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l'Environnement
Prieur Michel. Le respect de l'environnement et les études d'impact. In: Revue Juridique de l'Environnement, n°2, 1981. Etudes
d'impact. pp. 103-128;
doi : https://doi.org/10.3406/rjenv.1981.1631
https://www.persee.fr/doc/rjenv_0397-0299_1981_num_6_2_1631
ARTICLES
LE RESPECT DE L'ENVIRONNEMENT
ET LES ETUDES D'IMPACT
Michel PRIEUR
Professeur à la Faculté de Droit de Strasbourg
industriels ont toujours fait précéder leur projet d'études approfondies pour
évaluer ta solidité, l'utilité et la nocivité de leur construction. Mais, ces dossiers
techniques ne concernaient que des aspects limités : la fiabilité de l'ouvrage en
lui-même et sa rentabilité dans la seule logique économique de l'investisseur.
Désormais, il conviendra d'aller beaucoup plus loin que ces dossiers
techniques. Contrairement à ce que certains pensent, il ne suffira pas
d'approfondir les études préalables déjà existantes. Avec l'étude d'impact, la
recherche préalable change de nature et d'échelle, il s'agit d'étudier l'insertion du
projet dans l'ensemble de son environnement en examinant les effets directs et
indirects, immédiats et lointains, individuels et collectifs. On réalise une sorte de
socialisation des actions d'investissements. L'écologie oblige à avoir une vision
globale qui, à partir d'un projet donné, intègre toute une série de facteurs a priori
extérieurs au projet.
La règle de bon sens initiale : réfléchir avant d'agir, est doublée de la
redécouverte d'une évidence : tout est dans tout, qui exprime une conscience
collective ou ce que le président Pompidou appelait « la morale de
l'environnement ». Aucune action privée ou publique n'est neutre pour l'environnement ; il
est donc désormais obligatoire d'en apprécier à l'avance les conséquences
collectives. La liberté d'entreprendre n'est pas supprimée, elle est contrôlée ;
l'intérêt individuel doit céder devant l'intérêt écologique, forme nouvelle de
l'intérêt collectif.
aboutira petit à petit à changer les mentalités et les réflexes des aménageurs, des
concepteurs et des décideurs qu'on peut parler de révolution écologique
silencieuse.
(4) Voir A.-C. Kiss et a. Lambrechts. Les procédures d'étude d'impact en droit comparé, RJ£.. 1976, n"
3-4. p. 239.
(5) Voir nos observations dans RJ.B.. 1978, n* 4, p. 325 et p. 387. La Cour d'Appel de Caen (28 juin 1977)
devait faire la même analyse tAJ.DA.. 1977, p. 559, note P. Girod) alors que le principe de l'application immédiate
des lois s'impose comme cela a été rappelé par le Conseil d'Etat (CE.. 14 mars 1980. Ministère de l'agriculture, Rec,
p. 1451
(6) Voir texte dans RJ£.. 1977. n» 4, p. 434.
(7) Ce retard n'a pas été considéré comme dépassant le délai raisonnable nécessaire à l'élaboration du
décret, CE. 13 octobre 1978, Fédération française des Sociétés de protection de la nature, RJ.E.. 1978, p. 386.
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En ce qui concerne les travaux, une distinction sera à faire avec ceux pour
lesquels une notice d'impact ou une véritable étude d'impact est exigée.
a) L 'obligation immédiate :
Le principe tel qu'il est défini à l'article 1 de la loi sur la protection de la
nature s'applique immédiatement et conditionne la légalité de l'activité visée.
Ainsi, le permis de construire ne peut être délivré désormais que s'il respecte les
préoccupations d'environnement, (art. 9-II du décret du 12 octobre 1977
modifiant l'art. R. 111.14.2 du Code de l'urbanisme). Des prescriptions spéciales
peuvent être imposées si les constructions ont des conséquences
dommageables pour l'environnement. Sans exiger une véritable étude d'impact pour tous les
permis de construire (voir infra) on impose au minimum le respect du principe et
cela suppose donc implicitement une mini-étude d'impact. Sinon comment
mettre en œuvre l'article R. 1 1 1.14.2 si l'on ne dispose d'aucune étude sérieuse
sur les conséquences dommageables d'une construction pour l'environnement ?
De même, la gestion des forêts de l'Etat et les divers aménagements qui en
résultent ne peuvent désormais se faire qu'en respectant les préoccupations
d'environnement (art. 11.1 du décret du 12 octobre 1977).
volonté du législateur (8). Cela revient en fait à alléger la liste des travaux soumis à
étude d'impact et donc à faire échapper certaines activités au régime de droit
commun des véritables études d'impact. La notice d'impact peut être définie
comme un rapport succinct indiquant dans quelle mesure un projet respecte
l'environnement. Il s'agit en quelque sorte d'une mini-étude d'impact. Il ne
semble pas qu'il y ait une grande différence de contenu entre la notice d'impact
ici visée et le rapport exigé pour un projet de lotissement ou des travaux de
défense contre les incendies.
A) Les travaux soumis à notice d'impact
Contrairement à la loi qui prévoyait une liste limitative d'ouvrages non
soumis à étude d'impact, l'article 4 du décret du 12 octobre 1977 renvoie à une
liste énumérant les travaux qui bien que dispensés de l'étude d'impact sont
subordonnés à une notice d'impact. L'annexe IV du décret énumère neuf
catégories de travaux ou ouvrages ainsi soumis à la notice d'impact. Il s'agit
d'opérations qui lorsqu'elles dépassent un certain seuil de prix ou de quantité
sont soumis normalement à l'étude d'impact. L'administration a considéré
qu'elles risquaient, en dépit de leur petite dimension, d'avoir des conséquences
sur l'environnement et qu'il était préférable de les contrôler par une étude
d'impact allégée, appelée notice d'impact. La liste de l'annexe IV a été complétée
au 5* pour les travaux d'exploitation d'une carrière soumise à autorisation mais
dispensée d'enquête publique (si la surface est inférieure ou égale à 5 ha et la
production annuelle maximale inférieure à 150 OCX) tonnes); cette exploitation
doit être précédée d'une notice d'impact indiquant les incidences éventuelles de
la carrière sur l'environnement (art. 9-3° du décret n° 79-1 108 du 20 décembre
1979 relatif aux autorisations de mise en exploitation des carrières et art. 3 du
décret n° 79-1 109 du 20 décembre 1979 pour l'exploitation de certains déchets
de carrières, de haides et terrils de mines).
Une notice d'impact est aussi exigée pour les travaux de recherche de mines
provoquant un terrassement total d'un volume inférieur à 20 000 mètres cubes
et pour toute modification de travaux de nature à entraîner un changement
notable des dossiers initiaux (art. 14 du décret n° 80-330 du 7 mai 1980 relatif à
la police des mines et des carrières).
(9) Voir Ch. Hugto «t C. lepage-Jessua, L'étude d'impact écologique, G.P. 1978, 2* semestre, doctrine,
p. 524.
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donc ici limité aux effets des ouvrages sur la nature. Cependant l'alinéa 5 de
l'article 2 fait état des conséquences dommageables de l'ouvrage sur
« l'environnement ». Le décret assigne aux études d'impact un objectif plus large.
L'article 1 du décret du 12 octobre 1977 qui donne une définition «de la
préoccupation d'environnement » en renvoyant à l'article 1 de la loi, ne donne
aucune définition de l'environnement pour les études d'impact. Le renvoi à
l'article 1 de la loi ne concerne que l'alinéa 1 de l'article 1 du décret du 12
octobre 1977, or les études d'impact ne sont mentionnées qu'à l'alinéa 2 de
l'article 1 du décret du 12 octobre 1977.
Le seul indice résulte de l'article 2 du décret du 12 octobre 1977 qui fait état
de « l'incidence prévisible des travaux et aménagements sur l'environnement ».
On notera qu'en passant de la loi au décret on est passé de l'incidence « sur le
milieu naturel » à l'incidence « sur l'environnement ». Faut-il penser que
l'environnement est conçu ici par référence à l'article 1 de la loi sur la protection
de la nature ? C'est probable. Il est cependant gênant de disposer d'un renvoi
express à l'article 1 de la loi pour définir l'exigence de respect des
préoccupations d'environnement et de ne pas savoir avec précision de quel
environnement il s'agit pour les études d'impact.
Le principe posé par la loi est que tous les ouvrages importants doivent être
soumis préalablement à leur réalisation à une étude d'impact. Une liste négative
sera établie par décret énumérant limitativement les ouvrages dispensés d'étude
d'impact. Ce principe est très important pour l'interprétation future de la liste par
le juge. On aurait pu en effet imaginer un système inverse avec une liste positive
énumérant les ouvrages soumis à étude d'impact ; le principe aurait été alors :
pas d'étude d'impact sauf si l'ouvrage figure sur la liste.
La règle posée par la loi est donc qu'il y a toujours étude d'impact sauf
dispense expresse. En réalité, sa mise en œuvre par le décret a introduit une
certaine complexité rendant le principe moins automatique. Mais le principe n'est
applicable qu'en vertu de deux critères alternatifs : l'importance des dimensions
des ouvrages ou leur incidence sur le milieu naturel. On a donc retenu d'abord la
taille de l'ouvrage en supposant que plus ils sont grands, plus ils risquent de
porter atteinte à l'environnement. Mais ce qui est intéressant c'est le critère
reposant sur les seules incidences sur le milieu naturel qui suppose que l'étude
d'impact pourra être exigée pour un ouvrage de petite taille aux effets très
néfastes. Ce second critère est cependant d'une utilisation très difficile car il pose
comme principe de soumission à étude d'impact ce qui sera le résultat même des
études d'impact. Car comment savoir a priori si l'ouvrage aura des incidences sur
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Il est évident que la faible répercussion sur l'environnement (qui est le critère
posé par la loi) n'est pas liée à la nature des travaux mais soit à leur dimension,
soit à leur incidence sur le milieu naturel. Il est donc paradoxal d'exclure les
grosses réparations alors que par ailleurs on retient l'importance des dimensions
des ouvrages. Il était évidemment difficile de distinguer parmi les travaux
d'entretien et de réparation, ceux qu'on allait soumettre à étude d'impact. Mais
l'esprit et la lettre de la loi eussent été mieux respectés si les travaux d'entretien
et de réparation n'avaient pas constitué une catégorie à part. Il eut suffi de les
assimiler aux travaux en général et de les soumettre aux mêmes règles.
suppression
(11) Cf.de rép.
ce cas
à question
d'exemption.
écrite de M. Deialande. Assemblée nationale. J.O. du 23 juin 1980 rédamant la
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leur coût (annexe III du décret). Est ainsi introduite une liste positive, non prévue
par la loi, d'ouvrages obligatoirement soumis à étude d'impact et basée sur des
critères équivalents à ceux déjà rencontrés dans l'annexe I (14).
Ce qui était dispensé d'étude d'impact en-dessous d'un certain seuil
technique, devient soumis à étude d'impact, quel que soit le coût de l'opération.
Cette liste positive est a priori inutile puisque la loi pose le principe des études
d'impact préalables sauf exceptions. Elle ne se justifie que du fait de
l'introduction d'une dispense générale à caractère financier.
Le champ d'application des études d'impact est tel que bien souvent une
même opération sera soumise successivement à plusieurs études d'impact au
titre d'autorisations successives (cas des centrales nucléaires, des installations
classées, des lotissements après défrichement...). Cette multiplicité d'études
pour un même projet pose de nombreuses questions pratiques quant à
l'adaptation du contenu de chaque étude et quant au morcellement dans le
temps de travaux complexes, surtout si plusieurs maîtres d'ouvrages
interviennent. Il semblerait que dans certains cas une étude d'impact globale unique ait
été considérée comme suffisante (15), les textes n'ont en tout cas pas prévu
cette fusion sauf lorsqu'il y a fusion des procédures d'autorisation (cas des
carrières, installations classées art. 1 1 du décret 79-1 108 du 20 décembre 1979).
(14) L'autorisation d'occuper temporairement un terrain pour y déposer des déchets de minerais ne
constitue pas l'ouverture des travaux d'exploitation des mines et échappe donc à l'étude d'impact. CE. 10 octobre
1980. ministre de l'Industrie c/Barthéiemy. Rec. p. 359. \
(15) P. Devaux. Premier bilan des études d'impact en France. Colloque de Chambéry, septembre 1979 et
« Aménagement et Nature ».
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effet, l'analyse de l'état initial des lieux et des impacts écologiques nécessitent
des écologues de profession. Les grandes fédérations de protection de la nature
et les laboratoires universitaires devraient être sollicités pour rédiger cette partie
des études. Quant aux maîtres d'ouvrage moins importants (collectivités locales,
petits industriels ou artisans, particuliers) il leur est nécessaire de faire appel à des
bureaux d'études spécialisés. Un nouveau marché est ainsi en train de se
constituer dont la qualité n'est pas toujours très satisfaisante. Une véritable
étude d'impact implique des recherches pluridisciplinaires qui peuvent porter sur
des disciplines scientifiques très différentes. C'est pourquoi les instituts de
recherches et surtout les Universités semblent les organes les plus compétents et
les plus à même de réunir des équipes pluridisciplinaires offrant le maximum de
garantie, d'objectivité et de sérieux. Leur participation à titre de contre-expertise
auprès des délégués régionaux à l'architecture et à l'environnement est
sérieusement envisagée (16).
Le contenu de l'étude d'impact est précisé à l'article 2 du décret du 12
octobre 1977. Le but de l'étude est d'apprécier les conséquences prévisibles du
projet sur l'environnement. C'est donc en grande partie une étude prospective
dont la validité dépendra en grande partie de l'analyse de précédents identiques
ou voisins.
(16) Rép. à question écrits de M. Vallon. J.O. débats Sénat, 7 décembre 1979.
(17) Les recueils de données d'environnement. M.T.P.. 14 mai 1979. p. 29 et rép. à question écrite de M.
Boileau, J.O., débats Sénat.. 15 janvier 1981.
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(18) Rép. à question écrite de M. Rausch. J.O., débats. Sénat, 7 février 1980.
(19) Pour M. F. CabaHero, c C'est une déposition anti-variante ». Essai sur la notion juridique de nuisance,
thèse Paris II, 1979, p. 153.
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p. 924. (20) La Conseil d'Etat avait condamné la compensation pour des travaux. CE. 17 mars 1976, Lanovaz, Rec.
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Il s'agit donc pour les installations classées de reprendre les quatre parties
de l'étude d'impact énoncées plus haut en détaillant la 2* relatif aux effets sur
l'environnement et la 4- sur les mesures envisagées pour supprimer, limiter ou
compenser les inconvénients de l'installation.
(21) Voir notre note sur TA. Strasbourg. 11 mars 1980. Dalloz-Sirey. 1980. p. 404.
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123) Réforme annoncée par M. d'Ornano. ministre de l'Environnement et du Cadre de Vie le 10 juin 1980
(Colloque Etudes d'impact, Paris).
(24) Voir réponse à question écrite de M. Vallon. J.O.. débats Sénat. 30 juillet 1980.
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J
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(25) Voir cependant la demande du ministre de l'Environnement de refaire l'étude d'impact de l'autoroute
périphérique de Poitiers (Le Monde. 25 juiHet 1979).
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« d'un (26)
projetUnvisé
rectificatif
à l'ai. 2est(etparu
nonauà J.O.
rai. du1*128 novembre 1976, il faut lire au dernier alinéa de l'art. 2 la référence
(26 bis) Voir infra p. 191.
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annuler l'acte d'autorisation pour vice de forme comme étant intervenu sur la
base d'une procédure irrégulière (27). Ont ainsi été annulés un permis de
construire une centrale nucléaire (T.A. Lyon, 25 octobre 1979, groupement
agricole foncier le Rocher de Métri), une déclaration d'utilité publique pour la
création d'une Z.A.C. (T.A. Toulouse, 24 janvier 1980, 27 bis), un arrêté autorisant
l'exploitation d'une porcherie (T.A. Strasbourg, 11 mars 1980, Rauch) (28), un
arrêté autorisant un atelier de récupération de matériaux (T.A. Toulouse, 22 mai
1980, commune de Launaguet, 28 bis).
c) Responsabilité de l'administration
Dans les conditions du droit commun de la responsabilité administrative,
l'Etat pourrait voir engager sa responsabilité pour faute dans l'exercice de son
contrôle technique si l'autorisation accordée à un pétitionnaire était annulée du
fait du contenu irrégulier de l'étude d'impact. Encore faudrait-il un préjudice
direct subi par la victime qui pourrait être soit le pétitionnaire lui-même (sous
réserve de l'application de la cause exonératoire due à la faute de la victime qui
aurait induit en erreur l'administration dans l'étude d'impact) soit un tiers. Il faut
préciser toutefois que dans la mesure où l'annulation d'une autorisation est
fondée sur un vice affectant l'étude d'impact, il s'agit d'une annulation pour vice
de procédure, or une partie de la doctrine et certains arrêts refusent d'accorder
une réparation lorsque l'illégalité est fondée sur des vices de forme ou de
procédure.
CONCLUSION
L'étude d'impact ne doit pas devenir une étude alibi, simple formalité vide
de signification. Pour cela il est nécessaire que son contenu soit soigneusement
établi en fonction de la nature des ouvrages et ne devienne pas un simple
questionnaire rempli en cochant des cases.
L'étude d'impact doit être l'occasion d'une véritable étude écologique
accompagnée d'un débat public.
Le bilan quantitatif des études d'impact est en tous les cas impressionnant.
Pour la première année d'application de la loi (1978) il y a eu 4 128 études
d'impact réalisées concernant pour les 2/3 des projets privés et pour 1/3 des
projets publics. Ce sont en quantité décroissante des études d'installations
classées, de défrichements, de lotissements, de remembrements, de permis de
construire, de routes, de Z.A.C., de carrières, de décharges, de stations
d'épuration, de camping, d'autoroutes, de lignes électriques, etc.
Quel que soit le jugement qu'on peut porter sur la valeur qualitative de ces
études, la procédure nouvelle est désormais bien intégrée au processus de
décision. Sa généralisation dans d'autres pays européens est en bonne voie.
(30) Une proposition de directive concemant l'évaluation des impacts sur I* environnement de certains
ouvrages publics ou privés a été transmise par la commission au Conseil des ministres le 16 juin 1980, J.O., CE..
c/169 du 9 juillet 1980.
(31) M. Prieur et Cl. Lambrechts, Modèle cadre relatif à l'impact sur l'environnement. Conseil de l'Europe,
collection sauvegarde de la nature. n° 17, Strasbourg, 1980.
(32) Recommandation 911 (1981) relative à l'impact sur l'environnement des grandes installations
industrieHes et rapport Waag. Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, 7 octobre 1980, Doc. 4641.
(33) Voir infra p. 202.
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