C. 2955. XXXIX.

ORIGINARIO
Catamarca, Provincia de cl Caja Complementaria
para la Actividad Docente sI acción declarativa
de certeza.

."
Buenos Aires, (O J F-b It 1Dt4 -
/

Vistos los autos: "Catamarca, Provincia de cl Caja Comple-

mentaria para la Actividad Docente si acción declarativa de cer-
tezaH, de los que

Resulta:

1) A fs. 39/41 la Provincia de Catamarca promovió la

presente acción declarativa de certeza en los términos del artí-
culo 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación,
contra la Caja Complementaria de Previsión para la Actividad Do-
cente, a fin de hacer cesar el estado de incertidumbre que dice
tener respecto de su obligación de efectuar los aportes corres-
pondientes a los docentes transferidos. Ello, según sostiene,
sobre la base de lo estipulado por la cláusula novena del Conve-
nio de Transferencia de Servicios Educativos Nacionales que la
provincia celebró con el Estado Nacional el 21 de diciembre de"
1992, en los términos de la ley 24.049.

Señaló que, en razón de dicho acuerdo, se transfirie-

ron al Estado provincial a partir del 10 de. enero de 1993 los
servicios educativos nacionales ubicados en su territorio, y las
facul ta,des y funciones sobre los servicios de gestión privada,
cuya nómina se adjuntó en un anexo.

Puso de resalto que en la mencionada cláusula novena

se estableció expresamente que la actuación de la provincia como
agente de retención de los aportes quedaba limitada a los co-
rrespondientes al cargo y horas cátedra que el personal tenía al
momento de la transferencia; por lo que toda nueva designación,

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acumulación de cargos o acrecentamiento de horas cátedra poste-
riores quedaba excluida de esa obligación, salvo expresa volun-
tad en contrario del interesado.

Alegó que la demandada pretende dar a la disposición

citada una interpretación reñida con la letra y el espíritu del
convenio; en ese contexto promovió acciones contra la provincia
a fin de percibir los aportes correspondientes al total' del
padrón de docentes, y según su nueva situación escalafonaria;
conducta que le generó un grave daño patrimonial.

Afirmó que la caj a funda sus pretensiones en el de-

creto 163/99 del Poder Ejecutivo Nacional, modificatorio de la,
reglamentación del artículo 2° de la ley 22.804; el que -según
su postura- no le resulta aplicable ya que desconoce que la pro-
vincia suscribió s~ete años antes de su dictado el referido Con-
venio Interjurisdiccional con la Nación, que no puede ser dejado
sin efecto por una norma de menor jerarquía.

En virtud de todo lo expuesto, es que solicita que el

Tribunal se pronuncie respecto al alcance de la citada cláusula
novena.

11) A fs. 62/74 se presentó la Caja Complementaria de

.Previsión para la Actividad Docente, contestó la demanda y re-
convino.

Así, planteó la nulidad e inconstitucionalidad de la

cláusula novena del convenio de transferencia, por resultar con-
traria a lo dispuesto en el artículo 11 de la ley 24.049, el que
establece que "el personal docente transferido continuará en la

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para la Actividad Docente si acción declarativa
de certeza.

Caj a Complementaria de Previsión para la Actividad Docente; el

gobierno de la jurisdicción receptora actuará como agente de re-
tención de los aportes".

Advirtió que el artículo 2o de ese cuerpo legal fa-

culta al Poder Ejecutivo Nacional a la celebración de acuerdos
con otras jurisdicciones exclusivamente en las materias no pre-
vistas por la ley marco. Dicha prerrogativa, no puede interpre-
tarse -agregó- en el sentido de habilitar pactos o prescribir
requisitos que no estén contemplados expresa o implícitamente en
la ley, o lo que es peor, a contrariarlos.

Sostuvo que la posibilidad de opción que otorga la

estipulación en crisis se opone a los principios básicos del
régimen de jubilaciones y pensiones, y no se encuentra en la ley
22.804 (de creación del organismo demandado), ni en la referida
24.049. Ese criterio -prosiguió- ha sido confirmado por las re-
soluciones 3126 y 3598 dictadas por la caja complementaria en
ejercicio de las facultades de reglamentación que tiene como au-
toridad de aplicación.

Aduj o que, de acuerdo a la continuidad contemplada

por el artículo 11, toda restricción a su letra impuesta por el
convenio celebrado deviene inconstitucional, desde que implica
un desconocimiento a las potestades legislativas del Congreso de
la Nación, y una flagrante violación a la jerarquía normativa
contemplada por el artículo 31 de la Carta Fundamental.

Precisó que la opción convenida otorga un irritante

privilegio a favor de los docentes transferidos a la Provincia

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de CatartLarca, en detrimento de los restante afiliados, ya que
los faculta a seleccionar en su sólo interés, el pago de los
aportes exigibles, circunstancia que afecta el derecho de igual-
dad ante el régimen complementario protegido por la Constitución
Nacional.

Agregó, que la actitud de la. Provincia de Catamarca

afecta su fuente de ingresos desde que el aporte de los afilia-
dos es el único recurso con el que cuenta para afrontar el pago
de los complementos, ya que está establecido legalmente que el
Estado no contribuirá a su financiación (artículo 13, ley
22.804)

Asimismo, arguyó que el artículo l° del decreto

163/99 modificó el apartado 3° de la reglamentación del artículo
2° de la ley 22.804, y determinó que están obiigatoriamente in-
cluidos en el régimen estipulado por dicha ley los docentes na-
cionales transferidos por la 24.049.

Expresó que la caja complementaria inició varios re-

clamos judiciales contra la provincia actora, todos ellos con
sentencias favorables a su parte. Adujo que en varios se cele-
braron convenios que fueron homologados por el Tribunal, y que
la provincia se comprometió a efectuar todos los aportes corres-
pondientes a los docentes transferidos. En su mérito sostuvo que
la demandante no puede desconocer las obligaciones contraídas y
excluir ciertos servicios del alcance del régimen complementa-
rio, en oposición a sus propios actos y a lo pactado en actua-
ciones judiciales que son plenamente eficaces.

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Finalmente señaló que la provincia pretende que los

aportes y pagos se ajusten a las declaraciones juradas que
realice; pretensión a la que calificó de improcedente, en la me-
dida en que los descuentos por esos conceptos deben efectuarse
de conformidad con lo establecido por la normativa aplicable" y
no según lo que unilateralmente pudiese declarar el agente de
retención.

111) A fs. 77/79 el Estado provinclal contestó la re-

convención. Manifestó que el fundamento legal de la cláusula no-
"vena está dado por el artículo 2° de la ley 24.049, que habilita
a las partes del convenio a especificar los requisitos de las
t~ansferencias. De tal manera expresó que lo que se plasmó en el
pacto fueron las condiciones del traspaso en orden a los apor-
tes, y cuáles se consideraban comprendidos.

Afirmó también, que quien confunde la prelación de

las leyes es la caja complementaria, porque opone sus propias
regulaciones y resoluciones a un convenio suscripto por el Poder
Ejecutivo Nacional y una provincia, al que las partes deben so-
meterse como a la ley misma.

Finalmente concluyó que no le es oponible la doctrina

de los actos propios, toda vez que siempre intentó hacer valer
el criterio que pretende, que se le reconozca en la sentencia.

Considerando:

1°) Que este juicio corresponde a la competencia ori-

ginaria prevista en los artículos 116 y 117 de la Constitución
Nacional.

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 2°) Que la ley 22.804 instituyó con alcance nacional
y obligatorio el régimen complementario para jubilados y pensio-
nados de la actividad docente que tiene como finalidad otorgar-
les un complemento en función de la remuneración de los que se
encuentran en actividad; y crea la caja complementaria que es la
que tiene la administración y aplicación del régimen.

La ley dispone que el sistema se financia con el

aporte obligatorio de los afiliados (artículo 12), que el Estado
no contribuirá a solventarlo (artículo 13), y que los empleado-
res son los agentes de retención y quienes deben practicar los
descuentos por aportes y depositarlos (sus artículos 14 y 27)

3°) Que, por su parte, la ley 24.049 facultó en el

artículo 1° al Poder Ejecutivo Nacional a transferir, a partir
del 1° de enero de 1992, a las provincias y a la entonces Muni-
cipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, los servicios educativos
administrados en forma directa por el Ministerio de Cultura y

Educación de la Nación y por el Consejo Nacional de Educación

Técnica, así como las facultades y funciones sobre los estable-

cimientos privados reconocidos, en las condiciones que prescri-
ben las disposiciones allí establecidas.

Asimismo, determinó que los requisitos específicos de

las transferencias se establecerían mediante convenios a cele-
brarse entre el Poder Ejecutivo Nacional y cada una de las ju-
risdicciones, en lasque se acordaría toda otra cuestión no pre-
vista en la ley, de acuerdo con las particularidades de cada ju-
risdicción (su artículo 2 0, subrayado agregado). Dichos conve-

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nios serían a su vez refrendados, por medio de las legislaturas

provinciales.

El artículo 3° estableció que las jurisdicciones re-

ceptoras, con el apoyo del Poder Ej ecuti va Nacional, deberían
reconocer todos los derechos y cumplir las obligaciones existen-
tes en materia educativa, y que el Estado Nacional garantizaría
que los servicios transferidos fuesen dados con óptima cobertura
cuantitativa, alta calidad pedagógica y equidad en todas las ju-
risdicciones.

Por el artículo 11 se dispuso que el personal docente

transferido continuaría en la Caj a Complementaria de Previsión
para la Actividad Docente, y que el gobierno de la jurisdicción
receptora actuaría como agente de retención de los aportes.

4°) Que, en ese marco, el 21 de diciembre de 1992 se

celebró entre el Ministerio de Cultura y Educación de la Nación
y el gobernador de la Provincia de Catamarca el convenio de
transferencia al que se ha hecho referencia (ver copia simple
obrante a fs. 5/30); el que fue aprobado por la legislatura lo-
cal a través de la ley 4762 del 16 de diciembre de 1993.

5°) Que en ese instrumento se acordó garantizar el

traspaso ordenado de los servicios educativos y ~en lo que aquí
concierne- atender los derechos laborales de los docentes y del
personal no docente.

En la cláusula novena se determinó que "LA PROVINCIA

actuará como agente de retención de los aportes personales a la
Caj a Complementaria de Previsión para la actividad docente ...
;

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ello quedará limitado a los aportes correspondientes al cargo/s
u horas de cátedra que el personal poseía al momento de la
transferencia. Toda nueva designación, acumulación de cargos o
acrecentamiento de horas de cátedra con posterioridad a la
Transferencia, quedarán excluidos del pago de los citados apor-
tes, salvo expresa voluntad en contrario del interesado".

6°) Que, con posterioridad, el decreto 163/99 del Po-

der Ejecutivo Nacional, al reglamentar loi aspectos en análisis
dispuso entre otras cuestiones que se encÓntrarían comprendidos
!
los docentes nacionales transferidos por !la ley 24.049, cual-
quiera sea su situación, incluyendo todas las modificaciones
i

posteriores a la transferencia que impliq~en la continuidad de

la carrera docente en la jurisdicción resJectiva. Ello, en vir-
II
tud de que el derecho de continuar afiliados a la caja fue acor-
i
dado por la ley citada sin excepciones ni fistingos (ver párrafo
cuarto de los considerandos del decreto).

7 0) Que en esos términos es preciso determinar cuál

es el valor de lo expresamente concertado lentre el Poder Ejecu-
tivo Nacional y la Provincia de Catamarca; frente, al alcance
que la demandada le asigna a la ley 24. 0~9, a las previsiones
contenidas en la ley 22.804 -de creación dé la caja complementa-
ria-, y a lo dispuesto por el decreto 163 Jitado.

8°) Que a fin de resolver la ~uesti6n planteada es

dable recordar que el Tribunal ha sostenido que es principio
básico de la hermenéutica atender en la ¡interpretación de las
leyes al contexto general de ellas y a los fines que las infor-
man (Fa 11os: 267 :215) ; y que en d'lC h a ,1 "d
lnterpretaclon no eb e

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prescindirse de las consecuencias que se derivan de cada crite-

rio, pues ellas constituyen uno de los índices más seguros para
verificar su razonabilidad y coherencia con el sistema en el que
se engarzan las normas. A ese efecto la hermenéutica de las nor-
mas constitucionales y legales no puede ser realizada en un es-
tado de indiferencia respecto del resultado, y sin tener en
cuenta el contexto social en que tal resultado fue previsto ori-
ginariamente y habrá de ser aplicado al tiempo de la emisión del
fallo judicial (Fallos: 324:2107, 2153; 331:1262, entre muchos
otros) .

9°) Que al sancionarse la ley 24.049, que facultaba

al Poder Ejecutivo Nacional a transferir los servicios educati-
vos ya referidos, mediante convenios específicos entre aquél y
cada una de las jurisdicciones, se estableció que en ellos "se
acordará toda otra cuestión no prevista" en la ley, de acuerdo
con las particularidades de cada jurisdicción.

Pero es del caso señalar que, en lo que aquí

interesa, sí se previó en la normativa dictada que "el personal
transferido continuará en la Caja Complementaria de Previsión
para la Actividad Docente" y que "el gobierno de la jurisdicción
receptora actuará como agente de retención de los aportes" (su
artículo 11, subrayado agregado) .

De tal manera, el derecho de aquéllos a continuar

afiliados fue establecido sin excepciones o distingos, sea cual
fuere su situación de revista (titular, suplente o interino),
cantidad de horas de cátedra o nivel jerárquico alcanzado, por
lo que no se advierte razón para considerar que no deben encon-

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trarse comprendidos en el beneficio las modificaciones posterio-
res a la transferencia.

10) Que en tanto la norma determina que la afiliación

prosigue después de la transferencia, con el claro propósito de
no alterar el status de los docentes y los beneficios que se de-
rivan del régimen previsional complementario, nada autoriza a
concluir que las mejoras en la situación escalafonaria y sala-
rial no deban ser consideradas al momento de computar el aporte.

Lo contrario importaría tanto como afectar la natura-

leza misma del sistema ya que, a pesar de la base de solidaridad
previsional que lo caracteriza, los beneficiarios que desempeñan
su actividad en Catamarca seguirían gozando de las ventajas que
aquél otorga sin realizar la contribución que les corresponde,
acorde con las modificaciones que se van produciendo en su ca-
rrera.

11) Que al efecto, es dable destacar que la ley de

creación del Régimen Complementario para la Actividad Docente
- 22.804, ya citada-, fundó su razón de ser en la finalidad de
otorgar un complemento del haber de jubilación, y estableció co-
mo parámetro de la fij ación el promedio de las remuneraciones
asignadas a los cargos desempeñados durante los treinta y seis
meses calendarios más favorables comprendidos en el período de
sesenta meses calendarios inmediatamente anterior al cese de la
actividad (artículo 3°).

Asimismo previó que toda modificación en las remune-

raciones de los afiliados o en el haber de las prestaciones del
régimen nacional, provincial o municipal se tendrá en cuenta pa-

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ra la determinación del haber de la prestación complementaria, ~

partir de la fecha en que se produzca la variación (su articulo
7°, subrayado agregado).

12) Que en la clara letra de la ley a la que se hizo

referencia, que excluye la posibilidad de no considerar las va-
riaciones o cambios que se van. operando en el transcurso del
tiempo, se plasmó el propósito de ese proyecto cual era, como lo
indica la nota de elevación .correspondiente, contar con un ade-
cuado sistema de complemento, tendiente a satisfacer el anhelo
general de los docentes cual es el de recibir un haber jubilato-
rio'o de pensión que se aproxime en términos razonables al pro-
medio de las remuneraciones asignadas a los cargos desempeñados
(ver en este aspecto, último párrafo de la Nota de Elevación del
4 de mayo de 1983).

13) Que de tal manera, al no efectuar la ley distin-

ción alguna, ni reconocer facultades legales ni convencionales a
las jurisdicciones locales para determinar o reconocer derechos
de una manera distinta a como los fijó la ley 22.804 -como si se
lo contempló para otros supuestos (articulos 9° y 10, ley
24.049) -, no puede tener favorable acogida la posición asumida
por la Provincia de Catamarca.a través de la cual pretende que
no se computen a los fines en examen las variaciones que tenga
la carrera docente, o personal contemplado en la ley 22.804, en
jurisdicción provincial.

14) Que frente a las leyes nacionales aplicables, mal

podia el Poder Ej ecuti vo Nacional firmar un convenio en los
términos en que lo hizo, ya que además de olvidar claramente la

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letra del artículo 11 de la ley 24.049; ese cuerpo normativo
sólo lo facultaba a acordar cuestiones no previstas en la ley de
acuerdo a las particularidades de cada jurisdicción, pero no a
alterar las expresamente contempladas en el sistema de transfe-
rencia.

En este aspecto cabe indicar, a la luz de las normas

aplicables, que el Tribunal no logra advertir cuál podría ser la
"característica U
diferencial de Catamarca que justifique la
aplicación de un criterio particular, que permita convalidar un
accionar que afecta los ingresos de un régimen que no existiría
sin sustento en el principio de solidaridad, del que deben par-
ticipar, y con el que deben contribuir en la forma legal que se
ha indicado (artículos 3° y 7°, ley 22.804), todos los que reci-
ben sus beneficio~.

15) Que corolario de todo lo expuesto es que el de-

creto 163/99, dictado en ejercicio de las facultades reconocidas
por el artículo 99, inciso 2°, de la Constitución Nacional, que
le confiere autoridad al Poder Ejecutivo a fin de reglar los de-
talles necesarios para la ej ecución de la ley sin alterar su
espíritu con excepciones reglamentarias, ni agregar supuestos a
la ley que desvirtúen su finalidad, se vio precisado a señalar,
una vez operadas todas las transferencias a las que se hizo re-
ferencia, que el derecho de los docentes transferidos a conti-
nuar afiliados a la caja fue establecido por el artículo 11 de
la ley 24.049 sin excepciones o distingos, sea cual fuere la si-
tuación de revista del docente, incluyendo todas las modifica-
ciones posteriores a la transferencia (artículo 1°).

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16) Que en estas condiciones se desprende con nitidez

que la cláusula novena del convenio de transferencia, suscripto
por el Ministerio de Economía de la Nación y el gobernador de la
Provincia de Catamarca el 21 de diciembre de 1992, debe ser pri-
vada de validez pues altera un mecanismo que ha sido legislado a
nivel nacional, resulta contrario a la letra de la ley 24.049, y
desvirtúa el derecho de los beneficiarios del sistema.

17) Que la solución que se adopta, descansa en los

principios rectores de las leyes nacionales aplicables, los que
constituyen derechos inalienables de los beneficiarios del sis-
tema previsional, por ser bienes jurídicamente superiores, a cu-
ya preservación y desarrollo deben propender las demás normas y
reglamentacione~ que se dictan en su consecuencia, pues, de otro
modo, se frustrarían sus propósitos (Fallos: 331:1262); y persi-
guen procurar el pleno goce del derecho a un "suplemento" previ-
sional, a quienes se encuentran en situación de jubilados y en
miras al beneficio adicional que recibirán quienes lo sean en el
futuro, en el contexto de una caja que, como su nombre lo indi-
ca, tiende sustancialmente a "complementar" el haber de retiro.

18) Que, asimismo, la decisión es la que mejor conci-

lia las normas vigentes en el orden nacional al tiempo de la
suscripción del convenio de transferencia, frente a las cláusu-
las constitucionales que imponen otorgar y asegurar los benefi-
cios de la seguridad social (conf. argo Fallos: 313:721;
330:1927; 331:1262)
,

19) Que las costas del juicio deben ser soportadas

por la Provincia de Catamarca toda vez que no existe mérito para

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apartarse del principio general que las impone a la vencida
I

(artículo 68, Código Procesal Civil y Cometcial de la Nación) .

I

I
Por ello, oída la señora Procuradora ¡Fiscal, se decide: 1.-
Rechazar la demanda y hacer lugar a la r~convención interpuesta
por la Caja Complementaria para la Activi~ad Docente, y, en con-
secuencia, declarar la inconstitucionalidad de la cláusula nove-
na del convenio de transferencia suscripto por el Ministerio de
Economía de la Nación y el gobernador de la Provincia de Cata-
marca el 21 de diciembre de 1992; 11.- Con costas (artículo 68,
citado). Notifíquese, comuníquese a la Procuración General de la
Nación
----_. __
y, oportunamente,~r~~'vese.

-------- .--- ._-

~ -----
..

----4-
RICARDO LUIS LORENZETTI

JUA<qfJ ENRIQUE S pETRACC\-\\

0131-//-

CARLOS S. FAYT

-14~

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 C. 2955. XXXIX.
ORIGINARIO
Catamarca, Provincia de cl Caj a Complementaria
para la Actividad Docente si acción declarativa
de certeza.

-/ /-DENCIA DE LA SEÑORA VICEPRESIDENTA DOCTORA DOÑA ELENA I.

HIGHTON dé NOLASCO

Considerando:

Que la infrascripta se remite a los considerandos lOa

70 del pronunciamiento que encabeza la presente sentencia.

Que esta Corte comparte los fundamentos y conclusio-

nes del dictamen de la señora Procuradora Fiscal de la Nación a
los que corresponde remitirse en razón de brevedad.

Por ello, de conformidad con lo dictaminado por la señora

Procuradora Fiscal se decide: I, Hacer lugar a la demanda dedu-
cida por la. Proyincia de Catamarca y rechazar la reconvención
interpuesta por la Caja Complementaria para la Actividad Docen-
te. Con Costas (art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de
la Nación). Notifíquese, comuníquese a la Procuración General de
la Nación y, oportunamente, archívese.

ELENA 1.HIGHTON de NOLASCO

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Parte actora: Provincia de Catamarca, representada p¡ür los Ores. Carlos Rober-
to Rosales Vera (Fiscal de Estado), María Eugenia' Suárez i Adriana Monllau,
Graciela Beatriz Rodríguez y Juan Pablo Vega (letrad6 patrocinante) .
!
i
I
Parte demandada: Caja Complementaria para la Actividad Docente, representada
I
por el Dr. Marcelo Blousson (letrado apoderado) . I

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Para acceder al dictamen de la Procuración General de la Nación ingrese a:
http://www.mpf.gov.ar/Dictamenes/2007/beiro/provincia_de_catamarca_c_2955_l_xxxix.pdf

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", PROVINCIA DE CATAMARCA CJCAJA COMPLEMENTARIA PARA LA ACTIVIDAD DOCENTE
S/ACCION DECLARATIVA DE CERTEZA

S,C. C. 2955; L. XXXIX.

Ministerio Público
Procuración General de la Nación

Suprema Corte:

- I-

La provincia de Catamarca, por medio de su Fiscal de Estado,

promovió una acción declarativa de certeza ante ese An.o Tribunal, en los términos del

articulo 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, contra la Caja

Complementaria de Previsión para \a Actividad Docente, a fin de hacer cesar el estado de

incertidumbre que dice tener, respecto de su obligación de pagar los aportes

correspondientes a ciertos maestros que no ejercieron la opción de seguir aportando a la

demandada, en virtud de lo estipulado por la cláusula novena del Convenio de Transferencia

de Servicios Educativos Nacionales que dicha provincia celebró con el Estado Federal en

fecha 21 de diciembre de 1992, de acuerdo a lo prescripto por la ley 24.049 (ver fs. 39/41).

Adujo que, en razón del acuerdo mencionado, se traspasaron al estado

provincial los servicios educativos nacionales ubicados en su territorio y las facultades y

funciones sobre los servicios de gestión privada, cuya nómina se adjuntó en un Anexo. Dicha

transferencia -continuó- incluyó tanto al personal, como a inmuebles y contratos, entre otras

cosas, correspondientes a los servicios educativos referidos. Puso de resalto, que en la

clausula novena antes mencionada se dispuso, expresamente, que la actuación de la

provincia como agente de retención de los aportes que los docentes debfan pagar a la

demandada, quedaba limitada a los correspondientes al cargo y horas cátedra que el

personal posaia al momento de la transferencia, quedando toda nueva designación,

acumulación de cargos o acrecentamiento de horas cátedra posteriores a ella, excluida de

dicha obligación, salvo expresa voluntad en contrario del interesado.

Alegó que la demandada pretende dar a la disposición citada una

interpretación reñida con la letra y el espiritu del Convenio, por lo que le inició,

continuamente, acciones en su contra a fin de cobrar los aportes correspondientes al total

del padrón de docentes, causándole, de esa manera, un grave daño patrimoniaL Afirmó que

1110

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 ,"

la Caja funda sus pretensiones en el decreto del Poder Ejecutivo Nacional 166/99,

modificatorio de la reglamentación del artículo 2° de la ley 22.804, que - a su entender- no le

resulta aplicable, en tanto desconoce que la provincia suscribi6 siete eilos antes de su

dictado, el referido Convenio interjurisdiccionaJ con la Nación, el que no puede ser derogado

-precisa~ por una norma de menor jerarqula.

En virtud de todo lo expuesto 8S que solicitó a V.E. se pronuncie

respecto al alcance de la citada cláusula novena.

- 11 -
•
Realizado el pase pertinente (v. fa. 42) esta Procuración General de la

Nación se expidió a favor de la competencia originaria de esa Corte Suprema para entender

en autos (ver fs. 43144).

• 111 -
.
Corrido el traslado de ley, se presentó la Caja accionada contestando

la demanda y reconviniendo (ver fa. 62174).

Sostuvo la nulidad e ¡nconstitucionalidad de la cláusula novena del

mencionado convenio, por resultar contraria a lo dispuesto en el artIculo 11 de la ley 24.049,

•
en tanto estipula que "el persona' docente transferido continuará en la Caja Complementaria

de Previsión para fa Actividad Docente; el gobierno de la jurisdicción receptora actuará como

agente de retención de los aporte«'. Advirtió que el articulo 2 a de dicho cuerpo legal faculta

al Poder Ejecutivo Nacional a la celebración de acuerdos con otras jurisdicciones

exclusivamente en las materias no previstas por la ley marco. Dicha prerrogativa, no puede

interpretarse -agregó- en el sentido de habilitar pactos o a prescribir requisitos que no ,... ,.

estuvieran contemplados expresa o impllcitamente en la ley, o lo que es peor, contrarlarlos.

Adujo, que de acuerdo a la continuidad prevista por el artículo 11

transcripto, toda restricción a su letra, impuesta por el convenio celebrado, deviene

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PROVINCIA DE CATAMARCA C/CAJA COMPLEMENTARIA PARA LA ACTIVIDAD DOCENTE
SlACCION DECLARATIVA DE CERTEZA

S.C. C. 2955; L. XXXIX.

Ministerio Público
Procuración General de la Nación

inconstitucional, desde que implica un desconocimiento a las potestades legislativas del

Congreso de la Nación y una flagrante violación a [a jerarqufa normativa contemplada por el

artículo 31 de la Carta Fundamental.

Dice, también, que la posibilidad de opción que otorga la cláusula en

cn'sis se opone a los principios básicos del régimen de jubilaciones y pensiones y no se

encuentra prevista por las leyes 22.804 (de creación del organismo demandado) ni por la

aludida 24.049. Ese criterio -prosiguió- ha sido confirmado, también, por las Resoluciones

3126 Y 3598 dictadas por la Caja complementaria, en ejercicio de las facultades de

reglamentación que, como autoridad de aplicación, posee.

Agregó que la actitud de la provincia de Catamarca afecta su fuente de

ingresos, desde que el aporte de los afiliados son los únicos recursos con los que cuenta

para afrontar el pago de los complementos, por cuanto está expresamente estipUlado que el

Estado no contribuira a su financiación (art. 13 ley 22.804).

Precisó que de la opción establecida por la cláusula novena surge un

irritante privilegio a favor de los docentes transferidos en detrimento de los restante afiliados

por cuanto les posibilita que seleccionen, a su sólo interés, si le conviene o no realizar los

aportes, de acuerdo a su situación laboral, circunstancia que agravia el derecho de igualdad

ante el régimen complementario protegido por la Constitución Nacional.

Alegó, por otro lado, que el artículo 1° del decreto 166199, modificó el

apartado 3" de la reglamentación del articulo 2" de la ley 22.804 estableciendo que están

obligatoriamente incluidos en el régimen estipulado por dicha ley los docentes nacionales

transferidos por la 24.049, abarcando todas las modificaciones de sus situaciones laborales

posteriores a la transferencia.

Asimismo, expresó que la Caja Complementaria inició varios reclamos

judiciales contra la aludida provincia, todos ellos con sentencias favorables a su parte.

Precisó que en varios de ellos se celebré un convenio de pago que fue homologado por V.E.

en donde la provincia se comprometia a efectuar todos los aportes correspondientes a los

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docentes transferidos en virtud de la ley 24.049. En razón de ello -prosigus- la demandante,

contrariando sus propios actos, no puede ahora pretender desconocer o restringir las

obligaciones contraídas y excluir ciertos servicios del alcance del régimen complementario,

en oposición con Jo pactado en actuaciones judiciales que son plenamente eficaces.

Prosiguió diciendo, que la provincia pretende que los aportes y pagos

deben ajustarse a las declaraciones juradas que ella realice, circunstancia que califica de

improcedente, toda vez que Jos descuentos por aportes deben realizarse de acuerdo a lo

estipulado por la normativa aplicable -ley 24.049 Y decreto 163199- y no a lo que

unilateralmente pueda declarar el agente de retención.

•
Por ultimo, solicita la declaración de ¡nconstitucionalidad de la cláusula

novena del convenio celebrado por la accionante y el Poder Ejecutivo Nacional que nos

ocupa.

- IV·
,
A fojas 77"9 luce la contestación de la reconvención interpuesta.

Sostuvo allí el estado provincial, que el sustento legal de la cláusula novena está dada por el

artrculo segundo de la ley 24.049, que habilita a las partes del convenio a especificar los

requisitos de las transferencias. Es decir -continúa- que lo que se plasmó en el pacto es la

•
precisión de las condiciones del traspaso en orden a los aportes, y cuáles de éstos se

consideraban comprendidos y cuilles no, fijando, de esa manera, el alcance y la modalidad

de manifestación de la voluntad.

Aseveró que quien equivoca el camino en lo referido a la prelación de

las leyes es la Caja, desde que opone sus propias regulaciones y resoluciones a un convenio

suscripto por el Poder Ejecutivo Nacional y una provincia, soslayando que el pacto es ley

entre las partes y a él deben someterse como la ley misma.

Expresó que la provincia se vio sofocada con numerosas causas

ejecutivas de las que se devengaban intereses a elevadas tasas activas, situación que la

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llevó a suscribir convenios, a efectos de resguardar sus propios recursos y patrimonio.

Precisó que en el último de ellos, expresamente se señaló que eran cálculos provisorios.

-v-
Luego de ser presentados los escritos de alegatos, tanto por la parte

aclara como par la demandada (ver fojas 981100 Y fojas 102/104, respectivamente) V.E. me

corre vista.

- VI·

Se impone, en primer lugar, que me expida sobre la procedencia de la

acción declarativa intentada ante esta instancia. Respecto a ello, debo decir que ese Tribunal

sostuvo reiteradamente que procede la vis del arto 322 del Código Procesal Civil y Comercial
de la Nación si se esta frente a una solicitud que no tiene caracter meramente consultivo ni
importa una indagación simplemente especulativa, sino que responde a un "caso" y busca

precaver los efectos de un acto concreto al que se atribuye ilegitimidad y lesión al régimen

constitucional federal y fijar las relaciones legales que vinculan a las partes en conflicto (ver
Fallos: 310:977 y sus citas; 319:2642; 323:1206).
Estimo que ello es lo que acontece en el SUb-lite, desde que aqui

concurre cierto grado de incertidumbre sobre la existencia y modalidad de una relación

jurldica, en la medida en que se trata de dilucidar la existencia de una obligación respecto de

la cual se han producido una serie de hechos concernientes a su conformación y

configuración, por lo que la controversia es actual y concreta; también la actora ha

demostrado tener un ¡ntares juridico suficiente y carece de otra vla alternativa útil a los fines

que persigue.

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•

• VII-

Sobre el fondo de la cuestión, cabe precisar en primer lugar que la

declaración de invalidez constitucional de un precepto de jerarqula legislativa constituye la

más delicada de las funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia.

configurando un acto de suma gravedad que debe ser considerado ultima ratio del orden

jurldico (Fallos: 324:920, entre otros). Por ello, sólo procede formularla cuando un acabado

examen del precepto conduce a la convicción cierta de que su aplicación conculca el

derecho o la garantia constitucional invocados (Fallos: 321 :441 y su cita).

Sentado lo ant~rior, ante todo es menester determinar a partir de una

•
razonable hermenéutica de la cláusula novena del convenio de transferencia cuestionada, si

lo pactado es admisible a la luz de lo estipulado por los citados artículos 2° y 11 de la ley

24.049.

Es de precisar aqur, que toda interpretación legal debe practicarse

teniendo en cuenta el contexto general y los fines que la informan (Fallos 265:256; 301 :1149;

320:389), puesto que, en definitiva, la primera regla en la materia consiste en dar pleno

efecto a la intención del legislador, computando la totalidad de sus preceptos, de manera que

se compadezcan con el resto del ordenamiento jurldico y con los principios y garanttas de la

Constitución Nacional (v. Fallos: 310:937,1510; 312:1036; 317:674; 327:3753; entre otros).
•
En este orden, vale aclarar aqui en primer lugar, que el propósito

basico expuesto por el legislador al disponer la transferencia a las provincias de servicios

educativos fue la necesidad de un mejoramiento del sistema de enseñanza, interpretándose

que una mayor descentralización y desconcenlración contribuirlan entre otros factores a un

perfeccionamiento de la gestión administrativa como elemento coadyuvante de aquel

, objetivo, ello sin desatender la situación juridica del personal que se traspasaba.

En efecto, en segundo lugar cabe precisar que del capItulo 3 de la Ley

marco 24049 emana claramente como finalidad la protección, el reconocimiento y respeto de

las garantías imprescindibles para el personal transferido en cuanto se refiere no sólo a la

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defensa de su estabilidad y continuidad en el empleo, sino también y especlficamente, en

relación al resguardo de los derechos adquiridos por los docentes al momento del traspaso

(v. arto a el subrayado me pertenece), en aspectos tales como situación de revista,

funciones, retribución, antigüedad, obra social y reconocimiento de servicios a los fines

previsionales (v. esp. arts 6 a 13 y Debate parlamentario págs. 4532 y sgles). En tal sentido

puede decirse que tanto, el amparo constitucional que deriva de los articulos 5, 14, 17,75

¡ne. 19 tercer piurafo de la Carta Magna como el legal que nace del régimen de la ley

24.049, alcanza reitero concretamente a los derechos adquiridos al momento del traspaso.

Ahora bien reconocido ello y en tal entendimiento, cabe precisar que

el articulo 11 del citado cuerpo normativo prevé en forma genérica una continuidad de

permanencia de los docentes transferidos en la Caja demandada (con cargo para el

gobierno de la jurisdicción receptora de actuar como agente de retención de los aportes).

Esta disposici6n legal debe entonces ser interpretada teniendo en cuenta el contexto

general del capitulo 3 mencionado en el que se incardina. Y en él, no parece que la

disposición novena cuestionada del convenio de transferencia de servicios educativos venga

a contrariar lo dispuesto por la ley 24.049, desde que de su letra se desprende que se está

cumpliendo con la continuidad de pertenencia a la Caja por ella estipulada, pues los

docentes se encuentran obligados a aportar a la demandada y la provincia a retener dichos

montos sobre los cargos y horas cátedra que el personal poseia al momento de la

transferencia respetando, de esa manera, los derechos adquiridos, tanto de los trabajadores

como de la demandada.

Es cierto que las obligaciones descriptas poseen un limite como se

expuso anteriormente, vinculado a la asignación al agente transferido de un nuevo cargo,

acumulación de ellos o acrecentamiento de horas cátedra posteriores a la transferencia,

empero ello no parece violatorio de los derechos adquiridos aludidos. pues no estimo

razonable pretender que el personal traspasado siga obligado a aportar a la Caja

Complementaria de la Actividad Docente por su nueva situación juridica ya en el ámbito

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provincial hasta el fin de su actividad, por el sólo hecho de haber dependido, primeramente.

de la 6rbita Nacional, puesto que su carrera se seguirá deS81TOllando, inexorablemente, en el

ámbito local (v. arto 8 citado). De admitirse lo contrario, se estarta sometiendo a la relación

laboral sobreviniente -entre el educador y la provincia- a una condición anterior a su

nacimiento, impuesta en razón de una coyuntura de la actividad docente, sensiblemente

diferente a la posterior que resultó de la voluntad dellegislaclor, al sancionar la transferencia

indicada.

Cabe precisar aqui, que el limite referido no puede alterar los derechos

y obligaciones sobre los aportes correspondientes a la situación del docente al momento del
•
traspaso, que estimo deberén continuar realizándose en esa categoña, en los porcentajes y

montos que corresponda. Ello es asl, pues no s610 surge con meridiana claridad de la

redacci6n de la cláusula en cuesti6n sino que, además, si asi no se entendiera, dicha

interpretaci6n chocaria contra las disposiciones del articulo 11 de la ley 24.049, pues la

continuidad por él regulada se veria fatalmente truncada hasta por un minimo cambio en la

situación laboral del agente, perjudicando el equilibrio de ingresos de la Caja demandada,

cuyo resguardo tuvo en vista el legislador nacional al sancionarlo.

Vale aclarar asimismo, frente a las ya referidas alegaciones de la Caja

demandada, de un lado que la cláusula novena en estudio no provoca ni siquiera un eventual

•
agravio definitivo e irreparable a los interesados, desde que, finalmente, los agentes cuentan

con la posibilidad de optar por permanecer en el sistema complementario aún respecto de

las nuevas designaciones, acumulaciones de cargos o acrecentamiento de horas de cátedra, _

coyuntura que no puede ser razonablemente apreciada como un valladar al ejercicio de

prerrogativas reconocidas sino como una nueva posibilidad otorgada al empleado de

reafirmar la voluntad en el marco de una nueva situaci6n juridica.

,
Y, por otro, que esa facultad otorgada al interesado, no es susceptible

de ser atacada por violentar el principio constitucional de igualdad, como lo pretende la

accionada -al afirmar que constituye un privilegio hacia algunos docentes en menoscabo del

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derecho de otros- desde que por una parte, tal garantia consiste en aplicar la ley a todos los

casos ocurrentes según sus diferencias constitutivas. No se trata de la igualdad absoluta o

rlgida sino de la igualdad para todos los casos idénticos, \0 que importa la prohibición de

establecer excepciones que excluyan a unos de los que se les concede a otros en las

mismas circunstancias, pero no impide que se establezcan distinciones valederas entre

supuestos que se estimen diferentes o que obedezcan a una objetiva razón de

discriminación (v. Fallos: 321:3630).

Pienso que a la luz de los preceptos senalados y para las particulares

circunstancias del caso en estudio, la distinción que importa la cláusula atacada, entre

agentes transferidos a la provincia de Catamarca y otros que no lo son, no importa una

actitud reprochable, toda vez que no parece arbitrario -dentro de las conclusiones hasta aquí

expuestas- estipular distintas soluciones para situaciones sensibl~mente diferentes, tomando

como eje del distingo un elemento por demás objetivo como lo es el cambio sufrido en la

relación y jurisdicción de desempef'io laboral luego del traspaso dispuesto. Cabe sef'ialar que

la analogia o diferencia de situaciones en cada provincia que se invoca a fojas 66 y vta., no

se encuentra demostrada en la causa.

Por otra parte, la Caja Complementaria se encuentra habilitada --eon

autorización del Poder Ejecutivo Nacional- a celebrar convenios con organizaciones

nacionales, provinciales, municipales y privadas para incorporar al personal docente no

asociado al sistema (v. arto 32 de la ley 22.804). Es más, la posibilidad de opción en materia

previsional complementaria ya subyacla en la ley de creación de la entidad demandada

respecto de los docentes trasferidos en virtud de las leyes 21.809, 21.810, 22.367 Y 22.368-
0
v. arto 2 inc e) de la ley 22.804-.

No obsta a todo dicho, que la Caja Complementaria, en virtud de las

facultades otorgadas por su ley de creación, haya dictado resoluciones en contrario de la

solución propuesta, desde que -sin perjuicio que ellas no resultarían idóneas para modificar

las nonrlas antes estudiadas- del examen realizado surge claramente que los agentes

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transferidos, que hayan sufrido variación en sus condiciones de trabajo, se encuentran fuera

de su autoridad.

Por último, debo decir que si bien tanto de los consJderandos como,

especialmente, del articulo 3 del decreto 163199, surge una solución contraria a la

interpretación propuesta en este dictamen -razón por la que dicha normativa dejaría sin

efecto lo acordado en la cláusula novena· estimo que mas allá de la ¡nadmisibilidad de la vra,

dichas estipulaciones no le son aplicables a la accionante.

La firma del convenio con cláusulas acordes con la ley 24.049

consolida al derecho de la provincia a efectuar como agente de retención de los aportes de

•
los agentes transferidos por los cargos y horas cátedra que estos tenían al momento de la

transferencia, sin que dicha situación pueda ser modificada por un decreto reglamentario de

la ley 22.804 dictado muchos años después de aquel acuerdo entre las jurisdicciones.

En todo caso, el decreto 163199 se aplicara a los docentes transferidos

que opten o expresen su voluntad de que se les efectuen aportes sobre los cargos docentes

a los que accedieron después de la transferencia.

Por todo lo expuesto, opino que cabe hacer lugar a la demanda con el

alcance indicado en el punto VII de mi dictamen y rechazar la reconvención deducida.

Buenos Aires, Lo¡ de octubre de 2007.

•
MARTA A. BEIRO d~ GONCALVE%
>
Procuradora Fiscal anla 111
•

Corte Supremo <l" Justicia <lo la NacIón

SutJrCD,me

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