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CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS

OBLIGATOIRES

LA FISCALITÉ
ENVIRONNEMENTALE
AU DÉFI DE L’URGENCE
CLIMATIQUE

Septembre 2019
Conseil des prélèvements obligatoires
La fiscalité environnementale au défi de l’urgence climatique - septembre 2019
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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE I

Le Conseil des prélèvements obligatoires,


une institution associée à la Cour des comptes
Le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) est « chargé
d’apprécier l’évolution et l’impact économique, social et budgétaire de
l’ensemble des prélèvements obligatoires, ainsi que de formuler des
recommandations sur toute question relative aux prélèvements
obligatoires » (loi du 20 avril 2005 créant le CPO, codifiée aux articles
L.351-1 et suivants du code des juridictions financières).
Placé auprès de la Cour des comptes et présidé par le Premier
Président de la Cour des comptes, le collège du CPO comporte seize
membres, huit magistrats et hauts fonctionnaires et huit personnalités
qualifiées choisies, à raison de leur expérience professionnelle, par les
Présidents de l’Assemblée nationale, du Sénat et du Conseil
économique, social et environnemental, ainsi que par les ministres
chargés de l’économie et des finances, des affaires sociales et de
l’intérieur.
Situé, comme la Cour des comptes, à équidistance du Gouvernement et
du Parlement, le CPO est un organisme pluridisciplinaire et prospectif
qui contribue à l’élaboration de la doctrine et de l’expertise fiscale,
grâce à l’indépendance de ses membres et à la qualité de ses travaux.
Le CPO peut être chargé, à la demande du Premier ministre ou des
commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des
finances ou des affaires sociales, de réaliser des études relatives à toute
question relevant de sa compétence.

L’organisation des travaux


du Conseil des prélèvements obligatoires
Le CPO est indépendant. À cette fin, les membres du Conseil jouissent
d’un mandat de deux ans, renouvelable une fois. Ils « ne peuvent
solliciter ou recevoir aucune instruction du Gouvernement ou de toute
autre personne publique ou privée » (article L.351-11 du code des
juridictions financières). Le secret professionnel s’impose à eux (article
L.351-11 du CJF).

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II CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Le CPO est pluridisciplinaire dans sa composition et collégial dans son


mode de délibération. Il entend en audition des représentants de la
société civile et du monde économique.
Afin d’assurer l’information du CPO, la directrice générale du Trésor,
le directeur de la législation fiscale, la directrice du budget, le directeur
général des collectivités locales et la directrice de la sécurité sociale
assistent, à la demande de son président, à ses réunions et s’y
expriment, sans voix délibérative, ou s’y font représenter.

L’élaboration des rapports


du Conseil des prélèvements obligatoires
Le CPO fait appel à des rapporteurs habilités, comme ses membres, à
se faire communiquer tous documents, de quelque nature que ce soit.
Pour l’exercice de leurs missions, les membres du CPO comme les
rapporteurs ont libre accès aux services, établissements, institutions et
organismes entrant dans leur champ de compétences. Ceux-ci sont
tenus de leur prêter leur concours, de leur fournir toutes justifications
et tous renseignements utiles à l’accomplissement de leurs missions.
Les agents de ces services, établissements, institutions et organismes
sont déliés du secret professionnel à l’égard du CPO, à l’occasion des
études qu’il réalise.
Chaque étude ou enquête est réalisée par un ou deux rapporteurs
généraux, qui s’appuient sur les travaux de rapporteurs particuliers
choisis en fonction de leur expertise.
Le rapport général comme les rapports particuliers, sont rendus
publics et sont consultables sur le site internet www.ccomptes.fr/CPO.
Seul le rapport général engage le CPO.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE III

Les rapports du
Conseil des prélèvements obligatoires

Juillet 2018 Les taxes affectées : des instruments à mieux


encadrer
Janvier 2018 Les prélèvements obligatoires sur le capital des
ménages
Janvier 2017 Adapter l’impôt sur les sociétés à une économie
ouverte
Décembre 2015 La taxe sur la valeur ajoutée
Février 2015 Impôt sur le revenu, CSG, quelles réformes ?
Mai 2014 Fiscalité locale et entreprises
Juillet 2013 La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes
Janvier 2013 Les prélèvements obligatoires et les entreprises du
secteur financier
Février 2012 Prélèvements à la source et impôt sur le revenu
Novembre 2011 L’activité du Conseil des prélèvements obligatoires
pour les années 2006 à 2011
Mai 2011 Prélèvements obligatoires sur les ménages :
progressivité et effets redistributifs
Octobre 2010 Entreprises et "niches" fiscales et sociales – Des
dispositifs dérogatoires nombreux
Mai 2010 La fiscalité locale
Octobre 2009 Les prélèvements obligatoires des entreprises dans
une économie globalisée
Mars 2009 Le patrimoine des ménages

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IV CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Novembre 2008 La répartition des prélèvements obligatoires entre


générations et la question de l’équité
intergénérationnelle
Mars 2008 Sens et limites de la comparaison des prélèvements
obligatoires entre pays développés
Mars 2008 Les prélèvements obligatoires des indépendants
Mars 2007 La fraude aux prélèvements obligatoires et son
contrôle

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE V

Le Conseil des prélèvements obligatoires est présidé par


M. Didier MIGAUD, Premier président de la Cour des comptes.
Il comprend :
M. Patrick LEFAS, président de chambre honoraire à la Cour des comptes,
suppléant le Premier président de la Cour des comptes.

En sont membres :
M. Martin MALVY, ancien ministre, ancien député, président du Grand
Figeac,
M. Éric DOLIGÉ, ancien sénateur,
M. Dominique BAERT, ancien député, maire de Wattrelos,
M. Pierre COLLIN, conseiller d’État,
M. Patrick WYON, conseiller à la Cour de cassation,
M. Jean-Pierre LABOUREIX, conseiller maître à la Cour des comptes,
Mme Rolande RUELLAN, présidente de chambre honoraire à la Cour des
comptes,
M. Olivier LE GALL, inspecteur général des finances,
Mme Mireille ELBAUM, inspectrice générale des affaires sociales,
M. Alain BAYET, secrétaire général de l’Insee,
M. Daniel GUTMANN, professeur agrégé des universités, avocat en droit
fiscal,
M. Martin COLLET, professeur agrégé des universités,
Mme Agnès BÉNASSY-QUÉRÉ, professeur agrégé des universités,
M. Yves DUBIEF, président de la société Tenthorey, président de l’Union
des industries textile,
Mme Nathalie MOGNETTI, directrice des affaires fiscales de Total,
M. Benjamin FERRAS, inspecteur des affaires sociales.

Le secrétariat du Conseil des prélèvements obligatoires est assuré par


Mme Catherine PÉRIN, conseillère maître à la Cour des comptes,
secrétaire générale du Conseil des prélèvements obligatoires.

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VI CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Le rapport, présenté par M. Antoine FOUILLERON, conseiller


référendaire à la Cour des comptes, et M. Florian BOSSER, auditeur à la
Cour des comptes, a été délibéré et arrêté au cours de la séance du
12 septembre 2019.
Conformément à la Charte de déontologie du CPO, Mme Nathalie
MOGNETTI s’est déportée et, en conséquence, n’a pas assisté aux
délibérations relatives à l’adoption du présent rapport.

Les études préliminaires au rapport ont été effectuées par :

M. Cyrille BEAUFILS, maître des requêtes au Conseil d’État,


M. Gaël CALLONNEC, économiste à l’Agence de l’environnement et de la
maîtrise de l’énergie,
Mme Mathilde CLÉMENT, attachée principale de l’Insee, cheffe du pôle
« Études sur les ménages » au ministère de la transition écologique et
solidaire (CGDD),
M. Matthieu COMBAUD, administrateur de l’Insee, bureau de l’économie
des réseaux à la direction générale du Trésor,
M. Nicolas DUPAS, inspecteur des finances,
Mme Florence GOMEZ, inspecteur des finances,
M. Alexandre GODZINSKI, docteur en économie, administrateur de
l’Insee, chef du bureau de l’évaluation économique et de la fiscalité au
ministère de la transition écologique et solidaire (CGDD),
M. Philippe GUDEFIN, inspecteur des finances,
M. Quentin JAGOREL, inspecteur des finances,
Mme Isabelle VINCENT, ingénieur en chef du corps des Ponts, des eaux et
des forêts, rapporteure extérieure à la Cour des comptes.

Les rapports particuliers sont des documents de travail qui ont été
débattus en détail par le Conseil des prélèvements obligatoires mais ne
l’engagent pas.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE VII

Par ailleurs, ont été auditionnés par le Conseil pour les travaux relatifs à
la fiscalité affectée :

M. Dominique BUREAU, président du Comité pour l’économie verte,


délégué général du Conseil économique pour le développement durable,
ministère de la Transition énergétique et solidaire,
M. François CARLIER, délégué général de l’association Consommation,
logement et cadre de vie (CLCV),
Mme Mireille CHIROLEU-ASSOULINE, agrégée en sciences
économiques, professeur à l’Université Panthéon-Sorbonne,
M. Kurt van DENDER, responsable de l’unité « Tax and Environment » au
Centre de Politique fiscale de l’OCDE,
Mme Anouk FAURE, doctorante à la Chaire économie du climat et au
Laboratoire Economix de l’université Paris-Nanterre
M. Guillaume LEFORESTIER, maître des requêtes au Conseil d’État,
ancien membre puis directeur des cabinets des ministres chargés de
l’écologie et du développement durable de 2012 à 2017,
M. Jean-Yves MANO, président de l’association Consommation, logement
et cadre de vie (CLCV),
M. Vincent MARCUS, sous-directeur de l’économie des ressources
naturelles et des risques, Commissariat général au développement
durable, ministère de la Transition écologique et solidaire,
Mme Michèle PAPPALARDO, présidente de chambre à la Cour des
comptes, directrice du cabinet du ministre de la Transition écologique et
solidaire de 2017 à 2018,
M. Christian de PERTHUIS, économiste, chargé de la chaire « Économie
du climat » à l’université Paris-Dauphine, et ancien président du Comité
pour la fiscalité écologique.

Toutes les organisations syndicales représentatives, ainsi que le


Mouvement des entreprises de France (MEDEF) et l’Association française
des entreprises privées (AFEP) ont été sollicités par le rapporteur général
et le rapporteur général adjoint et invités à produire des contributions.

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VIII CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Avant-propos méthodologique

En vue de l’élaboration de ce rapport, le Conseil des prélèvements


obligatoires a procédé à des simulations micro et macroéconomiques, afin
de mesurer l’impact sur le PIB, les entreprises, le revenu des ménages et
les émissions de gaz à effet de serre de différentes trajectoires de la
composante climat-énergie.
Ces simulations ont été réalisées avec le modèle ThreeME pour le volet
macroéconomique et le modèle Prometheus pour les analyses
microéconomiques. Le modèle ThreeME est un modèle d’équilibre
général keynésien, développé depuis 2008 par l’OFCE et l’Ademe et utilisé
par le ministère de la transition énergétique et solidaire depuis 2013. Il
juxtapose un bloc macroéconomique classique et un bloc hybride
permettant de modéliser de façon fine la demande d’énergie, considérée
comme complémentaire aux moyens de transport et au logement ou comme
un facteur de production pour les entreprises. Le modèle Prometheus
(Programme de Microsimulation des Énergies du Transport et de l’Habitat
pour Évaluations Sociales) est un modèle de microsimulation développé et
utilisé par le Commissariat général au développement durable du ministère
de la Transition écologique et solidaire. Il mobilise des données de l’Insee
(enquête nationale Logement appariée avec les fichiers fiscaux,
Recensements de la population, Comptes nationaux, enquêtes Revenus
fiscaux et sociaux), du ministère de la Transition écologique et solidaire
(Enquête nationale transports et déplacements, comptes du Logement,
comptes des Transports, bilans énergétiques de la France, bases de données
sur les prix des énergies de la DGEC et du SDES) et du Centre d’études et
de recherche économique sur l’énergie sur les consommations énergétiques
(Ceren). L’ensemble de ces données chiffrées permet d’estimer, chaque
année, les consommations individuelles des ménages en énergies
domestiques et en carburants automobiles, ainsi que les factures
correspondantes, sur un échantillon représentatif de 27 000 ménages
résidant en France métropolitaine. Les dépenses énergétiques du logement
prises en compte sont celles des résidences principales, les dépenses de
carburants prises en compte sont celles des véhicules légers des ménages
et des entrepreneurs individuels.
Les résultats de ces simulations sont utilisés et présentés dans le présent
rapport. Ils sont exposés de manière plus détaillée dans les rapports
particuliers 4 et 5 relatifs respectivement aux effets macroéconomiques et
environnementaux de la fiscalité carbone et aux effets économiques de la
fiscalité environnementale sur les ménages et les entreprises, qui sont
disponibles comme les trois autres rapports particuliers sur le site internet
www.ccomptes.fr/CPO.

Conseil des prélèvements obligatoires


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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE IX

Sommaire
INTRODUCTION .............................................................................. 1
CHAPITRE I - UNE FISCALITE CENTREE SUR L’ENERGIE 5
I - Une part modeste dans les prélèvements obligatoires....................... 9
Un ensemble représentant moins de 5 % des prélèvements
obligatoires ............................................................................................. 9
Des outils fiscaux moins mobilisés qu’en Europe .......................... 11
Des enjeux financiers plus significatifs en intégrant les dépenses
fiscales .................................................................................................. 13
II - La place prépondérante des taxes sur l’énergie ............................. 20
Une fiscalité environnementale composée à 83 % de taxes sur
l’énergie ................................................................................................ 20
Une fiscalité sur les énergies fossiles marquée par une logique de
rendement ............................................................................................. 23
Des produits fiscaux sur les énergies fossiles revenant
principalement au budget de l’État ....................................................... 32
III - Des enjeux renforcés par l’urgence climatique ............................ 36
Des négociations internationales sur le climat prescrivant une
meilleure tarification du carbone .......................................................... 36
L’émergence d’un outil de taxation des émissions de gaz à effet de
serre en France après deux échecs ........................................................ 44
Le moratoire intervenu fin 2018 ..................................................... 46
CHAPITRE II – UNE FISCALITE CARBONE SOUS
CONTRAINTES ............................................................................... 51
I - Des objectifs environnementaux plus ambitieux, inatteignables sans
changements de comportements ............................................................ 52
Des objectifs environnementaux en passe d’être renforcés ............ 52
La nécessité d’une action ambitieuse pour les atteindre ................. 56
II - Un effet limité sur les équilibres macroéconomiques, mais une
contribution significative à la réduction des émissions de gaz à effet de
serre.......................................................................................................... 60
Des effets macroéconomiques modestes ........................................ 61
Une baisse des émissions de gaz à effet de serre à nuancer au regard
du poids du carbone importé................................................................. 69
III - Des effets hétérogènes sur les ménages et sur les entreprises ...... 76
Des dépenses énergétiques stables pour les ménages ..................... 76
Une fiscalité énergétique régressive pour les ménages ................... 85
Des effets variables pour les entreprises selon les secteurs et
activités économiques ........................................................................... 97
IV - Un « double dividende » incertain ............................................... 104
Les conditions de réalisation d’un « double dividende ».............. 104

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X CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Des enjeux d’équité à prendre en compte dans l’utilisation des


recettes ................................................................................................ 106
Une réallocation des ressources budgétaires limitée par l’érosion de
l’assiette .............................................................................................. 114
CHAPITRE III - LES CONDITIONS DE RELANCE DE LA
FISCALITE CARBONE ................................................................ 123
I - Une fiscalité carbone à placer dans une stratégie d’ensemble ..... 124
Une trajectoire d’augmentation de la fiscalité carbone à mettre en
cohérence avec les objectifs climatiques de la France ........................ 124
Une nécessaire remise en cause des dépenses fiscales affectant
l’efficacité de la fiscalité du carbone .................................................. 134
Une fiscalité carbone à conjuguer avec d’autres instruments ....... 141
II - Les enjeux d’acceptabilité.............................................................. 163
Un consentement à l’impôt dégradé ............................................. 163
Des conditions d’acceptabilité à retrouver .................................... 166
Des dispositifs d’accompagnement à mettre en œuvre ................. 176
III - Des choix fiscaux à intégrer dans les débats européens et
internationaux ....................................................................................... 193
Une nécessaire révision du cadre européen de la fiscalité de
l’énergie et des transports ................................................................... 193
Une protection des ambitions climatiques européennes à envisager
............................................................................................................ 198
CONCLUSION ET ORIENTATIONS ......................................... 202

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 1

Introduction

La fiscalité environnementale apparaît comme une notion ambiguë,


dont la définition varie selon l’approche retenue.
La théorie économique a tendance, sur le fondement des travaux de
l’économiste britannique Arthur Cecil Pigou, à retenir de la fiscalité
environnementale son rôle d’inflexion des comportements des agents
économiques, le rendement ne constituant qu’un effet transitoire jusqu’à
l’obtention de l’optimum social.
La définition dominante, tant pour la Commission européenne que
pour l’OCDE ou la comptabilité nationale, vise à ajouter tous les
instruments fiscaux dont l’assiette est liée à l’environnement. Le champ
qui en résulte représente en France un vaste ensemble hétérogène,
regroupant une quarantaine d’impôts, pour un rendement total de 56 Md€
en 2018.
Dans son rapport de 2005 intitulé Fiscalité et environnement, le
Conseil des impôts avait retenu une approche plus large encore en
considérant « comme fiscalité liée à l’environnement l’ensemble des
mesures fiscales ayant un impact sur l’environnement ». Les enjeux
financiers de la fiscalité environnementale s’élèvent alors en 2018 à plus
de 87 Md€.
Dans le cadre de ce rapport, l’hétérogénéité des dispositifs que ce
périmètre élargi agrège conduit le Conseil des prélèvements obligatoires
(CPO) à centrer son étude sur la fiscalité énergétique et la fiscalité carbone,
qui concentrent les principaux enjeux budgétaires, de sensibilité pour les
contribuables et de développement pour les pouvoirs publics.
À cet égard, deux projets de taxe carbone ont été censurés par le
Conseil constitutionnel, le premier en 2000, le second en 2009. La
troisième tentative de création d’une taxe carbone par l’introduction d’une
composante carbone au sein de la fiscalité énergétique fossile en 2014, s’est
soldée par un mouvement de contestation sociale à l’automne 2018 qui a
abouti au gel de la trajectoire d’augmentation de la taxe et de la
convergence des tarifs de l’essence et du diesel.
*

Conseil des prélèvements obligatoires


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2 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Les enjeux de la fiscalité environnementale ont changé de nature et


d’intensité, tant la réduction des émissions de gaz à effet de serre a pris une
place croissante dans le débat public et dans les initiatives de la France.
Au plan international tout d’abord, après le protocole de Kyoto en
1997, qui a ouvert la voie à une démarche multilatérale visant à limiter les
émissions de gaz à effet de serre, la France a adopté en 2004 la Charte de
l’environnement et l’a intégrée à son bloc de constitutionnalité. Elle a
ensuite beaucoup œuvré pour l’adoption de l’accord de Paris sur le climat
du 12 décembre 2015. Premier traité de portée universelle portant sur le
réchauffement climatique, cet accord prévoit de contenir d’ici 2100 le
réchauffement climatique « bien en dessous de 2°C par rapport aux
niveaux préindustriels » et, si possible, de « poursuivre les efforts pour
limiter la hausse des températures à 1,5°C ».
Au niveau européen ensuite, la France a contribué à l’ambition des
engagements de l’Union européenne en matière de lutte contre le
changement climatique. C’est ainsi qu’ont été adoptés, en 2008, un premier
cadre énergie-climat à l’horizon 2020 et, en 2014, un second cadre énergie-
climat à l’horizon 2030. Ces « paquets » de textes sont articulés autour de
l’objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre d’au moins
40 % en 2030 par rapport à 1990, ce qui a constitué le cœur de
l’engagement de l’Union européenne dans le cadre de l’accord de Paris.
Au plan national enfin, les pouvoirs publics se sont attachés à
transposer dans la loi les objectifs internationaux et européens. La loi de
transition énergétique pour la croissance verte du 17 août 2015 vise ainsi à
réduire de 40 % les émissions de gaz à effet de serre d’ici 2030 par rapport
à 1990, à diviser par quatre les émissions en 2050 et à abaisser de moitié
les consommations d’énergie à ce même horizon. Ces objectifs sont
aujourd’hui en passe d’être renforcés, dans le cadre du projet de loi relatif
à l’énergie et au climat à la suite du Plan climat de 2017 et du projet de
stratégie nationale bas-carbone présentée fin 2018, pour aboutir à l’objectif
de neutralité carbone à l’horizon 2050.
Ces objectifs nationaux, cohérents avec l’accord de Paris, supposent
une nette accélération du rythme de réduction des émissions dans les
années à venir, notamment en matière de transports et de bâtiment qui sont
les deux principaux secteurs émetteurs mais aussi les plus lents à s’adapter.
Le premier rapport du Haut conseil pour le climat, publié en juin
2019, documente le caractère insuffisant des transformations opérées dans
l’économie comme dans les usages. Il relève ainsi que le rythme de
réduction des émissions de gaz à effet de serre, de l’ordre de 1,1 % par an
dans la période récente, est quasiment deux fois trop lent par rapport au
rythme nécessaire pour atteindre les cibles.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 3

*
L’ensemble des engagements internationaux et européens que la
France a souscrits suppose une action volontariste en faveur de la réduction
des émissions. Plusieurs instruments peuvent être mobilisés à cet effet : la
réglementation, les marchés de permis, la fiscalité et les subventions.
La réglementation, par interdiction ou encadrement des
comportements et des pratiques, apparaît le mode d’intervention le plus
adapté face à des menaces irréversibles pour l’écosystème et aux risques
pesant sur la santé publique. Cependant son caractère uniforme prend mal
en compte les situations particulières et les coûts de mise en conformité qui
peuvent être très élevés pour certains acteurs, sauf à créer de nombreuses
dérogations, complexes à définir et à contrôler.
Le marché est censé assurer une répartition optimale des efforts
entre les pollueurs. Il permet ainsi à une entreprise ayant réduit sa pollution,
parce que le coût de « dépollution » est inférieur au prix du quota sur le
marché, de vendre ses quotas à un autre acteur pour qui le coût de
dépollution est plus élevé. Il n’est pas adapté à une pollution diffuse par un
grand nombre d’acteurs. C’est pour cette raison que le système européen
d’échange de quotas d’émission (SEQE) mis en place en 2005, concerne
11 000 installations grandes consommatrices d’énergie et couvre environ
45 % des émissions de l’Espace économique européen (EEE).
Le but de la fiscalité environnementale est d’inclure dans les prix de
revient les externalités négatives résultant des activités humaines (gaz à
effet de serre, pollution locale, atteinte à la biodiversité, bruit). La fiscalité
du carbone vise à inciter les agents économiques à adopter de nouveaux
comportements de consommation ou de production. Elle accroît ainsi le
prix des carburants et des combustibles fossiles (charbon, gaz naturel et
pétrole) afin d’en dissuader l’usage. Elle diffère en cela de la fiscalité
énergétique « de base » qui porte sur la quantité d’énergie utilisée et taxe
la consommation de celle-ci, même si les deux instruments sont liés.
L’usage de la subvention publique (aides à la transition bas-carbone,
dépenses d’investissement dans les infrastructures et les bâtiments, etc.)
vise, à l’inverse, à réduire le coût relatif des solutions les plus favorables à
l’environnement pour les consommateurs.
En pratique, la politique climatique mise en œuvre en France
mobilise tous ces instruments.
L’intégration, en 2014, d’une composante carbone dans le calcul des
tarifs des taxes intérieures sur la consommation d’énergie sur les énergies
fossiles s’inscrit dans un mouvement international tendant à développer les
systèmes de tarification du carbone. En 2000, seuls sept pays avaient

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4 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

instauré une taxe carbone. En 2019, 25 États y avaient recours, dont 13 au


sein de l’Union européenne. En y ajoutant les marchés d’échange de
permis, ce sont 46 Etats et 26 provinces ou villes engagées dans la mise
d’un instrument de tarification du carbone. Les instruments fiscaux
déployés au niveau international présentent néanmoins de fortes disparités
d’un pays à l’autre.
*
Le rapport est constitué de trois chapitres. Le premier dresse un état
des lieux de la fiscalité environnementale, en relevant sa place relativement
modeste dans l’ensemble des prélèvements obligatoires et la part
prépondérante des recettes prélevées sur la consommation des énergies
fossiles. Il rappelle que les enjeux de la fiscalité environnementale sont
renouvelés par les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de
serre et de renforcement de la tarification du carbone.
Le chapitre II traite de l’adaptation de la fiscalité carbone pour
répondre aux ambitions renforcées en matière de politique climatique. Il
montre que, bien que les impacts macroéconomiques soient limités, une
hausse de la fiscalité carbone pèse de manière très hétérogène sur les
ménages et sur les entreprises. Il montre aussi que l’utilisation des recettes
générées par la taxe carbone est délicate, du fait de l’érosion de l’assiette
et de la prise en compte des enjeux d’équité.
Le chapitre III analyse les perspectives d’évolution et de
développement de la fiscalité carbone en France. Si une reprise de la hausse
de la fiscalité carbone apparaît souhaitable, elle doit s’accompagner de
l’élargissement de son assiette, d’une meilleure articulation avec d’autres
instruments et d’une bonne compréhension des enjeux d’acceptation de la
taxe. Enfin, le développement de la fiscalité carbone en France ne peut faire
l’économie de mesures à porter aux niveaux européen et international.
Pour élaborer ce rapport, le Conseil des prélèvements obligatoires
s’est appuyé sur des simulations micro et macroéconomiques destinées à
mesurer l’impact sur le PIB, les entreprises, le revenu des ménages et les
émissions de gaz à effet de serre de différentes trajectoires de la
composante climat énergie.

* *

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 5

Chapitre I

Une fiscalité centrée sur l’énergie

La fiscalité environnementale est d’abord le produit de la


sédimentation de multiples instruments. Si certains d’entre eux ont été mis
en place à partir des années 1960 par application du principe pollueur-
payeur1, d’autres ne sont que le produit d’un « verdissement » d’impôts et
taxes préexistants : c’est le cas, notamment, de la taxe intérieure sur les
produits pétroliers (TIPP)2 devenue la taxe intérieure de consommation sur
les produits énergétiques (TICPE) en 20113. La fiscalité environnementale
se nourrit aussi de la coexistence d’instruments à finalité comportementale
et d’autres à finalité de rendement budgétaire.
Le constat d’hétérogénéité de la fiscalité environnementale tient
ensuite à la multiplicité des objectifs assignés aux assiettes d’imposition.
Celles-ci sont généralement regroupées en quatre catégories (l’énergie, les
transports, les pollutions, les ressources). Ainsi, la fiscalité de l’énergie
peut avoir un objectif climatique, mais aussi de réduction des pollutions
locales, voire des objectifs non-environnementaux liés par exemple à
l’utilisation des infrastructures routières. La taxe générale sur les activités
polluantes vise à la fois à attribuer aux entreprises le coût de leurs
pollutions mais aussi à favoriser le recyclage et l’économie circulaire. La
taxation des transports (taxe sur les certificats d’immatriculation, taxe sur
les primes des contrats d’assurance automobiles) a d’abord une logique de
rendement avant d’être une incitation à l’acquisition de véhicules plus
propres.

1 Le déploiement des instruments de fiscalité environnementale à finalité


comportementale se poursuit, comme récemment avec la création d’une taxe sur les
HFC par l’article 197 de la loi de finances pour 2019, applicable à partir de 2021.
2 La taxe intérieure pétrolière a été créée en 1928.
3 La TICPE s’applique aux produits pétroliers et assimilés (comme les biocarburants)

qui sont utilisés comme carburants ou comme combustibles en vue du chauffage.

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6 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Tableau n° 1 : Principaux instruments de fiscalité en fonction des


objectifs environnementaux en France et dans les pays de l’OCDE
Objectif Application
Champ Application en
environnemental Instrument au sein de
taxé France
principal l’OCDE
La plupart
Composante des pays de
carbone au sein l’OCDE
Tarification du
des taxes sur les (composante
carbone (SEQE et Énergie
énergies fossiles ou non
taxes carbone)
Lutter contre le (TICPE, d’une taxe
changement TICGN, TICC) sur les
climatique (gaz à carburants)
effet de serre et
couche d’ozone) Taxe sur les Pollution
À compter de Sept pays
HFC, HCFC 2021 européens

Taxe sur le
Pollution TICGN Danemark
méthane

Taxe sur les


émissions Pays
Pollution TGAP (partiel)
soufrées et scandinaves
azotées
Non Quelques
Péages urbains Transports (cadre juridique grandes
existant) villes

Lutter contre la Malus


pollution de l’air automobile
Taxe sur les
véhicules de Israël et la
Taxation des société plupart des
véhicules Transports
Taxe sur les pays
polluants
immatriculations européens
des véhicules
TGAP
carburants
Taxe pour
pollutions Redevances Espagne,
Lutter contre la Pollution
diffuses de l’eau agences de l’eau Danemark
pollution de l’eau (dont pesticides)
/ Rationaliser la
gestion de la Taxe sur les
Danemark,
ressource en eau prélèvements et Redevances
Ressource Suède,
utilisation agences de l’eau
Pays-Bas
industrielle d’eau

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 7

Objectif Application
Champ Application en
environnemental Instrument au sein de
taxé France
principal l’OCDE
TGAP Suède, ainsi
Lutter contre la Taxe sur le Eco-contribu- que
mise en décharge stockage et tions4 Autriche,
Pollution
et en faveur du l’incinération des TEOM, REOM, Belgique,
recyclage déchets TEOMi, Danemark,
REOMi5 Pays-Bas
Source : CPO. SEQE : système européen de quotas d’émissions de gaz à effet de serre ;
TICPE : taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques ; TICGN : taxe
intérieure de consommation sur le gaz naturel ; TICC : taxe intérieure de
consommation sur les charbons ; HFC : hydrofluorocarbures ; HCFC :
hydrochlorofluorocarbures ; TGAP : taxe générale sur les activités polluantes ;
TEOM : taxe d’enlèvement des ordures ménagères ; REOM : redevance d’enlèvement
des ordures ménagères ; TEOMi : taxe d’enlèvement des ordures ménagères
incitative ; REOMi : redevance d’enlèvement des ordures ménagères incitative.

Outre leur diversité, certains objectifs peuvent même être


antagonistes ou contradictoires. C’est, par exemple, le cas de certaines
dépenses fiscales, comme les tarifs réduits de TICPE pour le transport
ferroviaire6, les transports collectifs et le transport fluvial, qui visent à
favoriser le report vers des modes alternatifs à la route, mais qui demeurent
des « subventions » à l’usage des énergies fossiles.
Le manque de cohérence et de lisibilité tient aussi à la dispersion de
l’information, en dépit d’efforts récents du Commissariat général au
développement durable (CGDD)7. Les données budgétaires se partagent
entre deux annexes – non exhaustives – au projet de loi de finances : une
annexe récapitulant l’effort financier de l’État consenti au titre de la

4 Les éco-contributions ne sont pas prises en compte comme un instrument de fiscalité


environnementale en France au sens de la comptabilité nationale.
5 La taxe d’enlèvement des ordures ménagères n’est pas prise en compte comme un

instrument de fiscalité environnementale en France au sens de la comptabilité nationale


car son calcul n’est pas basé sur une assiette environnementale (mais foncière). La
redevance d’enlèvement des ordures ménagères n’est pas non plus prise en compte car
elle n’est pas, juridiquement, un prélèvement obligatoire.
6 Le réseau ferroviaire n’est pas intégralement électrifié. Un quart du parc du matériel

roulant de traction est à motorisation diesel.


7 CGDD, Fiscalité environnementale. Un état des lieux, janvier 2017.

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8 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

protection de la nature et de l’environnement8, et une annexe portant


rapport sur le financement de la transition énergétique9. Reprenant une
recommandation de la Cour des comptes de 201610 et la proposition du
rapport du Comité de l’économie verte de 201811, l’article 206 de la loi de
finances pour 2019 fusionne, à compter de 2020, ces deux annexes dans un
même document intitulé « Financement de la transition écologique : les
instruments économiques, fiscaux et budgétaires au service de
l’environnement et du climat »12.
Enfin, la complexité tient à la dénomination des instruments utilisés,
tantôt qualifiés d’environnementaux en raison de la nature de leur assiette,
tantôt ne recevant pas cette qualification bien qu’ayant une finalité
environnementale. Certaines redevances peuvent ainsi avoir une assiette
et/ou une finalité environnementale.
Les redevances
Les redevances ouvrent droit à contreparties pour le redevable, comme
l’a énoncé le Conseil d’État dans son arrêt d’Assemblée du 21 novembre 1958,
Syndicat national des transporteurs aériens : présente le caractère d'une
redevance pour service rendu « toute redevance demandée à des usagers en
vue de couvrir les charges d’un service public déterminé ou les frais
d’établissement et d’entretien d’un ouvrage public, et qui trouve sa
contrepartie directe dans les prestations fournies par le service ou dans
l’utilisation de l’ouvrage ».
La notion extensive de finalité environnementale doit également
prendre en compte les dépenses fiscales, qui revêtent des formes très
diverses : exemptions, exonérations totales ou partielles de taxes, taux
réduits, remboursements, crédits d’impôts, etc., que ces dépenses fiscales
soient favorables ou défavorables à l’environnement.

8 Créée par l’article 131 de la loi de finances pour 1990 (n° 89-935
du 30 décembre 1989).
9 Créée par l’article 174 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition

énergétique pour la croissance verte.


10
Cour des comptes, L’efficience des dépenses fiscales relatives au développement
durable, septembre 2016.
11
Comité pour l’économie verte, Comment construire la fiscalité environnementale
pour le quinquennat et après 2022 ?, rapport du groupe de travail présidé par
Dominique Bureau et Bénédicte Peyrol, 2018.
12 Ce document qui se veut « un état détaillant la stratégie en matière de fiscalité

écologique » recense les moyens financiers publics et privés mis en œuvre et leur part
dans les prélèvements obligatoires.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 9

I - Une part modeste dans les prélèvements


obligatoires

La fiscalité environnementale, qui représente moins de 5 % des


prélèvements obligatoires, a longtemps été moins développée en France
que dans les autres pays européens. La croissance de son rendement depuis
2015, avec notamment la création de la composante carbone, a ramené la
France dans la moyenne européenne.

Un ensemble représentant moins de 5 % des


prélèvements obligatoires

À défaut de recensement exhaustif des instruments fiscaux à finalité


environnementale dans les documents budgétaires, l’identification et la
consolidation des enjeux financiers de cette fiscalité sont assurées dans le
cadre de la comptabilité nationale, par l’Insee et Eurostat13.

La fiscalité environnementale en comptabilité nationale


La définition de la fiscalité environnementale en comptabilité nationale
est harmonisée au niveau européen par Eurostat comme suit : « est considérée
comme une taxe environnementale une taxe dont l’assiette est une unité
physique (ou une approximation d’une unité physique) de quelque chose qui a
un impact spécifique et avéré sur l’environnement et qui est considéré comme
une taxe pour le système européen de comptes. Les taxes considérées relèvent
des domaines de l’énergie, des transports, de la pollution et des ressources »14.
En décomposant notamment les impositions forfaitaires sur les
entreprises de réseau, 46 instruments fiscaux sont ainsi recensés, dont 10 sur
l’énergie, 18 sur le transport et 18 sur les pollutions et les ressources15. Le détail
des instruments est présenté en annexe 1.

13 Les modalités de comptabilisation des recettes fiscales différant entre la comptabilité

budgétaire et la comptabilité nationale, il existe des écarts entre les recettes des
différents instruments publiées l’Insee ou Eurostat et les recettes de ces mêmes
instruments publiées dans les documents budgétaires.
14 Règlement (UE) n ° 691/2011 du Parlement européen et du Conseil du 6 juillet 2011

relatif aux comptes économiques européens de l’environnement.


15 Source : CGDD, Fiscalité environnementale. Un état des lieux, janvier 2017.

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10 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

En comptabilité nationale, la fiscalité environnementale représente un


produit de 55,95 Md€ en 2018, constitué de taxes sur l’énergie à hauteur de
83 % (46,57 Md€). Elle représente 4,94 % des prélèvements obligatoires (PO),
loin derrière les cotisations sociales ou la TVA.

Recettes de fiscalité environnementale par assiette


en France

60 000

50 000
en M€ courants

40 000

30 000

20 000

10 000

0
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018 (P)
Taxes sur l'énergie Taxes sur la pollution
Taxes sur les ressources Taxes sur les transports

Source : CPO, à partir de données Eurostat. Données 2018 provisoires.

Les recettes de fiscalité environnementale atteignent 2,4 % du PIB


en 2018 mais ont fluctué par le passé : elles ont baissé de manière continue
jusqu’en 2010, puis ont repris un rythme ascendant, surtout depuis 2015,
sans retrouver le point haut des années 1995-1997.
Cette croissance est essentiellement due aux différentes mesures
affectant la TICPE (alignement de la fiscalité du diesel sur celle de
l’essence ; introduction d’une composante carbone notamment – cf. infra).

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 11

Part de la fiscalité environnementale dans le PIB en


France

2,60
2,40
2,20
2,00
1,80
en % PIB

1,60
1,40
1,20
1,00
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018 (P)
Taxes sur l'énergie Taxes sur la pollution
Taxes sur les ressources Taxes sur les transports

Source : CPO, à partir de données Eurostat. Données 2018 provisoires.

Des outils fiscaux moins mobilisés qu’en Europe


Comme le montre le graphique ci-après, la France se situait en deçà
de la moyenne des États membres de l’Union européenne en part de PIB,
avec un différentiel assez constant de près de 0,5 point de PIB. Depuis
l’instauration d’une composante carbone au sein de la taxation des énergies
fossiles en 2014, ce différentiel tend à disparaître. En 2017, il ne
représentait plus que 0,1 point de PIB (2,3 % contre 2,4 % en moyenne
européenne). En 2018, la France devrait avoir rejoint la moyenne
européenne.
Parmi les grands pays d’Europe occidentale, la France fait partie
désormais de ceux qui ont une part de fiscalité environnementale élevée
dans le PIB (Royaume-Uni : 2,4 % ; Espagne : 1,8 % ; Allemagne : 1,8 %),
l’Italie étant toutefois au-dessus (3,3 % du PIB) en raison du poids de sa
fiscalité sur les carburants.

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12 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Évolution comparée de la part de la fiscalité


environnementale en France et dans l’Union européenne

2,8 7
2,6
6,5
2,4

en % des PO
2,2 6
en % PIB

2
5,5
1,8
1,6 5
1,4
4,5
1,2
1 4
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
France en % PIB UE 28 en % PIB
France en % PO UE 28 en % PO

Source : CPO, à partir de données Eurostat.

Part de la fiscalité environnementale dans les pays


de l’Union européenne en 2017
4,00
3,50
3,00
2,50
% PIB

2,00
1,50
1,00
0,50
0,00
Zone euro (19…
Grèce

Lettonie

Rép. Tchèque
Lituanie
Pays-Bas

UE - 28 pays
Slovénie

Croatie
Italie

Finlande
Chypre
Estonie
Bulgarie
Malte
Pologne

Hongrie

Autriche

France
Belgique
Suède

Roumanie
Espagne
Allemagne
Slovaquie
Irlande
Portugal

Royaume-Uni
Danemark

Luxembourg

Source : CPO, à partir de données Eurostat.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 13

Des enjeux financiers plus significatifs en intégrant


les dépenses fiscales
Les taxes environnementales en France comprennent de nombreuses
dépenses fiscales, dont le montant s’élève à plus de 13 Md€. Celles-ci se
présentent sous diverses formes : des exonérations et mises hors champ,
des crédits d’impôts, des réductions, des dégrèvements, des
remboursements (notamment pour garantir un tarif de taxe stable, même
en cas d’augmentation du tarif plein).

1 - Une croissance du coût des dépenses fiscales exclusivement


due aux mesures défavorables à l’environnement

a) Une absence de réel suivi des dépenses fiscales relatives à


l’environnement
Le défaut de consolidation des instruments de fiscalité
environnementale dans les documents budgétaires se retrouve dans les
dépenses fiscales qui s’y rattachent. Certes, l’annexe au projet de loi de
finances sur l’Effort financier consenti par l’État et ses opérateurs au titre
de l’environnement et de la protection de la nature dresse une liste des
« dépenses fiscales favorables à l’environnement »16, mais cette
classification n’est ni fiable, ni exhaustive. D’une part, l’identification des
seules dépenses fiscales « favorables » à l’environnement, qui fait
référence à une notion de « fiscalité positive », est discutable : toutes les
dépenses fiscales relatives à l’environnement – qu’elles soient favorables
ou défavorables – devraient être recensées dès lors qu’elles répondent à la
définition qui est donnée à cette notion17. D’autre part, les critères de
qualification paraissent discutables. Enfin, l’exhaustivité ne semble pas
assurée.

16 Il identifie 45 dépenses fiscales favorables à l’environnement, d’un coût de 4,19 Md€.


17 Les dépenses fiscales sont des dispositions législatives ou réglementaires dont la mise
en œuvre entraîne pour l’État une perte de recettes et donc, pour les contribuables, un
allégement de leur charge fiscale par rapport à ce qui serait résulté de l’application de
la norme, c’est-à-dire des principes généraux du droit fiscal français.

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14 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

b) Des dépenses fiscales atteignant près de 9 Md€ en 2018


Le Conseil des prélèvements obligatoires a identifié 38 dépenses
fiscales environnementales18 qui ont un objectif ou un effet
environnemental, ou encore amputent le produit de taxes recensées comme
instruments de fiscalité environnementale. Elles représentent un manque à
gagner de recettes pour l’État de 8,91 Md€ en 2018, en hausse de plus de
1 Md€ par rapport à 2017. Cette hausse résulte exclusivement d’une
augmentation des dépenses fiscales défavorables à l’environnement. Avec
les mesures déclassées qui ne sont plus reconnues comme des dépenses
fiscales stricto sensu, on atteint 41 mesures pour un total de 13,23 Md€.
L’essentiel des dépenses fiscales en nombre comme en montant est
concentré sur la TICPE (23 mesures pour un total de 5,83 Md€ en 2018
dont 3,02 Md€ par des taux réduits, 1,55 Md€ par des remboursements et
1,25 Md€ par des exonérations).

18Les dépenses fiscales environnementales se concentrent sur les missions Écologie,


développement et mobilité durables (29 dépenses fiscales – 17 favorables, 12
défavorables – pour 4,16 Md€, dont 2,24 Md€ pour les favorables et 1,91 Md€ pour les
défavorables) et Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales (2 dépenses fiscales
défavorables à l’environnement, représentant 2,26 Md€).

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 15

Tableau n° 2 : Dépenses fiscales et mesures fiscales dérogatoires


relatives à l’environnement
Par impôt et nature de mesure fiscale Montant
Nombre
dérogatoire 2018 (M€)
Droits de mutation à titre gratuit
1 7
(DMTG)
Exonération 1 7
Impôt sur le revenu 3 1 675
Crédit d'impôt 1 1 675
Exonération 1 0
Réduction d'impôt 1 0
Impôt sur le revenu et impôt sur les
1 46
sociétés
Crédit d'impôt 1 46
Impôts locaux 4 1
Dégrèvement 1 0
Exonération 3 1
Taxe annuelle sur la détention des
1 0
Dépenses voitures particulières les plus polluantes
fiscales Exonération 1 0
Taxe intérieure de consommation sur les
1 24
charbons (TICC)
Exonération 1 24
Taxe intérieure sur la consommation
1 0
finale d’électricité (TICFE)
Exonération 1 0
Taxe intérieure de consommation sur les
23 5 825
produits énergétiques (TICPE)
Exonération 7 1 253
Remboursement d'impôt 4 1 548
Taux réduit 12 3 024
Taxe sur la valeur ajoutée (TVA) 4 1 329
Exonération 2 172
Taux réduit 2 1 157
Total dépenses fiscales 38 8 907
Autres Taxe intérieure de consommation sur les
3 4 320
mesures produits énergétiques (TICPE)
déclassées Exonération 3 4 320
Total dépenses fiscales + autres mesures déclassées 41 13 227
Source : CPO, à partir de l’Évaluation des voies et moyens, tome II.

c) Des dépenses fiscales majoritairement défavorables à


l’environnement
La qualification des dépenses fiscales, selon qu’elles sont favorables
ou défavorables à l’environnement, résulte d’une classification
conventionnelle en fonction des objectifs ou des effets de celles-ci.

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16 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

L’essentiel des dépenses fiscales défavorables à l’environnement est


concentré sur la TICPE (15 mesures pour un total de 5,3 Md€). À l’inverse,
la TVA et l’impôt sur le revenu supportent des dépenses fiscales
majoritairement favorables à l’environnement : le crédit d’impôt transition
énergétique (impôt sur le revenu : 1,68 Md€) et le taux réduit de TVA
applicable aux travaux de rénovation énergétique (1,10 Md€).

Les dépenses fiscales favorables et défavorables à l’environnement

Comme l’a relevé la Cour des comptes dans son rapport de


septembre 2016 intitulé L’efficience des dépenses fiscales relatives au
développement durable19, certaines dépenses fiscales favorables à
l’environnement n’ont pas été créées dans une optique d’amélioration de
l’environnement mais peuvent avoir un impact environnemental positif,
notamment en induisant un changement de comportement ou une meilleure
efficacité énergétique. Rentrent dans ce cadre les mesures relatives aux
énergies renouvelables, celles relatives aux modes de transport alternatifs à la
route ou à l’utilisation de carburants moins polluants (moindre émission de
CO2 ou de particules fines) ou plus efficaces au plan énergétique (GNV).
Les dépenses fiscales défavorables à l’environnement sont celles qui
ont un impact environnemental négatif, en ce qu’elles visent à soutenir les
entreprises d’un secteur industriel ou commercial donné (aides sectorielles) et
n’ont pas été créées dans un objectif d’amélioration de l’environnement.

Selon la même classification que celle utilisée par la Cour, on


aboutit à 19 dépenses fiscales défavorables à l’environnement pour
5,52 Md€ (dont 15 sont attachées à la TICPE pour 5,3 Md€) et à
19 dépenses fiscales qui sont au contraire favorables pour 8,9 Md€.

La méthodologie d’évaluation des dépenses fiscales relatives à la


fiscalité sur les énergies fossiles
Pour les produits exonérés ou soumis à un taux réduit de taxe intérieure
de consommation, la norme fiscale de référence est la taxation de ces produits
au tarif de droit commun. Il en est de même pour les remboursements partiels
autorisés par la directive 2003/96/CE du 27 octobre 2003 sur la taxation de

19Cour des comptes, L’efficience des dépenses fiscales relatives au développement


durable, septembre 2016.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 17

l’énergie (p. ex : remboursements à destination des transporteurs routiers, des


exploitants de taxis ou des exploitants agricoles).
En revanche, les taux réduits imposés par la directive du
27 octobre 2003 constituent la norme fiscale de référence dès lors qu’ils
s’imposent aux États membres.
Les exonérations imposées par la directive du 27 octobre 2003
(p. ex. : carburant ou combustible à bord des aéronefs – à l’exclusion des
aéronefs de tourisme privé – ou exonération pour les produits pétroliers utilisés
par certains bateaux) ont été « déclassées », depuis la loi de finances pour
2009, c’est-à-dire retirées de la liste des dépenses fiscales retracées par le tome
II de l’Évaluation des voies et moyens, même si elles continuent à faire l’objet
d’une évaluation20. En effet, une dépense fiscale peut être « déclassée »,
notamment si elle résulte d’une prescription issue du droit international21. C’est
le cas de l’exonération de TICPE pour le transport aérien, évaluée à 3,41 Md€
en 2018.
Par ailleurs, la différence de taxation entre le gazole et l’essence n’est
considérée ni comme une dépense fiscale, ni comme une mesure fiscale
dérogatoire. Elle représente pourtant un manque à gagner de l’ordre de 3 Md€
sur la base des consommations de 2018.
C’est aussi la TICPE qui porte le plus de mesures déclassées22. En
intégrant ces dernières, le coût de l’ensemble des mesures fiscales
dérogatoires relatives à cet impôt atteint 10,17 Md€ en 2018.

20 Les trois dépenses fiscales concernées sont : n° 800101 - Exonération de TICPE


utilisés par certains bateaux ; 800102 - Exonération de TICPE pour autoconsommation
des produits pétroliers dans les raffineries ; 800109 - Exonération de TICPE pour les
produits utilisés comme carburant ou combustible à bord des aéronefs, à l'exclusion des
aéronefs de tourisme privé.
21 Selon le tome II de l’Évaluation des voies et moyens, le déclassement d’une dépense

fiscale existante a principalement trois explications possibles : – la mesure peut être


assimilée au barème de l’impôt ; – la mesure peut être dictée par l’application du droit
conventionnel ; – la mesure correspond à des reports d’imposition ou est destinée à
éviter certains « frottements fiscaux ».
22 Exonération pour les produits pétroliers utilisés par certains bateaux : 577 M€ ;

exonération de l’autoconsommation de produits pétroliers dans les raffineries :


336 M€ ; exonération des produits énergétiques utilisés comme carburant ou
combustible à bord des aéronefs : 3 407 M€.

Conseil des prélèvements obligatoires


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18 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Évolution du coût des dépenses fiscales afférentes à


la TICPE

10000

8000

6000
M€

4000

2000

0
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Dépenses fiscales Mesures fiscales déclassées

Source : CPO, à partir des lois de finances.

En outre, compte tenu des modalités de calcul de plusieurs d’entre


elles23, les principales dépenses fiscales afférentes à la TICPE sont
dynamiques et croissent au même rythme que le rendement de la taxe, leur
coût passant de 3,9 Md€ en 2012 à 5,8 Md€ en 2018 (hors mesures
déclassées).

2 - D’autres instruments fiscaux peuvent être pris en compte


pour mesurer l’enjeu fiscal environnemental

En France, les taxes à vocation purement comportementale ne font


l’objet d’aucun suivi. C’est à cause de cette difficulté d’identification que
les conventions de comptabilité nationale retiennent une approche plus
large (cf. supra). On peut néanmoins estimer leur montant à 3,1 Md€, soit
à peu près le produit des taxes sur la pollution.

23 C’est notamment le cas pour les dépenses fiscales relatives à la TICPE qui prennent
la forme d’un remboursement (comme le remboursement de TICPE en faveur du
transport routier de marchandises) : remboursement de la différence entre le tarif de
droit commun et un tarif de remboursement intérieur. Cf. infra chapitre III.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 19

Pour autant, comme l’avait fait le Conseil des impôts dans son
rapport de 2005, d’autres instruments peuvent être assimilés à la fiscalité
environnementale, au-delà du périmètre retenu par la comptabilité
nationale24 : c’est le cas notamment du versement transport (8,5 Md€) et
des taxes et redevances d’enlèvement des ordures ménagères (7,66 Md€).
L’ensemble de ces instruments assimilables à la fiscalité environnementale
représente environ 17,9 Md€ en 2018.

3 - Un enjeu fiscal total de l’ordre de 87 Md€

Au total, l’enjeu fiscal environnemental français peut être évalué à


environ 87 Md€ en 2018.

Enjeux fiscaux liés à l’environnement

Autres Périmètre élargi (comptabilité nationale +


instruments dépenses fiscales + autres instruments hors
17,9 Md€ comptabilité nationale)
87 Md€ / 3,7 % PIB
Dépenses
fiscales Périmètre intégrant les
13,2 Md€ dépenses fiscales
Comptabilité environnementales
nationale 69,1 Md€ / 2,9 % PIB
55,9 Md€ Périmètre de la comptabilité
nationale : 55,9 Md€
(dont TICPE : 30,6 Md€) /
Finalité 2,4 % PIB / 4,9 % PO
comporte-
mentale Taxes à finalité
comportementale directe

Source : CPO.
Ce montant intègre les taxes environnementales au sens de la
comptabilité nationale (55,9 Md€), les dépenses fiscales

24 Autres instruments comptabilisés dans le périmètre élargi : TEOM, REOM, taxe


d’aménagement, taxe sur les installations nucléaires de base, taxe sur les nuisances
sonores aériennes, redevances cynégétiques, versement transport.

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20 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

environnementales, y compris celles qui ont été déclassées (13,2 Md€) et


les autres instruments assimilables (17,9 Md€)

II - La place prépondérante des taxes sur l’énergie


Les taxes sur l’énergie occupent une place prépondérante dans la
fiscalité environnementale. Elles sont marquées par une logique de
rendement qui bénéficie prioritairement au budget de l’État.

Une fiscalité environnementale composée à 83 % de


taxes sur l’énergie
En France, la fiscalité environnementale (au périmètre de la
comptabilité nationale) est assise à 83 % sur la taxation de l’énergie, taux
un peu supérieur à la moyenne européenne qui s’établit à 77 %.
Les taxes sur les transports représentent, quant à elles, 11 % des
recettes des taxes environnementales, et comprennent notamment la taxe
sur les certificats d’immatriculation, la taxe additionnelle sur les assurances
automobiles, la taxe de l’aviation civile et la taxe sur les véhicules de
société. Les taxes sur les pollutions et les ressources représentent près de
6 % de la fiscalité environnementale (taxes pour pollution de l’eau et la
taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) notamment).

Tableau n° 3 : Répartition du produit des principaux instruments de


fiscalité environnementale en 2018
Montant en M€ en %
TICPE 31 824 56,9%
TICGN 1 803 3,2%
TICC 13 0,0%
TICFE/CSPE 7 710 13,8%
Autres taxes sur l’énergie 5 221 9,3%
Taxes sur les transports 6 317 11,3%
Taxes sur la pollution 2 757 4,9%
Taxes sur les ressources 304 0,5%
Total 55 949 100%
Source : CPO, à partir de données Eurostat et DGDDI. Données retraitées aux
conventions de la comptabilité nationale. Données provisoires.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 21

Les taxes sur l’énergie se décomposent en deux ensembles


principaux25. Le premier est assis sur la consommation de l’électricité et
atteint 10,21 Md€ en 2018, composé essentiellement de la taxe sur la
consommation finale d’électricité (TCFE) pour 2,13 Md€ et de la
contribution au service de public de l’électricité (CSPE) pour 7,71 Md€.
La CSPE est le fruit de la fusion en 2015 de l’ancienne CSPE (qui avait
vocation à financer le développement des énergies renouvelables) et de la
taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE)26.
Le deuxième ensemble regroupe des taxes sur les énergies fossiles27,
au premier rang desquelles la taxe intérieure de consommation sur les
produits énergétiques (TICPE) pour 31,82 Md€, la taxe intérieure sur la
consommation de gaz naturel (TICGN)28 pour 1,80 Md€ et marginalement
la taxe intérieure sur la consommation sur les charbons (TICC)29 pour
0,001 Md€. S’ajoute à ces taxes nationales la taxe spéciale sur les
carburants, applicable dans les départements d’outre-mer (0,55 Md€). Ces
taxes couvrent environ 61 % des recettes de la fiscalité environnementale
en 2018. Entre 2006 et 2014, les recettes brutes de TICPE ont été assez
stables en euros courants, mais ont baissé de près de 4 Md€ en euros201830.
Cette évolution s’explique par une légère tendance baissière de la
consommation finale de produits pétroliers sur la période, résultant à la fois
des progrès technologiques, des effets de la hausse continue du prix du baril
de brent jusqu’en 2009 et de la diésélisation du parc automobile. Elle
résulte également de la non-revalorisation des tarifs de TICPE sur la
période, qui entraîne mécaniquement une baisse des tarifs en termes réels.

25 Un troisième ensemble hétérogène représente des montants plus modestes. Il est


notamment constitué des impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux (IFER)
(1,35 Md€ en 2018), de la taxe sur l'utilisation des voies navigables (dont taxe
hydraulique) (0,18 Md€ en 2018) et de l’imposition sur les pylônes (0,26 Md€ en 2018).
26 La taxe intérieure de consommation finale d’électricité (TICFE), créée en 2012, est

régie par l’article 266 quinquies C du Code des douanes. Son assiette a été élargie par
la loi de finances rectificative 2015 afin de correspondre à l’ancienne CSPE.
27 Les taxes intérieures de consommation sont des accises. Leur assiette porte sur une

quantité consommée, et non sur une valeur.


28 La taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN), en vigueur depuis

1986, est régie par l’article 266 quinquies du code des douanes.
29 La taxe intérieure de consommation sur les charbons, instaurée au 1er juillet 2007, est

régie par l’article 266 quinquies B du code des douanes.


30 La recette de TICPE était de 28,2 Md€
2018 en 2006, tandis qu’elle était de
24,8 Md€2018 en 2014.

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22 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Évolution du rendement total de la TICPE en euros


constants
34,00

32,00
En Md€ constants (2018)

30,00

28,00

26,00

24,00
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Source : CPO, à partir de données DGDDI et lois de règlement, déflatées sur l’indice
des prix à la consommation. Données avant remboursements.

Depuis 2014, avec l’introduction de la composante carbone dans


l’assiette de la TICPE, les recettes sont devenues beaucoup plus
dynamiques avec une hausse de 7 à 10 % par an selon les années. Le
produit de la TICGN31 a été multiplié par près de 10 entre 2014 et 2018 en
raison de l’assujettissement des particuliers à cette taxe au 1er avril 2014,
de l’inclusion dans celle-ci de taxes antérieures et de l’intégration de la
composante carbone dans son assiette.
Le taux de taxation implicite de l’énergie en France32 connaît la
même dynamique de hausse depuis 2014 pour attendre 294,25 € par tonne
équivalent pétrole (TEP) en 2017, à comparer à la moyenne européenne de
247,05 € à cette même date, stable depuis 2014.

31 La TICGN est assise sur la quantité d’énergie livrée, exprimée en mégawattheures


(MWh) après déduction des quantités non taxables.
32 Cet indicateur est le ratio entre les recettes fiscales de l’énergie et la consommation

d’énergie finale calculé pendant une année civile. Il mesure les impôts prélevés sur
l’utilisation de l’énergie qui contribue à stimuler l’efficacité énergétique. Les recettes
fiscales de l’énergie sont mesurées en euros, tandis que la consommation d’énergie
finale est exprimée en tonnes d’équivalent pétrole (tep).

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 23

Évolution du taux de taxation implicite de


l’énergie

300
280
260
en €/tep

240
220
200
180
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
France UE (28 pays)

Source : CPO, à partir de données Eurostat.

La France affichait ainsi, en 2017, le taux de taxation implicite de


l’énergie le plus élevé des cinq plus grands pays européens.

Une fiscalité sur les énergies fossiles marquée par


une logique de rendement

1 - Un cadre juridique contraignant

Les produits énergétiques sont soumis à un double régime de


taxation, l’un sur les volumes (les taxes intérieures de consommation),
l’autre sur les prix (la TVA). Si la création de la fiscalité pétrolière est
ancienne (1928), l’ensemble de ces régimes de taxation est désormais
encadré par la législation européenne, au titre du régime des accises33, de
la fiscalité de l’énergie et des règles relatives à la TVA.

33 Au sens du droit européen, l’« accise » peut être définie comme un impôt indirect
frappant la consommation des produits mentionnés à l’article 1er de la directive
2008/118/CE (produits énergétiques et électricité, alcool et boissons alcoolisées, tabacs
manufacturés).

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24 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

a) Le cadre juridique européen


Depuis l’Acte unique européen de 1986, le droit primaire de l’Union
européenne reconnaît le principe « pollueur-payeur » (art. 191 du traité sur
le fonctionnement de l’Union européenne - TFUE) au même titre que les
principes de précaution, de prévention et de correction à la source.
Toutefois, ce principe ne peut constituer qu’une incitation à la mise en
œuvre d’une fiscalité écologique. La Cour de justice de l’Union
européenne (CJUE) juge qu’il a vocation à inspirer l’action de l’Union,
sans pouvoir être invoqué par les autorités compétentes en matière
d’environnement pour imposer, en l’absence de fondement juridique
national, des mesures de prévention et de réparation34.
Si le TFUE mentionne à l’article 194 pour l’environnement et à
l’article 192 pour l’énergie la faculté de prendre des mesures fiscales, la
base juridique de la fiscalité sur les énergies fossiles dans le droit primaire
de l’Union européenne est celle applicable de manière générale à la
fiscalité indirecte, soumise à la règle spéciale de vote à l’unanimité35.
L’article 113 du TFUE dispose que « Le Conseil, statuant à l’unanimité
conformément à une procédure législative spéciale, et après consultation
du Parlement européen et du Comité économique et social, arrête les
dispositions touchant à l’harmonisation des législations relatives aux taxes
sur le chiffre d’affaires, aux droits d’accise et autres impôts indirects dans
la mesure où cette harmonisation est nécessaire pour assurer
l’établissement et le fonctionnement du marché intérieur et éviter les
distorsions de concurrence »36.
Dans la perspective de l’achèvement du marché unique en 1992, les
directives 92/81/CEE et 92/82/CEE du Conseil du 19 octobre 1992 ont
rapproché la structure et les taux d’accise sur les produits pétroliers. Ce
régime a été refondu et élargi aux produits énergétiques autres que les

34 CJUE, 4 mars 2015, Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare
e.a. contre Fipa Group Srl e.a., aff. C-534/13 (§ 41).
35 Dérogation à la procédure législative ordinaire prévue au a) du 2 de l’article 192

TFUE.
36 Le 15 janvier 2019, la Commission européenne a publié une communication « Vers

un processus décisionnel plus efficace et plus démocratique en matière de politique


fiscale dans l'Union » (COM(2019) 8 final), tendant à soumettre notamment à la
majorité qualifiée les questions de fiscalité relative à la lutte contre le changement
climatique, la protection de l’environnement, l’amélioration de la santé publique et la
politique des transports.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 25

huiles minérales et à l’électricité en 2003 par la directive 2003/96/CE37.


Cette directive fixe notamment des niveaux minimaux de taxation, tout en
laissant aux États membres la possibilité de respecter ces planchers par le
cumul de l’ensemble des impôts indirects de leur choix. Les produits visés
par la taxe figurent sur une liste, commune à tous les États membres de
l’Union européenne38.
La directive 2008/118/CE39 fixe le régime général des accises
applicables aux produits énergétiques, aux alcools et aux tabacs. Elle
prévoit ainsi l’exigibilité et le redevable de la taxe ainsi que les régimes
d’exonération ou de suspension des droits.

Tableau n° 4 : Tarifs minimaux de taxation de l’énergie


Carburants Combustibles et électricité
Niveaux
Niveaux min.
Niveaux min. Niveaux min.
Unité consommation
min. usages consommation
non
généraux non professionnelle
professionnelle
routiers
Essence
€/hl 421 - - -
plombée
Essence sans
€/hl 359 - - -
plomb
Gazole €/hl 330 21 21 21
Pétrole
€/hl 330 21 0 0
lampant
GPL €/t 125 41 0 0
Gaz naturel €/Gj 2,6 0,3 0,15 0,3
Fioul lourd €/hl - - 15 15
Houille et
€/Gj - - 0,15 0,3
coke
Électricité €/MWh - - 0,5 1
Source : directive 2003/96/CE du 27 octobre 2003 restructurant le cadre
communautaire de taxation des produits énergétiques et de l’électricité.

Alors que la Commission européenne avait envisagé, dès octobre


1991, de créer une taxe carbone européenne par inclusion d’une assiette

37 Directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 restructurant le cadre


communautaire de taxation des produits énergétiques et de l’électricité.
38 Cette liste est transposée, en France, aux tableaux B et C de l’article 265 du code des

douanes.
39 Directive 2008/118/CE du Conseil du 16 décembre 2008 relative au régime général

d’accise et abrogeant la directive 92/12/CEE.

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26 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

spécifique carbone dans les tarifs minimaux de la fiscalité de l’essence, ce


projet n’a pas prospéré dans la directive du 27 octobre 2003. La proposition
de révision de cette directive, publiée par la Commission européenne en
avril 2011, introduisait une distinction explicite entre une assiette carbone
liée aux émissions de CO2 et la taxation de l’énergie fondée sur le contenu
énergétique des produits. Mais la Commission a dû retirer sa proposition
en 2015, faute d’accord de certains États membres (cf. infra, chapitre III).
Jusqu’à présent, le cadre juridique européen de taxation de l’énergie
n’a donc pas été spécifiquement orienté vers la réduction des émissions de
gaz à effet de serre et des pollutions. Il n’offre donc pas, par lui-même, des
moyens de « verdir » la fiscalité énergétique, sans pour autant empêcher
les États membres de le faire. La fixation de tarifs plancher par la directive
du 27 octobre 2003 laisse aux États membres des marges de manœuvre
pour instaurer des mesures de taxation de l’énergie ayant spécifiquement
une finalité environnementale. Cependant, plusieurs contraintes issues des
directives et précisées par la CJUE s’imposent aux États.
Tout d’abord, les directives de 2003 et de 2008 interdisent la
taxation, par des instruments d’effet équivalent, de consommations
exonérées en vertu des textes européens. La CJUE a ainsi estimé qu’était
contraire au régime de l’accise harmonisée une taxe nationale qui avait
pour effet d’imposer la consommation de carburant sur les vols
commerciaux, dès lors que la navigation aérienne commerciale est
exemptée de taxe40, et que les vols intracommunautaires sont inclus dans
le périmètre du système européen d’échange de quotas d’émission de gaz
à effet de serre (SEQE).
De la même manière, le législateur national n’a pas le droit
d’exempter un produit dont l’exonération ne serait pas permise ou imposée
par le cadre harmonisé des accises.
Si les États membres peuvent fixer librement les tarifs des accises
sous réserve de respecter le tarif plancher européen, y compris pour
« verdir » celles-ci sous une forme incitative41, les possibilités d’instaurer
des taxes additionnelles sur les produits soumis au régime des accises sont
très encadrées. Ces taxes additionnelles – distinctes des accises – doivent

40 CJCE, 10 juin 1999, Braathens Sverige AB, aff. C-346/97 qui se rapporte à la
directive de 1992.
41 C’est le choix qu’a fait la France en 2014 d’intégrer la fiscalité carbone au sein-même

des tarifs de taxes intérieure de consommation des énergies fossiles.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 27

notamment répondre à une exigence de « finalité spécifique », par leur


objet même, par leur fonctionnement (logique incitative) ou par
l’affectation de leur produit à la finalité recherchée. La CJUE a ainsi
partiellement censuré l’ancienne contribution au service public de
l’électricité (CSPE) 42.
Sous ces réserves qui sont loin d’être négligeables, les États
membres demeurent libres de respecter les niveaux minimaux de taxation
européens en cumulant les effets d’une ou plusieurs taxes indirectes, y
compris sous une forme incitative.
b) Le cadre constitutionnel
Au regard du droit français, la fiscalité sur les énergies fossiles et la
fiscalité carbone sont des impôts indirects et des droits d’accise. Leur base
constitutionnelle est, comme pour tout impôt, les articles 6 (principe
d’égalité devant la loi fiscale43), 13 (principe d’égalité devant les charges
publiques) et 14 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen de
1789, ainsi que l’article 34 de la Constitution.
La Charte de l’environnement peut donner à la fiscalité
environnementale, sinon un fondement juridique au sens strict, du moins
une justification de sa mise en œuvre. Ainsi, l’article 2 pose, de façon
générale, le devoir de chacun de « prendre part à la préservation et à
l’amélioration de l’environnement », l’article 3 impose à toute personne,
dans les conditions définies par la loi, de « prévenir les atteintes qu’elle est
susceptible de porter à l’environnement ou, à défaut, en limiter les
conséquences » tandis que l’article 4 énonce que « Toute personne doit
contribuer à la réparation des dommages qu’elle cause à l’environnement,
dans les conditions définies par la loi ».
Dans sa décision n° 2009-599 DC du 29 décembre 2009 relative à
la loi de finances pour 2010 qui instaurait une contribution carbone

42 CJUE, 25 juillet 2018, Messer France SAS, aff. C-103/17. Elle a en effet relevé que
l’affectation du produit de la taxe à une entité gestionnaire particulière (un compte de
la Caisse des dépôts et consignations) et la détermination de son montant par référence
aux dépenses à couvrir ne permettaient pas, à elles seules, de valider la totalité du
dispositif, dès lors que sur les trois actions financées, les deux dernières étaient des
« dépenses à caractère général » susceptibles d’être financées par le produit de taxes de
toute nature et ne correspondaient donc pas à une finalité spécifique.
43 Sur le principe d’égalité devant l’impôt, voir Olivier Fouquet, « Le Conseil

constitutionnel et le principe d’égalité devant l’impôt », Nouveaux cahiers du Conseil


constitutionnel, n° 33, octobre 2011.

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28 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

additionnelle à la fiscalité française sur les énergies fossiles (TICPE,


TICGN, TICC), le Conseil constitutionnel a censuré cette contribution en
s’appuyant sur l’ensemble de ces dispositions.
Fiscalité environnementale et Constitution
Le Conseil constitutionnel a, de longue date, admis que le législateur
utilise la fiscalité comme un moyen d’inciter les contribuables à adopter des
comportements conformes à des objectifs d’intérêt général, notamment via des
exonérations ou réductions d’impôt44. Mais il exerce un contrôle particulier car
ces taxes n’ont pas pour objet premier de collecter des recettes et ne sont pas
prélevées en fonction des capacités contributives de chacun. Il vérifie la
cohérence des moyens par rapport à l’objectif poursuivi et le respect du
principe d’égalité.
S’agissant de la fiscalité comportementale, toutefois, le juge
constitutionnel se rapproche d’un contrôle sur le traitement semblable de
situations semblables et sur le traitement différent de situations différentes,
sauf dérogation justifiée par l’intérêt général. L’application du principe
d’égalité à la fiscalité environnementale fait en effet obstacle à ce que le
législateur impose de la même manière des catégories de contribuables ou de
produits qui polluent différemment. C’est en partie sur ce fondement que le
Conseil constitutionnel a déclaré non conforme à la Constitution, en 2000,
l’extension de la taxe générale sur les activités polluantes à l’électricité et aux
produits énergétiques fossiles45. Il a en effet relevé que la consommation
d’électricité qu’il était prévu de soumettre à la taxe contribuait très faiblement
au rejet de dioxyde de carbone. Il a ainsi censuré moins une différence de
traitement injustifiée entre deux situations semblables qu’une identité de
traitement (taxation) injustifiée entre deux situations différentes (origine plus
ou moins polluante du produit taxé).
Le juge constitutionnel s’assure aussi que l’avantage fiscal consenti ne
fait pas supporter à l’État des charges manifestement hors de proportion avec
l’effet incitatif attendu, ce qui se traduirait par une rupture caractérisée de
l’égalité des contribuables devant les charges publiques46.

44 Par exemple, décision n° 84-184 DC du 29 décembre 1984 (cons. 25).


45 Cons. const., décision n° 2000-441 DC du 28 décembre 2000 (cons. 32 à 38).
46 Décision n° 2007-555 DC du 16 août 2007 (cons. 20).

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 29

Le contrôle d’une taxe de rendement et d’une taxe comportementale au


regard du principe d’égalité

Critère de
Taxe de rendement Taxe comportementale
contrôle
Contrôle fondé sur les capacités Contrôle fondé sur la situation
contributives. au regard du comportement
Le juge « peut seulement encouragé.
Cohérence examiner si l’assiette retenue Le juge « examine si le critère
dans le par le législateur correspond retenu pour fixer le champ
traitement bien à une faculté contributive d’application ou la base taxable
de identifiable et s’il n’a pas exclu est suffisamment large pour
situations de manière injustifiée des avoir l’effet que le législateur
identiques éléments d’assiette identiques ou veut promouvoir »48. Il contrôle
très comparables à ceux alors la cohérence du traitement
retenus »47. fiscal des assujettis au regard de
ce critère.
Contrôle de l’absence de Contrôle de l’absence de
caractère confiscatoire ou de caractère confiscatoire ou de
Proportion- rupture caractérisée de l’égalité rupture caractérisée de l’égalité
nalité de devant les charges publiques. devant les charges publiques
l’impôt (incertain, au regard de la
jurisprudence actuelle).

De ce cadre général découlent donc deux exigences fortes pour le


législateur : identifier clairement l’objectif de l’impôt et assurer la cohérence
de son régime.
c) La fiscalité sur les énergies fossiles en droit interne
La fiscalité sur les énergies fossiles en droit interne regroupe trois
taxes nationales (la TICPE, la TICGN et la TICC), auxquelles a été adjointe
en 2014 une « composante carbone » dans leurs tarifs respectifs.
La TICPE porte sur les différents produits pétroliers (fioul, essence,
etc.) proportionnellement à leur volume ou à leur poids, au moment de leur
mise en circulation. Elle s’applique aussi à tout produit qui est mis en vente
ou qui est utilisé comme carburant pour moteur, comme additif aux
carburants pour moteur et à tout hydrocarbure destiné à être utilisé comme
combustible pour le chauffage, à l’exception du gaz naturel et des
hydrocarbures solides tels que le charbon, la tourbe ou le lignite. Le code

47 Commentaire aux Cahiers de la décision n° 2017-758 DC du 28 décembre 2017


(p. 18).
48 Commentaire aux Cahiers de la décision n° 2017-758 DC du 28 décembre 2017

(p. 18).

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30 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

des douanes prévoit néanmoins un certain nombre d’exemptions,


d’exonérations et de tarifs réduits.
La TICGN est collectée par les fournisseurs de gaz naturel auprès
des consommateurs finaux. Jusqu’au 1er avril 2014, le gaz naturel utilisé
pour la consommation des particuliers était exonéré de TICGN.
Aujourd’hui, toutes les livraisons destinées à des particuliers, qu’il s’agisse
de consommation individuelle ou collective, sont soumises à cette taxe.
La taxe intérieure sur les houilles, les lignites et les cokes (TICC),
prévue par l’article 266 quinquies B du code des douanes, est assise sur les
livraisons de ces produits destinées à des consommateurs finaux en France.
Par lui-même, en raison notamment du fait qu’il est issu d’une
transposition du régime du droit de l’Union européenne des accises et de
taxation de l’énergie51, le cadre juridique national ne dispose pas d’une
structure explicitement « verdie » en fonction d’objectifs
environnementaux, ce qui l’oriente vers une logique de rendement.
Pour autant, sa structure n’exclut pas un certain « verdissement » en
pratique, dans une logique d’orientation des comportements au travers de
taxations différenciées. Au cours des années 1990, un différentiel de
taxation a été introduit en faveur de l’essence sans plomb au détriment de
l’essence plombée, afin d’accélérer la mutation du parc automobile. Plus
récemment, d’autres incitations ont été introduites, par exemple en faveur
du bioéthanol, ou, en 2014, sous forme d’une composante carbone au sein
des taxes intérieures de consommation de produits énergétiques fossiles.

2 - Une fiscalité sur les énergies fossiles conçue et utilisée dans


une logique de rendement

Dans sa conception, la fiscalité sur les énergies fossiles présente les


caractéristiques de taxes de rendement, avec une assiette large et un taux
suffisamment faible pour ne pas être dissuasif, à la différence des taxes
strictement incitatives.
Si le tarif réel de la TIPP est resté assez stable au cours des années
1960 et jusqu’au milieu des années 1970, elle a connu plusieurs
augmentations importantes en 1976 et en 1978 dans le contexte des chocs

51 Transposition par la loi de finances rectificative pour 2007.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 31

pétroliers. Elle a connu également plusieurs augmentations à des fins de


rendement budgétaire dans un contexte porteur de contre-choc pétrolier52,
en 1985, puis en 1994-1995. À partir de 1982, les tarifs de TICPE ont été
indexés sur l’indice des prix à la consommation, avant que cette indexation
ne soit limitée à 75 % en 1991 et à 50 % en 1991, puis supprimée en 1999.
La TIPP a également été mobilisée à des fins d’allègement de la
fiscalité au tournant des années 2000 : ainsi, le rattrapage du différentiel de
taxation entre le gazole et l’essence engagé en 1998 a été supprimé en 2000,
de même que les tarifs de TIPP sur le fioul domestique ont été abaissés et
un mécanisme de TIPP flottante a été introduit53.
La TIPP flottante
La TIPP flottante a été mise en œuvre entre octobre 2000 et juillet 2002.
L’objectif de la mesure était de lisser le prix du carburant pour les
consommateurs, en réduisant la taxe en période de hausse du prix du pétrole
brut, et en l’augmentant en période de baisse. La TIPP était donc modulée
quand le cours du Brent variait de plus de 10 % par rapport au cours du
bimestre ayant entraîné la précédente modification. Cette modulation
s’interrompait dès que les cours revenaient à un niveau inférieur à 25,44 $ le
baril, soit celui du mois de janvier 2000. Le mécanisme ne prenait toutefois
pas en compte la fluctuation du cours du dollar.
En octobre 2000, le gouvernement baissa les taxes pour amortir la
flambée des prix du pétrole. Au printemps 2001, il renonça à les augmenter
alors que le prix du Brent retombait. Le mécanisme fut abandonné en
juillet 2002.
Le rapport du Conseil des impôts de 2005 évaluait le coût du dispositif
à 2,7 Md€ de perte de recettes de TIPP en vingt-deux mois, pour des recettes
de TVA supplémentaires de 1,4 Md€, tandis que, pour le consommateur, la
baisse des prix à la pompe n’a jamais dépassé 0,02 € par litre.
Ayant fait débat lors de la campagne pour l’élection présidentielle de
2012, la « TICPE flottante » n’a pas été rétablie. Cependant, il a été retenu une
baisse provisoire des taxes sur le carburant durant trois mois fin 2012 pour
lutter contre la hausse des prix à la pompe.

52 Après les chocs pétroliers de 1973 et 1979 et l’envolée du prix du baril, la


surproduction de pétrole due au ralentissement de l’économie a entraîné une baisse
brutale du prix du brut dans la première moitié des années 1980.
53 Sur la présentation de ces mesures, voir par exemple Gaël Dupont, Henri Sterdyniak,

Jacques Le Cacheux, Vincent Touzé, « La réforme fiscale en France : bilan et


perspectives », Revue de l’OFCE, n° 75, 2000.

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32 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Outre son coût, la mesure est peu efficace, car elle rend la
consommation insensible au prix, puisque celui-ci est administré par l’État et
que les pays producteurs sont incités à maintenir des prix élevés au détriment
des pays importateurs.
D’autre part, si l’effet « prix à la pompe » à court terme est le même
pour le consommateur, les effets de structure sont différents. En effet, une
trajectoire de fiscalité carbone permet une anticipation de hausse (ou de
stabilité) amenant à des comportements structurels d’économie d’énergie, qui
ne sont pas constatés aussi nettement en cas d’augmentation du prix de marché.
Dans une note de mars 2019 sur la fiscalité carbone54, l’Ademe propose
un mécanisme de taxe carbone flottante qui consisterait à moduler
l’augmentation de la taxe en fonction des variations des cours mondiaux et de
l’atteinte des cibles de réduction de gaz à effet de serre (dispositif en vigueur
en Suisse). Selon les auteurs, ce mécanisme aurait pour objectif de limiter les
pics tarifaires en instaurant d’une part des décélérations de trajectoire de
fiscalité carbone en cas de baisse d’émissions plus rapides que prévu (et non
des baisses de taux de taxe carbone) et, d’autre part, des ajustements de taux
automatiques fondés sur une règle objective, liée au respect des budgets
carbone du pays, par exemple.

Des produits fiscaux sur les énergies fossiles


revenant principalement au budget de l’État

Le produit des trois taxes nationales sur les énergies fossiles


(TICPE, TICGN, TICC)55 représente 36,10 Md€ en 2018 et bénéficie aux
trois quarts (22,6 Md€) au budget de l’État. Les consommations taxées sont
également soumises à la TVA au taux normal de 20 %, à l’exception de la
Corse qui bénéficie d’un taux dérogatoire de 13 %56. Le produit de la TVA
sur les produits pétroliers s’élève à 10,93 Md€ en 2018.

54 Gaël Callonnec, Hervé Goëdard, Patrick Jolivet, « La contribution climat-solidarité.


Une taxe carbone pour la transition écologique et pour plus de solidarité fiscale »,
Ademe, mars 2019.
55 La taxe spéciale sur les carburants (TSC) dans les départements d’outre-mer

(550,7 M€ en 2018) n’est pas retenue dans la présente analyse.


56 L’abonnement à la fourniture de gaz naturel se voit toutefois appliquer le taux réduit

(5,5 %) pour tous les consommateurs. Si elle est supérieure à 36 kVA, le taux normal
est appliqué sur toute la facture.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 33

Répartition du bénéfice du rendement de la


fiscalité énergétique fossile nationale en 2018

Régions, départements
et établissements
publics locaux
21%

Etablissements
publics de
l'Etat
3% Budget
général de
CAS transition l'Etat
énergétique 54%
22%

Source : CPO, à partir de données DGDDI. Périmètre : TICPE, TICGN et TICC.

Si le produit de la TICGN et de la TICC revient intégralement au


budget de l’État, le produit de la TICPE est désormais fortement morcelé.
Sur un produit total brut de 33,33 Md€ en 2018, seuls 20,36 Md€
reviennent au budget de l’État, dont 13,78 Md€ pour le budget général en
raison de l’affectation de 6,59 Md€ au compte d’affectation spéciale
« Transition énergétique ».

Le compte d’affectation spéciale « Transition énergétique »


Le compte d’affectation spéciale (CAS) « Transition énergétique » a
été créé par la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative
pour 2015, dans le cadre de la réforme et de la budgétisation du financement
du service public de l’énergie57. Régi par l’article 21 de la loi organique relative
aux lois de finances, le compte d’affectation spéciale sert de support budgétaire
au financement des dispositifs de soutien aux énergies renouvelables, en

57 Jusqu’en 2015, la compensation des charges de service public dues par les entreprises
des secteurs de l’électricité et du gaz – dispositifs de soutien aux énergies renouvelables
(EnR), solidarité énergétique et dispositifs sociaux essentiellement - était assurée par
des contributions spécifiques sur la consommation finale d’électricité et de gaz : la
contribution au service public de l’électricité (CSPE) ; deux contributions sur la
consommation finale de gaz naturel – contribution au tarif spécial de solidarité (CTSS),
et contribution biométhane.

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34 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

électricité ou en biogaz injecté. Il regroupe, en dépenses, les compensations


dues aux opérateurs (5,5 Md€), en contrepartie des charges liées au soutien aux
énergies renouvelables telles qu’évaluées par la Commission de régulation de
l’énergie (CRE), ainsi que le remboursement, aux opérateurs (principalement
EDF), du principal de la dette issue du déficit de compensation de leurs charges
de service public de l’électricité (5,8 Md€).
À compter de 2017, les règles d’affectation du CAS « Transition
énergétique » ont été modifiées pour se conformer au régime européen des
aides d’État58. En 2017, les fractions du produit de la TICFE59 et de la TICGN
ont été remplacées par l’affectation d’une fraction de TICPE et d’une fraction
du produit de la TICC plafonnée à 1 M€, auxquels ont été ajoutés les revenus
tirés par l’État de la mise aux enchères des certificats d’origine (32 M€ prévus
en 2019). La fraction de TICPE affectée au CAS a été de 6,9 Md€ en 2017 et
de 6,6 Md€ en 2018. 7,2 Md€ sont prévus en 2019.
En termes relatifs, la part de la TICPE brute dans l’ensemble des
recettes fiscales brutes de l’État s’est affaissée sur longue période, passant
de plus de 8 % au tout début des années 2000 à 3,3 % en 2018. Cette
tendance est d’abord due à une croissance du rendement de la TICPE
inférieure à celle des autres recettes fiscales de l’État (diminution de plus
de 5,6 Md€ entre 2010 et 2014 du rendement total de la TICPE en termes
réels – cf. supra). Elle résulte surtout d’un partage de la recette de la taxe
engagé à partir de 2004, au détriment de l’État60.
Instrument de rendement, la TIPP/TICPE a été mobilisée comme
vecteur budgétaire de financement de politiques publiques. Au premier
rang de celles-ci figurent les compensations financières des transferts de
compétences au titre de l’acte II de la décentralisation, si bien que, depuis
2017, moins de la moitié (41 % en 2018) du rendement de cette taxe
bénéficie au budget général (la proportion est légèrement supérieure en
incluant la part affectée au CAS « Transition énergétique » : 61 % en
2018).

58 Cf. supra, analyse juridique de l’arrêt de la CJUE du 25 juillet 2018, Messer France
SAS.
59 À compter de 2017, le produit de la TICFE a été reversé au budget général de l’État

en contrepartie de l’affectation d’une fraction du produit de la TICPE au CAS-TE.


60 La compensation des transferts de compétences aux collectivités territoriales s’est

traduit par une perte de recettes de TICPE pour l’État, sauf pour les modulations offertes
aux régions qui ont consisté en une majoration optionnelle des tarifs.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 35

Évolution de l’utilisation du rendement de la


TICPE (2000-2018)

35,00

30,00

25,00

20,00
En Md€ courants

15,00

10,00

5,00

0,00
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Budget général Etat CAS transition énergétique
TICPE AFITF TICPE Départements
TICPE Régions (Grenelle) TICPE Régions (hors Grenelle)
TICPE Formation professionnelle TICPE STIF
Source : Lois de règlement ; DGDDI ; AFITF.

Les affectations aux collectivités territoriales ont vocation à


compenser des transferts de compétences (pour les départements à partir
de 200461 et pour les régions à partir de 200562). En outre, ont été introduites
une modulation régionale en 200763 et une majoration « Grenelle » en
201164. Enfin, l’article 24 de la loi de finances pour 2017 a ouvert la
possibilité d’introduire une modulation régionale en faveur d’Ile-de-France
Mobilités (ex-STIF), pour financer le développement des transports
franciliens, dans la limite de 100 M€ par an.

61 Par l’article 59 de la loi de finances pour 2004.


62 Par l’article 52 de la loi de finances pour 2005, complété par l’article 40 de la loi de
finances pour 2006.
63 Supprimée par l’article 89 de la loi de finances rectificative pour 2016 qui a fixé les

tarifs au niveau du plafond de l’ancienne modulation.


64 L’article 94 de la loi de finances pour 2010 prévoit l’instauration d’une majoration

plafonnée des tarifs de taxe intérieure sur les carburants dont les recettes « sont
exclusivement affectées au financement d’une infrastructure de transport durable,
ferroviaire ou fluvial, mentionnée aux articles 11 et 12 de la loi n° 2009-967 du 3 août
2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement ».

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36 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

La part versée à l’Agence de financement des infrastructures de


France (AFITF), mise en place en 2015, vise à compenser l’impact
financier de l’abandon de l’écotaxe poids lourds sur la trajectoire de
recettes de l’établissement et à assurer le paiement des indemnités de sortie
du contrat de partenariat relatif à la mise en place de cette écotaxe.

III - Des enjeux renforcés par l’urgence climatique

La fiscalité sur les énergies fossiles voit ses enjeux renouvelés par
la politique de lutte contre le réchauffement climatique. Celle-ci a pour
ambition de réduire les émissions de gaz à effet de serre, notamment par
une meilleure tarification du carbone. En parallèle des négociations
internationales sur le climat, la France a entrepris d’adapter sa fiscalité à
ces nouveaux enjeux, mais a rencontré des difficultés. La France avait
échoué par deux fois à créer une taxe sur le carbone, en 2000 et en 2009
avant d’introduire une composante carbone intégrée aux tarifs de la
fiscalité sur les énergies fossiles en 2014. La dynamique d’augmentation
progressive de cette fiscalité jusqu’en 2022 et 2030 a été cependant stoppée
à la fin de 2018 par les pouvoirs publics, à la suite d’un mouvement de
contestation sociale de grande ampleur qui est parti du refus de la fiscalité
carbone dans un contexte de hausse du prix du pétrole.

Des négociations internationales sur le climat


prescrivant une meilleure tarification du carbone

La signature du protocole de Kyoto en 1997 a permis d’engager une


dynamique visant à donner un prix au carbone. En dépit de progrès
continus, la part des émissions de gaz à effet de serre couvertes par un
mécanisme de tarification demeure modeste. De plus, les instruments de
tarification varient grandement d’un pays à l’autre.

1 - La tarification du carbone initiée avec le protocole de Kyoto

Après le protocole de Montréal de 1987 relatif aux substances qui


appauvrissent la couche d’ozone, la convention cadre des Nations unies sur
les changements climatiques, adoptée lors du Sommet de la terre à Rio de
Janeiro le 9 mai 1992, a entrepris de limiter les émissions de dioxyde de

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 37

carbone et d’autres gaz à effet de serre, les États parties à cet accord
s’engageant à mettre en œuvre des programmes nationaux et/ou régionaux.
L’accord de Rio trouve sa concrétisation dans le protocole de Kyoto,
signé le 11 décembre 1997 et entré en vigueur le 16 février 2005, aux
termes duquel les États parties souscrivent des engagements chiffrés en
termes de réduction des émissions de gaz à effet de serre (- 5 % en 2012
par rapport au niveau de 1990). Pour aider les pays développés à atteindre
leurs objectifs, le protocole prévoit la création d’un marché carbone
international reposant sur l’attribution, à partir de 2008, de quotas de
carbone par pays. Si les émissions réelles d’un pays sont supérieures ou
inférieures à son objectif, le pays peut racheter ou revendre des quotas.
Si le marché mondial prévu dans le protocole de Kyoto n’a jamais
vu le jour, l’accord a permis d’initier une dynamique internationale visant
à « donner un prix au carbone » afin de faire supporter le poids des
dommages par ceux qui en sont responsables.

Chronologie simplifiée des négociations


internationales sur le climat

Source : MTES, Chiffres clés du climat en 2019.


L’Union européenne étant l’entité responsable du respect des
objectifs du protocole de Kyoto, la Commission européenne a proposé en
2001 la création d’un instrument à l’échelle européenne, le marché
européen d’échange de quotas de CO2 (SEQE).
Le système d’échange d’émissions carbone de l’Union européenne
L’Union européenne a mis en place, en 2005, un système d’échange de
quotas d’émission (SEQE) pour 31 pays membres de l’Espace économique
européen (les 28 États membres de l’UE ainsi que l’Islande, le Liechtenstein
et la Norvège) dans le cadre d’un plafond global d’émission, suite à la
ratification du protocole de Kyoto en 1997.
Ce système couvre environ 45 % des émissions de l’Espace
économique européen (soit 1,8 MdtCO2e, dont 107 MtCO2e en France) et
touche 11 000 installations grandes consommatrices d’énergie (centrales

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38 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

électriques et industries) et des compagnies aériennes opérant des liaisons entre


pays de l’EEE, dont 1 280 en France. Le système tolère peu d’exceptions en
termes de secteurs couverts et cible les gaz à effet de serre, à savoir le dioxyde
de carbone (CO2), le protoxyde d’azote (N2O, issu de la production d‘acide
nitrique, d’acide adipique, de glyoxal et d’acide glyoxylique) et les
hydrocarbures perfluorés (PFC) issus de la production d‘aluminium.
Entre 2008 et 2017, le prix de la tonne de CO2 est passé de 20 € à 5 €.
En 2019, il se rapproche de 25 €. On estime souvent qu’un signal-prix de 30 €
est nécessaire pour que les industriels modifient leur façon de produire pour la
rendre plus propre.

Pour la phase 3 (2013-2020), la mise aux enchères est la méthode par


défaut pour l’allocation des quotas (au lieu de l’allocation à titre gratuit) et des
règles d’allocation harmonisées s’appliquent aux quotas qui continuent à être
distribués gratuitement. Au 31 décembre 2018, la valeur totale des quotas
d’émission carbone en circulation valait 85 Md€, les allocations gratuites
françaises représentant un volume de 1,1 Md€ en 2018. Les États membres ont
généré près de 15,8 Md€ de recettes grâce à la mise aux enchères des quotas
sur la période 2013-201665. Plus de 80 % de ces recettes ont été utilisées ou
devraient l’être à des fins liées au climat et à l’énergie, conformément à l’article
10, paragraphe 3, de la directive ETS de 2003.

65 La directive SEQE-UE dispose qu’au moins 50 % des recettes des enchères doivent
être utilisés par les États membres dans des actions liées au climat et à l’énergie. Selon
la Commission européenne, les États membres ont consacré ou envisagé de consacrer
80 % environ de ces recettes à des fins précises liées au climat et à l’énergie en 2017
(Rapport de la Commission européenne sur le fonctionnement du marché européen du
carbone, décembre 2018). En France, les produit des enchères s’est élevé à 830 M€ en
2018, dont 550 M€ ont été affectés à l’ANAH au profit des opérations d’aide à la
rénovation énergétique.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 39

La phase 4 (2021-2030) prévoit notamment une baisse du nombre total


de quotas de de 2,2 % par an à partir de 2021, contre 1,74 % actuellement, ainsi
qu’une augmentation du nombre de quotas mis en réserve et un meilleur
ciblage des secteurs exposés à des fuites de carbone.

En France, ces initiatives ont incité les pouvoirs publics à mieux


prendre en compte et à mesurer l’impact environnemental dans l’évaluation
des grands investissements publics. Ainsi, à la demande du Gouvernement,
la commission Boiteux a défini en 2001 une valeur tutélaire du carbone,
c’est-à-dire la valeur monétaire de l’externalité permettant d’évaluer les
coûts ou les bénéfices des politiques publiques au regard de la lutte contre
le réchauffement climatique.
À la suite du Grenelle de l’environnement de 2007, une commission
présidée par Alain Quinet a proposé une nouvelle valeur du carbone pour
l’évaluation des choix d’investissements publics et, plus généralement,
pour l’évaluation environnementale des politiques publiques66. Plus
récemment, à la suite de l’accord de Paris, adopté le 12 décembre 2015 et
signé à New York le 22 avril 2016, et du plan Climat en 2017, une nouvelle
commission présidée par M. Alain Quinet a été réunie en 2018 pour
réévaluer la valeur de l’action pour le climat.
La valeur de l’action pour le climat
La valeur de l’action pour le climat (auparavant qualifiée de « valeur
tutélaire du carbone ») est l’un des éléments utiles à prendre en compte dans la
définition de la fiscalité carbone. Cette valeur a vocation à aider les pouvoirs
publics à définir des instruments économiques visant à orienter les
comportements des entreprises et des ménages pour mener une décarbonation
efficace de l’économie. Elle contribue ainsi à évaluer les investissements
publics et les options technologiques utiles à l’atteinte de l’objectif politique
de neutralité carbone.
D’autres outils peuvent être mobilisés pour inciter aux investissements
permettant de réduire les émissions (subventions, normes, etc.), la mobilisation
d’outils complémentaires à la taxe permettant de surmonter certaines
contraintes. La valeur de l’action pour le climat constitue donc plutôt un
majorant67 du niveau de taxe carbone socialement souhaitable.

66 Rapport de la commission présidée par Alain Quinet, La valeur tutélaire du carbone.


Centre d’analyse stratégique, 2009.
67 Le taux de taxation effectif global des produits fossiles socialement souhaitable peut

quant à lui être supérieur à la valeur tutélaire du carbone car l’utilisation de produits

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40 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Dans son rapport de 2009 sur La valeur tutélaire du carbone, la


commission présidée par Alain Quinet avait préconisé une valeur de la tonne
de carbone de 100 € en 2030, montant par la suite repris par la loi de transition
énergétique pour la croissance verte du 17 août 2015.
La valeur de l’action pour le climat à l’horizon 2030 a été revue par une
commission présidée par Alain Quinet en 2018-201968, qui a proposé une
valeur de 250 € la tonne de CO2 en 2030 en euros constants de 2018.

2 - Une couverture encore limitée des émissions mondiales de


carbone

À la mi-2019, la Banque mondiale recensait 46 États et 26 provinces


ou villes engagés dans la mise en place d’un instrument de tarification
explicite du carbone (taxe ou système d’échange). Ainsi, la plupart des
pays d’Europe occidentale et scandinave disposent d’un système de
taxation du carbone et appartiennent au marché d’échanges de permis
d’émissions européen. Certaines provinces canadiennes et la Californie ont
développé leurs propres systèmes de quotas. C’est également le cas, depuis
peu, de certaines provinces chinoises, de l’Afrique du Sud et du Mexique.

fossiles est aussi à l’origine d’externalités négatives non liées au climat, comme la
pollution de l’air, la congestion du trafic routier ou le bruit (cf. infra, chapitre III).
68 France stratégie, La valeur de l’action pour le climat. Une valeur tutélaire du carbone

pour évaluer les investissements et les politiques publiques, Rapport de la commission


présidée par Alain Quinet, février 2019.

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Tableau n° 5 : Répartition des émissions mondiales de CO2

Source : MTES, Les chiffres clés du climat en 2019.

Fin 2018, au niveau mondial, 25 pays avaient mis en place une taxe
carbone. Au sein de l’Union européenne, 13 des 28 États membres
disposent d’un instrument fiscal assis sur le carbone. Il ne s’agit pas pour
autant d’un instrument très répandu au niveau mondial.
Dans l’ensemble, les instruments de tarification du carbone
n’assurent qu’une couverture limitée des émissions mondiales. Ainsi, selon
la Banque mondiale, moins de 15 % des émissions mondiales de carbone
sont couvertes en 2018 par un instrument de tarification du carbone. De
fait, parmi les principaux émetteurs, rares sont les pays dotés d’un système
de tarification du carbone. Les États-Unis et la Chine ne disposent que de
systèmes régionaux parcellaires de tarification du carbone

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42 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Part des émissions mondiales de carbones


couvertes par des instruments de tarification du carbone

16
en % des émissions mondiales de CO2

13,8
14 12,6 12,8 12,8

12
10,1
10 8,7

8 6,6
6 4,8
4,3
4

0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Europe Amérique du Nord Océanie


Asie Amérique du Sud Total

Source : CPO, données Banque mondiale. À noter 0,11 % en 2018 pour l’Amérique du
Sud.

3 - La coexistence de dispositifs hétérogènes au niveau


international

Si la plupart des pays ont choisi d’adosser la taxe carbone à la


fiscalité existante relative aux énergies fossiles, les taux et les assiettes sont
hétérogènes d’un pays à l’autre. Ainsi, les taxes carbone instaurées en
Suède et en Suisse ont exonéré les secteurs industriels les plus intensifs en
énergie. À l’inverse, en Australie, la taxe carbone ne s’appliquait qu’aux
500 entreprises les plus polluantes. En Colombie-Britannique, l’assiette de
la taxe est très large, avec peu d’exonérations. Par ailleurs, les carburants
sont parfois exclus du champ de la taxe carbone, ou l’impact en est
neutralisé par une baisse à due concurrence des accises.
Les taux appliqués dans les différents pays présentent aussi de fortes
disparités. Selon les pays, les tarifs appliqués à la tonne de carbone varient
de 1 à 139 $ en 2018.

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Taux nominaux de la tarification carbone,


montant des recettes et part des émissions couvertes

Note de lecture : la taille de cercles est proportionnelle aux recettes de la taxe carbone,
l’axe des abscisses représente la part des émissions couvertes, tandis que l’axe des
ordonnées représente les taux nominaux appliqués. Les cercles bleus correspondent à
des taxes carbone, les cercles verts à des systèmes d’échange de quotas d’émissions.
Source : Banque mondiale, State and Trends of Carbon Pricing, 2018.

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44 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

La composante carbone française apparaît volontariste puisque le


taux nominal compte parmi les plus élevés et les recettes fiscales
recouvrées sont substantielles, au regard des comparaisons étrangères.
L’analyse des taxes carbone existantes dans d’autres pays ne permet
donc pas de faire ressortir de modèle dominant. Les dispositifs retenus
dépendent des systèmes fiscaux en vigueur, du contexte politique national
et des préférences collectives.

L’émergence d’un outil de taxation des émissions de


gaz à effet de serre en France après deux échecs

L’inclusion, en 2014, de la composante carbone dans les taxes


intérieures de consommation sur les énergies fossiles, après deux échecs
en 2000 et en 2009, a permis à la France de se doter d’un instrument fiscal
orienté vers la réduction des émissions carbonées.

1 - Les échecs précédents

En 2000, le Conseil constitutionnel a censuré le projet d’extension


de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) à l’électricité et aux
produits énergétiques fossiles. Il avait en effet observé qu’il était prévu de
soumettre l’électricité à la taxe, alors qu’en raison de la nature des sources
de production de l’électricité en France, la consommation d’électricité
contribuait très faiblement au rejet de dioxyde de carbone.
En 2009, le projet de loi de finances pour 2010 prévoyait la création
d’une contribution climat-énergie. Issue des conclusions du Grenelle de
l’environnement en 2007 et des travaux d’un groupe d’experts présidé par
Michel Rocard, la taxe devait peser sur la consommation d’énergies
fossiles, notamment l’essence, le fioul, le gaz et le charbon utilisés ou
destinés à être utilisés comme carburants ou combustibles. Les tarifs
devaient être calculés sur la base d’un prix de la tonne de carbone
initialement fixé à 17 €, progressivement croissant. Le produit de la taxe
carbone prélevé sur les ménages, y compris le surcroît de TVA induit par
sa mise en place, devait faire l’objet d’une redistribution intégrale et
forfaitaire, par la création d’un crédit d’impôt en faveur de l’ensemble des
ménages. Pour les personnes non imposables, ce crédit d’impôt devait être
restitué sous la forme d’un « chèque vert ». La taxe a été censurée par le
Conseil constitutionnel, au motif que les activités assujetties représentaient

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 45

moins de la moitié de la totalité des émissions, en raison des nombreuses


exonérations prévues69.

2 - Le choix d’inclure une composante carbone dans la fiscalité


énergétique préexistante et de définir une trajectoire de hausse
progressive

Dans la continuité des recommandations du comité pour la fiscalité


écologique, devenu le comité pour l’économie verte, une composante
carbone a été introduite dans les tarifs des taxes sur les énergies fossiles à
partir de 2014.
Le choix des pouvoirs publics d’insérer la taxation du carbone dans
un outil fiscal préexistant, avait pour but de se prémunir contre le risque de
censure par le Conseil constitutionnel pour rupture d’égalité devant
l’impôt. Si la loi de finances pour 2014 a bien été déférée au Conseil
constitutionnel, son article 32 qui modifie les tarifs des taxes intérieures de
consommation au sein du code des douanes n’a pas été examiné par le
Conseil.
La loi de finances pour 2014 a fixé une valeur initiale du carbone
incorporé aux tarifs des taxes à 7 €/t CO2 en 2014 destinée à être revalorisée
chaque année jusqu’à la cible de 100 €/t CO2 en 2030, selon la
recommandation du rapport Quinet en 2009. Le rendement attendu de cette
taxe était de 340 M€ en 2014, de 2,5 Md€ en 2015 et de 4 Md€ en 201670.
Le dispositif instauré ne prévoyait aucune compensation directe en faveur
des ménages. Les recettes supplémentaires ont néanmoins été présentées
comme permettant de financer le crédit impôt compétitivité emploi
(CICE), à hauteur de 3 Md€, et le taux réduit de TVA applicable aux
travaux de rénovation énergétique des logements et au logement social, à
hauteur de 1 Md€.

69Décision n° 2009-599 DC du 29 décembre 2009. Cf. supra.


70La détermination du tarif additionnel de fiscalité énergétique est fondée sur le contenu
en CO2 de la combustion par litre et non par kilomètre : 2,287 kg de CO2 pour l’essence
sans plomb ; 2,651 kg de CO2 pour le gazole routier70. Ces valeurs sont
conventionnellement utilisées pour calculer la valeur monétaire de tarif de TICPE
correspondant à la valeur sous-jacente de la tonne de CO2. Source : ministère de
l’Écologie – Ademe, Information CO2 des prestations de transport, octobre 2012 ;
Évaluations préalables des articles du projet de loi de loi de finances pour 2018 (article
9).

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46 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Le moratoire intervenu fin 2018

Alors que le législateur avait voté fin 2017 une accélération de la


montée en puissance de la fiscalité carbone, le mouvement de contestation
sociale intervenu à l’automne 2018 a conduit à en geler la mise en œuvre.

1 - Une accélération ambitieuse de la trajectoire

La LFI pour 2018 a recalé la trajectoire de hausse annuelle fixée en


dernier lieu par la LFR 2015 à 44,6 € /tCO2 en 2018 pour atteindre
86,2 € /tCO2 en 2022, soit une augmentation de 14,1 € la tonne en 2018
suivie d’une augmentation annuelle de 10,1 € la tonne jusqu’en 2022,
s’ajoutant au rattrapage de fiscalité du gazole sur l’essence.

Trajectoire de la composante carbone prévue


en 2018, hors TVA (avant gel par la LFI 2019)
100

80
en €/ tCO2

60

40

20

0
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2030

Source : Loi de finances initiale pour 2014 et loi de finances initiale pour 2018.
Figurent en à-plats rayés les montants non programmés mais non réalisés et en
pointillés le montant cible de 100 € par tonne à l’horizon 2030.

L’évaluation préalable des articles du projet de loi de finances pour


2018 ne fondait pourtant pas la hausse de la trajectoire de la composante
carbone sur un renforcement des objectifs climatiques, mais plutôt sur un

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 47

objectif de rendement71. Le surplus de recettes était estimé à plus de


14 Md€ à l’horizon 2022.

Surplus de recettes attendu de la révision des tarifs


de la TICPE, de la TICGN et de la TICC prévue par le PLF 2018
14,2
14 12,2
12 3,4
9,4
10 3,4
en Md€

8 6,6 2,6
6 3,6 1,8 10,8
4 8,8
0,9 6,8
2 4,8
2,7
0
2018 2019 2020 2021 2022

Rendement convergence gazole / essence


Rendement trajectoire carbone

Source : CPO, d’après projet de loi de finances pour 2018.

Ces prévisions étaient néanmoins probablement surestimées, car


fondées sur une consommation énergétique inchangée. Or l’objet de la taxe
est de modifier les comportements, ce qui se traduit normalement par une
contraction de l’assiette. L’érosion de l’assiette est d’ailleurs déjà constatée
(cf. supra et infra).

2 - Le gel de la trajectoire en 2019

La contestation sociale à l’automne 2018 s’est nourrie de plusieurs


facteurs.
En premier lieu, la hausse des prix mondiaux a été forte.

71 L’évaluation préalable de l’article 9 du projet de loi de finances précise : « Les


valeurs de la tonne de carbone sont, elles, fixées en fonction des objectifs budgétaires ».

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48 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Évolution du cours du brent


(mai 2018-juillet 2019)

Source : UFIP. Courbe blanche : en $/baril ; courbe orange : en €/baril.

En deuxième lieu, la trajectoire votée en LFI pour 2018 traduisait la


volonté de privilégier l’outil fiscal pour atteindre les objectifs
environnementaux alors qu’il existe, comme le rappelait la Commission
Quinet, encore plus fortement dans son rapport de 2019, de nombreux
instruments non fiscaux pour atteindre la valeur tutélaire du carbone de
100 €/tCO2 : marchés de permis, normes et réglementations imposées aux
logements ou aux véhicules, péages, certificats verts, bonus-malus,
subventions à la R & D « verte » ».
En troisième lieu, d’autres pays, comme la Suède ou le Royaume-
Uni, ont choisi une montée en charge plus progressive, qui a favorisé
l’acceptabilité.
La Suède a inscrit en effet sa trajectoire sur une période de plus de
20 ans, débutant en 1991 à 27 € par tonne et allant jusqu’à 120 € par tonne
en 2018, soit un taux de croissance annuel moyen (TCAM) de 5,7 % de la
valeur carbone. La France, au contraire, a initié sa trajectoire en 2014 avec
une valeur de la tonne carbone fixée à 7 € et prévu une augmentation
jusqu’à 44,6 € par tonne (hors TVA) en 2018, soit un TCAM de 58,9 %.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 49

Trajectoires comparées de la tonne carbone


en Suède et en France (1991-2022)

160
Prix de la tonne carbone (€/tonne)

140
120
100
80
60
40
20
0

Suède France
Linéaire (Suède) Linéaire (France)

Source : CPO (données SER Stockholm et loi de finances pour 2018).

Enfin, le manque de transparence dans l’utilisation des recettes


supplémentaires a réduit encore les chances d’acceptation.
Face au caractère prolongé de ces contestations sociales, la loi de
finances pour 2019 a abrogé la trajectoire pluriannuelle allant jusqu’en
2022 et a procédé, pour 2019 au gel de la fiscalité carbone à son niveau de
2018, soit 44,6 €/tonne.

______________ CONCLUSION INTERMEDIAIRE _____________

La fiscalité environnementale, telle que définie par Eurostat et la


comptabilité nationale, représente en France un ensemble de
46 instruments fiscaux dont le rendement s’élève en 2018 à 56 Md€, soit
un peu moins de 5 % des prélèvements obligatoires.
Les enjeux fiscaux totaux excèdent néanmoins ce périmètre et
s’élèvent à 87 Md€ si l’on ajoute les dépenses fiscales liées à
l’environnement (13 Md€) ainsi que d’autres instruments fiscaux
présentant un lien avec l’environnement sans toutefois être répertoriés
comme tels par la comptabilité nationale (18 Md€).

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50 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Si la fiscalité environnementale a longtemps été moins élevée en


France que dans la plupart des pays européens, la tendance s’est inversée
depuis 2014 avec la montée en charge du rendement de la TICPE, de telle
sorte que, hors Italie, la France est aujourd’hui, parmi les grands pays
d’Europe occidentale, un de ceux dont la part de la fiscalité
environnementale est la plus élevée dans le PIB (2,4 % du PIB en 2018).
Composée principalement des taxes intérieures sur la
consommation d’énergie72, la fiscalité énergétique représente 83 % du
rendement de la fiscalité environnementale et concentre les principaux
enjeux budgétaires et fiscaux. La France présente en 2018 le taux de
taxation implicite de l’énergie le plus élevé des cinq grands pays
européens73.
La fiscalité énergétique a historiquement été développée dans une
logique de rendement. Le tarif de la TICPE (ex-TIPP) a ainsi pu être relevé
à plusieurs reprises depuis les années 1970, de façon relativement indolore
et son produit a été affecté au budget de l’État et, pour une fraction, aux
collectivités territoriales et à certains établissements publics d’État.
Des objectifs environnementaux n’ont été explicitement assignés à
la fiscalité énergétique que récemment à la suite des progrès des
négociations climatiques internationales. Ce n’est qu’en 2014 avec la
création de la composante carbone, intégrée à la TICPE, que la logique de
tarification explicite du carbone s’est concrétisée. La création de ce nouvel
instrument faisait suite à deux précédentes tentatives de création de taxes
carbone, la première en 2000 et la seconde en 2009, qui avaient été
censurées par le Conseil constitutionnel.
Présentée comme une taxe incitative, la composante carbone a été
assortie à sa création d’une trajectoire de hausse sur plusieurs années
devant permettre aux contribuables de réorienter progressivement leurs
comportements, tant en matière d’énergie de chauffage que de transport.
L’accélération ambitieuse de la trajectoire et le rattrapage de fiscalité
diesel-essence votés en loi de finances pour 2018, couplés à la hausse des
prix hors taxes des énergies fossiles, ont toutefois suscité un mouvement de
contestation sociale de grande ampleur qui a conduit au gel de ces
dispositions en loi de finances pour 2019.

72 La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), la taxe


intérieure sur la consommation de gaz naturel (TICGN) et la taxe intérieure sur la
consommation des charbons (TICC).
73 Outre la France, l’Allemagne, le Royaume-Uni, l’Italie et l’Espagne.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 51

Chapitre II

Une fiscalité carbone sous contraintes

La France, qui a joué un rôle moteur en faveur de l’adoption de


l’accord de Paris sur le climat en 2015, s’est dotée d’objectifs ambitieux de
réduction de ses émissions de gaz à effet de serre, qui sont en passe d’être
réévalués afin de viser la neutralité carbone en 205074.
Ces objectifs toujours plus ambitieux sont inatteignables sans des
changements de comportements significatifs (I).
Les simulations réalisées par le Conseil des prélèvements
obligatoires montrent que la fiscalité carbone assise sur l’énergie, en tant
que vecteur principal de la politique publique de réduction des émissions
de gaz à effet de serre, conjuguée au marché européen des quotas, a des
effets macroéconomiques modestes tout en apportant une contribution
significative à la réduction des émissions de gaz à effet de serre (II).
La fiscalité carbone intégrée au sein de la fiscalité sur les énergies
fossiles est confrontée à une grande hétérogénéité de ses effets sur le
pouvoir d’achat des ménages et sur la valeur ajoutée des entreprises (III).
L’utilisation de ressources collectées doit prendre en compte
l’érosion de l’assiette et les exigences d’équité, ce qui limite la réalisation
d’un « deuxième dividende » (IV).

74 La neutralité carbone désigne une situation dans laquelle les émissions de CO2
d’origine humaine sont compensées par des quantités équivalentes de CO2 absorbées
par des « puits de carbone », soit naturels (forêts, stockage carbone dans les sols, etc.),
soit technologiques (capture et séquestration du carbone sur des sites industriels ou
diffuse en puisant le carbone dans l’air, etc.).

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52 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

I - Des objectifs environnementaux plus ambitieux,


inatteignables sans changements de comportements
Les objectifs climatiques de la France ont été renforcés en 2015 et
sont en passe de l’être à nouveau avec le projet de loi relatif à l’énergie et
au climat. Si les émissions françaises de gaz à effet de serre baissent de
façon continue, l’atteinte des objectifs fixés nécessite des actions
complémentaires.

Des objectifs environnementaux en passe d’être


renforcés
En rapportant les émissions nationales de gaz à effet de serre au
nombre d’habitants ou au PIB, la France est le pays le plus décarboné parmi
les économies avancées. Ce constat résulte notamment du choix fait dans
les années 1970 de développer l’énergie électronucléaire au détriment des
énergies fossiles pour la production d’électricité.

Émissions de gaz à effet de serre par tête et


intensité en carbone de l’économie dans les pays du G7 en 2016
25,00 0,45
0,4 Emissions par
20,00
en tCO2 /habitant

0,35 tête (éch. g.)


0,3
en% PIB

15,00
0,25
10,00 0,2
0,15
0,1 Intensité
5,00 carbone de
0,05
l'économie
0,00 0 (éch. d.)

Source : CPO, à partir de données OCDE (émissions nationales totales de gaz à effet
de serre, hors usage des terres, cultures agricoles et foresterie). L’intensité en carbone
est le rapport entre les émissions de gaz à effet de serre et le PIB. Pour la France
l’intensité en carbone est de 0,187 % PIB et les émissions par habitant de 7,19 tCO2.

Ce constat global n’en masque pas moins des disparités importantes


dans les taux d’effort des entreprises et des ménages.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 53

1 - Des objectifs nationaux définis en cohérence avec l’accord de


Paris sur le climat

Avec le paquet énergie-climat adopté en octobre 2014, l’Union


européenne a fixé un objectif contraignant à moyen terme de réduction des
émissions de gaz à effet de serre de 40 % en 2030 par rapport à 1990, un
objectif de long terme avec la diminution des émissions de 80 à 95 % d’ici
2050 par rapport à 1990 et un objectif de très long terme de taux d’émission
net nul d’ici 2100, pour garantir une trajectoire d’augmentation maximale
de 2°C de la température. Pour atteindre la cible de moyen terme, les
secteurs couverts par le système d’échange de quotas d’émissions de l’UE
(SEQE) devront réduire leurs émissions de 43 % et les autres secteurs, non
couverts par le SEQE, de 30 %, cet objectif devant être converti en
dispositions contraignantes par chaque État membre.
La loi de transition énergétique pour la croissance verte du
17 août 2015 a décliné au niveau national ce cadre européen et fixé un
objectif de réduction de 40 % des émissions de gaz à effet de serre en 2030
et de 75 % en 2050. Elle prévoit de porter à 32 % la part des énergies
renouvelables dans la consommation énergétique finale en 2030 et de
réduire de 50 % la consommation énergétique à horizon 2050.
Premier traité international de portée universelle sur le
réchauffement climatique, l’accord de Paris sur le climat de décembre
2015, à la conclusion duquel la France a joué un rôle moteur, prévoit de
contenir, d’ici à 2100, le réchauffement climatique « bien en dessous de
2°C par rapport aux niveaux préindustriels » et si possible de « poursuivre
les efforts pour limiter la hausse des températures à 1,5°C ».
Dans la continuité de ces engagements, la France a procédé en 2018-
2019 à la révision périodique de ses documents de programmation
stratégique en matière environnementale. Ainsi, à la suite du Plan Climat
de juillet 2017, elle a publié fin 2018 le projet de deuxième stratégie
nationale bas-carbone (SNBC). Ces deux documents ont alimenté le projet
de programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE), publiée en janvier
2019. Depuis la loi du 23 août 2015 pour la transition énergétique et la
croissance verte, la PPE est le document central de planification, énonçant
pour cinq ans les grandes priorités en matière de transition énergétique.

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54 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Figure 1 : Articulation entre les différents documents de programmation


environnementale

Source : CPO.

Cet ensemble complexe de documents traduit le renforcement des


objectifs environnementaux de la France. L’objectif de neutralité carbone
a été avancé de 50 ans par rapport au paquet européen énergie-climat
d’octobre 2014. Il suppose de « décarboner totalement le secteur de
l’énergie en réalisant des efforts très ambitieux d’efficacité énergétique et
de sobriété et en remplaçant toutes les énergies fossiles par des énergies
n’émettant pas de gaz à effet de serre ». Il s’agit donc bien d’aller au-delà
de la réduction de 40 % des émissions de gaz à effet de serre en 2030 et de
la division par quatre des émissions en 2050 par rapport à 1990 (facteur 4).
Il ne saurait être écarté d’ailleurs que les institutions européennes qui sont
en cours de renouvellement obligent les États membres à se fixer des
objectifs encore plus ambitieux75.
Ces nouveaux objectifs sont d’ores et déjà inscrits dans le projet de
loi relatif à l’énergie et au climat qui a fait l’objet d’un accord en
commission mixte paritaire et devrait être définitivement adopté par le
Parlement à l’automne 2019.

75 La nouvelle présidente de la Commission européenne, lors de son discours


d’investiture devant le Parlement européen, le 16 juillet 2019, a confirmé son soutien à
la neutralité carbone en 2050 qui, dit-elle, sera inscrite dans la « première loi
européenne sur le climat », et soutenu un objectif plus ambitieux de réduction des
émissions de CO2, de 50 % en 2030, « voire de 55 % ».

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 55

2 - La nécessité d’une réduction forte des émissions pour


l’ensemble des secteurs

Les budgets carbone visent à traduire dans l’économie les objectifs


souscrits par la France en matière de réduction des gaz à effet de serre. Ces
budgets sont des plafonds d’émissions sur des périodes de cinq ans, en
cohérence avec le scénario de référence et les engagements européens et
internationaux de la France. Ils sont déclinés par grands secteurs (émissions
ETS, émissions ESR résultant du partage de l’effort entre États membres
pour les secteurs non soumis au système de quotas d’émission, et, à partir
de 2019, émissions négatives liées à l’utilisation des terres, au changement
d’affectation des terres et à la foresterie), par grands domaines d’activité
(transports, bâtiments résidentiels-tertiaires, industrie, agriculture,
production d’énergie et déchets) et, à titre indicatif, en tranches annuelles
et par gaz à effet de serre.
Bilan des budgets carbone
Les trois premiers budgets-carbone ont été adoptés par décret du
18 novembre 2015 en même temps que la première stratégie nationale bas-
carbone et portent sur les périodes 2015-2018, 2019-2023 et 2024-2028.
Le bilan provisoire du premier budget carbone 2015-2018 indique un
dépassement estimé à 72 Mt CO2e76 sur l’ensemble de la période, soit un
dépassement annuel moyen d’environ 18 Mt CO2e par an. Ce constat oblige à
recaler le budget carbone 2019-2023 à la hausse, pour passer de 398 à 421 Mt
CO2e, tout en maintenant inchangée l’ambition du troisième budget carbone
2024-2028 à 357 Mt CO2e.

76 L’unité « MtCO2e » (million de tonne d’équivalent CO2) permet de ramener les


volumes d’émissions des différents gaz à effet de serre à une unité commune, le facteur
de conversion étant basé sur la contribution de chaque gaz au réchauffement climatique
en comparaison au CO2.

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56 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Source : projet de Stratégie nationale bas carbone, décembre 2018.


En l’état actuel, les budgets-carbone prévoient une baisse des
émissions nationales de gaz à effet de serre de 18 % d’ici 2023 par rapport
à 2016, et une réduction de 40 % à l’horizon 2033.
Ces budgets supposent donc des changements majeurs et rapides
dans les comportements, les modes de consommation et les processus de
production. Les efforts sont répartis entre les différents secteurs d’activité,
avec une réduction des émissions de l’ordre de 40 % pour le transport, la
production d’énergie et les déchets. Les baisses doivent néanmoins être
plus fortes – à hauteur de 58 % – dans le secteur du bâtiment. L’agriculture,
qui alimente des « puits de carbone » est en revanche moins affectée, avec
une cible de réduction de 22 % à l’horizon 2033.

La nécessité d’une action ambitieuse pour les


atteindre
Si la France a réussi à engager une dynamique de baisse des
émissions de gaz à effet de serre depuis 1990, les derniers résultats
indiquent un retard sur les objectifs, en particulier dans les secteurs des
transports et du bâtiment.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 57

1 - Un découplage entre croissance économique et émissions


depuis 1990

Les émissions de gaz à effet de serre en France ont diminué de 19 %


entre 1990 et 2018. Ce résultat a été obtenu grâce à la très forte baisse des
émissions du secteur industriel (- 42 %), facilitée par la faible progression
de la valeur ajoutée77 Il tient aussi aux progrès enregistrés dans le secteur
de la production d’énergie (- 39 %). Les réductions ont, en revanche, été
plus limitées dans le bâtiment (- 8 %). Seul le secteur du transport a vu ses
émissions augmenter sur la période, de l’ordre de 10 %.

Évolution des émissions françaises de gaz à effet de


serre depuis 1990 (réalisation et objectifs)

600

500 Prévisions des


budgets-carbone
400

300

200

100

0
1990 1995 2000 2005 2010 2015 2023 2028 2033

Transports Bâtiment
Agriculture / Sylviculture Industrie
Production d'énergie Déchets

Source : CPO.

Ces résultats traduisent une diminution de l’intensité carbone de


l’économie nationale puisque le PIB a augmenté de 51 % sur la même
période. Ce découplage entre niveau d’émissions et croissance économique
est commun à la plupart des pays membres de l’OCDE. Certains facteurs
explicatifs sont partagés, comme la délocalisation de la production

77La valeur ajoutée de l’industrie a augmenté en France entre 2000 et 2017 de 36 Md€
en euros courants alors que celle de l’industrie allemande a augmenté sur la même
période de 281 Md€. (source : Insee, Tableaux de l’économie française - 2019).

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58 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

industrielle ou la baisse de l’utilisation du charbon, quand d’autres résultent


de politiques publiques particulières. Si la baisse des émissions est
principalement le fruit, dans de nombreux pays, de la production
d’électricité, ce vecteur a moins joué en France en raison du poids de
l’électricité d’origine nucléaire. Par ailleurs, elle a enregistré une baisse des
émissions plus importante que ses partenaires dans le secteur industriel.

2 - Des retards sur les objectifs, en particulier sur les


transports et le bâtiment

En dépit de progrès notables en matière d’émissions de gaz à effet


de serre, la France n’en est pas moins en retard sur ses objectifs.
Comme le relève le Haut conseil pour le climat dans son premier
rapport de juin 2019, les émissions ont baissé, entre 2015 et 2018, de 1,1 %
par an, ce qui est insuffisant au regard de l’objectif de réduction de 1,9 %
par an défini par la trajectoire SNBC et qui doit s’intensifier à 3,3 % par an
dès 2025.
Le Haut conseil pour le climat
Le Haut conseil pour le climat est un organisme indépendant chargé
d’émettre des avis et recommandations sur la mise en œuvre des politiques
publiques pour réduire les émissions de gaz à effet de serre de la France. Il a
vocation à apporter un éclairage indépendant sur la politique du gouvernement
en matière de climat.
Créé par décret le 14 mai 2019, il est composé de 11 membres et est
présidé par Mme Corinne Le Quéré, climatologue franco-canadienne.
Son premier rapport, intitulé « Agir en cohérence avec les ambitions »,
a été publié le 25 juin 2019. Dans ce document, le Haut Conseil constate que
le rythme de réduction des émissions est insuffisant au regard des objectifs
fixés et formule sept recommandations visant à mettre en cohérence et à
renforcer les politiques publiques en matière de climat.
Les secteurs du bâtiment et du transport, qui sont parmi les plus
émetteurs hors SEQE, concentrent les retards.
Pour le bâtiment, les émissions ont diminué de 8 % entre 1990 et
2018, sous l’effet d’évolutions de sens contraire. Les émissions liées à la
consommation d’énergie ont baissé grâce aux gains d’efficience
énergétique des bâtiments et à l’amélioration du contenu carbone de
l’énergie, le gaz fossile s’étant substitué au fioul et au charbon. Ces gains
ont toutefois été compensés par une hausse des surfaces à chauffer ainsi
que par la forte hausse des gaz fluorés utilisés pour refroidir les bâtiments.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 59

Pour le transport, les émissions ont augmenté de 10 % entre 1990 et


2018 car les gains d’efficacité énergétique des véhicules ou de contenu
carbone de l’énergie finale n’ont pas suffi face à la croissance de la
demande et à la baisse du taux d’occupation des véhicules. En dehors de la
période 1995-2010, durant laquelle la part modale du train a crû de trois
points pour les voyageurs, les reports modaux ont été en faveur des modes
très carbonés, notamment les deux-roues motorisés et les poids lourds78.
La situation est, contrairement à l’opinion dominante, plus favorable
pour le transport aérien. Selon les données fournies par la Direction
générale de l’aviation civile (DGAC)79, le secteur a enregistré des progrès
continus en matière de lutte contre les émissions de gaz polluants et de gaz
à effet de serre. Entre 2000 et 2017 le nombre de passagers équivalents-
kilomètres-transportés a augmenté de 54 %, alors que la croissance des
émissions de CO2 a été limitée à 14 %, soit une diminution de 26 % des
émissions de CO2 unitaire (en kg de CO2 par passager-équivalent-
kilomètre-transporté), correspondant à une baisse moyenne de 1,7 % par
an80.
Le transport aérien intérieur représentait 2,8 % des émissions de CO2
(4,8 Mt) du secteur des transports en 2016 et 1,1 % des émissions totales
de la France selon l’inventaire national des émissions, alors que le secteur
des transports est à l’origine de 38,6 % de ces émissions de CO2. Au sein
de l’Union européenne, le secteur aérien a été inclus en 2012 dans le
système européen d’échange de quotas d’émission et a contribué, entre
2012 et 2018, selon les données fournies par la Commission européenne81,
à une réduction de 100 Mt des émissions de CO2. Ce mécanisme est
aujourd’hui limité aux vols au sein de l’Espace économique européen.

78 Ministère de la transition écologique et solidaire, Les chiffres clés du transport,


édition 2019.
79 Elle a développé, en coopération avec le Centre interprofessionnel technique d’études

de la pollution atmosphérique (CITEPA), un calculateur, appelé Tarmaac (Traitements


et analyses des rejets émis dans l’atmosphère par l’Aviation civile), afin d’établir
l’inventaire des émissions du transport aérien dans le cadre de la mise en œuvre du
protocole de Kyoto, mais aussi pour quantifier les émissions moyennes par passager
équivalent pour les principales lignes aériennes commerciales en France, qui permet de
quantifier les émissions de CO2 selon le type d’avion, le type de moteur, la liaison
(origine-destination), le temps de roulage, etc.
80 En 2017, les émissions de CO pour le transport aérien en France se sont élevées à
2
21,9 Mt, dont 17,4 Mt (79,6 %) pour le transport aérien international (estimation) et
4,5 Mt (20,4 %) pour le transport intérieur. Avec l’aviation non commerciale, on arrive
à un total de 22,5 Mt contre 20,7 Mt en 2000.
81 Communication du 28 novembre 2018, COM (2018) 773.

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60 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

II - Un effet limité sur les équilibres


macroéconomiques, mais une contribution
significative à la réduction des émissions de gaz à
effet de serre
La fiscalité carbone vise à décourager l’usage des énergies fossiles
et à rendre plus rentables les énergies alternatives, que ces énergies entrent
dans les processus de production des entreprises ou dans la consommation
directe des ménages (carburants, chauffage). Le signal-prix peut
déclencher des actions de réduction du besoin énergétique, ce qu’on
appelle la sobriété énergétique, de réduction de la quantité d’énergie
nécessaire à l’exécution d’un service donné, ce qu’on appelle l’efficacité
énergétique ou de recherche de sources moins émettrices de gaz à effet de
serre.
Les effets de la fiscalité carbone sur les émissions de gaz à effet de serre
Enseignements des études empiriques
Au plan international, plusieurs études ont démontré que l’introduction
d’une taxe carbone avait des effets réels sur le niveau des émissions de gaz à
effet de serre.
Un premier ensemble d’études permet de montrer un effet réel de
l’instrument fiscal sur la dynamique des émissions dans une série de pays qui
ont instauré avant la France une taxe carbone. Sen et Vollebergh estiment
qu’une hausse de 1 €/tCO2 des taxes carbone réduit les émissions d’environ
0,7 % dans les pays membres de l’OCDE82.
Un second ensemble de travaux analyse les effets spécifiques de la mise
en œuvre d’une taxe carbone dans un pays donné. Rivers et Schaufele83
estiment, pour la Colombie-Britannique, que la taxe de 25 CAD/t induit une
réduction de la consommation d’énergie de 12,5 % (3,6 Mt CO2). De même,
Anderson84 estime que la taxe carbone introduite en Suède en 1990 aurait

82 Suphi Sen & Herman R. J. Vollebergh, 2016. « The Effectiveness of Taxing Carbon
Content of Energy Consumption », CESifo Working Paper Series 6003, CESifo Group
Munich.
83 Nicholas Rivers, Brandon Schaufele, Salience of Carbon Taxes in the Gasoline

Market, 2014.
84 Julius J. Andersson, Cars, Carbon Taxes and CO Emissions, Department of
2
Geography and Environment, London School of Economics and Political Science,
March 2017.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 61

permis, en 2005, une baisse des émissions significative d’environ 9 %


(-2,4 Mt) dans le secteur des transports85.
En orientant les investissements vers la recherche d’une meilleure
efficacité énergétique (isolation d’un bâtiment, remplacement des
passoires énergétiques) ou vers le développement des énergies propres
(installation d’une chaudière fonctionnant aux énergies renouvelables), la
fiscalité carbone cherche à créer des effets de substitution. L’impact de la
fiscalité carbone sur les émissions de gaz à effet de serre doit être évalué
en tenant compte à la fois des possibilités de substitution au niveau
microéconomique et des risques d’effet rebond86. Il est aussi dépendant du
bouclage macroéconomique, puisque les émissions sur le territoire national
demeurent liées au niveau d’activité économique et à la structure sectorielle
de l’économie, tant que celle-ci n’est pas totalement découplée des
émissions de gaz à effet de serre.

Des effets macroéconomiques modestes


L’analyse de l’impact macroéconomique se mesure en écart par
rapport à un scénario de référence qui décrit l’évolution tendancielle de
l’économie en l’absence d’augmentation de la fiscalité carbone (effet des
mesures existantes). La modélisation macroéconomique se heurte
néanmoins à la difficulté de prendre en compte les coûts liés à la non-action
contre le changement climatique87, dont l’évaluation précise est complexe
et difficile à attribuer au comportement d’un pays pris isolément.

85 Cette étude souligne que l’effet aurait été plus important en l’absence de
compensation de la hausse de fiscalité carbone par une baisse des accises sur le transport
entre 2000 et 2005.
86 C’est-à-dire le fait que l’amélioration de l’efficacité énergétique d’une technologie

peut conduire à une utilisation accrue de celle-ci, et donc à une baisse des émissions
moindre qu’anticipée.
87 Par exemple les coûts d’investissements nécessaires pour s’adapter au changement

climatique, la baisse de la productivité du travail, la modification des rendements


agricoles, l’impact sur la santé, la baisse de la biodiversité, etc. Ainsi, dans son rapport
« Global warming of 1.5°C » publié en octobre 2018, le GIEC estime qu’il y aurait un
risque élevé sur l’activité économique et la biodiversité si les températures de fin de
siècle excédaient celles de l’ère préindustrielle d’une valeur comprise dans une
fourchette entre 1,5 à 2,5 C. Il estime qu’une trajectoire limitant le réchauffement à 1,5°
au lieu de 2° à la fin du siècle comparé à l’ère préindustrielle pourrait éviter une perte
de PIB de 1,5 % à 2 % en milieu de siècle et de 3,5 % à la fin du siècle.

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L’analyse des impacts macroéconomiques de la fiscalité carbone est


aussi fortement influencée par la situation de l’économie. De même, les
hypothèses concernant la flexibilité des salaires et l’élasticité de la
demande de travail des entreprises aux salaires réels sont importantes dans
l’évaluation macroéconomique de long terme88.

1 - Un effet légèrement négatif sur le PIB sans recyclage des


recettes

À l’instar de toute augmentation des prélèvements obligatoires,


l’introduction d’une taxe carbone sans mesure de réaffectation de son
produit a un impact négatif sur l’activité.
Du côté de l’offre, l’augmentation des coûts de production conduit
à une hausse des prix si les conditions de concurrence le permettent ou, à
défaut, à une réduction des marges. Il en résulte une réduction de la
demande domestique et étrangère, de la production et des exportations.
Dans le cas de la France, toutefois, les secteurs industriels et agricole, qui
ne sont que partiellement soumis à la taxe carbone (pour le premier en
raison de la soumission au SEQE89 ; pour le second en raison
d’exonérations90), seraient davantage préservés. C’est donc le secteur
tertiaire qui est le plus concerné, principalement en raison des dépenses de
chauffage et de transport, mais dans un cadre de moindre exposition à la
concurrence internationale. Les différentes exemptions et exonérations
sont de nature à réduire l’impact de la taxe carbone sur la compétitivité à
l’exportation91.
Du côté de la demande, une hausse de la taxe carbone réduit le
pouvoir d’achat des ménages, directement via la hausse des prix des
carburants et du chauffage et, indirectement, via la hausse des prix des

88 Voir Gaël Callonnec et Matthieu Combaud, Les effets macroéconomiques et


environnementaux de la fiscalité carbone, Rapport particulier n° 4 du CPO, 2019.
89 Selon l’Ademe, seuls 8 % des émissions de gaz à effet de serre de l’industrie sont

soumises à la composante carbone de la fiscalité sur les énergies fossiles : 88 % des


émissions sont exonérées en raison de la soumission au SEQE et 4 % en raison de leur
exposition à des risques de fuite de carbone (Gaël Callonnec, Hervé Gouëdard, Patrick
Jolivet, « La contribution climat-solidarité. Une taxe carbone pour la transition
écologique et pour plus de solidarité fiscale », mars 2019.
90 Dépenses fiscales n° 800201 et n° 800218.
91 Elle renchérit le coût des consommations intermédiaires en service des producteurs

de biens manufacturés, ce qui pénalise leur compétitivité.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 63

biens et services, alors qu’ils ont peu de marges de manœuvre à court terme
pour s’adapter.

Les principaux canaux de transmission de la


fiscalité carbone sur les équilibres macroéconomiques
Hausse de Effet de
taxe carbone substitution

Baisse des importations


d’hydrocarbures

Prix pour les ménages

Coût des entreprises


Émissions

Compétitivité

Évolution des
taux d’intérêt
Demande adressée aux
PIB et emploi
acteurs nationaux
Evolution des
salaires

25 avril 2019 3

Source : CPO.

Deux effets viennent atténuer ces impacts négatifs, sans toutefois les
éliminer. En premier lieu, la fiscalité carbone peut stimuler
l’investissement, notamment en matière d’efficacité énergétique. En
second lieu, la demande nationale pour les biens énergétiques fossiles
importés diminue.
Afin de mesurer les effets macroéconomiques de la fiscalité
carbone, le Conseil des prélèvements obligatoires a mobilisé le modèle
macroéconomique ThreeME pour simuler plusieurs hypothèses
d’évolution de la fiscalité carbone en France92.

92Voir annexe 2 pour la présentation des différentes hypothèses évaluées. Le modèle


ThreeME est un modèle d’équilibre général keynésien, développé depuis 2008 par
l’OFCE et l’Ademe, et utilisé par le ministère de la Transition écologique et solidaire
depuis 2013. Il juxtapose un bloc macroéconomique classique et un bloc hybride
permettant de modéliser la demande d’énergie, considérée comme complémentaire aux
moyens de transport et au logement ou comme un facteur de production pour les
entreprises.

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En retenant comme hypothèse une augmentation progressive de la


fiscalité carbone à 100 €2030 /tCO2 à l’horizon 2030 sans recyclage des
recettes, que ce soit sous forme de compensations ciblées et/ou de baisse
d’autres prélèvements93, l’impact macroéconomique est légèrement
négatif, de l’ordre de 0,1 point de PIB à l’horizon 2030.

Tableau n° 6 : Résultats macroéconomiques d’une fiscalité carbone


portée à 100€2030 / tCO2 en 2030 sans recyclage des recettes
2020 2021 2022 2023 2024 2025 2030 2050
PIB 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 -0,1 -0,1 0,0
Consommation des ménages 0,0 0,0 -0,1 -0,1 -0,1 -0,2 -0,3 0,0
Investissement 0,0 0,0 0,1 0,1 0,2 0,2 0,3 0,3
Exportations 0,0 0,0 0,0 -0,1 -0,1 -0,1 -0,3 -0,2
Importations 0,0 0,0 0,0 -0,1 -0,1 -0,1 -0,1 0,1
Revenu disponible réel des ménages 0,0 0,0 -0,1 -0,1 -0,1 -0,1 -0,2 -0,1
Prix à la consommation des ménages 0,0 0,1 0,1 0,1 0,2 0,2 0,4 0,2
Prix des exportations 0,0 0,1 0,1 0,1 0,2 0,2 0,5 0,3
Salaire net réel unitaire 0,0 0,0 -0,1 -0,1 -0,1 -0,1 -0,2 -0,1
Coût réel du travail unitaire 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Emploi (en milliers) 0 -1 -3 -6 -9 -13 -36 -14
Balance commerciale (en point de PIB) 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1 0,1 0,2 0,1
Facture énergétique (en point de PIB) 0,0 0,0 0,0 0,0 -0,1 -0,1 -0,2 -0,1
Source : CPO, à partir des résultats du modèle ThreeME.

Cependant, ces résultats ne tiennent pas compte de l’effet


potentiellement positif d’une consolidation budgétaire sur la croissance à
moyen terme, ni des effets positifs liés à l’utilisation des nouvelles marges
de manœuvre budgétaires résultant de la réduction du déficit.

2 - Avec recyclage des recettes, des effets macroéconomiques


positifs mais limités

Lorsque les recettes sont recyclées, il est en revanche possible


d’obtenir un effet macroéconomique légèrement positif.

93Cette hypothèse revient à mobiliser la fiscalité carbone comme un instrument de


consolidation budgétaire.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 65

Selon le dispositif retenu, la réutilisation des recettes permet de


compenser les effets négatifs initiaux en favorisant un regain
d’investissement ou de consommation et, par suite, en stimulant l’emploi.
L’ampleur de l’impact dépend de la réaction des taux d’intérêt, dont
la hausse peut renchérir les coûts de portage, et de la dynamique des
salaires, susceptible de limiter l’effet positif sur l’emploi. Si l’économie est
initialement en dessous de son potentiel, l’impact sur le PIB a davantage
de chance d’être positif et durable, comme cela ressort du schéma
ci-dessous.

Les principaux canaux de transmission de la


fiscalité carbone sur les équilibres macroéconomiques avec recyclage
des recettes

Source : CPO.

Les recettes de fiscalité carbone peuvent être utilisées pour atteindre


différents objectifs : baisser d’autres prélèvements obligatoires, financer
des mesures d’accompagnement en direction des contribuables ou financer
des investissements de transition énergétique.
Les simulations conduites pour le Conseil des prélèvements
obligatoires montrent que l’augmentation de la composante carbone en
France a un effet légèrement positif sur le PIB lorsque les recettes
supplémentaires sont recyclées.
En retenant comme hypothèse une augmentation progressive de la
fiscalité carbone à 100 €2030 /tCO2 à l’horizon 2030 avec recyclage mixte
des recettes (50 % des recettes supplémentaires prélevées sur les ménages

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66 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

redistribuées sous la forme de compensations aux ménages et le reste utilisé


sous forme de baisse de l’impôt sur les sociétés), l’effet sur la croissance
serait nul à court terme et très légèrement positif en 2030, de l’ordre de
0,2 point de PIB et de plus de 35 000 emplois. À plus long terme et sans
tenir compte d’un relèvement de la trajectoire de fiscalité carbone après
2030, les effets macroéconomiques s’estomperaient.
Le gain de PIB s’expliquerait, à parts égales, par une hausse de
l’investissement et de la consommation des ménages, en partie annulée par
une dégradation des exportations nettes. La hausse des investissements des
ménages serait sensible en début de période, tandis que la hausse des
investissements des entreprises serait plus progressive.

Effets sur le PIB d’une fiscalité carbone portée à


100€2030 / tCO2 en 2030 avec recyclage des recettes

Source : CPO, à partir des résultats du modèle ThreeME.

En alignant la trajectoire de fiscalité carbone sur la valeur de l’action


pour le climat du rapport Quinet de 2019 (250 €2018 /tCO2 à l’horizon 2030),
avec les mêmes hypothèses de recyclage des recettes, les effets
macroéconomiques seraient plus forts.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 67

Effets sur le PIB d’une fiscalité carbone portée à


250€2018 / tCO2 en 2030 avec recyclage des recettes

Source : CPO, à partir des résultats du modèle ThreeME.

À moyen terme, l’effet sur le PIB serait nettement plus important


par rapport au tendanciel (+0,7 pt en 2030, contre +0,2 dans l’hypothèse
précédente), de même que l’impact de long terme (+0,7 pt en 2050, contre
+0,1 dans l’hypothèse précédente).
Cette amplification s’explique par le fait qu’une composante
carbone plus élevée incite davantage aux investissements dans l’efficacité
énergétique et les énergies décarbonées, ce qui se traduit par des
investissements plus importants : ainsi, l’investissement est supérieur de
1 % par rapport au tendanciel dès 2025 et dépasse même 3 % en 2050. La
consommation et l’emploi sont également stimulés, avec à moyen terme
une hausse de la consommation de près de 1 % (contre 0,2 % dans
l’hypothèse précédente) et une hausse de l’emploi de 120 000 (contre
moins de 35 000 dans l’hypothèse précédente).
Le choix des modalités d’utilisation des recettes supplémentaires de
la fiscalité carbone peut également avoir des effets sur la structure du PIB,
mais dans des proportions très faibles. Il convient donc d’interpréter les
résultats des travaux de simulation menés avec le modèle ThreeME avec
prudence, étant donnée la faiblesse des impacts simulés :
- l’absence de recyclage des recettes de composante carbone sous
forme d’une baisse d’autres prélèvements obligatoires ou d’une

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68 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

hausse des dépenses publiques réduit le PIB et les créations nettes


d’emploi, ce qu’il faut pondérer par les effets positifs d’une
réduction du déficit public ou des marges budgétaires dégagées ;
- un recyclage intégral sous forme de transfert direct aux ménages est
plus favorable qu’un recyclage intégral sous forme d’une baisse
d’impôt sur les sociétés à moyen terme, tant en termes de PIB que
d’emploi. Le gain s’estompe toutefois à long terme ;
- les modes de recyclage mixte semblent plus favorables que les
modes de recyclage intégral aux ménages ou aux entreprises, tant en
termes de PIB que d’emploi. L’augmentation de 50 à 100 % de la
part des recettes reversées directement aux ménages a cependant peu
d’influence sur le PIB et l’emploi. L’effet sur le PIB est similaire en
cas de baisse d’impôt sur les sociétés ou de coût du travail.
Toutefois, l’impact sur l’emploi est plus fort si le recyclage passe
par un allègement des coûts du travail.
Les impacts estimés à court terme représentent quelques dixièmes
de points de PIB pour un transfert fiscal annuel d’environ un point de PIB.
À moyen terme (2030) et à long terme (2050), l’impact est au maximum
d’un point de PIB, soit 23,5 Md€ environ.
Ces impacts sont donc modestes, alors même que selon les
projections européennes94, la croissance potentielle devrait être de 1 % à
2 % par an d’ici 2050, soit une augmentation cumulée du PIB d’environ
50 % à horizon 2050.

94 Commission européenne, The 2018 Ageing Report – Underlying Assumptions &

Projection Methodologies, institutional paper 065, novembre 2017.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 69

Tableau n° 7 : Effets macroéconomiques simulés d’une augmentation


progressive de la trajectoire de la fiscalité carbone
Scénario à 100€2030 / t CO2 Scénario à 250€2018 / t CO2
en 2030 en 2030
Impact économique Moyenne Moyenne
2020- 2030 2050 2020- 2030 2050
2022 2022
Impact sur le PIB (%
0 0,2 0,1 0 0,7 0,7
d’écart au tendanciel)
Impact sur
l’investissement (% 0,1 0,6 0,5 0,2 2,7 3,1
d’écart au tendanciel)
Impact sur la
consommation (% 0 0,2 0,2 0 0,7 1,2
d’écart au tendanciel)
Impact sur l’emploi
(écart au tendanciel en 3 35 21 3 121 125
milliers d’emplois)
Source : CPO, à partir du modèle ThreeME. Les présents résultats sont fondés sur une
hypothèse commune de recyclage mixte des recettes (50 % des recettes prélevées sur
les ménages redistribuées sous la forme de compensations aux ménages ; le reste utilisé
sous forme de baisse de l’impôt sur les sociétés).

Une baisse des émissions de gaz à effet de serre à


nuancer au regard du poids du carbone importé

Les émissions totales de gaz à effet de serre de la France en 2015


étaient d’environ 460 MtCO2e95, tous gaz à effet de serre et tous types
d’usages confondus. Sur ce total, environ 365 MtCO2e sont liées à la
production d’énergie et aux procédés industriels. Les autres émissions sont
essentiellement dues au secteur agricole (environ 80 MtCO2e) et au secteur
des déchets (environ 15 MtCO2e). 324 MtCO2e sont liées aux émissions
métropolitaines domestiques et 114 MtCO2e aux émissions associées aux
exportations. L’empreinte carbone de la France, c’est-à-dire la contribution
nationale au réchauffement climatique du point de vue du consommateur
final français est bien supérieure, car il faut ajouter les émissions liées aux

95 Source des données : inventaire du CITEPA pour la CCNUCC, soumission 2018 au

périmètre Kyoto, émissions hors utilisation des terres, leurs changements et la forêt.

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70 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

importations. Elle est estimée à 742 MtCO2e en 2016 et à 749 MtCO2e en


201796.

1 - La capacité de la fiscalité carbone à réduire les émissions de


gaz à effet de serre dépend fortement de son niveau

Les émissions concernées par la composante carbone sur la base de


son assiette 2019 sont d’environ 210 MtCO2, soit 46 % de l’ensemble des
émissions de la France. C’est cette assiette qui est retenue ici pour simuler
les effets des hypothèses de hausse de la fiscalité carbone. En particulier,
elle exclut 92 % des émissions d’origine industrielle, qui relèvent du
système européen de quotas (SEQE) ou sont exposées à des fuites de
carbone97.
Une trajectoire de fiscalité carbone progressivement relevée à
100 €2030/tCO2 en 2030 permettrait de réduire les émissions annuelles du
secteur soumis à composante carbone de 11 Mt environ aux horizons 2030
et 2050 (-3 % par rapport au tendanciel).

Tableau n° 8 : Estimation de la réduction des émissions de gaz à effet


de serre avec fiscalité carbone portée à 100€2030 / tCO2 en 2030
Horizon 2030 Horizon 2050
Par rapport au tendanciel (champ des -11 Mt -11 Mt
émissions liées à la production
d’énergie ou aux procédés industriels) -3 % -3 %
Par rapport aux émissions soumises à
-5 % -5 %
composante carbone en 2019
Source : CPO, à partir des résultats du modèle ThreeME.

Sur le champ des émissions soumises à la composante carbone, cela


représenterait en 2030 une baisse de 3 % en 2030 et de 5 % en 2050 par
rapport au tendanciel pour ces deux années.

96 En 2015, l’empreinte carbone de la France atteint 11 tCO2e par habitant ; en


comparaison, les émissions nationales sont évaluées à 6,6 tCO2e par habitant. En 2017,
l’empreinte carbone est évaluée respectivement à 11,2 et 6,7 tCO2e par habitant
(source : Insee, Les nouveaux indicateurs de richesse, 2019).
97 C’est-à-dire un risque de perte de compétitivité à la suite d’une hausse du prix de

l’énergie susceptible d’entraîner une délocalisation de la production.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 71

Selon les résultats du modèle ThreeME, cette baisse progressive des


émissions serait liée à la montée en puissance de la composante carbone et
au temps d’adaptation des ménages et des entreprises à cette hausse de
composante carbone. Pour l’ensemble de l’économie, les investissements
d’efficacité énergétique, et plus largement les changements de
comportement, réduiraient la consommation d’énergie de 3 % par rapport
au tendanciel, en 2030 comme en 2050. Les baisses d’émissions seraient
également dues à des investissements dans la production d’énergie
décarbonée (+ 1 Md€ en cumulé sur 2020-2050) et à la baisse des
investissements dans la production d’énergie carbonée, en particulier
jusqu’en 2030 (- 4,2 Md€ en cumulé sur 2020-2050).
En retenant une hypothèse de progression beaucoup plus rapide de
la trajectoire de la fiscalité carbone alignée sur la valeur de l’action pour le
climat en 2030 (250 €2018/t en 203098), la réduction des émissions serait de
près de 40 Mt à l’horizon 2030 (-11 % par rapport au tendanciel) et de
56 Mt à l’horizon 2050 (-16 % par rapport au tendanciel).

Tableau n° 9 : Estimation de la réduction des émissions de gaz à effet


de serre avec fiscalité carbone portée à 250 €2018 / tCO2 en 2030
Horizon 2030 Horizon 2050
Par rapport au tendanciel (champ des -39 Mt -56 Mt
émissions liées à la production
d’énergie ou aux procédés industriels) -11 % -16 %
Par rapport aux émissions soumises à
-18 % -26 %
composante carbone en 2019
Source : CPO, à partir des résultats du modèle ThreeME.

Les réductions d’émissions permises par une taxation plus élevée


sont nettement plus importantes que dans l’hypothèse d’une trajectoire de
fiscalité carbone à 100 €2030/tCO2 en 2030. Cet effet est notamment dû à
des investissements additionnels cumulés dans la rénovation thermique des
logements susceptibles d’atteindre 80 Md€ sur 2020-2050 par rapport à
l’hypothèse d’une fiscalité carbone à 100 €/tCO2 en 2030, soit un
triplement de ces investissements par rapport au tendanciel.
D’autres travaux de modélisation des baisses d’émission de gaz à
effet de serre générés par la hausse de la trajectoire de la fiscalité carbone

98 Soit 317 €2030.

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72 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

confirment ces ordres de grandeur. En se fondant sur le même modèle


ThreeME, l’Ademe99 estime qu’une composante carbone atteignant 225 €
constants en 2030, puis progressant jusqu’à 600 € constants en 2050,
permettrait de réduire de 20 % les émissions de CO2 à l’horizon 2030,
comparé à 1990, soit 75 % des réductions d’émissions prévues par le projet
de stratégie nationale bas carbone publié en février 2019.

2 - Une fiscalité carbone ayant une prise limitée sur


l’empreinte carbone totale de la France en raison du poids des
importations carbonées

Alors que les émissions domestiques connaissent une diminution


tendancielle, tant pour la production intérieure (-21 % entre 1995 et 2015)
que pour les exportations (-7 % entre 1995 et 2015), les émissions
associées aux importations n’ont cessé de croître (quasi-doublement entre
1995 et 2015), jusqu’à devenir plus élevées que les émissions du territoire
hors exportations à partir de 2012. En 2017, l’empreinte carbone de la
France (estimée à 749 Mt CO2e) est 1,7 fois plus importante que les
émissions nationales y compris exportations (446 Mt CO2e)100.
Par habitant, l’empreinte carbone de la France a progressé de près
de 7 % entre 1995 et 2017, passant de 10,5 à 11,2 t CO2e par habitant, à
l’inverse des émissions domestiques (-27 % par habitant)101.
Cette situation caractérise toutes les économies avancées. Les pays
membres de l’OCDE ont une empreinte carbone supérieure aux émissions
réalisées sur leur territoire, tandis que les grands pays émergents sont dans
la situation inverse102, car ils produisent des biens à fortes émissions
(1er facteur d’émissions), ensuite transportés (2e facteur d’émissions) et
enfin consommés dans les pays avancés.

99 Gaël Callonnec, Hervé Gouëdard, Patrick Jolivet, « La contribution climat-solidarité.


Une taxe carbone pour la transition écologique et pour plus de solidarité fiscale »,
Ademe, mars 2019.
100 Selon le projet de Stratégie nationale bas carbone publié en février 2019.
101 Insee, L’économie française, édition 2019, juin 2019.
102 Dominique Bureau, Lionel Fontagné, Katheline Schubert, « Commerce et climat :

pour une réconciliation », Notes du CAE, n° 37, janvier 2017.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 73

Estimation de l’évolution de l’empreinte carbone


de la France métropolitaine entre 1995 et 2016

Source : Projet de stratégie nationale bas carbone, février 2019 (AIE, CITEPA,
DGDDI, Eurostat, Insee, Météo France, Traitements : SOeS, 2017).

À législation 2019, la fiscalité carbone française ne couvre que 46 %


des émissions domestiques, et seulement 28 % de l’empreinte carbone
totale de la France.

Les fuites de carbone


L’expression désigne l’accroissement des émissions dans les pays qui
n’ont pas de politique climatique, à la suite de la mise en place d’une politique
climatique unilatérale dans un pays ou groupe de pays.
Les fuites de carbone peuvent prendre deux formes : d’une part,
l’accroissement des émissions par délocalisation des industries très émettrices
des pays régulés vers ceux qui ne le sont pas, phénomène appelé « havre de
pollution » et, d’autre part, l’accroissement des émissions dû à la baisse du prix
des énergies sur les marchés mondiaux consécutive à la baisse de la demande
dans les pays régulés.
On peut parler de fuites directes et indirectes. La littérature économique
montre que les fuites indirectes sont les plus importantes : entre la moitié et les
deux tiers des effets103. Toutefois, les technologies peu émettrices de carbone,

103Burniaux J-M. et J. Oliveira Martins (2000) : « Carbon Emission Leakages: A


General Equilibrium View », OECD Economics Department Working Papers, n° 242.

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74 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

développées dans les pays régulés, peuvent être transférées dans les pays non
régulés qui peuvent ainsi diminuer leurs émissions.104.
Les premiers travaux sur les pertes de compétitivité dues à
l’accroissement des coûts de production des entreprises des pays régulés en
raison de la taxation des émissions polluantes donnaient à penser qu’elles
étaient faibles105, notamment en raison de l’effet dit « de Porter » lié à l’effort
d’innovation des firmes confrontées à la taxation de leurs émissions. Des
travaux plus récents mettent cependant en évidence la réalité des havres de
pollution106.
Source : d’après Dominique Bureau, Lionel Fontagné, Katheline Schubert,
« Commerce et climat : pour une réconciliation », Notes du CAE, n° 37, janvier 2017.
Même si les principaux secteurs exposés à la concurrence
internationale et aux fuites de carbone sont exclus de l’assiette de la
fiscalité carbone française, les simulations réalisées par le CPO (cf. supra)
font apparaître un effet légèrement négatif sur la balance commerciale,
sous l’effet de deux mécanismes. En premier lieu, les compensations
reversées aux ménages et entreprises entraînent une hausse de la
consommation qui stimule les importations au regard des préférences des
consommateurs pour les biens importés. En second lieu, la compétitivité-
prix des entreprises françaises se dégrade légèrement, y compris sur le
marché domestique, puisque la taxe carbone a un effet sur les coûts
intermédiaires de production.
À partir des données sur le contenu carbone des importations
françaises calculées par l’OFCE dans le cadre d’un appel à projet financé
par l’Ademe, le Conseil des prélèvements obligatoires a cherché à évaluer
l’impact, sur l’empreinte carbone totale de la France, d’une fiscalité
carbone portée à 250 €2018 / tCO2 en 2030.

Voir également les travaux de Böhringer C., E.J. Balistreri et T.F. Rutherford, « The
Role of Border Carbon Adjustment in Unilateral Climate Policy: Overview of an
Energy Modeling Forum Study (EMF 29) », Energy Economics, vol. 34, supplément 2,
décembre 2012.
104 Gerlagh R. et O. Kuik, « Spill or Leak? Carbon Leakage with International

Technology Spillovers: A CGE Analysis », Energy Economics, vol. 45, 2014, p. 381-
388.
105 Erdogan A.M., « Foreign Direct Investment and Environmental Regulations: A

Survey », Journal of Economic Surveys, n° 28, 2014, p. 943–955.


106 Levinson A. et M.S. Taylor, « Unmasking the Pollution Haven Effect »,

International Economic Review, n° 49, 2008, p. 223–254.

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Estimation de l’évolution de l’empreinte carbone


de la France dans l’hypothèse d’une fiscalité carbone portée à
250 €2018 / tCO2 en 2030

-10

-20
en Mt CO2

-30

-40

-50

-60

Emissions CO2 en Mt Empreinte carbone en MtCO2

Source : CPO, à partir des estimations de contenu carbone des importations françaises
réalisées par l’OFCE (appel à projet financé par l’Ademe).

Il ressort de cette évaluation, dont les résultats doivent néanmoins


être pris avec précaution107, que la dégradation de la balance commerciale
due à l’augmentation de la fiscalité carbone accroîtrait le volume de
carbone importé de 50 MtCO2 à horizon 2030, par rapport à une situation
tendancielle sans augmentation.
La contribution de la fiscalité carbone pour réduire l’empreinte
carbone de la France est donc déterminante, mais présente l’inconvénient
de stimuler les importations, en augmentant significativement la demande
adressée au reste du monde de produits intensifs en carbone. La fixation
d’un prix du carbone adapté à l’objectif de décarbonation de la France
dépend largement du niveau de coopération européenne et internationale.
Il serait difficile de faire accepter à l’opinion publique une hausse de la taxe
carbone qui ne s’inscrirait pas dans une démarche concertée et ne
s’accompagnerait pas d’une plus grande sensibilisation des agents

107L’évaluation est réalisée en supposant que le contenu carbone des importations reste
fixe dans le temps et que les pays exportateurs vers la France ne réalisent aucun effort
supplémentaire de décarbonation de leur production. Ces hypothèses conduisent donc
à considérer que la baisse de l’empreinte carbone ici évaluée est conservatrice.

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économiques au contenu carbone des produits importés, ce qui doit se


concilier avec les règles de l’Organisation mondiale du commerce
(cf. infra, chapitre III).

III - Des effets hétérogènes sur les ménages et sur


les entreprises

Les accises sur les produits énergétiques fossiles pèsent plus sur les
ménages qui acquittent nominalement 64 % de la charge fiscale, que sur
les entreprises et les administrations qui en paient 36 %108. La proportion
est quasiment identique en concentrant l’analyse sur la seule composante
carbone de la fiscalité énergétique dont les recettes sont estimées à 8,0 Md€
en 2019. La part ménages est de 65 %, tandis que la part des entreprises et
des administrations est de 35 %.
Les ménages utilisent de l’énergie dans leur logement pour
différents usages : le chauffage du logement, l’eau chaude sanitaire, la
cuisson et l’électricité dite « spécifique »109. Les énergies « domestiques »
sont l’électricité, le gaz de ville, le fioul, le bois, l’énergie solaire ou
géothermique et le GPL. Les énergies du transport directement
consommées par les ménages sont destinées à leurs véhicules : les
carburants automobiles diesel et essence.

Des dépenses énergétiques stables pour les ménages

1 - Une stabilité globale des dépenses d’énergie dans le budget des


ménages depuis 1960

L’analyse du budget des ménages sur longue période montre une


parfaite stabilité de la part relative de la dépense énergétique TTC dans le
budget des ménages, tant au regard de la facture énergétique du logement

108 Selon le modèle ELFE du Commissariat général au développement durable


(CGDD), les principales taxes d’accises sur les produits fossiles (TICPE, TICGN et
TICC) nettes et hors TVA, représentent 34,3 Md€ en 2019, sur les bases des niveaux
de consommation de 2016.
109 Qui recouvre l’éclairage et l’alimentation des appareils électroménagers.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 77

que de celle des transports. Conjugué à la baisse tendancielle de la part de


la fiscalité dans le prix de l’énergie depuis les années 1980, ce constat remet
en cause le ressenti d’une augmentation constante du poids de l’énergie
dans le budget des ménages et amène donc à nuancer les effets de la montée
en charge de la fiscalité carbone.
Au sein du budget des ménages, le poste « logement » a fortement
progressé et est devenu le premier poste de dépense des ménages, passant
de 11 % en 1960 à 26 % en 2017. Cependant, la facture énergétique TTC
liée aux énergies domestiques consommées ne s’élève qu’à 4,2 %. Cette
part de la facture énergétique du logement est restée stable depuis 30 ans,
autour de 4 %110. C’est donc la part « hors énergie » du poste logement qui
a augmenté de plus d’un tiers (16,2 % en 1990 contre 22,5 % en 2017)111
avec la hausse des loyers imputés et réels.
Le poste « transport » est le deuxième poste de dépense des
ménages. Il représente près de 14 % de la consommation des ménages en
valeur en 2017, dont 3,0 % pour la facture de carburant (TTC)112.
Cette proportion est globalement stable depuis 30 ans, soit entre
2,8 % et 3,5 % de la dépense de consommation des ménages. Ses
fluctuations reflètent principalement les variations du prix du pétrole et non
celles de la fiscalité.

110 Le poids de la facture énergétique du logement est également stable sur plus longue
période puisqu’il était de 3,9 % en 1960 (même si les chocs pétroliers avaient fait
grimper la facture à 5 à 6 % de la consommation totale à la fin des années 1970 et au
début des années 1980).
111 Au total depuis les années 1960, la part du poste « Logement hors énergie » dans la

consommation totale des ménages a été multipliée par plus de 3 (elle était de 7 % au
début des années 1960).
112 Les autres postes concernent l’achat de véhicules et les dépenses associées à leur

utilisation (hors carburants) pour 8,2 % et les services de transport (aérien, routier,
ferroviaire, etc.) pour 2,5 %. Le coût d’usage de la voiture pour les ménages provient
en premier lieu de l’achat et de l’utilisation hors carburants (entretien, coût du
stationnement ou du garage), auxquels s’ajoutent les frais d’assurance qui ne sont pas
comptabilisés ici. Selon l’Automobile Club, le coût le plus élevé pour les ménages
associé à la voiture est la dépréciation annuelle du bien (voir « Le budget de
l’automobiliste de l’ACA »).

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Postes de consommation des ménages en


1960, 1990 et 2017

en % de la dépense de consommation finale des ménages Solde territorial


110
Biens et services divers
100
7 14 12 Hôtels, cafés et restaurants
90 7 Éducation
6 7
80 7
1 8 Loisirs et culture
9
7 3
70 2 Communications
3
2 12 11
60 9 Transports
3 3
3 4
7 dont carburants
50 6 5
4
Santé
40 12 16 22 Meubles, articles de ménage et entretien courant de
30 l'habitation
7
4 Logement
7 4
20 4
3 dont énergies domestiques
4
26
10 Articles d'habillement et chaussures
15 13
0 Boissons alcoolisées et tabac
1960 1990 2017 Produits alimentaires et boissons non alcoolisées
-10

Source : CPO, à partir des Comptes nationaux - Insee. Il s’agit de la consommation en


valeur, taxes incluses.
Dans le budget des ménages mesuré par unité de consommation, la
TICPE représente autant, en moyenne, que la taxe d’habitation, et six fois
moins que la TVA113.

2 - La part déterminante du prix du baril de pétrole dans les prix


de l’énergie

La facture énergétique du logement par unité de consommation


(UC) a, en moyenne, progressé légèrement plus rapidement que le pouvoir
d’achat par UC, tandis que celle des carburants est demeurée inférieure à
la progression du pouvoir d’achat.

113 Ces ratios doivent s’interpréter en gardant à l’esprit que les assiettes sont très
différentes.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 79

Facture énergétique « réelle » et pouvoir d’achat


des ménages par unité de consommation depuis 1990
indices 100 en 1990, en euros constants
160

150
facture "réelle" d'énergies du logement par UC
140

130
pouvoir d'achat par UC

120

110

100

facture "réelle" de carburants par UC


90
1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008 2011 2014 2017

Source : CPO, à partir des Comptes nationaux - Insee. La facture énergétique


« réelle » correspond à la facture déflatée de l’évolution du pouvoir d’achat des
ménages.

L’évolution comparée du prix (hors toutes taxes) du pétrole et des


taxes montre que la facture énergétique réelle des ménages s’est alourdie
par l’effet de l’évolution des prix relatifs de marché du pétrole, et non des
taxes qui ont évolué comme l’inflation. La part des taxes dans la formation
du prix à la pompe s’est ainsi réduite entre 1995 et 2018 de 72 % à 59 %
pour le gazole et de 80 % à 63 % pour l’essence SP95114.

114 Rappelons que les taxes sur les énergies fossiles sont proportionnelles aux volumes,
à l’exception de la TVA qui s’applique sur les prix.

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80 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Évolution de la structure du prix de


l’essence SP95 et du gazole

Essence SP95
220
200
180
160
140
120
100
80
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Gazole
220
200
180
160
140
120
100
80
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018

Prix HTT Prix TTC


taxes Indice des prix à la consommation
Source : CPO, à partir de données MTES – DGEC. Indice 100 en 1995.

La création, puis la hausse, de la composante carbone depuis 2014,


ont contribué à renchérir les prix TTC des énergies fossiles. Pour le gaz, la
fiscalité (hors TVA) était quasi inexistante avant l’introduction de la
composante carbone. Pour les carburants et le fioul, le poids de la TICPE
(hors TVA) dans le prix TTC avait tendance à diminuer jusqu’en 2014 en
raison du ralentissement de leur consommation et de la non-indexation du
barème de la taxe, malgré l’augmentation du prix HT. Cela s’explique par
le fait que la TICPE est définie comme une accise et les volumes
consommés sont taxés, indépendamment de leur prix.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 81

La fiscalité sur l’électricité a aussi augmenté depuis 2010. En 2018,


la fiscalité hors TVA représente une part quasi identique du prix TTC pour
l’électricité (17,6 %) et pour le fioul (17,4 %). Cette part est néanmoins
plus faible pour le gaz de ville (12,2 %).
Le rapprochement partiel des fiscalités sur le gazole et l’essence
entre 2015 et 2018 a aussi contribué à la hausse sur le prix du gazole. Au
total, en 2018, la fiscalité hors TVA représente 42 % du prix du gazole et
45 % du prix de l’essence.

3 - Une consommation énergétique restée stable

Le parc de véhicules particuliers des ménages s’est profondément


transformé depuis 30 ans. Il s’est tout d’abord accru à un rythme plus
soutenu que la population, le nombre des ménages ou celui des résidences
principales, pour atteindre 32,5 millions d’unités en 2017. Dans le même
temps, la consommation unitaire des véhicules a diminué sous le double
effet de l’amélioration des performances115 et de la « diésélisation » du
parc116. Un dernier phénomène – plus récent – est lié au développement de
la gamme des SUV, véhicules plus lourds et plus consommateurs
d’énergie.

115 Soit le nombre de litres de carburant consommés pour 100 km parcourus. Ce recul a
été plus marqué pour les véhicules essence que pour les véhicules diesels, mais les
véhicules diesels consomment encore en moyenne 1,2 litre de moins aux 100 km que
les véhicules essence en 2017.
116 Alors qu’ils représentaient 15 % des voitures particulières en 1990, leur part avait

plus que doublé en 2000 (35 %) et a été multipliée par quatre entre 1990 et aujourd’hui
(elle a atteint 62 % en 2015, pour diminuer légèrement à 61 % en 2017). La France a
aujourd’hui du parc de véhicules particuliers le plus « diéselisé » en Europe.

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Évolution du parc de voitures particulières

en milliers Évolution du parc de voitures particulières


35 000

30 000

25 000

20 000

15 000

10 000
Électrique ou hybride
Diesel
5 000 Essence
nb de résidences principales
0
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016

Source : CPO à partir de Bilan de la circulation – SDES (d’après SDES, CCFA, Setra,
Asfa, Kantar-Worldpanel, TNS-Sofres, CPDP).

Le nombre de kilomètres parcourus annuellement par véhicule est


stable depuis 1990117. Toutefois, le nombre de véhicules par ménage ayant
augmenté, la mobilité moyenne des ménages a progressé depuis 30 ans. Le
volume de carburant consommé par les ménages a d’ailleurs été en hausse
jusqu’en 2000, et est stable depuis lors autour de 27,5 Mm3 par an118.

117 La baisse du kilométrage moyen des véhicules gazole et essence traduit le fait que,

parmi les ménages initialement équipés de véhicules essence, ceux qui se sont dirigés
vers le gazole sur la période (avec la diésélisation du parc de véhicules) sont ceux qui
roulaient le plus à l’année, mais roulaient toutefois moins en moyenne que ceux
initialement équipés de véhicules diesel.
118 Par comparaison, la consommation totale de carburant pour les véhicules autres que

les voitures particulières (motocycles, véhicules utilitaires légers, poids lourds, bus et
cars) suit la même tendance.

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Évolution de la consommation de carburant


pour le transport

60 000

50 000
en milliers de m3

40 000

30 000

20 000

10 000

0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Autres consommations routières Essence VP Gazole VP

Source : CPO, à partir des comptes transport de la Nation. VP : voitures particulières.

Deux phénomènes ont principalement soutenu la hausse de la


mobilité moyenne des ménages et de leur taux d’équipement en véhicule :
la hausse de l’activité féminine et la périurbanisation119.

119 Selon le rapport 2018 de l’Observatoire des territoires du CGET (Les mobilités
résidentielles en France. Tendances et impacts territoriaux, janvier 2019), la
massification de l’accès à l’automobile a contribué à façonner l’espace en favorisant
l’implantation des fonctions résidentielles, économiques et commerciales à proximité
des axes routiers en périphérie des plus grandes villes. Le développement des
métropoles a renforcé cette dynamique. Dans les communes périurbaines des plus
grandes aires urbaines – soit celles qui connaissent la plus forte croissance migratoire –
plus de 77 % des déplacements quotidiens sont effectués en voiture, contre 51 % dans
les communes-centres des aires urbaines – globalement en déficit migratoire – et 75 %
dans les communes hors aires urbaines.
Parmi les mobilités internes aux très grandes aires urbaines, la majorité des
déménagements se fait au sein du pôle, et même, pour beaucoup, dans la même
commune. Il s’agit en général de l’agrandissement du logement, souvent lié à
l’élargissement du ménage ; l’autre motivation est d’emménager dans une maison :
72 % des ménages quittent un appartement pour une maison. Environ un tiers des flux
résidentiels entre pôles et couronnes coïncide avec l’achat d’un logement.

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Évolution des prix de l’immobilier en centre-ville et en zone


périurbaine
En se fondant sur les données mobilisées par François Cusin dans son
article sur « Les prix immobiliers dans les métropoles françaises, un révélateur
de la pénurie de logements ? » pour 12 agglomérations120, on peut relever que
le prix des logements les plus abordables en centre-ville a plus que quadruplé
entre 1998 et 2010. Dans le même temps, le prix des logements les plus
abordables en zone périurbaine, qui étaient en moyenne 40 % moins chers, ont
connu une progression encore plus soutenue de leurs prix, réduisant de 5 points
(à 35 %) le différentiel de prix en 2010.
Écart de prix des logements entre le centre-ville et les zones périurbaines
en 1990, 2007 et 2010
10% des logements les moins chers 10% des logements les plus chers
Agglomération 1990 2007 2010 1990 2007 2010
Paris -40% -65% -72% -83% -88% -90%
Lille 61% 33% 7% 34% 9% -4%
M arseille-Aix -17% 7% 28% -23% 7% 9%
Lyon -30% -29% -31% -46% -42% -47%
Bordeaux -46% -35% -33% -39% -38% -43%
M ontpellier -37% -19% -3% -12% -4% -8%
Toulouse -52% -32% -28% -25% -29% -29%
Nantes -55% -38% -38% -33% -38% -36%
Rennes -58% -44% -40% -35% -33% -34%
Strasbourg -41% -20% -24% -31% -27% -31%
Orléans -37% -14% -10% -35% -29% -37%
Nice -56% -50% -57% -45% -55% -48%

Source : à partir des données de François Cusin « Les prix immobiliers dans les
métropoles françaises, un révélateur de la pénurie de logements ? », Revue de l’OFCE,
n° 218, 2013. Lecture : une valeur négative indique que les logements en zone
périurbaine sont moins chers qu’en centre-ville ; une valeur positive indique à l’inverse
que les prix de centre-ville sont moins chers.
De manière symétrique à la stabilité de la consommation de
carburant, les émissions de gaz à effet de serre des voitures particulières
sont restées stables sur longue période, représentant entre 53 et 55 % des
émissions de gaz à effet de serre du secteur des transports, et entre 55 et
58 % des émissions du secteur routier.

120 Revue de l’OFCE, n° 218, 2013, p. 123-162.

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Répartition des émissions de gaz à effet de serre


dans le secteur des transports et contribution des voitures
particulières

140,0
120,0
en Mt eq. CO2

100,0
80,0
60,0
40,0
20,0
0,0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017(p)
Autres modes de transport non routiers Autres véhicules routiers
Voitures particulières
Source : CPO, à partir des comptes transport de la Nation.

Une fiscalité énergétique régressive pour les


ménages

1 - Des factures énergétiques hétérogènes

La facture énergétique annuelle totale moyenne des ménages s’élève


à un peu plus de 3 000 € par an en 2019 toutes taxes comprises. Elle se
partage à parts égales entre les énergies du logement et les carburants,
chacune pesant pour environ 1 500 € par an et par ménage en moyenne121.
Hors taxes, la facture moyenne des énergies domestiques est, en
revanche, près de deux fois plus élevée que celle de carburant

121Cette répartition issue de Prometheus et des enquêtes nationales (Logement et


Transport & déplacements) diffère légèrement des données de la comptabilité nationale.
Voir Mathilde Clément, Alexandre Godzinski, Isabelle Vincent, Les effets économiques
de la fiscalité environnementale sur les ménages et sur les entreprises. Rapport
particulier n° 5 du CPO, 2019.

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(respectivement 1 050 € et 590 € en 2019). La différence tient à la fiscalité


totale, qui est en moyenne deux fois plus élevée sur les carburants que sur
les énergies du logement : en 2019, les taxes représentent 61 % de la
facture de carburant, contre 31 % pour les énergies du logement. La
composante carbone, qui s’applique à tous les carburants et combustibles
fossiles mais pas à l’ensemble des énergies domestiques (elle ne s’applique
pas à l’électricité), représente un poids deux fois plus important pour le
transport que pour le logement (8 % contre 4 % hors TVA en moyenne).

Tableau n° 10 : Composition des factures énergétiques moyennes des


ménages pour le logement et le transport en 2019
Facture
Taxes hors
annuelle Facture Facture
Taxes Part Composante TVA et
moyenne TTC HTT TVA
(en €) fiscalité carbone composante
par (en €) (en €)
carbone
ménage
Énergies du
1 530 1 050 480 31% 15% 4% 12%
logement
Carburant 1 520 590 930 61% 17% 8% 37%
Total 3 050 1 640 1 410 46% 16% 6% 24%
Source : CPO, à partir du modèle Prometheus (MTES-CGDD, actualisé 2017, prix
et législation janvier 2019, revenus 2018).

Les comportements de consommation énergétique des ménages


étant bien plus différenciés pour les déplacements que pour le logement, il
en résulte mécaniquement une hétérogénéité bien plus grande de la facture
énergétique pour les carburants que pour le logement.
En effet, le coefficient de dispersion des factures au sein de la
population des ménages, est près de trois fois plus élevé pour les factures
de carburant que pour les factures énergétiques du logement (5,8 contre
2,0)122. Pour la moitié des ménages, la facture énergétique totale est
supérieure à 2 700 € (médiane). Pour un ménage sur quatre, elle est
supérieure à 4 020 € (3e quartile) et pour un sur dix elle dépasse 5 430 €
(9e décile). À l’opposé, pour un ménage sur quatre, elle est inférieure à
1 730 € (1er quartile) et pour un sur dix elle est en deçà de 1 030 €
(1er décile).

122 Rapport entre le 9e décile et le 1er décile.

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Hétérogénéité des factures énergétiques des


ménages et de la part de la fiscalité
en euros
6 000 en %
70
9e décile D9
5 000
60
3e quartile Q3
4 000 50

moyenne
3 000 40

médiane
30
2 000

1er quartile Q1
20
1 000

1er décile D1 10
0
Facture Énergies du … facture Carburants
totale logement nette du 0
chèque Facture totale Énergies du Carburants
énergie logement

Distributions des factures énergétiques Poids de la fiscalité totale


parmi les ménages dans la facture

Source : CPO, à partir du modèle Prometheus (MTES-CGDD, actualisé 2017, prix et


législation janvier 2019, revenus 2018).

Les déterminants de la facture énergétique du logement


La facture en énergie du logement dépend de l’énergie de chauffage123.
La facture des ménages chauffés au fioul est la plus élevée en moyenne, et celle
des ménages chauffés à l’électricité la plus faible. Les ménages chauffés au
gaz de ville sont dans une situation « intermédiaire ». La part de la fiscalité
dans la facture moyenne des énergies du logement est un peu plus faible pour
les ménages chauffés au chauffage urbain (22 %) ou au bois (27 %) qu’au gaz
de ville (30 %), au fioul (33 %) ou à l’électricité (34 %)124. La composante

123 Les deux principales énergies utilisées pour le chauffage des logements sont le gaz
de ville (ou gaz de réseau) et l’électricité : 38 % des ménages sont chauffés au gaz de
ville, et 35 % à l’électricité. Le quart restant des ménages se chauffe principalement au
fioul (11 %), au bois (5 %), au chauffage urbain (4 %), via l’énergie solaire thermique
ou une pompe à chaleur (3 %) ou au GPL (1 %).
124 Pour rappel, il ne s’agit pas de la part de la fiscalité dans la facture de fioul ou

d’électricité, mais bien de la part de la fiscalité dans la facture de toutes les énergies
domestiques pour les ménages chauffés au fioul ou à l’électricité.

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carbone, qui s’applique aux consommations de gaz et de fioul, porte la fiscalité


actuelle pour les ménages chauffés à ces énergies au même niveau que pour
ceux chauffés à l’électricité.
Les paramètres qui pèsent sur la facture de chauffage sont la taille du
logement ( les ménages chauffés au fioul paient une facture 50 % plus élevée
en moyenne que ceux chauffés au gaz de ville, mais occupent un logement
d’une surface 30 % plus grande), la zone climatique (le « Sud-Est », où les
besoins de chauffage sont plus faibles en moyenne, recourt en majorité au
chauffage électrique), enfin les performances énergétiques et, dans une
moindre mesure, le temps de présence dans le logement en journée, le degré
d’équipement électroménager et le niveau de revenus.

Composition de la facture énergétique moyenne du


logement selon l’énergie de chauffage du ménage
en euros par an
2 500
TVA 2 310 €

Taxes hors CC et TVA


2 000 Composante carbone (CC, hors TVA)
33%
Facture hors taxes
1 540 € 1 580 €
1 500
1 370 €
30% 1 260 € 27%
22%

1 000 34%

500

0
Gaz de ville (38%) Électricité (35%) Fioul (11%) Bois (5%) Urbain (4%)

Facture énergétique du logement selon l'énergie principale de chauffage

Source : CPO, à partir du modèle Prometheus (MTES-CGDD, actualisé 2017, prix et


législation janvier 2019, revenus 2018). Lecture : coûts et poids de la fiscalité de toutes
les énergies dans la facture énergétique totale du logement des ménages, selon leur
énergie principale de chauffage. Autrement dit, la facture logement des ménages
chauffés au fioul comprend aussi leur facture d’électricité spécifique par exemple.

Concernant la facture de carburant, la charge fiscale liée à la


consommation est directement déterminée par le nombre de kilomètres
parcourus avec le ou les véhicules. Le choix du carburant lors de l’achat du
véhicule paraît d’abord lié au niveau de mobilité du ménage : plus le
ménage parcourt de kilomètres à l’année, plus il est équipé en véhicules
d’une part, et plus il a fait le choix du gazole comme carburant pour son
(ses) véhicule(s) d’autre part.

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Facture énergétique moyenne de carburants et


mobilité des ménages, selon les véhicules possédés
en euros par an
4 500
TVA 3 870 €
4 000
Taxes hors CC et TVA
3 500
Composante carbone (CC, hors TVA)
2 890 €
3 000
Facture hors taxes
61%
2 420 €
2 500

1 960 €
2 000
60%
1 500 1 320 € 62%
64%
920 €
1 000
60%
500 64%

0
1 essence ES 1 gazole GO 2 ES (4%) 1 ES et 1 GO 2 GO (15%) 3 véhicules ou
(19%) (28%) (11%) plus (5%)
Facture de carburant selon les véhicules possédés

Kilométrage annuel moyen parcouru par le ménage selon les véhicules possédés
8 800 km 15 000 km 19 600 km 25 300 km 32 600 km 42 200 km

Source : CPO, à partir du modèle Prometheus (MTES-CGDD, actualisé 2017, prix et


législation janvier 2019, revenus 2018). Note : 18 % des ménages ne possèdent pas de
véhicule.

Mobilité contrainte et facture énergétique


Une étude récente de l’Insee125 dresse le portrait de la mobilité
contrainte des salariés. Il en ressort que 70 % des salariés habitant et travaillant
en France utilisent principalement leur voiture pour aller travailler. Les autres
modes de transports sont minoritaires : 16 % des salariés empruntent les
transports en commun, 7 % marchent à pied et 4 % utilisent des deux-roues,
motorisés ou non. Enfin, 3 % n’ont pas besoin de se déplacer pour exercer leur
activité professionnelle.
En 2015, 14 % de l’ensemble des salariés prennent chaque jour leur
voiture pour se rendre sur leur lieu de travail situé à plus de 25 km de leur

125 Armelle Bolusset, Christophe Rafraf, « Sept salariés sur dix vont travailler en
voiture », Insee Focus n°143, février 2019.

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90 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

domicile. Cette proportion est particulièrement forte à la périphérie des grandes


et moyennes agglomérations, où elle peut dépasser 50 %.
Proportion des salariés se déplaçant principalement en voiture dont le
lieu de travail se situe à plus de 25 km de leur domicile parmi l’ensemble
des salariés

Les transports en commun ne supplantent la voiture qu’à Paris, dans la


petite couronne de l’agglomération parisienne et à Lyon. Dans toutes les autres
villes-centres, la voiture est le mode de transport principal.
La moitié des salariés habitant et travaillant dans la même commune
vont travailler en voiture (cette proportion s’élève à huit salariés sur dix pour
ceux travaillant hors de leur commune de résidence).
La voiture est le moyen de transport le plus utilisé pour aller travailler,
même pour des trajets très courts126 : 58 % des actifs y ont recours pour un
trajet inférieur à un kilomètre. Ils sont 60 % pour des distances de 1 à 4 km, 75
à 80 % pour 4 à 8 km et plus de 80 % au-delà de 8 km. Sachant que parmi les

126 Frédéric Tallet, Vincent Vallès, « Partir de bon matin, à bicyclette... », Insee

première, n°1629, 2017.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 91

travailleurs dont l’emploi est situé dans une autre commune que leur commune
de résidence, plus d’un tiers travaillent à moins de 10 km de leur domicile127.
La voiture concerne moins de 45 % des salariés à Grenoble, Strasbourg
et Bordeaux, les trois villes où l’usage du vélo pour aller travailler est le plus
développé, ainsi qu’à Lille, troisième ville après Lyon et Paris où les transports
en commun sont les plus utilisés.

Près d’un tiers des français pratiquent régulièrement ou


occasionnellement le covoiturage courte distance128. Une large majorité des
« covoitureurs » (entre 72 % et 90 % selon les enquêtes) utiliserait leur
véhicule seuls s’ils ne covoituraient pas, ce qui montre que la concurrence entre
covoiturage et transport collectif reste limitée.

127 Maud Coudène, David Levy, « De plus en plus de personnes travaillent en dehors
de leur commune de résidence », Insee première n°1605, 2016.
128 « Covoiturage courte et moyenne distance, retours d’expérience, freins et leviers »,

Rapport d’études, Cerema, septembre 2018.

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92 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Au total, la facture énergétique des ménages et la fiscalité qu’ils


supportent varient d’abord en fonction de la taille du ménage (plus il y a de
personnes qui composent le ménage, plus les déplacements et la surface du
logement augmentent et plus la facture énergétique est importante). Elle
varie aussi en fonction du degré de mobilité du ménage, de la taille du
logement occupé, et de la zone d’habitation (plus on s’éloigne des centres
urbains, plus le logement est spacieux, plus les contraintes de déplacement
en voiture sont fortes et les distances parcourues élevées).

2 - Des taux d’effort hétérogènes et une fiscalité énergétique


régressive

Le poids de la fiscalité énergétique pour le ménage ne se mesure pas


seulement en niveau d’impact, c’est-à-dire en montant brut en euros mais
aussi en pourcentage du revenu disponible. Le taux d’effort énergétique
représente la part de la facture énergétique dans les revenus129 du ménage,
par unité de consommation de manière à prendre en considération la taille
de celui-ci. Il s’élève, pour l’ensemble de la population, à 7,4 % du revenu
total39 des ménages (3,7 % pour le logement et 3,7 % pour les carburants).
La seule fiscalité énergétique représente un taux d’effort de 3,4 % en
moyenne (1,25 % pour les énergies domestiques et 2,25 % pour les
carburants).
a) Des factures énergétiques globalement proportionnelles aux
revenus
Les factures énergétiques augmentent avec les revenus des ménages,
plus vite pour la facture de carburant que pour celle des énergies
domestiques : les 20 % des ménages les plus modestes (en termes de
revenu total par UC) dépensent en moyenne 1 350 € de facture énergétique
du logement et 1 130 € de carburant par an, tandis que les 20 % des
ménages les plus aisés déboursent 1 870 € par an pour chacune des deux
factures.

129Le taux d’effort est le rapport entre la facture énergétique et les revenus des ménages.
Les revenus pris en compte intègrent l’ensemble des revenus et prestations perçues par
les ménages (revenu total), avant la redistribution opérée par les prélèvements directs.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 93

Factures, taux d’effort énergétique et taux d’effort


de la fiscalité énergétique selon les revenus du ménage
factures en € Taux d'effort, en % du revenu total du ménage
2000 20
facture Logement TTC facture Transport TTC
1800 18
16,0
1600 16
TEE total moyen
1400 15,3 14

1200 12
10,5
1000 10
TEE net du chèque énergie
8,7
800 8
7,2 7,2
600 6
4,8 4,5
400 4,1 4
3,4
Taux d'effort de la fiscalité énergétique (yc TVA)
200 2,1 2

0 0
q1 q2 q3 q4 q5
Quintiles de revenu total par UC

Source : CPO, à partir du modèle Prometheus (MTES-CGDD, actualisé 2017, prix et


législation janvier 2019, revenus 2018).

Plus les ménages sont aisés, plus ils se déplacent : la hausse de la


facture de carburant est relativement linéaire pour les quatre premiers
quintiles de revenus, et plus modeste entre les 4e et 5e quintiles. Plus les
ménages sont aisés, plus leurs logements sont spacieux et leurs
équipements nombreux : c’est entre le 4e et le 5e quintiles de revenu que la
hausse de la facture des énergies fossiles est la plus forte.
b) Des taux d’effort régressifs par rapport aux revenus
Le taux d’effort énergétique total des 20 % des ménages les plus
modestes est près de quatre fois plus élevé que celui des 20 % des ménages
les plus aisés (respectivement 16,0 % et 4,5 %). Après prise en compte du
chèque énergie, le taux d’effort des ménages situés dans le premier quintile
de revenu est ramené de 16,0 % à 15,3 %.
Le chèque énergie
Le chèque énergie, dont la mise en place était prévue dans la loi relative
à la transition énergétique pour la croissance verte (2015), a remplacé les tarifs
sociaux de l’électricité et du gaz au 1er janvier 2018.
Cette substitution obéissait à un souci d’équité pour tous les ménages
en situation de précarité, quelle que soit leur énergie de chauffage (les ménages
se chauffant au fioul n’étaient en effet pas éligibles aux tarifs sociaux pour la

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94 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

part de leur consommation énergétique consacrée au chauffage par exemple),


et visait aussi à améliorer le taux de recours de la population ciblée par les
tarifs sociaux.
Le chèque est destiné à payer une partie de la facture au fournisseur
d’électricité, de gaz, de chaleur, de fioul domestique, ou d’autres combustibles
de chauffage, des charges de chauffage pour les ménages logés dans un
logement-foyer conventionné à l’APL, ou certaines dépenses de rénovation
énergétique du logement. Son montant est fonction des revenus du ménage et
du nombre de personnes qui le composent.

Montant du chèque énergie en 2019 selon le revenu et la


composition du ménage

Revenu fiscal de référence (RFR) par unité de consommation (UC)


RFR inférieur à RFR de 5 600 € à RFR de 6 700 € à RFR de 7 700 € à
5 600 € par UC 6 700 € par UC 7 700 € par UC 10 700 € par UC
1 UC 194 € 146 € 98 € 48 €
Entre 1 et 2 UC 240 € 176 € 113 € 63 €
2 UC et plus 277 € 202 € 126 € 76 €
Source : service-public.fr. Lecture : les unités de consommations qui servent au calcul
du chèque dont ainsi définies : une personne constitue 1 UC, la 2e personne du ménage
constitue 0,5 UC, et chaque personne supplémentaire constitue 0,3 UC.
En 2018, 3,6 millions de ménages ont touché ce chèque. En 2019, la
cible a été élargie à 5,8 millions de ménages, soit 20 % des ménages les plus
modestes, et les montants distribués ont été revalorisés de 50 € pour les
bénéficiaires dans chacune des tranches. Le coût total est estimé à 850 M€ pour
2019 (contre 539,7 M€ en 2018).

Avec la TVA, le taux d’effort de la fiscalité énergétique est de 7,2 %


pour les 20 % des ménages les plus modestes et est ramené à 2,1 % pour
les 20 % des ménages les plus aisés. La fiscalité énergétique est donc
régressive.

TICPE, TVA et caractère régressif des impôts indirects


Dans ses rapports sur les Prélèvements obligatoires sur les ménages.
Progressivité, effets redistributifs de mai 2011, et sur La taxe sur la valeur
ajoutée de décembre 2015, le Conseil des prélèvements obligatoires avait
relevé le caractère régressif de la TVA et de la TICPE en fonction du revenu.
En rapportant le poids relatif de la TVA à la TICPE, la TVA serait donc
légèrement plus régressive que la TICPE du premier au troisième quintile et
légèrement moins régressive du troisième au dernier quintile. Ceci s’observe,
dans le graphique suivant, par le profil plus plat de la courbe relative à la
TICPE jusqu’au 5e décile inclus (courbe violine en pointillés) que celui de la

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 95

TVA (courbe bleue), tandis que la diminution du poids de la TICPE dans le


revenu disponible est plus rapide que la TVA à partir du 6e décile.

Selon la DREES130, « la part de la TICPE est plus importante pour les


déciles intermédiaires, ce qui peut s’expliquer par le fait qu’ils sont plus
motorisés que les ménages des déciles inférieurs, sans pour autant bénéficier
d’un budget aussi important que les ménages des déciles supérieurs [tandis
que] la part de la TVA dans la consommation totale est croissante ».
L’hétérogénéité « verticale » (en fonction des tranches de revenus)
du taux d’effort relatif à la fiscalité énergétique n’explique cependant
qu’une partie de la dispersion globale des taux d’effort entre les ménages.
c) Un taux d’effort plus marqué pour les ménages ruraux
Plus la zone d’habitation est rurale131, plus la facture énergétique du
ménage est élevée. Elle atteint en moyenne 3 850 € (près de 1 790 € pour
les énergies domestiques et 2 060 € pour les carburants), alors que les
ménages vivant dans l’unité urbaine de Paris dépensent moins de 2 500 €
par an en énergie (1 420 € pour le logement et 1 040 € pour les carburants).

130 Document de travail de la DREES, « Module de taxation indirecte du modèle Ines,


hypothèses, principes et aspects pratiques », novembre 2016.
131 La zone d’habitation est ici étudiée selon la notion d’unité urbaine, qui repose sur la

continuité du bâti et le nombre d’habitants, notion distincte de celle d’aire urbaine. On


appelle unité urbaine une commune ou un ensemble de communes présentant une zone
de bâti continu (pas de coupure de plus de 200 mètres entre deux constructions) qui
compte au moins 2 000 habitants. Les résultats de Prometheus montrent que la notion
d’unité urbaine est plus discriminante que celle d’aire urbaine en ce qui concerne la
facture énergétique du transport.

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La fiscalité énergétique pèse davantage sur les ménages ruraux et


périurbains, en raison de l’importance des déplacements routiers, que sur
ceux habitant dans des grands centres urbains. Les simulations du modèle
Prometheus montrent que le taux d’effort atteint 4,5 % du revenu en
moyenne pour les ménages habitant en zone rurale, 3,9 % pour les unités
urbaines de moins de 20 000 habitants, 3,5 % pour les unités urbaines
moyennes de moins de 200 000 habitants, mais n’est que de 2,1 % pour
l’unité urbaine de Paris.

Factures, taux d’effort énergétique et taux d’effort


de la fiscalité énergétique selon la zone d’habitation du ménage
factures, en € taux d'effort, en % du revenu total du ménage
2000 20,0
facture Logement TTC facture Transport TTC
1800 18,0

1600 16,0

1400 14,0

1200 12,0

1000 TEE total moyen 10,0


9,4
800 8,3 8,0
7,7
7,1
600 6,0
4,5 4,8
400 3,9 4,0
3,5 3,3
200 Taux d'effort de la fiscalité énergétique (yc TVA) 2,1 2,0

0 0,0
Commune rurale Unité urbaine de moins Unité urbaine de Unité urbaine de Unité urbaine de Paris
(22%) de 20,000 habitants 20,000 à 200,000 200,000 à 1,999,999 (17%)
(18%) habitants (19%) habitants (25%)
Zone d'habitation

Source : CPO, à partir du modèle Prometheus (MTES-CGDD, actualisé 2017, prix et


législation janvier 2019, revenus 2018).

Le croisement de l’approche par les revenus avec celle par la


localisation met en lumière une plus grande vulnérabilité132 des ménages

132La « vulnérabilité » est ici définie comme les ménages pour lesquels le taux d’effort
de la composante carbone est deux fois supérieur à la médiane du taux d’effort moyen
observé pour l’ensemble de la population. Pour une analyse plus détaillée, voir Mathilde
Clément, Alexandre Godzinski, Isabelle Vincent, Les effets économiques de la fiscalité
environnementale sur les ménages et sur les entreprises. Rapport particulier n° 5 du
CPO, 2019.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 97

modestes habitant en zone rurale ou dans les unités urbaines de taille


moyenne jusqu’à 200 000 habitants.

Des effets variables pour les entreprises selon les


secteurs et activités économiques
Si les entreprises acquittent 36 % du produit de la fiscalité sur les
énergies fossiles133, ce taux n’est pas proportionnel aux émissions de gaz à
effet de serre résultant de la consommation de ces énergies par les
entreprises. En effet, les entreprises représentent 61 % des émissions, mais
sont soumises à un niveau de tarification effective du carbone inférieur en
moyenne. Cela tient d’une part au fonctionnement du marché européen des
quotas de gaz à effet de serre (SEQE) dont le cours s’établit à un niveau
plus faible que le prix du carbone résultant de la fiscalité énergétique,
d’autre part aux exonérations dont bénéficient les secteurs exposés à la
concurrence internationale et aux « fuites de carbone ».

Tarification effective du carbone par acteurs et


par régime de tarification en France en 2018
Par acteurs :

133 Sur la base des consommations 2016, les taxes intérieures de consommation sur les
énergies fossiles acquittées par les entreprises représentent 12 Md€, dont 2,9 Md€ au
titre de la composante carbone.

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Par type d’instrument :

Source : CPO, d’après modèle ELFE du CGDD. Calculs sur la base des niveaux de
consommation de 2016. Note de lecture : assiettes en abscisse et taux effectifs en
ordonnée.

Le système européen de quotas a ainsi vocation à inclure des


secteurs très émetteurs134 de gaz à effets de serre (GES), au premier chef
les industries grandes consommatrices d’énergie135 (IGCE) qui sont
soumises à des taux réduits de fiscalité sur les énergies fossiles. Ces
entreprises contribuent donc de manière marginale au produit de la fiscalité
sur les énergies fossiles.

1 - Le secteur des transports est le principal contributeur à la


fiscalité des énergies fossiles

Les transports sont le principal secteur contributeur à la fiscalité


énergétique fossile, avec 83 % de son produit payé par les entreprises
(10,0 Md€ sur un total de 12,0 Md€)136. Cette part prédominante provient
essentiellement du paiement de la fiscalité sur le gazole, à taux plein
(5,5 Md€) ou à taux réduit (3,8 Md€).

134 Ne sont néanmoins inclus dans ce dispositif que les entreprises dont les émissions
peuvent être mesurées, déclarées et vérifiées avec une grande précision.
135
La notion d’entreprise grande consommatrice d’énergie est définie à l’article 17 de
la directive 2003/96/CE. Ce sont des entreprises dont les achats d’énergie atteignent au
moins 3 % de la valeur de la production ou dont les taxes énergétiques annuelles
représentent plus de 0,5 % de la valeur ajoutée.
136 Les transports sont ici définis comme les consommations énergétiques des

entreprises et administrations pour des usages de transport.

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Répartition des émissions de CO2 et de la fiscalité


sur les énergies fossiles par grands secteurs et activités (hors SEQE)

1%
3%3%
10%
6% Agriculture
En % d’émissions
28% Branche
37% énergie
Industrie

Tertiaire
12% 17%
Transport
En % de fiscalité
83%

Source : CPO, à partir du modèle ELFE du CGDD, chiffres d’émissions de 2016,


législation 2019. Note : périmètre France métropolitaine ; le secteur de la sidérurgie
est inclus dans la branche énergie.

L’industrie n’acquitte que 3 % du montant des taxes payées par les


entreprises alors qu’elles sont responsables de 17 % des émissions. En leur
sein, la branche énergie acquitte également 3 % pour 28 % des émissions.
L’agriculture acquitte pour sa part 1 % du produit des taxes pour 6 % des
émissions.

2 - Une tarification effective du carbone variable selon les


secteurs et activités

La fiscalité est l’instrument exclusif de tarification des émissions de


CO2 pour les secteurs qui ne sont pas couverts par le système européen des
quotas d’émissions137.

137À l’exception, pour les transports, du carburant d’aviation pour les vols
commerciaux intérieurs à l’Espace économique européen, inclus dans le périmètre du
SEQE.

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Le niveau de tarification effective du carbone résulte à la fois de


l’instrument économique mobilisé (taxe ou marché de quotas), du produit
énergétique consommé et du niveau de la fiscalité qui y est associée, ainsi
que des exonérations ou réductions de taxes. La combinaison de l’ensemble
de ces paramètres aboutit à un niveau de tarification effective très
hétérogène par secteur, comme par type d’énergie fossile.

Répartition des instruments de tarification du


carbone par grands secteurs et activités (estimation 2019)

100% 250,0
tarification effective du carbone (prix)

Tarif effectif du carbone (en €)


90%
Répartition des instruments dans la

204,6
80% 200,0
70%
60% 150,0
50%
40% 100,0
30%
20% 48,9 50,0
10% 18,0 21,7
13,4
0% 0,0

Fiscalité SEQE Tarification effective du carbone

Source : CPO, à partir du modèle ELFE du CGDD, chiffres d’émissions de 2016,


législation 2019. Note : périmètre France métropolitaine ; le secteur de la sidérurgie
est inclus dans la branche énergie. Données provisoires.

Le secteur des transports138 supporte le niveau de tarification


effective du carbone par la fiscalité le plus élevé (204,6 €/tCO2), en raison
du poids de la fiscalité des carburants. Ce coût est quatre fois plus élevé
que dans le secteur tertiaire, neuf fois plus élevé que pour l’industrie et
15 fois plus élevé que pour l’agriculture. Le niveau de tarification effective
du carbone plus élevé dans le secteur des transports s’explique par
l’importance des externalités environnementales de ce secteur et par la

138Le carburant d’aviation pour les vols commerciaux intérieurs à l’Espace économique
européen est inclus dans le périmètre du SEQE.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 101

couverture – imparfaite – de celles-ci par la fiscalité énergétique (cf. infra,


chapitre III).
L’hétérogénéité des tarifs implicites du carbone résulte également
des dépenses fiscales, essentiellement rattachées à la TICPE (cf. supra).

3 - Une part de la fiscalité énergétique dans la valeur ajoutée


variable selon les secteurs, sous-secteurs et activités

Les montants de taxes sur les énergies fossiles acquittés par les
entreprises représentent une part très inégale de la valeur ajoutée selon les
secteurs, traduisant à la fois des processus de production hétérogènes et des
niveaux variables de valeur ajoutée, faibles pour l’agriculture, les
industries extractives ou certains sous-secteurs de l’industrie
manufacturière.

Poids de la fiscalité énergétique dans la valeur


ajoutée par grands secteurs en 2016

Services

Construction
Assainissement, gestion des déchets et
dépollution
Industrie manufacturière

Transports et entreposage

Electricité, gaz, vapeur, air conditionné

Agriculture, sylviculture et pêche

Industries extractives

0,00% 1,00% 2,00% 3,00% 4,00% 5,00%

Source : CPO, à partir de données Eurostat et Insee. Périmètre de la totalité de la


fiscalité de l’énergie (y compris fiscalité de l’électricité) au sens de la comptabilité
nationale.
Dans l’industrie manufacturière, l’essentiel des secteurs jugés
exposés et sensibles est déjà couvert par des mécanismes de protection
(exonérations et taux réduits) pour les industries exposées à des fuites de
carbone et pour les industries grandes consommatrices d’énergie. En effet,

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102 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

le risque de délocalisation de la production, c’est-à-dire de pertes d’emplois


et de valeur ajoutée taxable, est fort si les taxes sur l’énergie renchérissent
significativement les prix par rapport à ceux des pays voisins.
Pour les secteurs non couverts par les mécanismes de protection,
l’Ademe139 a cherché à identifier les installations industrielles
potentiellement « sensibles » à la fiscalité énergétique fossile140. Elle a
trouvé 29 sous-secteurs industriels pour lesquels le montant de composante
carbone 2019 est supérieur à 0,5 % de la valeur ajoutée de 2014141. Pour
11 d’entre eux, ce montant est supérieur à 1 % de la valeur ajoutée, ce qui
est le signe d’une éventuelle vulnérabilité au prix de l’énergie et à
l’évolution de sa fiscalité.
Cette vulnérabilité ne tient cependant pas compte de la capacité des
entreprises du sous-secteur à ajuster leurs prix à la hausse et à répercuter la
charge fiscale sur leurs clients, facteurs qui dépendent de leur
positionnement en gamme de produits et en pouvoir de marché face à la
concurrence étrangère.
De manière globale et à moyen terme, les simulations
macroéconomiques réalisées par le CPO à partir du modèle ThreeME
montrent une grande hétérogénéité quant à l’impact des hausses de la
fiscalité carbone. En prenant l’hypothèse d’une augmentation progressive
de la trajectoire de la fiscalité carbone à 100 €/tCO2 en 2030, les secteurs
énergétiques consommant majoritairement des énergies carbonées voient
leur valeur ajoutée diminuer par rapport au scénario tendanciel car ils sont
pénalisés par la composante carbone. Ainsi, le secteur des carburants perd

139 Exercice réalisé à partir des données de consommation énergétique industrielles


issues des enquêtes du Centre d’études et de recherches économiques sur l’énergie
(CEREN) et des données financières des entreprises du dispositif ESANE de l’Insee.
Les données de consommations d’énergie et de résultats financiers considérées sont
celles de l’année 2014. En revanche, le taux de taxe carbone appliqué est celui de
l’année 2019 (44,6 €/tCO2).
140 Pour plus de détails, voir Mathilde Clément, Alexandre Godzinski, Isabelle Vincent,

Les effets économiques de la fiscalité environnementale sur les ménages et sur les
entreprises. Rapport particulier n° 5 du CPO, 2019.
141 Le seuil de 0,5 % de la valeur ajoutée correspond au seuil retenu pour la définition

des industries grandes consommatrices d’énergie bénéficiant de taux réduits de fiscalité


énergétique. Il s’agit de sous-secteurs relevant des secteurs de l’industrie agro-
alimentaire, des minéraux divers, des autres matériaux de construction, des autres
industries de la chimie, de la parachimie, de la fonderie et travail des métaux, des
papiers et cartons, des industries diverses. Voir Mathilde Clément, Alexandre
Godzinski, Isabelle Vincent, Les effets économiques de la fiscalité environnementale
sur les ménages et sur les entreprises. Rapport particulier n° 5 du CPO, 2019.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 103

près de 2 % de valeur ajoutée, celui du gaz et de la chaleur plus de 6 %, et


celui du charbon 10 %.

Impact sur la valeur ajoutée par secteur d’une


trajectoire d’augmentation progressive de la fiscalité carbone à
100€/tCO2 en 2030

Source : CPO, à partir des résultats du modèle ThreeME.

À l’inverse, les secteurs qui bénéficieraient le plus de la mesure en


proportion de leur valeur ajoutée (de l’ordre de 1 % de la valeur ajoutée ou
plus) seraient les transports qui n’acquittent pas la composante carbone, à
savoir l’aérien et le rail, et la production d’électricité qui est décarbonée.
Les autres secteurs non soumis à la composante carbone bénéficieraient
également de la mesure (BTP, agriculture, industrie y compris automobile).
Sur ces différents secteurs, la hausse de la valeur ajoutée peut s’expliquer
par la combinaison de deux effets : d’une part le transfert net perçu par les
entreprises du fait qu’elles bénéficient du recyclage des recettes sans payer
la fiscalité carbone elle-même ; d’autre part la hausse générale de l’activité,
qui entretient la demande interne pour les différents secteurs.
Le secteur des services est exposé à la composante carbone, mais
voit tout de même sa valeur ajoutée progresser légèrement par rapport à la
tendance. Cette hausse s’explique par le surcroît d’activité dans l’économie
et par l’utilisation des recettes en baisse d’impôt sur les sociétés, qui a pour
effet d’atténuer l’impact de la composante carbone.

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IV - Un « double dividende » incertain

La fiscalité carbone est généralement associée à la notion de


« double dividende ».
Le premier bénéfice attendu (dividende environnemental) résulte
d’une réduction des émissions polluantes obtenue par la modification des
comportements permise par l’instauration d’un signal-prix efficace. Il est
atteint si se produit un découplage entre la croissance économique et les
émissions polluantes.
Le second bénéfice (dividende macroéconomique) dépend des
modalités d’utilisation des recettes additionnelles tirées de la fiscalité
carbone, à niveau de prélèvements obligatoires inchangé. Il peut prendre
plusieurs formes, selon qu’elles sont cantonnées à la sphère de la fiscalité
environnementale ou qu’elles servent à réduire d’autres impositions jugées
plus distorsives que la fiscalité carbone142.

Les conditions de réalisation d’un « double


dividende »
La littérature économique différencie généralement la notion de
deuxième dividende143, selon que la réduction des distorsions qui en résulte
procure un gain collectif inférieur (deuxième dividende au sens faible) ou
supérieur (deuxième dividende au sens fort) aux coûts induits par la
fiscalité carbone144. Elle suggère que la réalisation du deuxième dividende
dépend surtout du contexte propre de l’économie dans lequel elle est mise
en place.

142 La distorsion fiscale est définie en économie comme la perte de bien-être social (ou
perte de surplus) des agents économiques liée à l’instauration de la taxe, par rapport à
une situation sans taxe. Certaines taxes peuvent être plus distorsives que d’autres, au
sens où les pertes sociales sont plus importantes en termes relatifs.
143 Voir notamment Larry Goulder, « Environmental taxation and “double dividend” :

a reader’s guide », International Tax and Public Finance, 2, 1995, p. 157-183 ; Mireille
Chiroleu-Assouline et Mouez Fodha, « Verdissement de la fiscalité : à qui profite le
double dividende ? », Revue de l’OFCE, 2011, n° 116, p. 409-432.
144 Il s’agit par exemple des coûts d’équipement ou des dépenses rendues nécessaires

pour réduire les pollutions en lien avec le niveau de la fiscalité carbone.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 105

Le deuxième dividende dans la littérature économique


Le deuxième dividende peut être appréhendé selon plusieurs effets
attendus :
- une hausse du PIB et de l’emploi. C’est la définition généralement
utilisée par les modèles de simulation macro-économétriques ;
- une amélioration de l’efficacité du système fiscal et du bien-être
collectif. Larry Goulder147 estime ainsi que les effets sur le PIB ou l’emploi
sont des composantes de ce bien-être collectif. Il distingue en outre deux types
de deuxième dividende, selon que le coût économique de la fiscalité
environnementale est annulé ou non par la réduction ou la suppression d’autres
taxes plus distorsives ;
- une amélioration de l’équité entre agents (dividende redistributif ou
dividende social), au sens de la réduction des inégalités.
Certaines études académiques estiment que la recherche du bénéfice
climatique peut empêcher la recherche d’un deuxième dividende, soit parce
que l’érosion de la base fiscale induite par la taxe carbone réduit les recettes
disponibles pour améliorer l’efficacité du système fiscal, soit parce que les
pertes de bien-être économiques introduites par cette taxe sont très importantes
en raison d’élasticités faibles à court ou moyen terme.
À l’inverse, d’autres estiment qu’utiliser les recettes de fiscalité
environnementale pour réduire des impôts distorsifs permet simultanément
d’obtenir des gains environnementaux et d’augmenter l’efficacité économique.
L’existence d’un double dividende (au sens d’impact sur le PIB et l’emploi)
est également mise en avant par les simulations réalisées à partir de modèles
macro-économétriques, notamment dans le cas de la France.

147
Goulder (1995), op. cit.

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106 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Mireille Chiroleu-Assouline148 et Mouez Fodha estiment, pour leur


part, que le deuxième dividende peut seulement apparaître s’il existe
d’importantes distorsions fiscales affectant d’autres produits ou d’autres
facteurs de production (capital ou travail). Ses conditions d’obtention
dépendent, en outre, de l’existence d’un facteur de production ou d’une
catégorie d’agents sur lesquels le fardeau de la taxe environnementale peut être
reporté. L’obtention du deuxième dividende est plus probable : si l’assiette de
la taxe carbone est initialement soumise à de faibles distorsions (assiette
large) ; s’il existe des défaillances sur le marché du travail, et notamment une
situation de chômage involontaire, ainsi qu’une concurrence imparfaite ; s’il y
a une hétérogénéité des acteurs, qui permet de reporter le poids de la fiscalité
préexistante d’un groupe vers un autre moins affecté par les distorsions, ce qui
pose néanmoins des questions d’équité ; enfin, si la taxe porte sur des
consommations ou des facteurs de production importés.
L’exemple suédois est souvent invoqué pour illustrer le découplage
entre la croissance du PIB, la réorientation du système fiscal et la baisse
des émissions des gaz à effet de serre liée à l’instauration d’une taxe
carbone.
Dans le débat public, le second dividende est aussi parfois défini
plus largement comme l’utilisation des recettes de la fiscalité carbone en
faveur du soutien direct à la transition écologique, pour augmenter le
soutien aux investissements ou pour financer des mesures
d’accompagnement vers les ménages et les entreprises. Certains modes de
recyclage bien calibrés ou mixant différents types d’usage pourraient dans
une certaine mesure permettre de concilier efficacité économique (au sens
d’une réduction des prélèvements distorsifs de nature à favoriser une
hausse du PIB) et redistribution envers les ménages modestes, en plus de
contribuer à la baisse des émissions de gaz à effet de serre.

Des enjeux d’équité à prendre en compte dans


l’utilisation des recettes

Dans son rapport de 2005 sur Fiscalité et environnement, le Conseil


des impôts relevait déjà que les modalités d’utilisation des recettes des
taxes environnementales constituaient un important levier d’acceptabilité.
La littérature scientifique, au demeurant assez abondante sur le sujet,

148 Pour une présentation détaillée, voir Mireille Chiroleu-Assouline. « Le double


dividende : les approches théoriques ». Revue française d’économie, 2001, p.119-147.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 107

montre que la transparence des modalités d’utilisation des recettes


prélevées est un facteur clé de succès.

1 - Concilier efficacité et équité

À son introduction, la taxe carbone fait souvent l’objet de défiance


de la part des citoyens, car les incitations recherchées sont généralement
mal comprises, alors que la perception des effets régressifs est élevée.
La charge de la fiscalité sur les énergies fossiles pèse relativement
plus sur les ménages aux revenus les plus faibles et sur les ménages ruraux
et périurbains, ce qui, en l’absence de transferts spécifiques, induit des
coûts sociaux supplémentaires en termes d’équité. Il peut y avoir aussi une
tension dans l’utilisation des recettes entre les enjeux d’équité et les
objectifs d’efficacité économique, notamment de réduction des impôts
distorsifs149. En particulier, si les recettes sont utilisées pour stimuler
l’emploi en baissant la fiscalité sur le travail, la taxe carbone pèse, au moins
en partie, sur des inactifs (retraités, étudiants, etc.) qui ne bénéficient pas
directement du recyclage des recettes.
En outre, la littérature économique semble estimer que les ménages
modestes et les ménages les plus aisés peuvent accorder une priorité
différente à la protection de l’environnement, ces derniers ayant un
consentement à payer plus élevé pour une amélioration de la qualité
environnementale150. D’autres travaux, comme ceux de Larry Goulder,
décrivent les différentes options possibles pour l’utilisation des recettes151,
selon que l’on privilégie les baisses d’impôt ou le versement de
compensations, et selon que l’on opère le recyclage des recettes sur des
bases générales ou ciblées. Il en ressort que les baisses générales d’impôts
ont le meilleur rapport coût-efficacité puisqu’elles permettent de bénéficier
du deuxième dividende. À l’opposé, les compensations font perdre celui-
ci. Toutefois certaines compensations ou ciblages peuvent être nécessaires

149 Voir par exemple Don Fullerton, Holly Monti, “Can pollution tax rebates protect
low-wage earners?”, Journal of Environmental Economics and Management, vol. 66,
2013.
150 William Baumol Wallace Oates, The Theory of Environmental Policy, Cambridge

University Press, 2nd edition, 1988.


151 Cité par la note du CEDD « Double dividende ou compensation des effets régressifs

de la fiscalité écologique : un choix à arbitrer au cas par cas », Synthèse n° 19,


septembre 2013.

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108 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

en termes d’équité, en veillant néanmoins à ne pas dégrader les incitations


recherchées.
Plusieurs économistes estiment que les mesures d’utilisation qu’ils
considèrent les plus efficaces économiquement (baisse des prélèvements
sur le travail ou sur l’activité économique) ne sont pas nécessairement les
plus acceptables pour les contribuables qui ont une préférence pour les
transferts (lesquels sont souvent considérés comme moins efficaces
économiquement)154.
Différentes études de sciences sociales considèrent que
l’acceptabilité de la fiscalité carbone dépend de ressorts variés (niveau
d’éducation et d’information de la population, influence des partis et
organisations non gouvernementales écologistes dans la vie politique,
niveau de sensibilité à la menace climatique, niveau d’aversion à la fiscalité
comme instrument de politique publique, etc.). D’autres études tendent à
montrer que le bénéfice comportemental de la taxe et son effet sur le
pouvoir d’achat ne sont compris par les ménages que si l’utilisation de la
recette de la taxe est directement perceptible. En outre, l’intitulé de
l’instrument retenu par les pouvoirs publics n’est pas une décision anodine
dans un contexte d’aversion à tout instrument fiscal nouveau. Enfin la
lisibilité et la prévisibilité de l’instrument d’utilisation des recettes de la
taxes sont analysées par plusieurs études comme un facteur majeur
d’acceptabilité155.

Pour lever ces réticences, plusieurs leviers sont mobilisables :


pédagogie de la réforme ; stabilité et prévisibilité des dispositifs ;
transparence en matière d’utilisation des recettes. Ce dernier facteur paraît
particulièrement important pour faciliter l’acceptabilité156.

154 David Klenert, Linus Mattauch, Emmanuel Combet, Ottmar Edenhofer, Cameron
Hepburn, Ryan Rafaty, Nicholas Stern, « Making carbon pricing work for citizens »,
Nature climate change, vol.8, août 2018.
155 Pour une synthèse, voir notamment David Klenert et al. (2018), op.cit.
156 David Klenert et al. (2018), op. cit.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 109

2 - Les exemples d’utilisation des recettes de la fiscalité carbone


tirés des expériences étrangères

Les analyses conduites par l’OCDE montrent que les choix


d’affectation ou de fléchage du produit des taxes carbone sont variables
selon les pays membres.
Globalement, 35 % des recettes de taxe carbone ne font l’objet
d’aucune affectation et reviennent au budget général, tandis que 43 % des
recettes sont juridiquement affectées et 22 % sont fléchées vers le
financement de dépenses déterminées157. Cette proportion est inverse pour
la fiscalité sur les carburants pour laquelle 62 % des recettes ne font l’objet
d’aucun fléchage.
De nombreux exemples étrangers montrent en tout cas que le souci
d’acceptabilité de la fiscalité carbone détermine l’arbitrage sur les
modalités d’utilisation de la recette.
Quand redistribution ne rime pas avec acceptabilité : l’échec
politique de la taxe carbone australienne
En juillet 2011, le gouvernement australien a lancé un plan sur l’avenir
des énergies propres, avec la mise en place d’un mécanisme de tarification du
carbone (carbon pricing mechanism-CPM), entré en vigueur en juillet 2012. Il
concernait environ 350 des plus grandes installations australiennes, couvrant
près de 60 % des émissions de gaz à effet de serre du pays.
Le soutien de l’opinion a augmenté au fil du temps : un sondage réalisé
en 2014 a relevé que le nombre d’Australiens opposés à la taxe était de 30 %
en 2014, contre 52 % en 2012.
La taxe a été finalement abandonnée en 2014 à la suite des élections
législatives fédérales de 2013, la coalition élue la jugeant « toxique » car elle
« augmenterait le coût de la vie de chaque famille, insécuriserait les emplois,
sans aider l’environnement ».
Le mécanisme de tarification du carbone a entraîné, entre 2012 et 2014,
une hausse de 10 % des dépenses d’électricité pour une famille de quatre
personnes en moyenne. Pour contrebalancer ces effets sur les ménages, le
gouvernement australien s’est engagé dans un « programme d’assistance aux
ménages » (Household Assistance package) qui a permis de leur restituer plus

157 OCDE, « The use of revenues from carbon pricing », février 2019.

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110 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

de 50 % des recettes de la taxe. L’aide aux ménages est estimée à 1,5 Md AUD
pour l’année fiscale 2011-2012.
Une part importante des revenus de la taxe carbone australienne (40 %)
a également été utilisée pour soutenir le secteur industriel dans la transition
énergétique, avec des plans d’aide pour l’industrie intensive en émissions de
gaz à effet de serre et exposée au commerce international.
Compte tenu de la visée essentiellement budgétaire des accises sur
les carburants dans la plupart des pays qui la pratiquent, les recettes
affectées sont le plus souvent fléchées sur le secteur des transports
(« benefit principle » : paiement d’un service utilisé), sans volonté de
soutien à la transition énergétique. Ainsi, la taxe fédérale sur les carburants
aux États-Unis est intégralement affectée à un fonds (highway trust fund)
qui finance l’entretien du réseau autoroutier. Les mêmes types
d’affectation se retrouvent en Inde ou en Corée du Sud. On peut citer aussi
quelques cas isolés d’usage des revenus des taxes d’accise sur les
carburants en direction de la transition environnementale (Luxembourg,
Portugal, Pays-Bas).

Tableau n° 11 : Modalités d’utilisation des recettes de la tarification


du carbone au sein de 40 pays de l’OCDE et du G20 en 2016
Recettes fléchées Recettes Type de dépenses fléchées (%)
Recettes Affectation Engagements non Transferts
Réforme Transport Environneme Transferts
totales juridique politiques fléchées entre Autre
fiscale s nt énergie ménages
(Md€) (%) (%) (%) APU
Accises
419,1 36 2 62 2,8 16,7 69,4 5,5 0 5,5
carburants
Taxe carbone 14,2 43 22 35 85,2 0 0 4,9 3,3 6,6
Marché ETS 6,9 78 8 14 0 0 21,8 51,7 25,3 1,1

Source : d’après OCDE, « The use of revenues from carbon pricing », février 2019.

a) La baisse d’autres prélèvements obligatoires


De nombreux pays membres de l’OCDE ont saisi l’opportunité de
l’introduction d’une fiscalité carbone pour réduire des impôts sur les
revenus des ménages et sur les entreprises, souvent considérés comme plus
distorsifs que des taxes portant sur des comportements de consommation.
Plusieurs pays du nord de l’Europe dans les années 1990 et la
Slovénie en 2002 ont couplé introduction d’une taxation de la
consommation d’énergie fossile, d’une part, réduction d’impôt sur le
revenu ou sur les sociétés et/ou baisse de cotisations de sécurité sociale
et/ou mécanismes d’abattement fiscaux sur certains publics, d’autre part.

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Le « green tax shift » suédois


Le cas du « green tax shift » suédois est le plus souvent cité, en raison
de la précocité de sa mise en place et de l’ampleur de son champ.
En contrepartie de la mise en place de la taxe carbone, la Suède a
abaissé significativement le taux marginal de la tranche supérieure de l’impôt
sur le revenu, de 87 % à 57 %, la baisse de 58 % à 30 % de l’impôt sur les
sociétés et la généralisation de la TVA à un taux uniforme. La réforme de 1991
a donc fait converger la fiscalité suédoise vers celle des autres pays d’Europe
du Nord. Un système dual a été mis en place dans lequel les revenus du travail
demeuraient soumis à des taux d’imposition progressifs, tandis que les revenus
du capital étaient imposés à un taux forfaitaire de 30 %. Par la suite, d’autres
réductions d’impôt sur le revenu ciblant les ménages à faible revenu, ainsi que
les cotisations sociales sont intervenues. En outre, une baisse de la taxe sur
l’énergie, proportionnelle à la hausse du prix du carbone, a été décidée
concomitamment à l’introduction de la taxe carbone.
Il n’y a donc pas eu de signal-prix majeur pour les consommateurs,
notamment sur les carburants, le dispositif ayant plutôt incité les producteurs
à choisir des biocombustibles qui devenaient plus compétitifs que les
combustibles fossiles. Dans l’ensemble, la réforme fiscale n’a pas eu d’effet
négatif majeur tant sur la distribution des revenus que sur la localisation des
ménages158.
C’est également le cas de la Colombie britannique qui, dès
l’introduction de la taxe carbone en 2008, a affiché l’objectif de réduire des
taxes existantes dans un but de neutralité budgétaire intégrale de la taxe
carbone.
La Finlande, les Pays-Bas, la Norvège (via son fonds souverain) et
le Royaume-Uni ont fait le choix politique d’utiliser les recettes des taxes
sur le carburant à des fins de compensation au moins partielle des pertes de
recettes liées aux réductions d’impôts et à d’autres mesures, généralement
sur les revenus des personnes et des entreprises. Aux Pays-Bas, les revenus
supplémentaires générés par les accises énergétiques sont utilisés pour
abaisser les taux de ces mêmes taxes. Au Royaume-Uni, le Climate Change
Levy (CCL) a été mis en place pour compenser les pertes de recettes dues
aux baisses de taux sur les cotisations d’assurance nationale versées par les
employeurs. L’Irlande, pour sa part, a fait le choix contraint de la
consolidation budgétaire.

158 Cf. Nicolas Dupas et Quentin Jagorel, Enseignements tirés des expériences
étrangères de fiscalité environnementale. Rapport particulier n° 3 du CPO, 2019.

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112 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

La mobilisation de la fiscalité carbone à des fins de consolidation


budgétaire : l’exemple irlandais
L’Irlande a introduit en 2010 une tarification carbone de 15 € par tonne
de CO2, couvrant la plupart des émissions des secteurs hors ETS
(principalement transport, chauffage des bâtiments) dans le cadre de l’accord
passé avec la « Troïka159 » sur un plan de consolidation des comptes publics
passant par la hausse des prélèvements obligatoires et la réduction des
dépenses.
Les recettes de la taxe carbone irlandaise ont progressivement
augmenté, à la faveur d’une hausse du taux (de 15 à 20 € t/CO2) et de
l’élargissement de la base : 223 M€ en 2010, 434 M€ en 2016. Entre 2010 et
2012, la taxe carbone a contribué à plus de 20 % à l’augmentation des taxes
requise par la Troïka160. L’introduction de la taxe carbone a en outre permis à
l’Irlande de limiter les augmentations d’impôt sur le revenu et de préserver son
faible taux d’impôt sur les sociétés, dans un contexte récessif. L’intégralité de
ces recettes a été versée au budget général, essentiellement afin de réduire le
déficit public. Une fraction de 50 M€ a néanmoins été utilisée en aides aux
ménages en situation de précarité énergétique.

b) Les compensations directes aux ménages


L’introduction d’une taxe carbone n’est pas toujours accompagnée
d’un transfert fiscal de grande ampleur. Plutôt que de baisser d’autres
prélèvements obligatoires, certains pays ont choisi d’utiliser les recettes
supplémentaires pour verser des compensations directes aux ménages.
Dès l’introduction de la taxe carbone en 2008, la Suisse a mis en
place un système de redistribution des deux-tiers des recettes aux ménages
et aux entreprises, tandis qu’un tiers des recettes (450 millions de francs au
maximum) était affecté au programme Bâtiments en faveur de l’efficacité
énergétique ainsi qu’à un fonds technologique. Une partie des recettes
(22 %) a été reversée aux entreprises via les caisses de retraite, en fonction
de la masse salariale. La partie restante (45 %) a été redistribuée
forfaitairement à tous les résidents suisses, indépendamment de leur revenu

159 Au niveau européen, la Troïka associe la Banque centrale européenne, la


Commission européenne et le Fonds monétaire international pour superviser les plans
de sauvetage et ses implications dans les États membres de l'Union européenne.
160 Le Gouvernement irlandais envisage de porter progressivement le taux de la taxe

carbone à 80 € / tCO2 d’ici 2030, mais a renoncé à son augmentation annuelle en 2019
dans le contexte du Brexit.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 113

ou de leur consommation d’énergie, soit un montant de 76,80 francs en


2019 déduit de la cotisation individuelle d’assurance maladie.
Le débat sur la redistribution du dividende carbone aux États-Unis
Dans une tribune publiée le 17 janvier 2019 dans le Wall Street
Journal161, quatre anciens présidents de la Réserve fédérale américaine, deux
anciens secrétaire d’État au Trésor et 27 prix Nobel d’économie ont appelé à
mettre en place une taxe carbone aux États-Unis dont le taux serait croissant.
La tribune insistait sur la nécessité d’assurer une neutralité budgétaire de la
taxe et de mettre en place un mécanisme de compensation forfaitaire égal entre
tous (« dividende carbone ») afin de garantir l’équité et la viabilité politique de
long terme d’une taxe carbone croissante.
Cette tribune s’appuyait sur les travaux du Climate leadership Council,
dont la note « The dividend advantage » d’octobre 2018162 qui considéraient
que ce système de « dividende carbone » serait le plus populaire auprès de
l’opinion publique, en permettant de verser aux ménages des chèques dont le
montant pourrait atteindre 2 000 $ pour une famille de quatre personnes.

c) Le soutien aux dépenses d’investissement « verts »


Nombre de pays qui ont introduit une taxation sur les carburants ou
une taxe carbone en ont fléché les recettes en faveur du financement de la
transition énergétique ou du soutien des acteurs de cette transition163.
Ainsi, en Allemagne, les recettes de la taxe sur l’énergie (carburants)
et la taxe sur les consommateurs finaux d’électricité sont intégralement
fléchées vers les énergies renouvelables et le logement. Au Japon, les
recettes de la taxe carbone164 sont intégralement affectées à des dépenses
vertes, tandis que le produit de la taxe sur les carburants est affecté à la
sécurité énergétique du pays. En Inde, les recettes d’une taxe sur le
charbon, le lignite et la tourbe, introduite en 2010 (Clean Environment
Cess), sont affectées au Fonds national pour l’énergie propre et
l’environnement.

161 https://www.clcouncil.org/economists-statement/
162 George P. Shultz, Ted Halstead, « The dividend advantage. The 10 Reasons Why
Rebating All Carbon Fee Revenues Directly to the American People Offers the Most
Popular, Equitable and Politically Viable Climate Solution », octobre 2018.
163 OCDE, “Environmental Fiscal Reform, Progress, prospects and pitfalls”, juin 2017.
164 Elle a été introduite en octobre 2012 après la catastrophe nucléaire de Fukushima en

2011. Elle couvre environ 70 % des émissions de gaz à effet de serre au Japon, avec un
taux de 3 USD par tonne de CO2 en avril 2016. Les revenus estimés sont passés de
500 M$ en 2012 à 2,2 Md$) en 2016 et les années suivantes.

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114 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

En Californie les recettes du système d’échanges de droits


d’émission en Californie sont intégralement affectées au fonds pour la
réduction des gaz à effet de serre (GGCR). Dans la province canadienne de
l’Alberta, 60 % des recettes de la taxe carbone sont fléchées vers le soutien
à la transition environnementale au sein du budget général.

Répartition et utilisation des revenus de la


tarification du carbone par pays ou région en 2017

Source : MTES, Les chiffres clés du climat en 2019 d’après I4CE (2018). (*) :
Colombie-Britannique. Les étiquettes au-dessus des barres donnent le montant total
des revenus carbone en Md$.

Une réallocation des ressources budgétaires limitée


par l’érosion de l’assiette

La mobilisation des recettes suppose une dynamique de rendement


qui paraît contraire à la finalité d’un instrument de fiscalité
environnementale.
Il peut en effet y avoir un conflit entre l’objectif environnemental
(« premier objectif ») et l’objectif macroéconomique (« second
dividende »). En effet, si la taxe carbone est très efficace pour réduire les
émissions, les recettes disponibles pour réformer le système fiscal et/ou
pour financer des mesures de compensation sont alors appelées à se
contracter.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 115

Les deux objectifs ne sont pas, néanmoins, inconciliables dès lors


que le premier dividende environnemental est clairement assumé comme
un objectif de premier rang. Cependant, la perspective d’atteindre le second
objectif est conditionné à la dynamique d’érosion de l’assiette et à
l’ampleur de la trajectoire d’augmentation de la fiscalité carbone.
L’atteinte de l’objectif environnemental est étroitement liée au
coefficient d’élasticité constaté, à savoir la rapidité de la réaction
comportementale des agents économiques à l’augmentation de la taxe par
une baisse de la consommation de produits carbonés. Quant à l’objectif
macroéconomique, son ampleur est conditionnée à la recette
supplémentaire dégagée par la taxe. Plus la trajectoire d’augmentation de
la fiscalité carbone est élevée, plus le rendement additionnel sera important
et compensera plus que largement le phénomène d’érosion de l’assiette,
d’autant plus si l’élasticité est faible à court terme, mais au prix d’une
accentuation des inégalités dans la distribution de l’impact de la taxe selon
les revenus ou la localisation des ménages (cf. supra).
Les coefficients d’élasticité de la fiscalité carbone
Les travaux empiriques ont démontré que la hausse du prix de l’énergie
se traduisait par une baisse de consommation d’énergie, et que cette hausse
était plus forte à long terme qu’à court terme. Ainsi, l’élasticité-prix de la
consommation de carburant des ménages en France est estimée entre -0,25 et
-0,45 à court terme165 et entre -0,6 et -0,7 à long terme166.
Cette différence entre le court et le long terme s’explique par une
certaine rigidité de la consommation à court terme. Il est par exemple difficile
à brève échéance de renouveler certains investissements coûteux, comme une
voiture ou une chaudière, alors même que le matériel précédent n’est pas
complètement amorti. Dans ce cas, les investissements permettant des
économies d’énergie (achat d’un véhicule électrique ou d’une chaudière plus
performante) ont plutôt tendance à se faire au rythme du renouvellement
naturel des équipements. De même, certains choix ne peuvent pas être remis
en cause à court terme, comme par exemple le lieu d’habitation, mais à long
terme ce choix peut évoluer en fonction de facteurs indépendants du prix de

165 C’est-à-dire qu’une hausse de 10 % du prix TTC des carburants induit à court terme
une baisse de la consommation entre 2,5 % et 3,5 %. Cette définition de la réaction de
la consommation à une variation en pourcentage du prix TTC n’est pas partagée par
tous les auteurs, certains préférant commenter les évolutions de prix en valeur.
166 Lucie Calvet et François Marical, « Consommation de carburant : effets des prix à

court et à long terme par type de population », Économie et statistique, n° 446, 2011,
p. 25-44.

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116 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

l’énergie (changement de lieu de travail, de taille du ménage) et permettre au


passage de réduire sa consommation d’énergie. À court terme, la baisse de la
consommation passe plutôt par une réduction des usages énergétiques, en
réduisant les déplacements en voiture, en adaptant le mode de conduite, ou en
baissant la température du logement.
Des travaux récents de Thomas Douenne ont permis de déterminer des
coefficients d’élasticité de court terme selon la nature de l’énergie, le décile de
revenu et la localisation du ménage167.

1 - Un phénomène d’érosion de l’assiette déjà engagé

Plusieurs éléments laissent à penser que le phénomène d’érosion de


l’assiette de la fiscalité sur les énergies fossiles sur laquelle est assise la
fiscalité carbone française est déjà en cours.
En effet, la baisse de la recette totale de TIPP/TICPE de 5,6 Md€
entre 2000 et 2014 en termes réels (cf. supra, chapitre I) peut en partie être
interprétée comme la conséquence d’une érosion de l’assiette de la fiscalité
pétrolière, dans un contexte de faible renchérissement des tarifs de la
TICPE sur cette période. Cette érosion peut également être illustrée par la
baisse de la consommation des produits pétroliers de 13,4 Mt sur la même

167Thomas Douenne, « The Vertical and Horizontal Distributive Effects of Energy


Taxes: A Case Study of a French Policy », FAERE Working Paper, n° 2018.10.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 117

période168, ou encore, mais sur une assiette plus large, par la baisse continue
de l’indice d’intensité énergétique169.
Plusieurs mécanismes contribuant au phénomène d’érosion de
l’assiette de la fiscalité pétrolière semblent donc, d’ores et déjà, en action.
À défaut d’étude économétrique, il est difficile d’en quantifier les origines.
Certaines relèvent des politiques publiques spécifiques en faveur de
l’environnement déjà engagées (niveau de tarification de la consommation
et effets de long terme de cette tarification170 ; durcissement des normes ;
aides fiscales ou budgétaires en faveur de la performance énergétique ;
réduction des subventions aux énergies fossiles ; politique de quotas ; etc.).
D’autres sont liées à des éléments exogènes plus ou moins directs (prix
hors toutes taxes de l’énergie, démographie, structure productive de
l’économie, etc.).

2 - Un phénomène d’érosion de l’assiette qui pourrait s’amplifier

Les simulations conduites avec le modèle ThreeME pour le Conseil


des prélèvements obligatoires font apparaître, à législation inchangée et en
fonction du calibrage dudit modèle171, une diminution tendancielle du
rendement réel des taxes sur les énergies fossiles. En euros constants
(2015), la moins-value atteindrait près de 9 Md€ à horizon 2030 par rapport
à 2019, dont 3 Md€ pour la composante carbone.

168 Selon les données du CPDP publiées par l’Insee, la consommation totale de produits
pétroliers est passée de 89,7 Mt en 2000 à 74,5 Mt en 2014 et à 75,1 Mt en 2017.
169 Voir MTES, Les chiffres clés de l’énergie, édition 2019.
170 En raison d’un coefficient d’élasticité plus fort à long terme qu’à court ou moyen

terme. Cf. Lucie Calvet et François Marical (2011), op. cit.


171 Les hypothèses d’efficacité énergétique adoptées correspondent à celles retenues

dans le cadre de la préparation de la stratégie nationale bas carbone (SNBC). Le


calibrage du modèle ThreeME permet de reproduire fidèlement les évolutions de
demande énergétique par usage et par secteur entre 2006 et 2015, ce qui permet
d’envisager la crédibilité de la tendance modélisée.

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118 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Évolution des recettes tendancielles de fiscalité sur


les énergies fossiles (M€2015)

Source : CPO, à partir du modèle ThreeME.

Ces phénomènes d’érosion d’assiette des taxes sur les énergies


fossiles, et en particulier de la TICPE, doivent être mesurés avec soin, car
la perte de rendement est de nature à remettre en cause certaines modalités
actuelles d’utilisation du produit de la TICPE (cf. supra).
Dans les scénarios évalués par le Conseil des prélèvements
obligatoires, celui reprenant les objectifs de la LTECV (cible de tarification
de la tonne de CO2 à 100 €2030 à horizon 2030), ne permettrait même pas
de stabiliser la recette réelle de la fiscalité totale sur les énergies fossiles à
son niveau de 2019, malgré une augmentation de recettes de la composante
carbone de l’ordre de 5 Md€ d’ici 2030. Combiné à l’érosion de leur
assiette sous l’effet de la hausse des taux, de l’évolution des prix hors taxes
et des progrès tendanciels dans l’efficacité énergétique, il en résulterait une
baisse des recettes totales de fiscalité sur les énergies fossiles par rapport à
2019, qui pourrait atteindre 1,5 Md€ en 2030.
Autrement dit, toutes choses étant égales par ailleurs,
l’augmentation des tarifs de TIC prenant en compte une composante
carbone à 100 €2030 / tCO2 en 2030 ne semble pas permettre d’espérer un
rendement budgétaire supplémentaire significatif, sous réserve des
incertitudes propres à toute modélisation.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 119

Évolution des recettes de fiscalité sur les énergies


fossiles en portant la valeur du CO2 à 100€2030/t en 2030 (en M€
constants 2015)

Source : CPO, à partir du modèle ThreeME.

Les résultats de cette modélisation montrent que, malgré une


augmentation de la recette de la composante carbone, le phénomène
d’érosion de l’assiette limite la capacité à mobiliser des recettes nouvelles
pour assurer le financement de réformes d’efficacité économique et/ou de
mesures de compensation en faveur des ménages ou des entreprises et/ou
des dépenses nouvelles.
D’un point de vue budgétaire, cette simulation fondée sur une valeur
du CO2 de 100 €2030 en 2030 montre que toute mobilisation de la recette
supplémentaire de la composante carbone pèserait en réalité sur le déficit
public.
Si une composante carbone fixée à 100 €2030/tCO2 à l’horizon 2030
a juste un effet stabilisant sur les recettes de la fiscalité sur les énergies
fossiles, tel ne serait pas le cas si une trajectoire plus ambitieuse était
retenue. Le Conseil des prélèvements obligatoires a ainsi testé une
hypothèse plus ambitieuse alignée sur la valeur de l’action pour le climat
issue du rapport Quinet de 2019 (250 €2018/tCO2 à l’horizon 2030, soit

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120 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

317 €2030)172. Selon les résultats obtenus du modèle ThreeME, la recette


supplémentaire nette des taxes sur les énergies fossiles serait de l’ordre de
26 Md€ à l’horizon 2030 par rapport à 2019.
Dans ce cas de figure, l’augmentation du rendement de la
composante carbone (de l’ordre de 37 Md€) compenserait plus que
largement les moins-values dues à l’érosion de l’assiette (de l’ordre de
11 Md€) des taxes sur les énergies fossiles173.
Toutes choses égales par ailleurs, les résultats de la modélisation de
cette hypothèse alignée sur la valeur du carbone préconisée par le rapport
Quinet de 2019 semblent indiquer qu’un double dividende pourrait être
constitué, sauf redistribution intégrale du produit de la taxe.

Tableau n° 12 : Comparaison des résultats des simulations de baisse


des émissions et de recettes supplémentaires en fonction de la
trajectoire de composante carbone retenue à horizon 2030
Hypothèse de tarif de composante 100 €2030 / 250 €2018 /
carbone en 2030 tCO2 tCO2
Réduction des émissions de CO2 en 2030 par
-3 % -11 %
rapport au tendanciel (1er dividende)
Recettes nettes supplémentaires mobilisables en
0 26
2030, en Md€2019 (2e dividende)
Source : CPO, à partir du modèle ThreeME. Note de lecture : le calcul des recettes
nettes supplémentaires mobilisables en 2030 est la différence entre les recettes de
fiscalité énergétique constatées en 2030 avec celles de 2018. Dans l’hypothèse de tarif
de composante carbone à 100€2030 /tCO2, les recettes supplémentaires de la
composante carbone ne compensent pas la contraction des recettes de la fiscalité
énergétique fossile en raison de l’érosion de son assiette.

Cependant, une telle hypothèse rendrait plus aigües la


problématique de distribution pour les ménages et de soutenabilité pour les
entreprises, ainsi que la question d’un dispositif de compensation. Elle
augmenterait en effet plus significativement les tarifs de fiscalité
énergétique, entre 75 et 87 centimes d’euros/ litre (c€/l), y compris TVA

172 Rapport de la commission présidée par Alain Quinet, La valeur de l’action pour le
climat. Une valeur tutélaire du carbone pour évaluer les investissements et les
politiques publiques, France stratégie, février 2019.
173 Compte tenu d’un niveau de tarification du carbone plus élevé dans ce cas de figure

que dans le précédent, les effets de l’érosion de l’assiette sur le rendement de la taxe
sont plus importants.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 121

pour les carburants en 2030 par rapport à 2019, sans compter l’évolution
du prix du pétrole hors taxes.

______________ CONCLUSION INTERMEDIAIRE _____________

La France, qui a joué un rôle moteur dans les négociations


climatiques internationales dans la période récente, s’est dotée d’objectifs
environnementaux élevés.
Ainsi, en accord avec l’action de l’Union européenne en la matière,
la loi du 23 août 2015 de transition énergétique pour la croissance verte a
notamment retenu l’objectif de réduction des émissions de gaz à effet de
serre de 40 % entre 1990 et 2030, et de division par quatre (« facteur
quatre ») des émissions de gaz à effet de serre entre 1990 et 2050.
Ces objectifs sont en passe d’être renforcés avec le projet de loi
relatif à l’énergie et au climat qui prévoit de retenir l’objectif de neutralité
carbone en 2050. Cet objectif, plus ambitieux que le « facteur quatre »
puisqu’il avance de cinquante ans l’objectif de neutralité par rapport aux
engagements européens, implique une division par six des émissions de gaz
à effet de serre d’ici 2050.
Si l’objectif de neutralité carbone est cohérent avec les engagements
pris au niveau international dans le cadre de l’accord de Paris sur le
climat du 12 décembre 2015, il n’en est pas moins très ambitieux et son
atteinte est conditionnée à d’importants efforts. Or, la France a déjà pris
du retard sur les objectifs fixés par la loi du 23 août 2015, et le rythme
actuel de réduction des émissions est près de deux fois trop faible au regard
des cibles retenues. Les marges de progrès les plus importantes concernent
prioritairement les secteurs des transports et du bâtiment, qui sont les
principales sources d’émissions.
Si la fiscalité carbone permet d’accompagner et de stimuler la
réduction des émissions de gaz à effet de serre, cet instrument est
également soumis à des contraintes qui limitent les marges de manœuvre.
Au plan macroéconomique, la composante carbone n’a qu’un
impact très modeste sur le niveau du PIB, cet impact pouvant être positif
en cas de recyclage des recettes via la baisse d’autres prélèvements
obligatoires et/ou le financement de compensations ciblées. En revanche,
elle a pour effet de dégrader légèrement la balance commerciale, et surtout
d’augmenter de manière importante le carbone importé (« fuites de
carbone »). Ainsi, la réduction des émissions nationales permise par la
taxe carbone est partiellement compensée par l’augmentation des
importations, ce qui a pour effet de limiter la baisse de l’empreinte carbone
de la France.

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S’agissant des ménages, la taxe carbone, à l’instar d’autres impôts


indirects comme la TVA, est une imposition régressive qui pèse
proportionnellement davantage sur les ménages modestes et les ménages
ruraux ou habitant dans des aires urbaines de moins de 200 000 habitants.
La part des dépenses d’énergie des ménages liées au logement ou au
transport dans le budget global des ménages présente néanmoins une
grande stabilité sur longue période, autour de 3 % (1 530 € en moyenne
par ménage) s’agissant de la facture énergétique liée au logement et de
3 % également pour la fiscalité énergétique liée au transport (1 520 € en
moyenne par ménage). La part de la fiscalité dans les dépenses
énergétiques de transport (61 %) est néanmoins beaucoup plus élevée que
pour les dépenses énergétiques du logement (31 %).
Les entreprises sont responsables de 61 % des émissions nationales
de gaz à effet de serre mais ne représentent que 35 % du produit de la
fiscalité environnementale. Ce différentiel s’explique par l’exonération de
fiscalité énergétique dont bénéficient les plus gros émetteurs intégrés au
marché européen des échanges de quotas, mais aussi par plusieurs
dispositifs d’exonération à destination notamment des secteurs exposés à
la concurrence internationale. En cas d’augmentation de la taxe carbone,
les entreprises les plus pénalisées seraient celles des secteurs producteurs
d’énergie fossile.
Enfin, l’utilisation des recettes générées par la taxe carbone
constitue un autre enjeu délicat. La réalisation d’un « double dividende »
est en effet incertaine. La théorie économique définit le « deuxième »
dividende comme la possibilité d’utiliser les recettes de la taxe
environnementale au service de la baisse d’autres prélèvements
obligatoires en vue de l’amélioration d’ensemble du système fiscal. Or, la
réalisation de ce deuxième dividende est contrainte par l’érosion de
l’assiette de la fiscalité énergétique et la capacité à disposer de recettes
supplémentaires suffisamment importantes. Par ailleurs, les comparaisons
internationales et les échecs récents rencontrés en France peuvent
néanmoins inciter à affecter au moins une partie des recettes au versement
de compensations en direction des ménages les plus touchés afin d’assurer
l’acceptabilité de la taxe carbone. Les marges de manœuvre budgétaires
nécessaires au financement de ces compensations pourraient néanmoins
être limitées si la finalité incitative de la taxe carbone venait à se
concrétiser avec pour conséquence la baisse des recettes fiscales.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 123

Chapitre III

Les conditions de relance de la fiscalité

carbone

Avec le gel de la trajectoire de fiscalité carbone voté en loi de


finances pour 2019, la France a suspendu le principal outil qu’elle avait
retenu en matière de lutte contre les émissions de gaz à effet de serre, outre
le marché européen de quotas d’émissions. Ce coup d’arrêt ne s’est
pourtant pas traduit par une limitation des ambitions environnementales.
Au contraire, les objectifs, déjà contraignants, de la loi de transition
énergétique pour la croissance verte de 2015, sont en passe d’être renforcés
en vue d’atteindre la neutralité carbone à l’horizon 2050.
L’atteinte de cette cible suppose la mobilisation active de
l’ensemble des instruments de politique environnementale, tout en tirant
les enseignements de la contestation de l’automne 2018 en termes
d’acceptabilité.
Il importe que la politique environnementale de la France repose sur
la mobilisation d’un ensemble cohérent d’instruments, dont la fiscalité
carbone fait partie intégrante (I).
La question de l’acceptabilité justifie de porter une attention
renouvelée sur les modalités d’élaboration de la norme fiscale et
d’utilisation des recettes (II).
Les enjeux visés par la fiscalité carbone étant mondiaux, il est
essentiel enfin de replacer la politique française dans un cadre européen et
international, d’autant qu’une action isolée de la France pourrait se traduire
par une dégradation de sa balance commerciale, sans réduction de
l’empreinte carbone (III).

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I - Une fiscalité carbone à placer dans une


stratégie d’ensemble

La reprise d’une trajectoire de fiscalité carbone pourrait être une


contribution efficace à la réduction des émissions de gaz à effet de serre,
afin d’atteindre les objectifs que la France s’est assignés. Elle doit
s’accompagner d’une remise en cause des dépenses fiscales affectant son
efficacité et doit se conjuguer avec d’autres instruments destinés à en
améliorer l’efficacité ou assurer une complémentarité dans l’atteinte des
objectifs.

Une trajectoire d’augmentation de la fiscalité


carbone à mettre en cohérence avec les objectifs
climatiques de la France

1 - Plusieurs options se présentent aux pouvoirs publics

Le gel prolongé de la fiscalité carbone à son niveau de 2019, soit


44,6 € /tCO2, ne permettrait pas d’obtenir une baisse suffisante du niveau
d’émissions pour parvenir à l’objectif de réduction de 40 % des émissions
en 2030 par rapport à 1990. Avec les mesures déjà prises, les simulations
réalisées pour le Conseil des prélèvements obligatoires concluent en effet
à une baisse tendancielle des émissions d’environ 25 % seulement en 2030
par rapport à 1990.
Les hypothèses, modélisées par le Conseil des prélèvements
obligatoires, dessinent deux orientations possibles aux ambitions et aux
effets différents.
La première retiendrait une trajectoire d’augmentation
relativement modérée, avec une cible de 100 €2030 /tCO2 à horizon 2030,
telle que l’a fixée la loi de transition énergétique pour la croissance verte
de 2015 reprenant les conclusions du rapport Quinet de 2008 sur la valeur
tutélaire du carbone. Compte tenu des efforts déjà entrepris entre 2014 et
2018 (valeur de 44,6 € /tCO2 en 2019 intégrée dans les tarifs de la fiscalité
sur les énergies fossiles), les « pas » d’augmentation annuelle seraient
relativement modestes, de l’ordre de 5 € /tCO2 par an en supposant une
reprise de la trajectoire de fiscalité carbone dès 2020 (soit une
augmentation annuelle de l’ordre de 1,1 à 1,3 c€ courants par litre de
carburant). Il en résulterait une progression des tarifs de la fiscalité sur les

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 125

énergies fossiles à peine supérieure à une indexation sur l’inflation.


Autrement dit, cette trajectoire n’aurait aucun effet significatif sur la
facture énergétique réelle, ni sur le pouvoir d’achat des ménages.
La seconde hypothèse constitue la borne extrême
d’augmentation de la fiscalité carbone, en s’appuyant sur la valeur de
l’action pour le climat calculée par le rapport Quinet de 2019, en
retenant une cible de valeur du carbone de 250 €2018 /tCO2 à l’horizon
2030 (soit 317 €2030 /tCO2), soit un quasi sextuplement en dix ans. Les
« pas » d’augmentation annuelle seraient plus conséquents, de l’ordre de
25 € /tCO2 en moyenne tous les ans174 (soit une augmentation annuelle de
l’ordre de 5,6 à 6,5 c€ courants par litre de carburant).

Évolution des émissions nationales de gaz à effet de serre


et impact du niveau de fiscalité carbone à horizon 2030
600
550 545 548 547
550 2030
505
en écart par rapport
500 462
en Mt CO2e

445 -25% à 1990


450 410 -29%
390 -34%
400 362 -40%
350 330

300
1990

1995

2000

2005

2010

2015

2018

2030 objectif -40%


carb.gelée
2030 fisc.carb. à

2030 fisc.carb. à
2030 fisc.

100€/t

250€/t

/1990

Source : CPO.

Par rapport à une baisse tendancielle des émissions de -25 % en


2030 avec les mesures existantes, la baisse serait comprise entre 29 %
(pour la 1re hypothèse, soit 4 points de plus que la baisse tendancielle) et
34 % (pour la 2e hypothèse, soit 9 points de plus que la baisse tendancielle)

174Dans ses simulations, le CPO a retenu une progression linéaire entre 2020 et 2030,
mais la trajectoire pourrait être plus progressive pour tenir compte des élasticités et de
l’apparition de technologies de substitution à moindre coût.

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par rapport à 1990175. Même avec une trajectoire très ambitieuse de


progression, la fiscalité carbone devrait être complétée par d’autres
instruments pour espérer atteindre la baisse de 40 % des émissions en 2030.
De 6 à 11 points de baisse des émissions devraient être procurés par ces
autres instruments, dans les deux hypothèses. En cas de maintien durable
du gel, il faudrait trouver 15 points de baisse des émissions ailleurs.

2 - Des effets sur les ménages et sur les entreprises à prendre en


compte par les pouvoirs publics

a) Les effets sur les ménages


L’augmentation de la fiscalité carbone grèverait le pouvoir d’achat
des ménages, au titre des dépenses de chauffage et de carburant pour les
déplacements, avec de fortes hétérogénéités (cf. supra chapitre II).
Le Conseil des prélèvements obligatoires a évalué, à partir du
modèle microéconomique Prometheus, les effets d’une augmentation de la
fiscalité énergétique sur les ménages. Les simulations sont réalisées sur la
base des deux hypothèses susmentionnées, une cible de 100 €2030 /tCO2 en
2030 et une cible de 250 €2018 / tCO2 en 2030, en supposant une reprise de
l’augmentation de la fiscalité carbone en 2020 et une stabilité du prix hors
taxe de l’énergie. Selon ces évaluations, la facture énergétique moyenne
des ménages progresserait :
- de l’ordre de 13 € par an en moyenne avec une cible de
100 €2030 /tCO2 en 2030, passant ainsi de 3 017 €2019 en 2019 à
3 066 €2019 en 2023 (+ 49 €), soit une hausse de 1,6 % ;
- de l’ordre de 56 € par an en moyenne avec une cible de
250 €2018/tCO2 en 2030, passant ainsi de 3 017 €2019 en 2019 à
3 222 €2019 en 2023 (+ 205 €), soit une hausse de 6,8 %.
Le tableau ci-dessous donne la chronique des surcoûts de facture
énergétique moyenne des ménages selon les deux hypothèses.

175Ces résultats portent sur le seul champ des émissions soumises à la composante
carbone, soit 46 % des émissions nationales.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 127

Tableau n° 13 : Surcoûts de court terme de la facture énergétique


annuelle moyenne des ménages selon deux hypothèses
d’augmentation de la fiscalité carbone
2020 2021 2022 2023
En écart par rapport à En En En En
en % en % en % en %
2019 €2019 €2019 €2019 €2019
Facture
énergétique 3030 +0,4% 3043 +0,9% 3055 +1,3% 3066 +1,6%
moyenne
- dont effet
fiscalité
carbone sur +6 +0,4% +12 +0,8% +17 +1,1% +22 +1,5%
Trajectoire
énergies
cible 100€2030
domestiques
/tCO2 en
- dont effet
2030
fiscalité
+7 +0,5% +14 +0,9% +21 +1,4% +27 +1,8%
carbone sur
carburant
Total effet
fiscalité +13 +0,4% +26 +0,9% +38 +1,3% +49 +1,6%
carbone
Facture
énergétique 3073 +1,9% 3126 +3,6% 3174 +5,2% 3222 +6,8%
moyenne
- dont effet
fiscalité
carbone sur +25 +1,7% +50 +3,3% +74 +5,0% +97 +6,5%
Trajectoire
énergies
cible 250€2018
domestiques
/tCO2 en
- dont effet
2030
fiscalité
+31 +2,0% +59 +3,9% +83 +5,5% +108 +7,1%
carbone sur
carburant
Total effet
fiscalité +57 +1,9% +109 +3,6% +157 +5,2% +205 +6,8%
carbone
Source : CPO, à partir des résultats du modèle Prometheus (MTES/CGDD). Montants
calculés après prise en compte des élasticités. En 2019, la facture énergétique moyenne
s’élève à 3 017 € TTC, dont 1 520 € pour les carburants et 1 497 € pour les énergies
domestiques après effet du chèque énergie.
Il en ressort que la hausse brute de la facture énergétique due à
l’alourdissement de la fiscalité carbone est en partie absorbée par une
réduction des consommations, traduisant le jeu des élasticités de court

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128 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

terme176. Les ménages sont donc globalement plus prompts à baisser à court
terme leur consommation de carburant que leur consommation de
combustibles du logement. La réduction de la facture est cinq fois plus
élevée pour les carburants que pour les énergies domestiques177.

Décomposition du surcoût de facture énergétique


totale liée à la hausse de la fiscalité carbone en 2023 par rapport à
2019
Surcoûts en 2023 par rapport à la facture énergétique 2019
350

300 composante carbone carburants yc


216 TVA
250
dont : TVA sur la CC
200 205
En €2019

composante carbone logement yc


150 TVA

100 dont : TVA sur la CC

50 118
49 50 baisse de facture due à la réduction
27 de consommation
0
-28
dont : fiscalité hors CC sur la baisse de
-50 consommation
-129
-100 facture énergétique moyenne

-150
Trajectoire Trajectoire
100€/CO2 250€/CO2
en 2030 en 2030
Source : CPO, à partir des résultats du modèle Prometheus (MTES/CGDD).

Cependant, l’analyse de l’impact de la hausse de la fiscalité carbone


sur les ménages ne peut se résumer à la hausse de la facture énergétique
moyenne, tant est grande l’hétérogénéité des impacts d’une hausse de la
fiscalité carbone, en fonction des revenus, de la localisation des ménages
et de leurs pratiques de déplacements (cf. supra, chapitre II).
Ainsi, avec une cible de 100 €2030 /tCO2 à l’horizon 2030, la hausse
de la fiscalité carbone peut représenter, en 2023, plus de 0,6 % du revenu

176Cf. supra chapitre II, encadré sur les coefficients d’élasticité de la fiscalité carbone.
177 Pour une présentation détaillée, voir Mathilde Clément, Alexandre Godzinski,
Isabelle Vincent, Les effets économiques de la fiscalité environnementale sur les
ménages et les entreprises. Rapport particulier n° 5 du CPO, 2019.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 129

total du ménage par unité de consommation pour les 10 % de ménages les


plus affectés du 1er quintile de revenu (pour une moyenne de 0,2 % au 1er
quintile et de 0,1 % pour l’ensemble des ménages). Avec une cible à
250 €2018 /tCO2 en 2030, le taux d’effort énergétique supplémentaire pour
les 10 % des ménages les plus affectés du 1er quintile pourrait dépasser
2,5 % du revenu total en 2023 (pour une moyenne de 0,9 % au 1er quintile
et de 0,5 % pour l’ensemble des ménages).

Tableau n° 14 : Surcoûts liés à une hausse de la fiscalité carbone en


2023 par rapport à 2019, selon le quintile de revenus
En % du revenu 1er 2e 3e 4e 5e
total du ménage quintile quintile quintile quintile quintile
Trajectoire 10 % les plus >0,6 >0,3 >0,3 >0,2 >0,2
cible affectés
100€2030 Moyenne 0,2 0,2 0,1 0,1 0,1
/tCO2 en 10 % les moins
2030 <0,0 <0,0 <0,0 <0,0 <0,0
affectés
Trajectoire 10 % les plus
>2,5 >1,4 >1,2 >1,0 >0,8
cible affectés
250€2018 Moyenne 0,9 0,6 0,6 0,5 0,3
/tCO2 en 10 % les moins
2030 <0,0 <0,1 <0,1 <0,1 <0,1
affectés

1er 2e 3e 4e 5e
En euros
quintile quintile quintile quintile quintile
Trajectoire 10 % les plus
>50 >60 >65 >80 >90
cible affectés
100€2030 Moyenne 35 40 50 55 65
/tCO2 en 10 % les moins
2030 <0 <5 <10 <10 <10
affectés
Trajectoire 10 % les plus
>300 >345 >405 >485 >550
cible affectés
250€2018 Moyenne 140 170 200 245 280
/tCO2 en 10 % les moins
2030 <0 <15 <30 <40 <45
affectés
Source : CPO, à partir des résultats du modèle Prometheus (MTES/CGDD). Résultats
avec élasticités.

Les différences en fonction de la taille de l’unité urbaine


d’habitation sont, en revanche, moins marquées.

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130 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Tableau n° 15 : Surcoûts liés à une hausse de la fiscalité carbone en


2023 par rapport à 2019, selon la taille de l’unité urbaine
d’habitation
UU UU
En % du Com- UU
20 000 - 200 000 UU de
revenu total munes < 20 000
200 000 –2M Paris
du ménage rurales hab.
hab. hab.
10 % les plus
Trajectoire >0,3 >0,3 >0,3 >0,3 >0,3
affectés
cible
Moyenne 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1
100€2030
/tCO2 en 10 % les
2030 moins <0,0 <0,0 <0,0 <0,0 <0,0
affectés
10 % les plus
Trajectoire affectés >1,3 >1,2 >1,4 >1,4 >1,3
cible
Moyenne 0,5 0,5 0,5 0,5 0,4
250€2018
/tCO2 en 10 % les
2030 moins <0,1 <0,1 <0,1 <0,1 <0,0
affectés

UU UU
Com- UU
20 000 - 200 000 UU de
En euros munes < 20 000
200 000 –2M Paris
rurales hab.
hab. hab.
10 % les plus
Trajectoire >105 >95 >95 >100 >110
affectés
cible
Moyenne 50 45 50 50 50
100€2030
/tCO2 en 10 % les
2030 moins <10 <5 <10 <5 <0
affectés
10 % les plus
Trajectoire affectés >430 >400 >400 >440 >485
cible
Moyenne 210 195 200 215 215
250€2018
/tCO2 en 10 % les
2030 moins <30 <25 <35 <25 <0
affectés
Source : CPO, à partir des résultats du modèle Prometheus (MTES/CGDD). Résultats
avec élasticités.

L’hétérogénéité de la distribution dépend essentiellement des


pratiques de déplacements par la route et notamment de la grande variété
des besoins de mobilité contrainte des ménages, avec une sensibilité
particulière des prix à la pompe.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 131

En retenant l’hypothèse de prix HT stables des carburants et des


autres déterminants de la facture de carburant178, y compris les certificats
d’économie d’énergie, l’impact sur les prix à la pompe peut être calculé.

Tableau n° 16 : Impact sur les prix à la pompe des carburants de


deux hypothèses de hausse de la fiscalité carbone
Gazole 2023 2030
pour un pour un
En € courants par litre plein de par litre plein de
40 litres 40 litres
Trajectoire Surcoût fiscalité
+0,07 € +2,67 € +0,15 € +5,87 €
cible énergétique
100€2030 +0,01 € +0,43 € +0,03 € +1,17 €
Surcoût TVA
/tCO2 en
2030 Surcoût total +0,08 € +3,10 € +0,18 € +7,05 €
Trajectoire Surcoût fiscalité
+0,26 € +10,50 € +0,72 € +28,89 €
cible énergétique
250€2018 +0,05 € +2,10 € +0,14 € +5,78 €
Surcoût TVA
/tCO2 en
2030 Surcoût total +0,32 € +12,60 € +0,87 € +34,66 €

Essence SP95 E5 2023 2030


pour un pour un
En € courants par litre plein de par litre plein de
40 litres 40 litres
Trajectoire Surcoût fiscalité
+0,05 € +1,84 € +0,13 € +5,07 €
cible énergétique
100€2030 Surcoût TVA +0,01 € +0,37 € +0,03 € +1,01 €
/tCO2 en
2030 Surcoût total +0,06 € +2,21 € +0,15 € +6,08 €
Trajectoire Surcoût fiscalité
+0,23 € +9,06 € +0,62 € +24,92 €
cible énergétique
250€2018 Surcoût TVA +0,05 € +1,81 € +0,12 € +4,98 €
/tCO2 en
2030 Surcoût total +0,27 € +10,87 € +0,75 € +29,90 €
Source : CPO.

178Le prix du carburant est également déterminé par la marge brute de raffinage et par
la marge brute de transport-distribution, qui couvre également le coût des obligations
supportées par les carburants : certificats d’économie d’énergie (CEE), incorporation
des biocarburants (taxe incitative à l’incorporation de biocarburant - TIRIB), obligation
de recours au pavillon français, obligation de stocks stratégiques.

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132 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Avec une cible de 100€ /tCO2 en 2030, la hausse des prix à la pompe
se situerait entre 6 et 8c€/l en 2023 et entre 27 et 32c€/l en 2030
respectivement pour l’essence et pour le gazole. Le surcoût cumulé en
euros courants (+ 18,5 % pour l’essence et + 25 % pour le gazole en 2030
par rapport à 2018) semble limité si on le rapporte aux prévisions
d’inflation sur la même période (+18,5 %)179.
Dans cette hypothèse, la progression de la composante carbone au
sein de la TICPE aurait un effet sur les prix à peine supérieur à celui d’une
indexation des tarifs de la TICPE, telle qu’elle a été en vigueur jusqu’à la
fin des années 1990. Globalement, cette hypothèse a donc seulement pour
effet de stabiliser les tarifs de la TICPE en termes réels.
L’atteinte de la cible de 250 €2018 /tCO2 en 2030 aurait des effets
nettement plus significatifs sur les prix à la pompe des carburants,
puisqu’ils progresseraient de 27 à 32 c€/l en 2023 et de 75 à 87 c€/l en
2030, respectivement pour l’essence et pour le gazole. Compte tenu de la
valeur plus élevée du facteur d’émission du gazole (2,651 kg CO2/l, contre
2,287 kg CO2/l pour l’essence) retenue dans le calcul de la fiscalité
carbone, cette hypothèse assurerait la convergence de la fiscalité du gazole
sur celle de l’essence en 2029, sans mesure spécifique de rattrapage.

b) Les effets sur les entreprises


Les effets d’une hausse de la fiscalité carbone sur les entreprises
sont très variables selon les secteurs. Celles qui sont soumises au marché
européen de quotas (SEQE) sont exemptées de fiscalité carbone. Les effets
sur les autres entreprises sont fonction de l’intensité énergétique dans le
processus de production et de la valeur ajoutée dégagée par le secteur.
Peu d’études sont disponibles sur les effets microéconomiques de la
hausse de fiscalité carbone sur les entreprises en France180 et
l’administration ne dispose pas encore de modèle éprouvé de
microsimulation spécifique.

179 Le rapport préparatoire au débat d’orientation des finances publiques de juin 2019
prévoit une inflation de 1,3 % en 2019 et en 2020, de 1,5 % en 2021 et de 1,75 % en
2022 et au-delà.
180 Pascale Scapecchi, « L’impact sur les secteurs industriels de l’introduction d’une

taxe carbone en France », COE-Rexecode, Document de travail, n° 39, 2013.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 133

Les récents travaux de Damien Dussaux181, conduits dans le cadre


de l’OCDE, apportent néanmoins des éclairages sur le secteur
manufacturier. Ils tendent à conclure que l’accroissement des prix de
l’énergie en France se traduit par une baisse des consommations
énergétiques avec un coefficient d’élasticité de 0,5, et une baisse des
émissions de CO2 avec un coefficient d’élasticité de 0,8. Les entreprises
françaises sont considérées comme plus sensibles à une augmentation du
prix des énergies fossiles que de l’électricité, ce qui se répercute sur
l’emploi avec un coefficient d’élasticité de 0,15182. Cet effet négatif sur
l’emploi serait néanmoins variable selon la taille des entreprises : les PME
auraient tendance à privilégier la réduction de l’intensité énergétique
davantage que les grandes entreprises et à ne pas réduire l’emploi à court
terme183.
Selon ces travaux micro-économétriques, les effets sur l’emploi de
l’augmentation de la fiscalité énergétique dans le secteur manufacturier
seraient nuls de manière agrégée, en raison des réallocations entre les
entreprises non-performantes et les entreprises performantes.
Cette même étude a simulé les effets à court terme sur l’emploi et
sur les émissions de CO2 d’un doublement de la fiscalité carbone (de 44,8 à
88 € /tCO2184) sur les entreprises industrielles non soumises au SEQE
relevant de 18 secteurs manufacturiers. Ce doublement représenterait une
augmentation de la facture énergétique de 5 % en moyenne. Il devrait en
résulter une baisse significative des émissions (près de 4 Mt CO2, soit près
de -20 %), mais les impacts bruts sur l’emplois seraient très modestes
(-3 300 emplois). Selon ces travaux, l’ajustement de la hausse de la
fiscalité carbone ne se ferait que marginalement par l’emploi. Cette
augmentation pèserait néanmoins sur les consommations intermédiaires,
avec une incidence variable, selon les secteurs, sur les marges des
entreprises ou sur les prix.

181 Damien Dussaux, « The joint effects of energy prices and carbon taxes on
environmental and economic performance: Evidence from the French manufacturing
sector », OCDE, Worhing party on integrating environmental and economic policies,
juin 2019.
182 Ce qui signifie qu’une augmentation de 10 % du prix de l’énergie se traduirait par

une baisse de l’emploi de 1,5 %.


183 Les PME bénéficiant moins des rabais sur le prix de l’énergie, elles sont davantage

incitées à privilégier l’efficacité énergétique. Par ailleurs, ayant plus de difficulté à


recruter, elles ajustent moins l’emploi à la hausse de la fiscalité énergétique.
184 Ce doublement correspond à la trajectoire d’augmentation de la fiscalité carbone

entre 2018 et 2022, telle que votée en loi de finances pour 2018, abrogée en 2019.

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134 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Une nécessaire remise en cause des dépenses fiscales


affectant l’efficacité de la fiscalité du carbone

Comme tous les débats sur les niches fiscales, celui sur les dépenses
fiscales liées à la politique fiscale en matière d’énergie a ses pesanteurs, et
les remises en cause d’avantages souvent anciens sont nécessairement
conflictuelles, même si les raisons qui les motivent sont largement
partagées.
À la seule TICPE sont attachées aujourd’hui 23 dépenses fiscales,
dont le coût (5,8 Md€ en 2018)185 est en forte croissance (+1,9 Md€ depuis
2012).

Panorama des exonérations d’origine


européenne et française

Source : I4CE, Point Climat n° 56, 2018.

Certaines des dépenses fiscales ou mesures fiscales dérogatoires


soulèvent des enjeux internationaux d’ordre juridique ou économique, de
sorte que la question ne peut être réglée au seul niveau français. Ainsi, la
remise en cause des exonérations de TICPE pour le transport aérien
international ou pour le transport maritime international ne peut passer que
par une négociation internationale ou européenne (cf. supra).
Pour les autres dépenses fiscales, les autorités françaises disposent
de marges étendues au plan juridique186, même si leur remise en cause ne

185
Dont 10,2 Md€ en 2018 en incluant les mesures « déclassées » (cf. supra, chap. I).
186Dans la limite des possibilités offertes par la directive 2003/96/CE du 27 octobre
2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 135

peut faire abstraction d’une analyse préalable détaillée des conséquences


économiques susceptibles d’en résulter pour la compétitivité des secteurs
exposés à la concurrence internationale et pour les consommateurs.
Quelques principes peuvent guider ce réexamen.

1 - Réorienter les dépenses fiscales vers des objectifs favorables


à l’environnement

L’essentiel des dépenses fiscales relatives à la fiscalité sur les


énergies fossiles sont défavorables à l’environnement, au sens où elles sont
assimilables à une subvention aux énergies fossiles. Elles sont le résultat
d’arbitrages entre des conflits d’objectifs de politique économique. Ainsi,
les dispositifs d’exonération ou de tarification réduite de la fiscalité
énergétique répondent généralement à la volonté de préserver la
compétitivité de secteurs ou sous-secteurs industriels.
Plusieurs dépenses fiscales relatives à la TICPE présentent un taux
de soutien sectoriel aux émissions de CO2 très significatif, dépassant
largement la valeur de la tonne de CO2 de la composante carbone de la
TICPE (44,6 € /tCO2 en 2019)187. C’est en particulier le cas pour le
transport aérien, ainsi que pour le gazole sous condition d’emploi, dont le
coût de soutien atteint 173 € /tCO2 en 2019188. Autrement dit, ces dépenses
fiscales font bien plus que compenser le coût des émissions de CO2.

187 Voir l’analyse menée par la Cour des comptes sur la base des données 2014
disponibles dans son rapport sur L’efficience des dépenses fiscales relatives au
développement durable, 2016
188 Voir Mathilde Clément, Alexandre Godzinski, Isabelle Vincent, Les effets

économiques de la fiscalité environnementale sur les ménages et sur les entreprises.


Rapport particulier n° 5 du CPO, 2019.

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136 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Tableau n° 17 : Montants et émissions de CO2 associés aux mesures


fiscale de soutien sectoriel par détaxe de carburant en 2014

Source : Cour des comptes, L’efficience des dépenses fiscales relatives au


développement durable, 2016.

Bien que le constat de l’orientation défavorable à l’environnement


des dépenses fiscales relatives à la fiscalité sur les énergies fossiles soit
ancien et partagé, peu d’efforts ont été consentis pour les mettre en
cohérence avec les ambitions environnementales de la France et même
pour les rendre conformes aux directives européennes. Ainsi le système de
remboursement partiel de carburant aux taxis ne respecte pas le plancher
de taxation prévu par la directive 2003/96/CE189.

189Le tarif de remboursement est de 30,20c€/l pour le gazole, alors que le plancher
communautaire est de 33,00c€/l.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 137

Des rapports d’évaluation restés sans suite


Dans son rapport de mars 2011 sur Les prélèvements fiscaux et sociaux
en France et en Allemagne, la Cour des comptes relevait que les dépenses
fiscales grevant la TICPE étaient majoritairement défavorables à
l’environnement, alors qu’en Allemagne les dépenses fiscales favorables à
l’environnement représentaient 80 % des exonérations grevant l’impôt sur
l’énergie.
Dans son rapport d’évaluation d’avril 2011 sur Les dépenses fiscales
liées à la consommation d’énergies fossiles, la DGDDI relevait que ces
dépenses fiscales sont principalement des soutiens sectoriels ou des soutiens
au pouvoir d’achat et, marginalement, des instruments à vocation
environnementale.
Dans son référé du 17 décembre 2012 sur Les dépenses fiscales
rattachées à la mission écologie, développement et aménagement durables, la
Cour des comptes relevait que les dépenses fiscales relatives à l’énergie
visaient principalement à favoriser des intérêts sectoriels (transports,
agriculture, pêche…) et recommandait de mener « une évaluation de l’impact
environnemental des aides publiques à caractère budgétaire ou fiscal [afin que
ces aides soient] progressivement revues de façon à s’assurer qu’elles
n’incitent pas aux atteintes à l’environnement ».
Dans son rapport sur L’évaluation de l’efficience des dépenses fiscales
relatives au développement durable de novembre 2016, la Cour des comptes
notait de nouveau que « l’analyse des grandes masses de la fiscalité de
l’énergie et des transports révèle des contradictions entre les différentes
interventions publiques. En particulier, l’effet des dépenses favorables au
développement durable est annihilé par les nombreuses dépenses défavorables
mises en place pour assurer un soutien sectoriel ».

2 - Aller vers la suppression des tarifs de remboursement de TICPE


en faveur du transport routier de marchandises (1,1 Md€)

Les modalités de calcul de certaines dépenses fiscales liées à la


TICPE rendent les bénéficiaires « insensibles » à la fiscalité carbone, au
point que toute hausse de la fiscalité carbone en renchérit le coût pour
l’État.
C’est ainsi que les bénéficiaires des exonérations de TICPE, prévues
par l’article 265 bis du code des douanes (transport aérien hors aviation de
tourisme, transport maritime et pêche, transport fluvial notamment), ne
sont assujettis à aucune fiscalité carbone.

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138 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Il en est de même pour les dépenses fiscales qui prennent la forme


de remboursements partiels de TICPE, pour le transport routier de
marchandises (1,10 Md€ en 2018190, contre 357 M€ en 2014), le transport
routier de voyageurs (167 M€ en 2018), les taxis ( 43 M€ en 2018) et le
gazole agricole (240 M€ en 2018, avantage qui s’ajoute au tarif réduit de
TICPE).

Modalité de calcul du remboursement de TICPE


au transport routier de marchandises
0,6

0,55
Différentiel =
dépense fiscale
0,5
TICPE
Prix en €/l

tarif
0,45 normal

0,4 Tarif de
rembourse
0,35 ment
TICPE
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019

TRM

Source : CPO.

Ce mode de calcul amène l’État à rembourser l’intégralité de la


composante carbone de la TICPE actuellement en vigueur et à exonérer
totalement les secteurs concernés, notamment routiers. Ceci apparaît en
contradiction avec les objectifs d’une fiscalité carbone et le principe du
pollueur-payeur, le transport routier étant un gros émetteur de gaz à effet
de serre en France et étant à l’origine de nombreuses externalités négatives
(pollution locale, congestion, bruit, dégradation des infrastructures
routières, etc.).
La stagnation (voire la légère augmentation récente) des émissions
de gaz à effet de serre du secteur des transports devrait au contraire
conduire à réexaminer l’avantage fiscal consenti. De plus, le maintien de
l’avantage fiscal conduit à une très forte augmentation injustifiée de son

190 1,14 Md€ selon les données d’exécution 2018 de la DGDDI, dont 1,05 Md€ pour les

poids lourds français (92 %) et 90,3 M€ pour les poids lourds étrangers (8 %).

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 139

coût pour les finances publiques en cas de reprise de la trajectoire


d’augmentation de la composante carbone. La dépense fiscale aurait
atteint, sur la base des arbitrages de la loi de finances pour 2018, 2,77 Md€
en 2022 (soit une augmentation de 653 % par rapport à la situation
antérieure à la création de la composante carbone en 2014).
Une suppression, même progressive, de cette dépense fiscale
poserait néanmoins la question de la compétitivité du pavillon français et
de la fuite d’assiette en raison de l’écart de fiscalité pétrolière avec les pays
européens voisins. Force est cependant de constater que la fuite d’assiette
est déjà constatée, 75 % des poids lourds étrangers circulant en France ne
s’avitaillant pas en carburant en France191, et que le remboursement de
TICPE bénéficie également aux poids lourds étrangers.
Le maintien du dispositif de remboursement de TICPE pour le
transport routier des marchandises ne pourrait, en réalité, se justifier que
dans le cas où serait mise en place une taxe kilométrique nationale sur les
poids lourds, favorable à la compétitivité relative des entreprises françaises
de ce secteur (cf. infra). Une telle taxe kilométrique serait sans doute plus
adaptée pour tarifer le secteur du transport routier de marchandises hors
autoroutes concédées, car elle permettrait notamment de faire contribuer
les poids lourds étrangers à proportion des externalités qu’ils engendrent,
alors que la couverture des externalités est actuellement très
majoritairement assurée par le contribuable national.
À défaut d’une suppression intégrale du tarif de remboursement en
faveur des entreprises de transport routier de marchandises, il conviendrait
– au minimum – de revoir son calcul, de manière à ce que le « reste à
charge » inclue bien la composante carbone. Cela supposerait de ramener
le différentiel de remboursement à 3,65 c€/l (différentiel constaté en 2014)
au lieu de 16,21 c€/l constaté en 2019, et de le maintenir constant quelle
que soit l’augmentation de la composante carbone de la TICPE.
À l’issue du conseil de défense écologique du 9 juillet 2019, le
Gouvernement a annoncé l’augmentation du tarif de remboursement de
2 c€/l en 2020, ce qui laisserait encore un différentiel à combler de
14,21 c€/l.

191Les données d’exécution 2018 de la DGDDI montrent que les entreprises sous
pavillon étranger ne bénéficient que de 9,6 % du volume (en hl) remboursé, alors
qu’elles contrôlent 40 % du trafic total de transport routier de marchandises.

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140 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

3 - Remettre en cause certaines exonérations pour inclure une


composante carbone

Plusieurs secteurs économiques font l’objet d’exonérations,


certaines ayant un fondement juridique européen ou international, d’autres
étant purement nationales, comme le transport fluvial, le transport maritime
national, la pêche. Ces exonérations ont une finalité de soutien sectoriel
(transport fluvial, pêche) ou de soutien au pouvoir d’achat (transport
maritime national).
À défaut de remettre en cause intégralement ces exonérations,
l’introduction d’une composante carbone dans la structure de prix de ces
secteurs mérite d’être poussée. Pour les exonérations ayant un fondement
international ou européen (transport aérien international, transport
maritime international), la solution de premier rang passe par un accord
international au niveau des organisations concernées (OACI, OMI) ou par
un accord au sein de l’Union européenne (cf. infra, chapitre III – III.).

4 - Faire converger certains taux réduits sur le gazole non routier


vers les tarifs de droit commun

Les « carburants sous condition d’emploi » ou « carburants non


routiers » concernent le secteur agricole, le bâtiment et les travaux publics,
le transport ferroviaire non électrifié et, de manière diffuse, l’industrie
extractive, le commerce et le transport. Le carburant à usage non routier
bénéficie d’un tarif réduit (gazole non routier – gazole rouge - chiffré à
2,0 Md€ en 2018 et dépense fiscale GPL chiffrée à 104 M€). Pour le
secteur agricole, le tarif réduit fait l’objet d’un remboursement
complémentaire de TICPE (cf. supra) – chiffré à 240 M€.
Le projet de loi de finances pour 2019 avait envisagé de supprimer
ces dispositions, tout en épargnant les secteurs agricole et ferroviaire : deux
nouvelles niches fiscales auraient alors été créées. Cette idée n’a pas
prospéré dans le contexte de la contestation sociale de l’automne 2018. La
suppression de la dépense fiscale sur le gazole non routier (hors agriculture
et transport ferroviaire) renchérirait sans doute les coûts du BTP de l’ordre
de 428 M€. L’impact serait néanmoins faible (de l’ordre de 0,4 % de la
valeur ajoutée du secteur) et devrait pouvoir être répercuté sur les donneurs
d’ordre d’autant plus facilement qu’il existe des clauses de révision de prix
des contrats et que la suppression de la niche serait progressive.
Pour les autres secteurs, l’impact sur les coûts de revient serait de
659 M€, dont 290 M€ pour l’industrie. L’effet pourrait être plus significatif

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 141

sur certains sous-secteurs industriels, notamment les industries extractives


(3,86 % de la valeur ajoutée) et le travail du bois (0,60 % de la valeur
ajoutée), ce qui amènerait à considérer des mesures d’accompagnement.
L’impact brut sur la métallurgie (0,77 % de la valeur ajoutée) devrait être
absorbé par la dépense fiscale relative aux secteurs exposés aux fuites de
carbone, donc sans impact net sur le secteur.

Tableau n° 18 : Synthèse des dépenses fiscales relatives à la TICPE


pouvant être remises en cause ou aménagées
Montant
Dépense fiscale Commentaire
(en Md€)
Pourrait être supprimé ou a minima
resserré pour ne pas permettre le
Tarif de remboursement de remboursement de la composante
TICPE du transport routier de 1,14 carbone.
marchandises Pourrait être maintenu en cas
d'instauration d'une taxe
kilométrique sur les poids lourds
Tarif de remboursement de
Pourrait être resserré à défaut d'être
TICPE du transport routier de 0,17
supprimé
voyageurs
Tarif de remboursement de
0,04
TICPE des taxis
Tarif réduit sur le gazole non Maintien du tarif réduit pour
routier (hors agriculture et 1,11 l'agriculture et le transport
transport ferroviaire) ferroviaire
Total 2,46
(Pour mémoire : exonération
de TICPE pour le carburant 3,41
des aéronefs, hors tourisme)
(Pour mémoire : exonération
de TICPE pour le carburant 0,58
des bateaux, hors plaisance)
Source : CPO.

Une fiscalité carbone à conjuguer avec d’autres


instruments

La fiscalité des énergies fossiles est déjà très sollicitée pour assurer
le financement de l’ensemble des externalités environnementales, bien
qu’elle soit loin d’en assurer la couverture intégrale. La montée en charge
de la fiscalité carbone exige une meilleure articulation avec les autres

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142 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

instruments disponibles, fiscaux ou économiques, notamment dans le


secteur des transports, et avec la politique industrielle.

1 - Une meilleure articulation avec les autres instruments de fiscalité


environnementale, notamment dans le secteur des transports

Le secteur des transports est caractérisé par d’importantes


externalités négatives liées à l’usage de la route, qui sont très
imparfaitement tarifées et qui sont loin d’être couvertes par les recettes
d’usage. Il en résulte des pertes de bien-être importantes pour les Français
(santé publique, confort, etc.). Les externalités des transports touchent à
l’environnement (émissions de gaz à effet de serre, pollution locale de l’air,
bruit), mais aussi à la congestion (perte de temps), à l’usure des
infrastructures routières et à l’accidentologie routière.
La TICPE contribue à la couverture de ces externalités, au-delà des
seuls aspects liés au climat, ce qui justifie un niveau de tarification effective
rapporté aux émissions de CO2 très supérieur à la valeur du carbone retenue
dans la composante carbone (le tarif effectif du gazole est de près de 250 €
/ tCO2 en 2019, celui de l’essence dépasse 300 € /tCO2, pour une valeur de
la composante carbone de 44,6 €/C02).
La tarification des externalités dans le domaine des transports
La prise en compte des externalités dans un système de tarification
nécessite de leur donner une valeur. Cette monétarisation des externalités est
pratiquée depuis longtemps dans l’analyse socio-économique des projets de
transport et la méthodologie française d’évaluation est internationalement
reconnue. Elle permet alors de comparer la tarification du secteur (ou d’un
sous-secteur) et la valeur de ses externalités. Cet exercice est régulièrement
conduit par le commissariat général au développement durable (CGDD)192,
comme en 2009193.
Il ressortait de cette étude que le coût des circulations routières n’était
globalement pas couvert par la tarification en place194. Malgré l’apparence de

192 Claude Gressier, Dominique Bureau, Couverture des coûts des infrastructures
routières. Analyse par réseaux et par sections types du réseau routier national,
Ministère de l’équipement, 2003.
193 Laurent Meunier, « La circulation routière est-elle bien tarifée ? », Revue du CGDD,

novembre 2009.
194 Les recettes considérées sont la TIPP/TICPE, les péages, la taxe à l’essieu, les

assurances et les vignettes.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 143

la couverture des externalités par les recettes, il existait une très grande
hétérogénéité pour les poids lourds selon que la circulation routière
interurbaine s’effectuait sur le réseau concédé (sur-couverture des externalités
en raison des péages) ou sur le réseau non concédé – national ou local – avec
une sous-couverture très importante pour ce dernier. Elle concluait également
que la TIPP (désormais TICPE) méritait d’être complétée par une taxation du
CO2 s’appliquant à l’ensemble des carburants routiers.
Bilan de couverture des coûts de la circulation routière en France en 2005
Total des Total des Taux de
coûts externes recettes Taux de couverture par
(Md€2005) (Md€2005) couverture la TIPP/TICPE
TOTAL
Poids lourds 16,9 7,7 45,6% 31,4%
Véhicules
utilitaires légers 13,0 4,7 36,2% 29,2%
VP Essence 18,7 9,7 51,9% 42,2%
VP Diesel 28,7 9,2 32,1% 23,3%
Total 77,3 31,3 40,5% 30,7%
INTERURBAIN
Poids lourds 6,8 6,7 98,5% 66,2%
Véhicules
utilitaires légers 4,5 3,7 82,2% 64,4%
VP Essence 6,3 7,7 122,2% 98,4%
VP Diesel 9,6 7,5 78,1% 55,2%
Total 27,2 25,6 94,1% 69,5%
URBAIN
Poids lourds 10,1 2,1 20,8% 7,9%
Véhicules
utilitaires légers 8,6 1,8 20,9% 9,3%
VP Essence 12,3 3,8 30,9% 13,8%
VP Diesel 19,0 3,6 18,9% 7,9%
Total 50,0 11,3 22,6% 9,6%
Source : Laurent Meunier, « La circulation routière est-elle bien tarifée ? », Revue du
CGDD, novembre 2009.
Malgré la montée en charge de la composante carbone et de la
convergence entre le gazole et l’essence dans les tarifs de la TICPE depuis le
bilan réalisé en 2009, le taux de couverture des externalités routières tend à se
dégrader légèrement195. Mais c’est surtout en milieu urbain que le taux de
couverture est manifestement très insuffisant.

195Comptes transports de la Nation en 2011, tome 2, mars 2013 ; travaux internes de la


Direction générale du Trésor et du Commissariat général au développement durable
pour 2015.

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144 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Même si une augmentation de la trajectoire de la fiscalité carbone


pouvait contribuer à améliorer le taux de couverture de ces externalités,
elle ne constituerait pas l’instrument fiscal le plus efficient.
D’ores et déjà, la TICPE est très sollicitée pour répondre à des
objectifs autres que climatiques (en moyenne, le niveau de TICPE de 2005
assurait un taux de couverture de 608 % des externalités routières liées aux
émissions de gaz à effet de serre). La TICPE « socle » doit garder sa
vocation d’instrument de rendement, mais ne doit pas être pour autant le
seul instrument à mobiliser pour couvrir les externalités négatives. En effet,
sa structure uniforme l’empêche de prendre en compte de manière optimale
la diversité des externalités (notamment la pollution atmosphérique et la
congestion) dans une logique « un objectif – un instrument ».
Or, un certain nombre d’externalités environnementales du secteur
des transports, actuellement couvertes par la TICPE, pourraient être
couvertes par d’autres instruments fiscaux économiquement plus
pertinents, avec un signal-prix plus efficace car disposant d’une assiette
plus proche des sources de pollution.

Hausse de la fiscalité carbone, mobilisation


d’autres instruments fiscaux et allègement de la fiscalité sur les
énergies fossiles
Trajectoire nette d’augmentation
de la fiscalité sur les énergies fossiles
Trajectoire d’augmentation théorique avec hausse de la composante carbone
de la fiscalité sur les énergies fossiles et sollicitation d’instruments plus adaptés
avec hausse de la composante carbone pour couvrir les externalités

Hausse de la
composante carbone

Composante carbone
2019
Transfert de la
couverture des
externalités vers d’autres
instruments plus
adaptés

Socle de fiscalité sur


les énergies fossiles

N N+1 N+2 N+3 N+4 N+5 N+6


Source : CPO.

Le développement d’autres instruments permettrait, tout en


maintenant une trajectoire ambitieuse d’augmentation de la composante
carbone, de réduire la « part rendement » de la TICPE (non liée à la
tarification des externalités négatives des émissions de gaz à effet de serre)
et de limiter l’augmentation nette des prix à la pompe due à l’augmentation

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 145

de la fiscalité carbone, tout en s’assurant d’une hausse nette de manière à


maintenir un effet incitatif. La couverture des externalités
environnementales par des instruments autres que la fiscalité énergétique
pourrait donc cibler, dans le domaine des transports, les coûts induits par
l’usage de la route ou par la pollution atmosphérique.

a) Le renforcement de la couverture des externalités liées à


l’usage de la route
La taxe kilométrique nationale sur les poids lourds
Le constat de l’insuffisance de la couverture des coûts d’usage du
transport routier de marchandises en France sur le réseau routier non
concédé est ancien. Il a trait à l’insuffisance de la tarification de la route,
notamment au détriment du rail. La création, en 1968, de la taxe spéciale
sur certains véhicules routiers (dite « taxe à l’essieu ») a eu précisément
pour objet d’améliorer la couverture des externalités d’usage des poids
lourds. Cependant cette taxe, qui ne rapporte que 185 M€, est devenue
inadaptée et pourrait être supprimée si une taxe kilométrique sur les poids
lourds était instaurée.
La taxe à l’essieu : une réforme indispensable ; une suppression
souhaitable
La taxe à l’essieu présente de nombreux défauts : son mode de calcul
n’est pas fonction des performances environnementales du véhicule au regard
des normes Euro ; elle ne frappe que les poids lourds immatriculés en France
et nuit donc à la compétitivité du pavillon français ; son taux a été ramené aux
planchers permis par la directive Eurovignette et son assiette est affectée
d’exonérations nombreuses ; ses coûts de recouvrement sont élevés et la Cour
des comptes a recommandé sa suppression pour cette raison196.
A minima, un « verdissement » de la taxe à l’essieu pourrait être mis en
œuvre, en modulant le barème de taxation en fonction de la classe Euro.
Compte tenu de son caractère défavorable aux entreprises françaises de
transport routier, elle devrait préférentiellement être supprimée
concomitamment à la création d’un dispositif alternatif de tarification de
l’usage de la route par les poids lourds. Actuellement, seule l’existence de la
taxe à l’essieu permet à la France d’afficher une transposition convenable de
la directive Eurovignette depuis l’abandon de l’écotaxe poids lourds.

196
Cour des comptes, « Les missions fiscales de la Douane : des coûts trop élevés, une
modernisation et une simplification à mettre en œuvre », Rapport public annuel 2018.

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146 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

La directive européenne du 17 juin 1999 impose la mise en place


d’un mécanisme de taxation des poids lourds pour l’usage de certaines
infrastructures197, tout en laissant ouverte la possibilité d’instaurer une taxe
forfaitaire (vignette) ou une taxe proportionnelle aux kilomètres parcourus.
Les révisions successives de la directive Eurovignette ont progressivement
étendu l’assiette de tarification aux externalités environnementales, en plus
des externalités d’usage de l’infrastructure.
Si la Suisse a été précurseur dans le développement de la redevance
sur le trafic des poids lourds liée aux prestations (RPLP) en 2001, plusieurs
autres pays européens ont mis en place une tarification kilométrique de
l’usage des infrastructures routières (Autriche en 2004, Allemagne en
2005, République tchèque en 2007, Slovaquie en 2010, Pologne en 2011,
Belgique en avril 2016, postérieurement à l’abandon de l’écotaxe poids
lourds en France). Pour l’ensemble de ces pays, les recettes collectées sont
affectées au financement des infrastructures de transport, parfois même
exclusivement. L’ensemble de ces systèmes est fondé, comme l’était
l’écotaxe poids lourds en France, sur l’équipement des poids lourds en
dispositifs embarqués et sur des portiques de contrôle fixes et de bornes de
contrôle mobiles sur le réseau routier taxé. Le système allemand de
LkwMaut recouvre désormais la totalité des autoroutes et l’intégralité des
routes fédérales, soit 52 000 km. Le calcul de la taxe, qui repose sur une
technologie proche de celle qui devait être mise en place en France pour
l’écotaxe poids lourds, dépend de la distance parcourue, du nombre
d’essieux et de la catégorie Euro du véhicule, et inclut une modulation
significative en fonction du degré de toxicité des polluants émis.
Le rendez-vous manqué de l’écotaxe poids lourds
L’écotaxe poids lourds était l’un des grands projets issus du « Grenelle
de l’environnement » en 2008. Votée à la quasi-unanimité par le Parlement en
2009, elle avait pour objet de couvrir les coûts d’usage du réseau routier
national, hors autoroutes concédées à péage, et d’une partie du réseau routier
local. Elle devait être acquittée par les poids lourds, notamment étrangers en
transit, sous la forme d’une taxe au kilomètre sur un réseau d’environ 15 000
km. L’État s’était engagé à ce qu’elle ne pèse pas in fine sur les entreprises de
transport routier au moyen d’un mécanisme obligatoire de répercussion sur les
clients finaux. Le législateur poursuivait aussi des objectifs environnementaux,

197 Directive 1999/62/CE du 17 juin 1999.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 147

grâce à une modulation tarifaire en fonction de la classe de motorisation des


poids lourds.
La mise en œuvre et le recouvrement198 de l’écotaxe poids lourds
avaient été confiés en octobre 2011 au consortium Écomouv, par un contrat de
partenariat public-privé. Le début de la collecte de la taxe, initialement prévu
en juillet 2013, avait été reporté au 1er janvier 2014. Elle devait rapporter près
de 890 M€ par an de recettes nettes aux administrations publiques, dont 684
M€ en faveur du financement des infrastructures nationales de transport
(affectation à l’Agence de financement des infrastructures de transport de
France – AFITF).
En octobre 2013, la mise en œuvre de l’écotaxe poids lourds a été
suspendue dans la perspective de son aménagement, en espérant ainsi apaiser
les manifestations liées à la crise du secteur agroalimentaire breton. Cet
aménagement n’a été conçu que tardivement, en juin 2014, sous la forme d’un
péage de transit poids lourds qui aurait été perçu sur un réseau bien plus réduit.
Les oppositions à ce nouveau projet ont conduit à l’annonce de sa « suspension
sine die » en octobre 2014, puis à la résiliation du contrat de partenariat.
Outre les conséquences financières pour l’État de l’abandon de
l’écotaxe poids lourds (dont près de 1 Md€ d’indemnisations directes au
prestataire privé), cet abandon est considéré comme un échec stratégique et
industriel. L’écotaxe poids lourds française portait en effet des objectifs plus
ambitieux que ses homologues européennes, puisqu’elle était la première à
permettre le développement de l’interopérabilité des systèmes de tarification
routière à l’échelle européenne : les équipements embarqués français étaient
en effet compatibles avec les systèmes de télépéage de plusieurs pays
européens. Enfin, l’abandon de l’écotaxe poids lourds a fragilisé l’acceptabilité
d’une taxe kilométrique sur les poids lourds.
Source : d’après Cour des comptes, « L’écotaxe poids lourds : un échec stratégique,
un abandon coûteux », Rapport public annuel 2017.

198Saisi sur la possibilité de confier à un prestataire privé le recouvrement d’une taxe,


le Conseil d’État, dans un avis n° 381.058 du 11 décembre 2007, avait estimé
qu’« aucun principe de valeur constitutionnelle ne s’oppose à ce que le législateur
confie à un prestataire privé la mission de réaliser les prestations de collecte des
éléments d’assiette, de liquidation et de recouvrement de la taxe « poids lourds » sous
réserve que cet organisme soit placé dans cette mesure sous le contrôle de l’État, que
soient constituées des garanties de nature à assurer le reversement intégral des sommes
facturées et que l’exécution du service public soit assurée dans le respect des règles
comptables appropriées ».

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148 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Compte tenu du précédent que constitue l’abandon de l’écotaxe


poids lourds, la relance souhaitable d’une taxe kilométrique nationale sur
les poids lourds devrait s’accompagner de contreparties sectorielles199,
notamment la suppression de la taxe à l’essieu qui désavantage le pavillon
français par rapport aux poids lourds étrangers circulant en France. On peut
estimer qu’à prélèvements constants sur les entreprises françaises de
transport routier de marchandises (avec suppression de la taxe à l’essieu et
maintien du tarif de remboursement), le gain net pour les finances
publiques serait de l’ordre de 500 M€, exclusivement payés par les
entreprises étrangères. Une telle taxe kilométrique devrait être modulée en
fonction des émissions des poids lourds.
b) Le renforcement des instruments de lutte contre la pollution
atmosphérique
Pendant de nombreuses années, la France a mené une politique
active de développement du diesel, notamment au travers d’un tarif de
fiscalité pétrolière plus faible que celui de l’essence200, cette préférence
fiscale n’étant d’ailleurs pas propre à la France. En 1980, 4 % des véhicules
roulaient au gazole contre 63 % aujourd’hui. La France dispose encore
aujourd’hui du parc de véhicules particuliers le plus équipé en moteurs
diesel en Europe. Ce carburant est considéré comme moins émetteur de gaz
à effet de serre au km, car en raison de son contenu énergétique plus élevé
que celui de l’essence, les véhicules qui l’utilisent consomment moins et
émettent de l’ordre de 2 % de CO2 en moins au kilomètre parcouru que les
véhicules essence. La plus grande sobriété énergétique des moteurs diesel
conjuguée à une fiscalité préférentielle, a rendu les véhicules diesel plus
attractifs pour les utilisateurs ayant une mobilité routière importante (cf.
supra, chapitre II).
Cependant les véhicules diesel sont la source d’environ 90 % des
émissions de dioxyde d’azote (NOx) et de particules fines du secteur des
transports201, dont l’enjeu est particulièrement net en zone urbaine.

199 Le projet de loi d’orientation des mobilités en cours d’examen au Parlement au 1er
semestre 2019 a renoncé à mettre en place un instrument de tarification des poids lourds,
ne serait-ce que sous la forme d’une simple taxe forfaitaire (vignette).
200 Ce différentiel est permis par la directive de 2003 sur la taxation de l’énergie, à

travers un prix plancher inférieur pour le gazole.


201 Selon les données du CITEPA rapportées par la Cour des comptes dans son rapport

de 2015 sur Les politiques publiques de lutte contre la pollution de l’air, les oxydes
d’azote sont émis à 60 % par les transports, dont 94 % par les véhicules diesel.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 149

Évolution des émissions de NOx en Ile-de-France

Source : ANSES, Particules de l’air ambiant extérieur. Impact sur la pollution


atmosphérique des technologies et de la composition du parc de véhicules automobiles
circulant en France. Rapport d’expertise collective, juillet 2019.
Deux instruments fiscaux pourraient être mobilisés pour renforcer
la lutte contre les pollutions atmosphériques : la poursuite de la
convergence de fiscalité du gazole vers l’essence et l’instauration de péages
urbains éventuellement combinée avec une taxe annuelle sur la détention
des véhicules calculée sur les émissions polluantes hors CO2.
La convergence de fiscalité du gazole vers celle de l’essence
S’il est probablement l’instrument le plus simple à mobiliser,
l’alignement de la fiscalité du gazole sur celle de l’essence ne constitue pas
l’outil optimal pour limiter la pollution atmosphérique locale. Il faudrait
retenir un niveau de taxation du gazole très supérieur à celui de l’essence
pour obtenir un retrait massif des moteurs diesel du parc automobile. Ce
faisant cet alignement frapperait indifféremment les circulations en zone
interurbaine et en zone urbaine, alors que les pollutions les plus critiques
se concentrent sur ces dernières zones et que le niveau des externalités
négatives de pollution est très variable selon le lieu, l’heure de la journée,

Ces émissions émanent, notamment, des véhicules particuliers diesel (40 % des
émissions du routier), des poids lourds diesel (39 %) et des véhicules utilitaires légers
diesel (16 %). De même, le secteur des transports représente 16 % des émissions de
PM10. 91 % de ces émissions émanent des véhicules diesel. Elles proviennent
principalement des voitures particulières (52 % des émissions et 46 % du parc national),
mais également des véhicules utilitaires légers (24 % des émissions et 13 % du parc) ou
des poids lourds et cars (15 % des émissions et 2 % du parc). La technologie des moteurs
à essence est par nature faiblement émettrice de particules, à l’exception notable des
nouveaux types de motorisation à injection directe.

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150 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

l’équipement automobile, etc. Il renchérirait, en outre, le coût de


déplacements en zone rurale (là où la facture énergétique est en moyenne
plus élevée – cf. supra), où il n’existe souvent pas d’alternative de transport
collectif et où la criticité des pollutions atmosphériques locales est bien
moindre.
D’autres options qui peuvent être combinées entre elles
présenteraient une acceptabilité relative plus faible :
- la transformation du mode de calcul de la TICPE (actuellement en
volume et en contenu d’émissions de CO2 résultant de la
combustion) en taxation du contenu énergétique (en gigajoule)
comme en Suisse. Cette transformation aurait pour effet d’introduire
un niveau de taxation effective du gazole supérieure à celle de
l’essence avec une réelle dissuasion pour l’achat de véhicules diesel.
La compatibilité d’une telle transformation avec le cadre européen
de taxation de l’énergie serait à expertiser, même si elle irait dans le
sens des propositions de 2011 de la Commission européenne de
révision de la directive de 2003 sur la taxation de l’énergie ;
- la création de péages urbains (cf. infra), qui constituent un
instrument de premier rang pour couvrir les externalités de pollution
locale et de congestion et les réduire, préférentiellement aux
instruments réglementaires (zones accessibles sur la base des
vignettes Crit’air)202. Elle suppose cependant que les droits payés
soient suffisamment différenciés dans l’espace (du périurbain à
l’urbain ; accessibilité d’une offre alternative en transport en
commun) et dans le temps (en fonction des seuils de pollution
atmosphérique atteints quotidiennement) ;
- la création d’une taxe sur les pollutions atmosphériques distincte de
la TICPE, qui pourrait prendre la forme d’une taxe annuelle sur la
détention des véhicules se substituant aux taxes à l’acquisition, sur
le modèle de la taxe sur les véhicules de société. Si cette taxe était
modulée en fonction du lieu de circulation, elle permettrait de faire

202 Avec une efficacité supérieure aux zones de protection de l’air (ZPA), aux zones à
faible émission (ZFE) pour le Grand Paris et à la zone de circulation restreinte de Paris,
dont le respect impose un dispositif de contrôle très coûteux. Les ZPA couvrent des
zones géographiques définies, qui peuvent englober plusieurs municipalités et
métropoles. Ces zones sont activées uniquement en cas de pic de pollution
atmosphérique et valable en général quelques jours seulement.203 En s’appuyant sur
l’étude de l’OCDE “Differences in the Tax Treatment of Gasoline and Diesel for road
use” de 2014.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 151

contribuer davantage, selon le niveau de pollution en particules fines


et en NOx, les véhicules circulant majoritairement dans des zones
ayant une pollution atmosphérique élevée.
Décidée initialement dès 1990, la convergence de la fiscalité du
diesel sur celle de l’essence n’a finalement été mise en œuvre qu’à partir
de 2015, en même temps qu’était créée la composante carbone en 2014.
Externalités comparées de l’essence et du diesel
Les rapports successifs de la Cour des comptes sur Les politiques
publiques de lutte contre la pollution de l’air (décembre 2015) et sur
L’efficience des dépenses fiscales relatives au développement durable
(novembre 2016) ont rappelé que les externalités associées à chacun de ces
carburants203, ne justifient pas, d’un point de vue environnemental, les taux
d’imposition plus faibles actuellement réservés au gazole: « en prenant en
compte à la fois leur contribution à la pollution de l’air et au réchauffement
climatique, les externalités négatives produites par la circulation des véhicules
diesel sont en effet supérieures à celles des véhicules essence ».
En effet, le diesel émet d’autres polluants tels que les particules fines.
Celles-ci ont des conséquences importantes en terme de pollution de l’air en
milieu urbain, et donc des impacts significatifs sur la santé des citadins. La
France fait d’ailleurs l’objet d’un contentieux devant la Cour de justice de
l’Union européenne sur le sujet.

Les modalités ont beaucoup varié d’une année sur l’autre :


augmentation « sèche » en 2015 ; augmentation gagée par une baisse de la
fiscalité de l’essence en 2016 et en 2017 ; augmentation « sèche » en 2018.
La loi de finances pour 2018 prévoyait de poursuivre la convergence par
une augmentation annuelle « sèche » des tarifs de TICPE gazole de 2,6
c€/l, afin d’aboutir à une parité de fiscalité en 2021. De la même manière
que l’augmentation de la composante carbone a été supprimée en loi de
finances pour 2019, la convergence des taux entre l’essence et le gazole a
été interrompue en 2019.

203 En
s’appuyant sur l’étude de l’OCDE “Differences in the Tax Treatment of Gasoline
and Diesel for road use” de 2014.

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152 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Tableau n° 19 : Évolution des tarifs de TICPE dans le cadre de la


convergence des taux et de l’augmentation de la composante carbone
En c€/l 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Rattrapage
+2 ; 0
diesel- (**)
+1 ; -1 +1 ; -1 +2,6 ; 0 0;0
essence(*)
Tarif TICPE
60,69 62,41 64,12 65,07 68,29 68,29
essence E5
Tarif TICPE
42,84 46,82 49,81 53,07 59,4 59,4
gazole
Source : CPO, à partir des documents budgétaires et de l’article 265 du code des
douanes. (*) Le premier chiffre correspond à la variation de TICPE sur le diesel, le
second à la variation de TICPE sur l’essence. (**) Mesure de compensation de
l’abandon de l’écotaxe poids lourds.

Dans ses travaux de modélisation, le Conseil des prélèvements


obligatoires a simulé une hypothèse d’augmentation « sèche » plus
modérée que celle qui avait été retenue en loi de finances pour 2018, de
+1c€/ litre par an pendant sept ans (+ 0,4c€/ la 8e année) à partir de 2020,
permettant une convergence en 2027. Cela représenterait un surcoût de
12 c€/l de gazole à horizon 2030204.
Conjuguée à une hypothèse d’augmentation de la composante
carbone fondée sur une valeur de la tCO2 de 100€ en 2030, le surcoût de
fiscalité serait de 81,49 c€/l à horizon 2030205.

La création de péages urbains


Les péages urbains sont un outil de tarification qui consiste à faire
payer l’accès des véhicules légers au centre de l’agglomération. Plusieurs
capitales ont recouru à un tel système (Londres, Stockholm, Sydney,
Milan, Singapour, etc.).

204 Rapporté à un plein de carburant de 40 litres, cela représenterait un surcoût de 5,76 €


en 2030, y compris TVA.
205 Rapporté à un plein de carburant de 40 litres, cela représenterait un surcoût de

32,59 € en 2030, y compris TVA.

Conseil des prélèvements obligatoires


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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 153

Les expériences étrangères de péages urbains


Plusieurs pays ont mis en place des péages urbains depuis les années
1975, ce qui permet de bénéficier de retours d’expérience. On peut distinguer
les péages selon l’objectif visé :
- les péages « de décongestion » visent à faire payer aux usagers de la voirie
les pertes de temps qu’ils font subir aux autres (par exemple : Singapour depuis
1975, Stockholm depuis 2006, Göteborg depuis 2013, Congestion Charge à
Londres depuis 2003, Area C à Milan depuis 2012, Rome depuis 1996 ou
Tokyo depuis 2001) ;
- les péages « environnementaux » cherchent à internaliser le coût des
nuisances environnementales liées à l’usage des véhicules (par exemple la Low
Emission Zone depuis 2008 et la future Ultra Low Emission Zone prévue pour
2019 à Londres, ou l’Ecopass à Milan de 2008 à 2012).
En pratique, la baisse de trafic induite par ces deux types de péage
permet à la fois des gains environnementaux et de décongestion.
Les études réalisées après la mise en place des péages de décongestion
de Londres et Stockholm montrent qu’ils ont permis de réduire
significativement la congestion et la pollution à l’intérieur et autour de la zone
soumise à péage.
À Stockholm, le péage s’est accompagné d’une baisse du trafic de 20 %
dès la première année, qui s’est accentuée par la suite chaque année. Une étude
récente fait état d’une baisse de la pollution de l’air de 5 à 15 % qui a permis
une forte réduction des crises d’asthmes chez les jeunes enfants.
À Londres, l’introduction de la Congestion Charge s’est traduite par
une baisse de 30 % de la congestion routière dès l’année suivante. Elle a
également favorisé la réduction des émissions de gaz à effet de serre et de
polluants dans la zone (-8 % pour les NOx, -7 % pour les PM10, -16 % pour
les gaz à effet de serre).
Deux technologies principales sont actuellement utilisées et permettent
des péages automatiques sans arrêt du véhicule : les systèmes de
reconnaissance optique automatique des plaques d’immatriculation (comme à
Stockholm, Göteborg ou Londres), et les systèmes de reconnaissance
électronique d’équipements embarqués (comme à Singapour). Toutefois, à
Singapour, les autorités comptent mettre en œuvre à partir de 2020 un système
de péage fondé sur la géolocalisation.
Source : Direction générale du Trésor, « Péages urbains : quels enseignements des
expériences étrangères ? », Trésor Eco, n° 224, juillet 2018.
Récemment, l’État de New-York a approuvé le 1er avril 2019, la
mise en place d’un péage urbain afin de lutter contre la congestion dans
Manhattan et de financer la rénovation du métro new-yorkais. Il est prévu
que ce péage urbain collecte 15 Md$ en cinq ans. Une expérimentation de
péage « inversé » a également été conduite aux Pays-Bas

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154 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

(« spitsmildenproject ») : les conducteurs reçoivent 2,5 €/jour/heure de


congestion évitée s’ils acceptent de ne pas utiliser une voiture individuelle
aux moments des heures de pointe.
La France est restée jusqu’à présent réticente à la mise en place de
péages urbains, même à titre expérimental. Dans son rapport de 2005 sur
Fiscalité et environnement, le Conseil des impôts proposait d’examiner la
possibilité d’instaurer des péages urbains. À la suite du Grenelle de
l’environnement et d’un rapport du Centre d’analyse stratégique de 2008206,
l’article 65 de la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour
l’environnement (Grenelle II) a autorisé la création à titre expérimental de
péages urbains par les collectivités territoriales, pour une durée de trois ans.
Ce droit à l’expérimentation n’a jamais été mis œuvre, à la fois pour des
raisons d’acceptabilité et parce que la durée de l’expérimentation était trop
courte.
Les conditions d’une introduction de péages urbains en France ont
été étudiées par l’Ademe207, puis plus récemment par la direction générale
du Trésor208. Cinq facteurs ont été identifiés pour assurer l’efficacité du
péage urbain209, ainsi que son acceptabilité.

L’avant-projet de loi d’orientation des mobilités retenait, en octobre


2018, la possibilité de créer un péage urbain dénommé « tarif de
congestion » pour les agglomérations de plus de 100 000 habitants, mais
cette création n’a finalement pas été retenue dans le projet présenté au
Parlement en novembre 2018. Ce retrait témoigne des difficultés pour aller
dans cette voie qui semble pourtant efficace pour réduire le niveau de
pollution dans les grandes métropoles à condition que les solutions de

206 Olivier Paul-Dubois-Taine, Péage urbain : Principes pour une loi, Centre d’analyse
stratégique, septembre 2008.
207 Ademe, État de l’art sur les péages urbains : Objectifs recherchés, dispositifs mis

en œuvre et impact sur la qualité de l’air, juillet 2014.


208 Direction générale du Trésor, « Péages urbains : quels enseignements des

expériences étrangères ? », Trésor Eco, n° 224, juillet 2018.


209Ce sont la grille des tarifs, la technologie utilisée (reconnaissance électronique de

badges embarqués, voire développement de systèmes GPS permettant une tarification


à distance), l’étendue géographique et temporelle des péages (ciblage des
agglomérations d’au moins 300 000 habitants), le renforcement de l’offre de transports
en commun (assurer l’existence de solutions de report modal), enfin la gestion des effets
de bord (accumulation du trafic autour de la zone soumise à péage, déplacement des
emplois et étalement urbain accru).

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 155

remplacement soient jugées crédibles par les usagers en termes de qualité,


de régularité et de finesse de desserte.

c) L’orientation vers un parc automobile plus sobre


Plusieurs instruments de fiscalité environnementale existent pour
orienter le parc automobile vers moins de pollution. Parmi ceux-ci,
quelques-uns pourraient être améliorés en vue d’en renforcer l’efficacité.
La révision des modalités de calcul de la taxe additionnelle sur les
certificats d’immatriculation
Le compte d’affectation spéciale « Aides à l’acquisition de
véhicules propres », qui finance le bonus automobile en faveur des
véhicules propres210, est alimenté, en recettes, par une taxe additionnelle
perçue sur le certificat d’immatriculation (article 1011 bis du CGI) dont le
barème est fonction des émissions de CO2/km. Il s’agit d’une taxe à
l’acquisition. Par ailleurs, il existe une taxe annuelle de 160 € due pour la
détention des véhicules les plus polluants émettant plus de 190 g CO2/km
(art. 1011 ter du CGI).
Comme évoqué précédemment, ce mode de calcul introduit une
préférence fiscale pour le diesel compte tenu de l’efficacité énergétique
plus importante du gazole. Cette préférence pourrait être supprimée en
incluant dans l’assiette sur l’intensité énergétique l’ensemble des émissions
(CO, CO2, NOx, particules fines, etc.).
Par ailleurs, les avantages et inconvénients respectifs d’une taxe à
l’acquisition et d’une taxe annuelle à la détention méritent d’être examinés,
même si cette dernière peut poser un problème d’acceptabilité, depuis la
suppression de la vignette automobile décidée en 2000.
La révision du barème kilométrique de l’impôt sur le revenu et de
l’avantage fiscal lié aux voitures de fonction
Pour les contribuables optant pour les frais réels dans le cadre du
calcul de l’impôt sur le revenu, la législation fiscale prévoit un barème de
calcul des frais kilométriques liés aux déplacements. Celui-ci est fonction
de la puissance fiscale du véhicule et de la distance parcourue.

210À compter de 2019, la prime à la conversion est versée par le budget général de
l’État (programme 174), et non plus à partir du CAS.

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156 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Tableau n° 20 : Barème kilométrique 2019 de l’impôt sur le revenu


Puissance Distance (d) Distance (d) au-
Distance (d) de
administrative (en jusqu'à 5 000 delà de 20 000
5 001 à 20 000 km
CV) km km
3CV et moins d x 0,451 (d x 0,270) + 906 d x 0,315
4CV d x 0,518 (d x 0,291) + 1 136 d x 0,349
5CV d x 0,543 (d x 0,305) + 1 188 d x 0,364
6CV d x 0,568 (d x 0,32) + 1 244 d x 0,382
7CV et plus d x 0,595 (d x 0,337) + 1 288 d x 0,401
Source : Arrêté du 11 mars 2019 fixant le barème forfaitaire permettant l’évaluation
des frais de déplacement relatifs à l’utilisation d’un véhicule par les bénéficiaires de
traitements et salaires optant pour le régime des frais réels déductibles (JORF du 16
mars 2019).

Plusieurs options existent. Les réévaluations successives du barème


pour les petits véhicules (4 CV et moins) peuvent être poursuivies, comme
l’a fait l’arrêté du 11 mars 2019. Il peut être intéressant, comme le
Gouvernement l’envisage à l’horizon 2020-2022, de retenir une seule
classe de véhicule et un barème simplifié. Il est aussi possible, comme l’ont
préconisé les ateliers des Assises de la mobilité en décembre 2017,
d’aligner le barème sur le coût d’usage du véhicule211 et de tenir compte
des émissions polluantes du véhicule dans le calcul du remboursement, ce
qui reviendrait à aligner le barème sur les véhicules les plus propres.
De même, concernant l’avantage fiscal en nature des véhicules de
fonction, il semble souhaitable de mettre en place une valorisation au réel
calée sur les véhicules les plus propres.
Conjuguée au développement de la fiscalité carbone, la mobilisation
– en tout ou en partie – des instruments fiscaux évoqués ci-avant
renforcerait la cohérence du système fiscal au regard des enjeux
environnementaux.

2 - Une meilleure articulation avec les autres instruments

La modification des comportements des citoyens soulève des enjeux


complexes qui rendent peu pertinent le recours à un outil unique.

211 Il est actuellement supérieur de 50 % à ce coût d’usage.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 157

a) Fiscalité carbone et normes réglementaires


Il existe aujourd’hui en France des normes environnementales
s’appliquant à un grand nombre de secteurs. Il peut s’agir de normes de
procédé, qui imposent le recours à des technologies spécifiques (pots
d’échappement catalytiques), de normes de qualité (taux d’émission de
dioxyde et de monoxyde de carbone des véhicules automobiles ; normes
d’efficacité énergétique des nouveaux bâtiments) ou de normes de produit
(taux de phosphates dans les lessives).
La théorie économique recommande de limiter la norme aux
activités polluantes les plus dommageables, notamment en vue d’interdire
les comportements contraires aux objectifs de santé publique ou
comportant des risques de dommages irréversibles. Pour les autres risques
environnementaux, bien qu’elle puisse paraître plus indolore, la norme
présente des inconvénients à prendre en compte. Ainsi, le niveau de la
norme peut être difficile à définir. De plus, elle exige la mise en place d’un
système de contrôle. Enfin, les coûts pour les particuliers et les entreprises,
bien que non directement observables, peuvent être élevés.
Le recours aux normes peut néanmoins se substituer à la fiscalité ou
en être un complément utile. C’est par exemple le cas pour les émissions
de gaz à effet de serre du transport routier. Ainsi, le secteur est tout à la fois
soumis à la fiscalité pesant sur la consommation de carburant et à des
normes d’émissions au niveau européen, qui ont été durcies récemment.
L’Union européenne a ainsi adopté le 5 avril 2019 un règlement
applicable au 1er janvier 2020212 et visant à faire en sorte qu’à partir de
2030, les nouvelles voitures et les nouvelles camionnettes émettent en
moyenne respectivement 37,5 % et 31 % moins de CO2 par rapport aux
niveaux de 2021. Sur la période 2025-2029, les émissions de CO2 de ces
véhicules devront diminuer de 15 %.
Outre les normes directement liées aux émissions de gaz à effet de
serre, l’outil normatif peut être mobilisé dans de nombreux domaines ayant
un effet sur les politiques environnementales, énergétiques et climatiques.
C’est par exemple le cas des normes d’aménagement et d’urbanisme, de
manière à limiter l’étalement urbain non coordonné avec une offre de
transport en commun. Les plans locaux d’urbanisme et les plans de

212Règlement (UE/2019/631 du Parlement et du Conseil du 17 avril 2019 établissant


des normes de performance en matière d’émissions de CO2 pour les voitures
particulières neuves et pour les véhicules utilitaires légers neufs, et abrogeant les
règlements (CE) n° 443/2009 et (UE) n° 510/2011 (refonte).

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158 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

mobilité tels qu’ils résulteront du projet de loi d’orientation sur les


mobilités pourraient être utilement harmonisés.

b) Fiscalité carbone et marchés de permis


La fiscalité et le marché européen d’échange de permis forment un
continuum d’instruments visant à permettre aux émetteurs de gaz à effet de
serre d’intégrer le coût social de leurs pollutions. Les externalités étant
similaires, il importe d’articuler correctement les instruments entre eux.
Il existe actuellement un différentiel important de niveau de
tarification du carbone entre la fiscalité et le marché d’échange.

Niveau de tarification effective du carbone par


secteur et par instrument

Source : OCDE. Note de lecture : pour chacun des secteurs, les émissions de CO2 sont
présentées en abscisse et les taux effectifs de tarification en ordonnée, en distinguant
la tarification par la taxe et celle par le marché SEQE.

Une meilleure articulation entre les deux systèmes de tarification


pourrait utilement être recherchée. Il importe en effet que les incitations
fournies par les différents instruments de tarification de carbone ne
présentent pas d’incohérences trop fortes. La révision du fonctionnement
de la phase 4 du marché SEQE, prévue pour 2023, de même que la révision
souhaitable de la directive du 27 octobre 2003 sur la taxation de l’énergie
(cf. infra), devraient être mises à profit pour introduire des mécanismes
permettant d’améliorer l’articulation entre le marché et la fiscalité carbone

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 159

existante au sein de l’Union européenne et de favoriser leur convergence à


terme.
La recherche d’une plus grande cohérence peut également se faire
en rapprochant le prix de marché de la valeur tutélaire du carbone, grâce à
une taxe additionnelle. Ainsi, les Pays-Bas ont récemment présenté un
projet visant à ajouter une taxe différentielle au système SEQE (pour les
centrales électriques au charbon par exemple) au 1er janvier 2020. Le
montant de cette taxe permettra de renchérir le prix de marché du carbone
pour l’amener à un prix plancher jugé acceptable. Une évaluation de la
pertinence de ce type de taxe différentielle fondée sur un prix plancher du
carbone mériterait d’être menée dans le cas de la France.

c) Fiscalité carbone et subventions


Le recours à la subvention peut être justifié dans les situations où
l’adoption de technologies propres suppose un investissement initial
conséquent, comme dans le cas de travaux de rénovation énergétique
(p. ex. crédit d’impôt transition énergétique) ou de l’acquisition d’un
véhicule propre (bonus automobile).
Le bonus-malus automobile
Le mécanisme du bonus-malus, issu du Grenelle de l’environnement de
2007, vise à favoriser l’acquisition de véhicules peu polluants, à stimuler
l’innovation technologique des constructeurs et à accélérer le retrait des
véhicules les plus anciens qui sont aussi les plus polluants. Il se traduit par un
bonus pour l’acquisition de véhicules propres, assorti d’une prime pour la
destruction d’un véhicule ancien, et par un malus applicable à l’acquisition de
voitures particulières les plus polluantes ou sous forme de taxe annuelle pour
la seule détention de certains modèles.
Le bonus constitue une aide financière attribuée à tout acquéreur d’un
véhicule peu polluant respectant les conditions fixées à l’article D. 251-1 du
code de l’énergie. L’aide est réservée aux véhicules électriques (émettant
moins de 20 g CO2/km).
Le malus, ou écotaxe, est une taxe additionnelle perçue sur le certificat
d’immatriculation des véhicules dont les émissions en dioxyde de carbone
dépassent les taux fixés par l’article 1011 bis du CGI. Modifié par l’article 91
de la loi de finances pour 2019, le malus s’applique aux véhicules neufs
émettant plus de 117 g de CO2/km, pour un montant qui s’échelonne de 50 à
10 500 €. Le malus est perçu en une fois, au moment de l’immatriculation du
véhicule.
Le système de bonus-malus automobile est budgétairement porté,
depuis 2012, par un compte d’affectation spéciale qui reçoit, en recettes, le
produit du malus et verse, en dépenses, le bonus. L’évolution des performances

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160 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

des véhicules, les comportements des acquéreurs de véhicules et les contraintes


d’équilibre budgétaire du compte d’affectation spéciale ont amené à
progressivement durcir le malus et le bonus.

d) Fiscalité carbone et incitations comportementales


Comme l’ont montré de nombreux travaux de sciences sociales, les
outils (taxes et subventions) qui reposent sur le calcul économique des
individus ne permettent pas, à eux seuls, d’inciter les agents à modifier
leurs comportements.
Encourager le développement du recours aux transports en commun
exige en effet des investissements souvent importants en matériels et en
infrastructures, une politique tarifaire adaptée et une politique de
communication permettant d’agir sur les représentations positives
attachées au transport automobile individuel. De même, encourager l’achat
de véhicules électriques suppose d’agir sur différents facteurs. La mise en
cohérence de ces différentes politiques est donc essentielle.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 161

Tableau n° 21 : Facteurs influant sur la décision d’achat d’un


véhicule électrique

Le contexte individuel Le contexte social Le contexte matériel

Valeurs, croyances, Leaders d’opinion: Règles et régulations:


attitudes : - représentation dans les - aides à l’achat
- peur de la panne médias
- manque de praticité - conducteurs de taxis Technologie:
- autonomie des batteries
Coûts et bénéfices: Normes sociales:
- prix d’achat élevé - ne pas contrevenir à des Infrastructures:
- coût de maintenance faible normes sociales établies - densité des points de
- pris sur le le marché recharge
d’occasion Représentations: - bâtiments pouvant
- goût pour les accueillir des points de
Compétences: technologies nouvelles recharge
- savoir conduire une voiture
automatique Réseaux et relations: Temporalité:
- savoir quand et où recharger - connaître quelqu’un qui - adoption de nouvelles
conduit un véhicule routines (recharge la nuit)
Habitudes: électrique - prévoir des pauses pour
- habitudes d’achat (marque recharger les véhicules
ou modèle)
Source : Changer les comportements, faire évoluer les pratiques sociales vers plus de
durabilité, L'apport des sciences humaines et sociales pour comprendre et agir, Ademe,
2016.

Différentes initiatives vont dans ce sens : le recours aux émulations


écologiques (« green nudges »), comme la RATP l’a engagé pour
améliorer la propreté de ses stations de métro ; l’affichage environnemental
sur les produits de consommation et sur les factures ; la mobilisation de la
commande publique pour encourager le recours aux technologies propres.
Même si leur efficacité ne doit pas être surestimée, ces outils ont
toute leur place dans les leviers d’action des pouvoirs publics.

3 - Une articulation avec la politique industrielle

La transition énergétique engagée par la France doit également être


mise au service du développement des filières industrielles locales
spécialisées dans les technologies bas-carbone.
En la matière, les pouvoirs publics présentent un bilan perfectible.
Comme la Cour des comptes en a rendu compte dans un rapport sur les

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162 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

énergies renouvelables213, le développement du recours aux énergies


propres dans la période récente n’a guère profité au tissu industriel français.
La France n’est pas parvenue à se doter de « champions », faute notamment
d’avoir établi une stratégie claire et des dispositifs de soutien stables et
cohérents.
L’échec de la stratégie industrielle dans le photovoltaïque
Le marché des modules photovoltaïques est depuis plusieurs années très
largement dominé par les industriels asiatiques qui représentent plus de 90 %
du marché mondial. Il ne reste en Europe que deux pays – l’Allemagne et la
France – disposant d’industriels ensembliers. Ces entreprises sont pour la
plupart en grande difficulté, à l’exception de Sunpower détenue par Total.
Ainsi, le développement de l’énergie solaire n’a guère profité au tissu
industriel français. Selon l’Ademe, sur l’ensemble de la chaîne de valeur, la
valeur ajoutée française ne dépasse pas 34 % et se concentre sur les études. Les
équipements, l’installation et l’exploitation sont très largement assurés par des
acteurs étrangers.
Sur l’ensemble des énergies renouvelables, la Cour estime que la France
présente un déficit commercial moyen de 700 millions d’euros par an entre
2011 et 2016, alors même que le recours aux énergies propres permet de
réduire l’importation de biens fossiles.
Comme le montre l’exemple des enjeux du stockage de l’électricité
et du véhicule électrique, la transition énergétique suppose le
développement de technologies innovantes, imposant une stratégie résolue
et des moyens importants soutenus par les pouvoirs publics en France et au
besoin dans le cadre de consortiums européens.
La fiscalité carbone n’est donc pas la seule réponse aux enjeux de la
lutte contre le changement climatique. D’autres instruments, fiscaux et non
fiscaux, peuvent y contribuer. Ils ont chacun leurs mérites et leurs limites,
et forment en quelque sorte une boîte à outils dans laquelle les pouvoirs
publics peuvent puiser.

213Cour des comptes, Le soutien aux énergies renouvelables, Communication à la


commission des finances du Sénat, mars 2018.

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II - Les enjeux d’acceptabilité

Un consentement à l’impôt dégradé


Des « bonnets rouges » aux « gilets jaunes », deux instruments de
fiscalité environnementale (l’écotaxe poids lourds et la fiscalité carbone)
ont illustré le hiatus entre la logique vertueuse de l’instrument et le ressenti
négatif des contribuables aboutissant au rejet. Ils illustrent également le
renouvellement du principe du consentement à l’impôt, dont l’évolution a
été constatée dès les années 1960 par la doctrine, avec le développement
de travaux de psychologie sociale de l’impôt, et surtout la dégradation de
ce consentement dans les études d’opinion, comme celles menées pour la
Fondafip en octobre 2013 et en novembre 2018214.
Au-delà des facteurs généraux de résistance fiscale, plusieurs autres
facteurs de fragilisation du consentement à la fiscalité énergétique et à la
fiscalité carbone peuvent être identifiés. Ils se retrouvent d’ailleurs dans de
nombreux pays confrontés à la mise en place d’une fiscalité carbone215,
souvent perçue comme injuste et inefficace.

1 - La perception d’une fiscalité injuste

Plusieurs éléments rendent compte de ce sentiment d’injustice. Tout


d’abord, comme tout impôt indirect, la fiscalité carbone assise sur la
fiscalité énergétique pèse plus lourdement sur les ménages modestes en
termes relatifs (cf. supra chapitre II). Le sentiment d’injustice est d’autant
plus fort que les solutions de substitution sont considérées comme peu
accessibles, soit financièrement (acheter un véhicule plus économe ou un
véhicule propre, changer sa chaudière ou isoler son logement), soit
matériellement (complexité des démarches pour obtenir une aide
financière). Enfin, comme la facture énergétique est globalement
proportionnelle aux revenus, les « classes moyennes », qui sont au-dessus
des seuils des transferts sociaux sans pour autant dégager un taux d’épargne
important, ont le sentiment d’être particulièrement ciblées.

214Le Monde, 15 octobre 2013 ; Le Monde, 23 novembre 2018.


215 Stefano Carattini, Maria Carvalho, Sam Fankhauser,
« Overcoming public resistance
to carbon taxes », Wires climate change, mai 2018.

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164 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Un second aspect, qui peut se combiner au précédent, est que la


charge de la fiscalité carbone est inégalement répartie entre les ménages
ruraux, périurbains et urbains (cf. supra chapitre II). Les deux premiers se
trouvent souvent dans l’incapacité, au moins à court terme, de modifier
leurs comportements compte tenu des coûts que cela engendrerait
(déménagement, changement de travail, changement de mode de transport,
de mode de chauffage, etc.), et ont le sentiment d’être piégés.
Un troisième aspect concerne le sentiment que la politique conduite
est injuste, car les entreprises sont largement exemptées (secteurs SEQE)
ou bénéficient de tarifs réduits, sans que la justification de ces mesures soit
comprise. Elle est d’autant moins comprise que certains secteurs exemptés
ou bénéficiaires de tarifs réduits véhiculent auprès de l’opinion une image
de gros pollueur (avion, bateau de croisière, camions de transport de
marchandises, etc., autant de cas topiques évoqués lors du grand débat
national).
Un quatrième aspect tient au sentiment que l’effort consenti, ou à
consentir, en vue de la baisse des émissions de gaz à effet de serre et de la
politique climatique n’est pas équitablement partagé entre les pays. En
effet, la France ne représente que 1 % des émissions alors que la Chine, les
États-Unis et l’Inde en représentent 50 % à eux trois, et a une politique
climatique ambitieuse à la différence des principaux pays pollueurs. À cette
perception s’ajoute celle de la perte de compétitivité, des fuites de carbone
et de la désindustrialisation.

2 - La perception d’une fiscalité inefficace

Plusieurs facteurs nourrissent le sentiment d’inefficacité. Le premier


est lié au fait que, parmi les dommages environnementaux, ceux liés au
changement climatique sont moins visibles immédiatement que d’autres :
la pollution atmosphérique est directement perceptible lorsqu’elle survient,
par ses manifestations (pathologies respiratoires, pluies acides, etc.),
comme par les mesures qu’elle déclenche (restrictions de circulation,
gratuité des transports en commun, etc.).
Un deuxième facteur qui découle du précédent est le sentiment que
les efforts consentis par les générations présentes ne bénéficieront qu’aux
générations futures.
Un troisième facteur, déjà évoqué, est le sentiment d’absence
d’utilité d’une fiscalité carbone dans un pays qui ne représente que 1 % des
émissions de gaz à effet de serre, dont l’économie est déjà largement

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 165

décarbonée grâce à l’énergie nucléaire, alors que les efforts ne sont pas
assumés par les plus gros pollueurs avec la même intensité.
Un quatrième facteur est lié au fait que, malgré la hausse de la
composante carbone entre 2014 et 2018, les émissions de CO2 ont
progressé en 2015 et 2016216. De la même manière, les efforts consentis
donnent le sentiment de produire des effets inverses (augmentation du
carbone importé et de l’empreinte carbone), voire même durablement
négatifs (désindustrialisation).
Un cinquième facteur tient au sentiment que la fiscalité carbone
n’est qu’un prétexte pour augmenter la pression fiscale ou transférer des
assiettes fiscales depuis le capital et le travail vers la consommation, avec
un scepticisme sur l’efficacité du signal-prix. Ce malentendu a pu être
renforcé, d’une part, par l’affichage du fléchage du produit de la
composante carbone vers le financement du CICE en 2014 et par la
décision simultanée de relever la CSG et de supprimer l’ISF en 2018, alors
même que les gains attendus de ces réformes sont de moyen terme, tandis
que la hausse de la fiscalité énergétique est immédiatement perçue. Les
compensations annoncées en 2018 (augmentation du chèque énergie, prime
à la conversion, aides à la rénovation énergétique) ne sont pas parues
suffisamment lisibles. Par ailleurs, le fait que la fiscalité carbone ne soit
pas distincte du reste de la fiscalité énergétique (ni juridiquement, ni dans
la perception des contribuables) nourrit le soupçon qu’elle vise non à
modifier les comportements, mais à collecter des ressources dans une pure
logique de rendement.
Un sixième facteur, lié au précédent, est relatif à l’illisibilité de
l’utilisation des recettes. D’une part, les recettes de la composante carbone
ne sont pas isolées de celles de la TICPE, ce qui ne permet pas d’en suivre
l’usage. D’autre part, même pour les fractions affectées, l’usage du produit
est peu lisible. Ce sentiment est alimenté par les revendications des ONG
environnementales qui demandent l’affectation de la recette à des
« dépenses vertes ».

216 Ce phénomène résulte du fait que les prix hors taxes ont diminué plus fortement que
la fiscalité carbone n’a augmenté entre 2013 et 2016 : le prix TTC réel ayant baissé, le
signal-prix n’a pas été perçu.

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166 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Des conditions d’acceptabilité à retrouver


Si la prise de conscience environnementale est réelle, quoique de
second rang dans les priorités du quotidien, elle ne se traduit pas
nécessairement par une compréhension des enjeux des changements à
apporter aux pratiques quotidiennes. L’enquête conduite annuellement par
l’Ademe217, tout comme les conclusions du grand débat national
témoignent d’une adhésion au développement des politiques publiques en
la matière, mais ne lèvent pas toutes les réserves de perception de la
fiscalité carbone évoquées précédemment. Le mouvement de contestation
de l’automne et de l’hiver 2018-2019 a montré que les politiques publiques
en faveur de l’environnement n’emportaient pas une adhésion par principe.
Grand débat national : principales propositions formulées sur le thème
« Rendre les aides et la fiscalité cohérentes avec
les objectifs de la transition écologique »
Les grands enjeux environnementaux doivent recevoir un traitement
plus cohérent (réduire les énergies fossiles, protéger la biodiversité…), dans
une logique de transition, car il serait complexe de mettre en œuvre rapidement
de nombreuses réformes. Le cadre européen est essentiel mais ne doit pas
ralentir la prise de décisions nationales, en faveur de mesures qui doivent être
justes, traçables et transparentes.
Deux principales propositions en ressortent :
1. Mettre en place une nouvelle version de la fiscalité carbone, assurant la
transparence sur l’utilisation des recettes, élargissant l’assiette à certains
secteurs industriels polluants jusqu’alors exemptés.
Cette taxation serait compensée partiellement selon des critères sociaux et
géographiques.
2. Favoriser les mesures au niveau européen pour éviter les disparités de
concurrence défavorables à la France. Une taxe d’ajustement aux frontières
de l’Europe permettrait de limiter les impacts liés aux flux commerciaux.

217 Selon les résultats de l’enquête sur les questions environnementales publiés par
l’Ademe en mars 2019 : « entre 8 et 9 Français sur 10 se déclarent sensibles ou très
sensibles à l’environnement, et ce de façon très stable depuis 1995. Ils se sentent
préoccupés en premier lieu par la changement climatique (22 %), la dégradation de la
faune et de la flore (22 % également), et la pollution de l’air (18 %). 82 % d’entre eux
estiment qu’il sera nécessaire de prendre des mesures importantes dans l’avenir pour
s’adapter aux nouvelles conditions climatiques sur leur propre territoire ».

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 167

Au vu de ces constats, plusieurs mesures pourraient permettre aux


pouvoirs publics de retrouver une forme d’acceptabilité et d’envisager le
développement de la fiscalité carbone. Elles relèvent de plusieurs ressorts,
si bien que certains auteurs ont pu parler de la nécessité de conclure un
nouveau « contrat social » ou un nouveau « pacte fiscal »218 autour de la
politique climatique et de la fiscalité carbone.

1 - Une bonne compréhension de l’instrument

L’enjeu de la bonne compréhension de l’instrument est de parvenir


à associer objectif de politique publique (l’action pour le climat) et
instrument (la fiscalité) pour l’atteindre.
a) La fiscalité carbone : un objet fiscal non identifiable
En l’état actuel, la fiscalité carbone ne se distingue pas de la fiscalité
énergétique, tant sur le plan juridique que sur celui de la perception qu’en
ont les consommateurs.
La création de la composante carbone en 2014 s’est en effet appuyée
– principalement pour éviter les risques juridiques d’inconstitutionnalité –
sur les accises énergétiques existantes, en se contentant de majorer leurs
tarifs au sein du code des douanes. Mais, alors qu’il aurait été
juridiquement possible d’identifier, au sein des tableaux B et C de l’article
265 du code des douanes le « tarif carbone », ces tableaux ne fournissent
aucun détail et se contentent d’indiquer un tarif total par produit
énergétique. Le lecteur de la loi fiscale est donc incapable d’identifier la
fiscalité carbone.
Pour le consommateur, la perception est le prix TTC payé, voire le
différentiel entre le prix hors taxes et le montant des taxes. En outre, il lui
est impossible, sans devoir se livrer à des calculs compliqués, de
comprendre le lien entre l’augmentation de la fiscalité énergétique et la
valeur de la tonne de CO2 qui fonde le tarif de la composante carbone et
sur laquelle les pouvoirs publics assoient leur communication. Rien ne
permet donc au consommateur de percevoir cette incitation puisqu’elle est
incluse dans des accises qui ont une pure logique de rendement.

218Jean-Charles Hourcade, Emmanuel Combet, Fiscalité carbone et finance climat, un


contrat social pour notre temps, Les petits matins, 2017. Emmanuel Combet, « Quel
chemin vers un pacte fiscal pour le climat ? L’acceptabilité », CEDD, Références
économiques, n° 38, août 2018.

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168 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Cette absence de compréhension est d’autant plus problématique


que l’augmentation de la trajectoire de la composante carbone est
supérieure à la simple application d’une indexation des tarifs de fiscalité
énergétique, ce qui a été le cas depuis 2014. Elle l’est également lorsque
l’augmentation du prix TTC « à la pompe » est exclusivement due au prix
de marché hors taxes, comme à l’été et à l’automne 2018.
b) Une distinction claire à opérer entre fiscalité carbone et
fiscalité énergétique
L’acceptation de la fiscalité carbone pourrait donc passer par une
meilleure identification de celle-ci dans l’ensemble des taxes sur l’énergie.
Cela devrait donc conduire à assurer une distinction, voire une dissociation,
entre la fiscalité carbone et la fiscalité énergétique.
Cette distinction pourrait être d’abord pratique. En effet, il pourrait
être envisagé de fournir aux consommateurs l’information sur le contenu
de fiscalité carbone dans leur facture TTC, isolément des accises et de la
TVA.
Cette distinction pourrait également être juridique, selon deux voies.
La première voie serait de créer, au sein des tableaux de l’article 265
du code des douanes, une colonne « dont composante carbone », qui ne
modifierait pas le mode de calcul de l’impôt mais qui permettrait d’isoler
l’information relative à la fiscalité carbone, à la fois pour le contribuable et
pour l’administration fiscale.
Une seconde voie pourrait consister en une dissociation complète de
la fiscalité carbone d’avec la fiscalité énergétique. Cela supposerait de
revenir sur la conception de l’actuelle composante carbone intégrée dans
les accises énergétiques depuis 2014. Une telle évolution serait facilitée si
le cadre juridique européen de la fiscalité de l’énergie évoluait, notamment
en permettant d’isoler deux assiettes distinctes, dont une assise sur le
carbone (cf. infra).
À défaut, une telle dissociation reviendrait au projet de contribution
carbone autonome conçu en 2009, mais censuré par le Conseil
constitutionnel dans sa décision n° 2009-599 DC sur la loi de finances pour
2010. La question est de savoir si les griefs d’inconstitutionnalité alors
soulevés par le Conseil constitutionnel pourraient prospérer lors d’un
nouvel examen.
Sur plusieurs griefs soulevés en 2009, il semble que le contexte ait
profondément changé. Tout d’abord, même si elle n’est pas un instrument
autonome, la fiscalité carbone existe désormais en droit positif, au travers

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 169

de la composante carbone instaurée en 2014 au sein des accises


énergétiques.
Par ailleurs, les constats qui avaient conduit le Conseil
constitutionnel à conclure à une rupture d’égalité caractérisée devant les
charges publiques se sont atténués. Alors que l’intégralité des quotas
carbone était attribuée gratuitement en 2009, ils sont désormais
majoritairement mis aux enchères et ne sont donc plus exemptés de toute
tarification. Quant aux griefs tirés des exemptions, des taux réduits ou des
mécanismes de compensation, il conviendrait à tout le moins que le
législateur justifie la proportionnalité des dépenses fiscales et
compensations proposées au regard des finalités de la taxe et des motifs
d’intérêt général qui peuvent être avancés.
La contrainte juridique constitutionnelle d’une dissociation de la
fiscalité carbone et de la fiscalité énergétique n’apparaît donc pas
indépassable, surtout si l’instrument carbone additionnel remet en cause les
nombreuses exemptions et régimes particuliers.

2 - Une bonne compréhension de la trajectoire

L’expérience récente de la suspension de la hausse de la composante


carbone de la fiscalité énergétique a mis en lumière l’impératif
d’intelligibilité de la fiscalité carbone, comme condition nécessaire à son
acceptabilité. Cette intelligibilité peut prendre la forme d’une lisibilité et
d’une stabilité dans la trajectoire fiscale, ce qui permettrait de répondre en
partie aux objections avancées (cf. supra).

a) Des objectifs à moyen et long termes à fixer


Le Parlement, en 2017 comme en 2009 ou en 2013, avait pris en
compte l’exigence de lisibilité temporelle de la trajectoire de la fiscalité
carbone. Comme le notait le rapport de la commission Rocard en 2009,
« pour marquer la visibilité pluriannuelle du projet, l’article de [loi de
finances] devrait annoncer les taux pour les cinq prochaines années, et
être contextualisé à plus long terme dans son exposé des motifs »219.

219Le Rapport de la conférence des experts et de la table ronde sur la contribution


Climat et Énergie présidées par Michel Rocard en 2008 notait en effet : « Il nous faut

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170 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Les projets de lois de finances respectifs mettant en œuvre cette


fiscalité avaient intégré une approche pluriannuelle, fondée sur une
tarification du carbone croissant à moyen terme, avec une cible de long
terme220.
La volonté des législateurs successifs de s’inscrire dans un cadre
pluriannuel ne semble pas avoir été suffisante pour assurer l’acceptabilité
de la fiscalité carbone. Pour une raison exogène tout d’abord, liée à la
variation du prix du pétrole. Si les premières années de montée en charge
de la composante carbone ont bénéficié de la baisse, puis de la relative
stabilisation du prix du brent, tel n’a pas été le cas à partir de début 2018221.
D’autre part, l’accélération de la hausse de la trajectoire votée en loi de
finances pour 2018 a rompu la prévisibilité de l’augmentation de la taxe
assurée depuis 2015, alors que cette augmentation a été plus perçue comme
une mesure de rendement budgétaire qu’une nécessité climatique.
Le choix d’une relance d’une trajectoire d’augmentation de la
fiscalité carbone doit tout d’abord intégrer une vision de long terme des
objectifs environnementaux de la France. La fixation de la cible de long
terme – par définition indicative – doit être mûrement réfléchie. La cible
doit être crédible pour pouvoir être comprise. Son atteinte suppose la
mobilisation de plusieurs instruments.
La France ayant fixé des objectifs climatiques à horizon 2030 et
2050, la trajectoire de la fiscalité carbone doit donc, dans un premier temps,
s’intégrer dans la perspective de long terme de ces objectifs.

mobiliser et orienter les comportements de tous, ce que seul peut susciter un prix,
progressivement croissant et programmé, à l’émission d’une tonne de CO2 ».
220 La loi de transition énergétique pour la croissance verte (LTECV) de 2015 retenait

une étape intermédiaire à 56 €/tCO2 en 2020, et une cible de 100 € /tCO2 à l’horizon
2030, adossée à la valeur tutélaire du carbone issue du rapport Quinet de 2008
(cf. supra). La loi de finances pour 2014 a défini une première trajectoire pluriannuelle
de 2014 à 2017. La loi de finances rectificative pour 2015 a complété cette trajectoire,
pour la prolonger jusqu’en 2020 en cohérence avec l’objectif intermédiaire de la
LTECV en 2020. Enfin, la LFI pour 2018 a fixé une trajectoire 2018-2022, en revenant
sur la trajectoire précédemment fixée pour les années 2018 à 2020.
221 Quelques auteurs s’inquiétaient, avant la contestation de l’automne 2018, de l’avenir

de la composante carbone dans un contexte de hausse importante du prix du pétrole :


Emmanuel Combet, « Quel chemin vers un pacte fiscal pour le climat ?
L’acceptabilité », Conseil économique pour le développement durable, Références
économiques, n° 38, août 2018.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 171

S’agissant des objectifs de moyen terme, l’articulation de la


trajectoire de fiscalité carbone avec les budgets carbone de la France est
pertinente, mais perfectible222.
b) Une gouvernance de la trajectoire à stabiliser
La stabilisation de la gouvernance de la trajectoire suppose plusieurs
initiatives. La première serait de faire coïncider les calendriers de
programmation des budgets carbone et de la stratégie nationale bas carbone
avec ceux des lois de programmation des finances publiques à partir de
2022. Dans la logique du green budgeting actuellement promue par
l’OCDE, une amélioration de l’information annuelle du Parlement sur les
objectifs climatiques en lien avec la fiscalité carbone et l’effort budgétaire
consenti pourrait être mises en place, en s’appuyant dans un premier temps
sur le Jaune budgétaire prévu, à partir de 2020, par l’article 206 de la loi
de finances pour 2019.
Un deuxième aspect concerne le rôle des différentes structures
chargées d’évaluer et de proposer les différents instruments de politique,
dont la fiscalité carbone. Le premier semestre 2019 a vu l’installation du
Haut conseil pour le climat, du Conseil de défense écologique et de la
Convention citoyenne pour le climat. Il importe d’en bien définir les rôles
respectifs, tout en confiant au Haut conseil pour le climat une prééminence
dans l’élaboration des recommandations.
Un troisième aspect consiste à veiller à la fois à ce que la hausse de
la fiscalité carbone soit progressive pour permettre aux agents
économiques d’anticiper les investissements de substitution, et à ce qu’elle
n’induise pas une hausse du niveau global de prélèvements obligatoires.

3 - Une transparence dans l’utilisation des recettes

Des conclusions du grand débat national, il est ressorti une attente


forte de transparence dans l’utilisation des recettes. Si les principes
classiques de la nécessité et du consentement de l’impôt sont établis par les

222 Des améliorations sont proposées par le Conseil économique, social et


environnemental dans son avis d’avril 2019 (CESE, Climat-énergie : la France doit se
donner les moyens. Avis sur les projets de stratégie nationale bas carbone et de
programmation pluriannuelle de l’énergie), ainsi que dans le rapport du Haut conseil
pour le climat de juin 2019 (222Haut conseil pour le climat, Agir en cohérence avec les
ambitions, Rapport annuel neutralité carbone).

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172 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

articles 13 et 14 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de


1789, il semble que les caractéristiques de la fiscalité environnementale
suscitent davantage d’attentes des citoyens dans la constatation de sa
nécessité et de son usage qu’une fiscalité de rendement.
a) Transparence n’est pas nécessairement affectation
Le principe d’universalité budgétaire, établi par l’article 6 de la loi
organique relative aux lois de finances (LOLF), proscrit l’affectation d’une
recette fiscale à une dépense, tout en autorisant plusieurs dérogations sous
la forme de budget annexes ou de comptes spéciaux pour le budget de
l’État, ou d’affectation de taxes au profit d’autres entités.
En considérant la totalité de la fiscalité énergétique relevant du
périmètre de la fiscalité environnementale en comptabilité nationale, seul
un quart des recettes tirées des taxes correspondantes sont fléchées vers des
dépenses en lien avec l’environnement223. Cette présentation par affectation
juridique est cependant assez fruste dans la mesure où elle ne permet pas
de retracer les usages de la recette en faveur de la transition écologique au
sein même du budget général, ni les autres usages possibles obéissant à des
arbitrages macroéconomiques. En outre, n’adopter qu’une lecture par
affectation de l’utilisation de la fiscalité énergétique ne reflète pas la
logique de rendement d’une telle fiscalité pour sa part hors carbone. Or,
comme on l’a vu précédemment, cette logique de rendement a aussi pour
objet de couvrir le coût d’externalités négatives non prises en charge par
d’autres instruments spécifiques. Il s’agit d’un argument de plus pour aller
vers une dissociation entre fiscalité énergétique et fiscalité carbone.
La transparence dans l’utilisation des recettes n’impose pas
d’affecter l’ensemble des ressources vers des dépenses en lien avec
l’environnement, ce qui porterait atteinte au principe d’universalité
budgétaire, sans pour autant être gage du bon usage des deniers publics224.

b) Transparence et choix de l’utilisation de la recette


L’exigence de transparence dans l’utilisation des recettes doit
chercher à réconcilier l’immédiateté du prélèvement et le caractère différé
et diffus des bénéfices tirés d’une utilisation de la recette en vue d’une

223 En revanche, en considérant une dissociation entre la fiscalité énergétique et la


fiscalité carbone, la totalité du produit de la contribution carbone est déjà intégralement
fléchée vers des dépenses en lien avec l’environnement.
224 Conseil des prélèvements obligatoires, Les taxes affectées : des instruments à mieux

encadrer, juillet 2018.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 173

baisse d’autres prélèvements à des fins d’amélioration des équilibres


macroéconomiques à moyen terme.
Malgré les bénéfices (en termes de désendettement des comptes
publics et de baisse de la charge d’intérêts) susceptibles d’être tirés d’une
utilisation de la recette de fiscalité carbone à des fins de consolidation
budgétaire, les résultats des modèles indiquent qu’un recyclage des recettes
de fiscalité carbone présente davantage de bénéfices économiques
(cf. supra chapitre II). Plusieurs modalités d’utilisation du surplus de
rendement de la fiscalité carbone peuvent être mobilisées et combinées à
cet effet.

Utilisations possibles du rendement d’une hausse


de la fiscalité carbone

Source : CPO.

Tout d’abord, les utilisations en faveur du financement d’une


réforme fiscale, qui entendent être neutres sur le niveau global des
prélèvements obligatoires, mais positives en termes de gain économique de
réorientation de la politique fiscale. Ce mode d’utilisation a été largement
évoqué en 2014 lors de la mise en place de la composante carbone, et dans

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174 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

un moindre mesure en 2018225. Comme évoqué supra (chapitre II), ce mode


de réutilisation en faveur d’une baisse de la fiscalité du travail ou du capital
vise à réaliser un « deuxième dividende », mais bénéficie d’un moindre
degré d’acceptabilité. Ce risque de perception avait déjà été évoqué par le
rapport de la commission Rocard en 2009 dans le contexte de la réforme
de la taxe professionnelle.
Un autre mode d’utilisation est le fléchage en faveur du financement
de la transition environnementale et énergétique, que cette utilisation
résulte d’une affectation juridique ou non. Ce mode d’utilisation n’a pas
pour effet de réduire le taux de prélèvements obligatoires et le taux de
dépenses publiques. Il est largement mobilisé en droit positif, que ce soit à
travers l’affectation d’une fraction importante de TICPE en faveur du CAS
« Transition énergétique »226, ou en faveur de l’AFITF227. La simple
addition de ces deux affectations formelles laisse à penser que le surplus
du produit de la composante carbone de la TICPE est déjà budgétairement
« surconsommé ». Cependant, le programme 765 de ce CAS, qui couvre
des dépenses de remboursement du capital de dettes de l’État auprès d’EDF

225 Le projet de loi de finances pour 2014 avait ainsi consacré le principe selon lequel
la composante carbone de la fiscalité énergétique permettrait de financer le crédit
d’impôt compétitivité-emploi (CICE) à hauteur de 3 Md€. Dans le cadre du projet de
loi de finances pour 2018, le renforcement de la trajectoire de la composante carbone
et de la convergence diesel essence ont plus généralement été présentés comme
s’inscrivant dans un mouvement fiscal d’ampleur, impliquant notamment une baisse
progressive de la taxe d’habitation et une réforme de la fiscalité du capital, en plus du
basculement des cotisations sociales vers la CSG.
226 En loi de finances rectificative pour 2015, il a ainsi été décidé que le CAS

« Transition énergétique » serait financé par l’affectation de fractions de la TICPE et


de la TICC (calculées chaque année pour couvrir les besoins prévisionnels du CAS). La
loi de finances pour 2017 a été plus loin, puisque son exposé des motifs affirme que le
CAS est financé par le rendement de la hausse de la composante carbone en TICPE. En
2018, le CAS a bénéficié de l’affectation de 6,59 Md€ de TICPE. Le projet de
programmation pluriannuelle de l’énergie publié en janvier 2019 prévoit une
augmentation de plus de 2 Md€ des charges de service public en faveur des énergies
renouvelables et de la cogénération à l’horizon 2025.
227 S’agissant de l’AFITF, la LFI 2015 avait prévu l’affectation d’une augmentation de

2 ct€/l de la TICPE sur le gazole pour les véhicules légers et de quatre centimes pour
les poids lourds, en remplacement de la recette attendue de l’écotaxe poids lourds. Le
montant de TICPE affecté à l’AFITF net de la compensation des indemnisations dues
au titre de l’abandon de l’écotaxe poids lourds s’élève à 702 M€ en 2018 (1,03 Md€
d’affectation brute de TICPE en incluant la fraction correspondant à la compensation
des coûts de sortie de l’écotaxe).

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 175

(1,84 Md€ prévus en 2019), ne correspond pas nécessairement à l’objectif


poursuivi.
Les utilisations en faveur de mesures d’accompagnement à
destination des ménages et des entreprises. Même si des mesures d’aide
aux ménages ou aux entreprises sont explicitement présentées comme des
mesures d’accompagnement à la hausse de la fiscalité carbone (transferts
monétaires ou soutien à l’investissement)228, elles ne résultent pas
directement de l’affectation du surplus de rendement de la fiscalité
carbone. Certaines des mesures à destination directe du consommateur
final sont ainsi financées par le budget général (chèque énergie à partir du
programme 345 de la mission « Écologie, développement et mobilités
durables » ; prime à la conversion à partir du programme 174 de la même
mission), d’autres par un compte d’affectation spéciale financé par le malus
automobile (prime à l’achat de véhicules peu polluants), et d’autres encore
par une fraction des recettes liées au marché SEQE (financement partiel
des programmes de l’ANAH, tels que le programme Habiter Mieux, qui
finance la rénovation énergétique des logements de ménages précaires
énergétiques).
Depuis 2014, les pouvoirs publics ont cherché à concilier dans leurs
arbitrages des objectifs d’efficacité économique et d’acceptabilité pour les
ménages, sans pour autant éviter la dilution du lien entre l’objet de la
recette et celui de son utilisation.
Or, pour renforcer l’acceptabilité d’une éventuelle relance de la
trajectoire de la fiscalité carbone et s’assurer du consentement à l’impôt, il
semble essentiel qu’une transparence dans l’utilisation des recettes soit
assurée, à la fois ex-ante, dans le cadre de la fixation de la trajectoire de
moyen terme, et ex-post.
Si la dissociation entre fiscalité carbone et fiscalité énergétique était
conduite à son terme, la maquette du budget de l’État pourrait être revue
en conséquence. L’objectif serait d’établir un « compte » de la fiscalité
carbone, sans nécessairement passer par une affectation juridique. Dans
cette perspective, un certain nombre de programmes budgétaires pourraient
ne plus supporter que des dépenses relatives à la transition énergétique et
environnementale en lien avec l’objet de la fiscalité carbone. Pour le budget

228Le rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques 2018-2022


précise qu’en contrepartie de la hausse de la composante carbone de la fiscalité
énergétique « des mesures budgétaires comme la généralisation du chèque-énergie et
la mise en place d’une prime à la conversion pour les véhicules anciens sont prévues
pour accompagner les plus fragiles dans la transition écologique ».

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176 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

général, cette refonte pourrait concerner essentiellement les programmes


174 « Énergie, climat et après-mines » et 345 « Service public de
l’énergie » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».
Pour le CAS « Transition énergétique », le programme 765 « Engagements
financiers liés à la transition énergétique » présente une faible légitimité à
bénéficier de l’affectation d’une fraction de fiscalité carbone, et sa
suppression pourrait d’ailleurs être envisagée à l’issue du remboursement
complet du capital des dettes de l’État à l’égard des fournisseurs d’énergie
qu’il porte en 2020229.

Des dispositifs d’accompagnement à mettre en


œuvre

La fiscalité carbone pèse d’autant plus dans le budget des ménages


que ceux-ci sont modestes et/ou que le besoin de mobilité routière est
inéluctable, notamment en zone rurale et en zone périurbaine peu dense où
il n’existe pas d’alternative crédible de transport collectif.
Pour importante que soit la question d’une éventuelle compensation
de la hausse de fiscalité carbone pour les ménages les plus modestes et/ou
tributaires de l’usage de la voiture, celle-ci ne peut être prise isolément de
l’arbitrage sur la trajectoire de la fiscalité carbone, de la structure
redistributive du système français des prélèvements obligatoires ainsi que
des réformes fiscales en cours ayant un effet sur le pouvoir d’achat des
ménages.
Cette compensation n’a vocation ni à couvrir la totalité de la charge
fiscale, ni la variation du prix de marché du pétrole. Or, s’agissant des
carburants, l’analyse des facteurs de progression des prix à la pompe de
carburant montre que c’est le prix de marché du pétrole qui explique en
très grande partie la hausse, tandis que la progression de la fiscalité se situe
globalement autour ou très légèrement au-dessus de l’inflation. Le même
constat peut également être fait pour d’autres énergies, comme
l’électricité230.
En toute hypothèse, la question du pilotage de la variation du prix
hors taxe de l’énergie et de son effet sur les ménages reste entière, sachant

229 Ce remboursement complet est envisagé en 2020 : Cour des comptes, Note d’analyse
de l’exécution budgétaire 2018 du CAS Transition énergétique, mai 2019.
230 Le tarif réglementé de l’électricité a augmenté de 5,9 % au 1er juin 2019.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 177

qu’aucun dispositif fiscal (notamment la TIPP flottante) n’a jusque-là fait


ses preuves (cf. supra).

1 - Une compensation de la hausse de la fiscalité carbone à


apprécier selon plusieurs paramètres

a) Les mesures fiscales et les compensations existantes


La question de la régressivité de la fiscalité énergétique liée à une
hausse de la fiscalité carbone peut être replacée dans le cadre du panorama
du système redistributif.

Structure de la redistribution monétaire en 2017 :


prélèvements, TVA, TICPE, par quintile de revenu total
40%

30%

20%

10%

0%

-10%

-20%

-30%

-40%
Q1 Q2 Q3 Q4 Q5
Prestations : prime d'activité et minima sociaux
Prestations : aides au logement
Prestations familiales
Impôts indirects : TICPE
Impôts indirects : TVA
Impôt directs : taxe d'habitation
Impôt directs : impôt sur le revenu (y.c. crédits d'impôt)
Contributions sociales
Cotisations sociales
Total (prestations moins les prélèvements, la TVA et la TICPE)

Source : CPO, d’après Insee-Drees-Cnaf, modèle INES 2017, calculs Insee. Le champ
considéré est celui de la redistribution monétaire tel qu’utilisé dans les publications de
l’Insee « France Portrait social » : il ne prend pas en compte les cotisations sociales
contributives,ni la part maladie de la CSG et la CRDS.

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Selon les données qui ressortent du portail social de l’Insee et qu’il


faut prendre avec précuation, la structure de la redistribution monétaire, y
compris TVA et TICPE, montre une progressivité en fonction du revenu
de l’impôt sur le revenu (en gris clair), des contributions et cotisations
sociales (en bleu clair et orange) et des prestations (en bleu foncé, marron
et gris foncé). Les taxes indirectes (TVA et TICPE) sont quant à elles
régressives en fonction du revenu. Toutefois les ménages du premier
quintile restent bénéficiaires nets, y compris en intégrant les effets de la
TVA et de la TICPE.
Certains dispositifs de compensation directement liés à la transition
énergétique déjà existants sont d’ores et déjà modulés en fonction des
revenus du ménage (chèque énergie, aides de l’Anah, prime à la
conversion, etc.).

Tableau n° 22 : Principaux dispositifs existants d’aides aux ménages


en faveur de la transition énergétique
Prise en
Montant compte
Dispositifs
(en M€) des
revenus
Crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE) 1 675 Non
Réduction d'impôt pour les travaux de rénovation
énergétique dans les villes bénéficiaires du programme nc Non
Action cœur de ville
TVA à 5,5 % pour les travaux d'amélioration de la
1 100 Non
qualité énergétique
Éco-prêt à taux zéro (Éco-PTZ) 46 Non
Aides des entreprises de fourniture d'énergie (certificats
nc Partielle
d’économie d’énergie - CEE)
Aides du programme "Habiter mieux" de l'Agence
624 Oui
nationale de l'habitat (Anah)
Chèque énergie pour aider à payer des factures d’énergie
850 Oui
ou des travaux de rénovation
Exonération de la taxe foncière pour les travaux
nc Non
d'économies d'énergie
Bonus automobile 132 Non
Prime à la conversion 596 Partielle
Total 5 023
Source : CPO.

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Dans son étude publiée en mars 2019 sur les effets des réformes des
prélèvements sociaux sur le pouvoir d’achat des ménages231, l’Insee relève
que l’impact sur l’ensemble des ménages de la hausse de la fiscalité
carbone en 2018 (hors effet de la hausse des prix pétroliers hors taxes) est
en moyenne inférieure à l’effet favorable des réaménagements de
prélèvements sociaux (baisse de cotisation sociales, hausse de la CSG).
De même, l’effet de réformes fiscales structurelles sur le pouvoir
d’achat des ménages ne peut être négligé, notamment la suppression
progressive de la taxe d’habitation. Dans une publication de janvier
2019232, l’OFCE estime que la suppression progressive de la taxe
d’habitation procurerait un gain de 0,3 % de revenu disponible des
ménages en 2019 (+120 €). Ce gain est supérieur à l’impact de la hausse
de la fiscalité carbone prévu en 2019 par la loi de finances pour 2018, et
abrogé par la loi de finances pour 2019 (-0,2 %).
Des effets de la suppression de la taxe d’habitation à apprécier
La loi de finances pour 2018 a engagé la réforme de la taxe d’habitation
sur la résidence principale, sous la forme d’un dégrèvement progressif sur trois
ans (de 2018 à 2020) de taxe d’habitation pour 80 % des ménages. Le
Gouvernement estime que cette réforme permettrait une amélioration du
pouvoir d’achat des ménages à mesure de sa montée en charge (gains estimés
de 200 € par ménage en 2018, de 400 € en 2019 et de 600 € en 2020).
Si une étude détaillée des effets distributifs de deux mesures reste à
conduire, il est néanmoins possible de constater que la réforme de la taxe
d’habitation a un effet sur le pouvoir d’achat des ménages supérieur à celui
d’une reprise de la hausse de la composante carbone à court terme, quel que
soit le scénario retenu.
Cependant les gains comparés ne sont pas nécessairement vérifiés pour
les plus bas revenus, en raison du plafonnement de la taxe d’habitation en
fonction du revenu.
En outre, ils ne sont pas nécessairement vérifiables pour tous, en
particulier les ménages ruraux, en raison de la facture énergétique liée aux
déplacements et de l’hétérogénéité particulièrement marquée des taux de taxe
d’habitation dans les petites communes. En effet, si la somme de la taxe
d’habitation et de la TICPE est plutôt constante pour les ménages quel que soit

231 Anne-Lise Biotteau, Laurence Rioux, « En octobre 2018, les gains des réformes des
prélèvements sociaux contrebalancés par le renchérissement du pétrole », Insee Focus,
n° 149, mars 2019.
232 Pierre Madec, Mathieu Plane, Raul Sampognaro, « Budget 2019 : du pouvoir d’achat

mais du déficit », Science Po OFCE working paper, n° 2, janvier 2019.

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le lieu de résidence (entre 710 et 770 € par unité de consommation), on observe


que plus l’aire urbaine est importante, plus la part de la taxe d’habitation est
importante et plus la part de la TICPE est faible. Inversement, plus la taille de
l’aire urbaine est faible, plus la part de la TICPE est importante dans la
répartition des deux impôts.
En résumé, et sous réserve d’une analyse détaillée, les effets d’une
hausse de la fiscalité carbone sur le pouvoir d’achat des ménages semblent être
inférieurs , à court et moyen terme, aux gains induits par la réforme de la taxe
d’habitation, encore que la compensation semble moins certaine pour les
ménages ruraux modestes ayant une mobilité contrainte importante.

Enfin, la création d’un dispositif compensatoire à côté des autres


dispositifs de transferts et de prestations sociales nécessiterait d’étudier son
impact sur les taux marginaux nets d’imposition des différentes catégories
de ménages, étude qui n’a pas pu être conduite dans le cadre de ce rapport.

b) La trajectoire retenue de hausse de la fiscalité carbone


L’appréciation de la nécessité d’une compensation de la hausse de
la fiscalité carbone peut également tenir compte de la trajectoire retenue.
En effet, une trajectoire modérée d’augmentation de la fiscalité carbone,
qui aurait par exemple un effet équivalent à celui d’une indexation de la
fiscalité énergétique sur l’inflation, ne justifie sans doute pas un dispositif
spécifique de compensation, sauf pour les ménages les plus modestes à titre
temporaire. Une telle trajectoire ne permettrait d’ailleurs pas de collecter
des recettes supplémentaires suffisamment abondantes pour financer un
dispositif de compensation, notamment en raison des effets de l’érosion de
l’assiette
(cf. supra, chapitre II).
A contrario, une trajectoire d’augmentation importante de la
fiscalité carbone aurait des effets bien plus significatifs sur le pouvoir
d’achat des ménages, accentués pour les ménages qui ont de faibles
capacités d’ajustement à court terme. Un accompagnement des ménages
les plus exposés semble s’imposer dans ce cas de figure.
Le choix d’un dispositif de compensation ne doit pas être décidé en
fonction de ses seuls effets sur le pouvoir d’achat des ménages. Il doit aussi
être réfléchi comme un moyen de faire accepter une hausse de la fiscalité
carbone.

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2 - Les critères à prendre en compte pour un dispositif de


compensation

a) Caractère ciblé ou général et forfaitaire


La fiscalité carbone, et plus généralement la fiscalité
environnementale, étant destinées à modifier les comportements par
l’existence d’un signal-prix, il importe de ne pas diluer ce signal. Si le
dispositif de compensation dépendait du montant de fiscalité carbone payée
et donc de la consommation en énergie carbonée, le signal-prix transmis
serait annulé. Ceci incite à privilégier une compensation forfaitaire.
Cependant, une compensation forfaitaire ne permet pas de prendre
en compte l’hétérogénéité des effets de la hausse de la fiscalité sur le
revenu disponible des ménages. L’analyse menée par le CPO des « grands
perdants » montre en effet une diversité de situations, qui tient non
seulement aux revenus, mais également à la zone d’habitation, à la situation
géographique, au mode de chauffage et aux pratiques de mobilités.
Autrement dit, si la compensation de l’hétérogénéité verticale (à revenus
différents) peut être aisément assurée par une compensation forfaitaire
modulée en fonction du revenu par unité de consommation, il est beaucoup
plus complexe de « saisir » l’hétérogénéité horizontale (à revenus
identiques) par un dispositif de compensation, non seulement pour
identifier les situations individuelles, mais également pour calibrer
techniquement un dispositif.
Ceci suggèrerait donc, dans la définition de la compensation, de
cumuler une première composante qui pourrait être dégressive en fonction
du revenu (compte tenu du poids relatif plus important de la hausse de la
fiscalité carbone sur les ménages modestes), et une seconde composante
variable sur la base d’autres critères tels que le lieu d’habitation ou la
mobilité contrainte, de manière à réduire le nombre de « grands
perdants »233.

233 Pour le calibrage de la compensation en faveur des ménages, se pose également la


question de la prise en compte, ou non, des effets de la baisse des consommations sur
les factures énergétiques liés à la hausse de la fiscalité carbone, par le jeu des élasticités
de court terme. En effet, ces baisses peuvent être liées non seulement à des baisses
structurelles, mais également relever de privation et de perte de bien-être.

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b) Caractère temporaire ou pérenne


La question du caractère temporaire ou pérenne de la compensation
doit s’apprécier au regard de la capacité des ménages à adapter leurs
comportements et leurs consommations dans le temps. À court terme, cette
capacité, traduite dans le coefficient d’élasticité, est plus limitée (de l’ordre
de -0,25 et -0,45) qu’à long terme (entre -0,6 et -0,7)234. La conception de
la mesure de compensation devrait donc suivre le coefficient d’élasticité,
plus fort à moyen-long terme qu’à court terme, et tenir compte de la
disponibilité des offres de solutions décarbonées. Ceci suggèrerait de
privilégier un dispositif temporaire de compensation.
Le caractère temporaire de la compensation pourrait autoriser un
ciblage sur les ménages modestes ayant une mobilité contrainte importante.
Ce caractère transitoire reviendrait alors à leur accorder plus de temps pour
adapter leur comportement, et aurait vocation à s’accompagner des
mesures complémentaires (prime à la conversion, etc.). En effet, les
barrières à l’investissement dans des équipements plus sobres en carbone
représentent un obstacle important à l’adaptation des ménages les plus
vulnérables.
En fonction de la trajectoire d’augmentation de la fiscalité carbone
retenue, la question de la pérennisation d’un dispositif spécifique de
compensation pourrait se poser afin de prendre en compte le caractère
structurellement régressif de la fiscalité énergétique.
c) Enveloppe budgétaire de compensation à mobiliser
La question de l’enveloppe budgétaire de compensation à mobiliser
dépend d’un arbitrage sur l’utilisation des recettes de la fiscalité carbone
entre efficacité économique (baisse d’impôts plus distorsifs), équité et
choix de la puissance de la mesure compensatoire (cf. supra, chapitre II).
Trois travaux récents produits, postérieurement au mouvement de
contestation sociale de l’automne 2018, par le Conseil d’analyse

234 Cf. supra, chapitre II, encadré sur les élasticités.

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économique235, l’Ademe236 et l’OFCE237 plaident pour une redistribution


aux ménages de l’intégralité des recettes collectées sur les ménages238.
La littérature économique suggère de concilier les objectifs
d’efficacité économique et de redistribution en affectant une partie de la
ressource supplémentaire à une enveloppe budgétaire de compensation.
Cette analyse est confirmée par les simulations réalisées pour le Conseil
des prélèvements obligatoires à partir du modèle ThreeME239.
Une redistribution de l’intégralité des recettes de la fiscalité carbone
en mesures compensatoires aurait un effet plus puissant dans la réduction
des pertes des ménages les plus touchés par la hausse de la fiscalité
carbone, en particulier pour les grands perdants des premiers déciles. Elle
accentuerait aussi les effets d’aubaine pour les gagnants du dispositif de
compensation, principalement sur les premiers déciles si la compensation
était dégressive en fonction du revenu.

3 - Les enseignements des modélisations de compensations


réalisées à partir du modèle Prometheus

Pour appuyer son analyse sur les caractéristiques d’une


compensation aux ménages, le Conseil des prélèvements obligatoires a
simulé plusieurs hypothèses de modalités à partir du modèle Prometheus.

235 Dominique Bureau, Fanny Henriet et Katheline Schubert, « Pour le climat : une taxe

juste, pas juste une taxe », Note du CAE, n° 50, mars 2019.
236 Gaël Callonnec, Hervé Goëdard, Patrick Jolivet, « La contribution climat-solidarité.

Une taxe carbone pour la transition écologique et pour plus de solidarité fiscale »,
Ademe, mars 2019.
237 Audrey Berry, Eloi Laurent, « Taxe carbone, le retour, à quelles conditions ? »,

Sciences PO OFCE Working paper, n° 6, avril 2019.


238 Pour un panorama de la littérature économique existante en matière de définition et

de calibrage d’un dispositif de compensation de la fiscalité carbone au bénéfice des


ménages, voir Mathilde Clément, Alexandre Godzinski, Isabelle Vincent, Les effets
économiques de la fiscalité environnementale sur les ménages et les entreprises.
Rapport particulier n° 5 du CPO, 2019.
239 Voir Gaël Callonnec, Matthieu Combaud, Les effets macroéconomiques et

environnementaux de la fiscalité carbone. Rapport particulier n° 4 du CPO, 2019.

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Les hypothèses de modélisations de compensations réalisées à partir du


modèle Prometheus
Les principales hypothèses retenues sont les suivantes240 :
- trajectoire d’augmentation de la fiscalité carbone à 100 €2030 /C02 à
horizon 2030, avec observation des résultats en 2023 ;
- enveloppe budgétaire de compensation aux ménages représentant 50 %
des recettes supplémentaires prélevées sur les ménages (hors TVA). Pour la
modélisation, l’enveloppe mobilisée est de 750 M€ pour la France
métropolitaine (755 M€ pour la France entière) en 2023 ;
- ciblage des compensations sur les cinq premiers déciles de revenus, de
manière dégressive ;
- effet des compensations observé en 2023 ;
- trois modalités de compensations évaluées :
1/ selon le revenu par unité de consommation, dans le but de réduire
la régressivité verticale des impacts en termes d’effort budgétaire : plus le
revenu est faible, plus le niveau de la compensation est élevé.
Cette première modalité de compensation, qui peut s’assimiler à une
composante de base, est complétée par deux autres modalités présentant un
caractère additionnel et/ou temporaire :
2/ selon le revenu et la taille de l’unité urbaine : plus la zone
d’habitation est rurale, plus le poids de la fiscalité énergétique dans le revenu
est élevé en moyenne. Toutefois, ce critère n’est pas suffisant pour résoudre
les écarts d’impacts horizontaux241 qui demeurent élevés au sein d’une même
taille d’unité urbaine. Il permet néanmoins de rendre compte des difficultés de
substitution entre modes de transport que rencontrent a priori les ménages ;
3/ selon le revenu et le niveau de mobilité routière, pour les ménages
qui ont une mobilité contrainte : ce critère a pour but de réduire l’hétérogénéité
de l’impact sur la facture de carburants, qui est trois fois plus élevée que celle
sur les factures des énergies de logement.

240 Pour plus de détails sur les hypothèses retenues, voir Mathilde Clément, Alexandre
Godzinski, Isabelle Vincent, Les effets économiques de la fiscalité environnementale
sur les ménages et les entreprises. Rapport particulier n° 5 du CPO, 2019.
241 Au sein d’un groupe aux mêmes niveaux de revenus.

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a) Les montants de compensation


Les montants des compensations selon chacune des trois modalités
peuvent être comparés au surcoût moyen constaté en 2023 par rapport à
2019, en se concentrant sur les trois premiers quintiles de revenus puisque
la compensation est ciblée sur les cinq premiers déciles.

Tableau n° 23 : Surcoûts moyens liés à une hausse de la fiscalité


carbone en 2023 par rapport à 2019, pour les trois premiers quintiles
de revenus
Moyenne
1er 2e 3e
En euros tous
quintile quintile quintile
ménages
Surcoûts
En euros 49 35 40 50
moyens en
2023 par En % du revenu
rapport à 2019 total des ménages 0,1 0,2 0,2 0,1

Source : CPO, à partir des résultats du modèle Prometheus. Surcoûts constatés pour
une trajectoire de fiscalité carbone à 100 € /tCO2 à horizon 2030, avec élasticités.

La comparaison des montants de compensation selon les différentes


modalités fait apparaître des montants légèrement supérieurs au surcoût
moyen pour les deux premiers déciles, de manière à prendre en compte
l’hétérogénéité des effets au sein même des déciles de revenus.

Tableau n° 24 : Montant de la compensation selon la modalité


fondée sur le revenu seul (compensation n° 1)
En € par décile de revenu total par unité de consommation (UC)
UC par an 1er décile 2e décile 3e décile 4e décile 5e décile >5e décile
Montant de
la 60 46 33 21 10 0
compensation

Source : CPO, à partir des résultats du modèle Prometheus. Compensations calculés


sur la base d’une trajectoire de fiscalité carbone à 100 € /tCO2 à horizon 2030 et d’une
redistribution de 50 % des recettes prélevées sur les ménages en faveur des
compensations aux ménages. Compensation dégressive sur les cinq premiers déciles.

Pour le calcul de la modalité de compensation n° 2 fondée sur le


revenu et la taille de l’unité urbaine, les montants sont dégressifs selon la
taille de l’unité urbaine, en fonction des écarts de surcoûts moyens mesurés
entre chacune des cinq zones.

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Tableau n° 25 : Montant de la compensation selon la modalité


fondée sur le revenu et la taille de l’unité urbaine (compensation n° 2)
décile de revenu total par unité de consommation (UC)
En € par UC
2e 3e 4e 5e >5e
par an 1er décile
décile décile décile décile décile
Commune
75,5 58 41,5 26,5 12,5 0
rurale
UU < 20 000
habitants
63 48 34,5 22 10,5 0
UU 20 000 -
200 000 hab.
UU 200 000 - 2
52,5 40 29 18,5 9 0
millions hab.
UU de Paris 40 31 22 14 7 0
Source : CPO, à partir des résultats du modèle Prometheus. Compensations calculés
sur la base d’une trajectoire de fiscalité carbone à 100 € /tCO2 à horizon 2030 et d’une
redistribution de 50 % des recettes prélevées sur les ménages en faveur des
compensations aux ménages. Compensation dégressive sur les cinq premiers déciles.

Pour le calcul de la compensation n° 3 associant le revenu et la


mobilité contrainte routière, un tiers de l’enveloppe est réservée à la
compensation des seuls ménages ayant une mobilité routière contrainte
(déplacements domicile-travail notamment), soit en moyenne 58 % des
ménages. Pour ces ménages, une compensation supplémentaire s’ajoute à
la part de base, sous forme de compensation kilométrique dégressive.

Tableau n° 26 : Montant de la compensation selon la modalité fondée


sur le revenu et la mobilité routière contrainte (compensation n° 3)
décile de revenu total par unité de consommation
En € par UC par an 1er 2e 3e 4e 5e >5e
décile décile décile décile décile décile
Pour tous les ménages
Compensation de base 40 30 22 14 7 0
+
Pour les ménages ayant des
déplacements-véhicule
contraints
Compensation unitaire (c€
par km/personne 0,32 0,25 0,18 0,12 0,06 0
"contrainte")
Source : CPO, à partir des résultats du modèle Prometheus. Compensations calculés
sur la base d’une trajectoire de fiscalité carbone à 100 € /tCO2 à horizon 2030 et d’une
redistribution de 50 % des recettes prélevées sur les ménages en faveur des
compensations aux ménages. Compensation dégressive sur les cinq premiers déciles.

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b) Les effets des compensations


Les trois modalités de compensation permettent de diminuer la
proportion de ménages « perdants », qui sont ceux dont la facture
énergétique augmente avec la hausse de fiscalité. Le surcoût moyen pour
les « perdants » est diminué d’un tiers (55 €2019 contre 81 €2019), le
supplément de taux d’effort moyen également (0,13 % du revenu contre
0,20 % pour les « perdants »).

Impacts moyens en termes d’effort énergétique


selon le revenu, dans chacune des modalités de compensation
surcoût moyen de taux d'effort, en % du revenu total du ménage
0,50

scénario central sans compensation


0,40 compensation 1 revenu
compensation 2 revenu + taille d'unité urbaine
0,30 compensation 3 revenu + mobilité contrainte

0,20

0,10

0,00

-0,10

-0,20
1er quintile 2e quintile 3e quintile 4e quintile 5e quintile

Quintile de revenu total par unité de consommation

Source : CPO, à partir des résultats du modèle Prometheus.. Résultats hors élasticités.

Les résultats sur les distributions d’impacts et les ménages « grands


perdants » suggèrent que la modalité de compensation n° 2 n’est pas plus
efficace que les deux autres pour corriger l’hétérogénéité au sein de chaque
zone géographique. Elle augmente le nombre de « gagnants » en zone
rurale et diminue légèrement plus le nombre de « grands perdants » que la
modalité n° 1, et inversement elle diminue le nombre de « gagnants » et
augmente le nombre de « grands perdants » relativement aux deux autres
modalités dans l’unité urbaine de Paris.

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Impacts moyens en termes d’effort énergétique selon


la taille de l’unité urbaine, dans chacune des modalités de compensation
surcoût moyen de taux d'effort, en % du revenu total du ménage
0,30
scénario central sans compensation
compensation 1 revenu
0,25 compensation 2 revenu + taille d'unité urbaine
compensation 3 revenu + mobilité contrainte

0,20

0,15

0,10

0,05

0,00
Commune rurale Unité urbaine de Unité urbaine de Unité urbaine de Unité urbaine de Paris
moins de 20,000 20,000 à 200,000 200,000 à 1,999,999
habitants habitants habitants

Taille de l'unité urbaine

Source : CPO, à partir des résultats du modèle Prometheus. Résultats hors élasticités.

La modalité de compensation n° 3 permet en revanche de diminuer


l’hétérogénéité des impacts au sein de chaque zone, pour la majorité des
tailles d’unité urbaine. Ce résultat est d’autant plus net pour les seuls
ménages ayant des déplacements contraints en véhicules qui sont plus
spécifiquement ciblés par cette modalité de compensation. Elle réduit en
effet un peu plus la proportion de « grands perdants » et diminue par
ailleurs aussi un peu plus le niveau moyen du surcoût pour l’ensemble des
ménages « perdants ». Symétriquement, elle diminue aussi un peu
l’ampleur moyenne du gain pour les ménages « gagnants ».

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Illustration des effets des modalités de compensation sur un ménage


Chacune des modalités de compensation est évaluée en prenant en
compte la situation d’un ménage ayant deux enfants et qui se rend
quotidiennement en voiture à son travail (estimation de 30 000 km par an de
déplacements contraints).

Illustration des effets des différentes modalités de compensation sur un


ménage-type
décile de revenu total par unité de consommation (UC)
1er 2e 3e 4e 5e >5e
En € par an décile décile décile décile décile décile
Compensation n° 1 126 96,6 69,3 44,1 21 0

Compensation n° 2
- résidence
158,55 121,8 87,15 55,65 26,25 0
commune rurale
- résidence unité
urbaine 20 000 - 200 132,3 100,8 72,45 46,2 22,05 0
000 hab.
- résidence unité
84 65,1 46,2 29,4 14,7 0
urbaine de Paris

Compensation n° 3 180 138 100,2 65,4 32,7 0


Source : CPO, à partir des résultats du modèle Prometheus.

c) Conclusions sur les enseignements de modélisations de


compensations réalisées à partir du modèle Prometheus
Toutes les modalités de compensation sont efficaces pour réduire
l’impact moyen de la hausse de fiscalité sur la facture énergétique des 50 %
des ménages les plus modestes ciblés, et diminuent nettement le nombre de
ménages « perdants ». Surtout, elles diminuent fortement le nombre de
ménages « grands perdants » (ceux qui perdent plus de deux fois la
médiane du surcoût d’effort énergétique mesuré sans compensation) et
l’ampleur de la perte de ces « grands perdants ». C’est particulièrement le
cas pour les 20 % des ménages les plus modestes (premier quintile), qui
sont les plus ciblés par les compensations : après compensation, la part de
« grands perdants » parmi eux est inférieure à 10 %, contre près de 50 %
avant compensation.
Les modalités de compensations « complexes » (modalités n° 2 et 3)
ne font pas beaucoup mieux au regard du gain déjà opéré par la modalité
de compensation n° 1 reposant sur le seul revenu.
Une compensation sur la taille d’unité urbaine n’a pas d’impact sur
l’hétérogénéité au sein de chaque zone/taille d’unité urbaine.

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190 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Le croisement des critères de revenu et de mobilité contrainte


permet de réduire les écarts d’impact entre les ménages d’un même groupe
de revenu, d’une même taille d’unité urbaine, ou d’un même groupe de
revenu dans une taille d’unité urbaine donnée.
La modalité de compensation n° 3, qui compense plus les ménages
ayant une mobilité contrainte en véhicule, aurait probablement une
acceptabilité forte, car elle repose sur un critère qui reconnait la difficulté,
pour certains ménages, de changer de comportement. Toutefois, la mise en
place d’une telle modalité de compensation n’apparaît envisageable que de
manière transitoire, à moins d’effacer l’effet incitatif de la taxation. De
plus, une telle compensation apparaît plus difficile à mettre en œuvre. En
outre, alors que les deux tiers des déplacements domicile-travail en voiture
sont inférieurs à 5 km, il pourrait être envisagé d’établir un seuil de
déclenchement de la compensation afin de ne pas inciter à l’usage de la
voiture là où des alternatives existent.

4 - Les vecteurs de compensation envisageables

Plusieurs vecteurs pourraient être envisagés pour le versement d’une


compensation aux ménages. La maîtrise des coûts d’administration
implique de chercher à insérer la compensation dans un dispositif existant.
Plus le dispositif compensatoire est général et forfaitaire, plus le
choix du vecteur de compensation est large et peu coûteux. Un des critères
de choix peut être la lisibilité de l’instrument, de manière à favoriser
l’acceptation de la hausse de la fiscalité carbone.
Un premier vecteur pourrait être celui d’un crédit d’impôt sur le
revenu, notamment en cas de choix d’une compensation forfaitaire et
pérenne. C’est l’instrument qui avait été retenu en 2009 dans le projet de
création de la contribution climat-énergie à l’issue du Grenelle de
l’environnement et des conclusions du rapport Rocard. Le projet de loi de
finances pour 2010 prévoyait ainsi la création d’un crédit d’impôt, dont le
montant était modulé en fonction de la composition du foyer fiscal et de la
localisation de ce foyer dans, ou en dehors, d’un périmètre de transport
urbain.
Les dispositifs de compensation prévus dans le projet de contribution
climat-énergie de 2009
L’article 2 de la loi de programme relative à la mise en œuvre du
Grenelle de l'environnement indique que « l’État étudiera la création d’une
contribution dite « climat-énergie » en vue d’encourager les comportements
sobres en carbone et en énergie. Cette contribution […] sera strictement

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 191

compensée par une baisse des prélèvements obligatoires de façon à préserver


le pouvoir d’achat des ménages et la compétitivité des entreprises ».
L’exposé des motifs de l’article 6 du projet de loi de finances pour 2010
précisait qu’un crédit d’impôt sur le revenu forfaitaire était instauré afin de
redistribuer, à l’ensemble des ménages, la taxe carbone et la taxe sur la valeur
ajoutée induite qu’ils allaient supporter. Forfaitairement fixé à 46 € pour un
contribuable célibataire ou assimilé, et à 92 € pour un couple soumis à
imposition commune, le crédit d’impôt était porté respectivement à 61 €
et 122 € pour les contribuables qui sont domiciliés dans une commune qui n’est
pas intégrée à un périmètre de transports urbains. Ces montants étaient majorés
de 10 € par personne à charge ».
Les dispositions de la loi de finances pour 2010 qui instauraient une
taxe carbone, à la suite des recommandations formulées à l’été 2009 par la
commission présidée par Michel Rocard, ont été déclarées contraires à la
constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2009-599 DC du
29 décembre 2009. Le crédit d’impôt forfaitaire n’a donc pas vu le jour.
L’élargissement du chèque énergie pourrait également être envisagé
comme vecteur de compensation. Il a déjà été utilisé, en 2019, pour
compenser l’augmentation de la fiscalité carbone, avec un élargissement
de sa base et une majoration du montant unitaire de 50 €, bien que
l’augmentation prévue de la TICPE ait été finalement abrogée. Cependant,
le chèque énergie ne peut être aujourd’hui utilisé pour le paiement de
l’achat de carburant. Même s’il dégradait le caractère incitatif de la hausse
de la fiscalité sur le carburant, l’élargissement des modalités d’utilisation
du chèque énergie aux carburants pourrait néanmoins favoriser
l’acceptabilité de la hausse de la fiscalité carbone. La gestion du chèque
énergie par l’Agence de services et de paiement (ASP) reposant déjà sur
des données fiscales, la charge administrative supplémentaire serait faible,
similaire à celle d’un crédit d’impôt sur le revenu.
La création d’un dispositif spécifique nouveau de compensation,
bien plus visible pour les ménages, semble devoir être écarté en raison des
coûts de gestion supplémentaires qu’il entraînerait.
Le projet de loi d’orientation des mobilités a prévu la création d’un
« titre mobilité », sous la forme d’une « solution de paiement spécifique,
dématérialisée et prépayée […] émis par une société spécialisée qui les
cède à l’employeur contre paiement de leur valeur libératoire et, le cas

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192 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

échéant, d’une commission »242. L’utilisation d’un tel instrument comme


vecteur de compensation n’apparaît pas le plus adéquat car il présente la
forme d’un dispositif de subvention à l’usage des énergies fossiles
susceptible de diluer l’efficacité du signal-prix de la fiscalité carbone et ne
cible pas les ménages les plus affectés.
Un autre vecteur de compensation, serait d’alléger les tarifs de
TICPE « socle » du montant de l’enveloppe budgétaire redistribuée
rapportée à la consommation prévisionnelle totale. C’est le choix qu’a fait
la Suède à plus grande échelle, puisque la hausse de la taxe carbone sur le
carburant était intégralement gagée sur une baisse de la fiscalité de base sur
les carburants. Ce vecteur de compensation serait proportionnel aux
consommations, mais abaisserait le coût TTC de la facture et dégraderait
l’effet incitatif de la fiscalité carbone. Sa mobilisation ne serait donc
pertinente que si la baisse de la TICPE « socle » était inférieure à la seule
hausse de la fiscalité carbone.
La prise en compte, dans la définition de la modalité de
compensation, d’un critère fondé sur la mobilité contrainte, est plus
délicate, à la fois dans son principe (subvention aux énergies fossiles
diluant la portée du signal-prix) et dans ses modalités. Plusieurs
instruments existent déjà pour alléger la charge des déplacements domicile-
travail, mais semblent peu adaptés pour intégrer une part de compensation
de la hausse de la fiscalité carbone. Il s’agit tout d’abord du dispositif fiscal
des indemnités kilométriques (impôt sur le revenu), qui pourrait être revu
en conséquence ; cependant, il ne s’applique qu’aux ménages déclarant
leurs frais professionnels au réel et n’inclut donc pas ceux qui optent pour
la déduction forfaitaire de 10 %. Il existe également, à l’article L. 3261-3
du code du travail, une possibilité, pour les employeurs, de rembourser à
leurs salariés les frais de carburant occasionnés par les déplacements
domicile-travail, mais ce dispositif n’est qu’optionnel, ne couvre que les
salariés du secteur privé et présente les mêmes défauts que le « titre
mobilité ».

242Article 26 du projet de loi dans sa version du 11 juillet 2019, modifiant l’article


L. 3261-5 du code du travail.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 193

III - Des choix fiscaux à intégrer dans les débats


européens et internationaux

Une nécessaire révision du cadre européen de la


fiscalité de l’énergie et des transports

1 - Une révision de la directive sur la taxation de l’énergie à


soutenir

La fiscalité indirecte sur les produits énergétiques fait l’objet d’une


harmonisation européenne encadrée par deux directives de 2003 et 2008.
Ces directives prévoient des taux minimaux d’imposition et exonèrent de
taxation un certain nombre de produits.
En l’état actuel, le régime européen de fiscalité énergétique présente
plusieurs difficultés qui affectent sa capacité à contribuer aux objectifs
environnementaux, en particulier climatiques.
En premier lieu, le régime actuel ne permet pas d’inciter de manière
optimale les consommateurs à s’orienter vers des énergies propres. En
effet, les taux minimaux actuels sont assis sur les volumes consommés et,
de ce fait, ne tiennent compte ni du contenu énergétique des produits, ni
des émissions de CO2 qu’ils entraînent.

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194 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Minimas existants exprimés en euros par Giga


Joule

18 15,9
16
14
12 10,2
10 8,1
8
6
4 1,8
2
0
Essence Gazole GPL E85

Source : Communication de la commission européenne, une taxation plus


intelligente de l’énergie dans l’UE: proposition de révision de la directive sur
la taxation de l’énergie, 2011.

Ensuite, le régime européen ne permet qu’une harmonisation limitée


des niveaux de taxation et donc des prix « à la pompe ». Les différences de
niveau des prix des carburants permettent la pratique du « tourisme
pétrolier », particulièrement aisé dans les zones frontalières et également
aisé pour les poids lourds en raison de la capacité des réservoirs.
Enfin, le régime européen ne prévoit aucun dispositif d’articulation
avec le système d’échanges de droits à polluer avec, pour conséquence,
deux types de défaut de coordination. D’une part, des contribuables
relèvent des deux mécanismes et, d’autre part, certaines entreprises ne
relèvent d’aucun des deux dispositifs.
Souhaitant corriger ces dysfonctionnements, la Commission
européenne a introduit en 2011 un projet de révision de la directive qui fut
néanmoins retiré en 2015, faute d’accord entre les États membres.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 195

L’échec du verdissement de la directive 2003/96/CE


Les premières tentatives d’harmonisation de la fiscalité indirecte sur les
produits énergétiques remontent à 1987, avec une proposition de directive de
rapprochement des taux des taxes sur les huiles minérales. Profondément
remaniée, cette proposition devint la directive 92/82/CEE du 19 octobre 1992
concernant le rapprochement des taux d’accises sur les huiles minérales. La
structure des accises fut, quant à elle, encadrée par la directive 92/81/CEE du
même jour concernant l’harmonisation des structures des droits d’accises sur
les huiles minérales.
La réorientation de la politique fiscale de l’Union européenne au début
des années 2000 vers de nouveaux objectifs, au nombre desquels la protection
de l’environnement, a conduit le législateur européen à opter pour une
approche plus globale via la taxation de l’ensemble des produits énergétiques.
Celle-ci s’est concrétisée dans la directive 2003/96/CE du 27 octobre 2003, qui
reste cependant encore très inspirée par l’objectif premier de bon
fonctionnement du marché intérieur.
En 2011, la Commission européenne a entrepris de réviser cette
directive dans le sens d’une meilleure prise en compte des objectifs
environnementaux. Outre la coordination avec le système de quotas, évoquée
plus haut, il s’agissait, en particulier, d’améliorer la cohérence dans le
traitement des sources d’énergie fossiles et de l’électricité, d’accroître la
lisibilité du « signal de prix » donné par l’accise et de mieux prendre en compte
l’énergie de sources renouvelables. L’article 1er du projet prévoyait notamment
l’instauration d’une distinction entre taxation liée au CO2 et taxation générale
de la consommation d’énergie.
Soutenue par le Comité économique et social européen, la proposition
de la Commission a rencontré l’hostilité du Parlement européen en tant qu’elle
prévoyait la suppression de la taxation préférentielle applicable au gazole. Les
négociations au sein du Conseil de l’Union ont en outre achoppé notamment
devant l’opposition du Royaume-Uni, de l’Allemagne et de la Pologne, la règle
de l’unanimité en matière fiscale ne permettant pas l’émergence d’un
consensus. Devant cet échec, la Commission a retiré sa proposition en 2015.
La directive 2003/96/CE du 27 octobre 2003 sur la taxation de l’énergie
demeure donc en vigueur sans modification.
La relance de cette initiative au niveau européen paraît aujourd’hui
souhaitable.

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196 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

2 - Un cadre pour la taxation des émissions du secteur des


transports à définir

Le transport aérien international de voyageurs bénéficie


actuellement d’une exonération de taxation sur ses consommations
énergétiques. Ainsi, l’article 24243 de la convention de Chicago relative à
l’aviation civile internationale244 prévoit l’exemption de taxes pour le
kérosène présent dans les réservoirs des avions. Il se combine en outre avec
divers accords bilatéraux entre pays (Air Service Agreements) et avec le
droit de l’Union européenne pour exempter, en pratique, le kérosène de
toute taxation, hormis pour l’aviation de tourisme. Le secteur aérien génère
2 % à 4 % des émissions de gaz à effet de serre au niveau mondial. La forte
croissance du transport aérien de passagers pourrait se traduire par un
doublement des émissions de CO2 du secteur entre 2018 et 2035.
S’agissant du transport maritime international, une exemption
similaire est tirée des conventions dérivées de l’OMI, qui se traduit par une
exonération de fiscalité pétrolière pour le transport maritime interne et
international, ainsi que pour la pêche. En 2015, les émissions de gaz à effet
de serre du transport maritime représentaient 2,6 % des émissions
mondiales. Rapportées au tonnage, les émissions de CO2 sont bien plus
faibles que celles du transport routier, mais les émissions des autres gaz à
effet de serre et polluants atmosphérique sont, en revanche, bien plus
importantes245.
Une étude commandée par l’Union européenne et publiée en juin
2019 a démontré que les externalités environnementales du secteur aérien
étaient sous-tarifées246, notamment par rapport aux autres modes de
transport. L’accroissement de la fiscalité permettrait d’internaliser une
partie de ces externalités et de modérer la croissance du trafic. L’étude

243 « Le carburant (…) se trouvant dans un aéronef d’un État contractant à son arrivée
sur le territoire d’un autre État contractant et s’y trouvant encore lors de son départ de
ce territoire, [est] exempt des droits de douane, frais de visite ou autres droits et
redevances similaires imposés par l’État ou les autorités locales. »
244 Convention relative à l’aviation civile internationale, signée le 7 décembre 1944.
245 Selon la direction des affaires maritimes du ministère de la Transition écologique et

solidaire, les porte-conteneurs et les navires de croisières émettraient autant de


particules fines et de NOx que 3 000 à 4 000 voitures ; un ferry à quai émettrait autant
d’oxydes de soufre que 5000 voitures et un navire de croisière de l’ordre de 800 000 à
900 000 voitures. Audition à l’Assemblée nationale, Mission d’information sur les
freins à la transition énergétique, 7 février 2019.
246 Commission européenne, Taxes in the field of aviation and their impact, juin 2019.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 197

montre ainsi que si l’exemption de taxation sur le kérosène était supprimée,


le nombre de passagers pourrait diminuer de 11 % par rapport au
tendanciel, tandis que le prix moyen d’un billet d’avion augmenterait de
10 %, avec un effet macroéconomique globalement neutre.
Des initiatives récentes ont été lancées afin d’inciter le secteur à
mieux prendre en compte les externalités qu’il génère. D’une part, le
secteur de l’aviation a été intégré en 2012 au périmètre du marché européen
d’échanges SEQE, mais bénéficie d’un régime favorable puisque la moitié
encore des quotas est attribuée gratuitement. D’autre part, une initiative
pilotée par l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI) a
abouti à la mise en place du programme CORSIA, dispositif d’échange de
crédits carbone devant débuter en 2023 afin de maîtriser la croissance des
émissions carbone. Enfin, s’agissant du transport maritime, très en retard
en matière de maîtrise des émissions polluantes par rapport au transport
routier, l’OMI a engagé plusieurs initiatives importantes, notamment
depuis la négociation, en 2015, de l’accord de Paris sur le climat.
Ces initiatives témoignent d’une prise de conscience mais ne
suffisent pas à appliquer un niveau de tarification des émissions semblable
aux autres modes de transport, et les exonérations de fiscalité énergétique
ne paraissent pas dès lors justifiées au regard des pollutions engendrées par
ces secteurs. C’est la raison pour laquelle les Pays-Bas, puis la Belgique,
ont saisi, en mars 2019, le Conseil de l’Union européenne sur la taxation
des émissions carbone du secteur du transport aérien. Les Pays-Bas ont
publié une étude évaluant les avantages et inconvénients de trois impôts –
TVA, taxe sur les billets d’avion, accises – pour tarifer les émissions de
carbone du secteur247.
Si l’instrument fiscal devait être mobilisé pour améliorer la
tarification des émissions polluantes des secteurs aériens et maritimes, le
niveau national ne serait sans doute pas le plus adapté. Juridiquement,
d’une part, parce qu’il imposerait de contourner les exemptions de ces deux
secteurs imposées par la directive européenne du 27 octobre 2003 sur la
taxation de l’énergie, par exemple sous la forme d’une taxe sur les billets
d’avion s’agissant du secteur aérien. D’autre part, parce qu’il risquerait de
fragiliser les places portuaires et les plateformes (hubs) aéroportuaires
français au regard de la concurrence européenne. En outre, s’agissant du
transport aérien français, plusieurs études montrent qu’à l’inverse de

247Aviation taxes in Europe, Conference paper for the Netherlands’ conference on


Carbon Pricing and Aviation Tax, juin 2019.

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198 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

plusieurs autres pays européens, les prélèvements spécifiques sur le secteur


couvrent déjà quasi-intégralement l’ensemble des externalités négatives du
transport aérien en France248. Une taxation harmonisée au niveau européen
semble, pour toutes ces raisons, préférable à une initiative nationale.
Cependant, la règle de vote à l’unanimité au Conseil en matière
fiscale (article 113 du TFUE) ne semble pas permettre d’espérer, malgré
des initiatives récentes de la Commission européenne249, de pouvoir
déboucher rapidement sur un régime de taxation des émissions carbonées
du transport aérien et du transport maritime.
À l’issue du conseil de défense écologique du 9 juillet 2019, le
Gouvernement a annoncé l’instauration, à compter de 2020, d’une « éco-
contribution » sur les billets d’avion pour l’ensemble des vols au départ de
la France (hors Corse, outre-mer et liaisons d’aménagement du territoire)
pour toutes les compagnies. Cette taxe, d’un montant variable selon la
classe et la destination du vol250, rapporterait 180 M€, affectés à l’AFITF.

Une protection des ambitions climatiques


européennes à envisager

Les politiques environnementales font également encourir le risque


de pénaliser particulièrement les secteurs industriels à forte intensité
énergétique et exposés à la concurrence internationale.
Pour limiter ce risque et préserver le tissu industriel local, il est
possible de recourir à des mécanismes de protection aux frontières. Le but

248 Voir notamment le tome II des Comptes transport de la Nation de 2011, 2013.
Toutefois ce constat mériterait d’être actualisé en tenant compte de la nouvelle valeur
de l’action pour le climat, ainsi que de ses perspectives d’évolution : la valeur de
l’action pour le climat était de 32 €2010 en 2010, à comparer à une valeur de 70,3 €2018
pour l’année 2019, et à une valeur cible de 250 €2018 en 2030.
249 Le 15 janvier 2019, la Commission européenne a publié une communication « Vers

un processus décisionnel plus efficace et plus démocratique en matière de politique


fiscale dans l'Union » (COM(2019) 8 final), tendant à soumettre notamment à la
majorité qualifiée les questions de fiscalité relative à la lutte contre le changement
climatique, la protection de l’environnement, l’amélioration de la santé publique et la
politique des transports.
250 L'éco-contribution sera progressive et modulée selon la classe : de 1,5 € par billet

sur un vol intérieur ou intra-européen en classe économique, jusqu'à 18 € par billet sur
un vol hors UE en classe affaires.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 199

est alors d’uniformiser les règles du jeu entre producteurs étrangers et


nationaux en matière d’émissions de gaz à effet de serre.
Un tel mécanisme de protection peut prendre la forme d’une taxe sur
les importations de produits intensifs en gaz à effet de serre. Une telle voie
pourrait néanmoins présenter des difficultés de mise en œuvre.
Au plan pratique, le mécanisme d’inclusion suppose de connaître le
contenu en carbone des produits importés. Or, pour un même produit, le
contenu en carbone peut varier considérablement selon les modes de
production. La teneur en carbone des importations devrait ensuite être
régulièrement réévaluée en fonction de l’évolution de procédés de
production. Un lourd appareil de contrôle devrait également être créé.
Au plan juridique, se poserait la question de sa compatibilité avec
les règles de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). À cet égard,
l’article XX du GATT permet, sous certaines conditions, des restrictions
de commerce pour motifs environnementaux. Cependant, le processus de
production n’est pas recevable comme critère de restriction. De fait, au-
delà de déclarations d’intention générales de l’OMC251, il n’existe
aujourd’hui aucune certitude sur la compatibilité d’une mesure de
restriction fondée sur l’empreinte carbone différenciée des produits avec
les dispositions du GATT en vigueur252.
Une autre voie consisterait à se passer d’une analyse du contenu
carbone des biens importés pour privilégier un système de taxation
forfaitaire appliqué aux importations provenant de pays non coopératifs, à
l’instar des mécanismes mis en place dans la lutte contre les paradis
fiscaux. Il s’agirait d’un droit de douane uniforme, appliqué à l’ensemble
des produits exportés par les pays non engagés dans la réduction des

251 Le rapport conjoint de l’OMC et du PNUE (2009) intitulé « Commerce et


changement climatique » rappelle que « les règles de l’OMC ne l’emportent pas sur les
prescriptions environnementales. Si, par exemple, une mesure à la frontière liée au
changement climatique était jugée incompatible avec l’une des dispositions
fondamentales du GATT, elle pourrait quand même être justifiée au titre des exceptions
générales prévues à l’article XX du GATT, pour autant que plusieurs conditions soient
remplies ». Ce rapport réfute cependant l’efficacité des mesures d’inclusion carbone en
ces termes : « Les discussions qui ont eu lieu à ce jour sur ces mesures ont montré
combien il serait difficile d’appliquer un mécanisme d’ajustement à la frontière qui
réponde aux préoccupations des industries nationales tout en contribuant à la
réalisation de l’objectif plus vaste d’atténuation du changement climatique mondial ».
252 Dominique Bureau, Lionel Fontagné, Katheline Schubert, « Commerce et climat :

pour une réconciliation », Notes du CAE, n° 37, janvier 2017.

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200 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

émissions de gaz à effet de serre. Cette mesure a notamment été défendue


par l’économiste américain William Nordhaus253. Cette option est plus
simple à mettre en œuvre puisqu’elle ne suppose pas de mesurer le contenu
carbone des produits échangés. Elle conduit à établir des « clubs
climatiques » qui s’engagent mutuellement sur des objectifs
environnementaux et établissent des droits de douane visant les pays non
coopératifs254.

______________ CONCLUSION INTERMEDIAIRE _____________

La transition vers une économie décarbonée, objectif inscrit dans la


loi, suppose la définition d’une stratégie d’ensemble articulant les
différents instruments de politique environnementale, dont la fiscalité
carbone.
Dans ce cadre, la reprise d’une trajectoire carbone permettrait de
faciliter l’atteinte des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de
serre. Si le Conseil des prélèvements obligatoires a testé deux scénarios de
reprise d’une trajectoire, l’une ambitieuse, l’autre plus progressive, il ne
lui appartient pas de se prononcer sur la trajectoire de taux à privilégier.
Ce choix doit s’apprécier au regard des effets prévisibles sur les ménages
et les entreprises, mais aussi en tenant compte de l’environnement
économique et notamment de l’évolution des prix hors taxe des matières
premières fossiles.
Au-delà du taux, l’assiette de la taxe carbone gagnerait à être
élargie afin de maximiser les effets environnementaux et de renforcer le
sentiment d’équité en répartissant plus largement les efforts. Les secteurs
exonérés de taxe carbone ou bénéficiant de taux réduits devraient
progressivement être intégrés au régime de droit commun, bien que
certains dispositifs dérogatoires puissent être maintenus, s’agissant
notamment du secteur agricole.
Le transport international aérien et maritime devrait être assujetti
à une taxe visant la consommation énergétique. Le régime d’exemption
dont il bénéficie aujourd’hui n’est pas justifié du point de vue
environnemental et participe au sentiment d’injustice ressenti par une

253 William Nordhaus, « Climate Clubs: Overcoming Free-Riding in International


Climate Policy », American Economic Review, vol. 105, n° 4, 2015, p. 1339-1370.
254 Voir Dominique Bureau, Lionel Fontagné, Katheline Schubert, « Commerce et

climat : pour une réconciliation », Notes du CAE, n° 37, janvier 2017.

Conseil des prélèvements obligatoires


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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 201

partie des contribuables. Pour ce faire, il serait préférable d’agir au


niveau européen.
Une meilleure articulation entre la fiscalité carbone et les autres
instruments de politique environnementale devrait être recherchée. C’est
le cas en matière de transports, dont les pollutions autres que celles liées
aux émissions de gaz à effet de serre pourraient être appréhendées via
d’autres instruments.
L’articulation avec le marché européen d’échanges de quotas
demeure également perfectible. La taxe carbone et le marché de permis
forment en effet un continuum d’instruments frappant les mêmes pollutions
mais le prix du carbone demeure pour l’heure bien plus bas sur les
marchés d’échange. Des mécanismes correctifs, comme l’instauration
d’un prix plancher du carbone permettraient de renforcer la cohérence
entre les deux instruments.
La reprise d’une trajectoire de taxe carbone ne saurait faire
l’impasse sur une meilleure prise en compte de son acceptabilité par les
contribuables, au regard notamment des échecs récents. À cet égard,
l’analyse des exemples étrangers permet d’identifier des facteurs de
réussite. La clarté des objectifs assignés à la taxe ainsi que la stabilité et
la visibilité de la trajectoire paraissent essentielles. La dissociation de la
taxe carbone de la TICPE, afin d’en faire un instrument incitatif autonome
bien distinct des visées de rendement pourrait aussi être envisagée. Enfin,
la création d’un dispositif assurant la transparence dans l’utilisation des
recettes, sans qu’il n’y ait nécessairement d’affectation juridique,
contribuerait à renforcer l’acceptabilité de la taxe.
L’acceptabilité de la taxe pourrait aussi être facilitée par la mise en
place d’un système de compensation, qu’il soit pérenne ou transitoire,
forfaitaire ou ciblé sur les ménages les plus touchés. L’opportunité et la
nature de la mise en place de telles compensations dépendent néanmoins
du niveau de trajectoire retenu.
La pollution climatique étant par définition un enjeu dépassant le
cadre national, il importe d’agir également aux niveaux international et
européen de façon inciter les partenaires de la France. Ainsi, le cadre
européen relatif aux accises énergétiques gagnerait à être révisé de façon
à mieux intégrer les préoccupations environnementales. Il importe aussi
de mettre en place, au niveau européen, un dispositif commercial
protecteur vis-à-vis des pays non coopératifs.
* *
*

Conseil des prélèvements obligatoires


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202 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Conclusion et orientations

Le Conseil des prélèvements obligatoires propose la reprise


d’une trajectoire de fiscalité carbone, tant cet outil paraît conditionner
l’atteinte des objectifs environnementaux.
Son assiette devrait néanmoins être élargie en vue de toucher
l’ensemble des consommations fossiles. Il conviendrait en outre de revoir
les exemptions du transport aérien et maritime, les mécanismes de
remboursement du secteur routier et les taux réduits applicables au gazole
non routier dans la perspective d’un alignement progressif sur le droit
commun.
La visée comportementale de la fiscalité carbone devrait être
affichée avec plus de clarté. Ainsi, elle pourrait être transformée en un
instrument autonome, dissocié des impôts de rendement que sont les taxes
énergétiques.
S’agissant du taux de la taxe, si le Conseil présente et analyse deux
scénarios d’évolution, il revient aux pouvoirs publics d’en arrêter le niveau
et la trajectoire, en fonction des objectifs environnementaux, de l’évolution
des prix hors taxes des combustibles fossiles des capacités contributives
des contribuables et des possibilités de substitution.
La réussite de la reprise d’une trajectoire carbone en France est
conditionnée à une meilleure prise en compte des facteurs
d’acceptabilité, tout en veillant à ne pas accroître le niveau global des
prélèvements obligatoires.
En fonction de la trajectoire retenue, des mesures compensatoires
pourraient être créées, de façon transitoire ou pérenne, sous une forme
forfaitaire ou ciblée en direction des ménages et entreprises les plus
vulnérables. Il importe néanmoins que ces mesures compensatoires ne
conduisent pas à subventionner l’usage des énergies fossiles, ce qui serait
contraire à l’effet, recherché par la fiscalité carbone, de réduction des
émissions de gaz à effet de serre.
Sans nécessairement recourir à une affectation juridique du produit
de la taxe carbone, un suivi transparent de l’usage des recettes doit pouvoir
être porté à la connaissance des contribuables.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 203

La taxe carbone devrait aussi être mieux insérée dans une


stratégie d’ensemble, articulant efficacement l’ensemble des
instruments fiscaux ainsi que les différents outils de la politique en
faveur du climat : marchés de permis, normes, subventions.
Les pollutions d’une autre nature, comme la pollution de l’air, la
congestion routière et les nuisances sonores, devraient être appréhendées
par d’autres instruments, éventuellement fiscaux.
Il importe, enfin, d’inscrire autant que possible l’action de la
France dans un cadre européen et international.
Le cadre européen de taxation de l’énergie devrait être modernisé
afin d’affirmer plus explicitement sa finalité environnementale et de mieux
l’articuler avec le marché d’échanges de permis.
Les initiatives visant à doter l’Union européenne d’un mécanisme
de protection commerciale à l’encontre des territoires non coopératifs
devraient être soutenues.
Les exemptions de fiscalité des carburants dont bénéficient les
secteurs du transport international aérien et maritime devraient être
supprimées, soit au niveau international, soit au plan européen.

En conséquence, le Conseil des prélèvements obligatoires


formule les propositions suivantes :
1. Reprendre une trajectoire de hausse de fiscalité carbone, en
assortissant cette hausse :
 de son inscription dans une trajectoire de moyen et de long
termes lisible et cohérente avec les objectifs
environnementaux ;
 de l’élargissement de son assiette, par la suppression ou la
réduction des dépenses fiscales (exonérations,
remboursements, taux réduits).
2. Faire de la composante carbone un instrument fiscal autonome et
visible en la distinguant, voire en la dissociant, de la fiscalité
énergétique.
3. Assurer une meilleure articulation de la fiscalité carbone avec les
autres outils de politique environnementale, fiscaux et non fiscaux,
notamment les instruments règlementaires et le marché européen de
quotas de gaz à effet de serre.

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204 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

4. En fonction de la trajectoire retenue de fiscalité carbone, associer


des mécanismes de compensation en direction des ménages les plus
affectés, notamment les ménages modestes, de manière à favoriser
l’acceptation de la fiscalité carbone et l’adaptation des
comportements.
5. Assurer la transparence dans l’utilisation des recettes de la fiscalité
carbone.
6. Soutenir les initiatives de révision de la directive européenne du
27 octobre 2003 sur la taxation de l’énergie, afin de créer un cadre
européen harmonisé de la fiscalité carbone et de renforcer son
articulation avec le marché européen de quotas de gaz à effet de
serre.
7. Soutenir les initiatives européennes de mise en œuvre d’un droit de
douane uniforme sur les importations en provenance de pays non
coopératifs en matière environnementale.
8. Promouvoir la suppression de l’exemption de fiscalité des
carburants des transports internationaux aériens et maritimes au sein
de l’Organisation de l’aviation civile internationale et de
l’Organisation maritime internationale ;
renforcer les engagements pris au sein de ces deux organisations en
matière de baisse des émissions polluantes ;
à défaut, soutenir la suppression des exemptions de fiscalité
énergétique de ces deux secteurs et instaurer un mécanisme de
taxation des émissions de carbone dans le cadre de la révision de la
directive européenne du 27 octobre 2003 sur la taxation de l’énergie.

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 205

Annexes

Annexe n° 1 : Recettes de fiscalité environnementale au périmètre


de la comptabilité nationale

Annexe n° 2 : Récapitulatif des scénarios et variantes simulés

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206 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Annexe n° 1
Recettes de fiscalité environnementale au périmètre de la
comptabilité nationale
En M€ 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Énergie 23 766 24 636 25 158 26 237 26 704 26 404 25 317 27 540 27 477 28 700 28 537 28 936
- Autres taxes sur
805 779 819 976 975 973 987 975 611 517 528 504
l'énergie
- Contribution des
distributeurs d'énergie 277 271 285 272 291 288 276 278 317 323 326 335
électrique basse tension
- Imposition sur les
95 104 113 126 124 128 135 140 149 160 167 174
pylônes
- Impositions
forfaitaires sur les 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
entreprises de réseaux
- Impôt sur énergie
1 291 1 395 1 359 1 207 1 245 1 285 1 235 1 320 1 310 1 357 1 396 1 507
électrique
- Taxe intérieure de
consommation des 21 093 21 870 22 354 23 423 23 825 23 471 22 425 23 295 23 601 24 439 24 084 24 490
produits énergétiques
- Taxe intérieure sur la
consommation de gaz 118 125 136 141 145 155 152 156 160 142 187 99
naturel

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En M€ 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
- Taxe sur les mises à
disposition de produits
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
pétroliers pour le
stockage stratégique
- Taxe sur l'utilisation
des voies navigables 87 92 92 92 99 104 107 113 112 107 155 157
(dont taxe hydraulique)
- Taxes pour le fonds
du service public de 0 0 0 0 0 0 0 1 263 1 217 1 655 1 694 1 670
production d'électricité
Pollution et ressources 1 755 1 951 1 585 1 623 1 733 2 014 2 156 2 372 2 193 2 130 2 123 2 196
- Autres taxes sur la
1 528 1 704 1 345 1 379 1 483 1 752 1 898 2 099 1 913 1 840 1 856 1 705
pollution et les ressources
- Redevances sur les
227 247 240 244 250 262 258 273 280 290 267 281
prélèvements de l'eau
- Taxes au profit de
l'ADEME (Agence de
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 210
l'environnement et de la
maîtrise de l'énergie)
Transport 5 002 5 436 4 928 5 179 4 779 3 605 2 666 2 697 2 557 4 506 4 771 5 044
- Droit annuel de
francisation et de 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
navigation
- Taxe additionnelle sur
740 752 724 732 51 51 9 0 0 0 0 0
les assurances automobile

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208 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

En M€ 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
- Taxe due par les
entreprises de transport
19 26 0 0 0 0 0 0 0 0 27 26
public aérien et maritime
(Corse, DOM)
- Taxe spéciale sur les
véhicules routiers (taxe à 69 71 71 71 127 223 226 227 184 216 205 215
l'essieu)
- Taxe sur les certificats
d'immatriculation des 1 133 1 235 1 170 1 262 1 313 1 373 1 412 1 503 1 427 1 479 1 623 1 832
véhicules
- Taxe sur les véhicules
1 839 1 917 1 588 1 608 1 652 126 0 0 0 0 0 0
(partie ménages)
- Taxe sur les véhicules
416 440 440 508 551 644 0 0 0 843 867 1 126
de tourisme des sociétés
- Taxe sur primes
0 0 0 0 0 0 0 0 0 935 995 901
d'assurance automobile
- Autres taxes sur les
326 516 538 596 672 775 770 762 798 904 909 925
transports
- Taxes sur les
véhicules à moteur
460 479 397 402 413 413 249 205 148 129 145 19
payées par les
producteurs
Total général 30 523 32 023 31 671 33 039 33 216 32 023 30 139 32 609 32 227 35 336 35 431 36 176

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En M€ 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Énergie 28 657 28 450 28 384 29 999 31 278 32 102 34 052 34 614 38 537 41 204 43 966 46 571
- Autres taxes sur
506 488 512 517 514 503 519 505 509 547 554 566
l'énergie
- Contribution des
distributeurs d'énergie 408 344 346 324 354 349 374 376 375 377 378 377
électrique basse tension
- Imposition sur les
183 190 190 213 223 233 244 214 231 241 251 256
pylônes
- Impositions
forfaitaires sur les 0 0 0 1 223 1 085 1 142 1 206 1 272 1 297 1 324 1 329 1 346
entreprises de réseaux
- Impôt sur énergie
1 524 1 611 1 734 1 781 1 896 1 946 2 107 2 060 2 040 2 083 2 130 2 126
électrique
- Taxe intérieure de
consommation des 24 264 23 835 23 547 23 577 23 923 23 564 23 693 23 794 26 238 27 926 29 587 31 824
produits énergétiques
- Taxe intérieure sur la
consommation de gaz 149 179 228 259 226 197 204 189 622 901 1 319 1 803
naturel
- Taxe sur les mises à
disposition de produits
0 0 0 0 0 354 367 393 379 364 377 386
pétroliers pour le
stockage stratégique

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210 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

En M€ 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
- Taxe sur l'utilisation
des voies navigables 157 165 171 169 175 187 192 187 183 174 178 177
(dont taxe hydraulique)
- Taxes pour le fonds du
service public de 1 466 1 638 1 656 1 936 2 882 3 627 5 146 5 624 6 663 7 267 7 863 7 710
production d'électricité
Pollution et ressources 2 412 2 470 2 304 2 282 2 582 2 861 2 986 3 209 3 083 3 205 3 152 3 061
- Autres taxes sur la
1 827 1 819 1 612 1 489 1 799 2 066 2 183 2 456 2 330 2 452 2 399 2 757
pollution et les ressources
- Redevances sur les
317 338 305 304 304 304 304 304 304 304 304 304
prélèvements de l'eau
- Taxes au profit de
l'ADEME (Agence de
268 313 387 489 479 491 499 449 449 449 449 0
l'environnement et de la
maîtrise de l'énergie)
Transport 5 379 5 808 5 512 5 414 5 754 5 983 5 859 5 893 5 873 5 716 5 818 6 317
- Droit annuel de
francisation et de 0 37 37 39 39 37 37 37 37 39 38 38
navigation
- Taxe additionnelle sur
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
les assurances automobile
- Taxe due par les
entreprises de transport
27 29 29 37 41 38 40 39 37 41 42 43
public aérien et maritime
(Corse, DOM)

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En M€ 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
- Taxe spéciale sur les
véhicules routiers (taxe à 216 226 172 168 170 172 171 170 169 167 100 102
l'essieu)
- Taxe sur les certificats
d'immatriculation des 1 939 1 968 1 917 1 917 2 080 2 117 2 042 2 077 2 086 2 187 2 229 2 326
véhicules
- Taxe sur les véhicules
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
(partie ménages)
- Taxe sur les véhicules
1 140 1 086 1 098 992 927 983 876 827 753 692 638 751
de tourisme des sociétés
- Taxe sur primes
960 952 951 954 975 1 030 1 051 1 020 1 101 1 030 985 1 019
d'assurance automobile
- Autres taxes sur les
1 097 1 510 1 308 1 307 1 522 1 606 1 642 1 723 1 690 1 560 1 786 2 038
transports
- Taxes sur les
véhicules à moteur
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
payées par les
producteurs
Total général 36 448 36 728 36 200 37 695 39 614 40 946 42 897 43 716 47 493 50 125 52 936 55 949

Source : Eurostat, Insee.

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212 CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Annexe n° 2
Récapitulatif des scénarios et variantes
simulés

Les scénarios et variantes testés dans le présent rapport sont


reproduits dans le tableau ci-dessous.

Tableau n° 27 : Récapitulatif des scénarios et variantes simulés


Scénario Composante Hypothèses Utilisation des
carbone en d’évolutions recettes
2030 complémentaires
Horizon de macro-simulation : 2050 (2031-2050, niveau de composante
carbone 2030 prolongé en euros constants en termes réels)
Horizon de micro-simulation : 2023
Tendanciel 2019-2030 : Pas de recettes
niveaux TICs supplémentaires
de 2019
prolongés en
euros
courants
Scénario 2019-2030 : 50 % des
« central » la recettes
composante supplémentaires
carbone acquittées par
augmente les ménages
linéairement reversées aux
jusqu’à 100 € ménages, le
en 2030 en reste recyclé en
euros baisse de
courants l’impôt sur les
(83,20 € en sociétés
euros
constants)

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LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE AU DÉFI DE L’URGENCE CLIMATIQUE 213

Variante 1 : Niveaux de 50 % des


scénario taxe carbone recettes
« composante alignés sur la supplémentaires
carbone haute » trajectoire de acquittées par
valeur les ménages
tutélaire du reversées aux
carbone issue ménages, le
du rapport reste recyclé en
Quinet 2019 baisse de
(250€ en l’impôt sur les
2030 en sociétés
euros
constants,
317€ en 2030
en euros
courants)
Variante 2 : 2019-2030 : Rattrapage du 50 % des
scénario niveaux taxe gazole sur recettes
« central + carbone l’essence : +1 c€ supplémentaires
rattrapage » augmente de TIC sur le acquittées par
linéairement gazole pendant 7 les ménages
jusqu’à 100 € ans + 0,4c€ la reversées aux
en 2030 en dernière année en ménages, le
euros euros courants. reste recyclé en
courants. baisse de
l’impôt sur les
sociétés

Source : CPO.

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