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Unidad 1: Conceptos fundamentales para comprender el ámbito de lo político

 Sistema político y régimen político


 El Estado: origen, teorías y organización.
 Diferentes enfoques para el estudio del gobierno

Núcleo teórico I: Conceptos fundamentales para comprender el


ámbito de lo político.

Unidad 1: Definiciones iniciales


1. Sistema político y régimen político

1.1 ¿Qué es un sistema político?

El “sistema político” puede definirse como “cualquier conjunto de instituciones, de grupos y de procesos
políticos caracterizados por un cierto grado de interdependencia recíproca1”, en otras palabras, una red
compleja de relaciones entre individuos.

El término “sistema político” fue apropiado por una de las perspectivas que se dedica a su estudio,
aquella propuesta por David Easton2, conocida como análisis sistémico, por lo cual suele homologarse
inmediatamente dicho término a la perspectiva eastoneana, fuertemente enraizada en el conductismo de
la segunda postguerra y basada en la teoría general de los sistemas.

Easton propone que para el desarrollo de una teoría de los sistemas políticos es indispensable
circunscribir el campo de análisis de lo político a los limites y procesos de comunicación (feedback) entre
las demandas de los ciudadanos, las respuestas de las autoridades y la evaluación que los ciudadanos
hacen de esas respuestas y sus consecuencias. Por lo tanto, según dicho autor el sistema político es un
conjunto de conductas interrelacionadas a partir de las cuales se asignan valores con autoridad o
imperatividad en un sistema social.

El enfoque sistémico de estudio privilegia las características presentes en todos los sistemas por sobre las
referencias a casos particulares, así como también presta mayor atención a los procesos políticos que a
las estructuras e intenta reemplazar a los estudios centrados en el Estado.

1
Pasquino, Gianfranco. Sistema político. En: Bobbio Norberto et al. Diccionario de Ciencia Política. México: Siglo XXI; 1985. p.
1522.
2
Easton, David. Esquema para el análisis político. Buenos Aires: Amorrortu; 2006
1.2 Niveles de análisis de lo político

En principio, para Easton existen tres componentes de un sistema político, los cuales permiten distinguir
entonces tres posibles niveles de análisis:

1- Comunidad política: La misma se encuentra compuesta por los ciudadanos y todos aquellos que
estén expuestos a las decisiones de las autoridades y a las modalidades de funcionamiento del
régimen, ya sea que se encuentren o no en el territorio cubierto por el sistema. Pasquino3 subraya
la importancia de la delimitación de quiénes pertenecen o no a la comunidad política, dada la
existencia de grupos étnicos, culturales, territoriales o religiosos que desafía*.

2- Régimen político: Este se encuentra compuesto por las normas, reglas, procedimientos de
formación y funcionamiento de las instituciones (de hecho, el régimen incluye tanto la Constitución
como las instituciones mismas).

3- Autoridades: Este componente alude a quienes detentan los cargos institucionales de


representación, gobierno, administración de la justicia y de cargos públicos.

Por su parte, Leonardo Morlino4 toma elementos del análisis sistémico de Easton para desagregar los
componentes del sistema político, sobre todo aquellos de carácter institucional:

1- Comunidad política: Esta se encuentra compuesta por:


a- grupos y personas activos que inciden en el sistema, ya sea que se encuentren organizados o no.
b- las doctrinas, ideologías y creencias dominantes o en competencia
c- estructuras intermedias de conversión de las demandas (las cuales pueden o no estar presentes en la
comunidad política).

2- Régimen político5: Este es entendido como el conjunto de instituciones que da soporte al sistema
político, mas no equivale a este último. Morlino destaca que en realidad el primero es tan sólo un
componente del segundo, el cual corresponde a una realidad mucho más amplia. De hecho, puede
producirse un cambio en el régimen político sin que ello reporte un cambio en la comunidad política o en
las autoridades. Según este autor el régimen político se compone de:
a- ideologías, valores, principios y creencias que influyen en reglas del juego, ya sean dominantes o se
encuentren en situación de competencia.
b- normas (entendidas como procedimientos formalizados para la resolución pacífica de los conflictos
políticos) o reglas de juego (las cuales son admitidas tácitamente a pesar de no encontrarse
formalizadas).

3
Pasquino, G. Sistemas Políticos Comparados. Buenos Aires: Bononiae Libris-Prometeo Libros. 1994.
* Cabe mencionar que dicha delimitación también reporta impactos en el resto de los elementos y subelementos del sistema
político (las reglas y procedimientos de la Constitución, la selección y circulación de las autoridades, la formulación de políticas
públicas, etc.).
4
Morlino, L. Cómo cambian los regímenes políticos. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales; 1985.
5
Según Munck, el concepto de “régimen político” posee dos dimensiones: 1) procedimental, por la cual el régimen “consta de
una serie de reglas o procedimientos” -formales o informales- “que determinan a) la cantidad y el tipo de actores a los que les
está permitido acceder a las principales posiciones de gobierno”; b) los métodos de acceso a esas posiciones; c) las reglas
que se observan en la toma de decisiones públicamente vinculantes” y 2) conductual, la cual “se centra en la importancia de
los actores y en un punto simple, pero extremadamente importante: que las reglas de procedimiento estructuran y dan forma a la
conducta política sólo en la medida en que los actores aceptan u obedecen estas reglas.” Munck, G. La desagregación del
régimen político: Problemas conceptuales en el estudio de la democratización. En: Ágora. Cuadernos de estudios políticos,
Buenos Aires: año 3, núm. 5, invierno. 1996. p. 205-206.
c- estructuras de autoridad: Al interior de las mismas se debe distinguir estructuras de decisión (aquellas
que distribuyen costos y beneficios dentro de la sociedad) de estructuras de enforcement (aquellas que
ejecutan las decisiones, fuerzan a la obediencia y extraen recursos de la sociedad).

3- Autoridades: Este elemento refiere a los titulares de los roles, quienes ocupan y dan vida a las
estructuras.

Es necesario destacar que la relación de interdependencia entre estos elementos no es mecánica, de


hecho, la variación en uno de los componentes del sistema puede no conllevar ninguna variación, o bien
producir una variación del mismo tipo, opuesta e incluso completamente diferente en algunos o todo el
resto de los componentes del sistema. Ello complejiza el trabajo de análisis sistémico.

1.3 Tipología de regímenes y casos empíricos

La tipología de regímenes políticos más clásica es la de Aristóteles, quien distinguía formas puras – en las
cuales el gobierno era administrado en pos del interés general – y formas corruptas o impuras– en las que
el gobierno era administrado en interés de quien detentaba el poder. A esta clasificación se le sumaba la
del número, cuantos gobiernan. Estas dos variables crearon una tipología que fue utilizada durante siglos.

Puras Impuras
Uno Monarquía Tiranía
Pocos Aristocracia Oligarquía
muchos Democracia Demagogia

En el siglo XVIII, Montesquieu se aleja de la tipología tradicional, distinguiendo república, monarquía y


despotismo no sólo sobre la base de un criterio numérico sino también sobre los conceptos de
“naturaleza” y “principio” del gobierno. La primera depende del número de detentadores del poder (en el
caso de la república, todo el pueblo o una parte de él: en el caso de la monarquía y el despotismo, uno
solo detenta el poder). El segundo vincula cada régimen político a la actitud que anima al pueblo: en el
caso de la república, la virtud; en el caso de la monarquía, el honor; y por último, en el caso del
despotismo, el miedo.

En las teorías más contemporáneas la clasificación de regímenes están centradas en la distinción entre
regímenes democráticos y no democráticos.

Según Morlino6, por ejemplo, la primera distinción que corresponde realizar es aquella que divide
regímenes:

1) Democráticos: son aquellos “cuyas normas vigentes prevén la protección de los derechos políticos y
civiles de los miembros de la comunidad política. Según Dahl7 en un régimen democrático se realizarían
plenamente las siguientes dimensiones: existencia de competencia política o posibilidad de oposición
(“grado en que las instituciones están abiertamente disponibles, destinadas públicamente y garantizadas,
al menos para algunos miembros del sistema político que deseen contestar la actuación gubernativa) y
extensión de la participación (“proporción de población que puede participar, sobre bases paritarias, en
el control del gobierno y que puede contestar la actuación de este, es decir por la proporción de

6
Morlino, Op. Cit.
7
Dahl, Robert. La Poliarquía: participación y oposición. Madrid: Tecnos; 1989.
aquellos que tienen derecho a participar en un sistema de competencia”). En la actualidad se dan
regímenes poliárquicos, es decir, que tienden a la democracia pero que no son equivalentes a ella.

2) No democráticos: De acuerdo con Linz8 estos pueden clasificarse en base a tres variables: grado de
pluralismo político, grado de participación real de la población y grado de ideologización. De este
modo, el autor introduce la siguiente tipología de regímenes no democráticos:
a. Dictadura
b. Regímenes totalitarios: Se distinguen por i) una ideología desarrollada y articulada que se encuentra
tanto a nivel de comunidad política como en las normas y estructuras de autoridad del régimen; ii) un
partido único muy desarrollado y otras organizaciones que mantienen a la comunidad política en un
estadio de movilización política continua; iii) todo el poder en manos de un individuo o de un pequeño
grupo no responsable frente a los demás; iv) un estado de subordinación de los militares, a diferencia de
otros regímenes no-democráticos; v) una práctica de terror y represión que golpea también dentro de la
elite dominante y sanciona incluso a oponentes que sólo lo son de modo potencial.
c. Regímenes tradicionales: Muy pocos subsisten. Sus bases de legitimación se comprenden al pensar en
el patrimonialismo weberiano y en el papel que cumplen instituciones como la monarquía.
c. 1. Democracias oligárquicas
c.1.1. Caudillismo
c.1.2. Caciquismo
c.2. Sultanatos
d. Regímenes autoritarios: Se distinguen por un pluralismo político limitado y no responsable, por una baja
movilización política en la fase intermedia de mayor estabilidad; no tienen una ideología compleja y
articulada, sino tan sólo algunas actitudes mentales características; en ellos un líder, más raramente un
grupo pequeño, detenta el poder y lo ejerce dentro de límites formalmente mal definidos pero
suficientemente claros.
d.1. Regímenes burocrático militares
d.2. Estatalismo orgánico
d.3. Regímenes de movilización postdemocracia
d.4. Regímenes de movilización postindependencia
d.5. “Democracias” raciales
d.6. Totalitarismo imperfecto
d.7. Regímenes post-totalitarios

Munck9 ha presentado, a su vez, una versión simplificada de la tipología de regímenes políticos sobre la
base de tres atributos: la cantidad y tipo de actores que pueden acceder al poder, los métodos de
acceso al mismo y las reglas para la elaboración de decisiones públicamente vinculantes. Esta tipología
concibe, entonces, tres regímenes políticos posibles:
1) Democrático: Varios actores pueden acceder al poder (líderes de múltiples partidos políticos), las
elecciones poseen un carácter competitivo, regular y cuentan con la participación popular, y existe un
sistema de frenos y contrapesos para la elaboración de decisiones públicamente vinculantes. Atendiendo
a esta definición, este es el caso de la mayor parte de los regímenes políticos occidentales donde se
celebran elecciones libres y competitivas para la designación de representantes y donde las decisiones
se elaboran mediante la interacción de los distintos poderes del Estado. Algunos ejemplos son los de
Estados Unidos, Reino Unido y Francia.
2) Autoritario: Pocos actores pueden acceder al poder (líderes de las elites militares y empresariales), no
mediante elecciones sino decisiones elaboradas dentro de las Fuerzas Armadas. A su vez, la elaboración
de decisiones se encuentra caracterizada por una arbitrariedad limitada. A efectos de brindar ejemplos
8
Linz, J. Totalitarian and Authoritarian Regimes. En: Greenstein F. y Polsby N. (eds.), Handbook of Political Science, Reading
(Mass.): Addison-Wesley, 1975.
9
Munck, Op. Cit.
empíricos de estos regímenes, cabe mencionar aquellos gobiernos militares que durante las décadas de
1970 y 1980 predominaron en América Latina (el Chile de Pinochet, la Argentina de Videla y el Paraguay
de Stroessner, entre otros).
3) Totalitario: Sólo un actor puede acceder al poder (líderes de un partido único), no mediante
elecciones sino mediante decisiones elaboradas dentro del partido único. A su vez, la elaboración de
decisiones se encuentra caracterizada por una arbitrariedad ilimitada. Este es el caso de la Alemania nazi
y la Unión de las Repúblicas Socialistas Soviéticas stalinista, así como también existen autores que incluyen
dentro de este grupo la Italia fascista de Mussolini.

2. El Estado

2.1 Origen y formas históricas del Estado

El Estado en tanto relaciones de poder institucionalizadas y centralizadas no siempre existió: hubo


momentos previos al surgimiento del Estado, como cuando los seres humanos vivían como cazadores y
recolectores, poseyendo organizaciones sociales sencillas y flexibles no exentas de relaciones de poder,
pero éstas no estaban institucionalizadas o centralizadas. Según Renfrew10 la idea de Estado esta
vinculada a la aparición de la civilización en tanto centro ceremonial, escritura y ciudad. Para Michael
Mann11 las primeras civilizaciones, estratificaciones y Estados han surgido en valles fluviales donde se
practicó la agricultura aluvial y de regadío (tales como el caso de los sumerios, la civilización del valle del
Indo, la China de los Shang, Egipto, Creta Minoica, Mesoamérica y América andina). Dicho proceso
puede figurarse en la metáfora de la “jaula social”, por la cual hombres y grupos previamente dispersos y
con una libertad que impedía la institucionalización de la autoridad, se ven encerrados en un territorio por
una red de relaciones sociales y económicas. La creciente fluidez de los contactos e intercambios hace
necesaria su regulación mediante la presencia una autoridad centralizada - en un primer momento
ejercida por los templos. Estos tipos de organización pueden denominarse “protoestados” dado que
todavía no incorporaban funciones que sí ostentan los estados plenos, tales como la coacción y la
explotación.

Según Mann12, el espacio en el cual se constituye la política es donde convergen las cuatro fuentes
sustantivas del poder social que se organizan y difunden de modos espacial e históricamente específicos.
Estas son:
- Ideológica: es el lugar desde el cual los actores interpretan su mundo, ya que los hombres
necesitan dotar a la vida de un significado último, normas y valores, practicas estéticas y rituales.
- Económica: alude a la distribución de recursos económicos que produce una sociedad.
- Política: refiere a la utilidad de una regulación centralizada y territorial -por lo cual poder político
equivaldría a poder estatal.
- Militar: supone el uso y organización de la fuerza física.

La combinación de estos cuatro elementos genera diversas formas de poder social, y ninguna es
permanentemente dominante sobre las otras. Las características de la matriz política constituida durante
los siglos XIV, XV y XVI y sus posteriores transformaciones permitieron que el poder político asumiese una
forma particular y diferenciada, poseyendo diferentes elementos, funciones y características.

De este modo podemos afirmar que el Estado moderno es una forma política que supone los siguientes
elementos:

10
Renfrew, C. The emergence of civilization: the cyclades and the aegean in the third millenium. BC Londres: Metheum; 1972
11
Mann, Michael. Las fuentes del poder social I. Madrid: Alianza; 1991
12
Mann, Michael. Las fuentes del poder social I. Madrid: Alianza; 1997.
- Dominación: Este concepto relacional implica la vinculación desigual entre sujetos. Max Weber la define
como la probabilidad de encontrar obediencia dentro de un grupo determinado para mandatos
específicos. Dicha obediencia puede obedecer a diversos motivos, tales como la tradicion, la legitimidad
racional, entre otros. Por su parte, O’Donnell13 destaca la asimetría de la dominación estatal, debido a
que supone el acceso diferencial al control de los distintos recursos de poder que circulan socialmente*.
- Centralidad: Refiere al proceso explicitado por Weber, quien indica que al igual que la difusión de las
relaciones de producción capitalistas supuso la expropiación y la concentración de la propiedad, la
constitución de los estados modernos implicó la expropiación y concentración de los medios materiales
de administración y coerción. Ello derivó en aparición de un conjunto diferenciado de instituciones
estatales y de un aparato burocrático.
- Burocratización: La burocracia es un tipo particular de organización afín a un Estado de derecho
poseedor de un poder racional-legal. Este poder se orienta por una racionalidad que, según Weber,
supone la división entre política y administración (caracterizando a esta última por su naturaleza
impersonal y formal y por la posesión de competencias y saberes profesionales especializados).
- Poder militar: remite al monopolio legítimo de la violencia física o coerción.

En consecuencia, el Estado moderno puede definirse como un conjunto diferenciado de instituciones y


personal que supone centralidad, en tanto las relaciones políticas irradian desde el centro y hacia el
centro para abarcar un determinado territorio sobre el cual el Estado reclama el ejercicio del monopolio
de la coerción física legítima. Dicho monopolio tiene por objeto garantizar un orden.

De lo expresado anteriormente se desprende que el Estado moderno es una forma particular e histórica
de organización política.

Oscar Oszlak14 utiliza el concepto de “estatidad” para explicar las características y el desarrollo del
Estado Nación moderno. La misma supone la adquisición por parte de la entidad estatal en formación de
una serie de propiedades: “1) capacidad de externalizar su poder, obteniendo reconocimiento como
unidad soberana dentro de un sistema de relaciones interestatales: 2) capacidad de institucionalizar su
autoridad, imponiendo una estructura de relaciones de poder que garantice su monopolio sobre los
medios organizados de coerción; 3) capacidad de diferenciar su control, a través de la creación de un
conjunto funcionalmente diferenciado de instituciones públicas con reconocida legitimidad para extraer
establemente recursos de la sociedad civil, con cierto grado de profesionalización de sus funcionarios y
cierta medida de control centralizado sobre sus variadas actividades; y 4) capacidad de internalizar una
identidad colectiva, mediante la emisión de símbolos que refuerzan sentimientos de pertenencia y
solidaridad social y permiten en consecuencia el control ideológico como mecanismo de dominación15”.

Desde la óptica de Abal Medina y Nejamkis16 pueden distinguirse dos momentos en el proceso de
emergencia de los estados nacionales:
Primera etapa: La misma se encuentra vinculada a la expansión económica, el crecimiento de los
mercados de consumo y los gastos crecientes originados por las guerras de mayor complejidad: estas
cuestiones derivaron en la necesidad de concentración de los recursos de poder político a efectos de
coordinar los intercambios y gestionar ejércitos permanentes. A lo largo del siglo XVI, asimismo, se van
ampliando las funciones del Estado, el cual legisla, a partir de dicho momento, sobre el trabajo y la
13
O’Donnell, G. Apuntes para una teoría del Estado. En: Oszlak, Oscar (comp.), Teoría de la burocracia estatal. Buenos Aires:
Paidós; 1984
* La estratificación social se ha asentado sobre la institución de la propiedad privada, debido a la difusión desde mediados
del milenio pasado de relaciones de producción capitalistas.
14
Oszlak, Oscar. La formación del Estado argentino. Buenos Aires: Planeta; 1999.
15
Ibid., p. 532
16
Abal Medina, J.M. (h) y Nejamkis, F. El Estado. En J. Pinto (comp.) Introducción a la ciencia política. Buenos Aires: Eudeba;
2005.
satisfacción de necesidades básicas, facilitando a su vez el desarrollo del capitalismo. Además, el clima
científico, ideológico y político de la época resultaba propicio al surgimiento de los Estados-nación: tenía
lugar la revolución científica y surgía a su vez una visión autónoma de la política separada de la moral y
la religión (expuesta primero en los escritos de Maquiavelo y posteriormente en los de los contractualistas),
derivando esta ultima en un declive del poder eclesiástico, el surgimiento del protestantismo y la aparición
de cierto equilibrio entre los Estados-nación europeos en constitución.
A su vez la característica excluyente de estos estados nacionales es su alianza tácita con los sectores
dominantes, es decir, la emergente clase capitalista: ambos compartían interés en debilitar o eliminar las
prerrogativas de la nobleza y las corporaciones, en tanto obstaculizaban la centralización del poder
político y administrativo en el Estado y también la expansión de las relaciones de mercado capitalistas17.
Segunda etapa: Hacia fines del siglo XIX se da la consolidación del rol del Estado como garante de las
relaciones capitalistas mediante la ocupación total de los estados dentro de sus fronteras y el desarrollo
de una política imperialista que permitía resolver los problemas logísticos originados por la creciente
dimensión de los intercambios. Pero a su vez se expanden las funciones civiles del Estado y se da la
aparición de nuevos elementos como la representación, vinculada al reclamo de mayor participación y la
constitución de una esfera pública política que cuestionaba el poder despótico monárquico (en tanto
éste suponía una ausencia de seguridad jurídica que obstaculizaba la expansión del capitalismo). Ello
llevó a dos desarrollos fundamentales: la división de poderes, por un parte, y las instituciones
representativas sumadas a la ampliación del sufragio.

Durante el siglo XX, especialmente en la etapa posterior a la crisis del ’30 y la Segunda Guerra Mundial, se
da una mayor penetración del Estado en la sociedad civil, en el período comúnmente denominado como
Estado de bienestar keynesiano, en el cual se da una mayor expansión de la burocracia. Su desarrollo
tiene que ver con la extensión del sufragio y, como consecuencia, tanto la necesidad de contar con el
voto de los sectores antes excluidos – la clase obrera, por ejemplo- como el temor a que los partidos
socialistas accediesen al gobierno. Este estado se distingue de un estado liberal (que debe mantener su
presupuesto en equilibrio y permitir que los mercados se autorregulen) ya que supone que los estados
pueden funcionar con una lógica diferencial, interviniendo económicamente y funcionando con
presupuestos deficitarios para quebrar los ciclos recesivos e impulsar el crecimiento. Es así como la política
adoptó un carácter central y el mercado resultó subordinado a ella: bajo dicha fórmula se dieron los
denominados “años dorados del capitalismo”, desde fines de la Segunda Guerra Mundial hasta fines de
los ’60 y principios de los ’70. No obstante, se suele marcar la crisis del petróleo de 1973 – debida a una
reducción de la tasa de acumulación y la disminución consecuente del volumen de inversiones- como el
fin del modelo keynesiano y momento de inicio de un nuevo tipo de Estado de corte neoliberal
caracterizado por una reducción del tamaño y funcionalidad del Estado.

Actualmente los estados nacionales perdieron su centralidad debido al fenómeno de la globalización, el


cual, según Beck18 no es sólo económico sino que también supone que no puede concebirse a la
sociedad como un contenedor organizado estatalmente.

Existe una nueva organización internacional caracterizada por el acortamiento de las distancias fruto de
los cambios tecnológicos (lo cual supone una mayor fluidez en la circulación de bienes, mercancías y
capital financiero) y por las transformaciones en la estratificación social (ya que el sector de servicios
adquiere predominancia por sobre el industrial en el mundo del trabajo y la sociedad se individualiza
crecientemente). Asi los estados nacionales pierden centralidad en el contexto de este nuevo orden
global, lo que podría suponer el retraimiento del Estado a una mera función de gendarme, y el surgimiento
de bloques regionales.
17
Vilas, C. El Estado en la globalización. México: Centro de Investigaciones interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades;
2000.
18
Beck, Ulrich. Que es la globalización. Barcelona: Paidos; 2001.
Esto trae aparejado algunos problemas como las crisis identitarias nacionales y los fenómenos ligados a
las mismas -tales como el terrorismo y el fundamentalismo- y la emergencia de nuevos tipos de conflictos
que enfrentan a unidades estatales con enemigos no estatales. No obstante, consideramos adecuado
matizar esta cuestión: la globalización no entraña la desaparición de los estados nacionales, sino que los
mismos se encuentran en un momento de redefinición de sus capacidades frente a las nuevas realidades
geopolíticas.

2.2 Las teorías sobre el Estado

Por lo general pueden distinguirse dos grupos de teorías en torno al concepto de Estado: aquellas de
carácter sociológico y aquellas de tipo jurídico. Las primeras explican el Estado tomando en
consideración fenómenos sociales tales como el mando y la obediencia, la distinción amigo-enemigo, el
surgimiento de clases sociales antagónicas y el conjunto de mecanismos construidos históricamente para
asegurar la supervivencia y convivencia social. Mientras tanto, las segundas consideran al Estado como
equivalente al orden jurídico, es decir, al conjunto del derecho o a su propia constitución.

Asimismo, existen otros tipos de distinciones teóricas sobre el Estado en función del rol atribuido al mismo,
tales como la oposición entre las teorías del Estado liberal y el Estado asistencial. La primera perspectiva
es también denominada teoría del Estado mínimo defendida por el liberalismo. Según dicho enfoque las
actividades que caracterizan a al Estado poseen un carácter sumamente limitado y abarcan meramente
la defensa exterior, en su modalidad de Fuerzas Armadas y de estructura diplomática, la manutención del
orden interno, mediante las acciones de policía y la administración de justicia y la extracción de recursos
de la sociedad para sostener dichas actividades (es decir, una función impositiva o extractiva). Mientras
tanto, la teoría del Estado asistencial – conocido históricamente como Estado de Bienestar supone que el
Estado adiciona a sus actividades tradicionales otras tales como la educación, la asistencia sanitaria,
vivienda, la seguridad social, el desarrollo de la economía, la producción de bienes y la búsqueda del
pleno empleo, entre otras cuestiones.

En consonancia con la distinción anterior, según Gozzi19 existen teorías que distinguen Estado de derecho
de Estado social, definiendo el primero como aquel que asegura los derechos fundamentales que tutelan
las libertades civiles (personal, política y económica) y constituyen una defensa contra la intervención
estatal. Por otra parte, el segundo puede definirse como aquel que asegura los derechos sociales, los
cuales implican participación en el poder político y en la riqueza social producida. Mientras el Estado de
derecho tiende a garantizar la situación existente, el Estado social tiende a satisfacer las demandas
sociales a medida que emergen en el contexto social. A su vez, mientras el Estado de derecho tiende a la
separación entre Estado y sociedad, el Estado social fomenta su interpenetración.

Por último, cabe mencionar la existencia de interpretaciones de corte marxista que conciben al Estado
como una derivación de la lógica del capital. Desde esta óptica el Estado lleva a cabo cuatro funciones
fundamentales: creación de las condiciones materiales generales de la producción; determinación y
salvaguarda del sistema general de leyes en el que se dan las relaciones entre sujetos jurídicos dentro de
la sociedad capitalista; reglamentación de los conflictos entre trabajo asalariado y capital y, por último,
afirmación y expansión del capital nacional global en el mercado capitalista mundial.

19
Gozzi, G. Estado contemporáneo. En: Bobbio, N. et al. Diccionario de Ciencia Política. México: Siglo XXI, 1985.
2.3 La organización del Estado

En los apartados subsiguientes distinguiremos dos modos de organización estatal: unitarismo-federalismo y


centralización-descentralización.

2.3.1 Estados unitarios y federales

El origen del término se remonta muchos siglos, y se vincula originariamente al concepto proveniente del
latín foedus, que significa liga o alianza. Un Estado federal esta caracterizado por la existencia de dos
niveles de gobierno que actúan sobre el mismo territorio y población, y en donde cada nivel de gobierno
tiene al menos un área de acción en la que es autónomo garantizada constitucionalmente.

Como consecuencia de esta distribución de competencias entre una pluralidad de centros de poder
independientes y coordinados, cada porción de territorio y cada individuo se encuentran sometidos a
dos poderes soberanos, el del gobierno federal y el del Estado federado, lo cual no contraria, sin
embargo, el principio de unidad de decisión sobre cada problema.

La autonomía relativa de los estados miembro de una federación supone una protección de la tendencia
a homogenización cultural y lingüística, dado que los estados federados disponen de poderes suficientes
para regirse autónomamente. Por esta razón es el tipo de organización estatal recomendada para
sociedades multiétnicas, multilingüisticas o multireligiosas.

Los estados federales tienden, por lo tanto, a darle poca importancia a las instituciones típicas de la
concentración estatal, tales como el servicio militar obligatorio, la escuela estatal, grandes ritos
republicanos, imposición a las colectividades territoriales más pequeñas del mismo sistema administrativo y
protección prefectoral. Dado que el modelo de Estado federal divide el poder soberano acorde a la
división territorial, el equilibrio constitucional se mantiene gracias a la primacía de la constitución sobre
todos los otros poderes: en caso de conflicto sobre los límites de los diversos órdenes de soberanía, quien
revisa y decide la constitucionalidad es una autoridad neutral, los tribunales.

Asimismo, mientras el modelo federal otorga al Poder Ejecutivo la fuerza y estabilidad para equilibrar la
vida social y llevar adelante el programa de gobierno, previene a su vez los abusos de poder por parte
del gobierno central mediante la atribución de poderes soberanos a los estados miembros. Ello permite
conciliar el principio de la unidad de la comunidad política con el de la autonomía de sus partes y a su
vez superar la indivisibilidad de la soberanía, combinando las ventajas de la pequeña dimensión (hay
mayores posibilidades de participación y control de las decisiones por parte de los individuos) y la gran
dimensión (necesaria para mantener el desarrollo económico y la independencia política).

Es necesario mencionar, a su vez, que en un Estado federal la sociedad civil posee características
pluralistas en ciertos aspectos y unitarias en otros, en tanto la población se encuentra tanto unida en una
sociedad de iguales dimensiones que la federación como dividida en múltiples sociedades pequeñas y
territorialmente delimitadas en el marco de una sociedad mayor. Por lo tanto, dicha población profesa
lealtad tanto a la sociedad global como hacia cada una de las comunidades más pequeñas: existe un
apego simultáneo a la unión y a cada una de sus partes, sin que ninguna de estas lealtades prevalezca
sobre la otra.

Los casos más destacados de Estados federales son los de Suiza, Estados Unidos, Canadá y Australia. Es
interesante resaltar que muchos de estos estados han poseído mayoritariamente una posición neutral o
aislacionista en el sistema mundial, lo cual los ha mantenido a resguardo de los efectos centralizadores de
los conflictos internacionales, o bien sus dimensiones han favorecido la implantación del federalismo (por
ejemplo, en el caso de Estados Unidos la posibilidad de colonizar vastas extensiones territoriales ha
frenado la amenaza de fuertes tensiones sociales, mientras que en Suiza los conflictos no se han
radicalizado en tanto los problemas de gobierno poseen un carácter más bien administrativo que
político).

Los Estados Unitarios o centralizados son aquellos donde el poder esta concentrado en el nivel nacional.
En estos, ante un conflicto de constitucionalidad el poder central es quien decide y arbitra, en tanto las
colectividades territoriales más pequeñas gozan de una autonomía limitada y delegada por el poder
central.

En dichos estados no existe ningún centro autónomo de poder fuera del gobierno central, el cual controla
a través de los gobernadores todos los entes locales. Mientras bajo el modelo federal la distribución de
los poderes no sólo se basa en sus funciones (ejecutivo, legislativo y judicial) sino también en la
territorialidad (el gobierno federal y los estados miembros fundan su independencia sobre una base social
distinta), bajo el modelo unitario dicha distribución de poderes tiene lugar exclusivamente con arreglo al
primer criterio. Ello significa que el poder ejecutivo y legislativo tienden inevitablemente a ser controlados
por las mismas fuerzas políticas, por lo cual el poder judicial se debilita en términos relativos y se reduce en
la práctica a una rama de la administración pública.

2.3.2 Centralización y descentralización

Descentralización y centralización no son ordenamientos jurídicos unívocos ni conceptos inmediatamente


operativos sino que conforman directivas amplias de organización, es decir, fórmulas que contienen
principios y tendencias o modos de ser del aparato político o administrativo. Por lo tanto, en la práctica
ambas tendencias no constituyen elementos mutuamente excluyentes sino que se combinan dinámicamente
en todo ordenamiento jurídico, si bien una puede primar contingentemente sobre la otra.

Según Roversi-Mónaco20 existe centralización cuando la cantidad de los poderes de los entes locales y
de los órganos periféricos está reducida al mínimo indispensable; existe en cambio descentralización
cuando los órganos centrales del Estado tienen el mínimo de poder indispensable para desarrollar sus
actividades.

Actualmente se considera a la descentralización como valor fundamental, e incluso se la asocia


estrechamente a procesos de democratización y pluralismo, concibiéndola como medio para llegar – a
través de la repartición de la soberanía – a una real libertad política.

Sin embargo, debe matizarse esta apreciación por varias razones. En primer lugar, las nociones de
centralización y descentralización no son definibles a priori, es decir, de modo independiente de cada
experiencia particular. En segundo lugar, la descentralización puede ejecutarse en términos concretos
bajo modos de organización atípicos y heterogéneos, por lo que no puede identificársela con una
institución histórica y jurídicamente única, con rasgos bien delimitados y constantes. En tercer lugar, la
efectividad de la descentralización depende la introducción de estructuras políticas y administrativas, de
partidos y de órganos o entes afines a este tipo de ordenamiento.

Asimismo, debe diferenciarse descentralización política de descentralización administrativa en tanto la


primera expresa una idea de derecho autónomo, mientras que la segunda constituye un fenómeno de
derivación de poderes administrativos. Por lo tanto, razonando en términos opuestos, sólo existe
centralización política cuando un único centro puede hacer prevalecer de modo general, bajo el
20
Roversi-Mónaco, F. Descentralización (y centralización). En: Bobbio, Norberto. Diccionario de Ciencia Política, España: Siglo
XXI, 1985.
aspecto territorial y argumentativo, su propia concepción del bien público, monopolizando a tal efecto la
creación del derecho positivo.

Debe diferenciarse la descentralización autárquica o institucional – aquella por la que se atribuyen


funciones a entes separados del estado – de aquella burocrática – referida a un orden descentralizado
del poder en el ámbito de una única organización – y la denominada “descentralización por servicios” –
relativa a la constitución de entes por sectores homogéneos de actividad, la creación de órganos
descentralizados y el mayor desarrollo de la autonomía técnica y financiera, ligada a una organización
especialista de la actividad.

Por último, debe considerarse que la descentralización y el federalismo no son equivalentes, en tanto si
bien un estado federal se encuentra descentralizado, no todo estado descentralizado es federal, en
tanto solo cuando la descentralización asume las características de la descentralización política puede
comenzarse a hablar de federalismo o, en un nivel menor, de real autonomía política de los entes
territoriales21.

3. El gobierno

3.1 Enfoques diferentes para el estudio del gobierno

El gobierno puede definirse, como el centro desde el cual se ejerce el poder político sobre una
sociedad.

Según Levi22 el origen del gobierno se remonta a una fase histórica sumamente anterior a la del origen del
Estado – entendido como organización política más reciente cuyos inicios son situables a principios del
siglo XVI. De hecho, la ciudad-estado griega y el imperio feudal constituyen ejemplos de formas
preestatales de organización política en las que ya existía un gobierno. Ello ilustra, entonces, que en todo
el transcurso de la evolución histórica de la humanidad, a partir de una determinada fase de su desarrollo,
en toda sociedad se puede encontrar alguna forma de gobierno, entendido como poder relativamente
autónomo respecto de los distintos grupos sociales con la función específica de llevar a cabo la
integración de la sociedad y defenderla de los grupos externos. Acorde al mismo autor, la concentración
del poder en los órganos de gobierno constituye el instrumento más eficaz para afrontar las exigencias de
seguridad y poder de la comunidad política.

Por otra parte, es necesario mencionar que la fuerza y el consenso constituyen dos elementos que definen
al gobierno. Ello quiere decir que si bien el gobierno posee supremacía sobre otros centros que operan
en la sociedad gracias al monopolio de la fuerza, por otra parte un gobierno sin consenso no podría
subsistir a largo plazo.

Es necesario mencionar que en el marco de los regímenes democráticos actuales existen tres formas de
gobierno:

a) Parlamentarismo

Su origen se remonta a las reformas políticas que transformaron a las monarquías absolutas de los siglos
XVII y XVIII primero en monarquías constitucionales y luego en monarquías parlamentarias (pertenecientes
entonces a los regímenes políticos democráticos modernos).

21
Roversi-Monaco, Op. Cit.
22
Levi, L. Federalismo. En:. Bobbio, N. et al. Diccionario de Política, 12ª Ed. España: Siglo XXI; 1985.
Esta forma de gobierno no se encuentra caracterizada por la división de poderes como en el
presidencialismo sino por la fusión de poderes. No existe una independencia entre el poder ejecutivo y el
legislativo, ya que los miembros del ejecutivo suelen ser asimismo miembros del legislativo.

Según Zelaznik23 existen cuatro características que permiten resumir el modelo parlamentario:
1. Estructura dualista y colegiada del ejecutivo (El Jefe de Gobierno es quien ejerce la dirección política
y administrativa, mientras que el Jefe de Estado es un cargo simbólico y ceremonial. Por otra parte, el
ejecutivo constituye un cuerpo colegiado compuesto por el Primer Ministro y el resto de los ministros)
2. Elección indirecta del Jefe de Gobierno (el consentimiento parlamentario es la condición
indispensable para investir al Jefe de Gobierno, mediante un voto de confianza o aceptación tácita)
3. El gobierno no es elegido por un período fijo (el parlamento puede destituir al gobierno votando en
contra de una “cuestión de confianza” o mediante un voto de censura o desconfianza);
4. Elección directa del parlamento y por períodos pasibles de ser acortados (el Primer Ministro puede
disolver el parlamento convocando a elecciones inmediatamente para la constitución de uno nuevo).

Dependiendo cómo esta forma de gobierno se combine con la dinámica del sistema de partidos su
funcionamiento será sumamente variable (una alta fragmentación partidaria suele dar lugar a un gobierno
de asamblea – tal es el caso de Italia -, una baja fragmentación partidaria suele resultar en un gobierno
de gabinete – tal es el caso de Reino Unido - y una fragmentación partidaria media suele resultar en un
parlamentarismo equilibrado – tal es el caso de la mayoría de las democracias estables de Europa
continental).

b) Presidencialismo:

Dicho régimen se originó en la Constitución norteamericana de 1787, la cual influyó a las democracias
latinoamericanas que adoptaron esta forma de gobierno. A diferencia del parlamentarismo, el
presidencialismo se encuentra caracterizado por la división de poderes debido a que existe una mayor
independencia en el origen y supervivencia del Ejecutivo y Legislativo, reforzada además por la
imposibilidad de que los miembros del gobierno puedan ocupar al mismo tiempo una posición en el
parlamento (situación usual en los sistemas parlamentarios).

Existen cuatro rasgos que suelen identificarse con el modelo presidencial:


1. Ejecutivo unipersonal (el presidente concentra la totalidad de los poderes ejecutivos y controla la
designación y destitución de los ministros, desempeñándose como Jefe de Gobierno y de Estado. Por ello
es fácilmente identificable como el responsable de las decisiones tomadas por el gobierno); 2. Elección
popular directa del presidente (esta le otorga al mandatario una legitimidad democrática directa que
los jefes de gobierno no poseen en las democracias parlamentarias. No obstante, en algunos casos –
tales como el de Estados Unidos – la elección tiene lugar de modo indirecto, es decir, mediante la
intermediación de un Colegio Electoral o el Congreso);
3. El presidente es elegido por un período fijo (ello garantiza una alta estabilidad en el Poder Ejecutivo
en tanto sólo puede ser removido mediante un complejo proceso de juicio político o impeachment y a su
vez otorga una mayor libertad de acción a los legisladores, de cuyas posiciones no depende la
estabilidad del Ejecutivo);
4. El Congreso es elegido en elecciones populares directas por un período fijo (cabe destacar que el
presidente carece de la facultad de disolver el Poder Legislativo).

Cabe mencionar, que los países presidenciales difieren en función de la presencia o ausencia de
determinadas características institucionales y partidarias. En relación a las primeras, la constitución puede

23
Zelaznik, J. Gobierno. En: Pinto, J. (comp.) Introducción a la ciencia política. Buenos Aires: Eudeba; 2005.
o no otorgar al presidente poderes legislativos de carácter reactivo (aquellos que le permiten evitar que
el congreso altere una situación dada mediante la aprobación de leyes. Algunos ejemplos son el poder
de veto total o parcial y la iniciativa exclusiva del presidente para iniciar leyes en determinadas áreas) y
proactivo (aquellos que le permiten aprobar legislación sin que haya sido tratada por el congreso, tales
como los decretos). En relación a las segundas, en el caso de un sistema bipartidista puede darse una
situación de gobierno mayoritario o unificado similar al gobierno de gabinete parlamentario, en el cual el
partido que ocupa el gobierno posee la mayoría en el congreso, o bien una situación de gobierno
dividido en la cual el congreso y la presidencia son dominados por partidos diferentes. En cambio, en el
caso de un sistema multipartidista donde no existe una mayoría clara en el congreso las posibilidades de
acción dependen de la capacidad del gobierno para establecer alianzas políticas en el congreso.

c) Semipresidencialismo

El mismo constituye un forma intermedia entre el presidencialismo y el parlamentarismo, combinando una


estructura parlamentaria (distinción entre el presidente –Jefe de Estado – y el primer ministro – Jefe de
Gobierno que depende de la confianza del parlamento y ejerce el gobierno junto con el resto de su
gabinete; elección popular directa y posibilidad de disolución anticipada del Parlamento- con la
elección popular directa del presidente, el cual adquiere un rol regulador del sistema.

De acuerdo al balance de poder entre fuerzas políticas y las cualidades personales de los presidentes,
estos sistemas se parecen más a sistemas parlamentarios o presidenciales. Podrían distinguirse, entonces,
tres elementos que permiten reclasificar cada caso en alguno de estos dos sistemas:
1. Prerrogativas constitucionales otorgadas al presidente (su escasez o su abundancia inclinarán el
sistema hacia el parlamentarismo –como en el caso de Irlanda- o el presidencialismo – como en el caso de
Finlandia-, respectivamente);
2. Propensión de los presidentes a utilizar las facultades habilitadas por la constitución (ello se vincula
a las capacidades políticas personales del presidente y las rutinas cristalizadas en el funcionamiento de
los sistemas políticos. En base a ello es posible que una utilización intensiva de escasas prerrogativas
presidenciales incline el sistema hacia el presidencialismo –como en el caso de Francia – y que una débil
utilización de abundantes prerrogativas presidenciales lo haga hacia el parlamentarismo –como en el
caso de Islandia; y
3. Coincidencia de la mayoría presidencial con la mayoría parlamentaria, es decir si el presidente y el
primer ministro pertenecen o no al mismo partido (en este punto es posible distinguir tres situaciones: i. el
presidente y la mayoría parlamentaria no coinciden, por lo cual se da una situación de cohabitación en
la cual el presidente posee una función arbitral o reguladora; ii. el presidente y la mayoría parlamentaria
coinciden pero el presidente no es el líder del partido mayoritario: en tal caso dicho líder se convierte en
Primer Ministro y Jefe de Gobierno, mientras que el presidente ejerce una función meramente simbólica; y iii.
el presidente y la mayoría parlamentaria coinciden y el presidente es el líder del partido mayoritario: en tal
caso el presidente es quien ejerce efectivamente el gobierno, mientras que el Primer Ministro sólo
constituye un “apéndice” del presidente.

3.1.1 Gobierno como conjunto de individuos

Esta perspectiva considera al gobierno como un conjunto de individuos que ejercen el poder de
autoridad en un sistema político y determinan la orientación política de una sociedad, en otras palabras,
alude a las autoridades o los titulares de los roles que poseen autoridad, los gobernantes. Ello supone
enfocarse en los actores individuales o colectivos que ocupan los puestos de liderazgo político.
Usualmente al emplear la expresión “gobernantes” se alude a los miembros del poder ejecutivo, mas no en
su totalidad, sino sólo al segmento superior de funcionarios políticos que depende del apoyo popular o
parlamentario para su permanencia en el poder, es decir, el jefe de gobierno, ministros del poder ejecutivo
y todos aquellos funcionarios designados por ellos para la dirección de las funciones políticas. Algunos
autores, sin embargo, distinguen gobierno electo (temporalmente limitado) de gobierno permanente de
funcionarios de carrera (el brazo administrativo del Estado): si bien este último se encuentra en una
relación de subordinación jerárquica respecto del primero, el gobierno electo requiere del saber
especializado de los funcionarios profesionales para manejarse operativamente.

No obstante, es necesario aclarar que en los sistemas políticos modernos el poder de gobierno como tal
no es una característica personal y subjetiva, no depende del prestigio, influencia, reputación o moral, no
se encuentra “encarnado” sino institucionalizado: el poder es del cargo y sólo pasa a la persona en la
medida en que esta lo ocupa. Por lo tanto si bien los rasgos personales poseen cierta importancia – en
tanto de ellos depende la efectiva instrumentación de los poderes institucionalizados- las instituciones
marcan el límite de la actuación de los gobernantes. De este modo, autores como Rockman24, definen el
gobierno como el poder de autoridad formalizado en el orden constitucional y legal (así como en ciertas
prácticas que con el tiempo se cristalizan), quedando subordinado en su ejercicio, administración y
contralor a ese ordenamiento.

3.1.2 Gobierno como conjunto de funciones

Este abordaje considera al gobierno como un conjunto de actividades o funciones vinculadas al proceso
de toma de decisiones políticas. En este sentido, la dirección política es función por excelencia del
gobierno. Éste toma decisiones políticas de carácter vinculante u obligatorio para todos los miembros de
la comunidad cuyo cumplimiento se encuentra garantizado en última instancia por la amenaza o el uso de
la violencia física legítimamente monopolizada por el Estado. Mientras tanto, la implementación de dichas
decisiones es función o competencia de la administración, es decir del conjunto de funcionarios
profesionales que conforman la burocracia pública.

Asimismo, la garantía de la seguridad interna y externa aparecen como actividades indiscutiblemente


ligadas al gobierno. La primera refiere al mantenimiento de la unidad política hacia el interior –esto supone
velar por la asociatividad, integración y paz interna mediante acciones diversas que van desde las
acciones de policía hasta la previsión y provisión del moderno Estado de bienestar - y la segunda alude
a la tutela de la comunidad política frente al exterior – la cual implica ocuparse de las cuestiones de
guerra y paz externas mediante actividades que van desde la acción bélica hasta las relaciones
diplomáticas y comerciales. No obstante, dichas competencias fueron ejercidas históricamente por
diversos actores privados, por lo cual su asociación exclusiva al gobierno sólo se da con el surgimiento de
los estados nacionales.

3.1.3 Gobierno como conjunto de instituciones

Este enfoque define al gobierno como las instituciones a partir de las cuales se ejerce la autoridad, es
decir, las estructuras de toma de decisiones políticas.

Levi25 indica que esta acepción se apega más a la realidad del Estado moderno en tanto “no indica
solamente el conjunto de las personas que detentan el poder del gobierno sino el conjunto de los
órganos a los que institucionalmente les está confiado el ejercicio del poder”. Ello supondría que, bajo
esta acepción, el gobierno constituye un aspecto del Estado.
24
Rockman, B. Gobierno. En: Bogdanor, V. (ed.) Enciclopedia de las instituciones políticas. Madrid: Alianza; 1991.
25
Levi, Op. Cit.
Esta perspectiva remite, entonces, a la disgregación de elementos del sistema político realizada por
Morlino26 a la cual hemos aludido anteriormente. Desde este punto de vista el gobierno como institución
forma parte de las estructuras de toma de decisiones que posee el régimen político de un sistema político
dado, o, en otras palabras, es un elemento constituyente del régimen político, de sus estructuras de
autoridad y más precisamente de aquellas encargadas de tomar decisiones.

Es necesario distinguir a su vez dos perspectivas sobre el gobierno como conjunto de instituciones:
- Gobierno en sentido amplio: Este enfoque se acerca al paradigma funcionalista dado que designa y
coincide exactamente con el conjunto de las estructuras de toma de decisiones, por lo cual incluye tanto
al poder ejecutivo como al legislativo, e incluso podría considerarse como partes de las instituciones de
gobierno al órgano que encabeza el poder judicial y a algunos sectores de la burocracia.
- Gobierno en sentido estricto: Este abordaje concibe el gobierno como un órgano particular de las
estructuras de toma de decisiones, es decir, el poder ejecutivo. Es decir, el gobierno es un elemento
central de las estructuras de toma de decisiones pero no las agota, sus límites son más acotados.

Autores tales como Levi27 adhieren a la concepción de gobierno como coincidente con el poder
ejecutivo – o más bien con los órganos que se encuentran en la cúspide de dicho poder, excluyendo al
funcionariado que cumple tareas de administración pública. Ello supone a su vez que el poder legislativo
y judicial no forman parte del los órganos de gobierno.

En el caso de una escasa diferenciación de las estructuras políticas no existiría diferencia alguna entre
ambas perspectivas ya que las decisiones estarían en manos de un único detentador del poder. Sin
embargo, con el proceso de modernización política la distinción entre gobierno en sentido amplio y
estricto cobra sentido. Cabe mencionar que la tendencia que ha primado durante las últimas décadas en
el marco de los regímenes democráticos ha sido la del aumento del poder de los ejecutivos en relación a
los parlamentos y congresos, por lo cual la segunda perspectiva se encuentra mucho más extendida y
aceptada que la primera.

26
Morlino, Op. Cit.
27
Levi, Op. Cit.