Jefes provinciales de partido: piedra angular del congreso argentino (Jones y Hwang)

Introducción

Entre 1989 y 2003, la política legislativa en Argentina se caracterizó por una dinámica gobierno-
oposición, con una mayoría legislativa relativamente homogénea (perteneciente al partido político
del presidente), que empleaba su estatus mayoritario para aprobar legislación combatida por la
principal minoría, igualmente homogénea.

Las consecuencias de esta dinámica fueron numerosas victorias legislativas para el partido
mayoritario y numerosas derrotas legislativas por parte del principal partido minoritario (y del resto
de partidos opositores). La cúpula del partido mayoritario usa su estatus de mayoría (control de
agenda) para dominar el proceso legislativo. La oposición, en tanto, carece de control de la agenda
y queda en una posición reactiva.

La habilidad del presidente Menem (1989-1999) para implementar muchas de las reformas políticas
deseadas en los noventa, no se debió a las características de “democracia delegativa” del sistema
político de Argentina, ni al estatuto de “presidente neopopulista” de Menem, ni a su abuso de la
autoridad constitucional del decreto (DNU). El éxito de la política del presidente Menem se debe,
mucho más, a su habilidad para mantener el apoyo de los jefes partidarios provinciales. Dicho
apoyo se manifestó, más de una vez, en la delegación de poder al líder del partido en el
Congreso (e indirectamente a la figura del presidente Menem). Esta delegación tuvo, sin
embargo, su precio, que fue el reflujo continuo de recursos hacia las provincias. Esto genero
un endeudamiento que desemboco en la crisis del año 2001.

Instituciones políticas y política de partidos en Argentina

Instituciones políticas: republica presidencialista. Presidente constitucionalmente muy poderoso,

posee poder de veto fuerte y autoridad de decreto ejecutivo.

Congreso bicameral: cámara de diputados y Senado. Funciona como un jugador de veto brusco y
reactivo que como un proactivo fijador de agenda. Es, sin embargo, un actor importante en el
proceso político nacional.

Sistema de partidos. Entre 1989 y 2003, preeminencia de dos partidos principales: PJ y UCR. Hubo
algunos casos de “tercer partido”, como el PI o la UCeDe, que dependieron más de la popularidad
de un único líder, y por eso duraron poco en el espectro nacional. El predominio del PJ y la UCR
puede verse en la conformación del Congreso, los gobiernos provinciales y, también, municipales.
Política intra partidaria. El foco de la política partidaria en Argentina es la provincia. Las carreras
políticas tienen, generalmente, una base provincial, y la base de apoyos para políticos y partidos se
concreta a nivel provincial.

En las provincias donde el partido controla el gobierno, con raras excepciones, el gobernador es el
jefe indisputado (o al menos, dominante) del partido a nivel provincial. En muchas provincias
donde el gobierno no está ocupado por el partido, el partido es, sin embargo, dominado por un solo
individuo (con mayor espacio para oponentes intrapartidarios). Finalmente, en las provincias
restantes, donde el partido no tiene el control del gobierno y donde no existe un solo líder
indiscutido, existe generalmente un grupo pequeño de influyentes líderes de partido que predomina
en la vida partidaria.

La mayor parte de los diputados del PJ provienen de provincias que tienen un gobernador del PJ,
quien en todos los casos, excepto algunos pocos, era el jefe indiscutido del partido.

El predominio de los jefes provinciales, anteriormente mencionado, está basado en tres aspectos:

 El patronazgo
 Las políticas públicas populistas,
 El clientelismo.

Las posiciones de patronazgo son esencialmente importantes para mantener el apoyo de las
segundas y terceras líneas del partido, quienes a su vez poseen la habilidad de movilizar a los
votantes, especialmente en las internas del partido. Las políticas públicas de tipo populista ayuda a
mejorar la reputación del partido con los contribuyentes clave y ayuda a las prácticas clientelares. El
clientelismo (intercambio directo de incentivos materiales selectivos) ayuda a los líderes de partido
a mantener una base sólida de apoyo, en todos los niveles.

Si el partido controla el gobierno provincial, tiene mayor acceso a las posiciones de la rama
ejecutiva de la provincia, y asimismo, donde controla los gobiernos municipales, también tiene
acceso a las posiciones de la rama ejecutiva municipal. Finalmente, si el partido controla el
gobierno nacional, los líderes provinciales del partido tienen acceso a gran cantidad de posiciones
en el gobierno nacional, tanto en la capital como en las oficinas provinciales del gobierno nacional
(anses, pami, etc).

El partido provincial también controla mucha, pero no toda, de la distribución nacional, provincial y
municipal de los gastos, con un control variable, dependiendo del control del partido sobre los
gobiernos nacional, provincial y municipal. Estos gastos proveen una fuente primordial de recursos
para que los líderes partidarios puedan desarrollar actividades clientelistas.

Los gobernadores (y en menor medida, los intendentes) ejercen considerable influencia sobre la
ejecución de la política pública. Esta influencia les permite obtener o mantener la lealtad de su base
de apoyo a través del otorgamiento de privilegios en la distribución de subsidios
materiales/económicos, prestamos de bajo interés, becas de estudios, etc.

El resultado de estas actividades de patronazgo, populismo y clientelismo es el predominio del

partido político a nivel de la provincia. Primero y principal, el predominio del partido provincial
requiere que el líder de un partido venza a cualquier otro en internas partidarias. Estas actividades
de patronazgo, corruptela y clientelismo son importantes para tener éxito en las elecciones
generales, y son indispensables para el éxito de las elecciones primarias del partido.

En suma, cuando se desarrolla una elección interna, el éxito depende, casi enteramente, de los
recursos financieros.

El sistema electoral de las cámaras, carreras políticas y reglas internas. La cámara de Diputados es
electa a través de listas cerradas de partidos en distritos plurinominales. En sistemas de listas
cerradas y bloqueadas, los votantes emiten un solo voto para una lista sábana de candidatos. Los
votantes no pueden modificar el orden de los candidatos en la lista.

En la mayor parte de las instancias, la decisión de reelección de los diputados (y su decisión

respecto a su futuro político) tiene que ver, primero, con los jefes del partido en su provincia, y no
con el diputado de manera individual. Incluso, estos jefes de partido ejercen rotación, con la
consecuencia de generarse bajos índices de reelección para la cámara de Diputados.

A lo largo de la mayor parte del periodo, el partido mayoritario tuvo el número de bancas necesarias
para poder ejercer el control en la Cámara, ya sea solo o a través del apoyo tácito de un entramado
de partidos menores. En Argentina, el líder del partido mayoritario en la cámara de Diputados y en
el Senado es, en la mayor parte de los casos, un fiel seguidor del presidente. Este mismo juega un
papel activo e influyente en las actividades del partido mayoritario (su partido) en el Congreso.

Teoría del cartel, teoría CPG y el Congreso argentino

Bajo la idea del cartel y la teoría del Gobierno del Partido Condicional (CPG), los miembros del
Congreso norteamericano son considerados actores relativamente autónomos, ejerciendo una cuota
importante de control independiente sobre sus carreras políticas. En EEUU, los legisladores
individuales delegan poder a los líderes de partido en la cámara para poder reforzar los esfuerzos
sobre su propia reelección. Esta delegación de poder al líder del partido ayuda a los legisladores a
conseguir sus metas colectivas.

Los diputados argentinos no poseen un grado de autonomía comprable a aquel de los miembros del
congreso norteamericano, pero la mayor parte de los jefes provinciales de partido si. Por tal motivo,
la delegación legislativa efectivamente ocurre. Alli donde la delegación es, en Estados Unidos de
los legisladores hacia el líder del partido, en Argentina es de parte de los jefes provinciales de
partido hacia el líder nacional del partido.

Los jefes provinciales de partido en Argentina suelen intercambiar activamente su apoyo legislativo
(los votos de sus legisladores) a cambio de beneficios financieros por parte de la rama ejecutiva
nacional en forma de transferencias, subsidios, puestos gubernamentales y corrupción. En suma, la
forma normal de operar en el Congreso argentino es a través del líder del partido mayoritario (el
cual sigue las directivas presidenciales) para manejar el Congreso, dejando a los gobernadores y
otros líderes provinciales de partido concentrarse en la política provincial.

El líder del partido mayoritario, y no los jefes provinciales del partido, ejerce la principal influencia
directa sobre el comportamiento del voto legislativo. Por supuesto, los jefes provinciales se reservan
el derecho de disentir y en algunos momentos ser convocados por el liderazgo central del partido
para “controlar” a sus legisladores. Es en estos momentos donde se observa una influencia directa
que ejercen los gobernadores y los otros jefes provinciales en la política legislativa.

Conclusiones

Hubo una tendencia errónea a explicar la política en los noventa haciendo foco en los incentivos
recibidos y estrategia de un solo hombre, Carlos Menem, ignorando el poderoso efecto que el
diseño de las instituciones políticas argentinas tiene sobre el funcionamiento de su sistema político.

A lo largo de su mandato, el presidente Menem mantuvo el apoyo de los jefes provinciales de su

partido (por momentos, también, los de los otros partidos) con el fin de lograr la aprobación e
implementación de su agenda política. Estos jefes de partido, enfrentaron su propio juego de
iniciativas, que frecuentemente difería del de Menem, y a cambio, estos jefes provinciales
ejercieron un profundo efecto en el tipo de políticas aprobadas por ley en los años 90.