Maiores Gastos para Melhores Vidas

DESENVOLVIMENTO NAS AMÉRICAS
Melhores gastos para

melhores vidas
Como a América Latina e o Caribe podem
fazer mais com menos
Editado por
Alejandro Izquierdo,
Carola Pessino
e Guillermo Vuletin
MELHORES GASTOS PARA
MELHORES VIDAS
MELHORES GASTOS PARA
MELHORES VIDAS
Como a América Latina e o Caribe podem
fazer mais com menos
Editado por
Alejandro Izquierdo, Carola Pessino
e Guillermo Vuletin
Banco Interamericano de Desenvolvimento

Catalogação na fonte fornecida pela
Biblioteca Felipe Herrera do
Melhores gastos para melhores vidas: como a América Latina e o Caribe

podem fazer mais com menos / editado por Alejandro Izquierdo, Carola
Pessino e Guillermo Vuletin.
p. cm.
Inclui referências bibliográficas.
978-1-59782-343-2 (Brochura)
978-1-59782-344-9 (Digital)
1. Government spending policy-Latin America. 2. Government spending policy-
Caribbean Area. 3. Expenditures, Public-Latin America. 4. Expenditures,
Public-Caribbean Area. 5. Latin America-Appropriations and expenditures.
6. Caribbean Area-Appropriations and expenditures. I. Izquierdo, Alejandro,
editor. II. Pessino, Carola, editora. III. Vuletin, Guillermo Javier, editor.
IV. Banco Interamericano de Desenvolvimento. Departamento de Pesquisa e
Economista-Chefe.
HJ7664.5 .B48 2018 por.ed.
IDB-BK-198
Copyright © 2018 Banco Interamericano de Desenvolvimento.

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Desenho da capa: Dolores Subiza
Sumário
Lista de tabelas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . vii
Lista de gráficos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ix
Lista de quadros. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xix
Prefácio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xxi
Agradecimentos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xxv
Colaboradores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xxix
1. Gasto público: de maior para melhor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
2. O gasto e o ciclo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
3. A in(eficiência) do gasto público. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
4. O impacto do gasto público na equidade: querer nem

sempre é poder. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
5. Infraestrutura pública: desperdiçar menos para construir mais. . . . 147
6. Gasto com educação: cada centavo conta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
7. Gasto inteligente com segurança cidadã: além do

crime e castigo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209
8. Gastos eficientes para vidas mais saudáveis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255
9. Melhores instituições: a chave para um gasto público melhor . . . . . 291
10. Sabotando o futuro: o viés de curto prazo da política. . . . . . . . . . . 349
Referências bibliográficas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387
Índice remissivo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 439

Lista de Tabelas
Tabela 1.1 Preferência por gasto público vs. sustentabilidade

fiscal 3
Tabela 1.2 Fatores determinantes da composição do gasto
público (variável dependente: participação das
despesas de capital no gasto primário total) 14
Tabela 4.1 Incidência de pobreza e desigualdade antes e
depois das transferências, com e sem ajustes por
desincentivos na Argentina, 2015 (1º Semestre) 143
Tabela 5.1 Índice de gestão do investimento público, 2015 152
Tabela 5.2 Indicadores de capacidade institucional de
produção de infraestrutura, 2017 156
Tabela B5.1 Causas e explicações de superfaturamentos
em projetos de infraestrutura 160
Tabela 5.3 Custos excedentes em projetos de infraestrutura
(média entre 1927 e 2012) 160
financiados pelo Banco Interamericano de
Desenvolvimento e pelo Banco Mundial,
por subsetor (média entre 1996 e 2010) 162
Tabela 5.5 Resultados de estudos selecionados sobre a
eficiência em infraestrutura 171
Tabela 6.1 Indicadores de Educação: América Latina e
Caribe e OCDE 178
Tabela 6.2 Indicadores de equidade baseados na
disponibilidade de insumos, por região, 2015 190
Tabela 6.3 Correlação bivariada entre eficiência, equidade e
variáveis no nível de país 196
Tabela 6.4 Correlação bivariada entre eficiência, equidade e
variáveis de financiamento educacional 204
viii MELHORES GASTOS PARA MELHORES VIDAS
Tabela 7.1 Direcionamento de programas de segurança

cidadã, países selecionados 235
Tabela 7.2 Intervenções de segurança selecionadas por
abordagem integrada e análise de custo-benefício
(US$, 2016) 237
Tabela 7.3 Número de programas de segurança cidadã
baseados em evidências 238
Tabela 8.1 Pontuações médias de eficiência por indicador
de produto 264
Tabela 8.2 Ganhos potenciais por indicador de produto 270
Tabela 8.3 Principais fontes de ineficiência por tipo de
Insumo do sistema de saúde 273
Tabela 8.4 Políticas para promover a eficiência no gasto
farmacêutico em países do DIME, 2017 275
Tabela 8.5 Gastos, preços e opções de políticas para o
ertapenem, 2017 278
Tabela 8.6 Gastos, preços e opções de política par a insulina
glargina, 2017 279
Tabela 8.7 Cumprimento de exames entre provedores EPS
na Colômbia, 2017 282
Tabela 8.8 Custos do cuidado da diabetes por meio
do cumprimento do monitoramento de HbA1c
na Colômbia, 2017 283
Tabela 9.1 Recomendações de políticas para melhorar a
eficiência na gestão de compras públicas 303
eficiência na gestão do serviço público 309
eficiência nos sistemas digitais de dados integrados 316
Tabela 9.4 Recomendações para melhorar orçamentos por
resultados (OpR) 323
Tabela 9.5 Recomendações para melhorar a gestão do
investimento público 335
Tabela 9.6 Principais recomendações para melhorar a
descentralização fiscal para uma maior eficiência
do gasto 340
Lista de Gráficos
Gráfico 1.1 Gasto público nas duas últimas décadas 2

Gráfico 1.2 Preferência fiscal e sustentabilidade, 2007–2014 4
Gráfico 1.3 A Lei de Wagner para a América Latina e o Caribe 5
Gráfico 1.4 Evolução da composição da despesa pública
primária por categoria econômica entre 1980 e
2016 (em percentual do gasto primário total) 9
Gráfico 1.5 Evolução do Viés Decrescente das Despesas de
Capital. Medido como a diferença entre a
participação anual das despesas de capital no
gasto primário total relativamente a prevalecente
em 1980 10
Gráfico 1.6 Viés contra despesas de capital, por região 11
Gráfico 1.7 Viés contra despesas de capital, por país da
América Latina e do Caribe 11
Gráfico 1.8 Composição do gasto público, classificado por
categoria econômica e por região (em termos
reais e per capita para 1980–1985 e 2010–2015) 12
Gráfico 1.9 Despesas correntes e de capital, por região
(taxas de crescimento em 2010–2015 e 1980–1985) 13
Gráfico 1.10 Viés não explicado e confiança 19
Gráfico 2.1 Correlação entre produto e gasto primário total
(1980–2016) 23
Gráfico 2.2 Correlação entre produto e gasto primário total
(2000–2016) 25
Gráfico 2.3 Correlação entre produto e gasto discricionário 27
Gráfico 2.4 Correlação entre produto e gasto com
transferências sociais 30
x MELHORES GASTOS PARA MELHORES VIDAS
Gráfico 2.5 Relação entre ciclicidade do gasto discricionário e

automático em países industriais 31
Gráfico 2.6 Correlação entre produto e gasto com programas e
benefícios familiares 33
Gráfico 2.7 Correlação entre produto e gasto com seguro
desemprego 33
Gráfico 2.8 Correlação entre produto e gasto com previdência
social 34
Gráfico 2.9 Correlação entre produto e transferências sociais
específicas antes e depois da alteração da Lei da
Previdência Social na Argentina, no Brasil e no
Uruguai 35
Gráfico 2.10 Gastos com previdência social, programas
familiares e seguro-desemprego (como percentual
do gasto total com transferências sociais) 36
Gráfico 2.11 Despesas de capital e despesas correntes em
tempos bons e ruins 38
Gráfico 2.12 Padrões de despesas de capital e despesas
correntes: a relevância das instituições 39
Gráfico 2.13 Padrões de despesas de capital e despesas
correntes: relevância dos efeitos eleitorais 40
Gráfico 2.14 Multiplicador do gasto primário total no produto 41
Gráfico 2.15 Multiplicador dos componentes do gasto primário
total no produto 42
Gráfico 2.16 Multiplicador do investimento público no produto 44
Gráfico 2.17 Multiplicador do gasto público primário no
produto 45
Gráfico 3.1 Gasto total como percentual do PIB por
classificação econômica e PIB per capita PPC,
2015–2016 51
Gráfico 3.2 Participação da massa salarial, de compras
públicas e de transferências no gasto público,
2015–2016 53
Gráfico 3.3 Gasto com compras públicas como percentual do
PIB e do gasto público, 2016 54
LISTA DE GRÁFICOS xi
Gráfico 3.4 Índice de percepção da corrupção (IPC) e índice

de desvio de recursos públicos (DRP), 2017 57
Gráfico 3.5 Massa salarial em países selecionados, 2016 58
Gráfico 3.6 Emprego público como percentual do emprego
total e hiato salarial estimado entre setor público
e setor privado 60
Gráfico 3.7 Gastos direcionados e vazamentos (programas
sociais, energia e despesas fiscais), 2015 65
Gráfico 3.8 Ineficiência técnica em transferências direcionadas,
compras públicas e massa salarial 66
Gráfico 3.9 Evolução da distribuição da população por faixa
etária e janela de oportunidade, 1950–2100 69
Gráfico 3.10 Gasto com aposentadorias (% do PIB) e taxa de
dependência por idade, 2017 71
Gráfico 3.11 Projeções do gasto com aposentadorias e saúde,
2015–2065 74
Gráfico 3.12 Composição do gasto total e do gasto per capita
por faixa etária 76
Gráfico 3.13 Evolução da produtividade total dos fatores (PTF),
razão PTF/dos EUA 82
Gráfico 3.14 Lacunas de habilidades por condição
socioeconômica dos pais 88
Gráfico 3.15 Retornos por cada dólar investido nas
habilidades de crianças carentes (em comparação
com crianças de famílias abastadas) em diferentes
fases do ciclo de vida 90
Gráfico 3.16 Heterogeneidade: efeitos do tratamento marginal
versus tratamento médio nos retornos da
educação terciária 91
Gráfico 3.17 Gasto do governo subnacional, cerca de 2016 96
Gráfico 3.18 Desequilíbrios fiscais verticais, cerca de 2016 97
Gráfico 3.19 Efeito das fontes de receita na eficiência
alocativa e técnica do gasto 99
Gráfico 4.1 Pobreza e desigualdade na América Latina e
no Caribe 109
xii MELHORES GASTOS PARA MELHORES VIDAS
Gráfico 4.2 Gasto primário e social médio na

América Latina e no Caribe 110
Gráfico 4.3 Composição média do gasto social na
Gráfico 4.4 Diferenças na desigualdade de renda antes e depois
de impostos e transferências de renda do governo
na América Latina, em comparação com a OCDE
e a União Europeia, cerca de 2012 113
Gráfico 4.5 Gasto social e redistribuição na América Latina,
OCDE e União Europeia, cerca de 2012 115
Gráfico 4.6 Composição do gasto público social 116
Gráfico 4.7 Distribuição da renda de aposentadorias por
quintil de renda per capita (classificada pela
renda de mercado), cerca de 2012 119
Gráfico 4.8 Diferenças na desigualdade de renda antes
e depois de aposentadorias, e transferências
governamentais de renda e de benefícios em
saúde e educação 120
Gráfico 4.9 Gasto com programas de transferência de renda
condicionada e proteção social não contributiva
na América Latina e no Caribe 122
Gráfico 4.10 Gastos com transferência pró-pobre ou pró-rico
(classificados por renda de mercado),
cerca de 2012 123
Gráfico 4.11 Mudanças na pobreza extrema e na desigualdade
da renda de mercado em relação à renda
disponível na América Latina 125
Gráfico 4.12 Cobertura e vazamentos de transferências na
Gráfico 4.13 Lacuna entre pobreza extrema e renda
disponível na América Latina, % do PIB 128
Gráfico 4.14 Gasto pró-pobre e pró-pico com educação
por nível, classificado por renda de mercado,
cerca de 2012 131
Gráfico 4.15 Gasto público com educação por nível, como %
do PIB na América Latina, cerca de 2012 132
LISTA DE GRÁFICOS xiii
Gráfico 4.16 Gasto com saúde pró-pobre e pró-Rico (coeficientes

de concentração) e gasto público com saúde em
países selecionados da América Latina e do Caribe
(classificados por renda de mercado), cerca de 2012 133
Gráfico 4.17 Desigualdades no acesso à atenção à saúde e
resultados na América Latina e no Caribe e em
países mais desenvolvidos 135
Gráfico 4.18 Desigualdades no acesso à educação e seus
resultados na América Latina e no Caribe e em
países mais desenvolvidos 136
Gráfico 4.19 Participação do gasto social do governo central e
dos governos subnacionais na América Latina,
cerca de 2015 138
Gráfico 4.20 Índice de oportunidades humanas no nível
subnacional: lacuna entre municípios com
pontuações mais altas e mais baixas, 2014 140
Gráfico 4.21 Gasto social não contributivo na América Latina
e no Caribe, 2014 144
Gráfico 5.1 Investimento em infraestrutura (média entre
2008 e 2015) 148
Gráfico 5.2 Relação entre qualidade da infraestrutura geral
e níveis de renda, 2014
Relação positiva entre a qualidade da infraestrutura
e o nível de desenvolvimento de um país 149
Gráfico 5.3 Ganhos potenciais de eficiência no gasto com
infraestrutura 150
Gráfico 5.4 Eficiência da gestão do investimento público, 2016 153
Gráfico 5.5 Índices de subdimensões da eficiência na gestão
do investimento público, 2016 154
Gráfico 5.6 Benchmarking de compras públicas, 2017 155
Gráfico 5.7 Custos excedentes em projetos de infraestrutura
financiados pelo BID e pelo Banco Mundial na
Gráfico 5.8 Meses entre a aprovação e a elegibilidade de uma
amostra de projetos de infraestrutura financiados
pelo BID 164
xiv MELHORES GASTOS PARA MELHORES VIDAS
Gráfico 5.9 Meses entre a aprovação e a elegibilidade de

empréstimos de infraestrutura financiados pelo
BID (média entre 2005 e 2015) 164
Gráfico 5.10 Relação entre atrasos na aprovação de projetos de
infraestrutura e índices de Estado de Direito e de
Efetividade do Governo (média entre 1996 e 2015) 165
Gráfico 5.11 Dias necessários para concluir todos os
procedimentos de autorizações e aprovações
para projetos de infraestrutura, 2016 166
Gráfico 5.12 Desembolsos teóricos e reais acumulados de
empréstimos de infraestrutura pública financiados
pelo BID (por ano) 167
empréstimos de infraestrutura pública financiados
pelo BID (média entre 2003 e 2016) 168
empréstimos de infraestrutura financiados pelo BID,
por setor
(média entre 2003 e 2016) 169
Gráfico 6.1 Composição do gasto público com educação por
nível educacional 182
Gráfico 6.2 Índice de eficiência calculado no nível da escola,
2015 186
Gráfico 6.3 Relação entre desigualdade vertical e equidade
horizontal, 2015 191
Gráfico 6.4 Relação entre índice de eficiência e equidade
horizontal, 2015 192
Gráfico 6.5 Relação entre índice de eficiência e desigualdade
vertical, 2015 192
Gráfico 7.1 Taxa de homicídios intencionais (média),
por região, 2003–20015 211
Gráfico 7.2 Homicídios intencionais e vitimização na
Gráfico 7.3 Custo da criminalidade na América Latina e no
Caribe, por sub-região, 2014 213
Gráfico 7.4 Principal preocupação do cidadão na
América Latina e no Caribe, 2014 213
LISTA DE GRÁFICOS xv
Gráfico 7.5 Gasto com segurança pública em países da

América Latina e do Caribe e da OCDE, 2014 214
Gráfico 7.6 Perfis do gasto na América Latina e no Caribe
e na OCDE, 2014 215
Gráfico 7.7 Perfis de gasto, por país, 2014 215
Gráfico 7.8 Perfil do gasto e PIB per capita em PPC, 2014 216
Gráfico 7.9 Superlotação e percentual do PIB gasto com o
sistema prisional 218
Gráfico 7.10 Participação dos salários no gasto público com
segurança 219
Gráfico 7.11 Participação dos salários por subsetor, 2015 219
Gráfico 7.12 Gasto com ordem pública e segurança,
2008–2015 220
Gráfico 7.13 Gasto per capita com segurança pública
(US$ PPC) 221
Gráfico 7.14 Decomposição fatorial, 2008 e 2015 221
Gráfico 7.15 Evolução do gasto total anual por subsetor
(países selecionados), 2008–2015 222
Gráfico 7.16 Aumento padronizado do gasto per capita
e taxa de vitimização 223
Gráfico 7.17 Aumento padronizado do gasto per capita
e taxa de homicídios 223
Gráfico 7.18 Índice de eficiência do gasto público no nível
global 225
Gráfico 7.19 Eficiência técnica e PIB per capita 226
Gráfico 7.20 Índice de eficiência técnica, Estado de direito
e efetividade do governo 227
Gráfico 7.21 Índice de eficiência do gasto público ajustado
por fatores externos 228
Gráfico 7.22 Mapas DEA com variação de produto, países
selecionados 230
Gráfico 7.23 Alocação orçamentária em segurança cidadã,
El Salvador, 2011 233
Gráfico 7.24 Resultados de estudos sobre concentração da
criminalidade 235
xvi MELHORES GASTOS PARA MELHORES VIDAS
Gráfico 7.25 Impunidade direta, média 2010–2015 242

Gráfico 7.26 Indivíduos em prisão preventiva 243
Gráfico 7.27 Presos sem condenação, média 1999–2017 243
Gráfico 7.28 Presos sem condenação, por país 244
Gráfico 7.29 Capacidade para deter, processar e punir com
sucesso e de forma tempestiva, 2017 248
Gráfico 7.30 Projeção do aumento da população carcerária na
Gráfico 7.31 Percepção cidadã de como lidar com a
criminalidade 251
Gráfico 8.1 Evolução do gasto total com saúde, 1995–2014 257
Gráfico 8.2 Gasto total com saúde por agente de
financiamento, 2014 258
Gráfico 8.3 Evolução do gasto público com Saúde, 1995–2014 260
Gráfico 8.4 Fronteira de eficiência estimada para a esperança
de vida ao nascer 263
Gráfico 8.5 Comparação de pontuações de eficiência média 268
Gráfico 8.6 Comparação de pontuações de eficiência média
por grupo de países usando produtos da DEA 269
Gráfico 8.7 Cumprimento regional médio de todos os exames
recomendados na Colômbia, 2014 281
Gráfico 8.8 Número anual de exames de HbA1c, por paciente
individual na Colômbia, 2014 281
Gráfico 9.1 Evolução da adoção de regras fiscais, 1985–2015 293
Gráfico 9.2 Adoção de regras fiscais e probabilidade de crise
da dívida, prociclicidade fiscal e composição do
gasto público 294
Gráfico 9.3 Incidência das regras fiscais de segunda geração
de facto 296
Gráfico 9.4 Efeitos macroeconômicos das regras fiscais de
segunda geração 297
Gráfico 9.5 Índice de Eficiência do Desenvolvimento do
Serviço Público e efetividade do governo 308
Gráfico 9.6 Como funcionam os sistemas inteligentes
de dados integrados 314
LISTA DE GRÁFICOS xvii
Gráfico 9.7 Orçamento por resultados e índice de orçamento

aberto 321
Gráfico 10.1 Países com representação proporcional,
por região, 2017 353
Gráfico 10.2 Grau de institucionalização do Congresso em
diferentes regiões 353
Gráfico 10.3 Razão despesas de capital-despesas correntes e
institucionalização do Congresso 356
Gráfico 10.4 Preferências a favor (contra) bens públicos na
América Latina, 2017 358
Gráfico 10.5 Confiança nas pessoas da comunidade, 2016 e 2017 361
Gráfico 10.6 Baixa confiança no presidente, 2016 e 2017 361
Gráfico 10.7 Baixa confiança em partidos políticos, 2016 e 2017 362
Gráfico 10.8 Baixa confiança no Congresso, 2016 e 2017 362
Gráfico 10.9 Quanto você confia nas pessoas que acabou de
conhecer? 363
Gráfico 10.10 Cumprir promessas, obedecer à lei: respostas de
sete países da América Latina e do Caribe, 2017 364
Gráfico 10.11 Preferências pelo financiamento da educação
e confiança, 2017 366
Gráfico 10.12 Preferência pelo financiamento da polícia e
confiança, 2017 370
Gráfico 10.13 Preferências por impostos redistributivos, 2017 373
Gráfico 10.14 Impostos para redistribuição e confiança, 2017 374
Gráfico 10.15 Confiança no governo e preferências por impostos
mais altos para educação, polícia e redistribuição,
2017 375
Gráfico 10.16 Percepção dos entrevistados da probabilidade de
colher 500 assinaturas em uma petição e grau de
confiança 379
Gráfico 10.17 Quanto os latino-americanos exigem em retorno
por benefícios adiados? (2017) 381
Lista de Quadros
Quadro 4.1 Definições de análise redistributiva 117

Quadro 4.2 Programa para a primeira infância na Jamaica:
um exemplo para a região 137
Quadro 5.1 Custos excedentes em infraestrutura:
por que o preço nunca está correto 159
Quadro 7.1 Terapia multissistêmica no programa 24 horas
do chile 239
Quadro 7.2 Policiamento de hot spots: o Uruguai assume
a liderança 241
Quadro 7.3 Ferramentas objetivas para determinar a prisão
preventiva 247
Quadro 7.4 Tribunais de tratamento de drogas no Chile 250
Quadro 7.5 O dinheiro importa: prudência fiscal e reformas
não punitivas nos Estados Unidos 252
Quadro 8.1 Big data para subsidiar decisões de alocação 283
Quadro 8.2 Elementos-chave dos sistemas de definição
de prioridades 286
Quadro 9.1 Um programa de orçamento por resultados para
a nutrição e a formação de habilidades no Peru 325
Quadro 9.2 Riscos fiscais de parcerias público-privadas (PPP),
empresas estatais (SOE) e fundos públicos 337
Prefácio
A maioria dos países da América Latina e do Caribe passou recentemente

— ou está prestes a passar — à categoria de renda média. Consequen-
temente, os cidadãos da região estão exigindo mais e melhores serviços
dos seus governos. Essa conjuntura é crucial: se os governos consegui-
rem satisfazer essas novas demandas, os países terão uma boa chance de
ascender na escada do desenvolvimento. Caso contrário, tensões sociais
poderão surgir, paralisando o desenvolvimento, como tem ocorrido com
frequência em muitas nações promissoras.
Esse desafio é ainda maior diante da ameaça de taxas de juros interna-
cionais mais altas, quedas nos preços das commodities e menor crescimento
mundial — todos fatores externos que podem não ser favoráveis para a
América Latina e o Caribe, como efetivamente ocorreu no início dos anos
2000. Ademais, vários governos aumentaram rapidamente o gasto público
durante os anos de bonança, na expectativa de que os ganhos externos
persistissem, apenas para constatar que haviam agravado e acelerado a
necessidade de consolidação fiscal, em um contexto de dívida crescente.
Como esse dilema de maiores demandas e fortalecimento fiscal pode
ser resolvido? Esta edição do relatório Desenvolvimento nas Américas
(DIA) aborda precisamente essa questão. O livro sugere que a resposta
está relacionada mais com eficiência fiscal e gastos inteligentes do que
com a solução padrão de cortes gerais de gastos em busca da sustentabili-
dade fiscal — às vezes a um alto custo para a sociedade. Trata-se, portanto,
de fazer mais com menos.
Além disso, o gasto mais eficiente pode levar a um maior crescimento.
Tomemos, por exemplo, a composição do gasto público entre despesas
correntes e de capital. Muitas vezes, as despesas correntes crescem acima
da tendência nos períodos de expansão da economia — ou tempos bons
—, mas, em seguida, o investimento público sofre o golpe dos ajustes que
caracterizam os tempos de retração econômica — ou tempos ruins. Esse
viés contra o investimento público prejudica o crescimento, uma vez que
o capital público é um dos fatores determinantes do investimento pri-
vado, que por sua vez é um motor essencial do crescimento. Como se não
xxii MELHORES GASTOS PARA MELHORES VIDAS
bastasse, os efeitos multiplicadores do investimento público na produção

são muito maiores do que os das despesas correntes, razão pela qual cor-
tes de gastos direcionados apenas ao investimento público são falhos.
Mas será que esse viés resulta exclusivamente das escolhas dos for-
muladores de políticas? Ou será que os cidadãos estão pedindo aos seus
políticos transferências diretas em vez de investimentos de longo prazo mais
rentáveis como, por exemplo, em infraestrutura ou educação? Nosso rela-
tório revela que a confiança no governo é um ingrediente fundamental por
trás das demandas dos cidadãos; quando a falta de confiança é alta — seja
por ineficiência do governo ou corrupção ostensiva — os cidadãos prefe-
rem receber transferências de renda no lugar de investimentos públicos e
de longo prazo. Esse equilíbrio político pode ser altamente prejudicial ao
crescimento e ao desenvolvimento, já que todos podem acabar sabotando
o futuro com investimentos menores, em capital tanto físico como humano.
A eficiência não é útil apenas para ajustes. Alguns países da região gas-
tam muito pouco para o seu nível de desenvolvimento e se beneficiariam
substancialmente da ampliação da gama de serviços públicos oferecidos.
No entanto, esses países têm dificuldade em aumentar impostos para finan-
ciar despesas mais altas. Essa hesitação em aumentar impostos pode ser
explicada, primordialmente, pelo fato de que os cidadãos podem não estar
dispostos a pagar mais, por não acreditarem que seus governos gastarão
esses recursos adicionais de maneira eficiente, prestando-lhes os serviços
de que necessitam. Assim, uma precondição para aumentar o gasto público
parece ser a capacidade do governo de prestar serviços eficientes, sem des-
perdiçar nada. Os cidadãos que confiam em seus governos provavelmente
pagarão mais por serviços adicionais, especialmente aqueles cuja materia-
lização requer prazos mais longos, tais como educação ou infraestrutura.
Os governos da América Latina sofrem de ineficiência alocativa. Por
ineficiência técnica se entende fazer as coisas da melhor maneira com os
recursos disponíveis. Os latino-americanos poderiam ter mais oferta de ser-
viços e melhor qualidade na educação, serviços de saúde, segurança pública
e infraestrutura, o que poderia acontecer se os seus governos, a exemplo dos
outros de melhores países do mundo estivessem usando os recursos exis-
tentes de forma eficiente. Isso significa reduzir a criminalidade, melhorar os
resultados dos exames de avaliação de estudantes, aumentar a esperança
de vida e proporcionar mais serviços de infraestrutura. Todos esses objetivos
podem ser alcançados usando o mesmo nível de gastos disponível hoje, ou
pelo menos oferecendo os atuais níveis de serviços com menos dinheiro, de
modo a liberar recursos se a consolidação fiscal estiver em jogo.
A outra questão é a eficiência alocativa, questão amplamente negli-
genciada na região. Orçamentos em diferentes tipos de gastos são
Prefácio xxiii
geralmente alocados segundo padrões históricos, mas sem considerar

onde um recurso adicional seria mais útil. Algumas discussões importantes
precisam ser iniciadas o mais breve possível. Por exemplo, será que esta-
remos gastando muito com os idosos em relação aos jovens nos próximos
anos? Como podemos encontrar o equilíbrio entre cuidar do aposentado
e investir nas crianças, que representam o futuro? Qual é a combinação
certa de recursos dedicados a cuidados preventivos e cuidados curativos?
Devemos investir mais no desenvolvimento da primeira infância, na edu-
cação primária, secundária, terciária ou na formação no local de trabalho?
As respostas a essas perguntas estão reunidas no relatório, com detalhes
e exemplos de toda a região.
Embora haja muito a ganhar com a solução de ineficiências, o gasto
público não é apenas uma questão de eficiência, mas também de equidade
— particularmente a equidade que leva à igualdade de oportunidades. Os
impostos e o gasto público na América Latina e no Caribe pouco con-
tribuem para reduzir a desigualdade de renda em comparação com os
países avançados. Ainda que políticas de impostos e gastos reduzam a
desigualdade na América Latina e no Caribe em cerca de 5%, nas econo-
mias avançadas esse percentual chega a 38%.
Finalmente, os governos devem se concentrar em “como” alcançar efi-
ciência técnica e alocativa, aumentando, ao mesmo tempo, a equidade;
para isso, as instituições são cruciais. No nível macro, regras agregadas que
garantam a sustentabilidade fiscal podem resultar em vieses contra as des-
pesas de capital. Regras fiscais proliferaram em toda a região para manter
a sustentabilidade fiscal sob controle. No entanto, regras fiscais que tam-
bém respondem pela composição do gasto foram pouco exploradas. Neste
relatório, pensamos em regras de “segunda ordem” que protegem o inves-
timento público. No nível micro, uma miríade de instituições precisam ser
fortalecida — do orçamento por resultados para a alocação de despesas, à
criação de sistemas de dados integrados inteligentes, órgãos responsáveis
pela gestão de investimento público, compras públicas, e assim por diante.
Há muito a ser feito. Espero que este relatório proporcione uma plata-
forma para uma discussão, há muito necessária, sobre em que gastamos,
com que eficiência gastamos, como alocamos nossos recursos e como
podemos oferecer mais e melhores serviços públicos com os recursos de
que dispomos, a fim de melhorar a vida dos cidadãos da América Latina e
do Caribe, que esperam mais.
Luis Alberto Moreno

Presidente
Agradecimentos
A série Desenvolvimento nas Américas (DIA, na sigla em inglês) é a publi-

cação mais importante do Banco Interamericano de Desenvolvimento
(BID). Esta edição foi produzida sob a direção de Alejandro Izquierdo, eco-
nomista-chefe e gerente, interino, do Departamento de Pesquisa, Carola
Pessino, especialista principal da Divisão de Gestão Fiscal e Municipal e
Guillermo Vuletin, ex-economista-chefe do Departamento de Pesquisa.
A editora-geral do volume foi Rita Funaro, consultora de publicações do
Departamento de Pesquisa, que trabalhou incansavelmente com Tom Sar-
razin, Steven Ambrus e Cathleen Conkling-Shaker na edição e publicação
do livro. A edição em espanhol foi traduzida por Alberto Magnet, com o
auxílio de Adriana Cantor, e editada por Claudia Pasquetti.
O projeto contou com a orientação e a assessoria valiosas de Santiago
Levy, vice-presidente de Setores; José Juan Ruiz, ex-economista-chefe e
gerente-geral do Departamento de Pesquisa; Ana María Rodriguez, gerente
do Departamento de Instituições para o Desenvolvimento; Vicente Fretes
Cibils, chefe da Divisão de Gestão Fiscal e Municipal; Agustín Aguerre,
gerente da Divisão de Infraestrutura e Energia; Marcelo Cabrol, Gerente
do Setor Social; Ferdinando Regalía, chefe da Divisão de Proteção Social
e Saúde; Carlos Santiso, chefe da Divisão de Capacidade Institucional do
Estado; e Emiliana Vegas, chefe da Divisão de Educação.
Os principais autores de cada capítulo foram:
Capítulo 1 Alejandro Izquierdo, Jorge Puig, Daniel Riera-Crichton e

Guillermo Vuletin
Capítulo 2 Alejandro Izquierdo, Jorge Puig, Daniel Riera-Crichton e
Guillermo Vuletin
Capítulo 3 Alejandro Izquierdo e Carola Pessino
Capítulo 4 Carola Pessino e Veronica Alaimo
Capítulo 5 Tomás Serebrisky, Ancor Suárez-Alemán e Cinthya Pastor
Capítulo 6 Gregory Elacqua e Matías Martínez Von der Fecht
Capítulo 7 Rodrigo Serrano-Berthet
xxvi MELHORES GASTOS PARA MELHORES VIDAS
Capítulo 8 Diana Pinto, Rodrigo Moreno-Serra, Gianluca Cafagna e

Laura Giles Álvarez
Capítulo 9 Carola Pessino, Alejandro Izquierdo, Jorge Puig e
Guillermo Vuletin
Capítulo 10 Phil Keefer, Carlos Scartascini e Razvan Vlaicu
Um comitê de assessoria científica ofereceu orientação crítica e

comentários em várias etapas do processo: Miguel Castilla (ex-ministro da
Fazenda do Peru); James Heckman (Universidade de Chicago); Fernando
Navajas (Universidade da Prata e FIEL); Teresa Ter-Minassian (ex-diretora
do Departamento de Assuntos Fiscais do FMI); e Carlos Végh (Universi-
dade Johns Hopkins).
Vários pesquisadores participaram da elaboração de importan-
tes documentos de apoio usados no relatório: Alejandro Abarca, Erik
Alda, Nadir Altinok, Martin Ardanaz, Edna Armendáriz, Ailin Arriagada,
Ricardo Bebczuk, Juan Carlos Benítez, Vit Bubak, Giancarlo Buitrago,
Fedora Carbajal, Marcelo Capello, Pedro Carneiro, Rodrigo Cerda, Mar-
cos Cohen Arazi, Daniela Dborkin, Victor Dumas, Gabriel Filc, Barbara
Flores, Felix Fuders, Alejandro Herrera, Manuel García Huitrón, Gerardo
García Oro, Santiago Garganta, Cesar Guala, Marcela Guzman, Luis Hall,
Leslie Harper, Enrique Kawamura, Andreas Kyriacou, Roxana de Las Salas,
Mariano Lafuente, Zoila Llempen, Nora Lustig, Alexandra Málaga, Cristian
Mondaca, Sandra Moreno, Leonel Muinelo-Gallo, Jorge Muñoz, Beatriz
Muriel, Rodrigo Pantoja, Joaquín Requena, Juan Robalino, Oriol Roca-
Sagalés, Alejandro Rodríguez, Edwin Rojas, Julio Rojas, Rodrigo Suescún,
Nuria Tolsa Caballero, Javier Torres, Vanessa Toselli, Katia Samanamud,
Claudia Vaca, Federico Veneri e Joaquín Zentner.
Inúmeros colegas ofereceram contribuições substanciais e/ou comen-
tários úteis em várias etapas da produção deste volume: José Roberto
Afonso, Martín Ardanaz, Jeremy Barofsky, Alberto Barreix, Eleonora Ber-
toni, Debbie Bloch, Juan Pablo Bonilla, Mariano Bosch, Gustavo Butteri,
Ana Cristina Calderon, Huáscar Eguino, Ali Enami, Guillermo Falcone,
Jean-Marc Fournier, Roberto Garcia Lopez, Leonardo Gasparini, Isidro
Guardarucci, Analía Jaimovich, Maria Jose Jarquin, Isabelle Joumard, Peter
Hoeller, José Larios, Nora Libertun de Duren, Luana Marotta, Carolina
Méndez, Julian Messina, Luis Morano, Alejandro Morduchowicz, Andrés
Muñoz, Emma Naslund-Hadley, Jessica Nino de Guzman, Anne Olsen,
Carmen Pages, Belinda Pérez, Emilio Pineda, Axel Radics, Gerardo Reyes-
Tagle, Maria Eugenia Roca, Humberto Santos, Norbert Schady, Francesco
de Simone, Peter Smith, Sammara Soares, Marco Stampini, Sergio Urzua,
Ariel Zaltsmanand, Pablo Zoido e participantes de seminários internos.
Agradecimentos xxvii
Os seguintes assistentes de pesquisa contribuíram incansavelmente

para a elaboração do projeto: Alvaro Altamirano, María Inés Badin,
Fernando Cafferata, José Andree Camarena Fonseca, Natalia Cámpora,
Adelaida Correa Miranda, Laura Di Capua, Pablo González-Domínguez,
Melany Gualavisí, Gregory Haugan, Carlos León, Cecilia Regueira, Tomás
Plaza Reneses, Mariana Urbina-Ramírez e Esteban Verdugo.
Este livro não poderia ter sido produzido sem a dedicação e o esforço
contínuos da equipe administrativa do Departamento de Pesquisa e, em
particular, de Myriam Escobar-Genes, Elton Mancilla, Agla Parra, Mariela
Semidey, Adela Torrente e Federico Volpino. Pablo Bachelet auxiliou na
estratégia de comunicação e divulgação.
Os comentários e opiniões expressos nesta publicação são dos coorde-
nadores do projeto e dos autores dos respectivos capítulos e não refletem
de forma alguma a visão do Banco Interamericano de Desenvolvimento ou
de sua Diretoria Executiva.
Colaboradores
Veronica Alaimo, cidadã argentina, doutora em Economia pela Uni-

versidade de Illinois em Urbana-Champaign. É especialista sênior em
trabalho da Divisão de Mercados de Trabalho do Banco Interamericano de
Desenvolvimento.
Gregory Elacqua, cidadão norte-americano, doutor em Políticas Públicas

pela Universidade de Princeton. É economista principal da Divisão de Edu-
cação do Banco Interamericano de Desenvolvimento.
Gianluca Cafagna, cidadão italiano, doutor em Gestão de Atenção à Saúde

pela Escola Sant’Anna de Estudos Avançados de Pisa. É oficial adjunto
da Divisão de Proteção Social e Saúde do Banco Interamericano de
Desenvolvimento.
Laura Giles Álvarez, cidadã espanhola, tem dois mestrados em Cres-

cimento Econômico e Desenvolvimento pela Universidade de Madri e
Universidade Lund. É uma jovem profissional do Banco Interamericano de
Desenvolvimento.
Alejandro Izquierdo, cidadão argentino, doutor em Economia pela Uni-

versidade de Maryland. É economista-chefe e gerente-geral, interino, do
Departamento de Pesquisa do Banco Interamericano de Desenvolvimento.
Phil Keefer, cidadão norte-americano, doutor em Economia pela Universi-

dade de Washington em St. Louis. É assessor principal do Departamento
de Instituições para o Desenvolvimento do Banco Interamericano de
Desenvolvimento.
Matias Martínez Von der Fecht, cidadão chileno, mestre em Políticas Públi-
cas pela Universidade do Chile. É pesquisador da Divisão de Educação do
Banco Interamericano de Desenvolvimento.
xxx MELHORES GASTOS PARA MELHORES VIDAS
Rodrigo Moreno-Serra, cidadão chileno, doutor em Economia pela Univer-

sidade de York. É professor associado do Centro de Economia da Saúde
da Universidade de York.
Cinthya Pastor, cidadã peruana, mestre em Administração Pública e

Desenvolvimento Internacional pela Universidade de Harvard. É econo-
mista do Setor de Infraestrutura e Energia do Banco Interamericano de
Desenvolvimento.
Carola Pessino, cidadã argentina, doutora em Economia pela Universidade

de Chicago. É especialista principal da Divisão de Gestão Fiscal e Munici-
pal do Banco Interamericano de Desenvolvimento.
Diana Pinto Masís, cidadã colombiana, doutora em População e Saúde

Internacional pela Universidade de Harvard. É especialista em saúde
pública da Divisão de Proteção Social e Saúde do Banco Interamericano
de Desenvolvimento.
Jorge Puig, cidadão argentino, doutor em Economia pela Universidade

Nacional de La Plata, Argentina. Foi economista visitante no Departamento
de Pesquisa do Banco Interamericano de Desenvolvimento (e pesquisador
e professor de Economia na Universidade Nacional de La Plata, Argentina)
durante a preparação do livro. Atualmente é pesquisador e professor de
economia da Universidade Nacional de La Plata, Argentina.
Daniel Riera-Crichton, cidadão espanhol, doutor em Economia pela

Universidade da Califórnia – Santa Cruz. Foi economista visitante no
Departamento de Pesquisa do Banco Interamericano de Desenvolvimento
durante a preparação do livro. Atualmente é economista do Escritório do
Economista-Chefe Regional para a América Latina e o Caribe do Banco
Mundial.
Carlos Scartascini, cidadão argentino, doutor em Economia pela Universi-

dade George Mason. É economista principal do Departamento de Pesquisa
do Banco Interamericano de Desenvolvimento.
Tomás Serebrisky, cidadão argentino, doutor em Economia pela Universi-

dade de Chicago. É assessor econômico setorial do Setor de Infraestrutura
e Energia do Banco Interamericano de Desenvolvimento.
COLABORADORES xxxi
Rodrigo Serrano-Berthet, cidadão argentino, doutor em Políticas Públicas

pelo Instituto Tecnológico de Massachusetts (MIT). É especialista principal
em segurança cidadã da Divisão de Inovação em Serviços ao Cidadão do
Ancor Suárez-Alemán, cidadão espanhol, doutor em Economia pela Uni-

versidade de Las Palmas de Gran Canaria. É economista do Setor de
Infraestrutura e Energia do Banco Interamericano de Desenvolvimento.
Razvan Vlaicu, cidadão norte-americano, doutor em Economia pela Uni-

versidade Northwestern. É economista sênior do Departamento de
Pesquisa do Banco Interamericano de Desenvolvimento.
Guillermo Vuletin, cidadão argentino, doutor em Economia pela Universi-

dade de Maryland. Foi economista líder do Departamento de Pesquisa do
Banco Interamericano de Desenvolvimento durante a elaboração do rela-
tório. Atualmente é economista sênior do Escritório do Economista-Chefe
Regional para a América Latina e o Caribe do Banco Mundial.
1
Gasto público:
de maior para melhor
Desde o início dos anos 1900, o papel dos governos e sua participação
na economia vêm aumentando a um ritmo constante em todo o mundo.
A razão típica gasto público/produto interno bruto (PIB) passou de 5%
no início de 1900 para 22% em 2018.* A participação do governo é quase
duas vezes maior no mundo desenvolvido do que nos países em desen-
volvimento, inclusive na América Latina e no Caribe (40% contra 20% do
PIB, respectivamente). O último boom das commodities nos anos 2000
aumentou o tamanho do governo para 25% na América Latina e no Caribe
como um todo e para 30% na ALC-7 (isto é, as sete maiores economias
regionais), mais os produtores de commodities. Além disso, após a Grande
Recessão nos Estados Unidos e suas repercussões no mundo em desen-
volvimento, muitos países da região adotaram políticas expansionistas,
num esforço para impulsionar a demanda agregada. No entanto, muitas
dessas políticas — consideradas anticíclicas à época — levaram a aumen-
tos permanentes da despesa ou do gasto público, principalmente através
de maiores salários e transferências, que são de difícil reversão.
Essa tendência ascendente do gasto suscita a pergunta: qual deve ser
o grau de participação do governo na economia? A resposta depende de
uma série de questões que variam de ideológicas e econômicas a demo-
gráficas. No entanto, um fator determinante é o grau de desenvolvimento
econômico do país, geralmente representado pelo PIB per capita. Em pou-
cas palavras — e seguindo a chamada Lei de Wagner — à medida que o PIB
per capita aumenta o gasto público tende a subir, tanto na margem exten-
siva (isto é, realização de novas atividades e serviços) como na margem
intensiva (isto é, expansão de atividades e serviços existentes).
* Nota dos revisores: “gasto público” e “despesa pública” são expressões sinônimas e
serão utilizados de forma indistinta ao longo deste livro, mas sempre com o mesmo sig-
nificado. O mesmo se aplica no caso de citações ora a “governamental”, ora a “público”.
2 MELHORES GASTOS PARA MELHORES VIDAS
Gráfico 1.1 Gasto público nas duas últimas décadas
A. Gasto público primário por região

40
30
% do PIB
20
10
0
Economias Ásia emergente Europa América Latina Oriente Médio África
avançadas e em emergente e em e Caribe e Norte da Subsaariana
desenvolvimento desenvolvimento África
B. Gasto público primário na América Latina
40
30
% del PIB
20
10
0
Economias América Latina ALC-7 América ALC-comm Caribe
avançadas e Caribe Central
1995–2001 2002–2007 2008–2009 2010–2015 2016–2020
Fonte: Cálculos próprios, com base em dados do WEO (FMI).
Uma análise do passado mais recente confirma que desde meados da

década de 1990, o ritmo do aumento do gasto público tem sido bastante
heterogêneo em todas as regiões e grupos de países no mundo (ver Grá-
fico 1.1, Painéis A e B). Especificamente, como mostra o Gráfico 1B, o gasto
público aumentou com relativa rapidez nas economias da América Latina
e naquelas com grandes setores exportadores de commodities, em com-
paração com as economias da América Central e do Caribe. Por exemplo,
a ALC-7 e os grandes países exportadores de commodities aumentaram o
gasto público, em média, de 20% para 30% do PIB.
Esse crescimento do gasto público ameaça a sustentabilidade fiscal?
Não necessariamente. De fato, alguns dos países com o maior gasto público
do mundo, como as economias escandinavas, têm altos níveis de gasto
público e padrões elevados de sustentabilidade fiscal. No entanto, como a
GASTO PÚBLICO: DE MAIOR PARA MELHOR 3
Tabela 1.1 Preferência por gasto público vs. sustentabilidade fiscal

Sustentabilidade fiscal
Sustentável Não sustentável
Preferência Preferência Liberal nas preferências e Liberal nas preferências e fiscalmente
pelo gasto alta fiscalmente sólida “exuberante”
público
Preferência Conservadora nas preferências e Conservadora nas preferências e
baixa fiscalmente sólida fiscalmente “exuberante”
história da América Latina e do Caribe mostra claramente, os aumentos do

gasto público, especialmente durante os tempos bons, geralmente têm obri-
gado os países a fazer ajustes drásticos em tempos ruins, produzindo um
padrão pró-cíclico hoje bem conhecido.1 A Tabela 1.1 classifica as socieda-
des em duas dimensões, conforme sua alta ou baixa preferência pelo gasto
público; e as instituições que as tornam fiscalmente sólidas ou “exuberan-
tes” e, eventualmente, insustentáveis, se não forem controladas. Geralmente,
o problema está nos países localizados no quadrante superior direito da
Tabela 1.1: aqueles que têm uma preferência maior pelo gasto, mas carecem
de instituições ou arranjos nacionais para tornar esse gasto sustentável.
Um maior gasto público: a que custo?
Durante a última década, o gasto público aumentou à custa da sustentabili-

dade fiscal? De acordo com o Gráfico 1.2, a resposta é um retumbante sim.
O eixo X mostra o “gap fiscal”, que depende de uma abordagem de avalia-
ção da sustentabilidade da dívida. Um valor positivo indica que o superávit
primário observado é inferior ao superávit necessário para estabilizar a rela-
ção dívida/PIB (ou seja, aponta para questões de sustentabilidade fiscal).
Por outro lado, um valor negativo indica que o superávit primário observado
é maior do que o superávit necessário para estabilizar a relação dívida/PIB
(ou seja, aponta para o espaço fiscal). O eixo Y ilustra o chamado “apetite
pelo gasto”, que é um valor aproximado das preferências do gasto público
uma vez levado em conta o grau de desenvolvimento (ou seja, a lei de Wag-
ner). Valores positivos indicam uma preferência alta pelo gasto público, uma
vez que a razão gasto/PIB observada está acima do nível previsto de acordo
com o grau de desenvolvimento de um país. Por outro lado, valores negati-
vos indicam uma preferência baixa pelo gasto público, uma vez que a razão
1
Ver em Talvi e Végh (2005); Kaminsky, Reinhart e Végh (2004); Frankel, Végh e Vule-
tin (2013); e Végh e Vuletin (2015) outras discussões sobre a política fiscal pró-cíclica
no mundo em desenvolvimento.
Gráfico 1.2 Preferência fiscal e sustentabilidade, 2007–2014
0,20
0,15
0,10 Argentina
Apetite pelo gasto
0,05 Colômbia Brasil

Uruguai
0,00 Chile
Honduras
–0,05 Peru Nicarágua
–0,10 Panamá Haiti
Costa Rica
–0,15
–0,20
–10 –8 –6 –4 –2 0 2 4 6 8 10
Gap fiscal primário como % do PIB
2007 2014
Fonte: Cálculos próprios com base em dados do WEO (FMI).
gasto/PIB observada está abaixo do nível previsto de acordo com o grau de

desenvolvimento. Em outras palavras, os quatro quadrantes do Gráfico 1.2
são semelhantes aos da Tabela 1.1. Para fins ilustrativos, o Gráfico 1.2 mos-
tra a situação dos países da América Latina e do Caribe para os quais esses
dados estão disponíveis em 2007, (o ano anterior à crise global, marcado
em azul) e em 2014 (marcado em vermelho). Uma imagem vale mais do que
mil palavras. Entre 2007 e 2014, todos os países passaram por uma tran-
sição deslocando-se para o quadrante superior direito, indicando que um
aumento na preferência pelo gasto público intensificou as preocupações
com a sustentabilidade fiscal. Naturalmente, nem todos os países evoluí-
ram da mesma forma. Enquanto a Colômbia aumentou moderadamente seu
gasto público e praticamente não alterou seu gap fiscal , a Argentina “per-
correu” uma grande distância, em termos tanto do seu apetite pelo gasto
público (passando de um nível baixo — de acordo com o seu grau de desen-
volvimento — para um nível alto de preferência pelo gasto), como da sua
maior exposição a preocupações referentes à sustentabilidade fiscal.
Isso significa que todos os países da região precisam pensar em cortar
seus gastos? Não necessariamente. Muitos países da região ainda gas-
tam menos do que o nível previsto para o seu grau de desenvolvimento,
medido pelos seus níveis do PIB per capita. O Gráfico 1.3 — um testemu-
nho da lei de Wagner — demonstra essa constatação. Em vários países,
como Guatemala e El Salvador, atualmente os níveis de gasto público são
inferiores aos previstos para o seu grau de desenvolvimento. Nesses casos,
pode ser conveniente para os países considerar a oferta de uma gama
mais ampla de serviços públicos.
Gráfico 1.3 A Lei de Wagner para a América Latina e o Caribe
80
70
VEN
60
como % do PIB
Gasto primário
50 TTO
BOL ARG
40 EQ
BRA
GUYJAM
30 NIC URY
HTI BRB
PRY COL MEX CHL
20 HND SLV PER CRI PAN
10 DOM
GTM
0
5 6 7 8 9 10 11 12
Logaritmo do PIB per capita em dólares internacionais
constantes de 2011 ajustados pela PPC
Países da América Latina e do Caribe com valor de 2015 abaixo do valor previsto
Países da América Latina e do Caribe com valor de 2015 acima do valor previsto
Fonte: Cálculos próprios com base em dados do WEO (FMI).
Duas mensagens claras emergem dessa análise:
1. Alguns países da região gastam mais do que o sugerido para o

seu nível de desenvolvimento, sem as instituições fiscais necessá-
rias para tornar esses níveis de gasto sustentáveis no longo prazo.
Esses países precisarão fazer ajustes. Em princípio, não há nada
de errado em atender às demandas por maior gasto, desde que
isso não comprometa o crescimento e venha acompanhado por
impostos mais altos e outras instituições fiscais que garantam a
sustentabilidade. Aumentar o gasto público sem instituições para
a sustentabilidade é um tipo de política que frequentemente pro-
voca crises que desfazem todo o bem proporcionado por um
gasto público maior ou que pode gerar processos de ajuste lon-
gos e onerosos.
2. Se há algo que a experiência de muitos países latino-americanos no
Gráfico 1.2 nos ensina, é que países com níveis de gasto inferiores
àqueles previstos para o seu nível de desenvolvimento deveriam
abster-se de aumentar o gasto se não houverem planejado for-
mas sustentáveis de pagá-lo. Naturalmente, isso não significa que
uma análise exaustiva da necessidade de mais e melhores servi-
ços públicos não deva ser realizada, mas sim que esta deve vir
acompanhada de instituições de sustentabilidade que tornem o
aumento do gasto pagável não apenas nos tempos bons, mas
também nos tempos ruins.
À luz das crescentes preocupações com a sustentabilidade fiscal e

dos níveis da dívida, vários governos da região estão fazendo (e con-
tinuarão a fazer) ajustes. No entanto, a maneira pela qual esses ajustes
ocorrem, em termos tanto de tamanho como de composição, será fun-
damental para o futuro da região. Nem todos os ajustes são iguais: cortes
gerais de gastos podem produzir resultados bem diferentes de cortes
criteriosamente planejados que resolvem problemas de ineficiência no
setor público. Ajustes mal planejados, como no caso de grandes redu-
ções do investimento público, poderiam comprometer as perspectivas
de crescimento da região. Grandes quedas nas transferências públi-
cas poderiam acabar com os ganhos sociais obtidos durante os anos
de bonança e, em alguns casos, reacender tensões sociais generaliza-
das. Este livro aborda detalhadamente as ineficiências do gasto público,
explorando aspectos de ineficiências técnicas, alocação e identificação
de ineficiências — bem como questões de economia política pertinen-
tes — na esperança de oferecer um roteiro para um gasto inteligente
com instituições melhores e duradouras, que sejam o arauto da eficiên-
cia para o futuro da região.
Mesmo que os cortes não sejam necessários do ponto de vista da
sustentabilidade — privilégio de poucos países da região —, os governos
devem combater grandes ineficiências no gasto público. Uma preocupa-
ção fundamental em muitos países latino-americanos é que os cidadãos,
ao atingirem o estágio de desenvolvimento de renda média, passam a exi-
gir novos e melhores serviços, tais como acesso ao ensino superior de alta
qualidade e melhores serviços de saúde. No entanto, no contexto de baixo
crescimento, há pouco espaço para aumentar o gasto de forma a satisfa-
zer essas demandas; em vez disso, os governos precisam fazer mais com
os mesmos recursos. Isso significa obter ganhos de eficiência em muitas
áreas do governo, de modo a liberar recursos e aproveitá-los melhor no
atendimento de novas demandas.
Mesmo quando os países planejam aumentar o gasto — como seria
o caso quando a razão gasto público/PIB atinge níveis inferiores àque-
les sugeridos pela lei de Wagner — é importante se concentrar nos
ganhos de eficiência. Normalmente, países com baixos níveis de gastos
para o seu estágio de desenvolvimento têm dificuldade em aumentar
impostos para financiar um gasto maior. Normalmente, os cidadãos
não estão dispostos a pagar impostos mais altos, pois não acreditam
que seus governos investirão esses recursos adicionais de maneira
eficiente, prestando-lhes os serviços de que necessitam. Assim, uma
precondição para aumentar o gasto público parece ser a capacidade
do governo de prestar serviços eficientes, sem desperdiçar nada. Os
cidadãos que confiam em seus governos provavelmente estarão dis-

postos a pagar por serviços, especialmente aqueles cuja materialização
requer prazos mais longos, tais como educação ou infraestrutura (ver
Capítulo 10).
Composição do gasto público
A abordagem mais comum para analisar a participação do setor público

na economia é concentrar-se no nível do gasto público. Essa abordagem
também é usada para responder perguntas sobre a sustentabilidade do
gasto público ou como este é financiado, bem como para examinar aspec-
tos relacionados com demandas sociais por bens públicos. No entanto,
uma abordagem menos explorada, mas igualmente relevante para com-
plementar a análise, tem como foco a composição do gasto público. A
estrutura baseada no montante do gasto pode elucidar as preferências
das pessoas pelo gasto público e o tamanho do governo. No entanto, for-
nece poucas informações sobre quais despesas são priorizadas, ou como
estas são combinadas para alcançar objetivos de eficiência e equidade.
O nível do gasto total não indica se um governo está investindo muito
ou pouco, se está seguindo efetivamente uma política redistributiva ou se
gasta mais em saúde, educação ou infraestrutura. Também não responde
se as despesas com o funcionalismo público são altas, se os aposentados
recebem pensões razoáveis ou se o dinheiro é bem investido em progra-
mas de redução da pobreza.
Para estudar a composição do gasto público, é preciso classificar o
gasto. Duas classificações amplamente adotadas distinguem os compo-
nentes da despesa com base em sua função e finalidade ou em sua natureza
e características econômicas. A primeira é denominada classificação fun-
cional da despesa pública e a divide em funções como saúde, educação
e defesa, dentre outras. A segunda é denominada classificação por cate-
goria econômica da despesa pública e a divide entre despesas correntes
e de capital. Normalmente, a literatura analisa os fatores determinantes
da composição do gasto público com base na primeira classificação. Em
uma contribuição interessante, Shelton (2007) testa a relevância de várias
hipóteses importantes sobre os fatores determinantes do gasto público,
adotando uma desagregação dupla: i) por função de gasto (saúde, edu-
cação e defesa) e ii) por nível de governo (central e local). Os resultados
sugerem que grande parte dos gastos associados a uma maior abertura
comercial não ocorre em categorias que contratam explicitamente segu-
ros contra risco, e há evidências de que tanto o acesso político como a
desigualdade de renda afetam o alcance do seguro social. No entanto,
até hoje pouco se fez para analisar os fatores determinantes da compo-

sição do gasto público com base na visão da classificação econômica.
Este capítulo procura preencher essa lacuna examinando as tendências de
despesas correntes em relação a despesas de capital e os fatores que as
determinam, incluindo algumas novas variáveis, como, por exemplo con-
fiança no governo.
Presente vs. futuro: despesas correntes vs. despesas de capital
Durante as últimas duas décadas e meia, a composição do gasto público

manteve-se praticamente constante nas economias industriais, mas
mudou drasticamente nas economias em desenvolvimento.
O Gráfico 1.4 apresenta a evolução anual das respectivas partici-
pações relativas, das despesas correntes e das de capital, na despesa
primária total, desde 1980, demostrando claramente um viés decres-
cente da importância relativa das despesas de capital nas economias em
desenvolvimento.
Esse viés na importância das despesas de capital foi apurado pela
queda na participação relativa das despesas de capital na despesa primá-
ria total ao longo do período analisado. Tendo essa definição em mente,
a participação das despesas de capital diminuíram 3.7 pontos no gasto
primário total (de 11,5% para 7,8% do gasto total entre 1980 e 2016) nas
economias industriais (Gráfico 1.4 – Parte A), enquanto nas economias em
desenvolvimento a mesma medida das despesas de capital perdeu mais
de duas vezes esse índice, recuando em 8,5 pontos do gasto total (de
32,1% para 23,5%, ver Gráfico 1.4 – Parte B). Curiosamente, esse viés con-
tra as despesas de capital ocorreu a despeito de aumentos substanciais
do gasto primário como percentual do PIB, o que poderia ter proporcio-
nado espaço suficiente para aumentar os gastos sociais e outras despesas
correntes, sem reduzir substancialmente a participação das despesas
de capital. Isso implica uma decisão consciente de priorizar as despesas
atuais em detrimento de investimentos na construção do futuro. Em suma,
o hoje derrotou o amanhã.
O viés contra a despesa de capital também pode ser medido como a
diferença entre a participação das despesas de capital na despesa primá-
ria total em cada ano da linha do tempo relativamente a mesma apurada
em 1980 (ver Gráfico 1.5). Há dois períodos em que a participação das
despesas de capital foi particularmente afetada: no início dos anos 1980,
quando o choque da taxa de juros do presidente da Reserva Federal dos
EUA, Paul Volcker, afundou muitos países em desenvolvimento em uma
crise da dívida, particularmente na América Latina e no Caribe, e no final
Gráfico 1.4 E
volução da composição da despesa pública primária por categoria
econômica entre 1980 e 2016 (em percentual do gasto primário total)
A. Economias industriais
40 95
35 90
% do gasto primário total

30 85
25 80
20 75
15 70
Viés na participação das despesas de capital = –3,7 pp
10 65
5 60
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
B. Economias em desenvolvimento
40 95
35 90

30 85
25 80
20 75
15 70
10 Viés na participação das despesas de capital = –8,5 pp 65
5 60
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
Despesas de capital (eixo direito) Despesas correntes (eixo esquerdo)

Linear (despesas de capital, eixo direito) Linear (despesas correntes, eixo esquerdo)
Fonte: Izquierdo, Puig, et al. (2018c).

Nota: Despesas públicas de capital compreendem a formação bruta de capital fixo do governo geral, den-
tre outras. Despesas públicas correntes compreendem salários e as de manutenção, dentre outras, exceto
juros. Despesa primária total compreendem despesas correntes e de capital, exceto serviço da dívida.
Variáveis deflacionadas pelo Deflator do PIB. Destacada o viés das despesas de capital medido pela varia-
ção absoluta da participação relativa das despesas de capital na despesa primária total entre 1980 e 2016.
da década de 1990, quando a crise russa se alastrou para a maioria dos

mercados emergentes. 2 Cabe ressaltar que esse viés nunca foi supe-
rado em tempos normais, o que implica não somente que se trata de um
2
O Capítulo 2 argumenta que ajustes mediante cortes nas despesas de capital comuns
nos tempos difíceis é a política preferida das economias emergentes, apesar de suas
consequências a curto e longo prazo. No entanto, esse mecanismo de ajuste — e a his-
terese que o acompanha — parece ser a ferramenta preferida (ou inevitável) também
durante as crises. Esse comportamento é exacerbado quando as instituições são frágeis
e problemas de economia política, como eleições, por exemplo, tornam-se relevantes.
Gráfico 1.5 Evolução do Viés Decrescente das Despesas de Capital. Medido

como a diferença entre a participação anual das despesas de capital
no gasto primário total relativamente a prevalecente em 1980
0,01
–0,01
Pontos percentuais
–0,03
–0,05
–0,07
–0,09
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
Economias em desenvolvimento Economias industriais
Linear (economias em desenvolvimento) Linear (economias industriais)

Notas: Despesas de capital reais do governo são definidas como formação bruta de capital fixo do go-
verno geral. Despesas correntes reais do governo são definidas como despesas correntes do governo
geral líquidas de pagamentos de juros. O gasto total é definido como a soma das despesas correntes e
de capital. As variáveis são deflacionadas pelo deflator do PIB.
problema gerado por uma gestão cíclica senão que os períodos de crise
podem ser particularmente relevantes. 3
Esse viés contra as despesas de capital é particularmente oneroso por
duas razões: os multiplicadores de despesas de capital são maiores do que
os multiplicadores de despesas correntes e, portanto, amplificam os custos
de produção em tempos ruins (ver Capítulo 2); pode levar a um crescimento
menor no longo prazo, na medida em que o capital público complementa o
capital privado. Assim, o apetite pelo investimento privado, que é um fator-
chave do crescimento, pode ser baixo quando a provisão de capital público
— por exemplo, estradas ou portos — não é suficiente.
Uma análise em diferentes regiões revela que esse viés contra as des-
pesas de capital é generalizado (ver Gráfico 1.6), mas é maior nos países da
América Latina e do Caribe (–9,7 pontos percentuais). A Ásia emergente
e a África apresentam um viés de –8,2 e –7,3, respectivamente. Conside-
rando-se o viés para os países individuais da região, com exceção de Haiti,
Panamá, Bolívia, Bahamas e Equador, a maioria deles penalizou as despe-
sas de capital nas últimas décadas (ver Gráfico 1.7).
3
Ver em Ardanaz e Izquierdo (2017) um debate recente sobre a gestão cíclica do
gasto público.
Gráfico 1.6 Viés contra despesas de capital, por região
América Latina e Caribe –9,7

Economias
–8,5
em desenvolvimento
Ásia emergente –8,2
África –7,3
Economias –3,7
industriais
G-7 –3,1
–10 –8 –6 –4 –2 0
Percentual

Nota: O viés é definido pela variação absoluta da participação percentual das despesas de capital no
gasto total entre 2016 e 1980.
Pode-se argumentar que esse viés tem tudo a ver com participações e
não com níveis. Na medida em que as economias da América Latina e do
Caribe cresceram ao longo do tempo, pode ser que as despesas de capi-
tal per capita tenham aumentado, embora sua participação no orçamento
tenha diminuído. Esse argumento é verdadeiro em países industrializados
e no mundo em desenvolvimento como um todo, mas não na América
Gráfico 1.7 V
iés contra despesas de capital, por país da América Latina e do
Caribe
60
40
Pontos percentuais
20
–20
–40
–60
Honduras
México
Jamaica
Guatemala
Uruguai
Barbados
Guiana
Costa Rica
Peru
Nicarágua
Colômbia
El Salvador
Belize
Paraguai
Venezuela
Brasil
Rep. Dominicana
Argentina
Chile
Trinidad e Tobago
Equador
Bahamas
Bolívia
Panamá
Haiti

Nota: O viés é definido pela variação absoluta da participação percentual das despesas de capital no
gasto total entre 2016 e 1980.
Gráfico 1.8 Composição do gasto público, classificado por categoria econômica e

por região (em termos reais e per capita para 1980–1985 e 2010–2015)
A. Despesas correntes per capita
20.000 18.281
Dólares internacionais constantes
16.380
de 2011 ajustados por PPC
15.000
10.212 10.036
10.000
5.000 3.595 2.905 2.971

1.687 1.353
1.054 719 1.021
0
Economias G-7 Ásia América Economias África
industriais emergente Latina e em
Caribe desenvolvimento
B. Despesas de capital per capita

2.000
Dólares internacionais constantes
1.524
de 2011 ajustados por PPC
1.500 1.385 1.380

1.131 1.097
1.000
669 701 735 702
506
500 382
285
0
Economias G-7 Ásia América Economias África
industriais emergente Latina e em
Caribe desenvolvimento
Valor mediano entre 1980 e 1985 Valor mediano entre 2010 e 2015

Nota: Cada barra mostra o valor mediano no período.
Latina. No início da década de 1980, os países industrializados gastavam

em média US$ 10.212 (ajustados pela PPC) em despesas correntes por
pessoa (ver Gráfico 1.8A) e US$ 1.131 em despesas de capital (Gráfico 1.8B).
Atualmente, essas cifras são de US$ 18.281 e US$ 1.524, respectivamente.
Isso representa um aumento de 79% nas despesas correntes e de 35%
nas despesas de capital, ambos em termos per capita. Por outro lado, os
países em desenvolvimento destinaram US$ 1.353 por pessoa a despesas
correntes e US$ 506 a despesas de capital entre 1980 e 1985. Hoje, essas
cifras são de US$ 2.971 e US$ 702, respectivamente. Assim, os países em
Gráfico 1.9 D
espesas correntes e de capital, por região (taxas de crescimento
em 2010–2015 e 1980–1985)
Ásia emergente 241

106
Economias 120
em desenvolvimento 39
Economias industriais 79
35
G-7 63
26
América Latina e Caribe 72
5
África 42
34
0 50 100 150 200 250
Percentual
Despesas correntes Despesas de capital
desenvolvimento aumentaram as despesas correntes per capita em 120%

e as despesas de capital per capita em 39% (ver Gráfico 1.9). No entanto, o
quadro é bem diferente para a América Latina e o Caribe. De fato, a região
penalizou mais as despesas de capital per capita. No início dos anos 1980,
os países da América Latina e do Caribe gastavam em média US$ 701 em
despesas de capital per capita — aproximadamente o mesmo que gastam
hoje (US$ 735). Entretanto, a América Latina conseguiu aumentar as des-
pesas correntes per capita em 72% — de US$ 1.687 para US$ 2.905, ou
seja, em proporções muito semelhantes ao restante do mundo.
Fatores determinantes da composição do gasto público
A literatura econômica tem procurado elucidar os fatores determinantes da

composição do gasto público, particularmente para a classificação funcional
do gasto público, destacando inúmeras variáveis explicativas que envolvem
fatores econômicos, políticos, institucionais e demográficos. Muitos desses
fatores são explorados aqui, com vistas a determinar sua relevância para a
composição econômica do gasto público, mas vários fatores novos relevan-
tes para a classificação por categoria econômica são igualmente estudados.
Portanto, que fatores ajudam a determinar as tendências de composição
econômica analisadas neste capítulo (Izquierdo, Puig, et al. 2018c)?
A variável dependente é a participação das despesas de capital no
gasto primário total. Duas especificações principais são apresentadas
na Tabela 1.2. A primeira aplica regressões individuais entre a participa-
ção das despesas de capital e cada variável explicativa, controlando por
Tabela 1.2 Fatores determinantes da composição do gasto público

(variável dependente: participação das despesas de capital no gasto
primário total)
Coeficiente de
Regras fiscais
da população
capital inicial
Dependência
Sustentável
democracia
Estoque de
(esquerda)
Corrupção
comercial
Índide de
Ideologia
Abertura
eleitoral
Gini
Modelo básico – – – – – – 0 – –
Modelo completo 0 – – + – 0 0 – –
Nota: O modelo 1 regride cada variável explicativa, uma de cada vez. O modelo 2 regride todas juntas.
Ambos os modelos são estimativas que incluem efeitos fixos.
efeitos fixos (Modelo Básico). A segunda é basicamente uma regressão

conjunta que inclui todas as variáveis explicativas, também controlando
por efeitos fixos (Modelo Completo). A amostra inclui 120 países (98 em
desenvolvimento e 22 desenvolvidos, seguindo a classificação em Frankel,
Végh e Vuletin, 2013), no período de 1980 a 2016.
Ciclicidade
Entre os fatores econômicos que podem ajudar a explicar a composição

do gasto público, um candidato natural é o ciclo econômico. Em países
pró-cíclicos (isto é, países que seguem políticas que tendem a aprofun-
dar o ciclo), a ciclicidade pode influir na composição econômica do gasto,
na medida em que cada tipo de gasto exibe diferentes comportamentos
cíclicos. Em tempos ruins, por exemplo, as despesas de capital são usadas
para ajustes, enquanto em tempos bons as despesas correntes aumentam
muito mais do que as despesas de capital (Ardanaz e Izquierdo, 2017). No
longo prazo, esse padrão naturalmente leva a composição a tender para as
despesas correntes, de modo que uma participação menor das despesas
de capital poderia ser esperada em países mais pró-cíclicos.
A ciclicidade está associada a uma participação menor das despe-
sas de capital no modelo básico, mas não no modelo completo. O grau de
ciclicidade é medido pelo coeficiente de correlação entre o componente
cíclico do PIB e o componente cíclico do gasto total, em um horizonte
de tempo de 10 anos. Assim, o fato de as regras fiscais também estarem
incluídas no modelo completo pode reduzir a importância do papel da
ciclicidade. Esse seria o caso quando os governos usam as despesas de
capital para fazer ajustes em tempos ruins a fim de cumprir a regra fiscal,
caso as economias anteriores não sejam suficientes.
Estoques de capital
O estoque de capital inicial também pode influenciar as decisões sobre

a composição do gasto público. Estoques de capital iniciais mais baixos
podem gerar mais despesas de capital, uma vez que o capital é altamente
produtivo em níveis muito baixos, devido aos retornos marginais decres-
centes das despesas de capital. Assim, quando os níveis de estoque de
capital são mais baixos, a participação das despesas de capital no gasto
total pode ser maior.
Em consonância com essa previsão teórica, as regressões mostram que
um grande estoque de capital inicial reduz a participação das despesas
de capital. A medida usada aqui é o estoque de capital a preços nacio-
nais constantes fornecidos pelas Penn World Tables. Essa constatação é
relevante, uma vez que os países da América Latina e do Caribe apresen-
tam os níveis mais baixos de estoque capital depois da África. Se os países
latino-americanos e caribenhos se comportassem como o restante da amos-
tra, a participação percentual das despesas de capital na região seria maior
— e não menor —, dados os de seus baixos estoques de capital iniciais.
Desigualdade
Fatores que refletem a distribuição de renda, como o coeficiente de Gini,

também são pertinentes, uma vez que a desigualdade na renda antes
dos impostos pode gerar uma forte demanda por políticas redistributivas
(Romer, 1975) e, portanto, maior gasto social.4 Assim, uma medida de desi-
gualdade como o coeficiente de Gini pode estar negativamente associada
à participação das despesas de capital no gasto total.
Os resultados confirmam que a desigualdade, medida pelo coeficiente
de Gini, reduz a participação relativa das despesas de capital. Essa cons-
tatação pode muito bem explicar parte do viés observado em relação às
despesas de capital na América Latina e no Caribe, uma vez que a região
é a mais desigual do mundo.
Abertura
A abertura aos mercados internacionais também pode ser um fator

determinante crucial na composição do gasto. Os países que estão mais
integrados internacionalmente enfrentam uma maior volatilidade interna
4
Ver Meltzer e Richard (1983) e Shelton (2007).
durante os períodos de turbulência econômica global. Quando os mer-

cados globais giram, os governos podem precisar compensar esse risco
externo fornecendo seguro público na forma de transferências sociais
(Rodrik, 1998), ou aumentando o emprego público. Portanto, seria de
se esperar que países mais abertos gastassem mais com essas políticas,
aumentando, assim, as despesas correntes e estabelecendo uma associa-
ção negativa entre a abertura e a participação das despesas de capital
no gasto total. No entanto, se os países em desenvolvimento não dispu-
serem de bons mecanismos para fazer transferências para os perdedores
da reforma, a relação negativa esperada entre a participação relativa das
despesas de capital e a abertura poderia ser zero, ou até mesmo positiva.
O efeito da abertura aos mercados internacionais é menos claro, uma
vez que há sinais ambíguos em ambos os modelos. A abertura é medida
como a soma das exportações e importações em relação ao PIB, com
dados fornecidos pelo Banco Mundial. No modelo básico, não há relação
entre a composição do gasto público e a abertura, mas o modelo maior
sugere uma relação positiva, que pode indicar a presença de mecanismos
frágeis para compensar os perdedores das reformas comerciais.
Fatores políticos e institucionais
Entre os fatores políticos e institucionais, a ideologia pode desempenhar

um papel proeminente. Governos de orientação à esquerda geralmente
atribuem maior importância à previdência social e à atenção à saúde,
enquanto os governos de direita privilegiam a infraestrutura e a defesa
(Van Dalen e Swank, 1996). Assim, a participação das despesas de capital
tende a ser menor nos governos de esquerda.
A corrupção também pode afetar o gasto. Países corruptos têm sido
mais frequentemente associados a um baixo gasto público com educação
e saúde públicas, já que é mais fácil coletar propinas vultosas em gran-
des projetos de infraestrutura ou equipamentos de defesa sofisticados,
do que em livros didáticos ou salários de professores (Mauro, 1998). Tanzi
e Davoodi (1998) argumentam que a corrupção pode aumentar o investi-
mento público, em vista das oportunidades de “rent-seeking”.
Finalmente, a democracia pode influenciar a composição do gasto
público da mesma forma que um eleitor mediano defensor de políticas
redistributivas pode pressionar no sentido de um aumento das despesas
correntes (Kotera e Okada, 2017).
De fato, os sistemas democráticos parecem favorecer as despesas
correntes em detrimento das despesas de capital. A variável usada aqui
é o índice de democracia eleitoral, publicado pelo Projeto V-Dem. Os
resultados indicam que o eleitor mediano — cuja participação é crucial nos

resultados democráticos — pode preferir políticas redistributivas e, por-
tanto, exigir um maior gasto social.
Por outro lado, com base na medida de corrupção fornecida pelo
International Country Risk Guide, e contrariamente ao esperado, a corrup-
ção pune as despesas de capital. No entanto, no modelo completo com
outros controles, o coeficiente é zero.
A ideologia, medida pelos dados do Banco de Dados de Instituições
Políticas do Banco Interamericano de Desenvolvimento de 2017, também
não parece influenciar a composição.
Regras fiscais
A adoção de regras fiscais também pode introduzir um viés na composi-

ção do gasto público. O principal objetivo das regras fiscais é garantir a
sustentabilidade das contas fiscais de um governo, por meio de uma ges-
tão adequada do ciclo econômico. Assim, um de seus objetivos é reduzir a
prociclicidade ou alcançar a anticiclicidade (ou seja, garantir poupança em
tempos bons para gastar em tempos ruins). Mas essas regras geralmente
não especificam que tipo de gasto deve ser usado nas diferentes fases
do ciclo. Se o gasto público precisar ser ajustado para cumprir uma regra
fiscal — principalmente em função do desempenho da América Latina e
do Caribe no passado —, serão feitos cortes nas despesas de capital para
atender às exigências da regra. Assim, regras fiscais sem condições adi-
cionais na composição do gasto podem estar negativamente associadas à
participação das despesas de capital no gasto total.
As regras fiscais são um dos principais fatores determinantes da com-
posição do gasto público e parecem influenciá-lo na direção das despesas
correntes. Embora as regras fiscais tenham sido implementadas principal-
mente em países industrializados, na última década os países da América
Latina e do Caribe passaram a implementá-las cada vez mais. Nesse con-
texto, a formulação de regras fiscais que protejam o investimento público,
além de representar uma boa gestão do ciclo econômico, torna-se uma
questão central na composição e eficiência do gasto público (ver Capítulo 9).
Fatores demográficos
Os altos índices de dependência da população — medidos como a soma

de jovens (com menos de 15 anos de idade) e idosos (com 65 anos de idade
ou mais) da população total — podem favorecer as despesas correntes,
especialmente para fins sociais. Os jovens podem pressionar por mais
gastos em saúde e educação, enquanto os idosos podem preferir aumentos

nos gastos com saúde e previdência social. Além disso, na medida em
que os idosos não são totalmente altruístas em relação à sua progênie,
podem influenciar suas preferências em favor de despesas correntes em
vez de despesas de capital, que beneficiam as gerações futuras. Assim, a
participação de idosos, bem como o seu altruísmo intergeracional, pode
ser um fator determinante na composição do gasto público (Izquierdo e
Kawamura, 2015).
Como esperado, os índices de dependência da população tendem
mais para um aumento das despesas correntes. Os formuladores de polí-
ticas devem considerar cuidadosamente as implicações dessa tendência;
embora a região atualmente desfrute de um dividendo demográfico, no
futuro próximo esse dividendo se esgotará e os países precisarão conside-
rar os efeitos do envelhecimento da população (ver Capítulo 3).
Confiança…ou falta de
A falta de confiança nos políticos é outro fator determinante crucial da

composição do gasto público, pois pode influenciar as preferências em
favor do gasto certo, de curto prazo, como, por exemplo, transferências,
em vez do gasto incerto, mas talvez mais lucrativo, de longo prazo, tal
como infraestrutura. Assim, a falta de credibilidade pode levar os cida-
dãos a preferir “um pássaro na mão (transferências) do que dois voando
(infraestrutura)”.
Devido à falta de dados sobre confiança para toda a amostra, dados
de 18 países latino-americanos foram extraídos do Banco de Dados do
Latinobarómetro, que mede a confiança dos cidadãos em políticos, gover-
nos e administrações públicas. Aqui, os resíduos da regressão geral — ou
seja, a parte da participação das despesas de capital não explicada pelos
demais fatores — foram usados como a variável dependente a ser regre-
dida contra a medida de confiança do Latinobarómetro. Resíduos positivos
implicam uma maior participação das despesas de capital do que a infe-
rida a partir das variáveis explicativas. As conclusões (uma relação positiva
entre os resíduos e a confiança) corroboram o fato de que baixos níveis de
confiança podem gerar um viés contra as despesas de capital (ver Gráfico
1.10 e Capítulo 10).
Finalmente, os resultados do modelo completo continuam sendo
robustos diante da inclusão de dois controles importantes: renda per
capita e papel do investimento privado. O investimento privado é um
controle importante, uma vez que pode-se argumentar que a queda da
participação das despesas de capital no gasto total poderia ser resultado
Gráfico 1.10 Viés não explicado e confiança
12
8
4 PAN
ARG
Residuais
CHL SLV GTM

0 BOL PRY
ECU VEN URY NIC
COL CRI PER
–4 BRA
–8 HND
DOM
–12
–0,8 –0,6 –0,4 –0,2 0,0 0,2 0,4 0,6 0,8
Índice de confiança
de um aumento do investimento privado. Para testar essa ideia, o inves-

timento privado como percentual do PIB também foi incluído no modelo
completo e acabou não sendo significativo. Além disso, o investimento
privado foi substituído pelo investimento em parcerias público-privadas
(PPP) como percentual do PIB (conforme publicado pelo Fundo Monetá-
rio Internacional) que é, potencialmente, uma medida melhor do efeito da
substituição que o surgimento das PPP poderia ter tido no investimento
público. Essa variável também não é significativa para explicar a queda da
participação das despesas de capital.
Implicações de políticas
O viés contra as despesas de capital pode ser explicado por vários fatores
econômicos, político-institucionais e demográficos, que os formuladores
de políticas devem considerar na composição do gasto público.
A gestão da política de gasto público ao longo do ciclo econômico
deve ser levada em conta, especialmente porque a desigualdade contribui
para o viés na composição das despesas correntes. Assim, a gestão das
demandas por gasto redistributivo ao longo do ciclo deve ser criteriosa,
particularmente durante os tempos bons, quando um “efeito de voraci-
dade” pode aumentar o gasto acima da tendência e na direção de um
gasto mais inflexível (ou seja, transferências), que pode ser difícil de sus-
tentar na etapa seguinte do ciclo econômico.
Além disso, os formuladores de políticas devem se concentrar em
como alocar o gasto em setores mais lucrativos, dado o estoque de capital
público. Em países com baixo estoque de capital público, as despesas de
capital devem ser priorizadas, uma vez que os retornos de despesas dessa
natureza tendem a ser grandes.
As regras fiscais ignoram a composição do gasto público, suscitando a
questão da sua possível reformulação. Embora o objetivo principal dessas
regras seja alcançar um gasto sustentável ao longo do ciclo econômico,
não deveriam penalizar o investimento público em tempos ruins. Esse
alerta é particularmente relevante, uma vez que atualmente muitos países
da região estão implementando regras fiscais (ver Capítulo 9).
Como índices de dependência mais elevados influenciam a compo-
sição do gasto público em favor das despesas correntes, o momento
demográfico atual exige que se repensem as opções de políticas para a
alocação do orçamento. Essa questão se tornará particularmente rele-
vante à medida que o envelhecimento da população indicar o fim do bônus
demográfico que a região vem desfrutando. Os formuladores de políticas
devem ser proativos e antecipar demandas futuras por despesas corren-
tes (por exemplo, aposentadorias) que implicarão um viés ainda maior na
composição contra o investimento público (ver Capítulo 3).
Finalmente, reconstruir a confiança cidadã no governo é crucial. As
pessoas da região não confiam em seus governos quando se trata da pro-
dução de resultados no longo prazo, o que as leva a exigir transferências
que ofereçam gratificação imediata. Esses pagamentos de curto prazo
podem ser menos benéficos do que investimentos de longo prazo, como
despesas de capital. No entanto, os cidadãos não estão dispostos a acredi-
tar em promessas cujos frutos somente serão colhidos muitos anos depois.
Na América Latina e no Caribe o gasto público tem crescido. Gra-
ças a uma tendência mundial a favor do gastos e ao boom inesperado
das matérias primas, os governos da região procuraram abrir caminho
para o futuro por meio do gasto. Infelizmente, a festa acabou e os for-
muladores de políticas precisam encontrar uma maneira de manter suas
economias em crescimento e seus cidadãos felizes, de uma maneira fis-
calmente sustentável. A resposta tradicional a esse momento da verdade
tem sido simplesmente cortar gastos. Este livro sugere que há outra saída.
Mesmo que os governos precisem gastar menos em termos agregados,
os mesmos — ou ainda mais — serviços poderiam ser prestados, caso se
encontrem formas mais inteligentes de agir em relação ao gasto, de ser
mais eficientes, e de fazer valer cada centavo. O primeiro passo é obter
melhores resultados com os mesmos — ou menos — recursos. O segundo
é melhorar a alocação, analisando a composição do gasto e encontrando
a combinação certa de transferências para satisfazer as necessidades de
hoje e investimentos para preparar-se para o amanhã. Agora que os gover-
nos são maiores, é hora de melhorá-los.
2
O gasto e
o ciclo
Este capítulo avalia como os governos da América Latina e do Caribe gas-

tam ao longo do ciclo econômico. Os economistas pregam a importância
das chamadas políticas de gastos anticíclicos. De acordo com os preceitos
keynesianos básicos, o gasto anticíclico implica gastar menos em tem-
pos bons (para esfriar a economia e permitir que o governo aumente sua
poupança graças ao aumento da receita fiscal arrecadada de uma base
tributária maior) e expandir o gasto em tempos ruins (para mitigar a reces-
são e acelerar a recuperação). Naturalmente, políticas de gasto anticíclicas
ajudam a estabilizar as flutuações do produto. Por outro lado, políticas de
gasto pró-cíclicas, que aumentam o gasto em tempos bons e o cortam
em tempos ruins, tendem a amplificar as flutuações do produto, gerando
grandes custos sociais e afetando especialmente os segmentos mais vul-
neráveis da população. Assim como indivíduos e famílias, os governos não
podem aumentar continuamente os gastos nos tempos bons (na medida
em que aumentam as receitas fiscais) e aumentar ainda mais os gastos em
tempos ruins (para enfrentar a recessão), sem comprometer a sustentabi-
lidade da dívida soberana.
Embora alguns países em desenvolvimento tenham aprendido a
remar contra a maré e a adotar políticas anticíclicas (como tem sido a
norma histórica na maioria dos países industrializados), cerca de dois ter-
ços do mundo em desenvolvimento continuam a gastar desregradamente
nos tempos bons sendo, consequentemente, obrigados a cortar gastos
nos tempos ruins. Complementando trabalhos anteriores sobre gastos
agregados, este capítulo analisa a natureza da política de gastos em dife-
rentes categorias de gastos. Esse exercício expõe deficiências estruturais,
não apenas no gasto real, que em muitos países em desenvolvimento
(incluindo na América Latina e no Caribe) é pró-cíclico e discricionário,
mas também no desenho de “desestabilizadores” automáticos. Na região,
desestabilizadores automáticos nada mais são do que a ausência de esta-
bilizadores automáticos (principalmente a falta de seguro-desemprego).
Mais intrigante é a existência de mecanismos perversos de desestabili-

zação automática (particularmente devido à forma como os benefícios
individuais da previdência social são indexados ao longo do tempo em
vários países da região). Esses fatores, por sua vez, comprometem a capa-
cidade dos países de estabilizar efetivamente as políticas de gastos e
proteger seus cidadãos mais vulneráveis.
Este capítulo analisa duas principais categorias de gastos em particular:
despesas correntes e despesas de capital. Os países em desenvolvimento
— inclusive na América Latina — tendem a aumentar as despesas correntes
em tempos bons. Mas os gastos em itens como educação e saúde devem
basear-se apenas em tendências de longo prazo. Os países então cortam
as despesas de capital em tempos ruins, quando estas deveriam ser expan-
didas para sustentar a demanda agregada. Este capítulo expõe o impacto
diferencial, no produto, de despesas correntes em relação a despesas de
capital, apresentando evidências de que o chamado multiplicador de des-
pesas de capital é muito maior do que o de despesas correntes. Portanto,
políticas que cortam despesas de capital em tempos ruins são duplamente
equivocadas: primeiro porque as despesas de capital devem aumentar
em tempos ruins, e segundo porque as despesas de capital têm o maior
efeito multiplicador na atividade econômica. Em particular, o investimento
público gera importantes efeitos no produto quando os estoques de capi-
tal público são baixos, o que tende a ocorrer na maior parte do mundo em
desenvolvimento. Em contrapartida, nas economias avançadas, e mesmo
em partes do mundo em desenvolvimento que desfrutam de níveis ade-
quados de estoques de capital público, aumentos do investimento público
têm pouco efeito na atividade econômica. Portanto, nem todos os tipos
de despesas de capital são iguais. De fato, gastos ineficientes não resul-
tam em gastos úteis na prática. O tamanho dos multiplicadores de gastos
aumenta quando o gasto público é conduzido de maneira eficiente. Em
contrapartida, esforços para aumentar gastos sem supervisão institucional
em relação à eficiência podem ter um efeito nulo na atividade econômica.
Como os governos gastam ao longo do ciclo econômico?
Usando dados sobre gastos de 1980 a 2016, o Gráfico 2.1 mostra a cor-
relação do componente cíclico do produto e do gasto primário (ou seja,
excluindo pagamentos de juros). A diferença entre países avançados
(barras azuis) e países em desenvolvimento (barras laranjas) é impres-
sionante. Uma correlação positiva (negativa) indica uma política de
gastos pró-cíclica (anticíclica), na medida em que a despesa se desloca
na mesma direção (oposta) do produto. As economias avançadas adotam
O GASTO E O CICLO 23
Ruanda
Nota: A correlação de cada país é calculada a partir dos componentes cíclicos do gasto primário total e o PIB real usando-se dados disponíveis entre 2000 e 2016. Os compo-
Argentina
Gana
Rep. Centro-Africana
Croácia
Madagascar
Iêmen
Côte d'Ivoire
Geórgia
Uruguai
Gabão
Venezuela
Hungria
Etiópia
Indonésia
Seychelles
Turquia
Libéria
Romênia
Sudão
Brasil
Malta
Nicarágua
Sri Lanka
Grécia
Paquistão
Bósnia e Herzegovina
Myanmar
Uganda
Angola
Letônia
Zimbábue
Togo
Ucrânia
Bulgária
Serra Leoa
Namíbia
México
Mongólia
Quênia
Islândia
Equador
Irã
Cameroon
Colômbia
Países em desenvolvimento
Haiti
Mauritânia
Bolívia
Suazilândia
Mali
Guatemala
Gâmbia
Sérvia
Jordânia
Níger
Panamá
Honduras
Benin
Nepal
Egito
Paraguai
Filipinas
Síria
Senegal
Lituânia
Barbados
Gráfico 2.1 Correlação entre produto e gasto primário total (1980–2016)
Moçambique
Rep. Dominicana
Portugal
Malásia
Jamaica
Espanha
Países industriais
Irlanda
Líbano
Omã
Papua Nova Guiné
Botsuana
Ar. Saudita
Cabo Verde
Costa Rica
Maurício
Trinidad e Tobago
Congo
Hong Kong
Polônia
Fonte: Cálculos próprios com base em Izquierdo, Puig, et al. (2018a).
nentes cíclicos foram estimados usando-se o filtro Hodrick-Prescott.
Nigéria
Comoros
Bangladesh
Zâmbia
Tailândia
Coreia
Guiana
Israel
Eslováquia
Tanzânia
Fiji
P. Baixos
Alemanha
Vietnã
África do Sul
Tunísia
Austrália
Áustria
El Salvador
Marrocos
Eslovênia
Peru
Noruega
Rep. Tcheca
Itália
Argélia
Camboja
Rússia
Suécia
Singapura
Japão
China
Índia
Chade
Bélgica
Chile
Nova Zelândia
RPD Laos.
França
Dinamarca
Finlândia
Canadá
Suíça
Reino Unido
Luxemburgo
Estados Unidos
1,0
0,8
0,6
0,4
0,2
0,0
–0,2
–0,4
–0,6
–0,8
–1,0
Coeficiente de correlação
maciçamente políticas anticíclicas, com 80% dos países exibindo um com-

portamento anticíclico. Em contrapartida, os países em desenvolvimento
(incluindo na América Latina e no Caribe) em geral preferem políticas
fiscais pró-cíclicas: isso ocorre em 74% dos países, para uma correlação
média e estatisticamente significativa de 0,35.
Por que governos e formuladores de políticas (especialmente em
países em desenvolvimento) adotam políticas fiscais pró-cíclicas? As
explicações tradicionais giram em torno de dois argumentos principais. O
primeiro aponta para distorções políticas e instituições fracas. A falta de
visão dos formuladores de políticas e a pressão política para gastar quando
há recursos disponíveis, aliadas a outras razões de economia política, esti-
mulam gastos públicos excessivos durante os períodos de expansão. A
consequência inevitável desses excessos é a necessidade de cortar gastos
em tempos ruins.
O segundo argumento destaca o efeito do acesso limitado aos merca-
dos de crédito internacionais, particularmente em tempos ruins. Embora
vários países estejam constantemente isolados dos mercados de crédito
internacionais, os países com frequência perdem o acesso a esses merca-
dos ou enfrentam spreads soberanos elevados em tempos ruins, porque
gastaram de forma imprudente e se tornaram excessivamente endivida-
dos durante os tempos bons. Assim, a maior parte da literatura sobre o
assunto postula que o caráter pró-cíclico do gasto é o resultado delibe-
rado dos motores da economia política e de instituições frágeis, aos quais
se soma a ausência de normas aplicáveis para ajudar a conter o chamado
efeito de voracidade durante os tempos bons.
Como consequência de melhorias na gestão fiscal, desde meados da
década de 1990/início da década de 2000, cerca de um terço dos países
em desenvolvimento conseguiu “graduar-se” (para usar um termo empre-
gado por Frankel, Végh e Vuletin, 2013) das políticas de gastos pró-cíclicas.
Após o ano 2000, um número significativo de países em desenvolvimento
passou da prociclicidade para a anticiclicidade (Gráfico 2.2). O primeiro
país na América Latina e no Caribe a “graduar-se” foi o Chile, no início dos
anos 1990. Embora longe de uma vitória por nocaute contra a armadilha
da prociclicidade, essa não obstante notável mudança de políticas estru-
turais ocorrida em um número significativo de países em desenvolvimento
foi apoiada (i) por uma melhor qualidade institucional e tecnocratas que
souberam poupar (ou pelo menos reduzir o gasto excessivo) durante os
períodos de expansão econômica; (ii) por uma maior independência do
banco central, que reduziu as expectativas de monetização, gerou maior
prudência fiscal nos tempos bons e o acúmulo de um grande colchão de
reservas internacionais; (iii) pela implementação de regras fiscais que,
Ucrânia
Nota: A correlação de cada país é calculada a partir dos componentes cíclicos do gasto primário total e o PIB real usando-se dados disponíveis entre 2000 e 2016. Os compo-
Venezuela
Romênia
Argentina
Iêmen
Grécia
República Centro-Africana
Madagascar
Togo
Angola
Côte d'Ivoire
Suazilândia
Uruguai
Myanmar
Seychelles
Hungria
Bolívia
Libéria
Gana
Brasil
Letônia
Malta
Turquia
Moçambique
Uganda
Benin
Croácia
Mongólia
Paquistão
Zimbábue
Bulgária
Islândia
Irã
Mali
Equador
Nicarágua
Senegal
Cameroon
Panamá
Indonésia
Mauritânia
Haiti
Gâmbia
Geórgia
Nepal
Ruanda
Lituânia
Sérvia
Serra Leoa
Rep. Dominicana
Egito
Israel
Níger
Jamaica
Quênia
Portugal
Sudão
Tanzânia
Polônia
Barbados
Irlanda
Bangladesh
Áustria
Espanha
Jordânia
Gráfico 2.2 Correlação entre produto e gasto primário total (2000–2016)
Sri Lanka
Colômbia
Guatemala
Comoros
Honduras
Omã
Países industriais
Gabão
Maurício
Suécia
Fiji
Hong Kong
Rússia
Zâmbia
Namíbia
Botsuana
Congo
Rep. Tcheca
Etiópia
Tailândia
nentes cíclicos foram estimados usando-se o filtro Hodrick-Prescott.
Nigéria
Eslováquia
Líbano
P. Baixos
Filipinas
México
Tunísia
Nova Zelândia
África do Sul
Trinidad e Tobago
Eslovênia
Marrocos
Argélia
Peru
Itália
Austrália
El Salvador
Arábia Saudita
Chade
China
Índia
Vietnã
Cabo Verde
Guiana
Alemanha
Síria
RPD do Laos
Malásia
Bélgica
Camboja
Singapura
Paraguai
Costa Rica
Coreia
Finlândia
Papua Nova Guiné
Dinamarca
Noruega
Japão
Luxemburgo
Chile
Reino Unido
Suíça
Canadá
Estados Unidos
França
1,0
0,8
0,6
0,4
0,2
0,0
–0,2
–0,4
–0,6
–0,8
–1,0
embora não tenham sido uma panaceia, ajudaram a articular as regras do

jogo no setor público, apoiando um marco fiscal mais sustentável (ver Capí-
tulo 9 sobre a importância das chamadas regras fiscais de segunda ordem);
e (iv) pela criação de fundos soberanos para ajudar a poupar e diversifi-
car o investimento associado a receitas maciças de commodities durante
períodos de expansão, especialmente em países ricos em commodities.1
Gasto automático para estabilização (ou desestabilização!)
A discussão acima pode sugerir que a política de gastos durante o ciclo

econômico é, primordialmente, resultado de gastos discricionários (os for-
muladores de políticas tomam decisões deliberadas sobre aumentos ou
cortes de gastos). É verdade que a maior parte do gasto público é, em
essência, discricionária. De fato, consumo público (ou seja, salários e pro-
ventos e bens e serviços) e investimento público são, na maioria das vezes,
o resultado de decisões deliberadas sobre gastos tomadas pelo legisla-
dor ao aprovar o orçamento. Consumo e investimento públicos envolvem
cerca de 75% e 60% do gasto primário em países em desenvolvimento e
industrializados, respectivamente. Pode-se argumentar, especialmente no
caso de salários e proventos, que essas rubricas de gastos podem ser bas-
tante rígidas ou difíceis de mudar no curto prazo, por razões de economia
política. No entanto, intrinsecamente, a natureza desse tipo de gasto é ine-
rentemente discricionária. O Gráfico 2.3 mostra, como o Gráfico 2.1, o grau
de ciclicidade nos gastos, desta vez concentrando-se exclusivamente nos
gastos discricionários (representados pela soma do consumo público e
do investimento público). O mundo em desenvolvimento apresenta fortes
gastos discricionários pró-cíclicos, com 83% dos países se comportando
de forma pró-cíclica e uma correlação de 0,36 (virtualmente idêntica
àquela estimada para o gasto primário total no Gráfico 2.1). Curiosamente,
o perfil esmagadoramente anticíclico exibido pelas economias avançadas
no Gráfico 2.1 (ou seja, quando o foco é o gasto primário total) está bas-
tante diluído e, em média, seu efeito se atenua. O mesmo ocorre quando
consumo público e investimento público são analisados separadamente. 2
1
Ver em Frankel, Végh e Vuletin (2013) um exame dessa literatura e uma análise mais
detalhada do processo de “graduação” e seus fatores determinantes.
2
Essas conclusões separadas não são informadas aqui por motivos de concisão,
embora coincidam com as de Ilzetzki e Végh (2008), que encontram aciclicidade
(prociclicidade) no consumo público nos países industriais (em desenvolvimento),
e com Ardanaz e Izquierdo (2017) que observam aciclicidade (prociclicidade) no
investimento público nos países industriais (em desenvolvimento).
Nota A correlação de cada país é calculada usando-se os componentes cíclicos das despesas discricionárias reais do governo e do PIB real a partir dos dados disponíveis entre
1980 e 2016. Os gastos discricionários são representados pela soma do consumo público e do investimento público. Os componentes cíclicos foram estimados usando-se o
Romênia
Ruanda
Zimbábue
Argentina
Bulgária
Ucrânia
Grécia
Madagascar
República Centro-Africana
Geórgia
Libéria
Uruguai
Croácia
Gabão
Nicarágua
Venezuela
Indonésia
Seychelles
Jordânia
Iêmen
Cameroon
Uganda
Sérvia
Espanha
Turquia
Togo
Hungria
Senegal
Irã
Egito
Malta
Serra Leoa
Rep. Dominicana
Angola
Bolívia
Costa Rica
Sudão
Equador
Suazilândia
Gâmbia
Portugal
Gana
Brasil
Panamá
Eslovênia
Moçambique
África do Sul
Haiti
Irlanda
Côte d'Ivoire
Benin
Suécia
Polônia
Níger
Colômbia
Barbados
Países industriais
Filipinas
Papua Nova Guiné
Honduras
Mali
Líbano
Comoros
Mauritânia
Jamaica
Gráfico 2.3 Correlação entre produto e gasto discricionário
Síria
Coreia
Tunísia
Omã
Maurício
Zâmbia
Eslováquia
Quênia
Cabo Verde
Guatemala
Congo
Arábia Saudita
Israel
Tanzânia
Áustria
Botsuana
Argélia
Nepal
Chade
Marrocos
Guiana
Alemanha
Itália
Bangladesh
Peru
Tailândia
P. Baixos
França
Namíbia
Bélgica
Chile
Finlândia
Rússia
Austrália
Singapura
filtro Hodrick-Prescott.
Trinidad e Tobago
Canadá
Dinamarca
Luxemburgo
Noruega
Estados Unidos
Gabão
Suíça
1,0
0,8
0,6
0,4
0,2
0,0
–0,2
–0,4
–0,6
–0,8
–1,0
O que acontece com a parcela do gasto primário total que não é dis-
cricionária? Em outras palavras, o que acontece com o gasto automático
ao longo do ciclo?
Nos países em desenvolvimento e industrializados, cerca de 25% e
40% dos gastos primários, respectivamente, não estão diretamente rela-
cionados com as decisões deliberadas/discricionárias sobre gastos do
legislador; ao contrário, resultam da implementação de programas e bene-
fícios sociais que são automáticos por natureza. Os gastos automáticos,
na maioria dos casos transferências de renda para indivíduos ou famílias,
envolvem o desembolso de recursos públicos em conformidade com leis
(ou mesmo constituições) que beneficiam pessoas que cumprem deter-
minados critérios. Os critérios específicos dependem da natureza dos
programas e benefícios sociais que, por sua vez, também são ditados
pelos desafios sociais mais prementes de cada país.
As categorias de gastos automáticos mais importantes incluem
(i) previdência social (principalmente transferências para indivíduos após
sua aposentadoria); (ii) programas e benefícios familiares, que incluem
transferências de renda condicionadas, principalmente para famílias
pobres e mais vulneráveis; e (iii) seguro-desemprego (transferências para
desempregados).
Transferências sociais e o ciclo
Não se poderia esperar que as transferências da previdência social

tivessem relação com as flutuações do ciclo econômico, já que o crité-
rio subjacente para essas transferências é determinado por mudanças
demográficas lentas, como as que ocorrem na estrutura etária (ou seja, se
poderia esperar uma correlação zero entre os movimentos de curto prazo
no gasto com previdência social e movimentos do produto). O mesmo
se aplicaria, talvez em menor grau e dependendo do desenho específico
do programa, a programas e benefícios familiares. Em princípio, esses
programas sociais destinam-se a resolver problemas estruturais e profun-
damente enraizados que tendem a mudar pouco ao longo do tempo, com
movimentos do produto de curto prazo (ou seja, deveria haver correlação
zero entre essas transferências e as flutuações do produto). Enquanto isso,
o mecanismo do seguro-desemprego é, por construção, o epítome dos
estabilizadores automáticos. É o exemplo clássico de uma política de gas-
tos anticíclica que, por definição, flutua amplamente na direção contrária
das flutuações do produto. Durante uma recessão, em países com meca-
nismos de seguro-desemprego, quando as pessoas perdem o emprego
recebem transferências para compensar a perda de renda. Naturalmente,
as especificidades dos valores pagos, do tipo de desempregado com

direito ao programa, do tempo máximo que lhes é permitido receber os
benefícios e as condições em que esses benefícios devem ser mantidos
dependem do mecanismo específico de cada país. Entretanto, em termos
gerais, países com programas de seguro-desemprego adequadamente
formulados deveriam ver um aumento automático dessas transferências
em períodos de recessão (na medida em que os desempregados reivin-
dicam seus benefícios) e, pela mesma lógica, um grande declínio nessas
transferências na medida em que a economia se recupera e as pessoas
voltam a trabalhar. Seria extremamente raro (para dizer o mínimo) obser-
var transferências pró-cíclicas em um mecanismo de seguro-desemprego.
Teoria vs. prática
O Gráfico 2.4, a exemplo do Gráfico 2.1, mostra o grau de ciclicidade dos

gastos, mas com foco apenas nas transferências sociais, incluindo todos
os tipos de gastos automáticos com transferências sociais. De forma bas-
tante semelhante aos gráficos anteriores, os números baseiam-se em
dados prontamente disponíveis de várias fontes. Tendo em vista como as
coisas devem funcionar na teoria, não é de surpreender o fato de que a
maioria esmagadora dos países industrializados (90%) apresente um com-
portamento marcadamente anticíclico.
Será que isso significa que os países industrializados adotam, grosso
modo, políticas de gastos anticíclicas (ver Gráfico 2.1), não devido a polí-
ticas discricionárias (ver Gráfico 2.3), mas sim ao papel estabilizador de
seus programas e benefícios de transferência social (ver Gráfico 2.4)?
Não necessariamente. É verdade que o comportamento médio dos países
desenvolvidos pode apontar nessa direção, mas essas médias escondem
diferenças importantes nas economias avançadas. De fato, o Gráfico 2.5
revela uma forte relação entre a ciclicidade das políticas de gastos discri-
cionários e automáticos em diferentes países industriais. 3 Os programas e
benefícios de transferência social atuam como complemento e não como
substituto da política discricionária.4 Em outras palavras, países que ado-
tam políticas discricionárias anticíclicas também tendem a ter programas e
3
Além disso, usando uma linha de regressão linear, a hipótese de que o nulo de que o
coeficiente do declive seja igual a um, indicando uma associação unívoca entre polí-
ticas de gastos discricionários e automáticos nos países desenvolvidos não pode ser
rejeitada.
4
Embora não informado aqui, por razões de concisão, nos países em desenvolvimento
observase a mesma relação estatística positiva entre políticas de gastos discricioná-
rios e automáticos.
Nota: A correlação de cada país é calculada usando-se os componentes cíclicos dos gastos reais do governo em transferências sociais e o PIB real a partir de dados disponíveis
Zimbábue
Ruanda
Iêmen
Venezuela
Coreia
Hungria
Argentina
Ucrânia
Turquia
Seychelles
Uruguai
Jamaica
Tailândia
Grécia
Senegal
Síria
Bolívia
Equador
Benin
Irã
Sérvia
Geórgia
Argélia
Barbados
Namíbia
Gana
Omã
Eslováquia
Espanha
Panamá
Rep. Tcheca
Nepal
Guiana
Côte d'Ivoire
Croácia
Peru
entre 1980 e 2016. Os componentes cíclicos foram estimados usando-se o filtro Hodrick-Prescott.
China
Gráfico 2.4 Correlação entre produto e gasto com transferências sociais
Japão
Malta
Cameroon
Brasil
Países industriais
Eslovênia
Itália
Guatemala
Jordânia
França
Polônia
Zâmbia
Fonte: Cálculo dos autores com base em Izquierdo, Puig et al. (2018a).
Austrália
Rússia
Colômbia
Moçambique
Portugal
Irlanda
Líbano
Israel
Maurício
P. Baixos
África do Sul
Lituânia
Costa Rica
Suécia
Dinamarca
Chile
Bulgária
Nicarágua
Bélgica
Alemanha
Trinidad e Tobago
Suíça
Canadá
Luxemburgo
Filipinas
Noruega
Finlândia
Estados Unidos
1,0
0,8
0,6
0,4
0,2
0,0
–0,2
–0,4
–0,6
–0,8
–1,0
Gráfico 2.5 R
elação entre ciclicidade do gasto discricionário e automático em
países industriais
1,00
0,75
Correlação entre produto
e gasto discricionário
0,50
0,25
0,00
–0,25
R2 = 0,65
–0,50
–0,75 Correlação entre produto e gasto discricionário = 1,09*** x Correlação entre
produto e gasto com transferências sociais + 0,27
–1,00
–1,00 –0,75 –0,50 –0,25 0,00 0,25 0,50 0,75 1,00
Correlação entre produto e gasto com transferências sociais

Nota: Este gráfico de dispersão baseia-se na correlação dos países industriais dos gráficos 2.3 e 2.4.
*, **, e *** indicam significância estatística nos níveis de 0%, 5% e 1%, respectivamente.
benefícios de transferência social que são estabilizadores por natureza. Da

mesma forma, países que optam por políticas discricionárias pró-cíclicas
também tendem a implementar programas e benefícios de transferência
social que são desestabilizadores.
Esse último ponto suscita uma pergunta óbvia: como racionalizar o
quebra-cabeça das transferências sociais desestabilizadoras? À luz da
natureza esperada das transferências sociais (ou seja, em teoria), as trans-
ferências sociais deveriam ser em grande parte anticíclicas ou, no pior
cenário (ausência de mecanismos de seguro-desemprego), basicamente
acíclicas. No entanto, um segmento muito importante do mundo em desen-
volvimento adota políticas de transferência social pró-cíclicas, com mais
de 50% dos países apresentando um comportamento pró-cíclico (ver Grá-
fico 2.4). Nos países da América Latina e do Caribe há grandes variações:
(i) Argentina e Uruguai apresentam a maior prociclicidade nas transferên-
cias sociais, enquanto (ii) os níveis anticíclicos do Chile são iguais aos de
países industrializados como Dinamarca e Suécia.
O diabo mora nos detalhes
Infelizmente, não há muito mais informações e análises a serem extraídas

das fontes de dados disponíveis para ajudar a resolver o quebra-cabeça das
transferências sociais desestabilizadoras no mundo em desenvolvimento.
Usando um novo micro banco de dados centrado nos programas e benefí-
cios sociais mais importantes (que abrangem cerca de 80% dos principais
programas e benefícios de transferência social em sete países da América

Latina e do Caribe – Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Paraguai, Peru e
Uruguai) ), Izquierdo, Puig et al. (2018a) revelam esse quebra-cabeça e
propõem recomendações de políticas públicas para resolvê-lo. 5 Para con-
trastar os prós e os contras das propriedades de estabilização (ou falta
desta), dados sobre gastos de vários países da Organização para Coopera-
ção e Desenvolvimento Econômico (Alemanha, Austrália, Bélgica, Canadá,
Espanha, Estados Unidos, França, Itália, Japão, Países Baixos, Reino Unido,
Suécia e Suíça) também foram usados.6 Os dados dos sete países da Amé-
rica Latina são comparados com os critérios empregados para categorizar
programas na OCDE (ou seja, programas e benefícios familiares, seguro-
desemprego e previdência social).
O gasto total com transferências sociais como parcela do PIB é de
15%, tanto na América Latina e no Caribe quanto nas amostras dos países
industrializados. Em conformidade com o grau esperado de ciclicidade,
ambas as amostras apresentam, tipicamente, aciclicidade no gasto com
programas e benefícios familiares (ver Gráfico 2.6). De fato, o gasto com
seguro-desemprego é, em geral, anticíclico (ver Gráfico 2.7). Curiosa-
mente, em particular nos casos da Argentina e do Uruguai, o gasto com
previdência social é pró-cíclico (ver Gráfico 2.8). Por que o gasto com
previdência social aumenta nos tempos bons e cai nos tempos ruins? A
resposta está na forma perversa pela qual os benefícios previdenciários
são indexados ao longo do tempo em vários países da região. A maioria
dos países industriais e muitos países em desenvolvimento têm fórmulas
que indexam os benefícios da previdência social à inflação; no fim das
contas, o poder de compra dos aposentados deveria idealmente ser pre-
servado ao longo do tempo. Infelizmente, desde o final de 2017, esse não
tem sido o caso dos sistemas previdenciários vigentes na Argentina, no
Brasil e no Uruguai.7 Em 2008, a Argentina mudou a fórmula usada para
indexar os benefícios previdenciários, passando de critérios discricionários
(o que em si não é bom, pois requer políticas discricionárias para alterar
benefícios previdenciários) para uma fórmula que adota receitas fiscais e
salários, ambos elementos tipicamente pró-cíclicos, que não garantem a
preservação do poder de compra dos aposentados.8 Da mesma forma,
5
Ver detalhes em Izquierdo, Puig, et al. (2018a).
6
Ver detalhes em Izquierdo, Puig, et al. (2018a). https://stats.oecd.org/Index.aspx?
DataSetCode=SOCx_AGG.
7
A Argentina acaba de aprovar uma lei que entrará em vigor em 2018, para corrigir
parcialmente o problema destacado aqui.
8
A reforma mais recente agora indexa parcialmente pela inflação e parcialmente pelo
salário.
Gráfico 2.6 C
orrelação entre produto e gasto com programas e benefícios
familiares
0,4
Mediana da amostra de países industriais = 0,03
Mediana da amostra de países da América Latina e do Caribe = 0,11
0,2
0,0
–0,2
–0,4
Reino Unido
Chile
Austrália
Bélgica
Japão
Costa Rica
Estados Unidos
Suécia
Canadá
Alemanha
Itália
França
Argentina
Espanha
Suiça
Uruguai
Paraguai
Peru
Brasil*
Países Baixos*
Países industriais Países da América Latina e do Caribe
Nota: A correlação de cada país é calculada usando-se os componentes cíclicos do gasto público real
em programas e benefícios familiares e o PIB real a partir de dados disponíveis entre 2000 e 2016. Os
componentes cíclicos foram estimados usando-se o filtro Hodrick-Prescott.
Gráfico 2.7 Correlação entre produto e gasto com seguro desemprego

0,75
Mediana da amostra de países industriais = –0,59***
0,50 Mediana da amostra de países da América Latina e do Caribe = –0,17***
0,25
0,00
–0,25
–0,50
–0,75
–1,00
–1,25
Canadá***
P.Baixos***
Suíça***
Austrália***
Japão***
França***
Estados Unidos***
Reino Unido***
Chile***
Suécia***
Bélgica**
Alemanha***
Espanha**
Uruguai***
Itália
Argentina**
Costa Rica
Brasil
Peru

com seguro-desemprego e o PIB real a partir de dados disponíveis entre 2000 e 2016. Os componentes
cíclicos foram estimados usando-se o filtro Hodrick-Prescott. O Paraguai foi excluído por não ter um
programa de seguro-desemprego.
Gráfico 2.8 Correlação entre produto e gasto com previdência social

1,00
Mediana da amostra de países industriais = –0,15
0,75 Mediana da amostra de países da América Latina e do Caribe = 0,12***
0,50
0,25
0,00
–0,25
–0,50
–0,75
–1,00
Estados Unidos***
Reino Unido***
Bélgica***
Japão**
Canadá
Suíça
Itália
Suécia
França
Costa Rica
Alemanha
Brasil
Paraguai
Austrália P.
P. Baixos
Peru
Chile
Espanha
Argentina*
Uruguai***

com seguro-desemprego e o PIB real a partir de dados disponíveis entre 2000 e 2016. Os componentes
cíclicos foram estimados usando-se o filtro Hodrick-Prescott.
desde 2011 o Brasil vem usando tanto a inflação quanto o crescimento do

produto, e desde 2003 o Uruguai vem adotando salários como base para
atualizar benefícios da previdência social.
O Gráfico 2.9 mergulha mais profundamente no efeito dessas refor-
mas previdenciárias, calculando o grau de prociclicidade antes e depois
das reformas. De fato, antes dessas reformas, o gasto com previdência
social na Argentina, no Brasil e no Uruguai era acíclico (ver Gráfico 2.9A).
Após as reformas, o gasto com previdência social tornou-se fortemente
pró-cíclico. Para rejeitar a ideia de que essa mudança de aciclicidade para
prociclicidade pode ter sido impulsionada por outros fatores, o Gráfico
2.9B oferece um teste placebo mostrando que os programas e benefícios
familiares (que não foram alterados) não mudam sua aciclicidade após a
reforma da previdência social.
A solução do quebra-cabeça
Em vista de todos esses fatos e insights, como racionalizar o quebra-cabeça

das transferências sociais desestabilizadoras? Até agora, observa-se que,
como esperado (ou seja, em teoria), os gastos com programas e bene-
fícios familiares e seguro-desemprego na amostra da América Latina e
Gráfico 2.9 C
orrelação entre produto e transferências sociais específicas antes
e depois da alteração da Lei da Previdência Social na Argentina, no
Brasil e no Uruguai
A. Correlação entre produto e gastos B. Correlação entre produto e gastos com

com previdência social programas e benefícios sociais
1,00 1,00
0,75 0,75
0,50 0,50
0,25 0,25
0,00 0,00
–0,25 –0,25
–0,50 –0,50
–0,75 –0,75
–1,00 –1,00
Argentina pré-2008: 0,18
Argentina pós-2008: 0,55***
Brasil pré-2011: –0,23

Braisil pós-2011: 0,26*
Uruguai pré-2003: 0,1

Uruguai pós-2003: 0,59*
Argentina pré-2008: 0,10

Argentina pós-2008: –0,28
Brasil pré-2011: 0,28

Brazil pós-2011: 0,25
Uruguai pré-2003: 0,21

Uruguai pós-2003: 0,21
com previdência social e o PIB real a partir de dados disponíveis entre 2000 e 2016. Os componentes
cíclicos foram estimados usando-se o filtro Hodrick-Prescott. Os números de observações por trimestre
para Argentina, Brasil e Uruguai são 44 (32), 56 (20) e 24 (52) para o período anterior (após) alteração
da lei da previdência social. A alteração da lei da previdência social modificou os critérios para determi-
nar benefícios previdenciários individuais.
do Caribe são, de fato, cíclicos e anticíclicos, respectivamente. Por outro

lado, particularmente na Argentina, no Brasil e no Uruguai, o gasto com
previdência social tornou-se fortemente pró-cíclico, pois as reformas alte-
raram perversamente a forma como os benefícios são indexados, usando
fatores pró-cíclicos subjacentes como crescimento do produto, receitas
fiscais e salários. A chave para resolver esse quebra-cabeça é entender
a importância de cada categoria de transferência social. Em média, a
previdência social envolve cerca de dois terços do gasto total com trans-
ferências sociais, na amostra tanto de países industriais como de países
latino-americanos (ver Figuras 2.10A e B). Embora haja alguma variação
entre os países (ver Gráfico 2.10C), o gasto com previdência social consti-
tui, de longe, a maior categoria das transferências sociais. Por outro lado,
programas e benefícios familiares representam cerca de um oitavo do
total das transferências sociais. A principal diferença entre as amostras
Gráfico 2.10 G
astos com previdência social, programas familiares e seguro-
desemprego (como percentual do gasto total com transferências
sociais)
A. Média da amostra de países

da América Latina e do Caribe B. Média da amostra de países industriais
1,6% 7,1%
12,0%
13,1%
21,5%
10,9%
64,9%
68,9%
C. País por país
100
80
Percentual
60
40
20
0
Paraguai
Chile
Argentina
Peru
Costa Rica
Uruguai
Brasil
Japão
Suécia
Reino Unido
Austrália
Estados Unidos
Suíça
Canadá
Alemanha
França
Itália
P. Baixos
Bélgica
Espanha
Previdência Social Outros Família Seguro desemprego

Nota: Percentuais calculados com base em dados disponíveis entre 2000 e 2016.
é o tamanho do gasto com seguro-desemprego. Embora este represente

cerca de 7% das transferências sociais na amostra de países industriais,
mal chega a 1,6% na amostra de países da América Latina e do Caribe.
Essa assimetria reflete diferenças na cobertura de pessoas desemprega-
das. Segundo o World Social Protection Report, a cobertura é de 70% a
80% nas economias avançadas, mas inferior a 25% na América Latina e no
Caribe, ficando abaixo de 10% na Argentina e no Brasil, em particular. Em
outras palavras, a falta de cobertura de seguro-desemprego (apesar do
seu perfil anticíclico) associada a benefícios previdenciários indexados a

fatores intrinsicamente pró-cíclicos (como crescimento do produto, recei-
tas fiscais e salários) explicam por que vários países latino-americanos
e caribenhos, especialmente Argentina e Uruguai, padecem de políticas
pró-cíclicas de gasto com transferências sociais.
Em princípio, duas características precisam ser abordadas para que as
transferências sociais funcionem de forma menos perversa. Antes de mais
nada, as fórmulas de indexação da previdência social deveriam deixar de
depender de fatores pró-cíclicos (como crescimento do produto, receitas fis-
cais e salários), passando para indexação pela inflação. De fato, a reforma
argentina de 2017–2018 caminha precisamente nessa direção. Usar a inflação,
como ocorre nas economias avançadas e em muitos países em desenvolvi-
mento, é a melhor maneira de proteger o poder de compra dos aposentados.
Em segundo lugar, e talvez mais difícil, seja um aumento na cobertura
do seguro-desemprego. Em geral, a América Latina e o Caribe fizeram
um esforço supremo para proteger as famílias mais vulneráveis e pobres
com vários tipos de transferências de renda condicionadas. Embora esses
programas certamente pudessem ser mais bem direcionados e obter um
impacto maior nos resultados de educação infantil, os governos da região
emitiram um forte sinal e mobilizaram os recursos afins para combater a
pobreza estrutural, ao mesmo tempo em que incentivavam as famílias a
priorizar o acesso das crianças à educação e à saúde. Enfrentar essa vul-
nerabilidade é uma prioridade, particularmente em uma das regiões mais
desiguais do mundo. No entanto, dadas as grandes flutuações do produto
(uma vez que os países latino-americanos e caribenhos tendem a ser sensí-
veis a fatores externos, incluindo condições de liquidez global e flutuações
nos preços das commodities), pode valer a pena explorar programas de
proteção para aqueles que ficam desempregados em períodos de retração
econômica. No entanto, esses programas deveriam ter cláusulas de cadu-
cidade claras e seu orçamento deveria ser elaborado antecipadamente.
Despesas de capital vs. despesas correntes
As despesas de capital na América Latina vêm perdendo terreno em rela-

ção às despesas correntes. Uma razão importante para essa tendência é a
forma como os governos administram as despesas correntes e de capital
ao longo do ciclo econômico. Em princípio, as despesas correntes (exceto
seguro-desemprego) devem ser acíclicas. Os gastos com educação e saúde,
por exemplo, não precisam depender das flutuações do ciclo econômico,
pois visam metas de longo prazo que são independentes do ciclo. Em con-
trapartida, despesas de capital são despesas anticíclicas “por excelência”,
Gráfico 2.11 Despesas de capital e despesas correntes em tempos bons e ruins
2,5 **
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
–0,5
–1,0
–1,5
–2,0
–2,5 ***
Lacuna de produto positiva Lacuna de produto negativa
Despesas de capital Despesas correntes
Fonte: Elaboração própria com base em Ardanaz e Izquierdo (2017).

Nota: Gráfico elaborado com base em um valor de componente cíclico de 1 para componentes cíclicos
positivos e de –1 para componentes cíclicos negativos.
pois podem aumentar para sustentar a demanda agregada em períodos

de retração — reduzindo, assim, o tamanho das flutuações do produto —
e retornar a níveis mais baixos em períodos de expansão. Infelizmente,
os países em desenvolvimento, inclusive na América Latina, não exibiram
esse comportamento. Como mostram Ardanaz e Izquierdo (2017), há uma
assimetria fundamental na forma como despesas correntes e despesas de
capital se comportam na maioria dos países em desenvolvimento: as des-
pesas correntes são majoradas nos tempos bons (quando não o deveriam
ser), mas não são reduzidas nos tempos ruins, enquanto as despesas de
capital são reduzidas em tempos ruins (quando deveriam ser aumentadas)
e não são majoradas nos tempos bons (ver Gráfico 2.11). A reação das des-
pesas correntes ao componente cíclico positivo das flutuações do produto
é positivamente grande e significativa, o que não ocorre com as despesas
de capital. Em contrapartida, a reação das despesas de capital ao compo-
nente cíclico negativo das flutuações do produto também é negativamente
grande e significativa, o que não ocorre com as despesas correntes.
Curiosamente, as economias avançadas não exibem esse comporta-
mento, uma vez que adotam políticas acíclicas para despesas correntes e
de capital, em tempos tanto bons quanto ruins. O que está por trás des-
sas diferenças entre países industriais e em desenvolvimento? Segundo
Ardanaz e Izquierdo (2017), há dois elementos principais a serem respon-
sabilizados. A primeira diferença diz respeito às instituições. O efeito das
despesas de capital em tempos ruins é grande e significativo para paí-
ses com baixos níveis de qualidade institucional, ao passo que se torna
Gráfico 2.12 P
adrões de despesas de capital e despesas correntes: a relevância
das instituições
A. Efeito das despesas de capital em tempos ruins

10
mudança no componente cíclico
Razão mudança no gasto/
–5
–10
0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1,0
Índice de qualidade institucional
B. Efeito das despesas correntes em tempos bons
6
mudança no componente
–3
–6
0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1,0
Índice de qualidade institucional

Nota: O índice de qualidade institucional varia de 0 (pior qualidade institucional) a 1 (melhor qualidade
institucional). As linhas pontilhadas indicam um intervalo de confiança de 95% para o efeito das despe-
sas de capital e despesas correntes.
pequeno e insignificante para nações com altos níveis de qualidade insti-

tucional (ver Gráfico 2.12A).
O inverso ocorre com as despesas correntes, que aumentam em tem-
pos bons apenas quando a qualidade institucional é baixa (ver Gráfico 2.12,
Painel B). Assim, os países latino-americanos, cuja qualidade institucional
normalmente se situa no lado baixo do espectro, tendem a reduzir as des-
pesas de capital em tempos ruins e aumentar as despesas correntes em
tempos bons, algo que os países industrializados, em geral, não fazem. O
segundo elemento em ação é o impacto dos ciclos eleitorais nas despesas
correntes. Quando estão distantes do final do seu mandato, as autorida-
des não cortam despesas de capital nem aumentam despesas correntes
Gráfico 2.13 P
adrões de despesas de capital e despesas correntes: relevância
dos efeitos eleitorais
A. Efeito das despesas de capital em tempos ruins

8
mudança no componente cíclico
–4
–8
0 1 2 3 4 5 6
Anos restantes do mandato atual
B. Efeito das despesas de capital em tempos bons
4
Razão de mudança no gasto/
mudança no componente
–2
–4
0 1 2 3 4 5 6
Anos restantes do mandato atual

Nota: As linhas pontilhadas indicam um intervalo de confiança de 95% para o efeito das despesas de
capital e correntes.
em tempos bons — comportando-se adequadamente (ver Gráfico 2.13). No

entanto, quando estão perto de concluir seu mandato ou quando a reelei-
ção se aproxima, aumentam as despesas correntes nos tempos bons — para
atrair mais eleitores — e cortam despesas de capital — o que, politicamente,
é menos prejudicial do que outros eventuais cortes — em tempos ruins. As
economias avançadas, em geral, não parecem adotar essas práticas.
A política do gasto e a macroeconomia
Até aqui, o foco foi o comportamento da política fiscal ao longo do ciclo

econômico. Mas há outro lado dessa moeda: qual é o efeito da política
do gasto na macroeconomia? O chamado multiplicador de gastos mede
Gráfico 2.14 Multiplicador do gasto primário total no produto
0,5
Multiplicador do gasto acumulado
0,4
0,3
0,2
0,1
0,0
0 1 2 3 4 5 6 7 8
Trimestre

Nota: As linhas pontilhadas indicam um intervalo de confiança de 95% para o efeito do gasto primário total.
exatamente isso: o efeito do gasto na atividade econômica. Entender o

tamanho desse multiplicador é importante quando se analisa a capaci-
dade do gasto público para afetar o ciclo econômico.
O gráfico 2.14 mostra o efeito cumulativo do gasto primário no pro-
duto. Os resultados apontam para um multiplicador de gastos de médio
prazo inferior à unidade. Em outras palavras, um aumento de US$ 1 no
gasto público leva a um aumento de menos de US$ 1 no produto. Por quê?
Segundo os economistas, isso se deve ao efeito “crowding out” (ou efeito
de deslocamento). Em outras palavras, o efeito positivo direto de gas-
tos maiores no produto é mais do que compensado por uma redução em
algum outro agregado macroeconômico, como o consumo privado. Por
exemplo, como se as pessoas esperassem impostos mais altos após um
aumento de gastos ou menos investimento se as taxas de juros subissem
como consequência do aumento do gasto público.
Até agora pouco se falou do impacto de diferentes tipos de gastos
no produto. Curiosamente, separar os efeitos dos gastos no produto do
efeito derivado de despesas correntes (impulsionadas, principalmente,
pelo consumo público) e do investimento público, gera resultados bas-
tante diferentes. O Gráfico 2.15 mostra que o multiplicador geral de gastos
baixos obtido anteriormente resulta das despesas correntes (ver Painel A)
e não das despesas de capital (ver Painel B), que é muito maior e pró-
ximo de um. Essa conclusão sistemática está implícita em uma tendência
recente que favorece o investimento público como estratégia para fomen-
tar a atividade econômica. A complementaridade entre investimento
público e investimento privado explica esses resultados. Por essa razão,
não é de surpreender que o investimento público tenha se tornado “moda”
Gráfico 2.15 M
ultiplicador dos componentes do gasto primário total no produto
A. Multiplicador das despesas primárias correntes no produto

1,2
1,0
0,8
0,6
0,4
0,2
0,0
–0,2
0 1 2 3 4 5 6 7 8
Trimestre
B. Multiplicador do investimento público no produto
1,2
1,0
0,8
0,6
0,4
0,2
0,0
–0,2
0 1 2 3 4 5 6 7 8
Trimestre

Nota: As linhas pontilhadas indicam um intervalo de confiança de 95% para o efeito das despesas de
capital e correntes.
como um meio de aumentar a resiliência às condições globais adversas e

fomentar a atividade econômica. Do norte da Europa aos países menos
desenvolvidos, os círculos de políticas estão começando a abraçar uma
agenda de investimento público.
Quando o investimento público vale mais
Embora muito atraente à primeira vista, o efeito do investimento público

na atividade econômica depende em larga escala do estoque inicial de
capital público.9
9
Ver maiores detalhes em Izquierdo, Lama, et al. (2018).
A título de ilustração, o estoque de capital público pode ser pensado

como, por exemplo, o estoque de infraestrutura como estradas, portos,
ferrovias e outros bens públicos duráveis. O estudo mostra que o efeito
direto do investimento público, bem como sua sinergia positiva com o
investimento privado, opera com muito vigor somente quando o esto-
que inicial de capital público é baixo (ou seja, quando os retornos de uma
unidade extra de investimento público são altos). Por outro lado, os efei-
tos desaparecem quando o estoque de capital público é muito alto para
começar. Pense no grande impacto da construção de uma estrada pavi-
mentada conectando uma zona de produção a um porto, em um país
em desenvolvimento com apenas algumas estradas pavimentadas (por
exemplo, a República Democrática do Congo) vis-à-vis o impacto da
mesma estrada em um país com uma grande e excelente rede rodoviá-
ria (por exemplo, a Suécia). Seria de esperar que o impacto fosse muito
maior no primeiro do que no segundo. O gráfico 2.16 mostra que é exata-
mente isso que ocorre.
Embora o multiplicador do investimento público seja virtualmente zero
(ou seja, o investimento público não tem efeito no produto) quando o esto-
que inicial de capital público é alto (ver Painel A), alcança um valor de 2
quando o estoque inicial de capital público é baixo (ver Painel B). Em outras
palavras, a conclusão apresentada na Figura 2.15 (quando não se faz dis-
tinção entre os níveis iniciais de estoque público de capital) simplesmente
calcula a média de histórias muito diferentes resultantes de situações em
que o estoque de capital público é baixo, com casos em que este é alto.
Naturalmente, para a maioria dos países da América Latina e do Caribe, os
multiplicadores associados ao investimento público são geralmente maio-
res do que um, indicando deficiências no estoque atual de capital público
e uma oportunidade para fomentar a atividade econômica. Por essa razão,
é preocupante ver as tendências de investimento público contra despesas
correntes que foram descritas no Capítulo 1. De fato, o Capítulo 9 tratará
das regras fiscais de segunda ordem destinadas a proteger o investimento
público, especialmente em tempos de ajustes fiscais.
Melhor do que nada? Não quando se trata de gasto ineficiente
Gastar os recursos de maneira eficiente é crucial. Na prática, o gasto inefi-

ciente pode ter o mesmo resultado que gasto nenhum. A partir de dados
do Fórum Econômico Mundial sobre a eficiência do gasto público, os mul-
tiplicadores de gastos são recalculados, desta vez incorporando o impacto
da eficiência para uma grande amostra de países. O Gráfico 2.17A mostra
que o tamanho dos multiplicadores de gastos agregados pode ser grande
Gráfico 2.16 Multiplicador do investimento público no produto
A. Condicionado a um alto estoque inicial de capital público em relação ao PIB

3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
–0,5
0 1 2 3 4 5 6 7 8
Trimestre
B. Condicionado a um baixo estoque inicial de capital público em relação ao PIB
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
–0,5
0 1 2 3 4 5 6 7 8
Trimestre

Nota: As linhas pontilhadas indicam um intervalo de confiança de 95% para o efeito das despesas de capital.
quando o gasto público é conduzido de forma altamente eficiente, com

um multiplicador cumulativo de quase 2 em alguns trimestres. Por outro
lado, qualquer esforço para aumentar o gasto quando a eficiência é baixa
terá efeito nulo na atividade econômica (ver Gráfico 2.17B).
A soma de tudo
Lidar com o ciclo não é fácil. A América Latina tem pouquíssimos países”
graduados” quando o assunto é boa gestão de políticas anticíclicas. Isso
se deve em parte à concepção duvidosa de alguns programas de trans-
ferência, em particular os relacionados ao gasto com previdência social.
Além disso, embora a região tenha sabido lidar com programas de trans-
ferência destinados a tirar novas gerações da pobreza, pouco foi feito para
Gráfico 2.17 Multiplicador do gasto público primário no produto
A. Condicionado a um alto nível de eficiência

3,0
2,0
1,0
0,0
–1,0
0 1 2 3 4 5 6 7 8
Trimestre
B. Condicionado a um baixo nível de eficiência
3,0
2,0
1,0
0,0
–1,0
0 1 2 3 4 5 6 7 8
Trimestre

Nota: As linhas pontilhadas indicam um intervalo de confiança de 95% para o efeito das despesas correntes.
corrigir os programas de seguro-desemprego, instrumento fundamental

para lidar com os ciclos no caso dos que deles mais necessitam.
A América Latina ainda precisa criar programas para abordar a gestão
de despesas correntes e de capital ao longo do ciclo. A maioria dos países
da região poupa muito pouco nos tempos bons — até mesmo aumen-
tando as despesas correntes acima da tendência nesses períodos — e usa
principalmente as despesas de capital para ajustar-se em tempos ruins.
Essa política tem várias falhas: os países deveriam adotar políticas de
expansão de gastos em tempos ruins, em vez de cortá-los, e essa política
expansionista deveria ser implementada com despesas de capital, cujos
multiplicadores são maiores do que os das despesas correntes. Caso con-
trário, os países estão dando um tiro no próprio pé duas vezes: primeiro,
estão adotando políticas contracionistas em tempos ruins e, segundo,
quando se expandem, valem-se das despesas de capital para fazer o tra-

balho, exatamente o tipo de gasto mais expansionista, uma vez que tem
o maior multiplicador. Isso é particularmente problemático em países com
baixos estoques de capital. Além disso, para que as políticas expansionis-
tas tenham algum impacto, a eficiência do gasto deve ser alta.
3
A in(eficiência) do
gasto público
O gasto público na América Latina e no Caribe cresceu, em média, 7 pontos

percentuais durante os últimos 20 anos — crescimento que, infelizmente,
não se reflete em aumentos semelhantes em capital físico e humano de
qualidade ou em benefícios sociais duradouros. Esse é o caso particular-
mente de países onde o gasto público mais aumentou e que hoje lutam
contra a ausência de sustentabilidade fiscal e o baixo crescimento. Tanto
países grandes como pequenos enfrentaram enormes problemas para
obter eficiência.
Como os orçamentos públicos em todos os países da América Latina
e do Caribe provavelmente permanecerão apertados por algum tempo,
todos os níveis de governo terão que aprender a gastar com mais sabe-
doria. A preocupação crescente dos cidadãos, o envelhecimento da
população, cargas tributárias que atingiram seus limites de eficiência,
além da volatilidade econômica internacional pressionaram os governos a
melhorar a relação qualidade-preço dos serviços públicos.
Os países têm opções que vão além do tão citado dilema um ou outro
— ou aumentar impostos ou cortar gastos. A América Latina e o Caribe
precisam gastar melhor, abandonando o gasto perdulário e ineficiente em
prol do gasto eficiente, que contribua para o crescimento sem aumentar a
desigualdade. Ajustar o gasto do governo pode ser um processo doloroso.
No entanto, identificar ineficiências no gasto público pode ajudar a redu-
zir o ônus. Esse processo é conhecido como gasto “inteligente”. Em vez de
cortar gastos em todas as áreas — como feito tantas vezes no passado —,
é preferível dissecar o orçamento setor por setor, identificar ineficiências
técnicas e alocativas e modificar o gasto, se necessário.1 É importante
construir diagnósticos baseados em evidências, realizar análises de custo-
-benefício e obter taxas de retorno para alocar o gasto onde esse for mais
produtivo e eficiente para assegurar o bem-estar social.
1
Ver Cavallo e Serebrisky (2016), especialmente o Capítulo 8 sobre gasto inteligente.
Eficiência é fazer mais com menos. É maximizar produtos, tais como o

volume de serviços prestados; é minimizar insumos como, por exemplo, a
quantidade de recursos, tempo ou capital necessários para produzir esses
serviços; é manter ou melhorar a qualidade. A eficiência do gasto público
pode ser classificada em eficiência técnica, que trata das ineficiências em
cada componente do gasto, e eficiência alocativa, que visa priorizar itens
de gasto alternativos com base em evidências e alocar gastos para progra-
mas com maiores taxas de retorno social. A eficiência alocativa e técnica
do gasto público é fundamental para promover crescimento econômico de
longo prazo e melhorar a equidade. A literatura teórica e empírica recente
tem-se concentrado quase que exclusivamente — senão somente — na
eficiência técnica, partindo do princípio de que as alocações de gastos
são ideais ou muito difíceis de serem modificadas ou administradas. No
entanto, fazer a coisa errada da maneira certa pode implicar altos custos
de eficiência alocativa e até mesmo superar perdas de eficiência técnica.
A maioria dos países da América Latina e do Caribe gasta de maneira
ineficiente. Embora o volume de bens e serviços produzidos anualmente
nos 26 países da região tenha ultrapassado US$ 5,3 trilhões em 2016, o
gasto público excedeu US$ 1,9 trilhão (valor próximo ao produto interno
bruto – PIB - do Brasil), deixando pouco espaço para erros. Falta de pro-
fissionalismo, negligência, corrupção, ou uma combinação desses fatores,
inflacionam o custo dos insumos usados para produzir esses serviços. Além
disso, o gasto é alocado de forma ineficiente entre setores do governo,
programas e populações e ao longo do tempo.
Este capítulo aborda a eficiência do gasto em geral e por setor, com
base na Análise Envoltória de Dados (DEA, na sigla em inglês) popula-
rizada por Afonso, Schuknecht e Tanzi (2005, 2010). Esse método é útil
para avaliar a eficiência em relação a uma fronteira em que geralmente se
situam os países avançados. Em cada setor, a análise de eficiência pode
explicar por que alguns países da América Latina e do Caribe estão longe
da fronteira. No entanto, não é fácil identificar as eficiências técnicas ou
alocativas de cada um. Este capítulo não se baseia em uma única téc-
nica, mas sim disseca, separadamente, problemas de eficiência técnica e
alocativa.
Como identificar ineficiências técnicas? A eficiência técnica no gasto
público explora quantos insumos além do necessário são usados para
obter um resultado, ou quanto custa implementar um programa man-
tendo, ao mesmo tempo, um certo nível de qualidade em comparação
com outros anos de referência ou com outros países; ou como os gover-
nos obtêm resultados diferentes de um determinado nível de gasto. A
eficiência pode ser medida determinando-se o montante de recursos
A IN(EFICIÊNCIA) DO GASTO PÚBLICO 49
públicos desperdiçados na produção de resultados de uma determinada

qualidade. Este capítulo apresenta estimativas do prejuízo da região resul-
tante de gastos ineficientes com salários, compras públicas e subsídios e
transferências.
No que diz respeito à eficiência alocativa, o capítulo aborda quatro
dos problemas mais prementes na alocação do gasto público na Amé-
rica Latina e no Caribe. Primeiramente, examina a alocação do gasto entre
gerações mais idosas e mais jovens. A região está envelhecendo muito
mais rapidamente do que os países desenvolvidos. Em outras palavras,
está envelhecendo (e aumentando seu gasto com o envelhecimento) antes
de enriquecer. Os países estão alocando o gasto de forma eficiente para
gerações atuais e futuras? Em segundo lugar, alguns países da região
“comeram” o boom de commodities dos anos 2000, ou seja, gastaram
as receitas extraordinárias em grande parte aumentando subsídios, trans-
ferências e salários, em vez de aprimorar o capital físico e humano. O
trade-off é entre gasto público destinado à redistribuição de renda (via
gasto social)2 e gasto cuja finalidade é fomentar o crescimento. Qual o
grau de eficiência da alocação do gasto entre capital físico (investimento),
capital humano e transferências? Em terceiro lugar, o capítulo analisa a
eficiência alocativa do gasto para a formação de habilidades, como forma
de enfrentar o problema da baixa qualidade do capital humano na região
ao longo do ciclo de vida. O que as taxas de retorno revelam sobre a alo-
cação atual do gasto em áreas que vão de programas para a primeira
infância à formação de jovens e adultos? Em quarto lugar, a participação
crescente do gasto subnacional no gasto consolidado na região suscita a
pergunta: trazer os serviços para mais perto dos cidadãos produzirá gan-
hos de eficiência, ou alguns requisitos são necessários no processo para
aprimorá-lo?
Má governança, falta de visão dos políticos e instituições orçamen-
tárias frágeis são elementos que podem contribuir para a ineficiência. Os
governos da América Latina e do Caribe estão deixando a desejar em seu
uso da política fiscal como uma ferramenta de desenvolvimento capaz de
impulsionar o crescimento, reduzir a pobreza e a desigualdade e oferecer
bens e serviços públicos de alta qualidade. A principal constatação dos
capítulos 3 a 8 deste livro é que alguns programas sofrem de má gestão,
o que leva ao desperdício; alguns programas não são destinados a alter-
nativas mais eficientes que impulsionem o crescimento; alguns beneficiam
mais os ricos do que os pobres e não atingem seus objetivos de forma
2
O Capítulo 4 conclui que o gasto social não é eficiente na América Latina e no Caribe
para redistribuir renda quando comparado ao de países mais desenvolvidos.
efetiva. Como resultado, seria possível economizar uma parte importante

do orçamento ou modificar o gasto sem reduzir o acesso aos serviços
públicos que beneficiam os segmentos mais pobres da população.
Eficiência técnica: fazer a coisa certa da maneira certa
Parte do desperdício no gasto público está relacionada a ineficiências téc-

nicas: os governos fazem a coisa certa de maneira errada, usando mais
recursos do que o necessário para obter um determinado resultado. Qual a
combinação ideal de trabalho, bens e serviços, obras e transferências para
prestar serviços aos cidadãos? Para produzir serviços públicos, o governo
deveria combinar seus insumos de maneira eficiente ao menor custo. A
classificação econômica do gasto público está centrada em insumos: bens
e serviços, investimento, trabalho e transferências. As ineficiências pro-
vêm não apenas do volume de trabalho, mas também do seu custo. Por
exemplo, se para uma determinada qualificação professional os salários
são muito mais altos no setor público do que no setor privado, então há
espaço para melhorias. Salários e o custo de bens e serviços estão rela-
cionados com os custos de produção assumidos pelo próprio governo.
Subsídios, subvenções e benefícios sociais estão relacionados com trans-
ferências monetárias ou em espécie e com compras de bens e serviços de
terceiros destinados a outras partes, em geral empresas e famílias. 3
Um novo banco de dados do gasto consolidado do governo geral para
24 países, coletados pelo BID (FMI, 2014) mostra o gasto total e sua com-
posição econômica como percentual do PIB na América Latina e no Caribe
(Gráfico 3.1).
O gasto público geral consolidado representa 29,7% do PIB na Amé-
rica Latina e no Caribe, em comparação com 43,5% na Organização para
Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). No entanto, os gastos
são desiguais na região: os que mais gastam são Argentina, Brasil, Equa-
dor, Trinidad e Tobago e Uruguai (mais de 35% do PIB); entre os que gastam
menos estão República Dominicana e Guatemala (menos de 20% do PIB);
nos demais, o gasto é intermediário (entre 20 e 35%). Os dois países que mais
gastam na região gastam mais ou o mesmo que o país médio da OCDE, mas
seu PIB per capita (eixo direito) é menos da metade do país médio da OCDE.
3
O governo geral consolidado deveria incluir, no mínimo, o governo central, atividades
dos governos estaduais e locais e fundos de previdência social. Exclui transferências
entre esses níveis de governo para evitar a contagem dupla. Além da classificação
econômica, o banco de dados inclui a classificação funcional e a classificação cru-
zada para uma amostra de países (Pessino e Panadeiros, 2018).
Gráfico 3.1 Gasto total como percentual do PIB por classificação econômica e PIB per capita PPC, 2015–2016
60 120
50 100
40 80
30 60
20 40
Em US$ mil PPC
Gasto como % do PIB

10 20
0 0
Haiti
Peru
Itália
Chile
Israel
Brasil
Suíça
Belize
Japão
OCDE
Coreia
Grécia
Bolívia
Irlanda
Suécia
Áustria
França
México
Letônia
Bélgica
Estônia
Polônia
Turquia
Islândia
Uruguai
Canadá
Hungria
Panamá
Jamaica
Portugal
Equador
Noruega
Austrália
Espanha
Paraguai
Finlândia
Bahamas
Colômbia
P. Baixos
Suriname
Barbados
Argentina
Honduras
Eslovênia
Alemanha
Nicarágua
Dinamarca
Guatemala
Costa Rica
Eslováquia
El Salvador
Reino Unido
Luxemburgo
Rep. Tcheca.
Nova Zelândia
Estados Unidos
Rep. Dominicana
Trinidad e Tobago
América Latina e Caribe

Massa salarial Despesas de Capital Bens e Serviços Transferências PIB per capita PPC 2016 Outros
Fonte: Cálculo próprio com base nas Contas Nacionais da OCDE, no banco de dados sobre gastos da FMM, WEO do FMI e Pessino, Badin, et al. (2018).
Nota: Os dados sobre gastos seguem os conceitos do Manual de Estatística de Finanças Públicas (Government Finance Statistic Manual - GFSM). ‘Massa salarial’ refere-se a
todas as compensações em dinheiro ou em espécie em troca de trabalho, denominadas Compensação de Empregados no GFSM. ‘’Bens e Serviços’ refere-se ao uso de bens e
serviços no GFSM. ‘Despesas de capital’ inclui transferências de capital mais investimento. ‘Transferências’ refere-se a benefícios sociais mais subsídios e subvenções. ‘Outros’
refere-se a outras despesas correntes. No caso de Belize, Barbados, Jamaica, Suriname, Bahamas e Trinidad e Tobago são gastos do governo central e no caso do Haiti, do
setor público não financeiro. Apenas os dados para o gasto total do Haiti, Jamaica e Suriname não estão incluídos na média da América Latina e do Caribe. México e Chile não
estão incluídos na média da OCDE.
A eficiência técnica é analisada em relação a três componentes-chave

dos custos de produção do governo: gastos com aquisições, que é o custo
de bens e serviços, incluindo despesas de capital; custos de salários de
servidores públicos; e parte do custo de subsídios e transferências, que
estão sujeitos a vazamentos em favor dos não pobres. Essa análise de efi-
ciência técnica pressupõe uma alocação razoável do gasto por função e,
portanto, fornece estimativas do desperdício direto de recursos que refle-
tem um sobrecusto ou um uso excessivo de insumos para um determinado
resultado.
A composição do gasto na América Latina e no Caribe difere das
médias da OCDE em vários aspectos. Primeiro, a massa salarial repre-
senta 29% dos gastos na região, que é superior aos 24,2% da OCDE. Em
segundo lugar, o total de compras públicas corresponde a 29,8% dos gas-
tos na América Latina e no Caribe, em comparação com 32,5% na OCDE.
A parcela de transferências, incluindo subsídios, empréstimos e pensões,
é maior na OCDE (32,8%) do que na América Latina e no Caribe (29,4%).
Esses gastos com transferências, aliados a gastos menores com bens
de capital, apontam para uma população mais velha do que na América
Latina e no Caribe (Gráfico 3.2).
O ajuste do gasto público pode ser um processo doloroso. No entanto,
entender sua composição e identificar suas ineficiências pode ser muito
útil. Esse processo é conhecido como gasto “inteligente”. Mas como
identificar ineficiências? Quanto é desperdiçado em compras, salários e
transferências? A ineficiência nas compras públicas pode ser medida pela
diferença entre os preços de mercado e de compra de diferentes bens e
serviços e, ainda, por bens de igual valor, mas de qualidade diferente.
Também pode ser medida indiretamente com estudos sobre corrup-
ção ou com base na medida em que os processos de compras podem
reduzir desperdícios e ineficiências. Tanto o número de trabalhadores (uso
de insumos) quanto os diferenciais de salários nos setores público e pri-
vado fornecem indícios de ineficiência na folha de pagamentos do setor
público. E o desperdício em transferências pode ser estimado por meio do
custo de vazamentos para a população não pobre.
Ineficiência nas compras governamentais: a corrupção importa
Em 2016, os governos da América Latina e do Caribe gastaram aproxi-

madamente US$ 450 bilhões em compras governamentais, incluindo
a aquisição de bens e serviços e equipamentos de capital. Exemplos de
compras públicas incluem a aquisição de computadores para escolas pri-
márias; o fornecimento de água, gás e eletricidade para a população; e
Gráfico 3.2 P
articipação da massa salarial, de compras públicas e de
transferências no gasto público, 2015–2016
A. América Latina e Caribe B. OCDE
11,8% 10,5%
29,0% 24,2%
29,4% 32,8%
13,6% 23,2%
16,2%
9,3%
Massa Salarial Bens e Serviços Despesas de Transferências Outros

(compras) Capital (compras)
Fonte: Cálculo próprio com base nas Contas Nacionais da OCDE, no banco de dados sobre gastos da
FMM, WEO, do FMI e Pessino, Badin, et al. (2018).
Nota: Os dados sobre gastos seguem os conceitos do Manual de Estatística de Finanças Públicas
(GFSM). ‘Massa salarial’ refere-se a todas as compensações em dinheiro ou em espécie em troca de
trabalho, denominadas Compensação de Empregados no GFSM. ‘Bens e Serviços’ refere-se ao uso de
bens e serviços no GFSM. ‘Despesas de capital’ inclui transferências de capital mais investimento. ‘Trans-
ferências’ refere-se a benefícios sociais mais subsídios e subvenções. ‘Outros’ refere-se a outras despesas
correntes. No caso de Belize, Barbados, Jamaica, Suriname, Bahamas e Trinidad e Tobago são gastos do
governo central e no caso do Haiti, do setor público não financeiro. Apenas os dados para o gasto total
de Haiti, Jamaica e Suriname não estão incluídos na média da América Latina e do Caribe. México e Chile
não estão incluídos na média da OCDE.
a construção de uma rodovia ou de um aeroporto. Mas a contratação

pública é eficiente e eficaz? Os preços pagos são competitivos com os do
setor privado e similares entre órgãos do governo e em todo o país? Os
bens e serviços fornecidos atendem a padrões de alta qualidade? Essas
perguntas são relevantes, uma vez que o gasto com compras públicas não
é apenas grande, mas afeta as áreas funcionais do governo, incluindo edu-
cação, saúde e infraestrutura.
Em média, as compras públicas representaram 32,5% do gasto do
governo geral nos países da OCDE (14% do PIB) e 29,8% nos países da
América Latina e do Caribe (8,6% do PIB). No entanto, o tamanho do
gasto com compras públicas na região varia de cerca de 15% do gasto
total, em média, na Argentina e no Uruguai, a 47% na Bolívia e no Peru,
devido à maior participação das despesas de capital no gasto total. De
fato, os gastos com aquisições de bens de capital são mais importantes
na América Latina e no Caribe (16,2%) do que na OCDE (9,3%). Em ter-
mos de PIB, é de 4,7% na América Latina e no Caribe e de 4% na OCDE
(Gráfico 3.3).
Gráfico 3.3 Gasto com compras públicas como percentual do PIB e do gasto
público, 2016
Equador
Bolívia
Belize
Peru
Colômbia
México
Honduras
Nicarágua
Panamá
Paraguai
Trinidad e Tobago
Argentina
El Salvador
Brasil
Chile
Barbados
Costa Rica
Bahamas
Uruguai
Rep. Dominicana
Guatemala
8,6 América Latina 29,8

e Caribe
14,0 OCDE 32,5
20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 0 10 20 30 40 50 60
Compras como % do PIB Compras como % do gasto total
Bens e serviços Despesas de capital
Fonte: Cálculo próprio com base nas Contas Nacionais da OCDE, na base de dados sobre gastos de
FMM, WEO, do FMI e Pessino, Badin, et al. (2018).
Nota: Os dados sobre gasto seguem os conceitos do Manual de Estatísticas de Finanças Públicas(MEFP).
‘Compras’ refere-se à soma do uso de bens e serviços e total de despesas de capital (transferências de
capital mais investimento). ‘Bens e serviços’ designa o uso de bens e serviços no GFSM. ‘Despesas de ca-
pital’ inclui transferências de capital mais investimento. No caso de Belize, Barbados, Bahamas e Trinidad
e Tobago, refere-se ao gasto do governo central. México e Chile não estão incluídos na média da OCDE.
Enquanto o gasto subnacional (estadual e municipal) representa cerca

de 19% do gasto geral consolidado,4 gasto com compras nos níveis esta-
dual e local responde por 27% do gasto geral com compras e 32% do gasto
4
Da amostra de 21 países, os 17 relacionados na última seção deste capítulo incluem o
detalhamento do gasto no nível subnacional.
geral com infraestrutura. Isso é particularmente importante na Argentina,

na Bolívia e no Brasil, onde o gasto subnacional é, em média, de 45% na
Argentina e no Brasil, que são países federativos, e de cerca de 32% na
Bolívia, embora os governos subnacionais representem mais de 60% do
gasto total do governo geral. O gasto com compras no nível estadual tam-
bém é notável no Peru e na Colômbia, onde chega a aproximadamente 42%.
As compras governamentais atraem ineficiências na gestão e corrup-
ção. O grande volume de transações, aliado à interação estreita e complexa
entre os setores público e privado, expõe as compras públicas a vários ris-
cos de desperdício, má gestão e corrupção. Poucas atividades do governo
oferecem maior tentação ou mais oportunidades de corrupção. 5 O investi-
mento público é particularmente vulnerável à corrupção e ao desperdício,
uma vez que representa uma parcela maior do total de compras públicas
na América Latina do que na OCDE e opera com instituições mais fracas.
Mas de quanto é esse desperdício? Apenas com dados escassos sobre cor-
rupção e desperdício em compras públicas por país, a opção é extrapolar
estimativas a partir dos poucos estudos existentes.
Embora seja difícil medir o custo exato da corrupção devido à sua natu-
reza oculta, estima-se que 10% a 30% dos investimentos em projetos de
obras civis financiados com recursos públicos sejam perdidos por má ges-
tão e corrupção (CoST, 2012). Estimativas da OCDE indicam que entre 20%
e 30% do valor de um projeto são perdidos por causa da corrupção (OCDE,
2013a). Na União Europeia (UE), a corrupção em geral foi estimada em € 120
bilhões por ano (Comissão Europeia, 2014b), o que representa aproximada-
mente 1% do PIB da UE. No entanto, um novo estudo da RAND estimou um
custo mais elevado da corrupção na Europa: até € 990 mil milhões (cerca de
6% do PIB da UE) são perdidos anualmente (Hafner et al., 2016). Cerca de
57% dos casos de suborno julgados envolveram
propinas para a obtenção
de contratos públicos, principalmente nos setores de extrativismo, constru-
ção civil, transportes e informações e comunicação (OCDE, 2014a). Assim,
cerca de 3,5% do PIB, ou entre 7% e 25% do total das compras públicas, são
perdidos devido a corrupção e outros desperdícios na UE.6
A maior investigação de casos de corrupção na história da América
Latina — envolvendo subornos pagos pela gigante da construção brasileira,
5
Como mostrou um artigo seminal de Becker e Stigler (1974), a tentação da improbi-
dade administrativa é proporcional ao valor monetário em jogo, à falta de controles,
à possível punição e à probabilidade de detecção.
6
A estimativa do limite inferior de corrupção para a UE foi de 1% do PIB (7% das compras
públicas). O Fórum Econômico Mundial (FEM) estima que o custo global da corrup-
ção (incluindo compras públicas) seja de mais de 5% do PIB global (US$ 2,6 trilhões).
Odebrecht — para garantir contratos com a Petrobras, estendeu-se a 14

países. O escândalo da Odebrecht faz parte de uma ampla investigação
sobre corrupção, conhecida como “Operação Lava Jato”, lançada por juí-
zes e promotores brasileiros em uma verdadeira cruzada jurídica em 2014.
O Departamento de Justiça dos EUA rastreou propinas pagas pela cons-
trutora Odebrecht a autoridades na América Latina. A empresa admitiu ter
pago US$ 737 milhões em propinas entre 2011 e 2016 para garantir con-
tratos no valor de US$ 2,8 bilhões, envolvendo cerca de 100 projetos em
10 países.7
O desperdício de recursos públicos em subornos e orçamentos incha-
dos parece ser enorme — cerca de 26% do custo dos projetos. Assim, para
a América Latina e o Caribe, as perdas podem se aproximar do limite supe-
rior das estimativas da UE (entre 7% e 25% dos contratos de compras).8
Com o gasto com compras respondendo por 8,6% do PIB, o desperdício
nas compras públicas representa entre 0,9% e 2,6%, em média, na região.
O quanto pode ser recuperado com boas práticas de compras públicas e
anticorrupção depende do país.9 Embora vários estudos tenham encon-
trado pouca correlação entre a pontuação da percepção de corrupção em
um país e a experiência de corrupção na prática, os indicadores de corrup-
ção ainda são úteis para estimar a corrupção no contexto da UE (Charron,
2016). O Índice de Percepção da Corrupção (IPC) e o Índice de Desvio de
Recursos Públicos (DRP) (Gráfico 3.4) estão estreitamente correlaciona-
dos e mostram um quadro semelhante de corrupção e suborno na região
e nos países desenvolvidos: quanto mais alto o valor, mais baixo o grau
de corrupção. Os países da América Latina e do Caribe, com exceção de
Chile, Uruguai e Bahamas, no meio, são em sua maioria países com índi-
ces mais baixos no extremo alto da corrupção. Supondo que esses índices
sejam aproximações imperfeitas, mas razoáveis, da corrupção observada
e que o desperdício médio devido à corrupção nos países da UE seja de
7
https://www.washingtonpost.com/world/the_americas/the-corruption-scandal-s-
tarted-in-brazil-now-its-wreaking-havoc-in-peru/2018/01/23/0f9bc4ca-fad2-11e-
7-9b5d-bbf0da31214d_story.html.
8
A literatura refere-se a “desperdício ativo” quando um funcionário público se bene-
ficia inflando preços em troca de propina; “desperdício passivo” é quando não há
corrupção aparente, mas a falta de competência ou capacidade resulta em má
administração.
9
Outra maneira de contrastar a gama de desperdícios nas compras públicas é
estimar os efeitos da melhoria das instituições pertinentes em termos de economia
no gasto. Na UE, a implementação de um sistema completo de compras públicas
em plataformas eletrônicas poderia reduzir os custos da corrupção na área em 924
milhões de euros por ano, o que equivale a uma redução de quase 20% dos custos
atuais (Hafner et al., 2016).
Gráfico 3.4 Índice de percepção da corrupção (IPC) e índice de desvio de

recursos públicos (DRP), 2017
100
Dinamarca
90 Estônia P. Baixos NoruegaNova Zelândia
Canadá
Austrália
Áustria Finlândia
80 Islândia
Desvio de recursos públicos
Bélgica Reino Unido

Uruguai Japão Irlanda
70 PolôniaPortugal
Estados Unidos
Lituânia ChipreChile
60 Rep. Tcheca ESPLetônia Coreia Israel
Itália Costa Rica Geórgia
50 Rep. Eslovaca Croácia Grécia
Hungary Bulgaria Romênia
Gana
40 Brasil Colômbia Bósnia Albania Armênia
Jamaica Armênia
El Salvador Argentina
PeruPanamá Trinidad e Tobago
30 Rep. Dominicana
Paraguai México Nicarágua
20 Venezuela Equador Haiti
Honduras
Guatemala
10
0
0 1 2 3 4 5 6 7
Índice de Percepção da Corrupção
Fonte: Cálculos próprios com base na Transparência Internacional e no Fórum Econômico Mundial.
Nota: Os triângulos correspondem à região da América Latina e do Caribe.
moderados 10%, uma estimativa aproximada do desperdício nas compras

públicas em países da América Latina e do Caribe é de 17% em média, o
que equivale a um desperdício de 1,4 por cento do PIB.10
Ineficiências no serviço público: vale a pena trabalhar para o governo?
A massa salarial do governo, que é de cerca de US$ 400 bilhões por ano
na América Latina e no Caribe, é outro insumo chave na produção de bens
e serviços públicos. Grande parte da ineficiência do gasto público decorre
do funcionamento de um serviço público que nem sempre se baseia em
critérios ótimos. A eficiência e a eficácia no desempenho do governo
dependem do talento dos servidores públicos e da qualidade de seus
conhecimentos e habilidades em relação à sua remuneração total. De fato,
para muitas instituições, seu maior patrimônio é o seu pessoal. No caso do
setor público, a força de trabalho é responsável pela formulação e imple-
mentação de políticas públicas.
Mas a relevância dos recursos humanos no setor público também se
reflete em seu custo para os contribuintes, que às vezes pode superar sua
10
Os países da UE têm O índice de percepção da corrupção nos países da EU (com-
putado como 100-CPI) é de 36,3, com um “desperdício” médio estimado de 10%. Os
países da América Latina e do Caribe têm uma maior percepção da corrupção (61,1),
que se projeta linearmente para um desperdício estimado de 17%.
Gráfico 3.5 Massa salarial em países selecionados, 2016
Argentina
Costa Rica
Honduras
Bolívia
El Salvador
Equador
Paraguai
Belize
Brasil
Barbados
Uruguai
Bahamas
Panamá
Nicarágua
México
Trinidad e Tobago
Chile
Colômbia
Peru
República
Dominicana
Guatemala
8,4 América Latina 29,0

e Caribe
10,6 OCDE 24,2
16 14 12 10 8 6 4 2 0 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
Massa salarial como % do PIB Massa salarial como % do gasto total
Fonte: Cálculo próprio com base nas Contas Nacionais da OCDE, na base de dados sobre gastos da FMM,
WEO, do FMI e Pessino, Badin, et al. (2018).
Nota: Os dados sobre gastos seguem os conceitos do Manual de Estatística de Finanças Públicas
(GFSM). ‘Massa salarial’ refere-se a todas as compensações em dinheiro ou em espécie em troca de tra-
balho, denominadas Compensação de Empregados no GFSM. No caso de Belize, Barbados, Bahamas e
Trinidad e Tobago são gastos do governo central. México e Chile não estão incluídos na média da OCDE.
produtividade. A massa salarial do governo geral na América Latina e no

Caribe representou, em média, 29,8% dos gastos públicos e 8,4% do PIB. Essa
participação do salário no gasto total é maior do que nos países da OCDE
(24,2%, ou 10,6% do PIB; Gráfico 3.5). No entanto, há grandes variações nos
países da região. Alguns países, como El Salvador, Costa Rica, Paraguai, Gua-
temala, Bolívia e Argentina,11 têm uma massa salarial muito alta (mais de 29%
do gasto público), acima, inclusive, da média dos países da OCDE.
11
Alguns deles acabam de iniciar reformas no serviço público, especialmente conge-
lando salários e contratações.
Embora a massa salarial consuma 29,8% do gasto do governo geral,

em vários países sua participação é muito maior no caso dos governos
locais do que do governo central. Na Argentina, 76% da massa salarial cor-
respondem ao gasto estadual e municipal, perfazendo mais da metade de
todo o gasto estadual. No Brasil, a massa salarial é de quase 54%, enquanto
no Peru e no México é de 42%.
Os países da América Latina e do Caribe gastam mais em salários do
funcionalismo público porque sua folha de pagamentos é maior, seus salá-
rios são mais altos ou ambos? Não há um “tamanho certo” da força de
trabalho do serviço público (OCDE, 2011b). A participação do emprego
público varia amplamente entre os países, refletindo diferentes esco-
lhas em relação ao alcance, ao nível e à prestação de serviços públicos.
Em 2015–2016, a proporção da força de trabalho empregada no governo
geral era de 12,7% em média na América Latina e no Caribe, ou seja, infe-
rior aos 17,4% do emprego público na OCDE (Gráfico 3.6A). Certamente,
essas médias variam nas duas regiões: na OCDE, o emprego público
oscila de 5,9% no Japão e 15,3% nos Estados Unidos, a quase 30% na Sué-
cia, Noruega e Dinamarca. Na América Latina, essa oscilação é de 4% na
Colômbia a cerca de 10% no Paraguai, México e Chile, chegando a mais de
20% na Argentina, em Trinidad e Tobago e em Barbados.12 Há uma rela-
ção positiva (fraca) entre participação do emprego público no emprego
total e nível de desenvolvimento.13 No entanto, os governos subnacionais
têm níveis mais altos de emprego público do que os governos centrais,
especialmente nos países federados: na OCDE, a proporção é de 57,7%,
chegando a 88% no Brasil, 84% na Argentina, 65% no México e 37% Costa
Rica. Embora o alto gasto dos governos subnacionais com salários possa
ser explicado pela contratação de professores e médicos em vários países,
pode também indicar um nível de governança e de prestação de contas
mais baixo na sobrecontratação de pessoal e até mesmo a contratação
de funcionários fantasmas. Pode também refletir falta de incentivos e de
capacidade para investir em gastos produtivos.14
12
No entanto, alguns países da região ainda são culpados de contratação excessiva. Um
estudo recente na América Central mostra que a proporção de pessoal administra-
tivo por professor e por profissional de saúde aumentou irracionalmente na maioria
dos países entre 2007 e 2013, suscitando dúvidas sobre a eficiência da expansão
do setor público para melhorar a prestação de serviços públicos tão necessários
(Dumas e Lafuente, 2016).
13
Um aumento de 25% do PIB per capita na amostra da América Latina – OCDE está
associado a um aumento de 1 ponto percentual no emprego público. Na Amé-
rica Latina e no Caribe, está associado a um aumento de 2 pontos percentuais no
emprego público.
14
Essa questão é abordada mais adiante neste capítulo.
Gráfico 3.6 Emprego público como percentual do emprego total e hiato salarial
estimado entre setor público e setor privado
A. Emprego público como percentual do emprego total, 2015
25
20
Emprego público como
17,4
% do emprego total
15 12,7
10
0
Barbados
Trinidad
e Tobago
Argentina
Rep. Dom.
Panamá
Uruguai
Brasil
Costa Rica
Belize
Chile
México
Paraguai
Peru
Guatemala
Colômbia
América Latina
e Caribe
OCDE
Equador
El Salvador
B. Hiato salarial público-privado estimado, sem e com controle por seleção, 2000–2014
40%
35%
Hiato salarial estimado
30%
25%
20%
15%
10%
5%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Com a correção de seleção de Heckman
Sem a correção de seleção de Heckman
Fonte: Painel A: Cálculos próprios com base em Hanushek e Woessmann (2015), OCDE (2017d) e ILOS-
TAT. Painel B: Cerda e Pessino (2018a), usando pesquisas domiciliares de Busso et al. (2017).
Nota: Painel A: Essa série considera a média dos 17 países da ALC incluídos e o percentual médio do
emprego público dos 29 países da OCDE apresentados no Gráfico 3.1 em OCDE (2017d). Painel B: O
parâmetro de interesse foi estimado usando uma equação de Mincer com MQO e incluindo idade, idade
ao quadrado, anos de educação, país e efeitos anuais. Também estimou um ATE corrigido por viés de
seleção com a correção de Heckman. As linhas pontilhadas mostram ambos os intervalos de confiança
no nível de significância de 95% para as equações estimadas.
Embora o emprego público não seja uniformemente mais alto na Amé-

rica Latina e no Caribe do que na OCDE, mesmo quando se leva em conta
o desenvolvimento, grande parte da maior massa salarial dos países da
América Latina e do Caribe pode ser atribuída a um alto prêmio do salá-
rio público, ou seja, a média salarial é mais alta no setor público do que no
setor privado. Os prêmios salariais no setor público podem ocorrer por
vários motivos: 1) as habilidades (como educação e experiência) podem

diferir entre os dois setores; 2) o poder monopolista do governo ou seu
foco na maximização do voto pode explicar um processo não competitivo
de definição de salários (Reder, 1975);15 3) uma maior densidade sindical
no setor público pode levar a um maior poder de negociação dos tra-
balhadores (Comissão Europeia, 2014a); e 4) períodos eleitorais podem
aumentar os prêmios salariais (FMI, 2016).
Para os mesmos níveis de capital humano, os salários do setor público
em 2014 eram, em média, 25% mais altos do que no setor privado. Con-
trolando por viés de seleção com um modelo de regressão de tratamento
endógeno, o prêmio salarial médio aumenta para cerca de 34% (Cerda e
Pessino, 2018a).16 O prêmio salarial em favor do funcionalismo público na
América Latina e no Caribe é um dos mais altos do mundo (FMI, 2016).
Além disso, esse prêmio aumentou nos últimos 15 anos, talvez impulsio-
nado pelo boom das commodities de 2003–2009 (Gráfico 3.6B).
Curiosamente, a maioria dos estudos revelou resultados heterogê-
neos relacionados ao aumento do hiato salarial em favor dos servidores
públicos: o hiato salarial, que é de mais de 20 pontos percentuais para
servidores com menos de 13 anos de escolaridade, cai acentuadamente
para aqueles com mais de 13 anos de estudos.17 Trabalhadores qualificados
podem estar figurativamente pagando em alguns países para trabalhar no
setor público, ou sindicatos fortes no setor público podem estar prote-
gendo os salários dos menos qualificados. Além de salários mais altos, os
servidores públicos geralmente desfrutam de muitos benefícios não sala-
riais, como planos de saúde e aposentadoria, bem como maior segurança
no emprego, o que implica que o diferencial no pacote de compensação
total pode exceder a simples renda salarial.
15
Para um conjunto de países da OCDE, um estudo recente constatou que a abertura
ao comércio internacional e melhorias na qualidade institucional dos governos estão
associadas a reduções no hiato salarial público-privado. (Campos et al., 2017).
16
O prêmio salarial médio em Cerda e Pessino (2018a) de 25% varia muito entre os
países (de 5% na República Dominicana a mais de 60% na Colômbia e no Equador).
Os resultados são semelhantes aos de Gasparini et al. (2015), que encontraram um
prêmio salarial médio com trabalhadores formais privados de 22% em 2012 (de 5%
na Venezuela a 41% em El Salvador). Anteriormente, Mizala, Romaguera e Gallegos
(2011) estimaram uma diferença salarial para sete países latino-americanos de apro-
ximadamente 22%.
17
Ver Gasparini et al. (2015); Mizala, Romaguera e Gallegos (2011) também constataram
que os trabalhadores do setor público na América Latina e no Caribe são mais bem
pagos do que os do setor privado, e que o prêmio salarial do setor público é nega-
tivo para os trabalhadores mais qualificados e positivo para os menos qualificados.
O fator que afeta a eficiência na maioria dos países é o hiato salarial

do setor público, especialmente para trabalhadores menos qualificados,
mesmo controlando por produtividade. Essas estimativas não consideram
o número de trabalhadores, o que é um problema em alguns países no
nível nacional ou subnacional.
Em um cenário moderado,18 a ineficiência geral da massa salarial
representa, em média, 1,2 ponto percentual do PIB (14% do gasto com
salários ou cerca de US$ 52 bilhões).19 Os países que mais desperdiçam
são aqueles com prêmios salariais mais altos e uma proporção menor de
trabalhadores não qualificados: El Salvador, Guatemala, Honduras, México
e Equador (superior a 20%) e Colômbia e Costa Rica (acima de 15%). 20
Com base em uma metodologia diferente, a perda de ineficiência na massa
salarial nos setores de educação e saúde foi de cerca de 0,9% do PIB, o
que é coerente com a perda de 1,2% a 3,1% da massa salarial geral esti-
mada aqui (Cavallo e Serebrisky , 2016).
Transferências direcionadas: mais vazamentos?
Cerca de 29,4% do gasto público, em média, na América Latina e no Caribe

são transferências, incluindo programas sociais (transferências de renda
condicionadas e proteção social não contributiva), subsídios a empresas
(principalmente subsídios para a energia) e aposentadorias contributivas
(Gráfico 3.2). Isso equivale a cerca de US$ 700 bilhões — o maior item de
despesa.
Erros, fraudes ou corrupção reduzem a eficiência econômica dessas
intervenções, diminuindo a quantidade de dinheiro que chega aos bene-
ficiários pretendidos. Um estudo de referência internacional estima que o
alcance de fraudes e erros nos sistemas de proteção social atingem entre
2% e 5% do gasto público total nessas transferências. Esse problema é
mais comum nos programas de proteção social de países menos desen-
volvidos do que nos países da OCDE, devido à capacidade administrativa
18
O prêmio médio para cada país encontrado nos estudos mais recentes é aplicado à
proporção de trabalhadores com baixas qualificações, e a alteração na massa sala-
rial global é equiparada à alteração na compensação, supondo-se que o emprego
permaneça constante.
19
No outro extremo, incorporando-se diferenciais em características não observáveis
como ética e esforço de trabalho e aplicando-se a mudança em toda a massa salarial,
o desperdício subiria para cerca de 3,1% do PIB (US$ 140 bilhões).
20
Os sindicatos de professores têm uma força considerável na maioria dos países, em
virtude da densidade dos sindicatos, do seu poder monopolista ou do comporta-
mento disruptivo que apresentam. (Bruns e Luque, 2015).
limitada e à ausência de estratégias de monitoramento adequada e basea-

das em evidências para combate-lo (van Stolk e Tesluic, 2010).
O erro de direcionamento é a fração dos fundos ou beneficiários de
um programa de proteção social que não chega aos pobres. A extensão
desse erro indica se o programa alcança ou não o seu objetivo (alívio da
pobreza). O erro pode ser devido ao desenho do programa (como quando,
por razões administrativas, o programa usa indicadores aproximados
imperfeitos de pobreza para identificar beneficiários pobres) ou à sua
implementação (como quando as decisões de elegibilidade divergem das
regras do programa). Os erros de implementação, por sua vez, são devidos
a erros, fraudes ou corrupção. Para aqueles programas de proteção social
cujos objetivos principais não são o alívio direto e direcionado da pobreza
(por exemplo, pensões, seguro-desemprego ou outros programas de pre-
vidência social), os erros de direcionamento são menos relevantes e serão
considerados no contexto da ineficiência alocativa, especialmente no caso
do gasto com pensões, que representa cerca de 30% do total do gasto
social, em média, e supera 40% em vários países.
Uma ferramenta crucial para reduzir ineficiências é o direcionamento
adequado das transferências. Normalmente, as transferências terão como
alvo um grupo específico de baixa renda. No entanto, na prática, muitos
beneficiários desses subsídios não são pobres. O recebimento do subsídio
por uma família de renda mais alta é considerado um vazamento e uma
ineficiência, porque pessoas fora do grupo-alvo estão se beneficiando do
subsídio. Considere uma isenção do IVA (imposto sobre o valor agregado)
para alimentos, também chamado de gasto fiscal. Embora tenha como
objetivo tornar os alimentos mais acessíveis aos pobres, também beneficia
as famílias de renda mais alta e, portanto, constitui uma ineficiência.
Subsídios à energia: alimentando a ineficiência. Até 2015, cerca de 61% do

total de subsídios na região destinavam-se à energia. Segundo FIEL (2015,
2017), Izquierdo, Loo-Kung e Navajas (2013) e Cavallo e Serebrisky (2016),
os subsídios à energia na região foram distribuídos de forma desigual em
2013 em uma amostra de 18 países da América Latina e do Caribe, com um
gasto médio de 0,85% do PIB. Alguns países reduziram esses subsídios
quando os preços da energia caíram após a recessão global, especialmente
após 2014. Em 2015, o gasto médio com subsídios à energia caiu para 0,54%
do PIB (o gasto na Bolívia, em Honduras, em El Salvador, no México e na
Nicarágua caiu substancialmente, na maioria dos casos transformando os
subsídios não direcionados em uma tarifa social). Em 2015, a Argentina foi
um dos poucos países que continuaram a aumentar os subsídios até 2016,
quando o governo permitiu que as tarifas começassem a subir. O Gráfico
3.7B mostra o gasto público médio e os vazamentos para os não pobres em

cada um dos 18 países da América Latina e do Caribe. 21 Embora haja uma
grande variação entre os países, em média mais de quatro quintos desses
subsídios à energia vazam para domicílios não pobres. A magnitude dessa
ineficiência — e, portanto, a margem para melhorias — é enorme.
Programas sociais. Os dois principais gastos com programas sociais

são transferências de renda condicionadas e proteção social não contri-
butiva. 22 Embora os programas sociais na amostra de 18 países tenham
representado, em média, cerca de 1,2% do PIB em 2015, nem todos os
gastos com programas sociais foram direcionados adequadamente aos
pobres. O vazamento tende a ser menor nos países da América Central,
com uma média de 0,27% do PIB, e muito maior nos países da América do
Sul, ondem responde, em média, por 0,86% do PIB. A característica mar-
cante dos gastos em programas sociais é a magnitude dos vazamentos no
gasto total: 45%, em média, para a região. Mas os vazamentos são maiores
no caso de transferências menos direcionadas, tais como despesas fiscais
e subsídios à energia.
Despesas fiscais. Em vez de transferir recursos diretamente para as

famílias carentes por meio de gastos orçamentários, os governos frequen-
temente transferem recursos indiretamente por meio de isenções fiscais.
Geralmente, alimentos básicos, medicamentos e aluguéis são isentos de
impostos sobre o consumo. Essa política é uma das mais propensas a vaza-
mentos, uma vez que indivíduos mais abastados gastam mais (e, portanto,
se beneficiam mais) do que os mais necessitados. A maioria dos países da
região oferece reduções do IVA ou isenções para alimentos, medicamentos
e aluguel, independentemente da renda. Pesquisas domiciliares e estudos
sobre despesas fiscais na região são usados para estimar o consumo de
bens isentos de impostos por consumidores não pobres. Essas informa-
ções permitem estimar o vazamento nas despesas fiscais. Em média, as
despesas fiscais totais chegam a 2,1% do PIB, dos quais 0,84 ponto per-
centual corresponde a alimentos, remédios e aluguéis (Gráfico 3.7). Quase
quatro quintos das despesas fiscais com esses itens beneficiam famílias
não pobres (o equivalente a 0,7% do PIB). No geral, despesas fiscais são o
21
Não há dados disponíveis para a Venezuela, que é o maior produtor de energia da
região e oferece grandes subsídios ao consume interno de gasolina.
22
Ver Capítulo 4 sobre o impacto do gasto público na equidade para uma descri-
ção completa desses programas, seu grande aumento nas últimas décadas e seu
impacto na redução da pobreza e da desigualdade.
Gráfico 3.7 G
astos direcionados e vazamentos (programas sociais, energia e
despesas fiscais), 2015
A. Gasto médio e vazamentos na América Latina e no Caribe

3,0
2,6
2,5
2,0
1,7
% do PIB
1,5
1,2
1,0 0,8
0,7
0,5 0,4 0,5
0,5
0,0
Subsídios Energia Programas sociais Despesas fiscais Todos
Gasto Vazamento
B. Vazamentos em gastos direcionados

5,0 4,5
4,5
4,0
3,5
2,9
3,0
% do PIB
2,4
2,5 2,2 2,2
1,9 1,9
2,0 1,6 1,6 1,5 1,5 1,7
1,5 1,3
0,9 0,8 0,8
1,0
0,4 0,4
0,5 0,1 0,0
0,0
Argentina
Rep. Dom.
Bolívia
Uruguai
Nicarágua
Costa Rica
Colômbia
Brasil
Panamá
México
Paraguai
Chile
Jamaica
Guatemala
Belize
Peru
Honduras
América Latina
e Caribe
El Salvador
Subsídios Energia Programas sociais Despesas fiscais
Fonte: Cálculos próprios com base em Izquierdo, Loo-Kung e Navajas (2013) e FIEL (2015, 2017).
item mais ineficiente na agenda de subsídios. Na área-alvo das transferên-

cias, incluindo subsídios à energia, programas sociais e despesas fiscais, a
perda total de eficiência e, consequentemente, a economia, poderiam che-
gar a 1,7% do PIB.
A soma de tudo: ineficiências técnicas em compras, salários e

subsídios
O gasto inteligente pode render grandes dividendos. A América Latina e

o Caribe perdem bilhões de dólares anualmente em gastos que poderiam
ser transferidos para outras despesas mais lucrativas, ou simplesmente
Gráfico 3.8 Ineficiência técnica em transferências direcionadas, compras

públicas e massa salarial
8 7,2
7 6,5 6,3
6
5,0 4,8 4,7
5 4,7 4,6 4,4
% do PIB
3,9 3,9 3,8 3,8 3,7

4
3 2,7 2,5
1,8
2
1
0
Argentina
Bolívia
Nicarágua
Colômbia
México
Costa Rica
Honduras
Paraguai
Brasil
República
Dominicana
Panamá
Uruguai
Guatemala
Peru
Chile
América Latina
e Caribe
El Salvador
Vazamentos em transferências Desperdício em compras Ineficiência da massa salarial
Fonte: Cálculos dos autores somando o desperdício estimado em compras, salários e transferências
direcionadas com base nos Gráficos 3.1, 3.4, 3.6 e 3.7 e a explicação no texto. Para a maioria dos países,
os dados correspondem ao ano de 2015 ou 2016 ou ao último ano disponível.
usados para reduzir passivos. Os formuladores de políticas que procuram

segurar o gasto e os déficits orçamentários deveriam começar por redu-
zir esse gasto menos justificável, abordando, ao mesmo tempo, os custos
crescentes, no longo prazo, de direitos adquiridos.
Em uma estimativa moderada das ineficiências em compras públicas,
no serviço público e nas transferências direcionadas, o valor médio total do
desperdício na região é de aproximadamente 4,4% do PIB e responde, em
média, por cerca de 16% do gasto público (Gráfico 3.8). 23 No entanto, as
estimativas variam muito entre países — de potenciais ineficiências de mais
de 7% do PIB na Argentina a um mínimo de 1,8% do PIB no Chile. A estima-
tiva média de 4,4% do PIB é maior do que o gasto atual médio com saúde
(4,1%) e quase tão grande quanto o gasto médio com educação (4,8%) na
região. Com um total de US$ 220 bilhões, as ineficiências regionais supe-
ram o PIB total do Peru (US$ 190 bilhões) e quase alcançam o PIB total do
23
Essas estimativas representam uma primeira tentativa do exercício extremamente
difícil de captar ineficiências em setores que, apesar de compartilharem algumas
tendências, são bem diferentes entre os países e exigem um diagnóstico detalhado
do país, que está fora do escopo deste estudo e das restrições de disponibilidade
de dados. No entanto, essas ressalvas não tornam a análise menos relevante. Até
o momento, não há análises comparativas de potenciais ineficiências em todos os
insumos utilizados pelo governo.
Chile (US$ 250 bilhões). Corrigir essas ineficiências seria mais do que sufi-
ciente para eliminar o hiato da pobreza extrema e até mesmo pra diminuir
a pobreza moderada em muitos países (ver Capítulo 4). Ou a economia
poderia ser usada para construir 1.225 hospitais com 200 leitos (cerca de
47 hospitais a mais por ano em cada um dos 26 países).
Ineficiência alocativa: fazer a coisa errada da maneira certa
Embora fazer a coisa certa da maneira errada possa acarretar grandes

perdas, fazer a coisa errada da maneira certa pode acarretar perdas ainda
maiores. Em termos mais simples, a eficiência alocativa refere-se a como
os governos alocam seus gastos em diferentes funções — educação,
saúde, promoção social, investimento, defesa, entre gerações, entre níveis
de governo, etc. — para maximizar a produtividade e o crescimento da
economia.
Um objetivo básico da economia é canalizar recursos para o seu uso
mais produtivo. O governo, que administra entre 13% e 47% do PIB, deveria
pelo menos realizar análises de custo-benefício e estimativas de taxa de
retorno de todos os principais componentes do gasto, se possível. A par-
tir daí, deveria priorizar os componentes do gasto. Se a taxa de retorno de
um setor for maior, seu gasto deveria aumentar. O Prêmio Nobel James J.
Heckman disse em uma carta ao Congresso: “Responsabilidade fiscal não
consiste simplesmente em reduzir custos. Responsabilidade fiscal consiste
em analisar custos e retornos e investir os recursos onde os retornos são
mais altos com o menor risco. A questão não é onde cortar. A questão é
onde investir — e em que — investir.”
Fazer a coisa errada da maneira certa implica custos de ineficiência
alocativa, e os formuladores de políticas se defrontam com alguns trade-o-
ffs cruciais ao alocar despesas por função. Aqui, consideramos alguns dos
mais importantes: 1) alocar gastos ao idoso em detrimento do jovem; 2)
alocar gastos entre capital físico, capital humano e transferências; 3) alo-
car gastos para maximizar a formação de habilidades na região; 4) alocar
gastos entre governos centrais e subnacionais.
Gasto relacionado com a idade: favorecer o idoso em detrimento do

jovem
A boa notícia é que as pessoas na América Latina e no Caribe estão vivendo

mais e com mais saúde. Os avanços da região na saúde e na expectativa de
vida são uma grande conquista. A má notícia é que uma população que vive
mais e envelhece representa desafios fiscais no longo prazo e, ao contrário
da Europa, a América Latina e o Caribe estão envelhecendo antes que sua

renda aumente o suficiente para enfrentar esse desafio. Atualmente, muitos
países da região gastam muito com aposentadorias e benefícios de saúde,
embora suas populações ainda sejam relativamente jovens. Essa carga fis-
cal vai aumentar ainda mais nas próximas décadas, uma vez que o número
de idosos cresce muito mais rápido do que na Europa.
O declínio mundial das taxas de natalidade e o aumento da esperança
de vida (ou taxas de mortalidade mais baixas) são conhecidos como tran-
sição demográfica. Na América Latina e no Caribe, a porcentagem da
população com 65 anos ou mais saltou de cerca de 3,5% em 1950 para
7,6% em 2015 e chegará a 19,4% em 2050 (Gráfico 3.9A). De fato, o número
de pessoas com mais de 65 anos triplicará na região nos próximos 35 anos,
de 48 milhões para 150 milhões. Dada a atual idade de aposentadoria, um
número maior de pessoas terá que ser mantido por um período mais longo
de tempo, por um número menor de pessoas (se não houver mudança na
força de trabalho das pessoas idosas). Na Europa, a população de 65 anos
ou mais demorou 65 anos para triplicar, de 1950 a 2015, dando mais tempo
para acomodar a geração mais velha (Gráfico 3.9B).
De fato, à medida que a população transita de taxas de fertilidade
e mortalidade altas para baixas, um país pode desfrutar do “dividendo
demográfico” (Mason e Lee, 2006), isto é, o resultado de um crescimento
temporário, proporcionalmente maior, da população em idade ativa em
relação à população economicamente dependente. 24 À medida que os
níveis de fertilidade diminuem, a razão de dependência cai, inicialmente,
porque a proporção de crianças diminui, enquanto a proporção da popu-
lação em idade ativa aumenta, e no grupo mais velho ainda é pequena.
Essa janela de oportunidade para a América Latina e o Caribe é muito
menor do que na Europa. Começou aproximadamente em 2005 e durará
cerca de 30 anos até 2035–2040 (Gráfico 3.9A). A janela de oportunidade
na Europa durou mais, de 1950 a 2000 (Gráfico 3.9B).
A janela é um ativo ou um passivo? Isso dependerá em grande parte
de como os governos a usarem a seu favor. Sem uma grande reforma para
induzir as pessoas mais velhas a trabalharem por mais tempo, o capital
humano a aumentar, ou as alíquotas fiscais a aumentarem inaceitavel-
mente, os programas de aposentadoria sofrerão um déficit crescente ou
24
A definição exata pode variar. A janela demográfica para o dividendo é definida
pelas Nações Unidas como estando aberta quando a proporção da população de 0 a
14 anos é inferior a 30%, e a proporção da população com 65 anos ou mais ainda está
abaixo de 15%. Coincide principalmente com o período em que a razão de depen-
dência total diminui.
Gráfico 3.9 E
volução da distribuição da população por faixa etária e janela de
oportunidade, 1950–2100
A. América Latina e Caribe

80
70
60
% da população
50 Janela de
40 oportunidade
30
20
10
0
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
2055
2060
2065
2070
2075
2080
2085
2090
2095
2100
B. Europa
80
70
60
% da população
50 Janela de
oportunidade
40
30
20
10
0
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
2055
2060
2065
2070
2075
2080
2085
2090
2095
2100
0–14 15–64 65+ 0–14 ou 65+
Fonte: Cálculos próprios com base em um cenário de projeção médio das Nações Unidas (2017).
Nota: A janela demográfica está aberta quando a proporção da população de 0 a 14 anos é inferior a 30%
e a proporção da população com 65 anos ou mais ainda está abaixo de 15% (definição das Nações Unidas).
pagarão um benefício muito reduzido. Antes que a tendência de declínio

termine, a região poderia explorar esse bônus aumentando as habilidades
e a produtividade da força de trabalho, aliviando, assim, a carga de depen-
dentes para os trabalhadores.
O gasto com aposentadorias continuou a aumentar até atingir 4,4%
do PIB em 20 países da América Latina e do Caribe. Não é de surpreender,
dada a população mais jovem da região, que esse percentual seja inferior
à média de 9% da UE. No entanto, mesmo com menos idosos, Brasil, Uru-
guai e Argentina gastam mais do que a média da OCDE (Gráfico 3.10A).
As diferenças no gasto público atual com aposentadorias entre os países
refletem principalmente diferenças na taxa de dependência de idosos, a
generosidade dos benefícios e as taxas de cobertura. As economias euro-

peias têm taxas de reposição25 entre 40 e 60%, cobertura quase universal
e taxa de dependência de idosos acima de 20%. As taxas de reposição na
América Latina e no Caribe em sistemas de benefício definido são supe-
riores a 60%, chegando a quase 100% em alguns países (Berstein et al.,
2018); a cobertura em sistemas de benefício definido (BD) é inferior a 50%
e, portanto, compensada por uma maior cobertura de proteção social
não contributiva; e a dependência por idade26 aumentará rapidamente de
11,5% em 2015 para 27,6% em 2065 (Gráfico 3.10B). 27
Teoricamente, o sistema de aposentadoria contributiva cobre pessoas
empregadas e por vezes autônomas e é financiado pelas contribuições
cobradas sobre os rendimentos do trabalho. A maioria dos países da
América Latina e do Caribe (16) tem um sistema de BD que paga uma
aposentadoria com base no último salário ou em uma média dos salários
dos últimos cinco ou 10 anos. Cinco dos 26 países do BID (Bolívia, Chile, El
Salvador, México e República Dominicana) têm um sistema de contribui-
ção definida (CD) (em transição), em que cada trabalhador contribui para
sua aposentadoria por meio de sua conta individual e recebe o que houver
contribuído no final de sua vida de trabalho. Outros cinco países (Colôm-
bia, Costa Rica, Panamá, Peru e Uruguai) adotam um sistema misto de BD
e CD. Uma das principais razões para mudar de um plano de BD para um
de CD, é que este fornece um vínculo claro e direto entre contribuições e
benefícios. No entanto, a mudança de sistemas não corrigiu a falha original
de concepção. As aposentadorias ainda estão associadas à condição de
formalidade do trabalhador. Assim, apesar da mudança, os trabalhadores
informais continuam com baixa cobertura. 28 Além disso, como ambos os
sistemas exigem contribuições obrigatórias sobre a folha de pagamento,
o governo tem um passivo contingente implícito caso o sistema privado
não produza uma aposentadoria ou não atinja o limite de uma aposenta-
doria mínima predefinida. De fato, na última década a maioria dos sistemas
25
Taxas de reposição são a porcentagem da renda de um trabalhador antes da apo-
sentadoria, que é paga por um programa de pensão na aposentadoria; serve para
avaliar se o benefício é adequado para equilibrar o consumo entre as etapas ativa e
passiva da vida.
26
Pessoas com 65 anos ou mais para cada 100 pessoas entre 15 e 64 anos.
27
Portanto, a América Latina e o Caribe passariam de nove pessoas em idade econo-
micamente ativa por pessoa acima de 65 anos, para apenas 2,7 pessoas em idade
economicamente ativa.
28
As contribuições obrigatórias sobre a folha de pagamento continuaram altas e as
condições para receber uma aposentadoria tornaram-se mais rígidas, sem dar incen-
tivos ao trabalhador informal. Portanto, as taxas de cobertura para esses sistemas e
para o sistema contributivo em geral continuam baixas na região.
Gráfico 3.10 G
asto com aposentadorias (% do PIB) e taxa de dependência por
idade, 2017
A. O gasto com aposentadorias aumenta com a dependência por idade
18
ITA
Gasto total com aposentadorias
16
FRA
14 BRA
AUT PRT
URU SVN
12 ARG ESL FIN
HUN
(% do PIB)
10 LUX
BEL DEU
CZE DNK R² = 0,5314
8 EQU SWE
VEN SVK CHEEST
6 COL
PR BOL CRI IRL NOR GBR LVA
4 MEX PAN
BHS JAM CHL BRB NLD
BLZ NIC
2 SLV ISL
HND GTM DOM TTO
PER
0
0 5 10 15 20 25 30 35 40
Taxa de dependência por idade
Europa ALC
B. Taxa de dependência por idade na América Latina e no Caribe, 2015–2065

60 600
Taxa de dependência por idade
50 500
40 400
30 300
(%)
20 200
10 100
0 0
PR
HTI
BLZ
GUI
GTM
BOL
SUR
HND
VEN
DOM
EQU
PAN
ARG
PER
TTO
ESL
NIC
MEX
URU
BHS
COL
BRB
BRA
CHL
CRI
JAM
2015 2065 Mudança percentual
Fonte: Cálculos próprios com base em ONU (2017), Banco de Dados do Gasto Público BID-FMM, banco
de dados do WEO, FMI (2018) e OCDE, Banco de Dados do Gasto Social, OECDstat 2017.
de CD, confrontados com taxas de juros reais mais baixas29 e, portanto,

baixas taxas de reposição, adotaram garantias de aposentadoria mínima
financiada pelo governo, 30 convertendo passivos contingentes implícitos
29
Quando os sistemas de capitalização começaram no Chile, em 1981, e no início da
década de 1990 no Peru, na Colômbia e na Argentina (que em 2008 voltou para um
sistema de BD), os retornos das carteiras foram superiores a 8%. Mas, em seguida,
os retornos médios se deterioraram, especialmente após a crise de 2007, para no
máximo 3%, dependendo da composição da carteira.
30
Com exceção do Uruguai, os outros nove países com sistemas de CD, quando con-
frontados com taxas de juros baixas e expectativas de taxas de reposição baixas,
introduziram uma aposentadoria mínima garantida. Em alguns casos, a garantia é
fixada em algum nível do salário mínimo.
em explícitos. Os riscos para a sustentabilidade financeira nos sistemas

de CD surgem, então, da transição, da proteção social e de aposentado-
rias mínimas garantidas. Durante a transição, o desafio é como financiar
os benefícios para trabalhadores que já se aposentaram ou estão pres-
tes a se aposentar, mas pertencem ao sistema antigo. 31 Em alguns países,
um fundo de previdência social ensejou a ideia de que se trata de um
programa autossuficiente que não representa qualquer ameaça para a
perspectiva fiscal mais ampla. A realidade, no entanto, é que o gasto com
previdência social faz parte do gasto consolidado do governo, embora às
vezes esteja fora do orçamento. Para avaliar a importância de obrigações
futuras de gastos relacionados com a idade, são elaboradas projeções por
meio de um modelo contábil estilizado. Os diferentes cenários32 baseiam-
se em projeções demográficas das Nações Unidas e em metodologias da
Comissão Europeia (2009) e do FMI (2011) para obter projeções de des-
pesas (Pessino e Zentner, 2018). Para as aposentadorias do sistema de
BD, o cenário mais simples é que o gasto com aposentadoria, como per-
centual do PIB, muda apenas com a taxa de dependência por idade e a
taxa de emprego.33 Essas estimativas são aproximadas e baseadas em
um modelo atuarial mais detalhado em termos de rendimentos e do his-
tórico de contribuições das diferentes coortes. Esse modelo de linha de
base considera que todos os outros parâmetros do sistema permanecem
constantes: a cobertura e a taxa de reposição não mudam. Na maioria
dos países, o gasto com aposentadorias no último ano disponível inclui o
31
Em alguns casos, a taxa de juros paga sobre a dívida pública é inferior à taxa de mer-
cado, subsidiando o setor público em detrimento da poupança para a aposentadoria
dos trabalhadores. Esse foi o caso em El Salvador, que introduziu uma reforma em
2017 e melhorou o retorno da poupança.
32
Essas projeções não preveem o evento mais provável, mas fornecem melhores infor-
mações e, portanto, são uma boa ferramenta de planejamento para avaliar políticas
atuais e mudanças.
33
A identidade decompõe o gasto com aposentadorias públicas como percentual do
PIB (PE/PIB) em quatro fatores principais: envelhecimento (medido pela taxa de
dependência por idade); taxas de elegibilidade (número de aposentados como uma
proporção da população com 65 anos ou mais); taxas de reposição (razão entre apo-
sentadorias médias e salários médios); e taxas de participação na força de trabalho
(ver FMI [2011] para mais detalhes):
PE população +65 aposentados aposentadoria média população 15–64

= * * * *
PIB população 15–64 população +65 salário médio trabalhadores
Taxa de dependência por idade Taxa de elegibilidade Taxa de reposição Inverso da taxa de emprego
remuneração
PIB
Percentual de remuneração
principal sistema público, o sistema não contributivo e os sistemas mais

importantes de serviço público e sistemas estaduais. A dificuldade surge
com a projeção dos sistemas de CD. Se não houvesse passivos contingen-
tes, bastaria estimar o gasto com a transição dos aposentados que não
são financiados. Mas com o pagamento potencial de aposentadorias míni-
mas, o governo intervém e pode acabar pagando parte do benefício dos
futuros aposentados. 34,35
Em média, o gasto com aposentadorias aumentou duas vezes e meia
entre 2015 e 2065. 36 Como apresentado no Gráfico 3.11A, as aposenta-
dorias projetadas para 2065 variam substancialmente: as aposentadorias
nos países com sistemas de CD serão mais baixas do que nos países com
BD, mas continuarão a subir. Os gastos futuros no sistema de BD do Brasil
aumentarão quatro vezes devido ao elevado gradiente de envelhecimento,
bem como ao fato de que a maioria das pessoas se aposenta antes dos
60 ou 65 anos e recebe pelo menos o salário mínimo como aposentado. 37
O gasto com saúde também está crescendo muito mais rapidamente
do que as economias em geral. Até 2015, o gasto médio na América
Latina era de 4% do PIB (Gráfico 3.11B). A região ainda está apenas ini-
ciando a transição demográfica e ainda não encontrou uma combinação
eficiente para o sistema de saúde.38 A literatura identificou fatores tanto
de envelhecimento como não demográficos, tais como renda, avanços
tecnológicos, produtividade e políticas de saúde (o que se denomina
crescimento excedente de custos, do inglês excess cost growth ou ECG),
como os principais fatores subjacentes ao aumento das taxas do gasto
34
Dado que essa probabilidade aumenta para os trabalhadores com baixos salários,
uma hipótese aproximada é de que nos países com aposentadorias mínimas, metade
do gasto atual com aposentadorias não desaparecerá, mas aumentará da mesma
forma que os sistemas de BD. No caso dos países sem garantias (por exemplo, Uru-
guai), a hipótese é que 25% do gasto atual serão usados para pagar aposentadorias
mínimas (implícitas). Um modelo probabilístico está sendo construído para melhor
capturar essas contingências.
35
A taxa de reposição real para um trabalhador médio em um Sistema de BD é de 43%
do salário médio, número muito superior ao estimado em um sistema de capitaliza-
ção pura (29%) sem aposentadorias mínimas (Berstein et al., 2018).
36
É menos do triplo da taxa de dependência por idade, devido principalmente a três
fatores: 1) aumento da participação da força de trabalho das coortes idosas; 2) menor
aumento do gasto com aposentadorias no final da transição dos sistemas de BD para
CD; e 3) limites estabelecidos por alguns países para a indexação de aposentadorias,
no máximo até o nível da inflação.
37
Outros estudos recentes projetam aposentadorias para um subconjunto de países
(Acosta-Ormaechea, Espinosa-Vega e Wachs, 2017) e para a saúde (Glassman e
Zoloa, 2014).
38
Ver Capítulo 8 e Pessino, Pinto, et al. (2018).
Gráfico 3.11 Projeções do gasto com aposentadorias e saúde, 2015–2065
A. Gasto com aposentadorias

60
50,1
50
40
% do PIB
30
21,0
20 18,0 16,7
14,1 13,1
10,2 9,8 9,1 8,0
10 12,5 12,1
7,3 6,7 6,3 6,2 5,7 5,0 4,4 4,2
2,7 1,4
11,4
4,4 3,0 5,5 3,0 5,5 2,4 3,1 3,1 3,0 1,7 3,5 4,1 3,0 2,1 2,2 1,2 0,9
0
Brasil
Argentina
Uruguai
Nicarágua
Costa Rica
Bahamas
Colômbia
Belize
Paraguai
México
Barbados
Honduras
Chile
Bolívia
Panamá
Rep. Dom.
Peru
Guatemala
Equador
El Salvador
B. Gasto com saúde
15
13,1 12,9
12,1 11,4 10,9 10,3
10 8,9
% do PIB
8,1
7,0
6,0
5
6,8 6,1 5,5 6,4
4,5 4,4 3,9 4,2 3,3 3,3
0
Costa Rica
Colômbia
Honduras
Argentina
Chile
Brasil
México
Peru
El Salvador
Uruguai
2015 2065
Fonte: Cálculos próprios com base em Pessino e Zentner (2018) e Panadeiros e Pessino (2018).
Nota: Painel A: a projeção de aposentadorias supõe que: a) os sistemas de BD estão agregados aos
sistemas não contributivos e os gastos do governo nos sistemas de CD deverão crescer em parte como
os sistemas de BD, dependendo da existência de aposentadorias mínimas ou de um sistema misto; b) a
razão de dependência por idade foi modificada de acordo com a população e o inverso das projeções da
taxa de emprego; e c) no caso de uma reforma recente na indexação das aposentadorias, é introduzida
uma alteração na taxa de reposição. Todos os demais componentes da fórmula permanecem constantes.
Painel B: a projeção da saúde corresponde ao Cenário IV em Panadeiros e Pessino (2018) e pressupõe
aumentos do gasto devido ao envelhecimento e a um aumento excessivo do custo, definido como o ex-
cesso de crescimento do gasto com saúde em relação ao PIB atribuível ao efeito combinado de fatores
não demográficos.
com saúde em relação ao PIB. Atualmente, quase não há análises atuariais

do gasto com saúde. A projeção do gasto com saúde apresentada aqui
baseia-se em projeções demográficas da ONU e nos custos médios rela-
tivos da atenção à saúde por idade39 para ilustrar que, no longo prazo, o
39
Ver Contas Nacionais de Transferências (CNT), sistema para apresentar contas
nacionais oficiais com padrões demográficos por idade.
gasto com saúde na região pode aumentar significativamente nas próxi-

mas cinco décadas.40 Isso supõe que os fatores demográficos não serão
o único motor importante do gasto futuro com saúde, uma vez que fato-
res não demográficos desempenharão um papel crítico no longo prazo.
Em média, o gasto com saúde duplicará nos próximos 50 anos, com 27%
devidos a fatores demográficos e o restante ao crescimento excedente
de custos. Os países que aumentarem proporcionalmente mais, o farão
porque estão envelhecendo mais rapidamente ou porque os gastos com
saúde, particularmente para os idosos, tendem a crescer mais rapida-
mente do que o PIB.
Sem reformas, o gasto público com o envelhecimento na região (apo-
sentadoria, saúde e educação) deverá aumentar de 16% para 27,6% do PIB
de 2015 a 2065.41 Os custos das aposentadorias deverão contribuir mais
para o aumento do gasto relacionado com idade, aumentando 8 pontos
percentuais. O gasto público com saúde deverá aumentar 5,2 pontos per-
centuais até 2065, enquanto o gasto com educação deverá diminuir 1,6
ponto percentual, já que os gastos por estudante permanecem estáveis
no nível de 201542 (Gráfico 3.12A). Supondo que o gasto público total per-
maneça constante como percentual do PIB, o valor restante para outros
componentes do gasto deverá cair de quase 15 pontos percentuais do PIB
para apenas 3,2 pontos percentuais, para distribuição entre infraestru-
tura, capital humano, funcionamento do Estado e programas de proteção
social, para citar alguns. O déficit do sistema aumentará com as contri-
buições atuais, atingindo níveis sem precedentes (Pessino e Panadeiros,
2018). A janela de oportunidade para melhorar a qualidade do capital
físico e humano será totalmente perdida, a menos que o investimento seja
fortalecido hoje, e políticas sejam implementadas o mais rápido possível
para acomodar o envelhecimento.
40
Ver em Panadeiros e Pessino (2018) a metodologia completa e cenários alternativos.
Há uma grande incerteza em relação às projeções de atenção à saúde, não apenas
com riscos associados a fatores demográficos, mas também sobre como a condição
de saúde mudará na medida em que a esperança de vida aumentar.
41
A UE aumentará o gasto total com a idade para 26,7% até 2070, semelhante ao
aumento esperado na América Latina e no Caribe até 2065. Isso é esperado, a des-
peito das reformas previdenciárias implementadas em toda a Europa nos últimos
anos (Comissão Europeia, 2018a).
42
As mudanças no gasto com educação podem ser decompostas em três elementos:
mudanças demográficas; custos por aluno; e taxa de matrícula. O cenário de linha
de base ilustra o impacto puro das mudanças demográficas (diminuição gradual na
participação das coortes jovens) no gasto público com educação, supondo-se uma
proporção fixa de alunos por professor e uma taxa de matrícula constante.
Gráfico 3.12 C
omposição do gasto total e do gasto per capita por faixa etária
A. Composição do gasto em 2015 e projeções para 2065

27,6
2065 13,9 10,1 3,6 3,2
Espaço fiscal reduzido

para outros gastos
2015 5,9 4,9 5,2 14,8
16
0 5 10 15 20 25 30 35
Aposentadoria Saúde Educação Outros
B. Gasto público per capita por faixa etária em US$, 2015–2016

5.000
4.000
3.000
US$
2.000
1.000
0
0–4
10–14
15–19
20–24
25–29
30–34
35–39
40–44
45–49
50–54
55–59
60–64
65–69
70+
5–9
Saúde Proteção social Educação

Habitação e equipamentos comunitários Outros gastos sociais
Fonte: Painel A: cálculos próprios com base no gráfico 3.11 e em projeções de educação (ver texto).
Painel B: cálculos próprios a partir da base de dados do gasto público do BID-FMM e Contas Nacionais
de Transferências (CN).
Nota: Painel A: ver Nota do Gráfico 3.11A para projeções de aposentadorias e do Gráfico 3.11B para proje-
ções de saúde. O gasto médio inclui 10 países: Costa Rica, Brasil, Honduras, Argentina, México, Colômbia,
Chile, Uruguai Peru e El Salvador.
Painel B: o gasto com saúde, educação e proteção social é atribuído a diferentes faixas etárias segundo
dados das Contas Nacionais de Transferência, a proporção do gasto com educação por nível educacional
e em proteção social, imputando-se as aposentadorias a grupos de pessoas mais idosas, o seguro-
desemprego para trabalhadores e os programas de transferência de renda condicionada a crianças. O
gasto resultante por categoria é dividido pela população em cada faixa etária. Quinze países estão incluí-
dos na média: Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, República Dominicana, El Salvador,
Guatemala, Honduras, México, Nicarágua, Paraguai, Peru e Uruguai.
É preciso analisar todos os direitos previdenciários que os países da

América Latina e do Caribe se comprometeram, implícita ou explicita-
mente, a pagar. Esses direitos podem ou não estar no orçamento de curto
ou médio prazo, mas são compromissos que os países deveriam considerar
ao planejar gastos e impostos futuros.43 Além disso, é importante proje-

tar regularmente o gasto relacionado com a idade e ajustar o restante do
gasto a essa realidade.
Qual é o resultado de gastar com os idosos em vez de com outras
necessidades, tais como segurança pública ou programas para crianças?
Quanto é gasto hoje com a geração mais jovem em comparação com a
mais idosa? Os governos precisam escolher entre prioridades concorren-
tes no âmbito de um processo orçamentário mais equânime. As crianças
são os principais beneficiários dos serviços de educação, enquanto os ido-
sos são os principais beneficiários dos serviços de saúde e aposentadoria.
Como o gasto per capita deve ser alocado entre os dois grupos? A deci-
são de como alocar recursos que podem salvar vidas entre jovens e idosos
está igualmente relacionada com equidade e eficiência. Os governos da
América Latina e do Caribe gastam em média US$ 4 mil per capita com
pessoas acima de 65 anos, cerca de US$ 500 per capita com pessoas
entre 30 e 49 anos, US$ 1.000 com jovens entre 10 e 25 anos e US$ 1.500
do nascimento aos 10 anos de idade. Ou seja, gastam cerca de quatro
vezes mais com pessoas idosas do que com pessoas mais jovens (Gráfico
3.12B). O sistema atual de gasto público é injusto para as gerações mais
jovens: o já grande e crescente tamanho dos benefícios de saúde e apo-
sentadoria não financiados exigirá que as crianças de hoje suportem uma
pesada carga tributária quando crescerem e se tornarem adultos em idade
ativa. Para o bem da coorte mais jovem, os benefícios dos idosos deve-
riam pagar sua parcela de impostos antes de transferi-la para a geração
seguinte. Embora a equidade seja indubitavelmente afetada pela alocação
de verbas públicas a diferentes faixas etárias44 e através das gerações, a
eficiência também é muito afetada. Um menor acúmulo de capital humano
entre famílias carentes leva a perdas nas taxas sociais de retorno dos inves-
timentos na primeira infância e impacta o crescimento.
43
Há uma tendência na América Latina e no Caribe no sentido de que uma parte do
gasto consolidado seja extraorçamentária, e além de aposentadorias e saúde, isso
inclui gastos com parcerias público-privadas, empresas públicas não contabilizadas
no orçamento, etc. As implicações políticas e melhores práticas em alguns desses
passivos contingentes e gastos extraorçamentários são analisadas no Capítulo 9.
44
Por exemplo, no Brasil as aposentadorias desempenharam um papel significativo
(embora ineficiente) na luta contra a pobreza na terceira idade e conseguiram redu-
zi-la para bem abaixo da média da população. Atualmente, todos os beneficiários de
aposentadorias recebem pelo menos o salário mínimo, que é quase 10 vezes superior
à linha de pobreza extrema. Novos aumentos reais no nível da aposentadoria mínima
terão, portanto, pouco impacto na pobreza, enquanto, ao mesmo tempo, a pobreza
está significativamente acima da média entre crianças e jovens (Barros et al., 2010).
Considerações semelhantes aplicam-se no caso da Argentina (Lustig e Pessino, 2014).
Gasto com capital físico, capital humano e transferências
Nos últimos 60 anos, o crescimento na América Latina e no Caribe foi

baixo se comparado a uma grande parte do restante do mundo. A maioria
dos países da América Latina e do Caribe não convergiu para a esperada
categoria de “país de alta renda”. Em 1960, esperava-se que a região esti-
vesse à beira de um crescimento econômico significativo. Os níveis tanto
de escolaridade quanto de renda eram bem superiores aos do Leste Asiá-
tico. Mas no ano 2000, o crescimento e a renda per capita naquela região
estavam muito acima dos da América Latina. A razão para esse desempe-
nho decepcionante parece estar na baixa qualidade do capital humano e
físico e na produtividade total dos fatores (PTF), ou “eficiência”. A hipó-
tese é que o gasto público ineficiente na região não contribuiu para a
convergência. Esta seção conclui que a política fiscal poderia contribuir
para reduzir o hiato de renda persistente: 1) aumentando a quantidade,
mas, principalmente, melhorando a qualidade do acúmulo de fatores,
em particular a lacuna do acúmulo de habilidades; 2) melhorando a efi-
ciência alocativa do gasto público; 3) eliminando distorções que causam
má alocação de recursos e concentrando-se mais em fechar a lacuna de
eficiência; e 4) evitando um gasto total excessivamente grande, especial-
mente se o país padece de má governança.
O capital físico e o capital humano são igualmente importantes para
o crescimento, e a alocação de gastos do governo para cada um deles
deveria basear-se em taxas de retorno e de contribuição para o cresci-
mento. Uma estratégia de investimento que privilegie o capital físico
em detrimento do capital humano não consegue capturar os benefícios
que podem surgir de uma estratégia de investimento mais equilibrada.45
São necessários trabalhadores qualificados para fazer um uso mais efi-
ciente das tecnologias digitais modernas. Como cada tipo de investimento
afeta o crescimento? O que se ganha e o que se perde concentrando-se
demais em um gasto “populista” atual em detrimento do investimento? Se
a América Latina e o Caribe investirem de mais em um tipo de capital ou
45
É importante analisar os dois tipos de investimento em conjunto, pois há uma com-
plementaridade estratégica nos incentivos para investir. Os trabalhadores investem
em habilidades para aumentar seus salários. Mas sem a melhoria contínua das tec-
nologias utilizadas pelas empresas, o retorno dos investimentos dos trabalhadores
diminuiria e, eventualmente, seria pequeno demais para justificar novos investimen-
tos. Da mesma forma, sem a melhoria contínua na distribuição de habilidades da
força de trabalho, os incentivos para as empresas investirem em melhores tecnolo-
gias diminuiriam. Crescimento sustentado requer investimento contínuo em ambos
os fatores (Stokey, 2016).
investirem de menos em outros, as oportunidades de melhoria em termos

de riqueza serão perdidas.
Capital humano e físico versus transferências no crescimento. Esta seção

aborda a questão de como o investimento de capital físico e humano,
incluindo o gasto público, promove o crescimento.46 A América Latina e o
Caribe têm passado por um longo período de estagnação ou baixo cresci-
mento devido à baixa produtividade de seus fatores de produção, apesar
do aumento do número de trabalhadores e do estoque de capital (Crespi,
Fernández-Arias e Stein, 2014 ). A política fiscal e o gasto público tiveram
um papel importante no baixo crescimento da região nas últimas décadas.
É provável que haja um trade-off entre o gasto público destinado à redis-
tribuição de renda (via gasto social) e o gasto público que visa aumentar
os níveis de crescimento e renda. Além disso, a combinação e a quali-
dade do investimento em capital físico e humano também influenciam as
taxas de crescimento e os níveis de renda. Esta seção, portanto, analisa
a eficiência alocativa do gasto com capital físico (investimento), capital
humano e transferências.
A estimativa do modelo padrão e ampliado de crescimento da con-
vergência — acrescentando-se à amostra de países da OCDE em Fournier
e Johansson (2016) os países da ALC — baseia-se em uma equação de
convergência condicional que relaciona o crescimento real do PIB per
capita ao nível inicial de renda per capita, à razão investimento/PIB, a uma
medida de capital humano,47 e à taxa de crescimento populacional, acres-
cida do gasto público (Altinok e Pessino, 2018). Para a estimativa usa-se um
banco de dados combinado BID/OCDE de categorias econômicas e fun-
cionais de gasto público cruzadas. A OCDE publicou um banco de dados
de categorias de gasto público (Bloch et al., 2016), mas em um trabalho
mais recente (Pessino, Badin et al., 2018), os mesmos dados foram esten-
didos para países da América Latina (Argentina, Brasil Chile, Costa Rica,
El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Peru, Paraguai e República
46
O Capítulo 4 analisa como as diferentes categorias de gasto público promovem a
equidade.
47
A variável capital humano é construída como a interação entre anos de escolaridade
e qualidade. A variável qualidade da educação é representada pelas pontuações do
Programa Internacional de Avaliação de Alunos (PISA, na sigla em inglês) na OCDE e
harmonizadas com as pontuações da América Latina de acordo com Altinok, Angrist
e Patrinos (2018). Trata-se de uma base de dados recém-atualizada de 80 países,
incluindo 18 países da América Latina e do Caribe que participaram alguma vez de
um exame mundial de avaliação de estudantes, que abrange mais de 95% da popu-
lação da região.
Dominicana).48 As variáveis do gasto público expandidas são o tamanho

do governo (gasto primário total subjacente em relação ao PIB) e a estru-
tura do gasto primário. As variáveis do gasto público expandidas são o
tamanho do governo (gasto primário total subjacente em relação ao PIB)
e a estrutura do gasto primário.
As equações de crescimento estimadas mostram efeitos positi-
vos significativos dos fatores de produção no crescimento e as taxas de
convergência plausíveis. O efeito estimado do capital humano medido
aproximadamente pelo desempenho escolar em interação com a qualidade
é sempre significativo. Um aumento de 1% no capital humano aumentaria o
PIB de longo prazo em cerca de 1%. Além disso, o efeito é um pouco maior
para os países latino-americanos. O efeito da taxa de investimento tam-
bém é positivo e significativo; um aumento de 1% na taxa aumentaria o PIB
em quase 0,9%. De acordo com a “lei de ferro da convergência”, os países
convergem para a fronteira da produtividade cerca de 2% ao ano (Barro,
2015), que é aproximadamente a taxa estimada nas regressões. Assim, são
necessários cerca de 35 anos para fechar metade da lacuna do déficit ini-
cial per capita do PIB. No entanto, a taxa de convergência é muito maior
para os países da OCDE.
Somando-se o tamanho e as participações percentuais do gasto
público, em primeiro lugar, os governos maiores estão significativamente
e negativamente associados ao crescimento no longo prazo, mas quanto
mais efetivo o governo, menos prejudicial é o seu tamanho para o cres-
cimento de longo prazo.49 Mantendo constante o gasto total do PIB, a
participação percentual do gasto com itens produtivos (educação e inves-
timento) em vez de transferências, impulsiona o crescimento econômico
no longo prazo. Quando educação e investimento público são separa-
dos, apenas o investimento público tem um efeito significativo e positivo
no crescimento econômico, enquanto o efeito do gasto com educação é
positivo, mas não significativo. Isso indica que realocar gastos para infraes-
trutura e melhorar a qualidade do gasto com educação pode aumentar
as taxas de crescimento no longo prazo. Cabe ressaltar que, quando se
48
As categorias de gasto baseiam-se em classificações econômico-funcionais cruza-
das, seguindo a metodologia utilizada pela OCDE. Os países latino-americanos não
apresentam uma classificação homogênea e muitos deles ainda não adotaram as clas-
sificações das funções do governo (COFOG). Assim, foram feitos ajustes específicos
em cada país, de acordo com a disponibilidade de dados (Pessino, Badin, et al., 2018).
49
Para testar a hipótese de que o impacto do tamanho do governo no crescimento
pode variar conforme a eficácia do setor público, Fournier e Johansson (2016)
consideram vários indicadores de efetividade do governo do banco de dados dos
Indicadores de Governança Mundial (WGI) do Banco Mundial.
trata de educação, a chave é aumentar a qualidade e não apenas o tempo

de escolaridade ou o gasto. O efeito do investimento público no cresci-
mento é alto: um aumento de 1 ponto percentual na participação do gasto
com investimento público aumentaria o nível do PIB no longo prazo em
mais de 8%. No entanto, quando o gasto social, excluindo a educação,
aumenta em detrimento do investimento produtivo, o crescimento dimi-
nui. Em relação ao gasto total, o gasto social pode ter efeitos de redução
do crescimento. 50
Assim, a eficiência alocativa entre os componentes dos gastos é impor-
tante para o crescimento, mas existem exceções. Quando se considera
capital humano de alta qualidade ao invés de maior gasto com educação,
investimento total, e gasto com infraestrutura, um governo que é muito
grande ou que gasta muito com transferências pode, na verdade, diminuir
o crescimento. 51
Como os governos podem criar espaço nos seus orçamentos para
aumentar o gasto com capital humano e físico? Uma maneira de fazê-lo
é diminuindo o desperdício nas transferências, no serviço público e nas
compras públicas. Outra alternativa é modificar o gasto, principalmente no
que se refere a transferências, e especialmente àquelas que são menos efi-
cazes na redução da pobreza extrema e da desigualdade (ver Capítulo 4).
Contabilidade do desenvolvimento. Uma abordagem complementar que

ajuda a explicar a contribuição dos fatores de produção e a eficiência geral
para a renda per capita é a contabilidade do desenvolvimento, que for-
nece um meio para decompor as variações no nível do PIB per capita entre
países nos diferentes componentes dos fatores de insumo (capital físico
e humano) e na PTF (o residual, às vezes denominado “medida da nossa
ignorância”). Recentemente, muitas pesquisas sobre os determinantes
50
Mantendo constante o orçamento total, o parâmetro estimado da introdução de cada
componente do gasto separadamente é interpretado como o efeito de aumentar
esse componente e diminuir os demais, mantendo o gasto total constante (Gemmell,
Kneller e Sanz, 2016).
51
A Lei de Wagner sugere que, durante o processo de desenvolvimento econômico, a
participação do gasto público na renda nacional tende a aumentar. Assim, a direção
de causalidade entre essas duas variáveis não é clara. Como essa relação negativa
poderia ser explicada também pela diferença estrutural entre países latino-america-
nos e da OCDE, foram realizados controles robustez: a) para potenciais problemas
de reversão causal para o tamanho do governo usando a estimativa IV; b) para o
impacto do tamanho do governo no crescimento econômico, restringindo os dados
ao período anterior à crise de 2008; e c) com efeitos fixos do país para eliminar qual-
quer característica específica de país da análise. Os resultados foram mais robustos
por meio desses testes (Altinok e Pessino, 2018).
Gráfico 3.13 E
volução da produtividade total dos fatores (PTF), razão PTF/dos
EUA
100
90
PTF dos EUA (%)
80
Razão PTF/
70
60
50
40
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2010
2011
2012
2013
2014
América Latina e Caribe 4 Tigres Asiáticos UE Oceania
Fonte: Cálculos próprios com base em Penn World Tables 9.0.
da renda foram realizadas para tentar entender as razões pelas quais a

América Latina e o Caribe não conseguiram reduzir sua lacuna de renda de
cerca de um quinto da produção por trabalhador em relações aos Estados
Unidos (e a outros países de renda alta). De acordo com estudos anterio-
res sobre contabilidade do desenvolvimento, as lacunas tanto de capital
quanto de eficiência eram muito grandes: o país médio da América Latina
e do Caribe tem menos da metade do capital (humano e físico) por tra-
balhador em relação aos Estados Unidos e o usa com uma eficiência 50%
menor. Diferenças na PTF, ou na eficiência no uso dos fatores de produção,
explicaram a maior parte da lacuna de renda persistente da América Latina
e do Caribe (Bils e Klenow, 2000; Hsieh e Klenow, 2010; Caselli, 2016).
A PTF da região equivalia a cerca de 0,86 da PTF dos Estados Unidos
em 1960 e começou a cair na década de 1970 até atingir 0,56 da TFP
nos Estados Unidos em 2014. Em contrapartida, os quatro tigres asiáticos
(Taiwan, China, República da Coreia, Hong Kong SAR, China e Cingapura)
tinham uma lacuna de PTF de 0,47 em 1960 e cresceram de forma cons-
tante para duplicá-la e alcançar uma PTF em relação aos Estados Unidos
de 0,89 em 1990 e estabilizá-la em 0,73 em 2014 (Gráfico 3.13A).
Estudos recentes sobre contabilidade do desenvolvimento52 sugerem
que o papel do capital humano é superior aos 20% a 30% inicialmente
estimados na contabilidade de diferenças de renda. A literatura anterior
ignoravas as diferenças na qualidade do capital humano, usando a média
de anos de escolaridade como o único insumo, supondo implicitamente
52
Hanushek e Woessmann (2012), Schoellman (2012), Manuelli e Seshadri (2014).
que um ano de escolaridade nos países de renda alta é tão produtivo

quanto um ano de escolaridade em países de renda baixa. No entanto, se
é mais produtivo, o capital humano poder ser responsável por uma parcela
maior das diferenças de renda do que se pensava anteriormente. Conta-
bilizando a quantidade e a qualidade do capital humano para 50 países,
Hanushek e Woessmann (2012) constataram que 60% das diferenças de
renda entre a América Latina e o Caribe e o restante do mundo podem
ser atribuídos ao capital humano. Isso relega o residual, ou seja, a PTF, a
um papel “contábil” menor na determinação das diferenças de renda. Em
outras palavras, subestima-se sua contribuição para o crescimento e o que
é pura lacuna de PTF pode ser superestimado. A literatura constatou que
o capital humano responde por 0,2–0,8 das diferenças de renda entre os
países, enquanto a PTF, por sua vez, representa entre 0,60 e zero (e o capi-
tal em 0,20). 53
Mas o menor PIB per capita da América Latina e do Caribe em relação
aos Estados Unidos também depende de distorções na alocação de mão
de obra devido aos incentivos para contratar trabalhadores no setor infor-
mal. Isso tem o potencial de distorcer outro componente muito importante
do capital humano: a formação no local de trabalho (treinamento on-the-
job). 54 A carga tributária excessiva sobre o emprego formal, com um
53
Quanto a renda per capita nos países latino-americanos e caribenhos aumentaria
se o aproveitamento escolar e as habilidades cognitivas melhorassem? Aumentar a
matrícula teria um efeito médio de 134% no PIB, e melhorar as habilidades cognitivas
básicas de todos os alunos cerca de cinco vezes, aumentaria o produto projetado em
550% (com o PIB de Honduras aumentando mais de 12 vezes, o do Peru 9 vezes e o
da Argentina 7 vezes). Isso é quatro vezes maior do que um aumento similar nos paí-
ses da OCDE. Essas simulações não refletem necessariamente um aumento no gasto
com educação. Podem refletir as reformas das políticas de educação, melhorando
a eficiência técnica e alocativa na educação (Hanushek e Woessmann, 2012, 2015).
54
A razão mais plausível para o baixo nível da formação no local de trabalho de tra-
balhadores informais é que a formação tem um custo, enquanto os benefícios são
produzidos no futuro com o aumento da produtividade do trabalho (Becker, 1964).
Como geralmente se espera que o trabalho e as empresas informais tenham vida
mais curta do que as empresas formais, os benefícios da formação no local de tra-
balho serão menores e, portanto, esta será menos usada. Além disso, os custos da
formação no local de trabalho tendem a ser mais baixos no setor formal, uma vez que
geralmente os trabalhadores tem um grau de instrução mais alto e aprendizagem
gera aprendizagem (Heckman e Masterov, 2007). A formação no local de trabalho
para trabalhadores ativos ocorre principalmente em empresas formais, para traba-
lhadores com algum grau de educação formal. Alaimo et al. (2015) analisam esse
padrão para Chile, Equador e El Salvador e constatam que a diferença na incidência
desse tipo de formação entre trabalhadores formais e informais é impressionante.
No Equador e em El Salvador, quase não há trabalhadores informais recebendo for-
mação, em comparação com 20% e 30% de trabalhadores formais.
sistema de previdência social que privilegia o trabalhador formal, obrigou

a região a criar programas de proteção social não contributivos paralelos
para saúde, aposentadorias e transferências sociais. Consequentemente, a
região chegou a um ponto em que cobra diversos tributos (relacionados
ou não com o trabalho) sobre a formalidade e subsidia a informalidade,
promovendo, assim, mais informalidade, ao criar incentivos para que
empresas e trabalhadores continuem a operar no setor informal, em ati-
vidades de baixa produtividade (Levy, 2015; Busso, Fazio e Levy, 2012).
De fato, a informalidade na região, definida como o percentual de traba-
lhadores que não contribuem para a previdência social, está entre 40,6%
(incluindo apenas trabalhadores assalariados) e 56,9% (incluindo todos os
trabalhadores). Dada a pequena proporção de capital produtivo no setor
informal e o porte limitado das empresas informais, principalmente para
evitar encargos trabalhistas e outros impostos, a produtividade é extrema-
mente baixa nessas atividades econômicas. Por meio da quantificação da
dispersão da produtividade e das distorções, os ganhos potenciais na PTF
resultantes da realocação mais eficiente de recursos na América Latina e
no Caribe para equalizar produtos marginais nas indústrias aumentariam a
PTF agregada na região entre 40% e 120%, dependendo dos países e dos
anos considerados (Busso, Madrigal e Pagés, 2013).
Mas os retornos das experiências de trabalho também são menores
no setor informal, sugerindo que não apenas a PTF, mas a acumulação de
capital humano é prejudicada pela informalidade. A estimativa minceriana
dos perfis salariais para os países da região com base em dados domi-
ciliares mostra que eles são mais planos para os trabalhadores do setor
informal. 55,56
Assim, em uma economia com níveis elevados de informalidade, o
estoque de capital humano é inferior, na medida em que a participação
55
No México, o retorno da experiência é cerca de duas vezes maior para o setor for-
mal do que para o informal, em pelo menos 1 ponto percentual (Arias et al., 2010) e
cálculos preliminares mostram um padrão semelhante para a maioria dos países da
América Latina.
56
Qual é a implicação dessa lacuna no retorno da experiência formal-informal para a
formação no local de trabalho em termos de acúmulo de capital humano? Usando
a representação de Mincer pra uma função de rendimento, o capital humano agre-
gado h combina anos de escolaridade S e as pontuações em exames T de acordo
com os retornos no mercado de trabalho, que é adicionado à experiência E para
rS + wT+ γ E
obter uma função h = e . Os três parâmetros r, w e γ são os gradientes de
rendimentos para cada componente de h e são usados como pesos para mapear os
anos de escolaridade S, as pontuações em exames T e a experiência potencial E (for-
mação no local de trabalho) em um único indicador de capital humano, segundo seu
efeito nos rendimentos individuais.
do trabalho informal é alta e o retorno da experiência no setor informal

é menor do que no setor formal. A formação no local de trabalho é uma
fonte importante de capital humano: em países ricos, responde por 43%
de todo o capital humano disponível, e em países pobres representa 32%
do total, sugerindo que políticas que influenciam a formação no local de
trabalho podem ter um impacto potencialmente grande no produto por
trabalhador (Manuelli, 2015). Em suma, a informalidade generalizada na
região afeta a produtividade do trabalho por intermédio de dois canais:
baixando a PTF por meio da má alocação a empresas informais menos
produtivas na região, e afetando negativamente a quantidade de capi-
tal humano. Quando a experiência é incluída na função de produção de
capital humano, a importância deste aumenta, enquanto a da PTF diminui.
Integrando-se perfis salariais de experiência mais planos à contabilidade
do desenvolvimento, o capital humano representa 60% em vez de 40% das
diferenças de renda entre países (Lagakos et al., 2012). 57 Se considerar-
mos todos os componentes do capital humano — quantidade, qualidade
e experiência — o papel da PTF e do capital físico diminui ainda mais e o
do capital humano aumenta, provavelmente para mais de 60%. No caso
da América Latina e do Caribe, embora a matrícula escolar tenha aumen-
tado na maioria dos países, o aprimoramento de habilidades e a redução
de incentivos fiscais à informalidade com o objetivo de aumentar a pro-
dutividade e a quantidade e os retornos da formação no local de trabalho
parecem liderar a convergência para rendimentos mais altos. 58
Um orçamento para a formação de habilidades ao longo do ciclo

de vida
Como o crescimento e a renda per capita dependem em grande parte

da qualidade das habilidades dos trabalhadores, esta seção analisa como
melhorar a eficiência alocativa do gasto público com habilidades, consi-
derando que as habilidades são formadas inicialmente na família, depois
57
Os autores usam dados internacionais de pesquisas domiciliares para documentar
que os perfis da experiência salarial são mais planos nos países pobres do que nos
países ricos (embora não mencionado, é provável que o efeito também seja de maior
informalidade).
58
As pessoas “escolhem” a quantidade e a qualidade da educação, maximizando a
renda vitalícia e, portanto, o capital humano aumenta com salários que, por sua vez,
aumentam com a PTF. Assim, o determinante exógeno de maior demanda por capi-
tal humano é maior produtividade (Manuelli, 2015). O progresso tecnológico digital,
o investimento mais eficiente em capital e a eliminação de distorções podem ser
impulsionadores exógenos potenciais.
na escola e finalmente no trabalho. Identificar a alocação ideal de recur-

sos públicos para a formação de habilidades em diferentes fases do ciclo
de vida é crucial para melhorar a qualidade do capital humano, e a região
deve ser guiada pelas melhores evidências disponíveis sobre os retornos
de diferentes intervenções.
Os países latino-americanos e caribenhos melhoraram as taxas de
matrícula escolar nas últimas décadas, e a escolaridade aumentou de cerca
de três anos em média em 1950 para nove anos em 2010. A ampliação das
taxas de matrícula foi alimentada por aumentos significativos do gasto
público. A região gasta em média 3 pontos percentuais a mais do seu PIB
com educação do que há 25 anos, e está se equiparando ao gasto dos
países desenvolvidos. As habilidades, no entanto, parecem ter melhorado
muito menos (ver Busso et al. [2017] e os capítulos 6 e 9 deste relatório).
Assim, mais esforços são necessários para melhorar o acesso a habilida-
des de qualidade, especialmente para os menos favorecidos, e melhorar a
efetividade do gasto é de suma importância.
Habilidades podem ser de diferentes tipos — socioemocionais, cogniti-
vas ou acadêmicas — e não são determinadas pela genética. Os benefícios
das habilidades estão bem documentados: aumentam a produtividade,
promovem oportunidades, melhoram a flexibilidade dos trabalhado-
res e dos cidadãos e, consequentemente, influenciam o crescimento. A
importância das habilidades tornou-se ainda mais pronunciada na econo-
mia digital, na medida em que a mudança técnica com viés de habilidade
deslocou a demanda para os mais qualificados. Espera-se, portanto, que
os salários da mão-de-obra altamente qualificada aumentem muito mais
rapidamente do que os da mão-de-obra menos qualificada na nova eco-
nomia digital (Heckman e Mosso, 2014; Heckman, 2016).
As diferenças de habilidades entre favorecidos e carentes começam a
aparecer em idades muito precoces, mesmo antes do jardim de infância, e
há evidências de sua persistência ao longo do tempo. Essa divisão inicial
não surpreende, uma vez que as famílias produzem habilidades cognitivas
e socioemocionais; na verdade, a qualidade dos ambientes domésticos por
tipo de família é altamente preditiva do sucesso da criança. As evidências
mostram diferenças dramáticas nos resultados dos exames de desem-
penho e nas habilidades sociais e de caráter entre crianças de diferentes
grupos econômicos e sociais. Nos Estados Unidos, Heckman (2008) mos-
tra que as diferenças em exames de matemática por renda e educação
materna que existiam aos 6 anos de idade permanecem inalteradas aos
12 anos. As lacunas de habilidades também se manifestam desde cedo na
América Latina. As taxas de matrícula de crianças de três a quatro anos
de idade aumentam significativamente de acordo com o quintil de renda
dos pais (Gráfico 3.14A), e a taxa de matrícula para famílias de baixa renda
é significativamente menor do que nos quintis de renda mais alta. Embora
todos os quintis tenham aumentado suas taxas de matrícula ao longo do
tempo, uma lacuna significativa persiste na faixa etária de 13 a 17 anos
(ensino médio), e a discrepância é ainda maior na educação terciária. De
fato, embora o gasto público tenha se concentrado em fechar a lacuna na
matrícula, as habilidades continuam a divergir ao longo do ciclo de vida.
Essa divisão se manifesta na matrícula em níveis críticos para crianças
carentes, na educação secundária e terciária e, de maneira mais dramá-
tica, em lacunas de habilidades cognitivas entre alunos do ensino médio. A
diferença da região em habilidades matemáticas, por exemplo, é a maior
do mundo. Um estudante das famílias mais pobres da região tem ape-
nas 18% de probabilidade de apresentar um desempenho acima do nível
2 em matemática, comparado a 62% para um aluno de famílias mais ricas
(Gráfico 3.14B). Por sua vez, o desempenho de um estudante da família
mais rica da região é, em média, aproximadamente igual ao dos alunos das
famílias mais pobres dos países avançados. Além disso, o melhor país da
América Latina apresenta, em média, um desempenho pior do que o pior
país avançado. Em termos de desigualdade de desempenho por condi-
ção socioeconômica, a lacuna absoluta no desempenho é ainda maior. Os
dados do PISA 2015 também mostram uma forte relação entre o número
de anos que os estudantes de 15 anos de idade passaram na educação
pré-escolar e suas pontuações na avaliação de ciências do PISA.
Essas intervenções durante os primeiros anos de vida têm altos retornos
porque aproveitam ao máximo os picos da sensibilidade cerebral e facilitam
a aprendizagem futura, um fenômeno denominado “complementaridade
dinâmica” (Cunha et al., 2006). O Gráfico 3.15 mostra as taxas de retorno
de um dólar investido em intervenções educacionais para crianças caren-
tes e crianças de famílias abastadas em diferentes fases do ciclo de vida.
Ambas as linhas mostram um padrão similar: a taxa de retorno diminui à
medida que a idade aumenta. No entanto, nas primeiras fases da vida, as
taxas de retorno são muito mais altas para intervenções voltadas para crian-
ças carentes do que para crianças ricas. Em fases posteriores, no entanto, os
retornos são mais altos quando se investe em educação para crianças mais
ricas, embora intervenções precoces para os menos favorecidos possam
reduzir essa lacuna. Intervenções posteriores são menos eficientes porque
ocorrem depois que uma “janela de desenvolvimento” crucial é fechada, e
têm retornos mais baixos se o aluno não tiver as habilidades necessárias
para ter sucesso em fases posteriores. As crianças de ambientes favore-
cidos muitas vezes já desenvolveram essas habilidades devido a grandes
investimentos dos pais, que as crianças carentes não recebem.
Gráfico 3.14 L
acunas de habilidades por condição socioeconômica dos pais
A. Taxas de matricula por faixa etária, América Latina e Caribe

100
90
80
70
Quintis (%)
60
50
40
30
20
Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5
3–4 anos 5–6 anos 7–12 anos 13–17 anos 18–23 anos
B. Avaliação de matemática do PISA (2º nível) por condição socioeconômica dos pais, 2015
100%
0%
Rep. Dominicana
Brasil
Peru
Colômbia
Argentina
Costa Rica
México
Uruguai
Trinidad e Tobago
Chile
Grécia
Estados Unidos
Portugal
Itália
Islândia
Espanha
França
Suécia
Áustria
Bélgica
P. Baixos
Noruega
Irlanda
Alemanha
Suíça
Canadá
Dinamarca
Finlândia
Quintil superior Terceiro quintil Quintil inferior
Fonte: Painel A: cálculos próprios com base em Cerda e Pessino (2018b). Painel B: cálculos próprios com
base em UNESCO, Banco de Dados Mundial de Desigualdade na Educação.
Outras evidências sugerem que os retornos econômicos são baixos

para a educação de adolescentes com menos aptidões, porém mais altos
para adolescentes mais favorecidos e com mais aptidões. As intervenções
para adolescentes com menos aptidões têm efeitos positivos, mas geral-
mente custam mais do que intervenções precoces para atingir o mesmo
nível de desempenho na vida adulta (Cunha e Heckman, 2007, 2008). De
fato, as evidências indicam que os retornos nos estágios mais avançados
da escolarização infantil são mais altos para crianças com maior aptidões
em ambientes mais favorecidos, enquanto as intervenções em idades

muito precoces têm retornos mais altos para os mais carentes.59 Estima-
tivas recentes da equipe de pesquisa de Heckman mostram que a taxa
interna de retorno de investimentos de alta qualidade na primeira infân-
cia, como os programas pré-escolares ou o programa Abecedarian, nos
Estados Unidos, é da ordem de 13%, para uma relação custo-benefício de
cerca de 7.60 Dados da América Latina e do Caribe sugerem que, nos níveis
atuais de gasto público, os investimentos na primeira infância têm retor-
nos ainda mais altos do que nos Estados Unidos, especialmente quando
destinados a crianças carentes. O estudo sobre primeira infância realizado
na Jamaica (Gertler et al., 2014) constatou que a intervenção aumentou
os rendimentos dos adultos em 25%, o que implica uma taxa interna de
retorno de cerca de 21% (Carneiro e Flores, 2018). Intervenções posterio-
res, como a educação pré-primária no Uruguai, têm uma taxa de retorno
alta, porém mais baixa, de 16% (Berlinski, Galiani e Manacorda, 2008).
Como os governos devem priorizar o investimento em habilidades? No
caso do investimento em habilidades, as taxas de retorno para os caren-
tes e não para todos na população devem ser comparadas ao longo do
ciclo de vida. Obviamente, os retornos da educação secundária ou terciá-
ria para estudantes marginais, estudantes medianos e para aqueles que
frequentam a escola nesse nível são muito diferentes.61
De fato, como mostra o Gráfico 3.15, os retornos médios da educação
inicial subestimam os retornos reais para crianças com poucas habilidades,
enquanto números comparáveis para a educação posterior superestimam
os retornos para crianças com poucas aptidões. O oposto se aplica a estu-
dantes provenientes de contextos mais favorecidos, como sugerem as
evidências dos Estados Unidos e da Europa. Carneiro, Heckman e Vytla-
cil (2011) estimam os retornos da universidade para as pessoas à margem
da educação superior (MTE, efeito marginal do tratamento), bem como
o retorno médio para aqueles que cursam a universidade (ATE, efeito
59
Essa literatura não sugere que não se deveria investir na escolarização ou na forma-
ção subsequente no local de trabalho, que são as principais fontes de formação de
habilidades. De fato, a complementaridade ou sinergia entre os investimentos em
idades iniciais e posteriores sugere que, para ter sucesso, o investimento inicial deve
ser complementado por investimentos posteriores.
60
Há benefícios substanciais de longo prazo, não apenas em termos de emprego e ren-
dimentos dos participantes do programa, mas também em termos de sua saúde e
conduta delituosa (García et al., 2016).
61
Carneiro, Heckman e Vytlacil (2011) estudaram o impacto da educação superior nos
salários nos Estados Unidos e mostram que o estudante induzido a cursar a univer-
sidade em razão de uma política de expansão do ensino superior tem retornos mais
baixos do que a pessoa média que cursa a universidade.
Gráfico 3.15 R
etornos por cada dólar investido nas habilidades de Crianças
carentes (em comparação com crianças de famílias abastadas) em
diferentes fases do ciclo de vida
Taxa de retorno do investimento
em capital humano (%)
Crianças abastadas
Crianças carentes
Pré-natal 0–3 4–5 Escolar Pós-Escolar

Programas pré-natais Programas direcionados aos primeiros anos
Programas pré-escolares Escolarização Formação para o trabalho
Fonte: Elaboração própria adaptada de Heckman (2008, 2016) e Woessmann (2008).
médio do tratamento), e qual seria o retorno para aqueles que não cursam
a universidade (TUT, efeito médio do tratamento nos não tratados). As
diferenças são substanciais: os retornos podem variar de –15,6% (para indi-
víduos com poucas habilidades que perderiam ao cursar a universidade) a
28,8% por ano de universidade (para aqueles com mais habilidades e alta
propensão para cursar a universidade).
Assim, as pessoas optam positivamente pela universidade nos Estados
Unidos com base nos benefícios, e a extensão da universidade para indi-
víduos que atualmente não a cursam seria ineficaz. Por outro lado, um
estudo sobre a educação pré-escolar na Alemanha encontrou um padrão
de seleção inverso nos benefícios. Enquanto crianças com alta propensão
a cursar a pré-escola — em geral as mais abastadas — não se benefi-
ciam, as melhorias em habilidades são substanciais para as crianças com
baixa propensão a cursar a pré-escola e, geralmente, para crianças com
poucas aptidões. Por conseguinte, o TUT da assistência ao pré-escolar
supera o ATE e o Tratamento no tratado (TOT) em 17,3 pontos percentuais
(Cornelissen et al, 2016; Schoenberg et al, no prelo). Portanto, políticas
que atraem com sucesso crianças que não estão atualmente matricula-
das na educação infantil podem produzir grandes dividendos. Da mesma
forma, programas destinados a crianças carentes tendem a apresentar
um melhor custo-benefício e a ser mais benéficos do que programas com
cobertura universal da educação pré-escolar. Em outras palavras, há uma
seleção inversa dos benefícios por cursar a pré-escola, enquanto há uma
seleção positiva de benefícios por cursar o ensino médio e a universidade.
Embora os retornos médios da educação na região variem, o consenso

é que a educação terciária média gera um grande retorno (cerca de 16,6%)
(Busso et al., 2017). Essa média, no entanto, mascara a grande variação
nos retornos individuais. Como a expansão do acesso ao ensino médio e
superior está no cerne das políticas públicas na região, é preciso conhe-
cer o impacto da educação nos rendimentos das pessoas afetadas pelas
expansões, ou seja, os retornos marginais em vez dos médios. Apesar da
importância desse tema, quase não há estimativas de retornos marginais
da escolaridade na região. Para o Peru e o Chile foi possível estimar o MTE
da educação terciária (Gráfico 3.16). As estimativas mostram um ATE de
19% no Chile e de cerca de 8% no Peru, o que sugere um potencial viés nas
estimativas mincerianas para a educação terciária obtidas de outras fontes
Gráfico 3.16 H
eterogeneidade: efeitos do tratamento marginal versus
tratamento médio nos retornos da educação terciária
A. Chile
0,4
0,3
0,2
0,1
0,0
–0,1
0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9
Propensão a não cursar
B. Peru
0,4
0,3
0,2
0,1
0,0
–0,1
0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9
Propensão a não cursar
Efeito do tratamento marginal Efeito do tratamento médio
Fonte: Elaboração própria com base em Cerda e Pessino (2018b).

Nota: O MTE é estimado com base em dados domiciliares do Chile e do Peru para 2015, para indivíduos com
idade entre 28 e 34 anos para o Chile e 26 a 32 anos para o Peru. O nível educacional dos pais é usado como
instrumento para corrigir o viés de habilidades. Para controlar por seleção de ganhos, os instrumentos usa-
dos são a taxa de desemprego de indivíduos de 18 a 24 anos; a renda média de indivíduos entre 18 e 24 anos;
e a fração de indivíduos de 18 a 24 anos atualmente cursando o ensino superior, além do nível educacional
dos pais e coortes fictícias para o ano de nascimento. Os dois primeiros instrumentos visam captar as carac-
terísticas relevantes do mercado de trabalho, e o terceiro, a presença de uma instituição de ensino superior
na região onde o indivíduo residia no momento em que tinha 17 anos. Probabilidades ex-ante de matrícula
são usadas para corrigir a seleção de ganhos (Carneiro, Heckman e Vytlacil, 2011; Cerda e Pessino, 2018b).
(Cerda e Pessino, 2018b).62 O MTE cai para indivíduos cujas características

não observáveis os tornavam menos propensos a cursar a universidade. A
faixa do MTE varia de 2% a 35% no Chile e de –6% a +26% no Peru.63 Por-
tanto, não é óbvio que políticas que buscam acesso universal à educação
terciária e retornos positivos, uma vez que indivíduos com retornos priva-
dos negativos podem estar cobertos por subsídios a matrículas.
No entanto, os países devem ser cautelosos ao aumentar o gasto com
educação terciária, já que indivíduos marginais podem ter retornos mais
baixos do que os que já cursam a universidade (para os quais as taxas
médias de retorno são altas). De fato, tanto a baixa predisposição para os
estudos terciários como restrições de crédito parecem explicar as baixas
taxas de retorno para estudantes marginais.64
Nos países da América Latina e do Caribe, gasta-se muito mais com
educação primária, secundária e terciária do que com educação infantil. O
gasto com educação pré-primária para crianças menores de 6 anos é ape-
nas cerca de um quinto do gasto com crianças de 6 a 12 anos de idade ou
mais. Como percentual do PIB, o gasto com educação é o seguinte: pré-
-primária, 0,4%; primária, 1,9%; secundária, 1,6%; e terciária 1,1% (Banco
Mundial, 2018). Para um PIB per capita que é um terço do PIB da OCDE, a
América Latina e o Caribe deveriam gastar mais nos primeiros anos do que
nos últimos anos, já que a região tem um percentual maior de famílias caren-
tes de baixa renda. A frequência na educação pré-primária é de cerca de
60% na América Latina e no Caribe para crianças entre 3 e 5 anos, e a matrí-
cula (que é inferior à frequência) é de cerca de 20% para crianças de dois
anos e muito mais baixa para idades inferiores. Assim, embora o gasto por
aluno seja relativamente alto no nível pré-primário (cerca de 12% do PIB per
capita), o gasto por criança na primeira infância é de apenas 4,3% do PIB.65
Há ainda mais possibilidades de mudar o gasto com educação superior. O
62
Montenegro e Patrinos informaram uma taxa de mínimos quadrados ordinários
(MQO) de retorno da educação terciária de 17,6% para o Chile e de 12,8% para o Peru.
63
Os “tratados” têm taxas de retorno de 20% a 35% no Chile e de 10% a 20% no Peru.
Os “não tratados” têm taxas que variam de menos de 15% a 2% no Chile; para o Peru,
essas taxas são muito baixas ou até mesmo negativas.
64
Parte da razão para não cursar o ensino superior parece estar ligada a restrições de
crédito. Evidências do Chile (Rau, Rojas e Urzúa, 2013; Solis, 2017) e da Colômbia
(Melguizo, Sánchez e Velasco, 2016) sugerem efeitos positivos da matrícula com a
disponibilidade de crédito. Dados da Colômbia, no entanto, indicam a falta de pre-
disposição acadêmica dos estudantes, que afeta a qualidade. Embora a qualidade
tenha permanecido estável na educação nos anos 2000, os estudantes têm, em
média, níveis de habilidade mais baixos (Camacho, Messina e Uribe, 2016).
65
Além disso, a frequência na primeira infância é muito menor para crianças menos
favorecidas (banco de dados da UNESCO e estatísticas da OCDE).
gasto terciário por aluno formado — considerando-se que a taxa média de

evasão no Ensino superior excede 50%66 — é de 40% do PIB per capita e,
portanto, quase 10 vezes maior do que o gasto por criança no pré-primário
(e, geralmente, com crianças de famílias relativamente abastadas).
Um redirecionamento dos recursos do ensino superior para crianças
mais jovens e carentes resultaria também em uma alocação de recursos mais
eficiente (e equitativa). Investimentos inteligentes em intervenções precoces
voltadas para crianças com aptidões mais baixas trazem retornos econômicos
muito mais altos (uma vez que tendem a igualar aptidões e taxas subsequen-
tes de retorno) do que programas de reparação em estágios posteriores da
vida, como formação pública para o emprego, programas de alfabetização
de adultos, subsídios educacionais ou gastos com a polícia para reduzir a cri-
minalidade. Os dados também mostram que investir no desenvolvimento de
crianças em situação de risco é importante para o crescimento econômico.67
Para aumentar a eficiência alocativa, é importante priorizar o investi-
mento em educação infantil de alta qualidade para crianças em situação de
risco. Posteriormente, é importante sustentar as melhorias com uma educa-
ção efetiva até a idade adulta. Investimentos para jovens carentes têm taxas
de retorno menores, o que significa que são intervenções mais caras. No
entanto, para igualar as condições, mais recursos deveriam ser destinados
para melhorar suas habilidades e aumentar suas oportunidades na vida.68
66
As taxas de evasão escolar na América Latina são notavelmente altas, variando de
40% a quase 70% (Busso et al., 2017; Ferreyra et al., 2017).
67
Usando referências padronizados para níveis de habilidade mínimos e avançados,
Altinok (2018) observa que, embora as habilidades avançadas tenham um efeito sig-
nificativo no crescimento econômico de países de alta renda, a parcela que alcança
o nível básico de proficiência é positiva, mas significativamente maior em países de
renda média e baixa. Na mesma linha, Izquierdo et al. (2016), em um estudo que analisa
os determinantes da produtividade para o crescimento da renda per capita, constatam
que a educação medida pelos indicadores do aproveitamento escolar básico é um dos
determinantes mais importantes para países menos desenvolvidos avançarem para o
segundo dos quatro grupos temáticos. No entanto, a saúde (medida em grande parte
por resultados relacionados com qualidade, como mortalidade infantil e esperança
de vida), usada como proxy para a qualidade do capital humano, ajuda a avançar em
todos os níveis, mesmo para o grupo de renda mais alta. Ver também Manuelli (2015).
68
As taxas de retorno de programas para escolas primárias destinados a estudantes
carentes oscilam entre 16% (estimado para a adoção de métodos de ensino estrutu-
rados do jardim de infância à 4ª série no Brasil por Leme et al., 2012) e 10% devido
à redução do tamanho das turmas na Bolívia (Urquiola, 2006). No entanto, poucos
programas de reforço acadêmico têm retornos importantes. A equipe de Heckman
estima basicamente taxas zero para programas de reforço acadêmico do ensino
médio nos Estados Unidos. Para a Indonésia, Carneiro, Lokshin e Umapathi (2017)
informam taxas de retorno do ensino médio para alunos tratados de 27%, mas um
retorno muito menor para alunos marginais, de 14%.
Para adultos extremamente carentes com baixos níveis de aptidão, subsidiar

o trabalho e o bem-estar pode ser uma melhor resposta para aliviar a pobreza
do que investir em suas habilidades com programas de formação profissio-
nal.69 A literatura sobre financiamento da educação terciária defende um
aumento do financiamento privado e a introdução de taxas, juntamente com
empréstimos e subsídios estudantis bem concebidos. Esse último assegura-
ria aos alunos capazes de famílias carentes, os meios financeiros necessários
para cobrir matrículas e custos. Não obstante, em geral esses alunos têm
menos probabilidade de entrar na universidade. No entanto, como ocorre
em alguns países como o Chile, por exemplo, a causa parece ser mais falta
de habilidades básicas para chegar à universidade, devido à insuficiência de
investimentos anteriores, do que restrições de crédito.
Eficiência alocativa no gasto centralizado e descentralizado
A alocação atual de gastos entre o governo central e os governos sub-

nacionais é eficiente? Essa pergunta é importante, visto que nos últimos
30 anos os países da América Latina e do Caribe descentralizaram um
volume crescente do gasto. A justificativa era aproximar os governos dos
cidadãos e alocar recursos públicos de forma mais eficiente70 (a teoria
clássica do federalismo fiscal). Os benefícios potenciais da descentrali-
zação fiscal incluem: melhorar a eficiência do gasto, alinhando com mais
eficiência o gasto dos governos subnacionais às necessidades locais; redu-
zir o desperdício priorizando melhor a provisão de bens públicos (Hayek,
1945; Tiebout, 1956; Musgrave, 1969); e promovendo a responsabilização
entre os que produzem bens e serviços públicos e os que os consomem
(Faguet, 2012).71 Contudo, capitalizar esses benefícios requer autonomia
fiscal efetiva (o nível de controle que os governos subnacionais exercem
sobre seus gastos e receitas orçamentárias) dos governos locais, bem
69
Programas típicos de formação para desempregados têm um impacto muito menor nas
habilidades e nos rendimentos, ou até mesmo retornos nulos (Heckman, 2016). Uma
exceção na América Latina é o bem-sucedido programa de treinamento da Colômbia,
Jóvenes en Acción, com uma taxa interna de retorno (TIR) de 10%. No entanto, esse
não é um programa de formação típico, uma vez que é oferecido por empresas priva-
das com um grande incentivo para colocar os jovens em empregos formais.
70
Razões políticas e históricas também desempenharam um papel fundamental na
decisão de buscar a descentralização na América Latina.
71
Alguns estudos constatam que a descentralização teve um efeito positivo na pro-
visão de bens públicos. Na Bolívia, o investimento público em educação foi mais
sensível às necessidades locais (Faguet, 2004). Na Colômbia, a descentralização
melhorou as matrículas escolares (Faguet e Sánchez, 2014). Na Argentina, a descen-
tralização contribuiu para reduzir a mortalidade infantil (Habibi et al., 2003).
como capacidade institucional, prestação de contas e funções de gasto

bem definidas entre os diferentes níveis de governo. Essas são todas são
precondições essenciais para a hipótese de eficiência alocativa funcionar.
Na ausência dessas condições, como ocorre em muitos países da América
latina e do Caribe, a descentralização fiscal pode piorar a eficiência da
prestação de serviços públicos, já que o processo de descentralização atri-
bui aos governos subnacionais um papel significativo no financiamento
e na provisão de bens públicos.72 Nesse contexto, é de crucial relevância
entender como tornar o gasto público mais inteligentes no nível local.
Embora o processo de descentralização tenha sido díspar entre os
países, refletindo diferenças de tamanho, história e geografia econômica,
os países da América Latina são claramente mais descentralizados polí-
tica e fiscalmente hoje do que o eram há décadas. Atualmente há 17.417
governos subnacionais: 391 intermediários e 17.031 locais. Em média,
esses governos gastaram 6,2% do PIB em 2016, o que representa 19,2%
do gasto do governo geral, em comparação com 14% e 31,8%, respectiva-
mente, nos países da OCDE. O Brasil e a Argentina, dois países federados,
administram a maior parcela do gasto dos governos subnacionais, o que
representa mais de 40% do gasto do governo geral. O México, outra fede-
ração, administra cerca de 34% por meio dos governos subnacionais. Mas
Colômbia, Bolívia e Peru também se destacam por serem países unitários
com um alto grau de gasto local — cerca de 36% do gasto do governo
geral (Gráfico 3.17B). A descentralização desses países no gasto é a mais
pronunciada na região, superando o grau médio das economias da OCDE.
Os demais países da região passaram por algum grau de descentralização,
mas continuam altamente centralizados.
Não é de surpreender que essas entidades variem muito em sua
capacidade de aumentar as receitas necessárias para cumprir suas res-
ponsabilidades. Com poucas exceções, os governos subnacionais têm
autonomia fiscal limitada, mas mesmo em países com maior grau de
autonomia fiscal, os esforços de arrecadação de receitas subnacio-
nais continuam abaixo do seu potencial (Corbacho, Fretes Cibils e Lora,
2013).73 Isso reduz a transparência e a responsabilidade da política local e,
72
Obviamente, essa lista está longe de ser exaustiva, e fatores além da natureza dos
arranjos fiscais intergovernamentais são de importância crucial. Por exemplo, níveis de
competição política, participação dos eleitores, extensão da captura das elites ou, de
maneira mais geral, o funcionamento das democracias locais são características contex-
tuais importantes dos processos de descentralização. (Bardhan e Mookherjee, 2005).
73
Por exemplo, a arrecadação do imposto predial e territorial urbano mal chegou a 0,5%
do PIB, em média, durante 2015. Isso é quase a metade do que é arrecadado em outras
regiões em desenvolvimento e apenas um quarto dos valores da OCDE (BID, 2018).
Gráfico 3.17 G
asto do governo subnacional, cerca de 2016
A. Gasto do governo subnacional como % do PIB

OCDE 14,0
América Latina e Caribe 6,2
Argentina 20,7
Brasil 20,2
Peru 11,7
Bolívia 10,9
México 10,4
Colômbia 7,7
Equador 4,1
Chile 3,7
Uruguai 3,1
Honduras 2,5
Guatemala 2,4
Paraguai 2,2
El Salvador 2,2
Nicarágua 1,3
Panamá 1,2
Costa Rica 0,5
República Dominicana 0,5
0 5 10 15 20 25
% do PIB
B. Gasto do governo subnacional como % do gasto do governo geral

OCDE 31,8
América Latina e Caribe 19,2
Brasil 47,9
Argentina 44,0
Colômbia 36,5
Peru 36,4
México 33,9
Bolívia 32,3
Guatemala 18,0
Chile 14,4
Equador 10,8
Honduras 9,1
Uruguai 8,7
Paraguai 8,6
El Salvador 8,5
Nicarágua 4,4
Costa Rica 4,1
República Dominicana 3,0
Panamá 2,0
0 10 20 30 40 50 60
% do gasto total do governo geral
Fonte: Cálculos próprios com base em dados sobre gasto público do BID-FMM; Pessino, Badin, et al.
(2018); e OCDE (2018c).
portanto, os incentivos para gastar de maneira eficiente.74 De fato, a des-

centralização do gasto na América Latina superou a descentralização da
receita, criando desequilíbrios fiscais verticais (DFV), uma medida da dife-
rença entre os gastos do governo subnacional e suas receitas próprias. Os
74
Em média, para cada 10 pontos percentuais de redução dos desequilíbrios fiscais ver-
ticais, o saldo fiscal do governo geral melhora em 1% do PIB (Eyraud e Lusinyan, 2013).
Gráfico 3.18 Desequilíbrios fiscais verticais, cerca de 2016
A. Desequilíbrio fiscal vertical como percentual do PIB

OCDE 6,8
América Latina 4,9
Argentina
Brasil
Bolívia
México
Colômbia
Peru
Equador
Honduras
Guatemala
Chile
Uruguai
El Salvador
Paraguai
Costa Rica
0 5 10 15
% do PIB
B. Desequilíbrio fiscal vertical como percentual do gasto subnacional

OCDE 49,4
América Latina 66,3
Honduras
Guatemala
Peru
México
Bolívia
Equador
Colômbia
Argentina
El Salvador
Chile
Brasil
Paraguai
Uruguai
Costa Rica
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
% do gasto total subnacional
Fonte: Cálculos próprios com base em dados sobre o gasto público do BID-FMM; Pessino, Badin, et al.
(2018); BID (2018); OCDE (2018c); banco de dados sobre estrutura e finanças dos governos subnacio-
nais; e OCDE et al. (2018).
DFV são maiores na América Latina do que nos países da OCDE (Gráfico
3.18B): aproximadamente dois terços dos gastos do governo subnacional
dependem de transferências na região, enquanto na OCDE essa propor-
ção é de um pouco menos da metade.
Nos estados federativos, onde os gastos foram substancialmente des-
centralizados, apenas os governos subnacionais do México continuam a
depender substancialmente de fontes federais de receita, enquanto os do
Brasil e, em menor medida, da Argentina, têm mais autonomia em termos
de receita. Por outro lado, os estados unitários tendem a ser menos des-
centralizados e exibem altos níveis de DFV como percentual do gasto,
o que significa que são altamente dependentes de transferências do
governo central. Os governos subnacionais de Honduras e da Guatemala,
por exemplo, dependem quase que exclusivamente das transferências do
governo central.
A descentralização do gasto, por si só, é insuficiente para melhorar a
eficiência da prestação de serviços públicos. Ela deve ser acompanhada
de outras condições, particularmente a descentralização de receitas, que
mostra impactos positivos e significativos na prestação de serviços públi-
cos, que não são observados apenas com a descentralização do gasto75
(Sow e Razafimahefa, 2015). No Brasil, aumentos de receita proveniente
de impostos locais melhoram a quantidade e a qualidade da infraestru-
tura local de educação, ao contrário do que ocorre quando esses aumentos
resultam de transferências do governo central (Gadenne, 2017). Dados do
painel sobre os governos subnacionais argentinos de 1990 a 2015 sugerem
que a diminuição dos DFV em dois desvios-padrão (reduzindo o desequi-
líbrio fiscal em média de 54% para 17%) reduz a participação do governo
subnacional em 2,6% (Gráfico 3.19A) e se traduz em uma redução do ser-
viço público de 9,8% (Pessino e Benítez, 2018).76 Portanto, ao descentralizar
o gasto e descentralizar a tributação para cobrir a maior parte do gasto, as
províncias criariam em média 10% menos empregos (improdutivos), econo-
mizando 0,9 pontos percentuais do PIB na massa salarial, o que representa
cerca de 10% do PIB no nível subnacional na Argentina. Na Colômbia, os
governos subnacionais que aumentaram receitas totais por meio de royal-
ties e transferências tiveram pontuações de eficiência mais baixas — 3,2%
e 0,2%, respectivamente — no setor de água e saneamento e 2,2% e 6,8%
no setor de saúde. Conforme ilustra o Gráfico 3.19B, o aumento do IPTU no
nível subnacional melhorou as pontuações de eficiência em saúde (1,6%)
e água e saneamento (3%) na Colômbia (Ardanaz e Tolsá Caballero, 2015;
Martínez, 2017). No Brasil, as transferências intergovernamentais geram
uma forma extrema de ineficiência, isto é, puro desperdício decorrente
75
Nos países da OCDE, a descentralização dos gastos afetou negativamente o cresci-
mento econômico, mas a descentralização das receitas o incentivou. Os resultados
empíricos corroboram a previsão de que os ganhos de eficiência podem ser melho-
rados por uma combinação mais próxima entre gastos e descentralização de receita
(Gemmell, Kneller e Sanz, 2016).
76
Essa conclusão é consistente com Martínez-Vázquez e Yao (2009), que mostram
que o aumento do serviço público do governo subnacional excede frequentemente
a redução do governo central. Descobertas similares para a Espanha são discutidas
por Marqués Sevillano e Rosadvaro Villallonga (2004).
Gráfico 3.19 Efeito das fontes de receita na eficiência alocativa e técnica do gasto
A. Desequilíbrios verticais provinciais e emprego público, Argentina (1990–2015)

0,5
Funcionalismo público do governo
subnacional como percentual
0,4
do emprego total
0,3
0,2
0,1
y = 0,1552x + 0,1762
0,0
0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0
Transferências nacionais como percentual
da receita total dos governos subnacionais
B. Mudanças nas pontuações de eficiência na Colômbia

4 3,0
1,6
2
0
–0,2
–2
–2,2
–4 –3,2
–6
–8 –6,8
Água e saneamento (IRCA) Saúde (taxa mortalidade infantil)
Royalties Receitas próprias (impostos) Transferências
Fonte: Painel A: Cálculos próprios com base em Pessino e Benítez (2018). Painel B: Cálculos próprios com
base em Ardanaz e Tolsá Caballero (2015).
de um nível maior de corrupção, conforme medido por auditorias muni-

cipais aleatórias (Brollo et al., 2013). Na margem, receitas exógenas mais
altas geram mais corrupção, uma vez que os detentores de cargos eletivos
têm mais oportunidades de se apropriar de recursos públicos sem decep-
cionar os eleitores, e recursos adicionais são com frequência concedidos
precisamente às regiões com instituições fracas. Um experimento natural
envolvendo recursos extraordinários aos governos subnacionais ocorreu
no Brasil durante o último ciclo de preços das commodities, sugerindo que,
embora os royalties do petróleo aumentem os níveis do gasto municipal
em municípios beneficiados pelo petróleo, essas expansões fiscais, em sua
maioria, não foram acompanhadas por melhorias em projetos locais úteis
para a provisão de bens públicos. (Caselli e Michaels, 2013). Por que não?
Pode ser que, por um lado, o pagamento de impostos incentive os

cidadãos a exigir uma maior prestação de contas dos políticos eleitos e,
por outro, dê aos políticos mais incentivos para investir verbas públicas em
vez de apenas aumentar as despesas correntes, já que nos governos ver-
ticalmente equilibrados, a arrecadação marginal de impostos incide quase
que inteiramente sobre eles. Os cidadãos preferem gastos que maximizem
tanto o crescimento quanto a receita.
Portanto, os DFV são prejudiciais à eficiência alocativa do gasto, uma
vez que os formuladores de políticas não internalizam totalmente o custo
do financiamento local do gasto. De fato, a descentralização tributária
incentiva políticas favoráveis ao crescimento que reduzem o rentismo e
o desperdício no governo (Weingast, 2009; Dynes e Martin, 2017; Paler,
2013).77 Em suma, o fortalecimento da descentralização e da autonomia
das receitas incentiva os governos locais a gastar melhor.
As capacidades institucionais do governo subnacional. A descentralização

não aumentará a eficiência se os governos subnacionais não tiverem capa-
cidade administrativa adequada. As localidades com melhor capacidade
institucional garantiram mais projetos de infraestrutura e subvenções nos
municípios chilenos (Piña e Avellaneda, 2017). Da mesma forma, os gover-
nos subnacionais podem não atrair investimentos ou prestar serviços
públicos de qualidade se não tiverem capacidade institucional para imple-
mentar boas práticas de planejamento orçamentário, gestão de receitas e
direcionamento de gastos (de la Cruz, Pineda Mannheim e Pöschl, 2011). Na
América Latina, as responsabilidades pelo gasto têm sido frequentemente
transferidas aos governos subnacionais, sem levar em conta as dispari-
dades de capacidade institucional e técnica ou a pequena escala em que
muitos governos subnacionais operam (Bonet e Fretes Cibils, 2013). De
fato, há variações entre os governos subnacionais na produção de resul-
tados dos serviços, alguns dos quais podem ser atribuídos a diferenças
na capacidade institucional. Uma primeira aproximação para medi-los
é comparar a capacidade dos governos locais para desembolsar aloca-
ções orçamentárias com as do governo central. No Peru, as taxas gerais
de desembolso dos governos subnacionais foram 10 pontos percentuais
mais baixas do que as do governo central em 2008 — ou seja, 73% em
77
Como o valor dos bens públicos é capitalizado no valor da propriedade local, maxi-
mizar a receita do imposto predial leva os políticos locais a escolher bens públicos
que maximizem os valores da propriedade local. Outra razão pela qual grandes
desequilíbrios fiscais podem incentivar gastos ineficientes é o fato de que algumas
províncias com déficits maiores recebem transferências maiores (Weingast, 2009).
comparação com 83% da execução orçamentária (Banco Mundial, 2010).

Por sua vez, a taxa de execução do investimento público dos municípios
durante 2014–2016 foi de 73% do seu orçamento de capital, que variava
de menos de 10% a mais de 95% em quase 1.900 localidades (Maldonado,
2015), destacando, assim, diferenças de capacidade.
A concorrência do gasto. A descentralização do gasto levou a uma

sobreposição em muitas funções do governo, potencialmente gerando
desperdício. As atribuições de despesas são mais frequentemente molda-
das pela história e motivadas por dinâmicas políticas e sociais do que pela
eficiência (ou seja, o princípio da subsidiariedade).78 Na América Latina,
pelo menos 30% dos países têm funções concorrentes nas áreas de segu-
rança e proteção social, mas principalmente na educação primária e na
atenção primária à saúde.79 Embora a concorrência seja uma característica
comum, quando as atribuições de gastos se sobrepõem excessivamente,
a eficiência é afetada. Nos países europeus, um aumento de 1% do PIB no
gasto subnacional resultou em um aumento de 0,5% do PIB no gasto nacio-
nal, revelando que o primeiro não substituiu completamente o segundo
(Eyraud e Moreno Badia, 2013). Além disso, a concorrência pode levar a
situações em que os cidadãos não sabem ao certo de quem devem exigir
a melhoria dos serviços, e os funcionários públicos atuam sem uma noção
clara do escopo de suas responsabilidades, ou estrategicamente culpam
uns aos outros pelo fraco desempenho. O México é um exemplo: menos
da metade dos entrevistados em uma pesquisa sobre o gasto do governo
subnacional sabia que os prefeitos são responsáveis pelos sistemas de
esgoto, abastecimento de água e iluminação (Chong et al., 2015). Supos-
tamente, se arcassem com o custo total de arrecadar o dólar marginal de
receita fiscal usado para financiar seus gastos públicos, os residentes de
uma determinada localidade identificariam melhor o nível de governo que
presta o serviço. No caso da Argentina, os sindicatos de professores sub-
meteram suas demandas de aumento salarial ao governo federal em vez
de aos governos locais, já que o primeiro tem maior capacidade e mais
incentivos para aumentar receitas.
Para o bem ou para o mal, o gasto dos governos subnacionais repre-
senta um valor importante e crescente do gasto total do governo. Para
78
Ter-Minassian e de Mello (2016). Com base em pesquisas de governos subnacionais.
Em linha semelhante, Fedelino e Ter-Minassian (2010) examinam estudos de caso na
Bolívia, na Colômbia e no México. Um achado comum é que as responsabilidades
pelo gasto se sobrepõem em saúde e educação e não estão claramente definidas.
79
Plataforma Subnacional BID-FMM.
melhorar a eficiência geral, a descentralização do gasto deve ser acompa-

nhada por uma melhor capacidade administrativa no nível local, melhores
definições de gastos concorrentes e descentralização de receitas, a fim de
assegurar uma maior prestação de contas e a coibir situações extremas
em que funcionários públicos incorrem em gastos improdutivos ou com-
portamentos corruptos.
Rumo a uma maior eficiência
Embora a América Latina e o Caribe apresentem alguns dos exemplos de

gasto público mais ineficiente do mundo, esse gasto vem aumentando
substancialmente nas últimas décadas, chegando a 29,7% do PIB em 2016.
De fato, alguns países da região atualmente gastam mais do que o país
médio da OCDE. O problema pode ser dividido em dois conjuntos separa-
dos de questões. O primeiro envolve eficiência técnica — ou as ineficiências
em cada componente do gasto. O segundo trata de eficiência alocativa,
que implica estabelecer prioridades entre itens alternativos de gasto e a
alocar recursos a programas com taxas de retorno social mais altas.
Este capítulo primeiramente estimou a ineficiência técnica das perdas
resultantes do gasto ineficiente em compras públicas, salários e subsídios
e transferências. O desperdício nas compras é estimado em cerca de 16,7%
do gasto total com compras, ou 1,4% do PIB para o país médio. O desperdí-
cio em salários é outra questão importante. A América Latina tem um dos
maiores hiatos salariais público-privados do mundo em favor dos trabalha-
dores do setor público. Considerando-se que parte do hiato não é justificada,
cerca de 14,2% do gasto com a massa salarial para o país médio é desperdí-
cio. Finalmente, vazamentos em subsídios para energia, programas sociais e
gasto fiscal totalizam 65% do gasto teórico direcionado. No total, em com-
pras, serviço público e transferências direcionadas, o valor total médio do
desperdício é de aproximadamente 4,4% do PIB e cerca de 16% do gasto
médio do governo. Isso equivale a US$ 220 bilhões, algo entre o PIB do Peru
(US$190 bilhões) e o do Chile (US $ 250 bilhões), duas das maiores econo-
mias da região. Essas estimativas de ineficiência representam uma primeira
tentativa do exercício extremamente difícil de capturar ineficiências em seto-
res que, embora compartilhem algumas tendências, são bastante diferentes
entre os países e exigem diagnósticos detalhados de cada país. Essas adver-
tências, no entanto, não tornam a análise menos relevante: até o momento,
não há qualquer análise comparativa das ineficiências em todos os insumos
usados pelo governo, incluindo a massa salarial, disponível para a região.
Segundo, enquanto a ineficiência alocativa do gastos público é gene-
ralizada na região, os formuladores de políticas enfrentam vários trade-offs
cruciais na alocação do gasto por função: 1) entre gerações mais velhas e

mais jovens; 2) entre capital físico, capital humano e transferências; 3) em
diferentes ministérios e ao longo do ciclo de vida dos indivíduos para maxi-
mizar a formação de habilidades tão necessárias na região; e 4) entre os
níveis central e subnacional. O total da ineficiência alocativa desses progra-
mas é substancial e difícil de ser estimado na maioria dos casos, mas algumas
indicações de sua dimensão são apresentadas em alguns estudos de caso.
Em relação ao primeiro trade-off, vários países latino-americanos gas-
tam substancialmente com idosos — cerca de quatro vezes o gasto per
capita com as coortes mais jovens —, uma vez que as taxas de cober-
tura e reposição dos sistemas previdenciários aumentaram para níveis que
igualam ou excedem os de países desenvolvidos. Na medida em que a
população envelhece, o gasto com aposentadoria e saúde deverá mais
do que duplicar. Nessas circunstâncias, é fundamental que a América
Latina e o Caribe abordem essa restrição orçamentária intertemporal. No
médio prazo, mesmo que os gastos com idosos aumentem apenas por
razões demográficas, outros gastos públicos terão que ser redireciona-
dos ou reduzidos para acomodar essa mudança, se nenhuma reforma for
implementada; e em vista dos níveis atuais de contribuição (já altos em
muitos países), os déficits dos sistemas previdenciários poderão atingir
proporções sem precedentes. Ao mesmo tempo, a janela de oportunidade
para melhorar a qualidade do capital físico e humano será totalmente per-
dida, a menos que o investimento seja fortalecido hoje, e políticas sejam
implementadas em breve para acomodar o envelhecimento e garantir o
bem-estar das gerações atual e futuras.
A política fiscal, particularmente a composição ou a eficiência alo-
cativa do gasto público, desempenhou um papel importante no baixo
crescimento da região nas últimas décadas. Melhorar a qualidade e o
investimento em capital humano são fatores determinantes relevantes
para o crescimento no longo prazo. Além disso, certos itens do gasto
público (investimento público) impulsionam o crescimento potencial,
enquanto outros (principalmente despesas correntes com aposentado-
rias e transferências) reduzem o crescimento potencial. Além disso, gastar
mais com educação não tem um efeito direto no crescimento econômico,
confirmando, assim, que o vínculo entre o indicador de anos de escolari-
dade ajustado pela qualidade é mais adequado para estimar o impacto da
educação no crescimento econômico. Isso pressupõe que realocar gastos
para infraestrutura e melhorar o gasto com educação de qualidade pode
elevar as taxas de crescimento no longo prazo. No entanto, um gasto que
ultrapasse um determinado teto pode reduzir o crescimento se não for
acompanhado por melhores instituições governamentais.
Até recentemente, a estagnação relativa ou o baixo crescimento de

longo prazo da América Latina eram atribuídos, em grande parte, à baixa
produtividade dos fatores de produção, apesar do aumento do número
de trabalhadores e do estoque de capital. Pesquisas recentes, no entanto,
mostram que quando o capital humano é adequadamente contabilizado
(incluindo não apenas quantidade, mas qualidade e formação no local de
trabalho), a importância relativa do capital humano (ou mão de obra apri-
morada pela qualidade) explica a maior parte da diferença na renda per
capita. O capital físico e a PTF são importantes para ativar a demanda
(e mais produtividade) por capital humano. Os países da América Latina
e do Caribe deveriam começar a melhorar as condições para adquirir
habilidades, em vez de apenas gastar com educação, e procurar facili-
tar a formação no local de trabalho eliminando distorções no mercado de
trabalho, especialmente incentivos à informalidade. Embora a matrícula
escolar tenha aumentado na maioria dos países, melhorar as habilidades
cognitivas (e não-cognitivas) e reduzir os incentivos fiscais à informalidade
para aumentar a produtividade, a quantidade e os retornos da formação
no local de trabalho, parecem implicar mais dividendos e um maior poten-
cial para aumentar permanentemente a renda.
Como as habilidades precisam ser aprimoradas na região nos níveis de
família, escola e trabalho, melhorar a eficiência alocativa do gasto público
em habilidades é primordial. Para maximizar os retornos a custos mínimos,
o gasto deve ser alocado a itens de maior retorno social em cada etapa
do ciclo de vida. Hoje, porém, apenas um quinto do gasto é destinado a
crianças com menos de seis anos de idade, em comparação com crianças
do ensino primário. As taxas médias de retorno da educação infantil são
subestimadas para crianças com poucas habilidades de famílias carentes,
enquanto os retornos médios do ensino secundário e terciário superes-
timam o retorno para crianças carentes. O oposto se aplica a alunos de
origens mais favorecidas. Como os retornos médios são frequentemente
percebidos como sendo baseados em habilidades adquiridas ao longo do
ciclo de vida e não em momentos cruciais específicos, o gasto público
tende a superenfatizar o ensino superior e subenfatizar o gasto nos pri-
meiros anos do ciclo de vida, quando os retornos para os alunos carentes
são maiores. Portanto, o gasto público com habilidades padece de uma
enorme ineficiência alocativa, que afeta tanto o crescimento como a
equidade.
Finalmente, a menos que os governos descentralizem eficientemente
gastos e receitas, melhorem a definição de funções entre o governo cen-
tral e os governos subnacionais e aumentem as capacidades dos governos
locais, será difícil avançar na eficiência alocativa do gasto público regional.
O país médio da América Latina destina 19% do gasto consolidado ao nível

subnacional, com seis países gastando entre 32% e 47%. No entanto, os
governos subnacionais dependem de transferências do governo central
para cobrir cerca de dois terços do seu gasto. A atual estrutura de des-
centralização da região não favorece a eficiência alocativa do gasto, uma
vez que os governos subnacionais são mais eficientes quando gastam as
receitas que eles próprios arrecadam na forma de impostos subnacionais,
do que com transferências do governo central ou receitas extraordinárias
de recursos naturais.
Os governos da região correm o risco de enfrentar problemas de baixo
crescimento, estagnação e sustentabilidade fiscal. Isso ocorre porque são
excessivamente grandes ou gastam demasiadamente com transferências
e aposentadorias antes que suas populações se tornem relativamente ido-
sas e ricas, sem ao mesmo tempo melhorar a qualidade do investimento
em infraestrutura e capital humano, especialmente em habilidades. Como,
então, os governos podem abrir espaço em seus orçamentos para aumen-
tar o gasto com capital humano e físico? Uma forma de fazê-lo é reduzindo
o desperdício em compras públicas, massa salarial do serviço público e
transferências, que atualmente equivalem a cerca de 4,3% do PIB. Outra é
realocar o gasto reduzindo as transferências, particularmente aquelas que
se mostraram menos eficazes na redução da pobreza e da desigualdade.
O Capítulo 9 deste relatório, que trata de instituições, apresenta lições
aprendidas de países da América Latina e do Caribe e de outras regiões
para melhorar a concepção das políticas e da gestão do gasto público, a
fim de aumentar sua eficiência.
4
O impacto do gasto
público na equidade:
querer nem sempre
é poder
Crescimento econômico e políticas macroeconômicas sólidas são essen-

ciais para reduzir a pobreza e a desigualdade de renda. Os governos
podem desempenhar um papel fundamental, valendo-se da política fiscal
e do gasto público para reduzir ainda mais a pobreza e a desigualdade e,
mais importante, para assegurar que essas reduções sejam duradouras.
No entanto, por ser um processo que envolve pessoas e governos — e o
comportamento de cada uma das partes — o efeito do gasto público nem
sempre é o que se pretende. A relação entre gasto e equidade é, de fato,
complicada.
Os governos podem usar as políticas fiscais (por exemplo, impostos e
transferências) para selecionar grupos específicos e redistribuir os recur-
sos de pessoas, famílias e regiões ricas de um país, para seus homólogos
pobres. Também podem conceder transferências na forma de serviços
de qualidade em educação, saúde e outros serviços públicos que melho-
rem o capital humano, que garantam ao cidadão acesso a empregos mais
produtivos, bem como melhor remuneração e melhor qualidade de vida.
Políticas destinadas a aumentar o capital humano e a produtividade geral
melhoram a equidade, direta e indiretamente, por meio do crescimento
econômico.
Durante a explosão das commodities no início deste século, a América
Latina e o Caribe desfrutaram um período de crescimento econômico
marcado por reduções significativas da pobreza e da desigualdade. No
entanto, essas conquistas foram impulsionadas principalmente por um
cenário internacional favorável e não por ganhos de produtividade. Durante
esse período, os países da América Latina e do Caribe também aumenta-
ram o gasto público, particularmente o gasto social. É importante ressaltar
que, desde meados da década de 1990, o gasto social não-contributivo
aumentou para proteger o grande número de trabalhadores informais sem

previdência social contra uma série de riscos. Essas políticas amplamente
elogiadas em prol do trabalhador informal realmente melhoraram a vida
dos pobres, mas criaram grandes problemas para a redução da pobreza, a
produtividade e a aquisição de capital humano no longo prazo.
Assim, a política fiscal e o gasto público na região parecem estar pro-
gredindo — embora com várias ineficiências — para melhorar a equidade
no curto prazo, mas ainda têm um longo caminho a percorrer para redu-
zir a pobreza no longo prazo. Para sustentar a redução da pobreza e da
desigualdade, os governos precisam mudar suas prioridades: melhorar a
definição do seu público-alvo, diminuir a dependência do gasto social não
contributivo, melhorar a qualidade da educação e da saúde para os pobres
e aumentar a eficiência geral do gasto social.
Este capítulo aborda o efeito do gasto público no estado de bem-es-
tar social, apresentando evidências de que o gasto público na América
Latina e no Caribe não foi eficiente para obter uma redução sustentável
da pobreza e da desigualdade na última década. Problemas importantes
persistem, e este capítulo identifica e quantifica: 1) a baixa capacidade
redistributiva da política fiscal, particularmente da política de gastos;
2) gastos de mais com programas regressivos e de menos com progra-
mas progressivos; 3) baixa capacidade de direcionamento de programas
sociais; 4) gasto não contributivo cada vez maior, que provoca respos-
tas comportamentais que diminuem o efeito da política social; 5) gasto
com saúde e educação que, quando quantificado em termos de custo,
parece progressivo, mas quando analisado com base em sua cobertura e
qualidade, é, na verdade, regressivo; e 6) participação crescente das con-
tribuições dos governos subnacionais no gasto social, o que acrescenta
um desafio adicional à equidade.
Passado, presente e futuro
Na última década, a pobreza e a desigualdade diminuíram, até se estabili-

zarem em 2014 (ver Gráfico 4.1). A pobreza caiu em praticamente todos os
países, e a proporção de pessoas na região que vivia com menos de US$
2,50 por dia baixou de 25,9% em 2004 para 12,7% em 2015. A redução da
desigualdade também é impressionante. Em 2004, a média do coeficiente
de Gini1 (renda disponível), que era de 0,532, caiu mais de 6 pontos per-
centuais para 0,467 em 2015.
1
O coeficiente de Gini foi calculado com base em rendas domiciliares disponíveis, ou
seja, a renda já descontados impostos e transferências.
O IMPACTO DO GASTO PÚBLICO NA EQUIDADE 109
Gráfico 4.1 Pobreza e desigualdade na América Latina e no Caribe
30 0,550
25 0,525
Valor do coeficiente
Percentual
20 0,500
15 0,475
10 0,450
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Índice de pobreza a US$ 2,5 correntes, ajustados Coeficiente de Gini (eixo direito)
pela PPC por dia (eixo esquerdo)
Fonte: Cálculos próprios com base em dados do LAC Equity Lab do Banco Mundial e CEDLAS.
Nota: O cálculo de ambas as séries considera 11 países da América Latina e do Caribe.
Apesar dessa redução da desigualdade, a América Latina e o Caribe

continuam sendo uma das regiões mais desiguais do mundo. 2 A média
simples do coeficiente de Gini fora da região era de 0,319 nas economias
da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE)
(exceto os países da América Latina e do Caribe); de 0,360 no Sul da Ásia;
de 0,372 no Leste da Ásia; e de 0,423 na África Subsaariana. 3 Com a dete-
rioração das condições externas desde 2010, é improvável que haja novas
reduções da desigualdade nos países da América Latina e do Caribe, uma
vez que seu espaço fiscal diminui e limita sua capacidade para continuar
aumentando o gasto social.
A queda contínua da pobreza na região entre 2003 e 2014 foi impul-
sionada mais pelo crescimento econômico do que pela redistribuição de
renda. Entre 2003 e 2007, cerca de 73% da redução da pobreza resultaram
do crescimento econômico; esse percentual caiu para aproximadamente
56% entre 2007 e 2012, na medida em que o papel da redistribuição se
tornava mais importante (Banco Mundial, 2014). Esse crescimento promo-
veu um aumento relativamente forte na renda do trabalho entre os pobres
(Azevedo, Inchauste e Sanfelice, 2013; 2012; Cord et al., 2017; Gasparini,
Cruces e Tornarolli, 2016). Naturalmente, crescimento por si só não basta.
2
Um volume crescente de literatura analisa as possíveis razões para a redução da
desigualdade: López-Calva e Lustig (2010); Azevedo, Inchauste e Sanfelice (2013);
Lustig, López-Calva e Ortiz-Juárez (2016); Levy e López-Calva (2016); de la Torre,
Messina e Silva (2017); e Busso et al. (2017), entre outros.
3
Médias dos coeficientes de Gini em países de cada região para o último ano dispo-
nível entre 2011 e 2015 (Indicadores de Desenvolvimento Mundial, Banco Mundial).
O tema deste capítulo é quanto e com que eficiência o gasto público — e

particularmente o gasto social — contribui para a redução da pobreza e da
desigualdade por meio de transferências de renda e de benefícios.
A maioria dos programas que afetam diretamente a equidade está
incluída no gasto social e pode ser dividida entre programas que ofere-
cem previdência social, programas que redistribuem renda e aqueles que
constroem capital humano, inclusive educação. A previdência social ajuda
as famílias a administrar eventos adversos, tais como perda de emprego
(seguro-desemprego), doenças (seguro de saúde) e acidentes (seguro por
invalidez), ou, ainda, a enfrentar a pobreza na velhice (aposentadoria). Os
programas que redistribuem renda, por outro lado, destinam-se a um sub-
grupo de famílias — em geral carentes — e visam aumentar o consumo
dessas famílias.
Os países da América Latina e do Caribe aumentaram o gasto público
— especialmente o gasto social — nas últimas décadas. O gasto social
aumentou de 10,3% em 1990–1996 para 15,2% do Produto Interno Bruto
(PIB) em 2014–2016 (embora mantendo sua participação no gasto total
em cerca de 58%; Gráfico 4.2). Esse aumento do gasto se deu em um
cenário internacional favorável, com países ricos em recursos naturais
desfrutando um período relativamente longo de altos preços das commo-
dities, e economias mais dependentes dos EUA desfrutando baixas taxas
de juros. Juntos, esses fatores contribuíram para um crescimento significa-
tivo e para a redução da pobreza e da desigualdade.
Um fato relevante desde meados da década de 1990 tem sido o
aumento do gasto social não contributivo. Muitos governos introduzi-
ram esquemas de aposentadorias e saúde não contributivos, bem como
Gráfico 4.2 Gasto primário e social médio na América Latina e no Caribe

30
25
20 10,7
% do PIB
15 8,4
7,4
10
15,2
5 10,3 11,4
0
1994–1996 2004–2006 2014–2016
Gasto social Restante do gasto primário
Fonte: Cálculos próprios a partir do banco de dados de gasto público do BID-FMM e CEPALSTAT.
Nota: Gasto social inclui: cultura e religião; educação; proteção ambiental; saúde; habitação e equipamen-
tos comunitários; recreação; e proteção social. Com base em 12 países da América Latina e do Caribe.
Gráfico 4.3 C
omposição média do gasto social na América Latina e no Caribe
A. Média entre 1995 e 1996 B. Média entre 2015 e 2016
6,4%
13,7%
31,1% 31,1%
49,1%
45,0%
13,4% 10,2%
Educação Previdência social contributiva

Saúde pública Previdência social não contributiva
Fonte: Cálculos próprios a partir do banco de dados de gasto público do BID-FMM.
transferências de renda aos pobres. Surgiu, então, um consenso crescente

em torno da necessidade de garantir um piso de renda mínimo para os
pobres, para lhes permitir sair da pobreza. O problema era que, desde as
origens da previdência social na região em meados do século 20, o acesso
era limitado a trabalhadores assalariados.4 No entanto, muitas pessoas
são autônomas, enquanto outras trabalham para empresas que simples-
mente ignoram o pagamento de contribuições para a previdência social.
Como resultado, muitos trabalhadores — denominados trabalhadores
informais — não têm acesso à previdência social, o que explica o “estado
de bem-estar social incompleto” da América Latina: os trabalhadores for-
mais são cobertos e os informais não. Mas os trabalhadores informais
também adoecem, perdem seus empregos, sofrem acidentes ou enfren-
tam a pobreza na velhice. Assim, os governos começaram a expandir o
gasto social não contributivo. Enquanto em 1995–1996 o gasto social não
contributivo representava 7% do total do gasto social, 20 anos depois esse
número havia dobrado para 14% (Gráfico 4.3). Durante o mesmo período,
a participação da educação permaneceu em 31% (aumentando, portanto,
como percentual do PIB). Portanto, o aumento do gasto social não con-
tributivo ocorreu em detrimento do gasto social contributivo e da saúde
pública.
4
Trata-se de uma herança dos primeiros programas de previdência social de Bismarck
na Alemanha, no final do século 19 (Kaplan e Levy, 2014).
Incidência fiscal de primeira ordem: sem efeitos comportamentais5
O sistema tributário e de transferências potencialmente desempenha um

papel importante na redução da pobreza e da desigualdade. A análise de
incidência fiscal consiste na alocação de impostos (imposto de renda de pes-
soa física e impostos sobre o consumo, em particular) e gasto público (gasto
social e subsídios ao consumo) a famílias ou indivíduos e na comparação de
rendimentos antes e depois de impostos e transferências. Transferências
incluem transferências de renda e de benefícios, tais como serviços públicos
de educação e saúde. A análise de incidência começa definindo os vários
tipos de renda: renda de mercado, renda disponível (igual a renda de mer-
cado mais transferências de renda menos impostos diretos e contribuições
previdenciárias), renda consumível (depois de impostos indiretos e subsí-
dios) e renda final (acrescentando o gasto com educação e saúde à renda
consumível) (ver Immervoll et al., 2009; e Lustig, 2017).
A análise dos benefícios e da incidência fiscal mostra os efeitos de
primeira ordem, isto é, antes que as respostas comportamentais ocor-
ram. Esta seção busca entender por que a política fiscal na América
Latina, especialmente a política de gastos, reduz a desigualdade menos
do que nas economias mais avançadas, mesmo sem considerar os efeitos
comportamentais.
A desigualdade é muito maior nos países da América Latina do que
nos países avançados. De acordo com a última análise de incidência dis-
ponível para cada país da América Latina e países avançados (cerca de
2012), os coeficientes de Gini pós impostos diretos e transferências de
renda foram 73% mais altos na América Latina do que nos países avan-
çados (Gráficos 4.4 e 4.8). Será que isso resulta de diferenças na renda
primária dos fatores de produção (renda de mercado), ou da incidência de
impostos e despesas? A resposta está nos efeitos diferenciais de impostos
5
Para esta seção e a próxima, parte dos dados e indicadores citados foi desenvolvida
pelo Instituto de Compromisso com a Equidade (Commitment Equity Institute –
CEQ), que contribuiu gentilmente com documentos e dados do Centro de Dados de
Redistribuição Fiscal do CEQ. Os autores reconhecem suas contribuições, embora
as opiniões neste e em outros capítulos sejam dos próprios autores, não endossadas
pelo Instituto CEQ. Dirigido por Nora Lustig desde 2008, o projeto CEQ é uma ini-
ciativa do Centro Interamericano de Políticas e Pesquisas (CIPR) e do Departamento
de Economia da Universidade de Tulane, do Centro para o Desenvolvimento Global
e do Diálogo Interamericano. O projeto CEQ tem sede no Instituto CEQ, em Tulane.
Para mais detalhes, visite www.commitessoequity.org. As informações sobre a inci-
dência da política fiscal em cada país provêm de evidências registradas em cada país
de 2009 a 2016.
Gráfico 4.4 Diferenças na desigualdade de renda antes e depois de impostos e transferências de renda do governo na América Latina,
em comparação com a OCDE e a União Europeia, cerca de 2012
0,6
0,5 0,49
0,4
Diferenças de coeficiente
0,3 0,28
0,2
Itália
Peru
Chile
Malta
Israel
Brasil
Suíça
Japão
Chipre
Coreia
Grécia
Bolivia
Suécia
Irlanda
Áustria
França
México
Bélgica
Letônia
Polônia
Estônia
Turquia
Croácia
Islândia
Hungria
Canadá
Lituânia
Uruguai
Bulgária
Portugal
Equador
P.Baixos
Noruega
Austrália
Espanha
Romênia
Paraguai
Finlândia
Colômbia
Argentina
Eslovênia
Honduras
Alemanha
Nicarágua
Dinamarca
Eslováquia
Costa Rica
Guatemala
N. Zelândia
El Salvador
Americanos
Reino Unido
Rep. Tcheca
Luxemburgo
Estados Unidos
Rep. Dominicana
Média Não Latino

Média América Latina
Gini da renda disponível em países da OCDE e da União Europeia Gini da renda disponível na América Latina Gini da renda de mercado
Fonte: Elaboração própria com base nos seguintes trabalhos: a) Commitment to Equity Institute Data Center on Fiscal Redistribution. Baseado em informações de: Argentina
(Lustig e Pessino, 2014; Rossignolo, no prelo); Bolívia (Paz Arauco et al., 2014); Brasil (Higgins e Pereira, 2014); Chile (Martínez-Aguilar et al., no prelo); Colômbia (Lustig e
Meléndez, 2015); Costa Rica (Sauma e Trejos, 2014); República Dominicana (Cabrera et al., 2016); Equador (Llerena Pinto et al., 2015); El Salvador (Beneke, Lustig e Oliva, no
prelo); Guatemala (ICEFI, 2016a); Honduras (ICEFI, 2016b); México (Scott, 2014); Nicarágua (ICEFI, 2016c); Paraguai (Higgins et al., 2013; Giménez et al., 2017); Peru (Jaramillo,
2014); e Uruguai (Bucheli et al., 2014); b) todos os países (Lustig, Pessino e Scott, 2014; Lustig, 2017); c) EUROMOD versão nº G4.0 para países pertencentes à União Europeia
e OECDstat para países da OCDE.
Nota: Redistribuição é definida como a diferença entre a desigualdade da renda de mercado e a desigualdade da renda disponível, expressa como percentual de desigualdade
da renda de mercado.
e transferências entre as regiões. A desigualdade antes de impostos dire-

tos e transferências é apenas cerca de 5,3% mais alta na América Latina
(com um coeficiente de Gini de 0,515) do que nos países avançados (com
um coeficiente de Gini de 0,488), o que não é uma diferença tão grande.6
Portanto, a enorme diferença na desigualdade de renda disponível entre
as regiões se deve principalmente à política fiscal. De fato, para 16 países
latino-americanos, impostos diretos e transferências de renda reduzem a
desigualdade em apenas 4,7% em média, enquanto em uma amostra de
países avançados a redução é de 38%.7 O Uruguai, país que mais redis-
tribui na América Latina, redistribui menos do que o país europeu que
menos redistribui. Outros países de alta redistribuição na América Latina
são Argentina e Brasil (Gráfico 4.4). 8
Várias razões explicam a diferença substancial na redistribuição entre
países da América Latina e economias avançadas. Essencialmente, duas
características do sistema fiscal determinam seu grau de redistribuição: o
porte das intervenções fiscais e de gastos; e a progressividade ou regres-
sividade de cada intervenção, que está relacionada com o grau de eficácia
de transferências monetárias para os não pobres.
O tamanho importa para a redistribuição…mas não é tudo
Há uma relação positiva entre tamanho do gasto e redistribuição. No

entanto, ao comparar países da América Latina com países da OCDE que
gastam aproximadamente o mesmo, os países avançados redistribuem
muito mais (Gráfico 4.5). Os países latino-americanos que mais reduzem
6
Mesmo alguns países avançados da OCDE, como Alemanha, Irlanda, Reino Unido,
Itália e Estados Unidos, têm coeficientes de Gini de renda de mercado superiores a
0,500 e, portanto, superiores aos de vários países da América Latina.
7
Incluindo apenas os países mais “progressistas” da União Europeia, a redução da
desigualdade é ainda maior (42%).
8
Embora essa análise se concentre principalmente no impacto do gasto com equi-
dade, o poder redistributivo do gasto é maior do que o dos impostos. Nos países da
OCDE, os impostos diretos reduzem a desigualdade em cerca de 30%, sendo os 70%
restantes provenientes de transferências de renda. Na América Latina, os impac-
tos relativos das transferências de renda (65%) e dos impostos diretos (35%) são
semelhantes aos da OCDE. Somente impostos diretos são incluídos e, para fins de
comparação com a OCDE (2016a), adota-se uma metodologia semelhante, que com-
para a renda de mercado sequencial com a renda de mercado após impostos diretos
e, a seguir, com transferências, para obter a renda disponível e o efeito de impostos
diretos separados do gasto. Ver em Lustig (2017) explicação da metodologia usando
a contribuição marginal de impostos e do gasto que não depende da sequência e do
efeito da introdução de impostos sobre o consumo na América Latina.
Gráfico 4.5 G
asto social e redistribuição na América Latina, OCDE e União
Europeia, cerca de 2012
0,6
HUN IRL BEL
CZE AUT
0,5 DEU FIN
SVK SVN DNK
GBR NOR SWE
0,4 ISL ITA FRA
Redistribuição
EST NLD PRT ESP

POL JPN
0,3 AUS NZL
CAN USA
0,2 ISR CHE
KOR URY ARG
0,1 ECU BRA
PER
DOM NIC MEX CHL
CRI
0,0 GTM HND SLVPRY COL BOL
0,0 0,1 0,2 0,3 0,4
Gasto social como % do PIB
Países da OCDE e da União Europeia Países da América Latina
Fonte: Elaboração própria com base nos seguintes trabalhos: a) Commitment to Equity Institute Data
Center on Fiscal Redistribution. Baseado em informações de: Argentina (Lustig e Pessino, 2014; Rossignolo,
no prelo); Bolívia (Paz Arauco et al., 2014); Brasil (Higgins e Pereira, 2014); Chile (Martínez-Aguilar et al.,
no prelo); Colômbia (Lustig e Meléndez, 2015); Costa Rica (Sauma e Trejos, 2014); República Dominicana
(Cabrera et al., 2016); Equador (Llerena Pinto et al., 2015); El Salvador (Beneke, Lustig e Oliva, no prelo);
Guatemala (ICEFI, 2016a); Honduras (ICEFI, 2016b); México (Scott, 2014); Nicarágua (ICEFI, 2016c);
Paraguai (Higgins et al., 2013; Giménez et al., 2017); Peru (Jaramillo, 2014); e Uruguai (Bucheli et al., 2014);
b) todos os países (Lustig, Pessino e Scott, 2014; Lustig, 2017); c) OECDstat para países da OCDE.
Nota: Redistribuição é definida como a diferença entre a desigualdade da renda de mercado e a desi-
gualdade da renda disponível, expressa como percentual de desigualdade da renda de mercado.
a desigualdade (entre 6% e 14%) são Uruguai, Argentina e Brasil, que tam-

bém estão entre os que mais gastam com programas sociais (a Argentina
lidera em gasto social, com 28% do PIB, seguida do Brasil, com 25% e do
Uruguai, com 21%). No entanto, tamanho não é tudo. Nos países europeus
com níveis semelhantes de gasto social, a redução da desigualdade é pelo
menos quatro vezes maior (de 40% no Reino Unido a 53% na Hungria e na
Irlanda).
A composição do gasto social e o tamanho de cada componente são
fatores determinantes do sucesso da redistribuição. As maiores diferenças
entre países avançados e países latino-americanos são as aposentadorias
e transferências diretas. De fato, o gasto com saúde e educação é de 20%
a 50% mais alto nos países avançados do que na América Latina, enquanto
as transferências de renda e aposentadorias contributivas são quase três
vezes maiores. Mesmo quando os níveis e a composição do gasto social
são semelhantes aos do país avançado médio, como na Argentina e no
Brasil, a capacidade de redistribuição é ainda menor.
O gasto médio com aposentadorias contributivas nos 16 países da
América Latina foi de 3,3% do PIB, em comparação com 8,8% na OCDE
(Gráfico 4.6). Embora alguns países da região, como Brasil e Uruguai,
Gráfico 4.6 Composição do gasto público social
A. Países da América Latina

30
25
20
% do PIB
15
10
0
Guatemala, 2011
Rep. Dominicana, 2013
Peru, 2009
Nicarágua, 2009
Honduras, 2011
Equador, 2011
El Salvador, 2011
Paraguai, 2013
México, 2010
Colômbia, 2010
Chile, 2013
Bolívia, 2009
Costa Rica, 2010
Uruguai, 2009
Brasil, 2009
Argentina, 2012
B. Média de grupos de países
30
2,9
25
20 1,6 8,8
% do PIB
15 5,9 1,2
1,0 6,5
0,9 3,3
10 1,7 2,9 4,3
3,6 3,3 3,8 5,3
5 4,9
4,3 4,4 4,5
1,0 3,2 1,6 4,4
0 0,7
América Central e Países Cone Sul América OCDE
México Andinos Latina
Transferências diretas Educação Saúde
Aposentadorias contributivas Outros gastos sociais
Fonte: Elaboração própria com base nos seguintes trabalhos: a) Commitment to Equity Institute
Data Center on Fiscal Redistribution. Baseado em informações de: Argentina (Lustig e Pessino, 2014;
Rossignolo, no prelo); Bolívia (Paz Arauco et al., 2014); Brasil (Higgins e Pereira, 2014); Chile (Martínez-
Aguilar et al., no prelo); Colômbia (Lustig e Meléndez, 2015); Costa Rica (Sauma e Trejos, 2014); República
Dominicana (Cabrera et al., 2016); Equador (Llerena Pinto et al., 2015); El Salvador (Beneke, Lustig e Oliva,
no prelo); Guatemala (ICEFI, 2016a); Honduras (ICEFI, 2016b); México (Scott, 2014); Nicarágua (ICEFI,
2016c); Paraguai (Higgins et al., 2013; Giménez et al., 2017); Peru (Jaramillo, 2014); e Uruguai (Bucheli et al.,
2014); b) todos os países (Lustig, Pessino e Scott, 2014; Lustig, 2017); c) OECDstat para países da OCDE.
gastem perto da média da OCDE com aposentadorias como percentual o

PIB, o efeito na desigualdade é muito menor. Em relação às transferências
de renda, a América Latina gasta 1,6% do PIB com transferências diretas,
enquanto a OCDE gasta 4,4%, em média.9 Mais uma vez, as transferên-

cias de renda médias nos países que mais distribuem — Argentina, Brasil e
Uruguai — são semelhantes à média da OCDE: 4,4% do PIB.
Aposentadorias contributivas, gasto não contributivo e transferências

de renda condicionadas: decomposição
Embora o tamanho e a composição do gasto público expliquem parte de

sua capacidade redistributiva, a progressividade de cada item de despesa
— gastos contributivos, não contributivos e transferências de renda condi-
cionadas — e seu tamanho relativo explicam a incidência na desigualdade
e na pobreza (ver no Quadro 4.1 as definições de análise redistributiva).
QUADRO 4.1 DEFINIÇÕES DE ANÁLISE REDISTRIBUTIVA
O coeficiente de concentração fornece uma medida resumida do grau em que

a transferência favorece a riqueza ou a pobreza. Se a concentração de transfe-
rência ou o coeficiente quase-Gini for positivo, a transferência ou os benefícios
aumentam para a população de renda mais alta (pró-rico). Se o coeficiente de
concentração for negativo, a transferência diminui com a renda (pró-pobre),
beneficiando proporcionalmente mais indivíduos pobres do que ricos. Um coe-
ficiente de concentração será zero se todas as unidades de renda receberem o
mesmo valor absoluto de transferências.
O índice Kakwani para transferências é definido como a diferença entre o
coeficiente de Gini para a renda de mercado e o coeficiente de concentração da
transferência (Kakwani, 1977). O gasto é definido como regressivo sempre que o
coeficiente de concentração for maior do que o Gini para a renda de mercado, ou
o índice Kakwani for negativo. Embora o gasto pró-pobre seja sempre absoluta-
mente progressivo, o gasto pró-rico pode ser progressivo quando o coeficiente
de concentração for menor do que o coeficiente de Gini da renda de mercado.
O efeito redistributivo pode ser capturado pela diferença nos coeficientes
de Gini da renda antes e depois da transferência. A redistribuição depende
da interação entre o tamanho da transferência e a progressividade (ou dire-
cionamento). Um indicador típico do efeito redistributivo da política fiscal é a
diferença entre o coeficiente de Gini da renda de mercado e o coeficiente de Gini
da renda após impostos e transferências. Se o efeito redistributivo for positivo
(negativo), a política fiscal é equalizadora (não equalizadora) (coeficiente de
Reynolds-Smolenski).
9
Os números desta seção são do mesmo ano do estudo de incidência disponível no pro-
jeto Compromisso com a Equidade (Commitment to Equity – CEQ). Para alguns países,
esse gasto continua a aumentar, especialmente na proteção social não contributiva.
Aposentadorias Contributivas
O gasto com aposentadoria contributiva na América Latina é pró-rico,

o que significa que a transferência aumenta com a renda de mercado;
portanto, os ricos recebem uma proporção maior do que os pobres de
benefícios previdenciários. As exceções são Argentina e Uruguai, onde o
gasto com aposentadorias é ligeiramente favorável ao pobre. De fato, a
distribuição da renda de aposentadoria contributiva por quintil de renda
per capita classificada pela renda do mercado pré-aposentadoria é bem
diferente na Argentina e no Brasil em relação a El Salvador e Guatemala.
Nos dois primeiros países, os dois quintis mais ricos recebem entre 39%
e 44% da renda de aposentadoria, valor semelhante ao que recebem os
dois quintis mais pobres. No entanto, em El Salvador e na Guatemala, os
dois quintis mais ricos recebem 80%, enquanto os dois quintis mais pobres
recebem apenas 10% do total da renda de aposentadoria (Gráfico 4.7).
Para a maioria dos 15 países, o coeficiente de concentração é positivo
(portanto, o gasto com aposentadoria é pró-rico). No entanto, em cerca
de metade o coeficiente de concentração é menor do que o coeficiente
de Gini do mercado, tornando as aposentadorias relativamente progressi-
vas (o Brasil tem gastos pró-rico, mas é relativamente progressivo quando
classificado por renda de mercado); na outra metade, o gasto com aposen-
tadorias pró-rico é regressivo. Quando se considera o efeito equalizador
ou não equalizador, que leva em conta tanto a progressividade quanto o
tamanho da transferência,10 na metade dos países as pensões melhoram
ligeiramente a distribuição de renda, enquanto na outra metade as apo-
sentadorias têm um efeito não equalizador. Em média, as aposentadorias
contributivas na América Latina reduzem ligeiramente a desigualdade. No
entanto, as aposentadorias contributivas são favoráveis aos pobres e em
grande parte equalizadoras na UE-27 (Gráfico 4.8). Assim, grande parte da
diferença no efeito redistributivo do gasto social entre a OCDE e a América
Latina reflete diferenças no poder redistributivo das aposentadorias.11
Essa diferença no poder redistributivo das aposentadorias resulta, em
parte, da alta informalidade dos mercados de trabalho latino-americanos e
10
Ver Urban (2009) Lustig (2017) para mais detalhes.
11
Como o efeito das aposentadorias pode ser exagerado quando se considera uma
transferência e não uma parte da renda de mercado, Lustig (2016, 2017) mostra que
o efeito redistributivo é seis vezes maior entre países avançados e latino-americanos,
caso as aposentadorias sejam consideradas transferências, e ainda grande, mas ape-
nas quatro vezes maior, se as aposentadorias forem consideradas parte da renda de
mercado.
Gráfico 4.7 D
istribuição da renda de aposentadorias por quintil de renda per
capita (classificada pela renda de mercado), cerca de 2012
A. Argentina B. Brasil
25,1% 21,0%
29,2%
33,7%
16,3%
14,0%
14,7%
11,6% 15,6% 18,8%
C. El Salvador D. Guatemala
3,9% 4,7%
6,9% 5,0%
8,4%
10,4%
12,3%
60,5% 18,2% 69,6%
1º quintil 2º quintil 3º quintil 4º quintil 5º quintil
Fonte: Elaboração própria com base em: Lustig e Pessino (2014) para a Argentina; Higgins e Pereira
(2014) para o Brasil; Beneke, Lustig e Oliva (no prelo) para El Salvador; ICEFI (2016a) para a Guatemala;
e Lustig, Pessino e Scott (2014) para todos os países.
da consequente segmentação dos sistemas de previdência social. Os tra-

balhadores informais, que tendem a ser mais pobres, são deixados de fora
do sistema. As aposentadorias contributivas na América Latina e no Caribe
cobrem cerca de 40% dos trabalhadores, que tendem a viver melhor,
tornando o sistema altamente desigual (Bosch, Melguizo e Pagés, 2013;
Berstein et al., 2018). Além disso, os benefícios superaram as contribuições
dos trabalhadores e levaram a déficits nos sistemas de aposentadoria que
foram cobertos por receitas públicas.
Com os sistemas vigentes e uma população em rápido processo de
envelhecimento, os déficits de aposentadoria aumentarão nas próximas
décadas. Assim, as aposentadorias atuais podem ser vistas em parte como
renda de mercado e, em parte, como transferências, já que o governo as
Gráfico 4.8 Diferenças na desigualdade de renda antes e depois de

aposentadorias, e transferências governamentais de renda e de
benefícios em saúde e educação
0,6
0,51 0,51
Diferenças de coeficiente
0,5 0,49 0,49

0,44
0,4 0,37
0,3 0,28
0,23
0,2
América Latina União Europeia e OCDE
Renda de mercado Renda de mercado e aposentadorias Renda disponível Renda final
Dominicana (Cabrera et al., 2016); Equador (Llerena Pinto et al., 2015); El Salvador (Beneke, Lustig e Oliva,
no prelo); Guatemala (ICEFI, 2016a); Honduras (ICEFI, 2016b); México (Scott, 2014); Nicarágua (ICEFI,
2016c); Paraguai (Higgins et al., 2013; Giménez et al., 2017); Peru (Jaramillo, 2014); e Uruguai (Bucheli et al.,
2014); b) todos os países (Lustig, Pessino e Scott, 2014; Lustig, 2017); c) OECDstat para países da OCDE.
Nota: Redistribuição é definida como a diferença entre a desigualdade de renda de mercado e a desi-
gualdade da renda disponível, expressa como percentual da desigualdade da renda de mercado.
financia, e com um déficit parcial em todos os países que continuará a

crescer na ausência de reformas. Se, eventualmente, as aposentadorias
forem cobertas com arrecadações de impostos gerais, será importante
repensar sua cobertura desigual, seu viés de desigualdade e a segmenta-
ção com um sistema único de aposentadoria (ou seja, todas as prestações
não-contributivas).12
Benefícios monetários não contributivos
A falta de cobertura para aposentadorias e subsídios para família e

crianças, particularmente entre trabalhadores e famílias de baixa renda,
12
No entanto, há outra implicação problemática na transição da formalidade para a
informalidade. Os sistemas de aposentadoria na região, de qualquer tipo, geral-
mente exigem que os trabalhadores contribuam durante um número mínimo de anos
para fazer jus até mesmo à aposentadoria mínima. Para a maioria dos que contri-
buem, que têm muitas ou longas transições da formalidade para a informalidade, a
promessa de uma aposentadoria não se concretizará, o que certamente será uma
questão social e política importante no futuro. E em vários países isso não é resul-
tado de baixas taxas de contribuição (Levy, 2017).
representa um grande problema social. Como resposta, na década de

1990 Brasil e Argentina, seguidos pelos demais países da região, introduzi-
ram ou ampliaram seus programas de aposentadoria para idosos, mesmo
que estes jamais houvessem contribuído para a previdência como traba-
lhadores, ou participado da força de trabalho. Esse modelo é denominado
proteção social não contributiva, ou PSNC. Além disso, as transferências
de renda condicionadas (TRC) foram introduzidas no Brasil em meados
da década de 1990, no México (por meio do Progresa) em 1997 e, por
fim, se estenderam à maioria dos países da região. As TRC e as PSNC
foram iniciativas essenciais para reduzir a pobreza. A partir de 2014–2015,
os programas de TRC atendiam a um quinto da população da região — 132
milhões de pessoas e 30 milhões de domicílios — com gastos equivalen-
tes a 0,3%–0,5% do PIB regional (Levy e Rodríguez, 2005; Robles, Rubio
e Stampini, 2015; Cecchini e Atuesta, 2017; Gráfico 4.9A). Como os tra-
balhadores recebem benefícios sem contribuir,13 o incentivo é para que
trabalhadores à margem da informalidade se tornem informais; esse “sub-
sídio” à informalidade tem consequências negativas de segunda ordem
para a pobreza e a produtividade (eficiência).
A PSNC geralmente é concedida a pessoas com mais de 65 ou 70 anos
de idade, embora variem de país para país. Os valore pagos são os mes-
mos para todos os beneficiários, embora as regras para adquirir o direito à
proteção variem: em alguns casos, o beneficiário é submetido a um teste
de meios de subsistência; em outros, a condição é não ter acesso a uma
aposentadoria contributiva; e, por último, a contribuição é universal. Essa
variação se reflete no gasto médio, que pode variar de 0,7% no Uruguai
a 2,4% no Brasil, 1,2% na Bolívia e 3,7% na Argentina (Alaimo, Dborkin e
Izquierdo, 2018; Gráfico 4.9B).14
As TRC constituem um dos programas mais progressistas, com coefi-
cientes de concentração que variam de mais progressivos –0,65 no Peru
(com o Juntos) e –0,61 no Uruguai (com os Subsídios Familiares), a progra-
mas menos progressistas. No total, o coeficiente de concentração médio
para as TRC é de –0,46 para os países latino-americanos analisados. As
PSNC são muito menos progressivas do que as TRC. Como a PSNC são
programas maiores do que as TRC, embora menos progressivas, devido
ao seu tamanho, em alguns países seu impacto na redistribuição é maior
do que o das TRC (Gráfico 4.10).
13
Como todos os benefícios são financiados com receitas do governo geral e não com um
imposto sobre salários, geralmente são denominados “programas não contributivos”.
14
Na Argentina inclui os efeitos das pensões sociais tradicionais, em vigor desde 1948,
e da recente Moratória Previdenciária, em vigor desde 2005.
Gráfico 4.9 Gasto com programas de transferência de renda condicionada e

proteção social não contributiva na América Latina e no Caribe
A. Evolução do gasto com transferência de renda condicionada

40
35
30
25
% do PIB
20
15
10
5
0
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
B. Gasto com proteção social não contributiva, 2015
4 3,7
3
2,4
% do PIB
2
1,2
1,0
1 0,8
0,2 0,1 0,1 0,1 0,1
0
Argentina
Brasil
Bolívia
Uruguai
México
Colômbia
Peru
Guatemala
El Salvador
Média amostra
Fonte: Painel A, cálculos próprios com base em Cecchini e Atuesta (2017). Painel B, cálculos próprios
com base em Pessino e Zentner (2018) e Alaimo, Dborkin e Izquierdo (2018).
Nota: no Painel B, Argentina inclui a “Moratoria Previsional”; Pensões de Assistência Social Útil; e
Ex-Combatentes das Malvinas. Bolívia inclui “Renta Dignidad”; Brasil inclui “Benefício de Prestação Con-
tinuada” e “Regime Geral Rural Semi-Contributivo”; Colômbia inclui “Colombia Mayor”; El Salvador inclui
“Pensión Básica Universal Adulto Mayor”; Guatemala inclui “Programa Aporte Adulto Mayor”; México
inclui “Pensión para Adultos Mayores”; Peru inclui “Pensión 65”; e Uruguai inclui “Pensión no Contributiva
por Vejez e Invalidez.”
Subsídios
Diversos estudos sobre o impacto do gasto público na desigualdade e na

pobreza ignoram o efeito regressivo dos subsídios, que são economica-
mente ineficientes, mal direcionados (se tanto) e, portanto, na maioria dos
casos, pró-rico.
Gráfico 4.10 Gastos com transferência pró-pobre ou pró-rico (classificados por

renda de mercado), cerca de 2012
Gasto pró-pobre Gasto pró-rico

Peru
Uruguai
Brasil
México
Argentina
Chile
Rep. Dominicana
Honduras
Paraguai
El Salvador
Costa Rica
Equador
Guatemala
Bolívia
Nicarágua
Uruguai
Brasil
Costa Rica
Equador
El Salvador
Chile
Argentina
México
Bolívia
Guatemala
Brasil
Paraguai
Guatemala
Chile
México
Equador
El Salvador
Rep. Dominicana
Bolivia
–0,8 –0,7 –0,6 –0,5 –0,4 –0,3 –0,2 –0,1 0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6
Coeficiente de concentração
Transferências de renda condicionadas Proteção social não contributiva
Subsídios direcionados Subsídios não direcionados
Dominicana (Cabrera et al., 2016); Equador (Llerena Pinto et al., 2015); El Salvador (Beneke, Lustig e
Oliva, no prelo); Guatemala (ICEFI, 2016a); Honduras (ICEFI, 2016b); México (Scott, 2014); Nicarágua
(ICEFI, 2016c); Paraguai (Higgins et al., 2013; Giménez et al., 2017); Peru (Jaramillo, 2014); e Uruguai
(Bucheli et al., 2014); b) todos os países (Lustig, Pessino e Scott, 2014; Lustig, 2017).
Nota: Os coeficientes de concentração são classificados no cenário em que a aposentadoria contributiva
é considerada parte da renda de mercado.
Os subsídios baseados em preços geram um alto custo fiscal e resul-

tam em perda de eficiência econômica. Os subsídios para a energia são um
exemplo claro de gasto pró-rico não direcionado. Esses subsídios causam dis-
torções, já que muitas vezes beneficiam toda a população por meio do preço
final de venda dos produtos subsidiados, independentemente do nível de
renda do consumidor. Alguns países da América Latina e do Caribe gastam
de 5 a 10 vezes mais em subsídios regressivos desse tipo do que em TRC, que
são predominantemente progressivas e ajudam a reduzir a pobreza. Segundo

FIEL (2015, 2017) e Cavallo e Serebrisky (2016), os subsídios para a energia
na América Latina e no Caribe representaram 0,5% do PIB e cerca de 61% do
total de subsídios na região em 2015, comparados a 0,8% em 2013 (ver perda
de eficiência estimada de subsídios, transferências e gasto fiscal no Capítulo
3). Em vários países, os subsídios para o gás propano, o diesel e a eletricidade
beneficiam a população de renda mais alta, com o 10º decil recebendo um
quarto de todos os benefícios e o primeiro decil recebendo apenas 5%; em
outras palavras, os ricos recebem cinco vezes mais subsídios do que os pobres
(Izquierdo, Loo-Kung e Navajas, 2013; FIEL, 2017; Puig e Salinardi, 2015).
A equidade pode ser melhorada com a substituição de subsídios por
transferências a populações de baixa renda, que podem até mesmo eco-
nomizar recursos. Nos países estudados, os subsídios não direcionados
eram todos pró-rico, mas relativamente progressivos (Gráfico 4.10). Mas a
solução é mais fácil na teoria do que na prática. Uma vez que os beneficiá-
rios não pobres sofrerão com a perda e, eventualmente, protestarão, será
preciso reduzir gradualmente os subsídios e criar consenso em torno da
mudança, mesmo que a equidade e a eficiência aumentem.
Fechando a lacuna da pobreza extrema
Do ponto de vista do bem-estar, um sistema mais progressivo que reduza

a pobreza é desejável. Os países que dependem de transferências rela-
tivamente menos progressivas, mas de maior porte, podem obter uma
classificação melhor em termos de redução mais da pobreza do que
da desigualdade. A soma de impostos diretos, aposentadorias contri-
butivas e transferências de renda não-contributivas reduz as taxas de
pobreza extrema nos 15 países analisados (Gráfico 4.11). Uruguai, Argen-
tina e Chile, países que mais reduzem a pobreza, também registraram
a maior queda na desigualdade de renda. A Costa Rica ocupa o quarto
lugar na redução da pobreza, enquanto o Brasil é o terceiro na redução
da desigualdade.
O impacto das transferências de renda de primeira ordem é reduzir a
pobreza extrema de uma média de 17,8% para 14,1%.15 A eficácia na redu-
ção da pobreza e da desigualdade depende do tamanho da transferência,
da proporção da população pobre coberta e do montante da transferência
que vaza para os não-pobres. Como observado, um dos principais desafios
15
A incidência de impostos indiretos e subsídios diminui a ação geral do sistema fiscal
sobre a pobreza quando comparada ao efeito dos impostos diretos e transferências
sozinho (ver Lustig, 2017).
Gráfico 4.11 Mudanças na pobreza extrema e na desigualdade da renda de

mercado em relação à renda disponível na América Latina
40 33,3
27,3 25,1 23,0
19,5 15,5 20,0 21,7 20,2
20 13,3 17,8 12,0 16,8
6,8 8,4
3,4
0
–2,0 –3,1 –3,3
% de variação
–6,6 –9,4
–20 –12,2 –12,6 –14,3
–19,8
–27,9
–40 –35,7
–41,5 –42,6
–60
–66,3 –67,3
–80
–81,9
–100
Peru
Bolívia
Colômbia
El Salvador
México
Média amostra
Equador
Brasil
Costa Rica
Chile
Argentina
Uruguai
Nicarágua
Guatemala
Honduras
Rep. Dominicana
Pobreza extrema medida pela renda de mercado Mudança percentual na pobreza extrema
Mudança percentual no coeficiente de Gini
Nota: Pobreza Extrema definida a US$ 2,5 correntes por dia ajustado pela PPC.
da política de gastos é o direcionamento, isto é, garantir que os subsídios e

as transferências cheguem aos segmentos mais pobres da população. Que
percentual dos benefícios das transferências de renda chega às pessoas em
situação de pobreza extrema e moderada e quanto acaba nos bolsos dos não
pobres (vazamentos)? De acordo com dados de 2013, o percentual de pes-
soas em situação de extrema pobreza que são beneficiárias de TRC e PSNC
é de apenas 46,9% e 12,8%, respectivamente. Como a PSNC é destinada a
idosos que não recebem uma aposentadoria contributiva, nessa população
mais específica a cobertura é de cerca de 53% (Gráfico 4.12, painel A). Cerca
de 39% dos beneficiários de TRC e 48,6% dos beneficiários de PSNC são não
pobres (Gráfico 4.12, painel B). (Robles, Rubio e Stampini, 2015).16
16
Uma medida da efetividade do gasto usada anteriormente nas avaliações do CEQ
e em Bibi e Duclos (2010) divide a mudança na pobreza pelo valor gasto como
proporção do PIB. Nessa medida, o Uruguai é mais eficaz do que a Argentina e o
Gráfico 4.12 C
obertura e vazamentos de transferências na América Latina e no
Caribe
A. Cobertura: Percentual de pessoas pobres beneficiárias de transferências de renda

condicionadas e proteção social não contributiva
60
53,2 53,4
50 46,9
41,1
40
33,5
Percentual
30 25,9
20
12,8
10,4
10 8,0
0
Transferências de renda Proteção social Proteção social não
condicionadas não contributiva contributiva (idosos)
B. Vazamento: Percentual de benefícios direcionados a pobres e não pobres

100
80 39,2
48,6
60
Percentual
28,9
40 25,0
20
31,9 26,4
0
Transferências de renda condicionadas Proteção social não contributiva
Pobreza extrema Pobreza moderada Não pobres
Fonte: Cálculos próprios baseados em Robles, Rubio e Stampini (2015).
Embora não representem uma grande parcela do PIB, os recur-

sos usados para TRC seriam suficientes para cobrir toda a população
pobre, ou pelo menos os extremamente pobres, se fossem redireciona-
dos. De fato, o número de beneficiários desses programas é quase 2,5
vezes maior (148%) do que o número de pessoas em situação de pobreza
extrema. A economia potencial desses vazamentos é estimada em 0,7%
Brasil na redução da pobreza por ponto de PIB gasto. Mas o Chile, com 4,6% do
PIB gasto em transferências de renda, é o mais efetivo. Essa medida de efetividade
deve ser abordada com cautela, já que a mudança não é linear para grandes gas-
tadores e pode classificá-los incorretamente como menos eficazes (Enami, Lustig
e Taqdiri, 2016).
do PIB, o que representa cerca de metade do nível de gastos dedica-

dos a essas categorias (Izquierdo, Loo-Kung e Navajas, 2013; Cavallo e
Serebrisky, 2016).
Uma razão importante para o direcionamento ineficiente é que vários
países da região usam sistemas de direcionamento baseados em com-
provação de recursos financeiros ou geográficos, que fornecem uma
estimativa de renda ou consumo per capita com base em característi-
cas demográficas e propriedade de ativos, mas representam apenas 50%
a 60% da variabilidade observada nos padrões de vida (Robles, Rubio e
Stampini, 2015). Os sistemas de informação integrados implementados na
Argentina em 1997 e no Brasil em 2001, com base em dados administra-
tivos atualizados, poderiam servir como modelos iniciais para melhorar o
direcionamento nos países da região (Pessino e Fenochietto, 2007; Aze-
vedo, Bouillon e Irarrázaval, 2011; ver também Capítulo 9).
Também é possível quantificar as transferências de renda que seriam
necessárias para tirar todos os cidadãos da pobreza extrema em cada
país, supondo-se um direcionamento perfeito. O indicador da lacuna de
pobreza extrema pondera o percentual de pobres pelo intervalo médio
entre seus rendimentos e a linha de pobreza. Assim, considera o grau de
pobreza dos pobres e, portanto, o montante exato de recursos necessá-
rios para tirar todas as pessoas da pobreza. Fechar a lacuna da pobreza
extrema (PPC abaixo de US$ 2,50 per capita por dia) exigiria um pouco
mais de 3% do PIB em Honduras e na Nicarágua e 1% ou menos na Costa
Rica, no Uruguai ou no Chile (Gráfico 4.13).
Considerando-se o percentual de gastos com subsídios — que ainda
é alto em vários países — e os vazamentos em todos os programas, há
espaço para cobrir todos as pessoas em situação de pobreza extrema sem
aumentar gastos, pelo menos em todos os países que necessitariam de
menos de 1% do PIB.
Pode ser conveniente para os formuladores de políticas avaliar se
devem aumentar o tamanho das transferências ou melhorar a efetivi-
dade por meio de uma melhor definição de beneficiários. Além disso, a
dependência da assistência social é outro efeito colateral da previdência
e da proteção social que deve ser evitado. A América Latina e o Caribe
devem evitar tanto a dependência permanente de benefícios sociais como
o aumento da informalidade. Depois de atingir a cobertura completa da
pobreza extrema crônica, o maior triunfo das TRC seria sua redução gra-
dual até que não fossem mais necessárias. Em relação à PSNC, aumentar
sua cobertura e sua generosidade, o que produzirá efeitos durante déca-
das no futuro, junto com o rápido envelhecimento da população, pode
tornar essas transferências insustentáveis.
Gráfico 4.13 L
acuna entre pobreza extrema e renda disponível na América
Latina, % do PIB
3,5
3,0
2,5
2,0
% do PIB
1,5
1,0
0,5
0,0
Honduras, 2011
Nicarágua, 2009
Bolívia, 2009
Guatemala, 2011
El Salvador, 2011
Colômbia, 2010
Brasil, 2009
Equador, 2011
México, 2010
Costa Rica, 2010
Uruguai, 2009
Chile, 2013
Lacuna entre pobreza extrema e renda disponível
A Argentina dos anos 2000 é um caso emblemático de dependência

de benefícios sociais e insustentabilidade na esteira de um alto crescimento
(Lustig e Pessino, 2014).17 No início de 2002, a Argentina emergira de uma
crise e de uma inadimplência que haviam aumentado a pobreza para quase
50%. De 2003 a 2006, com uma economia em expansão e a subida dos pre-
ços das commodities, a pobreza e a desigualdade diminuíram graças a um
aumento da renda de mercado e não a transferências sociais. No entanto,
após 2006, com uma economia em deterioração, inflação e um sistema de
tributação altamente distorcido, as transferências de renda substituíram
as forças do mercado no combate à pobreza e à desigualdade. Em parti-
cular, a Moratória Previdenciária — que aumentou a cobertura de proteção
social para mais de 3 milhões de idosos que nunca haviam contribuído
17
Os indicadores para a Argentina baseiam-se em Lustig e Pessino (2014) na maior
parte do capítulo, nos casos em que as imputações para impostos diretos não foram
calculadas (ver Rossignolo, no prelo, para uma atualização).
para a previdência social ou o haviam feito apenas esporadicamente —

tornou-se um verdadeiro programa de proteção social não contributivo.
Embora o programa não visasse os pobres e sofresse de vazamentos sig-
nificativos para os não-pobres, serviu para diminuir a pobreza moderada.
No entanto, também aumentou a proporção de famílias dependentes de
pagamentos de benefícios sociais de menos de 10% nos anos 1990 para
mais de 40% até 2010, elevando, assim o gasto com a proteção social a
um nível altamente insustentável no longo prazo (ver Capítulo 3). Vários
outros países da América Latina e do Caribe também ampliaram seus pro-
gramas de assistência social após a crise de 2008 e, desde então, o gasto
não voltou aos níveis anteriores (Banco Mundial, 2014). Transferências de
renda transitórias e decrescentes ao longo do tempo podem ser um ins-
trumento mais eficaz para combater a pobreza extrema no curto prazo,
enquanto programas de desenvolvimento de habilidades mais permanen-
tes voltados para os pobres deveriam ser empregados para diminuir a
pobreza de forma permanente.
Transferências na forma de bens e serviços: somando o valor dos

serviços públicos
A análise anterior não considera o impacto das transferências na forma de

bens e serviços: o gasto público com saúde e educação. Embora a TRC
forneça incentivos para melhorar o capital humano por meio da reten-
ção escolar e da ampliação da cobertura de vacinação, seus efeitos são
limitados pelo tamanho e pela população-alvo. Além disso, as evidências
mais recentes mostram poucos — se tantos — efeitos de longo prazo.18
No entanto, pelo menos 50% do gasto social na região destina-se a pro-
gramas educacionais universais e sistemas de saúde contributivos e não
contributivos. O gasto com educação representou uma média de 4,5% do
18
Embora os resultados sejam diferentes entre os países da América Latina e do Caribe,
as avaliações do programa revelam um aumento dos anos de escolaridade, uma dimi-
nuição do trabalho infantil e melhorias nos principais indicadores de saúde (Bouillon
e Tejerina, 2006; Fiszbein e Schady, 2009). No entanto, uma análise recente sustenta
que não há evidências dos efeitos de longo prazo no capital humano (Sandberg,
2015), e algumas das evidências de longo prazo mais recentes desses programas de
TRC baseados em 20 anos de dados corroboram essa afirmação. Araujo, Bosch e
Schady (no prelo), avaliando os efeitos de 10 anos do programa Bono de Desarrollo
Humano do Equador, concluem que “... qualquer efeito das transferências mone-
tárias na transmissão intergeracional da pobreza no Equador provavelmente será
modesto”. Para afirmações semelhantes em um contexto internacional e em um pro-
grama diferente no Malaui, ver Baird, McIntosh e Özler (2016).
PIB em 2012 (5,3% na OCDE) e o gasto com saúde respondeu por 3,8%
do PIB (6,5% na OCDE), com diferenças significativas entre os países (ver
Gráfico 4.6).
Uma vez consideradas as transferências na forma de bens e serviços,
a desigualdade em todos os países cai consideravelmente mais do que
com as transferências de renda, refletindo, assim, seu tamanho relativo
e sua natureza progressiva (Lustig, Pessino e Scott, 2014; Lustig, 2017).
Nos países avançados, as transferências na forma de bens e serviços,
medidas ao custo, reduzem o coeficiente de Gini da renda disponível em
cerca de 20% (OCDE, 2011a), enquanto nos países da América Latina essa
redução é de apenas 10% (embora em ambas as regiões seja de aproxi-
madamente 5 pontos Gini). Assim, a lacuna percentual para com os países
da OCDE aumenta ainda mais (Gráfico 4.8). Transferências na forma de
bens e serviços ampliam ainda mais a diferença na capacidade redistri-
butiva entre países latino-americanos e avançados, embora as diferenças
nos gastos com saúde e educação sejam menores do que com transfe-
rências de renda. A análise da sua progressividade mostra que, enquanto
o gasto com educação pré-primária e primária é favorável aos pobres e
equalizador em todos os países latino-americanos, o gasto com educação
secundária é pró-pobre em nove dos países considerados e ligeiramente
pró-rico em El Salvador e no México. Finalmente, o gasto com educação
superior é pró-rico em todos os países da América Latina, uma vez que
beneficia principalmente a população de renda média e alta (Gráfico 4.14).
A maioria dos países gasta menos de 30% do orçamento da educação
como o ensino superior. Em termos de equidade, o gasto com educa-
ção não parece apresentar qualquer viés pró-rico ou progressividade. No
entanto, é preocupante que o gasto com a primeira infância tenha sido em
média 0,3% do PIB, enquanto o gasto com a educação terciária tenha sido
cerca de quatro vezes maior (ver Capítulo 3 e Gráfico 4.15).19
O gasto com saúde na maioria dos países, 20 é apenas moderadamente
pró-pobre e ligeiramente pró-rico, mas igual em El Salvador, no Peru e na
Guatemala (Gráfico 4.16).
O custo de prestar um serviço pode ser diferente do valor atribuído
a ele pelo consumidor do serviço. A progressividade pode ser apenas
19
Por motivos de eficiência, o gasto com educação terciária pode ajudar a gerar ino-
vação, adaptação de tecnologias e, portanto, fomentar o crescimento. No entanto,
esse raciocínio por si só não justifica essa diferença.
20
O seguro de saúde contributivo não está incluído em alguns países quando não é
explicitamente subsidiado. No caso do México, enquanto o seguro de saúde não con-
tributivo por meio do Seguro Popular é pró-pobre, o seguro de saúde contributivo é
pró-rico (Scott, de la Rosa e Aranda, 2017).
Gráfico 4.14 G
asto pró-pobre e pró-pico com educação por nível, classificado
por renda de mercado, cerca de 2012
Gasto pró-pobre Gasto pró-rico

Uruguai
Colômbia
Peru
Chile
México
Costa Rica
Bolívia
El Salvador
Honduras
Brasil
Guatemala
Uruguai
Argentina
Colômbia
Peru
Brasil
Costa Rica
Equador
Chile
Bolívia
México
Guatemala
El Salvador
Honduras
Argentina
Chile
Peru
Costa Rica
Colômbia
Uruguai
Bolívia
Brasil
Equador
Guatemala
Honduras
El Salvador
México
Chile
Argentina
Colômbia
Bolívia
Peru
México
Costa Rica
El Salvador
Brasil
Uruguai
Honduras
Guatemala
–0,5 –0,4 –0,3 –0,2 –0,1 0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8
Educação pré-primária Educação primária Educação secundária Educação terciária
Nota: Os coeficientes de concentração são classificados no cenário em que as aposentadorias contribu-
tivas são consideradas parte da renda de mercado.
Gráfico 4.15 G
asto público com educação por nível, como % do PIB na América
Latina, cerca de 2012
9,0
8,0
7,0
6,0
% do PIB
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
Peru
Guatemala
El Salvador
Uruguai
Brasil
Chile
México
Colômbia
Argentina
Honduras
Costa Rica
Bolívia
o resultado de indivíduos ricos e de classe média que optam por servi-

ços privados, deixando os serviços públicos de menor qualidade para
os pobres (ver Ferreira et al., 2013). A preocupação no caso da América
Latina se deve ao fato de que a progressividade do gasto com saúde e
educação está sendo seriamente prejudicada pelas ineficiências e pela
baixa qualidade dos gastos. Normalmente, a maioria dos estudos sobre
incidência fiscal mede a distribuição do orçamento ou de insumos como
o acesso a estabelecimentos públicos de saúde, mas não leva em conta a
distribuição dos resultados. Embora a distribuição da “quantidade” possa
ser um pouco progressiva (porque se concentra nos pobres, embora de
forma insuficiente), a distribuição da qualidade é essencialmente regres-
siva. Assim, o efeito positivo da cobertura é reduzido pelo efeito negativo
das diferenças de qualidade por condição socioeconômica.
Desigualdade de oportunidades
Um dos objetivos da política fiscal deveria ser a igualdade de oportuni-

dades. Os governos deveriam garantir que circunstâncias como gênero,
Gráfico 4.16 G
asto com saúde pró-pobre e pró-Rico (coeficientes de concentração)
e gasto público com saúde em países selecionados da América Latina
e do Caribe (classificados por renda de mercado), cerca de 2012
A. Coeficientes de concentração (classificação por renda de mercado)
Pró-pobre Pró-rico
Rep. Dominicana –0,26
Argentina –0,23
Equador –0,13
Brasil –0,12
Uruguai –0,10
Chile –0,10
Bolívia –0,04
Honduras –0,03
Nicarágua 0,03
México 0,04
El Salvador 0,12
Peru 0,18
Guatemala 0,28
–0,3 –0,2 –0,1 0,0 0,1 0.,2 0,3
B. Gasto público (% do PIB)

Rep. Dominicana 1,8
Argentina 5,6
Equador 1,6
Brasil 5,0
Uruguai 4,7
Chile 3,8
Bolívia 3,6
Honduras 3,5
Nicarágua 4,2
México 3,1
El Salvador 4,3
Peru 3,1
Guatemala 2,1
0 1 2 3 4 5 6
Gasto público (% do PIB)
Nota: Os coeficientes de concentração são classificados no cenário em que as aposentadorias contribu-
tivas são consideradas parte da renda de mercado.
etnia, local de nascimento ou ambiente socioeconômico e familiar, que

estão além do controle de uma pessoa, não influenciem as oportunida-
des disponíveis para um indivíduo ou os resultados dos seus esforços.
O sucesso deve depender de escolhas pessoais, esforço e talento, e não
das circunstâncias que cercam o nascimento de uma pessoa (Roemer,
1998). Serviços piores de saúde e educação ressaltam a marcante
desigualdade em acesso e resultados do gasto público mais importante

voltado para o desenvolvimento do capital humano. 21 Crianças pobres
de famílias carentes deveriam ser os maiores beneficiários de investi-
mentos em capital humano para o desenvolvimento de habilidades de
mercado. No entanto, aparentemente os pobres raramente superam suas
infelizes circunstâncias de nascimento na América Latina e no Caribe, já
que os investimentos no desenvolvimento de suas habilidades técnicas e
interpessoais são insuficientes nos primeiros anos de vida e não são com-
pensados posteriormente. 22
Embora a expectativa de vida tenha aumentado e a mortalidade
materno-infantil tenha diminuído na América Latina e no Caribe nas
últimas décadas, 23 a desigualdade nos resultados de saúde ainda é gene-
ralizada (OMS, 2015). Embora o acesso e os resultados no que se refere à
saúde sejam muito semelhantes nos diferentes grupos de renda nos países
avançados, grandes disparidades persistem na América Latina e no Caribe
(Gráfico 4.17A). Esse pode ser um dos motivos pelos quais os resultados de
saúde, como, por exemplo, a taxa de mortalidade infantil, são duas vezes
maiores entre os pobres do que os ricos da região e seis vezes mais altos
do que nas economias mais avançadas (Gráfico 4.17B).
O acesso à educação e seus resultados continuam sendo muito pio-
res para os grupos desfavorecidos, em parte devido a vieses em favor dos
ricos em termos de acesso e qualidade. De fato, cerca de 50% dos jovens
mais pobres da região não concluem o ensino médio, em comparação
com 10% do quintil mais rico (Gráfico 4.18A). O contraste é ainda maior na
educação secundária e terciária. O mesmo padrão prevalece para os resul-
tados da educação (ver Gráfico 4.18B), conforme medido pelos resultados
do Programa Internacional de Avaliação de Estudantes (Pisa, na sigla em
inglês) (Busso et al., 2017). Embora, em média, o melhor país da América
Latina tenha um desempenho pior do que o pior país avançado, em termos
de desigualdade de desempenho por condição socioeconômica, a lacuna
no desempenho é ainda maior.
21
Há cada vez mais estudos que medem a desigualdade de oportunidades (ver, por
exemplo, Ferreira e Gignoux, 2011; Molinas Vega et al., 2012).
22
Heckman (2006, 2011a) observa que investimentos posteriores são mais onerosos e
menos eficazes na melhoria de habilidades e no bem-estar geral de crianças caren-
tes do que investimentos na primeira infância.
23
Entre 1990 e 2010, a taxa de mortalidade infantil na América Latina e no Caribe
caiu de aproximadamente 120 para 60 mortes por mil nascidos vivos; a mortalidade
materna caiu de 50 para 25 por 100 mil nascidos vivos; e a desnutrição crônica ou o
atraso no desenvolvimento) entre crianças de cinco anos ou menos caiu de 25% para
12% da população (Levy e Schady, 2013).
Gráfico 4.17 D
esigualdades no acesso à atenção à saúde e resultados na
América Latina e no Caribe e em países mais desenvolvidos
A. Acesso: Partos assistidos por pessoal de saúde qualificado

100
90
Percentual
80
70
60
América Latina e Caribe Europa Emergente
B. Resultados: Taxa de mortalidade infantil

30
20
nascidos vivos
Mortes por mil
10
0
América Latina e Caribe Economias Avançadas
Fonte: Cálculos próprios com base em metadados do Observatório da Saúde Global da Organização
Mundial da Saúde.
Nota: Últimos dados disponíveis de 2008 a 2013 para o Painel A e o Painel B. No Painel A, América Latina
e Caribe incluem Belize, Bolívia, Colômbia, Costa Rica, República Dominicana, Haiti, Honduras, Panamá,
Peru e Trinidad e Tobago, enquanto a Europa emergente inclui Bielorrússia, Geórgia, Sérvia e Ucrânia.
No Painel B, América Latina e Caribe incluem Bolívia, Colômbia, República Dominicana, Honduras e Peru,
enquanto as Economias Avançadas incluem Inglaterra, País de Gales e Canadá.
Melhores escolas não são o único fator que determina o sucesso escolar;
as primeiras experiências de vida também contam. Alunos de 15 anos de idade
da OCDE que cursaram a educação infantil tendem a ter um desempenho
melhor em testes padronizados do que aqueles que não o fizeram, mesmo
quando seus antecedentes socioeconômicos são levados em conta. 24 Esse
investimento precoce é essencial para o futuro da criança e tende a estar
ausente em famílias mais carentes. Um gasto mais alto e de melhor qualidade
24
(OCDE, 2010, 2013b).
Gráfico 4.18 D
esigualdades no acesso à educação e seus resultados na
América Latina e no Caribe e em países mais desenvolvidos
A. Acesso: Taxa mais baixa de conclusão da educação secundária

100
90
80
Percentual
70
60
50
40
B. Resultados: Crianças que participam da avaliação de matemática do PISA que passam

para o segundo nível
100
Percentual de alunos com pontuação
80
igual ou superior a 420
60
40
20
0
América Latina e Caribe Europa e América do Norte
Fonte: Cálculos próprios a partir do Banco de Dados Mundial sobre Desigualdade em Educação da Unesco.
Nota: No Painel A, América Latina e Caribe incluem 21 países, enquanto Europa e América do Norte
incluem 39 países. A amostra inclui os últimos dados disponíveis pra cada país entre 2006 e 2015 (essen-
cialmente 2015). No Painel B, América Latina e Caribe incluem Argentina, Brasil, Chile, Colômbia, Costa
Rica, República Dominicana, México, Peru, Trinidad e Tobago e Uruguai, enquanto Europa e América do
Norte incluem 34 países. A amostra inclui grande parte das observações do PISA 2015. Todos os indica-
dores estão desmembrados por uma medida da condição socioeconômica das famílias.
na primeira infância é equitativo e favorece o crescimento; a permuta equida-

de-eficiência não existe para programas voltados para crianças carentes (ver
Quadro 4.2). De acordo com James J. Heckman, Prêmio Nobel de Economia,
as famílias desempenham um papel poderoso na conformação de resulta-
dos na vida adulta. Uma infinidade de evidências mostra que as lacunas em
habilidades se abrem muito antes do jardim de infância (ver evidências para
a América Latina em Berlinski e Schady, 2015). Isso se aplica a habilidades
cognitivas, como matemática e leitura, e habilidades não-cognitivas, como
QUADRO 4.2 PROGRAMA PARA A PRIMEIRA INFÂNCIA NA JAMAICA:

UM EXEMPLO PARA A REGIÃO
• Entre 2004 e 2010, o número estimado de crianças com menos de 5 anos de

idade na América Latina e no Caribe que sofriam de atraso no crescimento
ou pobreza extrema caiu ligeiramente de 11,6 milhões para 9,7 milhões (de
20% para 18%).
• A Jamaica implementou e realizou a primeira avaliação experimental de lon-
go prazo de um programa de desenvolvimento da primeira infância em um
país em desenvolvimento. Os participantes de uma intervenção aleatória
conduzida em 1986–1987, que envolvia estímulo psicossocial para crianças
jamaicanas na faixa etária de um a três anos com atraso no crescimento,
relataram rendimentos 25% superiores na idade adulta em comparação ao
grupo de controle. A intervenção compensou as consequências econômicas
dos atrasos iniciais no desenvolvimento e reduziu a desigualdade na idade
adulta (Gertler et al., 2014).
• Segundo dados de 58 países de renda baixa e média, 31,4% de todas as
crianças de 36 a 59 meses tiveram acesso a programas de educação infantil,
com taxas de matrícula de crianças do quintil mais alto de riqueza mais de
duas vezes acima da taxa de crianças do quintil mais baixo (19,5%). Jamaica
e Barbados lideram a amostra com mais de 85% de todas as crianças de 36
a 59 meses com acesso a programas de educação infantil e com matrículas
no quintil mais baixo quase tão altas quanto no quintil mais rico (Black et
al., 2017).
diligência e autocontrole. Essas evidências são corroboradas por evidências

de desigualdade intergeracional na região. 25
A geografia da equidade no gasto
As disparidades sociais e econômicas entre os territórios são um fator crí-

tico para explicar a desigualdade na América Latina e no Caribe. De fato,
parece haver um desequilíbrio vertical e horizontal persistente nas receitas e
25
A desigualdade intergeracional na mobilidade está altamente correlacionada com a
desigualdade intrageracional de renda. A maioria das sociedades da América Latina
e do Caribe não é tradicionalmente móvel. Estudos recentes mostram que a mobili-
dade educacional (rendimento) intergeracional tem aumentado (Ferreira et al., 2013;
Neidhöfer, Serrano e Gasparini, 2018), mas, assim como na literatura sobre desigual-
dade intrageracional, não há evidências claras de melhorias de renda e, portanto,
não há espaço para complacência. Essas constatações demonstram que a região
melhorou no sentido de tornar a educação mais independente do histórico familiar
e de outras circunstâncias; no entanto, os resultados e o rendimento continuam a
depender dos resultados dos pais.
despesas fiscais da região (Fretes Cibils e Ter-Minassian, 2015). No entanto,

quase não há literatura sobre o nexo entre distribuição de renda pessoal e
desigualdade territorial (CEPAL, 2017). No país típico da América Latina, a
proporção do PIB per capita entre a região mais rica e a mais pobre é 9,
o que é quatro vezes superior à da OCDE. Em alguns países como Argen-
tina e México (ambos países com sistemas federais), essa diferença é 16
vezes maior (Muñoz, Pineda e Radics, 2017). Considerando-se a dispersão
do PIB subnacional per capita nos países como medida de desigualdade
interregional, os coeficientes de GINI em uma amostra de países latino-a-
mericanos são em média duas vezes maiores do que em países da OCDE
(Muñoz, Pineda e Radics, 2017). As disparidades territoriais em termos de
riqueza, receitas e despesas fiscais, e mais importante, a desigualdade no
acesso a serviços básicos de qualidade em todos os governos subnacionais
pode ser responsável pela desigualdade de renda pessoal.
Dos instrumentos de política fiscal disponíveis, as transferências em
espécie em educação e saúde têm o maior impacto na redução da desi-
gualdade de renda per capita na região (pelo menos em termos de acesso,
mas não necessariamente de resultados). Educação e saúde estão entre
os tipos mais importantes de serviços descentralizados, com mais de 50%
do gasto em saúde e educação executado pelos governos subnacionais
da América Latina (Gráfico 4.19). Assim, analisar se o gasto do governo
subnacional está associado a uma maior ou menor desigualdade de renda
é fundamental para uma discussão sobre equidade de gastos. Espera-se
que a descentralização melhore a eficiência da alocação de recursos, uma
Gráfico 4.19 P
articipação do gasto social do governo central e dos governos
subnacionais na América Latina, cerca de 2015
100
21,0
80
51,3 52,0
Percentual
60
40 79,0
48,7 48,0
20
0
Saúde Educação Proteção social
Governo central Governos subnacionais
Fonte: Cálculos próprios a partir do banco de dados de gasto público do BID-FMM e dados dos ministé-
rios de finanças e estatísticas e bancos centrais da América Latina.
Nota: América Latina inclui Argentina, Bolívia, Brasil, Colômbia, Guatemala, México e Peru.
vez que pode tornar o gasto público mais sensível às necessidades locais
ao aumentar a prestação de contas entre aqueles que produzem bens e
serviços públicos e aqueles que os consomem (Faguet, 2012). No entanto,
não há certeza de que isso reduziria a desigualdade territorial.
Embora os países latino-americanos usem transferências intergoverna-
mentais com algumas características de equalização, não têm verdadeiras
transferências de equalização baseadas na capacidade fiscal ou nas neces-
sidades de gasto para aliviar a desigualdade territorial (Muñoz, Pineda e
Radics, 2017). Nos países avançados, essas transferências ajudam a asse-
gurar um nível e uma qualidade semelhantes de serviços públicos entre
cidadãos de diferentes territórios subnacionais.
Além disso, as desigualdades territoriais são grandes, considerando-se
a qualidade dos serviços públicos prestados. O Índice de Oportunidades
Humanas (IOH)26 subnacional do Banco Mundial, que é uma medida da
cobertura de serviços básicos corrigida pela desigualdade em sua dis-
tribuição em diferentes quintis de renda, mostra grandes desigualdades
espaciais nesses indicadores. Na região, as diferenças territoriais na con-
clusão do ensino primário chegam, em média, a 31% e podem atingir 67%
(Gráfico 4.20, painel A). Algo semelhante ocorre com os serviços de sanea-
mento (Gráfico 4.20, painel B).
Embora sejam necessárias mais pesquisas sobre descentralização e
desigualdade na região, há evidências de que a desigualdade territorial se
traduz em resultados fiscais que, por sua vez, se traduzem em resultados
na aquisição de habilidades e na qualidade de vida. Melhores instituições,
maiores receitas próprias e equalização e outros tipos de transferências do
governo central podem ajudar a reduzir essas desigualdades.
Incidência fiscal de segunda ordem: boas intenções, maus resultados
Políticas redistributivas como transferências de renda podem reduzir os

incentivos para trabalhar, poupar e investir, e podem até mesmo alterar
as decisões relacionadas com a fertilidade. Esses efeitos comportamen-
tais (“indesejados”) provavelmente aumentam a desigualdade da renda de
26
O IOH mede a disponibilidade de serviços necessários para progredir na vida “penali-
zada” pela distribuição injusta de serviços entre a população. Por exemplo, dois países
que têm cobertura idêntica podem ter um IOH diferente se os cidadãos que não têm
o serviço forem todos do sexo feminino ou negros, pobres ou, em geral, compartilha-
rem uma circunstância pessoal além do seu controle. Em outras palavras, o IOH é a
cobertura corrigida pela equidade. Em teoria, pode-se aumentá-lo mudando as circuns-
tâncias das pessoas (“efeito de composição”), prestando mais serviço a todos (“efeito
de escala”) ou distribuindo o serviço de maneira mais justa (“efeito de equalização”).
Gráfico 4.20 Índice de oportunidades humanas no nível subnacional: lacuna

entre municípios com pontuações mais altas e mais baixas, 2014
A. Educação primária concluída

100
80
Percentual
60
40
20
0
Haiti
El Salvador
Guatemala
Honduras
Nicarágua
Brasil
Rep. Dominicana
Paraguai
Costa Rica
Equador
Chile
Panamá
Bolívia
Peru
Uruguai
Argentina
B. Saneamento
100
80
60
Percentual
40
20
0
El Salvador
Guatemala
Bolívia
Honduras
Nicarágua
Haiti
Rep. Dominicana
Paraguai
Peru
Argentina
Equador
Brasil
Chile
Costa Rica
Uruguai
Valor nacional Município com o valor mais baixo Município com o valor mais alto
Fonte: Cálculos próprios com base no LAC Equity Lab do Banco Mundial e Molinas Vega et al. (2012).
Nota: Argentina e Uruguai incluem somente dados urbanos.
mercado; portanto, a análise da incidência fiscal exagera o verdadeiro efeito

das políticas redistributivas na desigualdade da renda disponível ou da renda
final. As transferências tendem a ter um efeito distributivo direto (primeira
ordem) mas, quando o desincentivo comportamental (segunda ordem) é con-
siderado, o resultado pode ser o oposto, neutralizando o impacto inicial. As
respostas comportamentais também podem reduzir a produtividade (Bosch,
Cobacho e Pagés, 2014; Attanasio, Meghir e Otero, 2014). Os efeitos compor-

tamentais ocorrem quando os indivíduos mudam seu comportamento para
adquirir o direito de receber benefícios. Para tanto, podem reduzir seus níveis
de trabalho ou recorrer a atividades informais, poupar menos para evitar a
desqualificação por posse de ativos, ou alterar sua estrutura familiar para
excluir outros membros da família que gerem renda.
Estudos dos efeitos indesejáveis dos programas de transferência de
renda nos trabalhadores adultos concluíram que seu impacto foi pouco
ou nenhum na propensão para trabalhar ou nas horas trabalhadas (Alzúa,
Cruces e Ripani, 2013; Banerjee et al., 2017). Mas, na maioria dos países,
as altas contribuições para a previdência social, às vezes com poucos
benefícios, aliadas à fraca aplicação da legislação trabalhista têm, sim, um
impacto na informalidade. Empresas e trabalhadores em atividades for-
mais são obrigados a pagar por um conjunto integrado de programas de
saúde, aposentadoria e afins. Os trabalhadores informais se beneficiam de
um conjunto não integrado de programas paralelos pagos pelo governo,
os chamados “programas não contributivos”. Isso funciona como subsí-
dio à informalidade, que é, de fato, muito alta na região: o percentual de
trabalhadores que não contribuem para a previdência está entre 40,6%
(para trabalhadores assalariados) e 56,9% (para todos os trabalhadores).
Embora a proteção social não contributiva desempenhe um papel funda-
mental na redução da pobreza, os trabalhadores questionarão por que
devem participar do sistema contributivo quando sequer têm certeza de
que terão direito a uma aposentadoria, especialmente quando podem se
aposentar por idade sem poupar enquanto trabalham. A mesma lógica se
aplica a outros programas não contributivos que têm uma contrapartida
no setor formal e que também representam uma carga fiscal crescente
para os países e reduzem a produtividade e o crescimento (Levy, 2015).
As transferências afetam significativamente a escolha entre traba-
lho formal e informal (Alaimo, Garganta e Pessino, 2018). 27 No entanto, a
maioria dos estudos sobre os efeitos do desincentivo das transferências
governamentais não traduz os efeitos comportamentais em estimativas de
rendimentos contrafactuais, o que requer uma estimativa adicional de um
modelo de microssimulação (Ben-Shalom, Moffitt e Scholz, 2012). Ignorar
27
Por exemplo, após a introdução de um grande programa de seguro saúde não con-
tributivo no México, Bosch e Campos-Vázquez (2014) concluíram que o estoque de
trabalhadores formais teria aumentado em 2,4% entre 2002 e 2009, na ausência do
Seguro Popular. Para o regime subsidiado na Colômbia, a informalidade aumentou entre
2 e 4 pontos percentuais (Camacho, Conover e Hoyos, 2013). Bosch e Guajardo (2012)
estimam que a Moratória Previdenciária na Argentina reduziu o emprego formal entre
as mulheres em 2,5 pontos percentuais, indicando que isso as induzia a se aposentar.
as respostas comportamentais geralmente leva a estimativas excessivas do

impacto dos programas na pobreza, já que os níveis de renda de mercado
observados nos dados são mais baixos do que teriam sido na ausência do
programa. Na linguagem da análise causal, o que é necessário é a renda
contrafactual da família, caso esta não tivesse recebido benefícios. Se essa
renda pudesse ser determinada, a diferença entre ela e a renda pós-trans-
ferência seria a medida do impacto de um programa na renda. Garganta
e Gasparini (2015) estimaram o efeito de um programa de TRC na infor-
malidade na Argentina: a Asignación Universal por Hijo (AUH), destinada
a famílias com crianças menores de 18 anos e sem emprego formal. 28 Isso
custou ao governo 0,72% do PIB, ou cerca de 17% dos rendimentos antes
da transferência, que cobrem cerca de 15% das famílias. Embora a pobreza
moderada tenha caído de 31,4% para 28,6%, a informalidade aumentou
entre 2,8 e 3,6 pontos percentuais. 29 Analisando transferências de AUH,
Alaimo, Garganta e Pessino (2018) estimam como a resposta comporta-
mental contrafactual (alguns trabalhadores empregados no setor formal
optam por um emprego informal) afeta a pobreza e o gasto público. Esse
é o primeiro estudo para a América Latina e o Caribe que estima, por meio
de técnicas de microssimulação, a renda de mercado contrafactual e a
pobreza que teria existido na ausência do programa. 30
A Tabela 4.1 mostra a renda de mercado antes das transferências e as
medidas de pobreza para a AUH na primeira coluna, em comparação com a
renda de mercado contrafactual antes das transferências na segunda coluna.
A pobreza sem a AUH teria sido de 30,8% em vez de 31,4% (o tamanho do
efeito comportamental é de 0,6 ponto percentual menos a incidência da
pobreza, pois os trabalhadores formais não passaram para o setor informal).
Assim, os efeitos da incidência de primeira ordem exageram o efeito “verda-
deiro” da AUH em 0,6 ponto percentual: embora o efeito de primeira ordem
28
O país oferece esse tipo de assistência aos trabalhadores formais por meio de
contribuições.
29
Outro efeito não intencional dos programas de transferência de renda condicionada
à exigência de filhos é a maior probabilidade de ter filhos: tanto em Honduras quanto
na Argentina, o aumento foi de mais de dois pontos percentuais (Stecklov et al.,
2007; Garganta et al., 2017).
30
Supondo que não houvesse qualquer imposto, se a renda de um beneficiário é
expressa como DI = MI + B, onde MI é a renda de mercado e B é o benefício recebido
do programa, então a mudança de renda real resultante da introdução do programa
é ΔDI = ΔMI + ΔB, que é inferior a ΔDI = ΔB usada nos cálculos do impacto na pobreza,
se ΔMI < 0 (como ocorre quando os indivíduos passam do setor formal para o infor-
mal). ΔMI/ΔB é o fator pelo qual a diferença observada na renda deve ser reduzida
para chegar ao verdadeiro aumento da renda e, portanto, esse é o fator para diminuir
as estimativas de redução da pobreza (Ben-Shalom, Moffitt e Scholz, 2012).
Tabela 4.1 Incidência de pobreza e desigualdade antes e depois das transferências,

com e sem ajustes por desincentivos na Argentina, 2015 (1º Semestre)
Antes da
transferência
Antes da (simulada, sem
transferência movimento
(real, da formalidade formalidade- Depois da
para a informalidade) informalidade) transferência
Total de domicílios
Renda 12.753,82 12.810,06 13.023,16
Pobreza extrema 7,71 7,51 4,09
Pobreza moderada 31,35 30,75 28,56
Índice de Gini 0,417 0,414 0,399
Domicílios qualificados (programa atual)
Renda 7.872,12 8.204,23 9.462,57
Pobreza extrema 24,82 24,01 10,51
Pobreza moderada 71,14 68,76 60,12
Índice de Gini 0,376 0,380 0,319
Fonte: Cálculos próprios com base em Alaimo, Garganta e Pessino (2018). Estimativas de Pesquisas por
Amostra de Domicílios, Argentina, 2015, 1º semestre.
da AUH seja uma diminuição de 2,8 pontos percentuais na pobreza (31,4%

para 28,6%), o verdadeiro impacto que inclui o efeito comportamental é de
apenas 2,2 pontos percentuais (30,8% a 28,6%) ou 21% menor.
Muitos programas de TRC na América Latina e no Caribe são de
grande porte: o Bono de Desarrollo Humano do Equador cobre aproxima-
damente um quarto dos domicílios, enquanto o Progresa e o Bolsa Família
no México e no Brasil cobrem cerca de um quinto dos domicílios (Araujo
et al., 2017). Claramente, a generosidade de um programa afeta o seu
impacto na informalidade. Assim, embora o efeito de um programa possa
parecer pequeno, quando combinado a outros programas pode ser sig-
nificativo. Novos dados que documentam o gasto público em programas
não contributivos mostram que em 2014 a região gastou 1,7% do PIB nes-
ses programas, variando de apenas 0,2% na Jamaica a 4,2% na Argentina
(Gráfico 4.21 painel A). 31 A maior parte desse gasto financia saúde e apo-
sentadoria por idade (Gráfico 4.21, painel B). 32
31
Na Argentina, a Moratória Previdenciária permitiu que os trabalhadores em idade de
aposentadoria recebessem uma pensão, independentemente de terem completado
30 anos de contribuições para a previdência social por meio do emprego formal. A
diferença entre o montante das contribuições feitas e o valor de referência de 30
anos seria conciliada descontando-se sua “dívida” do seu benefício de aposentadoria.
32
Além disso, o gasto público com programas não contributivos mais que dobrou
entre 2000 e 2015.
Gráfico 4.21 G
asto social não contributivo na América Latina e no Caribe, 2014
A. Gasto total
5
4,2
4
3
% do PIB
2,3
1,9 2,0 2,0 2,1 2,1
2 1,7 1,8 1,8 1,9
1,5
1,2
1 0,7 0,9
0,2 0,4
0
Jamaica
Peru
Guatemala
Costa Rica
El Salvador
Chile
Bolívia
México
Equador
Colômbia
Brasil
Nicarágua
Uruguai
Honduras
Paraguai
Argentina
Média amostra
B. Composição
100
80
60
Percentual
40
20
0
Nicarágua
Colômbia
Honduras
El Salvador
Bolívia
Paraguai
Guatemala
Equador
México
Peru
Uruguai
Chile
Jamaica
Argentina
Costa Rica
Brasil
Saúde Idade e invalidez ALMP Assistência familiar Habitação
Fonte: Cálculos próprios com base em Alaimo, Dborkin e Izquierdo (2018).

ALMP = Políticas Ativas do Mercado de Trabalho.
O efeito geral do subsídio à informalidade é difícil de estimar. Um pro-

grama como o AUH, que gasta 0,72% do PIB, gera um aumento de 0,6
ponto percentual na pobreza de mercado, porque incentiva a informalidade
para poder cumprir os requisitos. Assim, uma estimativa bruta do efeito
geral do “subsídio à informalidade” (4,2% em 2014 na Argentina) deve ser
muito maior: supondo-se uma relação linear, o efeito comportamental pro-
vocaria um aumento de 3,5 pontos percentuais na pobreza que, por sua
vez, exigiria mais gasto público para erradicar a pobreza criada por gastos
governamentais ineficientes. Isso é um claro desperdício de recursos.
Em suma, uma solução possível — mas de difícil execução — é diminuir

gradativamente o imposto sobre a formalidade e o subsídio à informa-
lidade e oferecer a todos os trabalhadores os mesmos programas de
previdência social. Isso poderia ser feito com a redução de contribuições
trabalhistas, que seriam substituídas por impostos gerais (Levy, 2008).
Acima de tudo, os trabalhadores pobres precisam de um emprego mais
produtivo; mas também precisam se beneficiar da previdência e da prote-
ção social. Alcançar esse objetivo é essencial para uma verdadeira inclusão
social. Chegou a hora de a América Latina e o Caribe avançarem e enfren-
tarem novos desafios sociais além daqueles resolvidos pela TRC (Antón,
Hernández e Levy, 2012).
O Quebra-Cabeça das Políticas
A América Latina e o Caribe continuam sendo uma das regiões mais desi-
guais do mundo. A política fiscal compensa parcialmente a distribuição
desigual de renda em alguns países, principalmente por meio das políti-
cas de gasto. No entanto, isso reduz a desigualdade de renda e a pobreza
menos do que nos países avançados, uma vez que os programas não são
suficientemente progressivos ou são muito pequenos. Ainda assim, mais
gastos não levam necessariamente a melhores resultados para os pobres.
Programas não contributivos ajudam a reduzir a desigualdade e a
pobreza na região, mas subsidiam a informalidade. Aliados à alta tributa-
ção da folha de pagamentos, promovem um estado de bem-estar social
truncado, reduzem a capacidade distributiva do gasto e prejudicam a pro-
dutividade e o crescimento.
Embora a América Latina e o Caribe tenham avançado em termos de
igualdade de renda e acesso a serviços, a prestação de serviços de boa
qualidade aos pobres continua altamente desigual. A qualidade do capital
humano recebido pelos grupos de renda mais alta e renda mais baixa varia
muito, criando um hiato no acesso a oportunidades entre os mais ricos e os
mais pobres. Para criar oportunidades iguais para todos, o governo deve
gastar melhor em vez de gastar mais.
Cabe aos formuladores de políticas avaliar se devem aumentar o
tamanho das transferências ou selecionar melhor os beneficiários. Nesse
sentido, não devem considerar apenas a análise de incidência fiscal de
primeira ordem, mas também avaliar se aumentar o montante das trans-
ferências seria contraproducente (por exemplo, diminuir a participação da
força de trabalho ou aumentar a participação em atividades informais e
menos produtivas). A América Latina precisa evitar a dependência perma-
nente dos benefícios sociais e o aumento da informalidade. Deve, também,
voltar-se para a população que vive em situação de pobreza crônica e que

não pode ser facilmente retirada da pobreza com crescimento econômico.
Depois de alcançar a cobertura completa daqueles com necessidades
crônicas, o maior triunfo das TRC seria seu desaparecimento gradual ao
longo do tempo, com toda a região se beneficiando de estabilidade eco-
nômica, crescimento sustentado e uma força de trabalho mais saudável,
mais instruída e mais produtiva.
Além de criar igualdade de condições em termos de oportunidades e
resultados, as intervenções devem melhorar a qualidade dos investimen-
tos na primeira infância e, posteriormente, das intervenções para crianças
carentes, reduzindo a lacuna de habilidades o mais cedo possível. Seria
proibitivamente caro adiar esse investimento. Para adolescentes e idosos,
políticas adequadas como educação formal, capacitação e orientação
escolar requerem investimentos mais altos para criar igualdade de con-
dições. A América Latina e o Caribe precisam de mais políticas que, em
primeiro lugar, impeçam a ocorrência de desigualdades (ou seja, mais
pré-distribuição) e não apenas políticas que aprofundem a redistribuição.
Nas últimas décadas, o equilíbrio entre pré-distribuição e redistribuição
moveu-se principalmente na direção da redistribuição para promover mais
“acesso” do que “resultados”. Produziu resultados claros e no curto prazo
em vários países, mas a região não investiu o suficiente e de forma inteli-
gente na redução da pobreza e da desigualdade no longo prazo. Por essas
razões, é preciso realizar um diagnóstico preciso das causas da desigual-
dade e da pobreza antes de formular políticas específicas para mitigá-las.
Deixar de fazê-lo pode tornar essas políticas ineficazes, complicar ainda
mais a situação e, possivelmente, transformar um problema de pobreza
temporário em um problema mais permanente, que pode ter efeitos con-
comitantes no crescimento em geral.
5
Infraestrutura pública:
desperdiçar menos
para construir mais
O estado calamitoso da infraestrutura na América Latina e no Caribe é bem

conhecido. De estradas esburacadas e pontes em mau estado de conser-
vação a aeroportos e portos marítimos abaixo do padrão, a infraestrutura
decadente prejudica o crescimento da região e a qualidade de vida dos
seus cidadãos. Embora tijolo e argamassa, por si sós, não possam garantir
crescimento e prosperidade, sem serviços de infraestrutura aceitáveis fica
difícil para um país competir no mundo de hoje.
Por que a qualidade da infraestrutura é tão baixa na região? Para come-
çar, os países da América Latina e do Caribe não investem o suficiente
em infraestrutura. O investimento público e privado em infraestrutura na
região atingiu uma média de 2,75% do PIB entre 1992 e 2015 e de 3,8%
de 2008 a 2015 (Gráfico 5.1). Esse nível de gastos é baixo se comparado,
por exemplo, com a China (8,5%), o Japão e a Índia (5%) e com a média
dos países industriais (4%) (Powell, 2016). Além disso, como observado no
Capítulo 2, os números atuais do investimento estão bem abaixo daque-
les registrados nos anos 1980. Para preencher a lacuna de infraestrutura,
a região precisaria investir cerca de 5% do seu PIB nos próximos 20–30
anos, o que equivale a US$ 100 bilhões adicionais ao ano (Perrotti e San-
chez, 2011; Barbero, 2013; Serebrisky, 2014).1
Não é de surpreender que o baixo investimento em infraestrutura tenha
resultado em serviços de infraestrutura ruins. A qualidade da infraestrutura
na maioria dos países da América Latina e do Caribe — particularmente na
Argentina, no Brasil, no Paraguai e na Venezuela — é consideravelmente
1
Perrotti e Sánchez (2011) calculam as necessidades de investimento em infraestrutura
com base em estimativas da demanda do consumidor e do produtor, presumindo-se
uma taxa média de crescimento do PIB de 3,9%. As necessidades de investimento em
infraestrutura são coerentes com a obtenção de um estoque de infraestrutura que per-
mita à região crescer à taxa mencionada acima.
Gráfico 5.1 Investimento em infraestrutura (média entre 2008 e 2015)

6
5
4
% do PIB
3
2
1
0
Nicarágua
Bolívia
Panamá
Peru
Honduras
Paraguai
Costa Rica
Colômbia
Belize
Guiana
Média amostra
Chile
Brasil
Guatemala
El Salvador
Rep. Dominicana
Argentina
Uruguai
México
Trinidad e Tobago
Investimento privado Investimento público
Fonte: Cálculos próprios com base em dados de 2017 de Infralatam, http://infralatam.info/.
inferior ao que deveria ser relativamente aos seus níveis de renda (Banco
Mundial, 2017). Há apenas algumas exceções na região — principalmente
na América Central (Guatemala, Panamá e El Salvador) — onde a quali-
dade da infraestrutura é melhor do que se poderia esperar (Gráfico 5.2).
Reformas de políticas para atrair investimentos do setor privado em
infraestrutura iniciadas em meados da década de 1990 aumentaram o
investimento privado de um valor insignificante para 1% do PIB até 2015
(Serebrisky et al., 2015). Apesar do papel crescente do setor privado, o
setor público, no entanto, responde por mais de dois terços do investi-
mento total em infraestrutura na América Latina e no Caribe (Gráfico 5.1).
O investimento privado em infraestrutura varia entre países e setores, e
mais pode ser feito para mobilizá-lo por meio de políticas apoiadas por
bancos multilaterais de desenvolvimento na região (Pnud, 2016). 2 Mas a
experiência das últimas décadas na América Latina e no Caribe mostra
que o setor público ainda continuará a desempenhar um papel de relevo
no financiamento de infraestrutura.
O papel do setor público na infraestrutura é importante não ape-
nas porque o setor arca com a maior parte do investimento total, mas
também porque o investimento em infraestrutura tem características de
bem público, inclusive com fortes externalidades e efeitos de rede. O for-
necimento de eletricidade requer uma rede eficiente de transmissão e
2
Ver Grupo de Trabalho de Arquitetura Financeira Internacional do G20 (2017).
INFRAESTRUTURA PÚBLICA: DESPERDIÇAR MENOS PARA CONSTRUIR MAIS 149
Gráfico 5.2 Relação entre qualidade da infraestrutura geral e níveis de renda, 2014
Relação positiva entre a qualidade da infraestrutura e o nível de
desenvolvimento de um país
7
6 BRB
PAN
da Infraestrutura geral
Índice de qualidade
5 CHL
GTM SLV ECU MEX TTO
4 GUY DOM SUR
NIC JAM CRI URY
HND PER ARG
3 BOL COLBRA VEN
2 HTI PRY
1
0
2,5 3,0 3,5 4,0 4,5 5,0 5,5
PIB per capita em US$ correntes ajustados pela PPC
Países da América Latina e do Caribe Países em outras regiões
Fonte: Cálculos próprios a partir do Banco de Dados de Indicadores de Desenvolvimento Mundial do

Banco Mundial e banco de dados do Índice de Competitividade Global do Fórum Econômico Mundial
2007–2017.
Nota: O índice de qualidade da infraestrutura geral varia de 0 (pior qualidade) a 7 (melhor qualidade).
distribuição; os sistemas de transporte urbano precisam de rotas tron-

cais e ramais alimentadores para propiciar acesso adequado a locais de
trabalho e residência. Se o desenvolvimento da infraestrutura não for pla-
nejado adequadamente, a eficiência dos serviços prestados pelos ativos
será baixa. Além disso, instrumentos globais como o Acordo de Paris e os
Objetivos de Desenvolvimento Sustentável exigem que os governos plane-
jem e definam padrões, a fim de criar infraestrutura resiliente que cumpra
as metas de mitigação.
O crescimento na América Latina e no Caribe está em declínio e as
perspectivas macroeconômicas para a região não são as mais favorá-
veis. O crescimento base da região para 2017–2019 é de 2% (Powell, 2017).
Com essa perspectiva, o investimento público em infraestrutura prova-
velmente sofrerá cortes significativos nos próximos anos. As despesas de
capital são pró-cíclicas na América Latina e sofrem cortes desproporcio-
nalmente grandes quando a economia atravessa tempos difíceis (Ardanaz
e Izquierdo, 2017; ver também o Capítulo 2 para mais detalhes). Entre 1987
e 1992 — período de crises financeiras e fiscais na região — um terço da
melhoria das contas fiscais se deu à custa de um investimento menor em
infraestrutura (Carranza, Daude e Melguizo, 2014). Pelo menos desde 1995,
as despesas correntes cresceram quase ininterruptamente. As despesas
de capital foram mais voláteis, incluindo períodos prolongados de cor-
tes. Embora o gasto público total na América Latina e no Caribe tenha
aumentado em 3,7% do PIB entre 2007 e 2014, mais de 90% desse aumento
foi para despesas correntes e apenas 8% foram destinados a investimentos
de longo prazo (Cavallo e Serebrisky, 2016). Esses números são coerentes
com o viés contra o investimento público destacado no Capítulo 2.
Embora esse viés tenha sido solucionado (ver no Capítulo 9 regras
de composição do gasto público para proteger o investimento público),
a menor disponibilidade de recursos para investimento obriga os países a
encontrar maneiras de fornecer serviços de infraestrutura de forma mais
eficiente. Um estudo do Instituto Global McKinsey (Dobbs et al., 2013) con-
clui que os países poderiam satisfazer a demanda futura por serviços de
infraestrutura investindo apenas 60% do que deveriam investir segundo
as previsões de demanda — ou seja, investindo recursos de maneira mais
eficiente, os países poderiam economizar até 40% do gasto com infraes-
trutura (Gráfico 5.3). O relatório do McKinsey identifica três componentes
e processos do ciclo de projetos de fornecimento de serviços de infraes-
trutura que precisam ser melhorados para atingir os tais 40% de ganhos
de eficiência: 1) melhorar a seleção de projetos e otimizar as carteiras
de infraestrutura; 2) otimizar a prestação de serviços; e 3) aproveitar ao
máximo os ativos existentes. Cada um desses componentes explica, res-
pectivamente, os 20%, 40% e 40% dos ganhos potenciais de eficiência.
Este capítulo adota a estrutura analítica do McKinsey e busca apresentar
estimativas quantitativas dos ganhos potenciais de eficiência da América
Latina e do Caribe no investimento público em infraestrutura (Gráfico 5.3).
As decisões certas
Escolher os projetos certos e otimizar o portfólio de infraestrutura pode

ajudar muito a melhorar a eficiência do gasto com infraestrutura. A
Gráfico 5.3 Ganhos potenciais de eficiência no gasto com infraestrutura
Necessidades de infraestrutura
“business as usual”
Melhorar seleção de
20%
projetos e otimizar
Otimizar a oferta de
40% Ganhos de
infraestrutura
eficiência
Aproveitar ao máximo 40%
os ativos existentes
Necessidades de infraestrutura após
melhorias de produtividade
Fonte: Elaboração própria adaptada de Dobbs et al. (2013).

seleção de projetos pode ser aperfeiçoada em várias áreas. O planeja-

mento adequado pode ajudar os países a aproveitar os efeitos de rede
e evitar mudanças onerosas durante a implementação. O planejamento
e a concepção de um projeto em seu estágio inicial podem gerar econo-
mias importantes ao reduzir a necessidade de alterações após o início da
construção.
Uma das maneiras mais eficazes e eficientes de reduzir o custo total
de infraestrutura é evitar investir em projetos que não atendam às neces-
sidades claramente definidas nem ofereçam benefícios suficientes (Dobbs
et al., 2013). Investir no processo de investimento pode aumentar os retor-
nos do investimento tanto público como privado e garantir a geração dos
dividendos necessários ao crescimento, mantendo, ao mesmo tempo, a
sustentabilidade fiscal e da dívida (Collier e Venables, 2008). Escolher a
combinação certa de projetos e eliminar aqueles que causam desperdí-
cios poderia gerar uma economia de US$200 bilhões em todo o mundo
(McKinsey Global Institute, 2017). Quando o planejamento inicial é ade-
quado, os países selecionam os projetos com as maiores taxas de retorno
social, evitando “elefantes brancos” (por exemplo, “pontes que ligam o
nada a lugar nenhum”).
O Índice de Gestão do Investimento Público (PIMI, na sigla em inglês)
desenvolvido pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) avalia o ambiente
institucional que sustenta os sistemas de gestão do investimento público
em quatro etapas do projeto: análise de viabilidade, seleção, implemen-
tação e avaliação. Sua amostra de 71 países inclui 10 países da América
Latina e do Caribe. O índice — que varia de 0 (menos eficiente) a 4 (mais
eficiente) — indica que, embora a América Latina e o Caribe apresen-
tem um bom desempenho em relação a outras regiões, ainda têm um
longo caminho a percorrer em termos de eficiência. Sua média (1,83) é
ligeiramente inferior à média dos países do Leste Europeu (1,91), mas rela-
tivamente superior à da região de menor pontuação, a África (1,56). 3 Brasil,
Colômbia, Peru e Bolívia têm pontuações acima da média dos 10 países da
América Latina e do Caribe avaliados (Tabela 5.1). No entanto, a região
está distante do país com o melhor desempenho da amostra, a África do
Sul, cujo índice de eficiência é de 3,53.
O PIMI inclui apenas 10 países da América Latina e no Caribe. Para supe-
rar essa limitação, Contreras et al. (2016) do BID revisaram essa metodologia
e a adotaram para avaliar todos os países da Rede de Sistemas Nacionais de
3
Os países da África são fracos em todos os estágios do processo de gestão do inves-
timento público. No entanto, as variações entre países são grandes e, por exemplo, a
África do Sul apresenta o melhor desempenho mundial no PIMI.
Tabela 5.1 Índice de gestão do investimento público, 2015

País Apreciação Seleção Implementação Avaliação Total
Brasil 3,00 2,80 3,33 3,33 3,12
Colômbia 4,00 2,80 2,13 3,33 3,07
Peru 2,83 3,60 2,67 1,33 2,61
Bolívia 2,83 2,00 2,93 2,00 2,44
El Salvador 0,83 1,60 3,33 1,33 1,77
Jamaica 1,83 2,40 1,33 1,33 1,72
Barbados 0,50 2,00 0,93 1,33 1,19
Trinidad e Tobago 0,00 2,40 1,33 0,67 1,10
Haiti 0,00 1,20 1,73 1,33 1,07
Belize 0,00 0,80 0,27 0,00 0,27
Melhor desempenho 4,00 4,00 2,80 3,33 3,53
(África do Sul)
Média Leste Europeu 1,63 2,18 2,34 1,48 1,91
Média amostra América 1,58 2,16 2,00 1,60 1,83
Latina e Caribe
Média Ásia 1,64 1,72 2,04 1,45 1,71
Média mundial 1,33 1,60 2,00 1,33 1,57
Média África 1,38 1,75 1,80 1,31 1,56
Fonte: Elaboração própria com base em Dabla-Norris et al. (2012).
Nota: Os valores variam de 0 (menos eficiente) a 4 (mais eficiente). Os países estão classificados dos
mais eficientes aos menos eficientes, com base no índice médio total, i.e., uma média simples dos quatro
subcomponentes.
Investimento Público (SNIP).4 Os autores acrescentaram uma nova dimensão

e duas subdimensões ao PIMI. Uma nova dimensão, denominada “carac-
terização geral do ciclo de investimento público”, captura características
operacionais em relação a todas as etapas do referido ciclo. A subdimen-
são “metodologias de preparação e avaliação de projetos/preços sociais” está
incluída na dimensão “orientação estratégica e avaliação de projetos” e a sub-
dimensão “critérios de seleção” está incluída na dimensão “seção de projetos”.
4
A região da América Latina e do Caribe tentou melhorar a seleção de projetos
criando sistemas nacionais de investimento público (SNIP). Os SNIP regulam os
processos de investimento público que orientam os projetos desde os estágios
iniciais de formulação e viabilidade até a avaliação ex-post. A hipótese subjacente
à criação dos SNIP é que uma análise e uma avaliação de projetos mais adequadas
melhoram a qualidade e quantidade dos projetos de infraestrutura. Em 2010, uma
rede SNIP foi criada para ajudar a fortalecer o funcionamento desses sistemas. A
rede, apoiada pela Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL) e
pelo BID, inclui Argentina, Bolívia, Chile, Colômbia, Costa Rica, Equador, El Salvador,
Guatemala, Honduras, México, Nicarágua, Panamá, Paraguai, Peru e Uruguai.
Gráfico 5.4 E
ficiência da gestão do investimento público, 2016
3,5
3,0
Valor do índice
2,5 2,45
2,0
1,5
Bolívia
Chile
Peru
Rep. Dominicana
Argentina
Colômbia
Equador
México
Média amostra
Guatemala
Honduras
Nicarágua
Uruguai
Costa Rica
El Salvador
Panamá
Paraguai
Fonte: Cálculos próprios com base em Contreras et al. (2016).
Nota: Os valores variam de 0 (menos eficiente) a 4 (mais eficiente).
Com essa nova medida, Bolívia, Chile, Peru e República Dominicana

apresentam o melhor desempenho na região (Gráfico 5.4). Os países que
necessitam de fortalecimento institucional para alcançar o nível médio
regional são Paraguai, Panamá, El Salvador, Costa Rica, Uruguai, Nicarágua,
Honduras e Guatemala. Mais uma vez, o desempenho da região tem um
considerável espaço para melhorias, com uma média de 2,45 de uma pon-
tuação total de 4.
Nenhum país da América Latina e do Caribe atinge o nível mais alto de
desempenho em termos de eficiência (4) nos índices de Planejamento e
Avaliação Estratégica ou de Seleção de Projetos (Gráfico 5.5).5 Esses resul-
tados são coerentes com outros índices de gestão pública relacionados à
eficiência, como o Índice de Competitividade Global do Fórum Econômico
Mundial e o Índice de Governança do Banco Mundial. Seria de se esperar
uma correlação positiva entre eficiência da gestão do investimento público,
competitividade e governança. No entanto, a correlação entre os índices de
eficiência do FMI e do BID e os índices de competitividade ou governança
não é significativa. De fato, alguns países com PIMI baixo, como Costa Rica,
Uruguai e Panamá, têm boas classificações em competitividade e gover-
nança. Assim, mesmo bons níveis de competitividade e governança não
garantem um alto nível de eficiência na gestão do investimento público.
5
As outras dimensões do índice são implementação de projetos, avaliação e auditoria
de projetos e caracterização geral do ciclo de investimento público.
Gráfico 5.5 Índices de subdimensões da eficiência na gestão do investimento

público, 2016
A. Planejamento estratégico e avaliação

3,0
2,5
1,9
Valor do índice
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
Colômbia
Bolívia
México
Chile
Uruguai
Honduras
Rep. Dominicana
Nicarágua
Guatemala
Equador
Média amostra
Argentina
Costa Rica
El Salvador
Paraguai
Panamá
B. Seleção de projetos
4,0
3,5
Valor do índice
3,2
3,0
2,5
2,0
Nicarágua
Peru
Colômbia
Bolívia
Honduras
Equador
Chile
Guatemala
Rep. Dominicana
Média amostra
México
Argentina
Paraguai
Uruguai
El Salvador
Costa Rica
Panamá
Fonte: Cálculos próprios com base em Contreras et al. (2016).

Nota: Os valores variam de 0 (menos eficiente) a 4 (mais eficiente).
Outra maneira de avaliar a eficiência da gestão do investimento

público é examinando as opiniões do setor privado sobre o ciclo de com-
pras governamentais. Desde 2013, o Banco Mundial vem medindo como
o setor privado faz negócios com os governos. Sua base de dados Ben-
chmarking Public Procurement (BPP) avalia 180 economias e as classifica
de 0 (a pior) a 100 (a melhor). Entre outras dimensões, esse indicador
inclui uma avaliação de necessidades, um edital de licitação e a elaboração
Gráfico 5.6 B
enchmarking de compras públicas, 2017
80
70
Benchmarking do valor
de compras públicas
60
50
40
30
20
Colômbia
México
Nicarágua
Perú
Equador
Panamá
Argentina
Costa Rica
Rep. Dominicana
El Salvador
Paraguai
Brasil
Haiti
Uruguai
Bolívia
Guatemala
Chile
Jamaica
Honduras
Bahamas
Venezuela
S. Kitts e Nevis
S. Lucia
Trinidad e Tobago
Belize
Suriname
Barbados
Fonte: Cálculos próprios a partir o banco de dados Procuring Infrastructure Public-Private Partnerships
do Banco Mundial.
Nota: Os valores variam de 0 (pior) a 100 (melhor).
de propostas. O Gráfico 5.6 mostra os resultados para países selecionados

da América Latina e do Caribe.
O índice BPP de 2017 identifica Rússia (100), Canadá (98) e Estados
Unidos (98) como os países de melhor desempenho. A média para a
América Latina e o Caribe é 62. Seus países com o melhor desempe-
nho — Colômbia, México, Nicarágua e Peru — têm uma pontuação de 80.
Surpreendentemente, a correlação entre a dimensão de elaboração de
propostas do índice BPP e as pontuações de eficiência do PIMI para os
países da América Latina e do Caribe incluídos na amostra é quase zero,
ou seja, um resultado contrário ao esperado, que seria de uma correlação
positiva. No entanto, isso mostra novamente que os países podem ser efi-
cientes em algumas dimensões, mas não em outras — mais uma razão para
analisar a eficiência de diferentes ângulos.
Em 2017, o Global Infrastructure Hub6 lançou o InfraCompass, iniciativa
que identifica as principais políticas e práticas que levam a uma infraestru-
tura sustentável e equitativa por meio de mercados eficientes, melhores
processos decisórios e maior efetividade na produção de infraestrutura.
O InfraCompass analisa 49 países que, juntos, representam 90% do PIB
global e 75% da população mundial, indicando que que as economias
emergentes dominaram a lista de países que mais avançaram na última
6
GIH https://www.gihub.org.
Tabela 5.2 Indicadores de capacidade institucional de produção de

infraestrutura, 2017
Banco de
Índice de Gestão do Dados BPP do Global Infrastructure
Investimento Público Banco Mundial Hub InfraCompass**
País Viabilidade Seleção Implementação Preparação* Avaliação Total
Argentina 2,66 1,60 2,90 70 Média Baixo
Bolívia 3,03 2,50 3,60 65 Baixo Baixo
Chile 3,03 2,40 3,40 56 Média Alto
Colômbia 2,66 2,60 3,60 80 Média Alto
Costa Rica 1,76 1,60 2,30 70 Baixo Baixo
Rep. Dominicana 3,03 2,20 3,35 70 Baixo Baixo
Equador 2,66 2,00 3,60 78 Baixo Baixo
El Salvador 1,76 0,90 2,40 70 Baixo Baixo
Guatemala 2,35 2,10 3,40 58 Baixo Baixo
Honduras 2,35 2,25 3,60 54 Baixo Baixo
México 2,66 2,50 3,15 80 Média Muito alta
Nicarágua 2,35 2,15 3,75 80 Baixo Baixo
Panamá 1,76 0,50 2,20 78 Baixo Baixo
Paraguai 1,76 0,80 2,90 70 Baixo Baixo
Peru 3,03 2,7 3,6 80 Baixo Alto
Uruguai 2,35 2,37 2,7 67 Média Baixo
Fonte: Cálculos próprios com base em Contreras et al. (2016), banco de dados Benchmarking Public
Procurement, do Banco Mundial, e Global Infrastructure Hub, do G20.
Nota: Os valores variam de “muito fraco” (células laranja) a “muito forte” (célula sem cor). Quanto mais
escura a área, pior o desempenho.
Avalia o ciclo de vida das compras públicas em 180 economias, com pontuação de 0 (pior) a 100 (melhor).
** Iniciativa dedicada a ajudar os países a produzir infraestrutura de forma mais efetiva e propiciar um
melhor entendimento do mercado de infraestrutura de um país.
década. A implementação de políticas — incluindo melhor governança por

meio da redução da corrupção, melhoria da qualidade regulatória com o
fortalecimento do estado de direito e simplificação dos procedimentos de
concessão de autorizações e administração fundiária — contribuiu para o
forte desempenho dessas economias.7 Em nenhum país da América Latina
e do Caribe o desempenho chegou ao nível das economias avançadas ou
das economias emergentes de alto desempenho.
A Tabela 5.2 resume os resultados de Contreras et al. (2016), que esten-
dem a cobertura do Índice de Gestão do Investimento Público do FMI à
7
Para mais informações sobre aspectos específicos de dados e metodologia, visite https://
infracompass.gihub.org/app/dist/static/GIH_InfraCompass_Technical_Methodology.pdf.
América Latina e ao Caribe, do Benchmarking Public Procurement do Banco

Mundial e do InfraCompass. Apesar das diferenças nas pontuações dos
países observadas entre esses índices, é possível classificar os países da
América Latina e do Caribe em quatro grupos, de acordo com sua capaci-
dade de planejamento de infraestrutura e otimização da seleção de projetos:
• Grupo 1 (muito fortes): Chile, Colômbia, México e Peru;

• Grupo 2 (fortes): Bolívia, República Dominicana, Equador e Nicarágua;
• Grupo 3 (fracos): Argentina, Costa Rica, Guatemala, Honduras e
Uruguai; e
• Grupo 4 (muito fracos): El Salvador, Panamá e Paraguai.
Otimizar a geração de infraestrutura
Segundo Dobbs et al. (2013), otimizar a produção de infraestrutura requer

ação em várias áreas relacionadas ao projeto e pode representar 40%
do potencial total de ganhos de eficiência (gráfico 5.3). Vários garga-
los aumentam os custos de construção de infraestrutura. Processos de
aquisição de terras, licenças ambientais e acordos de reassentamento
normalmente carecem de coordenação institucional e envolvem lon-
gos processos burocráticos que atrasam a implementação do projeto. O
pouco — ou nenhum — uso de técnicas avançadas de construção, a alta
incidência de trabalho informal e os fracos incentivos à implementação
de sistemas de supervisão enxutos aumentam os custos de construção.
Esta seção apresenta estimativas quantitativas dos ganhos potenciais do
investimento público em infraestrutura, a fim de evitar custos excedentes
e atrasos na implementação de projetos.
Cortar os custos excedentes dos projetos de construção
Custos excedentes são comuns em projetos de infraestrutura (Quadro

5.1). Em termos práticos, os custos excedentes de um projeto de infraes-
trutura implicam que os ativos do projeto poderiam ser construídos
com menos recursos financeiros. No entanto, cabe uma ressalva: cus-
tos excedentes nem sempre são necessariamente ruins ou resultantes
de inexperiência, inépcia ou corrupção. Construir infraestrutura é uma
tarefa difícil, e custos excedentes geralmente são esperados. O inves-
timento em infraestrutura é grande, irregular e envolve altos riscos de
construção, principalmente por não ser possível prever contingências.
Geologia complexa, vestígios arqueológicos, desastres naturais e restri-
ções físicas e sociais (por exemplo, processos de reassentamento que
podem desencadear controvérsias jurídicas) estão entre algumas das

variáveis que geram custos excedentes inevitáveis. 8 No entanto, outros
custos excedentes são evitáveis, e reduzi-los ou eliminá-los pode resultar
em economias substanciais.
Em termos globais, os custos excedentes representam 28% do custo
total do investimento em infraestrutura (Flyvbjerg, 2016). Esses custos
geralmente resultam de informações incompletas, falta de concorrência e
transparência nos processos de licitação, supervisão fraca do projeto e um
viés otimista que subestima custos. O Quadro 5.1 mostra as principais teo-
rias sobre custos excedentes em projetos de infraestrutura.
Com base em uma amostra de 806 projetos em todo o mundo, Fly-
vbjerg (2016) mostra que os custos excedentes de projetos na América
Latina e no Caribe são muito mais altos (48%) do que os do projeto médio
no mundo (28%) (Tabela 5.3) e mais altos do que na América do Norte
(24%) e na Europa (26%). Segundo Flyvbjerg e Sunstein, os custos exce-
dentes aumentaram na América Latina e no Caribe, mas caíram na Ásia e
na Europa (no caso da África e da Oceania não houve tendências estatisti-
camente significativas). Outras fontes baseadas em evidências anedóticas
indicam que, em média, 75% dos projetos de infraestrutura na América
Latina incorrem em custos excedentes e 65% sofrem atrasos de 6 a 18
meses (Guasch, Suárez-Alemán e Trujillo, 2016).
Será que existe um benchmark para quantificar e comparar custos
excedentes na América Latina? Para este relatório, foi construído e anali-
sado um banco de dados inovador sobre custos excedentes em projetos
de infraestrutura pública financiados por bancos multilaterais de desen-
volvimento, que geralmente fornecem entre 10% e 12% dos recursos para
investimento em infraestrutura pública na América Latina e no Caribe
(mais de 20% em pequenas economias, principalmente na América Cen-
tral) (Serebrisky et al., 2015). A hipótese de trabalho é que, em projetos
de infraestrutura financiados por bancos multilaterais de desenvolvimento
os custos excedentes são menores do que os de outros projetos uma vez
que, em relação aos sistemas nacionais, seus padrões de qualidade são
mais altos em termos de preparação e implementação, o que geralmente
8
Outras razões não técnicas para os custos excedentes poderiam advir de mudanças
na inflação e na taxa de câmbio. Por exemplo, se ao longo da vida de um emprés-
timo, a inflação no país de destino aumenta mais rapidamente do que no país de
origem dos recursos (por exemplo, os Estados Unidos) e/ou a moeda local valoriza,
o custo do projeto em termos de US$ aumenta. Se não houverem sido previstas,
essas mudanças podem aumentar significativamente os custos. Especialmente no
contexto da América Latina e do Caribe, essas considerações macroeconômicas
podem ter desempenhado um papel importante nas últimas décadas.
se reflete em condições rígidas de viabilidade, aquisição e supervisão.

Esses projetos também devem cumprir requisitos internos rigorosos esta-
belecidos pelos bancos. Esses bancos usam processos padronizados para
estimar custos de construção e são obrigados a informar os custos reais
ao término da construção. Alguns países geram informações semelhantes,
mas os sistemas nacionais de relatórios variam e raramente são usados
para avaliar infraestrutura. Assim, os custos excedentes financiados pelos
QUADRO 5.1 CUSTOS EXCEDENTES EM INFRAESTRUTURA: POR QUE O

PREÇO NUNCA ESTÁ CORRETO
O desenvolvimento de projetos de infraestrutura leva tempo. Esse fato, aliado a

informações incompletas, define o cenário para que o projeto incorra em custos
excedentes. Primeiro, os empreiteiros podem ter menos incentivos para minimi-
zar custos quando os projetos estão em fases mais adiantadas, uma vez que a
ameaça de reduzir e interromper a obra é menos factível na medida em que esta
avança (Arvan e Leite, 1990; Lewis, 1985). Em segundo lugar, a complexidade
dos projetos de infraestrutura geralmente torna sua concepção imperfeita. Essa
complexidade, aliada à impossibilidade de redigir contratos completos, incentiva
os empreiteiros a apresentar custos mais baixos para obter o contrato e, então,
renegociar um preço mais alto posteriormente (entrave) (Ganuza, 2007).
A literatura aponta quatro dimensões de custos excedentes em projetos de
infraestrutura: técnica, econômica, política e sociológica (Flyvbjerg, Skamris
Holm e Buhl, 2002, 2003, 2007, 2008, 2016). Entre os fatores técnicos, os mais
importantes são erros de previsão e riscos, que em projetos de infraestrutura
são complexos e de difícil especificação (e quantificação). Os fundamentos eco-
nômicos incluem problemas de principal-agente entre os funcionários públicos
que outorgam os projetos e os membros da sociedade que (em princípio) se
beneficiam deles. Os objetivos dos agentes públicos e da sociedade podem di-
ferir. Assim, os incentivos nem sempre estão alinhados, e a decisão dos agentes
públicos pode, na verdade, não maximizar o bem-estar social.
Terceiro, a concorrência entre cidades ou regiões frequentemente resulta em
a propostas com preços subestimados, com o objetivo de conquistar a chance
de desenvolver o projeto em seu território e usá-lo para fins políticos. Uma vez
que a obra é adjudicada a uma cidade, adjudicá-la novamente a outra é dispen-
dioso, especialmente se a construção já houver começado. Finalmente, além de
razões estratégicas, há um “otimismo na avaliação”. Isso significa que os agentes
tendem a pensar que os custos, os riscos e o tempo de execução dos projetos
são menores do que realisticamente possível. Há uma tendência a superestimar
a própria capacidade para executar projetos complexos, que se reflete em cus-
tos e riscos subestimados e benefícios associados aos projetos superestimados
(Flyvbjerg, Skamris Holm e Buhl, 2002, 2004). A Tabela B5.1 resume as causas e
explicações com base na categorização de Flyvbjerg.
(continua na próxima página)

QUADRO 5.1 CUSTOS EXCEDENTES EM INFRAESTRUTURA: POR QUE O

PREÇO NUNCA ESTÁ CORRETO (continuação)
Tabela B5.1 Causas e explicações de superfaturamentos em projetos de

infraestrutura
Explicação Causas Explicação Causas
Técnica • Erros de previsão, inclusive aumentos Psicológica • Viés de otimismo entre
de preços, projetos de construção funcionários locais
deficientes e estimativas incompletas • Viés cognitivo das
• Mudanças de escopo pessoas
• Incerteza • Atitudes de cautela em
• Estrutura organizacional inadequada relação a riscos
• Processo decisório inadequado
• Processo de planejamento inadequado
Econômica • Subestimação deliberada por falta de Política • Custo deliberadamente
incentivos, escassez de recursos, uso subestimado
ineficiente de recursos, processo de • Manipulação de
financiamento específico, má gestão de previsões
financiamento/contrato, comportamento • Informações privadas
estratégico.
Fonte: Adaptado de Cantarelli et al. (2010).
bancos poderiam representar um limite inferior da estimativa de custos

excedentes, em relação ao qual os custos excedentes na região poderiam
ser medidos. Em poucas palavras, pode-se supor que os custos exceden-
tes de projetos financiados por bancos multilaterais de desenvolvimento
representam o nível mínimo ou “natural” dos custos excedentes que pode
ser esperado do processo de construção de infraestrutura. Os países pode-
riam comparar o nível de custos excedentes com aquele encontrado nesta
análise para identificar potenciais ganhos de eficiência no gasto público
com infraestrutura.

(média entre 1927 e 2012)
Média de custos excedentes (percentual do valor dos projetos)
Tipo de projeto América Latina e Caribe Restante do mundo
Represas 103 95
Vías férreas 59 40
Centrales eléctricas 36 36
Caminos 53 23
Total 48 28
Fonte: Cálculos próprios com base em Flyvbjerg (2016).
A amostra inclui 231 projetos de infraestrutura financiados na América

Latina e no Caribe pelo BID (83 projetos) e pelo Banco Mundial (148 pro-
jetos) entre 1985 e 2012,9 incluindo 142 projetos de transporte (construção,
manutenção e reabilitação de estradas); 73 de água e saneamento (esta-
ções de tratamento, melhoria e ampliação de redes de distribuição); e 16
de energia (geração e transmissão).
Entre os projetos financiados pelo BID, 82% incorreram em custos
excedentes. Em 5% dos casos, o país solicitou financiamento adicional ao
BID; nos restantes 95% dos casos, as contrapartes nacionais assumiram
o custo. Os custos excedentes representaram, em média, 22% dos cus-
tos totais dos projetos. Entre os projetos financiados pelo Banco Mundial,
houve custos excedentes em 53%. Em 20% dos casos, o Banco Mundial
cobriu esses custos. Os custos excedentes responderam, em média, por
17% dos custos totais dos projetos.10 Uma primeira análise dos dados pode
levar à conclusão de que os custos excedentes são generalizados, uma
vez que afetam a maioria dos projetos. No entanto, um estudo mais deta-
lhado da dimensão desses custos mostra que menos de 15% dos projetos
do BID e do Banco Mundial apresentam custos excedentes superiores a
50%, enquanto em 74% dos projetos do BID e 79% dos projetos do Banco
Mundial os custos excedentes são inferiores a 20%.
Quanto à relação entre custos excedentes e setores específicos de
infraestrutura, em média, os projetos de transporte apresentam custos
excedentes ligeiramente mais altos que os projetos de água, saneamento
e energia (Tabela 5.4). No entanto, a diferença não é estatisticamente sig-
nificativa. Os custos excedentes não pareceram ser mais altos em projetos
complexos como represas, pontes ou túneis, e seu percentual não pareceu
diminuir com o tempo (Gráfico 5.7). De fato, uma grande parte dos projetos
com custos excedentes elevados (mais de 60%) ocorreu a partir de 2002.
Resumindo, os custos excedentes não parecem variar substancialmente
9
A amostra do BID está distribuída da seguinte forma: 35% dos projetos foram
implementados no Brasil, 7% na Colômbia, 6% no Haiti, 6% no Peru, 6% no Uruguai
e 5% na Bolívia. Os 35% restantes estavam distribuídos entre Argentina, Bahamas,
Barbados, Belize, Costa Rica, Equador, El Salvador, Guatemala, Guiana, Honduras,
Jamaica, México, Panamá, Paraguai e Trinidad e Tobago. A amostra do Banco
Mundial está distribuída como segue: 26% dos projetos foram implementados no
Brasil, 10% na Argentina, 7% na Colômbia, 6% no Peru, 5% em Honduras, 4% no Haiti e
4% no México. Os 28% restantes foram distribuídos entre Belize, Bolívia, Chile, Costa
Rica, República Dominicana, Equador, El Salvador, Guatemala, Guiana, Jamaica,
Nicarágua, Panamá, Paraguai, Santa Lúcia, Uruguai e Venezuela.
10
Awojobi e Jenkins (2015) parecem ser os únicos pesquisadores que estimaram
custos excedentes em projetos do Banco Mundial. Os autores concluíram que nas
centrais hidrelétricas financiadas pelo Banco Mundial esses custos totalizaram 27%.
Tabela 5.4 Custos excedentes em projetos de infraestrutura financiados pelo

Banco Interamericano de Desenvolvimento e pelo Banco Mundial,
por subsetor (média entre 1996 e 2010)
Transporte Energia Água e Saneamento
Média do Banco Interamericano de Desenvolvimento 23% 16% 19%
Média do Banco Mundial 18% 9% 17%
Desvio-padrão do Banco Interamericano de 33% 21% 28%
Desenvolvimento
Desvio-padrão do Banco Mundial 38% 19% 34%
Valor máximo do Banco Mundial 144% 93% 138%
Valor máximo do Banco Interamericano de 191% 47% 174%
Desenvolvimento
Fonte: Cálculos próprios a partir de documentos de empréstimos para projetos e relatórios do Banco
Interamericano de Desenvolvimento e do Banco Mundial.
por setor de infraestrutura ou porte do projeto, e não há uma indicação

clara de que tenham diminuído ao longo do tempo.
Em suma, os custos excedentes em projetos financiados por bancos
multilaterais de desenvolvimento na América Latina e no Caribe atingem,
em média, entre 17 e 22% — menos da metade dos 48% estimados para
todos os projetos de infraestrutura da região. Supondo que os custos
excedentes de projetos financiados por bancos multilaterais de desenvol-
vimento representem um limite inferior para custos excedentes na região,
o potencial para reduções substanciais desses custos está na faixa de 26%
Gráfico 5.7 Custos excedentes em projetos de infraestrutura financiados pelo

BID e pelo Banco Mundial na América Latina e no Caribe
120
100
do valor do projeto
Percentual médio
80
60
40
20
0
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Banco Interamericano de Desenvolvimento Banco Mundial
Fonte: Cálculos próprios a partir de bancos de dados de projetos do BID e do Banco Mundial.
a 31%.11 Como o gasto público com infraestrutura responde por cerca de

2,5% do PIB regional, a redução de custos excedentes até o limite inferior
poderia resultar em economias de mais de 0,65% do PIB regional.
Evitar atrasos na construção
Atrasos na construção de infraestrutura recebem muito menos atenção

do que custos excedentes, mas podem aumentar significativamente os
custos financeiros de um projeto. Atrasos imobilizam capital físico e finan-
ceiro. Durante o atraso, os preços unitários podem aumentar, funcionários
treinados podem deixar o projeto e as necessidades e prioridades dos
beneficiários podem mudar (Leurs, 2005).
Assim como na análise de custos excedentes, essa análise de custos
de atrasos baseia-se em dados de projetos financiados por bancos multila-
terais de desenvolvimento. Dois tipos de atraso são discutidos: atrasos na
autorização do início da construção e nos desembolsos. A análise baseia-
se em uma amostra de 317 projetos de infraestrutura do BID aprovados
entre 1997 e 2016.12,13
Um empréstimo de investimento aprovado por um banco multilateral
de desenvolvimento está pronto para ser implementado somente quando
as autoridades do país mutuário (geralmente o Poder Executivo e/ou o
Poder Legislativo) o declararem elegível. O Gráfico 5.8 mostra que o prazo
entre a aprovação e a elegibilidade diminuiu ao longo do tempo. Em 2005,
por exemplo, o prazo médio entre a aprovação de um empréstimo e sua
elegibilidade era de 16 meses; em 2015, esse tempo havia caído para 7
meses. Essa redução é claramente uma boa notícia e indica que a região
está se tornando mais ágil na concessão das aprovações burocráticas
necessárias para iniciar a construção do projeto.
11
A suposição no cálculo é que os custos excedentes são reduzidos de 48% (média
regional segundo a literatura disponível) para 17% a 22% (resultado da análise de
custos excedentes em projetos do BID e do Banco Mundial).
12
A base de dados começou com 407 projetos e foi reduzida para 317 depois que os
dados foram expurgados de valores ausentes e inconsistências. O tamanho médio
do projeto foi de US$ 97 milhões.
13
A unidade de observação é o desembolso anual do projeto (2.152 observações).
Para cada projeto há informações disponíveis sobre valor desembolsado, data de
aprovação, a data de término, data de assinatura, data de elegibilidade e valor
total desembolsado ou previsto para desembolso. A análise inclui apenas projetos
de investimento. Os desembolsos para empréstimos de emergência, empréstimos
baseados em políticas e outros tipos de empréstimos são tratados de forma dife-
rente e geralmente não envolvem o financiamento de obras públicas que exijam criar
um esquema de desembolso no momento da negociação do empréstimo.
Gráfico 5.8 Meses entre a aprovação e a elegibilidade de uma amostra de

projetos de infraestrutura financiados pelo BID
16
Número médio de meses
14
12
10
6
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fonte: Cálculos próprios a partir do banco de dados de projetos do BID.
A análise dos atrasos em projetos de infraestrutura do BID revela uma

variação significativa entre os países da região. Em alguns países — como
na Guatemala —, o tempo entre a aprovação e a elegibilidade pode ser de
até 35 meses, enquanto em outros pode ser inferior a um ano. Os projetos
nas Bahamas são os mais ágeis, com apenas 4 meses entre aprovação e
elegibilidade, em média, entre 2005 e 2015 (Gráfico 5.9).
Os atrasos na obtenção de todas as aprovações e documentos neces-
sários para iniciar a execução do projeto estão relacionados à ineficiência
do governo ou às características institucionais de um país? Embora as
Gráfico 5.9 Meses entre a aprovação e a elegibilidade de empréstimos de

infraestrutura financiados pelo BID (média entre 2005 e 2015)
40
30
Número de meses
20
10
0
Guatemala
Costa Rica
Paraguai
Honduras
Rep. Dominicana
Venezuela
El Salvador
Chile
Barbados
Uruguai
Bolívia
Equador
Peru
Argentina
Brasil
Panamá
Trinidad e Tobago
Nicarágua
Colômbia
México
Haiti
Belize
Guiana
Suriname
Jamaica
Bahamas
Fonte: Cálculos a partir do banco de dados de projetos do BID.

Gráfico 5.10 R
elação entre atrasos na aprovação de projetos de infraestrutura e
índices de Estado de Direito e de Efetividade do Governo
A. Índice do Estado de Direito

100
BRB
BHS
Índice do Estado de Direito
80
URY CRI
60 TTO PAN
BLZ BRA
40 MEX
JAM
ARG SLV
COL
PER HND
20 ECU BOL PRY
GTM
HTI
0
0 10 20 30 40 50
Meses de atraso
B. Índice de Efetividade do Governo
100
Índice de Efetividade do Governo
BRB
BHS
80 URY
CRI
MEX TTO
60 JAM PAN ARG
COL BRA
BLZ SLV
40 PER BOL
HND GTM
ECU
20 PRY
HTI
0
0 10 20 30 40 50
Meses de atraso
Fonte: Cálculos próprios a partir do banco de dados de projetos do BID e Índice de Efetividade do Go-
verno do Banco Mundial.
Nota: Válido para uma amostra de projetos de infraestrutura financiados pelo BID. Os índices de Estado
de Direito e Efetividade do Governo variam de 0 (menor valor) a 100 (maior valor).
evidências não sejam conclusivas, parece haver uma correlação negativa

entre atrasos em projeto e indicadores institucionais como o Índice de Efe-
tividade do Governo do Banco Mundial e o Índice do Estado de Direito.
Isso significa que governos mais bem administrados e mais efetivos ten-
dem a apresentar atrasos menores (Gráfico 5.10).
Como esses atrasos se comparam aos padrões internacionais? Uma
comparação clara não é possível porque os dados sobre atrasos dos ban-
cos multilaterais de desenvolvimento não estão facilmente disponíveis ou
podem até nem existir em países desenvolvidos. Mas uma comparação
ainda pode ser feita com base em dados que identificam atrasos na obten-
ção de todas as aprovações e autorizações necessárias (a maioria delas
Gráfico 5.11 Dias necessários para concluir todos os procedimentos de

autorizações e aprovações para projetos de infraestrutura, 2016
Fonte: Elaboração própria com base na publicação Doing Business 2016, do Banco Mundial.
relacionadas a salvaguardas ambientais) para iniciar a construção. Como

esperado, nos países desenvolvidos os atrasos são menores do que nos
países em desenvolvimento (Gráfico 5.11). A República da Coreia tem os
menores atrasos, com apenas 27,5 dias para concluir todos os procedi-
mentos de licenciamento e aprovação. O atraso médio na América Latina
e no Caribe é de 181,5 dias — cerca de um mês a mais do que nos paí-
ses da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico
(OCDE). Em Barbados, país com o pior desempenho na América Latina
e no Caribe, são necessários 442 dias para obter todas as autorizações e
aprovações. No geral, a América Latina e o Caribe têm o pior desempe-
nho, pois apresentam os maiores atrasos. Os atrasos não só aumentam os
custos financeiros dos projetos de infraestrutura, mas também reduzem a
credibilidade política e retardam as melhorias nos serviços, além de com-
prometer recursos que poderiam ser alocados para usos alternativos.
No entanto, há poucos dados disponíveis sobre os custos financei-
ros dos atrasos, uma vez que é extremamente difícil obter informações
sobre os cronogramas de implementação planejados e as etapas efetivas
de implementação. Portanto, a maior parte das evidências é baseada em
estudos de caso e informações circunstanciais.
Para entender melhor os custos dos atrasos, uma curva de desem-
bolso de um projeto teórico foi construída com base em informações sobre
desembolsos programados para mais de 100 documentos de projetos
preparados para aprovação pela Diretoria Executiva do BID entre 2003

e 2016. Essa curva é comparada a uma curva baseada em dados sobre
desembolsos reais para 317 projetos de infraestrutura.
A linha mais à esquerda no Gráfico 5.12 mostra os desembolsos que
deveriam ter sido feitos, de acordo com os documentos do programa (ou
seja, a curva teórica de desembolso). As outras linhas mostram os desem-
bolsos reais ao longo dos anos. Embora o desempenho tenha melhorado
entre 2008 e 2016 — ou seja, uma parcela maior dos empréstimos foi
desembolsada de acordo com o cronograma, indicando que um processo
de aprendizagem estava ocorrendo à medida que os projetos se aproxi-
mavam da curva de desembolso teórico —, atrasos continuam a ocorrer e
há mais algum espaço para melhorias.
Além disso, não parece haver diferenças significativas nos desembol-
sos por porte de projeto (Gráfico 5.13A) ou por subsetores de infraestrutura
(Gráfico 5.13B). No entanto, os desembolsos de projetos de infraestru-
tura variam de um setor para outro (isto é, entre projetos exclusivamente
de infraestrutura e aqueles em setores sociais como saúde e educação).
Conforme mostrado no Gráfico 5.14, a lacuna de desembolso é maior em
setores de infraestrutura do que em setores sociais.
O que essa lacuna entre curvas teóricas e reais implica? Todos esses
atrasos representam ineficiências substanciais no desembolso que, por sua
vez, geram custos adicionais. Tempo é dinheiro e os desembolsos atrasa-
dos poderiam ser investidos em outro lugar. O custo de oportunidade do
dinheiro que não foi desembolsado conforme programado, foi estimado
Gráfico 5.12 D
esembolsos teóricos e reais acumulados de empréstimos de
infraestrutura pública financiados pelo BID (por ano)
100
80
60
Percentual
40
20
0
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17
Número de anos
Teóricos 2008 2009 2010 2011
2012 2013 2014 2015 2016
Gráfico 5.13 D
infraestrutura pública financiados pelo BID (média entre 2003 e 2016)
A. Índice do Estado de Direito

100
80
Percentual
60
40
20
0
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17
Número de anos
Teóricos Pequenos Médios Grandes
B. Curva de desembolso teórico vs. real por subsetor de infraestrutura
100
80
Percentual
60
40
20
0
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17
Número de anos
Teóricos INE Energia Transporte Água e saneamento
com base em taxas de juros potenciais que poderiam ser auferidas sobre
o capital (imobilizado). Os cálculos foram realizados usando a diferença
entre a curva teórica e a curva de desembolso médio. Os resultados
supõem um projeto de porte médio (US$ 100 milhões) e um tempo total
de implementação de 14 anos.14 Considerando a média da taxa de juros do
BID durante o período da análise (3,1%), as ineficiências de desembolso
somariam 10,5% dos custos do projeto. No entanto, devido à variação
14
Até o décimo ano são desembolsados 96%. Os 4% restantes representam procedi-
mentos relacionados com o enceramento.
Gráfico 5.14 D
infraestrutura financiados pelo BID, por setor
100
80
60
Percentual
40
20
0
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17
Número de anos
Teórico Infraestrutura Saúde Educação
da taxa de juros ao longo do tempo, essas ineficiências de desembolso

podem variar entre 2,8% e 19,7% dos custos do projeto.15
Esses números mostram que a implementação pontual pode aumen-
tar a eficiência e, se os desembolsos seguirem o cronograma estipulado,
a economia obtida poderia responder por até 19,7% do total do projeto.
Como o gasto público com infraestrutura é de cerca de 2,5% do PIB regio-
nal, a economia obtida de um cronograma de desembolsos melhorado
poderia chegar a 0,5% do PIB regional.16
Aproveitar ao máximo os ativos existentes
Segundo Dobbs et al. (2013), aproveitar ao máximo os ativos existen-

tes poderia economizar cerca de 40% do gasto com infraestrutura (ver
Gráfico 5.3). E quanto a melhorar a eficiência do estoque de infraestru-
tura existente? Aumentar a eficiência da oferta (isto é, a capacidade dos
15
A análise considerou a taxa de juros efetivamente cobrada pelo BID, que varia de
0,99% (a taxa de juros historicamente mais baixa desde 1997) e 7,03% (a taxa de
juros historicamente mais alta desde 1997). A taxa de juros varia ao longo do tempo
e isso provoca variações nos resultados mostrados. No entanto, essas taxas de juros
foram usadas para obter cenários com limites inferiores e superiores, a fim de iden-
tificar a faixa de tamanho potencial da economia.
16
Se, ao contrário, a diferença entre a curva teórica e a curva real para 2014 (a mais
eficiente) fosse usada, as ineficiências de desembolso somariam 6,4% dos custos do
projeto e poderiam chegar a 0,16% do PIB regional.
provedores de serviços de oferecer mais serviços com os mesmos ativos)

permitiria obter economias, pois evitaria a construção de nova infraestru-
tura para responder ao crescimento da demanda.
Qual o grau de eficiência dos vários subsetores de infraestrutura na
América Latina e no Caribe? Infelizmente, poucos estudos avaliam a efi-
ciência do desempenho dos ativos de infraestrutura. Serebrisky et al.
(2016) concluem que a eficiência técnica média dos portos da região
aumentou de 52% em 1999 para 64% em 2009. Suárez-Alemán et al. (2016)
constatam que os portos da América Latina e do Caribe são muito menos
eficientes do que os melhores portos da China. Os autores mostram que a
participação do setor privado, menos corrupção no setor público, melho-
rias na conectividade do transporte marítimo e a existência de ligações
multimodais aumentam a eficiência dos portos nas regiões em desen-
volvimento. Com base em informações sobre 150 aeroportos em todo o
mundo, Serebrisky (2012) conclui que os aeroportos da América Latina e
do Caribe são menos eficientes que os aeroportos da Ásia e da América
do Norte. A eficiência técnica na América Latina e no Caribe variou ampla-
mente, sendo que apenas 6 dos 22 aeroportos da América Latina e do
Caribe incluídos na amostra estão na fronteira de eficiência. Em média,
os aeroportos da região apresentam apenas 69% de eficiência em relação
aos aeroportos mais eficientes.
Outros setores de infraestrutura, como energia, água e saneamento
estão longe de ser referências eficientes. Como exemplo, Estache, Rossi
e Ruzzier (2004) concluem que o setor elétrico da América do Sul, em
média, apresenta níveis de eficiência de 76% em 100.
Bonifaz e Itakura (2014), analisando as empresas de fornecimento de
água na América Latina e no Caribe, constatam que as empresas do setor
privado superam as empresas públicas, e que a ineficiência está positiva-
mente correlacionada com o porte da empresa e a extensão da rede. De
acordo com suas estimativas, a ineficiência aumenta os custos da infraes-
trutura hídrica na América Latina e no Caribe em cerca de 32%. A Tabela
5.5 resume os resultados desses estudos, mostrando que os setores de
infraestrutura da região estão longe de ser eficientes.
Em 2015, o FMI buscou agregar ineficiências aproveitando ao máximo
os ativos existentes com o seu Indicador da Eficiência do Investimento
Público (PIE-X, na sigla em inglês), seguindo uma metodologia de Análise
Envoltória de Dados (DEA). Com base em uma amostra grande de países,
estima-se a relação entre o estoque de capital público e os indicadores
de acesso e qualidade dos ativos de infraestrutura. Os países recebem
pontuações de eficiência conforme sua distância da fronteira dos melho-
res desempenhos (quanto menos eficiente o país, maior sua distância da
Tabela 5.5 Resultados de estudos selecionados sobre a eficiência em

infraestrutura
Estudo Setor Principais resultados Ano
Bonifaz e Itakura Água e Ineficiência aumentou custos em 32 %. 1999–2010
(2014) saneamento
Estache, Rossi e Eletricidade Eficiência de apenas 76 % (média intrarregional). 1994–2000
Ruzzier (2004)
Serebrisky (2012) Aeroportos Eficiência de apenas 69 % (média intrarregional). Média
2005–2006
Serebrisky et al. Portos Na comparação intrarregional, a eficiência da Média
infraestrutura dos portos da América Latina e do 2000–2010
Caribe foi de 64 % (média intrarregional).
Suárez-Alemán et Em uma comparação entre regiões em Média
al. (2016) desenvolvimento, a eficiência na ALC foi de apenas 2000–2010
55%. A eficiência aumentou 10% de 2000 a 2010
(média intrarregional).
Fonte: Elaboração própria resumida de Serebrisky et al. (2017).
fronteira e menor sua pontuação de eficiência PIE-x).17 Os insumos são o

estoque de capital público e a renda per capita; o produto é um indicador
físico agregado que compreende a cobertura das redes de infraestrutura
(extensão da rede rodoviária, produção de eletricidade, acesso à água),
infraestrutura social (número de professores secundários e de leitos hospi-
talares) e um indicador de qualidade da infraestrutura do Fórum Econômico
Mundial. Os resultados mostram que a lacuna de eficiência é de 40% nos
países em desenvolvimento de baixa renda, 27% nos mercados emergen-
tes e 13% nas economias avançadas. Como os países latino-americanos se
enquadram nos dois primeiros grupos, o espaço para melhorias no uso de
ativos existentes parece substancial. É claro que uma agregação tão com-
plexa pode estar sujeita a certos limites, mas os resultados sugerem que
ainda há muito a ser feito na América Latina e no Caribe para um aprovei-
tamento mais eficiente dos ativos existentes.
Essas medidas agregadas têm contrapartidas muito palpáveis em uma
série de exemplos: as perdas médias de eletricidade na América Latina e no
Caribe foram de 16% da eletricidade total produzida em 2012 — muito acima
dos 6% de perdas registrados nos países da OCDE (Jiménez, Serebrisky e
Mercado, 2014). Mais especificamente, os dados das Pesquisas de Empre-
sas do Banco Mundial mostram que os prejuízos causados por interrupções
no fornecimento de energia elétrica na América Latina atingiram US$ 68
bilhões em 2012.18 As perdas por interrupções no fornecimento de energia
17
Os valores vaiam de 0 a 100, sendo 100 o valor mais eficiente, que pertence à fronteira.
18
http://www.enterprisesurveys.org/.
na região foram de 3,1% das vendas — quase 3,5 vezes mais altas do que
nos países da OCDE, de acordo com a pesquisa supracitada do Banco Mun-
dial (2017). Perdas semelhantes resultaram de escassez e interrupções no
abastecimento de água. No setor de transportes, estradas não pavimen-
tadas estão associadas a serviços de transporte ineficientes e de baixa
qualidade. A segurança nas estradas também está recebendo maior aten-
ção, como consequência direta de serviços inadequados fornecidos por
ativos de infraestrutura e da regulação deficiente das normas de trânsito. A
densidade da infraestrutura de transportes na América Latina e no Caribe
é baixa em relação ao nível de renda da região. Sua densidade de estradas
pavimentadas é semelhante à da África e cerca de um quarto da região
imediatamente inferior (Banco Mundial, 2017). A segurança nas estradas
também é fraca, com mais de 100 mil mortes por acidentes de trânsito, que
são a principal causa de morte entre pessoas de 15 a 29 anos e custam à
economia da região cerca de 1% a 3% do PIB (Serebrisky, 2014).
Os Indicadores de Desempenho Logístico do Banco Mundial (LPI, na
sigla em inglês) mostram que a região tem resultados ruins, próximos aos
da África Subsaariana. Os custos logísticos são mais altos do que no leste e
no sul da Ásia e as exportações da América Latina e do Caribe demandam
mais tempo do que as do leste asiático. Além disso, em 2012 as perdas por
quebra ou deterioração de mercadorias durante o transporte ultrapassou
US$ 70 milhões (Serebrisky, 2014).
Outra fonte de preocupação é a manutenção. Uma vez que a infraes-
trutura é construída, os formuladores de políticas muitas vezes tomam
como certo que esta continuará a fornecer serviços no nível de qualidade
observado imediatamente após o término da construção. Mas a infraes-
trutura se deteriora com o tempo. Uma manutenção adequada é condição
necessária para que os ativos de infraestrutura forneçam serviços compa-
tíveis com os padrões definidos quando foram concebidos e construídos.
A depreciação dos ativos de infraestrutura é não-linear e geralmente não
é visível até que a manutenção de rotina não possa mais reverter os danos.
Nesse ponto, a reabilitação ou reconstrução é necessária, a custos muito
mais elevados.
A falta de manutenção adequada aumenta os custos para os provedo-
res de infraestrutura, além de impor custos operacionais aos seus usuários.
No caso das estradas, por exemplo, a infraestrutura deteriorada está asso-
ciada à depreciação de veículos, tempos mais longos de deslocamento,
maior consumo de combustível e mais acidentes. No caso da eletricidade,
a falta de manutenção aumenta as perdas de energia elétrica, interrupções
no fornecimento, instabilidade do sistema, avarias e incêndios. A manu-
tenção deficiente de infraestruturas às vezes não deixa às empresas outra
opção senão investir elas mesmas em infraestrutura (comprando gerado-

res, por exemplo) (Rioja, 2013).
Há várias razões para o viés contra a manutenção, a saber: limitação
de recursos, capacidade de execução deficiente e corrupção, favoritismo e
incentivo ao comportamento rentista durante o processo de licitação, que
estimulam o descaso com a manutenção. A construção é mais atraente em
termos políticos do que a manutenção, e os cidadãos parecem valorizar
menos os projetos de manutenção, enquanto a mídia volta seu foco para
novos projetos ou espera até que ocorram tragédias para chamar a atenção
para a manutenção adiada (Jaffe, 2015). Uma manutenção adequada pode-
ria ajudar a região a aproveitar ao máximo seus ativos existentes. Melhorar a
prestação de contas dos gastos com manutenção nas contas nacionais, bem
como nos balanços patrimoniais das empresas de serviços públicos, poderia
ajudar a proteger os custos de manutenção em tempos de restrições fiscais.
Preparando o caminho para um futuro melhor
O estado da infraestrutura na América Latina e no Caribe está bem abaixo

do que deveria para uma região com seu nível de desenvolvimento — e
as consequências são devastadoras. Trinta milhões de pessoas na região
não têm energia elétrica, 34 milhões não têm acesso a água potável e 106
milhões carecem de melhor saneamento (Serebrisky et al., 2017).
Esse estado inaceitável da infraestrutura reflete gastos insuficien-
tes e ineficientes. A região investe cerca de 3,5% do seu PIB anual em
infraestrutura — menos do que o que deveria investir para atender às suas
necessidades.
Mas é provável que o aumento do gasto com infraestrutura seja difícil,
dadas as perspectivas de menor crescimento para a região e a necessidade
de consolidação fiscal de várias de suas economias. Assim, a região deveria
concentra-se não apenas em combater o viés contra o investimento público
nos orçamentos do governo, como discutido nos capítulos 2 e 10, mas tam-
bém em aumentar a eficiência dos investimentos em infraestrutura.
Os ganhos estimados de um aumento da eficiência são consideráveis e
provêm de três fontes principais: melhorar a seleção de projetos e otimizar
as carteiras de infraestrutura; simplificar o fornecimento de infraestrutura,
reduzindo custos excedentes e atrasos; e aproveitar ao máximo os ativos
existentes.
As conclusões práticas deste capítulo são as seguintes:
• Os custos excedentes de projetos financiados por bancos multi-

laterais de desenvolvimento na América Latina e no Caribe são
em média de 17% a 22% — menos da metade dos 48% estimados

para todos os projetos de infraestrutura na região. Reduzir os cus-
tos excedentes a esse nível mais baixo poderia resultar em uma
economia de custos de mais de 0,65% do PIB regional. Como os
custos excedentes são endêmicos na construção de infraestrutura,
várias ferramentas foram desenvolvidas recentemente para ajudar
os governos a melhorar o cálculo de custos e a execução de proje-
tos, que agora precisam ser implementadas.19
• Não efetuar desembolsos dentro do cronograma pode aumentar
o custo do projeto em cerca de 10,5%. A eliminação desses custos
excedentes pode resultar em uma economia de até 0,5% do PIB
regional.
• Os níveis de eficiência da infraestrutura na região são baixos em
vários setores (transporte, energia, água e saneamento). Aumen-
tar a eficiência requer ação em várias frentes, tais como: melhorar
a governança corporativa e regulatória e incentivar e blindar a
reserva de recursos para gastos com manutenção.
Este capítulo apresentou estimativas de ganhos de eficiência no inves-

timento público que, juntas, somam mais de 1% do PIB. Trata-se de um
valor considerável, que representa mais de 30% do investimento público
em infraestrutura na América Latina e no Caribe.
Para aumentar a eficiência do investimento público na região, dentre
as recomendações de políticas mais prementes destacam-se:
1. Melhorar as instituições e os processos para desenvolver uma prá-

tica de avaliação de projetos ex-ante e ex-post. A região envidou
esforços importantes para criar SNIP. No entanto, nem todos os
países os implementaram, e em alguns o fizeram vários projetos
ignoram essas instituições. Países desenvolvidos como a Austrália
e o Reino Unido criaram recentemente instituições para melhorar
a análise de custo-benefício, a seleção de projetos e o monito-
ramento de projetos, esforço que a América Latina e o Caribe
deveriam empreender.
2. Os países da América Latina e do Caribe não produzem planos
nacionais abrangentes de infraestrutura. Os planos são geral-
mente setoriais e ignoram os vínculos e as interdependências dos
19
Um exemplo é um guia prático desenvolvido pelo BID em 2016 para gerar esti-
mativas de custos precisas e monitorá-los durante a construção. Ver Monteverde,
Pereyra e Pérez (2016).
sistemas de infraestrutura. Mais preocupante é o fato de que os

últimos tendem a ser planos produzidos por cada novo governo,
às vezes desprezando a coerência com planos anteriores. A região
precisa de planos de infraestrutura que sejam o resultado de exer-
cícios de construção de consenso.
3. Com base no reconhecimento de que custos excedentes são um
resultado natural da construção de infraestrutura, várias ferramen-
tas foram desenvolvidas recentemente para ajudar os governos a
melhorar o cálculo de custos e a execução de projetos. O uso des-
sas ferramentas deve ser acompanhado de esforços constantes
para: (i) aumentar a transparência dos processos de contratação
e (ii) trabalhar em estreita colaboração com órgãos reguladores e
de concorrência, a fim de promover a concorrência na elaboração
de contratos e nos processos de licitação.
4. A América Latina e o Caribe têm uma classificação baixa em ter-
mos do tempo necessário para concluir todos os procedimentos
de autorização e aprovação de projetos de infraestrutura. Sem
comprometer a necessidade de cumprir padrões sociais e ambien-
tais rígidos, a região certamente pode melhorar, e uma possível
ação é a criar uma janela nacional única para a concessão de
autorizações.
6
Gasto com educação:
cada centavo conta
O gasto com educação primária e secundária aumentou significativa-

mente na América Latina e no Caribe nas últimas décadas. Desde 2000,
o gasto público por aluno aumentou em termos reais em quase 80% no
nível primário e quase 45% no nível secundário, ultrapassando US$ 2 mil
por aluno em ambos os níveis.1 Essas taxas de aumento representam mais
do que o dobro do gasto com a educação primária e quatro vezes o gasto
com o ensino secundário no mesmo período nos países da OCDE. Esse
aumento ocorreu em um cenário macroeconômico favorável marcado
pelo aumento da renda per capita, por taxas de pobreza mais baixas e
pela redução da desigualdade socioeconômica — tudo no contexto de
um foco maior na educação (ver Tabela 6.1). Entre 1995 e 2013, o investi-
mento em educação cresceu de 3,6% para 5,3% do PIB na América Latina
e no Caribe.
Felizmente, os investimentos renderam frutos na forma de uma melhor
prestação de serviços. A relação aluno-professor caiu de 24,4 para 17,3
entre 2000 e 2014, resultando em turmas cada vez menores. 2 A infraes-
trutura escolar também está melhorando. Um indicador comum do
investimento em instalações escolares é a disponibilidade de computa-
dores por aluno. Segundo dados do estudo do PISA, 3 na América Latina
e no Caribe a proporção de computadores por aluno aumentou 20 vezes
1
As taxas de aumento de gastos foram calculadas usando dólares constantes de
acordo com a paridade do poder de compra (PPC) dados coletados pela Unesco.
2
Em alguns países como Uruguai, El Salvador e Jamaica, a redução no tamanho das
turmas também pode ser devida a mudanças demográficas, já que a população
entre 5 e 14 anos de idade tem diminuído desde 2000. Nesses países, pode ser que
a força docente não esteja se ajustando às alterações demográficas, o que resulta-
ria em turmas menores.
3
O Programa Internacional de Avaliação de Alunos (PISA) é um estudo trienal em
vigor desde 2000, que avalia alunos de 15 anos de idade, de diferentes países, em
ciências, leitura e matemática.
Tabela 6.1 Indicadores de Educação: América Latina e Caribe e OCDE

América Latina e Caribe OCDE
Var % ou Var % ou
Indicador 1999–2001 2013–2015 Var p.p. 1999–2001 2013–2015 Var p.p.
Gastos
Primário $1.202 $2.191 82,2% $5.986 $8.215 37,2%
Secundário $1.480 $2.137 44,4% $7.623 $8.251 8,2%
Contexto
População entre 5 e 14 anos 256.000.000 281.000.000 9,8% 470.000.000 502.000.000 6,8%
PIB per capita $11.036 $11.748 6,5% $32.627 $39.097 19,8%
Receita fiscal 18,9 17,5 –1,4 20,2 19,9 –0,3
Índice de Gini 53,4 47,6 –5,8 32,5 31,7 –0,8
Insumos
Razão professor-aluno 24,4 17,3 –29,2% 16,3 13,7 –16,0%
Número de computadores 3,0 58,0 55,0 8,6 94,2 85,6
por aluno em grau modal
Produtos
Evasão escolar acumulada 22,0 12,3 –9,8 2,3 2,3 0,0
até o último ano da escola
primária
Adolescentes fora da escola 15,2 9,6 –5,6 3,9 1,5 –2,4
(% em idade de educação
secundária básica)
Repetentes 6,6 4,4 –2,2 1,3 1,5 0,2
PISA matemática 356,4 391,6 9,9% 498,2 491,9 –1,3%
PISA leitura 394,2 416,8 5,7% 497,8 494,0 –0,7%
PISA ciências 387,3 407,9 5,3% 497,1 495,1 –0,4%
Fonte: Cálculos próprios com base em: Unesco Instituto de Estatística da Unesco: (http://data.uis.
unesco.org) para os indicadores de gasto; Banco Mundial para contexto e indicadores de produtos ex-
cluindo pontuações do PISA; e PISA 2000–2015 para insumos e pontuações do PISA.
Nota: Var % corresponde à variação percentual (variação percentual entre as médias de 1999–2001 e
2013–2015) enquanto Var p.p. representa a variação em pontos percentuais (subtração dos percentuais).
O símbolo % junto ao número mostra a variação percentual; quando esse símbolo não aparece, a varia-
ção é em pontos percentuais.
entre 2000 e 2015.4 De acordo com um estudo recente baseado em dados

do TERCE, 5 a infraestrutura educacional continua insuficiente e desigual,
apesar de melhorias ao longo da última década (Duarte, Jaureguiberry e
Racimo, 2017).
4
Esse cálculo baseia-se nos países da América Latina e do Caribe que participaram
dos estudos de 2000 e 2015: Argentina, Brasil, Chile, México e Peru.
5
O Terceiro Estudo Regional Comparativo e Explicativo (TERCE), é um estudo de
matemática, leitura, redação e aprendizagem de ciências no terceiro e no sexto anos
do ensino primário. O teste foi realizado em 2013 em 15 países da América Latina
e do Caribe: Argentina, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, Equador, Guatemala,
Honduras, México, Nicarágua, Panamá, Paraguai, Peru e Uruguai.
GASTO COM EDUCAÇÃO: CADA CENTAVO CONTA 179
O desempenho dos sistemas escolares da região também está melho-

rando. Dados da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe
(CEPAL) mostram que o percentual de adolescentes entre 15 e 19 anos
que concluíram a educação primária aumentou de 86,9% para 92,4%
entre 2000 e 2015. Além disso, o estudo do PISA mostra que a apren-
dizagem dos alunos melhorou na região. Em linhas gerais, entre 2000 e
2015, as pontuações em matemática, leitura e ciências na região aumenta-
ram quase 10%, 6% e 5%, respectivamente. Especificamente, o estudo do
PISA mostra que a aprendizagem está melhorando no Brasil, no Chile, na
Colômbia, no México e no Peru.6
Esses dados sugerem que o aumento do gasto pode ter sido eficaz na
melhoria dos serviços escolares e dos resultados educacionais. No entanto,
enquanto o gasto por aluno está aumentando a uma taxa comparativamente
mais alta, os governos da América Latina e do Caribe, em média, ainda alo-
cam apenas um quarto do valor dos países da OCDE por aluno e apresentam
resultados educacionais muito inferiores. Mais especificamente, no PISA de
2015, enquanto cerca de 15% dos estudantes de 15 anos da OCDE apresenta-
ram um nível avançado de aprendizagem em ciências, matemática ou leitura,
menos de 1,5% dos estudantes da América Latina e do Caribe alcançaram
esse nível. Para que os países da América Latina e do Caribe alcancem os
níveis de desempenho dos países mais desenvolvidos, o investimento em
educação precisa continuar aumentando. Embora o nível de recursos finan-
ceiros seja importante — e há quem tenha sugerido um limite mínimo de
gasto por aluno para que um país possa oferecer um serviço de qualidade
mínima-,7 há um consenso cada vez maior entre os estudiosos de que, além
de um limite mínimo de gasto, saber como gastar é muito mais importante
do que quanto gastar. Gastar mais não é necessariamente importante, ou
mesmo viável. O que realmente importa é fazer valer esse gasto.
Eficiência e equidade na educação
Antes de aumentar o investimento em educação, é crucial saber como os

recursos são usados para justificar investimentos futuros (Psacharopoulos,
6
Da mesma forma, o estudo TERCE mostra que, entre 2006 e 2013, a maioria dos
países participantes melhorou seus resultados de aprendizagem. Por exemplo, a
aprendizagem de matemática para a 3ª série melhorou em todos os países, exceto
no Paraguai. Ou seja, Chile, Costa Rica, Uruguai, México, Brasil, Argentina, Peru,
Equador, Colômbia, Guatemala, Panamá, Nicarágua e República Dominicana melho-
raram suas pontuações em matemática.
7
Por exemplo, Vegas e Coffin (2015) estimam que esse teto seja de US$ PPC 8 mil por
aluno anualmente.
1996). Por um lado, isso significa investir recursos na educação pública,

que é onde estes mais beneficiarão a sociedade (eficiência alocativa). Por
outro, também significa assegurar que o sistema educacional de cada país
faça o melhor uso possível dos recursos disponíveis (eficiência técnica)
(Bessent e Bessent, 1980).
Não menos importante do que a eficiência do gasto, no entanto, é a
equidade da sua distribuição. Desde a Declaração Universal dos Direitos
Humanos em 1948, a educação é reconhecida como um direito a ser des-
frutado com base na igualdade de oportunidades (Unicef/Unesco, 2007).
De acordo com esse conceito, a literatura sobre financiamento da educa-
ção sugere que a equidade na alocação de recursos implica a ausência de
uma relação entre a riqueza da comunidade escolar e o financiamento de
uma escola, tratamento igual para estudantes com antecedentes seme-
lhantes, programas compensatórios para tratar das disparidades sociais e
igualdade de oportunidade na educação (BenDavid-Hadar, 2016).
Eficiência na educação: dois lados da mesma moeda
Como a eficiência dos sistemas escolares nos países da América Latina pode
ser comparada com a de países de outras regiões? Quais são os desafios
na forma como os recursos educacionais são investidos? Essas perguntas
podem ser abordadas em termos dos dois tipos de eficiência mais estuda-
dos: eficiência alocativa e eficiência técnica (Haelermans e Ruggiero, 2013).
Embora ambos os tipos de eficiência sejam discutidos, devido a limitações
de dados,8 o foco desta análise será a eficiência técnica.
Alocação de recursos: investir com sabedoria
No contexto do financiamento escolar, a eficiência alocativa é alcançada

quando os recursos são distribuídos da forma mais eficiente possível, em
termos sociais, entre os níveis educacionais. Embora não haja consenso
sobre como os recursos educacionais devem ser classificados, priorizar o
financiamento da educação pública para a pré-escola (0 a 5 anos) parece
8
A melhor maneira de analisar se os recursos educacionais são alocados com efi-
ciência é estimar e comparar os retornos sociais associados a investimentos em
diferentes níveis educacionais. Não há dados comparáveis entre os países para esse
tipo de análise, incluindo educação pré-primária, primária, secundária e terciária.
Montenegro e Patrinos (2014) estimam os retornos privados da educação usando
dados comparáveis de 139 economias, com um total de 819 pesquisas domiciliares
harmonizadas. Infelizmente, esse trabalho de dados singular e abrangente exclui o
nível pré-primário e não considera benefícios sociais.
gerar os maiores retornos sociais (Heckman, 2012). Experiências em fases

precoces da vida frequentemente têm efeitos persistentes e significati-
vos em uma ampla gama de resultados na vida adulta (Berlinski e Schady,
2015). Além disso, investimentos feitos nos primeiros anos do desenvol-
vimento infantil podem aumentar o retorno dos investimentos feitos em
fases posteriores da vida (Cunha e Heckman, 2007).
Apesar dessas evidências, persiste o debate sobre a alocação de gas-
tos em diferentes níveis educacionais. Por exemplo, um estudo de Mingat e
Tan (1996) sugere que o foco dos investimentos educacionais deve depen-
der do nível de renda do país. Especificamente, países de baixa renda são
os que mais se beneficiam do investimento para expandir a educação pri-
mária, enquanto nos países de renda média os investimentos para expandir
a educação secundária apresentam os maiores retornos sociais. Nos paí-
ses de renda alta, os maiores retornos estão associados a investimentos na
expansão da cobertura da educação superior.
As duas perspectivas apresentadas acima implicam diferentes aborda-
gens políticas. Por um lado, concentrar os investimentos educacionais nos
primeiros anos pode ser eficaz em termos de custo, uma vez que permitiria
economizar em investimentos futuros, ao aumentar a disposição dos indi-
víduos para aprender novas habilidades como adolescentes ou adultos e
aumentar a produtividade do trabalho na economia. Por outro lado, de uma
perspectiva macro, os países mais pobres podem ter que começar a investir
na melhoria das condições básicas do seu sistema escolar, antes de aumen-
tar os investimentos em educação pré-escolar ou pós-secundária. As duas
perspectivas são complementares e ajudam a explicar as diferentes combi-
nações que os países adotam para alocar seus recursos da educação.
O Gráfico 6.1 mostra dados da Unesco sobre a alocação do gasto público
por nível educacional nos países da América Latina e do Caribe e, como
referência, nos países da OCDE. Os dados sugerem que a maioria dos países
da América Latina e do Caribe não está concentrando seus investimentos
na pré-escola. Apenas três dos 12 países para os quais há dados disponíveis
alocam uma parcela significativamente maior de seus recursos da educação
ao nível pré-primário do que a média da OCDE (Chile, Guatemala e Peru).
Além disso, países de renda mais alta tendem a investir mais na educação
terciária, com quatro dos cinco países de renda mais alta (Chile, Argentina,
Costa Rica, Brasil e Colômbia) investindo mais de 20% de seus recursos da edu-
cação nesse nível. A exceção é o Brasil, que gasta 18% com educação superior,
6 pontos percentuais abaixo da média da OCDE. Da mesma forma, quatro dos
cinco países de renda baixa (Honduras, Bolívia, Guatemala, Belize e Jamaica)
investem menos de 20% de seus recursos da educação no ensino superior.
Nesse caso, a exceção é a Bolívia, que gasta 26% com educação terciária.
Gráfico 6.1 Composição do gasto público com educação por nível educacional
100
14,6 17,9 9,0 16,1 14,7
21,5 22,5 18,5 20,4 24,1 18,2
26,2 25,9
80
% do gasto público total
com educação
60
40
20
16,6 18,4 18,6
1,5 3,7 5,0 5,9 6,1 7,3 8,1 8,4 10,1 10,5
0
Belize, 2013
Jamaica, 2015
Bolívia, 2014
Colômbia, 2015
Costa Rica, 2015
Honduras, 2013
Argentina, 2014
El Salvador, 2014
OCDE, 2014
Brasil, 2013
Peru, 2015
Guatemala, 2015
Chile, 2014
Fonte: Cálculos próprios com base em Instituto de Estatística da Unesco (http://data.uis.unesco.org).
Eficiência técnica: mesmo investimento, melhores resultados
A eficiência técnica examina o uso eficiente dos recursos depois de aloca-

dos (De Witte e López-Torres, 2017). Dada a disponibilidade de dados, esta
análise concentra-se no nível da escola, usando o banco de dados do PISA
de 2015. O estudo do PISA de 2015 avaliou a aprendizagem de aproxima-
damente 540 mil estudantes, representando quase 29 milhões de alunos
de 15 anos matriculadas em escolas dos 72 países participantes. O foco da
avaliação do PISA de 2015 foi ciências, com leitura, matemática e solução
colaborativa de problemas como domínios secundários. Os diretores das
escolas também responderam um questionário com informações sobre o
sistema escolar, o ambiente de aprendizagem e a disponibilidade de recur-
sos no nível da escola (OCDE, 2016b). O banco de dados original do PISA
é construído no nível dos alunos, mas os dados foram agregados para a
realização da análise no nível da escola, com base apenas nas informações
das escolas que recebem recursos públicos.9
A eficiência técnica pode ser medida com base na suposição de que as
escolas transformam insumos em produtos, por meio de um processo de
9
As escolas que não receberam recursos públicos foram excluídas da base de dados.
Inclui todas as escolas públicas e privadas para as quais as contribuições de recursos
públicos representam mais de 0% do financiamento total, de acordo com os direto-
res das escolas.
produção (Worthington, 2001; Arroz e Schwartz, 2015). Para medir a efi-

ciência escolar média de cada sistema educacional que participou do PISA
de 2015, o primeiro passo é analisar o conceito de produtividade na educa-
ção (por exemplo, Hanushek, 1979). Na produção, a “produtividade média”
é definida e medida geralmente como a quantidade de produtos gerada
por unidade de insumo.10 Esse conceito aparentemente simples é muito
mais complexo quando aplicado à educação (Rice e Schwartz, 2015). Não
há um acordo geral sobre os objetivos fundamentais da educação pública.
Embora testes padronizados que medem a aprendizagem em matemática,
linguagem e ciências sejam a métrica mais comum para avaliar a eficiência
na educação, muitos estudiosos e formuladores de políticas argumentam
que outros produtos como responsabilidade cívica, consciência cultu-
ral e mobilidade social e econômica também deveriam ser considerados
(Brighouse et al., 2018).
O debate sobre que insumos geram os produtos desejados na edu-
cação continua. A função de produção de educação geralmente está
centrada nos insumos que produzem aprendizagem. Há um acordo rela-
tivo de que a infraestrutura adequada, o tamanho da turma, os salários
dos professores e suas qualificações são os principais fatores determinan-
tes do gasto com educação. No entanto, há menos consenso sobre o nível
ideal de investimento em cada insumo escolar ou sobre as circunstâncias
nas quais um determinado insumo é mais eficaz na produção de aprendi-
zagem dos alunos (Rice e Schwartz, 2015). Além disso, a aprendizagem
medida por pontuações em testes padronizados reflete não apenas o
impacto potencial dos insumos escolares, mas também a influência das
famílias e comunidades dos alunos.
Assim, a literatura divide os insumos em duas categorias: i) discricio-
nários e ii) não discricionários. Insumos discricionários são fatores sob o
controle do sistema educacional e podem ser definidos como insumos físi-
cos, tais como formação de professores, tamanho da turma, qualidade da
infraestrutura e outros recursos da escola, podendo também ser expres-
sos em termos de gastos. No entanto, uma deficiência dessa definição
é que as disparidades de gastos nos diferentes países podem refletir
diferenças no mercado de trabalho que não estão relacionadas com a
disponibilidade de recursos, tal como o poder de negociação dos profes-
sores. Insumos não discricionários são insumos ambientais que não estão
sob o controle direto do sistema educacional. Os fatores ambientais mais
10
Essa análise usa um método não paramétrico conhecido como análise envoltória
de dados de ordem m. Para mais detalhes, ver Cazals, Florens e Simar (2002) e
Tauchmann (2012).
importantes são o nível socioeconômico da família e a habilidade nata dos

alunos (Sutherland, Preço, e Gonand, 2009).
A escolha de produtos e insumos baseia-se no trabalho de Witte e López-
Torres (2017). A pontuação do PISA em ciências é usada como produto, por
ser o foco da avaliação de 2015. Em relação aos insumos, são usados insu-
mos físicos em vez de gasto por aluno. Os resultados de eficiência com
o uso de gasto por aluno como insumo seriam difíceis de interpretar, pois
refletiriam potenciais ineficiências e diferenciais na provisão de custos entre
os países (Afonso e St. Aubyn, 2006). Seis dos sete estudos transnacionais
examinados usaram os seguintes insumos físicos: razão professor-aluno, dis-
ponibilidade de computadores e nível socioeconômico dos estudantes.11,12,13
A razão professor-aluno pode ser considerada um indicador aproximado da
quantidade de recursos humanos (professores); o número de computado-
res por aluno (em uma turma representativa em cada escola) é usado como
uma medida indireta das instalações da escola; e o nível socioeconômico é
um controle pelos antecedentes do aluno.14
11
O índice foi criado pelo estudo do PISA com base nas seguintes variáveis: Índice
Socioeconômico Internacional de Status Ocupacional (ISEI); nível mais alto de edu-
cação dos pais do aluno, convertido em anos de escolaridade; índice PISA de riqueza
familiar; índice PISA de recursos educacionais domiciliares; e índice PISA de pos-
ses relacionadas à cultura “clássica” na casa da família, como obras de literatura
clássica, poesia e arte (por exemplo, pinturas). Ver https://stats.oecd.org/glossary/
detail.asp?ID=5401.
12
Embora essa análise tenha acompanhado de perto a literatura para selecionar os insu-
mos, poderia ter considerado outros insumos. Por exemplo, qualidade do professor,
qualidade da infraestrutura, tempo dedicado ao ensino na escola e fora da escola
podem ser insumos relevantes que são omitidos da análise devido a restrições de
dados em vários países. Alguns exercícios calculam os níveis de eficiência, incluindo o
percentual de professores com mestrado como indicador aproximado a qualidade do
professor. No entanto, esses resultados não foram compilados, dado o debate sobre se
um mestrado é um bom indicador da qualidade do professor (Ladd e Sorensen, 2015).
Para o caso da qualidade da infraestrutura, uma variável relatada pelos diretores no
estudo do PISA é a escassez de infraestrutura física, mas as respostas dependem do
que o diretor considerou ser uma infraestrutura física inadequada ou de baixa quali-
dade. Assim, essa variável não é incluída na análise. Em relação ao tempo dentro e fora
da escola, os alunos informam os minutos por semana dedicados aos estudos fora da
escola e o tempo de aprendizagem na escola. No entanto, essa informação não está
disponível para vários países e por isso não foi incluída como insumo.
13
Cerca de 66 países participantes do PISA de 2015 dispõem de informações sobre
todos esses insumos. Esses países são usados para a análise.
14
A condição socioeconômica do aluno também pode ser considerada um indica-
dor aproximado da qualidade do professor, uma vez que pesquisas mostram que
professores de alta qualidade tendem a trabalhar em escolas com uma propor-
ção maior de alunos com melhores condições socioeconômicas (Lankford, Loeb e
Wyckoff, 2002; Jackson, 2009; Bonesrønning, Falch e Strøm, 2005). No entanto, as
Produtos e insumos no nível da escola foram usados para identifi-

car escolas ineficientes (abaixo do limiar), escolas eficientes (no limiar) e
escolas supereficientes (acima do limiar). O método descrito acima atri-
bui uma pontuação de eficiência a cada escola. Quando essa pontuação
é menor que 1, significa que a escola poderia organizar e usar seus insu-
mos de maneira mais eficiente. Se a pontuação for igual a 1, significa que a
escola está no limiar e, se a pontuação for maior que 1, a escola é supere-
ficiente, dados os seus insumos. A pontuação média de eficiência por país
é apresentada no Gráfico 6.2, juntamente com as escolas localizadas nos
10º e 90º percentis em cada sistema. Sete dos oito sistemas mais eficien-
tes são da do Leste da Ásia,15 e os países menos eficientes tendem a ser da
América Latina, Ásia Ocidental, África e Sudeste da Europa.
Na América Latina e no Caribe, os resultados indicam que 90,2% das
escolas estão abaixo do limiar e poderiam melhorar seu nível de eficiên-
cia em uma média de 17,3%, realocando os insumos da educação. Esses
valores são 86,8% e 12,5% para os países da OCDE, respectivamente. Os
resultados acima variam significativamente por país. Embora todas as
escolas da República Dominicana e 98% das escolas do Peru, de Trinidad
e Tobago e da Costa Rica estejam abaixo do limiar, uma proporção signi-
ficativamente menor de escolas mexicanas é ineficiente (71%). Para outros
países da América Latina e do Caribe, a proporção de escolas abaixo do
limiar é de aproximadamente 90% (Brasil, Chile, Colômbia e Uruguai).
A medida em que as escolas que se encontram abaixo do limiar podem
melhorar também varia conforme o país. Na República Dominicana, as
escolas que usam o mesmo nível de insumos poderiam melhorar sua pro-
dutividade em 28%, no Peru e em Trinidad e Tobago em 22%, no Uruguai
em 20%, na Costa Rica em 18%, no Chile em 16%, no Brasil em 14% e no
México e na Colômbia em 12%.
evidências sugerem que esse pode não ser o caso em todos os sistemas educacio-
nais. Por exemplo, pesquisas na República da Coreia mostram que a distribuição de
professores qualificados é tende a favorecer crianças carentes (Luschei, Chudgar e
Rew, 2013). Isso provavelmente se deve à política de alternância obrigatória de pro-
fessores naquele país.
15
No leste da Ásia, o fenômeno conhecido como “shadow education” (literalmente,
“educação na sombra”), ou seja, aulas particulares adicionais ministradas mediante o
pagamento de uma taxa a alunos que já estão no sistema escolar público, é uma prá-
tica generalizada. Por exemplo, na Coreia do Sul, mais de 80% dos alunos do ensino
fundamental receberam aulas particulares suplementares. Em Hong Kong e no
Japão, mais de 70% dos estudantes secundários também receberam aulas particula-
res (Bray e Kwo, 2014). Devido à falta de dados sobre essa prática no nível da escola,
essa questão não é abordada em nossos cálculos de eficiência. Assim, os altos níveis
de eficiência dos países da do leste asiático podem estar superestimados.
Vietnã
Nota: As barras destacadas representam países da América Latina e do Caribe e a linha pontilhada representa a média da amostra quando classificada por nível de eficiência.
Taipé
Japão
Singapura
Hong Kong
Estônia
Macau
Coreia
P. Baixos
Portugal
Finlândia
Polônia
Alemanha
Estados Unidos
Nova Zelândia
Espanha
Canadá
México
Letônia
Reino Unido
França
Rep. Tcheca
Irlanda
90º percentil
Austrália
Suíça
Áustria
Colômbia
Rússia
Bélgica
Itália
Croácia
Brasil
10º percentil
Suécia
Eslovênia
Luxemburgo
Noruega
Gráfico 6.2 Índice de eficiência calculado no nível da escola, 2015
Chile
Turquía
Dinamarca
Indonésia
Hungria
Valor país
Lituânia
Malta
Israel
Eslováquia
Tailândia
Uruguai
Romênia
Grécia
Costa Rica
Fonte: Cálculos próprios baseados no PISA (2015).
Islândia
Jordânia
Moldávia
Bulgária
Trinidad e Tobago
Peru
Argélia
Geórgia
Montenegro
Tunísia
Emirados Árabes Unidos
Kosovo
Líbano
Rep. Dominicana
Macedônia
Catar
1,2
1,1
1,0
0,9
0,8
0,7
0,6
0,5
Índice de eficiência
Em sistemas altamente eficientes como os do Vietnã, do Japão e da

Estônia, o percentual de escolas abaixo do limiar é muito menor (32%, 52%
e 70%, respectivamente), e o mesmos e aplica ao grau de melhoria que
poderiam alcançar mantendo o mesmo nível de insumos (5%, 9% e 6%,
respectivamente).
O número de países latino-americanos que participam dos testes do
PISA é relativamente baixo; apenas nove países da região tinham pon-
tuações do PISA disponíveis para esta análise. É difícil entender como os
sistemas educacionais estão se saindo quando há poucas informações dis-
poníveis sobre o desempenho dos alunos e da escola.
Os resultados acima mostram que os níveis de eficiência variam entre
os países da América Latina e do Caribe. Enquanto México e Colômbia
parecem estar se saindo bem (de acordo com o montante de recursos alo-
cados à educação), com níveis de eficiência acima da média, República
Dominicana, Peru, Trinidad e Tobago e Costa Rica estão abaixo da média.
Finalmente, Brasil e Chile estão próximos da média. Cabe observar que ser
mais eficiente não significa necessariamente que os resultados (ou seja, os
produtos) são melhores, mas sim que, dada a quantidade de recursos dis-
poníveis, um país em particular está mais próximo do limiar de eficiência.
Equidade na educação
Embora a eficiência seja uma questão importante na reforma das políti-

cas educacionais, a maioria dos governos também está preocupada com
a equidade em seus sistemas escolares. Sistemas educacionais que distri-
buem os recursos do país e da escola de maneira mais igualitária tendem
a apresentar um melhor desempenho acadêmico (ver Chiu, 2010). Assim,
na América Latina e no Caribe, com altos níveis de desigualdade de renda
e baixo desempenho acadêmico, a equidade educacional tornou-se uma
questão política relevante.
A concepção de um sistema educacional equitativo, no qual os resul-
tados sejam independentes de fatores que levem a desvantagens na
educação, é uma tentativa de fornecer uma distribuição justa de insumos,
processos e resultados entre todos os que participam da educação (Kelly,
2012). A literatura sobre financiamento da educação identificou cinco cri-
térios de equidade na alocação de recursos: 1) neutralidade, minimizando
o vínculo entre a riqueza das comunidades escolares e o financiamento
das escolas; 2) equidade horizontal, ou seja, alunos iguais devem ser tra-
tados da mesma forma; 3) equidade vertical, ou o reconhecimento de que
alguns grupos de estudantes precisam de mais recursos do que outros
para obter equidade; 4) baseado em necessidades, isto é, a equidade é
obtida por meio de uma compensação diferencial por aluno por déficits
iniciais; e 5) igualdade de oportunidades educacionais, implicando que
há um ponto de partida justo, especialmente para estudantes de grupos
carentes e/ou minoritários (BenDavid-Hadar, 2016).
As duas dimensões de equidade mais estudadas são a horizontal e a
vertical (Bandaranayake, 2013; Levačić, 2008b; Toutkoushian e Michael,
2007). A equidade horizontal baseia-se no princípio do “tratamento igual
para iguais”, o que significa que os recursos devem ser alocados igualmente
entre as escolas que compartilham certas características. A equidade ver-
tical segue a filosofia do “tratamento desigual para desiguais”, ou seja,
se os alunos têm necessidades educacionais diferentes, um sistema de
financiamento equitativo deve fornecer diferentes níveis de recursos para
atender a essas necessidades. Normalmente, as necessidades educacio-
nais são definidas em termos de insumos educacionais necessários para
alcançar um nível definido de desempenho (Rubenstein, Doering e Gess,
2000, Berne e Stiefel, 1999).
Vários indicadores têm sido propostos para medir a equidade horizontal
e vertical (Nina et al., 2006; Verstegen, 2015; Kelly, 2015). Para a equidade
horizontal, os indicadores mais comuns são os índices de McLoone e de Gini.
O primeiro mede a equidade apenas para a metade inferior da distribuição
de recursos educacionais, na faixa de 0 a 1; valores mais altos estão associa-
dos a maior equidade horizontal. O índice de Gini indica a distância a que a
distribuição de recursos educacionais está de fornecer a cada proporção de
escolas uma proporção igual de recursos. Está entre 0 e 1, mas nesse caso
valores mais altos estão associados a uma menor equidade horizontal.
A equidade vertical é um conceito mais complexo e difícil de ser opera-
cionalizado, uma vez que as necessidades educacionais variam de acordo
com o aluno e como identificar aqueles que necessitam de maior com-
pensação é um tema em discussão (Vesely e Crampton, 2004). Diferentes
estudos procuraram identificar os fatores que expõem as crianças ao risco
de fracasso acadêmico para justificar uma maior alocação de recursos
para esses alunos. Esses fatores variam de acordo com o sistema educa-
cional e a região. Por exemplo, enquanto nos países da América Latina e
do Caribe a população indígena pode estar em desvantagem, nos Estados
Unidos e na União Europeia, crianças negras e imigrantes podem ser as
mais carentes (McEwan e Trowbridge, 2007; Condron et al, 2013; Schnell e
Azzolini, 2015). Entre os fatores de risco mais citados para o fracasso aca-
dêmico dos estudantes estão pobreza, raça, etnia, deficiências, pais com
pouca instrução e distância da escola. Segundo alguns estudos, a pobreza
é o preditor mais consistente de fracasso acadêmico (Bandaranayake,
2013, Land e Legters, 2002).
Diante do exposto, a medida da equidade vertical nesta análise pressu-

põe que alunos mais pobres devem dispor de mais recursos educacionais
do que alunos mais ricos. Por razões de simplicidade, outros fatores de des-
vantagem não são considerados. Os dois indicadores comumente usados
para medir a equidade vertical são: 1) índice de concentração e 2) índice
de McLoone reformulado. O primeiro é frequentemente usado para medir
a desigualdade em uma variável em relação a outra e para capturar a
medida em que os recursos educacionais diferem entre as escolas classi-
ficadas por um indicador socioeconômico. Sua faixa vai de –1 a 1; valores
negativos indicam que os recursos educacionais são mais altos para esco-
las mais pobres, e valores positivos indicam o contrário. O segundo índice
é uma variação do índice de McLoone original, mas a variável classifica-
dora para identificar a metade das escolas que serão analisadas é o índice
socioeconômico. Sua faixa varia entre 0 e infinito, e valores maiores que 1
representam sistemas que privilegiam alunos carentes.16
Em geral, os recursos educacionais são medidos pelo gasto por aluno
em cada escola, mas alguns estudos usam a disponibilidade de insumos
educacionais (por exemplo, Rao, 2011). Muitos dos sistemas educacionais
que participam do PISA não dispõem de dados sobre gasto por aluno no
nível da escola. Não está claro se esses sistemas para os quais não há dados
disponíveis são comparáveis a outros sistemas. Por essa razão, os índi-
ces de equidade são baseados nos mesmos insumos educacionais usados
para a análise de eficiência (ou seja, razão professor-aluno e disponibili-
dade de computadores).17 Especificamente, cada indicador de equidade
é calculado separadamente para cada insumo, e em seguida obtém-se a
média dos dois resultados de insumos.
A Tabela 6.2 mostra os indicadores de equidade médios dos recur-
sos educacionais no nível da escola para América Latina e Caribe, OCDE e
outras regiões. Os resultados sugerem que os países da América Latina e
do Caribe têm níveis mais baixos de equidade horizontal em comparação
com a OCDE e outras regiões, mas níveis relativamente semelhantes de
equidade vertical. Os níveis relativamente mais baixos de equidade hori-
zontal em relação à equidade vertical poderiam refletir uma combinação
de fatores. Por um lado, pode haver falta de transparência relacionada
com (1) as normas que regem a distribuição de insumos às escolas; (2) as
fontes de financiamento dos insumos; e (3) a esfera de governo na qual as
decisões são tomadas no nível de insumos.
16
Para mais detalhes sobre os índices ver Kelly (2015) e Verstegen (2015).
17
Devido a limitações de dados, a análise de equidade baseia-se na disponibilidade e
distribuição de apenas dois insumos.
Tabela 6.2 Indicadores de equidade baseados na disponibilidade de insumos,

por região, 2015
Indicador de equidade América Latina e Caribe OCDE Outras regiões
Equidade horizontal
Índice de Gini ↓ 0,40 0,31 0,34
Índice de McLoone ↑ 0,59 0,73 0,70
Equidade vertical
Índice de concentração ↓ 0,02 –0,03 –0,01
Índice de McLoone reformulado ↑ 1,23 1,16 1,22
Número de países 9 35 22
Fonte: Cálculos próprios com base no PISA (2015).
Nota: As setas indicam se os níveis de equidade aumentam (↑) ou diminuem (↓) quando o valor do índice
aumenta.
De fato, a formulação de normas específicas de alocação de recur-

sos, as fontes de financiamento e a autoridade responsável pelas decisões
referentes a insumos educacionais podem impactar a distribuição equita-
tiva de recursos nos sistemas educacionais. Por outro lado, os resultados
relativamente mais altos da equidade vertical poderiam refletir a presença
de mecanismos compensatórios nos sistemas em estudo (por exemplo,
incentivos para professores trabalharem em áreas mais carentes no Peru,
na Colômbia e no Chile, com subsídios ponderados por aluno no Chile e
programas direcionados na maioria dos sistemas).
As médias regionais mascaram a heterogeneidade na região da América
Latina e do Caribe. O gráfico 6.3 mostra a posição de cada sistema em rela-
ção à desigualdade vertical (o eixo y mostra o índice de concentração) e à
equidade horizontal (o eixo x mostra o índice de McLoone). Nenhum país da
América Latina ou do Caribe está acima da média do McLoone, indicando
baixos níveis de equidade na disponibilidade de recursos educacionais entre
a metade mais pobre das escolas. A República Dominicana é o sistema hori-
zontalmente mais desigual do estudo, seguida pelo Peru. O Uruguai é o
quinto sistema horizontalmente mais desigual e o Brasil é o sétimo.
O índice de concentração mostra que em seis dos sistemas da América
Latina e do Caribe, os recursos educacionais tendem a favorecer alu-
nos carentes, especialmente na Colômbia e na Costa Rica, onde os níveis
de desigualdade vertical são tão baixos quanto em Portugal, na Irlanda,
na Coreia e na Lituânia, que tem o segundo nível mais baixo depois do
Japão, na OCDE. Para os outros três sistemas, a República Dominicana
e o Brasil são os dois países verticalmente mais desiguais do estudo. O
nível de desigualdade do México é semelhante ao da Turquia, da Suécia
e de Luxemburgo, onde é positivo, mas bastante baixo, o que implica
Gráfico 6.3 R
elação entre desigualdade vertical e equidade horizontal, 2015
0,4
0,3 DOM
Índice de concentração,
desigualdade vertical
0,2 BRA
0,1 MEX LUX

TUR SWE
0,0 PER TTO
CHL
–0,1 URY CRI PRT IRL
COL LTU KOR
–0,2 JPN
0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9
Índice de McLoone, equidade horizontal
Países de outras regiões Países da América Latina e do Caribe

Nota: A linha horizontal do gráfico está localizada onde o eixo vertical é igual a zero. Ela separa os paí-
ses entre os que alocam mais insumos a escolas de nível socioeconômico (SES) mais baixo (índice de
concentração menor que zero) e aqueles que alocam mais insumos a as escolas em situação econômica
mais alta (índice de concentração maior que zero). A linha vertical do gráfico está localizada onde o eixo
de equidade horizontal é igual à média da amostra, dividindo os sistemas entre os que estão acima e
abaixo da média.
disponibilidade igual de recursos educacionais para escolas mais pobres

e mais ricas. Isso, com efeito, favorece os abastados, já que estes se bene-
ficiam de mais recursos em seu ambiente familiar (uma vez que valores
positivos indicam que os recursos educacionais são mais baixos para esco-
las mais pobres).
O pior de dois mundos
Para aprofundar a análise de eficiência e equidade, a medida de eficiên-

cia é correlacionada com o índice de McLoone (equidade horizontal) e
com o índice de concentração (desigualdade vertical). O Gráfico 6.4 mos-
tra o primeiro conjunto dessas associações e divide os sistemas entre
o que estão acima e os que estão abaixo da média em cada indicador.
Vietnã, Singapura e Hong Kong são sistemas altamente eficientes e hori-
zontalmente equitativos. Por outro lado, a República Dominicana, o Peru,
a Tunísia e o Líbano são relativamente ineficientes e horizontalmente desi-
guais ao mesmo tempo. O Gráfico 6.4 também mostra que sistemas mais
eficientes tendem a ser horizontalmente mais equitativos.
O Gráfico 6.5 mostra a correlação entre eficiência e desigualdade ver-
tical e divide os sistemas entre os que estão acima e os que estão abaixo
da média de eficiência, e entre os que destinam mais insumos a escolas de
nível socioeconômico mais baixo (índice de concentração inferior a zero)
Gráfico 6.4 Relação entre índice de eficiência e equidade horizontal, 2015

1,1
VNM
SGP
1,0 HKG
MEX
BRA COL
0,9
URY CHL
0,8 CRI
PER TTO
DOM TUN
0,7 LBN
0,6
0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9
Índice de McLoone, equidade horizontal

Nota: As linhas verticais e horizontais do gráfico estão localizadas onde o eixo correspondente é igual à
média da amostra, dividindo os sistemas entre os que estão acima e abaixo das médias.
e os que destinam mais insumos a escolas de nível socioeconômico mais

alto (índice de concentração superior a zero). Japão e Coreia são alta-
mente eficientes e distribuem os insumos educacionais progressivamente.
Por outro lado, a República Dominicana e o Líbano são relativamente ine-
ficientes e verticalmente desiguais. Sistemas mais eficientes têm menor
Gráfico 6.5 Relação entre índice de eficiência e desigualdade vertical, 2015

1,1
JPN
1,0 KOR
0,9 COL BRA

CHL
0,8 URY
CRI PER
TTO LBN DOM
0,7
0,6
–0,2 –0,1 0,0 0,1 0,2 0,3 0,4
Índice de concentração, desigualdade vertical

Nota: A linha vertical do gráfico está localizada onde o eixo horizontal é igual a zero. Ela separa os paí-
ses entre os que alocam mais insumos a escolas de nível socioeconômico (SES) mais baixo (índice de
concentração menor que zero) e as que alocam mais insumos a escolas de nível socioeconômico mais
alto (índice de concentração maior que zero). A linha horizontal do gráfico está localizada onde o eixo
do índice de eficiência é igual à média da amostra, dividindo os sistemas entre os que estão acima e
abaixo da média.
probabilidade de ser verticalmente desiguais ou menos regressivos na alo-

cação de insumos educacionais.
Apesar das restrições e limitações de dados, os resultados de eficiência
e equidade esclarecem como os desafios relacionados à política de finan-
ciamento da educação variam entre os países. Por exemplo, a Colômbia
tem níveis de eficiência e equidade relativamente mais altos do que outros
países da América Latina e do Caribe, o que pode sugerir que o aumento
dos recursos investidos em escolas públicas pode ter um impacto positivo
no aproveitamento e na redução de lacunas de pontuação em testes de
avaliação. O sistema educacional brasileiro, por sua vez, parece ser rela-
tivamente eficiente, mas tem altos níveis dos dois tipos de desigualdade.
Assim, aumentar e direcionar futuros investimentos para escolas mais
carentes pode ser uma política eficaz. Na República Dominicana, os bai-
xos níveis de eficiência e equidade sugerem a necessidade de uma política
para impulsionar a eficiência do sistema antes de aumentar o investimento
em escolas públicas.18 A comparação da eficiência e equidade dos siste-
mas educacionais da América Latina e do Caribe com outras regiões do
mundo revela desafios em todos eles.
Há algo no ar? A eficiência e a equidade explicadas
O exame da eficiência e da equidade no gasto com educação em 66 paí-

ses revelou que, embora a equidade vertical esteja próxima da média, a
equidade horizontal e a eficiência são relativamente baixas na América
Latina e no Caribe. Além disso, esses indicadores variam consideravel-
mente na região. O próximo passo é perguntar por que, e identificar os
fatores associados a esses resultados no nível de país, seguindo duas
abordagens. Primeiro, o exame dos estudos com corte para países dis-
poníveis mostra que cada uma das variáveis mais amplamente usadas
está correlacionada com cada um dos três resultados educacionais iden-
tificados anteriormente neste capítulo. Em segundo lugar, com foco nos
componentes institucionais dos sistemas de financiamento escolar, suas
principais dimensões são avaliadas em relação aos resultados de eficiên-
cia ou de equidade.
18
Na República Dominicana, o gasto como percentual do PIB per capita duplicou nos
últimos 10 anos. No entanto, uma grande parte do financiamento adicional foi usada
para contratar funcionários administrativos. Em menos de quatro anos, a República
Dominicana aumentou o número de funcionários administrativos em 78%. Atual-
mente, no país há um professor para cada funcionário administrativo, comparado a
12 em El Salvador e 16 no Guatemala EDUCA, 2016.
Fatores nacionais
Embora a maioria das pesquisas sobre educação escolar e eficiência seja

baseada em comparações entre escolas locais de um país, alguns estudos
medem a aprendizagem dos alunos em diferentes países para entender
os fatores que influenciam a eficiência escolar a partir de uma perspectiva
internacional (Agasisti e Zoido, 2015).
Esse conjunto de evidências escasso, mas crescente, examina se os dife-
rentes fatores nacionais estão relacionados com eficiência escolar. Cordero,
Santin e Simancas (2017) exploram a possível influência do nível do gasto
público com educação, do PIB per capita e valores culturais da sociedade
na eficiência técnica. Para medir o último, usam dados da Pesquisa Mun-
dial de Valores, que coleta informações sobre as qualidades mais valorizadas
na criação dos filhos. Especificamente, os entrevistados recebem uma lista
de qualidades (independência, trabalho duro, responsabilidade, imaginação,
tolerância, parcimônia, perseverança, fé religiosa, altruísmo e obediência)
que as crianças podem aprender em casa e, em seguida, lhes pede para esco-
lher até cinco características que considerem mais importantes. Os autores
avaliam a influência potencial de três destas variáveis (trabalho duro, respon-
sabilidade e perseverança), argumentando que estas incluem a característica
conhecida como diligência que, como a literatura tem mostrado, está alta-
mente correlacionada com o aproveitamento escolar (Heckman, 2011b).
Agasti (2014) tenta compreender melhor o vínculo entre eficiência
e variáveis contextuais no nível de país, que divide em duas categorias:
1) fatores do sistema educacional, incluindo gasto público, salário de
professores e tempo dedicado ao ensino e 2) diferentes fatores socioeco-
nômicos como, por exemplo, PIB per capita.
Outra dimensão que pode influenciar a eficiência dos sistemas educa-
cionais é a qualidade do professor. Mas a literatura sobre o tema é escassa,
já que medir a qualidade do professor em níveis comparáveis em diferentes
países pode ser um desafio. No entanto, Hanushek, Piopiunik e Wiederhold
(no prelo) estimaram recentemente as habilidades matemáticas e de lin-
guagem de professores, fornecendo uma medida internacionalmente
comparável de habilidades de professores para 31 países, que pode ser
usada para avaliar os vínculos entre qualidade do professor e eficiência
dos sistemas educacionais.19
Em relação à equidade, aparentemente não há análises estatísticas
transnacionais que examinem fatores potenciais ligados à desigualdade de
19
Cada um dos domínios de habilidades é medido em uma escala de 500 pontos, e o
Chile é o único país participante da América Latina e do Caribe.
insumos escolares. No entanto, estudos recentes associem fatores trans-

nacionais à desigualdade dos produtos educacionais, especificamente a
aprendizagem dos alunos. Chmielewski e Reardon (2016) realizam uma
análise multivariada para associar a lacuna entre aproveitamento e renda
em 19 países com medidas de pobreza, desigualdade de renda, diferencia-
ção educacional e padronização curricular.
Um estudo semelhante examina a influência do agrupamento de alunos
em diferentes escolas com base em suas habilidades (tracking) na lacuna
entre aproveitamento e renda em 15 países (Cimentada, 2017). Ambos os
estudos basearam sua medida de tracking no trabalho de Bol e Van de
Werfhorst (2013), que calculam um índice que combina as informações no
nível de país sobre a duração do tracking curricular, a idade da primeira sele-
ção para tracking e o número de casos de trackings aos 15 anos de idade.
Essa medida é relevante porque, se os alunos são segregados conforme
suas capacidades em idades precoces, há boas chances de haver desigual-
dade horizontal. Esses autores também calculam medidas de padronização
da educação tanto em insumos como em produtos. Insumos padronizados
referem-se ao grau de controle das escolas para tomar decisões pedagó-
gicas (por exemplo, restrições sobre o que é ensinado e como é ensinado,
livros a serem usados, etc.). Produtos padronizados descrevem até que
ponto o desempenho educacional é testado em relação a padrões externos.
Os resultados limitados dessas análises de eficiência e equidade entre
países esclarecem quais variáveis podem estar relacionadas com eficiência
ou equidade. Seguindo esses estudos, eficiência e equidade estão correla-
cionadas com 18 fatores agrupados em quatro categorias: 1) nível de gasto;
2) variáveis do sistema educacional refletindo diferentes decisões políti-
cas; 3) variáveis socioeconômicas; e 4) valores sociais.
A Tabela 6.3 mostra o número de observações para cada um dos fato-
res escolhidos, a diferença média entre os países da América Latina e do
Caribe e países de outras regiões e as correlações bivariadas com eficiên-
cia, equidade horizontal e equidade vertical. Embora essas correlações
não impliquem causalidade, mostram padrões interessantes. Sistemas
mais eficientes e equitativos tendem a ter um nível mais alto de gasto
por aluno, e seus professores têm uma melhor formação, como mostram
suas habilidades em matemática e linguagem. Em países com sistemas
de educação mais eficientes e equitativos, os cidadãos parecem enten-
der a necessidade de controlar a corrupção e valorizar a responsabilidade
e a perseverança. Em todos esses fatores, o valor médio para os países
da América Latina e do Caribe é inferior ao dos países de outras regiões.
Assim, o progresso ao longo dessas dimensões poderia ajudar a melhorar
a eficiência e a equidade nos sistemas escolares da região.
Tabela 6.3 Correlação bivariada entre eficiência, equidade e variáveis no nível

de país
América Latina
Número de e Caribe/outras Índice de Equidade Desigualdade
País observações regiões eficiência horizontal vertical
Resultados educacionais
Índice de eficiência 66 –0,04 1,00 0,48* –0,36*
Equidade horizontal 66 –0,11 0,48* 1,00 –0,43*
Desigualdade vertical 66 0,04 –0,36* –0,43* 1,00
Nível de gasto
Gasto por aluno 49 –$5.293 0,41* 0,39* –0,15
Índice de controle de corrupção 63 –0,77 0,36* 0,50* –0,22
Sistema educacional
Habilidades dos professores 31 –30,80 0,39* 0,40* –0,05
em matemática
Habilidades dos professores 31 –33,40 0,57* 0,54* –0,09
em linguagem
Salário inicial dos professores 39 –$15.491 0,26 0,38* 0,03
Salário máximo dos professores 37 –$17.483 0,39* 0,23 0,00
Tempo dedicado ao ensino 39 –30,27 0,05 0,05 –0,11
Tempo de estudo fora da escola 39 1,25 –0,11 –0,16 0,21
Índice de tracking 37 0,52 –0,06 –0,54* 0,07
Padronização de decisões 48 –0,10 –0,60* –0,24 0,11
pedagógicas
Padronização de resultados da 43 0,24 0,03 –0,07 –0,15
educação
Gestão privada 65 0,03 0,17 0,03 0,02
Variáveis socioeconômicas
PIB per capita, PPC 66 –$18.031 0,16 0,36* –0,02
(US$ int. constante 2011)
Índice de GINI 54 14,86 –0,12 –0,52* 0,16
Índice de pobreza de US$3,10/ 31 1,50 –0,04 –0,26 0,31
dia (%)
Valores sociais
Trabalho duro 28 –0,24 0,08 0,14 –0,17
Responsabilidade 28 –0,02 0,42* 0,18 –0,52*
Perseverança 28 –0,09 0,51* 0,36 –0,35
Fonte: Cálculos próprios com base em: questionário dos alunos do PISA de 2015; OCDE, 2017a; Banco de
Dados Básicos de Qualidade da Governança 2016; Grupo de Pesquisas sobre Desenvolvimento do Banco
Mundial e Banco de Dados do Programa de Comparação Internacional; Pesquisa Mundial de Valores;
Programa para a Avaliação Internacional de Competências de Adultos (PIAAC) da OCDE; Instituto de
Estatísticas da Unesco (http://data.uis.unesco.org); banco de dados do Eurostat; Hanushek, Piopiunik
e Wiederhold (no prelo); Bol e Van de Werfhorst (2013); e Acerenza e Gandelman (2017).
Nota: * indica significância estatística de 5%.
Três outros resultados interessantes são pertinentes para a discussão

de política educacional. Primeiro, sistemas com um salário mais alto no
topo da escala de remuneração do professor tendem a ter níveis mais altos
de eficiência, mas não necessariamente de equidade. Segundo, níveis mais
elevados de tracking curricular parecem estar relacionados com níveis
mais baixos de equidade horizontal, mas não com eficiência ou desigual-
dade vertical. Em outras palavras, separar os alunos por habilidades em
idades precoces poderia estar associado à alocação de montantes diferen-
tes de recursos a alunos semelhantes. Terceiro, sistemas que padronizam o
que as escolas podem ensinar e a maneira como podem ensinar parecem
ser menos eficientes. Os países da América Latina e do Caribe têm espaço
para melhorar os salários dos melhores professores (pagando mais àque-
les que têm melhor formação) e reduzir seus níveis de tracking. A primeira
medida pode ser benéfica para a eficiência e a segunda para a equidade.
Em termos de decisões pedagógicas padronizadas, a região como um
todo tem menos padronização do que outras regiões, o que pode ajudar a
aumentar a eficiência. Por fim, países com níveis mais elevados de PIB per
capita e níveis mais baixos de desigualdade de renda, medidos pelo índice
de GINI, tendem a ser mais equitativos horizontalmente. É provável que
uma renda nacional mais alta, distribuída de forma mais equitativa, esteja
associada a um sistema escolar mais homogêneo.
O papel dos sistemas de financiamento da educação
O financiamento da educação pode afetar os resultados da aprendizagem

e, portanto, é outra política que pode influenciar a eficiência e a equidade.
Um sistema de financiamento da educação pode ser definido como o con-
junto de regras e incentivos formais que afetam a forma como os recursos
são arrecadados, administrados, alocados e monitorados (Hansen et
al., 2007). A literatura sobre a concepção do sistema de financiamento
da educação identifica quatro dimensões fundamentais (OCDE, 2017B
Atkinson et al., 2005): 1) fontes de financiamento e transferências entre
os níveis de governo (ou seja, nacional, subnacional, local e escolar); 2)
autoridade decisória em diferentes níveis de governo; 3) sistemas de infor-
mação e prestação de contas; e 4) regras de alocação de recursos. Para
cada dimensão há debates acirrados sobre o impacto de políticas alterna-
tivas na eficiência e na equidade do gasto com educação. 20
20
Ver Bertoni et al., 2018 para detalhes sobre sistemas de financiamento educacional
na América Latina.
Primeiro, as fontes de financiamento educacional podem ser privadas

ou públicas. Evidências para Argentina e Chile sugerem que a expansão
de fontes de financiamento privado poderia desencadear um aumento na
desigualdade de gastos (Mezzadra e Rivas, 2010, Elacqua, Montt e Santos,
2013). Embora recursos públicos possam ser arrecadados no nível cen-
tral, subnacional, local e das escolas, 21 pesquisas mostram que quando os
governos subnacionais/locais são a principal fonte de financiamento, pode
haver o risco de desigualdade de gasto entre em diferentes jurisdições
(Farvacque-Vitkovic e Kopanyi, 2014). Enquanto as regiões mais ricas são
mais propensas a arrecadar fundos suficientes das receitas fiscais locais
para fornecer um nível adequado de financiamento, as jurisdições mais
carentes podem não conseguir captar recursos suficientes.
Nos sistemas em que uma proporção considerável de recursos é gerada
no nível subnacional/local, as transferências intergovernamentais podem
ser um instrumento importante para equalizar a capacidade de gasto de
diferentes unidades territoriais. As reformas no financiamento educacional
muitas vezes incorporaram subsídios de equalização para lidar com a desi-
gualdade. No Brasil, o Fundo para a Manutenção e Desenvolvimento da
Educação Básica e Valorização dos Professores (Fundeb) é um programa
redistributivo no nível federal, destinado a reduzir desigualdades regionais
no gasto por aluno. O Fundeb é um fundo estadual que recebe receitas
de impostos estaduais e municipais específicos. Esse fundo é então redis-
tribuído para governos estaduais e municipais com base nas matrículas
de alunos. Se os fundos por aluno em um estado não atingirem o mínimo
nacional, o governo federal fornece recursos adicionais para a conta do
Fundeb do referido estado. Evidências sobre os efeitos do Fundeb indi-
cam que o programa diminuiu as desigualdades interestaduais no gasto
com educação (Cruz, 2017).
Em segundo lugar, há uma discussão em curso sobre se a descentrali-
zação melhora a equidade e a eficiência na prestação de serviços públicos.
Argumentos a favor de decisões descentralizadas postulam que os dirigen-
tes locais podem ter uma melhor noção das preferências locais e alocar
recursos de forma mais eficiente (Oates, 2006; Barankay e Lockwood,
2007; Tiebout, 1956). Nesse cenário, as necessidades de cada escola
podem ser abordadas mais adequadamente, devido à maior proximidade
21
O nível administrativo subnacional é imediatamente inferior ao nível nacional — por
exemplo, divisões subnacionais são consideradas províncias na Argentina e estados
no Brasil. Divisões administrativas locais são todas aquelas que se enquadram no
nível subnacional, podendo incluir, por exemplo, municípios, comunas, condados,
distritos e/ou aldeias.
com a tomada de decisão (Comissão Europeia, 2000). 22 Além disso, ao

colocar as decisões mais perto da comunidade local interessada, a des-
centralização pode melhorar o monitoramento de professores e escolas
pelos pais e comunidades locais (Galiani, Gertler e Schargrodsky, 2008).
Por outro lado, os críticos afirmam que a grande dependência da
tomada de decisão no nível subnacional pode gerar problemas de equi-
dade (OCDE, 2017b). Os argumentos para um forte papel centralizado
enfatizam a falta de capacidade dos níveis subnacionais de governo para
assumir responsabilidade pelos serviços públicos (Treisman, 2007, Gordon,
2015). Além disso, como algumas atividades relacionadas à educação têm
altos custos fixos, tais como pesquisa e desenvolvimento, a alocação cen-
tralizada permite a operação em escala de um agrupamento eficiente de
recursos (Gordon, 2015).
Evidências na América Latina mostram que uma reforma de 2001 que
descentralizou a oferta de educação pública na Colômbia melhorou as
taxas de matrícula (Faguet e Sanchez, 2014), mas aumentou as lacunas de
desempenho entre municípios mais e menos desenvolvidos (Brutti, 2016).
Na Bolívia, a descentralização do financiamento da educação tornou o
governo mais receptivo ao redirecionamento do investimento público para
áreas mais necessitadas (Faguet e Sánchez, 2008).
Em terceiro lugar, as autoridades que tomam decisões de financia-
mento normalmente têm que prestar contas do cumprimento de leis e
regulações orçamentárias e da distribuição de recursos de maneira efi-
ciente e equitativa. Em sistemas escolares descentralizados, supõe-se que
o controle das finanças de autoridades de menor nível é uma estratégia
necessária para assegurar a alocação adequada de recursos (Hanushek,
link, e Woessmann, 2013; Queimaduras e Köster, 2016; OCDE, 2017B).
Sistemas de governança de vários níveis podem lidar com diferentes
tipos de responsabilização: os governos podem prestar contas aos cida-
dãos (prestação de contas ascendente), a órgãos públicos (prestação de
contas horizontal) e às autoridades de nível mais alto (prestação de contas
vertical) (Schaeffer e Yilmaz, 2008). A prestação de contas ascendente
inclui cidadãos que responsabilizam os governos por meio de eleições,
organizações da sociedade civil e a mídia. A escolha de escolas pelos
pais também representa uma forma de prestação de contas ascendente,
22
Na verdade, os modelos econômicos de governança escolar muitas vezes sugerem
que uma maior autonomia no nível da escola pode levar ao aumento da eficiência
das escolas públicas (Hoxby, 1999; Nechyba, 2003), porque a autonomia oferece a
possibilidade de usar conhecimentos locais superiores, com impactos positivos nos
resultados.
porque dá aos pais mais poder para pressionar as escolas a oferecer uma
educação melhor. Na América Latina, o sistema de vales escolares do Chile
é o exemplo mais conhecido de escolha de escola. 23
Peru, Chile e Colômbia implementaram a prestação de contas verti-
cal com consequências, na qual o governo central determina incentivos
financeiros para escolas, governos locais ou professores com base no
desempenho dos alunos e em outros resultados. O sistema chileno impõe
as consequências mais severas às escolas de baixo desempenho: se não
melhorarem em três anos, o Ministério da Educação incentivará as famí-
lias a considerar outra opção de escola, facilitando também o transporte.
Além disso, se a escola de baixo desempenho não melhorar ao longo de
mais dois anos, o ministério revogará seu alvará de funcionamento e a
escola deixará de receber financiamento público. As escolas de baixo
desempenho no Chile respondem a essas pressões de prestação de conas
adotando medidas eficientes no tempo para melhorar os resultados dos
testes no curto prazo, como transferir professores efetivos para níveis
escolares que são avaliados por sistemas de teste de alto risco do Chile
(Elacqua et al., 2016). Da mesma forma, Murnane et al. (2017) argumentam
que a combinação de mais recursos e prestação de contas introduzida no
Chile pela Lei de Subvenção Escolar Preferencial (SEP) em 2008 foi um
mecanismo crucial para melhorar a aprendizagem dos alunos.
Outro exemplo de prestação de contas vertical é quando as escolas
condicionam as transferências financeiras ao desempenho. Por exem-
plo, na Colômbia, a fórmula de financiamento que determina o montante
de recursos a serem transferidos do governo central para as autoridades
locais inclui um componente de desempenho que aloca mais recursos para
as regiões de melhor desempenho. Não há evidências empíricas robustas
que avaliem o impacto das fórmulas de financiamento por desempenho na
efetividade da escola.
Além disso, em 2015 o Peru implementou um programa nacional de
bonificação de professores que classificou as escolas de acordo com seu
desempenho no teste nacional padronizado. As escolas foram classificadas em
grupos de distritos escolares semelhantes, tempo em sala de aula e localização
(urbana e rural). Todo professor e diretor nos 20% superiores da classificação
em cada grupo recebia um pagamento fixo de mais de um salário mensal.
23
Apesar do argumento teórico, a evidência empírica não é conclusiva sobre os efeitos
da escolha da escola na aprendizagem dos alunos. Além disso, os críticos questio-
nam se todos os pais têm capacidade para tomar decisões informadas e pressionar
as escolas a melhorar (Schneider, Teske e Marschall, 2002). Ver também Schneider,
Elacqua e Buckley (2006) para evidências do Chile.
Apesar desses esforços, Bellés Obrero e Lombardi (2017) não encon-

tram nenhum efeito do programa no desempenho dos alunos. Sua
hipótese é de que os professores no Peru não recebiam orientação sobre
como melhorar sua atuação para elevar as pontuações de seus alunos no
teste padronizado. Assim, pode ser necessário estudar adequadamente os
incentivos e associá-los a ferramentas adicionais para que sejam eficazes
no sentido de melhorar o desempenho dos alunos.
Em quarto lugar, há uma discussão sobre as vantagens e desvanta-
gens de mecanismos para definir o montante e a transferência de recursos
para diferentes níveis administrativos (governos subnacionais e locais) e
para as escolas. Em muitos sistemas, uma fórmula de financiamento (um
procedimento formal baseado em critérios predeterminados) é definida
para evitar decisões discricionárias.
As fórmulas de financiamento podem promover a equidade porque
exigem tratamento igual das unidades administrativas (governos locais
e escolas), enquanto discricionariedade administrativa e critérios his-
tóricos poderiam gerar idiossincrasias devido a ajustes incrementais e
jogos políticos (Levacic, 2008a). As fórmulas de financiamento também
podem aumentar a eficiência, pois eliminam as ineficiências acumula-
das dos critérios históricos. Por último, as fórmulas podem aumentar a
transparência, porque as unidades administrativas e as partes interes-
sadas podem prever o montante de recursos que as escolas receberão
(Levačić e Downes, 2004).
Ao mesmo tempo, as fórmulas também podem causar problemas.
Podem não ser a opção ideal para alocar recursos a todos os tipos de
gastos. Por exemplo, podem ser menos eficazes para categorias de gas-
tos menos permanentes, como a infraestrutura, em que o financiamento
baseado em projetos é mais comum (Levačić e Ross, 1999, OCDE, 2017b).
Além disso, a implementação de fórmulas de financiamento requer infor-
mações confiáveis sobre matrícula de alunos e lotação de professores, que
nem sempre estão disponíveis em países menos desenvolvidos.
Em alguns países da América Latina e do Caribe, a maioria das transfe-
rências é baseada em fórmulas de financiamento. Por exemplo, a Colômbia
adota fórmulas bem definidas para transferir recursos do governo nacional
para entidades territoriais (principalmente para o Sistema General de Par-
ticipaciones (SGP), que representa 65% do gasto total), bem como regras
nacionais que definem a alocação do gasto com salários entre as escolas,
porque a escala salarial e as necessidades da escola em termos de profes-
sores são definidas no nível central. Para as demais categorias de gastos,
as entidades certificadas (ETC) têm mais poder para alocar recursos entre
as diferentes categorias de gasto e entre escolas.
O Chile também dispõe de uma fórmula para a maioria das categorias

de gastos, uma vez que as transferências do governo central por meio de
vales por aluno respondem por aproximadamente 80% da receita total. 24
Os subsídios dos vales são transferidos diretamente aos donos das esco-
las, quer públicas (municipais) ou privadas, e são alocados com base nas
taxas de frequência escolar dos alunos. Embora na última década vários
mecanismos tenham sido incorporados para abordar algumas dessas dife-
renças (por exemplo, financiamento básico para escolas rurais de pequeno
porte e um subsídio adicional para as escolas de tempo integral e para alu-
nos carentes), para muitas escolas urbanas pequenas e médias o subsídio
não é suficiente para cobrir a folha de pagamento e custos operacionais
mínimos (Bertoni et al., 2018).
Dada a relevância dos professores e o fato de que seus salários são a
principal fonte do gasto com educação, a lotação dos professores é um
tópico de política crucial (Bertoni et al., 2018). Em alguns sistemas, como
no Brasil e na Colômbia, uma fração do dinheiro transferido do governo
central é destinada aos salários de professores e só pode ser gasta para
esse fim, impondo restrições aos orçamentos e às decisões administrati-
vas dos governos locais.
A lotação de professores envolve vários processos, sendo os mais
importantes o processo de contratação e a lotação de professores novos
e experientes. Melhorar o processo de contratação tem o potencial de ser
uma política eficaz em termos de custo, já que pode ajudar a evitar os cus-
tos de programas de recuperação escolar ao impedir que os alunos sejam
expostos a professores ineficientes (Staiger e Rockoff, 2010). Também
pode reduzir a probabilidade de demissões dispendiosas desses profes-
sores (Rothstein, 2015).
Em 2002, o processo de contratação de professores de escolas
públicas da Colômbia foi reformulado com um processo de contratação
seletivo e incentivos de desempenho. Brutti e Sánchez Torres (2016) esti-
mam como os novos professores selecionados com base na qualidade
influenciam o desempenho de alunos da educação secundária. Os autores
exploram o fato de que a nova regulação se aplicava apenas aos professo-
res recém contratados, enquanto os que estavam empregados em 2002
ficavam isentos, criando uma mistura de professores de nova regulação e
24
O sistema de subsídios no Chile tem 24 transferências diferentes com diferentes
critérios de alocação. Entre as 24 transferências, dois subsídios centrais são impor-
tantes para serem analisados separadamente: o subsídio por aluno (Subvención de
Escolaridad) e o subsídio estudantil preferencial. Essas duas transferências represen-
tam quase 70% de todo o financiamento público do K-12.
de regulação antiga nas escolas colombianas. Usando dados no nível de

escola-ano-matéria e controlando pelos fatores de confusão no nível da
escola, os autores relatam um efeito positivo e significativo dos professo-
res da nova regulação no desempenho dos alunos.
Uma vez que os professores são contratados, a forma como são desig-
nados para as escolas varia de acordo com o sistema educacional, mas um
padrão comum na América Latina e no Caribe é a lotação de professores
com base em suas preferências e pontuações nos concursos públicos e no
processo de seleção. Os candidatos com uma pontuação mais alta geral-
mente podem escolher a escola de sua preferência (Bertoni et al., 2018).
Isso pode promover desigualdades, uma vez que os professores geral-
mente preferem trabalhar em escolas com menos alunos carentes (ver,
por exemplo, Loeb e Wyckoff, 2002). A classificação de professores efe-
tivos pode ser exacerbada nos sistemas da América Latina e do Caribe, já
que a maioria deles oferece poucos incentivos para atrair professores para
escolas com dificuldades de pessoal (Bertoni et al., 2018).
Com esses debates em mente, dados comparáveis entre os países que
serviam de indicador aproximado das principais dimensões de financia-
mento educacional foram correlacionados com medidas de eficiência e
equidade. A Tabela 6.4 mostra as correlações bivariadas para nove variá-
veis agrupadas nos quatro principais tipos de financiamento educacional.
Os resultados apresentados mostram padrões interessantes, mas não
podem ser interpretados como causais.
Em relação às fontes de financiamento, os dados sugerem que uma
maior parcela dos recursos provenientes de fontes privadas está rela-
cionada tanto com menor eficiência como com menor equidade. Essa
associação poderia ser relevante para os países da América Latina e do
Caribe, já que a parcela privada do financiamento de suas escolas é 12 pon-
tos percentuais mais alta do que a de países de outras regiões.
Em relação à autonomia, os resultados mostram que sistemas mais
descentralizadas tendem a ser mais horizontalmente iguais no processo
decisório de contratação e demissão de professores, o que é coerente
com o argumento de que as necessidades das escolas individuais podem
ser melhor abordadas pelas autoridades locais, devido à sua proximidade
com as condições in situ (Comissão Europeia, 2000). Além disso, ao trazer
as decisões para mais perto da comunidade local, a descentralização pode
melhorar o monitoramento de professores e escolas por pais e comunida-
des locais (Galiani, Gertler e Schargrodsky, 2008).
Os países mais eficientes tendem a ter maior grau de opções de escola.
Na região da América Latina e do Caribe, o envolvimento dos pais na ges-
tão da escola varia consideravelmente. O grau de escolha da escola no
Tabela 6.4 Correlação bivariada entre eficiência, equidade e variáveis de

financiamento educacional
América Latina
Número de e Caribe/outras Índice de Equidade Desigualdade
País observações regiões eficiência horizontal vertical
Resultados educacionais
Índice de eficiência 66 –0,04 1,00 0,48* –0,36*
Equidade horizontal 66 –0,11 0,48* 1,00 –0,43*
Desigualdade vertical 66 0,04 –0,36* –0,43* 1,00
Fontes de financiamento
Recursos privados 51 11,87 –0,39* –0,60* 0,23
Fontes públicas
Central 44 20,23 –0,23 –0,12 –0,16
Subnacional 44 –3,26 0,28 0,04 –0,04
Local 44 –16,97 0,02 0,13 0,26
Transferências do governo 44 –0,63 0,02 0,19 –0,23
central para outros níveis
Autoridade decisória
Autonomia de pessoal 66 –12,94 0,07 0,30* 0,03
Autonomia orçamentária 66 1,73 0,05 0,06 0,01
Prestação de contas
Escola avaliada externamente (%) 66 –6,32 0,01 0,19 –0,02
Escolha da escola 57 –0,03 0,29* 0,23 –0,03
Regras de alocação de recursos
Remuneração de pessoal (%) 50 0,36 –0,29* –0,25 –0,14
Fonte: Cálculos próprios com base no Panorama da Educação 2017 (OCDE); questionários do PISA de
2015 para diretores de escolas; e Instituto de Estatísticas da Unesco (http://data.uis.unesco.org).
Nota: * indica significância estatística de 5%.
Chile é alto, mas na maioria dos demais sistemas os pais têm menos opções
(Elacqua, Ibarren e Santos 2016) e podem não dispor de informações sufi-
cientes sobre o desempenho da escola para tomar decisões informadas.
Finalmente, a medida para a alocação de recursos indica que há uma
relação entre um maior percentual de recursos destinados à remuneração
de pessoal e menor eficiência. Esse resultado é interessante para os países
da América Latina e do Caribe que dispõem, em média, de relativamente
mais recursos humanos do que outros países. O percentual do gasto com
remuneração de pessoal é 36 pontos percentuais mais alto do que nas
demais regiões estudadas, talvez devido à relevância dos sindicatos de
professores na região e seu poder na definição de salários, que podem não
estar necessariamente alinhados ao desempenho.
Lições aprendidas sobre eficiência e equidade
As estimativas de eficiência na educação são limitadas pela falta de

dados internacionais comparáveis sobre insumos educacionais e sobre o
desenho de sistemas de financiamento da educação. Apesar dessas defi-
ciências, as pesquisas disponíveis mostram que os países do leste asiático
têm os sistemas escolares mais eficientes do mundo (Agasisti e Zoido,
2015; Sutherland, Preço e Gonand, 2009). A presente análise é coerente
com essa constatação e contribui para a literatura sobre o tema ao estimar
o nível de eficiência de 66 países, incluindo vários na região da América
Latina e do Caribe usando dados no nível da escola, algo raramente feito
quando a eficiência é analisada com base em modelos DEA em estudos
transnacionais. Os resultados mostram que os níveis de eficiência na região
são baixos: nenhum país da América Latina e do Caribe está entre os 15
principais sistemas, e três aparecem entre os 15 menos eficientes. Apenas
México, Brasil e Chile estão acima do nível médio de eficiência dos 66 sis-
temas analisados. Esta análise também examinou os níveis de equidade da
distribuição de insumos entre escolas de diferentes sistemas educacionais.
A equidade vertical na América Latina e no Caribe é, em média, seme-
lhante à dos países mais desenvolvidos. Isso sugere que o aumento do
número de programas de recuperação escolar e subsídios ponderados
(por exemplo, no Chile e na Colômbia) introduzidos na região nas últi-
mas décadas pode ter reduzido as disparidades de financiamento. Apesar
de encorajador, esse resultado não deve incentivar a complacência, pois
países como o Brasil e a República Dominicana estão entre os mais desi-
guais da amostra em termos de equidade vertical. Em relação à equidade
horizontal, os resultados indicam que escolas com dados demográfi-
cos semelhantes recebem recursos desiguais. Esse tipo de desigualdade
poderia melhorar na região se o nível de transparência na transferência de
recursos melhorasse. A fim de melhorar a eficiência e a equidade nos siste-
mas escolares na América Latina e no Caribe, as medidas para aumentar o
gasto por aluno são promissoras, mas não isoladamente. Um maior gasto
por aluno deve ser acompanhado de melhores medidas de prestação de
contas que reduzam a corrupção, de professores mais capacitados e de
melhor remuneração para os melhores professores.
Políticas relacionadas com o financiamento educacional também
podem influir na eficiência ou na equidade. Os países da América Latina
variam muito nas dimensões de financiamento educacional dos seus sis-
temas, mas é encorajador saber que alguns sistemas na região estão
implementando reformas para aumentar a eficiência e a equidade do
gasto público com educação.
Uma ampla gama de políticas de financiamento educacional pode

ser implementada para aumentar os produtos educacionais, com a aloca-
ção de mais insumos. Por exemplo, a reforma realizada na Colômbia em
2001, que mudou a regra de alocação de gastos de uma fórmula baseada
em insumos para uma fórmula por aluno, incentivou com sucesso enti-
dades territoriais a aumentar as taxas de matrícula e, ao mesmo tempo,
coibir gastos excessivos com a equipe da escola (Faguet e Sánchez, 2014).
A tempestividade de uma discussão sobre regras de alocação é exem-
plificada no acalorado debate ocorrido no Brasil na esteira da recente
recessão econômica. O foco da discussão foi se as contribuições federais
para o Fundeb deveriam estar atreladas ao desempenho dos sistemas de
ensino, a fim de incentivar os governos a fazer melhor uso dos recursos.
Obviamente, as regras de alocação devem ser acompanhadas de pres-
tação de contas. Estudos mostram que fortalecer medidas de prestação
de contas melhora os resultados educacionais, já que reduz a corrupção
(Olken, 2007; Ferraz, Finan, e Moreira, 2012) e modifica o comportamento
das escolas de maneira significativa em termos de educação (Elacqua et
al, 2016).
Com relação às políticas para melhorar a equidade na distribuição de
recursos, a maioria das evidências mostra que, quando o financiamento
educacional local depende em grande parte de fontes locais, podem surgir
desigualdades no gasto entre jurisdições (por exemplo, regiões ou muni-
cípios). Para abordar essas desigualdades, em todo o mundo fundos de
compensação foram incorporados como instrumentos para superar esses
desequilíbrios. Por exemplo, o papel redistributivo do Fundeb no Brasil
gerou uma redução de 12,2% no índice de iniquidade de recursos munici-
pais entre 2006 e 2011 (Araújo, 2013). Os programas de vales direcionados
também foram considerados um instrumento eficaz para combater as
desigualdades de aprendizagem nos sistemas de financiamento educacio-
nal, especialmente quando são ponderados, o que significa que os vales
são mais valiosos para os alunos carentes. Evidências do Chile mostram
que a lacuna de aproveitamento entre alunos de alta e baixa renda dimi-
nuiu em um terço desde que o governo promulgou a lei de subsídio à
educação em 2008 (Murnane et al., 2017). Assim, os fundos de compen-
sação do governo central e os vales ponderados podem ser ferramentas
eficazes para melhorar a aprendizagem em geral e diminuir a lacuna
socioeconômica.
No que diz respeito à descentralização, mais autonomia para as esco-
las e os governos locais poderia levá-los a usar seus conhecimentos sobre
o contexto local, a fim de decisões mais equitativas. No entanto, para que
isso seja uma política eficaz, o governo central precisará apoiar escolas e
governos subnacionais que não têm capacidade para administrar e alocar

recursos de forma eficiente.
A América Latina e o Caribe mostram uma parcela muito mais alta de
gasto com professores e outros recursos humanos do que outras regiões
— talvez insinuando o efeito de sindicatos mais fortes — o que implica que
pode haver menos recursos para serviços auxiliares e insumos pedagógi-
cos. Fornecer todos os serviços e materiais para alunos com necessidades
diversas é fundamental para melhorar a eficiência e a equidade.
7
Gasto inteligente com
segurança cidadã:
além do crime e castigo
Historicamente, o debate sobre segurança cidadã tem oscilado entre dois

polos, nos níveis tanto regional quanto global: a “mão de ferro” ou “guerra
ao crime” de um lado e uma abordagem social das causas estruturais
da criminalidade, do outro. A pressão cidadã por resultados rápidos e
a cobertura midiática de crimes de alto perfil levaram muitos governos
a adotar uma linha dura e optar pelo primeiro lado. Um tipo de policia-
mento mais severo e militarizado, penas mais longas e prisão maciça
são exemplos dessa visão punitiva do crime. De acordo com essa visão,
quanto maiores a repressão e o castigo, maior a redução da criminalidade.
O outro lado argumenta que o foco deveria estar na mudança das cau-
sas estruturais da criminalidade e da violência. Os programas do governo
visam reduzir a desigualdade e a exclusão social que favorecem a cri-
minalidade e a violência: evasão escolar, desintegração familiar, pobreza
urbana e desemprego juvenil, entre outros fatores. Felizmente, uma ter-
ceira via combina elementos preventivos e punitivos, cujo impacto na
criminalidade é corroborado por evidências científicas. Essa abordagem,
conhecida no mundo anglo-saxão como smart on crime (Waller, 2014)
vem lenta, mas decisivamente, permeando o pensamento e a prática na
região da América Latina e do Caribe.
Este capítulo sustenta que, antes de gastar mais, a região deve
aprender a gastar melhor. E para tanto, precisa investir em políti-
cas alinhadas com essa terceira via. Disponibilidade de recursos não
parece ser o principal problema. Na última década, a região aumen-
tou seu gasto com segurança e justiça. No entanto, os resultados não
correspondem a esse esforço fiscal maior. A boa notícia é que são
muitas as oportunidades para obter melhores resultados com os mes-
mos recursos. Este capítulo mostra que os níveis de eficiência policial,
por exemplo, variam muito entre organizações no mesmo país e entre
países. Assim, muitos deles estão em condições de produzir mais ser-

viços com os mesmos recursos. Um segundo passo é fazer escolhas
mais inteligentes sobre onde investir os recursos. A ênfase deve estar
em programas preventivos direcionados, baseados em evidências de
impacto. A implementação dessas reformas exigirá porta-vozes influen-
tes, capazes de apresentar argumentos sólidos em prol de um gasto
mais inteligente com segurança.
A segurança cidadã é diferente de todos os outros serviços públicos
na região, no sentido em que a preocupação na qualidade e quantidade
do serviço é grande, mas informações sobre alocação e eficiência de gas-
tos são muito opacas e escassas. Este capítulo ajuda a reduzir essa lacuna
de conhecimento, ao apresentar a primeira análise da qualidade do gasto
público com segurança para toda a região.1
Combater o crime: uma prioridade regional
A região da América Latina e do Caribe é a mais violenta do mundo,

com 9% da população mundial, mas 33% do total global de homicídios.
A taxa de homicídios (24 por 100 mil habitantes em 2015) corresponde
a quatro vezes a média mundial (Gráfico 7.1). Das 50 cidades mais vio-
lentas do mundo, 43 estão na região (CCSPJP, 2018). Quase 140 mil
vidas são perdidas a cada ano, distribuídas de forma muito desigual.
Embora a América Central e o Caribe apresentem as taxas mais altas
da região, três países da América do Sul respondem, sozinhos, por 63%
dos casos (Brasil, 41%, Venezuela, 13% e Colômbia, 9%) (Gráfico 7.2A).
Outros países da América do Sul como Argentina, Peru, Paraguai e Chile
têm baixas taxas de homicídio, mas taxas muito altas de crimes con-
tra a propriedade (roubos e furtos), o que se traduz em altas taxas de
vitimização geral (Gráfico 7.2B). Um em cada cinco latino-americanos
foi vítima de roubo no ano passado, e seis em cada dez roubos envol-
veram violência.
O custo da criminalidade para o bem-estar regional é muito alto, esti-
mado em 3,5% do produto interno bruto (PIB) (Gráfico 7.3). Não é de
surpreender, portanto, que a segurança venha sendo a principal preocu-
pação dos latino-americanos desde 2010 (Figura 7.4).
1
Os poucos estudos sobre gasto público com segurança na América Latina e no
Caribe concentram-se em uma sub-região como a América Central (Pino, 2011) ou
aprofundam a análise em apenas um país (para o caso de El Salvador, ver Banco
Mundial, 2012).
GASTO INTELIGENTE COM SEGURANÇA CIDADÃ: ALÉM DO CRIME E CASTIGO 211
Gráfico 7.1 T
axa de homicídios intencionais (média), por região, 2003–20015
A. América Latina y el Caribe B. América del Norte
30 30
100.000 habitantes
100.000 habitantes
Muertes por cada
Muertes por cada

20 20
10 10
0 0
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
C. Asia D. Europa
30 30
100.000 habitantes
100.000 habitantes
Muertes por cada
Muertes por cada

20 20
10 10
0 0
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
E. Oceanía F. África
30 30
100.000 habitantes
100.000 habitantes
Muertes por cada
Muertes por cada
20 20
10 10
0 0
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Fonte: Elaboração própria com base em dados das Estatísticas Internacionais de Homicídios do Escritó-
rio das Nações Unidas sobre Drogas e Crime.
Nota: Os dados incluem países com conflitos armados.
O perfil de gastos da região
A região empreende um esforço fiscal significativo no setor de segurança,

que recebe 5,4% do seu orçamento total, quase o dobro dos 3,3% dos
países da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico
(OCDE) (Gráfico 7.5). Em termos do PIB, esse gasto representa 1,6% para
a América Latina e o Caribe e 1,5% para a OCDE. No gasto per capita, no
entanto, com base na paridade do poder de compra (PPC), a mediana da
OCDE (US$ 532) — onde a criminalidade é bem menor — é o dobro da
mediana da América Latina e do Caribe (US$ 218).
Percentual Mortes por 100 mil habitantes
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
0
20
40
60
80
100
120
S. Kitts e Nevis, 2016
B. Vitimização
Antígua e Barbuda, 2016 Chile, 2014
Jamaica, 2014 Argentina, 2015
Granada, 2016
Peru, 2015
A. Homicídios dolosos
Guiana, 2016
Barbados, 2014 Equador, 2014
S. Vicente e Granadinas, 2016
Suriname, 2014 Uruguai, 2015
Bahamas, 2014 Paraguai, 2015
Pública da América Latina para 2014.

Trinidad e Tobago, 2014
Dominica, 2016 Suriname, 2015
Santa Lucía, 2016 Barbados, 2015
Belize, 2014 Panamá, 2015
Haiti, 2014
Costa Rica, 2015
Panamá, 2017
Nicarágua, 2016 México, 2015
Honduras, 2016
Média amostra
16,9
21,6
Média amostra
Costa Rica, 2014 Rep. Dominicana, 2014
Haiti, 2016
Chile, 2017 Guiana, 2015
El Salvador, 2017 Colômbia, 2015
Uruguai, 2016
Paraguai, 2017 Brasil, 2015
Guatemala, 2016 Trinidad e Tobago, 2015
Brasil, 2017 Guatemala, 2014
Colômbia, 2017
Argentina, 2016 Belize, 2014
Rep. Dominicana, 2017 Jamaica, 2015
Bolívia, 2016
Equador, 2017 Venezuela, 2015
Peru, 2016 Honduras, 2015
México, 2017
Venezuela, 2017 El Salvador, 2015
Gráfico 7.2 Homicídios intencionais e vitimização na América Latina e no Caribe
Fonte: Elaboração própria com base nas estatísticas internacionais do Escritório das Nações Unidas so-
bre Drogas e Crime (banco de dados do UNODC, dados de maio de 2017) e dados do Projeto de Opinião
Gráfico 7.3 C
usto da criminalidade na América Latina e no Caribe,
por sub-região, 2014
5
4
% do PIB
3
2
1
0
América Latina Cone Sul Região Andina Caribe América
e Caribe Central
Custos sociais Custos privados Gasto público
Fonte: Jaitman e Torre (2017).
Gráfico 7.4 P
rincipal preocupação do cidadão na América Latina e no Caribe,
2014
35
30
25
Percentual
20
15
10
5
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2013 2015 2016
Criminalidade e Desemprego Problemas econômicos
segurança pública e financeiros
Fonte: Elaboração própria a partir da base de dados do Latinobarómetro.
Os países da América Latina e do Caribe investem a maior parte do

seu gasto com segurança na polícia (63,4%), seguida de justiça criminal
(22,3%) e sistema prisional (8,7%). 2 Em dólares com base na PPC, isso
representa US$ 74 bilhões com polícia, US$ 26 bilhões com justiça, US$ 10
bilhões com o Sistema prisional e US$ 6,5 bilhões com outros elementos
2
O classificador do Fundo Monetário Internacional para a função ordem e segurança
pública inclui como subfunções: polícia, justiça e sistema prisional. Dado que os gas-
tos com justiça abrangem não apenas aspectos criminais, mas também trabalhistas,
comerciais, etc., calcula-se que 30% dos gastos com justiça correspondam à jurisdi-
ção criminal, segundo estimativas da literatura. (Jaitman e Torre, 2017).
Percentual
9
0
Nicarágua
Haiti
Rep. Dominicana
Honduras
Guatemala
México
Peru
Paraguai
Colômbia
Gasto per capita em países da ALC (eixo esquerdo)

Média amostra
Costa Rica
Gasto como percentual do PIB (eixo direito)

Equador
Gráfico 7.5 Gasto com segurança pública em países da América Latina e do Caribe e da OCDE, 2014
Brasil
Chile
Uruguai
Barbados
Eslovênia
Letônia
Jamaica
Fonte: Elaboração própria com base em fontes oficiais, OCDESTAT Panorama Econômico Mundial do FMI.
Lituânia
Dinamarca
Hungria
Israel
Rep. Tcheca
Finlândia
Bahamas
Grécia
Gasto per capita em países da OCDE (eixo esquerdo)
Polônia
Japão
Gasto como percentual do gasto total (eixo direito)
Estônia
Argentina
Portugal
Áustria
OCDE Média amostra
Suécia
Eslováquia
Itália
Espanha
Trinidad e Tobago
Islândia
Alemanha
França
Irlanda
Noruega
Reino Unido
Bélgica
Países Baixos
Luxemburgo
900
800
700
600
500
400
300
200
100
US$ internacionais correntes,

ajustados pela PPC
Gráfico 7.6 P
erfis do gasto na América Latina e no Caribe e na OCDE, 2014
100 5,6
8,7 22,2
% do gasto total com
80
segurança pública
22,3 9,9
60 6,1
40
63,4 61,7
20
0
América Latina e Caribe OCDE
Serviços policiais Tribunais Sistema prisional Outros gastos
Fonte: Elaboração própria com base em estatísticas oficiais e OCDESTAT.
ligados à segurança. Em comparação com os países da OCDE, a região

investe proporcionalmente o mesmo em polícia, mais com a justiça, e
menos com o sistema prisional e outras áreas (particularmente pesquisa e
desenvolvimento) Gráfico 7.6).
Os perfis de gastos dos países da América Latina e do Caribe e da
OCDE variam consideravelmente (Gráfico 7.7). Segundo uma comparação
da posição de cada país com relação à “média” da amostra, países como
Argentina e Jamaica concentram seus gastos mais na polícia do que a
média, enquanto Brasil e República Dominicana gastam mais com justiça.
Gráfico 7.7 P
erfis de gasto, por país, 2014
100
80
em segurança pública
% do gasto total
60
40
20
0
Jamaica
Bahamas
Argentina
Trinidad e Tobago
Espanha
Grécia
Peru
Itália
Hungria
Uruguai
Paraguai
Irlanda
Israel
Polônia
Bélgica
Reino Unido
Colômbia
Letônia
França
Portugal
Barbados
Brasil
Chile
Guatemala
Equador
Luxemburgo
Nicarágua
Dinamarca
Haiti
Áustria
Alemanha
Eslovênia
Rep. Checa
Honduras
Suécia
Japão
Noruega
Islândia
Estonia
Países Baixos
Rep. Dominicana
Finlândia
Eslovaquia
Lituânia
México
Serviços policiais Tribunais Sistema prisional Outros gastos

Nota: Argentina reflete gastos no nível nacional e México no nível federal.
A análise do peso de cada tipo de gasto no total e sua relação com o

PIB per capita sugere que, quanto mais desenvolvido o país, maior a pro-
porção de gastos com o sistema prisional (e outros) em comparação com
polícia e a justiça (Gráfico 7.8). Isso pode ocorrer em parte porque em
Gráfico 7.8 Perfil do gasto e PIB per capita em PPC, 2014
A. Gasto com a polícia

90
JAM
BHS
80 ARG
TTO
PER GRC
segurança pública
70 PRY COL URY HUN ESP ITA IRL

BRB LVA POL ISR BEL
NIC GTM PRT GBR FRA
DNK LUX
60 ECU BRA
CHL
SVN CZE DEU AUT
HTI
HND SWE NOR
EST JPN ISL
50 DOM NLD
FIN
SVK
40
LTU
MEX
30
0 20.000 40.000 60.000 80.000 100.000
PIB per capita US$ em PPC
B. Gasto com o sistema judicial
45
DOM
40
35
segurança pública
30 BRA
25 NIC PRY MEX
20
HND GTM
15 COL ARG
CHL SVN
10 ECU PER POL ISR GBR DEUAUT
HUN GRC
URY CZE TTO SWE IRL LUX
ITA FIN
5 HTI LTU
LVA PRT
SVK ESPFRABELISLDNK
NLD NOR
JAM BRB BHS EST JPN
0
0 20.000 40.000 60.000 80.000 100.000
C. Gasto com o sistema prisional
35 BRB
30
25
segurança pública
CHL
DNK NLD
20 URY TTO SWE
MEX ISR
15 BHS NOR
JAM POL ITA
COL LVA LTUCZE GBR AUT LUX
10 HTI
NIC ARG FRA
HUNESTSVK ESP FIN BEL
HND PER GTM BRA PRT ISL DEU IRL
SVN
5 PRY DOM
GRC
JPN
ECU
0
0 20.000 40.000 60.000 80.000 100.000
D. Outros gastos (continua na próxima página)
50
LTU
SVK
40 JPN
tal com
FIN
ública
EST ISL
HTI
15 BHS NOR
% do gast
seguran
JAM POL ITA
COL LVA LTUCZE GBR AUT LUX
10 HTI
NIC ARG HUN SVK ESPFRA
EST FIN BEL
HND PER GTM BRA PRT ISL DEU IRL
SVN
5 GASTO INTELIGENTE
PRY DOM
GRC COM SEGURANÇA CIDADÃ: ALÉM DO CRIME E CASTIGO 217
JPN
ECU
0
0 20.000 40.000 60.000 80.000 100.000
Gráfico 7.8 P
erfil do gasto e PIB per capita em PPC, 2014 (continuação)
D. Outros gastos
50
LTU
SVK
40 JPN
FIN
segurança pública
EST ISL
30 HTI
CZE
ECU DEU NOR
PRT NLD
MEX FRA AUT
HND SVN
20 LVA BEL LUX
GTM PER GBR SWE IRL
HUN GRC DNK
ITA
10 NIC
COL
URY
POL ESP
DOM ISR
PRY BRA CHL
JAM BRB ARG BHS TTO
0
0 20.000 40.000 60.000 80.000 100.000
Fonte: Elaboração própria com base em fontes oficiais, OCDESTAT e Panorama Econômico Mundial do FMI.
Nota: Argentina reflete o gasto no nível nacional e México no nível federal.
países com renda per capita mais baixa, as taxas de criminalidade tendem
a ser mais altas. Assim, o gasto com polícia é priorizado em detrimento de
outros gastos.
Os países desenvolvidos, por outro lado, podem gastar mais com o
sistema prisional porque estão sob maior pressão pública para garantir os
direitos básicos dos detentos (ou seja, taxas mais baixas de superlotação).
Há uma correlação negativa entre a proporção do gasto com o sistema
prisional e a taxa de superlotação, bem como entre o gasto público por
presidiário e a taxa de superlotação, que parece corroborar essa hipó-
tese (Gráficos 7.9A e 7.9B). A maior parte do gasto é investida em pessoal
— entre 50 e 80% — e principalmente na polícia. O gasto médio com pes-
soal na América Latina e no Caribe é 10 pontos percentuais maior do que
na OCDE (80% vs. 70%, Gráfico 7.10). Na amostra disponível, Chile e Peru
gastam menos e Paraguai e Uruguai gastam mais com pessoal. Em todos
os países, exceto no Chile, o gasto com pessoal representa uma proporção
maior do orçamento dos setores policial e judiciário do que do orçamento
prisional (Gráfico 7.11).
O gasto per capita com segurança aumentou 34% entre 2008 e 2015
— de US$ 196 para US$ 262 — em um grupo de dez países da região
(Gráfico 7.12A). Enquanto alguns países duplicaram seu gasto, tais como
Costa Rica (126%) e Paraguai (115%), outros registraram aumentos meno-
res, como Brasil (19%), Honduras (20%) e República Dominicana (34%)
(Gráfico 7.12B).
O gasto per capita com segurança varia significativamente entre
os países. Em 2015, a Argentina gastou US$ 583, em comparação com
Gráfico 7.9 Superlotação e percentual do PIB gasto com o sistema prisional
A. Gasto com o sistema prisional

500
HTI
400
Nível de ocupação
carcerária (%)
300 GTM
PER
200 PRY
DOM
HND BHS
COL
NIC HUN
BRA PRT BEL FRA ITA MEX URY DNK CHL
CZE LUX
100 ECU
GRC FINARG SVK JAM
ESPAUT NOR
SWE BRB
SVN DEU ISL ISR TTO NLD
JPN ESTLVA LTU POL
TTO
0
0 5 10 15 20 25 30 35
% do gasto total com segurança pública
B. Gasto por presidiário
500
HTI
400
Nível de ocuapação
dos presídios(%)
GTM
300
PER
200 DOM PRY BHS
BRA
HND COLHUN FRA BEL ITA
NIC CHL
URY CZEPRTARG LUX NOR ISL
100 ECULTU
MEX
JAM GRC SVKSVN AUT FIN
POL ESP
ESTISR TTO
DNK SWE
TTO DEU NLD
LVA BRB JPN
0
0 50.000 100.000 150.000 200.000 250.000 300.000
US$ internacional atual, ajustado pela PPC
Fonte: Elaboração própria com base em fontes oficiais, OCDESTAT e World Prison Brief.
Nota: Argentina reflete o gasto no nível nacional e México no nível federal. Ambos os gráficos foram elabora-
dos com base nos últimos dados disponíveis por país, extraídos do World Prison Brief em setembro de 2017.
US$ 312 no Uruguai, US$ 313 no Brasil, US$ 70 em Honduras e US$ 32 na

Nicarágua (Gráfico 7.13).
Embora todos os países tenham aumentado seu gasto per capita com
segurança, os fatores que influenciaram esse aumento variam. O cresci-
mento econômico (barra verde clara na Figura 7.14) desempenhou um
papel importante em todos os países. A expansão do gasto público total
(barra laranja) foi positiva em oito países, com destaque para Paraguai
(49%), Argentina (36%) e México (52%). O peso do gasto com segurança
no gasto total (barra azul) aumentou em sete países, particularmente na
Costa Rica (32%) e na Argentina (20%), enquanto caiu em dois: no Brasil
(–13,9%) e na Nicarágua (–2,7%) (Gráfico 7.14).
Embora o gasto tenha aumentado em todos os subsetores nesse
período, o maior aumento em termos absolutos ocorreu na polícia, seguido
Gráfico 7.10 P
articipação dos salários no gasto público com segurança
100
80
% do gasto total
com segurança
60
40
20
0
Mediana amostra ALC
Paraguai, 2015
Uruguai, 2015
Hungria, 2009
Argentina, 2015
Brasil, 2015
Portugal, 2009
Espanha, 2009
Equador, 2015
Itália, 2009
Luxemburgo, 2009
Rep. Tcheca, 2009
Áustria, 2009
Irlanda, 2009
Mediana amostra OCDE
Estônia, 2009
Alemanha, 2009
Eslovênia, 2009
Chile, 2015
Finlândia, 2009
Noruega, 2009
Dinamarca, 2009
Reino Unido, 2009
Peru, 2015
Países da OCDE Países da América Latina e do Caribe

Nota: América Latina e Caribe, 2015; OCDE, 2009. México reflete gasto no nível federal.
Gráfico 7.11 Participação dos salários por subsetor, 2015
100
80
pessoal por subsetor
60
40
20
0
Argentina Brasil Chile Equador México Peru Paraguai Uruguai
Segurança pública Serviços policiais Tribunais Sistema prisional
Fonte: Elaboração própria com base em estatísticas oficiais.

Nota: México reflete o gasto no nível federal.
pelo sistema prisional (Gráfico 7.15A). Em termos relativos, o maior aumento

se deu no Sistema prisional (169%), enquanto o menor foi registrado na
justiça criminal, em termos absolutos e relativos (Gráfico 7.15B). Em rela-
ção ao destino dos gastos, nos três países em que foi possível calcular as
Gráfico 7.12 Gasto com ordem pública e segurança, 2008–2015

A. Gasto acumulado
280 5
Gasto acumulado per capita
260
4
Percentual
240
3
220
2
200
180 1
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Gasto per capita Gasto como % do PIB Gasto como %
(eixo esquerdo) (eixo direito) do gasto total (eixo direito)
B. Gasto real, índice base 2008

240
200
Índice 2008 = 100
160
120
80
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Argentina Brasil Chile Costa Rica Rep. Dominicana
Honduras México Nicarágua Paraguai Uruguai
Fonte: Elaboração própria com base em estatísticas oficiais e Panorama Econômico Mundial do FMI.
mudanças para 2011–2015, a relação entre pessoal, operações e investi-

mento permaneceu praticamente inalterada.
Dinheiro compra segurança?
À primeira vista, grandes aumentos de gastos têm uma fraca relação com
os indicadores de desempenho de segurança na região (Gráficos 7.16 e
7.17). Entre os países que aumentaram seus gastos acima da média de
2010 a 2012, alguns melhoraram seus indicadores de segurança acima da
média entre 2012 e 2014 (quadrante inferior direito), enquanto outros apre-
sentaram um pior desempenho (quadrante superior direito). Além disso,
enquanto se observa uma relação negativa entre mudanças na vitimização
Gráfico 7.13 G
asto per capita com segurança pública (US$ PPC)
600
583
Gasto per capita em US$ PPC
500
400
313 312 307
300
229
200 184
97 81
100 70
32
0
Argentina
Brasil
Uruguai
Chile
Costa Rica
Paraguai
México
Rep.
Dominicana
Honduras
Nicarágua
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fonte: Análise própria.

Nota: Países classificados com base em mudanças no gasto per capita, 2015.
Gráfico 7.14 D
ecomposição fatorial, 2008 e 2015
60 124 125
105
100
40 86 87
% de mudança
67 75 % de mudança
66
20
42 50
35
0 25
14 12
–20 0
Costa Rica
Argentina
Chile
Paraguai
México
Uruguai
Rep.
Nicarágua
Brasil
Dominicana
Honduras
Gasto com segurança Gasto público como PIB per capita ajustado Mudança no gasto
como % do gasto total % do PIB pela PPC per capita
Fonte: Elaboração própria com base em estatísticas oficiais e Panorama Econômico Mundial do FMI.
e mudanças no gasto per capita com segurança, o oposto se aplica a homi-

cídios. O desafio metodológico subjacente é determinar a relação entre
essas variáveis: o aumento do gasto leva à redução da criminalidade ou o
aumento da criminalidade leva ao aumento do gasto?
Gráfico 7.15 Evolução do gasto total anual por subsetor (países selecionados),
2008–2015
A. Gasto total anual em US$ milhão pela PPC
80.000
70.000
US$ milhão pela PPC
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
B. Gasto total anual por subsetor, índice básico 2008

300
250
Índice 2008 = 100
200
150
100
50
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Serviços policiais Tribunais Sistema prisional
Fonte: Elaboração própria com base em estatística oficiais.

Nota: Série baseada em dados de Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Honduras, México, Nicarágua,
Paraguai e Uruguai.
Um estudo aprofundado do Brasil com dados dos 26 estados brasilei-

ros esclarece essa questão e sugere que aumentar o gasto com segurança
pode melhorar significativamente a segurança pública. 3 Um aumento de
R$ 10 no gasto anual estadual com policiamento no Brasil está associado
a uma queda de 0,6% no número de homicídios por 100 mil habitantes.
Considerando um gasto médio com segurança de R$ 196 per capita e
uma taxa média de homicídios de 29, estima-se que um aumento de 1%
3
Gomes (2018) usa um instrumento inspirado em Bartik para abordar a endogenei-
dade, usando dados de 26 estados brasileiros entre 2002 e 2014. O estudo toma
como base o gasto médio nacional com segurança para produzir uma medida do
gasto público estadual com segurança que não está relacionado com a taxa de homi-
cídios e, em seguida, Analisa como esse gasto afeta os homicídios no nível estadual.
Gráfico 7.16 A
umento padronizado do gasto per capita e taxa de vitimização
Aumento padronizado da vitimização
2
DOM
NIC
ARG
por crime, 2012 e 2014
BRA MEX URY ECU

0 HND
COL PRY
CHL
–1
GTM
CRI
–2
–3 –2 –1 0 1 2 3
Aumento padronizado do gasto, 2010–2012
Fonte: Elaboração própria com base em estatísticas oficiais e nas Estatísticas Internacionais de Homicí-
dios do Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime.
Nota: Para padronizar, utilizou-se: (Dif – média (Dif)) / desvio padrão (Dif), Dif sendo a diferença entre
dois períodos. Produz um aumento padronizado que pode ser interpretado em desvios-padrão da mé-
dia. Se um país tiver um valor de 2 na seção de gastos, é porque no período houve um aumento em dois
desvios-padrão maiores do que a média observada durante o período.
Gráfico 7.17 A
umento padronizado do gasto per capita e taxa de homicídios
3
Aumento padronizado da taxa
de homicídios, 2012 e 2014
2
CRI
1 BRA CHL
URY
GTM PRY
0 COL
DOM MEX ECU
–1
–2
HND
–3
–3 –2 –1 0 1 2 3
Aumento padronizado do gasto, 2010–2012
Fonte: Elaboração própria com base em estatísticas oficiais e nas Estatísticas Internacionais de Homicí-
dios do Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime.
Nota: Para padronizar, utilizou-se: (Dif – mean (Dif)) / sd (Dif), Dif sendo a diferença entre dois períodos.
Produz um aumento padronizado que pode ser interpretado em desvios-padrão da média. Se um país
tiver um valor de 2 na seção de gastos, é porque no período houve um aumento em dois desvios-padrão
maiores do que a média observada durante o período.
no gasto com segurança pode reduzir os homicídios no Brasil em cerca de

0,4%. Essa é uma boa notícia porque dá margem para ações de políticas
setoriais destinadas a melhorar o impacto à medida que a eficiência do
gasto no setor aumenta.
Assim, as evidências examinadas até agora sugerem que é preciso
gastar mais e melhor com segurança pública. A magnitude do problema
de segurança na região, os baixos níveis de investimento per capita (em

comparação com a OCDE) e a provável elasticidade da criminalidade
em relação a certos insumos (como o número de policiais), sugerem que
aumentar o gasto público com segurança na região poderia ter resultados
positivos. No entanto, antes de gastar mais, é importante analisar como os
governos podem melhorar a eficiência e a eficácia gastando melhor.
Como fazer o dinheiro render mais
Quanto maior o nível de eficiência das instituições de segurança, maior a

economia de recursos e, portanto, menor o gasto necessário para melho-
rar a segurança na região. Como os governos podem aumentar a eficiência
dos serviços de segurança e melhorar sua qualidade? Um primeiro passo
é medir a eficiência dos serviços de segurança em cada país em relação
àquele que apresenta o melhor desempenho com o mesmo nível de insu-
mos. A metodologia de Análise Envoltória de Dados (DEA, na sigla em
inglês) calcula o nível de eficiência de um país (ou região, estado, muni-
cípio) e sua distância da fronteira de eficiência, que é determinada pelas
unidades mais eficientes. Esta seção apresenta a primeira análise de fron-
teira de eficiência realizada para os serviços policiais da América Latina e
do Caribe. Essa área foi selecionada para a análise por absorver a maior
parte do gasto total com segurança. A DEA foi aplicada globalmente, com-
parando a América Latina e o Caribe com o restante mundo (mas também
será aplicada posteriormente no nível subnacional).
Eficiência policial global e regional
A eficiência pode ser obtida de duas maneiras: fazendo o mesmo com

menos recursos ou fazendo mais com os mesmos recursos. A primeira
maneira permite aos países manter o mesmo nível de produto usando
menos insumos. A segunda maneira, que é o foco deste capítulo, per-
mite aos países maximizar resultados usando os mesmos insumos.4 Uma
comparação entre as polícias da América Latina e do Caribe com as do res-
tante do mundo apresenta uma eficiência relativa média de 70% (Gráfico
7.18). Isso significa que, levar a eficiência aos níveis da fronteira permitiria
aumentar a prevenção da criminalidade na região em 30%.
4
O número de policiais em cada país foi usado como insumo e, como produto, usou-se
a recíproca do número total de crimes violentos e contra a propriedade combinados.
Usar o valor recíproco de crimes violentos e contra a propriedade permite capturar
implicitamente o nível de segurança produzido.
Estados Unidos
Nota: As barras destacadas denotam países da América Latina e do Caribe, enquanto a barra na cor vermelho escuro indica a mediana da amostra quando classificada por
Brasil
Alemanha
França
Itália
Rússia
México
Países Baixos
Canadá
Austrália
Japão
Argentina
Índia
Espanha
Suécia
Bélgica
Coreia
Chile
Turquía
Polônia
Dinamarca
Colômbia
Austria
Israel
Ucrânia
Suíça
Rep. Tcheca
Nova Zelândia
Zimbábue
Portugal
Grécia
Hungría
Peru
Cazaquistão
Finlândia
Noruega
Marruecos
Fonte: Elaboração própria com base em estatísticas oficiais e no Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime.
Bielorrússia
Argélia
Uruguai
Equador
Irlanda
Romênia
Bulgária
Tailândia
Sri Lanka
Costa Rica
Uganda
Honduras
Sérvia
Paraguai
Filipinas
Nigéria
Eslováquia
Nicarágua
Suazilândia
Eslovênia
Líbano
Botswana
Gráfico 7.18 Índice de eficiência do gasto público no nível global
Croácia
Jordânia
nível de eficiência. O gráfico corresponde ao valor médio no período 2004–2014.
Lituânia
Rep. Dominicana
Quênia
Panamá
Letônia
Geórgia
Serra Leoa
Bolívia
Guatemala
Estônia
El Salvador
Bahrain
Mongólia
Moldávia
Singapura
Cabo Verde
Bangladesh
Lesoto
Guiana
Maurício
Trinidad e Tobago
Jamaica
Luxemburgo
Malta
Bahamas
Ruanda
Islândia
Chipre
Maldivas
Barbados
Burundi
Albânia
Azerbaijão
Granada
Belize
Bermuda
Nepal
Montenegro
Brunei
Catar
Butão
Guiné
Liechtenstein
1,0
0,9
0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
Gráfico 7.19 E
ficiência técnica e PIB per capita
100
BRA
Índice de eficiência técnica
90 MEX
ARG
CHL
80 PER COL
HND ECU URY
70 BOL CRI
NIC PRYDOM PAN
GTM JAM TTO
60 SLV BRB
50
40
0 20.000 40.000 60.000 80.000 100.000 120.000 140.000
US$ constante de 2011 pela PPC
Países da América Latina e do Caribe Restante do mundo
Fonte: Elaboração própria com base em estatísticas oficiais e no Escritório das Nações Unidas sobre
Drogas e Crime e Indicadores de Desenvolvimento Mundial do Banco Mundial.
Nota: Os números da variável de eficiência técnica correspondem ao valor mediano no período
2004– 2014; os números para o PIB per capita são representados para o mesmo ano.
A eficiência da polícia está positivamente correlacionada com os níveis

de renda per capita (Gráfico 7.19). Países com renda per capita mais alta ten-
dem a ter maior capacidade institucional, que se traduz em maior eficiência
no uso e na alocação de recursos (Acemoglu, Johnson e Robinson, 2005).
Os resultados destacam a variação extrema na região. Países com renda per
capita relativamente alta — como Trinidad e Tobago, Bahamas ou Barbados
— são menos eficientes do que outros países com níveis de renda semelhan-
tes, tais como Brasil, México ou Argentina. Da mesma forma, a eficiência
anda lado a lado com indicadores de capacidade institucional, como eficácia
do governo e Estado de direito, indicando que maior eficiência geralmente
vem acompanhada de melhor capacidade institucional (Gráfico 7.20).
O contexto importa para a eficiência
As instituições policiais da região não agem isoladamente, mas sim em intera-

ção com fatores socioeconômicos, demográficos e institucionais do contexto
em que operam. Fatores associados à criminalidade e à violência — tais
como pobreza, desigualdade econômica desemprego, proporção de jovens
na população ou rápida urbanização — estão fora do controle da polícia e,
consequentemente, podem influenciar seu desempenho. Esses fatores, por-
tanto, devem ser considerados ao medir e comparar a eficiência em países
com instituições policiais com níveis de capacidade diferentes e condições
socioeconômicas, demográficas e institucionais também diferentes.
Gráfico 7.20 Índice de eficiência técnica, Estado de direito e efetividade do

governo
A. Índice do Estado de direito

100
Brasil
90 México
Argentina Chile
80 Peru Colômbia
Uruguai
Honduras
Equador Costa Rica
70 Paraguai Nicarágua Jamaica
Guatemala Panamá
Bolívia Rep. Dominicana
60 El Salvador Trinidad e Tobago
Barbados
50
40
–2 –1 0 1 2
Índice do Estado de direito
B. Índice de efectividad del gobierno

100
Brasil
México
90
Argentina Chile
80 Peru Colômbia
Honduras Uruguai
70 Paraguai Bolívia Equador Panamá Costa Rica

Rep. Dominicana Jamaica
Nicarágua
60 Guatemala El Salvador Trinidad e Tobago
Barbados
50
40
–1,2 –0,6 0,0 0,6 1,2 1,8 2,4
Índice de efetividade do governo
Países da América Latina e do Caribe Restante do mundo
Fonte: Elaboração própria com base em estatísticas oficiais e no Escritório das Nações Unidas sobre
Drogas e Crime e Indicadores de Desenvolvimento Mundial do Banco Mundial.
Nota: Os números da variável de eficiência técnica correspondem ao valor mediano no período
2004– 2014; os números para o PIB per capita são representados para o mesmo ano.
Após a correção por fatores exógenos, as diferenças entre os graus de

eficiência dos países mudam e permitem uma comparação mais realista
do desempenho. O Gráfico 7.21 mostra a distribuição dos países da Amé-
rica Latina e do Caribe na amostra global, com pontuações ajustadas para
fatores exógenos. Por exemplo, países como Barbados e Jamaica, que a
análise anterior mostrou serem ineficientes, sobem consideravelmente na
classificação de eficiência quando se considera sua situação socioeconô-
mica mais difícil em relação aos seus pares da região. O oposto se aplica
à Costa Rica, que cai de posição quando se levam em conta seus melho-
res níveis socioeconômicos. É importante ressaltar que, embora a maioria
Lituânia
Nota: As barras destacadas denotam países da América Latina e do Caribe, enquanto a barra na cor vermelho escuro indica a mediana da amostra quando classificada por
Fonte: Elaboração própria com base em estatísticas oficiais e no Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime e Indicadores de Desenvolvimento Mundial do Banco Mundial.
Trinidad e Tobago
Letônia
Estônia
Ucrânia
Romênia
Polônia
Bielorrússia
Moldávia
Eslováquia
Eslovênia
Bulgária
Alemanha
Rússia
Maurício
Rep. Tcheca
Uruguai
Coreia
Finlândia
Croácia
Austria
Barbados
Hungria
Geórgia
Nova Zelândia
Dinamarca
França
Cazaquistão
Filipinas
EUA
Zimbábue
Sri Lanka
Grécia
Suécia
Jamaica
Argentina
Suíça
Chile
Itália
El Salvador
Bélgica
Nicarágua
Brasil
Japão
Gráfico 7.21 Índice de eficiência do gasto público ajustado por fatores externos
Islândia
Portugal
Chipre
Canadá
Noruega
Colômbia
Países Baixos
México
Peru
Austrália
Equador
Irlanda
Suazilândia
nível de eficiência. O gráfico corresponde ao valor médio no período 2004–2014.
Espanha
Azerbaijão
Panamá
Malta
Bahamas
Turquía
Belize
Brunei
Albânia
Luxemburgo
Bolívia
Cabo Verde
Israel
Marrocos
Paraguai
Botswana
Líbano
Guatemala
Costa Rica
Argélia
Honduras
Jordânia
Mongólia
India
Tailândia
Serra Leoa
Rep. Dominicana
Butão
Guiné
Bangladesh
value in the period 2004–2014.
Uganda
Nigéria
Bahrain
Quênia
Burundi
Lesoto
Ruanda
Maldivas
Singapura
Catar
Nepal
0,80
0,75
0,70
0,65
0,60
0,55
0,50
dos países da região esteja abaixo da média, há uma grande variação entre
eles. Independentemente da medida de eficiência usada, alguns países da
região, particularmente da América do Sul, têm níveis de eficiência acima
da média global. No entanto, em muitos ainda há um espaço considerável
para melhorias.
O nível subnacional em destaque
A eficiência policial pode ser medida com maior precisão quando se com-
param unidades de um mesmo país (no nível subnacional) do que quando
se comparam países. As diferenças institucionais, organizacionais e cul-
turais são mais fáceis de medir e controlar. A análise de um país também
ajuda a esclarecer como os recursos policiais são alocados, bem como sua
eficiência, em todas as regiões de um país.
Esta seção apresenta a eficiência subnacional para cinco países. 5 O
Gráfico 7.22 apresenta uma grande quantidade de informações sobre as
grandes diferenças na eficiência da polícia em departamentos ou provín-
cias de todos os países. Os contrastes de cores, das mais escuras (maior
eficiência) às mais claras (menor eficiência), sugerem que muitos “países”
diferentes coexistem dentro das mesmas fronteiras nacionais. Além disso,
a eficiência é medida em um país, o que significa que até mesmo a divi-
são mais eficiente provavelmente poderia melhorar se comparada no nível
internacional. Mesmo assim, em todos os países as instituições policiais no
nível provincial poderiam aumentar significativamente sua eficiência com
o mesmo nível de insumos policiais, com uma melhor gestão. Colocar os
estados ou províncias de cada país na fronteira aumentaria a eficiência
policial em 66% no Equador, 62% em Honduras, 40% na Guatemala, 32%
na Nicarágua e 30% no México.6
Organização e eficiência policial
Em uma região com informações escassas sobre o tema, o México

representa uma rara oportunidade de examinar o efeito de tipos de insti-
tuição policial na eficiência, com base em informações de forças policiais
5
Os produtos medidos variam: na Guatemala, em Honduras, na Nicarágua e no México
é o percentual de crimes resolvidos, enquanto no Equador é o número total de cri-
mes evitados. Os insumos medidos são o número total de efetivos e veículos policiais
em todos os estudos; Peru e México também usam variáveis sobre tecnologia (com-
putadores, tablets, telefones, etc.). Ver Alda (2017, 2018) e Banco Mundial (2016).
6
Esses estudos não são estritamente comparáveis entre si.
Gráfico 7.22 M
apas DEA com variação de produto, países selecionados
A. Honduras: DEA por província, 2011 B. Guatemala: DEA por departamento, 2011
C. Nicarágua: DEA por departamento, 2011 D. Equador: DEA por província, 2014
E. México: DEA por estado, 2014

municipais (Alda, 2018). Metade dos municípios tem sua eficiência redu-
zida como resultado da influência de fatores organizacionais externos e
internos. Após o controle por fatores socioeconômicos e demográficos,
o peso da organização policial ainda tem impacto na eficiência, embora
menor do que o de fatores externos.
No México, a estrutura organizacional das forças policiais municipais
afeta a provisão de segurança de duas maneiras. Quanto maior a comple-
xidade organizacional, menor o nível de eficiência. Em particular, quanto
maior a diferenciação funcional (maior número de departamentos ou uni-
dades técnicas) e diferenciação espacial (mais delegacias no território),
menor a eficiência. Assim, o excesso de fragmentação funcional e terri-
torial parece comprometer a eficiência. Em contrapartida, quanto maior
o controle organizacional, maior a eficiência. Em particular, quanto mais
centralizado o processo decisório e quanto mais formais as normas e
diretrizes organizacionais vigentes, maior a eficiência. Esses resultados
fornecem lições interessantes para o México e outros países da região.
Recompensar a eficiência com recursos
Em média, a eficiência da polícia na região não é, no nível agregado, muito

pior do que nos países mais desenvolvidos. No entanto, há margens con-
sideráveis para um movimento na direção da fronteira da eficiência nos
níveis regional, nacional e subnacional. Consequentemente, os recursos
devem ser realocados seguindo um critério de eficiência. No nível nacional,
os mecanismos para a alocação de recursos aos governos subnacionais
apresentam uma oportunidade. Muitos países da região não têm uma fór-
mula para determinar onde e como alocar recursos de maneira eficiente.
Ou se a têm, não a usam adequadamente. A adoção de um orçamento por
desempenho que use métricas de melhoria de eficiência ajudaria a promo-
ver um melhor desempenho e uma alocação mais eficiente de recursos,
recompensando municípios ou províncias que fizerem um melhor uso dos
seus recursos.
Gasto preventivo, direcionado e fundamentado
Para cada dólar adicional de que dispõe para proteger seus cidadãos, o
governo deve tomar uma decisão crucial: como usar melhor esses recur-
sos para proteger a integridade física de seus habitantes e de seus bens?
Contratando mais policiais para melhorar o policiamento, aumentando
seus salários para fomentar a motivação e equipando laboratórios foren-
ses para capturar mais infratores? Investindo em programas sociais para
dissuadir os jovens de aderir ao crime ou construindo mais prisões para

acomodar um número maior de infratores por um período mais longo de
tempo? A lista é extensa. Felizmente, a literatura acadêmica concorda com
três princípios-chave para orientar o gasto com segurança: prevenção em
vez de reação e punição; direcionamento em vez de dispersão; e com base
em evidências científicas de impacto — preferencialmente de custo-bene-
fício — em vez de na intuição.
É melhor prevenir
Prevenir o crime não só evita o sofrimento de perdas pessoais e materiais,

como também é mais barato do que reagir aos crimes cometidos e suas
consequências. Isso é bom senso. Quando um crime é cometido, o estado
ativa quatro funções-chave nas quais deverá gastar recursos públicos: 1) a
polícia para perseguir e prender contraventores; 2) os serviços de justiça
para investigar e julgar criminosos; 3) o sistema de sanções para aplicar
a punição e promover a reabilitação; e 4) os serviços de reparação de
danos às vítimas. A soma desses gastos e sua comparação com os custos
de prevenção do crime mostram que a balança pende claramente para a
prevenção. Isso é ainda mais verdadeiro quando se consideram os custos
privados e sociais do crime e os custos de crimes prevenidos no futuro.
Por exemplo, programas de tutoria intensiva para adolescentes em situa-
ção de risco, como o “Becoming a Man” (Tornar-se Homem) em Chicago,
reduziram em 44% as prisões por crimes violentos (além de promover
melhorias educacionais) (Heller et al., 2015). A avaliação de custo-benefí-
cio mostrou que houve um benefício de quase oito dólares por cada dólar
investido (WSIPP, 2017a).
Quanto é gasto atualmente com prevenção? Sem uma definição consen-
sual de prevenção ou sem sistemas para registrar esses gastos, a resposta não
é clara. Uma maneira de medir esse gasto é incluir apenas programas cujos
objetivos especificam a prevenção de crimes e/ou violência. Medido dessa
forma, o gasto com prevenção pode representar 3% do gasto total com segu-
rança e justiça, como em El Salvador em 2011 (Gráfico 7.23), ou 10% ao ano,
como no Chile entre 2012 e 2015 (Fundação Paz Ciudadana e BID, 2017).
Para capturar com mais precisão o gasto com prevenção, a definição
deve incluir programas não apenas de prevenção social (como em El Sal-
vador e no Chile), mas também de prevenção policial (como policiamento
em áreas de maior incidência de determinado crime em determinado horá-
rio – ou hot spots) e de prevenção judicial (como serviços de conciliação
ou mediação). Lamentavelmente, os sistemas de registro de contas públi-
cas geralmente não estão preparados para fazer essas medições.
Gráfico 7.23 A
locação orçamentária em segurança cidadã, El Salvador, 2011
300 43,8%
US$ milhão corrente
200 31,3%
15,3%
100
6,9%
3,0%
0
Prevenção Policiamento Inquérito Processo Supervisão de
criminal judicial serviços judiciais
e indiciamento e julgamento e penitenciários
e reabilitação
Fonte: World Bank (2012).
Uma definição mais ampla de gasto com prevenção deveria abranger

também programas que podem não incluir a prevenção entre seus obje-
tivos explícitos, mas prometem ajudar a reduzir a criminalidade no país.
Programas especiais (Heckman et al., 2010), incluindo aqueles voltados
para a educação na primeira infância, orientação parental e retenção esco-
lar, e que envolvem transferências de renda condicionadas, entre outros,
se bem planejados podem ter efeitos importantes na prevenção da crimi-
nalidade. Estima-se que os retornos privados e sociais da educação em
termos do seu impacto na redução da criminalidade excedam 20% (Busso
et al., 2017).7
Foco em territórios, pessoas e comportamentos de alto risco
A segunda métrica importante para avaliar a alocação de gastos com

segurança está relacionada com o foco, ou direcionamento do gasto. A
criminalidade está desproporcionalmente concentrada em um pequeno
número de locais, pessoas e comportamentos de alto risco (Abt, 2017).
Quanto mais o gasto com segurança e justiça for direcionado para essas
três áreas, maior será o seu impacto.
• Locais: Cerca de 50% da criminalidade está concentrada em 5%

dos segmentos de rua nas cidades dos Estados Unidos e da Europa
(Weisburd, 2015) e entre 3% e 7,5% nas cidades da América Latina
(Jaitman e Ajzenman, 2016).
7
Berlinski e Schady (2015) também avaliaram programas de estimulação precoce na
Jamaica, que resultaram em menor envolvimento na criminalidade.
• Pessoas: Cerca de 10% da população responde por 66% dos crimes

cometidos (Martínez et al., 2017). Em Boston, 1% dos jovens entre
15 e 24 anos foi responsável por 50% dos disparos de armas de
fogo na cidade (Braga e Winship, 2015). Em Montevidéu, uma pes-
quisa com a população de adolescentes escolares revelou que 2%
são responsáveis por 70% dos incidentes violentos (Trajtenberg
e Eisner, 2014). Centrar-se nos infratores prolíficos pode prevenir
mais crimes com menos recursos.
• Comportamento: portar arma de fogo, especialmente se ilegal;
consumir álcool em excesso, devido à sua relação com a violência;
e associar-se a grupos de delinquentes ou quadrilhas aumenta a
probabilidade de cometer crimes.8
Um exame sistemático de estudos sobre a concentração espacial e cri-

minal de delinquentes e vítimas mostra um padrão consistente, embora o
nível varie dependendo da inclusão ou não de unidades onde não houve
crimes. (Gráfico 7.24).
Medir o grau de direcionamento do gasto com segurança é uma
tarefa complexa. Para estimar uma resposta, o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) realizou uma pesquisa em seis países para medir
o direcionamento dos programas de segurança cidadã e justiça criminal.
(Tabela 7.1). A pesquisa constatou que menos da metade desses programas
é direcionada para comportamentos de risco antissociais ou criminosos
(100 programas, ou 38% dos programas). Além disso, o direcionamento é
muito menos comum no caso de locais de alto risco (12,5%).
Métodos analíticos e abordagens programáticas para o direciona-
mento existem; o desafio é adotá-los. Por exemplo, o policiamento de
hot spots vem sendo adotado há décadas em todo o mundo como uma
forma de atingir locais de alto risco, mas só recentemente chegou à região.
Intervenções direcionadas exigem a incorporação sistemática e contínua
de conhecimentos científicos e análise criminal na tomada de decisões, a
afim de reduzir a discricionariedade e a inércia, e aumentam a possibili-
dade de controle externo e prestação de contas. Uma liderança política
forte é condição essencial para essas mudanças. O modelo COMPSTAT, e
Nova York, e suas adaptações em oito estados brasileiros são bons exem-
plos da relevância e dos desafios da liderança sustentada.9 A liderança
eficaz requer capacidades institucionais (bons sistemas de informação,
8
OMS, 2010a.
9
Behn, 2014.
Gráfico 7.24 Resultados de estudos sobre concentração da criminalidade
A. Inclui unidades com zero crime

100
80
% de crimes
60
40
20
0
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Percentual acumulado de local, infrator e vítima
B. Exclui unidades com zero crime

100
80
% de crimes
60
40
20
0
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Percentual acumulado de local, infrator e vítima
Lugar Infrator Vítima
Fonte: Eck et al. (2017).
Tabela 7.1 Direcionamento de programas de segurança cidadã, países

selecionados
Direcionamento estimado Sem informação
Estado/ Total de Locais de Pessoas em Comportamento suficiente sobre
País programas risco risco de risco direcionamento
Chile 72 8 13 41 10
Ceará/Brasil 54 7 6 22 19
Equador 17 3 9 5 0
Guatemala 51 9 21 21 0
Paraguai 11 0 8 2 1
Uruguai 59 6 44 9 0
Total 264 33 101 100 30
Fonte: Elaboração própria com base em BID e Grupo Precisa (2018).
processos decisórios baseados em análises, conhecimento de interven-

ções bem-sucedidas, etc.), que demoram para ser construídas. A região
tem a oportunidade de avançar na direção de políticas de segurança for-
temente respaldadas por dados e evidências científicas. No entanto, isso
requer uma mudança cultural que permita criar as condições para a ado-
ção de um paradigma mais moderno de segurança cidadã.
Ciência em vez de intuição
A terceira e última métrica para avaliar a qualidade da alocação de gas-

tos está relacionada com a adoção de práticas e programas baseados em
evidências do seu impacto e uma análise de custo-benefício. Há uma base
robusta de evidências científicas sobre intervenções eficazes em termos
de custo para prevenir o crime e a violência, principalmente em países
desenvolvidos. Os repositórios de evidências on-line mais proeminentes
incluem iniciativas como Blueprints for Violence Prevention, da Univer-
sidade do Colorado, CrimeSolutions, do Instituto Nacional de Justiça do
Governo norte-americano, What Works on Crime Reduction, do College of
Policing do Reino Unido, Campbell Collaborations, etc. Para tornar essas
informações mais acessíveis aos governos da região, o BID está desenvol-
vendo um repositório com evidências de mais de 400 intervenções.
Qualquer política de segurança cidadã que pretenda gastar de
maneira inteligente precisa construir e financiar uma carteira de interven-
ções baseada nessas evidências globais. Esse é um processo gradual e
complexo. O primeiro passo é compilar evidências globais sobre o que
funciona e o que não funciona, e desenvolver intervenções e programas
adaptados localmente com base nesse conhecimento. O segundo passo é
avaliar rigorosamente seu impacto e custo-benefício, descartando o que
não funciona, ampliando o que funciona e buscando soluções inovadoras
para problemas locais. No nível de cidade, o Laboratório Criminal da Uni-
versidade de Chicago é um exemplo dessa abordagem. No nível estadual,
o Instituto Estadual de Políticas Públicas de Washington (WSIPP, na sigla
em inglês), criado pelo Congresso do estado de Washington, destaca-se
por sua aplicação sistemática de análises de custo-benefício às decisões
políticas. Para cada componente da cadeia de valor de segurança cidadã,
foram selecionadas no repositório WSIPP as intervenções com a melhor
relação custo-benefício e a maior probabilidade de funcionar na região
(Tabela 7.2). Também estão incluídas intervenções populares na região,
cujo custo-benefício é negativo.
Lamentavelmente, poucos programas baseados em evidências foram
adotados na América Latina e no Caribe. De 283 programas em seis
Tabela 7.2 Intervenções de segurança selecionadas por abordagem integrada e

análise de custo-benefício (US$, 2016)
Benefícios Chance de
menos Razão o benefício
Total Benefícios Benefícios custos custo- exceder o
Intervenção benefícios fiscais não fiscais Custos (NPV) benefício custo
Prevenção social
Programa orientação 3.331 1.168 2.162 (992) 2.339 3,36 86%
parental (Triplo
P-Nível 4 individual)
Visitas domiciliares 19.157 7.489 11.668 (10.170) 8.988 1,88 61%
(Nurse Family
Partnership)
Intervenções 3.148 863 2.286 (593) 2.555 5,31 82%
comunitárias
(Communities that
Care)
Polícia
Policiamento de 518.405 66.942 451.463 (96.637) 421.768 5,36 100%
hot spots**
Justiça criminal
Tribunais de 13.926 4.888 9.038 (4.924) 9.002 2,83 100%
tratamento drogas
Sanção
Terapia 18.965 4.651 14.284 (7.834) 11.102 2,42 84%
multissistêmica para
adolescentes (TMS)
Terapia 14.957 3.672 11.284 (395) 14.562 37,87 94%
comportamental
cognitiva/
adolescentes
Terapia 8.817 2.732 6.085 (1.395) 7.422 6,32 100%
comportamental
cognitiva/adultos
Intervenções ineficazes
DAR E (423) (184) (239) (55) (478) (7,71) 49%
Scared Straight (9.370) (2.546) (6.825) (106) (9.477) (88,14) 4%
(Programa de
conscientização
de menores)
Fonte: WSIPP, 2017b.
Nota: Um policial adicional destacado por hot spot.
países, apenas 22 (8%) incluem em seu desenho técnicas de conteúdo ou

de intervenção substanciadas por evidências empíricas de eficácia ou cus-
toefetividade (Tabela 7.3).
Tabela 7.3 Número de programas de segurança cidadã baseados em evidências

País/Estado Total de programas Potencialmente baseados em evidências
Chile 72 6
Ceará/Brasil 54 4
Equador 17 1
Guatemala 51 2
Paraguai 11 1
Uruguai 59 8
Total 264 22
Fonte: Elaboração própria com base em BID e Grupo Precisa (2018).
Oportunidades e desafios para gastar melhor
Intervenções preventivas, direcionadas e baseadas em evidências têm mais

impacto quando fazem parte de uma abordagem sistêmica que as integra a
cada um dos três principais componentes da cadeia de valor de segurança
e justiça: serviços sociais e urbanos, serviços policiais e serviços de justiça
criminal. Conseguir isso não é fácil. Cada componente enfrenta obstáculos
associados à inércia da abordagem reativa, dispersa e intuitiva que caracte-
riza grande parte do processo decisório na América Latina e no Caribe. Esta
seção identifica, para cada componente, um desafio específico e um exem-
plo do tipo de intervenção que está sendo implementada na região para
superar o problema com sucesso. Criar um portfólio integrado de interven-
ções que aborde todos esses aspectos talvez seja o maior desafio de todos.
Quem está no comando? Liderança institucional para a prevenção

social e urbana
Gastos mais inteligentes em políticas sociais e urbanas destinadas a pro-

mover a segurança cidadã exigem uma liderança governamental mais
forte. Atualmente, a prevenção social da criminalidade é assunto de todos
e de ninguém. A maioria dos países carece de um “promotor” institucio-
nal claro, capaz de assumir essa responsabilidade como parte essencial da
sua agenda e do seu mandato. Por diferentes razões, nem os ministérios
de desenvolvimento social, educação ou saúde, nem o ministério de segu-
rança fazem disso uma prioridade. Consequentemente, programas sociais
baseados em evidências destinados a prevenir a criminalidade são raros
e de baixa qualidade. Ao mesmo tempo, intervenções com grande poten-
cial para prevenir a violência não têm a força institucional e orçamentária
necessária para que sejam adotadas e implementadas.
Um exemplo claro são os programas para prevenir que jovens e ado-

lescentes embarquem em carreiras criminosas. Esses programas são
algumas das intervenções mais eficazes em termos de custo na área de
segurança. Muitos deles adotam uma abordagem comprovada, baseada
em evidências, denominada Terapia Comportamental Cognitiva (TCC),
que visa mudar o modo de pensar antissocial de um indivíduo, em favor
de comportamentos pró-sociais e construtivos. A TCC é um ingrediente
fundamental em vários tipos de intervenção para diferentes faixas etárias,
adaptadas aos níveis de risco. Uma de suas aplicações mais conhecidas é
a Terapia Multissistêmica (TMS). A TMS pode reduzir a probabilidade de
reincidência de um delinquente juvenil em até 70% após 5 meses de trata-
mento nos casos mais complexos (Sawyer e Borduin, 2011), com benefícios
líquidos de US$ 11 mil por participante. O Chile é o único país da América
Latina a implementar TMS como parte de uma estratégia integral para
proteger crianças e adolescentes vulneráveis (ver Quadro 7.1).
O Programa 24 Horas do Chile incorporou a TMS graças ao apoio
financeiro e à liderança técnica da Subsecretaria de Prevenção do Crime
do Ministério do Interior. Gastos mais inteligentes com segurança cidadã
implicam identificar e fortalecer esses atores. As instituições devem
ser capazes de promover uma carteira de programas de prevenção
social e urbana baseados em evidências. Essa carteira deve incluir tanto
QUADRO 7.1 TERAPIA MULTISSISTÊMICA NO PROGRAMA 24 HORAS DO CHILE
Desde 2012, o Chile vem implementando o programa “PAIF 24 Horas”. Se-

manalmente, a polícia envia aos governos municipais uma lista de crianças e
adolescentes detidos ou encaminhados a unidades policiais. Vítimas de violações
de direitos são encaminhadas à Secretaria Municipal de Proteção de Direitos e
atendidas pela rede de serviços de proteção à criança. Os casos de conduta
delinquente são encaminhados a uma equipe especializada, que aplica a uma
breve avaliação de risco sociocriminal para estimar empiricamente a probabili-
dade de reincidência. A família da criança/adolescente é convidada a participar
de um serviço de atendimento, cuja intensidade é proporcional ao nível de risco.
Os casos de maior risco são encaminhados para Terapia Multissistêmica (TMS).
Esse componente é financiado pela Subsecretaria de Prevenção do Crime do Mi-
nistério do Interior, com a supervisão e apoio técnico do Grupo Internacional de
TMS. Recentemente, um estudo quase- experimental conduzido pela Fundação
Paz Ciudadana avaliou o impacto do programa. No geral, constataram reduções
de reincidência estatisticamente significativas de 6 pontos percentuais após um
ano de acompanhamento. Também foram observadas reduções de 6,5 a 13,4
pontos percentuais para o subgrupo de maior risco, e de 10,5 e 14 pontos per-
centuais para jovens entre 16 e 18 anos.
intervenções direcionadas como programas universais com importantes

efeitos colaterais na prevenção do crime.
Policiamento proativo
Gastos mais inteligentes com serviços policiais exigem que a região subs-
titua seu modelo reativo tradicional, baseado em policiamento aleatório e
resposta a emergências, por uma abordagem proativa, capaz de prever e
impedir o crime. Para tanto, três áreas necessitam de financiamento ade-
quado: análise criminal, para identificar a dinâmica e a concentração da
criminalidade (nos níveis espacial, individual e comportamental); estratégias
policiais preventivas, com vistas a evitar a concentração da criminalidade;
e investigação policial, para deter criminosos reincidentes (Coupe, 2016).
Intervenções que reduzem as oportunidades de cometimento de
crimes em hot spots são um exemplo de estratégia preventiva. O poli-
ciamento de hot spots (HSP) destaca efetivos policiais para locais e em
horários com alta incidência de atividade criminosa (Weisburd e Telep,
2014). Um exame sistemático de 25 testes rigorosos de HSP encontrou
reduções significativas da criminalidade em 20 deles (Braga, Papachristos
e Hureau, 2014). Dez dos testes foram avaliações controladas aleatoria-
mente. Estudos de custo-benefício mostram um retorno de mais de US$ 5
para cada dólar investido.
Embora o HSP tenha se disseminado amplamente no hemisfério norte,
sua capilaridade na América Latina e no Caribe ainda é muito baixa. Uma
pesquisa do BID realizada em 15 países da região constatou que apenas
três deles adotam HSP. No Uruguai, as avaliações de impacto já mostram
resultados positivos (ver Quadro 7.2)
O HSP no Uruguai não é uma iniciativa isolada, mas sim parte de um
processo de reforma da polícia que há mais de sete anos vem mudando
a ação policial de um modelo reativo para um modelo mais preventivo
(Serrano-Berthet, 2018).
O sistema judicial em julgamento
Em que pesem os investimentos significativos da região em justiça crimi-

nal, os altos níveis de impunidade e detenção preventiva são provas de um
fraco desempenho. O sistema de justiça criminal é altamente ineficaz e
ineficiente para deter e processar delinquentes, bem como para conduzir
julgamentos rápidos e eficazes e proferir sentenças.
Três de cada quatro (76%) homicídios na região ficam impunes (Grá-
fico 7.25). Esse é o resultado de uma análise de homicídios e condenações
QUADRO 7.2 POLICIAMENTO DE HOT SPOTS: O URUGUAI ASSUME A LIDERANÇA
Em abril de 2016, a Polícia Nacional do Uruguai iniciou o Programa de Alta De-

dicação Operacional (PADO), como estratégia para reduzir roubos violentos. O
PADO é o primeiro programa na América Latina e no Caribe com uma força poli-
cial dedicada exclusivamente ao policiamento de hot spots nas principais cidades
do Uruguai. O programa começou em Monteverde, com o destacamento de pa-
trulhas em 120 segmentos de rua, organizados em 28 circuitos, que representam
7% da área de Montevidéu e respondem por 43% dos roubos cometidos em 2015.
Uma avaliação de impacto com base em uma concepção de diferenças em
diferenças atribuiu ao PADO uma queda de 22% na taxa de roubos violentos nas
áreas de intervenção durante o período analisado.a Esses resultados são coeren-
tes com estudos que observaram uma redução de 23% na taxa de crimes violentos
na Filadélfia (Ratcliffe et al., 2011) e de 20% na taxa de roubos em Minneapolis
(Sherman e Weisburd, 1995). A avaliação do PADO constatou não apenas um
deslocamento do crime, mas também uma pequena propagação de benefícios
para áreas próximas, o que também é coerente com a literatura empírica global.
a
Elaborado com base em Chainey, Serrano e Veneri (2018).
na região entre 2010 e 2015.10 Infelizmente, o cálculo é baseado em menos

da metade dos países da região, devido à falta de informação.11 Compara-
tivamente, na Ásia e na Europa a impunidade é de 30%.
Cerca de 41% dos presos na região não foram sentenciados e estão em
prisão preventiva.12 As taxas de condenação variam e significativamente
— de menos de 10% em alguns países a mais de 70% em outros (Gráfico
7.26). Esse não é um problema novo. Entre 1999 e 2017, a média regional
foi de 44% (Gráfico 7.27). Na última década, a região introduziu impor-
tantes reformas para acelerar procedimentos e julgamentos (Bergman e
Fondevila, 2018) o que, na maioria dos casos, resultou em uma tendên-
cia de queda (Gráfico 7.28). No entanto, em termos relativos, o número de
presos sem julgamento continua alto.
Reduzir o número de prisões preventivas injustificadas é uma maneira
óbvia de melhorar a qualidade do gasto público com segurança cidadã.
Os principais beneficiários seriam as pessoas presas injustamente, tanto os
10
A metodologia para o cálculo da impunidade direta é: ano x = (100 – [Condenados
por homicídio doloso no ano x / Incidência de homicídio doloso no ano x]).
11
O Brasil, com mais de 40% dos homicídios da região, possui estatísticas sobre crimes
resolvidos em apenas 6 dos 27 da federação (ver Sou da Paz, 2017).
12
Com base nos dados do World Prison Brief, calculou-se a média do número de presos
sem condenação para os anos disponíveis em cada país no período de 1999 a 2017.
Trinidad e Tobago
Jamaica
Guatemala
Barbados
St. Kitts e Nevis
Bahamas
Panamá
Honduras
Guiana
África do Sul
México
Mediana África
76 79
Mediana América Latina e Caribe
Fonte: Elaboração própria com base em Estatísticas Internacionais de Homicídios do Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime.
Canadá
Maurício
Belize
Colômbia
Peru
Irlanda
Índia
Hong Kong
Rússia
Granada
Malta
Austrália
Espanha
Japão
Costa Rica
Áustria
Argentina
Armênia
Eslováquia
Mediana Oceania
35
Dinamarca
França
Noruega
Mediana Europa
30 30
Mediana Ásia
Gráfico 7.25 Impunidade direta, média 2010–2015
Geórgia
Estado da Palestina
Suíça
Finlândia
Chipre
Bulgária
Paraguai
Moldávia
Nova Zelândia
Cazaquistão
Iraque
Estônia
Polônia
Letônia
Ucrânia
China
Croácia
Lituânia
100
80
60
40
20
Percentual
% da população encarcerada % da população encarcerada
0
20
40
60
0
20
40
60
Haiti
80 78
Paraguai, 2015
80 79 78
Paraguai
Gráfico 7.27 P
Bolívia Haiti, 2016
72 71
Venezuela, 2016
72 72
Rep. Dominicana
69
Bolívia, 2016
69
Uruguai
Uruguai, 2016
64
Honduras
65 64

Venezuela
53
Honduras, 2016
58 57
Equador
Argentina, 2015
Peru
Guatemala, 2017
56 55
Argentina
50 50 49
Equador, 2014
51
Guatemala
Bahamas, 2013
44
Mediana da amostra
Barbados, 2014
41
México
Gráfico 7.26 Indivíduos em prisão preventiva
Fonte: Elaboração própria com base no World Prison Brief.

Fonte: Elaboração própria com base no World Prison Brief.
Peru, 2017
Barbados
42 42 42 41
Mediana da amostra
38 37
Bahamas
40
México, 2016
Brasil
37
Brasil, 2017
resos sem condenação, média 1999–2017

Colômbia Chile, 2017
El Salvador
35 34
El Salvador, 2017
36 35 35 34
Chile
32
Colômbia, 2017
30
Costa Rica Belize, 2015
24 23
17
Belize Costa Rica, 2014
7
7
Panamá Panamá, 2014
6
5
Jamaica Jamaica, 2016
6
5
Nicarágua Nicarágua, 2014
3
3
Trinidad e Tobago Trinidad e Tobago, 2014

Percentual Percentual Percentual Percentual
0,0
0,5
1,0
0,0
0,5
1,.0
0,0
0,5
1,0
0,0
0,5
1,0
1999 1999 1999 1999
2001 2001 2001 2001
Gráfico 7.28 P
2003 2003 2003 2003

2005 2005 2005 2005
2007 2007 2007 2007
Chile
Bolívia
2009 2009 2009 2009
Barbados
Argentina
2011 2011 2011 2011

2013 2013 2013 2013
2015 2015 2015 2015
2017 2017 2017 2017

resos sem condenação, por país
0,0
0,5
1,0
0,0
0,5
1,0
0,0
0,5
1,0
0,0
0,5
1,0
1999 1999 1999 1999

2001 2001 2001 2001
2003 2003 2003 2003
2005 2005 2005 2005
2007 2007 2007 2007
Brasil
Belize
2009 2009 2009 2009

Bahamas
Colômbia
2011 2011 2011 2011
2013 2013 2013 2013
2015 2015 2015 2015
2017 2017 2017 2017

Percentual Percentual Percentual Porcentaje
0,0
0,5
1,0
0,0
0,5
1,0
0,0
0,5
1,0
0,0
0,5
1,0
1999 1999 1999 1999
2001 2001 2001 2001
Gráfico 7.28 P
2003 2003 2003 2003

2005 2005 2005 2005
2007 2007 2007 2007
Haiti
2009 2009 2009 2009
Jamaica
Costa Rica
El Salvador
2011 2011 2011 2011
2013 2013 2013 2013
2015 2015 2015 2015
2017 2017 2017 2017
Percentual Percentual Percentual Porcentaje
0,0
0,5
1,0
0,0
0,5
1,0
0,0
0,5
1,0
0,0
0,5
1,0
1999 1999 1999 1999

2001 2001 2001 2001
resos sem condenação, por país (continuação)
2003 2003 2003 2003

2005 2005 2005 2005
2007 2007 2007 2007
2009 2009 2009 2009
México
Equador
Honduras
Guatemala
2011 2011 2011 2011

2013 2013 2013 2013
2015 2015 2015 2015
2017 2017 2017 2017

0,0
0,5
1,0
0,0
0,5
1,0
0,0
0,5
1,0
0,0
0,5
1,0
1999 1999 1999 1999
2001 2001 2001 2001
Gráfico 7.28 P
2003 2003 2003 2003

2005 2005 2005 2005
2007 2007 2007 2007
2009 2009 2009 2009
Uruguai
Paraguai
Nicarágua
2011 2011 2011 2011
Rep. Dominicana
2013 2013 2013 2013
2015 2015 2015 2015
2017 2017 2017 2017
0,0
0,5
1,0
0,0
0,5
1,0
0,0
0,5
1,0
0,0
0,5
1,0
Fuente: Elaboración propia sobre la base de World Prison Brief.

1999 1999 1999 1999
2001 2001 2001 2001
resos sem condenação, por país (continuação)
2003 2003 2003 2003
Nota: Los gráficos se han elaborado usando los datos disponibles por país.
2005 2005 2005 2005
2007 2007 2007 2007
Peru
2009 2009 2009 2009

Panamá
Venezuela
2011 2011 2011 2011
Trinidad e Tobago
2013 2013 2013 2013

2015 2015 2015 2015
2017 2017 2017 2017
QUADRO 7.3 FERRAMENTAS OBJETIVAS PARA DETERMINAR A PRISÃO

PREVENTIVA
Nos Estados Unidos, a Fundação Laura e John Arnold desenvolveu uma ferramen-
ta analítica para permitir aos juízes uma avaliação científica, objetiva e baseada
em dados, do nível de risco do acusado e da necessidade de prisão preventiva. A
ferramenta, conhecida como Avaliação de Segurança-Pública Tribunal (PSA-Court,
na sigla em inglês), analisou mais de 1,5 milhão de dados extraídos do histórico cri-
minal dos réus em 300 jurisdições, para identificar os fatores que melhor permitem
prever a probabilidade de cometimento de um novo crime ou um crime violento, ou
de não comparecer ao tribunal. A ferramenta usa apenas dados do histórico crimi-
nal, o caso pelo qual o réu está sendo processado e a idade (prisões e condenações
anteriores, não comparecimento ao tribunal, uso de drogas e álcool, saúde mental,
etc.) e não considera raça, gênero, educação, nível socioeconômico ou dados resi-
denciais. Até agora, a PSA-Court foi adotada por 38 jurisdições subnacionais nos
Estados Unidos, e as avaliações apresentam resultados animadores (LJAF, 2013).
Ferramentas semelhantes, mas usadas pela polícia, foram empregadas na Grã-
Bretanha para adiar ou suspender temporariamente ações penais contra detentos
de baixo risco. Com base em algoritmos de avaliação de riscos, os indivíduos que
representam menor risco são encaminhados a programas para tratamento do
problema que resultou na sua prisão. A ação penal não é extinta, mas sim adiada
com base no comportamento (Neyroud e Slothower, 2015).
culpados, que não precisam ser preventivamente detidos, quanto (e ainda

mais) os inocentes. No entanto, o gasto público também se beneficiaria,
economizando o custo de manter essas pessoas na prisão. Como a prisão
preventiva pode ser usada de forma mais criteriosa? A prisão preventiva
existe para mitigar três riscos potenciais: danos à comunidade (nível de
risco), interferência em uma investigação ou fuga. Infelizmente, a maioria
dos juízes da América Latina interpreta esses três riscos subjetivamente.
Nos países desenvolvidos, os instrumentos objetivos são cada vez mais
usados para avaliar o risco antes do julgamento, juntamente com o uso de
esquemas de diferimento da ação penal (Quadro 7.3).
Níveis altos de impunidade e prisão preventiva estão relacionados
com baixa capacidade para deter e processar delinquentes (investigação
efetiva), bem como julgar e punir o acusado (julgamento efetivo). O Índice
de Estado de Direito13 elaborado pelo Projeto Justiça Mundial mede esses
indicadores (ver Gráfico 7.29). A média de ambos para a região é de 38%,
13
Baseado em uma pesquisa anual com uma amostra representativa de mil entrevista-
dos nas três maiores cidades de cada país e um conjunto de profissionais jurídicos e
acadêmicos no país.
Gráfico 7.29 C
apacidade para deter, processar e punir com sucesso e de forma
tempestiva, 2017
70
60 60
57
54
50 48 48 51 52
44 45 46 48 48
43
Percentual
40 39
34 37 38 38
32 32 33 34
30 27 29 30
23 25 25
20 18 20
14
10
0
Venezuela
Bolívia
Honduras
Guatemala
El Salvador
Colômbia
México
Peru
Trinidad e Tobago
Brasil
Belize
Panamá
Rep. Dominicana
Argentina
Guiana
Mediana da amostra
Equador
Jamaica
Costa Rica
Uruguai
Nicarágua
Dominica
Santa Lucía
St. Kitts e Nevis
Chile
Suriname
Barbados
Bahamas
Antiga e Barbuda
Granada
São Vicente e Granadinas
Investigação efetiva Condenação tempestiva efetiva Média
Fonte: Elaboração própria com base no Projeto de Justiça Mundial.
valor surpreendentemente baixo se comparado aos dos Estados Unidos

(74%) ou da Espanha (70 %). Mais uma vez, essa medida varia considera-
velmente na região.
As alternativas à prisão
A ameaça de prisão atua como um elemento de dissuasão do crime, não

tanto pela severidade da pena, mas por sua certeza e rapidez (Nagin, 2013).
A prisão, em determinadas circunstâncias, pode prevenir crimes por meio
de dissuasão e incapacitação. No entanto, seu uso indiscriminado pode levar
a situações, como nos Estados Unidos, em que o impacto marginal da pri-
são na prevenção do crime não é significativo (Roodman, 2017). Para obter
gastos mais inteligentes nos serviços de justiça criminal da região, prisão e
penas severas devem ser reservadas para criminosos de maior periculosi-
dade, enquanto penas alternativas se aplicariam a infratores não-violentos e
delitos de baixo impacto (por exemplo, para delitos não violentos cometidos
por pessoas usuárias de drogas e com perfil de baixo risco). Infelizmente,
a região está se movendo na direção oposta. Entre 2002 e 2014, a popu-
lação carcerária da região (17 países) duplicou de quase 600 mil para 1,2
milhão, com uma taxa de crescimento anual de 8% e quase seis vezes a taxa
Gráfico 7.30 P
rojeção do aumento da população carcerária na América Latina e
no Caribe
3.500.000 3.341.324
3.000.000
Número de pessoas
2.500.000
2.000.000
1.500.000 1.243.027 1.980.117
1.000.000
500.000
0
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
População Limite inferior Limite superior
carcerária da projeção da projeção
População carcerária Gasto em US$ milhão em PPC

Valor 2014 1.243.027 10.219
Limite inferior 2030 (aumento linear) 1.980.117 15.723
Limite superior 2030 (aumento exponencial) 3.341.324 23.839
Fonte: Elaboração própria com base em estatísticas oficiais do World Prison Brief.
Notas: Série baseada em 17 países selecionados. Os cálculos consideram o gasto por detento em 2014,
sem incluir aumentos durante o ano-base.
de crescimento da população (1,3%). Se a população carcerária continuar

aumentando às taxas atuais, até 2030 a região terá, no pior cenário, quase
3,4 milhões de presos e um gasto público adicional superior a US$ 13 bilhões
em relação ao gasto com o sistema prisional em 2014 (Gráfico 7.30).
Esse aumento significativo da população carcerária decorre de duas
tendências simultâneas: há mais pessoas entrando do que saindo das pri-
sões e juízes distribuindo sentenças mais longas (Bergman e Fondevila,
2018). Pessoas presas por delitos relacionados com drogas constituem o
subconjunto de mais rápido crescimento nos últimos anos, representando
entre 15% e 25% da população carcerária. Esse tipo de detento geralmente
cometeu delitos relativamente pequenos ligados a drogas — a maioria não
é violenta — e representa uma parcela significativa da população carcerá-
ria feminina. Na Argentina, por exemplo, esse grupo cresceu de 36% em
2003 para 59% em 2011, e no Brasil de 25% em 2005 para 66% em 2012
(Bergman e Fondevila, 2018).
É preciso haver alternativas à prisão que sejam eficazes em termos de
custo. Quase um quarto da das pessoas presas por delitos relacionados a
drogas em todo o mundo é acusada de produzir, traficar ou vender drogas
QUADRO 7.4 TRIBUNAIS DE TRATAMENTO DE DROGAS NO CHILE
Desde 2004, a título experimental, e a partir de 2011, como política pública nacio-
nal, o Ministério da Justiça do Chile coordena os Tribunais de Tratamento de Drogas
(TTD), com o apoio do Serviço Nacional de Prevenção e Reabilitação do Consumo
de Drogas e Álcool, do Ministério Público, da Defensoria Pública e do Judiciário.
Esse programa funciona para adultos em 29 tribunais de garantia em 10 regiões do
país, e para adolescentes em 12 tribunais de garantia em oito regiões. Entre 2008
e 2014, cerca de 1.750 pessoas acusadas ingressaram no programa TTD para adul-
tos. Cerca de 80% eram homens de 18 a 35 anos. Quase um terço havia cometido
crimes contra a lei de drogas, 20% lesões corporais, 10% roubos e 25% violência
doméstica. A Fundação Paz Ciudadana, com o apoio do BID, realizou o primeiro
estudo de impacto e custo-benefício no contexto latino-americano. A avaliação é
retrospectiva, quase experimental, e mede a reincidência criminal dos participan-
tes. Os resultados do impacto mostram que durante os primeiros 12 meses após a
admissão no programa, a reincidência criminal caiu 8,7 pontos percentuais.
Fontes: Droppelmann Roepke, 2010; Morales Paillard e Cárcamo Cáceres, 2013; Fundação Paz
Ciudadana, Ministério da Justiça do Chile e Ministério Público do Chile, 2014.
ilícitas (UNODC, 2016: 102). A dependência pode levar uma pessoa a agir
irracional e ilegalmente ou a cometer um crime para financiar seu vício.
Passar pela prisão aumenta significativamente (em vez de reduzir) a possi-
bilidade de reincidência, é uma opção muito onerosa para o orçamento do
estado e pode agravar, em vez de reduzir, o uso problemático de drogas.
Portanto, é imperativo explorar penas alternativas que sejam menos one-
rosas para o estado e que abordem melhor o uso problemático de drogas.
Uma dessas alternativas são os Tribunais de Tratamento de Drogas
(TTD). Esses tribunais especializados vinculam indivíduos que infringiram
a lei criminal a um mecanismo alternativo ao processo criminal tradi-
cional que, além de encaminhar os infratores para tratamento, envolve
supervisão judicial intensiva, que aumenta a adesão do usuário e facilita
seu processo de mudança. Os TTD podem reduzir entre 8 e 12 pontos
percentuais a reincidência no que se refere às ações tradicionais por cri-
mes relacionados com drogas. Estudos de custo-benefício mostram um
retorno social de US$ 2,84 por cada dólar investido.14 Nos Estados Unidos,
onde são populares, há mais de dois mil TTD atendendo a mais de 70 mil
pessoas (Kleiman, Caulkins e Hawken, 2011). Na América Latina, o Chile é
o país com mais experiência na área, embora haja experiências com alcan-
ces variados em outros países da região (CICAD, 2015) (ver Quadro 7.4).
14
Gutierrez e Bourgon, 2012; Mitchell et al., 2012; Shaffer, 2011; e WSIPP, 2017c.
Como implementar essas reformas?
Para gastar melhor é preciso priorizar uma carteira de intervenções mais

preventivas, direcionadas e baseadas em evidências. Ao mesmo tempo,
é necessário melhorar a eficiência da polícia e de outros órgãos do setor.
A implementação dessas mudanças envolve muitas reformas, grandes e
pequenas, fáceis e difíceis. Cada país determinará o ritmo e a ambição de
suas reformas. Dois desafios sistêmicos e inter-relacionados — um, político e
outro, institucional — precisam ser abordados para que as reformas avancem.
Um novo recado para a segurança
O desafio político é tornar o gasto inteligente com segurança cidadã poli-

ticamente atraente. Muitas das reformas propostas neste capítulo não
despertarão um apoio maciço do público. Devido à dor e ao medo cau-
sados pela violência e pelo crime, as vozes mais altas no espaço público
geralmente falam de repressão em vez de prevenção, vingança em vez de
justiça, punição em vez de penas reparadoras. Entre 2012 e 2014, a pro-
porção de latino-americanos que priorizava medidas punitivas aumentou
de 47% para 55%, enquanto os favoráveis à prevenção caíram de 37% para
30% (Gráfico 7.31). Embora as atitudes variem entre países, a tendência
punitiva ganhou terreno em todos eles.
Este capítulo começou com um apelo para a promoção de uma ter-
ceira via entre as abordagens “mão de ferro” e “causas estruturais da
Gráfico 7.31 P
ercepção cidadã de como lidar com a criminalidade
A. 2012 B. 2014
15,7% 15,2%
29,7%
37,4%
46,9% 55,1%
Implementar medidas preventivas Aumentar a punição Ambos
Fonte: Elaboração própria com base no Projeto de Opinião Pública da América Latina (2014).
QUADRO 7.5 O DINHEIRO IMPORTA: PRUDÊNCIA FISCAL E REFORMAS NÃO

PUNITIVAS NOS ESTADOS UNIDOS
De acordo com um estudo recente, a Grande Recessão de 2008 nos Estados

Unidos contribuiu para aumentar o apoio político e público a reformas não puni-
tivas no seu sistema de justiça criminal. Em 2009, pela primeira vez em 37 anos
a população carcerária total diminuiu naquele país. Desde então, a tendência se
aprofundou e muitos estados, alguns com uma forte tradição punitiva, começa-
ram a abolir ou declarar moratórias para a pena de morte, fechar presídios e abrir
centros de detenção menores, reduzir o uso de confinamento solitário e legalizar
o uso recreativo uso de maconha, entre outras medidas não punitivas.
A crise financeira inspirou um novo discurso político que destacou custos,
frugalidade e prudência fiscal, tornando-se uma força poderosa em campanhas
políticas e negociações de políticas públicas. As preferências punitivas do públi-
co não mudaram, mas abriram espaço para um novo discurso focado no custo
das reformas, que redundou em acordos sobre questões de política criminal
anteriormente muito difíceis, em particular em relação à política carcerária. Os
argumentos mais frequentemente estão relacionados com a necessidade de me-
lhorar a qualidade do gasto público com justiça criminal, substituindo políticas
carcerárias punitivas de baixos retornos em termos de queda da reincidência,
por medidas para proteger os cidadãos, tal como prender criminosos de alto
risco e fortalecer a investigação policial para solucionar crimes violentos. Esses
são argumentos neutros que não demonizam nem humanizam os delinquentes.
Em vez disso, mostram o custo improdutivo de políticas carcerárias e de ação
penal mal concebidas.
Fonte: Aviram, 2015.
criminalidade”. Essa terceira via, mais pragmática e científica, combina

elementos punitivos e preventivos com impactos cientificamente compro-
vados na criminalidade. Essa abordagem alternativa deve ser articulada de
forma a mobilizar decisores, pesquisadores e sociedade civil, em uma coa-
lizão em prol do gasto inteligente com segurança cidadã. O movimento
“smart on crime” nos Estados Unidos é um exemplo disso. Com base em
evidências do alto custo fiscal e da ineficácia de medidas punitivas, o movi-
mento propôs e implementou reformas destinadas a reduzir a punitividade
excessiva do sistema de justiça criminal dos Estados Unidos (Quadro 7.5).
Divulgar essa mensagem requer porta-vozes institucionais que pos-
sam efetivamente comunicar o que significa gasto mais inteligente com
segurança. O desafio institucional está em identificar e capacitar essas
pessoas, que podem ser do governo, da academia, da sociedade civil e/
ou do setor privado. Há referências dentro e fora da região que servem de
exemplo e inspiração:
• Sociedade civil: O Fórum Brasileiro de Segurança Pública é uma ampla

rede de acadêmicos, líderes de organizações não-governamentais,
policiais, promotores, juízes e autoridades de segurança de todo
o Brasil que, por meio de pesquisas, campanhas de informação e
defesa de direitos e fóruns de discussão — influenciam políticas de
segurança e gastos mais inteligentes. Associações profissionais como
o College of Policing da Grã-Bretanha e a Associação Internacional de
Chefes de Polícia, também desempenham um papel útil na promoção
ativa de uma melhor articulação entre profissionais e acadêmicos.
• Governo: O WSIPP, criado pelo Congresso do Estado de Washington,
nos EUA, produz análises de custo-benefício que subsidiam regular-
mente o orçamento de segurança do estado, e tem sido usado para
justificar a realocação de recursos da construção de novos presídios
para programas de redução da reincidência criminal.
• Academia: O Laboratório do Crime da Universidade de Chicago
faz parcerias com o governo municipal, organizações não-gover-
namentais e o setor privado para elaborar, criteriosamente,
iniciativas inovadoras de redução da criminalidade e da violência,
que são rigorosamente avaliadas e ampliadas caso se mostrem efi-
cazes por meio de programas de alta visibilidade.
• Setor privado: Por meio de instrumentos como títulos de impacto
social, o setor privado financia iniciativas inovadoras baseadas em
resultados, que podem melhorar a qualidade do gasto público. O
título de impacto social de Peterborough no Reino Unido, o primeiro
do mundo, conseguiu reduzir a reincidência em 9% em relação a uma
meta do Ministério da Justiça de 7,5%, permitindo que investidores
privados que financiaram o prestador de serviços fossem integral-
mente reembolsados com um retorno anual de 3%. (Ainsworth, 2017).
Há várias maneiras de apoiar a ação dos defensores de reformas do

tipo smart on crime. Melhorar a infraestrutura e a qualidade dos dados
deve estar no topo da lista. Dados para direcionar o gasto para locais, pes-
soas e comportamentos de alto risco, para medir a relação custo-benefício
das intervenções e para comparar a eficiência relativa das instituições poli-
ciais, de justiça ou prisionais, entre outros.
Os defensores de melhores gastos podem variar em cada país. O que não
deve variar é o esforço para gastar melhor. Para muitos latino-americanos, isso
pode significar a diferença entre viver ou morrer, entre viver com ou sem medo,
entre escapar da criminalidade ou tornar-se refém dela. Muitas das ações que
podem ser empreendidas para melhorar o gasto já são conhecidas. O que falta
é um marco institucional sólido para colocar esse conhecimento em prática.
8
Gastos eficientes para
vidas mais saudáveis
Os sistemas de saúde têm sido um motor crucial do progresso na saúde

e no bem-estar na América Latina e no Caribe. Desde 2000, grandes
melhorias na cobertura de assistência especializada a partos e imuniza-
ções atestam o acesso ampliado do cidadão a serviços de saúde vitais.
Essas conquistas foram recompensadas na forma de melhores resultados
de saúde, medidos pelo aumento da esperança de vida ou pelo declínio
das taxas de mortalidade de crianças menores de cinco anos. No entanto,
ainda há muito a ser feito para abordar necessidades não satisfeitas e
desigualdades na saúde, bem como para mudar o foco de atenção para
doenças crônicas, que atualmente respondem por cerca de três quartos
dos óbitos e dos anos de vida perdidos por morte prematura e deficiência.
Os argumentos em favor do investimento contínuo em saúde são
fortes. Estimulados pela agenda dos Objetivos de Desenvolvimento
Sustentável (ODS), os países da América Latina e do Caribe estão imple-
mentando políticas e programas destinados à consecução da cobertura
universal de saúde, isto é, garantir que todas as pessoas possam ter acesso
aos serviços de saúde de que necessitam sem enfrentar dificuldades finan-
ceiras (OMS, 2010b). O compromisso de garantir acesso a serviços de
saúde de alta qualidade para todos, a preços acessíveis, requer que os
governos considerem se os avanços na direção da cobertura universal são
viáveis com os níveis atuais de investimento no sistema de saúde e, caso as
condições macroeconômicas o permitam, mobilizem recursos adicionais e
aumentem o espaço fiscal para a saúde.
No entanto, conforme apresentado no Capítulo 1, muitos países da
região preveem novas restrições orçamentárias. Consequentemente, a
política deve se concentrar em melhorar a eficiência da atenção à saúde,
investindo em intervenções que assegurem os melhores resultados de
saúde e implementando essas intervenções da maneira correta. Viabilizar
a cobertura universal de saúde exigirá não apenas mais dinheiro para o
setor, mas também mais saúde por dólar investido.
O que é eficiência e por que ela importa?
A produção de serviços de saúde envolve o uso de insumos — finan-

ciamento, recursos humanos, infraestrutura física, medicamentos,
equipamentos médicos e informações — para melhorar os resultados de
saúde. Duas dimensões de eficiência são comumente usadas para ava-
liar essa função de produção: alocativa e técnica. A primeira diz respeito
a “fazer as coisas certas.” Isso implica alocar recursos para a combinação
de serviços de saúde que obtenha o maior ganho em resultados de saúde
para um determinado nível de gasto total ou que requeira o menor gasto
para uma determinada melhoria em saúde. Isso é o que normalmente sig-
nifica “obter uma boa relação qualidade-preço” na atenção à saúde. A
ineficiência alocativa pode surgir da definição inadequada de prioridades,
da falta de diretrizes clínicas, de relatórios de desempenho incompletos
ou, simplesmente, da governança inadequada do sistema (Smith, 2016).
Eficiência técnica significa obter o nível máximo do(s) produto(s)
com uma determinada quantidade de insumos no processo tecnoló-
gico predominante. Significa “fazer as coisas da maneira certa”, o que
ocorre quando os produtos são obtidos com o menor uso possível de
insumos. A ineficiência técnica surge do uso indevido de insumos no
processo de geração de produtos valorizados. Desperdiçar insumos
em qualquer etapa do processo de produção significa que o pro-
duto estará aquém do que seria possível com um determinado nível
de recursos. Isso ocorre no caso de exames duplicados, reinternações
evitáveis, tempos de hospitalização além do necessário, ou quando os
custos unitários poderiam ser menores. A ineficiência técnica surge
principalmente no nível do provedor e do profissional — mas também
está presente no nível institucional — e pode resultar de incentivos ina-
dequados, gestão fraca ou restrita e informações inadequadas. No
setor da saúde, qualquer dos dois tipos de ineficiência é uma preocu-
pação por vários motivos. Primeiro, os pacientes podem não receber
os melhores cuidados possíveis para um determinado nível de recur-
sos. Em segundo lugar, o consumo excessivo de recursos “rouba” de
outros pacientes a possibilidade de tratamento e ganhos em saúde.
Terceiro, o uso ineficiente de recursos para a saúde pode sacrificar
oportunidades de consumo em outras áreas da economia, como, por
exemplo, educação. E, finalmente, o desperdício resultante de cuida-
dos ineficazes pode reduzir a disposição da sociedade de contribuir
para o financiamento dos serviços de saúde, prejudicando a solidarie-
dade social, o desempenho do sistema de saúde e o bem-estar social
(Smith, 2012).
GASTOS EFICIENTES PARA VIDAS MAIS SAUDÁVEIS 257
Gráfico 8.1 E
volução do gasto total com saúde, 1995–2014
8,0
7,5
7,0
% do PIB
6,5
6,0
5,5
5,0
4,5
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
América Latina 25% com o maior gasto 25% com o menor
e Caribe per capita em saúde gasto per capita em saúde
Fonte: Cálculos próprios a partir do Banco de Dados sobre Gastos Globais com Saúde da OMS e Banco
de Dados de Indicadores de Desempenho Mundial do Banco Mundial.
Nota: Os 25% superiores e inferiores foram obtidos com base em uma mostra de países.
Gasto com atenção à saúde na região: verificando os sinais vitais
Entre 1995 e 2014, do gasto total da América Latina e do Caribe com saúde
como percentual do PIB aumentou de 6,3% para 7,2%, de forma que o nível
médio do gasto total com saúde per capita1 no final do período era de US$
1.109 (ver Gráfico 8.1). 2 Esses dois níveis são inferiores à média de US$
4.701 per capita, ou 12,3% do PIB, gastos na OCDE em 2014 (GHED, 2017),
e a variação é grande — de 4,8% na Argentina a 11,1% em Cuba.
O gasto público médio com saúde como percentual do gasto total
com saúde na região aumentou de 47,4% para 57%, e em 2014 foi a maior
fonte de financiamento da saúde. Em 2014, o valor do gasto público foi, em
média, de 3,7% do PIB, que está aquém do limiar recomendado de 5% para
financiar padrões mínimos de serviço (Meheus e McIntyre, 2017; Ooms e
Hammonds, 2014). No entanto, há muita heterogeneidade na região: em
2014, o gasto público como percentual do PIB variou de 1,5% na Venezuela
a 6,7% e 10,5% na Costa Rica e em Cuba, respectivamente.
Embora o nível de gastos seja importante para os resultados em saúde,
o mesmo se aplica às fontes de financiamento, particularmente quando
se trata de analisar a proteção financeira dos usuários do sistema de
1
Todos os valores per capita nesta seção são em US$ internacionais constantes de
2011 pela PPC.
2
No entanto, as variações nos gastos per capita entre os países são amplas — de US$
131 no Haiti a US$ 2.475 em Cuba.
Gráfico 8.2 Gasto total com saúde por agente de financiamento, 2014
100
% do gasto total com saúde
80
60
40
20
0
Cuba
Suriname
Colômbia
Uruguai
OCDE
Rep. Dominicana
Panamá
Belize
Bolívia
Antigua e Barbuda
Costa Rica
Brasil
Jamaica
Dominica
Peru
El Salvador
Bahamas
Barbados
Argentina
Chile
Haiti
Guiana
Nicarágua
Trinidad e Tobago
Honduras
México
St. Lucia
Equador
Paraguai
S. Kitts e Nevis
Granada
Guatemala
Venezuela
S. Vicente e Granadinas
Gasto público Gasto privado Desembolso direto Gasto pré-pago
pré-pago agrupado
Fonte: Cálculos próprios a partir de dados do Banco de Dados sobre Gastos Globais com Saúde (2017)
da OMS.
saúde (Moreno-Serra, Millet e Smith, 2011). O gasto total com saúde pode
ser decomposto por seus agentes de financiamento em: gasto público
(governo nacional incluindo previdência social; gasto pré-pago (ou seja,
plano de saúde voluntário); e desembolso direto privado (ou seja, o valor
pago pelas pessoas do próprio bolso, além de qualquer valor pago a planos
de saúde). A soma do gasto público e do gasto privado pré-pago é conhe-
cida como gasto pré-pago agrupado. 3 No contexto mais amplo da pressão
por cobertura de saúde universal e de progresso na consecução dos ODS,
o gasto pré-pago agrupado com saúde é particularmente relevante, pois
indica os recursos pré-pagos que uma nação destina diretamente à pro-
teção contra riscos financeiros e ao acesso efetivo aos serviços de saúde.
Verificou-se que os fundos agrupados têm uma relação causal com melho-
rias no acesso e na saúde pública no nível transnacional (Moreno-Serra e
Smith, 2012a). A composição total do gasto com saúde na América Latina
e no Caribe em 2014 é mostrada no Gráfico 8.2, que classifica os países do
mais alto ao mais baixo em termos de gasto pré-pago agrupado.
3
Os dados do Banco de Dados sobre Gastos Globais com Saúde (GHED) apresentam
gastos com saúde internacionalmente comparáveis para todos os Estados Membros
da OMS, de 1995 até o presente. Para obter detalhes sobre definições e cálculos de
gastos, consulte http://apps.who.int/nha/database/DocumentationCentre/Index/pt.
O desembolso direto é um indicador-chave da proteção financeira.

Níveis acima de 20% do gasto total com saúde estão fortemente associa-
dos a gastos catastróficos e empobrecedores (Xu et al., 2010) e indicam o
estresse que as famílias enfrentam para ter acesso aos serviços de saúde.
Embora a parcela de desembolso direto na região tenha diminuído de 37%
para 33%, ainda é quase o dobro da dos países da OCDE (18%) e superior
ao limite de 20% recomendado para a maioria dos países. O desembolso
direto chegou a 64% e 52% na Venezuela e na Guatemala, respectivamente,
e apenas quatro países estão no limite ou abaixo do limite recomendado
(Colômbia, Suriname, Uruguai e Cuba).
O gasto total privado (privado pré-pago e desembolso direto) res-
ponde por uma parcela mais alta nos países onde a capacidade fiscal para
reunir recursos públicos é baixa. Em média, em 2014, nos países da Amé-
rica Latina e do Caribe, esse gasto foi de 43% do gasto total com saúde,
que está acima da média de 38% da OCDE. No geral, o gasto privado pré-
-pago compreende a menor fonte de gastos com saúde da região (US$ 122
por habitante ou 11% do gasto total com saúde em 2014, comparados aos
US$ 57 per capita e 13% em 1995), embora em 2014 tenha chegado a 45%
e 37% do gasto total com saúde no Haiti e no Suriname, respectivamente.
O peso do gasto público com saúde no gasto primário do governo
pode indicar a prioridade atribuída à saúde no orçamento público. Embora
a proporção tenha permanecido a mesma desde os anos 1990 em vários
países (por exemplo, Guatemala, Panamá, El Salvador), em outros aumen-
tou (como no Paraguai) ou diminuiu (como na Argentina). No nível regional,
o gasto público com saúde ficou em torno de 16% do gasto primário do
governo (Gráfico 8.3).
Para o futuro próximo, o gasto público com saúde deverá continuar
a subir, impulsionado por fatores como envelhecimento da população,
maior incidência de doenças crônicas, melhorias socioeconômicas, maior
demanda associada por serviços de saúde e incorporação de desenvolvi-
mentos tecnológicos (de la Maisonneuve e Oliveira Martins, 2013). Essas
tendências reforçam os argumentos em prol de uma maior eficiência do
gasto público com saúde.
Eficiência dos sistemas de saúde da América Latina e do Caribe:

um andar claudicante
Métricas de eficiência para avaliar a reforma do sistema de saúde e as

intervenções de política pública são fundamentais para apoiar a tomada
de decisões corretas. Infelizmente, há poucas evidências sobre as fontes
e a magnitude da ineficiência no gasto com saúde na América Latina e no
Gráfico 8.3 Evolução do gasto público com Saúde, 1995–2014

45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Venezuela, 1998 e 2014
Haiti, 1997 e 2014
S. Kitts e Nevis, 1996 e 2014
Argentina, 1995 e 2014
Trinidad e Tobago, 1995 e 2014
Suriname, 1995 e 2014
Guiana, 1997 e 2014
Equador, 2001 e 2014
Bolívia, 2002 e 2014
Granada, 1995 e 2014
Belize, 1995 e 2014
Brasil, 2003 e 2014
Barbados, 1995 e 2014
Dominica, 1995 e 2014
México, 1995 e 2014
St. Lucia, 1995 e 2014
Peru, 2000 e 2014

Média amostra
Chile, 1995 e 2014
Honduras, 1995 e 2014
Bahamas, 1995 e 2014
Antigua e Barbuda, 1997 e 2014
Rep. Dominicana, 1997 e 2014
Guatemala, 1995 e 2014
Paraguai, 1995 e 2014
Colômbia, 1996 e 2014
Uruguai, 1999 e 2014
Nicarágua, 2000 e 2014
El Salvador, 2003 e 2014
Panamá, 1995 e 2014
Costa Rica, 1995 e 2014
S. Vicente e Granadinas, 1995 e 2014
Jamaica, 1995 e 2014
Cerca de 1995 2014
Fonte: Cálculos próprios a partir de dados de novembro de 2017 do Banco de Dados sobre Gastos Globais
com Saúde da OMS; Indicadores de Desenvolvimento Mundial do Banco Mundial (http://data.worldbank.
org/data-catalog/world-development-indicators); e dados sobre gasto com saúde pública do BID.
Nota: Os dados iniciais correspondem a 1995 ou à data mais próxima disponível para os anos posteriores
a 1995.
Caribe, deixando os formuladores de políticas no escuro na hora de decidir

o foco dos esforços de melhoria. Para começar a preencher esse vácuo de
informações, esta seção apresenta evidências do desempenho dos países
da América Latina e do Caribe em termos da eficiência do gasto público
com saúde, a partir de uma perspectiva comparativa regional, bem como
no nível microeconômico.
Uma perspectiva agregada
Este capítulo mede os níveis de eficiência dos sistemas de saúde da

América Latina e do Caribe e seus eventuais fatores determinantes,
usando a Análise Envoltória de Dados (DEA, na sigla em inglês). A DEA
é útil para identificar os países com os melhores resultados na transfor-
mação de recursos de saúde em melhores produtos. A DEA também
aponta áreas específicas para a ação de políticas em cada sistema de

saúde, destacando aquelas em que um país apresenta resultados piores
do que seus pares.
Essa é a primeira análise transnacional da eficiência do sistema de
saúde disponível para toda a região, em parte devido à disponibilidade
e comparabilidade limitadas dos dados sobre saúde. Embora na América
Latina e no Caribe a DEA tenha sido usada principalmente no nível de um
único país,4 a Organização Mundial de Saúde (OMS) e a OCDE usam cada
vez mais os modelos de DEA para comparar a eficiência do sistema de
saúde em diferentes países.
Este capítulo usa modelos de DEA para estabelecer referências da
eficiência dos sistemas de saúde da América Latina e do Caribe, comparan-
do-os com os de países de renda média e países da OCDE. O desempenho
da eficiência foi medido para oito produtos do sistema de saúde, agrupa-
dos em três categorias (saúde: esperança de vida ao nascer e aos 60 anos,
mortalidade de menores de cinco anos e Anos de Vida Perdidos Ajusta-
dos por Incapacidade (AVPAI);5 acesso a serviços: taxas de imunização
contra DTP e de assistência especializada durante o parto; equidade de
acesso a serviços: taxas de assistência especializada durante o parto rural
vs. urbano e mais pobres vs. mais ricos). O principal insumo para os mode-
los foi o gasto com saúde pré-pago agrupado per capita.6
A capacidade de um país para maximizar o impacto dos insumos nos
produtos pode ser afetada por fatores externos ao sistema de saúde, tais
como o desenvolvimento econômico e social de um país ou sua estru-
tura demográfica. Portanto, o PIB per capita e a parcela da população
com 65 anos ou mais foram incluídos como variáveis de controle. Infe-
lizmente, os indicadores de estilo de vida (por exemplo, prevalência de
4
Para a análise de DEA em toda a região, ver Hernández et al. (2014) para a Guatemala
rural; Ligarda e Ñaccha (2006) para Lima, Peru; Ramírez-Valdivia, Maturana e Salvo-
Garrido (2011) para os municípios chilenos; Ruiz-Rodríguez, Rodríguez-Villamizar e
Heredia-Pi (2016) para Bucaramanga, Colômbia; e Varela, Martins e Fávero (2010)
para municípios brasileiros de pequeno porte.
5
Um AVPAI é um ano perdido de vida “saudável”. A soma dos AVPAI em toda a
população mede a lacuna entre o estado de saúde atual e uma situação de saúde
ideal em que toda a população vive até uma idade avançada, livre de doenças e
deficiências.
6
O gasto pré-pago agrupado per capita com saúde foi preferível ao gasto total per
capita com saúde como principal insumo. A análise dos gastos agrupados insere o
debate no contexto mais amplo de incentivo à cobertura universal de saúde e ao
progresso na consecução dos ODS, pois o financiamento agrupado mostra que há
recursos destinados à proteção contra riscos financeiros e ao acesso efetivo no setor
da saúde.
tabagismo,7 consume de álcool, padrões alimentares), fatores ambientais

(por exemplo, poluição do ar),8 qualidade dos serviços e outros fatores
que podem afetar o impacto dos insumos nos produtos não foram consi-
derados devido à limitação dados de diferentes países.9
A eficiência é medida, para qualquer nível de insumos, como o pro-
duto de um país em relação a uma fronteira de eficiência que estabelece o
limite superior do produto dos países. Portanto, os países na fronteira da
eficiência são considerados os mais eficientes para o seu nível de gasto
com saúde. Por exemplo, o Gráfico 8.4 mostra a fronteira de eficiência da
DEA para um indicador de produto crucial: a esperança de vida ao nascer.
A curva que une os países mais eficientes (Camarões, Índia, Vietnã, Chile,
República da Coreia, Israel e Japão) para diferentes níveis de gastos agru-
pados em saúde constitui a fronteira com a qual todos os outros países são
comparados. Como esperado, os países da OCDE são pares em eficiência
dos países da América Latina e do Caribe apenas em pouquíssimos casos
(por exemplo, Coreia e Israel), em razão dos seus níveis de insumos geral-
mente mais altos (especialmente gastos com saúde e renda nacional). A
maioria dos pares está na própria região da América Latina e do Caribe ou
são países de renda média com bom desempenho em diferentes níveis de
insumos (por exemplo, Vietnã).
Uma primeira mensagem das análises de DEA é que os países da Amé-
rica Latina e do Caribe variam muito em termos de eficiência de gastos
(ver Tabela 8.1). O Chile é o único país da América Latina entre os 25%
com resultados superiores (8º lugar); os países da OCDE ocupam a maior
parte das posições entre os 25% com resultados superiores. A alta eficiên-
cia do sistema de saúde do Chile é explicada por seus resultados em saúde
consistentemente positivos (esperança de vida ao nascer, mortalidade de
crianças com menos de cinco anos e AVPAI perdidos) em relação aos seus
insumos. Outros países com resultados regionais relativamente bons são
Barbados (29º), Costa Rica (31º), Cuba (32º) e Uruguai (35º), todos na
7
A prevalência de tabagismo não foi incluída porque 10 países teriam sido excluídos
por falta de dados, apresentando resultados de pouca relevância e comparabilidade.
No entanto, a prevalência de tabagismo foi incluída entre os insumos em uma análise
de sensibilidade, que não resultou em qualquer mudança relevante nas pontuações
de eficiência (por exemplo, Chile, Costa Rica, Uruguai continuaram entre os países
mais eficientes).
8
As evidências sugerem que um dos principais fatores determinantes da poluição
atmosférica é o PIB per capita (Buehn e Farzanegan, 2013). Portanto, a inclusão do
PIB per capita como controle deveria capturar a maior parte da influência da polui-
ção do ar nos produtos.
9
Ver Moreno-Serra, Anaya Montes e Smith, 2018, para detalhes sobre a amostra de
países, indicadores e métodos).
Gráfico 8.4 Fronteira de eficiência estimada para a esperança de vida ao nascer
85 KOR ISR
JPN
CHL
80
75 VNM
70
IND
65
Anos
60
55 CMR
50
45
0
–500
500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
3.500
4.000
4.500
5.000
5.500
6.000
6.500
7.000
Gastos agrupados com saúde per capita medidos em
US$ internacionais constantes de 2011, ajustados pela PPC
América Latina e Caribe Países de renda média Países da OCDE
Fonte: Cálculos próprios a partir da Banco de Dados de Indicadores do Desenvolvimento Mundial do

Banco Mundial.
Nota: A esperança de vida foi calculada extraindo-se a média de dados entre 2011 e 2015, enquanto o
gasto foi calculado extraindo-se a média de dados entre 2006 e 2010.
metade superior das pontuações médias de eficiência. Barbados e Cuba

exibem um bom desempenho na eficiência, com acesso mais amplo e
equitativo aos serviços de saúde.
No entanto, 22 dos 27 países da América Latina e do Caribe estão na
metade inferior das classificações de eficiência média, e 12 nos 25% infe-
riores. Os países com baixo desempenho em cada um dos oito produtos
são Bolívia, Equador, Guatemala, Guiana, Panamá e Suriname. Em geral, os
países da América Latina e do Caribe apresentam um desempenho parti-
cularmente inferior no acesso equitativo a serviços.
Comparações diretas entre países da América Latina e do Caribe com
níveis semelhantes de gastos agrupados com saúde (pares) podem ajudar
a identificar áreas específicas para melhorias de eficiência. O Gráfico 8.5A
compara países com gastos relativamente altos: Brasil, Chile e Costa Rica.
Por outro lado, o Gráfico 8.5B compara países de baixa renda: Bolívia,
Guiana e Nicarágua. Entre os que mais gastam, o Brasil aproxima-se dos
níveis de eficiência do Chile no que diz respeito aos indicadores de acesso
a serviços mais do que em relação aos resultados em saúde, enquanto
a Costa Rica apresenta melhores resultados de saúde do que acesso
a cuidados. Entre os que gastam menos, os gargalos de eficiência nos
resultados de saúde alcançados são claramente o principal problema na
Guiana, enquanto a Bolívia precisa melhorar tanto sua cobertura quanto
seus resultados em saúde.
Tabela 8.1 Pontuações médias de eficiência por indicador de produto
Assistência Assistência
Esperança Anos de vida Assistência especializada especializada
Esperança de vida aos Mortalidade perdidos especializada durante o parto, durante o parto,
de vida ao 60 anos de menores de 5 ajustados por durante o Imunização razão mais pobres/ razão rural/ Eficiência
País nascer idade anos incapacidade parto DTP mais ricos urbano média Classificação
Japão 1,000 1,000 1,000 1,000 1,000 0,982 1,000 0,989 0,996 2
Coreia 1,000 0,961 1,000 1,000 1,000 0,998 1,000 0,983 0,993 3
Espanha 0,998 0,967 0,998 0,989 1,000 0,978 1,000 0,986 0,989 5
Israel 0,999 0,971 0,999 0,999 1,000 0,949 1,000 0,983 0,987 6
Itália 0,992 0,962 0,999 0,985 1,000 0,967 1,000 0,988 0,987 7
Chile 1,000 0,982 0,997 0,998 0,999 0,941 — — 0,986 8
França 0,988 0,962 0,998 0,960 1,000 0,996 1,000 0,986 0,986 9
Grécia 0,986 0,946 0,998 0,973 1,000 1,000 1,000 0,987 0,986 10
Luxemburgo 0,981 0,962 1,000 0,965 1,000 1,000 1,000 0,984 0,986 11
25% superior
Suíça 0,995 0,962 0,998 0,977 1,000 0,972 1,000 0,985 0,986 12
Portugal 0,982 0,944 0,999 0,973 1,000 0,990 1,000 0,987 0,984 13
Suécia 0,984 0,923 0,999 0,969 1,000 0,990 1,000 0,986 0,981 15
Austrália 0,987 0,962 0,998 0,976 1,000 0,929 1,000 0,984 0,979 16
Nova 0,979 0,964 0,997 0,969 1,000 0,939 1,000 0,983 0,979 17
Zelândia
Finlândia 0,972 0,923 1,000 0,951 1,000 0,944 1,000 0,986 0,978 18
Tabela 8.1 Pontuações médias de eficiência por indicador de produto (continuação)
Alemanha 0,972 0,923 0,998 0,958 1,000 0,973 1,000 0,988 0,977 20
Países 0,977 0,923 0,998 0,964 1,000 0,974 1,000 0,985 0,977 21
Baixos
Bélgica 0,969 0,904 0,998 0,950 1,000 0,998 1,000 1,000 0,976 22
Canadá 0,982 0,962 0,997 0,963 0,999 0,919 1,000 0,984 0,976 23
Irlanda 0,974 0,923 0,998 0,957 1,000 0,964 1,000 0,925 0,975 25
Noruega 0,981 0,923 0,999 0,954 1,000 0,952 1,000 0,984 0,974 26
Áustria 0,975 0,923 0,998 0,952 1,000 0,954 1,000 0,986 0,973 27
Reino Unido 0,974 0,923 0,998 0,945 1,000 0,962 1,000 0,985 0,973 28
Barbados 0,952 0,957 0,993 0,948 0,991 0,932 1,000 1,000 0,971 29
Eslovênia 0,972 0,896 1,000 0,950 1,000 0,964 1,000 0,985 0,971 30
Costa Rica 0,992 0,935 0,997 0,990 0,985 0,917 0,975 0,967 0,970 31
Cuba 0,981 0,885 0,999 0,935 0,998 0,996 ___ 0,990 0,969 32
Estônia 0,962 0,894 1,000 0,944 1,000 0,962 1,000 0,989 0,969 33
Polônia 0,957 0,862 0,999 0,945 1,000 0,996 1,000 0,984 0,968 34
Uruguai 0,967 0,907 0,996 0,961 0,993 0,963 ___ 0,988 0,968 35
Rep. Tcheca 0,952 0,852 0,999 0,944 1,000 1,000 1,000 0,984 0,967 36
Dinamarca 0,964 0,885 0,999 0,944 1,000 0,941 1,000 0,985 0,965 37
Estados 0,948 0,885 0,995 0,916 1,000 0,958 1,000 0,983 0,961 39
Unidos
Jamaica 0,983 0,918 0,993 0,891 0,993 0,937 0,979 0,983 0,960 40
Eslováquia 0,934 0,835 0,996 0,911 1,000 0,988 1,000 0,983 0,956 41
República 0,953 0,955 0,977 0,932 0,981 0,865 1,000 0,978 0,955 42
Dominicana
Hungria 0,938 0,817 0,998 0,895 1,000 1,000 1,000 0,987 0,954 43
El Salvador 0,940 0,952 0,992 0,852 0,994 0,926 0,954 0,969 0,947 44
Argentina 0,940 0,873 0,992 0,924 0,975 0,937 0,971 — 0,945 45
Paraguai 0,951 0,923 0,990 0,930 0,973 0,895 — — 0,944 46
Belize 0,909 0,907 0,992 0,910 0,964 0,964 0,925 0,964 0,942 47
Colômbia 0,939 1,000 0,991 0,950 0,994 0,905 0,861 0,876 0,939 48
Brasil 0,925 0,872 0,991 0,878 0,982 0,970 — 0,949 0,938 49
México 0,974 0,894 0,993 0,952 0,961 0,915 — 0,876 0,938 50
Venezuela 0,948 0,968 0,992 0,922 0,961 0,820 — — 0,935 51
Turquia 0,929 0,852 0,991 0,906 0,975 0,978 0,912 — 0,933 52
Equador 0,984 0,956 0,986 0,936 0,923 0,855 0,831 0,854 0,916 54
Nicarágua 0,988 0,954 0,995 0,943 0,942 0,997 0,541 0,869 0,904 56
Honduras 0,963 0,991 0,996 0,932 0,874 0,886 0,755 0,827 0,903 57
Suriname 0,888 0,934 0,984 0,902 — 0,869 0,862 0,869 0,901 58
Trinidad e 0,865 0,727 0,983 0,771 1,000 0,933 0,977 — 0,894 60
Tobago
Peru 0,967 1,000 0,991 0,968 0,874 0,913 0,657 0,727 0,887 61
25% inferiores
Panamá 0,965 0,954 0,989 0,930 0,925 0,818 0,720 0,774 0,884 62
Haiti 0,973 0,976 0,992 0,909 0,835 0,900 0,416 0,876 0,860 65
Guiana 0,873 0,670 0,974 0,613 0,961 0,976 0,849 0,949 0,858 66
Bolívia 0,891 0,846 0,974 0,768 0,877 0,973 0,675 0,752 0,845 67
Guatemala 0,937 0,931 0,981 0,851 0,641 0,842 0,420 0,674 0,785 69
Fonte: Cálculos próprios a partir do Banco de Dados de Indicadores de Desenvolvimento Mundial do Banco Mundial, repositório de dados do Observatório Global de Saúde
a OMS e dados do Unicef.
Nota: Com base em dados de 2006–2015. Os países com melhor desempenho para cada indicador de produto, considerando seu nível de gasto, recebem uma pontuação de
eficiência de 1. Os países com pontuação abaixo de 1 são considerados menos eficientes. Por exemplo, se o país A tiver um índice de eficiência de 0,87, terá um desempenho
de 87% em comparação a um país com a maior pontuação de eficiência. As pontuações de eficiência média para cada indicador de produto foram calculadas pela média dos
resultados de três modelos DEA alternativos, usando uma especificação de “orientação de produto”: o modelo 1 inclui o gasto agrupado com saúde per capita como único
insumo; o modelo 2 inclui o gasto agrupado com saúde per capita e o PIB per capita como insumos; o modelo 3 inclui o gasto agrupado com saúde per capita, o PIB per capita
e a população com 65 anos ou mais como insumos. Valores ausentes são marcados como “-”. A tabela não mostra as pontuações dos países de renda média. No entanto, as
posições no ranking levam consideram esse aspecto.
Gráfico 8.5 Comparação de pontuações de eficiência média

A. Comparação: Brasil, Chile e Costa Rica
Esperança de vida ao nascer
1,0
0,9
Imunização DTP Mortalidade menores
de 5 anos
0,8
Assistência especializada Anos de vida perdidos ajustados

durante o parto por incapacidade
Brasil Chile Costa Rica
B. Comparação: Bolívia, Guiana e Nicarágua

1,0
0,9
0,8
Imunização DTP Mortalidade menores
0,7 de 5 anos
0,6
Assistência especializada Anos de vida perdidos

durante o parto ajustados por incapacidade
Bolívia Guyana Nicarágua
Fonte: Cálculos próprios a partir do banco de Dados de Indicadores de Desempenho Mundial do Banco
Mundial.
Nota: Com base em dados de 2006–2015.
Uma mensagem crucial é que há espaço para melhorias de eficiência

na região. Os países da América Latina e do Caribe são, em média, menos
eficientes do que o grupo da OCDE para todos os produtos de DEA con-
siderados (ver Gráfico 8.6). Além disso, os países da América Latina e do
Caribe são tão ineficientes quanto o grupo de países de renda média em
termos de acesso equitativo a serviços. Do lado positivo, a América Latina
Gráfico 8.6 Comparação de pontuações de eficiência média por grupo de

países usando produtos da DEA
1,0
Assistência
especializada ao parto, 0,9 Expectativa de vida aos 60 anos
razão rural/urbano
0,8
Assistência especializada
durante o parto, razão mais Mortalidade menores
0,7 de 5 anos
ricos/mais pobres
Anos de vida perdidos

Imunização DTP ajustados por incapacidade
Assistência especializada durante o parto

América Latina y el Caribe Países de ingreso medio OCDE
Fonte: Cálculos próprios a partir do Banco de Dados de Indicadores de Desempenho Mundial do Banco
Mundial.
Nota: Com base em dados de 2006–2015.
e o Caribe superam os países de renda média na maioria dos resultados

em saúde, e o desempenho da eficiência está relativamente próximo ao da
OCDE em esperança de vida aos 60 anos e taxa de mortalidade de meno-
res de 5 anos. Isso não significa que tenham os mesmos resultados dos
países da OCDE, mas sim que são tão eficientes quanto aqueles em vista
do seu nível de desenvolvimento e recursos gastos.
Esta análise sugere que vários países da América Latina e do Caribe
poderiam melhorar substancialmente os indicadores de produtos de
saúde, mantendo, ao mesmo tempo, seu orçamento atual de saúde está-
vel, se pudessem impulsionar a eficiência para a fronteira (Tabela 8.2).
Por exemplo, a esperança de vida média poderia ser estendida em qua-
tro anos, ou 5,4%. Os aumentos potenciais na esperança de vida chegam
a pelo menos sete anos na Bolívia, na Guiana, no Suriname e em Trinidad
e Tobago. A mortalidade de menores de cinco anos poderia ser reduzida
em 10 mortes por mil nascidos vivos ou 46,5%, com cortes potenciais de
mais de 24 mortes por mil nascidos vivos na Guiana e na Bolívia. Os AVPAI
perdidos por todas as causas poderiam ser reduzidos, em média, em 6.143
por 100 mil habitantes, ou 19,1%. Com relação ao acesso a serviços, a assis-
tência especializada durante o parto poderia ser melhorada em 4,4 pontos
percentuais (de 91,9% para 96,3%), e em até 22 pontos percentuais em
países de baixo desempenho como a Guatemala. As taxas de imunização
Tabela 8.2 Ganhos potenciais por indicador de produto

Esperança Mortalidade Assistência
Esperança de vida menores de 5 AVPAI especializada
de vida ao aos 60 anos (por mil (por 100 durante o Imunização
País nascer (anos) nascidos vivos) mil hab.) parto (pp) DTP (pp)
Argentina 4,6 2,7 8,0 5.530 2,5 5,8
Bahamas 6,1 3,4 9,3 10.017 1,5 2,2
Barbados 3,6 1,0 7,0 3.786 0,9 6,3
Belize 6,4 2,0 7,7 6.189 3,5 3,5
Bolívia 7,4 2,9 24,9 12.952 10,4 2,6
Brasil 5,5 2,8 9,2 8.328 1,8 2,9
Chile 0,0 0,4 2,8 153 0,1 5,5
Colômbia 4,5 0,0 8,5 3.638 0,6 8,5
Costa Rica 0,6 1,5 2,9 763 1,5 7,5
Cuba 1,5 2,5 0,9 4.848 0,2 0,4
Rep. 3,4 1,0 22,4 4.804 1,8 11,6
Dominicana
Equador 1,2 1,0 13,4 4.555 7,1 12,3
El Salvador 4,3 1,1 7,6 9.453 0,6 6,8
Guatemala 4,5 1,4 18,2 9.345 22,5 13,1
Guiana 8,4 5,0 24,6 17.246 3,6 2,3
Haiti 1,7 0,4 7,1 3.501 6,1 6,2
Honduras 2,7 0,2 3,9 4.570 10,4 9,9
Jamaica 1,3 1,7 6,7 7.318 0,7 5,8
México 2,0 2,3 6,9 3.485 3,7 7,7
Nicarágua 0,9 1,0 4,5 3.788 5,1 0,3
Panamá 2,7 1,1 11,3 5.058 6,9 14,7
Paraguai 3,5 1,6 9,5 4.810 2,6 9,3
Peru 2,5 0,0 8,8 2.331 11,0 7,9
Suriname 7,9 1,5 15,4 6.880 11,3 11,9
Trinidad e 9,5 4,9 17,1 14.139 0,0 6,2
Tobago
Uruguai 2,5 2,0 3,9 2.914 0,7 3,5
Venezuela 3,8 0,7 7,6 5.473 3,7 14,6
Fonte: Cálculos próprios a partir do Banco de Dados de Indicadores de Desempenho Mundial do Banco
Mundial.
Nota: Os ganhos potenciais para cada indicador de produto foram calculados pela média dos resultados
de três modelos alternativos de DEA, usando uma especificação de “orientação de produto”: o modelo
1 inclui o gasto agrupado com saúde per capita como único insumo; o modelo 2 inclui o gasto agrupado
com saúde per capita e o PIB per capita como insumos; o modelo 3 inclui o gasto agrupado com saúde
per capita, o PIB per capita e a população com 65 anos ou mais como insumos. Baseado em dados de
2006–2015.
contra DTP poderiam melhorar em 7 pontos percentuais (de 89,9% para

96,9) e em cerca de 14 pontos percentuais em países de baixo desem-
penho como Panamá e Venezuela. A mensagem para os formuladores
de políticas na América Latina e no Caribe é clara: melhorar a eficiência
dos gastos pode contribuir para vidas mais saudáveis, sem comprometer
recursos adicionais.
O DNA da eficiência do sistema de saúde
Quais características de um sistema de saúde determinam sua eficiência?

O que explica as diferenças de eficiência entre países? As características
dos sistemas de saúde resultantes das escolhas políticas são de particular
interesse para os formuladores de políticas, porque estão sob seu con-
trole. Por exemplo, estudos em países de renda mais alta mostram que
pontuações mais altas de eficiência estão associadas a um número menor
de seguradoras (Hadad, Hadad e Simon-Tuval, 2013), a modelos de pres-
tação de serviços de saúde nos quais os médicos da atenção primária
controlam a porta de entrada (Bhat, 2005) e a sistemas de saúde descen-
tralizados (de la Maisonneuve et al., 2016).10
Este capítulo representa a primeira tentativa de fornecer evidên-
cias sobre os fatores determinantes da eficiência dos sistemas de saúde
relacionados com as escolhas políticas na América Latina e no Caribe.
Regressões transversais de Simar-Wilson foram empregadas para esti-
mar a associação entre as pontuações de eficiência da DEA dos países
em resultados em saúde, acesso a serviços, equidade e três conjuntos
de fatores determinantes potenciais relacionados com as escolhas de
políticas para as quais havia dados disponíveis: 1) organização de finan-
ciamento e prestação de serviços de saúde, medida pelo desembolso
direto com saúde como parcela do gasto total com saúde e leitos hospita-
lares por mil habitantes; 2) qualidade das instituições do sistema de saúde,
medida pela existência de uma visão setorial de médio prazo, bem como
pela capacidade de definir e monitorar planos e objetivos; e 3) qualidade
da governança, representada por seis indicadores de governança e sua
média, incluindo eficácia do governo, voz e prestação de contas, Estado
de direito, qualidade regulatória, estabilidade política e ausência de vio-
lência/terrorismo e controle da corrupção.11
10
Ver Puig-Junoy (1998), Tajnikar e Došenović Bonča (2007), Moreno-Serra et al.
(2012b) e Joumard, André e Nicq (2010) para outros determinantes institucionais da
eficiência dos sistemas de saúde.
11
Consulte http://info.worldbank.org/governance/wgi.
Resultados em saúde. Em três modelos — esperança de vida ao nascer,

esperança de vida aos 60 anos e, mais marcadamente, mortalidade de
menores de cinco anos —, melhor governança está ligada a melhores
resultados de saúde. Instituições de sistemas de saúde de alta quali-
dade — medida pelo indicador de visão setorial de médio prazo — também
estão ligadas a uma maior eficiência na redução das taxas de mortalidade
de menores de cinco anos. O financiamento e a prestação de serviços de
saúde não parecem afetar as pontuações de eficiência.
Acesso a serviços. A eficiência no acesso a serviços (imunização DTP) está

positivamente associada à qualidade da governança. A cobertura de servi-
ços (tanto a assistência especializada durante o parto quanto a imunização
DTP) também está positivamente associada à qualidade das instituições
do sistema de saúde, especificamente {a existência de um plano setorial
de médio prazo.
Equidade no acesso a serviços. Uma melhor governança também melhora

a eficiência no acesso equitativo aos serviços de saúde (medido pela razão
assistência especializada durante o parto mais pobres/mais ricos e rural/
urbano). Por outro lado, a qualidade institucional dos sistemas de saúde
não está associada à equidade.
Em geral, uma melhor governança e qualidade institucional dos sis-
temas de saúde provavelmente afetará a eficiência com que os países
traduzem um dado orçamento de saúde em melhores resultados em saúde
da população, acesso a serviços e equidade no acesso a serviços. No
entanto, mais análises são necessárias para determinar a relação causal.
A perspectiva micro: política farmacêutica e prestação de serviços

de saúde
Em 2010, o Relatório Mundial de Saúde estimou que 20–40% de todos os

recursos gastos com saúde são desperdiçados (OMS, 2010b). Entre as prin-
cipais fontes de ineficiência técnica identificadas havia uma combinação
inadequada ou dispendiosa de profissionais de saúde, preços altos, qua-
lidade abaixo do padrão e mau uso de medicamentos, qualidade e escala
inadequadas dos serviços de saúde, uso excessivo de produtos de saúde e
vazamentos por corrupção e fraude (ver Tabela 8.3). O relatório também
apontou que a principal fonte de ineficiência alocativa está relacionada
com investimentos em serviços e intervenções que não maximizam as
melhorias na saúde, como, por exemplo, gastar mais com cuidados curati-
vos para doenças crônicas do que com medidas preventivas.
A evidência da ineficiência ocorre em duas áreas principais: política

farmacêutica e prestação de serviços de saúde (linhas 2 e 4 da Tabela 8.3)
A melhoria da eficiência nessas áreas provavelmente produziria grandes
ganhos porque 1) sete das dez principais fontes de ineficiência na aten-
ção à saúde em todo o mundo originam-se delas; 2) são áreas-chave para
a obtenção de cobertura universal de saúde; e 3) a crescente experiência
internacional fornece evidências confiáveis de estratégias que funcionam
para abordar questões de eficiência nessas áreas.
Gasto farmacêutico e uso de medicamentos: uma dose de bom senso
O gasto farmacêutico representa uma parcela significativa dos orçamen-

tos de saúde. Nos países da OCDE, um em cada cinco dólares da saúde
é gasto em medicamentos (Belloni, Morgan e Paris, 2016). As tendên-
cias do gasto farmacêutico influenciam os padrões gerais do gasto com
saúde. Isso é particularmente relevante para a América Latina e o Caribe,
onde o gasto farmacêutico cresceu cerca de 12% ao ano entre 2013 e
2017 — quatro vezes mais rápido do que na América do Norte e seis vezes
mais rápido do que na Europa (Global Health Intelligence, 2014). Políticas
farmacêuticas sólidas são cruciais não apenas para refrear essa tendência,
mas também para melhorar a relação custo-benefício, já que quatro das
dez principais fontes de ineficiência no gasto com saúde estão relaciona-
das com medicamentos (Tabela 8.3).
Um repositório único de informações comparativas compartilhadas por
Chile, Colômbia, Costa Rica, República Dominicana, Equador, El Salvador,
México e Peru, denominado “Decisões Informadas sobre Medicamentos
Tabela 8.3 Principais fontes de ineficiência por tipo de Insumo do sistema de

saúde
Insumo do sistema Fonte de ineficiência técnica (não usar o mínimo de insumos para um
de saúde nível de produto)
Profissionais de saúde Combinação inadequada ou onerosa
Medicamentos Preços acima do necessário
Subutilização de medicamentos genéricos
Uso irracional de medicamentos
Medicamentos de baixa qualidade ou falsificados
Produtos de saúde Uso excessivo de procedimentos, exames e equipamentos
Serviços de saúde Qualidade subótima do atendimento e erros médicos
Porte inadequado de hospitais
Internações ou tempo de hospitalização inadequados
Recursos financeiros Vazamentos do sistema de saúde: corrupção e fraude
Fonte: Elaboração própria com base e Chisholm e Evans (2010).
de Alto Impacto Financeiro” (DIME), é usado como fonte para a análise

de políticas farmacêuticas destinadas a promover eficiência, bem como
para considerar o uso de dois medicamentos — ertapenem e insulina glar-
gina —, para explorar ineficiências na aquisição e no uso de medicamentos
nesses países.12 Das principais políticas recomendadas internacionalmente
(Belloni, Morgan e Paris 2016 Vogler e Schmickl, 2010), a Tabela 8.4 mostra
aquelas adotados pelos países do DIME.13
As políticas de controle de preços incluem a regulação de preços e
mecanismos para negociação e compra centralizada de medicamentos
(ver Tabela 8.4). Em relação à regulação de preços, Colômbia, Equador
e El Salvador adotaram os sistemas de Preços de Referência Internacio-
nal (PRI). Por exemplo, a Colômbia usa como referência os preços de 17
países e adota o preço do 25º percentil mais baixo. Uma avaliação inicial
do sistema de PRI colombiano concluiu que o preço médio dos medica-
mentos que adotam o sistema de PRI diminuiu em 40% (Andia et al., 2014;
Prada et al., 2018). O sistema de PRI de El Salvador usa como referência
o preço médio dos países da América Latina (excluindo América Central
e Panamá).14 Chile, Costa Rica, México, Peru e República Dominicana não
adotaram sistemas de PRI, o que limita seus ganhos potenciais de eficiên-
cia. No México, no entanto, a Secretaria da Economia estabelece um preço
máximo para medicamentos destinados ao público. Todos os países do
DIME implementam mecanismos para negociação e compra centralizada
de medicamentos, que ajudam a reduzir preços ao dar aos governos maior
poder de negociação e fortalecer os processos logísticos, minimizando,
ao mesmo tempo, compras repetitivas de baixo valor. A subutilização
de medicamentos genéricos é outra importante fonte de ineficiência. Os
medicamentos genéricos têm o mesmo efeito (bioequivalência) dos pro-
dutos de marca, mas geralmente custam menos (Belloni, Morgan e Paris,
2016). Por exemplo, entre cinco medicamentos comumente usados, a dife-
rença de preço entre os produtos da marca e os genéricos chegou a 41%
(Singal, Nanda e Kotwani, 2011). Não usar genéricos, portanto, é ineficiente,
12
O DIME é uma plataforma desenvolvida pelo BID para apoiar a tomada de decisões.
Os países compartilham dados sobre preços, cobertura (inclusão ou exclusão de
medicamentos em formulários públicos), concorrentes (número de empresas que
oferecem um determinado medicamento), uso e efetividade para um grupo de medi-
camentos com alto impacto financeiro.
13
Informações comparadas sobre políticas para reduzir medicamentos de baixa qua-
lidade e falsificados, que é uma das fontes de ineficiência em medicamentos, não
estavam disponíveis na plataforma DIME.
14
Consultar http://www.medicamentos.gob.sv/index.php/es/normativa-m/reglamentos
dnm-m/reglamento-de-precio-de-venta-maximo-al-publico-dnm.
Tabela 8.4 Políticas para promover a eficiência no gasto farmacêutico em

países do DIME, 2017
Países
Causa da Costa El República
ineficiência Política Chile Colômbia Rica Salvador EquadorMéxico Peru Dominicana
Preço Regulação de Não Sim Não Sim Sim Sim Não Não
acima do preços
necessário
Mecanismos Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim
negociação
compra/
centralizada
Base de dados Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Não
do governo
para consulta de
preços
Subutilização Incentivos para Não Sim Não Sim Sim Sim Não Não
de genéricos produção ou
registro de
genéricos
Uso Incentivos Não Não Não Não Não Não Não Não
irracional para
prescrição
racional
Mecanismos Não Sim Não Não Não Não Não Não
de detecção
e notificação
de uso não
aprovados
(off-label)
Uso de Sim Sim Sim Sim* Sim Sim Sim Sim**
Denominação
Comum
Internacional
(DCI) para
prescrever,
rotular e
comercializar
Fonte: Elaboração própria com base em dados DIME.
* A República Dominicana não usa DCI para prescrição.
** El Salvador não usa DCI para comercialização.
já que os mesmos benefícios clínicos podem ser obtidos com menos recur-
sos. Colômbia, Equador, El Salvador e México incentivam a produção ou o
registro de genéricos (Tabela 8.4). A Colômbia aplica tarifas mais baixas,
o México oferece isenções fiscais, o Equador simplifica o processamento e
El Salvador apoia financeiramente melhorias tecnológicas em pequenas e
médias empresas farmacêuticas que produzem genéricos, além de favore-
cer a adoção de padrões internacionais de qualidade. Colômbia, Equador
e El Salvador também oferecem processos de registro abreviados para
genéricos. Segundo dados do DIME, apesar dos ganhos potenciais, países

como Chile, Costa Rica, Peru e República Dominicana ainda não imple-
mentaram políticas de promoção de genéricos.
Em termos de uso racional de medicamentos, esse conceito se baseia
na premissa de que “os pacientes recebem medicações apropriadas às
suas necessidades clínicas, em doses que atendem às suas necessidades
individuais, por um período de tempo adequado e ao menor custo para
eles e sua comunidade”. (Holloway e van Dijk, 2011). O uso irracional inclui a
prescrição de vários medicamentos por paciente (“polifarmácia”), prescri-
ção em desacordo com as diretrizes clínicas, automedicação inadequada
e a não adesão aos protocolos de dosagem (Holloway e van Dijk, 2011).
Em relação às políticas que favorecem a prescrição racional, nenhum dos
países do DIME oferece incentivos financeiros a médicos ou farmácias. A
Colômbia empreendeu esforços isolados para detectar e notificar o uso
não aprovado de medicamentos,15 usando uma plataforma de prescrição
eletrônica que identifica essa prática, e cujo custo somente é reembolsado
mediante evidências de benefícios clínicos.16 O lado positivo é que todos
os países do DIME adotam a Denominação Comum Internacional (DCI).
A DCI identifica um ingrediente farmacêutico ativo por um nome único
que é de propriedade pública e reconhecido globalmente (OMS, 2017a). A
prescrição, rotulagem e comercialização com DCI promovem o uso mais
racional de medicamentos, estabelecendo padrões internacionais para
produtos farmacêuticos e incentivando o uso de genéricos (Vogler, 2012).
O uso inadequado de medicamentos é comum, como ilustra o uso
de insulina glargina e ertapenem em uma amostra de países da América
Latina. A insulina glargina é usada para tratar diabetes mellitus tipo 2. Na
América Latina e no Caribe, nove em cada 100 pessoas sofrem de diabe-
tes, e até 2040 esse número deverá chegar a quase 12 em 100, colocando
a diabetes entre as principais causas de doença e morte prematura na
região (IDF, 2017). Assim, os orçamentos públicos devem alocar recursos
para medicamentos que maximizem os resultados de saúde a baixo custo.
No entanto, o custo do tratamento por paciente por ano com a insulina
glargina pode ser 120% mais alto do que o da insulina humana, que tem os
mesmos benefícios clínicos (Hua et al., 2016; Sánchez Choez et al., 2015;
Machado-Alba, Medina-Morales e Echeverri-Cataño, 2016).
15
Usos não aprovados podem incluir um medicamento para uma indicação ou faixa
etária diferente daquela para a qual foi aprovado.
16
No Equador, o uso não aprovado de medicamentos pode ser denunciado ao Minis-
tério da Saúde Pública. No entanto, as informações coletadas não são usadas para
promover o uso adequado de medicamentos.
Uma questão de eficiência semelhante ocorre com o ertapenem, anti-

biótico indicado para tratar infecções bacterianas intra-hospitalares. O
ertapenem não é recomendado como a primeira linha de tratamento, uma
vez que há medicamentos muito mais baratos com os mesmos efeitos clíni-
cos.17 Portanto, seu uso deve ser restrito para garantir a disponibilidade de
uma terapia de segunda linha eficaz se os antibióticos de primeira linha falha-
rem. Nem insulina glargina nem ertapenem estão na lista de medicamentos
essenciais da OMS (WHO, 2017b). Consequentemente, seu uso é potencial-
mente ineficiente, pois não é o tratamento de menor custo para o paciente.
A Tabela 8.5 resume informações sobre gastos per capita com erta-
penem em países do DIME, assim como a presença — ou ausência — de
três opções de políticas para controlar o seu uso: inclusão em um formu-
lário público (cobertura), uso de uma avaliação local de tecnologias de
saúde (ATS) e desenvolvimento de diretrizes de práticas clínicas (DPC).18
A tabela mostra que o gasto per capita com ertapenem na Colômbia é
cerca de 16 vezes maior do que na Costa Rica e 12 vezes maior do que
no Peru. Os países que mais gastam com ertapenem (Chile e Colômbia)
cobrem o medicamento por meio de mecanismos excepcionais, o que sig-
nifica que são permitidas prescrições para situações excepcionais, como
ações legais e aprovação caso a caso por comitês médicos. No entanto, o
que diferencia o Chile e a Colômbia de países com menores gastos, como
Costa Rica e Peru, é que os primeiros não realizaram avaliações locais de
tecnologia nem desenvolveram DPC para o ertapenem, enquanto os que
gastam pouco têm ATS e a Costa Rica também adota DPC.
A Tabela 8.6 mostra informações semelhantes para a insulina glargina.
Nesse caso, El Salvador e Equador adotaram uma política de zero insu-
lina glargina, que é substituída pela insulina humana. No caso do Equador,
o gasto com insulina glargina é de US$ 0,05 per capita, em contraste
com os US$ 734,11 gastos na Colômbia ou os US$ 204,25 gastos no Chile.
Dado que o custo do tratamento por paciente por ano com insulina glar-
gina pode ser 120% maior do que com a insulina humana, países como a
Colômbia e o Chile poderiam estar economizando consideravelmente se
mudassem para a insulina humana em seus protocolos de medicamentos.
17
Esses medicamentos são o meropenem e o iripenem/cilastatina.
18
Um formulário público é uma lista de medicamentos prescritos para serem cober-
tos por financiamento público. A ATS é definida como “a avaliação sistemática das
propriedades, efeitos e/ou impactos de tecnologias e intervenções de saúde”. Ver
http://www.who.int/health-tech-assessment-en/. As DPC são “diretrizes desenvolvi-
das sistematicamente para auxiliar as decisões do profissional e do paciente sobre
cuidados de saúde apropriados para circunstâncias específicas” (Field e Lohr, 1992).
Tabela 8.5 Gastos, preços e opções de políticas para o ertapenem, 2017

Diretrizes
Gasto com Avaliação de
Gasto com ertapenem Preço da dose local de prática
ertapenem per capita diária definida Cobertura tecnologias clínica
Chile $3.674.522 $205,17 $63,81 Mecanismos Não Não
excepcionais
Colômbia $12.965.331 $266,48 $53,95 Mecanismos Não Não
excepcionais
Costa Rica $80.520 $16,58 $53,01 Sim Sim Sim
Equador — — — No Sim Não
El Salvador — — — No Não Não
México — — $21,38 Sim Sim Não
Peru $724.749 $22,81 $123,08 Sim Sim Não
República $225.566 $21,18 $64,48 Mecanismos Não Sim
Dominicana excepcionais
Fonte: Cálculos próprios a partir do banco de dados do DIME e Banco de Dados de Indicadores de
Desenvolvimento Mundial do Banco Mundial para dados sobre população e repositório de dados do
Observatório Mundial da Saúde da OMS.
Nota: Todas as variáveis são medidas em US$ de 2018.
Quatro países que oferecem cobertura pública para a insulina glar-

gina (Colômbia, México, Chile e Peru) experimentam os mais altos níveis de
gastos. Na Colômbia, uma análise do gasto com insulina glargina ao longo
do tempo confirmou que seu uso disparou logo após sua inclusão no plano
de benefícios do país. Curiosamente, entre os países que mais gastam, a
Colômbia e o México implementaram medidas complementares para con-
trolar o gasto com insulina (avaliação de tecnologia e DPC), mas os níveis
de gasto per capita ainda são altos, o que significa que a existência de ins-
trumentos de controle não é suficiente; a qualidade de sua implementação
também é importante.
Ambos os casos sugerem que a troca de etarpem e insulina glargina
por seus substitutos de menor preço provavelmente liberará recursos
públicos adicionais para atender um número maior de pacientes. Do ponto
de vista de políticas, é preciso que haja uma melhor articulação das ações
de políticas sobre medicamentos, pois as decisões de cobertura que não
são apoiadas e reforçadas por avaliações rigorosas de tecnologia e DPC
podem comprometer a eficiência.
Qualidade dos serviços preventivos: cortar sai caro
A prestação de serviços de diagnóstico e tratamento tempestivos e de alta

qualidade na atenção primária comprovadamente previne a deterioração,
Tabela 8.6 Gastos, preços e opções de política par a insulina glargina, 2017
Avaliação
Gasto com Gasto com Preço da de Diretrizes
insulina insulina glargina dose diária tecnologias de clínica
glargina* per cápita* definida* Cobertura locais prática
Chile $3.658.060 $204,25 $2,82 Sim No Sim
Colômbia $35.716.784 $734,11 $0,90 Sim Sim Sim
Costa Rica $63.121 $13,0 $2,39 Mecanismos Sim Sim
excepcionais
Equador $813 $0,05 $1.35 Não Não Não
El Salvador $0 $0,00 $0 Não Não Não
México $7.755.813 $60,81 $0,26 Sim Sim Sim
Peru $1.209.042 $38,05 $2,05 Sim* Não Não
República $157.271 $14,77 $0,99 Mecanismos Não Não
Dominicana excepcionais
Fonte: Cálculos próprios a partir do banco de dados do DIME e Banco de Dados de Indicadores de
Desenvolvimento Mundial do Banco Mundial para dados sobre população e repositório de dados do
Observatório Mundial da Saúde da OMS.
* IA insulina glargina é fornecida pelo Sistema de previdência social público contributivo do Peru (Essalud).
progressão ou complicações em pessoas acometidas por doenças (Manns

et al., 2012). Além disso, a gestão proativa da doença na atenção primária
pode ajudar a conter gastos com saúde, reduzindo, ou até mesmo evi-
tando, a necessidade de atendimentos de emergência, hospitalizações
ou procedimentos complexos mais caros (Rosano et al., 2013; Guanais e
Macinko, 2013). 2009).19 A subutilização de intervenções de atenção pri-
mária resulta em baixa qualidade e atendimento ineficiente; não apenas a
saúde das pessoas fica comprometida, mas perdem-se oportunidades de
economia. Na Colômbia, a realização de exames preventivos para diabetes
pelo sistema de atenção primária é um bom exemplo.
A diabetes constitui uma grande carga de doença na Colômbia. Para
lidar com essa doença, os serviços de saúde são cobertos por seguro de
saúde com financiamento público, que depende das seguradoras de saúde
conhecidas como Empresas Promotoras de Salud (EPS) para organizar a
prestação de serviços no nível de atenção primária. Para promover o cuidado
eficaz da diabetes, o Ministério da Saúde da Colômbia desenvolveu DPC
nacionais com base nas melhores recomendações internacionais (Aschner
et al., 2016; American Diabetes Association, 2016). O cumprimento dessas
19
Consultas de emergência e hospitalizações por condições sensíveis à atenção ambula-
torial, como hipertensão e diabetes, que podem ser tratadas com eficácia em ambientes
ambulatoriais, são usadas como indicadores da qualidade da atenção primária.
diretrizes é essencial para melhorar os resultados dos pacientes e evitar

custos desnecessários, pois as principais complicações da diabetes (doen-
ças coronarianas e vasculares, insuficiência renal, neuropatias, amputações)
e a mortalidade podem ser evitadas ou reduzidas com o monitoramento da
pressão arterial, da glicose no sangue (HbA1c), do colesterol e da função
renal em consultas ambulatoriais e exames diagnósticos. 20
Uma análise do cumprimento das DPC para 324 mil pacientes diabéti-
cos filiados às EPS do regime de seguro de saúde contributivo21 revela que
a prestação insuficiente de serviços preventivos apropriados produz resul-
tados desfavoráveis e cuidados mais caros (Buitrago, Ruiz e Rincón 2018).
Apenas 15% da população diabética fez todos os exames recomendados,
incluindo exames anuais de glicose no sangue, colesterol e função renal.
Ainda mais impressionante é a variação no cumprimento entre as regiões
(ver gráficos 8.7 e 8.8).
O cumprimento também varia conforme o provedor das EPS. A Tabela
8.7 mostra grandes falhas no cumprimento para todos os exames, com
destaque para o de colesterol, bem como variações substanciais entre os
provedores. Por exemplo, a realização de exames completos varia de 27%
para o melhor provedor das EPS a quase zero para o pior. Portanto, a efi-
ciência não está relacionada apenas com o nível médio de prevenção, mas
também com provisão homogênea em diferentes regiões e por diferentes
provedores.
Políticas de prevenção adequadas para pessoas com diabetes podem
ajudá-las a evitar episódios dispendiosos de cuidados intensivos, bem
como diálise, revascularização, amputações e até a morte. Os resultados
de análises econométricas detalhadas indicam que os exames de HbA1c,
função renal e colesterol podem reduzir esses desfechos indesejáveis para
os pacientes (ver Buitrago, Ruiz e Rincón 2018, para detalhes). Os resulta-
dos também indicam que quanto maior o número de provedores diferentes
com os quais o paciente se consulta (o que é um indicador da fragmenta-
ção da atenção à saúde, outra fonte de ineficiência), piores os resultados.
O cumprimento dos exames necessários poderia gerar ganhos subs-
tanciais de eficiência ao diminuir a probabilidade de todas as complicações,
reduzindo, assim, os custos do tratamento por meio da prevenção. Tome-
mos o caso dos exames de HbA1c, a intervenção mais importante para o
controle da diabetes.
20
Todas essas intervenções estão disponíveis por meio do plano de benefícios do seguro.
21
O regime contributivo cobre os trabalhadores formais e suas famílias e é financiado
por impostos sobre a folha de pagamento. A amostra inclui todos os beneficiários de
10 EPS, que correspondiam a 88% da população desse regime em 2014.
Gráfico 8.7 Cumprimento regional médio de todos os exames recomendados na

Colômbia, 2014
30
25,7
25
% de cumprimento médio
20
15,1 14,5
15 13,2 12,8
11,2 10,7
10
5
Região do Colômbia Região Região do Bogotá Região Outros
Atlântico Central Pacífico Oriental departamentos
Fonte: Cálculos próprios a partir dos bancos de dados de UPC, BDUA e DANE.
Gráfico 8.8 Número anual de exames de HbA1c, por paciente individual na

Colômbia, 2014
Fonte: Cálculos próprios a partir das bases de dados de UPC, BDUA e DANE.
Nota: Número recomendado = 2.
A Tabela 8.8 divide os custos entre aqueles que seguiram o monitora-

mento completo do HbA1c e os que não o fizeram. Os dados sobre o papel
dos exames de HbA1c na prevenção de resultados ruins, juntamente com
informações sobre custos, permitem estimar o efeito marginal do cumpri-
mento do Hb1Ac nos custos. O monitoramento completo do HbA1c reduz
o custo total anual por paciente em US$ 430, em média. Nessa amostra,
Tabela 8.7 Cumprimento de exames entre provedores EPS na Colômbia, 2017

Percentual de Cumprimento
Seguradora Completo HbA1c Função renal Nível de colesterol
A 11,60 63,99 51,28 18,67
B 0,01 0,07 31,24 9,09
C 10,58 60,56 51,99 17,33
D 22,02 62,53 51,29 41,69
E 7,48 56,60 39,02 12,99
F 0,01 0,06 23,75 12,40
G 20,24 62,74 61,35 26,09
H 17,01 49,88 46,68 40,84
I 0,01 0,01 44,89 6,85
J 26,98 54,68 69,30 35,21
Observações 324.046 324.046 324 046 324.046
se os 187.585 pacientes que não realizaram o exame completo de HbA1c

o fizessem, poderiam ser obtidas economias líquidas de pelo menos US$
80,7 milhões (15% dos custos totais). Como o valor total dos prêmios pagos
às EPS em 2015 foi de cerca de US$ 5.968 bilhões, essa economia por si
só, baseada em exames completos dos níveis de HbA1c, poderia ter redu-
zido cerca de 1,3% do total de gastos. Embora a realização de mais exames
de HbA1c aumente os custos ambulatoriais, evita gastos muito maiores
para pacientes que não realizam exames completos de Hb1Ac e, portanto,
podem enfrentar mais complicações.
Portanto, atalhos na qualidade da atenção, na forma de baixa ade-
são ao exame preventivo, podem impactar negativamente o uso eficiente
de recursos na Colômbia. Bancos de dados como o usado neste estudo
podem ser mais explorados para orientar esforços de melhoria, como,
por exemplo, o uso de DPC para a obtenção de melhores resultados para
pacientes diabéticos (Quadro 8.1).
Receitas de políticas
No nível internacional, as opções de políticas para melhorar a eficiência

abordam o lado da oferta, o lado da demanda, a gestão pública, a coor-
denação e o financiamento dos sistemas de saúde (de la Maisonneuve et
al., 2016; Moreno-Serra, 2014). Este capítulo trata da governança e da qua-
lidade de instituições, políticas farmacêuticas, definição de prioridades e
reconfiguração dos serviços de saúde.
Tabela 8.8 Custos do cuidado da diabetes por meio do cumprimento do

monitoramento de HbA1c na Colômbia, 2017
Tipo de cuidado para Pacientes Monitoramento completo de HbA1c

diabéticos Custo total Custo total Sim Não
Cuidado ambulatorial US$ 68.900.000 US$ 35.200.000 US$ 33.700.000
Cuidado de complicações da diabetes US$ 511.000.000 US$ 198.000.000 US$ 314.000.000
Custo total US$ 561.000.000 US$ 223.000.000 US$ 338.000.000
Governança e qualidade das instituições
A eficácia do governo, a transparência, a participação cidadã na formu-

lação de políticas e a qualidade regulatória provavelmente impactam
favoravelmente o funcionamento e a eficiência do setor público (Wagstaff
e Claeson, 2004), que desempenha um papel crucial na organização e ope-
ração da maioria dos sistemas de saúde na América Latina e no Caribe. O
desempenho relativamente eficiente dos sistemas de saúde na Costa Rica,
no Chile e no Uruguai pode estar relacionado a melhorias na regulação do
setor público, à transparência e à prestação de contas aos cidadãos. Esses
países desenvolveram sistemas de governo eletrônico e estão avançando
em mecanismos de compras eletrônicas, que provavelmente contribuíram
para melhorar a eficiência (OCDE, 2014b; Scrollini e Durand Ochoa, 2015).
Os sistemas de saúde poderiam ser mais eficientes se melhorassem a
qualidade das instituições de saúde. Em particular, uma visão setorial de
QUADRO 8.1 BIG DATA PARA SUBSIDIAR DECISÕES DE ALOCAÇÃO
Grandes bases de dados administrativos e clínicos podem ajudar a avaliar o de-

sempenho do programa de saúde na ALC. Ferramentas estatísticas avançadas
(aprendizagem direcionada) foram aplicadas aos “big data” de pacientes diabéti-
cos do programa DIABETIMMS na Cidade do México e no estado do México, para
examinar diferenças no controle da glicose no sangue dos pacientes. As clínicas
que seguem as diretrizes de prática do programa DIABETIMMS foram comparadas
com clínicas com práticas habituais (Hubbard, 2018). As clínicas do DIABETIMMS
obtêm resultados muito melhores. Se esse programa tivesse sido aplicado em to-
das as clínicas da amostra estudada, cerca de cinco mil pacientes adicionais teriam
apresentado níveis mais baixos de glicose no sangue. Além disso, usando uma
metodologia de saúde pública de precisão, as previsões podem determinar qual
subconjunto da população diabética se beneficiaria mais do DIABETIMMS, facili-
tando, assim, a destinação de recursos para uma alocação mais eficiente.
médio prazo deveria estar alinhada à estratégia geral do governo. Estru-

turas de gastos de médio prazo melhoram o vínculo entre os gastos do
governo e o planejamento de políticas, usando previsões de gastos de
médio prazo como base dos planos de gastos anuais. São, portanto, fer-
ramentas poderosas que podem impactar a eficiência por meio do seu
efeito positivo na oferta de serviços de saúde para um determinado nível
de gasto. 22 Em alguns casos, no entanto, a implementação dessas previ-
sões de gastos não alcançou os resultados desejados. Adotar previsões de
gastos de médio prazo não basta; elas devem ser cuidadosamente con-
cebidas e seguidas. As experiências bem sucedidas com essas previsões
de gastos compartilham uma série de características: as prioridades de
gastos são facilmente identificadas a partir de estruturas contábeis; as
necessidades de recursos internos para o período seguinte são identifica-
das e alimentam o ciclo de elaboração do orçamento; o progresso no nível
setorial é revisto anualmente; e as necessidades de custeio e de recur-
sos para o setor são estabelecidas de forma realista (Gottret e Schieber,
2006). A Coreia é um eficiente parceiro da OCDE para os países com altos
gastos da América Latina e do Caribe e é um bom exemplo da aplicação
de previsões de gastos de médio prazo para melhorar a responsabilidade
fiscal, a capacidade de planejamento e a eficiência do gasto em todas as
áreas do governo (Banco Mundial, 2013).
No entanto, melhorar a qualidade da governança e das instituições
geralmente exige reformas organizacionais além daquelas já menciona-
das, para lidar com ineficiências tanto nas estruturas como nos processos
do governo (Savedoff e Smith, 2016). As áreas de reforma dos Países da
América Latina e do Caribe incluem reduzir a fragmentação por meio de
uma maior coordenação entre os diferentes níveis do sistema de saúde;
apoiar a formação, a distribuição e a produtividade dos recursos huma-
nos; e investir em sistemas de informação mais robustos, que respaldem
o monitoramento e a gestão. Por último, mas não menos importante, o
acesso a dados detalhados é um déficit fundamental na maioria dos sis-
temas de saúde da região. O fato de a maioria dos países não ter quase
nenhuma informação disponível sobre como os recursos são alocados aos
salários de médicos e enfermeiros, equipamentos médicos, aquisição de
medicamentos e outras categorias de gastos, demonstram a discriciona-
riedade e a falta de análise na tomada de decisões de alocação.
22
As previsões de gastos de médio prazo implementadas com sucesso estavam asso-
ciadas a melhorias na disciplina e confiabilidade orçamentárias, bem como a uma
maior capacidade para enfrentar desafios fiscais no setor (Vlaicu et al., 2014).
Políticas farmacêuticas e definição de prioridades
Voltando às políticas farmacêuticas, as estratégias de regulação de pre-

ços devem ir além da fixação de preços de referência internacionais. 23
Evidências comparativas de países europeus sugerem que os preços de
referência por si sós não são a melhor opção para melhorar a relação
custo-benefício e devem ser complementados por outras políticas farma-
cêuticas (Drummond et al. 2011). A América Latina e o Caribe fazem pouco
uso de incentivos regulatórios e financeiros para favorecer a substituição
por genéricos (e, de forma mais ampla, práticas de prescrição adequa-
das), enquanto a substituição por genéricos é adotada na maioria dos
países europeus (Vogler, 2012). Quanto aos incentivos, a Hungria é um
bom exemplo, pois recompensa financeiramente médicos ou farmácias
que prescrevem ou distribuíam a versão mais barata entre medicamentos
terapeuticamente equivalentes (Belloni, Morgan e Paris, 2016).
Também pode ser conveniente aos países considerar os resultados
das estratégias regionais para a compra de medicamentos e o comparti-
lhamento de informações. Em 2016, o Mercosul e a Unasul negociaram em
conjunto com empresas farmacêuticas a compra de medicamentos de alto
custo para câncer. Plataformas de informações regionais, como o DIME,
podem apoiar melhores decisões de alocação. Por exemplo, o Equador
decidiu não incluir a insulina glargina em seu formulário público, com
base em uma avaliação do DIME comparando insulina glargina e insulina
humana (Sánchez Choez et al., 2015). Além disso, o Conselho de Ministros
de Saúde da América Central (COMISCA) negociou regionalmente a com-
pra de medicamentos com alguns países do DIME (Costa Rica, El Salvador,
República Dominicana). Essa política regional reduziu o preço dos medi-
camentos selecionados em 28%, economizando quase US$ 13 milhões em
2015 (COMISCA, 2015).
Finalmente, as políticas farmacêuticas devem fazer parte de uma
abordagem sistêmica para melhorar a eficiência alocativa por meio do
desenvolvimento de sistemas de priorização baseados em Avaliações
de Tecnologia em Saúde. Em muitos países da OCDE, as decisões sobre
o financiamento de tecnologias em saúde (medicamentos, equipamen-
tos, processos clínicos, etc.) com recursos públicos são tomadas de forma
transparente, apoiadas por um marco jurídico e institucional e por evidên-
cias confiáveis (Sorenson, Drummond e Kanavos, 2008; Giedion, Muñoz e
23
Para mais detalhes sobre outras estratégias de fixação de preços, tais como regu-
lação por taxa de retorno total (TRT) ou utilidade, fixação de preços com base em
custos incrementais e fixação de preços baseada em HTA, consulte Kanavos (2017).
QUADRO 8.2 ELEMENTOS-CHAVE DOS SISTEMAS DE DEFINIÇÃO DE

PRIORIDADES
Estudos de casos do Brasil, da Colômbia e do México destacam as lições para

a definição de prioridades: 1) estabelecer agências nacionais regulatórias e de
vigilância de tecnologias de saúde fortes e tecnicamente rigorosas; 2) assegu-
rar a independência e o rigor técnico das avaliações de tecnologias em saúde
(por exemplo, no México, um comitê interinstitucional avalia as evidências de-
senvolvidas pela indústria tecnológica e, em alguns casos, conduz suas próprias
avaliações); 3) construir capacidade de avaliação e reter pessoal qualificado (por
exemplo, na Colômbia, profissionais de tecnologia em saúde recebem formação
e salários competitivos, alinhados aos de seus pares na indústria e bem acima do
nível do setor público; 4) começar com a definição de prioridades para fárma-
cos para os quais haja um consenso sobre o impacto no gasto; 5) formular uma
política nacional de gestão de tecnologia para apoiar a criação de um sistema
de priorização integrado (simples mudanças incrementais em instituições únicas
podem resultar em melhorias nos silos). Nesse caso, o melhor exemplo é o Brasil,
que abriu o caminho para um sistema de priorização integrado, estimulando
discussões que envolvem todos os atores.
Fonte: Giedion et al. (2018).
Ávila, 2015). O estabelecimento de avaliações de tecnologia em saúde na

América Latina e no Caribe está evoluindo, e esses investimentos come-
çam a dar frutos. 24 Por exemplo, no Brasil, uma avaliação de tecnologia em
saúde de 2010 apoiou a troca de estatinas (fármacos usados para prevenir
e tratar doenças cardiovasculares) de alto custo por outras de baixo custo
nos protocolos nacionais de atenção primária, economizando cerca de US$
2 bilhões do orçamento do sistema público de saúde (Teich e Araújo, 2011).
Desafios comuns que ainda precisam ser enfrentados incluem mar-
cos institucionais e regulatórios fracos, limitações técnicas na criação de
ferramentas para definição de prioridades e avaliação de tecnologias, e
fragmentação de atores e processos para avaliar, regular, adquirir e pres-
crever tecnologias (Bañuelos, 2016; Cañón et al., 2016). As lições das
experiências de definição de prioridades de três países da América Latina
são destacadas no Quadro 8.2.
24
Em 2012, a região da América Latina e do Caribe foi a primeira no mundo a adotar
uma resolução sobre a importância da ATS nos sistemas de saúde. Segundo a OPAS,
a região conta com 76 instituições que realizam alguma forma de ATS, 49% delas
públicas. Doze países têm unidades, comissões ou institutos de ATS e, em sete paí-
ses, a legislação insere ATS no espaço de decisão pública (BID, 2016).
Reconfiguração da prestação de serviços de saúde
A atenção à saúde eficiente e de alta qualidade requer a reconfiguração

dos serviços de saúde, de modo que a atenção primária seja transferida
para a linha de frente e integrada a outros níveis do sistema de saúde.
A abordagem de atenção primária visa manter as pessoas saudáveis
com a atenção centrada no paciente, de primeiro contato, contínua,
integral e coordenada (Starfield, 1994), que melhore a saúde, reduza o
aumento de custos e diminua a desigualdade (Stigler et al., 2016 Krin-
gos et al., 2013).
A priorização da atenção primária com uma boa relação custo-benefício
na rede pública de saúde tornou-se uma característica mais comum na
região que deveria melhorar a eficiência do gasto com a saúde. Alguns
dos sistemas de saúde mais eficientes da região, entre eles os da Costa
Rica e do Uruguai, ofereceram cobertura integral de atenção primária
aos cidadãos desde o início da implementação da reforma, enquanto os
menos eficientes (por exemplo, Argentina e Peru) começaram com cober-
tura limitada e gradualmente expandiram o pacote de atenção primária
(Dmytracenko e Almeida, 2015). O Chile introduziu reformas em 2005
(Plano AUGE) para reforçar a atenção primária como o centro das redes
de atenção à saúde, que cobriu todo o país até 2012.
No entanto, os investimentos em atenção primária precisam avançar
mais rapidamente para conter gastos desnecessários. Em 2009, na América
Latina e no Caribe, uma média de 9,6 milhões de hospitalizações (19% do
total de altas) por ano poderia ter sido evitada por meio da atenção pri-
mária acessível, tempestiva e adequada. O custo anual de hospitalizações
evitáveis para a região foi estimado em 2,4% do gasto público total com
saúde e 1,5% do gasto total com saúde em geral (Guanais, Gómez-Suá-
rez e Pinzón, 2012). No entanto, em geral, os sistemas de saúde na região
ainda dependem muito mais de atenção curativa especializada, hospita-
lar e mais cara, do que de atenção preventiva (Atun et al., 2015). Ainda
há lacunas consideráveis na forma como a atenção primária é organizada,
financiada e oferecida. Por exemplo, pesquisas sobre a atenção primária
em seis países relatam inúmeras dificuldades para agendar consultas; mais
da metade dos entrevistados não tinha um provedor regular de atenção
primária que conhecesse seu histórico médico ou coordenasse seus cuida-
dos, e quase metade usou o serviço de emergência para uma doença que
poderia ter sido tratada em um contexto de atenção primária (Guanais et
al., no prelo; Macinko et al., 2016). Cerca de 39% da população da América
Latina e do Caribe consideraram a qualidade de sua atenção primária boa,
em comparação com 69% na OCDE.
Os princípios centrais da atenção primária podem ser acelerados pela

implementação de sistemas e serviços baseados em saúde eletrônica
(D’Agostino et al., 2014). Exemplos de soluções digitais que reduzem cus-
tos e aumentam a eficiência incluem: “tele saúde” e saúde móvel para
apoiar o tratamento domiciliar de pacientes; ferramentas para melhorar
a tomada de decisões clínicas e monitorar protocolos de tratamento; sis-
temas de prontuários médicos eletrônicos para reduzir a variabilidade
e melhorar o monitoramento e a adesão aos protocolos de tratamento;
aplicações baseadas em análises de dados para ajudar os pacientes a
gerenciar suas doenças e melhorar as escolhas de estilo de vida; e auto-
mação de processos auxiliares, tais como consultas e internações, bem
como atenção aos pacientes, como o monitoramento remoto de unida-
des de terapia intensiva (Biesdorf e Niedermann, 2014). Para que a região
realize todo o potencial dos ganhos de eficiência da transformação digi-
tal, são necessários avanços mais rápidos no desenvolvimento de políticas
nacionais de saúde eletrônica (OPAS, 2016).
Além disso, a reconfiguração da prestação de serviços pode ser mais
eficaz quando combinada com incentivos e outras estratégias que redu-
zam variações injustificadas e priorizem intervenções eficazes em termos
de custo. Os países da OCDE usam várias melhorias de eficiência inspi-
radas por reformas, entre outras, em mecanismos de pagamento de
provedores, tal como pagamento por desempenho (pay for performance,
em inglês – P4P). 25 A aplicação de sistemas de pagamento baseados em
casos bem formulados para provedores em hospitais ajudou a reduzir a
prestação excessiva de serviços e diminuiu gastos em comparação com
esquemas de reembolso retrospectivos, geralmente sem impacto nega-
tivo na qualidade da atenção (ver Moreno-Serra, 2014, para uma revisão).
Essas experiências na definição de estruturas de incentivos e pagamen-
tos por produto poderiam beneficiar os sistemas de saúde da região que
ainda dependem em grande medida de mecanismos de reembolso retroa-
tivos, como orçamentos históricos. O Chile e o Uruguai, dois dos sistemas
de saúde mais eficientes da América Latina e do Caribe, adotaram algum
grau de financiamento baseado em casos para hospitais, juntamente com
elementos de pagamento por desempenho para reembolsar provedores
públicos, particularmente na atenção primária. 26 Apesar da ausência de
25
O pagamento por desempenho é um mecanismo de pagamento de provedores que
estabelece uma ligação direta entre compras e benefícios, com pagamento a pro-
vedores de serviços saúde baseado em dados verificados da prestação de bens e
serviços definidos (Soucat et al., 2017).
26
Uma experiência bem conhecida e rigorosamente avaliada na América Latina é o
Plano Sumar (ver Celhay et al., no prelo; Gertler, Giovagnoli e Martínez, 2014).
provas concretas sobre ganhos de eficiência mensuráveis, esses esquemas

de reembolso no Chile e no Uruguai representam um afastamento bem-
vindo — e promissor — de orçamentos históricos e arranjos de pagamento
ilimitado frequentemente usados para pagar provedores de serviços na
América Latina e no Caribe (Dmytraczenko e Almeida, 2015).
A experiência mundial sugere que o P4P pode desempenhar um papel
fundamental na melhoria da eficiência dos sistemas nacionais de financia-
mento e prestação de serviços de saúde, servindo como um trampolim
para a construção de capacidade de compras estratégicas (Soucat et al.,
2017). A abordagem P4P muda a mentalidade da execução passiva do
orçamento para uma mentalidade de produção ativa baseada em dados,
melhorando a correspondência entre a alocação de recursos, as atividades
do provedor e as necessidades de saúde da população. O P4P fortalece
os sistemas de saúde, estimulando investimentos em sistemas de informa-
ção em saúde, reestruturando sistemas públicos de gestão financeira e
fomentando reformas para aumentar a autonomia administrativa do pro-
vedor. Os países já não mais implementam o P4P como um “esquema”
ou “projeto”, mas sim como um passo dentro de uma abordagem sistê-
mica para a reforma do financiamento da saúde. Ao formular esquemas de
P4P, presta-se mais atenção às interações com os sistemas de pagamento
de provedores existentes, ao mercado de trabalho local, às estratégias
de melhoria de qualidade e acesso, aos orçamentos públicos e processos
de gestão financeira e, finalmente, à disposição do ambiente geral para
influenciar mudanças no nível dos provedores (Kutzin, 2016). Por exemplo,
a Coreia, “parceira eficiente” de países com gastos relativamente altos na
América Latina e no Caribe, pilotou uma substituição do arranjo vigente
de pagamento por serviços prestados por um reembolso baseado em
grupos de diagnóstico (DGR, na sigla em inglês) e conseguiu avaliar as
consequências intencionais e não intencionais desse esquema no nível de
sistema antes do seu lançamento nacional (Kwon, 2003).
O diagnóstico
Embora muito mais seja necessário para avaliar os sistemas de saúde da

América Latina e do Caribe, este capítulo apresenta uma pequena amos-
tra dos problemas de ineficiência e seus principais fatores determinantes.
Uma primeira contribuição é a produção de métricas de saúde da eficiên-
cia regional, muito necessárias. Mas ainda há uma grande necessidade de
melhorar o alcance, a comparabilidade, a tempestividade, a qualidade e o
uso dos dados do setor de saúde na região. Essas informações são neces-
sárias para entender melhor a eficiência alocativa no nível agregado: por
função (por exemplo, curativa vs. reabilitativa), por nível de atenção à

saúde (primário, secundário, terciário) e por classificação econômica (por
exemplo, salários, equipamentos, infraestrutura). Também são necessárias
mais evidências dos fatores determinantes da eficiência, incluindo fato-
res de estilo de vida (por exemplo, prevalência de tabagismo) e fatores
ambientais, bem como avaliações institucionais comparáveis dos siste-
mas de saúde. Usando o trabalho da OCDE sobre as características do
sistema de saúde como exemplo, devem ser empreendidos esforços para
aumentar a coleta e a disponibilidade de informações comparáveis sobre
financiamento de saúde, prestação de serviços de saúde, governança e
alocação de recursos.
A busca da eficiência do sistema de saúde é uma preocupação cen-
tral em todos os países, que se tornou mais urgente devido ao crescimento
econômico mais baixo e às pressões fiscais cada vez maiores, bem como
às populações mais longevas, que aumentarão os custos dos serviços de
saúde. Na América Latina e no Caribe, mais e melhores medidas de eficiên-
cia são essenciais para a formulação de políticas focalizadas e eficazes.
Também é imperativo avaliar políticas destinadas a melhorar a eficiência.
Construir a capacidade da região para melhorar os resultados de saúde de
maneira eficiente ajudará a promover uma vida mais saudável para a popu-
lação atual e futura da região, sem sobrecarregar os orçamentos públicos.
9
Melhores instituições:
a chave para um gasto
público melhor
O foco de grande parte deste livro é o diagnóstico das ineficiências do gasto

público na América Latina e no Caribe, tanto no nível macro quanto em vários
setores — de educação e saúde a infraestrutura e segurança pública — que,
juntos, contribuem para o bem-estar dos cidadãos da região. Cada capítulo
individual também propõe políticas e abordagens específicas para melhorar
a eficiência do gasto. Este capítulo analisa a peça final deste quebra-cabeça:
as instituições necessárias para garantir um gasto público eficiente e imple-
mentar políticas públicas produtivas e voltadas para o crescimento.
Do ponto de vista macroeconômico, a América Latina e o Caribe histo-
ricamente têm lutado para alcançar a sustentabilidade fiscal e implementar
políticas fiscais estabilizadoras (ou seja, anticíclicas). Além disso, a região
também tem demonstrado continuamente um viés de gastos contra o inves-
timento público, não apenas em relação às despesas correntes, mas também
em termos per capita. Essa tendência, por sua vez, pode ter prejudicado o
crescimento econômico (especialmente devido aos baixos níveis de infraes-
trutura da região). Esse contexto, naturalmente, é de particular importância
em uma região como a América Latina e o Caribe, onde uma parte impor-
tante do crescimento econômico é impulsionada por fatores externos como
preços das commodities e ciclos financeiros globais. Para escapar dessa
armadilha da dependência e integrar-se à economia global de maneira mais
estratégica, com maior valor agregado, empregos melhores e mais produ-
tivos e crescimento sustentado impulsionado por fatores internos, a região
precisa reverter esse viés contra o investimento público. A primeira parte
deste capítulo aborda o papel desempenhado pelas instituições, em particu-
lar as instituições fiscais (por exemplo, regras fiscais) para ajudar a América
Latina e o Caribe (assim como outras regiões) a lidar com a sustentabilidade
fiscal e a estabilidade da política fiscal. A conclusão é que as regras fiscais,
embora tenham efetivamente ajudado a reduzir a probabilidade de crises da
dívida e a prociclicidade, não são infalíveis. De fato, elas tendem a exacerbar

o viés contra o investimento público. Para mitigar esse viés, a região deve-
ria recorrer às chamadas regras fiscais de segunda geração, que se baseiam
em regras fiscais agregadas para direta ou indiretamente “proteger” o inves-
timento público. Embora as regras fiscais de segunda geração de jure (ou
legais) sejam relativamente novas, os países que de fato (ou na prática) apli-
caram essas regras cresceram mais e reduziram suas flutuações econômicas.
Regras fiscais agregadas
Para evitar problemas de sustentabilidade fiscal bem conhecidos, que por

sua vez aumentam as chances de dependência de políticas pró-cíclicas
(especialmente em tempos difíceis), muitos países do mundo têm adotado
cada vez mais tipos diferentes de regras fiscais agregadas. Essas regras
impõem uma restrição duradoura à política fiscal por meio de limites
numéricos para agregados orçamentários, com vistas a corrigir incentivos
distorcidos e conter pressões excessivas sobre o gasto público, especial-
mente em tempos bons, de modo a garantir a responsabilidade fiscal e a
sustentabilidade da dívida pública. Reduzir os problemas de sustentabili-
dade fiscal é, naturalmente, uma condição necessária para evitar ajustes
fiscais sistemáticos em tempos difíceis (isto é, a prociclicidade).
A adoção de regras fiscais agregadas tornou-se uma prática comum
tanto globalmente quanto na América Latina e no Caribe. As regras fiscais
mais comuns impõem limites à dívida, aos gastos, à receita e/ou ao balanço
orçamentário. Este último vem em dois subtipos, dependendo de como o
limite é imposto: ao balanço (normalmente primário) orçamentário atual
(como na maioria dos estados norte-americanos) ou ao balanço orçamentá-
rio estrutural ou ajustado ciclicamente (como nos países da União Europeia).
O balanço fiscal estrutural normalmente é calculado como o balanço fis-
cal nominal ajustado pelo seu componente cíclico e expurgado de medidas
pontuais e temporárias. O componente cíclico do orçamento é subtraído do
balanço orçamentário atual. O componente cíclico é calculado como o tama-
nho do hiato do produto (a diferença entre o produto interno bruto [PIB]
efetivo e potencial, como percentual do PIB potencial) e um parâmetro que
reflete a reação automática do balanço do setor público a uma mudança no
hiato do produto. mudança. Em outras palavras, esse balanço orçamentário
ajustado ciclicamente corresponde ao balanço orçamentário que prevalece-
ria se a economia estivesse funcionando nos níveis de tendência.
Inicialmente, as regras do balanço orçamentário foram as mais adota-
das, mas desde o início da década de 1990 as regras da dívida também se
tornaram muito populares. As regras fiscais associadas a limites de receita
MELHORES INSTITUIÇÕES: A CHAVE PARA UM GASTO PÚBLICO MELHOR 293
têm sido as menos populares e, desde 2012, as regras de gastos pare-

cem estar ganhando espaço. O Gráfico 9.1 mostra a evolução da adoção
de regras fiscais desde meados da década de 1980. O Painel A indica que
o número total de regras fiscais adotadas aumentou substancialmente
entre 1985 e 2015. Os países da América Latina e do Caribe começaram a
adotá-las no final dos anos 1990. O Painel B focaliza a evolução dos dife-
rentes tipos de regras fiscais. As que ganharam mais força são as regras
Gráfico 9.1 E
volução da adoção de regras fiscais, 1985–2015
A. Número total de regras ficais

100
Número de regras fiscais
80
60
40
20
0
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Fora da América Latina e do Caribe América Latina e Caribe
B. Evolução por tipo de regra fiscal

100
80
Percentual
60
40
20
0
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Gasto Receita Balanço orçamentário (estrutural)

Balanço orçamentário (não estrutural) Dívida
Fonte: Cálculos próprios com base em Izquierdo, Puig et al. (2018b).

Nota: As regras da dívida estabelecem um limite ou uma meta explícita para a dívida pública como per-
centual do PIB. As regras de balanço orçamentário (estrutural e não estrutural) restringem a variável que
influencia principalmente o índice de endividamento e são fortemente controladas pelos formuladores
de políticas. As regras de receita definem tetos ou pisos para as receitas e visam aumentar a arrecada-
ção de receita e/ou evitar uma carga tributária excessiva. As regras de gastos estabelecem limites para
o gasto total, o gasto primário ou as despesas correntes. Regras fiscais: dados do “Banco de Dados de
Regras Fiscais do FMI, 2016” e Schaechter et al. (2012).
Gráfico 9.2 A
doção de regras fiscais e probabilidade de crise da dívida,
prociclicidade fiscal e composição do gasto público
0,00
–0,02
–0,04
–0,06
–0,08
–0,10
–0,12
Probabilidade Prociclicidade** Percentual das
de crise da dívida*** despesas de capital**
Fonte: Elaboração própria com base em Izquierdo, Puiga et al. (2018b).

Nota: a) os dados para probabilidade de crise da dívida vêm de Reinhart e Rogoff (2011); b) os dados
sobre regras fiscais vêm do “Banco de Dados de Regras Fiscais do FMI, 2016” e de Schaechter et al.
(2012); c) A ciclicidade é medida pelo coeficiente de correlação entre o componente cíclico do PIB e
o componente cíclico do gasto total (ambos em termos de tendência), calculado com dados ao longo
de 10 anos; a fonte de dados é o WEO-FMI; e d) composição de viés é medida por meio da razão entre
despesas de capital e despesas correntes primárias (WEO-FMI).
As barras representam o coeficiente associado entre cada variável dependente e o fato de haver uma
regra fiscal. Todas as regressões são estimadas usando dados de painel com efeitos fixos e controle por
heterocedasticidade. O número de países incluídos em cada estimativa é de 67, 192 e 172, respectivamen-
te. Significância estatística: *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1.
de endividamento (que normalmente impõem um teto à dívida em relação

ao PIB) e as regras orçamentárias estruturais (que limitam o tamanho do
balanço orçamentário uma vez excluída a influência do ciclo econômico).
A verdade sobre as regras fiscais agregadas
Embora não sejam uma panaceia, visto que algumas vezes não são exi-
gidas (ou outras vezes são concebidas para gozar de um certo grau de
“flexibilidade” que, por sua vez, pode violar o espírito da própria regra),
as regras fiscais agregadas têm sido úteis, na média. Em vez de deter-se
em comparações entre os diferentes tipos de regras fiscais (ver estudos
úteis em Schaechter et al., 2012; Budina et al., 2012; e Berganza, 2012), este
capítulo concentra-se nos efeitos dessas regras nas principais questões
abordadas nos capítulos 1 e 2. O Gráfico 9.2 mostra os efeitos da ado-
ção de regras fiscais (de qualquer tipo) na probabilidade de uma crise
da dívida, a prociclicidade fiscal e a composição do gasto público.1 Por
1
Todas as regressões são estimadas usando um painel de 192 países e incluem efeitos
fixos e erros-padrão robustos que controlam por heterocedasticidade. A principal
fonte de dados é o WEO-FMI.
quê? Como discutido em Ardanaz e Izquierdo (2017) e no Capítulo 1, esse

é o componente do gasto mais fácil de ser ajustado, especialmente em
tempos difíceis. Em outras palavras, embora as regras fiscais agregadas
realmente funcionem para reduzir as preocupações com sustentabilidade
e estabilidade, elas o fazem à custa de aumentar o viés contra o investi-
mento público. Esse dano colateral poderia ter consequências prejudiciais
para o crescimento econômico, especialmente para uma região como a
América Latina e o Caribe, que enfrenta uma séria lacuna de infraestrutura.
Regras fiscais de segunda geração (ou composição)
As regras fiscais de segunda geração baseiam-se em regras fiscais agre-

gadas para “proteger” direta ou indiretamente o investimento público. Por
exemplo, em 2018, o Peru aprovou uma lei limitando não apenas o aumento
do gasto público geral (que não pode superar em mais de 1% a taxa de
crescimento de longo prazo da economia), mas também o aumento de
despesas correntes (que não podem aumentar mais de 1% abaixo da taxa
de crescimento de longo prazo da economia). Essa regra não apenas tem
o benefício de limitar o aumento de despesas correntes de caráter perma-
nente — como salários e transferências — mas, ao fazê-lo, também serve
como proteção para o investimento público.
Como as regras fiscais de segunda geração de jure (ou legais) são rela-
tivamente novas, e com vistas a avaliar suas implicações, o primeiro passo
é identificar os países que de fato (ou na prática) aplicaram essas regras
fiscais de segunda geração (ou composição) às regras fiscais e então com-
pará-los com os que não o fizeram, a fim de avaliar seu desempenho relativo
em termos de crescimento médio e volatilidade do produto. Para tanto,
e seguindo a regra fiscal de segunda geração do Peru, é preciso avaliar
se um país controla de fato a taxa de crescimento das despesas corren-
tes (protegendo, assim as despesas de capital). Isso é feito verificando-se
para cada observação país-ano da amostra, se a taxa de crescimento das
despesas correntes é pelo menos 1 ponto percentual inferior à taxa histó-
rica de crescimento de longo prazo da economia. 2 O Gráfico 9.3 mostra
o cumprimento médio dessa regra implícita, nas economias tanto indus-
triais como em desenvolvimento. Como seria de esperar, essa prevalência
é maior (e estatisticamente diferente) no mundo industrializado do que
nas economias em desenvolvimento.
2
Os resultados são especialmente válidos para variações do limiar e da estratégia de
identificação da metodologia. Ver Izquierdo et al. (2018) para detalhes.
Gráfico 9.3 Incidência das regras fiscais de segunda geração de facto
0,50
0,45
Cumprimento médio
0,40
0,35
0,30
Países desenvolvidos Países em desenvolvimento
Fonte: Elaboração própria com base em Izquierdo et al. (2018).
Além disso, os países com maior prevalência dessas regras fiscais

de segunda geração crescem mais e tendem (levemente) a enfrentar
menos volatilidade do que aqueles com menor prevalência (Gráfico 9.4A
e B). 3 Esses resultados são consistentes com modelos teóricos como o
de Izquierdo e Kawamura (2018), em que, no contexto seja de fricções
de economia política (formuladores de políticas que concorrem em elei-
ções e enfrentam eleitores com preferências diferentes na composição do
gasto), ou de tecnologias de captura específicas (que os burocratas do
governo podem usar para despesas correntes e de capital), a introdução
de regras fiscais de segunda geração (ou composição), efetivamente gera
maior crescimento econômico sem efeitos significativos na volatilidade do
produto.
Esses resultados sugerem que regras fiscais de segunda geração
que protegem o investimento público podem ser úteis na promoção
do crescimento. Assim, poderia ser pertinente combinar regras fiscais
agregadas — que são boas para a sustentabilidade e têm efeitos estabili-
zadores — com regras fiscais de segunda geração (ou composição), que
protegem o investimento público do viés natural que este enfrenta, seja
por causa dos efeitos negativos das próprias regras fiscais agregadas,
ou dos efeitos de economia política que a falta de confiança no governo
pode ter nas escolhas dos cidadãos contra investimentos de longo prazo
(ver Capítulo 10).
3
As regressões no Gráfico 9.4A e B controlam pelo nível de desenvolvimento (países
industriais ou países em desenvolvimento). O Gráfico 9.4A focalize a taxa de cresci-
mento médio da amostra e o Gráfico 9.4B, a volatilidade média.
Gráfico 9.4 Efeitos macroeconômicos das regras fiscais de segunda geração
A. Efeito no crescimento
6
4
Crescimento (centrado)
2
0
–2
–4
–6
0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8
Cumprimento da composição da regra fiscal
B. Efeito na volatilidade
0,05
0,04
Volatilidade (centrada)
0,03
0,02
0,01
0
–0,01
–0,02
–0,03
0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8
Cumprimento da composição da regra fiscal
Fonte: Elaboração própria com base em Izquierdo et al. (2018).
Instituições para gastos inteligentes no nível micro
O gasto público responde por quase 38% da riqueza anual criada na

América Latina e no Caribe. Administrar de 15% a 47% do PIB — faixa do
gasto público na região — de maneira eficiente, que leve ao crescimento
inclusivo, não é tarefa para um conjunto de instituições públicas sem propó-
sitos claros. É preciso propósito, planejamento e priorização das melhores
políticas, decisões substanciadas por evidências do uso do dinheiro e um
serviço público profissional para levar o plano adiante. O restante deste
capítulo mostrará que planejamento, priorização, avaliação e profissiona-
lização são fatores críticos comuns de que a América Latina e o Caribe
necessitam para melhorar a gestão do gasto público. A América Latina e
o Caribe padecem de dois problemas inter-relacionados: o gasto público
é ineficiente e ineficaz, do ponto de vista tanto técnico quanto alocativo, e
é ineficiente na promoção da equidade. Esse problema é exacerbado por

um sistema frágil de gestão do gasto público — as instituições através das
quais os recursos públicos são canalizados dos contribuintes para progra-
mas de gastos priorizados no orçamento e como eles são implementados,
monitorados e avaliados. As instituições de gestão, quando são deficien-
tes, desperdiçam recursos, minam a confiança do público, prejudicam as
oportunidades de crescimento e limitam as possibilidades de reduzir a
pobreza e a desigualdade. Embora as instituições sejam quase que uni-
versalmente fracas nos países da América Latina e do Caribe, há grandes
diferenças entre elas.
As instituições e a possibilidade de reforma do gasto são severamente
limitadas dentro e fora do governo, a menos que sejam implementadas
estratégias para lidar com a situação. Para começar, as entidades públicas
responsáveis pelo gasto querem ver sua dotação orçamentária aumentar,
mas os ministérios da fazenda têm a tarefa de manter os tetos do gasto
geral sob controle. Essas tensões aumentam a concorrência e o embate
no processo de alocação de gastos e exigem uma coordenação eficaz —
um dos fatores críticos para obter melhores resultados nas reformas de
gastos. Além disso, essas reformas também são de difícil implementação
devido aos muitos interesses privados especiais que podem ser afetados:
sindicatos, empresas e beneficiários de ajuda, para citar alguns.
Desde o final da década de 1980, os países da América Latina e do
Caribe têm feito grandes avanços e colocado em operação importantes
instituições de gestão do gasto público. a maioria das reformas teve como
objetivo a sustentabilidade fiscal: regras fiscais quantitativas, fundos de
estabilização, estruturas fiscais de médio prazo e limites à dívida nacional
e subnacional (Filc e Scartascini, 2007).4 Vários países careciam de disci-
plina orçamentária, mas houve progresso. O primeiro Sistema Integrado
de Administração Financeira (SIAF) para controlar desembolsos orçamen-
tários automatizando e simplificando os processos de gestão financeira
do governo foi implementado após décadas de pagamentos perdidos,
duplicados e atrasados. Os sistemas centralizados de compras públicas
digitais substituíram as compras individuais, que careciam de regras, lici-
tação competitiva obrigatória ou listas de compradores. O sistema de
4
Embora as reformas de primeira geração na América Latina e no Caribe do início dos
anos 1990 tenham abordado os desequilíbrios monetários e fiscais em relação ao
papel direto do governo na economia e se proposto a resolver problemas no curto
prazo, as reformas de segunda geração da década de 2000 contemplaram mudan-
ças institucionais destinadas a melhorar a eficiência da regulação e das políticas
públicas do governo (Panizza e Philip, 2005).
gestão do serviço público não estava organizado, e importantes avanços

foram feitos nessa área. As reformas enfatizavam processos em vez de
uma reestruturação geral de funções. Apesar dos avanços, no entanto,
essas reformas careciam de uma análise de como e quanto gastar em dife-
rentes programas e funções, bem como de uma avaliação de seus efeitos
no crescimento e na equidade.
As reformas não tiveram êxito no sentido de alcançar crescimento e
equidade duradouros. Não se baseavam em uma visão de longo prazo e,
quando o faziam, as prioridades não eram claras ou eram excessivamente
amplas. A partir de meados da década de 1990, foram implementados
os programas de transferência de renda condicionada (TRC) para aliviar
a pobreza e melhorar o capital humano. No entanto, esses programas
não tinham uma visão clara de como diminuir a pobreza e a desigual-
dade no longo prazo. Os gastos com proteção social não contributiva e
saúde também aumentaram, mas sem uma análise adequada dos efeitos
na informalidade ou de sua sustentabilidade, particularmente no contexto
de uma região em processo de envelhecimento. Assim, apesar dos avan-
ços nas áreas de gestão orçamentária, compras públicas, serviço público,
Gestão Financeira Pública (GFP) e, inclusive, de instituições digitais, a efi-
ciência, a equidade e a transparência do gasto público continuaram a ser
fracas e o vínculo com resultados quase inexistente.
Alguns países que implementaram reformas de segunda geração no
orçamento e na GFP esperavam corrigir a maior parte das ineficiências
no gasto público. Mas, primeiro, é necessária uma análise econômica pro-
funda e multidisciplinar do gasto público, que estabeleça prioridades e
um caminho para melhor alcançá-las. A formulação do orçamento deve
ser alinhada e construída a partir dessas prioridades, de modo que a GFP
gerencie os fluxos de gastos alocados de maneira mais eficiente. Mas
como mudar o orçamento rígido? Qualquer pessoa que tenha trabalhado
na área de orçamento sabe que as antigas reivindicações orçamentárias
têm uma vantagem sobre as novas (Schick, 2004). Isso é chamado de
incrementalismo: as decisões sobre o orçamento são ancoradas no pas-
sado, e geralmente variam apenas em pequenos incrementos de um ano
para o outro. As decisões de gastos podem ser inseridas no orçamento
de forma incremental, porém inteligente, dando viabilidade política ao
alcance progressivo da eficiência alocativa.
Apesar da onda de reformas, o aumento do gasto nos anos 2000 na
maioria dos países da América Latina e do Caribe impulsionou um cresci-
mento sem precedentes nas tarefas do setor público. Daí a urgência em
empreender uma nova geração inteligente de reformas que melhorem a
eficiência e a equidade do gasto, reforçando instituições tanto de primeira
como de segunda geração e criando novas instituições quando necessá-

rio. Há uma pequena janela de oportunidade para empreender reformas
inteligentes do gasto público — para além de medidas simples de aus-
teridade — que tenham uma visão de longo prazo e reconheçam que o
gasto público responde por uma grande proporção do PIB que deveria ser
programada com eficiência técnica e, acima de tudo, alocativa, a fim de
garantir um crescimento sustentável e inclusivo.
O gasto inteligente exige eficiência operacional, que se refere à pres-
tação de serviços públicos com qualidade e a custos razoáveis. A pergunta
relevante é se o país está obtendo o melhor que o seu dinheiro pode
comprar. Eficiência alocativa, por outro lado, refere-se à consonância de
alocações orçamentárias com prioridades estratégicas: os recursos orça-
mentários estão sendo alocados a programas e atividades que promovem
as prioridades estratégicas do país? Simplificando, o governo está gas-
tando dinheiro com as “alocações certas”, com o maior valor presente
líquido gerado por uma análise social de custo-benefício (ACB)? O obje-
tivo da ACB é permitir que prioridades de políticas concorrentes sejam
comparadas de maneira coerente5 e ajudar os formuladores de políticas
a identificar a melhor maneira de alcançar os objetivos estratégicos do
governo. A ACB deveria ser a prática diária na avaliação do gasto público
em todos os países da região. Por mais difícil que esse processo possa
parecer, ele é muito mais informativo e pode economizar bilhões de dóla-
res dos contribuintes. Com base na ACB e em taxas de retorno subsidiadas
por dados, é possível entender mais claramente, por exemplo, se — e quais
— projetos de capital humano ou de capital físico devem ser favorecidos,
e em que proporções.
Na América Latina e no Caribe, o desafio é melhorar a eficiência téc-
nica e alocativa do gasto público. Este capítulo oferece recomendações
5
Em uma série de estudos, o especialista em economia comportamental Sunstein
(2018) argumenta que as políticas públicas não deveriam ser baseadas na opinião
pública, em intuições, ou na pressão de grupos de interesse, mas em evidências, ou
seja, em uma análise cuidadosa de custo-benefício, mesmo que pareça extrema-
mente difícil ou impossível monetizar todos os custos e benefícios. A ênfase na ACB
para analisar o gasto público, a tributação e qualquer regulação foi proposta em
1847 por Dupuit, um engenheiro francês, mas tornou-se popular somente a partir da
década de 1960. Ao longo dos anos, tem sido aplicada a programas governamentais
que podem ser analisados usando dados, mas principalmente em países desenvol-
vidos. Na América Latina e no Caribe, o Chile, em parte inspirado por Harberger
(1972), talvez tenha o sistema de avaliação mais antigo e mais bem desenvolvido em
funcionamento em todos os níveis de governo. Críticos da ACB argumentam que a
redução de todos os benefícios a termos monetários é impossível, e que uma medi-
ção quantitativa é difícil — e inadequada — para a tomada de decisões políticas.
políticas fundamentais baseadas em melhores práticas, teoria e evidências

empíricas fornecidas por países mais desenvolvidos que já implementaram
várias reformas, bem como nas lições aprendidas a partir da experiência
do BID e de outras partes interessadas na América Latina e no Caribe. A
maioria das principais recomendações é pertinente para governos nacio-
nais, regionais e locais.6 É certo que não há uma solução única para todos
quando se trata de melhores instituições e gestão de gastos. Além disso,
nenhuma instituição, existente ou nova, é uma panaceia, especialmente
se implementada sem compromisso político ou apenas com capacidades
mínimas. A maioria das recomendações é definida no âmbito de um marco
unificado, partindo de desafios de planejamento, coordenação e cobertura,
seguidos por desafios operacionais e de recursos humanos e por conside-
rações relacionadas à avaliação ex-post e a monitoramento e controle.
Compras inteligentes: gestão de compras públicas
O gasto com compras públicas responde por cerca de um terço do gasto

público total da América Latina e do Caribe (Capítulo 3) e sua gestão é
reconhecida como um instrumento estratégico para prestação de serviços
públicos, bem como uma atividade vulnerável à corrupção e à ineficiência,
à custa de uma melhor “relação qualidade-preço”. De fato, o desperdí-
cio estimado com compras públicas varia de 10% a 30% do gasto total.
Obter a melhor relação qualidade-preço envolve três princípios: econo-
mia (aquisição de recursos na quantidade e qualidade certas), eficiência
(custo mínimo pelo mesmo serviço) e efetividade (consecução dos resul-
tados pretendidos) (McKevitt, 2015).
A reforma da gestão de compras públicas na região já percorreu um
longo caminho desde o início dos anos 2000, quando era uma pequena
parte da segunda geração de reformas do setor público. A região avan-
çou mais do que outras regiões desenvolvidas, especialmente na evolução
de suas ferramentas de compras públicas eletrônicas (Harper, Calderón
Ramírez e Munóz-Ayala, 2016). Mas vários países da região ainda estão
na transição para sistemas de compras com melhores instituições, pro-
cessos mais ágeis e uma maior capacidade para prevenir a corrupção.7
Claramente, as reformas não foram suficientes para eliminar ineficiên-
cias ou acabar com a corrupção (ver Capítulo 3). Implementar um sistema
6
A lista de recomendações políticas principais não é exaustiva e não pretende ser
um menu completo de sequenciamento de reformas ou melhores práticas para a
América Latina.
7
Ver, por exemplo, Capello e Garcia Oro (2015).
efetivo de compras públicas baseado na transparência, na concorrência

e na integridade, como preconiza a Convenção das Nações Unidas con-
tra a Corrupção (UNCAC), não é simples. Um sistema de compras que
não seja baseado na transparência e na concorrência é terreno fértil para
a prática da corrupção. De acordo com o UNODC (2013), as iniciativas de
reforma precisam integrar essas metas. 8 Ainda é necessário um índice de
compras abrangente e baseado em resultados. Um indicador de compras
públicas amplamente adotado é a Metodologia para Avaliar Sistemas de
Compras Públicas (MAPS, na sigla em inglês) da Organização para Coope-
ração e Desenvolvimento Econômico (OCDE), que mede principalmente o
processo em relação a modelos internacionais de melhores práticas e não
a produtos, resultados ou desempenho sistêmico. Ainda assim, retrata o
estado atual dos processos na América Latina e no Caribe: 14 governos
da região procederam a uma autoavaliação de MAPS de seus sistemas
de compras públicas entre 2008 e 2016,9 variando de 0 a 3, onde 3 signi-
fica cumprimento total dos padrões. Para cada país, a MAPS apresenta o
ano de implementação e a pontuação. Os resultados, do melhor ao pior,
foram: Chile (2008, 2,7); Brasil (2011, 2,2); Equador (2011, 2,0); Paraguai
(2013, 2,0); Peru (2016, 2,0); Colômbia (2009, 1,9); Nicarágua (2010, 1,8);
República Dominicana (2012, 1,5); Costa Rica (2015, 1,5); Honduras (2010,
1,2); El Salvador (2010, 1,2); Barbados (2008, 0,5); Belize (2010, 0,5); e
Guiana (2010; 0,5). De acordo com os resultados, a maioria dos países
ainda precisa melhorar os processos de compras públicas e as evidências
apontam para resultados ruins em vários países.
A Tabela 9.1 apresenta uma lista das principais recomendações a serem
adaptadas a cada país da América Latina e do Caribe. Embora a profissio-
nalização e a avaliação ex-post, o monitoramento e o controle do sistema
sejam necessários para desenvolver um sistema abrangente e efetivo, há
fatores críticos — planejamento, cobertura e coordenação, concorrência e
digitalização eficaz — que os países da região precisam melhorar para tor-
nar o sistema mais eficiente e menos propenso à corrupção.
8
Na prática, no entanto, muitas vezes a concorrência e a transparência têm sido tra-
tadas como questões da reforma de compras públicas, enquanto a integridade tem
sido abordada separadamente, como parte de iniciativas anticorrupção, e esse
parece ser o caso nas últimas reformas empreendidas na América Latina e no Caribe.
9
A Metodologia para Avaliar Sistemas de Compras Públicas (OCDE, 2009) avalia os
países em quatro pilares: marco jurídico existente que regula as compras públicas
no país; arquitetura institucional do sistema; funcionamento do sistema e competiti-
vidade do mercado nacional; e integridade do sistema de compras públicas. Vários
países, como Colômbia, Honduras e El Salvador, reformaram seu sistema desde a
publicação do último índice.
Tabela 9.1 Recomendações de políticas para melhorar a eficiência na gestão de

compras públicas
Principais recomendações Detalhes
Planejamento/ Elaborar plano de compras A publicação de planos de compras
Priorização abrangente, definindo visão, anuais melhora a prestação de contas
objetivos e métodos e ferramentas dos órgãos contratantes, que precisam
priorizados. justificar divergências com o plano
(Comissão Europeia, 2018b).
Cobertura e Cobrir todas as compras de bens e Incluir todas os estágio e atores
Coordenação serviços por meio da obrigação de envolvidos em compras públicas e todos
cumprimento de leis e regulações os níveis de governo sob um órgão de
de compras e criar agência compras centralizado, que supervisione
regulatória central. e promova a capacitação e a prestação
de contas.
Concorrência Adotar licitações competitivas Adotar licitações abertas como
e eficientes e limitar o uso de método-padrão e ferramentas modernas
exceções e compras de fonte única (acordos-quadro, catálogos eletrônicos
(OCDE, 2016c). e leilão reverso para produtos
padronizados).
Tecnologia digital e Implementar licitação eletrônica Incluir interoperabilidade da plataforma
ferramentas eficientes via plataformas exclusivas de de compras com o SIAF, folha de
compras eletrônicas, não apenas pagamento eletrônica e outras
informativas, mas também plataformas e bancos de dados
transacionais, e promover eletrônicos. A tecnologia blockchain
inovações digitais para garantir pode servir para transações mais
concorrência. seguras.
Transparência/ Promover transparência em todos Por meio de um portal on-line, permitir o
participação as etapas do ciclo de compras livre acesoo de todos os interessados,
para garantir prestação de contas inclusive potenciais fornecedores
e prevenir a corrupção. Buscar nacionais e estrangeiros, sociedade
dados abertos na compra de bens civil e o público em geral, a informações
e serviços públicos e de obras sobre compras públicas (Swardt, 2015).
públicas.
Profissionalização Melhorar a profissionalização Promover a contratação aberta e
da força de trabalho do setor de competitiva de especialistas técnicos
compras públicas, capacitando-a e capacitar funcionários do setor de
a obter uma boa relação compras públicas.
qualidade-preço de maneira eficaz
e eficiente.
Avaliação ex-post Avaliar o desempenho do Sistema Avaliar periodicamente os resultados
de compras públicas, inclusive do processo de compras. Desenvolver
avaliando diferentes métodos indicadores para medir o desempenho
e processos para gerar novas do sistema de compras públicas (OCDE
prioridades e novos planos. – Procurement Toolbox).
Monitoramento e Criar um sistema que opere com O órgão central de compras públicas
controle integridade, tenha controle da sua é responsável pela supervisão e a
implementação de acordo com gestão de compras. Uma entidade
o marco jurídico e seja capaz de monitoramento independente é
combater a corrupção potencial. essencial para evitar conflitos de
interesse.
Fonte: Elaboração própria com base em Harper, Calderón Ramírez e Munhoz-Ayala (2016), OCDE
(2017e), Volosin (2015) e Banco Mundial (2017).
Em primeiro lugar, a cobertura do sistema está longe de estar com-

pleta. As regras de compras deveriam valer para todo o sistema “público”
de compras, amplamente definido para abranger todas as compras de
todo o setor público. O sub-índice da MAPS que inclui o “âmbito de apli-
cação do marco legislativo e regulatório” (de 0 a um máximo de 3) é, em
média, de 2,3 para 14 países latino-americanos, o que implica cobertura
total para cinco países e quase total para outros quatro. Entretanto, uma
análise completa do escopo de aplicação da lei revela que na maioria dos
países os governos centrais estão cobertos por regulações, mas a cober-
tura diminui quando se consideram órgãos públicos (cerca de 80% estão
cobertos), governos subnacionais (cerca de 50% estão totalmente cober-
tos), fundos especiais, parcerias público-privadas (PPP) e fundos públicos
(apenas de 10% a 40%).10 Assim, embora o marco jurídico e institucional
para compras públicas possa estar em conformidade com as melhores
práticas, isso ocorre em apenas uma parte do setor público, permitindo
que uma parcela do gasto com compras públicas ocorra em uma zona
“liberada”, em que a corrupção ou a ineficiência podem se infiltrar. Na ver-
dade, esse é um problema inerente às compras públicas em várias áreas
de gasto, que começa com a cobertura das instituições do setor público.
Em segundo lugar, na área de compras públicas a revolução digital tem
sido particularmente produtiva. Nos últimos 10 anos, a maioria dos países
da América Latina e do Caribe avançou na introdução de tecnologias de
informação e comunicação em seus sistemas de compras; 19 dos 22 países
pesquisados têm
um portal de compras e todos divulgam oportunidades de
compras por meio de seus sistemas de compras eletrônicas.11 No entanto, até
2016, apenas sete países (Brasil,12 Chile, Equador, Jamaica, México, Panamá
e Paraguai) dispunham de portais para transações, que permitem a forne-
cedores e entidades de compras interagir virtualmente para negociar bens
e serviços. Além disso, apenas poucos portais incorporam obras públicas
(construção, infraestrutura) ao sistema de compras, em que as oportunida-
des de superfaturamento e corrupção são maiores. O Chile fez isso em 2017.
Do lado positivo, cerca da metade de todos os países regulam um processo
de compras digital moderno, e os demais o estão introduzindo rapidamente:
1) acordos quadro: um acordo global para o fornecimento futuro de bens e
10
Volosin (2012) e atualizações da legislação até 2016.
11
Na sua forma mais simples, a compra eletrônica é a substituição, durante todo o
processo de aquisição, de procedimentos em papel por comunicações e processa-
mentos baseados em tecnologia da informação (OCDE, 2017d).
12
O Brasil foi um dos primeiros a adotar o Pregão Eletrônico como procedimento para
compras mais simples. Esse sistema representa cerca de 16% do total de aquisições.
serviços descrito em termos gerais para obter economia de custos, gerando

economias de escala e reduzindo o ônus administrativo de realizar várias
licitações; 2) catálogos eletrônicos, ou seja, uma versão digital dos catá-
logos de um fornecedor que funcione como uma ferramenta de compra
eletrônica para promover a concorrência e agilizar as compras públicas; e
3) leilões reversos eletrônicos, que são úteis quando o preço é o principal
critério de adjudicação e quando há um único comprador e vários fornece-
dores que progressivamente reduzem seus preços.13
Em terceiro lugar, embora o aumento do uso de tecnologias digitais
e de ferramentas eficientes para processar contratos de compras tenha
aumentado a economia e reduzido a corrupção,14 ainda há problemas
sérios no uso de licitações, incluindo o uso abusivo de exceções e com-
pras de fontes únicas. O tipo de procedimento de compras usado pode
ter um impacto direto no risco de corrupção envolvido nas compras públi-
cas. Por essa razão, a licitação aberta é frequentemente considerada o
método preferido (isto é, o método de compras por padrão) e a licitação
com fonte única — que talvez represente o maior risco de corrupção e
favoritismo — em geral somente é permitida em circunstâncias excepcio-
nais. De fato, apenas cerca de 60% dos 26 países da América Latina e do
Caribe adotam licitação competitiva explícita15 por padrão, mas a maioria
adota uma longa lista de exceções para justificar a dispensa de licitação
e optar pela contratação direta ou compra de fonte única.16 Brasil, Bolívia
e Uruguai adotam cerca de 30 exceções como alternativas para licitações
competitivas, em comparação com uma média regional de cerca de 10.17
13
Ver em Pesino, Pinto et al. (2018) as principais conclusões relacionadas com o
impacto das reformas de compras públicas na eficiência e na corrupção.
14
A licitação competitiva é usada para obter contratos de baixo custo e alta qualidade,
combater a corrupção e oferecer a todas as empresas oportunidades iguais de usu-
fruir dos benefícios de uma relação contratual com o governo.
15
Também denominada em alguns países contratação direta ou compra por adjudi-
cação direta, não requer processo competitivo e é frequentemente permitida para
contratos de baixo valor.
16
A legislação nacional normalmente considera regulamentos especiais para setores
estratégicos, tais como hidrocarbonetos (Bolívia, Brasil, Equador, México e Bolívia),
mineração e energia (Bolívia), meio ambiente (Bolívia, Peru), telecomunicações
(Brasil), serviços de saúde (Chile, Jamaica), fundos de pensão (Jamaica), serviços
públicos essenciais (Honduras), monopólios públicos (Honduras), ou em casos mais
específicos, como a gestão do Canal do Panamá (Panamá) (Benavides et al., 2016).
Esses são setores de grande porte e não é de surpreender que alguns estivessem
envolvidos no recente escândalo da Odebrecht na Operação Lava Jato.
17
Embora Volosin (2012) tenha estudado o número de exceções que podem desenca-
dear a corrupção nas compras públicas nos países da América Latina e do Caribe,
A tecnologia digital por si só não resolverá o problema da corrupção nas

compras públicas.18
Um passo importante em direção a uma maior transparência é abor-
dar essas questões críticas promovendo a cobertura completa dos
métodos de compras, eliminando as exceções à concorrência e usando a
compra eletrônica para transações. Ao automatizar os serviços e colocá-
-los on-line, o uso de dados abertos pelos governos deixa aos funcionários
corruptos menos espaço para tomar decisões arbitrárias (Moreno, 2017).
Ao abrir o acesso aos seus dados, os governos estão permitindo que os
cidadãos acompanhem mais de perto como seus impostos são gastos19.
O Uruguai, por exemplo, está próximo de sua meta de permitir que os
cidadãos realizem 100% de suas transações com o governo on-line. No
Brasil, o Observatório do Gasto Público usa ferramentas analíticas de big
data para detectar possíveis fraudes em compras públicas. Em 2015, a
instituição analisou mais de 120 mil contratos, alertando para mais de
7.500 casos que envolviam US$ 104 milhões em negócios. Um de seus fil-
tros, por exemplo, identifica quando grandes contratos são divididos em
operações menores para evitar processos de licitação mais competitivos
(Moreno, 2017).
Um melhor planejamento, uma boa avaliação ex-ante e ex-post e uma
melhor prestação de contas fecham a maior parte da lacuna existente nos
sistemas de compras públicas. A necessidade de medidas de integridade
e anticorrupção para garantir transparência, boa gestão, responsabiliza-
ção e controle dos sistemas de compras também é de suma importância.
Por último, mas não menos importante, a profissionalização da força de
trabalho responsável pelas compras do governo — como também do pes-
soal em todas as áreas de gestão do gasto público — é a melhor prática; a
alguns autores estão começando a encontrar um mecanismo causal entre exceções e

corrupção. Por exemplo, Auriol, Straub e Flochel (2016) observaram que no Paraguai,
o principal canal de corrupção nas compras públicas antes de 2007 era o uso siste-
mático de um mecanismo de compras “excepcional”, que ignora os padrões mínimos
de transparência e concorrência legalmente exigidos e é usado com muito mais fre-
quência do que seria esperado com base nas melhores práticas internacionais.
18
O Compêndio de Boas Práticas do G20/OCDE sobre o Uso de Dados Abertos para o
Combate à Corrupção é um recurso útil para os países avaliarem e melhorarem suas
estruturas de dados abertos (OCDE, 2017c). Argentina, Colômbia e México anun-
ciaram que estão se comprometendo em implementar o Open Contracting Data
Standard, um padrão global de dados abertos para a publicação de informações
sobre compras públicas. Em 2018 o Chile criou, com a colaboração do MIT LAB, uma
das primeiras plataformas da América Latina que integra e visualiza dados sobre
compras públicas: http://datosabiertos.chilecompra.cl/.
19
Moreno (2017).
capacidade é um pilar fundamental para planejar e executar os processos

de compras públicas. 20
Gestão do serviço público: a importância das pessoas
As reformas no emprego e na remuneração do setor público são ele-

mentos importantes das reformas do gasto público. Embora reformas
de primeira e segunda geração tenham se concentrado principalmente
em controlar o aumento do emprego e dos salários com políticas como,
por exemplo, congelamento de salários e folha de pagamento, demissões
em massa com processos de aposentadoria voluntária e afins, reformas
recentes também destacaram a importância de habilidades especializa-
das no setor público e a profissionalização do serviço público. A gestão da
remuneração do funcionalismo público é importante para atrair trabalha-
dores qualificados para o setor público e, assim, estabelecer um serviço
público profissional. É, portanto, um dos principais marcos para melhorar
a qualidade do gasto público. Vários estudos empíricos estabelecem uma
ligação entre a profissionalização do serviço público21 e benefícios como
crescimento econômico, menos corrupção, mais confiança no governo,
melhor prestação de serviços e execução eficiente do investimento. Infe-
lizmente, de acordo com o Índice de Desenvolvimento do Serviço Público
do BID, 22 os governos da América Latina e do Caribe estão fazendo um
trabalho medíocre na gestão de seus recursos humanos. As pontuações
médias subiram de 30 pontos (de um total possível de 100) em 2004
para 40 pontos em 2017, com o país de melhor desempenho alcançando
67 pontos e os de pior desempenho 12 pontos (Gráfico 9.5A). Um maior
desenvolvimento do serviço público pode ter um impacto significativo
na capacidade do Estado medida pelo Índice de Efetividade do Governo
(Figura 9.5B). 23
20
Ver, por exemplo, OCDE (2018b) e Berd (2012).
21
Ver Acemoglu, Johnson e Robinson (2001); Cai et al. (2009); Dahlström, Lapuente e
Teorell (2012); Cortázar, Fuenzalida e Lafuente (2016); Dollar e Kraay (2003); Evans
e Rauch (1999); Henderson et al. (2007); Knack e Keefer (1995); Lira (2012); Mauro
(1995); Maxfield e Schneider (1997); Rodrik, Subramanian e Trebbi (2004); Sacks
(2010); e Van de Walle, van Roosbroek e Bouckaert (2005).
22
O índice segue uma metodologia que mede a qualidade da gestão de recursos
humanos no setor público conforme as boas práticas da Carta Ibero-Americana de
Qualidade na Gestão Pública. Em 2004, o BID ajudou a implementar uma metodo-
logia para medir como o serviço público funcionava em 18 países entre 2004 e 2017.
23
A correlação não é de causalidade e a relação poderia muito bem ocorrer nos dois
sentidos simultaneamente.
Gráfico 9.5 Índice de Eficiência do Desenvolvimento do Serviço Público e

efetividade do governo
A. Evolução do Índice de Desenvolvimento do Serviço Público (CSDI)

80
Índice de Desenvolvimento
60
do Serviço Público
40
20
0
Chile
Brasil
Costa Rica
Colômbia
Uruguai
Equador
México
Peru
Paraguai
Média
Rep.Dominicana
Nicarágua
El Salvador
Panamá
Guatemala
Bolívia
Honduras
2004 2012/2017
B. CSDI e Índice de Efetividade do Governo, 2004–2015

1,5
Índice de Efetividade do Governo
1,0
0,5
0,0
–0,5
–1,0
–1,5
0 10 20 30 40 50 60 70
Índice de Desenvolvimento do Serviço Público
Fonte: Cálculos próprios com base em Cortázar, Lafuente e Sanginés (2014) e Lafuente (2015); https://
publications.iadb.org/handle/11319/8416#sthash.5GYwKgma.dpuf; Índice de Desenvolvimento do Servi-
ço Civil (CSDI) do BID; e Índice de Efetividade do Governo (Banco Mundial).
Nota: A metodologia é baseada na identificação de pontos críticos que alimentam oito subsistemas:
a) planejamento de recursos humanos; b) organização do trabalho; c) gestão do emprego; d) gestão de
desempenho; e) gestão de remunerações; f) gestão do desenvolvimento; g) gestão de relações huma-
nas e sociais; h) organização de funções de recursos humanos; e cinco índices: a) eficiência; b) mérito;
c) consistência estrutural; d) capacidade funcional; e) capacidade de integração.
A maioria dos países latino-americanos sofre de uma combina-

ção de salários públicos excessivamente altos — com um hiato salarial
público-privado superior a 20% — e, em alguns casos, de excesso de
emprego — especialmente no nível local — que inflacionam a massa
salarial para 30% do gasto público, um percentual superior ao dos paí-
ses desenvolvidos (Capítulo 3). A força de trabalho da América Latina
também carece de profissionalismo em tarefas como compras públicas,
avaliações de desempenho e gestão de investimentos. Assim, seguindo

as lições aprendidas, algumas recomendações de políticas fundamen-
tais baseadas em evidências do BID e de outras literaturas teóricas e
empíricas são apresentadas. A exemplo da maioria das recomendações
de políticas, não há uma solução única para todos os casos. O desafio é
melhorar a produtividade da força de trabalho, equilibrando os custos e
a qualidade do serviço. Além disso, as instituições do mercado de traba-
lho podem ser um impedimento para uma reforma abrangente da função
pública na região, a menos que sejam incluídas como parte integrante
da reforma. A Tabela 9.2 apresenta recomendações importantes para a
reforma do serviço público.
Tabela 9.2 Recomendações de políticas para melhorar a eficiência na gestão

do serviço público
Reforma de curto a a) Salários: congelamento temporário Com base em um exame funcional
médio prazo de salários nominais; b) emprego: do setor público, incluindo fusões
congelamento de contratações, de unidades/ministérios do governo,
desgaste natural, eliminação de cargos reengenharia de processos,
em áreas superlotadas. subcontratação de funções não
essenciais.
Planejamento/ Desenvolver um plano integral para o Desenvolver uma visão estratégica e
Priorização serviço público, definindo uma visão longo prazo por meio de uma gestão
e objetivos e priorizando métodos e com visão de futuro (OCDE, 2012).
ferramentas. Incluir interações com Considerar possíveis diálogo e pactos
instituições do mercado de trabalho. sociais.
Cobertura/ Centralizar a gestão do funcionalismo Incluir todo o funcionalismo público,
Coordenação público para acompanhar todos os do pessoal menos qualificado ao mais
trabalhadores do setor público e qualificado em todos os órgãos em todos
controlar sua folha de pagamento. os níveis de governo. Coordenar sob
A coordenação entre o Órgão do uma agência centralizadora do serviço
Serviço Público e o Ministério da público que supervisione e promova
Fazenda é essencial para a reforma da a formação e o desenvolvimento da
sustentabilidade no curto prazo. gestão de responsabilização de recursos
humanos.
Concorrência Usar processos competitivos para Desenvolver um serviço meritocrático
contratar servidores públicos. A por meio da despolitização do serviço
remuneração competitiva pode ser público. Adotar provas orais e escritas e
promovida por meio de comparações concursos e verificação de antecedentes
entre salários dos setores público e para contratar servidores públicos.
privado.
Tecnologia digital Implementar um sistema eletrônico Identificar trabalhadores fantasmas,
e ferramentas de folha de pagamento centralizado, acúmulo de funções/salários, excesso
eficientes como ferramenta de gestão efetiva. de pessoal e salários excessivos por
Estabelecer interoperabilidade com meio de censos e análises da folha de
o SIAF e com a folha de pagamento pagamento de setores críticos.
eletrônica geral.
Tabela 9.2 Recomendações de políticas para melhorar a eficiência na gestão

do serviço público (continuação)
Transparência e Promover sistemas de pagamento Desenvolver anúncios consistentes para
participação transparentes com pagamento igual funções/cargos. Publicar a identificação
por trabalho igual, com base em de funcionários fantasmas e excesso de
responsabilidade e desempenho. pessoal. Refrear o nepotismo.
Objetivar contratação com dados abertos.
Profissionalização Fortalecer a profissionalização da Promover a contratação aberta
força de trabalho mais graduada para e competitiva e a capacitação de
obter uma boa relação custo-benefício, funcionários técnicos.
devido à complexidade crescente do
gasto e à mudança tecnológica digital.
Avaliação ex-post Assegurar que o desempenho seja Sistemas de gestão de desempenho
relevante na gestão do serviço público. formais devem ser criados e
Pagar por desempenho, o suficiente implementados. Caso contrário, ter-se-á
para reter servidores mais motivados e o efeito oposto e servidores mais
melhorar o desempenho. insatisfeitos.
Monitoramento e Desenvolver auditorias de folhas de Auditorias de quadros de pessoal e
controle pagamento e avaliação institucional transações foram realizadas no Brasil,
de gastos e gestão de folhas de em Honduras e em El Salvador, além de
pagamento. Contratar firma de auditoria vários países africanos, geralmente com
externa. o apoio de organizações multilaterais.
Fonte: Elaboração própria com base em Lafuente (2018), Meyer-Sahling, Schuster e Mikkelsen (2018);
FMI (2016); OCDE (2012, 2017b); Cortázar, Lafuente e Sanginés (2014).
Concentrar as reformas de curto prazo nos níveis salariais e sua dispersão

ou no emprego depende do ponto de partida de cada país. Medidas salariais
de curto prazo propiciam apenas alívio temporário e, portanto, é aconselhá-
vel adotar concomitantemente reformas estruturais para evitar a recorrência
de pressões salariais de médio prazo e a desmoralização do funcionalismo.
As medidas de curto prazo geralmente assumem a forma de congelamento
salarial temporário, redução do emprego baseada no desgaste, ou ajuste da
inflação para diminuir lentamente os salários como percentual do PIB.
Esse processo deveria começar com os trabalhadores cujo hiato salarial
com o setor privado é maior que, geralmente são os menos qualificados e
de nível médio, altamente politizados ou protegidos por sindicatos. Embora
essas ações possam ser eficazes no curto prazo, seu uso prolongado distorce
a estrutura de remuneração se o salário público cair para menos do que o
salário privado. Eventualmente, essas ações poderiam ser revertidas retroa-
tivamente por forças políticas, pressionando novamente o gasto público. Os
potenciais efeitos adversos desse plano podem ser parcialmente mitigados
pela focalização em áreas superlotadas, por uma reengenharia do governo
mediante a fusão de unidades/ ministérios e com a redistribuição flexível de
funcionários em diferentes setores, por meio da remoção de barreiras jurídicas
à mobilidade. Como ocorre em vários países europeus, “pactos sociais” —

acordos nacionais negociados entre governos, sindicatos e/ou organizações
de empregadores — poderiam ser implementados. No entanto, o diálogo
social para construir consenso em torno de reformas leva tempo e somente
será possível se o espaço fiscal e o cardápio de reformas o permitirem.24
Embora necessárias para a sustentabilidade fiscal, as reformas de
curto prazo não podem substituir as reformas estruturais do funcionalismo
público. O planejamento serve para alinhar os objetivos de curto e longo
prazo do serviço público. Embora a região venha melhorando lentamente o
planejamento da sua força de trabalho (esse subsistema do índice aumen-
tou de 31 para 42 pontos entre 2004 e 2015), o desempenho ainda é fraco;
a maioria dos países não tem uma visão de longo prazo dos recursos huma-
nos no setor público. Pouquíssimos países dispõem de bancos de dados de
pessoal centralizados, que são importantes para ajustes no curto prazo e
para o acompanhamento de carreiras no longo prazo. A falta de vontade
política para resolver essa questão resultou em enormes bolsões de ine-
ficiência. 25 Órgãos centralizados de recursos humanos articulados com o
Ministério da Fazenda e baseados em uma folha de pagamento eletrônica
do serviço público são os primeiros passos necessários para melhorar a efi-
ciência do gasto com a massa salarial. O fortalecimento desses sistemas
é fundamental para acompanhar todos os trabalhadores do setor público
e controlar sua folha de pagamento por meio de sistemas de informação.
Outro fator crítico para melhorar a eficiência do serviço público é
aumentar a concorrência na contratação, promoção e fixação de salários,
a fim de criar um sistema verdadeiramente meritocrático, comparável ao
do setor privado.
No entanto, a competitividade da remuneração do governo pode ser
influenciada por contratações politizadas, nepotismo e sindicatos podero-
sos, por meio de negociações coletivas e greves que definem um prêmio
salarial superior ao do setor privado, onde o alcance e a força dos sin-
dicatos costumam ser menores. 26 A concorrência deveria incentivar a
24
Por exemplo, as condições que levaram ao sucesso na Espanha nos Pactos da
Moncloa da década de 1970 não são as mesmas que as medidas de austeridade
necessárias após a Grande Recessão.
25
Um estudo recente em países da América Central (Dumas e Lafuente, 2016) mos-
tra que o número de funcionários administrativo por professor e por profissional
do setor de saúde aumentou de forma irracional na maioria dos países entre 2007 e
2013, levantando questões sobre a eficiência com que o setor público se expandiu
para melhorar a prestação de serviços públicos tão necessários.
26
Um terço dos países realiza comparações salariais ad hoc, enquanto menos de 10%
realiza uma comparação anual ou semestral sistemática (FMI, 2014).
igualdade salarial de trabalhadores de maior e menor qualificação no setor

público em relação ao setor privado. No entanto, os sindicatos podem levar
à compressão salarial, 27 colocando os ocupantes de cargos de direção do
setor público em desvantagem em termos de remuneração, quando com-
parados aos seus pares do setor privado. Mesmo em países sem sindicatos
poderosos, 17 dos 18 países da América Latina e do Caribe pesquisados
incluem disposições sobre salários mínimos em suas constituições, com
um salário mínimo superior ao salário médio no Panamá, na Costa Rica,
no Paraguai, na Jamaica, na Guatemala, no Peru e em Honduras (Alaimo
et al., 2017). No Brasil, embora o salário mínimo seja inferior à mediana,
aumentou 119% de 1996 a 2012. Esse aumento pressionou a situação fis-
cal, uma vez que o aumento do salário mínimo afeta não apenas a massa
salarial, mas também o gasto com aposentadorias e pensões. Essas dis-
posições dificultam as reformas do serviço público e do gasto público em
geral. Estudos documentam como ajustes de curto prazo na massa salarial
foram duradouros quando acompanhados de auditorias da folha de paga-
mento e reformas estruturais que melhoraram a consolidação fiscal e a
eficiência. As evidências de pagamento por desempenho no setor público
são geralmente positivas, embora haja variações em termos de econo-
mia e ganhos de eficiência de outras reformas do funcionalismo público
(Meyer-Sahling, Schuster e Mikkelsen, 2018).
Sistemas inteligentes de dados integrados para um melhor

direcionamento
A integração de dados pessoais, fiscais e de propriedade relativos a pes-

soas físicas e jurídicas é uma tarefa difícil, que exige do governo poder
político e jurídico suficiente para solicitar e integrar dados de vários órgãos
e níveis de governo, que geralmente se recusam a compartilhar dados.
Também exige o cumprimento de leis de sigilo que protegem a priva-
cidade das informações e a digitalização de todos os bancos de dados,
usando protocolos comuns e um único identificador. Uma vez superados
esses obstáculos, as tecnologias digitais e os “big data” permitem a veri-
ficação cruzada automática e inteligente dos dados para que órgãos do
governo (isto é, órgãos fiscais, órgãos da previdência social, ministério da
saúde etc.) possam identificar com precisão quem deve pagar impostos ou
taxas e os potenciais beneficiários das transferências de gastos. Também
27
A compressão salarial no setor público nos Estados Unidos começou na década de
1970, e Borjas (2003) afirmou que, como resultado, o setor público teve cada vez
mais dificuldade em atrair e reter trabalhadores altamente qualificados.
permite que os governos exponham a informalidade e a pobreza. Todas as

instituições públicas que alimentam o sistema com seus dados se benefi-
ciam de verificações cruzadas no sistema, que por sua vez, são definidas
por lei. Cada instituição mantém sua independência e continua com seus
protocolos, mas um sistema central gera automaticamente economias de
escala, uma vez que conjuntos de dados úteis para várias agências são
trocados com a unidade central, que compartilha com terceiros as informa-
ções, evitando processos individuais dispendiosos. Um sistema direcionado
para subsídios e programas sociais baseados em um instantâneo estático,
provavelmente enfrentará sérios desafios para assistir os mais necessita-
dos. Melhores práticas são observadas em países que alcançaram um tal
nível de integração on-line entre bancos de dados, que atualizações em
um resultam imediatamente em atualizações no sistema integrado. O prin-
cipal exemplo é o SINTYS da Argentina, mas o SIIS do Chile e o Cadastro
Único do Brasil também são pioneiros nessa direção.28 Internacionalmente,
a Estônia e a República da Coreia estão na vanguarda, usando e inovando
com esses sistemas inteligentes de troca de dados, os chamados bancos de
dados de serviços eletrônicos. Na Estônia, todas as informações são arma-
zenadas em um sistema de dados distribuídos e podem ser compartilhados
instantaneamente, mediante solicitação (x-Roads).29
O Gráfico 9.6 mostra como a maioria desses sistemas é configurada,
quais dados integram e quais são alguns dos subprodutos. A integra-
ção de dados administrativos públicos e privados poderia eventualmente
abranger a condição empregatícia dos indivíduos na força de trabalho e
dados sobre renda e pobreza, ativos e propriedades, finanças, consumo de
serviços públicos, escolaridade, serviços de saúde, e assim por diante. Por-
tanto, o leque de produtos e a economia nos gastos do governo poderiam
ser potencialmente multiplicados. O compartilhamento de dados pode
gerar economias evitando vazamentos (cerca de 1,8% do PIB na América
Latina), melhorando a cobertura de programas sociais e a eficácia na
redução da desigualdade e da pobreza, detectando fraudes em aposenta-
dorias e pensões e outros pagamentos da previdência social, detectando
28
Basta um único registro para todos os esquemas de proteção social para direcionar
programas e obter eficiência (ver Capítulo 3). O compartilhamento de informações
entre esses programas e outros bancos de dados ajuda a determinar o bem-estar
dos indivíduos em tempo real.
29
Sistemas integrados de dados individuais evoluíram de diferentes pontos de partida,
desde o controle de vazamentos e cobertura de transferências até a detecção de
fraudes em pagamentos da previdência social (Argentina, Bélgica, Brasil e Chile, por
exemplo), redução da evasão fiscal na Argentina e prestação de serviços públicos
digitais aos cidadãos, como na Estônia ou na Coreia.
Gráfico 9.6 Como funcionam os sistemas inteligentes de dados integrados
SISTEMAS INTELIGENTES DE DADOS DIGITAIS

para RG e dados sociais e fiscais individuais
Identificação única (ID)
Título de eleitor,
Documento de identificação único certidões de nascimento,
casamento e óbito
Folha de pagamento eletrônica
e dados sociais Dados sobre riqueza e fiscais
Dados sobre renda de trabalho, Imóveis, veículos

aposentadoria, seguro de saúde propriedade de empresa,
e hospitalar, benefícios de programas registro fiscal,
sociais e censos de pobreza nota fiscal eletrônica,
bancos e títulos
Sistema de big
data na nuvem
Dados inteligentes
Verificações de diferentes
serviços eletrônicos
Detecção de informalidade, Inteligência fiscal para

pobreza, etc., em tempo real reduzir evasão fiscal
Direcionamento de programas Governo digital: serviços digitais

sociais e subsídios e detecção on-line com chip de identificação
de vazamentos
Fonte: Pessino, 2017.
a informalidade, melhorando a eficiência da saúde ao fornecer registros

de saúde eletrônicos completos, e até mesmo facilitando os serviços mais
comuns, tais como obter uma carteira de motorista ou abrir uma empresa.
A Argentina, pioneira na criação desse tipo de sistema em 1997, 30 lutou
com o identificador comum e criou um algoritmo para contar com uma
identidade única nos registros do serviço público, eleitoral, tributário e do
sistema de saúde. Posteriormente, sistemas com uma identidade nacional
30
O Sintinas (Sistema Nacional de Identificação Tributária e Social) foi criado na Argen-
tina por decreto em 1998. É único no mundo para a integração de dados de gastos
e de impostos (Barca e Chirchir, 2014). O sistema envolve mais de 1.800 bancos de
dados virtuais e realiza mais de 4.500 trocas de dados, 17 mil investigações judiciais
digitais e cerca de 5 milhões de consultas individuais por meio da internet.
sólida introduziram a identidade eletrônica. 31 Com base nas evidências da

região e da experiência internacional, a Tabela 9.3 apresenta uma lista das
principais recomendações a serem adaptadas à troca de dados e às condi-
ções da tecnologia de informação de cada país da América Latina.
A vontade política no mais alto nível é de suma importância para os
sistemas de informação, uma vez que pressupõe ampla cooperação entre
diferentes níveis e órgãos do governo, alguns deles muito poderosos e sem
ganhos claros e diretos do compartilhamento de informações. Escolher os
vencedores no início, selecionando a troca de dados com os melhores resul-
tados esperados, pode ajudar a superar a resistência ao compartilhamento
de informações ao demonstra seus efeitos. Para evitar quebrar a confiança
de que esse sistema necessita para operar, é indispensável que haja disposi-
ções legais para proteger a privacidade e a segurança dos dados, juntamente
com a tecnologia mais moderna para evitar vazamentos de informação e
ataques cibernéticos. A avaliação ex-post dos produtos — particularmente
estimativas de impacto e resultados (não de insumos) do funcionamento do
sistema — deveria ser constantemente atualizada e divulgada. Finalmente,
a proliferação de tecnologias digitais e de desafios constantes exige des-
ses sistemas inovação permanente: a Estônia, por exemplo, usa a tecnologia
blockchain para proteger a integridade dos dados.32 Assim, o apoio político
e o ambiente jurídico e institucional do sistema são os pilares que permitem
seu desenvolvimento, enquanto a mineração inteligente de dados melhora
o direcionamento das transferências, aumenta a transparência e combate
a corrupção. O impacto da mineração de dados na economia de dinheiro,
tempo e papel e na redução da corrupção é enorme: por exemplo, o dire-
cionamento de transferências sociais e tarifas gerou uma economia de pelo
menos US$ 100 milhões por ano na Argentina (calculado a partir de apenas
30% das trocas digitais), para uma alta taxa de retorno e um investimento
total de US$ 50 milhões desde 1997.
31
Na Estônia, a identidade eletrônica é uma carteira nacional obrigatória com um chip
com arquivos incorporados. Usando criptografia de chave pública, pode funcionar
como prova definitiva de identidade em um ambiente eletrônico. Funcionalmente,
isentando o cidadão de uma burocracia entediante e acelerando as tarefas diárias,
inclusive operações bancárias ou empresariais, assinatura de documentos ou obten-
ção de receita médica digital (https://e-estonia.com/). Uma identificação eletrônica
semelhante é usada no sistema de previdência social da Bélgica (Crossroads for
Social Security System, CBSS) (https://www.ksz-bcss.fgov.be/en).
32
Blockchain, uma nova tecnologia que permite a distribuição segura de informações
digitais, é uma maneira de otimizar o compartilhamento de informações valiosas de
maneira segura, proteger dados confidenciais de hackers e dar a cada indivíduo mais
controle sobre as informações.
Tabela 9.3 Recomendações de políticas para melhorar a eficiência nos sistemas

digitais de dados integrados
Piloto a) Implementar um piloto em um órgão de Escolher dois ou três bancos de dados
(curto a médio alto nível com mandato para coordenar dados cuja troca de informações poderia
prazo) administrativos; b) estabelecer a segurança demonstrar maiores benefícios do
e a privacidade da informação; c) melhorar, sistema (ganhos rápidos). Divulgar os
digitalizar e padronizar bancos de dados, resultados obtidos do piloto e convidar
começando com dados de identificação. outras instituições a participar.
Planejamento/ Desenvolver uma visão de longo prazo da Desenvolver o sistema para
Priorização prestação eletrônica de serviços, gestão de coordenar um marco homogêneo
informações e segurança da privacidade para bancos de dados com dados
entre todas as partes interessadas. administrativos que permitam a troca
Implementar uma análise de custo-benefício de informações entre as agências.
para determinar se cada ferramenta de
análise de dados tem benefícios esperados
maiores do que os custos.
Cobertura/ Centralizar a Unidade de Coordenação Ter como objetivo um corpo
Coordenação de Sistemas Integrados de dados em um autônomo ou um grupo consultivo
alto nível de governo para a gestão de independente para orientar a visão
dados administrativos de múltiplos órgãos. de longo prazo. Incluir informações
Procurar cobrir todos os bancos de dados sociais, de propriedade, trabalhistas e
centralizados e descentralizados. fiscais sobre cidadãos e empresas.
Regulação Emitir normas legais para incluir um número Somente os órgãos designados
de identificação único em todos os bancos podem receber o produto do
de dados/ transações; definir regras para algoritmo e/ou dados. Proteger o
a digitalização, com protocolos comuns direito à privacidade e habeas data.
e algoritmos permitidos pelas regulações Garantir a segurança da informação;
para cruzar produtos que geram dados para proteger os dados contra invasões de
diferentes serviços. privacidade e ataques cibernéticos.
Tecnologia digital Implementar um modelo tecnológico Criptografar informações, proteger
e ferramentas para interconectar bancos de dados com a segurança e a integridade dos
eficientes uma identificação comum para formar dados e evitar ataques cibernéticos.
não um megabanco, mas um acesso aos Evoluir continuamente para superar
produtos dos algoritmos que permitam novos desafios digitais, informativos
o compartilhamento de dados para a e jurídicos.
consecução de objetivos específicos e o
cumprimento dos mandatos jurídicos das
partes interessadas.
Transparência e Promover a transparência publicando, Permitir que os cidadãos examinem
participação em diferentes mídias, informações sobre seus próprios dados dentro do
beneficiários de transferências cuja sistema e saibam qual instituição
publicação não seja proibida por regras de acessou as informações.
privacidade.
Profissionalização Criar um grupo interdisciplinar enxuto, Promover pessoal motivado
qualificado e motivado, que inclua e qualificado para cada parte
especialistas em tecnologia da informação interessada do sistema: ministérios,
e comunicação que compartilhem o objetivo registros, empresas estatais,
de obter os melhores serviços e resultados previdência social, administração
para os cidadãos. fiscal e governo subnacional.
Tabela 9.3 Recomendações de políticas para melhorar a eficiência nos sistemas

digitais de dados integrados (continuação)
Avaliação ex-post Assegurar a avaliação ex-post dos Usar índices de monitoramento de
produtos e resultados, e não apenas um objetivos, percentual de pessoas
controle ex-ante de cada insumo. Medir cobertas, informações e seu uso
o desempenho do sistema com base nos para obter economias e melhor
objetivos. direcionamento.
Monitoramento e Desenvolver auditorias para a detecção Usar os índices de auditoria dos
controle de padrões de consulta correlacionados objetivos do sistema como percentual
com abuso de informação. Monitorar a de todos os indivíduos incorporados
integridade dos dados e violações de ao sistema e o uso de dessas
segurança e privacidade. informações.
Fonte: Elaboração própria com base em Fenochietto e Pessino (2007, 2011); Pessino (2017); Barca e
Chirchir (2014); http://www.sintys.gob.ar; https://www.ksz-bcss.fgov.be/en; https://e-estonia.com/.
Gestão Financeira Pública: melhoria de processos
A gestão financeira pública (GFP) está relacionada com a forma como os

governos administram recursos públicos (receita e despesa). Idealmente, a
GFP trata de processos e resultados (implicações de curto, médio e longo
prazo dos fluxos financeiros). A GFP tem uma definição ampla e outra
limitada. 33 O foco deste livro é a definição limitada: os processos usados
para gerenciar o Tesouro, automatizar fluxos de dinheiro e recursos do
setor público e responder por esses movimentos financeiros.34 Processos
melhores gerarão economia, embora estas raramente sejam estimadas.
33
Para uma perspectiva mais ampla, ver os excelentes manuais internacionais de GFP de
Allen, Hemming e Potter (2013) ou Cangiano, Curristine e Lazzare (2013) e o compên-
dio de práticas de GFP para a América Latia e o Caribe, de Pimenta e Pessoa (2015).
34
A espinha dorsal da GFP é definida aqui como um conjunto de processos de “gestão
de recursos” que assegurem que, após a elaboração do orçamento, haja recursos
disponíveis para aqueles que implementam políticas orçamentárias, facilitando o
funcionamento do serviço público. Estas incluem Contas Únicas do Tesouro (CUT),
que facilitam a centralização de recursos e fluxos financeiros que anteriormente
estavam descentralizados. Para adotar as CUT, os governos precisam ter um Sistema
Integrado de Administração Financeira (SIAF), que permitem a gestão, o monitora-
mento, o controle, a conciliação, a contabilidade e a produção de relatórios sobre a
execução orçamentária e os movimentos contábeis, incluindo os saldos das contas
bancárias. Trata-se de um sistema informatizado que rastreia os gastos do governo
e o processamento de pagamentos; mas constitui uma reforma organizacional que
afeta os processos e os arranjos institucionais. O SIAF e a CUT requerem integra-
ção, automação e digitalização do orçamento e da gestão financeira do governo. Os
governos geralmente também dispõem de processos de “contabilidade e prestação
de contas”. Isso permite que o governo mantenha registros de fluxos financeiros e
os estruture de forma a permitir um escrutínio independente. Grande parte desses
A adoção de reformas de GFP de primeira geração na região ocorreu na

década de 1990, como parte da modernização integral do Estado. Embora
os bons indicadores de resultados sejam poucos, a melhor organização dos
fluxos financeiros dentro do governo e uma execução orçamentária mais
rápida são aspectos que merecem destaque. No entanto, muitos desafios
permanecem, inclusive a melhoria e atualização de estruturas organizacio-
nais, marcos jurídicos, métodos, estratégias e sistemas de informação. Um
elemento-chave é a ausência de indicadores para medir a eficiência da GFP
(Pimenta e Pessoa, 2015). Outra ausência nas reformas de primeira geração
são as análises de resultados. De fato, Andrews et al. (2014) afirmam que o
fato de um sistema de GFP ser bom, ruim ou indiferente não deve depender
apenas de os processos do sistema cumprirem ou não “boas práticas inter-
nacionais”, mas sim se fornecem bons resultados. Os autores observam que
funcionários públicos que não podem depender do sistema GFP para pro-
duzir resultados precisam recorrer a outros meios, informais e não oficiais,
para obter o que querem, abrindo, assim, as portas para a ineficiência, o
desperdício e a corrupção. Essas reformas centraram-se principalmente em
processos mecânicos e iterativos desde a fase estratégica de elaboração
do orçamento até o final da sua execução, em que os governos cumprem
as promessas e propostas incluídas no orçamento. As reformas não apon-
taram o resultado a ser entregue, a visão estratégica ou o planejamento de
objetivos finais e muito menos os resultados desses objetivos.
Embora o progresso da GFP tenha sido encorajador, também foi
desigual, e as expectativas não foram satisfeitas em vários países da
América Latina. 35A GFP não pode corrigir fraquezas institucionais ou
organizacionais; isto é, não pode garantir alocações eficientes pelos res-
ponsáveis por decisões de políticas (Welham, Krause e Hedger, 2013). De
fato, a informatização tem o potencial de colocar em risco uma reforma
genuína da GFP. Uma nova geração de reformas da GFP deve aprender
com o passado e incluir estes elementos-chave: 1) centrar-se no funciona-
mento, não simplesmente nos processos do sistema de GFP e associá-lo
registros ainda está sendo feita em regime de caixa, embora um número crescente
de países esteja migrando para um regime de competência (Andrews et al., 2014;
Kaufmann, Sangini e García Moreno, 2015).
35
A estrutura do gasto público e responsabilidade financeira (PEFA) mostra que
os processos de GFP (que cobrem todas as fases do ciclo orçamentário, inclusive
sua integridade, transparência e credibilidade) continuam exibindo fragilidades na
América Latina e no Caribe. Entre 2007 e 2016, nas avaliações de PEFA realizadas
para 15 países da região, sob uma correlação de notas de D a para uma escala de 1
a 4, a região alcançou uma pontuação média de 2,7 (67,5% da pontuação mais alta
possível), mostrando que ainda há muito espaço para melhorias.
a prioridades estratégicas na alocação de gastos; 2) centralizá-lo sob o

Ministério da Fazenda para incluir todas as transações do setor público;
3) (re)implementar um SIAF adaptado à capacidade institucional. Siste-
mas mais integrados (incluindo as Contas Únicas do Tesouro – CUT, folha
de pagamento, compras públicas, formulação e execução de orçamen-
tos, investimentos, etc.) exigem mais capacidade e, portanto, é importante
4) manter tanto o software quanto o hardware do SIAF para que o sis-
tema permaneça funcional e seguro. Um risco crucial é que, uma vez que
a decisão de compra é tomada em favor de um fornecedor, o governo
fica atrelado a esse fornecedor (a menos que esteja disposto a reinvestir
substancialmente em um sistema diferente). Portanto, é preciso fazer uma
análise completa, incluindo a ACB, para decidir se deve-se adquirir um
sistema comercial ou um sistema customizado produzido internamente.
De qualquer maneira, a decisão tem implicações importantes em termos
de custos e recursos (Chêne, 2009). Isso nos leva a dois pontos finais:
5) manter, publicar e divulgar contas públicas consolidadas, incluindo con-
tabilidade pública alinhada às Normas Internacionais de Contabilidade do
Setor Público (NICSP); 6) monitorar interna e externamente o desempe-
nho e/ou a conformidade de todos os sistemas de GFP. Finalmente, como
uma questão prática, o lançamento do SIAF normalmente leva pelo menos
o dobro do tempo e custa o dobro do originalmente previsto — mesmo
quando acaba funcionando bem. Dito isto, a implementação eficaz de um
SIAF bem concebido e apropriado pode auxiliar o processo orçamentá-
rio mais do que qualquer outra melhoria isolada na infraestrutura técnica.
Agora que a experiência está disponível a todos, as repetições da falácia
de buscar soluções “técnicas” para problemas políticos, de governança e
institucionais não devem mais ser toleradas. 36
Instituições para melhorar a eficiência alocativa
A eficiência alocativa envolve o alinhamento de alocações orçamentárias com

prioridades estratégicas. Os recursos orçamentários estão sendo alocados a
programas e atividades que promovem as prioridades estratégicas do país?
Essas prioridades são baseadas em evidências econômicas sólidas ex-ante e
ex-post e em ACB? O gasto público é alocado para melhorar as perspectivas
de crescimento de longo prazo, considerando, ao mesmo tempo, a equidade?
Várias instituições contribuem para a obtenção da eficiência alocativa.
Outros elementos-chave incluem:
36
Ver também Fritz, Verhoeven e Avenia (2017); Hashim e Piatti-Fünfkirchen (2018);
Schiavo-Campo (2017).
• Uma visão estratégica baseada em evidências, que defina a estru-

tura e as prioridades a serem alcançadas
• Orçamento por resultados (OpR)
• Revisões integrais ou parciais do gasto, incluindo ACB, para alo-
car e priorizar o gasto público em objetivos de crescimento e
equidade37
• Estruturas de Gasto de Médio Prazo (MTEF, na sigla em inglês)
para avaliar o desempenho numa base plurianual
• Avaliação e recomendações de instituições independentes nacio-
nais — tais como conselhos fiscais e de produtividade — e de
organizações internacionais (OCDE, BID, Corporação Andina de
Fomento – CAF, Banco Mundial e outros bancos locais ou regionais)
Rumo a mais e melhores orçamentos por resultados
O orçamento é uma manifestação tangível das prioridades nacionais:

Em que o governo gastará? Quanto vai para educação, saúde, estradas
e assim por diante? O objetivo do OpR é substituir o processo tradicio-
nal de tomada de decisão baseado em gastos e insumos, por uma lógica
orientada para resultados, em termos de fornecimento efetivo de bens e
serviços. O OpR não é uma instituição autônoma; deve estar vinculado a
revisões de gastos, à MTEF, às prioridades estratégicas e à avaliação.
A maioria dos países da América Latina e do Caribe substituiu ou
ainda está substituindo o orçamento tradicional de rubricas orçamentá-
rias por OpR estruturados por programas que podem envolver uma ou
mais áreas. De acordo com o índice Prodev, o Chile foi o país que mais
avançou nos processos de OpR até 2013, seguido por México, Brasil e Peru
(Gráfico 9.7A). 38 As fraquezas associadas à falta de eficiência alocativa
exigem uma mudança de gestão de serviços públicos como um conjunto
de entidades que buscam seus próprios objetivos de gestão como um sis-
tema focado em resultados prioritários. O orçamento por desempenho
mostra os resultados do gasto com cada dólar, geralmente na forma de
37
Uma das principais ferramentas para a formulação de políticas baseadas em evidên-
cias é a ACB, que deveria ser realizada para garantir transparência e objetividade.
Para uma determinada proposta de gasto, a ACB compara os custos totais previstos
para a economia, com os benefícios totais previstos, para verificar se os benefícios
superam os custos e em quanto.
38
O sistema de avaliação do Prodev (SEP) aponta para uma ligeira tendência positiva
entre 2007 e 2013 no pilar OpR: de uma pontuação média de 1,5 em 2007 para 1,9
em 2013, em uma escala de 0 a 5–38% da maior pontuação possível — sugerindo que
ainda há espaço para melhorias (BID, 2015).
Gráfico 9.7 Orçamento por resultados e índice de orçamento aberto
A. Pilar do orçamento por resultados, América Latina e Caribe

5,0 4,7
4,5
3,9 3,8
4,0
Índice de orçamento
3,5 3,0 2,9

por resultado
3,0 2,5
2,5 2,1 2,1 2,0
1,9 1,8 1,8 1,7 1,7
2,0 1,7 1,7
1,4 1,5 1,4
1,5 1,1 1,0 1,1 1,0
1,0 0,7 0,6 0,8 0,7 0,7
0,4 0,5 0,5 0,5 0,4 0,5 0,4 0,4 0,6
0,3 0,4 0,3 0,5 0,2
0,5 0,3 0,0 0,1 0,2 0,1 0,1 0,3
0,1
0,0
Chile
México
Brasil
Peru
Uruguai
Argentina
Equador
Honduras
Guiana
Média
Colômbia
Nicarágua
Guatemala
Rep. Dom.
Costa Rica
Paraguai
Barbados
Panamá
Jamaica
Trinidad e Tobago
El Salvador
Belize
Haiti
Suriname
Bahamas
2013 Mudança 2007–13
B. Índice de orçamento aberto, 2017

100
90
Índice de orçamento aberto
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Nova Zelândia
Suécia
Noruega
México
Brasil
Estados Unidos
Reino Unido
França
Austrália
Itália
Peru
Canadá
Alemanha
Filipinas
Rep. Dominicana
Portugal
Indonésia
Guatemala
Japão
Coreia
Chile
Costa Rica
Tailândia
Espanha
Honduras
Argentina
Colômbia
Equador
Venezuela
Malásia
Mongólia
El Salvador
Nicarágua
Paraguai
Trinidad e Tobago
Camboja
Vietnã
China
Bolívia
Fonte: Cálculos próprios com base em A) Pilar de Orçamento por Resultados da ferramenta de avaliação
do Prodev; Kaufmann, Sanginés e García Moreno (2015); e B) International Budget Partnership (2018).
um resultado mensurável alcançado (como uma redução da criminalidade

ou uma melhoria na nutrição). 39
O OpR surgiu como um motor da inovação orçamentária nos Estados
Unidos há mais de 60 anos, mas teve uma história internacional às vezes
39
Contudo, cada programa poderia (e provavelmente deveria) ser capaz de mostrar
seu orçamento em ambos os formatos.
decepcionante e desigual (Schick, 2014). Por que as reformas de OpR

foram tão frágeis? A resposta curta é que o OpR é um trabalho árduo;
o sucesso de um ano não garante o do ano seguinte, e o investimento
oneroso de um ano em coleta e análise de dados não elimina a necessi-
dade de investimentos adicionais no ano seguinte. A questão fundamental
é se o OpR pode se tornar o processo de alocação de recursos ou se o
seu principal objetivo deveria ser enriquecer a oferta de informações aos
responsáveis pelo
orçamento. Na maioria dos países, relatórios de desem-
penho e avaliações de programas raramente eram usados para aumentar
ou diminuir o gasto e quase nunca para eliminar programas.40 No entanto,
informações sobre desempenho podem ajudar a identificar medidas
para melhorar o desempenho do programa. O fato de poucos governos
terem um OpR verdadeiramente baseado em resultados demonstra a difi-
culdade para implementar esse tipo de orçamento. A sugestão é ter um
OpR alocativo com incrementalismo racional, que estimule os governos a
canalizar os aumentos do gasto para programas que prometam retornos
mais altos. Deveria ser concebido como um método para a alocação de
recursos incrementais, com vistas à obtenção de mudanças incrementais
nos resultados. Esse método pode ser questionado sob o argumento de
que isenta a “base”, ou seja, as atividades em curso que respondem por
quase todo o gasto público que é da competência do OpR. Para construir
uma mudança orientada com incrementos marginais do OpR, os progra-
mas priorizados devem ser submetidos a avaliações de desempenho e
expressos em relações causais. Assim, os governos têm capacidade para
distribuir custos entre os resultados produzidos pelos órgãos responsá-
veis pelo gasto e podem atribuir produtos e resultados. O OpR se tornaria
uma forma de implementação gradual de um orçamento de base zero.41
A aplicação do OpR ao conjunto total do orçamento condenaria ao fra-
casso o esforço da maioria dos países, tanto pelo conflito que causaria,
como — e principalmente — pelo ônus informativo que colocaria sobre
os responsáveis pela elaboração de orçamentos. A Tabela 9.4 apresenta
recomendações amplas a serem adaptadas à realidade de cada país, para
40
A experiência mostra que não é apropriado vincular estritamente realocações de
recursos a resultados ou programas anteriores, uma vez que na maioria dos casos os
programas do passado contribuem para solucionar uma necessidade ou problema
na sociedade, e não é adequado punir os beneficiários pela gestão ineficiente das
autoridades responsáveis pela execução.
41
Recentemente, o governo mexicano implementou uma abordagem de orçamento de
base zero no Orçamento de Gastos da Federação (PEF), que incluiu uma revisão com-
pleta do orçamento federal. Isso foi feito com o objetivo de estabilizar o déficit público
e alcançar um caminho sustentável para as finanças públicas (Durán et al., 2018).
Tabela 9.4 Recomendações para melhorar orçamentos por resultados (OpR)

Planejamento/ Desenvolver um plano estratégico que Idealmente, estabelecer prioridades
Priorização estabeleça uma visão de longo prazo para para gastos cuja realização se baseie
priorizar os principais programas de gastos. em teoria e evidências sólidas.
A introdução gradual de esquemas de Selecionar programas com maior
gastos públicos baseados em resultados retorno ex-ante, com base em uma
é preferível a uma ampla reforma. As ACB para melhorar o crescimento, a
revisões de gastos e as avaliações equidade e objetivos específicos. O
independentes dos programas devem plano e as prioridades devem estar
fornecer feedback para orientar decisões. alinhados com o orçamento e o MTEF.
Cobertura/ O orçamento deve cobrir todo o governo. Os ministérios relevantes estabelecem
Coordenação Começar com um piloto de alguns medidas de desempenho acordadas
programas prioritários. Coordenar com o Ministério da Fazenda, ou este
objetivos do programa e medida de cria uma unidade de coordenação de
desempenho entre o Ministério da cada programa priorizado para melhorar
Fazenda e órgão(s) executor(es). a coordenação entre ministérios.
Garantir adesão aos objetivos
prioritários das políticas.
Modelo Escolher programas priorizados com um Sem um modelo sólido, é difícil vincular
Operacional modelo explicando como os objetivos insumos a produtos e/ou resultados e,
de desenvolvimento, incluindo relações portanto, desenvolver indicadores de
causais e premissas subjacentes, deverão desempenho SMAART (específicos,
ser alcançados. Esses programas devem mensuráveis, atingíveis, acionáveis,
ser articulados no OpR e indicadores de relevantes e limitados no tempo). A ACB
desempenho devem ser selecionados deve ser o método escolhido para a
com base no modelo. Vincular avaliação ex-ante.
planejamento e orçamento a um MTEF.
Tecnologia digital Desenvolver dados digitais administrativos Incluir ou melhorar a interoperabilidade
e ferramentas sobre pessoas físicas e jurídicas (ver Tabela das plataformas SIAF com indicadores
eficientes 9.3) para melhor medir o desempenho e os de OpR e cumprimento em todos os
resultados do programa para indivíduos e ministérios relevantes, Ministério da
famílias. Integrar desempenho e indicadores Fazenda e outros órgãos nacionais e
do OpR nos sistemas SIAF existentes, para subnacionais.
melhor monitorar indicadores.
Transparência/ Proporcionar aos contribuintes um Programar um debate inclusivo,
participação orçamento transparente e orientado participativo e realista sobre opções
por resultados; promover avaliação de orçamentárias (IBPI, 2018; OCDE,
indicadores de desempenho por uma 2015). A transparência no orçamento
agência independente (ou seja, Escritório varia muito conforme os países e há
de Estatística, Conselho Fiscal ou de espaço para melhorias (Gráfico 9.7B).
Produtividade).
Profissionalização Aumentar a capacidade do Ministério da Desenvolver progressivamente
Fazenda, ministérios e órgãos relevantes a capacidade para implementar
para que compreendam, adaptem e sistemas de informação efetivos sobre
desenvolvam modelos causais que o desempenho. Complementar a
relacionem resultados com insumos e capacidade com estudos e revisões
indicadores de desempenho. Capacitar independente realizados por entidades
analistas de orçamento na lógica, especialistas, entre elas entidades de
no custeio e em outros aspectos do auditoria e conselhos de produtividade.
programa. Melhorar incentivos para a Os incentivos devem orientar a gestão
equipe profissional. de recursos humanos para resultados.
(continuação)
Tabela 9.4 Recomendações para melhorar orçamentos por resultados (OpR)
Avaliação ex-post Avaliar ex-post os resultados/ produtos A avaliação de programas prioritários
de programas específicos, escolhendo a deve servir para modificar o orçamento
cada dois ou três anos um novo conjunto “de forma incremental” se o programa
de programas. Garantir maior uso da tiver o maior retorno entre várias
revisão de gastos estratégicos para alternativas. Também pode servir para
priorizar programas (OCDE, 2018b). reduzir seu orçamento em caso de
retornos baixos ou negativos.
Monitoramento e Desenvolver e exercitar a capacidade de Dados de desempenho que não sejam
controle supervisão do Congresso e de entidades calculados de forma independente
de auditoria independentes em relação devem ser validados externamente para
ao OpR. O monitoramento e o controle garantir a qualidade. Auditar programas
devem ser permanentes. de alto risco, incluindo a confiabilidade
dos dados de desempenho.
que um OpR operacional atinja resultados e aumente gradualmente a efi-

ciência no gasto público.
O Chile e, mais recentemente, o Peru oferecem a toda a região lições
aprendidas nas práticas de OpR. O Chile se destaca nas avaliações ex-post
de programas individuais integrados ao orçamento, que complementa
com incentivos para o pessoal de gestão (Darville et al., 2017; Guzmán,
2017; Hawkesworth, Melchor e Robinson, 2013). O modelo de OpR do
Chile, desenvolvido gradual, mas sistematicamente desde 1993, usa infor-
mações para melhorar a eficiência alocativa. Trata-se de um “orçamento
consubstanciado”. Não é uma regra dura e rápida para mudar a alocação
de recursos, mas é usado para subsidiar e melhorar o processo orçamen-
tário. O Sistema requer uma grande capacidade de avaliação,42 recursos
suficientes para implementar o sistema e o compromisso institucional
da Diretoria de Orçamento (DIPRES). O Peru se destaca na definição de
prioridades-chave de alto nível, tendo desenvolvendo um modelo causal
e integrado o planejamento ao orçamento (Quadro 9.1). As prioridades
claras e administráveis definidas pelo Peru para melhorar a nutrição e as
habilidades na primeira infância seguem a evolução mais recente de OpR
nos países avançados. A Finlândia desenvolveu seu planejamento mais
recente em cinco áreas estratégicas principais, reconhecendo que seus
42
Durante 2006–2017, foram avaliados 358 programas, que incluem 49% do orça-
mento total do Chile para 2017. Em termos de efeito no orçamento, apenas 7% das
avaliações realizadas entre 2000 e 2009 resultaram a cancelamento ou substituição
do programa. Em 2017, o orçamento para programas favoráveis aumentou em 17% e,
para programas de baixo desempenho, foi reduzido em cerca de 4%.
QUADRO 9.1 UM PROGRAMA DE ORÇAMENTO POR RESULTADOS PARA A

NUTRIÇÃO E A FORMAÇÃO DE HABILIDADES NO PERU
Desde 2007, o governo do Peru vem implementando medidas políticas para

melhorar os resultados infantis em nutrição, saúde e habilidades. Em 2008, o
governo adotou o OpR como o veículo para investir em crianças e seguiu uma
abordagem rigorosa de alocação de gastos, com vistas à consecução de resul-
tados na saúde e no desenvolvimento infantil. A implementação de programas
prioritários por meio do OpR no Peru é um exemplo de boas práticas (Tabela 9.4):
• Planejamento: A partir de 2006, o crescimento retardado foi colocado, por

consenso, no topo da agenda política para reduzir a desnutrição em crian-
ças com menos de cinco anos em cinco pontos percentuais, em cinco anos.
O plano baseou-se em um modelo de ciclo de vida sadio e causal, da fase
intrauterina aos cinco anos de idade, que estabelecia vínculos entre insu-
mos (nutrição, vacinação, etc.) e resultados (peso, anemia, desenvolvimento
cognitivo, etc.). As prioridades foram formalizadas em 2011 no Sinaplan, pla-
no bicentenário que definiu uma visão e um planejamento estratégicos até
2021. As prioridades foram alinhadas à Lei Orçamentária de 2008, criando
quatro programas: Programa Nutricional Articulado (PAN), Saúde Mater-
na Neonatal (SMN), Desenvolvimento da Aprendizagem (PELA) e Acesso
à Identidade.
• Coordenação: Liderado primordialmente pelo Ministério da Fazenda, que
contratou especialistas em saúde e manteve estreita coordenação com o
Ministério da Saúde. A dificuldade de coordenação foi superada com a ces-
são de funcionários do ministério pertinente ao Ministério da Fazenda.
• Modelo operacional: O governo definiu metas claras nas áreas com as taxas
mais altas de crescimento retardado e duplicou o gasto. Os resultados posi-
tivos estavam principalmente ligados a alocações orçamentárias adicionais.
• Digital: O monitoramento envolve grandes bancos de dados administrati-
vos e o cruzamento de dados que incluem a identidade da criança e da sua
família.
• Avaliação ex-post: Os indicadores foram baseados no modelo causal; o
Instituto Nacional de Estatística, órgão público independente, monitorava
regularmente os indicadores de produto e resultados.
• Profissionalização: Uma unidade especializada em OpR acompanhou o pro-
cesso com uma equipe altamente motivada e especializada em áreas como
desenvolvimento de capacidade para governos regionais. O Banco Mundial
colaborou com o BID na gestão do gasto público (incluindo orçamentos
por desempenho e participativos) e com uma ampla gama de instituições,
dentre elas as Nações Unidas e a Comissão Europeia.
Fonte: Para mais informações, ver, entre outros: https://www.mef.gob.pe/?lang=en; Niño de
Guzmán (2016); e Marini et al. (2017).
planos anteriores (com 964 prioridades para ação estratégicas) não eram
estratégicos nem viáveis. A última Pesquisa sobre Orçamento por Resul-
tados da OCDE revela que uma abordagem mais seletiva de prioridades
e objetivos de desempenho está sendo adotada hoje em alguns países,
incluindo Canadá, Holanda, Nova Zelândia43 e Reino Unido. Os Países
Baixos estão eliminando o uso de informações de desempenho em áreas
onde a causalidade entre dinheiro e resultados é demasiadamente fraca
(Shaw, 2016).
Na América Latina e no Caribe, o Peru valeu-se na experiência chilena,
mas também incorporou modelos causais baseados em evidências e sua
articulação com o OpR. Pelo menos nos programas de nutrição, a aplica-
ção do OpR no Peru é um exemplo de melhores práticas para o mundo.
Essa experiência mostra que implementar bem, mesmo que um punhado
de programas, por meio de OpR é muito trabalhoso, requer a dedicação
de recursos especializados, mas, acima de tudo, requer compromisso polí-
tico (quanto maior o consenso, melhor) e instituições orçamentárias sólidas
para construir instituições de OpR. Entre 2008 e 2014, o gasto associado
à saúde infantil aumentou 140%. A proporção de desnutrição infantil caiu
50%. O Peru reduziu a desnutrição extrema de crianças menores de cinco
anos (taxas de crescimento retardado) da linha de base de 28% (que se
manteve constante de 2000 a 2008, apesar do crescimento econômico)
para 14,5% em 2014. Isso ocorreu graças à redução da pobreza e à imple-
mentação sustentada de intervenções multissetoriais (Huicho et al., 2017).44
Revisões inteligentes de gastos
Além do OpR, os instrumentos disponíveis para melhorar a eficiên-

cia alocativa de gastos incluem as revisões periódicas do gasto público
comumente realizadas nos países da OCDE. Uma versão anterior das revi-
sões vem sendo implementada pelo Banco Mundial desde a década de
1990 (Pradhan, 1996). Seu uso tornou-se cada vez mais popular, dada a
necessidade de gerar economia pública na esteira da Grande Recessão
43
A abordagem Melhores Resultados nos Serviços Públicos da Nova Zelândia, intro-
duzida em 2012, mas suspensa em 2018, optou por comprometer-se a alcançar
resultados em cinco áreas: reduzir a dependência de longo prazo da assistência
social; apoiar crianças vulneráveis; impulsionar habilidades e emprego; reduzir a
criminalidade; e aumentar a interação com o governo. Essas prioridades permane-
ceram inalteradas até 2017, quando os resultados foram avaliados e as prioridades
modificadas. http://www.ssc.govt.nz/sites/all/files/snapshot-mar17_0.pdf.
44
Também contribuiu para melhorar as habilidades de leitura na segunda série e redu-
ziu a mortalidade neonatal.
(Robinson, 2013; Marcel, 2014) e enquanto os governos buscam uma alo-

cação de gastos “mais inteligente” às prioridades nacionais de políticas
(Vandierendonck, 2014). As revisões podem ser abrangentes, incluindo a
maioria dos principais programas de gastos, ou focadas em programas
específicos; em vez de identificar gastos não prioritários e desperdícios
que devem ser cortados, buscam realocar recursos de atividades não
prioritárias para atividades prioritárias, em sua maioria voltadas para o
crescimento e a equidade. O ritmo e a profundidade das análises de gastos
vêm aumentando nos países avançados: dos 32 países membros da OCDE,
apenas metade as adotava em 2011, em comparação com 80% em 2018.
Dos que as implementaram, dois terços informaram que a revisão inteli-
gente de gastos (SSR, na sigla em inglês) os ajudou a realocar os gastos
de modo a atender às prioridades das políticas do governo (OCDE, 2018).
Estruturas de Gastos de Médio Prazo
Uma Estrutura de Gastos de Médio Prazo (MTEF) é uma instituição orça-

mentária destinada a fortalecer o vínculo entre políticas, planejamento
e orçamento ao longo de um horizonte plurianual, cujo objetivo é alcan-
çar progressivamente: 1) disciplina fiscal; 2) alocação estratégica de
recursos (eficiência alocativa); e 3) boa gestão operacional (eficiência téc-
nica) (Banco Mundial, 2013). De forma coerente com os três resultados
potenciais, a literatura distingue três “tipos”, “etapas” ou “níveis de desen-
volvimento” das MTEF: 1) a Estrutura Fiscal de Médio Prazo (MTFF, na
sigla em inglês), que normalmente contém uma declaração da estratégia
macrofiscal, uma análise da sustentabilidade da dívida e metas e previsões
macroeconômicas e fiscais de médio prazo; 2) a Estrutura Orçamentária
de Médio Prazo (MTBF, na sigla em inglês), que amplia o alcance de uma
MTFF para alocar recursos com base em prioridades estratégicas limita-
das pela disponibilidade do teto orçamentário “de cima para baixo”; e 3) a
Estrutura de Desempenho de Médio Prazo (MTPF, na sigla em inglês), cen-
trada em elaborar o orçamento dos objetivos do programa, (baseados em
produto em vez de insumos) e na avaliação de desempenho para aumen-
tar a eficiência.45 A América Latina passou por uma onda de adoções de
45
Dois estudos que usam o Método Generalizado de Momentos (GMM, na sigla em
inglês) em um painel de países desenvolvidos observaram que a MTPF mais exi-
gente tem efeitos positivos na eficiência técnica e alocativa (medidos pela razão
custo-efetividade do gasto com saúde e nas pontuações de eficiência em saúde de
um modelo de fronteira estocástico de prestação de serviços de saúde, respectiva-
mente). Alcançar o equilíbrio fiscal também tem efeitos mais fortes em países com
MTEF mais avançadas (Banco Mundial, 2012; e Vlaicu et al., 2014).
MTEF a partir do ano 2000.46 No entanto, desde o início, a intenção não

era reformar as instituições orçamentárias tradicionais e o comporta-
mento alocativo, mas sim promover a disciplina macrofiscal. Não houve
integração entre as MTEF e o processo orçamentário existente. Essas
reformas foram introduzidas e entendidas como parte de um componente
mais amplo de GFP e como exercícios de projeção mecânica que não vin-
culavam políticas com alocação de recursos e não promoviam mudanças
no comportamento orçamentário para melhorar a eficiência alocativa. No
entanto, a conclusão não é ignorar a necessidade de uma MTEF, mas redi-
mensionar e reformular a abordagem de acordo com as possibilidades e
capacidades do país, incluindo a priorização de apenas um punhado de
programas alinhados ao OpR anual por meio de modelos causais bem
especificados. Nesse esforço, a capacidade tão necessária para adotar
uma MTEF bem-sucedida pode ser fortalecida por meio da profissionali-
zação e da assessoria de instituições fiscais independentes.
Conselhos fiscais e comissões de produtividade
Os conselhos fiscais são instituições orçamentárias criadas para exer-

cer uma supervisão independente de previsões, políticas e desempenho
macrofiscais (FMI, 2014). Seu papel é complementar ao das MTEF e pode
reforçar as MTFF, melhorando o entendimento dos países sobre sua posi-
ção e suas perspectivas fiscais.47 No entanto, o objetivo principal dos
conselhos fiscais é acompanhar as regras fiscais e complementar as pro-
jeções macroeconômicas da MTFF, em vez de avaliar a eficiência nas
políticas de gastos. Mas as comissões ou conselhos modernos de produti-
vidade podem desempenhar um papel importante no sentido de melhorar
o desenvolvimento da capacidade para priorizar gastos. Idealmente, são
órgãos consultivos ou revisores independentes, formados por pesquisa-
dores capazes, alguns com comprovada experiência em políticas públicas,
46
Enquanto o Banco Mundial (2013) enumera 11, Kaufmann, Sanginés e García Moreno
(2015) enumeram 21 e, em alguns casos, os países informam relatam que estão na
etapa de MTBF ou mesmo na etapa de MTPF. No entanto, essas avaliações anali-
sam processos (e promessas) em vez de função e, portanto, analisando sites oficiais,
apenas 10 países publicaram documentos de MTFF que variam de três páginas de
projeções fiscais a relatórios longos com detalhes sobre vários riscos fiscais e Análise
de Sustentabilidade da Dívida (ASD), em sua maioria a partir de uma etapa macroe-
conômico inicial da MTFF (Suescún, 2018).
47
Enquanto na União Europeia foram criados 30 Conselhos Fiscais entre 2001 e 2015
(e a maioria após a crise de 2009), na América Latina e no Caribe há apenas alguns
poucos no Chile e na Colômbia e, mais recentemente, no Peru e no Brasil.
que atuam na pesquisa sobre produtividade em capital humano e físico.

Podem ser as primeiras instituições fiscais diretamente encarregadas de
produtividade e crescimento. Internacionalmente, as comissões de pro-
dutividade da Austrália (criadas em 1998) e da Nova Zelândia (criadas
em 2011) são exemplos de órgãos independentes que tratam de assun-
tos relativos à produtividade e de questões sociais e ambientais. A função
principal dessas comissões é realizar consultas públicas mediante solici-
tação do governo sobre questões políticas ou regulatórias importantes,
que afetam seu desempenho econômico e o bem-estar da comunidade.
Além disso, as comissões realizam uma série de pesquisas independentes
para corroborar seus relatórios anuais, seu monitoramento de desempe-
nho e outras responsabilidades. Essas instituições florescem com mais
facilidade e eficácia sempre que os países desenvolvem uma cultura de
políticas baseadas em evidências, aliadas a arranjos destinados a aumen-
tar a transparência e a prestação de contas do governo (Banks, 2015).
Essas condições preexistentes são fundamentais para a maioria das insti-
tuições responsáveis pela melhoria do gasto público.
O contexto também é importante: não há uma solução única quando se
trata de instituições que trabalham para melhorar a produtividade (Renda
e Dougherty, 2017). O caso da comissão de produtividade do Chile48 é um
exemplo. Décadas de tradição em ACB e avaliação de projetos, somadas à
avaliação ex-post mais recente de programas, culminaram em 2015 com a
criação da Comissão de Produtividade do Chile, formada por economistas
de alto nível e formação que, de forma independente, investigam e asses-
soram o governo em questões de produtividade. Esse tipo de comissão de
revisão e pesquisa, bastante apropriado para realizar avaliações ex-ante
e ex-post de alta qualidade de políticas alternativas, pode ser importante
para introduzir mudanças incrementais no orçamento.
Em conclusão, é possível ajustar gradualmente as práticas de OpR
para melhorar a eficiência alocativa do gasto público. As principais reco-
mendações para os países com menos experiência em OpR é selecionar
48
México e Barbados também oferecem exemplos de Conselhos de Produtividade,
mas com uma representação tripartite que compreende governo, empresas e sin-
dicatos. Um dos principais pontos fortes desses órgãos tripartites é sua capacidade
de promover a conscientização entre as principais partes interessadas dos atuais
problemas de políticas e dos ganhos potenciais da mudança. No entanto, também
podem ser um obstáculo para um acordo sobre soluções robustas para políticas
públicas, como na regulamentação do mercado de trabalho ou nos programas
de assistência à indústria. Além disso, essas comissões tripartites essencialmente
compilam informações existentes, sem produzir novos conhecimentos por meio de
pesquisas internas.
um pequeno número de prioridades de médio prazo do planejamento

estratégico; analisá-las em um modelo causal no qual se possam iden-
tificar insumos, produtos e resultados; e, em seguida, integrá-las a um
OpR claramente definido. Essa não é uma tarefa fácil e deve ser realizada
aumentando a capacidade dos órgãos orçamentários e dos ministérios
pertinentes. Nessa tarefa, as entidades relevantes podem ser auxiliadas
por órgãos consultivos, como comissões de produtividade independentes
e com pessoal adequado, acompanhados de revisões periódicas estraté-
gicas ou “inteligentes” do gasto público e de avaliações ex-post, incluindo
avaliações de impacto modernas e em constante crescimento dos pro-
gramas da região, que podem reconfigurar o gasto público de forma
gradativa, mas sólida. O elo intertemporal deve ser fornecido por MTEF
redesenhadas e orientadas no nível micro com prioridades e políticas de
orientação do desempenho.49
Instituições para melhorar a alocação de gastos com o envelhecimento

da população
O gasto público associado ao envelhecimento da população com apo-

sentadorias e assistência médica é o maior item no orçamento de alguns
governos da América Latina e do Caribe. Embora o gasto médio seja de
10,8% do PIB, em alguns países como Argentina e Brasil chega a 17,8% e
16,3%, respectivamente, respondendo por quase 40% do gasto público
total consolidado. A situação não deverá melhorar nas próximas décadas.
O gasto projetado pelo Brasil com os atuais parâmetros de saúde e apo-
sentadorias ultrapassará 50% do PIB e o da Argentina passará de 30%,
reduzindo ainda mais o espaço fiscal para investir em atividades que impul-
sionam o crescimento (ver Capítulo 3). Para alguns países (por exemplo,
na América Central), o gasto público com aposentadorias é muito mais
baixo como percentual do PIB ou do gasto total, mas a cobertura de apo-
sentadorias é baixa e limitada a indivíduos em boa situação financeira.
Consequentemente, os governos estão aumentando a proteção social
não contributiva em toda a região. Essas políticas, que são de difícil sus-
tentação, impõem um imposto à formalidade e concedem um subsídio
à informalidade, aumentando, assim, a necessidade de mais gastos não
financiados, já que a cobertura formal não aumentará (nem as receitas de
contribuições para a previdência social), e a incidência da política social
49
Essa proposta está próxima do orçamento de base zero dos anos 1960, mas muito
mais elaborados e implementados gradualmente, adaptados à realidade da econo-
mia política do incrementalismo orçamentário.
na pobreza diminuirá (Alaimo, Garganta e Pessino, 2018). O problema é

como abordar as desigualdades na velhice de uma forma fiscalmente sus-
tentável, sem impor mais distorções (ou seja, efeitos não intencionais que
incentivam a informalidade).
Os procedimentos atuais de elaboração de orçamentos não conse-
guem resolver uma das tensões orçamentárias mais importantes: como
proteger a segurança financeira dos idosos sem sobrecarregar indevida-
mente as gerações mais jovens com o pagamento desses compromissos.
A OCDE sugere que a justificativa para que os governos preparem
e publiquem projeções fiscais de longo prazo é melhorar o perfil da
sustentabilidade fiscal, fornecer uma estrutura para a discussão da sus-
tentabilidade fiscal das políticas atuais e do possível impacto fiscal das
reformas, bem como centralizar a responsabilidade pela análise de polí-
ticas de longo prazo. De fato, é fundamental complementar a análise de
sustentabilidade da dívida (ASD) com projeções de longo prazo do gasto
com saúde e aposentadorias, incluindo esses efeitos na sustentabilidade
fiscal no longo prazo. No entanto, em muitos países da América Latina
e do Caribe, mesmo as despesas correntes com seguridade social não
são consideradas parte do gasto público consolidado, embora o manual
de GFS do FMI as considere explicitamente parte do gasto total.50 Muito
menos importância se dá aos passivos, mesmo quando relacionados com
servidores públicos. A maioria dos países não tem projeções atuariais de
aposentadoria, gastos com saúde e déficits (Glassman e Zoloa, 2015) e,
quando as tem, estas não são divulgadas. Por essa razão, quase nenhum
país incorpora projeções periódicas de déficits atuariais em contas fiscais,
MTEF ou ASD. Chile, Peru e Colômbia fizeram alguns avanços nessa área.
No entanto, é preciso fazer uma análise completa dos passivos contingen-
tes e de longo prazo relacionados com servidores públicos, bem como dos
regimes especiais de pensão no governo central, empresas estatais (SOE,
na sigla em inglês), ou governos subnacionais (ver Quadro 9.2).
A partir de uma perspectiva orçamentária de mais longo prazo,
América Latina e Caribe precisam se concentrar em duas áreas principais.
A primeira é melhorar a previsão de gastos e as tendências de receita de
mais longo prazo, incluindo o impacto fiscal de tendências demográficas.
A segunda é vincular a política fiscal a considerações de sustentabilidade
no longo prazo. Os conselhos fiscais poderiam assumir a liderança na
segunda área. O atual desequilíbrio entre impostos e gastos, que levou a
50
Segundo o FMI, a transparência fiscal exige trabalhar com uma definição ampla de
gasto público, que cubra pelo menos o governo central, os governos estaduais e
locais e os gastos com seguridade social.
um nível de dívida insustentável, não ocorreu da noite para o dia. Na prá-

tica, no entanto, o processo orçamentário está demasiadamente focado
em efeitos de curto prazo e muito pouco em impactos de longo prazo. É
preciso analisar todos os passivos previdenciários que os países da região
se comprometeram implícita ou explicitamente a pagar, que podem ou
não estar no orçamento de curto ou médio prazo, mas que estão no orça-
mento “real” que os países deveriam considerar ao planejar gastos e
impostos futuros. Além disso, é necessário projetar regularmente o gasto
com o envelhecimento da população e contemplar os efeitos de um maior
gasto futuro com aposentadorias, por exemplo, reduzindo o gasto com
outras transferências e investimentos.
A publicação regular dessas projeções poderia contribuir para uma
reforma estrutural que aumente os incentivos para ao trabalho formal,
reduza o custo orçamentário do envelhecimento e aumente a equidade
intergeracional. Os parâmetros básicos incluem a idade de aposentado-
ria, a taxa de reposição e a taxa de contribuição. Aumentar gradualmente
a idade de aposentadoria em consonância com a esperança de vida, prote-
gendo os vulneráveis, é a opção preferida (Bosch, Melguizo e Pagés, 2013).
Para os sistemas públicos de saúde, as evidências sugerem que a maio-
ria dos países tem espaço para melhorar a eficiência (ver Capítulo 8), o
que ajudaria a conter o crescimento do gasto com saúde, ampliando, ao
mesmo tempo, a cobertura. Quando possível, a reforma estrutural deve ser
implementada gradualmente, com vistas à construção de um sistema de
aposentadoria universal, em que os benefícios são pagos a partir da mesma
fonte de receita. O objetivo é garantir a todos os trabalhadores proteção
contra riscos básicos (e evitar a pobreza na velhice), deter a crescente vul-
nerabilidade fiscal e alinhar os incentivos de trabalhadores e empresas para
aumentar a produtividade e a eficiência. 51 Construção de consenso, com-
binada com a divulgação transparente de informação sobre os sistemas
de previdência social e saúde, pode auxiliar no difícil processo de reforma.
Os países da América Latina e do Caribe precisarão fazer mudan-
ças adicionais significativas em políticas e investimentos para enfrentar
o rápido envelhecimento de suas populações. Em particular, devem for-
mular políticas para ajudar os cidadãos mais idosos, ainda produtivos, a
51
A reforma poderia ter duas vertentes: i) uma proteção social contra a pobreza, não
contributiva, para todos os cidadãos; e ii) mecanismos para promover o emprego
formal (ou seja, subsídios oferecidos para reduzir as contribuições previdenciárias
de trabalhadores assalariados e não assalariados e exigir que todos os trabalhadores
contribuam, independentemente de sua categoria ocupacional). Ver Levy (2008);
Antón, Hernández e Levy (2012); e Bosch, Melguizo e Pagés (2017) para mais deta-
lhes e opções.
encontrar emprego em tempo integral ou acordos de trabalho mais flexí-

veis, de modo a aumentar sua oferta de trabalho, sua produtividade e, em
última análise, seu bem-estar. Japão, Singapura e Coreia já fizeram gran-
des investimentos em automação e robótica para compensar a perda de
produtividade de suas forças de trabalho em processo de envelhecimento
(Scott, 2018).
Gestão do investimento público
O investimento público é fundamental para o crescimento atual e futuro,

uma vez que amplia a capacidade produtiva de um país (capítulos 3 e 5).
No entanto, não se trata apenas do quanto é investido, mas também de
como é feita a gestão dos investimentos, ou seja, como são tomadas as
decisões sobre onde, por que e como os investimentos são financiados e
produzidos para a obtenção dos melhores resultados sociais possíveis.52
Os níveis de eficiência do investimento público, por sua vez, são uma fun-
ção da qualidade das instituições e da força relativa das instituições de
gestão do investimento público. A qualidade dos procedimentos varia
muito entre países e determina o grau de eficiência do planejamento de
investimentos, se estes são alocados a atividades prioritárias para o desen-
volvimento econômico e se a implementação evita desperdícios e atrasos
(Rajaram et al., 2014; Dabla-Norris et al., 2012).
Na América Latina e no Caribe, o investimento público é baixo — 4,5%
do PIB em 2016 —, enquanto as regiões em desenvolvimento da Ásia
estão investindo uma média de 6,3% do PIB. Além disso, os gastos de
investimento são altamente voláteis, pois tendem a cair drasticamente
em períodos de consolidação fiscal, desaceleração econômica ou sem-
pre que as finanças públicas estão sob pressão (Ardanaz e Izquierdo,
2017). Ademais, enquanto uma parte importante do investimento público
é executada pelos governos subnacionais (entre 60% e 70% do gasto con-
solidado na Argentina, na Bolívia, na Guatemala, no México, 53 no Peru e no
Brasil, seguidos pela Colômbia com cerca de 41%), sua capacidade de ges-
tão, presumivelmente limitada, ainda é desconhecida.
No nível regional, uma análise da eficiência da gestão do investimento
público revelou que as áreas de desempenho mais fraco foram alinha-
mento estratégico e avaliação de projetos, avaliação e auditoria ex-post,
52
Os modelos de produção incluem o investimento público tradicional (IPT), parcerias
público-privadas (PPP) ou investimentos por meio de empresas estatais.
53
A participação do investimento subnacional no México é menor quando o investi-
mento das estatais é incluído no gasto consolidado.
escrutínio e acesso público a informações durante o ciclo de investi-

mento. A falta de avaliação sistemática ex-post e de coleta de dados sobre
o desempenho prejudica a tomada de decisão baseada em evidências
(Contreras et al., 2016). Projetos de investimento que ultrapassam a um
pequeno valor fixo devem sempre ser avaliados por meio de uma ACB,
para garantir que sejam priorizados de acordo com a maior taxa interna
de retorno. 54,55 Além disso, ferramentas digitais não estão sendo explora-
das ao máximo na região para economizar tempo e fornecer informações
mais precisas, integradas e tempestivas sobre procedimentos e resultados
de investimentos.
Há uma necessidade urgente de um gasto mais eficiente em investi-
mento público, dada a pequena janela de oportunidade que termina em
2040. As evidências e lições aprendidas internacionalmente revelam fato-
res críticos para a reforma dos sistemas de gestão do investimento público
(PIMS, na sigla em inglês), apresentados na Tabela 9.5. O BID apoiou refor-
mas institucionais destinadas a fortalecer os PIMS em vários países da
América Latina e do Caribe nos últimos 15 anos, empoderando governos
nacionais e subnacionais. Esse contexto produziu uma lição fundamental:
adotar uma abordagem integral conforme descrita a seguir.
É importante salientar que, para evitar gastos não registrados no
orçamento ou extraorçamentários, os investimentos em PPP e empresas
estatais deveriam ser integrados aos procedimentos modernos de gestão
do investimento público e do orçamento geral (Quadro 9.2).
Alocação e gestão do gasto subnacional
A crescente descentralização de gastos pode apoiar a eficiência do gasto

público se várias pré-condições forem atendidas (Capítulo 3), entre elas:
1) um nível relativamente comparável de descentralização fiscal; 2) uma
distribuição bem definida, não concorrente e transparente das respon-
sabilidades de gasto; e 3) instituições no nível local com capacidade e
qualidade suficientes para exercer uma gestão eficiente de gastos maio-
res. Para a equidade horizontal, também é importante melhorar o desenho
54
No entanto, a cobertura das avaliações ex-ante na maioria dos países da América
Latina e do Caribe é pequena, recebendo apenas 2 de um máximo de 5 na ferramenta
de avaliação do Prodev. Chile, Colômbia, México e Peru foram líderes consistentes
em diferentes pesquisas (Kaufmann, Sanginés e García Moreno, 2015).
55
Quando um projeto tem grandes externalidades positivas, mas não mensuráveis,
uma análise de custo-efetividade terá que ser suficiente (Fontaine, 2006). Outros
métodos menos exigentes em termos de dados, como decisões baseadas em crité-
rios múltiplos, devem ser considerados apenas como uma segunda melhor opção.
Tabela 9.5 Recomendações para melhorar a gestão do investimento público

Planejamento/ Desenvolver um plano estratégico de Uma abordagem integral de longo
Priorização investimento público de médio prazo. prazo considera todos os setores em
Vinculá-lo a um orçamento plurianual um único plano, garante coerência e
e a planos nacionais. A análise de evita a sobreposição de gastos.
custo-benefício (ACB) deveria ser
o primeiro método de escolha para
priorizar projetos.
Cobertura/ Estabelecer coordenação unificada A coordenação evita duplicações e
Coordenação entre as entidades de planejamento, o garante a coerência na priorização
Ministério da Fazenda e os governos nacional, setorial e regional (FMI,
subnacionais durante todo o ciclo de 2015). É aconselhável ter uma entidade
investimento. Cobrir todas as entidades interinstitucional de alto nível.
de financiamento, incluindo parcerias
público-privadas (PPP), fundos
fiduciários e empresas estatais (SOE)
Modelo Operacional Alinhar a ACB ex-ante a uma Priorizar projetos de investimento
estratégia de desenvolvimento com ACB encontrando os trade-offs
nacional; considerar custos de econômicos relevantes (Laursen e
manutenção; efeitos distributivos; Myers, 2009). Usar metodologias
complementaridades e avaliações específicas do setor para a ACB e
transversais de projetos que afetem preços sociais padronizados. Ter critérios
muitos setores, para evitar ampla claros para escolher o modelo de
discricionariedade política. entrega: investimento público tradicional
(TPI), PPP ou SOE (Quadro 9.2).
Tecnologia digital Desenvolver uma plataforma Análise de Big Data, algoritmo e
e ferramentas digital para todo o ciclo de vida do aprendizagem automática beneficiarão
eficientes investimento e integrá-la ao SIAF para a eficiência e a transparência dos
interoperabilidade com outros módulos, sistemas de gestão do investimento
tais como orçamento, compras e público (PIMS), tais como sistemas
tesouraria. de informações geográficas (SIG) e
técnicas de visualização.
Transparência/ Disponibilizar informações Combater a corrupção melhorando
participação orçamentárias relativas a projetos os mecanismos de transparência
de investimento disponíveis ao e prestação de contas; fornecer
público, divulgando custos e passivos informações detalhadas e precisas para
contingentes e PPP (OCDE, 2018b). supervisionar o processo competitivo
de aquisições para projetos.
Profissionalização No serviço público, é preciso atrair, Desenvolver habilidades para gerenciar
aprimorar e reter pessoal qualificado o investimento é fundamental.
nas fases de planejamento do projeto, Terceirizar capacitação a universidades
sua gestão, avaliação e aquisições, nacionais ou locais em todo o país, com
bem como na análise de políticas. um currículo rigoroso (OCDE, 2014c).
Avaliação ex-post Encomendar avaliações ex-post de A falta de feedback sobre a qualidade
todos os projetos de investimento e o desempenho de projetos de
público e usar as conclusões de grande porte impede melhorias em
avaliações ex-post para melhorar o investimentos futuros, como de
processo de avaliação ex-ante. infraestrutura, e implica um risco claro
com altos custos.
(continuação)
Tabela 9.5 Recomendações para melhorar a gestão do investimento público
Monitoramento e Desenvolver um conjunto de Monitorar o progresso da
controle indicadores relevantes e padronizados implementação de projetos por meio
ao longo do ciclo de investimento, de insumos, atividades e produtos;
que alimentem um sistema de os resultados intermediários e finais
monitoramento. Eles são um controle devem estar alinhado aos objetivos
importante de excesso de custos e de estratégicos. É preciso acompanhar os
tempo. indicadores de monitoramentos anos
após a realização do investimento.
Fonte: Com base na assistência prestada a vários países da região e em evidências internacionais. Ver
Contreras et al. (2017); Eguino et al. (no prelo); FMI (2015); OCDE (2014c); e Rajaram et al. (2014).
de transferências intergovernamentais56 para que sejam equalizadoras, 57

isto é, para que permitam aos governos subnacionais fornecer níveis
razoavelmente comparáveis de serviços públicos aos cidadãos, a taxas de
impostos razoavelmente comparáveis, mesmo que os recursos sejam dife-
rentes entre as áreas. 58
Na América Latina e no Caribe, essas restrições institucionais e
administrativas dificultam a consecução de gastos eficientes, eficazes e
transparentes no nível subnacional. A reforma de arranjos fiscais descen-
tralizados é uma das áreas mais complexas das finanças públicas, uma vez
que abrange várias questões de políticas e de construção de instituições,
e é fortemente influenciada por fatores históricos, políticos, sociais e eco-
nômicos. Por conseguinte, não existe um modelo único e correto. Assim,
as recomendações devem ser adaptadas às circunstâncias específicas de
cada país (FMI, 2009). Um conjunto não exaustivo de recomendações
para superar os principais problemas enfrentados pelos governos subna-
cionais durante o processo de descentralização fiscal é apresentado na
Tabela 9.6. A falta de transparência e capacidade no nível local são as
56
A compartilhamento de receitas é o instrumento mais usado para corrigir desequilí-
brios verticais, enquanto as transferências de equalização têm como objetivo reduzir
os desequilíbrios horizontais, e as transferências de propósito especial procuram
financiar as despesas subnacionais em setores e programas prioritários.
57
Ver Muñoz, Pineda e Radics (2017) sobre o projeto de transferências de equalização
para a América Latina e o Caribe.
58
A equalização de receita visa reduzir as diferenças na capacidade de arrecadação
de receita per capita de uma jurisdição. Como se concentra na capacidade tributária,
não oferece desincentivos para aumentar as receitas. Por outro lado, a equalização
de custos visa reduzir as diferenças no custo per capita de fornecer um conjunto
padrão de serviços públicos. A maioria dos países da OCDE usa uma combinação de
ambos, enquanto o Canadá usa a equalização de receita. Além de compensar a capa-
cidade tributária, a Austrália também inclui compensação para custos de despesas.
QUADRO 9.2 RISCOS FISCAIS DE PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS (PPP),

EMPRESAS ESTATAIS (SOE) E FUNDOS PÚBLICOS
PPP são contratos de longo prazo em que o setor privado fornece ativos e servi-
ços de infraestrutura tradicionalmente fornecidos pelo governo, que os financia
diretamente ou por meio da cobrança de taxas de uso e pedágios, caso em
que as PPP são denominadas concessões. Nas últimas décadas, uma proporção
crescente de serviços de infraestrutura vem sendo prestada por meio de PPP
na América Latina. Quando comparados ao investimento público tradicional
(IPT), os benefícios das PPP decorrem principalmente do “pacote”, que permite
que os custos de construção e manutenção dos ativos sejam internalizados,
uma vez que o mesmo agente os assume, comprometendo-se com determi-
nados custos durante o ciclo de vida, reduzindo, assim, custos operacionais e
de manutenção. Portanto, do ponto de vista econômico, as PPP deveriam ser
usadas quando oferecem uma melhor relação qualidade-preço do que o IPT, ou
seja, quando o provedor privado tem condições de fornecer a infraestrutura a
um custo menor e com maior eficiência do que o setor público. No entanto, em
muitos casos, os projetos de investimento realizados por meio de PPP foram
usados não por razões de eficiência, mas para driblar o controle de gastos, atra-
sar o registro de custos ou não registrar o investimento, as garantias fornecidas
ou a dívida contraída no orçamento, colocando em risco, assim, a transparên-
cia fiscal. (Engel, Fischer e Galetovic, 2013). As PPP permitem aos governos
aumentar o investimento sem aumentar imediatamente a dívida pública. Isso
é tentador, especialmente para governos com problemas de caixa que estão
tentando cumprir metas fiscais; embora liberem espaço fiscal no curto prazo,
este é perdido no longo prazo. Essa falta de um registro orçamentário transfor-
ma os pagamentos comprometidos em passivos contingentes que, apesar das
tentativas de controlá-los — por exemplo, estimando riscos por meio de técni-
cas sofisticadas — estão altamente correlacionados com o ciclo econômico. A
materialização de passivos ocultos e contingentes em alguns países europeus,
como Espanha, Portugal e Islândiaa durante a crise financeira de 2008–2010,
mostra que esses passivos continuam sendo tratados de forma insuficiente nas
contas públicas dos países. Mesmo quando os parceiros privados arcam com
a maior parte dos riscos explícitos, o governo continua sendo o verdadeiro re-
clamante residual do projeto, garantindo a prestação do serviço. Esse problema
explica em grande parte a renegociação de contratos com custos excedentes
altos em alguns países da América Latina e do Caribe. A grande maioria das
concessões rodoviárias no Chile, na Colômbia e no Peru antes de 2010 foi re-
negociada, gerando aumentos de custos entre 20% e 100% (Bitran, Nieto-Parra
e Robledo, 2013). Essa situação resultou em investimentos de baixa qualidade
e fiscalmente onerosos. Os governos deveriam limitar os riscos fiscais globais
das PPP: i) escolhendo o projeto certo por meio, primeiramente, da ACB, em
seguida avaliando se optarão por uma PPP ou por um investimento público
tradicional (TPI, na sigla em inglês), e assegurando a boa governança ao longo


EMPRESAS ESTATAIS (SOE) E FUNDOS PÚBLICOS (continuação)
do ciclo do projeto para evitar corrupção e ineficiências; e (ii) implementando

a elaboração adequada de relatórios orçamentários e registrando no orça-
mento e nos balanços patrimoniais os passivos diretos, à medida que o ativo
é construído. Anualmente, todas as exposições, dívidas e garantias que geram
passivos contingentes e riscos fiscais devem ser divulgadas.b Enquanto isso, na
medida em que as reformas forem sendo implementadas, limitar o uso de PPP
(Honduras limita o uso de projetos de PPP a 5% do PIB, o Peru 12% do PIB e o
México a 10% da receita).
Empresas estatais (SOE) são contribuintes importantes, embora negligen-
ciadas, do investimento público na região, representando uma grande parcela do
investimento total do setor público (Mussachio, Pineda Ayerbe e García 2015).
Na Argentina, no México e no Uruguai, as SOE respondem por mais de 40% do
investimento total do setor público, especialmente em setores-chave como ele-
tricidade, água e saneamento. As empresas estatais enfrentam vários desafios,
uma vez que a maioria fornece bens e serviços públicos socialmente sensíveis,
que podem prejudicar a solidez de seus processos de avaliação de investimen-
tos. Por exemplo, essas empresas às vezes são obrigadas a realizar investimentos
muito arriscados ou subótimos devido a interferências políticas (Reyes-Tagle e
Garbach, 2016). Em outros casos, por iniciativa própria podem se expor a níveis
mais altos de risco, já que esperam que os governos centrais as socorram em
caso de crises (Ter-Minassian, 2017). Devido à sua natureza pública e aos riscos
fiscais que as estatais podem acarretar, os governos devem: i) exigir que apre-
sentem seus projetos por meio de um procedimento específico, usando a ACB
dentro do ciclo de investimento público; ii) fortalecer os sistemas de controle
e monitoramento das empresas estatais, incluindo decisões de investimento;
iii) registrar suas transações em estatísticas e orçamentos, considerando-as par-
te do setor público geral; e iv) limitar o escopo de intervenções politicamente
motivadas nas operações cotidianas das empresas estatais.
Empresas Públicas Transitórias — Fundos Públicos (“Fideicomisos”) — são
outro veículo para a gestão criteriosa do investimento na América Latina e no
Caribe. Esses fundos extraorçamentários foram criados por uma série de razões,
inclusive para evitar as restrições do processo orçamentário e uma ACB detalha-
da e transparente, protegendo assim os fundos do escrutínio político. Por outro
lado, esses fundos, quando bem planejados, fornecem um mecanismo para
vincular impostos e taxas específicos aos serviços prestados (por exemplo, be-
nefícios sociais e manutenção de estradas). Se deixados fora do orçamento, os
fundos devem ser submetidos a um sistema robusto e transparente de controle,
relatórios e auditoria externa (FMI, 2018). Várias PPP na região são financiadas
por meio desses fundos extraorçamentários, o que lhes permite permanecer fora
do orçamento durante todo o ciclo e evitar a sujeição às mesmas disposições do


EMPRESAS ESTATAIS (SOE) E FUNDOS PÚBLICOS (continuação)
ciclo do projeto que outros investimentos. Essa prática não apenas gera riscos
fiscais, mas aumenta a probabilidade de corrupção, a menos que seja bem mo-
nitorada ou, melhor ainda, registrada no orçamento.
a
Um exemplo recente do efeito de uma falha em registar passivos reais ou contingentes é a
Grande Recessão em Portugal. A dívida de Portugal subiu de 76% do PIB em 2009 para 130%
em 2014. Metade desse aumento foi atribuída à reclassificação de entidades que estavam fora
das contas do governo geral — principalmente empresas públicas, bem como várias PPP — e
intervenções destinadas a reforçar instituições financeiras (Cangiano, Curristine e Lazare, 2013).
Veja estudos de caso adicionais para a região em Reyes Tagle (2018).
b
No que diz respeito a outros passivos contingentes, a crise financeira revelou lacunas no co-
nhecimento de muitos governos sobre sua posição fiscal subjacente. Para identificar e mitigar
todas as fontes de risco fiscal, é essencial melhorar as regras e práticas de transparência fiscal
em várias dimensões, incluindo: i) cobertura mais completa de instituições e transações do setor
público; ii) apresentação de relatórios mais abrangentes sobre ativos e passivos do setor público;
e iii) apresentação de relatórios de riscos fiscais mais frequentes e tempestivos (Cottarelli, 2012).
Na América Latina e no Caribe, há pouca identificação, quantificação e gestão de riscos fiscais
que variam de passivos relacionados a gastos com idosos, a garantias explícitas ou implícitas para
o setor financeiro, garantias de empréstimos a empresas, governos subnacionais, PPP e certos
fundos públicos. Muitos desses passivos estão fora do orçamento e devem ser quantificados e
registrados, particularmente aqueles que representam compromissos explícitos do setor público.
principais limitações para melhorar a eficiência nesses governos. Além

disso, e em particular no caso de grandes federações, muitas reformas,
como o aumento da base tributária dos governos subnacionais e a melho-
ria das transferências intergovernamentais para torná-las mais eficientes e
equalizadoras, exigem mudanças com uma maioria de dois terços do Con-
gresso, e até mesmo mudanças na Constituição em alguns casos, como
no Brasil, ou a aprovação de todas as províncias, como na Argentina. Por-
tanto, essas reformas exigem amplos consensos e negociações. Alguns
países como o México e a Argentina se beneficiaram de acordos fiscais ou
pactos para alcançar os resultados desejados. No passado, muitos desses
acordos eram altamente políticos, sem muitos dados ou evidências para
tornar o compartilhamento de receitas ou de responsabilidades mais efi-
ciente ou equitativo. Se fossem baseados em evidências, com uma boa
análise e diagnósticos de bases tributárias, de necessidades de gastos e
de custos, esse consenso político poderia ser melhorado. Como na maioria
das instituições de gastos, o planejamento e a priorização com diagnós-
ticos e evidências rigorosos são fundamentais para melhorar a instituição
do federalismo fiscal. Outras instituições, como a coordenação fiscal inter-
governamental, também podem ajudar nos processos de diagnóstico,
evidências e construção de consenso. Transferências de equalização tam-
bém podem melhorar a construção de uma federação com fins comuns.
Tabela 9.6 Principais recomendações para melhorar a descentralização fiscal

para uma maior eficiência do gasto
Planejamento/ Fortalecer o planejamento estratégico O planejamento deve ser baseado
Priorização nos níveis subnacionais e integrá-lo na construção de evidências e
com o planejamento central. Avaliar consenso para reformas futuras.
capacidades humanas, físicas, e fiscais, Melhorar o planejamento, a gestão
como desenvolver a descentralização por resultados e a transparência. Uma
potencial da carga tributária, como forte capacidade de planejamento no
diferentes transferências afetam nível local é necessária para reduzir
a equidade e a eficiência, e como desperdícios e uso indevido de recursos
diagnosticar gastos concorrentes. descentralizados.
Cobertura e Desenvolver coordenação fiscal A cooperação horizontal pode ajudar
Coordenação intergovernamental (CFI) vertical minimizar externalidades adversas,
para uma gestão efetiva das especialmente as mais próximas, e
responsabilidades de gastos explorar economias potenciais de escala.
concorrentesa (Ter-Minassian e A cooperação vertical pode ajudar a
de Mello, 2016). Especificar em evitar transferências de custos quando
legislação de alto nível a esfera de governos de nível mais alto estabelecem
governo que pode invalidar decisões normas e regulações inadequadas
em responsabilidades concorrentes para contrapartes de nível inferior.
(Ter-Minassian, 2016). Desenvolver CFI Para a sustentabilidade fiscal, limita as
horizontal para melhorar a cooperação despesas correntes em detrimento das
com o governo central em gestão despesas de capital e alinhar as regras
financeira em educação, saúde, etc. fiscais com o nível federal.
Mobilização de Atribuir progressivamente A descentralização tributária melhora a
recursos próprios autonomia tributária suficiente aos eficiência do gasto quando corresponde
e sistemas de governos subnacionais de acordo à descentralização do gasto. Introduzir
transferência com responsabilidades de gasto transferências de equalização, capazes
(permitindo-lhes definir taxas sobre os de gradualmente acomodar uma
próprios impostos e impor sobretaxas maior descentralização de impostos
a impostos nacionais; FMI, 2009). e facilitar a transição (Fenochietto e
Melhorar o desenho de transferências Pessino, 2000). Transferências de
intergovernamentais para aumentar a capital poderiam ser usadas para fechar
equalização e a eficiência. Subvenções lacunas de infraestrutura e promover um
para fins especiais podem ser usadas crescimento mais equilibrado.
para objetivos específicos.
Tecnologia digital Usar ferramentas digitais para: Ferramentas digitais são um
e ferramentas i) gerenciar um cadastro central e componente central dos governos
eficientes atualizar avaliações de mercado; modernos e um ativo estratégico
ii) integrar identidade individual, dados para uma melhor prestação de serviços.
fiscais e sociais em sistemas digitais Essas ferramentas também podem
integrados; e iii) coordenar reformas construir capacidade administrativa e
do SIAF, compras eletrônicas e folha melhorar a percepção que os cidadãos
de pagamento eletrônica com sistemas têm dos serviços públicos (OCDE/CAF/
federais. CEPAL, 2018).
Transparência/ Melhorar a publicação de contas fiscais Os governos subnacionais devem
participação tempestivas e precisas. Divulgar todas divulgar contas públicas e riscos
as informações, incluindo interações financeiros e consolidar todas as
financeiras entre os níveis de governo e informações com o governo central para
fórmulas para distribuir transferências a construir melhores processos de tomada
governos subnacionais. de decisão e confiança.
Tabela 9.6 Principais recomendações para melhorar a descentralização fiscal

para uma maior eficiência do gasto (continuação)
Profissionalização Investir na formação de capacidade Sistemas de recursos humanos em
local, incluindo o desenvolvimento de governos subnacionais devem promover
habilidades digitais. Desenvolver um incentivos, junto com contratação
serviço civil profissional enxuto como competitiva meritocrática para melhorar
proteção contra a alternância política e a capacidade técnica dos servidores
o nepotismo. públicos. Integrar servidores civis dos
governos subnacionais a um sistema
de folha de pagamento administrado
centralmente.
Avaliação ex-post Desenvolver informações confiáveis É necessária uma avaliação contínua
sobre a relação custo-efetividade dos resultados e produtos dos
dos programas de gasto no nível programas de gasto para avaliar
subnacional e integrá-las ao orçamento permanentemente se o gasto apresenta
nacional por resultados. uma boa relação qualidade-preço.
Monitoramento e Construir capacidade nos governos Melhorar os instrumentos de
controle subnacionais em sistemas de auditoria monitoramento e controle no nível
internos e externos para garantir a subnacional para identificar práticas
integridade dos estados financeiros, de desperdícios e impedir que surjam
melhorando, assim, as normas de oportunidades para a corrupção.
contabilidade e a regularidade dos
procedimentos de gestão financeira
(BID/Banco Mundial, 2011).
a
Em 2012, a Colômbia introduziu o Plano Contratos em alguns de seus departamentos para coordenar as
políticas de investimento público, com vistas a promover um desenvolvimento regional mais equilibrado.
O governo central chileno também usa o Contratos-Região para acordar planos de investimento com
suas regiões.
As evidências são escassas, mas têm aumentado nos últimos 20 anos

(Capítulo 3; Pessino, Pinto et al., 2018).
O futuro é agora: política e gestão do investimento social
Alcançar a equidade na sociedade geralmente é considerado um objetivo em

toda instituição que se ocupa do gasto público. No entanto, a equidade não
pode ser alcançada em fragmentos, embora a maioria dos países o faça por
intermédio de vários de ministérios setoriais (desenvolvimento social, pre-
vidência social, saúde, educação, trabalho, obras públicas e finanças). Cada
ministro tem poderes para lidar com aspectos específicos de políticas e pro-
gramas sociais. Aumentar a equidade de forma eficaz e eficiente requer uma
visão e um sistema integrados para desenvolver investimentos sociais. Na
maioria dos países da região, investir em capital humano de qualidade é tão
importante quanto investir em capital físico para promover o crescimento.
Assim, os investimentos sociais para alcançar o crescimento deveriam ser
tratados em pé de igualdade com a gestão do investimento público.
Os componentes básicos de uma política social idealmente integrada

devem incluir pelo menos os seguintes elementos:
• Planejamento e priorização com base em evidências sólidas, aná-

lise de custo-benefício ex-ante de todos os principais programas
sociais e feedback de uma avaliação ex-post de programas. O pla-
nejamento social e a priorização devem impedir que os governos
manipulem gastos em disputas democráticas pelo poder político.
Frequentemente, os governos se inclinam para maiores gastos
com transferências mal direcionadas no interesse de um cresci-
mento mais rápido, mas em detrimento da sustentabilidade fiscal
de longo prazo (às vezes rotulada de populismo).59
• Uma visão de longo prazo que adote uma abordagem integrada
do investimento. A América Latina e o Caribe deveriam adotar
uma abordagem abrangente e formular políticas que reconhe-
çam claramente quais capacidades e habilidades são importantes,
como estas são produzidas e como priorizar políticas públicas
para a produção de habilidades. Esse método evita uma aborda-
gem fragmentada e muitas vezes ineficaz de políticas públicas,
que negligencia a importância de cada elemento na conforma-
ção de resultados para a vida. As atuais discussões sobre políticas
geralmente enfocam um problema social de cada vez, com políti-
cas destinadas a lidar com esse problema específico, geralmente
por meio de alguma estratégia de reparação. Gastar mais em
agentes policiais para solucionar crimes, construir mais escolas,
contratar melhores professores e melhorar os resultados dos testes
para promover habilidades são exemplos de soluções fragmenta-
das. Nenhuma dessas políticas está necessariamente errada. No
entanto, perdem-se oportunidades de criar sinergias de políticas
e um direcionamento efetivo. Pesquisas atuais sobre formação de
habilidades sugerem uma abordagem unificada, baseada em uma
estratégia de desenvolvimento humano para reduzir a desigual-
dade por meio da promoção de capacidades em todos as etapas
do ciclo de vida. Políticas efetivas complementam a família e seus
recursos, envolvendo cuidadores para enriquecer os primeiros anos
de vida da criança e apoiá-la na escola. Políticas que aprimoram as
habilidades dos pais para agirem como tal são igualmente eficazes.
59
Como declarou o Ministro do Interior da Argentina, Rogelio Frigerio, em um pro-
grama de TV, referindo-se aos governos populistas: “… dão bem-estar de presente
hoje e em troca sacrificam o futuro…”.
Por exemplo, intervenções precoces de alta qualidade reduzem a

desigualdade promovendo a escolarização, diminuindo a criminali-
dade e reduzindo a ocorrência de gravidez na adolescência. Essas
intervenções promovem a saúde e comportamentos saudáveis,
além de fomentar a produtividade da força de trabalho. Também
produzem grandes benefícios em relação ao custo e altas taxas de
retorno, cumprindo critérios de eficiência que qualquer programa
social deveria cumprir. Intervenções precoces têm retornos econô-
micos muito mais altos do que programas posteriores de reparação
e prevenção, tais como formação pública para o emprego, progra-
mas de reabilitação de detentos, programas de alfabetização de
adultos, subsídios para a educação, ou gastos com instituições
policiais para reduzir a criminalidade (Heckman, 2016).
• Uma visão integrada do investimento social deveria refletir-se em
uma estratégia integrada de gestão do investimento social. Uma
unidade central deveria coordenar o investimento público (PIMS,
como analisado anteriormente neste capítulo) de forma eficaz e
eficiente, e deveria haver uma unidade dedicada a acompanhar
investimentos sociais (sistemas de gestão do investimento social ou
SIMS, na sigla em inglês) ao longo de todo o ciclo — da análise, for-
mulação e implementação à avaliação ex-post e ao monitoramento.
Esse processo deveria, por sua vez, estar integrado ao orçamento
de forma programática e gerar gradualmente a um orçamento por
resultados. Heckman, Lochner e Pessino (1999) desenvolveram um
sistema como esse para a Argentina, semelhante ao PIMS, baseado
em uma visão ampla, analítica e integrada, com um modelo de
ciclo de vida de construção de habilidades a partir do nascimento
como principal componente e direcionado para famílias caren-
tes. Embora a escola e a escolaridade sejam importantes, política
sociais eficazes centram-se na família e a fortalecem, uma vez que
a desigualdade nas famílias — muito mais do que a desigualdade
nos recursos aplicados às escolas — produz desigualdade nos
resultados escolares. É importante examinar políticas integradas e
derrubar barreiras entre órgãos do governo.60
60
A Nova Zelândia oferece lições recentes sobre a construção de investimento social,
inclusive o lançamento de uma ferramenta de avaliação de custo-benefício, CBAx, e
uma nova Unidade de Investimento Social, encarregada de definir normas de avalia-
ção, desenvolver métodos para estimar o retorno do investimento social e criar uma
troca de informações para permitir o compartilhamento seguro de dados, com vistas
a apoiar uma melhor tomada de decisão (English, 2016).
• O sistema de investimento social deveria incorporar as caracterís-

ticas específicas, instituições, cultura e marco jurídico dos países
da América Latina e do Caribe. Para melhorar a eficiência da
política fiscal na redução da pobreza e da desigualdade, é neces-
sário monitorar dados domiciliares e dados financeiros públicos e
analisar como a equidade pode ser melhorada por diferentes pro-
gramas e políticas sociais. A análise de incidência de benefícios
(Capítulo 4), seguindo o moderno Compromisso com a Equidade
(CEQ), permite uma avaliação transparente e independente de
quais programas apresentam melhor desempenho na redução da
pobreza e da desigualdade. Também é preciso abordar a infor-
malidade, particularmente no contexto da escalada da tributação
da folha de pagamento e de programas sociais não contributivos
que incentivam a informalidade, reduzem a produtividade, difi-
cultam o crescimento (Levy e Schady, 2013) e diminuem o efeito
positivo dos programas sociais na igualdade (Alaimo, Garganta
e Pessino 2018). Um programa integral de investimento social
deveria eliminar gradualmente o imposto sobre a formalidade e
o subsídio à informalidade e fornecer a todos os trabalhadores os
mesmos programas de proteção social. Depois de garantir que as
TRC alcancem toda a população-alvo e atuem de maneira eficaz,
esforços adicionais para ajudar os pobres precisam se concen-
trar em aumentar sua produtividade, ajudando-os a conseguir um
emprego formal de maior produtividade. Enfrentar esse desafio
exige rever as regulações nos mercados de trabalho da região e os
métodos de financiamento de programas de proteção social. Em
termos mais claros, exige reforma fiscal e do mercado de trabalho.
Essas questões, há muito tempo negligenciadas, são tão difíceis
de solucionar quanto urgentes (Levy, 2015).
Os desafios à frente
Este capítulo expõe uma abordagem nova e integrada de políticas e gestão

de gastos, a partir de uma perspectiva institucional abrangente. Também
apresenta recomendações importantes para melhorar a governança da
maioria das instituições que se ocupam de gastos e evidências nacionais e
internacionais do impacto dessas políticas. Primeiramente, uma estrutura
comum de análise inclui recomendações e evidências para as instituições
com maior capacidade para melhorar a eficiência técnica: compras públi-
cas, serviço civil, dados integrados inteligentes e processos centrais de
GFP. Em segundo lugar, uma estrutura semelhante é usada para instituições
que promovem a eficiência alocativa: OpR, revisões inteligentes de gas-

tos, MTEF, conselhos de produtividade, instituições para lidar com os riscos
fiscais do envelhecimento da população e outros riscos fiscais, gestão do
investimento público, instituições de descentralização e, finalmente, uma
nova instituição proposta para lidar com equidade e crescimento — ou seja,
dedicada a políticas de investimento social e sua gestão.
Embora a maioria das instituições necessite de grandes melhorias,
as que lidam com eficiência alocativa estão menos desenvolvidas do
que aquelas que se ocupam da eficiência técnica. Esse desenvolvimento
desigual reflete dois fatos: 1) as reformas de primeira e segunda geração
enfatizaram o alcance da sustentabilidade fiscal, aumentando impostos ou
melhorando a administração tributária; e 2) a crença de que o tamanho e
a composição dos gastos não afetavam a produtividade e o crescimento, e
de que a desigualdade e a pobreza poderiam ser efetiva e facilmente redu-
zidas por meio de transferências (sem afetar a produtividade). Supunha-se
que as reformas da GFP, inclusive a aprovação tempestiva do orçamento,
a implementação de regras fiscais e uma MTFF mecânica, “automatica-
mente” dariam eficiência ao gasto público. Essas crenças são contestadas
neste livro, que propõe repensar e reformular as instituições encarrega-
das da alocação de gastos, com vistas à produção de melhores resultados
em termos de produtividade, crescimento e eficiência geral. Na verdade,
o governo hoje é um parceiro grande e às vezes egoísta do setor privado,
que concede privilégios a poucos em contratos, contratações, etc., em vez
de escolher as melhores opções de crescimento baseadas em ACB, análi-
ses de crescimento, transparência e práticas justas de concorrência.
Considerando todas as instituições no âmbito de um marco unificado,
seis desafios sistemáticos para a governança do gasto público dificultam a
obtenção dos melhores resultados possíveis:
• Desafios de visão e planejamento estratégicos. A maioria dos paí-

ses carece de uma visão estratégica com prioridades baseadas em
teoria e na evidência no gasto público geral. Não há planejamento
nacional e, quando este existe, é principalmente uma lista de dese-
jos, sem a especificação de um plano baseado em um modelo causal
sobre como melhor alcançar os resultados pretendidos. A falta de
planejamento e priorização reflete-se em cada instituição encarre-
gada de gastos: compras públicas, serviço público, investimento
público ou social, etc. As prioridades mais importantes deveriam
ser mantidas simples e não deveriam cobrir todos os programas — e
muito menos todo o orçamento — para que fossem mantidos no
âmbito de indicadores SMAART gerenciáveis e mensuráveis.
• Desafios de coordenação e cobertura. O gasto geral carece de

coordenação, em parte porque a constelação de atores envolvidos
no gasto público é grande e seus interesses, além de não esta-
rem alinhados, são difíceis de conciliar. Essa falta de coordenação
permeia a maioria das instituições individuais que se ocupam de
gastos. Uma coordenação intersetorial, interjurisdicional e inter-
governamental é necessária, mas, na prática, de difícil obtenção.
Organizações, unidades ou mesmo pactos fiscais ou sociais perió-
dicos para coordenar o gasto geral e cada instituição específica
deveriam ser criados ou fortalecidos. A cobertura do gasto total
com sistemas de orçamento, compras e gestão do serviço público;
sistemas de investimento público; marcos de médio e longo prazo;
e processo orçamentário é consistentemente baixa e limitada na
maioria dos países. Essa cobertura insuficiente é um obstáculo à
transparência e prejudica a maioria das instituições, permitindo
que muitas deslizem pelas brechas do sistema e deixando outras
tantas sem governança. Isso expõe as instituições a todo tipo de
ineficiência, inclusive desperdício e, o que é mais importante, à
corrupção.
• Desafios de concorrência e transparência. Embora a alegação
seja de que a concorrência é o padrão nas compras públicas, no
funcionalismo público e no investimento público, a exceção é a
regra em muitos países, abrindo as portas para contratos diretos,
nepotismo e, novamente, aumentando o desperdício e a corrup-
ção. Embora os sistemas digitais ajudem a melhorar os processos,
não são garantia de que a cobertura e a concorrência serão totais.
Isso deve resultar da aplicação de regulações. Dados abertos em
contratos, compras, transferências sociais e orçamento, embora às
vezes problemáticos em vista de informações sigilosas, se monito-
rados adequadamente podem ajudar a expor as deficiências.
• Desafios de mensuração e avaliação de desempenho. A medida
de desempenho indica o que um programa está realizando e se
os resultados estão sendo alcançados. Também ajuda com for-
necendo informações sobre como recursos e esforços devem ser
alocados para garantir a efetividade e mantém os programas foca-
dos nos principais objetivos. Esse processo deveria ser aliado a
avaliações e análises para aumentar a compreensão de por que
os resultados ocorrem e o valor que um item de gasto especí-
fico acrescenta ou desperdiça. Finalmente, com base em dados e
avaliações de desempenho, deve-se proceder a uma repriorização
progressiva para manter o gasto nos níveis mais eficientes.
• Desafios de capacidade. Onde a capacidade de formular e imple-

mentar estratégias de gasto é fraca, as políticas podem não alcançar
seus objetivos. As evidências sugerem que a gestão do gasto
público e os resultados do crescimento estão correlacionados com
a qualidade do governo, e isso depende fundamentalmente da
qualidade do serviço público. A maioria das instituições responsá-
veis por gastos requer uma equipe altamente professional, capaz
de planejar e analisar, disposta a mudar e motivada. O funciona-
lismo público atual e outras instituições do mercado de trabalho
impedem essa profissionalização adequada.
• Desafio de monitoramento e controle. Os indicadores de compras
públicas, definição de salários, mineração de dados e desempenho
devem ser monitorados por auditorias independentes.
Finalmente, melhorar a eficiência do gasto exige um trabalho árduo

para desenvolver capacidade no governo e consenso e coordenação fora
da esfera governamental. A maioria dos países da América Latina e do
Caribe permitiu que o gasto público crescesse mais rapidamente do que
impostos, governança e capacidade. As transferências de renda aumenta-
ram sem um direcionamento adequado ou sem uma análise de “perde e
ganha” (trade-off) entre eficiência e crescimento. A desigualdade diminuiu
pouco, e os países não conseguiram alcançar altas taxas de crescimento,
mesmo quando colocaram em risco a sustentabilidade fiscal. Os benefi-
ciários não pobres de transferências e subsídios não querem perdê-los.
Assim, reformas na área de gastos terão maior probabilidade de ser bem-
sucedidas e duradouras se forem apoiadas por um compromisso político
de alto nível, além da construção de um amplo consenso político e uma
estratégia de comunicação abrangente, particularmente em tempos de
incerteza política e crescente pressão social. O diálogo social e o apoio
público à reforma permitem aos formuladores de políticas introduzir refor-
mas mais fundamentais; reformas com pouco diálogo social podem muito
bem ruir depois de alguns anos. No caso de algumas reformas, mudar
o gasto faz com que algumas pessoas percam benefícios. É preferível
compensar os perdedores, se estes forem pobres (como no caso dos sub-
sídios de energia transformados em tarifas sociais) ou executar a reforma
gradualmente para que eventuais perdedores ainda não sejam beneficiá-
rios (como no caso de atrelar aumentos da idade de aposentadoria ao
aumento da esperança de vida). Como de costume, as reformas mais bem-
sucedidas baseiam-se em melhores instituições básicas, como a presença
de direitos de propriedade, mecanismos de aplicação da lei e instituições
orçamentárias básicas. E, claro, não há uma solução única pra todos os
casos, e os desafios e as recomendações devem ser adaptados às circuns-

tâncias de cada país.
É hora de a América Latina e o Caribe alcançarem um crescimento sus-
tentado sem depender de ganhos extraordinários de fora, seja de que tipo
for. A mudança técnica decorrente da revolução digital é tanto uma opor-
tunidade para usar inovações digitais avançadas, como big data e dados
inteligentes, como um desafio para os governos desenvolverem capaci-
dade para administrar a digitalização. Para tanto, a região deve começar
a implementar reformas profundas e abrangentes nas políticas e na ges-
tão do gasto público, o mais breve possível. Novamente, parafraseando
Heckman, essas reformas não são para indicar onde cortar, mas onde e
quanto investir. A realocação de verbas públicas para intervenções mais
benéficas do ponto de vista social ou mais eficientes e eficazes em ter-
mos de custo contribuiria para melhorar vidas e promoveria a equidade e
o crescimento geral na região.
10
Sabotando o futuro:
o viés de curto prazo
da política
Este volume documenta um padrão de políticas de gastos na América

Latina e no Caribe em que os governos esbanjam dinheiro: ineficiências de
gastos que, se eliminadas, permitiriam aos governos prestar mais e melho-
res serviços a mais cidadãos. Essas ineficiências representam um difícil
enigma: uma vez que os cidadãos desses países elegem os seus governos,
seria de se esperar que estes implementassem políticas que melhorassem
o bem-estar dos cidadãos, e que os cidadãos, por sua vez, escolhes-
sem políticos que prometessem e implementassem políticas eficientes.
Infelizmente, não é isso que acontece. As pressões da concorrência nos
mercados políticos e eleitorais da América Latina e do Caribe — como nas
democracias de todo o mundo — não orientam as políticas públicas neces-
sariamente para o ótimo social. Os governos negligenciam investimentos
públicos em capital físico e humano — que trariam recompensas em ter-
mos de crescimento econômico que superam em muito seu custo — e
toleram grandes ineficiências de gastos que reduzem o valor dos serviços
que os cidadãos recebem. Em toda a região, há um viés sistemático contra
políticas que trariam benefícios substanciais no futuro, ou cujos frutos são
mais difíceis de serem observados. Por que as democracias, e especifica-
mente as da América Latina, exibem esses vieses?
Este capítulo tenta responder a essa pergunta. Uma explicação é que
as instituições que estruturam os mercados políticos e eleitorais distor-
cem os incentivos dos políticos para responder às demandas dos cidadãos
— para “fornecer” políticas eficientes de promoção do desenvolvimento.
Toda forma de governo tem regras que estabelecem quem elege quais
políticos e como esses políticos tomam decisões sobre políticas públicas.
Nenhuma regra é perfeita; nenhuma oferece aos políticos incentivos per-
feitos para traduzir as preferências dos cidadãos em políticas públicas. No
entanto, algumas são menos perfeitas do que outros. Na América Latina,
as regras formais de eleições e de tomada de decisões legislativas favore-

cem despesas de capital mais baixas e não incentivam os acordos de longo
prazo necessários para implementar políticas com benefícios duradouros.
Outra explicação é que os cidadãos não “exigem” políticas que melho-
rariam sua situação. Novas evidências de pesquisas na América Latina e no
Caribe revelam que os cidadãos relutam em aceitar políticas que trazem
benefícios futuros, mesmo em áreas que lhes causam grandes preocupa-
ções, como educação e segurança. Apesar da alta desigualdade na região,
o apoio a impostos para financiar redistribuição também é baixo.
Há três possíveis razões para essas preferências em relação a políticas:
desconfiança, falta de informação e impaciência. Os cidadãos não podem
confiar uns nos outros, no governo ou nos funcionários públicos. A falta de
confiança reduz seu interesse em qualquer política que amplie o alcance do
governo; eles não acreditam que os governos seguirão as políticas anun-
ciadas, ou que seus concidadãos se unirão a eles no voto contra governos
que não cumprem suas promessas. A falta de confiança também silencia a
demanda cidadã por políticas que exigem custos iniciais em troca de gran-
des benefícios futuros; os cidadãos simplesmente não acreditam que esses
benefícios irão se materializar. A falta de confiança dos cidadãos de que
os governos converterão receitas fiscais em infraestrutura que promova o
crescimento é uma possível explicação para a queda da participação das
despesas de capital no gasto público total na região (ver Capítulo 1). Novas
evidências sobre confiança e políticas públicas na região confirmam o papel
da desconfiança nas preferências dos cidadãos em termos de política.
Por que a desconfiança está tão enraizada na região? Em um nível
amplo e agregado, os cidadãos não se sentem representados pelos
partidos políticos. Na falta de grandes organizações para resolver os pro-
blemas de ação coletiva que enfrentam para responsabilizar os governos,
os cidadãos têm pouca confiança no governo. Em um nível mais local,
duvidam que seus vizinhos trabalhariam juntos para exigir que o governo
local melhorasse a infraestrutura do bairro. Quanto maiores suas dúvidas,
menor sua confiança no governo.
Os cidadãos também podem manifestar poucas demandas por políticas
“boas” porque não estão informados sobre o que os governos podem fazer
por eles, o que os governos estão fazendo por eles ou o que os candidatos
políticos prometem fazer por eles. Se as pessoas não sabem do que os gover-
nos são capazes, não farão as perguntas certas. Na falta de informações
sobre o que os governos fizeram no passado, os cidadãos não têm como res-
ponsabilizar os funcionários. E se não conhecem as promessas políticas que
os candidatos fazem, não podem apoiar o candidato cujas promessas se ali-
nham melhor às suas preferências, nem responsabilizar os políticos.
SABOTANDO O FUTURO: O VIÉS DE CURTO PRAZO DA POLÍTICA 351
A ignorância pode, portanto, introduzir uma barreira significativa

entre cidadãos e políticos, desestimulando o surgimento de políticas
benéficas. As despesas de capital são particularmente vulneráveis a esse
problema, uma vez que seus benefícios costumam ser indiretos e exigen-
tes em termos de informação. A infraestrutura — portos e rodovias, por
exemplo — oferece grandes benefícios indiretos na forma de crescimento
econômico mais rápido, mas se quantificar esses benefícios é difícil para
os analistas, o que dizer, então, dos cidadãos?
Informação e confiança estão relacionadas. Os cidadãos que não
podem verificar os benefícios das políticas alardeadas pelos governos têm
menos motivos para confiar nas garantias do governo de que as políticas
anunciadas serão adotadas. No entanto, até cidadãos plenamente infor-
mados podem ter motivos para se preocupar com a possibilidade de os
governos renegarem seus compromissos futuros. A infraestrutura é vul-
nerável à falta de informação: os cidadãos não podem facilmente verificar
a eficiência com que seus impostos são transformados em projetos de
infraestrutura, nem os méritos técnicos dos projetos de infraestrutura que
os governos optam por construir. Ao mesmo tempo, cidadãos informados
podem questionar se os futuros governos darão continuidade à constru-
ção dos projetos de infraestrutura iniciados por seus predecessores.
Finalmente, algumas pessoas são simplesmente mais pacientes do que
outras e atribuem um valor maior a benefícios futuros. Se os países diferem na
paciência de seus cidadãos, podem também diferir no grau em que adotam
políticas com grandes recompensas futuras pagas pelos gastos do presente.
Embora a paciência seja uma qualidade intrínseca dos indivíduos, as socie-
dades podem ser expostas a circunstâncias externas que colocam à prova a
paciência de todos os seus cidadãos. Os pobres enfrentam desafios significa-
tivos no presente que podem superar suas preocupações com o futuro.
Em países onde o ambiente econômico é volátil e as chances de resul-
tados ruins são altas, os cidadãos têm menor probabilidade de optar por
benefícios futuros em detrimento de recompensas atuais. A alta volati-
lidade agrava o problema de informações incompletas, tornando mais
difícil para os cidadãos entenderem as conexões entre investimentos hoje
e benefícios de longo prazo amanhã.
A política das (más) políticas: instituições
Seria de se esperar que os governos eleitos adotassem políticas que mais

contribuíssem para melhorar o bem-estar dos cidadãos, e que os cidadãos
preferissem políticos que prometem adotar essas políticas. Essas políticas
deveriam ser estáveis em
face de transições políticas, e políticas que não
funcionam deveriam ser rapidamente substituídas por outras que funcio-

nam. Os governos eleitos que adotam políticas benéficas também deveriam
coordená-las e fiscalizar seu cumprimento. Infelizmente, a realidade muitas
vezes não corresponde a essas expectativas. Em toda a América Latina e
no Caribe, as políticas tendem a ser instáveis e ineficientes e a favorecer
interesses restritos (Franco Chuaire e Scartascini, 2014). A região exibe um
viés sistemático contra o investimento público (por exemplo, em infraestru-
tura e educação), com benefícios que somente se materializam no futuro
e são menos diretos e mais difíceis de serem valorizados pelos cidadãos.
As instituições políticas da América Latina — a oferta de políticas
públicas — contribuem para esse viés. Por um lado, as instituições elei-
torais da região tendem a se afastar de investimentos direcionados com
base em critérios geográficos. Isso afeta particularmente a infraestrutura,
que geralmente gera maiores benefícios para determinadas áreas geográ-
ficas em detrimento de outras.
Por outro lado, as instituições responsáveis pela formulação de polí-
ticas, particularmente o legislativo, caracterizam-se por baixos níveis de
cooperação intertemporal. Os atores políticos têm dificuldade em con-
cordar com a adoção de políticas públicas que tenham custos de curto
prazo e benefícios de longo prazo. Esse problema é particularmente sério
em contextos nos quais os benefícios serão creditados a futuros governos,
como é o caso da maioria dos projetos de infraestrutura e investimento.
Comparados a países com sistemas eleitorais majoritários (ou seja, dis-
tritos com um único membro, em que o vencedor leva tudo), os países de
representação proporcional tendem a favorecer coalizões que comparti-
lham características demográficas e não geográficas. Legisladores eleitos
em distritos reduzidos têm incentivos para proporcionar benefícios direcio-
nados com base em critérios geográficos ao seu eleitorado. A infraestrutura
é particularmente fácil de ser direcionada dessa forma. As transferências,
ao contrário, são mais facilmente direcionadas a grupos demográficos.
Assim, em grandes distritos proporcionais, onde os partidos tendem a se
alinhar a interesses amplos (sindicatos, exportadores, etc.), os legisladores
direcionam os gastos para subsídios e transferências e os afastam de bens
públicos na economia (Lizzeri e Persico, 2001; Scartascini e Crain, 2002).
Milesi-Ferretti, Perotti e Rostagno (2002) analisam uma amostra de
20 países da OCDE e constatam que os gastos com transferências e o
gasto total são mais altos em sistemas eleitorais mais proporcionais.1
Na Itália, quando o sistema eleitoral se tornou menos proporcional, as
1
Ardanaz e Scartascini (2014) mostram que as instituições fiscais podem alterar esse
equilíbrio mudando os incentivos dos formuladores de políticas.
Gráfico 10.1 P
aíses com representação proporcional, por região, 2017
Europa e Ásia Central

Oriente Médio e Norte da África
Leste da Ásia e Pacífico
África Subsaariana
Sul da Ásia
América do Norte
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Percentual
Fonte: Elaboração própria a partir do Banco de Dados de Instituições Políticas, 2017.
transferências para famílias diminuíram (Santolini, 2017). Em uma amostra

de estados brasileiros, quanto mais desproporcional o sistema eleitoral e
menor a fragmentação das assembleias estaduais, maior a alocação para
bens públicos e menor a alocação para transferências (Lledo, 2003).
A América Latina e o Caribe destacam-se em relação ao número de
países com sistemas eleitorais proporcionais (ver Gráfico 10.1). A região
também é uma exceção quando se trata da institucionalização do Con-
gresso (Gráfico 10.2), com implicações significativas para a capacidade
dos legisladores de fazer acordos. As medidas de institucionalização do
Congresso consideram o grau de especialização técnica dos seus mem-
bros, a experiência média, a relevância das comissões, a efetividade
Gráfico 10.2 G
rau de institucionalização do Congresso em diferentes regiões
OCDE alta renda

Leste da Ásia e Pacífico
Sul da Ásia
Oriente Médio e Norte da África
África Subsaariana
Europa e Ásia Central
0 1 1 2 2 3
Valor do índice
Fonte: Elaboração própria com base em Chuaire e Scartascini (2014).

dos órgãos legislativos e a confiança das pessoas no parlamento, entre

outras medidas (Saiegh, 2010; Palanza, Scartascini e Tommasi, 2016).
Uma característica importante dos congressos institucionalizados é que
os legisladores tendem a vê-los como locais para construir uma carreira.
Tornar-se um político profissional requer tornar-se um legislador profissio-
nal. Os legisladores profissionais investem em suas carreiras no Congresso,
participam de comissões relevantes e cultivam a antiguidade e a expe-
riência. Essas características dos congressos institucionalizados tendem a
facilitar a cooperação intertemporal (Stein et al., 2005; Stein e Tommasi,
2008; Scartascini, Stein e Tommasi, 2013; Franco Chuaire e Scartascini,
2014; Palanza, Scartascini e Tommasi, 2016).
Legisladores profissionais com horizontes de longo prazo estão
mais dispostos a fazer acordos de longo prazo porque podem colher as
recompensas políticas de projetos de gastos que geram grandes bene-
fícios apenas no futuro. A institucionalização do Legislativo afeta esses
horizontes. Por exemplo, alguns legislativos têm regras imprevisíveis para
designar indivíduos para comissões-chave e funções de liderança. Assim,
os atuais legisladores estão mais incertos sobre os incentivos dos futuros
legisladores para manter os acordos intertemporais. Grandes investimen-
tos em infraestrutura, por exemplo, geram grandes recompensas futuras
apenas na medida em que futuros legisladores aprovarem o financiamento
para manutenção. Caso contrário, a infraestrutura se deteriora e os bene-
fícios prometidos não se materializam.
Políticas de longo prazo também são complexas. O gasto com infraes-
trutura implica decisões sobre onde construí-la, que tipo de infraestrutura
priorizar, se deve ser construída por instituições privadas ou públicas e
se deve ser parcialmente financiada com taxas de usuários. No entanto,
os legislativos frequentemente não atribuem poder de decisão interna
a legisladores especializados, acabando por desestimular a especializa-
ção. Uma vez que a identificação de políticas públicas que otimizam o
bem-estar requer conhecimentos, os sistemas que não os recompensam
produzem políticas de menor qualidade, inclusive aquelas que substituem
menores benefícios atuais por maiores benefícios futuros.
De fato, países com legislativos mais institucionalizados também tendem
a produzir melhores políticas públicas. A institucionalização legislativa produz
melhores infraestruturas e menos subsídios que geram distorções (Scartascini
e Tommasi, 2010). Também está positivamente correlacionada com menor
desperdício no gasto público e maior eficiência no gasto com educação (Scar-
tascini e Tommasi, 2010; Palanza, Scartascini e Tommasi, 2016).
Outras instituições também são de grande importância para a coopera-
ção intertemporal entre os atores políticos. Entre elas, os partidos políticos
são particularmente relevantes. Partidos políticos que propiciam planos de

carreira aos seus membros, que definem critérios para a seleção de candida-
tos e influenciam essa seleção, que mobilizam eleitorados independentemente
dos candidatos e que mantêm um programa de políticas consistente ao longo
do tempo e entre candidatos, podem fazer valer acordos entre legisladores.
Futuros legisladores de um partido forte, institucionalizado e programático
não podem facilmente renegar os acordos feitos por legisladores anteriores
do partido (ver Keefer, 2018). A institucionalização do Congresso está forte-
mente relacionada com a organização dos partidos: na medida em que os
legisladores não tiverem razões partidárias para apoiar instituições legislati-
vas, estas provavelmente serão frágeis (Diermeier, Prato e Vlaicu, 2018).
A América Latina e o Caribe tendem a apresentar um viés favorável às
despesas correntes em detrimento das despesas de capital (ver Capítulo
2). Os países da América Latina e do Caribe também são particularmente
fracos em termos de institucionalização, especialmente do Congresso, e
tendem a eleger seus representantes com base em sistemas de represen-
tação proporcional. Será que esses padrões estão correlacionados?
Em termos gerais, legislativos e partidos institucionalizados estão na
base das constatações de Keefer (2007) de que democracias mais jovens
têm menor probabilidade de fornecer bens públicos — como, por exem-
plo, investimento público — do que democracias mais antigas. Evidências
mais diretas para a região emergem da observação de uma correlação sim-
ples. Uma medida de proporcionalidade nas eleições legislativas é o número
de legisladores em um distrito legislativo. Quando esse número é maior, as
regras eleitorais são quase sempre proporcionais (os assentos são atribuí-
dos de acordo com a fração de votos que um partido recebe no distrito), e
os distritos tendem a ser geograficamente maiores. Um aumento do desvio
padrão no grau de proporcionalidade nas eleições legislativas está asso-
ciado a uma redução na razão despesas de capital e despesas correntes de
cerca de cinco pontos percentuais — uma quantia substancial, já que a razão
média despesa de capital-despesas correntes na região é de cerca de 22%.
As despesas de capital também andam lado a lado com a institucionaliza-
ção do Congresso: um aumento de cerca de um desvio padrão está associado
a um aumento na razão de cerca de 12 pontos percentuais (ver Gráfico 10.3).2
As instituições não são os únicos fatores determinantes do “lado da
oferta” da escolha política. Grupos de interesse também desempenham
2
Cabe destacar que segundo Palanza, Scartascini e Tommasi (2016), a representação
proporcional está negativamente correlacionada com a institucionalização. Como
tal, a escolha institucional parece ter um efeito duplo nas decisões de gasto, por
meio de incentivos à reeleição e incentivos para a construção de um Congresso forte.
Gráfico 10.3 R
azão despesas de capital-despesas correntes e institucionalização
do Congresso
2,0
1,5
capital-despesas correntes
Razão despesas de
1,0
0,5
0,0
–0,5
–1,0
–1,5 –1,0 –0,5 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0
Índice de institucionalização do Congresso
Fonte: Elaboração própria com base em Scartascini, Cruz e Keefer (2018); banco de dados, Perspectivas
da Economia Mundial, do FMI, 2017; e Indicadores do Desenvolvimento Mundial, do Banco Mundial.
Nota: O gráfico mostra a relação entre a razão despesas de capital-despesas correntes e a insti-
tucionalização do Congresso, controlando por tamanho médio do distrito, independência judicial,
institucionalização dos partidos, qualidade burocrática, registro do PIB, registro da área territorial e se o
sistema político é presidencial ou parlamentar.
um papel significativo. Sindicatos fortes, grupos organizados da classe

média ou desempregados podem ajudar a fazer a balança da composição
do gasto pender para um aumento das despesas correntes. Por outro lado,
atores empresariais fortes, particularmente no setor da construção civil,
podem levar as decisões a pender mais para o lado do gasto com infraes-
trutura. No entanto, não há dados para verificar se o poder relativo desses
grupos de interesse é sistematicamente diferente nos países da América
Latina e do Caribe que exibem uma preferência desmedida pelas despesas
correntes em detrimento das despesas de capital.
Da mesma forma, os cidadãos podem ter mais dificuldade para iden-
tificar as cadeias de responsabilidade de algumas políticas públicas (por
exemplo, infraestrutura e despesas de capital) do que de outras. Esse pode
ser especialmente o caso em países com governos de coalizão ou sistemas
federais. Novamente, no entanto, como há poucas evidências sistemáticas
dessas questões, torna-se difícil mostrar que os países da América Latina e do
Caribe são atípicos no que se refere a cadeias nebulosas de responsabilidade.
O lado da demanda: preferências dos cidadãos em termos de

políticas
Embora convincente, a explicação institucional de “lado da oferta” está incom-

pleta. Países de outras regiões com instituições similares não apresentam a
mesma disfunção de políticas que os países da América Latina. Ao mesmo

tempo, as instituições convertem as preferências dos cidadãos em políticas
públicas, mas as preferências dos eleitores e a relação entre eleitores e políti-
cos podem diferir entre países com instituições idênticas. Se os eleitores não
exigirem bens públicos e investimentos em benefícios futuros, essas políticas
serão insuficientes, independentemente dos arranjos institucionais do país.
Se a relação entre eleitores e políticos é frágil — se os eleitores não confiam
nos políticos ou não têm qualquer informação sobre o que os políticos fazem
— então, mais uma vez, independentemente dos arranjos institucionais, os
eleitores preferirão políticas que não lhes exigem ter fé nas garantias dos
políticos. Os políticos, portanto, podem optar por políticas menos favoráveis
ao bem-estar, não apenas por causa das instituições, mas também porque os
cidadãos toleram, ou até mesmo preferem, essas políticas. De fato, pesquisas
regionais sugerem que a falta de investimento pode ser inteiramente coe-
rente com as preferências dos cidadãos. Umas dessas pesquisas, realizada
em 2017 pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento com o Projeto de
Opinião Pública da América Latina — LAPOP (pesquisa BID-LAPOP), levan-
tou as preferências políticas de 5.800 entrevistados de sete países: Chile,
Colômbia, Honduras, México, Panamá, Peru e Uruguai.
As perguntas avaliaram as preferências dos entrevistados em relação
a financiamento para educação, policiamento e redistribuição aos pobres. 3
Os resultados demonstram a falta de apoio para um maior financiamento
dessas essas áreas (ver Gráfico 10.4).
O Gráfico 10.4 revela três mensagens importantes. Primeiro, os
latino-americanos se opõem a impostos mais altos para financiar aumen-
tos do gasto com educação e redistribuição, embora na região o nível
de ambas seja mais baixo do que em outros países com renda per capita
semelhante ou superior. Também são essencialmente indiferentes — nem a
favor nem contra — ao aumento de impostos para financiar a polícia.
Em segundo lugar, entre essas opções de políticas, os benefícios da
educação levam mais tempo para se materializar. A resistência a impos-
tos mais altos para financiar o gasto com educação é significativamente
3
Uma questão-chave na avaliação precisa das preferências políticas é se os entrevistados
entendem que as opções de políticas exigem concessões. A pesquisa explicou clara-
mente quais eram essas concessões, apresentando aos entrevistados vinhetas que lhes
permitiam escolher entre duas opções de políticas mutuamente excludentes. Por exem-
plo, uma pergunta era: “O governo tem duas opções para combater a insegurança. A
opção A implica alocar mais recursos à polícia para que possa fazer um trabalho melhor
no combate ao crime em toda a cidade. A opção B consiste em dar subsídios aos cida-
dãos e vizinhos para que possam combater o crime contratando segurança privada e
instalando câmeras de segurança em suas ruas. Qual opção você prefere?”
Gráfico 10.4 P
referências a favor (contra) bens públicos na América Latina, 2017
70 67,2
Percentual do total de entrevistados
60
53,8 54,1
50
43,8
40 39,4
36,1
31,0
30
24,3
20
Educação Polícia (impostos) Polícia (financiamento) Redistribuição
Mais privados Mais públicos
Fonte: Elaboração própria a partir do banco de dados BID-LAPOP.

Nota: Os entrevistados indiferentes em relação às opções de políticas não são mostrados. A opção “mais pri-
vados” significa impostos mais baixos para maiores gastos do setor privado (educação e polícia) ou para um
crescimento econômico mais rápido (redistribuição), enquanto a opção “mais públicos” significa impostos
mais altos para financiar uma maior oferta de bens públicos (educação e polícia) ou uma maior redistribuição.
maior do que a resistência a impostos para policiamento e redistribuição.

Isso é relevante para a questão mais ampla de despesas correntes versus
despesas de capital na região, onde a última gera benefícios com o maior
atraso. Observa-se que a educação é semelhante às despesas de capital,
no sentido de que os benefícios desse tipo de gasto somente se materia-
lizam no futuro. Será que isso poderia indicar um problema de confiança
para a implementação de políticas de longo prazo?
Em terceiro lugar, a origem dos recursos — seja de impostos ou de
outras fontes — faz diferença. Os entrevistados foram consultados sobre
dois cenários: em um, o financiamento da polícia vinha explicitamente de
impostos mais altos, enquanto no outro a origem do financiamento era
ambígua. O apoio à segunda opção (mais policiamento financiado por
fontes ambíguas) foi significativamente maior do que à primeira (mais poli-
ciamento financiado por impostos mais altos). Como em qualquer lugar
do mundo, os latino-americanos são atraídos pela promessa de maiores
benefícios a custo baixo ou zero.
Esses resultados também lançam dúvidas sobre os resultados de pes-
quisas que afirmam capturar as preferências dos cidadãos em termos de
políticas, sem nunca lhes ter pedido para pesar as concessões, ou seja, os
trade-offs de suas preferências. Por exemplo, muitas pesquisas realizadas
na América Latina pediam aos entrevistados que descrevessem suas pre-
ferências em relação à interferência do Estado na economia e à prestação
de serviços públicos.
Quando perguntados sobre esses temas de maneira geral, os entrevis-

tados manifestam significativamente mais apoio a uma expansão do papel
do Estado.
No entanto, essas perguntas não apenas são amplas, como também
não pedem aos entrevistados para considerar os trade-offs. Uma vez que
os entrevistados são obrigados a explicar a necessidade de fazer conces-
sões (por exemplo, impostos mais altos para financiar mais governo), o
entusiasmo por um governo maior parece diminuir significativamente.
O ideal seria que informações diretas sobre as preferências dos cida-
dãos em relação ao gasto com infraestrutura também estivessem disponíveis.
No entanto, coletar essas informações acaba sendo um desafio. Primeiro, a
infraestrutura engloba uma variedade de serviços, com diferentes distribui-
ções de preferências dos cidadãos. Por exemplo, a maioria dos domicílios tem
acesso regular a água potável, mas alguns não. Algumas famílias dependem
de transporte público ou se deslocam por longas distâncias, mas outras não.
Em segundo lugar, os serviços de infraestrutura diferem na forma como
fornecem benefícios às famílias — se direta ou indiretamente. Por exemplo,
portos, rodovias, ferrovias e Internet são alicerces que beneficiam as famílias
indiretamente com produtos mais baratos e crescimento econômico mais
rápido. Em terceiro lugar, muitos serviços de infraestrutura são inerente-
mente direcionados com base em critérios geográficos. Os cidadãos podem,
portanto, manifestar pouca preferência pelo gasto com infraestrutura, sim-
plesmente porque não têm certeza do seu destino. Políticas de educação,
de combate à criminalidade e de redistribuição estão menos sujeitas a essas
dificuldades metodológicas, mas variam ao longo de dimensões intertem-
porais e outras dimensões relevantes, fato que evidencia outras distorções
nas políticas públicas que dificultam o planejamento de longo prazo.
Confiança na América Latina e no Caribe: mercadoria escassa
Um fator que pode contribuir para o viés contra as despesas de capital e

contra o aumento de impostos para polícia, educação e redistribuição é a
falta de confiança dos cidadãos no governo e nos atores políticos. Pesquisas
substanciais analisaram a concorrência eleitoral entre candidatos quando
os eleitores acreditam haver uma boa chance de os políticos quebrarem
suas promessas e concluíram que isso reduz os incentivos para oferecer
serviços que beneficiem a todos (ou seja, bens públicos) e aumenta a ocor-
rência de “rentismo” (Persson e Tabellini, 2000; Keefer e Vlaicu, 2008), e
até mesmo a compra de votos pelos políticos (Keefer e Vlaicu, 2017). Como
os políticos em democracias mais jovens podem enfrentar maiores desa-
fios para construir confiança entre os eleitores, suas políticas podem diferir
notavelmente daquelas de democracias mais sólidas. Na maioria das vezes,

essas políticas serão caracterizadas por menor investimento público e
maior oscilação no gasto público durante anos de eleições (Keefer, 2007).
A desconfiança no governo e em outros cidadãos também pode redu-
zir o apoio à redistribuição em favor de pessoas em situação de pobreza.
O desafio central da redistribuição é o direcionamento adequado dos
benefícios. Mesmo em face da grande desigualdade, porém, os cida-
dãos podem não apoiar políticas redistributivas se não confiarem que o
governo fará um direcionamento preciso. Essa pode ser uma das razões
pelas quais pessoas em condições relativamente melhores tendem a não
aprovar transferências aos pobres, ao passo que são a favor de outros
tipos de redistribuição (Machado, 2012).
A falta de confiança nos concidadãos também afeta as preferências
em termos de políticas. Os benefícios de muitas políticas públicas, como
de educação ou redistribuição, dependem do comportamento das famílias
que os recebem. As políticas de educação, por exemplo, visam aumentar
a aprendizagem dos alunos. No entanto, é bem sabido que a eficácia da
escolarização para a aprendizagem também depende de contribuições
familiares ao processo educacional. Um menor nível de confiança pode
se traduzir em uma falta de confiança de que as famílias que recebem
os benefícios educacionais empreenderão o esforço complementar que é
fundamental para o aprendizado dos alunos. A baixa confiança nos outros
se traduz, então, em menor apoio ao gasto com educação. Da mesma
forma, se as pessoas estiverem convencidas de que os cidadãos solicita-
rão e receberão benefícios redistributivos aos quais não têm direito, sua
propensão para apoiar programas redistributivos será menor.
Evidências da pesquisa Barómetro das Américas 2017, que abrange
todos os países da América Latina e do Caribe, e da pesquisa BID-LAPOP
2017, realizada nos sete países discutidos anteriormente, indicam um
déficit de confiança na região. A pesquisa do Barómetro, realizada pelo
Projeto de Opinião Pública da América Latina (LAPOP), da Universidade
Vanderbilt, é uma das pesquisas de opinião pública mais abrangentes da
região, coletando respostas de uma amostra nacionalmente representa-
tiva de todos os países da América Latina e do Caribe.
Em 2017, como em anos anteriores, a pesquisa perguntou aos entrevis-
tados se achavam que as pessoas em suas comunidades eram muito, mais
ou menos, pouco ou nada confiáveis. Para 38% dos entrevistados, as pes-
soas em sua comunidade eram pouco ou nada confiáveis, variando de 63%
no Brasil e 62% no Haiti a 24% no Uruguai (Gráfico 10.5).
Os entrevistados também responderam a perguntas sobre a confia-
bilidade do presidente, do legislativo e de partidos políticos. Os Gráficos
Gráfico 10.5 Confiança nas pessoas da comunidade, 2016 e 2017

70
63 62
60
54 53
50 46 45 45 44
43 41 41
40 39 37 37 37
34 34
31 30
30 29 28 27
24 22
20
20 16
12 11
10
Venezuela
Brasil
Haiti
Bolívia
Peru
Panamá
Equador
Rep. Dominicana
México
El Salvador
Guatemala
Nicarágua
Jamaica
Colômbia
Honduras
Dominica
Chile
Paraguai
Costa Rica
S. Lucia
Argentina
São Vincent
Uruguai
Guiana
Estados Unidos
S. Kitts e Nevis
Antigua e Barbuda
Canadá
Fonte: Elaboração própria a partir do banco de dados BID-LAPOP, 2016–2017.
Nota: Os valores oscilam de 1 a 4, sendo 1 nada confiável 4 muito confiável. A baixa confiança compreen-
de as opções 1 ou 2.
Gráfico 10.6 Baixa confiança no presidente, 2016 e 2017

70
65
62
60 59
53
51
50 49
45 45
43 42
40 37 37
34 33
30 28 28 27
26
23 22 22
21
20
Brasil
Venezuela
México
Paraguai
Estados Unidos
Colômbia
Panamá
El Salvador
Honduras
Argentina
Peru
Costa Rica
Guatemala
Chile
Jamaica
Bolívia
Uruguai
Equador
Haiti
Canadá
Nicarágua
Rep. Dominicana

Nota: Os valores oscilam de 1 a 7, sendo 1 nenhuma confiança e 7 muita confiança. A baixa confiança
compreende as opções 1 ou 2.
10.6 a 10.8 mostram os níveis de confiança nos atores políticos em toda a

região. Na maioria dos países, um terço ou mais dos entrevistados decla-
rou não confiar nesses atores.
Gráfico 10.7 B
aixa confiança em partidos políticos, 2016 e 2017
70
70
64
61 61
60 59 59
57
55 54 54 53
51 50
50 49 48
46 45
42 42
40 39 28
30
24
20
Brasil
Chile
Haiti
México
Colômbia
Panamá
Peru
Argentina
El Salvador
Venezuela
Jamaica
Equador
Costa Rica
Uruguai
Nicarágua
Canadá
Guatemala
Rep.Dom.
Paraguai
Honduras
Bolívia
Estados Unidos
Fonte: Elaboração própria a partir o banco de dados BID-LAPOP, 2016–2017.

Gráfico 10.8 B
aixa confiança no Congresso, 2016 e 2017
60 56
52
50
45 45 45
42
40 39
40 37 37 37
34 34 33
31 30 30
30 26 25 25
24 23
21 21 21
20 19
16 16
10
Haiti
Brasil
Chile
Peru
Panamá
Estados Unidos
Jamaica
Paraguai
Dominica
Santa Lucia
Colômbia
Honduras
Guatemala
El Salvador
México
Argentina
S. Kitts e Nevis
Bolívia
Antigua e Barbuda
Costa Rica
Nicarágua
Uruguai
Canadá
São Vicente e Granadinas
República Dominicana
Venezuela
Equador
Guiana
Fonte: Elaboração própria a partir o banco de dados BID-LAPOP, 2016–2017.

Gráfico 10.9 Quanto você confia nas pessoas que acabou de conhecer?
Baixa confiança
94%
42%
Fonte: Elaboração própria a partir do banco de dados da Pesquisa Mundial de Valores 2010–2014.
Os indicadores de confiança anteriores são de uma pesquisa direcio-

nada apenas para a região e não permitem comparações com o restante
do mundo. A Pesquisa Mundial de Valores de 2005–07, por outro lado,
sugere que o nível de confiança dos entrevistados da América Latina é
significativamente inferior ao do restante do mundo, e que os latino-ame-
ricanos são mais propensos a dizer que não podem confiar nas pessoas
que acabaram de conhecer. Mais especificamente, o Gráfico 10.9 mostra
que, em comparação com a maioria dos países da OCDE, os latino-ameri-
canos confiam menos em terceiros.
Na pesquisa do BID-LAPOP de 2017, realizada em sete países, tam-
bém havia uma pergunta sobre confiança geral (as pessoas em geral são
muito, pouco ou nada confiáveis) e outra pergunta paralela sobre mem-
bros da família. Além disso, havia também uma bateria ampliada de
perguntas destinadas a obter avaliações mais precisas de problemas de
confiança. Assim, a pesquisa sondou as expectativas dos entrevistados
em relação ao comportamento de políticos e funcionários públicos, pes-
soas em geral e membros da família. Os entrevistados achavam que os
membros desses diferentes grupos cumprem suas promessas? Obede-
cem à lei? A pesquisa também sondou as expectativas dos entrevistados
em relação aos objetivos das políticas. Por exemplo, se os governos
aumentassem os impostos com a intenção declarada de redistribuir as
receitas em favor dos pobres, os entrevistados acreditavam que as recei-
tas realmente chegariam aos pobres? E se os governos aumentassem o
Gráfico 10.10 Cumprir promessas, obedecer à lei: respostas de sete países da

América Latina e do Caribe, 2017
4
3,4
3,2 3,2
Níveis de confiança
3
2,4 2,3
1,9 1,9 1,9 2,0 2,0
2
1
Confiança geral
Confiança na família
Promessas (família)
Lei (família)
Promessas (políticos)
Lei (políticos)
Promessas (funcionários)
Lei (funcionários)
Impostos vão para pobres
Uso de preços mais altos

Nota: Os valores oscilam de 1 a 4, sendo 1 falta de confiança e 4 alta confiança. “Confiança geral” significa
confiança nas pessoas em geral (de nada confiável a muito confiável). “Confiança na família” significa
confiança nos membros da família (de nada confiável a muito confiável). “Promessas (família)” significa
cumprimento de promessa por membros da família (de não comum a muito comum). “Lei (família)” signifi-
ca cumprimento da lei por membros da família (de nada comum a muito comum). “Promessas (políticos)”
significa o cumprimento de promessas por políticos (de nada comum a muito comum). “Lei (políticos)”
significa cumprimento da lei por políticos (de nada comum a muito comum). “Promessas (funcionários)”
significa cumprimento de promessas por funcionários públicos (de nada comum a muito comum). “Lei
(funcionários)” significa cumprimento da lei por funcionários públicos (de nada comum muito comum).
“Impostos vão para pobres” significa confiança de que as receitas de impostos adicionais cobrados dos
ricos serão realmente distribuídas aos pobres. “Uso de preços mais altos” significa a confiança de que o
governo usará as receitas provenientes do preço mais altos da água para reparar a infraestrutura sanitária.
preço da água para manter tubulações, os entrevistados achavam que

isso realmente aconteceria?
Os resultados indicam expectativas baixas em todas as dimensões
(ver Gráfico 10.10). No quesito confiança, a pesquisa com sete países pro-
duz resultados semelhantes aos da pesquisa do Barómetro realizada em
toda a região. Como esperado, os entrevistados acreditam que os mem-
bros da sua família são muito mais confiáveis do
que as pessoas em geral.
Também manifestaram mais confiança na família do que em terceiros, mas
não muito mais confiança em outros cidadãos do que em políticos e fun-
cionários públicos.
Também como esperado, os entrevistados tendem a acreditar que os
membros da família cumprirão suas promessas e obedecerão à lei — até
certo ponto. Por exemplo, 30% dos entrevistados consideram os membros
da família muito confiáveis, mas pensam que, na melhor das hipóteses, é

apenas mais ou menos normal que cumpram suas promessas ou obede-
çam à lei.
No que se refere aos atores do Estado, essas medidas são todas baixas
(cerca de 2 de uma possível medida de confiança total de 4). Os entrevis-
tados dos sete países acreditam que não é muito comum que políticos ou
funcionários públicos cumpram suas promessas, nem que os políticos obe-
deçam à lei. Também têm pouca confiança de que os funcionários públicos
obedeçam à lei. Esse pessimismo se estende a compromissos específicos
de políticas públicas. Ao todo, 75% dos entrevistados acreditam que há
pouca ou nenhuma chance de que as receitas fiscais arrecadadas especi-
ficamente para redistribuição aos pobres de fato chegarão ao seu destino.
Tampouco confiam que, se os preços da água aumentarem para financiar
a manutenção da infraestrutura, isso efetivamente ocorrerá.
Como demonstram as seções a seguir, a falta de confiança tem tudo
a ver com as preferências políticas dos entrevistados: aqueles que não
acreditam que os representantes do governo (políticos ou funcionários
públicos) cumprem suas promessas ou, dependendo do contexto da polí-
tica, obedecem à lei, têm uma probabilidade muito menor de preferir
políticas que impliquem ampliar o papel do governo na educação, na polí-
cia ou na redistribuição de renda.
Confiança e financiamento da educação
O gasto com educação é um problema eterno na América Latina. Embora

tenha aumentado significativamente, ainda é baixo se comparado a países
fora da região. Os entrevistados da pesquisa BID-LAPOP foram pergun-
tados se preferiam o aumento de impostos para aumentar o gasto com
educação ou a redução de impostos para permitir que as famílias gastas-
sem mais com educação privada. Em nenhum dos sete países pesquisados
os entrevistados manifestaram apoio significativo ao aumento de impos-
tos para apoiar a educação. O apoio foi particularmente baixo no México
(onde há conflitos políticos sérios e por vezes violentos em torno do tema)
e no Uruguai (onde os impostos já são altos). As famílias mais ricas mani-
festaram maior apoio aos impostos para a educação; entre as mulheres e
os idosos esse apoio foi menor.
A confiança também deve desempenhar um papel significativo nas
preferências das pessoas em relação à política do gasto com educação.
Se os entrevistados não acreditam que os atores envolvidos na educação
pública das crianças usarão os recursos adicionais para melhorar a educa-
ção infantil, seu apoio ao aumento de gastos deveria ser menor. O apoio ao
Gráfico 10.11 Preferências pelo financiamento da educação e confiança, 2017

100
Percentual total de entrevistados
80 22,7 28,5 22,5 22,7 29,1

28,4
60
40
68,7 63,2 69,3 62,5 68,6 62,7
20
0
Baixo Alto Baixo Alto Baixo Alto
Promessas Cumprimento da lei Impostos vão
(governo) (governo) para os pobres
Impostos mais baixos Impostos mais altos

Nota: Os entrevistados escolheram entre aumento de impostos para aumentar o gasto com educação ou
redução de impostos para permitir que as famílias gastem mais com educação privada. Os percentuais
faltantes correspondem aos entrevistados que se mostraram indiferentes a ambas as opções. “Pro-
messas (governo)” significa cumprimento de promessas por políticos e funcionários públicos (de nada
comum a muito comum). “Cumprimento da lei (governo)” significa cumprimento da lei por políticos e
funcionários públicos (de nada comum a muito comum). “Impostos vão para pobres” significa a confian-
ça de que as receitas de impostos adicionais cobrados dos ricos serão realmente distribuídas aos pobres.
aumento do gasto público também pode cair se as pessoas acreditam que

as famílias se aproveitarão do aumento do gasto público para reduzir seus
próprios investimentos de tempo e dinheiro na educação de seus filhos.
A educação é um processo de longo prazo, de tal forma que se as pes-
soas acreditam que o compromisso do governo com a educação é fraco
e que os atores estatais poderão reduzir os insumos para a educação no
futuro, mais uma vez resistirão a aumentos no gasto com educação. De
fato, em todas as medidas de confiança, os entrevistados menos confian-
tes preferiram impostos mais baixos e um gasto menor com educação
pública (Gráfico 10.11).4 Por exemplo, os entrevistados que acreditavam
mais fortemente que políticos e funcionários públicos cumprem suas
4
Essas associações são extremamente significativas e emergem após o controle por
muitos outros fatores que podem explicar, simultaneamente, uma confiança menor e
preferências por um governo menor: efeitos de país; gênero e idade do entrevistado;
situação de emprego e fontes de renda do entrevistado, incluindo se o domicílio
recebe assistência do governo; renda e ativos da família; qualidade da infraestru-
tura em torno da residência; número de crianças que residem o domicílio; seguro de
saúde e cobertura de aposentadoria; paciência do entrevistado (conforme o valor
atribuído a benefícios mais distantes em relação a benefícios menos distantes); e
avaliação do entrevistador dos conhecimentos políticos do entrevistado.
promessas ou obedecem à lei tinham uma probabilidade bem maior de

apoiar impostos mais altos para a educação. Entre aqueles que expres-
saram menos confiança, de acordo com essas duas medidas, o apoio a
impostos mais altos para a educação foi aproximadamente seis pontos
percentuais menor do que entre aqueles que expressaram mais confiança.
Novamente, o viés é contra políticas que prometem benefícios no futuro
quando a confiança é baixa.
Quando perguntados se acreditam que os governos cumprirão o que
prometem, os resultados foram ainda mais rigorosos. Por exemplo, se os
governos aumentam impostos para financiar transferências aos pobres,
será que os entrevistados acreditam que o dinheiro chegará aos pobres?
Entre aqueles que consideravam que isso era muito provável, 32% prefe-
riam impostos mais altos para a educação, em comparação com apenas
19% que achavam que isso era muito improvável.
Será que os efeitos da confiança poderiam ser impulsionados apenas
pelos entrevistados que consideram a educação um problema relevante?
A pesquisa BID-LAPOP perguntou aos entrevistados quais os problemas
mais prementes enfrentados pelo governo. Desses, 13% responderam que
a educação era um dos três problemas mais importantes. No entanto,
controlando pelo que os entrevistados consideravam os problemas mais
prementes do governo — educação, corrupção, mau governo em geral,
criminalidade, infraestrutura, pobreza e desigualdade, ou moradia —, os
resultados da confiança persistem ou são até mesmo mais rigorosos. A
pesquisa BID-LAPOP também perguntou aos entrevistados qual o partido
político de sua preferência. Mesmo controlando pelas tendências partidá-
rias dos entrevistados, a confiança no governo continua sendo um fator
determinante significativo das preferências pelo gasto com educação.
Essas constatações suscitam duas questões. Primeiro, elas realmente
refletem os efeitos da confiança no governo ou em outras pessoas, ou
será que as pessoas que são contra os impostos para a educação tam-
bém estão inclinadas a responder negativamente a todas as questões
sobre confiança? Uma forma de explicar essa possibilidade é ver se os
resultados sobrevivem ao controle pela avaliação dos entrevistados com
relação à confiabilidade da família. No entanto, de fato os resultados se
fortalecem: controlar pelo que os entrevistados acreditam em relação ao
cumprimento de promessas, obediência à lei ou confiabilidade por parte
dos membros da família fortalece a associação das medidas governamen-
tais correspondentes às preferências por impostos para a educação. Ainda
assim, permanece a possibilidade de que aqueles que se opõem à presta-
ção de serviços pelo governo permitam que essa oposição influencie sua
resposta às perguntas sobre confiança. Por serem contrários à ampliação
do papel do governo, respondem que os funcionários públicos não cum-

prem suas promessas.
A segunda pergunta importante é: qual desses tipos de confiança real-
mente importa? Onde os formuladores de políticas deveriam começar a
construir confiança? Uma análise criteriosa que avalie simultaneamente a
associação das preferências por impostos para a educação com as quatro
variáveis de confiança (se os funcionários públicos cumprem promessas
ou obedecem à lei, se as receitas arrecadadas para os pobres chegam aos
pobres e se as pessoas são confiáveis em geral) pode ajudar a esclarecer
essa questão.
Duas medidas de confiança se destacam: se as receitas arrecada-
das para os pobres chegam efetivamente aos pobres e se as pessoas são,
em geral, confiáveis. Aumentar a confiança das pessoas umas nas outras
não é um dos objetivos para os quais prescrições políticas já estabeleci-
das existem. No entanto, é a outra medida de confiança — se as pessoas
acreditam que as receitas arrecadadas para os pobres vão para os pobres
— que maior impacto tem nas preferências políticas, além de ser a mais
suscetível a intervenções pelos formuladores de políticas. Se as pessoas
duvidam que as políticas governamentais terão os efeitos pretendidos — e
na América Latina e no Caribe esse ceticismo é alto —, os governos podem
responder assegurando que o oposto é verdadeiro e comunicar vigoro-
samente aos cidadãos evidências objetivas que comprovem esse ponto.
Confiança e financiamento para a polícia
Padrões semelhantes ocorrem na relação entre confiança e financia-

mento para a polícia e entre confiança e financiamento para a educação.
A pesquisa do Barómetro de 2017 perguntou aos entrevistados sobre seu
nível de confiança no Congresso e no governo. Também lhes pediu que
considerassem duas opções de políticas mutuamente excludentes: trans-
ferir mais recursos para a polícia ou, em vez disso, transferir mais recursos
para as famílias, para que pudessem fazer investimentos privados em
sua própria segurança. Aqueles que informaram altos níveis de confiança
também manifestaram um apoio significativamente maior a mais policia-
mento do que mais transferências para as famílias para que financiem sua
própria segurança. Essa constatação é fundamental: quando há pouca
confiança no governo, as pessoas preferem transferências do que ter o
governo investindo por elas. Os resultados da pesquisa da rodada anual
do banco de dados do Latinobarómetro (dados de 2017) mostraram os
mesmos resultados. Mais uma vez, aqueles que confiavam no Congresso,
em partidos políticos e no governo tinham mais propensão a apoiar o
financiamento público da polícia em vez do uso do dinheiro para segu-

rança privada.
A pesquisa BID-LAPOP também pediu aos entrevistados que esco-
lhessem entre transferência de recursos para famílias ou para a polícia.
No entanto, acrescentou um detalhe a essa pergunta, pois os entrevista-
dos foram solicitados a escolher entre duas políticas: impostos mais altos
para aumentar os recursos da polícia ou impostos mais baixos para per-
mitir que as famílias se incumbissem da própria segurança. Em todos os
sete países, quando informados de que um determinado orçamento deve-
ria ser distribuído entre policiamento e subsídios às famílias para a sua
segurança, os entrevistados optaram pela polícia, sentimento significati-
vamente mais forte no Panamá e no Uruguai e significativamente mais
fraco na Colômbia. No entanto, quando informados de que um orçamento
maior para a polícia seria financiado com impostos mais altos, o apoio ao
financiamento da polícia caiu, com quedas mais acentuadas no Uruguai,
no México e no Panamá (Gráfico 10.12).
Em ambas as perguntas sobre policiamento na pesquisa BID-LAPOP,
mas especialmente na pergunta sobre policiamento que incluía um
aumento de impostos, os resultados espelham os da educação. Os entre-
vistados que acreditam que os governos cumprem suas promessas e
obedecem à lei, e que as receitas arrecadadas para financiar transferên-
cias para os pobres chegarão aos pobres estão substancialmente mais
propensos a preferir um maior orçamento para a polícia, quer financiado
por impostos ou não. Ao contrário da educação, o efeito da confiança
generalizada é mais fraco: está significativamente associado ao apoio a um
orçamento maior para a polícia, mas não quando financiado por aumen-
tos de impostos.
As características básicas das políticas de policiamento e edu-
cação sugerem que distinções sutis entre perguntas sobre confiança
devem ser vistas como importantes. A educação pública na América
Latina está desproporcionalmente orientada a melhorar a aprendiza-
gem de crianças de famílias pobres e de classe média baixa. É razoável,
portanto, que a confiança nas pessoas em geral e a crença de que as
receitas arrecadadas para os pobres chegarão aos pobres sejam os
fatores determinantes de confiança mais significativos das preferências
por gastos com educação.
Por outro lado, o objetivo do aumento do gasto com policiamento é
melhorar o cumprimento da lei. Em contraste com a educação, portanto,
as crenças dos cidadãos sobre se os funcionários públicos obedecem à
lei provavelmente serão fundamentais para sua confiança no valor de um
aumento do gasto com a polícia. Os dados revelam precisamente essa
Gráfico 10.12 Preferência pelo financiamento da polícia e confiança, 2017

A. Impostos para a polícia
100
80
37,1 45,2 36,2 46,4 37,0 46,7
60
40
45,0 40,6 46,1 45,1 39,7

20 38,5
0
B. Financiamento para a polícia

100
80
51,7 59,1 51,3 59,2 51,9 59,5

60
40
20 37,5 32,6 38,2 31,4 37,2 32,8
0
Mais privados Mais públicos

Nota: As opções disponíveis são mais impostos para o gasto público ou menos impostos e mais gasto
privado para melhorar os resultados em segurança (por meio da polícia). Os percentuais faltantes cor-
respondem aos entrevistados que se mostraram indiferentes a ambas as opções. “Promessas (governo)”
significa cumprimento de promessas por políticos e funcionários públicos (de nada comum a muito
comum). “Cumprimento da lei (governo)” significa cumprimento da lei por políticos e funcionários públi-
cos (de nada comum a muito comum). “Impostos vão para pobres” significa a probabilidade de que as
receitas de impostos adicionais cobrados dos ricos serão realmente distribuídas aos pobres.
sensibilidade. Quando um orçamento maior para a polícia é financiado por

impostos mais altos, como na pergunta sobre a política educacional, aque-
les que acreditam que os recursos arrecadados para os pobres chegarão
aos pobres e que confiam nas pessoas em geral são mais propensos a
apoiar um aumento de impostos para financiar orçamentos maiores para
a polícia. Além disso ao contrário do gasto com educação, aqueles que
acreditam que os funcionários públicos obedecem à lei também são mais

propensos a apoiar impostos mais altos para reforçar a polícia. 5
A pesquisa BID-LAPOP também aborda questões de transparência,
corrupção e preferências por programas públicos. Aqueles que haviam
vivenciado corrupção policial — 12% dos entrevistados nas sete amostras
representativas no nível nacional — tinham uma probabilidade significati-
vamente menor de apoiar a transferência de recursos para a polícia ou o
aumento de impostos para financiar orçamentos policiais maiores.
Mais uma vez, a principal implicação de políticas que emergem da aná-
lise da confiança do cidadão e das preferências por financiamento público
é que os governos devem comunicar, de forma mais clara e convincente,
que os gastos que efetuam alcançarão os objetivos prometidos. No caso
do policiamento, no entanto, cabe uma importante advertência: quando
os cidadãos acreditam que os próprios políticos e funcionários públicos
estão acima da lei, seu apoio ao gasto público para financiar a polícia dimi-
nui, mesmo que acreditem que esse gasto poderia ser desejável.
Confiança e redistribuição
Uma função central do governo é prestar serviços públicos, particular-

mente aqueles em que os mercados privados provavelmente deixam a
desejar, tal como policiamento. Outra função é implementar políticas que
reflitam as demandas sociais por equidade. Essas demandas variam de país
para país (ver Alesina e Angeletos, 2005; Alesina e Giuliano, 2011). As evi-
dências da pesquisa indicam um baixo apoio à redistribuição na América
Latina. Por quê? A falta de confiança oferece uma explicação: os cidadãos
da região que desconfiam do governo são significativamente menos pro-
pensos a apoiar aumentos de impostos para fins de redistribuição.
A pesquisa BID-LAPOP pede aos entrevistados que escolham entre
impostos mais altos para redistribuir aos pobres e impostos mais baixos para
estimular a criação de empregos.6 Dos sete países, 54% preferem impostos
5
Quando os impostos são retirados da equação, nem a confiança generalizada nem
a crença de que os pobres recebem o produto das receitas arrecadadas para eles
estão significativamente associadas ao apoio a um maior financiamento da polí-
cia. Em vez disso, novamente, importa mais se os entrevistados acreditam que os
funcionários públicos obedecem à lei e, em menor medida, se acreditam que os fun-
cionários públicos cumprem suas promessas.
6
Com base em dados de pesquisas do Japão, Yamamura (2014) descobriu que as pes-
soas são mais propensas a apoiar a redistribuição de renda quando a confiança no
governo e em seu bairro é alta. A pergunta da pesquisa não esclarecia se a redistri-
buição exigiria impostos mais altos.
mais baixos e 31% impostos mais altos. Os entrevistados no Uruguai, onde

os impostos redistributivos são mais altos, foram significativamente menos
favoráveis à opção mais redistributiva do que os entrevistados de outros
países. Os entrevistados no Panamá, na Colômbia, no Peru e no Chile mani-
festaram um apoio substancialmente maior. Ainda assim, mesmo nesses
quatro países, o entrevistado médio manifestou indiferença entre mais
impostos para financiar mais redistribuição e menos impostos. Embora por
um lado as famílias mais ricas ou de maior renda tenham se mostrado pro-
pensas a apoiar impostos mais altos para a educação ou para a polícia,
por outro foram contrárias a impostos para financiar a redistribuição. Os
entrevistados mais idosos também apresentaram uma propensão signifi-
cativamente menor a apoiar impostos para redistribuição (Gráfico 10.13).
Individualmente, todas as dimensões da confiança — no governo e
em outros cidadãos — estão positivamente relacionadas com o apoio dos
entrevistados a tributos redistributivos. Isso faz sentido. Assim como na
educação, os benefícios da redistribuição dependem do comportamento
dos beneficiários; aqueles que confiam nos cidadãos, geralmente tam-
bém podem estar mais confiantes de que os beneficiários não reagirão
a uma redistribuição maior trabalhando menos. Como ocorre no caso da
educação e da polícia, o apoio a impostos mais altos para uma finalidade
específica, como redistribuição, depende da confiança dos cidadãos de
que os funcionários públicos honrarão suas promessas de cumprir esses
objetivos. A preocupação com a obediência à lei também é importante,
uma vez que a redistribuição aos pobres exige que os funcionários públi-
cos sigam os critérios de direcionamento legalmente estabelecidos, com
base nos quais os pobres são selecionados. Finalmente, é óbvio que os
entrevistados que afirmaram explicitamente não acreditar que os fundos
arrecadados para redistribuição realmente chegarão aos pobres, prova-
velmente não apoiarão impostos mais altos para fins de redistribuição.
De todas essas dimensões de confiança, no entanto, as duas mais
claramente associadas ao apoio à redistribuição são a) se os governos
cumprem suas promessas e b) se os fundos arrecadados para a redistribui-
ção de fato chegam aos pobres. Entre os que acreditam que os governos
cumprem suas promessas algumas vezes ou todas as vezes, 34% são a
favor de impostos mais altos para redistribuição. Entre aqueles que afir-
mam que os funcionários públicos raramente ou nunca cumprem suas
promessas, 30% apoiam a redistribuição. As diferenças são naturalmente
maiores quando se comparam aqueles que acreditam, ou não, que as
receitas fiscais redistributivas chegarão aos pobres. Entre os que concor-
dam que é mais ou menos provável ou muito provável que a receita de
impostos mais altos cobrados dos ricos vá para os pobres, 37% apoiam
Gráfico 10.13 Preferências por impostos redistributivos, 2017
80
70,3
60 58,4
53.8 54,7
48,7 50,1
45,7
39,5
40 37,1 34,5
30,4 28,2
26,5
20 19,1
0
Peru Chile Colômbia Honduras Panamá México Uruguai

Nota: As opções disponíveis são preferência por impostos mais altos para financiar redistribuição e im-
postos mais baixos para estimular a criação de empregos. Os percentuais faltantes correspondem aos
entrevistados que se mostraram indiferentes a ambas as opções.
a redistribuição; o número cai para 29% entre aqueles que acreditam ser
improvável (Gráfico 10.14).7
A confiança é importante, portanto, para o apoio popular não apenas
aos serviços públicos, mas também à redistribuição. Mais uma vez, a lição
é que os governos que convencem seus eleitores de que suas palavras se
traduzirão em ações e que suas ações terão os efeitos que eles prometem,
têm maior probabilidade de persuadir os cidadãos de que podem confiar
no governo para prestar os serviços de que precisam e alcançar os objeti-
vos sociais que valorizam.
Lições para as despesas de capital
Claramente, a desconfiança compromete o apoio a todos os tipos de polí-

ticas públicas, incluindo aquelas em que os benefícios parecem estar mais
7
A forte associação entre o ceticismo de que as receitas fiscais chegarão os pobres
e a falta de apoio à redistribuição pode surgir por uma razão espúria: aqueles que
se opõem à redistribuição são mais propensos a dizer que os recursos arrecadados
para redistribuição serão desviados. No entanto, essas mesmas opiniões influencia-
riam as preferências partidárias. A falta de confiança de que as receitas chegarão os
pobres continua significativamente associada a fracas preferências por redistribuição,
mesmo depois de controlar por preferências partidárias. Além disso, a crença de que
os funcionários públicos não cumprem suas promessas continua significativamente
associada às preferências por políticas redistributivas, mesmo controlando pelas cren-
ças relacionadas com o direcionamento das receitas arrecadadas para redistribuição.
Gráfico 10.14 Impostos para redistribuição e confiança, 2017
100
80
29,7 34,3 30,4 32,2 29,0 37,2
60
40
54,7 52,7 54,0 54,4 55,1 51,0
20
0

Nota: As opções disponíveis são preferência por impostos mais altos para financiar redistribuição e im-
postos mais baixos para estimular a criação de empregos. Os percentuais faltantes correspondem aos
entrevistados que se mostraram de políticos e funcionários públicos (de nada comum a muito comum).
“Cumprimento da lei (governo)” significa cumprimento da lei por políticos e funcionários públicos (de
nada comum a muito comum). “Impostos vão para pobres” significa a probabilidade de que as receitas
de impostos adicionais cobrados dos ricos serão realmente distribuídas aos pobres.
distantes no futuro (educação) e aquelas com resultados mais imedia-

tos (redistribuição). No entanto, não há demonstrações especificamente
maiores de desconfiança sobre políticas que geram benefícios no futuro,
que é precisamente o fenômeno fiscal que constitui o cerne deste livro.
Isso ocorre porque a desconfiança influencia não apenas as crenças sobre
se os futuros governos darão continuidade às políticas com benefícios
futuros, mas também se os governos atuais as levarão adiante. Além disso,
a análise anterior combina indivíduos que, para educação, policiamento
e redistribuição, preferem impostos mais altos e governos maiores (402
entrevistados) e aqueles que, novamente para todas as políticas, prefe-
rem impostos mais baixos e governos menores (1.255 entrevistados). Para
identificar os efeitos da confiança no apoio relativo a diferentes políticas,
é mais informativo excluir os entrevistados que sempre preferem mais ou
menos governo. As duas variáveis de confiança mais relevantes para a
comparação entre políticas são as crenças dos entrevistados sobre se os
políticos e funcionários públicos cumprem suas promessas e obedecem
à lei. O objetivo é descobrir se essas duas variáveis afetam desproporcio-
nalmente políticas que, como o gasto com infraestrutura, apresentam um
horizonte temporal mais longo e maior complexidade (educação e policia-
mento), comparadas à redistribuição, que tem um horizonte mais curto e
Gráfico 10.15 Confiança no governo e preferências por impostos mais altos

para educação, polícia e redistribuição, 2017
0,08 0,07
0,07
0,06
0,04
Coeficiente
0,04
0,02 0,03
0,02
0,00
–0,01
–0,02
Educação Polícia Redistribuição Educação Polícia Redistribuição
Governo cumpre promessas? Governo obedece à lei?

Nota: Cada barra indica o valor pelo qual um aumento de uma unidade na confiança está associado a
preferências maiores por impostos para financiar educação, polícia ou redistribuição, em vez de impos-
tos mais baixos para apoiar a oferta privada de educação ou segurança, ou para acelerar o crescimento
econômico. A associação leva em conta os efeitos fixos do país e um grande número de características
dos entrevistados, que variam de políticas a demográficas. As duas medidas de confiança são: Você acha
que os políticos/funcionários públicos cumprem suas promessas? Você acha que eles obedecem à lei?
menor complexidade. O Gráfico 10.15 mostra que, entre os entrevistados

que nem sempre são a favor ou contra um governo maior (a grande maio-
ria de todos os entrevistados), nenhuma das medidas de confiança afeta
as preferências por redistribuição. No entanto, ambas as medidas de con-
fiança estão significativamente associadas ao apoio a impostos mais altos
para policiamento.
O fato de os entrevistados acreditarem ou não que os funcionários
públicos obedecem à lei, também está significativamente associado ao
apoio a impostos mais altos para educação — outra política de longo
prazo. 8 Assim, particularmente para a grande maioria que não tem uma
opinião sólida sobre o tamanho do governo, baixos níveis de confiança
podem estar influenciando especialmente a demanda por gastos contra
políticas de longo prazo, o que inclui despesas de capital. A confiança pode
ser particularmente importante para processos que demandam tempo,
como educação ou despesas de capital, que não podem ser verificados
8
No entanto, os intervalos de confiança associados às estimativas são grandes. A
hipótese de que a confiança não tem efeito no apoio a impostos mais altos para a
polícia pode ser rejeitada, ao passo que a mesma hipótese para a redistribuição não
pode ser rejeitada. No entanto, a hipótese de que o efeito na redistribuição é menor
do que o efeito no policiamento também não pode ser rejeitada.
com a mesma rapidez que as transferências, por exemplo. Esse fator pode
estar por trás da questão dos vieses contra as despesas de capital abor-
dados no Capítulo 2.
Ação coletiva fatores determinantes da confiança no governo
As pesquisas sobre as origens da confiança no governo e as estraté-

gias para recuperá-la são vastas e suas conclusões obscuras. Mishler e
Rose (2001) analisam antigas sociedades comunistas e argumentam que
experiências adversas com o governo — com instituições que minam ati-
vamente a confiança são responsáveis pelos
baixos níveis de confiança
no governo na região. Outros apontam a insatisfação com partidos polí-
ticos: quando os partidos são mais de centro, é mais provável que os
eleitores nos extremos expressem desconfiança nas instituições políticas
(Miller, 1974); quando são polarizados, aqueles no centro expressam con-
fiança menor (King, 1997). Quase todas as pesquisas concordam que a
desconfiança nas instituições políticas está associada à vida política dos
entrevistados e não à sua personalidade ou mesmo às suas características
sociais (Levi e Stoker, 2000). Grimes (2006), por exemplo, apresenta evi-
dências de que as percepções das pessoas de que o governo é justo em
seus procedimentos influenciam a confiança política.
A implicação é que os governos podem promover confiança, por
exemplo, agindo de forma imparcial (como em Grimes, 2006). Na
América Latina, a confiança no governo poderia aumentar se os gover-
nos comunicassem de forma mais clara e frequente que adotaram as
políticas que prometeram adotar, e que as políticas tiveram os efeitos
que eles disseram que teriam. Em geral, as campanhas de informação
têm impactos positivos no desempenho do governo. Programas para
informar sistematicamente o público sobre a irregularidades do governo
reduziram os níveis de irregularidades em Uganda e no Brasil, por exem-
plo (Reinikka e Svensson, 2004; Ferraz e Finan, 2011). Até mesmo
fornecer aos cidadãos informações básicas sobre o que o governo pode
fazer pode resultar em mudanças profundas no comportamento de elei-
tores e políticos (Cruz, Keefer e Labonne, 2016). Informações sobre o
que os governos fazem com o dinheiro que arrecadam também podem
influenciar o comportamento dos cidadãos e sua disposição de con-
tribuir para o bem público. Por exemplo, quando os governos prestam
informações sobre o uso de recursos públicos e/ou fornecem novos
bens públicos, o cumprimento voluntário de obrigações fiscais por parte
dos contribuintes tende a aumentar (Castro e Scartascini, 2015; Carrillo,
Castro e Scartascini, 2017).
No entanto, a informação é apenas uma peça do quebra-cabeça da

confiança. Outra é a capacidade dos cidadãos de agir coletivamente. A
confiança no governo é uma função de se os cidadãos acreditam ou não
que podem influenciar as decisões do governo — se podem recompensar
os governos que cumprem suas promessas ou punir aqueles que não o
fazem. Individualmente, porém, os cidadãos são impotentes, a menos que
possam recorrer à via judicial para apresentar suas queixas. No entanto, os
cidadãos não têm nenhum recurso legal quando os políticos quebram suas
promessas de campanha. A ação coletiva dos cidadãos é, portanto, essen-
cial para a prestação de contas do governo. Também deveria ser essencial
para confiar no governo.
Nas democracias, os cidadãos que buscam se mobilizar coletivamente
para influenciar políticas públicas o fazem mais comumente por meio de
partidos políticos. No entanto, a menos que os partidos políticos reúnam
cidadãos com objetivos semelhantes em termos de políticas públicas, ou
escolham candidatos que apoiem esses objetivos e disciplinem aqueles
que se desviarem deles, o dilema da ação coletiva que os cidadãos enfren-
tam continuará sem solução. Um partido fraco não atrai candidatos e
eleitores com base nas suas posições em relação a políticas — é um veículo
para que líderes partidários avancem em suas carreiras pessoais e dão aos
seus membros pouco poder para destituir os líderes que mudarem suas
posições em relação a políticas. Assim, a baixa confiança dos cidadãos nos
políticos poderia ser devida à sua incapacidade de confiar nos partidos
políticos para resolver os problemas de ação coletiva que enfrentam para
coibir o comportamento oportunista de líderes políticos.
Esta é, por exemplo, a lição das primeiras pesquisas de Miller e King.
Por que as pessoas deveriam confiar em instituições políticas quando
sentem que os partidos políticos não representam seus interesses? Uma
razão é que eles carecem de uma organização que possa resolver os
desafios de ação coletiva que enfrentam ao tentar influenciar os próprios
governos.
Os partidos políticos na América Latina são fracos, particularmente
em sua capacidade de representar interesses de políticas ou programáti-
cos dos cidadãos (Kitschelt et al., 2010). O Banco de Dados de Instituições
Políticas caracteriza os partidos de acordo com o fato de favorecerem
políticas econômicas com inclinação para a direita ou para a esquerda, de
serem de centro ou de não transmitirem nenhuma mensagem de política
econômica. De 2001 a 2015, 46% dos maiores partidos de oposição, 22%
dos maiores partidos nas coalizões governamentais e 41% dos segundos
maiores partidos nas coalizões do governo na América Latina não trans-
mitiram qualquer compromisso de política econômica. Os partidos nos
países do Caribe são mais estruturados, com 70% a 80% associados a polí-
ticas econômicas de direita ou de esquerda.
Evidências de pesquisas confirmam a importância dos partidos
para a confiança. A pesquisa BID-LAPOP perguntou aos entrevistados
se sentiam-se representados por um partido político. Como os partidos
na América Latina não estão bem organizados para resolver problemas
de ação coletiva dos cidadãos, não é de surpreender que a maioria dos
entrevistados (73%) não se sentisse representada, respondendo zero em
uma escala de 0 a 5. É importante ressaltar que esses julgamentos dife-
rem daqueles encontrados em pesquisas anteriores nos Estados Unidos,
onde os partidos se alinham na dimensão esquerda-direita. Os partidos
da América Latina despertam sentimentos de falta de representação pelo
motivo oposto, ou seja, porque carecem de orientação em matéria de
políticas.
Pesquisas anteriores indicam que aqueles que não se sentem repre-
sentados por partidos não confiam em líderes e instituições políticas. Além
disso, aqueles que não se sentem representados pelos partidos políticos
tendem a se comportar de maneira bastante diferente daqueles que se
sentem representados (Machado, Scartascini e Tommasi, 2011). A pesquisa
BID-LAPOP permite um exame dos efeitos da confiança e da credibilidade
em avaliações mais precisas. Aqueles que se sentem mais representados
por um partido são significativamente mais propensos a declarar que os
funcionários públicos cumprem suas promessas e obedecem à lei, bem
como a acreditar que as receitas arrecadadas para redistribuição benefi-
ciarão de fato os pobres.9
Obviamente, indivíduos que se sentem geralmente excluídos pelo pro-
cesso político poderiam assumir uma postura negativa em relação a todas
as coisas políticas. No entanto, outros indicadores de ação coletiva, não
relacionados com instituições políticas formais, também influenciam a
confiança no governo. Por exemplo, a ação coletiva também pode ser um
fenômeno local: vizinhos que se unem ou organizadores que mobilizam
indivíduos para manifestar suas posições sobre determinados assuntos. A
pesquisa BID-LAPOP perguntou aos entrevistados qual seria a probabili-
dade de uma petição ao governo para consertar ruas e calçadas do bairro
recolher 500 assinaturas — 40% dos entrevistados disseram que era muito
provável; 34% que era mais ou menos provável ou muito improvável.
9
Um aumento na representação dos partidos de zero a cinco aumenta as respostas
afirmando que os funcionários públicos cumprem suas promessas em 0,19 — mais de
um quarto de um desvio padrão, levando em conta medidas de confiança em mem-
bros da família, além de inúmeras outras variáveis, incluindo efeitos fixos de país.
Gráfico 10.16 Percepção dos entrevistados da probabilidade de colher 500

assinaturas em uma petição e grau de confiança
100
83,4 82,5
81,4
80 70,1
73,6
66,9
60
40
20
0
Muito Muito Muito Muito Muito Muito
improvável provável improvável provável improvável provável
Governo cumpre Governo obedece à lei Impostos vão
promessas para pobres

Nota: As respostas variam de 1 a 4, sendo 1 nada confiável e 4 muito confiável. Um pequeno grau de confian-
ça é indicado por 1 ou 2. Diferenças entre os entrevistados que responderam “Muito improvável” ou “Muito
provável” à pregunta sobre se o seu bairro poderia recolher 500 assinaturas para consertar as ruas. “Gover-
no cumpre promessas” significa cumprimento de promessas por políticos e funcionários públicos (de nada
comum a muito comum). “Governo obedece à lei” significa cumprimento da lei por políticos e funcionários
públicos (de nada comum a muito comum). “Impostos vão para pobres” significa a probabilidade de que as
receitas de impostos adicionais cobrados dos ricos serão realmente distribuídas aos pobres.
A confiança no sucesso de uma petição tem grande correlação com

a confiança no governo em todas as três medidas. O Gráfico 10.16 com-
para a fração daqueles que não confiam no governo entre aqueles que
achavam muito improvável — ou muito provável — que 500 assinaturas
pudessem ser recolhidas em seu bairro. Por exemplo, o primeiro conjunto
de barras indica a fração de entrevistados que responderam que políti-
cos e funcionários públicos tendem a não cumprir suas promessas. Entre
aqueles que achavam muito improvável recolher 500 assinaturas no seu
bairro, 81,4% não acreditavam que as autoridades públicas cumprem suas
promessas. No entanto, entre os que achavam que era muito provável que
500 assinaturas pudessem ser recolhidas, a fração de entrevistados que
afirmaram que as autoridades públicas não cumprem suas promessas
caiu mais de 10 pontos percentuais. Assim, a confiança nos funcioná-
rios públicos é maior entre aqueles que achavam muito provável que a
petição fosse adiante. A diferença entre os dois grupos foi ainda mais
acentuada quando se analisam as opiniões sobre se funcionários públicos
e políticos obedecem à lei — o número de entrevistados que respondeu
negativamente entre os que achavam muito pouco provável colher 500
assinaturas aumentou mais de 16,5%.
Paciência e preferências em termos de políticas
Os indivíduos diferem em sua disposição de trocar esforços ou gas-

tos no presente por recompensas no futuro. Isso pode influenciar
significativamente as escolhas de vida: o esforço das crianças na escola
será recompensado anos mais tarde, por exemplo, e um dos objetivos dos
esforços para melhorar as habilidades não cognitivas na criança é pre-
cisamente mudar seu cálculo dos custos e benefícios do esforço atual
e da recompense futura (ver Busso et al., 2017). Os capítulos anteriores
mostraram ineficiências de gastos em vários setores que podem ser atri-
buídos a uma falta de vontade de investir em melhorias de qualidade que
geram benefícios apenas no futuro. As crises de pensões e aposentado-
rias enfrentadas por muitos países estão associadas em parte ao fato de
os cidadãos reconhecerem que uma aposentadoria mais confortável no
futuro exige sacrificar o consumo hoje (ver Parker, 2017, para evidências de
que a impaciência está associada a uma alta propensão a gastar em vez de
poupar). Muitos serviços públicos desejáveis, que efetivamente melhoram
a situação dos cidadãos, também exigem que se incorra em custos hoje
para colher benefícios consideráveis amanhã.
Esses serviços vão de edu-
cação e pensões públicas a infraestrutura e proteção ambiental.
Há muitas razões, portanto, para acreditar que o bem-estar dos indiví-
duos e das sociedades depende da sua disposição de sacrificar-se hoje por
recompensas amanhã. A pesquisa BID-LAPOP explorou as diferenças nesse
sentido entre indivíduos em sete países latino-americanos. Até que ponto
os entrevistados estavam dispostos a assumir custos no presente em troca
de recompensas no futuro? Para avaliar essa disposição, cada entrevistado
da pesquisa respondeu a seis perguntas, extraídas de um conjunto de 31
perguntas possíveis, cada uma representando uma compensação diferente
entre benefícios atuais e futuros. Por exemplo, no caso do Chile, os partici-
pantes da pesquisa tinham que escolher entre ter 65 mil pesos hoje e 107.250
em 12 meses, ou 65 mil hoje e 112.450 em 12 meses, etc., estabelecendo,
assim, implicitamente, as taxas de juros necessárias para adiar o consumo.
O resultado foi que para 52% dos entrevistados, nenhuma das recom-
pensas futuras que lhes foram propostas foi suficiente para induzi-los a
adiar o consumo. Nesse grupo, todos preferem o equivalente a 65 mil
pesos hoje em vez de quantias superiores ao equivalente a 100 mil pesos
em 12 meses. Para mais da metade dos entrevistados, nem mesmo uma
taxa de juros de 100% os persuadiria a esperar 12 meses por benefícios, em
vez de recebê-los hoje (Gráfico 10.17). Esse resultado é particularmente
notável, uma vez que em pesquisas onde não há dinheiro real envolvido as
pessoas estão mais dispostas a aceitar trade-offs.
Gráfico 10.17 Quanto os latino-americanos exigem em retorno por benefícios

adiados? (2017)
60 55,0
50
40
Percentual
30
20 14,5 14,1 12,4

10 3,9
0
Menos de Entre Entre Entre Mais de
0,3% 0,3% e 33% 33% e 66% 66% e 100% 100%

Nota: A pesquisa perguntou aos entrevistados qual taxa de juros os convenceria a esperar 12 meses para
receber um pagamento. “Menos de 0,3%” corresponde à preferência por esperar para receber um pouco
mais de dinheiro e “Mais de 100%” corresponde ao desagrado geral por esperar.
A disposição para fazer concessões entre consumo no presente e no

futuro mostrou algumas tendências previsíveis. Em geral, os mais vulnerá-
veis valorizavam menos os benefícios futuros. A preferência por receber os
benefícios hoje em vez de no futuro foi bem maior entre os entrevistados
que estavam desempregados e que tinham menos ativos de propriedade
familiar e mais filhos.
Os dados também revelam diferenças substanciais entre os países no
valor atribuído a benefícios futuros. Em uma escala de 32 pontos, onde
1 significa falta de disposição para sacrificar benefícios atuais em troca
de benefícios futuros e disposição para sempre aceitar esse sacrifício, um
entrevistado mexicano desempregado estava 1,16 ponto menos disposto
a aceitar esse sacrifício do que o entrevistado médio. Em contraste, os
panamenhos desempregados estavam 5,57 pontos menos dispostos e
os desempregados chilenos 1,32 ponto menos dispostos a sacrificar os
benefícios do presente pelos do futuro. O percentual de entrevistados que
sempre preferiam os benefícios atuais em relação aos futuros variou de
45% no Chile a 57% em Honduras.
Por que há grandes diferenças no nível de país? Nenhuma pesquisa
aborda essa questão. No entanto, em países onde o futuro é mais incerto,
os cidadãos provavelmente valorizam menos os benefícios futuros.10
10
Embora os cenários que os entrevistados foram solicitados a considerar não refle-
tissem essa incerteza.
A volatilidade política ou econômica pode criar esses sentimentos de

incerteza. Por exemplo, um indicador de volatilidade econômica é a
medida em que a inflação flutua de ano para ano. Nos sete países com a
maior variação inflacionária, a disposição para fazer sacrifícios atuais por
benefícios futuros é baixa.11 A volatilidade econômica e política também
poderia explicar por que a probabilidade de aceitar essa compensa-
ção foi muito menor entre os hondurenhos do que entre os chilenos. No
entanto, esses fatores não conseguem explicar por que a probabilidade
de os panamenhos preferirem essas compensações era menor do que
a dos hondurenhos, e por que a relutância dos uruguaios em optar por
benefícios futuros se assemelhava mais à dos hondurenhos do que à dos
chilenos.
As diferenças na disposição de aceitar benefícios menores no pre-
sente em detrimento de benefícios maiores no futuro podem explicar as
preferências por políticas públicas? A pesquisa BID-LAPOP apresentou
aos entrevistados várias opções de políticas que os obrigaram a fazer
concessões entre benefícios atuais e futuros. Em geral, quanto maior a dis-
posição dos entrevistados para aceitar benefícios maiores no futuro em
detrimento de benefícios menores no presente, maior sua probabilidade
de preferir políticas públicas com grandes benefícios futuros para a socie-
dade. O fato de a maioria dos entrevistados quase nunca estar disposta
a fazer essa concessão, ajuda a explicar por que as políticas públicas na
região consistentemente favorecem benefícios atuais menores em detri-
mento de benefícios futuros maiores.
A pesquisa fez perguntas sobre concessões em duas áreas de polí-
ticas: educação e policiamento. No caso da educação, perguntou-se aos
entrevistados se preferiam que fossem distribuídos tablets às crianças
ou que esses recursos fossem investidos na formação de professores. Os
entrevistados foram informados de que os benefícios da formação eram
significativamente maiores do que os dos tablets, mas que só surgiriam
dois anos ou quatro anos depois (metade dos entrevistados foi informada
de que seriam dois anos e a outra metade, quatro anos). Isso é coerente
com pesquisas mostrando que a distribuição de laptops teve efeitos
mínimos na aprendizagem dos alunos (Beuermann et al., 2015; Yamada,
Lavado e Montenegro, 2016). Os entrevistados também responderam a
uma pergunta semelhante sobre policiamento: se preferiam uma política
11
Uma medida dessa flutuação — o desvio padrão das taxas de inflação nos 10 anos
anteriores à pesquisa BID-LAPOP — apresenta uma correlação negativa muito alta
com a disposição média dos entrevistados do país para preferir benefícios maiores
no futuro, em detrimento de benefícios menores no presente.
que aumentasse o número de policiais — o que reduziria imediatamente a

criminalidade em 10% — ou uma política que manteria inalterado o número
de policiais, mas usaria os recursos para treinar a polícia — o que reduzi-
ria a criminalidade em 20% no prazo de dois ou quatro anos (metade dos
entrevistados foi informada de que seriam dois anos e a outra metade,
quatro anos).
A maioria das pessoas preferiu a formação de professores: 64%, con-
tra apenas 28% que preferiram os tablets. No entanto, aqueles com uma
preferência mais forte por benefícios futuros eram significativamente mais
propensos a preferir a formação de professores, mesmo quando seus
benefícios chegassem somente após quatro anos. Os efeitos são peque-
nos no caso dos tablets.
As opiniões dos entrevistados foram mais divergentes ao escolher
entre mais policiais e uma polícia mais bem treinada. Quando os benefí-
cios de ambas as alternativas eram imediatos, a maioria dos entrevistados
preferiu uma polícia de melhor qualidade (55% contra 35%). Quando os
benefícios do treinamento policial eram adiados por dois ou quatro anos,
os entrevistados mudavam: quando lhes era dito que os benefícios do trei-
namento chegariam em dois anos, 40% apoiavam o treinamento e 47%
preferiam mais policiais com a mesma qualidade. Quando apresentados
a uma espera de quatro anos, 52% preferiam mais policiais e apenas 34%
preferiam uma polícia mais bem treinada. Considerando as duas opções
de políticas em que os benefícios do treinamento policial eram adiados, os
entrevistados mais pacientes também tinham maior probabilidade de pre-
ferir o treinamento da polícia.
Os entrevistados que manifestaram maior confiança no Congresso
(embora não no governo como um todo) também foram mais propensos
a apoiar investimentos no treinamento da polícia, que resultaria em uma
queda de 20% da 30% na criminalidade em dois anos, em vez de contratar
mais policiais, que geraria um retorno imediato na redução da crimina-
lidade, embora apenas em metade ou um terço da redução na primeira
opção. Assim, as comparações entre o apoio à educação, ao policiamento
e à redistribuição confirmam a mensagem de que a paciência é impor-
tante e pode, em parte, explicar as preferências por despesas correntes
em detrimento de despesas de capital.12
12
Os entrevistados da pesquisa LAPOP-BID que apoiaram as três propostas de
aumento de impostos para financiar mais serviços do governo, ou que se opuseram
a todas as três propostas, foram excluídos. Entre a maioria do restante da amostra,
a paciência estava significativamente associada ao apoio a impostos mais altos para
um melhor policiamento, mas não para redistribuição ou para educação.
Rumo a uma visão de longo prazo
A América Latina enfrenta desafios políticos difíceis, que vão da baixa

qualidade da educação até a fraca infraestrutura e a demanda pública por
integridade e transparência. Em diferentes setores e países, os governos
tendem a não escolher políticas que aumentariam o bem-estar dos cida-
dãos. Em particular, há um fornecimento insuficiente de serviços públicos
que exigem investimentos de longo prazo ou cuja prestação é mais com-
plexa. Isso é desconcertante; em todos os casos, esses governos são
eleitos por voto popular e, em muitos, também são populares. Este capí-
tulo propôs duas respostas para essa questão. Em primeiro lugar, embora
elejam seus representantes, as instituições eleitorais e legislativas desses
países criam incentivos para que esses representantes optem por políticas
de curto prazo em detrimento de políticas de longo prazo, e por políti-
cas simples em detrimento de políticas complexas. Em segundo lugar, os
cidadãos não exigem essas políticas porque não confiam no governo para
implementá-las e porque descartam excessivamente benefícios futuros e
preferem políticas com benefícios menores e imediatos, em detrimento de
investimentos em benefícios maiores, de longo prazo.
A falta de confiança e o desprezo acentuado por benefícios futuros
caminham lado a lado com as preferências por, precisamente, políticas
ineficientes produzidas por políticos. Por que a falta de confiança? Por que
o baixo valor associado a benefícios futuros? As características da compe-
tição eleitoral na América Latina — a debilidade, por exemplo, dos partidos
políticos e os legados históricos e econômicos da região, marcados por
ciclos de explosão e colapsos da economia e por episódios de predação
dos cidadãos pelos governos — parecem ser suficientes para explicar os
baixos níveis de confiança e as altas taxas de descarte na região.
A análise aponta para várias vias de reforma para construir apoio a
políticas críticas de melhoria do bem-estar na região, incluindo investi-
mentos em infraestrutura pública. Por um lado, as mudanças institucionais
provavelmente renderão grandes dividendos. Mudar as instituições é
um processo incômodo e pode ter consequências inesperadas (Lora e
Scartascini, 2010). Ainda assim, há maneiras de fortalecer instituições
como o Congresso para que apoiem os incentivos à implementação de
políticas complexas com benefícios futuros. Scartascini e Tommasi (2014)
resumem os princípios gerais: centrar-se nos incentivos dos atores polí-
ticos, e não em regras detalhadas que regem o comportamento dos
funcionários públicos; centrar-se em reformas que provavelmente serão
mais facilmente aprovadas e ainda terão um grande impacto, como políti-
cas de informação e transparência; centrar-se em reformas que fortaleçam
a credibilidade dos acordos intertemporais entre atores políticos, reformas

que promovam o consenso e a fiscalização e dificultem a reversão de polí-
ticas importantes.
Reformas institucionais menores também podem fazer a diferença.
Instituições intralegislativas, como as que regulam a designação de
legisladores para comissões e posições de liderança, devem favorecer a
aquisição de expertise e premiar a antiguidade — a primeira para criar
incentivos para adotar e apoiar uma legislação complexa e a segunda para
criar incentivos de carreira compatíveis com os benefícios de longo prazo.
Normas legais e constitucionais que reduzem o controle do legislativo
sobre sua própria agenda e ampliam a capacidade dos presidentes para
rejeitar propostas legislativas, trabalham contra o surgimento de incenti-
vos aos legisladores para adotar políticas que melhorem o bem-estar dos
cidadãos. As regras que regem a criação de partidos políticos também
deveriam favorecer o desenvolvimento de partidos com posições progra-
máticas e procedimentos internos de governança bem definidos, além de
leis de financiamento de campanhas que dão aos partidos a capacidade
de selecionar e apoiar candidatos que aderirem a posições partidárias. Ao
mesmo tempo, como uma forte governança interna não é garantia de que
os partidos adotarão políticas que favoreçam os interesses de amplos gru-
pos de cidadãos, as leis que regem a criação de partidos e as leis eleitorais
não deveriam impor barreiras excessivas à entrada de novos partidos.
Os governos da região precisam fazer mais para desenvolver con-
fiança. Construir instituições que facilitem a ação coletiva dos cidadãos,
como partidos políticos fortes, mas também associações de bairro, é fun-
damental nesse sentido. Além disso, e mais rapidamente, os governos
podem construir confiança fornecendo aos cidadãos informações mais
completas, mais confiáveis e mais tempestivas sobre como os resultados
das políticas correspondem às promessas das políticas. Os cidadãos que
sabem que podem monitorar o governo e que podem agir coletivamente
quando o monitoramento revelar falhas, têm maior probabilidade de con-
fiar no governo.
A informação não é uma panaceia. No curto prazo, informações sobre
o desempenho (falta de desempenho) dos políticos podem até ter efei-
tos perniciosos: decepção e desengajamento dos cidadãos, por um lado,
e maior uso de táticas ilegais de propaganda eleitoral, como a compra de
votos, por outro (Chong et al., 2015; Cruz, Keefer e Labonne, 2016). No
entanto, particularmente quando acompanhada de modalidades efetivas
de ação coletiva, transparência no conteúdo e nos resultados de políticas
e programas do governo e responsabilidade do governo e dos políticos
por esses resultados, a informação, em última análise, constrói confiança
e aumenta os incentivos políticos a políticas que buscam a melhoria do

bem-estar.
Acima de tudo, a confiança talvez possa ser recuperada assim que os
cidadãos perceberem que seus governos estão se esforçando para obter
eficiência em todas as áreas, e que o dinheiro dos seus impostos está
sendo bem empregado. É por isso que este livro é tão oportuno. Aumentar
a eficiência técnica e alocativa, que é a base para melhores gastos, pode
restabelecer a confiança das pessoas no governo, ativando um círculo vir-
tuoso de confiança que redundam em melhores políticas que favorecem
os investimentos de longo prazo e, consequentemente, o crescimento. Se
tanto os governos quanto os cidadãos pudessem superar sua miopia, as
políticas poderiam se beneficiar de uma visão de mais longo prazo que
trouxesse retornos na forma de melhores gastos para melhores vidas.
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Índice remissivo
abertura, 15–16 Banco Interamericano de

ALC-7, 1–2, 79, 142, 284 Desenvolvimento (BID)
análise envolvente de dados (DEA), Banco de Dados das Instituições
48, 170, 205, 224, 260–262, Políticas, 17
268, 271 Banco Mundial e, 326
anos de vida perdidos ajustados por DIME, 274n12
incapacidade (AVPAI), 261–62, estudos sobre
269–70 aposentadoria, 70
aposentadorias gasto do governo, 52
contributivas, 117–20 gasto público, 79, 301
déficit, 119–20 segurança, 236–39,
equidade e, 110–11, 117, 141–43 subsídios, 122–24
gasto relacionado coma idade e, Índice de Desenvolvimento do
67–77, 330–33 Serviço Civil, 307
ineficiências, 52, 84, 103, 105 pesquisa BID-LAPOP, 357,365–68,
não contributivas, 120–29, 371, 378–83
298–99 projetos de infraestrutura, 161–69
pobreza e, 77n44, 124 Rede de Sistemas Nacionais de
política social e, 380 Investimento Público, 151–52,
programas sociais e, 64 154–55
salários e, 312 Banco Mundial, 16, 139, 153–54, 161,
transferências e, 62 165, 320, 325–26
Argentina Benchmarking Public
aposentadorias, 69, 71, 77n44 Procurement, 154
educação, 178n4, 181, 198 indicadores de desempenho
eficiência, 50, 53, 55, 58–59, 63, logístico (LPI), 172
66, 69, 79, 95, 97–101 Índice de Efetividade do Governo,
equidade, 114–18, 121, 124–28, 138, 165
142–44, 147 Índice do Estado de Direito, 165
infraestrutura, 152 Pesquisas de Empresas, 171
segurança, 210, 215, 217–18, 226, bancos multilaterais de
249 desenvolvimento (BMD), 148,
SINTyS, 313 158, 160, 162–63, 165, 173
sistema de saúde, 257, 259, 287 Belize, 181, 302
subsídios, 63 Benchmarking Public Procurement
ciclos do gasto público, 4, 31–37 (BPP), banco de dados, 154–55
AUH, 142–44 Ver também Banco Mundial
benefícios monetários não CAF, banco de desenvolvimento,

contributivos, 120–22 320
Bismarck, Otto von, 111n4 ciclicalidad, 14
Bolívia dívida e, 21, 24
compras públicas, 305 Ver também ciclos econômicos
despesas de capital, 10 ciclos econômicos
educação, 181, 199 dados sobre, 31–34
empresas estatais (SOE), 338–39 despesas de capital vs. despesas
equidade, 121 correntes, 37–40
gasto relacionado com a idade, gasto ineficiente, 43–44
330–33 gasto para a estabilização, 26–28
ineficiência, 53–55, 58, 63, 70, 95 gasto público sobre, 22–26
infraestrutura, 151–53 gestão de, 44–46
investimento público, 333 investimento público, 42–43
sistema de saúde, 263 macroeconomia, 40–42
Brasil política do gasto e
benefícios monetários não solução do quebra-cabeças dos,
contributivos, 121 34–37
compras públicas, 302, 304–306 teoria vs. prática, 29–31
confiança no governo, 360, 376 transferências sociais e, 28–29
corrupção e, 55–56, 98 visão geral, 21–22
cumprimento da lei, 216, 215, cobertura universal de saúde, 256
217–18, 222–23, 226, 249 Ver também sistemas de saúde
educação, 179, 181, 185, 190–93, Colômbia
198, 202, 205 compras públicas, 302
eficiência, 95, 98 confiança no governo, 372
emprego, 59 educação, 179, 181, 185, 187–93,
equidade, 114–18,143 199–202, 205
Fórum de Segurança Pública, fixação de prioridades, 286
253 gasto cíclico, 4
gasto com aposentadorias, 69, 73 gasto público, 331, 333
gasto público, 32, 48, 50 governos subnacionais, 98
gasto relacionado com a idade, ineficiência, 55, 59, 62, 92–95
330–33 infraestrutura, 151–57
gasto subnacional, 55, 339 parcerias público-privadas, 337
gestão do investimento público, pensões, 70
333 preferências dos cidadãos por
infraestrutura, 147, 151 políticas, 357
orçamento por resultados, 320 programas de formação, 94n69
pobreza, 124, 127 segurança, 369
previdência social, 32–36 sistema de saúde, 273–82
salários, 59, 312 Comissão Econômica para a
sistema eleitoral, 353 América Latina e o Caribe
sistemas de saúde, 263, 286 (CEPAL), 179
transferências no crescimento, comissões de produtividade,
79–80 328–330
ÍNDICE REMISSIVO 441
concorrência, 153, 158–59, 175, 298, transparência e, 303, 335, 337–39,

302, 305–06, 311, 345–46, 349, 346
384 União Europeia e, 55–57
condição socioeconômica Costa Rica
cumprimento da lei e, 226, 231, educação, 181, 185–87, 190
247 equidade, 124, 127
educação e, 177, 184, 184n14, 189, gasto cíclico, 32
191–92, 194–95, 206 gestão do emprego público, 312
equidade e, 132–37 ineficiência, 58–59, 62, 70, 79
gasto com saúde e, 259 infraestrutura, 153–57
lacunas de habilidades e, 88 segurança, 217–18, 227
confiança no governo sistema de saúde, 257, 262–63,
fatores determinantes da, 376–80 273–74, 276, 283–87
financiamento da educação, sistemas de compras públicas,
365–68 302
financiamento da polícia, 368–71 Chile
redistribuição e, 371–73 compras públicas, 302, 304, 313
Uruguai, 360, 365, 369, 372 confiança no governo, 372
visão geral, 359–65 educação, 91–92, 94, 185, 187, 190,
Conselho de Ministros da Saúde da 198, 201–2, 204–6
América Central (COMISCA), equidade, 127
285 gasto cíclico, 24, 31–32
conselhos fiscais, 328–30 governos subnacionais, 100
Contas Únicas do Tesouro (CUT), ineficiência, 56, 59, 66–67, 70, 79,
319 83n54, 102
coordenação fiscal infraestrutura, 153, 157, 179, 181
intergovernamental (CFI), orçamentos por resultados, 320,
339–42 324, 326, 331
corrupção parcerias público-privadas, 337
Brasil, 55–56, 98 pobreza, 124
compras públicas e, 301–07 preferências dos cidadãos em
confiança e, 367, 370–71 termos de políticas, 357,
desperdício passivo, 56 380–83
educação e, 195, 205–06 segurança, 210, 227, 232, 239, 250
eficiência e, 98, 102, 307, 346 sistema de saúde, 262–63, 273–78,
erros, fraude ou corrupção, 62 283, 287–89
gasto público e, 16–17, 48, 52 tribunais de tratamento de
Índice de Percepção da drogas, 250
Corrupção (IPC), 56 demografía
ineficiência e, 52–57 direcionamento e, 127
infraestrutura e, 156–57, 170, 173 equidade e, 205
licitações competitivas, 305n14 gasto público, 17–18
monitoramento e, 303, 341 gasto relacionado com a idade,
parcerias público-privadas e, 338 68–69, 72–75, 103
reformas da GFP e, 318 instituições políticas e, 352
serviços de saúde e, 271–72 política e, 19–20
política fiscal e, 331 avaliação da sustentabilidade da

segurança e, 226, 231 dívida (ASD), 3, 331–32
sistema de saúde e, 261 crise da dívida, 8, 294
transferências sociais e, 28 gasto cíclico e, 21, 24
descentralização infraestrutura e, 151
capacidades institucionais parcerias público-privadas e,
concorrência do gasto, 101–02 337–38
dos governos subnacionais, Portugal e, 339
100–01 regras fiscais e, 292–94
educação e, 138–39, 199, 203, subnacional, 298
206 sustentabilidade, 327
eficiência alocativa, 94–100 eficiência
eficiência e, 104–05, 198, 334, aumento, 102–05
336, 339–41 centralizado e descentralizado
sistemas de saúde e, 271, 316 capacidades institucionais
desequilíbrios fiscais verticais dos governos subnacionais,
(DFV), 96–98, 100 100–01
despesas de capital vs. despesas concorrência de gastos,
correntes 101–02
ciclo econômico e, 37–40 gasto, 94–102
gasto público e, 8–13 compras, salários e subsídios,
Desvio de Recursos Públicos (DRP), 65–67
56 corrupção e, 52–57
DIME, países do, 273–77, 285 formação de habilidades ao longo
direcionamento do ciclo de vida, 85–94
educação, 89–90, 189–90, 193 ineficiência alocativa
estruturas de gasto de médio capital físico e humano, 78–85
prazo (MTEF), 327 contabilidade do
ineficiência e, 6, 8, 102 desenvolvimento, 81–85
infraestrutura e, 149, 359 gasto relacionado com a idade,
instituições, 312–17 67–78
nutrição e formação de visão geral, 67
habilidades, 325 serviço público e, 57–62
parcerias público-privadas e, 337 técnica, 50–52
pobreza, 111, 124–29, 136, 189, 360 transferências direcionadas,
política fiscal, 108 62–65
política social e, 342–44, 347, 352 visão geral, 47–50
redistribuição e, 117 Ver também ineficiência
segurança, 210, 233–34, 238–40, eficiência técnica, 50–52
251, 372 El Salvador
sistemas de saúde, 283 compras públicas, 302
subsídios, 122–23 educação, 259
transferências direcionadas, equidade, 118, 130
62–65, 142, 145 gasto cíclico, 4
dívida ineficiência, 58, 62–63, 72, 79
ajustes de gasto, 6 infraestrutura, 148, 153, 157
segurança, 232 FIEL (Fundación de Investigaciones

sistema de saúde, 273–75, 277, Económicas Latinoamericanas),
285 63, 124
empresas estatais (SOE), 316, financiamento da polícia, 368–71
331–34, 337–39 formação no local de
riscos fiscais de, 338 trabalho,83–85, 104
Equador Ver também gasto com educação
compras públicas, 302, 304 Fórum Econômico Mundial (FEM),
equidade, 143 43, 153, 171
gasto cíclico, 10 Fundação Paz Ciudadana, 239, 250
ineficiência, 50, 62 Fundo Monetário Internacional
infraestrutura, 157 (FMI), 19, 72, 151, 153
segurança, 229 indicador PIE-x, 170
sistema de saúde, 263, 273, 277, Índice de Gestão do Investimento
285 Público, 157
equidade Fundo para a Manutenção e
aposentadorias contributivas, Desenvolvimento da Educação
117–120 Básica e Valorização dos
benefícios monetários não Professores (Fundeb), 198, 206
contributivos, 120–21 fundos públicos (fideicomisos),
desigualdade de oportunidades, 338–39
132–37 G-20, 306n18
dilema das políticas, 145–46 gasto com educação
fechando a lacuna da extrema alocação de recursos, 180–81
pobreza, 124–29 Argentina, 181, 198
geografia da equidade no gasto, Bolívia, 181, 199
137–39 Brasil, 179, 181, 185, 190–93, 198,
incidência fiscal de primeira 202, 205
ordem, 112–14 Colômbia, 179, 181, 185, 187–93,
incidência fiscal de segunda 199–202, 205
ordem, 139–45 Costa Rica, 181, 185–87, 190
passado, presente e futuro, 108–11 Chile, 91–92, 94, 185, 187, 190, 198,
subsídios, 121–24 201–2, 204–6
tamanho e redistribuição, 114–17 eficiência e equidade na escola,
transferências na forma de bens e 179–93
serviços, 129–32 eficiência técnica, 182–87
visão geral, 107–08 eficiência vs. equidade
erros, fraude ou corrupção explicação, 191–93
Ver corrupção fatores nacionais, 194–97
Espanha, 32, 311, 337 melhoria, 205–07
esperança de vida, 67, 134, 255, sistemas de financiamento da
260–72, 332, 347 educação, 197–204
estoque de capital, 15, 19, 22, 42–43, El Salvador, 259
79, 104, 169–70 equidade educacional, 187–91
estruturas de gasto de médio prazo Guatemala, 181
(MTEF), 327–28 México, 179, 185, 187, 190, 205, 365
Peru, 130, 179, 181, 185, 187, 190–91, infraestrutura, 148, 153, 157, 164
200–01 segurança, 229
Uruguai, 185, 190 sistema de saúde, 130, 259, 263,
visão geral, 177–79 269
gasto público habilidades
composição do gasto público, alfabetização, 194–95
7–13 equidade e, 129, 139, 146
determinantes de composição, formação, 49
13–19 gasto público com, 324–25,
abertura, 15–16 342–43
ciclicidade, 14 gestão do serviço público, 307
confiança, 18–19 ineficiência e, 57, 61, 67, 69, 78,
demografia, 17–18 103–05
desigualdade, 15 oportunidade e, 134, 136
estoque de capital, 15 orçamento para, 85–94
fatores políticos e institucionais, política e, 380
16–17 educação e, 85
regras fiscais, 17 Heckman, James J., 67, 86, 89, 136,
equalização de receitas, 336n58 348
fortalecimiento do Estado de Honduras, 63, 79, 98, 127, 153, 157,
Direito, 156, 226, 271 181, 217, 229, 302, 312, 338, 357,
Índice do Estado de Direito 381
(Banco Mundial), 165, 247 impostos
implicações de políticas, 19–20 gastos, 64
Orçamento por Resultados (OpR), México, 369
320–26, 328–30, 345 prestação de contas e, 100
paridade do poder de compra subsidios e, 64, 112
(PPC), 12, 127, 211, 213 imunizações, 255, 261, 269, 272
preço de, 3–7 Ver também sistemas de saúde
redistribuição, 117 indicadores de desempenho
visão geral, 1–3 logístico (LPI), 172
gasto relacionado com a idade, Índice de Competitividade Global,
67–77, 330–33 153
Gestão Financeira Pública (GFP), Índice de Desenvolvimento do
299, 317–19, 328, 344 Serviço Civil (BID), 307
governos subnacionais, 94–101, Índice de Efetividade do Governo
104–05, 138, 304, 334–36 (Banco Mundial), 165, 307
capacidades institucionais, 100–01 Índice de McLoone, 188–91
Guatemala Índice de Oportunidades Humanas
educação, 181 (IOH), 139
equidade, 118, 193 Índice Prodev, 320
gasto cíclico, 4 Índice Socioeconômico
gestão do investimento público, Internacional de Situação
333 Ocupacional (ISEI), 184n11
gestão do serviço público, 312 Índice de Percepção da
ineficiência, 50, 58, 62, 79 Corrupção (IPC), 56
Ver também corrupção Metodologia de Avaliação de

ineficiência Sistemas de Compras Públicas
Argentina e, 50, 53, 58–59, 63, 66, (MAPS), 313
69, 79, 95, 98, 101 Ver também Organização para a
eficiência dos sistemas de saúde, Cooperação e Desenvolvimento
256, 259–72 Econômico (OCDE)
gasto com educação e, 191–207 México
habilidades e, 57, 61, 67, 69, 78, compras públicas, 304
103–05 educação, 179, 185, 187, 190, 205,
salários e, 49–52, 58–62, 70–73, 365
85–86, 98, 102 empresas estatais (SOE), 338
subsídios e, 49–50, 52, 62–64, 102 equidade, 121, 130, 138, 143
Ver também eficiência gestão do investimento público,
infraestructura 333
Ver infraestrutura pública impostos, 369
infraestrutura pública ineficiência, 59, 63, 70, 79, 95, 101
ativos existentes, 169–73 infraestrutura, 155, 157
BID e, 161–69 orçamento de base zero, 322
decisões certas, 150–57 parcerias público-privadas, 338
futuro de, 173–75 preferências dos cidadãos em
otimizar termos de políticas, 357
custos excedentes, 157–63 segurança, 218, 226, 229, 231,
evitar atrasos na construção, 369
163–69 sistema de saúde, 273–75, 278,
visão geral, 157 283, 286
visão geral, 147–50 mortalidade infantil, 134
instituições que trabalham para Nações Unidas, 72, 74
melhorar a produtividade, 329 Convenção das Nações Unidas
Instituto Global McKinsey, 150 Contra a Corrupção (UNCAC),
investimento público 302
indicador de Eficiência do profissionalização e, 325
Investimento Público (PIE-x), Unesco, 181
170 Nova Zelândia, 326, 329
Índice de Gestão do Investimento Objetivos de Desenvolvimento
Público (PIMI), 151–53, 155 Sustentável (ODS), agenda dos,
Sistemas de Gestão do 255, 258
Investimento Público (PIMS), Observatório do Gasto Público, 306
334, 343 Odebrecht, escândalo da, 56,
Jamaica, 89, 137, 143, 181, 215, 227, 306n16
304, 312 Organização Mundial da Saúde
Lava Jato, 56 (OMS), 261, 277
Ver também corrupção Organização para a Cooperação e
Lei de Subvenção Escolar Desenvolvimento Econômico
Preferencial (SEP), 200 (OCDE), países da
McLoone, índice de confiança no governo, 327
Ver Índice de McLoone descentralização e, 102
educação e, 177, 179, 181, 185, gestão do investimento público,

189–90 333
equidade e, 109, 114–15, 118, 130, gestão do serviço público, 312
135, 138 governos subnacionais, 100
estudo de orçamento por ineficiência, 53, 55, 59, 66, 70, 79,
resultados, 326 83, 91–92, 95, 102
gasto cíclico e, 32 infraestrutura, 151–57
gasto relacionado com a idade, orçamentos por resultados, 320,
331 324–25
ineficiência e, 50–55, 58–60, 62, parcerias público-privadas,
69, 79–80, 92, 95 337–38
infraestrutura e, 166 preferências dos cidadãos em
instituições, 352 termos de políticas, 371
Metodologia de Avaliação de regras fiscais, 295, 331
Sistemas de Compras Públicas segurança, 210, 217
(MAPS), 302–03 sistema de saúde, 273–74, 276–77,
revisões inteligentes do gasto 287
público, 326 Pesquisa Mundial de Valores, 194,
segurança e, 211, 215, 217, 224 363
sistema de compras públicas, Pesquisas de Empresas, 171
302–04 Ver também Banco Mundial
sistemas de saúde, 257, 259, pobreza
261–62, 268–69, 273, 285–90 Brasil, 124–25
otimizar lacuna da pobreza, 124–29
cortar custos excedentes, política do gasto e macroeconomia,
157–63 40–42
evitar atrasos na construção, políticas
163–69 ação coletiva, 376–79
visão geral, 157 confiança no governo
parcerias público-privadas (PPP), 19, fatores determinantes de,
304, 335–39 376–79
partos financiamento da educação,
assistência durante o parto, 255, 365–68
269, 272 financiamento da polícia,
esperança de vida em, 261, 272 368–71
local de nascimento, 133 redistribuição e, 371–73
taxas de natalidade, 68 visão geral, 359–65
Ver também sistemas de saúde; instituições, 351–56
imunizações lições para despesas de capital,
Peru 373–76
compras públicas, 302 preferências dos cidadãos em
confiança no governo, 372 termos de políticas, 356–59
educação, 130, 178n4179, 181, 185, paciência e, 380–83
187, 190–91, 200–01 visão de longo prazo, 384–86
equidade, 121 visão geral, 349–51
gasto cíclico, 32 políticas farmacêuticas
gasto e uso de medicamentos, fundos públicos, 338–39

273–78 gasto no nível micro, 297–301
qualidade dos serviços gasto relacionado com a idade,
preventivos, 278–82 330–33
Portugal, 190, 337, 339 gasto subnacional, 334–36, 339
preferências dos cidadãos em gestão de compras públicas,
termos de políticas, 356–57, 301–07
380–83 gestão do investimento público,
prestação de contas 333–34
confiança e, 350, 377 gestão do serviço público, 307–12
corrupção e, 205–06 Gestão Financeira Pública, 317–19
descentralização e, 94–96, 102 melhoria da eficiência alocativa,
educação e, 197, 199–200, 205– 319–20
gasto público e, 306, 356 orçamentos por resultados,
gasto subnacional e, 59 320–26
governança e, 283 parcerias público-privadas,
impostos e, 99 337–38
manutenção e, 173 revisões inteligentes do gasto
política fiscal e, 139, 329 público, 326–27
segurança e, 234 segunda geração, 295–97
sistemas de saúde e, 271 sistemas inteligentes de dados
previdência social, 16, 18, 22, 28–37, integrados, 312–17
44, 50, 63, 72, 84, 110–11, 119, visão geral, 291–92
129, 141, 143, 258, 312–13, 330–31, Relatório Mundial de Saúde, 272
341 República Dominicana, 50, 79–80,
processos de compras, 52 153, 157, 185, 190–93, 205, 215,
Prodev, índice 217, 273–74, 276, 285, 302
Ver índice Prodev revisões inteligentes do gasto
produtividade total dos fatores público, 326–27
(PTF), 78, 81–85, 104 salários
programas de proteção, 37 ineficiência e, 51–52, 58–61, 70–73,
Projeto de Justiça Mundial, 247 84–86, 98, 101
proteção social não contributiva reformas e, 307–12
(PNC), 64, 70 previdência social e, 111
Ver também aposentadorias educação e, 204
Rede de Sistemas Nacionais de regras fiscais e, 295
Investimento Público (SNIP), gasto público e, 1, 32, 35–37
152, 174 gasto automático e, 26
regras fiscais segurança cidadã
agregadas, 292–95 alternativas à prisão, 248–51
componentes, 341–44 direcionamento, 233–36
conselhos fiscais e comissões de eficiência
produtividade, 328–30 contexto, 226–29
empresas estatais (SOE), 338–39 eficiência policial, 22–26
Estrutura de Gastos de Médio nível subnacional, 229
Prazo (MTEF), 327–28 organização policial e, 229–31
recursos como recompensa, 231 a governança e a qualidade das

evidências científicas, 236–37 instituições, 283–84
gasto, 220–24 políticas farmacêuticas, 285–86
liderança institucional, 238–40 reconfiguração da prestação de
luta contra a criminalidade serviços de saúde, 287–89
regional, 210–11 Uruguai, 259, 262, 283, 287–89
oportunidades e desafios, 238 Venezuela, 257, 259, 271
perfil de gasto da região, 211–20 visão geral, 255
policiamento proativo, 240 Ver também partos; imunizações
prevenção, 231–33 subsidios
reformas, 251–53 contabilidade do desenvolvimento
sistema judicial, 240–48 e, 85
tribunais de tratamento de direcionamento, 122–24, 313
drogas, 250 educação e, 90, 92–93, 189–90,
visão geral, 209–10 201–02, 206–07, 343
serviço público, 57–60 energia, 63–65
compras públicas e, 301–07 equidade e, 112, 121, 124, 127, 141,
sistemas de beneficios definidos 205
(BD), 70–73 impostos e, 64–65, 112
sistemas de contribuições definidas ineficiência e, 49–50, 52, 62–63
(CD), 70–73 ineficiências técnicas, 65–67
sistemas de saúde informalidade, 143–45, 330–31,
análise de, 289–90 344
Argentina, 257, 259, 287 Lei de Subvenção Escolar
Bolívia, 263, 269–82 Preferencial (SEP), 200
Colômbia, 273–82 pobreza e, 122,
Chile, 262–63, 273–74, 276–78, política e, 352, 354, 368
283, 287–89 reformas, 347–48
eficiência, 256, 259–72 subsídios à energia, 63–65
acesso a serviços, 272 taxas de assistência especializada
análise DEA de, 260–71 durante o parto, 261, 269, 272
características de, 271 Ver também partos
equidade no acesso a serviços, Terapia Multissistêmica (TMS), 237,
272 239
resultados em saúde, 272 Terceiro Estudo Regional
Equador, 263, 273–75, 277, 285 Comparativo e Explicativo
gasto na região, 257–59 (TERCE), 178
Guatemala, 130, 259, 263, 269 transferências
México, 273–75, 278, 283, 286 capital humano e físico vs., 79–82
Peru, 273–75, 278, 286 gastos fiscais, 64–65
política farmacêutica, 272–82 na forma de bens e serviços,
gasto e uso de medicamentos, 129–32
273–78 no crescimento, 79–81
qualidade dos serviços programas sociais, 64
preventivos, 278–82 subsídios à energia, 63
recomendações para melhorar visão geral, 62–63
transferências de renda Trinidad e Tobago, 54, 59, 185, 187,

condicionadas (TRC), 121, 123, 231, 269
125–27, 142–43, 145–46, 299, 344 União Europeia (UE)
transferências sociais aposentadorias e, 69
Ver transferências corrupção e, 55–56
transparência equidade e, 188
confiança e, 371 gasto com idade, 75n41
conselhos fiscais e, 328 regras fiscais, 292
dados inteligentes integrados e, Uruguai
316–17 compras, 305–06
desafios e, 344 confiança no governo, 360, 365,
educação e, 189, 201, 205 369, 372
efetividade do governo e, 283 educação, 185, 190
fundos públicos e, 338 empresas estatais (SOE), 338
futuro da, 384–86 equidade, 114–117, 127
gasto inteligente no nível micro gasto cíclico, 31–37
e, 299 ineficiência, 53, 56, 69–70, 89
gasto subnacional e, 334, 336, infraestrutura, 153, 157
339–41 pensões, 118, 121
gestão de compras públicas e, pobreza, 124
302–03, 306 preferências dos cidadãos em
ineficiência e, 95, 344–46 termos de políticas, 357
infraestrutura e, 159–60, 175 segurança, 217–18, 240
parcerias público-privadas e, 337 sistema de saúde, 256, 262, 283,
participação e, 316–17, 323 287–89
reformas, 329, 332 Venezuela
sistemas de saúde e, 283, 285 infraestrutura, 147–48
Ver também corrupção; confiança produção de energia, 64
no governo segurança, 210
tribunais de tratamento de drogas, sistema de saúde, 257, 259, 271
250 World Social Protection Report, 36
O gasto público aumentou na América Latina e no Caribe. Aproveitando ganhos inesperados
em commodities e baixas taxas de juros, muitos governos da região tentaram abrir caminho
para o futuro sem reduzir seus gastos. Infelizmente a festa acabou, e os formuladores de
políticas precisam encontrar uma maneira de manter suas economias em crescimento e seus
cidadãos felizes de uma maneira fiscalmente sustentável. A resposta tradicional nessa hora
da verdade foi simplesmente cortar gastos em todos os setores. Este livro sugere que há
outra saída. Mesmo que os governos reduzam seu gasto total, podem oferecer os mesmos —
ou até mesmo mais — serviços, se encontrarem formas mais inteligentes de gastar para ser
mais eficientes, ou seja, para fazer valer cada centavo.
O primeiro passo é obter melhores resultados com os mesmos — ou menos — recursos. A

segunda é melhorar a alocação de recursos, analisando a composição do gasto e encontrando
a combinação certa de transferências que atenda às necessidades de hoje e investimentos
que nos preparem para o amanhã. No caso de governos maiores, é hora de melhorá-los.
No entanto, eficiência não significa apenas gastar menos. Alguns países da região na real-
idade gastam muito pouco para o seu nível de desenvolvimento, mas têm dificuldade para
aumentar gastos porque seus cidadãos se recusam a pagar impostos mais altos quando os
governos não são eficientes. Os governos precisam recuperar a confiança dos seus cidadãos,
e a eficiência pode ajudá-los.
Melhores gastos para melhores vidas oferece uma análise global e profunda da efetividade
do gasto público na América Latina e no Caribe. O livro abrange toda a gama de atividades
fiscais dos governos, avaliando tanto os custos marginais como os benefícios dos programas
de gasto na região. Também apresenta uma análise crítica do viés contra o investimento em
políticas e discute abertamente a necessidade de transparência e reformas em toda a região.
Este livro definirá o debate sobre a política de gastos nos países da América Latina durante
os próximos anos.
James J. Heckman
Prêmio Nobel; Professor e Diretor do Centro de Economia do Desenvolvimento Humano da
Universidade de Chicago
Há muito o gasto público tem ocupado o centro do debate sobre políticas públicas na América
Latina e no Caribe. No entanto, dada a necessidade frequente de realizar ajustes onerosos no
nível do gasto público, pouco se tem atentado para os efeitos da sua composição e eficiên-
cia na prosperidade econômica geral. Este volume incisivo é leitura obrigatória para qualquer
pessoa interessada em política fiscal, finanças públicas ou desenvolvimento e, em particular,
para formuladores de políticas e profissionais ansiosos para aprender como fazer mais com
menos e como desenvolver instituições adequadas que ajudem a proteger o investimento
público em prol de um crescimento inclusivo.
Carlos Végh
Economista-Chefe, América Latina e Caribe, Banco Mundial
O Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) é uma instituição internacional criada

em 1959 para promover o desenvolvimento econômico e social na América Latina e no Caribe.
Exceto quando se indicar o contrário, esta obra está licenciada sob uma licença Creative Com-
mons IGO 3.0 Atribuição-NãoComercial-SemDerivações (CC BY-NC-ND 3.0 IGO). Para ver uma
cópia dessa licença, consulte http://creativecommons.org/ licenses/by-nc-nd/3.0/igo/.
ISBN 978-1-59782-344-9
Ilustração da imagem da capa 90000>
©Dave Cutler/Illustration Source
Imagens usadas sob uma licença
CC BY-NC-ND 3.0
IGO: http://creativecommons.org/
licenses/by-nc-nd/3.0/igo/
9 781597 823449
Desenho da capa: Dolores Subiza

Maiores Gastos para Melhores Vidas

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DESENVOLVIMENTO NAS AMÉRICAS

Melhores gastos para

Banco Interamericano de Desenvolvimento

Melhores gastos para melhores vidas: como a América Latina e o Caribe

Copyright © 2018 Banco Interamericano de Desenvolvimento.

Imagem da capa © Dave Cutler/Illustration Source

Lista de tabelas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . vii

Lista de quadros. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xix

1. Gasto público: de maior para melhor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

3. A in(eficiência) do gasto público. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

4. O impacto do gasto público na equidade: querer nem

5. Infraestrutura pública: desperdiçar menos para construir mais. . . . 147

6. Gasto com educação: cada centavo conta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177

7. Gasto inteligente com segurança cidadã: além do

8. Gastos eficientes para vidas mais saudáveis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255

9. Melhores instituições: a chave para um gasto público melhor . . . . . 291

10. Sabotando o futuro: o viés de curto prazo da política. . . . . . . . . . . 349

Referências bibliográficas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387

Índice remissivo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 439

Tabela 1.1 Preferência por gasto público vs. sustentabilidade

Tabela 7.1 Direcionamento de programas de segurança

Gráfico 1.1 Gasto público nas duas últimas décadas 2

Gráfico 2.5 Relação entre ciclicidade do gasto discricionário e

Gráfico 3.4 Índice de percepção da corrupção (IPC) e índice

Gráfico 4.2 Gasto primário e social médio na

Gráfico 4.16 Gasto com saúde pró-pobre e pró-Rico (coeficientes

Gráfico 5.9 Meses entre a aprovação e a elegibilidade de

Gráfico 7.5 Gasto com segurança pública em países da

Gráfico 7.25 Impunidade direta, média 2010–2015 242

Gráfico 9.7 Orçamento por resultados e índice de orçamento

Quadro 4.1 Definições de análise redistributiva 117

A maioria dos países da América Latina e do Caribe passou recentemente

bastasse, os efeitos multiplicadores do investimento público na produção

geralmente alocados segundo padrões históricos, mas sem considerar

Luis Alberto Moreno

A série Desenvolvimento nas Américas (DIA, na sigla em inglês) é a publi-

Capítulo 1 Alejandro Izquierdo, Jorge Puig, Daniel Riera-Crichton e

Capítulo 8 Diana Pinto, Rodrigo Moreno-Serra, Gianluca Cafagna e

Um comitê de assessoria científica ofereceu orientação crítica e

Os seguintes assistentes de pesquisa contribuíram incansavelmente

Veronica Alaimo, cidadã argentina, doutora em Economia pela Uni-

Gregory Elacqua, cidadão norte-americano, doutor em Políticas Públicas

Gianluca Cafagna, cidadão italiano, doutor em Gestão de Atenção à Saúde

Laura Giles Álvarez, cidadã espanhola, tem dois mestrados em Cres-

Alejandro Izquierdo, cidadão argentino, doutor em Economia pela Uni-

Phil Keefer, cidadão norte-americano, doutor em Economia pela Universi-

Rodrigo Moreno-Serra, cidadão chileno, doutor em Economia pela Univer-

Cinthya Pastor, cidadã peruana, mestre em Administração Pública e

Carola Pessino, cidadã argentina, doutora em Economia pela Universidade

Diana Pinto Masís, cidadã colombiana, doutora em População e Saúde

Jorge Puig, cidadão argentino, doutor em Economia pela Universidade

Daniel Riera-Crichton, cidadão espanhol, doutor em Economia pela

Carlos Scartascini, cidadão argentino, doutor em Economia pela Universi-

Tomás Serebrisky, cidadão argentino, doutor em Economia pela Universi-

Rodrigo Serrano-Berthet, cidadão argentino, doutor em Políticas Públicas

Ancor Suárez-Alemán, cidadão espanhol, doutor em Economia pela Uni-

Razvan Vlaicu, cidadão norte-americano, doutor em Economia pela Uni-

Guillermo Vuletin, cidadão argentino, doutor em Economia pela Universi-

Gráfico 1.1 Gasto público nas duas últimas décadas

A. Gasto público primário por região

1995–2001 2002–2007 2008–2009 2010–2015 2016–2020

Fonte: Cálculos próprios, com base em dados do WEO (FMI).

Uma análise do passado mais recente confirma que desde meados da

4. O impacto do gasto público na equidade: querer nem

7. Gasto inteligente com segurança cidadã: além do

Tabela 1.1 Preferência por gasto público vs. sustentabilidade

Tabela 7.1 Direcionamento de programas de segurança

Gráfico 2.5 Relação entre ciclicidade do gasto discricionário e

Gráfico 3.4 Índice de percepção da corrupção (IPC) e índice

Gráfico 4.2 Gasto primário e social médio na

Gráfico 4.16 Gasto com saúde pró-pobre e pró-Rico (coeficientes

Gráfico 5.9 Meses entre a aprovação e a elegibilidade de

Gráfico 7.5 Gasto com segurança pública em países da

Gráfico 7.25 Impunidade direta, média 2010–2015 242

Gráfico 9.7 Orçamento por resultados e índice de orçamento

Tabela 1.1 Preferência por gasto público vs. sustentabilidade fiscal

Gráfico 1.5 Evolução do Viés Decrescente das Despesas de Capital. Medido

Gráfico 1.8 Composição do gasto público, classificado por categoria econômica e

Tabela 1.2 Fatores determinantes da composição do gasto público