ACCION POPULAR - Finalidad

Las acciones populares, consagradas en el inciso primero del artículo 88 de la

Constitución Política y reglamentadas por la Ley 472 de 1998, tienen como finalidad
la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten
amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de
los particulares, si éstos actúan en desarrollo de funciones administrativas.

ACCION POPULAR - Elementos necesarios para su procedencia

En la forma y términos de la reglamentación contenida en los artículos 1, 2, 4 y 9

de la ley 472 de 1998, son elementos necesarios para la procedencia de las
acciones populares, los siguientes: -La finalidad es la protección de los derechos e
intereses de naturaleza colectiva. -Procede contra toda acción u omisión de las
autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar ese
tipo de derechos o intereses. -Se ejerce para evitar el daño contingente, hacer cesar
el peligro, la amenaza, la vulneración, o agravio sobre los derechos e intereses
colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. -Los
derechos e intereses colectivos susceptibles de esta acción son todos aquellos
definidos como tales en la Constitución Nacional, las leyes ordinarias y los tratados
de derecho internacional celebrados por Colombia, como por ejemplo los
mencionados en el artículo 4 de la ley 472 de 1998. -La titularidad para su ejercicio,
como lo está indicando su nombre, ha de corresponder a su naturaleza popular, por
lo tanto puede ser ejercida por cualquier persona, natural o jurídica, pública o
privada, o también por las autoridades, organismos y entidades señalados en el
artículo 12 de la ley 472 de 1998.- El juez deberá analizar, en cada caso concreto,
si se reúnen los requisitos de procedencia de la acción popular.

ACCION POPULAR - Recurso de apelación. La falta de sustentación no es

óbice para que sea concedido o conocido por el ad quem / RECURSO DE
APELACIÓN - Acción popular. Sustentación del recurso

Como ya lo ha precisado esta Sala la falta de sustentación del recurso de apelación

no es óbice para que éste sea concedido, ni para que el ad-quem asuma el
conocimiento del mismo; por consiguiente, y dado que la sola manifestación de
inconformidad frente al fallo es suficiente, la Sala analizará si existen los
presupuestos necesarios para revocar la decisión recurrida. Nota de Relatoría:
Ver sentencia AP-244 de 2001

ACCION POPULAR - Fuero de atracción / FUERO DE ATRACCIÓN - Acción

Popular

Del artículo 9 de la Ley 472 de 1998, referente a la procedencia de la acción

popular, se deduce que la demanda puede dirigirse contra una autoridad pública,
contra un particular, o incluso contra ambos. Ahora bien, el artículo 15 de la referida
Ley dispone: “Jurisdicción: La jurisdicción de lo contencioso administrativo
conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones
populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y
de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de
conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia. En los
demás casos conocerá la jurisdicción ordinaria civil.” Luego, por regla general, una
acción popular dirigida contra un particular será de competencia de la jurisdicción
ordinaria, mientras que la dirigida contra una autoridad pública o un particular que
desempeñe funciones administrativas lo será de la Contencioso Administrativa. La
regla anterior se exceptúa en los eventos en los que una acción se dirija, al tiempo,
en contra de una autoridad pública y de un particular; en tal caso, la competencia
para conocer de la misma reside en la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en
tanto que ésta prevalece sobre la de la Jurisdicción Ordinaria en virtud del fuero de
atracción.

INTERESES COLECTIVOS - Representación difusa / DERECHO COLECTIVO -

Reconocimiento legal / ACCION POPULAR - Reconocimiento legal del
derecho colectivo

Los colectivos son intereses de representación difusa, en la medida en que

suponen la reivindicación de derechos cuyo titular es un grupo indeterminado o
indeterminable de personas que, en potencia, pueden ser, incluso, todos los que
integran una comunidad. Por eso ha dicho la Corte Constitucional que es imposible
enmarcar el interés colectivo en un ámbito meramente subjetivo o particular, pero
que cualquier persona perteneciente a un grupo o una comunidad puede acudir
ante los jueces para exigir la defensa de tal colectividad, con lo cual logra
simultáneamente proteger su propio interés. Por otra parte, si bien la Constitución,
en su artículo 88, ha mencionado algunos intereses colectivos, tal enumeración no
es taxativa, pues la ley o los tratados internacionales pueden calificar como tales
otros intereses similares a los contenidos en el artículo 88 de la Carta. Dicho
planteamiento se tiene por fundamento lo dispuesto en inciso final del artículo 4 de
la Ley 472 de 1998, que prevé: “Igualmente son derechos e intereses colectivos los
definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de
derecho internacional celebrados por Colombia.” Lo anterior supone, que si bien,
no se trata de una enumeración taxativa, sólo pueden considerarse como intereses
o derechos colectivos aquellos reconocidos como tales por cualquiera de las
normas aludidas y sólo a partir de su reconocimiento son susceptibles de
protegerse por medio de la acción popular, de toda acción u omisión de las
autoridades públicas y los particulares que los amenace o vulnere. Es decir, que la
calidad de derecho colectivo no la ostentan per se, no surge de su propia
naturaleza, sino que es necesario que el ordenamiento jurídico los reconozca como
tales. De modo que, si bien la Sala ha reiterado ciertas características inherentes a
los derechos e intereses colectivos, entre ellas, es menester mencionar el
reconocimiento -como tales- hecho por la Constitución Política, la ley, o los tratados
internacionales que hayan seguido los trámites de recepción por el ordenamiento
interno colombiano. Lo anterior es evidente, y lo ha puesto de presente la Sala, al
establecer que si bien un derecho colectivo compromete el interés general, no todo
lo que suponga este último configura por esa sola característica, un derecho
colectivo. Resulta así claro que mientras no se haya producido su reconocimiento
legal, no se puede considerar que un interés determinado, así tenga carácter
general, revista la naturaleza de colectivo; por consiguiente, sólo será derecho
colectivo susceptible de ser amenazado o vulnerado por la acción u omisión de las
autoridades públicas o los particulares, aquél que, reuniendo las características
propias del interés colectivo, esté reconocido como tal por la ley, la constitución o
los tratados internacionales. Nota de Relatoría: Ver sentencia AP-001 de 2000-03-
01

LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN – Inexistencia de vulneración de derechos

colectivos / ACCION POPULAR - Mecanismo de protección de normas
urbanísticas / DERECHO AL MEDIO AMBIENTE - Reconocimiento legal /
ACCION POPULAR - Vigencia de protección de los derechos colectivos
invocados / DERECHO COLECTIVO DE LA REALIZACIÓN DE
CONSTRUCCIONES - Reconocimiento legal
Según la Asociación demandante, la expedición de la licencia de construcción
referida vulnera los derechos colectivos al medio ambiente, al desarrollo sostenible
y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos
respetando las disposiciones jurídicas, pues, de conformidad con las normas
urbanísticas, no es posible construir vivienda multifamiliar en el predio mencionado.
Ya se dijo que la calidad de derecho colectivo se adquiere a partir del en el
momento en que es reconocido como tal, por la Constitución, las leyes o los
tratados internacionales; por consiguiente, la Sala analizará si los derechos
colectivos aludidos gozaban de tal calidad en la época en que se construyó el
edificio, pues sólo de ser así sería procedente hablar de su amenaza o vulneración
y de su consecuente protección a través de la acción popular. El artículo 8 de la
Ley 9 de 1989, señaló expresamente que el medio ambiente tendrá para su defensa
la acción popular prevista en el artículo 1005 del C.C., con posterioridad, dicho
derecho y el desarrollo sostenible como parte integrante del mismo se reconocieron
como derechos colectivos por los artículos 79, 80 y 88 de la Constitución Política,
de lo cual se deduce que a partir de su vigencia gozan de dicha calidad y pueden
ser amenazados o vulnerados en tanto tales; en consecuencia, mientras se acredite
tal vulneración o amenaza es procedente su protección por medio de la acción
popular. La Sala advierte, sin embargo, que, en el caso concreto, no se acreditó la
vulneración de los derechos en cuestión, pues del otorgamiento de la licencia no se
deriva amenaza ni vulneración alguna para los mismos. Por consiguiente, teniendo
en cuenta que la asociación demandante no cumplió con su carga de probar dicha
circunstancia, se concluye que no hay lugar a que el juez ordene su protección. Por
su parte, la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos de
conformidad con las normas vigentes, adquirió la calidad de derecho colectivo a
partir del momento en que entró a regir la Ley 472 de 1998, esto es, el 6 de agosto
de 1999. Siendo ello así, únicamente, a partir de dicha fecha puede ser amenazado
o vulnerado por la acción u omisión de las autoridades públicas o los particulares.
Como se dijo, el otorgamiento de la licencia de construcción del edificio ubicado en
la cra 5 este No. 109 - 18, se expidió el 30 de octubre de 1998, es decir con
anterioridad al reconocimiento como derecho colectivo de la “realización de
construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos de conformidad con las normas
vigentes”; en consecuencia, en el momento en que tal circunstancia ocurrió, no
existía un derecho colectivo que se pudiera amenazar o vulnerar, sin perjuicio, claro
está de que las actuaciones por fuera de la ley tuvieran las sanciones, para
entonces previstas en ella. Si bien, la decisión de otorgar la licencia de construcción
y el trámite administrativo surtido por la Curaduría Urbana No. 3 del Distrito de
Bogotá para su expedición no son susceptibles de revisarse en sede de la acción
popular, puesto que para esa época no existía el mentado derecho colectivo,
susceptible de ser protegido, si existían y perduran otros mecanismos legales para
garantizar el cumplimiento de los procedimientos y competencias que deben
observarse en dicho trámite administrativo, así como las sanciones
correspondientes para el desconocimiento de los mismos. Las normas descritas
evidencian que para la época en que se expidió la licencia de construcción para el
predio ubicado en la Cra 5 este No. 109 -18 existían mecanismos de protección de
las normas urbanísticas, más no del derecho colectivo a la realización de
construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones
jurídicas vigentes. Lo anterior, por cuanto el derecho colectivo, una vez consagrado
por la ley, no puede tener dotes de “intemporalidad” que genere, ad infinitum, la
aplicación retroactiva de la ley que lo consagra, salvo que la propia ley establezca
excepciones de esta índole, que no es el caso. Un planteamiento contrario bien
podría general indeseables vulneraciones de derechos adquiridos y no se
acomodaría a la posibilidad del seguimiento futuro de nuevos derechos colectivos
o a la eventual supresión, como tales, de los ya existentes. Nota de Relatoría: Ver
sentencia T-046/99 de la Corte Constitucional
Sentencia 00527(AP) del 04/01/22. Ponente: ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ
ENRÍQUEZ. Actor: ASOCIACIÓN DE RESIDENTES BARRIO SANTA ANA
ORIENTAL. Demandado: CURADURÍA URBANA - DEPARTAMENTO
ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN DISTRITAL

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ

Bogotá D. C. veintidós (22) de enero de dos mil cuatro (2.004)

Radicación número: 25000-23-26-000-2001-00527-03(AP)

Actor: ASOCIACIÓN DE RESIDENTES BARRIO SANTA ANA ORIENTAL

Demandado: CURADURÍA URBANA - DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO

DE PLANEACIÓN DISTRITAL

Referencia: ACCIÓN POPULAR

Resuelve la Sala la impugnación interpuesta por el actor contra la sentencia

proferida el 29 de enero de 2003, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
por medio de la cual denegó las pretensiones de la acción popular.

ANTECEDENTES

La demanda

El 2 de octubre de 2001, la Asociación de Residentes del Barrio Santa Ana

“ARSA”, actuando mediante apoderado, interpuso acción popular contra la
Curaduría Urbana N° 3 de Bogotá, el Departamento Administrativo de Planeación
Distrital de Bogotá y el Señor Bernardo Sánchez Restrepo, con el fin de obtener la
protección de los derechos colectivos a un medio ambiente sano, al desarrollo
sostenible y a la realización de construcciones y edificaciones respetando las
disposiciones jurídicas.
 Señaló como fundamentos fácticos, los siguientes:

“ARSA” se constituyó como persona jurídica sin ánimo de lucro, con la

finalidad de proteger los derechos colectivos de sus asociados, especialmente, el
ambiente sano, el desarrollo sostenible y el espacio público.

Mediante el artículo quinto de la resolución N° 1023 del 3 de diciembre de

1998, a dicha asociación se le otorgaron facultades de Veeduría Ciudadana.

El distrito capital profirió el decreto 190 de 1993, para garantizar el desarrollo

urbano sostenible de los habitantes de la capital de la República. Dicho decreto
estableció la reglamentación de las normas urbanísticas de los barrios Santa Ana
y Cerros de Santa Ana, prohibiendo expresamente la construcción de edificios.

El 17 de diciembre de 1997, el Departamento de Planeación emitió un

concepto favorable a la posibilidad de construcción de edificios en el Barrio Santa
Ana.

La curaduría Urbana N° 3 expidió la licencia de construcción N ° L. C. 98-3-

0296 del 30 de octubre de 1998, para un edificio ubicado en la carrera 5ª este No.
109-18, es decir, en una zona en la cual no está permitido construir edificios. La
vigencia de dicha licencia se extendía hasta el 30 de octubre de 2000.

El 27 de septiembre de 2000, el representante legal de la constructora, en

cuyo favor se había expedido la citada licencia, certificó, falsamente, que había
iniciado las obras y que el edificio se encontraba en etapa de cimentación, con el
fin de obtener la prórroga de la licencia. Lo cierto es que solo el 29 de septiembre
de 2000, es decir, dos días después de la certificación, se iniciaron las obras.

Mediante Resolución 030155 del 10 de octubre de 2000, la Curaduría

Urbana No. 3 concedió la prórroga solicitada, motivo por el cual la “ARSA” interpuso
contra ella los recursos de reposición y en subsidio de apelación, argumentando
que dicha curaduría no le dio la oportunidad de expresar sus opiniones, “pues emitió
el acto administrativo tan solo cuando había transcurrido un día hábil desde el
recibimiento por parte de ARSA del documento en el que se le indicaba que podía
hacerse parte en el mencionado trámite”.
 El 7 de noviembre de 2000, mediante Resolución No. 030176 la Curaduría
Urbana N° 3, confirmó la decisión recurrida y concedió el recurso de apelación ante
el Subdirector Jurídico del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, el
cual, mediante Resolución 0057 del 9 de febrero de 2001, mantuvo la decisión
adoptada por la curaduría.

La actora afirmó que, al conceder la licencia y su prórroga, se vulneraron

normas tanto constitucionales como legales y, en consecuencia, se está generando
un perjuicio irremediable para el desarrollo sostenible urbano de Bogotá.

Con base en lo anterior, solicitó declarar que los demandados violaron los
Decretos 190 de 1993 y 1023 de 1998, que violaron y han puesto en peligro los
derechos colectivos al ambiente sano consagrado en el artículo 79 de la
Constitución Política, al desarrollo sostenible consagrado en el artículo 80 del
mismo ordenamiento y a la realización de construcciones y edificaciones
respetando las disposiciones jurídicas, así como, ordenar la demolición de todo lo
construido en el predio ubicado en la carrera 5ª este No. 109-18 de Bogotá.

Contestación de la demanda

Curador Urbano N° 3

El 8 de marzo de 2002, el Curador Urbano N° 3, actuando por medio de

apoderado, contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones.

Afirmó que, como consta en el expediente abierto para el otorgamiento de la

licencia, en el proceso se cumplió a cabalidad con el trámite de citación de los
vecinos del predio.

Adujo que, al momento de solicitarse la licencia, las normas vigentes para

la zona de Santa Ana eran las expuestas en el concepto No. 17225 del 17 de
diciembre de 1997, emitido por el Departamento Administrativo de Planeación
Distrital, que sirvió de soporte jurídico para la expedición de la misma.

Explicó que “ARSA”, como se precisó en la demanda, adquirió la condición

de veeduría ciudadana mediante la Resolución No. 1023 de 3 de diciembre de
1998, es decir que, al momento de expedición de licencia, carecía de tal naturaleza;
por consiguiente, no era obligación del curador informarle de la solicitud en
cuestión.

Sostuvo, que en la época en que se solicitó la prórroga de la licencia - 2 de

octubre de 2000-, la mencionada asociación ya ostentaba la calidad de veeduría
ciudadana, razón por la cual, el 5 de octubre de 2000, el Curador Urbano No. 3 le
envió una citación, con el objeto de que se hiciera parte en el trámite de la prórroga.
ARSA no hizo manifestación alguna; por lo tanto, el 10 de octubre del mismo año,
se concedió la prórroga solicitada.

Argumentó que no existe norma legal que determine un plazo específico para
que el destinatario de una comunicación, en relación con un trámite administrativo,
se haga parte en el mismo.

Agregó que “ARSA” tuvo la oportunidad de controvertir la decisión que

concedió la prórroga, pues interpuso los recursos de reposición y en subsidio el de
apelación en su contra. Dichos recursos fueron resueltos confirmando la decisión
recurrida.

Señaló que las Resoluciones Nos. 030176 de 2000, proferida por la

Curaduría Urbana No. 3 y 0057 de 2001, proferida por el Departamento
Administrativo de Planeación Distrital, mediante las cuales se resolvieron los
recursos aludidos, se encuentran amparadas en la ley.

Dijo que, pese a la comunicación dirigida a “ARSA” con el fin de que se

hiciera parte en el trámite administrativo, esta asociación no hizo ninguna
manifestación, sino que, con posterioridad a la culminación del mismo, presentó un
oficio en el cual solicitaba negar la autorización de la prórroga, argumentando que,
en la fecha en que ésta se solicitó no se habían iniciado las obras.

Propuso las excepciones que denominó de “normatividad vigente al

momento de la expedición de la licencia”, “no retroactividad de la ley”, “la prórroga
de las licencias es un concepto amparado por la ley” y “debido proceso”.

Sobre la primera, sostuvo que, a la zona de Santa Ana “a la que hace

referencia la licencia del caso”, se le aplica la categoría de continuidad de norma,
por lo cual deben aplicársele las normas originarias, de acuerdo con lo dispuesto
en el Decreto 736 de 1993. Teniendo en cuenta el concepto emitido por planeación
distrital, concluyó que, como la categoría de continuidad de norma se orienta a
mantener los usos, la volumetría y el espacio público, sólo en dichos aspectos debe
atenderse la norma original, pues en lo que respecta a la densidad, debe aplicarse
lo dispuesto en el artículo 83 del Decreto 736 de 1993.

En relación con la no retroactividad de la Ley, señaló que, si bien es cierto

con posterioridad a la consecución de la licencia de construcción se profirió el
Decreto 1023 de 1998, dicha norma no resulta aplicable al caso concreto, pues no
puede regir retroactivamente.

Respecto de la prórroga de la licencia, sostuvo que su obtención requiere

únicamente el cumplimiento de los requisitos exigidos por la Ley para tal efecto, es
decir: que la solicitud se haga dentro de los 30 días anteriores al vencimiento de la
respectiva licencia y que el constructor o urbanizador responsable certifique la
iniciación de la obra, requisitos que se acreditaron en este caso.

Finalmente, en lo que respecta al debido proceso, adujo que dicho derecho

se respetó durante el trámite administrativo de la licencia y su prórroga, en tanto
que el curador urbano observó el procedimiento del Decreto 1052 de 1998 y le
permitió a “ARSA” ejercer su derecho de contradicción.

Departamento Administrativo de Planeación

El 5 de abril de 2000, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital,

actuando mediante apoderado, contestó la demanda exponiendo los siguientes
argumentos:

Lo que realmente pretende el demandante es debatir la legalidad de los

actos administrativos por medio de los cuales se concede la licencia de
construcción y la prórroga de la misma, legalidad que no puede discutirse en sede
de acción popular, sino ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, a
través de las acciones especialmente creadas con tal finalidad.
 El trámite de la prórroga de una licencia solamente busca ampliar el término
de vigencia de la misma; por eso, en dicha actuación no se definen las normas
urbanísticas aplicables al predio; solamente se analiza el cumplimiento de los
requisitos previstos para el efecto en el artículo 24 del Decreto 1052 de 1998.

Por esta razón, al expedir la Resolución 0057 de 2001, por medio de la cual
se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la decisión de conceder la
prórroga de la licencia, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital no
analizó si en este caso debía aplicarse el Decreto 190 de 1993.

El oficio No. 17-2-17255 de 17 de diciembre de 1997 no puede ser

cuestionado, pues “corresponde el ejercicio de una facultad de tipo legal, según la
cual un funcionario desde el punto de vista jurídico da a conocer un criterio y opinión
acerca de un asunto consultado; opinión o concepto que no configura acto
administrativo alguno capaz de aclarar, modificar o extinguir una situación jurídica.”
Adicionalmente, en dicho concepto no se afirmó que se pueden construir edificios
en el Barrio Santa Ana; lo que se hizo fue explicar que, si la densidad lo hace
posible, en un predio donde la altura máxima permitida para obra nueva es de dos
pisos, se puede incrementar el número de viviendas sin salirse del parámetro de
altura permitido, pues en terrenos inclinados pueden construirse edificaciones que
aunque se visualizan como un edificio de más de dos pisos, “técnicamente no lo
son, toda vez que dada la inclinación del terreno en ese sector, es posible que se
permita la distribución del número de viviendas (de acuerdo con la densidad) por
niveles (no por pisos), los cuales necesariamente deben conservar el paralelismo
con respecto a la inclinación del terreno....”

Respecto del argumento del actor, según el cual la resolución 0057 de 2001
es contraria a derecho, puesto que para su expedición no se practicaron pruebas,
el Departamento Administrativo de Planeación Distrital señaló que, de acuerdo con
el artículo 59 del decreto 2150 de 1995, los recursos de apelación se resuelven de
plano, con base en el acervo probatorio que obra en el proceso.

Como conclusión, con lo anterior, solicitó negar las pretensiones de la

demanda.

Bernardo Sánchez Restrepo

 El 4 de junio de 2002, el señor Bernardo Sánchez, constructor del edificio,
actuando mediante apoderado, contestó la demanda.

Propuso las siguiente excepciones:

-Inexistencia de vulneración de los derechos e intereses colectivos:

Para que prosperen las acciones populares es necesario que exista una
vulneración o puesta en peligro de los derechos e intereses colectivos, lo cual no
se ha acreditado en este caso, en tanto que los trámites y procedimientos
adelantados para la expedición de la licencia LC98-03-0296 cumplieron la totalidad
de los requisitos legales, permitiendo la intervención de la colectividad dentro de
los parámetros que para ello fijó la ley.

Al momento de la radicación de la solicitud de licencia de construcción, la

curaduría Urbana notificó, conforme a la ley, a los vecinos del predio, quienes
guardaron silencio dentro de todo el proceso.

Lo mismo se hizo en el trámite de la prórroga, en el cual, además, se

examinaron en detalle las inconformidades planteadas en los recursos de
reposición y apelación interpuestos contra la Resolución que la concedió.

De otra parte, la certificación de la iniciación de las obras no es falsa; prueba

de ello son las certificaciones de la compañía Inversiones Setema, encargada de
adelantar la cimentación del edificio, en las cuales se deja constancia de que las
obras se iniciaron el 23 de septiembre de 2000.

Propuso las siguientes excepciones:

-Presunción de Legalidad de los actos administrativos:

La Resolución que otorga la licencia de construcción, la que concede su

prórroga y las que resuelven los recursos de reposición y apelación interpuestos en
su contra no han sido suspendidas ni anuladas por la jurisdicción contencioso
administrativa, por lo que su aplicación no puede constituir ejercicio ilegítimo que
represente violación a los derechos colectivos. La acción popular es improcedente,
pues lo realmente pretendido es la nulidad de dichos actos administrativos.

-Cosa Juzgada:

Los supuestos mediante los cuales se agotó la vía gubernativa son los
mismos en los que se fundamenta la acción popular.

Adicionalmente, el señor Bernardo Sánchez Restrepo instauró una acción

de tutela contra “ARSA”, solicitando la protección del derecho a la honra y al buen
nombre, en la cual se discutió el tema en litigio.

La Corte Suprema de Justicia, al decidir la acción de tutela en cuestión,

ordenó a la Asociación de Residentes del Barrio Santa Ana “ARSA” “abstenerse en
lo sucesivo de realizar cualquier tipo de acciones o manifestaciones” que vulneren
la honra y buen nombre del demandante.

-Temeridad y Mala Fe:

La asociación demandante tiene conocimiento de que, el 27 de septiembre

de 2000, ya se habían iniciado las obras; pese a ello, afirma lo contrario para
vincular al constructor en la demanda.

Pacto de Cumplimiento

El 16 de mayo de 2002, se llevó a cabo la audiencia de Pacto de

Cumplimiento, en la cual, no se llegó a ningún acuerdo, ya que tanto el
representante del Departamento Administrativo de Planeación Distrital como el
apoderado de la Curaduría manifestaron que los actos administrativos expedidos
se ajustaron al decreto 1052 de 1998 y a las normas urbanísticas aplicables al
inmueble. (folio 190 cuaderno 3)

Sentencia de Primera Instancia.

 El 29 de enero de 2003, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, negó
las pretensiones de la demanda.

El a quo consideró que, de acuerdo con el decreto 1052 de 1998, la prórroga

de la licencia de construcción cumplió con los requisitos exigidos.

Luego de analizar las pruebas del proceso, señaló que la Curaduría Urbana
N° 3 no desconoció las normas urbanísticas necesarias para la construcción del
edificio; por el contrario, los demandados demostraron que la construcción cumple
con las disposiciones pertinentes.

Finalmente, afirmó que, en el evento en que el constructor hubiera incurrido

en una infracción urbanística, se deben adelantar las acciones administrativas y
penales a que haya lugar, con el fin de que las mismas concluyan con la imposición
de las sanciones correspondientes.

La impugnación

La parte actora

El 5 de febrero de 2003, la parte actora, actuando por medio de apoderado,

interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia
manifestando estar en desacuerdo con los argumentos expuestos en la misma.

Apelación adhesiva

El 11 de marzo de 2003, el señor Bernardo Sánchez, actuando por medio de

apoderado, formuló apelación adhesiva, con el objeto que se declaren probadas las
excepciones planteadas en la contestación de la demanda.

Actuaciones en segunda instancia

Mediante auto de 3 de abril de 2003, se ofició a la constructora de propiedad

del señor Bernardo Sánchez Restrepo para que informara al Despacho los nombres
y direcciones de los actuales propietarios de los apartamentos, o certificara que
ninguno de los apartamentos había sido enajenado, según fuera el caso, con el fin
de poner en conocimiento de los eventuales propietarios la causal de nulidad
consagrada en el numeral 9 del artículo 140 del C.P.C.

El 9 de abril de 2003, el señor Bernardo Sánchez Restrepo, actuando

mediante apoderado, informó lo siguiente:

Las siguientes personas son los actuales propietarios de los apartamentos

del edificio Santa Ana:

-Apartamento 301 Giorgio Lamberti y Lilia Ester Bustos Peña

-Apartamento 401 José Amoroso
-Apartamento 601 Renato Marcel Espadei Martínez.
-Apartamento 801 Inés Cairense.
-Apartamento 901 Suanoga Ltda. (Representante Legal: Christian Peter
Ewig)

Indicó también que dichas personas podrán ser notificadas en los

mencionados inmuebles.

Los apartamentos restantes, dijo, continúan siendo propiedad de la sociedad

constructora.

Los oficios mediante los cuales se puso en conocimiento la causal de nulidad

fueron recibidos por sus destinatarios el 21 de mayo de 2003; sin embargo, ninguno
de los interesados alegó la nulidad dentro del término previsto para el efecto por el
artículo 144 del C.P.C.

Teniendo en cuenta lo anterior, en auto de 6 de agosto de 2003, se declaró

saneada la nulidad y se ordenó continuar con el curso del proceso.

CONSIDERACIONES

Dado que el recurso de apelación adhesiva se limita a solicitar que se

declaren las excepciones propuestas en la contestación de la demanda del señor
Bernardo Sánchez Restrepo, la Sala se pronunciará en primer lugar sobre estas, y
sólo si no prosperan, procederá a analizar el asunto de fondo.

Las excepciones propuestas son las siguientes:

-Inexistencia de vulneración de los derechos e intereses colectivos.

-Presunción de Legalidad de los actos administrativos.
-Temeridad y mala fe.
-Cosa Juzgada

La Sala se pronunciará sobre la últimas, pues las dos últimas hacen alusión
a puntos que deben dilucidarse al estudiar de fondo el caso concreto.

Para el señor Bernardo Sánchez Restrepo son dos las circunstancias que
dan lugar a que, en el presente caso, se configura la cosa juzgada; la primera, que
los supuestos discutidos en la vía gubernativa son los mismos planteados en la
acción popular y, la segunda, que él instauró una acción de tutela en contra de los
actores en la que se ordenó la protección de sus derechos a la honra y buen
nombre.

La existencia de un trámite administrativo en el que se decidió acerca de la

expedición de la licencia de construcción y su prórroga no constituye cosa juzgada
sobre el asunto que se discute en ésta acción popular; tampoco la acción de tutela
a que alude el señor Sánchez, pues en ninguno de ellos se dilucidó el asunto aquí
discutido.

En efecto, el objeto de la acción de tutela fue totalmente distinto al que se

controvierte en el presente proceso, pues en ella el análisis del caso concreto se
circunscribía a determinar si el derecho fundamental a la honra y buen nombre del
señor Restrepo había sido vulnerado por ARSA, aquí la controversia versa sobre la
existencia de vulneración o amenaza de los derechos colectivos invocados en la
demanda; en consecuencia no puede considerarse que existe identidad en el
objeto ni en la causa petendi entre los dos procesos.
De otra parte, en lo que al trámite administrativo se refiere debe precisarse
que un proceso de dicha naturaleza no da lugar a que se configure la cosa juzgada
que es característica propia y exclusiva de un proceso de carácter judicial.
 Por las razones expuestas, no es procedente declarar probada la
denominada excepción de cosa juzgada.

En lo que atañe a la denominada excepción de temeridad y mala fe la Sala

advierte, que no puede considerarse como medio exceptivo, en tanto que no
pretende enervar las pretensiones de la sociedad demandante, sino calificar una
conducta de ésta que puede dar lugar a la condena en costas. Adicionalmente, los
argumentos esbozados para fundamentarla se refieren a la fecha en que se inició
la construcción del edificio, es decir a un punto que es objeto de discusión en el
proceso.

Declarada la improcedencia de las mencionadas excepciones, la Sala

procede a pronunciarse sobre el asunto sometido a su conocimiento.

Las acciones populares, consagradas en el inciso primero del artículo 88 de

la Constitución Política y reglamentadas por la Ley 472 de 1998, tienen como
finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten
amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de
los particulares, si éstos actúan en desarrollo de funciones administrativas.

Ahora bien, en la forma y términos de la reglamentación contenida en los

artículos 1, 2, 4 y 9 de la ley 472 de 1998, son elementos necesarios para la
procedencia de las acciones populares, los siguientes:

a) La finalidad es la protección de los derechos e intereses de naturaleza

colectiva.

b) Procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los

particulares que hayan violado o amenacen violar ese tipo de derechos o intereses.

c) Se ejerce para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la

amenaza, la vulneración, o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o
restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.

d) Los derechos e intereses colectivos susceptibles de esta acción son todos

aquellos definidos como tales en la Constitución Nacional, las leyes ordinarias y los
tratados de derecho internacional celebrados por Colombia, como por ejemplo los
mencionados en el artículo 4 de la ley 472 de 1998.

e) La titularidad para su ejercicio, como lo está indicando su nombre, ha de

corresponder a su naturaleza popular, por lo tanto puede ser ejercida por cualquier
persona, natural o jurídica, pública o privada, o también por las autoridades,
organismos y entidades señalados en el artículo 12 de la ley 472 de 1998.

El Juez deberá analizar, en cada caso concreto, si se reúnen los requisitos

de procedencia de la acción popular.

Como ya lo ha precisado esta Sala1 la falta de sustentación del recurso de

apelación no es óbice para que éste sea concedido, ni para que el ad-quem asuma
el conocimiento del mismo; por consiguiente, y dado que la sola manifestación de
inconformidad frente al fallo es suficiente, la Sala analizará si existen los
presupuestos necesarios para revocar la decisión recurrida.

En consecuencia, y para resolver este caso, la Sala se referirá en primer

lugar al fuero de atracción en la acción popular, en tanto que también se dirige
contra particulares; en segundo lugar a los intereses colectivos y, finalmente,
analizará si existe vulneración de los derechos colectivos invocados en la demanda.

El fuero de atracción en el trámite de la acción popular

Del artículo 9 de la Ley 472 de 1998, referente a la procedencia de la acción

popular, se deduce que la demanda puede dirigirse contra una autoridad pública,
contra un particular, o incluso contra ambos.

Ahora bien, el artículo 15 de la referida Ley dispone:

“Jurisdicción: La jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de

los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones
populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades
públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones
administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones
vigentes sobre la materia.

1 AP-244 de 2001, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección

Tercera.
 En los demás casos conocerá la jurisdicción ordinaria civil.”

Luego, por regla general, una acción popular dirigida contra un particular
será de competencia de la jurisdicción ordinaria, mientras que la dirigida contra una
autoridad pública o un particular que desempeñe funciones administrativas lo será
de la Contencioso Administrativa.

La regla anterior se exceptúa en los eventos en los que una acción se dirija,
al tiempo, en contra de una autoridad pública y de un particular; en tal caso, la
competencia para conocer de la misma reside en la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, en tanto que ésta prevalece sobre la de la Jurisdicción Ordinaria en
virtud del fuero de atracción.

Al pronunciarse sobre la aplicación de esta tesis en materia de acciones

populares, esta Corporación ha dicho:

“(...)
Ha sostenido esta Corporación que cuando la parte demandada es plural y
con respecto de uno de los demandados no cabe duda que la jurisdicción
contenciosa administrativa es la competente, en virtud del llamado fuero de
atracción queda prorrogada la competencia para conocer de la acción con
respecto a otro u otros demandados que en principio fueran justiciables ante
la jurisdicción ordinaria. Así se ha pronunciado al respecto el fuero de
atracción de esta jurisdicción se fundamenta en la acumulación de acciones,
por pasiva, contra quienes son señalados como responsables solidarios de
las obligaciones que se pretenden. También ha aceptado la jurisprudencia
la aplicación de esta figura cuando la cuestión litigiosa haya de resolverse
de manera uniforme para todos los litisconsortes (necesarios) pasivos, y
alguno o algunos deban ser juzgados ante esta jurisdicción. Conforme a los
lineamientos trazados por la jurisprudencia, tratándose de una acción
popular, el aludido fuero opera cuando se acumulan acciones contra
entidades públicas o personas privadas que cumplen funciones públicas, por
un lado, y particulares por otro, señalados como responsables solidarios del
hecho u omisión que amenace o vulnere derechos colectivos, o cuando su
comparecencia conjunta es forzosa para que se produzca sentencia, porque
ésta podría afectarlos de manera uniforme”2

Es lo que ocurre en el presente caso y lo que explica la competencia de esta

jurisdicción.

2AP- 077 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sobre
el punto ver también AP-510 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Tercera.
 Los Intereses Colectivos

Los colectivos son intereses de representación difusa, en la medida en que

suponen la reivindicación de derechos cuyo titular es un grupo indeterminado o
indeterminable de personas que, en potencia, pueden ser, incluso, todos los que
integran una comunidad.

Por eso ha dicho la Corte Constitucional que es imposible enmarcar el interés

colectivo en un ámbito meramente subjetivo o particular, pero que cualquier
persona perteneciente a un grupo o una comunidad puede acudir ante los jueces
para exigir la defensa de tal colectividad, con lo cual logra simultáneamente
proteger su propio interés.

Por otra parte, si bien la Constitución, en su artículo 88, ha mencionado

algunos intereses colectivos, tal enumeración no es taxativa, pues la ley o los
tratados internacionales pueden calificar como tales otros intereses similares a los
contenidos en el artículo 88 de la Carta.3

Dicho planteamiento se tiene por fundamento lo dispuesto en inciso final del

artículo 4 de la Ley 472 de 1998, que prevé:

“Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en

la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional
celebrados por Colombia.”

Lo anterior supone, que si bien, no se trata de una enumeración taxativa,

sólo pueden considerarse como intereses o derechos colectivos aquellos
reconocidos como tales por cualquiera de las normas aludidas y sólo a partir de su
reconocimiento son susceptibles de protegerse por medio de la acción popular, de
toda acción u omisión de las autoridades públicas y los particulares que los
amenace o vulnere. Es decir, que la calidad de derecho colectivo no la ostentan per
se, no surge de su propia naturaleza, sino que es necesario que el ordenamiento
jurídico los reconozca como tales.

De modo que, si bien la Sala ha reiterado ciertas características inherentes

a los derechos e intereses colectivos, entre ellas, es menester mencionar el

3 AP-001 de 2000, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección

Tercera.
reconocimiento -como tales- hecho por la Constitución Política, la ley, o los tratados
internacionales que hayan seguido los trámites de recepción por el ordenamiento
interno colombiano.

Lo anterior es evidente, y lo ha puesto de presente la Sala4, al establecer

que si bien un derecho colectivo compromete el interés general, no todo lo que
suponga este último configura por esa sola característica, un derecho colectivo.

Resulta así claro que mientras no se haya producido su reconocimiento

legal, no se puede considerar que un interés determinado, así tenga carácter
general, revista la naturaleza de colectivo; por consiguiente, sólo será derecho
colectivo susceptible de ser amenazado o vulnerado por la acción u omisión de las
autoridades públicas o los particulares, aquél que, reuniendo las características
propias del interés colectivo, esté reconocido como tal por la ley, la constitución o
los tratados internacionales.

La vulneración de los derechos colectivos invocados en la demanda

En el proceso se probaron los siguientes hechos:

1. Que la zona de Cerros de Santa Ana está delimitada en los planos U11/4,
U11/B y U-59/4.(Fl. 816 y 817 c. 1)

2. Que el predio ubicado en la Cra 5 este No. 109 - 18 está situado en el

plano U -59/4. (Fl. 817 c. 1)

3. Que, según el plano oficial de zonificación No. 18, la urbanización Cerros

de Santa Ana es una zona residencial especial sometida al tratamiento
de conservación urbanística con categoría continuidad de norma.(Fl. 816
c.1)

4. Que la Curaduría Urbana No. 3 expidió, en favor del señor Bernardo

Sánchez Restrepo, la Licencia de Construcción No. LC-98 - 3 - 0296 de
30 de octubre de 1998, la cual dio vía libre para la construcción del

4 AP-001 de 2000, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección

Tercera.
 Edificio Santa Ana, ubicado en la Cra 5 este No. 109-18. (Fl. 12 c. 1).
Dicha licencia se concedió para la construcción de “obra nueva de
edificación en terreno inclinado con altura básica de sótanos 2 pisos con
cubierta útil, con un total de 9 niveles para 8 unidades de vivienda y 31
estacionamientos de los cuales 23 son privados y 8 de visitantes.”

5. Que dicha licencia fue prorrogada mediante resolución No. 039155 contra
la cual se interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, los
que fueron resueltos confirmando la prórroga. (Fl. 13, 15, 22 c. 1)

6. Que en el predio aludido se construyó un edificio, que tiene 8 unidades

de vivienda de las cuales 5 han sido enajenadas. (Fl. 452 c. 1).

Teniendo en cuenta los hechos probados en el curso del proceso, la Sala

procede a analizar si existe vulneración de los derechos colectivos invocados en la
demanda.

Según la Asociación demandante, la expedición de la licencia de

construcción referida vulnera los derechos colectivos al medio ambiente, al
desarrollo sostenible y a la realización de las construcciones, edificaciones y
desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, pues, de conformidad
con las normas urbanísticas, no es posible construir vivienda multifamiliar en el
predio mencionado.

Ya se dijo que la calidad de derecho colectivo se adquiere a partir del en el

momento en que es reconocido como tal, por la Constitución, las leyes o los
tratados internacionales; por consiguiente, la Sala analizará si los derechos
colectivos aludidos gozaban de tal calidad en la época en que se construyó el
edificio, pues sólo de ser así sería procedente hablar de su amenaza o vulneración
y de su consecuente protección a través de la acción popular.

El artículo 8 de la Ley 9 de 1989, señaló expresamente que el medio

ambiente tendrá para su defensa la acción popular prevista en el artículo 1005 del
C.C., con posterioridad, dicho derecho y el desarrollo sostenible como parte
integrante del mismo5 se reconocieron como derechos colectivos por los artículos

5 Desde el punto de vista constitucional, el medio ambiente involucra aspectos

relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos
79, 80 y 88 de la Constitución Política, de lo cual se deduce que a partir de su
vigencia gozan de dicha calidad y pueden ser amenazados o vulnerados en tanto
tales; en consecuencia, mientras se acredite tal vulneración o amenaza es
procedente su protección por medio de la acción popular.

La Sala advierte, sin embargo, que, en el caso concreto, no se acreditó la

vulneración de los derechos en cuestión, pues del otorgamiento de la licencia no se
deriva amenaza ni vulneración alguna para los mismos. Por consiguiente, teniendo
en cuenta que la asociación demandante no cumplió con su carga de probar dicha
circunstancia, se concluye que no hay lugar a que el juez ordene su protección.

Por su parte, la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos

urbanos de conformidad con las normas vigentes, adquirió la calidad de derecho
colectivo a partir del momento en que entró a regir la Ley 472 de 1998, esto es,
el 6 de agosto de 19996. Siendo ello así, únicamente, a partir de dicha fecha puede
ser amenazado o vulnerado por la acción u omisión de las autoridades públicas o
los particulares.

Como se dijo, el otorgamiento de la licencia de construcción del edificio

ubicado en la cra 5 este No. 109 - 18, se expidió el 30 de octubre de 1998, es decir
con anterioridad al reconocimiento como derecho colectivo de la “realización de
construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos de conformidad con las normas
vigentes”; en consecuencia, en el momento en que tal circunstancia ocurrió, no
existía un derecho colectivo que se pudiera amenazar o vulnerar, sin perjuicio, claro
está de que las actuaciones por fuera de la ley tuvieran las sanciones, para
entonces previstas en ella.

Si bien, la decisión de otorgar la licencia de construcción y el trámite

administrativo surtido por la Curaduría Urbana No. 3 del Distrito de Bogotá para su

naturales, el equilibrio de los ecosistemas, las protección de la diversidad biológica y

cultural, el desarrollo sostenible y la calidad de vida del hombre entendido como parte
integrante de ese mundo natural, temas, que entre otros, han sido reconocidos
ampliamente por nuestra Constitución Política en muchas normas que establecen
mecanismos para proteger este derecho y exhortan a las autoridades a diseñar estrategias
para su garantía y desarrollo ( Corte Constitucional, Sentencia T-046 de 1999).
6El artículo 86 de la Ley 472 de 1998, dispone: “La presente ley rige un año después de su

promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, y expresamente los
trámites y procedimientos existentes en otras normas sobre la materia.”
La mencionada ley fue publicada el 6 de agosto de 1998, en el Diario Oficial año CXXXIV
43.357; de lo cual se infiere que entró en vigencia el 6 de agosto de 1999.
expedición no son susceptibles de revisarse en sede de la acción popular, puesto
que para esa época no existía el mentado derecho colectivo, susceptible de ser
protegido, si existían y perduran otros mecanismos legales para garantizar el
cumplimiento de los procedimientos y competencias que deben observarse en
dicho trámite administrativo, así como las sanciones correspondientes para el
desconocimiento de los mismos.

En efecto, el artículo 99 de la ley 388 de 1997 establece lo siguiente:

“1.Para adelantar obras de construcción, ampliación, modificación y

demolición de edificaciones, de urbanización y parcelación en terrenos
urbanos, de expansión urbana y rurales, se requiere licencia expedida por
los municipios, los distritos especiales, el Distrito Capital, el departamento
especial de San Andrés y Providencia o los curadores urbanos, según sea
el caso.
(...)
5.El urbanizador, el constructor, los arquitectos que firman los planos
urbanísticos y arquitectónicos y los ingenieros que suscriban los planos
técnicos y memorias son responsables de cualquier contravención y
violación a las normas urbanísticas, sin perjuicio de la responsabilidad
administrativa que se derive para los funcionarios y curadores urbanos que
expidan las licencias sin concordancia o en contravención o violación de las
normas correspondientes.
(...)
7.El reglamento establecerá los documentos que deben acompañar las
solicitudes de licencia y la vigencia de las licencias teniendo en cuenta el tipo
de actuación y la clasificación del suelo donde se ubique el inmueble.
(...)”

A su vez, el Decreto 1052 de 1998, por el cual se reglamentan las

disposiciones referentes a licencias de construcción y urbanismo, al ejercicio de la
curaduría urbana y las sanciones urbanísticas, dispone en los artículos pertinentes:

“Artículo 6: Competencia para el estudio, trámite y expedición de

licencias: En los municipios o distritos con población superior a cien mil
(100.000) habitantes las licencias serán estudiadas, tramitadas y expedidas
por los curadores urbanos.
(...)
Artículo 8: Titulares de las licencias: Podrán ser titulares de licencias los
titulares de derechos reales principales, los poseedores, los propietarios del
derecho de dominio a título de fiducia y los fideicomitentes de las mismas
fiducias, de los inmuebles objeto de la solicitud.
Artículo 9: Solicitud de licencias: El estudio, trámite y expedición de
licencias, se hará solo ha solicitud de quienes puedan ser titulares de las
mismas.
(...)
 Artículo 35: Definición de curador urbano: El curador urbano es un
particular encargado de estudiar, tramitar y expedir licencias de urbanismo o
de construcción a petición del interesado en adelantar proyectos de
urbanización o de edificación, en las zonas o áreas del municipio o distrito
que la administración municipal o distrital le haya determinado como de su
jurisdicción.

Los citados artículos ponen de presente que, en los municipios con población
superior a cien mil habitantes, la competencia para estudiar, tramitar y conceder
licencias de construcción o urbanismo recae en los curadores urbanos, quienes
actúan como particulares en cumplimiento de funciones públicas7.

Así mismo evidencian la obligación que tienen los interesados en adelantar

proyectos de urbanización o edificación de obtener la licencia requerida para el
efecto.

De otra parte, el artículo 59 del Decreto 2150 de 1995, por medio del cual se
suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios
existentes en la Administración Pública establece “contra los actos que resuelvan
las solicitudes de licencias de urbanismo o de construcción procederán los recursos
de reposición y apelación. Este último se interpondrá para ante la oficina de
planeación o en su defecto para ante el alcalde distrital o municipal y deberá
resolverse de plano.” (Negrillas de la Sala).

De la citada disposición se desprende que la competencia para estudiar,

tramitar y expedir licencias de construcción no está radicada únicamente en los
curadores urbanos, en tanto que, eventualmente, las oficinas de planeación están
llamadas a pronunciarse sobre la procedencia o improcedencia de las mismas, al
momento de decidir los recursos administrativos.

Es claro, entonces, que la obligación de expedir las licencias de construcción

y urbanismo en aquellos municipios o distritos con población superior a cien mil
habitantes (100.000) recae directamente en los curadores urbanos; solo en el caso
de que los actos administrativos que resuelvan las solicitudes formuladas al
respecto sean apelados, la competencia se traslada a las oficinas de planeación,

7El artículo 36 del Decreto 1052 de 1998 dispone: “Naturaleza de la función del curador
urbano: El curador urbano ejerce una función pública para la verificación del cumplimiento
de las normas urbanísticas y de edificación vigentes en el distrito o municipio, a través del
otorgamiento de licencias de urbanización y construcción.
pero únicamente para efectos de revisar la decisión tomada en primera instancia por
el curador, es decir, que la obligación no es de su resorte directo.

En lo que a las sanciones atañe, el artículo 104 de la Ley 388 de 1997,

precisa distintos eventos de infracciones urbanísticas y la sanción aplicable en cada
uno de ellos:

“Artículo 104: "Las infracciones urbanísticas darán lugar a la aplicación de

las sanciones que a continuación se determinan, por parte de los alcaldes
municipales y distritales y el gobernador del departamento especial de
San Andrés y Providencia, quienes las graduarán de acuerdo con la
gravedad de la infracción y la reiteración o reincidencia en la falta, si
tales conductas se presentaren:
1o. Multas sucesivas que oscilarán entre cien (100) y quinientos (500)
salarios mínimos legales mensuales, para quienes parcelen, urbanicen o
construyan en terrenos no urbanizables o parcelables, además de la orden
policiva de demolición de la obra y la suspensión de servicios públicos
domiciliarios, de conformidad con lo señalado por la Ley 142 de 1994.
2o. Multas sucesivas que oscilarán entre setenta (70) y cuatrocientos (400)
salarios mínimos legales mensuales, para quienes parcelen, urbanicen o
construyan en terrenos aptos para estas actuaciones, sin licencia, además
de la orden policiva de suspensión y sellamiento de la obra y la suspensión
de servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo señalado por la
Ley 142 de 1994.
En la misma sanción incurrirán quienes demuelan inmuebles declarados de
conservación arquitectónica o realicen intervenciones sobre los mismos sin
la licencia respectiva, o incumplan las obligaciones de adecuada
conservación, sin perjuicio de la obligación de reconstrucción que más
adelante se señala, así como quienes usen o destinen inmuebles en
contravención a las normas sobre usos del suelo.
3o. Multas sucesivas que oscilarán entre cincuenta (50) y trescientos (300)
salarios mínimos legales mensuales, para quienes parcelen, urbanicen o
construyan en terrenos aptos para estas actuaciones, en contravención a lo
preceptuado en la licencia, o cuando ésta haya caducado, además de la
orden policiva de suspensión y sellamiento de la obra y la suspensión de
servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo señalado por la Ley
142 de 1994.
En la misma sanción incurrirán quienes destinen un inmueble a un uso
diferente al señalado en la licencia, o contraviniendo las normas urbanísticas
sobre usos específicos.
4o. Multas sucesivas entre treinta (30) y doscientos (200) salarios mínimos
legales mensuales, para quienes ocupen en forma permanente los parques
públicos, zonas verdes y demás bienes de uso público, o los encierren sin la
debida autorización de las autoridades municipales o distritales, además de
la demolición del cerramiento y la suspensión de servicios públicos, de
conformidad con lo señalado por la Ley 142 de 1994. Esta autorización podrá
darse únicamente para los parques y zonas verdes por razones de
seguridad, siempre y cuando la transparencia del cerramiento sea de un 90%
como mínimo, de suerte que se garantice a la ciudadanía el disfrute visual
del parque o zona verde.
En la misma sanción incurrirán quienes realicen intervenciones en áreas que
formen parte del espacio público, sin la debida licencia o contraviniéndola,
 sin perjuicio de la obligación de restitución de elementos que más adelante
se señala.
5o. La demolición total o parcial de las obras desarrolladas sin licencia o de
la parte de las mismas no autorizada o ejecutada en contravención a la
licencia.
PARAGRAFO 1o. Si dentro de los plazos señalados al efecto los infractores
no se adecuan a las normas, ya sea demoliendo las obras realizadas en
terrenos no urbanizables o parcelables, solicitando la licencia
correspondiente cuando a ello hubiere lugar o ajustando las obras a la
licencia, se procederá por la autoridad competente a la imposición de nuevas
multas sucesivas, en la cuantía que corresponda teniendo en cuenta la
reincidencia o reiteración de la conducta infractora, sin perjuicio de la orden
de demolición, cuando a ello hubiere lugar y la ratificación de la suspensión
de los servicios públicos domiciliarios.
PARAGRAFO 2o. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> El producto de estas
multas ingresará al tesoro municipal, distrital o del departamento especial de
San Andrés y Providencia”(Negrillas de la Sala)

Finalmente, el artículo 116 de la Ley 388 de 1997, prevé un mecanismo

judicial para garantizar el cumplimiento de las normas aludidas:

“Artículo 116 : Toda persona, directamente o a través de un apoderado,

podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de
una ley o acto administrativo relacionado con la aplicación de los
instrumentos previstos en la Ley 9ª de 1989 y la presente ley.
La acción de cumplimiento se dirigirá contra la autoridad administrativa que
presuntamente no esté aplicando la ley o el acto administrativo. Si su no
aplicación se debe a órdenes o instrucciones impartidas por un superior, la
acción se entenderá dirigida contra ambos aunque podrá incoarse
directamente contra el jefe o Director de la entidad pública a la que
pertenezca el funcionario renuente. Esta acción se podrá ejercitar sin
perjuicio de las demás acciones que la ley permita y se deberá surtir el
siguiente trámite:
1. El interesado o su apoderado presentará la demanda ante el juez civil del
circuito la cual contendrá, además de los requisitos generales previstos en
el Código de Procedimiento Civil, la especificación de la ley o acto
administrativo que considera no se ha cumplido o se ha cumplido
parcialmente, la identificación de la autoridad que, según el demandante,
debe hacer efectivo el cumplimiento de la ley o acto administrativo y la
prueba de que el demandante requirió a la autoridad para que diera
cumplimiento a la ley o acto administrativo.
2. El juez a quien le corresponda el conocimiento, verificará que la demanda
se ajuste a los requisitos legales y en caso de no ser así, no la admitirá y le
indicará al interesado los defectos de que adolece para que los subsane en
un término de cinco (5) días hábiles. Si el demandante no los corrigiere, la
rechazará.
3. Admitida la demanda, el juez dispondrá de un término de diez (10) días
hábiles para practicar las pruebas que considera necesarias.
4. Vencido el plazo previsto en el numeral anterior, el juzgado dará traslado
de lo actuado a las partes para que en un término de cinco (5) días presenten
sus alegaciones.
5. Vencido el término para alegar, el juez dispondrá de diez (10) días hábiles
para dictar sentencia. Cuando se compruebe durante el proceso que la
autoridad demandada no dio cumplimiento a una ley o acto administrativo, la
 sentencia ordenará a la autoridad renuente iniciar su cumplimiento en un
plazo no mayor de treinta (30) días hábiles, término dentro del cual deberá
remitir al juzgado copia del acto mediante el cual ejecuta el mandato previsto
en la ley o acto administrativo.
6. En caso de que la autoridad requerida para el cumplimiento de su deber,
mediante sentencia no cumpla con la orden judicial en el término establecido
en el numeral anterior, se incurrirá en la sanción prevista en los artículos 150
y 184 del Código Penal, para lo cual se remitirá copia de lo actuado a la
autoridad judicial competente.
7. La sentencia que se dicte como resultado de la acción de cumplimiento
será susceptible del recurso de apelación, en los términos previstos en el
Código de Procedimiento Civil.
8. Sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar, cuando se
compruebe que el demandante ha actuado con temeridad o mala fe,
responderá por los perjuicios que con sus actuaciones cause al demandado,
a terceros y a la administración de justicia. Si en el proceso o actuación
aparece prueba de tal conducta, el juez impondrá la correspondiente
condena en la sentencia.
PARAGRAFO. La solicitud de acción de cumplimiento substanciará con
prelación posponiendo cualquier otro asunto con excepción de las acciones
de tutela.”

Las normas descritas evidencian que para la época en que se expidió la

licencia de construcción para el predio ubicado en la Cra 5 este No. 109 -18 existían
mecanismos de protección de las normas urbanísticas, más no del derecho
colectivo a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos
respetando las disposiciones jurídicas vigentes.

Lo anterior, por cuanto el derecho colectivo, una vez consagrado por la ley,
no puede tener dotes de “intemporalidad” que genere, ad infinitum, la aplicación
retroactiva de la ley que lo consagra, salvo que la propia ley establezca excepciones
de esta índole, que no es el caso.

Un planteamiento contrario bien podría general indeseables vulneraciones

de derechos adquiridos y no se acomodaría a la posibilidad del seguimiento futuro
de nuevos derechos colectivos o a la eventual supresión, como tales, de los ya
existentes.

Estas breves reflexiones conducen a la Sala a confirmar la providencia

recurrida, en la cual se desestimaron las pretensiones de la demanda.
 En mérito de lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, administrando justicia
en nombre de la República y por autoridad de la ley

FALLA

PRIMERO.-CONFIRMASE la sentencia de 29 de enero de 2003, proferida

por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

SEGUNDO.-REMITASE a la Defensoría del Pueblo copia de la demanda,

del auto admisorio de la misma y del fallo de segunda instancia, para que sean
incluidas en el registro público centralizado de las acciones populares previsto en
el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA ALIER E. HERNÁNDEZ ENRIQUEZ

Presidente de la Sala

MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ RICARDO HOYOS DUQUE

GERMAN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR