Era de Aplicación en Colombia

“Era de la aplicación” en Colombia
Escrito por: José Manuel Marín Ortiz
RESUMEN
Luego de 1996 el Consejo de Seguridad ha iniciado la implementación de la llamada “Era de la
Aplicación” para lograr el respeto efectivo de los derechos de la niñez en conflictos armados,
recopilando datos de actualidad, que permitan en la práctica desarrollar planes de acción con los grupos
combatientes y estrategias institucionales con los Estados para disminuir los impactos del conflicto en
la niñez. El presente artículo da cuenta de las etapas del proceso en el sistema universal y del caso
colombiano en particular durante los años que se ha implementado este mecanismo; se observará el
proceso de implementación en Naciones Unidas, las graves violaciones sobre las que recae el
mecanismo; así como se describirá el camino que se ha dado para la implementación del Equipo de
Trabajo en Colombia, y los retos que se han presentado en las diferentes etapas que se han presentado
en la implementación del mecanismo de monitoreo.
PALABRAS CLAVE
niñez, “Era de la Aplicación”, derecho humanitario, Consejo de Seguridad, reporte y monitoreo, otros
conflictos.
Introducción
Los derechos de la niñez dentro de las situaciones de conflicto armado se encuentran en un cuerpo
normativo amplio, con instrumentos de diverso alcance, que crea obligaciones estatales, familiares e
individuales, que evidencian un deseo por garantizar los derechos de los niños y las niñas a vivir en un
mundo libre de violenciai. A pesar de ello, este cuerpo normativo aun cuando establece medidas de
prevención, de protección y de responsabilidad respecto de las conductas que puedan afectar a la niñez,
no ha logrado en la práctica que se presente una mejora considerable en el respeto de los derechos de
los niños y las niñas en situaciones de guerra.
El Consejo de Seguridad en respuesta a la creciente impunidad ha implementado la llamada “Era de la
Aplicación” a través de un conjunto de resoluciones que dan prioridad en la agenda de las Naciones
Unidas al tema de la niñez y el conflicto armado, creando un Mecanismo de Reporte y Monitoreo que
da cuenta de los patrones de comisión de graves conductas en contra de los niños y las niñas, para de
esta manera crear planes de acción frente a los grupos combatientes y realizar diálogos para la
implementación de estrategias con el Estado en donde se encuentre implementado un Equipo de
Trabajo para disminuir el riesgo de la niñez a sufrir afectaciones en razón de un conflicto armado.
Debido a la utilidad que han presentado estos equipos para mejorar la realidad de la niñez alrededor del
mundo, se ha presentado recientemente implementaciones de esta clase de mecanismos a temas como
el referido a violencia contra la mujer en el marco del conflicto, a través de un conjunto de resoluciones
que desarrollan la “Era da la Aplicación” en esta temáticaii.
El mecanismo en materia de niñez es actualmente aplicado en Colombia tras ser aceptado
voluntariamente por el Estado en 2008; siendo esto el fruto de años de trabajo por parte del gobierno,
del Secretario General de Naciones Unidas, de sus agencias y de organizaciones no gubernamentales
logrando la implementación de un Equipo de Trabajo.
Esta aceptación no ha implicado que se hayan dejado de presentar críticas al trabajo de monitoreo por
parte del Estado y de las organizaciones que participan del Equipo; por un lado, a causa de la forma en
que fluye la información del mecanismo ausente de controles por parte del Estado y, por otro lado, a
causa de la falta de efectividad del mecanismo debido a los limites que se presentan para su aplicación
con los grupos armados ilegales.
El presente artículo busca realizar un breve recuento del proceso que se ha dado en estos 20 años de la
implementación de la “era de la aplicación” en Colombia.
En una primera parte se observa en qué consiste el mecanismo de monitoreo y reporte reconociendo el
rol del Representante Especial del Secretario General de Naciones Unidas Sobre la Cuestión de Niñez y
los Conflictos Armados (en adelante el o la “RESG”) y su complementariedad con los mecanismos
tradicionales de protecciones de los derechos de la niñez dentro del Consejo de Derechos Humanos,
particularmente el Comité de los Derechos del Niño y sus informes periódicos.
En una segunda parte, se revisará el caso colombiano observando las etapas que se han presentado en la
implementación de la “era de la aplicación”: la primera desde 1996 hasta la implementación del
mecanismo en Colombia (1996 - 2008); la segunda que abarca desde la implementación formal del
Equipo de Trabajo hasta el ingreso de Colombia al Consejo de Seguridad (2008 - 2011); una tercera
etapa caracterizada por la participación de Colombia dentro del Consejo de Seguridad (2011 - 2012);
finalmente, una cuarta etapa surgida desde el inicio de los diálogos con la guerrilla de las FARC EP que
se fortalece tras lograrse un acuerdo alrededor de la desvinculación de la niñez en 2015 y que
permanece hasta le fecha (2012 - …).
A modo de conclusión se observan algunas perspectivas en Colombia del mecanismo así como los retos
para que su implementación redunde en una disminución de violencia en el conflicto armado,
particularmente luego del reciente levantamiento de diálogos con la guerrilla del ELN en enero de
2019.
1. Mecanismo de Monitoreo y Reporte
1.1. Antecedentes en el sistema universal
En 1996, Graça Machel en representación del Secretario General de Naciones Unidas y por solicitud
del Consejo de Seguridad, realizó el informe “Repercusiones de los conflictos armados sobre los
niños”, en donde se observa por primera vez la necesidad de establecer medidas de prevención y
protección concretas para superar la impunidad respecto de aquellas violaciones que han afectado a la
niñez en situaciones de guerra.
Este informe se realizó a través de diversas salidas de campo en donde Machel visitó entre otros
lugares a Colombia y fue realizado con el apoyo de diversas personalidades alrededor del mundo
encontrándose dentro de ellas el expresidente Belisario Betancur (Secretario General de Naciones
Unidas, 1996, pp. 11 - 12).
El informe presenta un enfoque diferente en el entendimiento de los conflictos hasta lo planteado a la
fecha, reconociendo que las dinámicas de los conflictos se ha degradado y aquellas acciones
consideradas deshonrosas como hacer uso y utilización en el conflicto de niños, niñas y mujeres son
más comunes que en el pasado, incrementando el desconocimiento de las normas humanitarias;
asimismo observa que las tipologías jurídicas para determinar la existencia de un conflicto han
terminado siendo límites en detrimento del interés superior del niño (1996, pp. 9 y 68).
Machel también critica la pasividad evidente en la metodología de los Comités creados dentro de
Naciones Unidas en defensa de la niñez, observando deficientes esfuerzos para una reconstrucción y
reconciliación real, considerando necesario crear estrategias para empoderar a la mujer, la familia y la
comunidad, para enfrentar las causas que originan el conflicto y consolidar el desarrollo local. (1996, p.
16)
El informe desarrollado por Machel es adoptado y se convierte en la piedra angular de lo que ella
denomina la “era de la aplicación” al establecer los principios generales para transformar la acción de
Naciones Unidas respecto de la niñez reconociendo la necesidad de lograr acciones más efectivas a
través de la participación social con todos los actores del conflicto armado, incluyendo aún a los
combatientes no estatales que tienen niños y niñas en sus filas. (1996, p. 23)
En adelante, el Consejo de Seguridad empezó a emitir resoluciones año a año reconociendo la
protección de la niñez como un tema del programa de trabajo del Consejo de Seguridad y ordenando la
realización de informes periódicos al Secretario General sobre la cuestión; de esta manera el RESG
siguió el camino proyectado en 1996 realizando acciones concretas para transformar la realidad social
de la niñez a causa del conflicto; desarrollando trabajos de campo que permitieron conocer de la grave
situación de la niñez en los distintos conflictos alrededor del mundo, implementando planes de acción
con grupos combatientes legales e ilegales, así como articulando programas con las organizaciones no
gubernamentales y agencias en terreno, para dar mayor aplicación de acciones humanitarias en favor de
la niñez en territorios con poco acceso de parte de los Estados, mejorando su información y conociendo
nuevas propuestas para solucionar las problemáticas.
En los informes del Secretario General se reconoce el impacto positivo en los derechos de la niñez de
las iniciativas desarrolladas a través de la metodología planteada por la “era de la aplicación” a través
del RESG; de esta manera en ellos se evidencia como desde 1998 se ha logrado que en diversos
acuerdos de paz se incorporen cuestiones relacionadas con la niñez, así como se ha logrado desarrollar
planes de acción con grupos combatientes regulares e irregulares alrededor del mundo. (Secretario
General de Naciones Unidas, 2002, pp. 3 - 7).

En el año 2002, el informe del Secretario General insta a la oficina del RESG a realizar una valoración
sobre la creación de un sistema de respuesta sobre niñez y conflicto armado buscando la
implementación de este mecanismo al interior de los Estados donde se presentan graves violaciones
contra la niñez (2002, pp. 1 - 2).
Esta iniciativa resulta respaldada por el Consejo de Seguridad a través de la resolución 1460 (2003)
dando un paso adelante en la normativa humanitaria, estableciendo la implementación obligatoria de
mecanismos de reporte y monitoreo en las Misiones de Mantenimiento de Paz, observando en su literal
16 a) la necesidad de utilizar esta herramienta no sólo para mejorar las cuestiones de la niñez en el
marco de los conflictos armados internos o internacionales sino que, amplia la observancia de las
normas humanitarias frente a la niñez respecto de otras tipologías de conflictos.
En respuesta al apoyo presentado por el Consejo de Seguridad y la Asamblea General a la labor
realizada, el RESG para 2003 presenta dentro de su informe una serie de propuestas concretas a través
de las cuales se llevaría a cabo la implementación de la “era de la aplicación”, así: (i) la supervisión y
presentación de informes debe basarse en instrumentos normativos; (ii) las violaciones más graves
contra la niñez serán sujeto de estudio; (iii) las entidades de Naciones Unidas deben realizar las tareas
de supervisión, presentación de informes y adopción de medidas, a través del informe al Secretario
General; (iv) se debe aprovechar las oportunidades que ofrecen los funcionarios en terreno de las
distintas agencias de Naciones Unidas, así como de los gobiernos nacionales y las organizaciones no
gubernamentales locales (Secretario General de Naciones Unidas, 2003, pp. 17 – 21).
La Resolución 1539 (2004) del Consejo de Seguridad, acepta el plan de trabajo propuesto
determinando las seis graves violaciones que con base en las normas humanitarias deben ser
monitoreadas (Muerte o mutilación; Reclutamiento o uso; Violaciones u otras formas de violencia
sexual; Privación arbitraria de la libertad; Ataques contra escuelas y hospitales; Denegación de
asistencia humanitaria).
Por su parte, el Informe a la Asamblea General (2005) del Secretario General de Naciones Unidas
reafirma que la existencia de un cuerpo jurídico en materia de derechos de la niñez solido no repercute
en la disminución de atrocidades, persistiendo la impunidad. De esta manera se presenta la estructura
del mecanismo para monitoreo en materia de Niñez y Conflicto Armado para trabajo a nivel estatal;
dándose así los últimos pasos para lograr la implementación del denominado Equipo de Trabajo por
país para monitoreo y reporte a través de la implementación de la Resolución 1612 de 2005. (Secretario
General de Naciones Unidas, 2005, pp. 19)
La resolución 1612 implementa la “era de la aplicación” en equipos por Estados, determinando los
criterios de la información, los organismos que podrán participar del equipo, las características del
diálogo con los actores armados irregulares; asimismo no deja de reconocer la naturaleza
complementaria de su función, observando que la aplicación del mecanismo debe darse sólo en
situaciones de conflicto armado, de acuerdo a como se han considerado esta clase de conflictos dentro
de las resoluciones que regulan el mecanismo.
Asimismo, en la resolución 1612 se establecen niveles de flujo de información centralizados hacia la
oficina del Secretario General en donde se observa la obligación no sólo del sistema de protección
universal de derechos humanos, sino de las organizaciones no gubernamentales que llevan a cabo algún
trabajo en materia de niñez para participar activamente en el desarrollo del mecanismo.
Los países sujetos del mecanismo son aquellos países en donde se están desarrollando Misiones de
Mantenimiento de Paz, o que resultan de especial interés para el Consejo de Seguridad, o aquellos
países que voluntariamente aceptan la aplicación del mecanismo como ocurre con Colombia desde
2008 (Oficina de la Representante Especial del Secretario General para la cuestión de Niñez y
Conflicto Armado, et. al., 2010, pp. 5).
1.2. Graves violaciones contra la niñez
Como se mencionó anteriormente, la Resolución 1539 de 2004 establece y determina cuáles son las
graves violaciones sujetas de reporte dentro de los equipos de trabajo; allí el número de violaciones ha
sido limitado a seis, no teniendo en cuenta la totalidad de violaciones a derechos humanos e
infracciones humanitarias que pudieran ocurrir en contra de la niñez y que se contemplan en los
diversos instrumentos internacionales.
Las violaciones contempladas por el mecanismo fueron seleccionadas por la aptitud para ser
cuantificadas y monitoreadas, así como por su atrocidad y afectación en la vida de los niños y las niñas,
siendo estas: muerte o mutilación; reclutamiento o uso; Violación u otras formas de violencia sexual;
privación arbitraria de la libertad; ataques contra escuelas y hospitales; y denegación de asistencia
humanitaria (Oficina de la Representante Especial del Secretario General para la cuestión de Niñez y
Conflicto Armado, 2009, p. 3).
En los casos donde las Resoluciones se aplican por voluntad las definiciones de las seis violaciones
pueden presentar adaptaciones en cada Estado, ya sea por los acuerdos a los que se llegue en su
implementación, al entendimiento de cada violación en el contexto jurídico de cada país, o a las
interpretaciones que se dé dentro del Equipo de Trabajo; teniendo carácter confidencial.

Estas libertades de interpretación en todo caso nunca podrán contrariar los Convenios de Ginebra, la
costumbre humanitaria, lo establecido en el Estatuto de Roma, ni tampoco la legislación interna de
cada país.
Bajo estas dinámicas, los siguientes son apenas unos lineamientos basados en el trabajo desarrollados
por la oficina de la RESG y documentados en su Working Paper, así como en las interpretaciones dadas
a las violaciones dentro de los informes anuales del Secretario General buscando reconocer las 6 graves
violaciones.
a) Muerte o mutilación
Violación que afecta la vida o la integridad personal del niño o la niña, se tiene en cuenta si el ataque
fue respetuoso del principio de distinción y de la proporcionalidad o si por el contrario resultó en
indiscriminado.
b) Reclutamiento o uso
La infracción se configura sin necesidad de acciones que incrementen el riesgo de la víctima, quien
además no requiere haber participado en las hostilidades; así, toda vulneración del principio de
distinción en contra de la niñez resulta tenida en cuenta por el mecanismo, inclyendo aún las
denominadas actividades cívico militares.
c) Violaciones u otras formas de violencia sexual
Estos actos constituyen un crimen de guerra, así como un crimen contra la humanidad, resultando en
cualquier acto de naturaleza sexual realizado en contra de un niño o una niña, pudiendo ser una
violación, un embarazo forzado, o cualquier otro abuso sexual.
d) Privación arbitraria de la libertad
Toda detención temporal o permanente sin causa legítima alguna constituye esta infracción. No importa
si la detención es denominada como detención arbitraria, como secuestro o como toma de rehenes.
e) Ataques contra escuelas y hospitales
La infracción representa atacar los lugares de mayor tabú dentro de las guerras como lo son los lugares
donde se encuentra y es atendida la población no combatiente, particularmente la niñez, responde al
respeto de los combatientes por aquellos bienes de naturaleza civil. Aun cuando es una protección
desarrollada para la niñez implica un respeto mínimo de los principios humanitarios y colabora con los
derechos de los demás miembros de la comunidad.
f) Denegación de asistencia humanitaria
Consiste en el impedimento de acceso a insumos básicos para los civiles en las distintas áreas; estos
pueden ser alimentos, insumos de cocina, combustible, medicamentos o ropa, entre otros. La infracción
se puede presentar por no permitir el paso del insumo, o por no permitir a los civiles salir de la zona a
obtenerlo.
Dentro de la información documentada no deja de ser importante la obtención de información sobre
desplazamientos o solicitud de refugio al ser tenidos en cuenta por el mecanismo para reconocer las
condiciones de cuidado y respeto de los derechos de la niñez durante esta afectación.
1.3. Procedimientos
El mecanismo de monitoreo y reporte como ha sido establecido dentro del sistema universal luego de
su implementación a través de la Resolución 1612 y del Manual de Campo, establece unas
responsabilidades al Equipo de Trabajo por país debiendo recopilar información actual sobre la
situación de niñez y conflicto armado, estableciendo como eje fundamental la confidencialidad de los
casos reportados frente a los grupos combatientes, configurando así un procedimiento que determina
unos niveles territoriales en los que se decanta la información monitoreada. (Oficina de la
Representante Especial del Secretario General para la cuestión de Niñez y Conflicto Armado, et. al.,
2010, pp. 29).
En el mecanismo las fichas pueden pasar de un nivel local al nacional o directamente a la oficina de la
Representante, en donde se proyectan los informes globales o por país del Secretario General para
evidenciar la situación documentada. Estos informes son presentados a la Asamblea General y al
Consejo de Seguridad, que dan cuenta de la situación de la niñez en los distintos conflictos armados.
Por su parte, los participantes del equipo especial son todas aquellas agencias de Naciones Unidas que
tengan trabajo relacionado con niñez y conflicto armado, asimismo las organizaciones no
gubernamentales participan con el objeto de robustecer el equipo de país con información verificada
actual que dé un universo más completo frente a la situación de la niñez; igualmente puede participar
toda organización que se encuentre en posibilidad de monitorear información y que sea independiente
de los grupos combatientes.

Del equipo especial no puede participar ninguno de los gobiernos de los Estados que se encuentran bajo
examen; esto debido a que precisamente, el gobierno resulta siendo una de las partes que participan de
las hostilidades a través de su Fuerza Pública; caso contrario al de aquellas instituciones del Estado de
las que se pueda predicar independencia y autonomía respecto de las Fuerzas Armadas, quienes sí
podrían participar del Equipo de Trabajo, tal como ocurre con la Defensoría del Pueblo en el caso de
Colombia.
El Manual de Campo establece como funciones del Equipo de Trabajo además del reporte y monitoreo:
en primer lugar, desarrollar planes de acción para evitar las graves violaciones que protege el
mecanismo a través del dialogo con los grupos combatientes que permita llegar a acuerdos al respecto;
y, en segundo lugar, el discutir estrategias con el Estado para prevenir la ocurrencia de las conductas
violatorias (2010, pp. 39 - 40).
Como se evidenciará a fondo más adelante y a causa de la voluntariedad del mecanismo, Colombia es
uno de los pocos países en donde se encuentra prohibido la realización de planes de acción con los
grupos combatientes ilegales.
Esto se debe a que el mecanismo fue aceptado bajo la condición de que cualquier diálogo con los
grupos armados ilegales se lleve a cabo con la anuencia previa y explícita del gobierno (Secretario
General de Naciones Unidas, 2011, p. 9) , situación que no ha variado, a pesar que en el marco de los
diálogos con la guerrilla de las FARC EP se permitió acercamientos de organismos del sistema
universal y de organizaciones, logrando disminuciones en el impacto humanitario de la guerra en
Colombia nunca antes visto (Secretario General de Naciones Unidas, 2017, p. 7), permitiendo en mayo
de 2016 un acuerdo en el que se indicaba el camino a seguir para la salida de los menores de 15 años de
los campamentos (Gobierno de Colombia, 2016).

En este sentido, debido a que cada país posee unas diferencias sociopolíticas y de seguridad, el
desarrollo de la labor de los equipos especiales, a pesar que resulta guiado por el manual de campo
universal, requiere necesariamente un procedimiento especial para afrontar las características
socioculturales de cada Estado.
En Colombia estas reglas internas de procedimiento del equipo especial son confidenciales y existen
desde la conformación del equipo en el año 2009; siendo establecidas conjuntamente entre las agencias
de Naciones Unidas en terreno y el Estado y en algunos casos autónomamente por los miembros del
Equipo de Trabajo de país.
2. Etapas de la “era de la aplicación” en Colombia
2.1. Génesis de la implementación del mecanismo en Colombia (1996 - 2008)
Desde 1996 Colombia ha sido un país que ha participado de la creación y desarrollo de la “era de la
aplicación” siendo un caso de estudio permanente por parte de la oficina del RESG hasta 2003:
Colombia fue visitado por Machel para su informe, la grave situación humanitaria que aqueja el
territorio ha sido mencionada permanentemente en los informes en donde se han reconocido
violaciones contra la niñez de los diferentes grupos armados que operan en el país; igualmente se han
implementado planes de acción dirigidos al respeto del derecho de la niñez y se ha tenido incidencia
por parte de las agencias de Naciones Unidas en terreno.
A pesar de ello, no es sino hasta la resolución 1460 de 2003 y los consecuentes informes y resoluciones
que se presentan, que se inicia un diálogo entre organizaciones no gubernamentales, agencias de
Naciones Unidas y el gobierno de turno para implementar la aplicación de estas resoluciones,

particularmente luego de la Resolución 1612 de 2005 y la creación del mecanismo país.
Los partidarios del mecanismo encontraban en él una oportunidad ideal para dar a conocer la situación
del conflicto interno de manera directa a los Estados parte del Consejo de Seguridad sin existir algún
filtro en la información por parte de los actores armados, obteniendo medidas de este órgano y de la
Secretaría General frente la situación de la niñez en Colombia.
Asimismo encuentran en el mecanismo una oportunidad para incidir en todos los actores que participan
del conflicto armado, superando los límites impuestos por el gobierno en materia de diálogo con los
actores irregulares del conflicto, para que estos dieran respeto de las normas humanitarias que cobijan a
la niñez evitando la degradación del conflicto interno.
Las experiencias de Myanmar, la República Democrática del Congo o Sri Lanka; en donde se han
implementado con éxito planes de acción con grupos combatientes, y que ha logrado reintegrar los
niños de estos grupos resulta en hechos que han incidido directamente en la mejora de los derechos en
estos Estados y que se presentan en este período como verdaderos ejemplos de la efectividad y
capacidad para generar condiciones que permitieran superar los conflictos armados y crear condiciones
de paz gracias al mecanismo y los planes de acción.
Por su parte, los detractores de la implementación del mecanismo lo criticaban por las implicaciones
humanitarias negativas que podría generar su implementación; de esta manera, el hecho que el Consejo
de Seguridad monitoree el caso de Colombia le permitiría en alguna eventualidad implementar
operaciones de Mantenimiento de Paz que implicarían un nuevo actor armado en el territorio siendo
esto algo no deseado, que podría presentar un detrimento en los derechos de la población.
Otra crítica presentada se refiere a la independencia que tiene este mecanismo frente al gobierno, lo que
podría afectar la dirección de las relaciones internacionales por parte del gobierno y generar
entendimientos diversos sobre las dimensiones del conflicto en Colombia.
El mecanismo al encontrarse diseñado para situaciones de conflicto armado y debido al desarrollo de
políticas transicionales en Colombia, impactaba el reconocimiento en materia de construcción de paz
presentado en este período, donde se resalta los acuerdos logrados con los grupos paramilitares en 2005
que permiten la implementación de la ley 975 de 2005, denominada Ley de Justicia y Paz. De esta
manera las interpretaciones normativas sobre la existencia o no de un conflicto en Colombia permeaban
la implementación de este mecanismo en favor de la niñez.
Enfrascarse en la discusión de la existencia o no de un conflicto armado, resultaba en un límite
pragmático que desconocía el principio de efectividad desarrollado en la metodología de la “era de la
aplicación”, más cuando resultaba evidente la degradación humanitaria que se presentaba para ese
período a causa de los enfrentamientos que se presentaban contra las guerrillas en el marco del
denominado “Plan Colombia”.
Tras presentarse la desmovilización paramilitar la situación no presentó una gran diferencia en el
respeto a los derechos de la niñez y por el contrario los índices de violencia contra ellos continuaron,
por estas razones, se dio observancia, desde un enfoque pragmático y cooperativo a lo establecido por
el RESG, en donde preocupa más obtener una protección integral respecto de la niñez en situaciones
conflictivas que llegar a una definición de la existencia o no de conflictos armados. En esta dirección,
se observa la necesidad de aplicar las normas humanitarias respecto de aquellas situaciones que, a pesar
de ser otros conflictos, sin importar su naturaleza, pongan en riesgo particular a la niñez y a la
población civil (Secretario General de Naciones Unidas, 2005, p. 2).

No habiendo más razones para oponerse al mecanismo, se realiza en el año 2008 la aceptación
voluntaria del mecanismo.
2.2. Implementación e instrumentalización del mecanismo (2008 – 2011)
Luego de la aceptación y en aplicación del Manual de Campo se presentó un diálogo sujeto al principio
de confidencialidad entre el gobierno, a través del Ministerio de Relaciones Exteriores y la oficina del
Secretario General y de otras agencias de Naciones Unidas en el que se negoció la implementación del
mecanismo de reporte y monitoreo.
Como se mencionó con anticipación, existe una política en los gobiernos de Colombia desde 2001,
dirigida a prohibir cualquier clase de diálogos con las guerrillas o con cualquier grupo armado ilegal,
situación que lleva a la prohibición para la realización de planes de acción con grupos combatientes
ilegales; igualmente se adoptó el concepto de otros conflictos (Secretario General de Naciones Unidas,
2005, p. 2) para poder incluir actores armados que por su naturaleza presentaban dudas sobre su
naturaleza como grupo combatiente (Convenios de Ginebra, 1949) o más bien como grupos de crimen
transnacional (Convención de Palermo, 2000), tal como ocurre con los grupos surgidos luego de la
desmovilización paramilitar.
El Equipo de Trabajo de país se configura en 2009, es dirigido por el Coordinador Residente del
Sistema de Naciones Unidas en Colombia, cuenta con la participación de las agencias de terreno de
Naciones Unidas en Colombia, así como igualmente participa del espacio la Defensoría del Pueblo y
representantes de las organizaciones no gubernamentales.

Durante este período se publica el primer Informe (2009) sobre la situación de la niñez en Colombia, en
él se da cuenta de la grave situación de la niñez en el país observando datos de gravedad,
particularmente en el aumento de las edades de reclutamiento, en el número de ejecuciones
extrajudiciales y en la ocupación de escuelas por parte de los actores armados; igualmente resulta
preocupante la ausencia de datos en materia de violencia sexual, así como de reclutamiento, utilización
y actividades cívico militares por parte de los grupos armados.
En el informe se mencionan violaciones cometidas por la guerrilla, por la Fuerza Pública y por los
grupos surgidos luego de la desmovilización paramilitar: identificándolos como actores que ejercen
violencia en contra de la niñez (Secretario General de Naciones Unidas, 2011, p. 62).
Este período se caracterizó por la capacidad del mecanismo de prevalecer y reportar al Consejo de
Seguridad casos de los distintos actores armados, evidenciando la situación de violencia y encontrando
propuestas prácticas a situaciones concretas que impactan la niñez en distintas regiones de Colombia.
Durante el gobierno de Juan Manuel Santos y hasta 2012, Colombia tuvo participación como miembro
del Consejo de Seguridad, situación que representa un nuevo período, toda vez que significó
condiciones diferentes, toda vez el doble rol del gobierno en el que se posicionó en ese momento el
Estado colombiano.
2.3. Colombia redescubrimiento del conflicto armado y Consejo de Seguridad (2010 - 2012)
Tras la sanción de la ley 1448, de víctimas y restitución de tierras en el año 2011, se dio un
reconocimiento formal desde el Estado colombiano a la existencia de un conflicto armado y de los
actores en el conflicto, Juan Manuel Santos como presidente evidenció un distanciamiento en las
políticas del gobierno anterior en el entendimiento de la acción humanitaria. El posterior inicio de
conversaciones en el año 2012 con la guerrilla de las FARC-EP, reconoció el surgimiento de una
cultura gubernamental dirigida a la construcción de paz, presentando nuevos retos y expectativas en la
“era de la aplicación” y los derechos de la niñez en el marco del conflicto armado.
En principio la posición del gobierno en la implementación de los derechos de las víctimas, permitió
mejorar el diálogo para superar las situaciones humanitarias aprovechando lo establecido en la ley 1448
de 2011 para enfrentar las situaciones humanitarias y lograr una reparación integral de las víctimas. Sin
embargo en lo relativo a Niñez y Conflicto Armado en el sistema universal la realidad fue diferente.
El ingreso de Colombia de manera temporal al Consejo de Seguridad significaba un reto para el
mecanismo y sus reglas establecidas: el principio de confidencialidad, esencia misma del mecanismo y
que configura una garantía de quienes presentan denuncias se ve afectado, igualmente el flujo de
información y los actores que participan de él sienten una variación en las dinámicas. El Estado
colombiano al tiempo que participaba de las hostilidades también lo hacía del Consejo de Seguridad,
situación similar a la de Rusia, Estados Unidos, Francia y demás Estados que tienen asiento en el
Consejo y al tiempo participan a través de la OTAN o a nombre propio, en conflictos armados durante
el período.
La actividad del gobierno de Colombia en el Consejo de Seguridad estuvo dirigida a incidir en las
concepciones alrededor de la utilidad de la “era de aplicación”. El gobierno presentó propuestas para
variar las estrategias de naming and shaming, buscando que prevalezca el fortalecimiento de las
capacidades de los Estados, así como las medidas preventivas y sostenibles, tal como las previstas en el
Capítulo VI de la Carta de la ONU, reconociendo que la fuerza sola no garantiza soluciones a largo
plazo (Ministerio de Relaciones, 2013 pp. 11 y 241).

En el Debate Abierto del 12 de julio de 2011 en el Consejo de Seguridad, la Canciller Holguín esbozó
sus opiniones frente al alcance de la “era de la aplicación”, viendo en el mecanismo un espacio que
excluye a los gobiernos del debate convirtiéndose en un medio que impide la protección de la niñez.
(Holguín Cuellar, 2011, p. 1). Esta posición es reiterada por el gobierno en el seno del Consejo de
Seguridad al observar que son los gobiernos los que deben tomar las acciones para remediar la crisis de
la niñez, debiendo el mecanismo hacer énfasis en el fortalecimiento de las capacidades nacionales
(Ministerio de Relaciones Exteriores, 2013, pp. 241 y 256).
En lo relativo a los planes de acción, el Gobierno observo como un método fútil los diálogos
presentados de manera directa con grupos ilegales (Holguín Cuellar, 2011, pp. 1 – 2), de esta manera
recordó que las FARC EP le manifestaron en 1999 su interés de cesar el reclutamiento de niños, al igual
que ocurrió en Maguncia en 1998 con la guerrilla del ELN que se comprometió con representantes de
la sociedad civil a no reclutar menores de 16 años (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2013, p. 257),
hechos contradictorios con los informes del Secretario General de Naciones Unidas, donde se ha
señalado reiteradamente a las FARC y al ELN como grupos que cometen graves violaciones contra los
niños y niñas (Secretario General de Naciones Unidas, 2011, p. 62).
Por último, el gobierno evidencia su preocupación alrededor de que el Consejo de Seguridad se ocupe
de casos que no amenazan la seguridad y la paz internacional, estableciendo una diferencia entre
aquellos casos que cuentan con Misiones de Mantenimiento Paz y resultan objeto de estudio del
Consejo, frente a aquellos que no tienen esta clase de misiones (Ministerio de Relaciones
Internacionales, 2013, p. 258).
Esta posición del gobierno tuvo como fruto que la Resolución 2068 (2012) adoptada por el Consejo de
Seguridad de Naciones Unidas, cuente con una aclaración de voto del gobierno colombiano dirigida a
reconocer las presentes diferencias, siendo por demás la única resolución emitida en materia de Niñez y
Conflicto Armado que no contó con el voto afirmativo de todos sus miembros.
Estas diferencias frente al mecanismo no redundaron en la voluntad del Estado colombiano de
construcción de paz y mejora de las condiciones humanitarias: de esta manera se permitió la
continuidad del mecanismo de reporte y monitoreo; igualmente con la formalización de las
negociaciones y los posteriores acuerdos logrados con la guerrilla de las FARC EP en 2012, la posición
del gobierno tuvo un viraje que permitió un mejor panorama para el mecanismo de reporte y
monitoreo, así como en lo relativo a garantías para la niñez.
2.4. Negociaciones y construcción de paz (2012 – hasta la fecha)
Para agosto de 2012 el gobierno colombiano hace públicas las conversaciones desarrolladas con la
guerrilla de las FARC-EP a través de la suscripción del denominado “Acuerdo general para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, estableciendo una mesa de
diálogo que permitiría un cambio en la óptica del gobierno alrededor del papel de la “era de la
aplicación” y su importancia para lograr acuerdos humanitarios en favor de la población civil y no
combatiente.
Tras la salida de Colombia del Consejo de Seguridad y durante los primeros años de diálogo se observa
que las labores del mecanismo de monitoreo no se consolidan en Informes de país que se refirieran
concretamente a la situación de Colombia, sino hasta 2016.
Esto no significa un desinterés por el caso Colombia de parte del Consejo de Seguridad, las
resoluciones 2143 (2014) y 2225 (2015) del Consejo de Seguridad, evidencian que todas las entidades
de las Naciones Unidas, no sólo las misiones de mantenimiento de la paz, sino las misiones políticas,
oficinas de consolidación de la paz y demás programas de las Naciones Unidas contaban con el deber
de protección de la niñez frente a los conflictos, posicionando el tema en la agenda de seguridad
internacional sin interesar la naturaleza o escala de las hostilidades (Secretario General de Naciones
Unidas, 2014) (2015).
Para 2015, por solicitud expresa de las partes, la RESG pasa a tener un papel activo en las
conversaciones entre el gobierno de Colombia y la guerrilla de las FARC-EP, permitiendo desarrollar
planes de acción con este actor armado, siendo la primera vez desde que se implementó el mecanismo
en permitir diálogos con un actor distinto al gobierno colombiano (Secretario General de Naciones
Unidas, 2016).
La experiencia de la RESG evidenciada en diferentes conflictos alrededor del mundo, demostró que el
diálogo sobre cuestiones humanitarias en favor de la niñez puede ser un punto de partida en
negociaciones difíciles o prolongadas (Secretario General de Naciones Unidas, 2017). El
aprovechamiento de los diálogos permitió lograr una disminución nunca vista de la violencia armada en
Colombia.
Esta situación permitió que para el año 2016 se presentarán tres avances “hito” en la construcción de
paz: (i) en marzo el “Acuerdo de diálogos para la paz de Colombia entre el gobierno nacional y el
Ejército de Liberación Nacional”; (ii) en mayo el “Acuerdo sobre la salida de menores de 15 años de
los campamentos de las FARC-EP y compromiso con la elaboración de una hoja de ruta para la salida
de todos los demás menores de edad y un programa integral especial para su atención”; (iii) y en
noviembre el “Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y
duradera”.
El informe desarrollado por el Secretario General y presentado en octubre de 2016 frente a la situación
de Niñez y Conflicto Armado en Colombia, recogió la experiencia desarrollada por el mecanismo de
monitoreo desde 2011, reconociendo como una característica de este período la disminución en la
intensidad del conflicto, sin que ello signifique la ausencia de acciones en contra de la niñez, situación
que en todo caso permitió lograr acuerdos en favor de la niñez como antesala de los acuerdos suscritos
en noviembre de 2016 con las FARC-EP (Secretaría General de Naciones Unidas, 2017).
Dicho informe recalca como el “Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de
una paz estable y duradera” reitera el compromiso de desvincular a la niñez de su uso y utilización en
el conflicto; igualmente observa como los acuerdos garantizan el interés superior de los niños y niñas y
su prevalencia desde un enfoque de derechos, observando además el compromiso por mejorar las
condiciones, siendo esto evidente luego de darse los resultados del plebiscito sobre el acuerdo final de
paz y que las partes reiteraran su compromiso de seguir aplicando medidas humanitarias, a pesar del
resultado negativo (2017).
De acuerdo al informe, los planes de acción con grupos combatientes, tuvo un papel importante en el
marco de las conversaciones. Sin embargo, es de reconocer que la anuencia del gobierno en permitir
diálogos directos con actores ilegales no deja de ser excepcional toda vez que la misma no se extendió
a otros grupos armados, ni aún respecto del ELN, que iniciaba en 2016 diálogos con el gobierno.
Por su parte y toda vez los latentes esfuerzos en la construcción de paz y en las mejoras humanitarias
reconocidas en los acuerdos logrados con las guerrillas en 2016, se observa que el Consejo de
Seguridad, a través de la Resolución 2261 (2016) decide establecer Misión de Verificación de los
acuerdos logrados con la guerrilla de las FARC-EP. Igualmente, a través de la Resolución 2381 (2017)
autorizó a esta misma misión a vigilar el cese bilateral entre el gobierno de Colombia y el ELN,
convirtiéndose así en un caso de Estudio del Consejo de Seguridad con impacto en la seguridad
internacional.
En el marco de esta verificación se debe reconocer que ha habido otras afectaciones que impactan a la
niñez a causa del conflicto armado y que han resultado de interés para el Consejo de Seguridad. A
través de Resolución 2366 (2017) se ha reconocido las graves dificultades en materia de salud que
sufren las mujeres embarazadas, las madres lactantes y la primera infancia ubicada en los espacios
territoriales destinados para el asentamiento de las guerrillas, situación que se suma al abandono de
estos espacios por parte de los adolescentes.
Así entonces, este período se caracteriza por los esfuerzos nacionales e internacionales dirigidos a la
construcción de paz, en donde se han presentado diálogos con diferentes actores armados que han
permitido el desescalamiento del conflicto, permitiendo mejores garantías de seguridad para que la
niñez se encuentre alejada de las situaciones de conflicto armado y de impacto humanitario que
persisten en Colombia, a pesar de la constante mejoría en las condiciones.
El incremento de participación del Consejo de Seguridad en Colombia, no sólo a través del mecanismo
sino ahora a través de la Misión de Verificación, reconoce la importancia que tiene para el sistema
internacional superar las condiciones de violencia que han impactado el Estado colombiano situando
los temas de construcción de paz dentro de la agenda de seguridad internacional, situación que incide
positivamente en el cumplimiento de buena fe alrededor de los acuerdos logrados en este período.

Conclusión
El mecanismo de reporte y monitoreo desarrollado por el Secretario General para dar cuenta de
violaciones en contra de la niñez en el marco de los conflictos armados resulta en una herramienta de
suma utilidad que permite instrumentalizar el conjunto normativo de derechos de la niñez,
estableciendo mecanismos concretos de seguimiento a las situaciones de cada Estado con medidas
concretas desde el Consejo de Seguridad.
Es así como el mecanismo ha logrado tomar medidas sobre situaciones reportadas alrededor del
mundo, superando la dicotomía entre el respeto de las normas humanitarias y la existencia o no de un
conflicto armado, ponderando el respeto de la población civil por encima de las circunstancias que den
como causa el impacto humanitario respecto de la niñez.
El Equipo de Trabajo en el caso colombiano ha desarrollado un procedimiento autónomo, en el que se
han presentado retos tanto en el reporte como en la calificación de los grupos combatientes que en cada
período han sido sorteados y superados.
Las acciones del Consejo de Seguridad dirigidas a la construcción de paz en Colombia, representan
nuevas posibilidades para una superación real del conflicto en la que puede resultar útil el papel del
Equipo de Trabajo y la experiencia de Naciones Unidas, así como las estrategias de diálogo
participativo propuestas dentro del mecanismo de la “era de la aplicación”.
A pesar de ello, los recientes hechos que han reconocido un escalamiento del conflicto con el ELN y el
levantamiento de la mesa de negociaciones con este grupo armado, impactan de manera directa las
estrategias de construcción de paz y con ello el papel del mecanismo de monitoreo, alejando la
posibilidad de avanzar en futuros planes de acción y en estrategias de atención a los niños y niñas que
aún se ven afectados por las condiciones de violencia que persisten en algunas regiones del país.
Es necesario mantener estrategias que eviten degradar el conflicto para garantizar el compromiso del
Estado alrededor del interés superior del niño reconocido en los diferentes instrumentos normativos
existentes, buscando que prevalezcan las normas humanitarias dirigidas a evitar los impactos del
conflicto armado en la población civil.
Las estrategias de cooperación internacional para garantizar los derechos e la niñez deben dirigirse no
sólo al señalamiento y deben redundar en planes de acción concretos con quienes participan de las
hostilidades, en esta dirección se valora la Resolución 2427 (2018) que resulta de particular utilidad
para el caso de Colombia, al reconocer el papel de los líderes locales y religiosos para lograr garantizar
los derechos de la niñez.
Bibliografía
Tratados Internacionales.
Convenios de Ginebra. Ginebra. 1949.
Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia. Palermo. 2000.
Publicaciones oficiales de Naciones Unidas:
Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. (1999). Resolución 1261. Nueva York.


Secretaría General de Naciones Unidas. (1996). Resolución A/51/306. Repercusiones de los conflictos
armados sobre los niños. Nueva York.
Secretaría General de Naciones Unidas. (2002). Resolución S/2002/1299. Los niños y los conflictos
armados. Nueva York.
Secretaría General de Naciones Unidas. (2003). Resolución A/58/546 – S/2003/1053. Los niños y los
conflictos armados. Nueva York.
Secretaría General de Naciones Unidas. (2004). Resolución A/59/331. Evaluación completa de la
acción de las Naciones Unidas para hacer frente al problema de los niños afectados por los conflictos
armados. Nueva York.
Secretaría General de Naciones Unidas. (2016). Resolución A/HRC/34/44. Informe anual de la
Representante Especial del Secretario General para la cuestión de los niños y los conflictos armados.
Nueva York.
Secretaría General de Naciones Unidas. (2016). Resolución S/2016/837. Informe del Secretario
General sobre los niños y los conflictos armados en Colombia (septiembre de 2011 a junio de 2016).
Nueva York.
Secretaría General de Naciones Unidas. (2017). Resolución A/HRC/37/47. Informe anual de la
Representante Especial del Secretario General para la cuestión de los niños y los conflictos armados.
Nueva York.
Secretaría General de Naciones Unidas. (2017). Resolución A/72/361-S/2017/821. Los niños y los
Oficina del Representante Especial del Secretario General Sobre la Cuestión de Niñez y los Conflictos
Armados, et. al. (2010). MRM Field Manual. Monitoring and Reporting mechanism on Grave
Violations Against Children in situation of armed conflict. Nueva York.
Publicaciones oficiales:
Ministerio de Defensa. (2011). Política Integral de Seguridad y Defensa para la Prosperidad. Bogotá.
Imprenta Nacional.
Ministerio de Relaciones Exteriores. (12 de julio de 2011). Intervención de S.E. Sra. María Ángela
Holguín Cuellar, ministra de Relaciones Exteriores, debate abierto sobre niños y conflicto armado en el
Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. Nueva York.
Ministerio de Relaciones Exteriores. (2013). Colombia en el Consejo de Seguridad de las Naciones
Unidas 2011-2012. Bogotá. Imprenta Nacional
Entrevistas funcionarios oficiales
Holguín Cuellar. M.A. (3 de octubre de 2011). Entrevista otorgada a Noticias Caracol y otros. Bogotá.
Publicaciones Periódicas
Oficina del Representante Especial del Secretario General Sobre la Cuestión de Niñez y los Conflictos
Armados. (2008). Working Paper No.1 The Six Grave Violations Against Children During armed
Conflict: Legal Fundation. Nueva York.

i
Al respecto se pueden mencionar entre otros instrumentos: Los Convenios de Ginebra y sus Protocolos adicionales, Las Convención sobre los
Derechos del Niño y su Protocolo Adicional relativo a la Participación de los Niños en los Conflictos Armados y el el Estatuto de Roma.
ii
Las resoluciones 1820 de 2008, 1888 de 2009 y 1960 de 2010 emitidas por el Consejo de Seguridad, dan piso jurídico e institucionalidad a los
mecanismos de reporte y monitoreo en lo referido a violencia contra la mujer en materia de la “era de la aplicación”.

Era de Aplicación en Colombia

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“Era de la aplicación” en Colombia

Escrito por: José Manuel Marín Ortiz

Luego de 1996 el Consejo de Seguridad ha iniciado la implementación de la llamada “Era de la

en la implementación del mecanismo de monitoreo.

los niños y las niñas en situaciones de guerra.

El Consejo de Seguridad en respuesta a la creciente impunidad ha implementado la llamada “Era de la

implementación de estrategias con el Estado en donde se encuentre implementado un Equipo de

mundo, se ha presentado recientemente implementaciones de esta clase de mecanismos a temas como

que desarrollan la “Era da la Aplicación” en esta temáticaii.

El mecanismo en materia de niñez es actualmente aplicado en Colombia tras ser aceptado

del Secretario General de Naciones Unidas, de sus agencias y de organizaciones no gubernamentales

logrando la implementación de un Equipo de Trabajo.

implementación de la “era de la aplicación” en Colombia.

particularmente el Comité de los Derechos del Niño y sus informes periódicos.

implementación de la “era de la aplicación”: la primera desde 1996 hasta la implementación del

se fortalece tras lograrse un acuerdo alrededor de la desvinculación de la niñez en 2015 y que

permanece hasta le fecha (2012 - …).

para que su implementación redunde en una disminución de violencia en el conflicto armado,

1.1. Antecedentes en el sistema universal

niñez en situaciones de guerra.

encontrándose dentro de ellas el expresidente Belisario Betancur (Secretario General de Naciones

Unidas, 1996, pp. 11 - 12).

El informe presenta un enfoque diferente en el entendimiento de los conflictos hasta lo planteado a la

más comunes que en el pasado, incrementando el desconocimiento de las normas humanitarias;

En adelante, el Consejo de Seguridad empezó a emitir resoluciones año a año reconociendo la

nuevas propuestas para solucionar las problemáticas.

General de Naciones Unidas, 2002, pp. 3 - 7).

sobre la creación de un sistema de respuesta sobre niñez y conflicto armado buscando la

contra la niñez (2002, pp. 1 - 2).

dando un paso adelante en la normativa humanitaria, estableciendo la implementación obligatoria de

mecanismos de reporte y monitoreo en las Misiones de Mantenimiento de Paz, observando en su literal

normas humanitarias frente a la niñez respecto de otras tipologías de conflictos.

En respuesta al apoyo presentado por el Consejo de Seguridad y la Asamblea General a la labor

de supervisión, presentación de informes y adopción de medidas, a través del informe al Secretario

gubernamentales locales (Secretario General de Naciones Unidas, 2003, pp. 17 – 21).

sexual; Privación arbitraria de la libertad; Ataques contra escuelas y hospitales; Denegación de

en la disminución de atrocidades, persistiendo la impunidad. De esta manera se presenta la estructura

General de Naciones Unidas, 2005, pp. 19)

de las resoluciones que regulan el mecanismo.

Asimismo, en la resolución 1612 se establecen niveles de flujo de información centralizados hacia la

trabajo en materia de niñez para participar activamente en el desarrollo del mecanismo.

Conflicto Armado, et. al., 2010, pp. 5).

1.2. Graves violaciones contra la niñez

sido limitado a seis, no teniendo en cuenta la totalidad de violaciones a derechos humanos e

diversos instrumentos internacionales.

privación arbitraria de la libertad; ataques contra escuelas y hospitales; y denegación de asistencia

Conflicto Armado, 2009, p. 3).

implementación, al entendimiento de cada violación en el contexto jurídico de cada país, o a las

interpretaciones que se dé dentro del Equipo de Trabajo; teniendo carácter confidencial.

costumbre humanitaria, lo establecido en el Estatuto de Roma, ni tampoco la legislación interna de

fue respetuoso del principio de distinción y de la proporcionalidad o si por el contrario resultó en

denominadas actividades cívico militares.

c) Violaciones u otras formas de violencia sexual

violación, un embarazo forzado, o cualquier otro abuso sexual.

d) Privación arbitraria de la libertad

e) Ataques contra escuelas y hospitales

donde se encuentra y es atendida la población no combatiente, particularmente la niñez, responde al

derechos de los demás miembros de la comunidad.

f) Denegación de asistencia humanitaria

Dentro de la información documentada no deja de ser importante la obtención de información sobre

su implementación a través de la Resolución 1612 y del Manual de Campo, establece unas

unos niveles territoriales en los que se decanta la información monitoreada. (Oficina de la

2010, pp. 29).