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Dirección Técnico Normativa

Opinión

T.D.: 9445138

OPINIÓN Nº 018-2017/DTN

Entidad: Crovisa S.A.C.

Asunto: Adelanto para materiales e insumos y elaboración de la


fórmula polinómica

Referencia: Comunicación S/N recepcionada el 6.SEP.2016

1. ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia el Representante Legal de Crovisa S.A.C.,


consulta sobre el adelanto para materiales e insumos y la elaboración de la fórmula
polinómica en el marco de lo dispuesto por la normativa de contrataciones del Estado.

Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las
consultas que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido
y alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas
genéricos y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos,
de conformidad con lo dispuesto por el literal o) del artículo 52 de la Ley de
Contrataciones del Estado, Ley N° 30225 (en adelante, la “Ley”) y la Tercera
Disposición Complementaria Final de su reglamento (en adelante, el “Reglamento”),
aprobado mediante Decreto Supremo Nº 350-2015-EF.

En ese sentido, las conclusiones de la presente opinión no se encuentran vinculadas


necesariamente a situación particular alguna.

2. CONSULTAS Y ANÁLISIS

Las consultas formuladas1 son las siguientes:

2.1 “¿Es procedente que la Entidad Contratante otorgue al Contratista adelanto


para insumos?” (sic).

2.1.1 En primer lugar, debe señalarse que la finalidad de los adelantos es brindar
financiamiento y/o liquidez a los contratistas para facilitar la ejecución de sus
prestaciones; de esta manera, a través del otorgamiento de adelantos se evita
que los contratistas deban recurrir a fuentes externas de financiamiento que
incrementen el costo de la contratación, incremento que -en última instancia-
es trasladado a la Entidad.

En esa línea, el artículo 38 de la Ley establece que la Entidad puede entregar


adelantos al contratista con la finalidad de otorgarle financiamiento y/o

1
Con la finalidad de conseguir una mejor estructuración del análisis, las consultas serán absueltas en
un orden distinto al de su formulación.
2

liquidez para la ejecución del contrato, siempre que ello haya sido previsto en
los documentos del procedimiento de selección; precisando que, el Reglamento
establece los tipos, condiciones y monto de cada adelanto, así como la forma
de amortización luego de su otorgamiento.

Así, el artículo 155 del Reglamento señala que, en los contratos de obra, los
documentos del procedimiento de selección pueden establecer los siguientes
adelantos: (i) Directos, los que en ningún caso exceden en conjunto el diez por
ciento (10%) del monto del contrato original; y, (ii) Para materiales o insumos,
los que en conjunto no deben superar el veinte por ciento (20%) del monto del
contrato original.

Como se advierte, la Entidad tiene la potestad de otorgar adelantos para


materiales e insumos cuando se trate de contratos de obra, para tal efecto es
necesario que dicha posibilidad se encuentre contemplada en las Bases del
procedimiento de selección; asimismo, debe considerarse que el otorgamiento
de dicho adelanto procede hasta por un porcentaje igual o inferior al veinte por
ciento (20%) del monto del contrato original, según lo previsto en las Bases.

2.1.2 Ahora bien, dado que el otorgamiento del adelanto para materiales e insumos
implica la erogación de fondos públicos, tanto el contratista como la Entidad
deben cumplir con las condiciones y procedimientos que la normativa de
contrataciones del Estado establece para su entrega.

Así, el primer párrafo del artículo 157 del Reglamento señala que “La Entidad
debe establecer en los documentos del procedimiento de selección el plazo en
el cual el contratista solicita el adelanto, así como el plazo en el cual se
entregue el adelanto, con la finalidad que el contratista pueda disponer de los
materiales o insumos en la oportunidad prevista en el calendario de
adquisición de materiales o insumos.” Por su parte, el segundo párrafo del
citado artículo indica que, “Las solicitudes de adelantos para materiales o
insumos deben realizarse una vez iniciado el plazo de ejecución contractual,
teniendo en consideración el calendario de adquisición de materiales o
insumos presentado por el contratista y los plazos establecidos en los
documentos del procedimiento de selección para entregar dichos adelantos.”
Asimismo, el tercer párrafo del mismo artículo establece que, “No procede el
otorgamiento del adelanto para materiales e insumos en los casos en que las
solicitudes correspondientes sean realizadas con posterioridad a las fechas
señaladas en el calendario de adquisición de materiales e insumos.”

Por su parte, el primer párrafo del artículo 129 del Reglamento señala que, “La
Entidad solo puede entregar los adelantos directos y por materiales contra la
presentación de una garantía emitida por idéntico monto. La presentación de
esta garantía no puede ser exceptuada en ningún caso.”; mientras que, el
cuarto párrafo del citado dispositivo precisa que, tratándose de los adelantos de
materiales, la garantía se mantiene vigente hasta la utilización de los materiales
o insumos a satisfacción de la Entidad, pudiendo reducirse de manera
proporcional de acuerdo con el desarrollo respectivo.

Adicionalmente, el contratista debe presentar el comprobante de pago


respectivo.
3

De esta manera, a efectos de otorgar el adelanto para materiales e insumos, el


contratista debe solicitar su entrega una vez iniciada la ejecución de la obra, de
conformidad con el calendario presentado, dentro del plazo establecido en las
Bases y presentando la garantía señalada en el artículo 129 del Reglamento así
como el comprobante de pago respectivo; asimismo, la Entidad debe efectuar
el desembolso del adelanto en la oportunidad prevista.

2.1.3 En ese orden de ideas, es procedente que la Entidad otorgue el adelanto para
materiales e insumos al contratista siempre que se cumplan las siguientes
condiciones: (i) que la entrega del adelanto haya sido prevista en las bases; (ii)
que el contratista solicite el adelanto una vez iniciado el plazo de ejecución
contractual, en la oportunidad señalada en las Bases y presentando la garantía
correspondiente así como el comprobante de pago respectivo; (iii) que las
solicitudes de adelanto sean realizadas considerando el calendario de
adquisición de materiales o insumos presentado por el contratista; y, (iv) que
el adelanto sea entregando, en su conjunto, hasta por el porcentaje contemplado
en las Bases, el cual no podrá ser superior al veinte por ciento (20%) del monto
del contrato original. Así, en los casos que corresponda, la Entidad debe
cumplir con entregar el adelanto en el plazo previsto en las Bases, con la
finalidad que el contratista disponga de los materiales o insumos necesarios
para la ejecución de la obra en la oportunidad señalada en el calendario
correspondiente.

2.2 “¿A qué se refiere el Reglamento con ‘insumos’?” (sic).

2.2.1 Tal como se indicó al absolver la consulta anterior, la Entidad tiene la potestad
de otorgar adelantos para materiales e insumos, al contratista, cuando se trate
de la ejecución de una obra.

En esa medida, teniendo en cuenta que los “insumos” son aquellos bienes que
serán empleados en la ejecución de una obra2, cuando el Reglamento contempla
la posibilidad de que la Entidad otorgue el adelanto para materiales e insumos, lo
hace con la finalidad que el contratista pueda adquirir los bienes o elementos que
serán empleados en los trabajos propios de la obra y que quedaran
incorporados en esta.

2.3 “¿Es procedente que la Entidad Contratante otorgue al Contratista adelanto


para materiales que no quedan incorporados a la obra?” (sic).

2.3.1 Al respecto, debe señalarse que este Organismo Supervisor ha señalado


previamente3 que el adelanto para materiales e insumos no puede servir para
financiar la compra o adquisición de cualquier bien, pues existen algunos
bienes que, si bien es cierto son necesarios para la ejecución de la obra, también
lo serán para la ejecución de otras obras. Tal es el caso de aquellos equipos o

2
Según el diccionario de la Real Academia Española, Vigesimotercera Edición, “insumo”, en su única
acepción, significa “m. Econ. Conjunto de elementos que toman parte en la producción de otros bienes.”
http://dle.rae.es/?id=LpMamwM
3
Al respecto, puede revisarse la Opinión N° 015-2009/DOP.
4

maquinarias con los que debe contar el contratista para realizar sus actividades
económicas4.

En consecuencia, el adelanto para materiales e insumos sólo puede ser otorgado


para la adquisición de determinados elementos en la medida que estos queden
incorporados en la obra, lo cual implica que los materiales e insumos para los
que se otorga el adelanto sean empleados, de forma exclusiva, en la obra y que
no formen parte del equipamiento del contratista.

2.4 “¿Las formulas polinómicas de reajuste de precios deben contener


necesariamente todos los índices unificados que por su naturaleza le
comprende a todos los elementos necesarios para la ejecución de la obra?
(Aquí y en lo que sigue entiéndase como ‘elementos’ los recursos necesarios
para ejecutar la obra como son materiales, equipos mano de obra, etc.)” (sic).

2.4.1 Sobre el particular, debe señalarse que el primer párrafo del numeral 2 del
artículo 17 del Reglamento establece que, “En el caso de contratos de obra
pactados en moneda nacional, los documentos del procedimiento de selección
establecen las fórmulas de reajuste. Las valorizaciones que se efectúen a
precios originales del contrato y sus ampliaciones son ajustadas
multiplicándolas por el respectivo coeficiente de reajuste “K” que se obtenga
de aplicar en la fórmula o fórmulas polinómicas, los Índices Unificados de
Precios de la Construcción que publica el Instituto Nacional de Estadística e
Informática - INEI, correspondiente al mes en que debe ser pagada la
valorización. Una vez publicados los índices correspondientes al mes en que
debió efectuarse el pago, se realizan las regularizaciones necesarias.”

Como se aprecia, la normativa de contrataciones del Estado contempla


disposiciones cuya finalidad es actualizar el valor de los elementos
representativos que intervienen en la ejecución de una obra a la fecha
correspondiente al mes de pago de la valorización, toda vez que su valor
original puede haber variado desde que se contrajo la obligación, ello con el
propósito de mantener el equilibrio de las prestaciones contractuales.

En ese sentido, las Entidades deben efectuar el reajuste de precios empleando


el respectivo coeficiente “K”, el cual se obtiene de aplicar en la fórmula o
fórmulas polinómicas, los Índices Unificados de Precios de la Construcción,
publicados por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI),
correspondientes al mes en que debe ser pagada la valorización.

2.4.2 Dicho lo anterior, debe precisarse que el segundo párrafo del numeral 2 del
artículo 17 del Reglamento establece que “Tanto la elaboración como la
aplicación de las fórmulas polinómicas se sujetan a lo dispuesto en el Decreto
Supremo Nº 011-79-VC y sus modificatorias, ampliatorias y
complementarias.”

4
En ese sentido, los adelantos para materiales o insumos no pueden emplearse para que el contratista
compre maquinaria y/o equipo con el que debe contar como requisito que lo acompaña en su accionar
como agente del mercado, es decir maquinaria y/o equipo que pueda ser empleado para la ejecución
de otras obras.
5

Al respecto, Salinas Seminario y Álvarez Illanes5 señalan que la fórmula


polinómica es la representación matemática de la estructura de costos de un
presupuesto constituida por la sumatoria de términos denominados monomios,
los cuales consideran la participación e incidencia de los principales recursos
(mano de obra, materiales, equipos, gastos generales, etc.) dentro del costo o
presupuesto general de la obra, que se establece con la finalidad de reajustar en
forma automática las valorizaciones de obra, como efecto de la variación de
precios de los elementos que intervienen en la construcción.

En esa línea, debe precisarse que el artículo 2 del Decreto Supremo N° 011-79-
VC establece que en la fórmula polinómica el índice de precio considerado en
cada monomio, tanto para la fecha del presupuesto base como para la del
reajuste, podrá corresponder al índice de precio del elemento más
representativo o al promedio ponderado de los índices hasta de tres (3)
elementos como máximo.

De esta manera, en la elaboración de la fórmula polinómica debe considerarse


el índice de precio que corresponda a cada recurso de la obra (mano de obra,
materiales, equipos, gastos generales, etc.) a efectos que su aplicación pueda
reflejar adecuadamente la variación de precios que se aprecie en el mercado;
no obstante ello, existen casos como el de los materiales e insumos, en los que,
considerando la amplia variedad de materiales e insumos que intervienen en la
ejecución de una obra, el monomio correspondiente6 puede considerar el índice
del insumo más representativo o puede consignar el promedio ponderado de
los índices de hasta tres (3) insumos como máximo; por lo tanto, no todos los
índices de los materiales e insumos utilizados en la ejecución de una obra
se encontrarán expresamente señalados en la fórmula polinómica, si no
que pueden verse agrupados en el índice del insumo más representativo o
ser empleados para obtener un promedio ponderado.

2.5 “Si un material o insumo es agrupado o asimilado en la formula polinómica


bajo un índice unificado que por su naturaleza no le corresponde, ¿es
procedente que la Entidad Contratante otorgue adelanto al Contratista para
ese material o insumo con el índice unificado asignado en la formula
polinómica?” (sic).

2.5.1 Sobre el particular, debe señalarse que el cuarto párrafo del artículo 157 del
Reglamento establece que, “Para el otorgamiento del adelanto para
materiales, insumos equipamiento o mobiliarios debe tenerse en cuenta lo
dispuesto en el Decreto Supremo Nº 011-79-VC y sus modificatorias,
ampliatorias y complementarias.”

5
SALINAS SEMINARIO, Miguel y ALVAREZ ILLANES, Juan Francisco. Manual de liquidación
técnico financiera de obras públicas, Lima: Instituto Pacifico S.A.C., primera edición, 2003, página
301.
6
De conformidad con el artículo 3 del Decreto Supremo Nº 011-79-VC, el monomio correspondiente
a materiales puede subdividirse en dos (2) o más monomios con el propósito de alcanzar mayor
aproximación en los reajustes, a condición de que el número total de monomios que componen la
fórmula polinómica no exceda de ocho (8) y que el coeficiente de incidencia de cada monomio no sea
inferior a cinco centésimos (0.05).
6

Así, de conformidad con lo dispuesto por el Decreto Supremo N° 011-79-VC7,


a efectos de establecer el monto máximo que puede otorgarse como adelanto
para la compra de aquellos materiales e insumos agrupados bajo un elemento
representativo en particular, es necesario considerar una serie de factores
dentro de los que se encuentran los índices de precios de dicho elemento
representativo.

Como se advierte, a efectos de otorgar el adelanto para la adquisición de


aquellos materiales e insumos que se encuentren agrupados en un elemento
representativo, deben verificarse y emplearse los índices de precios de dicho
elemento, de acuerdo a lo señalado en la fórmula polinómica; en esa medida,
cabe señalar que es responsabilidad del proyectista8 efectuar una correcta
agrupación con la finalidad que la aplicación de la fórmula polinómica pueda
reflejar adecuadamente la variación de precios que se aprecie en el mercado,
más aun si los elementos representativos no podrán ser sustituidos por otros
después de la firma del contrato respectivo9.

2.6 “¿El precio del material o insumo que define su coeficiente de incidencia en
la fórmula polinómica es solamente el precio de la materia bruta?” (sic).

2.6.1 Al respecto, debe señalarse que el coeficiente de incidencia representa la


participación que los recursos intervinientes en la ejecución de una obra (mano
de obra, materiales, equipos, gastos generales, etc.) tienen respecto del monto
total del presupuesto; en esa línea, el artículo 2 del Decreto Supremo Nº 011-
79-VC establece que en las fórmulas polinómicas, la sumatoria de todos los
coeficientes de incidencia siempre será igual a la unidad (1).

En tal sentido, con la finalidad de que el coeficiente de incidencia represente la


participación real de un recurso en el presupuesto de una obra y, en
consecuencia, la aplicación de la la fórmula polinómica pueda reflejar
adecuadamente la variación de precios que se aprecie en el mercado, es
necesario que a efectos de determinar el coeficiente de incidencia se considere
el valor real de los materiales e insumos comprendidos en el monomio
correspondiente, el cual puede incluir el precio del material o insumo, el costo
de su traslado al lugar de ejecución de la obra, el costo de la mano de obra de
descarga, si se emplea maquinaria el costo de los operarios y del alquiler de la
misma, entre otros.

3. CONCLUSIONES

3.1 Es procedente que la Entidad otorgue el adelanto para materiales e insumos al


contratista siempre que se cumplan las siguientes condiciones: (i) que la
entrega del adelanto haya sido prevista en las bases; (ii) que el contratista
solicite el adelanto una vez iniciado el plazo de ejecución contractual, en la

7
Literal D) del artículo 7 del Decreto Supremo N° 011-79-VC.
8
De conformidad con el Anexo Único del Reglamento “Anexo de Definiciones”, el “Proyectista” es
el “Consultor de obra que ha elaborado el expediente técnico de obra.”; asimismo, debe precisarse
que el expediente técnico es un conjunto de documentos que comprende, entre otros elementos, a las
formulas polinómicas.
9
De conformidad con lo señalado en el artículo 2 del Decreto Supremo Nº 011-79-VC.
7

oportunidad señalada en las Bases y presentando la garantía correspondiente


así como el comprobante de pago respectivo; (iii) que las solicitudes de
adelanto sean realizadas considerando el calendario de adquisición de
materiales o insumos presentado por el contratista; y, (iv) que el adelanto sea
entregando, en su conjunto, hasta por el porcentaje contemplado en las Bases,
el cual no podrá ser superior al veinte por ciento (20%) del monto del contrato
original. Así, en los casos que corresponda, la Entidad debe cumplir con
entregar el adelanto en el plazo previsto en las Bases, con la finalidad que el
contratista disponga de los materiales o insumos necesarios para la ejecución
de la obra en la oportunidad señalada en el calendario correspondiente.

3.2 Teniendo en cuenta que por “insumos” se entiende a aquellos bienes que serán
empleados en la ejecución de una obra, cuando el Reglamento contempla la
posibilidad de que la Entidad otorgue el adelanto para materiales e insumos, lo
hace con la finalidad que el contratista pueda adquirir los bienes o elementos que
serán empleados en los trabajos propios de la obra y que quedaran incorporados
en esta.

3.3 El adelanto para materiales e insumos sólo puede ser otorgado para la
adquisición de determinados elementos en la medida que estos queden
incorporados en la obra, lo cual implica que los materiales e insumos para los
que se otorga el adelanto sean empleados, de forma exclusiva, en la obra y que
no formen parte del equipamiento del contratista.

3.4 En la elaboración de la fórmula polinómica debe considerarse el índice de


precio que corresponda a cada recurso de la obra (mano de obra, materiales,
equipos, gastos generales, etc.) a efectos que su aplicación pueda reflejar
adecuadamente la variación de precios que se aprecie en el mercado; no
obstante ello, existen casos como el de los materiales e insumos, en los que,
considerando la amplia variedad de materiales e insumos que intervienen en la
ejecución de una obra, el monomio correspondiente puede considerar el índice
del insumo más representativo o puede consignar el promedio ponderado de
los índices de hasta tres (3) insumos como máximo; por lo tanto, no todos los
índices de los materiales e insumos utilizados en la ejecución de una obra se
encontraran expresamente señalados en la fórmula polinómica, si no que
pueden verse agrupados en el índice del insumo más representativo o ser
empleados para obtener un promedio ponderado.

3.5 A efectos de otorgar el adelanto para la adquisición de aquellos materiales e


insumos que se encuentren agrupados en un elemento representativo, deben
verificarse y emplearse los índices de precios de dicho elemento, de acuerdo a
lo señalado en la fórmula polinómica; en esa medida, cabe señalar que es
responsabilidad del proyectista efectuar una correcta agrupación con la
finalidad que la aplicación de la fórmula polinómica pueda reflejar
adecuadamente la variación de precios que se aprecie en el mercado, más aun
si los elementos representativos no podrán ser sustituidos por otros después de
la firma del contrato respectivo.

3.6 Con la finalidad de que el coeficiente de incidencia represente la participación


real de un recurso en el presupuesto de una obra y, en consecuencia, la
aplicación de la la fórmula polinómica pueda reflejar adecuadamente la
8

variación de precios que se aprecie en el mercado, es necesario que a efectos


de determinar el coeficiente de incidencia se considere el valor real de los
materiales e insumos comprendidos en el monomio correspondiente, el cual
puede incluir el precio del material o insumo, el costo de su traslado al lugar de
ejecución de la obra, el costo de la mano de obra de descarga, si se emplea
maquinaria el costo de los operarios y del alquiler de la misma, entre otros.

Jesús María, 31 de enero de 2017

SANDRO HERNÁNDEZ DIEZ


Director Técnico Normativo
MAMV/.

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