Informe Preliminar Comision ABC

INFORME PRELIMINAR SOBRE EL EJERCICIO DE
LA FACULTAD DE INVESTIGACIÓN 1/2009.
ÍNDICE
I. Descripción de los hechos presumiblemente constitutivos

de violaciones graves de las garantías individuales................1
II. Marco Jurídico. ....................................................................2

1. Instalación de Guarderías.................................................8
2. Operación de las Guarderías..........................................17
2.1. Esquemas de operación. ..........................................19
2.2. Prestación del servicio. .............................................27
3. Vigilancia.........................................................................34
3.1. Administrativa............................................................34
3.2. De Protección Civil....................................................44
4. Alcances y grados de responsabilidad. ..........................49
III. Origen y situación actual de los convenios de subrogación

celebrados por el Instituto Mexicano del Seguro Social con
patrones. ................................................................................59
IV. Origen y situación actual de los convenios de prestación

de servicios celebrados por el Instituto Mexicano del Seguro
Social con particulares...........................................................66
V. Relación de elementos de juicio........................................74
VI. Diagnóstico general de guarderías ..................................89

1. Metodología ....................................................................89
1.1. Revisión documental de las mil cuatrocientas
ochenta guarderías del esquema vecinal comunitario ....91
A) Adjudicación .............................................................94
B) Operación .................................................................97
C) Supervisión...............................................................98
1.2. Inspección ocular ....................................................100
2. Resultados de la revisión documental y de la inspección
ocular ................................................................................107
2.1. Revisión documental...............................................107
A) Adjudicación ...........................................................108
B) Operación ...............................................................114
C) Supervisión.............................................................121
2.2. Inspección ocular ....................................................133
Informe preliminar
Comisión Investigadora 1/2009
A) Muestra matemática de ciento cincuenta y un

guarderías con contrato de prestación de servicios ...134
a. Inspección de guarderías ...................................134
b. Inspección de inmuebles contiguos y aledaños.147
B) Once guarderías subrogadas.................................149
C) Ocho guarderías adicionadas en Sonora...............156
VII. Guardería ABC, sociedad civil. .....................................161

1. Contrato de prestación de servicios. ............................161
1.1. Origen, procedimiento de otorgamiento y autoridades
del Instituto Mexicano del Seguro Social que intervinieron.
.......................................................................................163
1.2. Vigilancia.................................................................203
A) Operación de la guardería......................................204
B) Protección Civil.......................................................233
1.3. Inmuebles contiguos y aledaños.............................274
A) Gasolinera. .............................................................275
B) Llantera...................................................................284
C) Bodega. ..................................................................285
1.4. Aplicación de la metodología utilizada en las
revisiones documental y ocular a la Guardería ABC .....303
2. Accidente en la Guardería ABC....................................309
2.1. Hechos probados ....................................................309
A) Origen del incendio.................................................317
B) Causa del incendio .................................................319
C) Propagación del incendio .......................................325
2.2. Responsabilidad de las autoridades en el accidente.
.......................................................................................348
A) Autoridades del Instituto Mexicano del Seguro Social.
....................................................................................349
B) Autoridades estatales. ............................................358
C) Autoridades municipales. .......................................361
D) Otras autoridades de Instituto Mexicano del Seguro
Social, del Gobierno del Estado de Sonora y del
Ayuntamiento de Hermosillo. .........................................364
VIII. Negligencia Médica ......................................................368
IX. Conclusiones generales. ................................................375
II
Informe preliminar
INFORME PRELIMINAR SOBRE EL EJERCICIO DE

LA FACULTAD DE INVESTIGACIÓN 1/2009.
En cumplimiento a lo establecido en las reglas 19 y 20

del acuerdo general 16/2007 del Pleno de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, en el que se establecen las reglas a
que deberán sujetarse las comisiones de investigación que se
formen con motivo del ejercicio de la facultad consignada en
el artículo 97, párrafo segundo, de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos y siguiendo el plan de trabajo
establecido en el protocolo de investigación aprobado por el
alto tribunal, se rinde el siguiente informe preliminar.
I. Descripción de los hechos presumiblemente

constitutivos de violaciones graves de las garantías
individuales.
El cinco de junio del dos mil nueve, en la ciudad de

Hermosillo, Sonora, se registró un incendio en las
instalaciones de la “Guardería ABC, Sociedad Civil”. Como
consecuencia de dicho suceso perdieron la vida cuarenta y
nueve menores de edad y resultaron lesionados otros setenta
y cinco infantes.
La guardería de referencia prestaba servicio a hijos de

derechohabientes del Instituto Mexicano del Seguro Social
bajo el esquema conocido como de “subrogación”.
1
Informe preliminar
II. Marco Jurídico.
El primer objetivo particular de la investigación

establecido por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación en la resolución recaída a la solicitud del
ejercicio de facultad de investigación 1/2009, fallada en
sesión de ocho de agosto del dos mil nueve, consiste en
realizar un análisis del marco jurídico Federal, Estatal y
Municipal, relativo al origen, establecimiento, operación y
funcionamiento de los servicios de guardería. Además,
analizar cuáles son los alcances y grados de responsabilidad
que existían entre las diversas autoridades encargadas de
implementar la política pública de guarderías.
La finalidad de ese diagnóstico es dar herramientas para

resolver la hipótesis propuesta en el protocolo para la facultad
de investigación 1/2009, aprobado por el alto tribunal, en el
sentido de verificar si los hechos ocurridos el cinco de junio
del dos mil nueve son o no resultado, o bien, están
relacionados con la existencia de un desorden generalizado
en la instalación, operación y supervisión de las guarderías
del Instituto Mexicano del Seguro Social que tienen un
esquema similar al de la “Guardería ABC”.
La circunstancia de que el incendio en el que perdieron

la vida cuarenta y nueve infantes y dejó lesionados a otros
setenta y cinco menores haya ocurrido en una guardería que
presta el servicio virtud a un contrato celebrado con el
Instituto Mexicano del Seguro Social es indicativo de que el
2
Informe preliminar
análisis del marco jurídico se deba constreñir a ese instituto

de seguridad social. Además, en esta etapa de la
investigación se debe dar a conocer el origen de la prestación
del servicio y su evolución para especificar sus mecanismos
de operación y vigilancia, al tiempo que se precisen las
facultades y atribuciones de las diversas autoridades que
intervienen en la instalación de las guarderías.
Revisados los ordenamientos enunciados en el

protocolo aprobado se advierte que las normas que tienen
relación con el origen y establecimiento de las guarderías del
Instituto Mexicano del Seguro Social, esto es, los aspectos
sustantivos, son la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, la Ley Federal del Trabajo, la Ley del
Seguro Social y la Ley General de Educación.
El tema de operación de las guarderías comprende dos

aspectos; el primero, ilustra sobre los esquemas bajo los
cuales operan las guarderías; el segundo, informa sobre la
manera en que se presta el servicio. En estos aspectos tienen
aplicación la Ley del Seguro Social, la Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Público, el Reglamento
Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, el
Reglamento para la Prestación de los Servicios de Guardería
del Instituto Mexicano del Seguro Social, el Reglamento de
los Servicios de Guardería para Hijos de Aseguradas del
Instituto Mexicano del Seguro Social, los diversos acuerdos
del Consejo Técnico del Instituto Mexicano del Seguro Social,
la Norma que establece las disposiciones para la prestación
3
Informe preliminar
del servicio de guarderías, emitida por el propio instituto en

febrero del dos mil cuatro, así como la Norma Oficial
Mexicana 167-SSA1-1997, para la prestación de asistencia
social para menores y adultos mayores, publicada en el Diario
Oficial de la Federación el veinticuatro de noviembre de mil
novecientos noventa y ocho y el Decreto por el que se
establece el Sistema Nacional de Guarderías, Centros y
Estancias Infantiles.
La revisión de las normas en el aspecto de la vigilancia

de las guarderías también da noticia de dos temas relevantes;
uno del orden administrativo interno del Instituto Mexicano del
Seguro Social, y otro del ámbito de protección civil. La
normatividad aplicable para el primero coincide básicamente
con la que regula la operación de las guarderías. En el
segundo tema tienen relación, además de las aplicables para
el aspecto administrativo, la Ley General de Protección Civil,
la Norma que establece las disposiciones para la prestación
del servicio de guarderías, emitida por el Instituto Mexicano
del Seguro Social en febrero del dos mil cuatro, la Norma
Oficial Mexicana 167-SSA1-1997, para la prestación de
asistencia social para menores y adultos mayores, publicada
en el Diario Oficial de la Federación el veinticuatro de
noviembre de mil novecientos noventa y ocho, así como el
Manual de Organización y Operación Nacional de Protección
Civil de la Secretaría de Gobernación.
El resto de las disposiciones normativas citadas en el

protocolo de investigación no resultan aplicables ni
4
Informe preliminar
trascendentes para el análisis propuesto como objetivo de

investigación de esta comisión.
Efectivamente, la Ley Federal de los Trabajadores al

Servicio del Estado, reglamentaria del apartado B), del
artículo 123 Constitucional y la Ley del Instituto de Seguridad
Social de las Fuerzas Armadas Mexicanas, disponen la
creación de estancias infantiles y de centros de bienestar
infantil para dar servicio a los hijos de los trabajadores al
servicio del Estado, así como de los miembros del Ejército, la
Fuerza Aérea y la Armada Mexicanos; por tanto, sus normas
son aptas solamente para regular el servicio que prestan el
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado y el Instituto de Seguridad Social de
las Fuerzas Armadas Mexicanas, no así el que otorga el
Instituto Mexicano del Seguro Social, régimen al que
pertenece la guardería donde aconteció el hecho trágico que
motivó el ejercicio de la facultad de investigación.
Tampoco cobran aplicación para el objeto de la

investigación la Ley General de Desarrollo Social, la Ley
Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación, la Ley
para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y
Adolescentes, la Ley General de las Personas con
Discapacidad y el Estatuto Orgánico del Sistema Nacional
para el Desarrollo Integral de la Familia, en tanto que sus
disposiciones, aun cuando son genéricas sobre los derechos
y el interés de proteger a los infantes, no regulan el
5
Informe preliminar
funcionamiento de los servicios de guarderías que presta el

Instituto Mexicano del Seguro Social.
Las restantes Normas Oficiales Mexicanas enunciadas

en el protocolo de investigación y cuyo contenido no se
encontró aplicable, regulan aspectos que si bien importantes
para la salud y buen desarrollo de los menores, no
trascienden a los aspectos de protección civil, cuyo aparente
incumplimiento fue un factor desencadenante del hecho que
se investiga.
Tampoco cobran aplicación para la investigación los

acuerdos del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, en
tanto que, como fue ya acotado, el objeto de la investigación
corresponde al análisis del servicio prestado por el Instituto
Mexicano del Seguro Social, no al que eventualmente pueda
ser dado por el Poder Judicial de la Federación.
Finalmente, la revisión de los tratados internacionales

celebrados por nuestro país hace ver el interés compartido
que se tiene con la comunidad internacional, en cuanto a la
necesaria previsión y respeto de los derechos humanos y
específicamente en relación con los derechos de la niñez.
Entre las convenciones internacionales suscritas

destacan la Convención sobre los Derechos del Niño, la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre
6
Informe preliminar
Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos,

Sociales y Culturales, mejor conocido como “Protocolo de
San Salvador”.
Tales instrumentos coinciden en establecer diversas

garantías del orden personal y social a favor de los menores,
como las relativas a que las niñas y los niños tienen derecho
a la satisfacción de sus necesidades de alimentos, salud,
educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral;
que los ascendientes, tutores y custodios tienen el deber de
preservar esos derechos; que el Estado proveerá lo necesario
para propiciar el respeto a la dignidad de la niñez y el
ejercicio pleno de sus derechos y otorgará facilidades a los
particulares para que coadyuven al cumplimiento de los
derechos de la niñez.
Como efecto inmediato de la celebración de tales pactos

internacionales, México tiene la obligación de incorporar al
sistema jurídico el concepto de interés superior de la niñez, el
cual implica que en todo momento las políticas, acciones y
toma de decisiones relacionadas con esta etapa de la vida
humana tendrán que realizarse de tal manera que siempre,
en primer término, se busque el beneficio directo de la niña o
niño a quien van dirigidas.
El fin directo perseguido a través de las adecuaciones

internacionales es la aparición de un concepto de interés
superior de la niñez, estableciendo con mayor claridad límites
en la conducta de las personas adultas sobre los menores,
7
Informe preliminar
así como la obligación de atenderlos y cuidarlos buscando

siempre el mayor beneficio posible para los niños y niñas.
En suma, los tratados internacionales celebrados por

México obligan a elevar a rango constitucional el concepto de
interés superior de la infancia, el cual se constituye como un
principio que determina que los adultos deben proporcionar a
las niñas y niños el escenario y medios idóneos para que
puedan hacer válidos todos los derechos que se establecen a
su favor, es decir, que se les reconozca como sujetos de
derecho y como sujetos de protección.
Por tanto, la aplicación de tales convenciones al tema

que se circunscribe esta investigación, se limita al hecho de
que a través de las normas constitucionales y leyes federales
nuestro país haya cumplido con las responsabilidades
genéricas adquiridas, lo que será abordado en el apartado
subsiguiente.
1. Instalación de Guarderías.
El artículo 123, apartado A, fracción XXIX, de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
consagra como de utilidad pública la Ley del Seguro Social.
Establece que comprenderá los seguros de invalidez, de
vejez, de vida, de cesación involuntaria del trabajo, de
enfermedades y accidentes, de servicios de guardería y
cualquier otro encaminado a la protección y bienestar de los
8
Informe preliminar
trabajadores, campesinos, no asalariados y otros sectores

sociales y sus familias.
A través de este derecho el Estado incorpora en una

disposición constitucional un deber social que implica una
obligación a cargo del poder público que debe ser realizado
bajo premisas de tipo axiológico que permita mostrarse
conforme a un deber de solidaridad para satisfacer las
necesidades colectivas.
El Estado social surge dentro de un contexto histórico

en el que existe un reconocimiento de que el individuo es
incapaz de satisfacer, por sí solo, sus necesidades básicas.
Surgen riesgos sociales que no pueden ser enfrentados de
forma personal y se desarrolla una convicción de que el
Estado debe asumir la responsabilidad de garantizar a todos
sus ciudadanos un mínimo de bienestar.
En México, la incorporación de los derechos sociales en

el texto de la Constitución mexicana de mil novecientos
diecisiete es la realización institucional de los ideales y
aspiraciones que dieron contenido a las ideas, creencias y
pensamientos que animaron el movimiento revolucionario de
mil novecientos diez.
La afirmación de que con las leyes protectoras del

Seguro Social las instituciones políticas de México cumplirían
su cometido, atendiendo satisfactoriamente los
requerimientos de la sociedad, encontró forma legislativa en
9
Informe preliminar
la fracción XXIX del artículo 123 constitucional que, en su

texto original, sentaba como base la consideración sobre la
utilidad social del establecimiento de seguros populares, de
invalidez, de vida, de cesación involuntaria del trabajo, de
accidentes y de otros con fines análogos, por lo cual tanto el
Gobierno Federal como el de cada Estado debían fomentar la
organización de instituciones de esa índole para infundir e
inculcar la previsión popular. Hasta ese momento el derecho
constitucional a la seguridad social era voluntario, pues la
obligación del Estado se limitaba a la actividad de promoción.
La disposición en comento fue reformada en mil

novecientos veintinueve. Ahí se estableció que era de utilidad
pública la expedición de la Ley del Seguro Social, la cual
comprendería los seguros de invalidez, de vida, de cesación
involuntaria del trabajo, de enfermedades y accidentes y otros
con fines análogos. El Estado adquiere la obligación de
adoptar medidas activas a favor de los grupos vulnerables de
la sociedad para garantizar su bienestar.
El diecinueve de enero de mil novecientos cuarenta y

tres se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley del
Seguro Social. Con esa legislación se concretó el propósito
de proteger a los trabajadores y asegurar su existencia,
salario, capacidad productiva y la tranquilidad de la familia
obrera.
En esa primera ley se comprendieron dentro del Seguro

Social los riesgos de accidentes del trabajo y enfermedades
10
Informe preliminar
profesionales, enfermedades generales y maternidad e

invalidez, vejez y muerte. Igualmente, aunque con
limitaciones, la desocupación en edad avanzada. En esa
etapa de la historia nacional se consideró que los riesgos
mencionados en la ley eran, por excelencia, los que mayores
estragos causaban en los sectores populares de la población.
Dentro del capítulo de seguro de enfermedades no

profesionales y de maternidad, se vislumbró que la mujer
asegurada tenía derecho durante el embarazo,
alumbramiento y puerperio, a recibir la asistencia médica y
obstétrica necesaria, así como un subsidio en dinero igual al
que correspondiera en caso de enfermedad no profesional
durante cuarenta y dos días antes del parto y cuarenta y dos
días posteriores, además se estableció que la trabajadora
asegurada tenía derecho a recibir ayuda para lactancia hasta
por seis meses posteriores al parto, prestación destinada a
proveer de alimentación adecuada a los hijos de las
trabajadoras para resolver en gran medida el problema de
mortalidad infantil causado en mayor medida por la deficiente
alimentación y falta de higiene en que se proporcionaba.
El uno de abril de mil novecientos setenta y tres entró en

vigor una segunda Ley del Seguro Social, la que abrogó la
diversa publicada en el Diario Oficial en mil novecientos
cuarenta y tres.
La iniciativa presentada pretendió recoger las diversas

reformas que sufrió el ordenamiento desde su primera
11
Informe preliminar
expedición y buscó satisfacer las demandas de la población

conforme a las posibilidades reales de la institución y del
desarrollo económico del país.
Se consideraron los distintos estudios técnicos

elaborados para definir las necesidades y posibilidades de
mejoramiento y expansión del sistema de seguridad social.
Además, tuvo como objetivo mejorar las prestaciones
existentes e introducir otras, tales como la creación de un
nuevo ramo de seguro, el de guarderías, en beneficio de las
madres trabajadoras, con el cual además se cumplían las
exigencias previstas en la Ley Federal del Trabajo cuya
cobertura hasta ese momento no existía.
En efecto, la Ley Federal del Trabajo de mil novecientos

treinta y uno, en su artículo 110 consignó que sería
obligatorio el establecimiento de guarderías infantiles en las
empresas con más de cincuenta mujeres.
Por obvias razones, esa disposición generó todo tipo de

oposiciones, pues en principio implicaba un costo adicional
para los patrones. La reacción se produjo contra las mujeres,
pues se limitó su contratación a un número menor a cincuenta
y en algunos casos se prescindió de los servicios de ese
género.
Con las reformas a la Ley Federal del Trabajo de mil

novecientos setenta y dos, se consigna en el texto del artículo
171, actualmente vigente, la obligación del Instituto Mexicano
12
Informe preliminar
del Seguro Social de prestar los servicios de guardería infantil

de conformidad con su ley y disposiciones reglamentarias,
con tal previsión, a la vez, se suprime el deber de los
patrones de proporcionarlas.
Así, en la Ley del Seguro Social de mil novecientos

setenta y tres, el legislador recogió la obligación de crear las
guarderías como parte del régimen obligatorio, para lo cual
incorporó el capítulo VI al título segundo de la ley,
estableciendo dicho beneficio a favor de la mujer trabajadora
que corriera el riesgo de no poder proporcionar cuidados
maternales a sus hijos en su primera infancia, durante la
jornada de trabajo. Este momento es la génesis del régimen
de guarderías del Instituto Mexicano del Seguro Social.
En relación directa con los servicios de guardería

consignados en la fracción XXIX del apartado A del artículo
123 constitucional, se encuentra el artículo 3° de la Carta
Magna. En esta disposición se define a la educación como un
servicio público a cuya prestación efectiva están obligados
tanto el Estado como la sociedad mexicana. La obligatoriedad
de la educación básica a cargo del poder público constituye
un vínculo jurídico del Estado y de los padres de familia o
tutores con los educandos beneficiarios de dicho servicio.
En este artículo converge la convicción de la

permanente búsqueda de la sociedad mexicana por encontrar
la orientación más adecuada y los principios filosóficos que
mejor sustenten el proceso educativo nacional, así como la
13
Informe preliminar
capacidad de adaptar las normas a la realidad del país,

conforme a una temporalidad y circunstancias dadas y
construir un sistema educativo dinámico, flexible, abierto a las
corrientes del pensamiento que mejor expresen los anhelos y
aspiraciones nacionales. Además, consagra a la educación
como pieza clave en el desarrollo del pueblo mexicano, como
el elemento indispensable del progreso y mejoramiento
cívico, cultural y económico de la nación.
En noviembre del dos mil dos, el constituyente

permanente reformó diversas fracciones del artículo 3°, pues
se reconoció que en los primeros años de vida del hombre se
conforman las bases sobre las cuales se estructura la vida
futura, por lo que era necesario que el aprendizaje en esa
etapa no fuera únicamente de índole cognoscitivo y
lingüístico, sino también psicomotor y socioemocional.
En la exposición de motivos de dicha reforma se precisó

que el aprendizaje, como cualidad inherente al ser humano,
se encontraba presente en todas las etapas de su desarrollo,
que como proceso complejo, permanente y progresivo
requería de un sistema de pensamiento que pudiera
desarrollar cada persona en la interacción con sus
experiencias.
Por esa razón, se incorporó la responsabilidad del

Estado de impartir la educación inicial y establecer de manera
obligatoria la educación preescolar ya que se consideraron
factores decisivos en la formación, en el acceso y
14
Informe preliminar
permanencia de los alumnos que ingresan a la escuela

primaria, así también porque se entendió que la educación
inicial y la preescolar compensan las deficiencias o
limitaciones del contexto familiar y con ello se promueve un
ambiente estudiantil estimulante a favor del desarrollo del
niño.
A partir de dicha reforma, el Estado -federación,

estados, Distrito Federal y municipios-, adquiere la obligación
de iniciar un proceso tendente a la unificación estructural,
curricular y laboral de la educación inicial y de los tres niveles
constitucionales obligatorios, así como de la revisión de los
planes, programas y materiales de estudio para adaptarlos a
la nueva necesidad educativa.
La Ley General de Educación, en sus artículos 39 y 40,

establece que dentro del sistema educativo nacional queda
comprendida la educación inicial, cuyo propósito será
favorecer el desarrollo físico, cognoscitivo, afectivo y social de
los menores de cuatro años de edad.
De esta manera, queda definida como obligación a

cargo del Estado el establecimiento de instituciones que
impartan educación inicial, así como el desarrollo y
unificación de los planes, programas, métodos y materiales
educativos con que serán cumplidos los objetivos del sistema
educativo.
15
Informe preliminar
Otro aspecto importante que converge con el seguro de

guarderías es la inclusión de los derechos del menor en el
texto constitucional.
La adición de un párrafo al artículo 4 de la Carta Magna

obedeció al movimiento reivindicatorio de los derechos de los
niños, promovido por la Organización de las Naciones
Unidas. La gestación a nivel mundial de un nuevo enfoque
social y jurídico del papel del niño en la sociedad, generó que
se le diera una mayor protección y un tratamiento especial.
El siete de abril del dos mil se publicaron en el Diario

Oficial de la Federación las reformas y adiciones aprobadas
al texto de esa disposición, que continúa vigente a la fecha.
La intención de tales cambios fue, después de reconocer la
insuficiencia para proteger a los niños y satisfacer sus
necesidades, establecer la responsabilidad social de
garantizar la protección contra la violencia, explotación, abuso
físico o abuso sexual, fuera o dentro del hogar, además de
implementar acciones de asistencia a los menores que
carezcan de un medio familiar, o bien, que teniéndolo
requieran de acciones adicionales del Estado para asegurar
su desarrollo integral.
En tal norma se reconoce además que el menor de

edad, por su propia condición, requiere de una protección
especial que le permita su realización como ser humano, de
manera que le corresponde al Estado en sus ámbitos federal,
estatal y municipal promover lo necesario para lograr que los
16
Informe preliminar
menores tengan las condiciones para satisfacer sus

necesidades de alimentación, salud, educación, sano
esparcimiento para su pleno desarrollo físico y mental.
De esta manera, el texto constitucional del artículo 4

recoge los ideales consignados en la legislación internacional.
Asimismo, compele al Estado a realizar las acciones
necesarias –administrativas, legislativas y de otra índole- para
la salvaguarda de los derechos fundamentales de la niñez,
con lo que además se cumplen las obligaciones que se echó
a cuestas la nación al celebrar aquellas convenciones
internacionales.
2. Operación de las Guarderías.
Como ya fue anunciado, el tema a que alude este

apartado comprende dos aspectos; el primero, relativo a los
esquemas bajo los cuales operan las guarderías y, el
segundo, la manera en que se presta el servicio.
Ambos tienen como fundamento básico el capítulo VII,

sección primera, del título segundo, de la Ley del Seguro
Social, que comprende los artículos 201 al 207, así como la
sección tercera del mismo título y capítulo, que va del
numeral 211 al 213 de la propia ley.
Ahora bien, el artículo 203 de la Ley del Seguro Social

establece:
17
Informe preliminar
Los servicios de guardería infantil incluirán el aseo,

la alimentación, el cuidado de la salud, la educación y la
recreación de los menores a que se refiere el artículo 201.
Serán proporcionados por el Instituto, en los términos de
las disposiciones que al efecto expida el Consejo Técnico.
En el siguiente numeral se prevé que para otorgar la

prestación, el instituto establecerá instalaciones especiales
por zonas convenientemente ubicadas en las localidades
donde opere el régimen obligatorio.
Para el financiamiento del régimen se dispone de una

prima del uno por ciento sobre el salario base de cotización
que deberá ser cubierto por los patrones, con independencia
de que tengan trabajadores con la necesidad de recibir el
servicio.
En el artículo 213 se prevé la posibilidad de que el

instituto celebre convenios de reversión de cuotas o
subrogación de servicios con los patrones, pues dispone:
El Instituto podrá celebrar convenios de reversión de

cuotas o subrogación de servicios, con los patrones que
tengan instaladas guarderías en sus empresas o
establecimientos, cuando reúnan los requisitos señalados
en las disposiciones relativas.
La Ley del Seguro Social establece en términos

generales la obligación del Instituto Mexicano del Seguro
Social de prestar el servicio de guardería. Los términos bajo
los cuales se otorga quedan establecidos en las disposiciones
expedidas por el Consejo Técnico del propio instituto.
18
Informe preliminar
Los convenios de reversión de cuotas o subrogación de

servicios que pueden celebrarse con aquellos patrones que
instalen guarderías en sus empresas o establecimientos,
quedan supeditados también al cumplimiento de los requisitos
señalados en las disposiciones relativas.
Lo explicado deja ver que la ley no define ningún

esquema sobre el cual deba operar el seguro de guarderías
ni prevé normas que regulen la manera en cómo se otorgue
la prestación, lo que lleva a la necesaria revisión de las
normas emitidas por el Consejo Técnico para conocer cuáles
son los esquemas de operación del seguro de guarderías y
en qué consiste cada uno.
2.1. Esquemas de operación.
En el apartado que antecede, al explicar el origen del

seguro de guardería, quedó dicho que a partir de la
incorporación del capítulo VI, al título segundo de la Ley del
Seguro Social de mil novecientos setenta y tres, el legislador
recogió la obligación de crear las guarderías como parte del
régimen obligatorio.
Desde la expedición de aquella norma se consagró la

obligación del Instituto Mexicano del Seguro Social de prestar
el servicio del ramo de guarderías para hijos de aseguradas,
seguro que se hizo extensivo a todos los municipios donde
operara el régimen obligatorio urbano. Además, se impuso la
19
Informe preliminar
obligación para el instituto de establecer instalaciones

especiales para otorgar el servicio en las localidades donde
operara el régimen obligatorio del Seguro Social.
De esta manera surgió el esquema “ordinario” de

operación de guarderías, sistema con el que inicialmente se
proporcionó el servicio. Se otorgó en inmuebles construidos
de manera exclusiva para ello, o bien, que fueron rentados y
adaptados, siendo atendidas de manera directa por personal
que tiene celebrada una relación de trabajo con el instituto.
El esquema que se denominó “participativo” surge con

el propósito de atender los planteamientos del Plan Nacional
de Desarrollo 1983-1988. Dicho diseño fue aprobado por el
Consejo Técnico del Instituto Mexicano del Seguro Social
mediante acuerdo 844/83, de once de mayo de mil
novecientos ochenta y tres (anexo 2, anexo general 3.1.1).
Conforme a los términos de ese acuerdo, se aprobó la

iniciación del programa denominado Expansión del Servicio
de Guarderías que fue propuesto por el Subdirector General
de Servicios Institucionales. El objetivo del programa era
ofrecer opciones de atención a menor costo, a través de la
organización y del financiamiento de nuevos modelos de
guarderías de acuerdo con las características de la población
demandante. Además, mejorar la eficiencia del servicio de las
guarderías a través de la ampliación de la capacidad
instalada.
20
Informe preliminar
El proyecto previó la participación de las madres de

familia y de los miembros de la comunidad, la creación de
patronatos y el establecimiento de esquemas de supervisión,
control y evaluación de la aplicación de recursos y aceptación
del servicio. Se estableció que el esquema de participación
operaría a través de un patronato formado por padres de
familia y miembros del sindicato, con financiamiento del
instituto al patronato para el pago de gratificaciones y gastos
de operación.
Según acuerdo 2292/84, de veintiséis de septiembre de

mil novecientos ochenta y cuatro, el Consejo Técnico ratificó
el apoyo otorgado al programa de expansión del servicio y
consignó la creación de las guarderías con esquemas de
participación comunitaria (anexo 3, anexo general 3.1.1).
Las reformas a la Ley del Seguro Social de mil

novecientos noventa y cinco pretendieron otorgar al ramo de
guarderías independencia financiera, así como equidad entre
los sujetos beneficiarios de la prestación.
En ese año, una comisión tripartita del Consejo Técnico

elaboró un documento que denominó Alianza Obrero
Empresarial para el Fortalecimiento y Modernización de la
Seguridad Social, en el cual destacó la necesidad de ampliar
la oferta de lugares de guardería y establecer esquemas de
servicio menos costosos que los prevalecientes en esa fecha.
También terminar la práctica de transferir recursos del fondo
del Ramo de Guarderías al de Enfermedades y Maternidad.
21
Informe preliminar
Asimismo, enfatizó que era indispensable unificar las

prestaciones sociales y el servicio de guarderías (foja 13,
anexo general 3.2).
Para la recepción de tal documento se dictó el acuerdo

519/95, en sesión del Consejo Técnico de veintidós de
noviembre de mil novecientos noventa y cinco.
En el documento denominado Bases para la

Subrogación de Servicios de Guardería del Esquema Vecinal
Comunitario, emitidas por la Coordinación de Guarderías en
mayo de mil novecientos noventa y nueve, se da noticia de
que el cuatro de septiembre de mil novecientos noventa y
cinco, mediante acuerdo 17.1, la entonces Comisión Ejecutiva
para la Reorganización Administrativa del Instituto Mexicano
del Seguro Social, aprobó el esquema de guardería “vecinal
comunitario” (anexo 5, anexo general 3.1.1).
La implementación de dicho modelo de guardería se

estableció bajo el sistema de “subrogación de servicios”. Para
la instrumentación de ese modo de operación se dispuso un
marco normativo para regular las características inmobiliarias,
jurídicas, financieras, administrativas y operativas, así como
de requisitos que debía cubrir la persona moral para convenir
la prestación del servicio. Además, se descentralizaron las
fases del proceso de evaluación de inmuebles, aprobación de
la propuesta de cotización del servicio y suscripción de
convenios.
22
Informe preliminar
El éxito del sistema se vislumbró a partir de la idea de

lograr una mejoría en la calidad del otorgamiento del servicio,
la eliminación de la inversión institucional en infraestructura
de inmuebles, la reducción de tiempos en su implementación,
el aumento sostenido en el número de grupos interesados en
instalar guarderías y la generación de empleos, bajo el
enfoque de que la guardería se considera una planta
productiva, con el requerimiento de personal para cumplir su
función.
En sesión celebrada el trece de noviembre del dos mil

dos, el Consejo Técnico del Instituto Mexicano del Seguro
Social dictó el acuerdo 602/2002, donde autorizó la
implementación de las variantes que se denominaron
“simplificado” e “intermedio”, dentro del esquema de “vecinal
comunitario” (anexo 38, anexo general 3.1.1).
En dicho acuerdo se dispusieron las formas de

contratación para quienes prestaran el servicio de guarderías
al treinta y uno de diciembre del dos mil dos, así como el
procedimiento para la nivelación de cuotas conforme a zonas
geográficas, además de disponer la autorización para que los
delegados estatales del instituto celebraran los contratos
multianuales, así como lo relativo a la autorización de la
adecuación presupuestaria.
En acuerdo 159/2003, de veintitrés de abril del dos mil

tres, el Consejo Técnico modificó la disposición que
autorizaba a los delegados estatales del instituto a celebrar
23
Informe preliminar
los contratos multianuales y estableció que correspondía al

Director General tal suscripción (anexo 39, anexo general
3.1.1).
El esquema vecinal comunitario se consolidó en el

acuerdo 298/2003, de veintisiete de agosto del dos mil tres,
donde el Consejo Técnico del Instituto Mexicano del Seguro
Social autorizó la operación de dicho esquema bajo la
modalidad única, conformada con la cuota de la variante
intermedio y con los requisitos y vigencia de tres años de la
variante simplificado (anexo 51, anexo general 3.1.1).
Mediante acuerdo 498/2004, el veinte de octubre del

dos mil cuatro, el Consejo Técnico autorizó que a partir de
ese año operara el modelo de “guardería integradora” para
atender a niños sin discapacidad como a niños con
discapacidad moderada, mayor a la tipificada por la NOM-
167-SSA1-1997, que no presentaran enfermedades
asociadas ni que requirieran atención médica en la guardería,
estableciendo que la contratación seguiría los lineamientos
del acuerdo 602/2002, de trece de noviembre del dos mil dos.
En la misma fecha, el propio consejo emitió el diverso

acuerdo 499/2004, en el que autorizó la celebración de
convenios de reversión de cuotas por los servicios de
guarderías con los patrones que las tuvieran instaladas en
sus empresas o establecimientos. Fijó como requisitos para
su funcionamiento que los patrones quedaran obligados a
proporcionar al instituto los informes que les fueran exigidos,
24
Informe preliminar
además sujetarse a los reglamentos, disposiciones, normas

técnicas, instrucciones, inspecciones y vigilancia prescritas
por el propio instituto. En el acuerdo dispuso que para la
reversión de cuotas se debería tomar en cuenta que resultara
viable para el instituto y que la fijación de la cuota debería
corresponder a un porcentaje de la prima, siempre y cuando
la cantidad resultante fuera igual o inferior a la erogación que
el instituto tuviera que realizar por el pago de las cuotas a una
guardería que presta el servicio en el esquema vecinal
comunitario único.
El veintinueve de abril del dos mil cinco se publicó en el

Diario Oficial de la Federación la adición del artículo 237 A, a
la Ley del Seguro Social, en su párrafo segundo. Se
estableció que en aquellos lugares donde el instituto no
contara con instalaciones para prestar el seguro de
guarderías, se podrían celebrar convenios con los patrones
del campo y organizaciones de trabajadores eventuales del
campo para la subrogación de los servicios que contempla el
ramo de guarderías, en los términos que establezcan las
reglas de carácter general que para tal efecto expida el
Consejo Técnico.
En ese tenor, el trece de junio del dos mil cinco, el

Consejo Técnico emitió el acuerdo 243/2005, donde aprobó
las “Reglas de carácter general para la subrogación de
servicios de guardería en el campo con patrones y
organizaciones de trabajadores eventuales del campo”. Ahí
se estableció que prestarían el servicio de guardería aquellos
25
Informe preliminar
patrones del campo que tuvieran o que al momento de iniciar

la subrogación se comprometieran a tener en sus empresas o
establecimientos las instalaciones para una guardería y
cumplieran con las disposiciones legales aplicables para
otorgar la prestación. Después de fijar los requisitos para la
subrogación del servicio, especificó que dichas guarderías
operarían bajo el esquema “guardería en el campo”,
asimismo dispuso que se regirían por la “Norma que
establece la operación para el servicio de guardería”, y los
procedimientos e instructivos de operación que estableciera
la Coordinación de Guarderías.
Finalmente, en acuerdo 127/2006, de veintinueve de

marzo del dos mil seis, se autorizó al Director General del
instituto la suscripción de los contratos multianuales para la
prestación del servicio de guardería a través de los esquemas
“vecinal comunitario único” y “guardería integradora”, con
vigencia de tres años, además se instruyó a la Dirección de
Prestaciones Económicas y Sociales para que llevara a cabo
el procedimiento de adjudicación (anexo 94, anexo general
3.1.1).
Actualmente, el seguro de guarderías opera a través de

las guarderías denominadas “Madres IMSS”, implementadas
para dar cumplimiento a la obligación que tiene el instituto, en
su calidad de patrón, de proporcionar el servicio a sus
trabajadores, en tanto que tienen constituido un derecho
laboral en las cláusulas del Contrato Colectivo de Trabajo.
Asimismo, a través de las guarderías que operan bajo los
26
Informe preliminar
esquemas “ordinario”, “vecinal comunitario único”, “guardería

del campo”, “guardería de patrón” y “guardería integradora”.
2.2. Prestación del servicio.
El Reglamento para la Prestación de los Servicios de

Guardería, publicado en el Diario Oficial de la Federación el
treinta de junio de mil novecientos noventa y siete, establece
en el artículo 1 que los servicios de guardería se regirán,
además de por lo dispuesto en el reglamento, en las políticas
y normas de orden técnico, administrativo y médico que dicte
el Instituto Mexicano del Seguro Social.
En el capítulo uno se definen generalidades sobre las

condiciones para ser beneficiario del servicio. En el siguiente
apartado se precisa el concepto de guardería, se dispone el
mecanismo para la inscripción de los menores, los horarios
de prestación del servicio, así como las acciones que deben
emprender los encargados de la guardería ante el
incumplimiento del trabajador de recoger al menor a la hora
de cierre.
Las obligaciones de los trabajadores para tener derecho

a los servicios de guardería quedan descritas en el capítulo
tercero, las cuales pueden resumirse en tres aspectos; el
primero, relativo a los informes sobre identificación y
localización de los padres o tutor del menor; el segundo,
atinente a los de informes sobre el estado de salud físico y
27
Informe preliminar
psíquico del menor; y, finalmente, aquellos relacionados con

los motivos de inasistencia del infante.
En el capítulo cuarto se prevén las causas de

suspensión de los servicios de guarderías y en el quinto las
sanciones al trabajador y suspensión de la asistencia del
menor para los casos de incumplimiento a lo establecido en
las disposiciones reglamentarias.
En relación con la vigilancia y cumplimiento de las

normas técnicas y administrativas, el artículo 13 establece
que será la dirección de la guardería la responsable de cuidar
su cumplimiento; sin embargo, no establece ningún tipo de
sanción ante el incumplimiento de tal instrucción.
Por otra parte, en el artículo 31, al prever las causas por

las que se podrá ordenar la suspensión temporal o indefinida
de los servicios que prestan las guarderías, señala que será
la dependencia encargada de la operación de las guarderías
en cada delegación estatal quien ordenará la ejecución de la
medida cuando ocurran los supuestos que refiere la norma.
Con objeto de establecer las instrucciones que las

guarderías deben observar a fin de contar con todas las
condiciones necesarias para el cuidado de la salud,
alimentación, educación y recreación de los menores,
usuarios del servicio, el veinticinco de febrero del dos mil
cuatro entró en vigor la Norma que establece las
disposiciones para la operación del Servicio de Guarderías.
28
Informe preliminar
En el preámbulo de dicho documento se establece que

tal norma fue expedida con fundamento en lo dispuesto por
los artículos 201 a 207 de la Ley del Seguro Social y en
diversos preceptos del Reglamento de Organización Interna
del Instituto Mexicano del Seguro Social, publicado en el
Diario Oficial de la Federación el once de noviembre de mil
novecientos noventa y ocho.
En su articulado establece que la norma será de

observancia obligatoria para todas las guarderías del sistema
y precisa como sujetos destinatarios a los directores, personal
administrativo y operativo de las guarderías del sistema.
En su artículo 4 prevé quiénes serán los sujetos

responsables del cumplimiento de la disposición, al
establecer: “Responsables de la aplicación de la norma.
Delegados Estatales, Regionales y del Distrito Federal,
Titulares de las Jefaturas Delegacionales de Servicios de
Prestaciones Económicas y Sociales, Jefes del Departamento
de Guarderías, Coordinadoras Zonales de Guarderías y
Directoras de Guardería.”
El apartado 7 se subdivide en los rubros: generales,

seguridad e higiene, recursos humanos, administrativos,
educación, alimentación y salud.
Entre los aspectos generales destacan los puntos 7.1.4,

7.1.7, 7.1.9, 7.1.11 y 7.1.12, que establecen la titularidad de
la Coordinación de Guarderías para establecer programas y
29
Informe preliminar
procedimientos para el desarrollo de la población infantil, así

como para establecer la periodicidad con que se le deben
rendir los informes sobre el desarrollo y avance de tales
programas. Por otra parte, este apartado impone la obligación
al personal de la guardería de vigilar en forma permanente
que no existan al alcance de los niños factores de riesgo que
afecten su integridad física, así como de observar todas
aquellas disposiciones emanadas de leyes, reglamentos y
documentos normativos que disciplinen el funcionamiento de
las guarderías.
En relación con el aspecto de seguridad e higiene

destacan los puntos 7.2.1 y 7.2.3, que dicen:
7.2.1 La guardería deberá contar con las

condiciones de seguridad con base en la NOM 167-1997,
y observar las reglas de higiene y limpieza en las
instalaciones de acuerdo a los lineamientos establecidos
por el Instituto, a fin de garantizar la integridad física de
los menores, usuarios y del personal.
7.2.3 Se deberá cumplir con lo determinado en el
Programa de Protección Civil de cada entidad.
En términos generales, la norma establece las

disposiciones para la operación de los servicios de guardería,
pero especializa su ejercicio a través de las Normas Oficiales
Mexicanas y de la normatividad institucional, en particular lo
establecido por la Coordinación de Guarderías.
Cabe observar que el reglamento de organización

interna que utiliza como fundamento la Norma que establece
30
Informe preliminar
las disposiciones para la operación del Servicio de

Guarderías, si bien a la fecha en que fue expedida se
encontraba vigente, fue abrogado con la entrada en vigor del
Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social
publicado el dieciocho de septiembre del dos mil seis, sin que
se hubieren realizado las adecuaciones correspondientes.
Ahora bien, la Norma Oficial Mexicana NOM-167-SSA1-

1997 para la prestación de servicios de asistencia social para
menores y adultos mayores, tiene por objeto establecer los
procedimientos para uniformar principios, criterios, políticas y
estrategias en la prestación de servicios y desarrollo de
actividades en materia de asistencia social a menores y
adultos mayores. Su aplicación es obligatoria para todas las
dependencias y entidades de la administración pública, tanto
federal como local y para las personas físicas o morales de
los sectores social y privado que conforman el Sistema
Nacional de Salud.
En su articulado dispone que para la prestación de los

servicios de guardería se deberá contar con un reglamento
interno que tendrá como objetivo que en la unidad prevalezca
un ambiente cordial, técnicamente eficiente y con las
condiciones propicias para el desarrollo de las actividades
que involucran la atención integral de los usuarios; añade que
deberá contar con manuales técnico administrativos y con un
programa general de trabajo orientado a elevar los niveles de
salud y educación, ofrecer protección y favorecer el desarrollo
31
Informe preliminar
del niño y la madre, así como incorporar menores con

discapacidad no dependientes.
Establece requisitos mínimos de personal con los que

se debe contar para prestar el servicio; también fija las
características básicas de los locales donde se preste el
servicio.
Prevé que los servicios de alimentación deberán seguir

los criterios de la NOM-008-SSA2-1993 para el control de la
nutrición, crecimiento y desarrollo del niño y del adolescente.
Fija que para la prestación de servicios en guarderías se

deben prever espacios físicos que cubran salas de atención
para lactantes, maternales, preescolares y de usos múltiples,
así como áreas de recepción, nutrición y exteriores con patio
cívico, de servicio y recreativo, sanitarios adecuados y
proporcionales a las características de los usuarios.
Además, dice que las actividades que deben ser

realizadas son las inherentes a lograr una atención del menor
sustentada en principios científicos, éticos y sociales,
realizando actividades educativas y recreativas que
promuevan el desarrollo de las esferas cognoscitiva, afectiva
y psicomotora, así como propiciar el respeto a los derechos y
pertenencia de los niños y niñas.
Debe señalarse que para el manejo de aspectos de

salud, la norma que establece las disposiciones para la
32
Informe preliminar
operación del servicio de guarderías de veinticuatro de

febrero del dos mil cuatro, se funda en la Norma Oficial
Mexicana NOM-024-SSA2-1997, la cual fue cancelada por
decreto publicado el doce de febrero del dos mil uno en el
Diario Oficial de la Federación. Aspectos respecto de los
cuales tampoco se han realizado las adecuaciones
pertinentes.
En relación con los trabajadores del campo, conforme a

las Reglas de carácter general para la subrogación de
servicios de guardería en el campo con patrones y
organizaciones de trabajadores eventuales del campo, las
guarderías que operen bajo ese esquema regirán el servicio
que presten conforme a las normas que establecen la
operación para el servicio de guardería, por lo que las
explicaciones dadas en párrafos precedentes son también
aplicables a este tipo de guarderías.
Esto es, para los trabajadores a que se refiere el

apartado A del artículo 123 constitucional, el servicio de
guardería debe ser prestado por el Instituto Mexicano del
Seguro Social, ya sea directamente, o bien, a través de los
patrones que se subrogan en el servicio, quienes a cambio
tienen derecho a la reversión de cuotas pagadas por ese
concepto.
De la lectura que se haga de la ley y de la disposición

reglamentaria en comento no se advierte la posibilidad de que
33
Informe preliminar
terceros ajenos al instituto puedan prestar el servicio de

guarderías.
3. Vigilancia.
Como fue explicado, este tema debe ser abordado

desde dos aspectos, el primero, corresponde al ámbito de la
administración interna del Instituto Mexicano del Seguro
Social y, el segundo, relativo al aspecto de protección civil.
El estudio sobre esos temas se hará conforme a la

normatividad vigente y respecto de los esquemas que operan
actualmente, pues la finalidad de este apartado es explicar
qué aspectos son supervisados y cuáles son las autoridades
encargadas de realizarlo.
3.1. Administrativa.
En el artículo 203 de la Ley del Seguro Social se

establece que los servicios de guardería infantil serán
proporcionados por el instituto, en los términos de las
disposiciones que al efecto expida el Consejo Técnico.
En el título cuarto de la ley se prevén como facultades y

atribuciones del instituto las de administrar el seguro de
guarderías y establecerlas para el cumplimiento de sus fines,
para lo cual le permite expedir lineamientos de observancia
general para efectuar la aplicación de la ley. También se le
faculta para que realice toda clase de actos jurídicos
34
Informe preliminar
necesarios para cumplir con sus fines y para la administración

de las finanzas institucionales.
Para la mayor eficiencia en la administración del Seguro

Social y en el despacho de los asuntos, el artículo 251 A de la
ley establece que el instituto contará tanto con órganos de
operación administrativa desconcentrada, como con órganos
colegiados integrados de manera tripartita por representantes
del sector obrero, patronal y gubernamental, cuyas
facultades, dependencia y ámbito territorial deja para ser
determinadas al reglamento.
La ley también define que los Órganos Superiores del

instituto son la Asamblea General, el Consejo Técnico, la
Comisión de Vigilancia y la Dirección General.
Ahora bien, el Reglamento Interior del Instituto Mexicano

del Seguro Social, publicado en el Diario Oficial de la
Federación el dieciocho de septiembre del dos mil seis,
dispone en su artículo 3, que para el estudio, planeación,
atención y ejecución de los asuntos y actos que le competen,
contará con una Secretaría General y con Direcciones
Normativas.
La norma reglamentaria establece que sus

disposiciones serán de carácter general, que su observancia
estará a cargo de los Órganos Superiores, de la Secretaría
General, de los Órganos Normativos, Colegiados, de
Operación Administrativa Desconcentrada y Operativos del
35
Informe preliminar
instituto, con independencia de aquellas atribuciones que

hubieren sido conferidas por la ley y otros reglamentos.
También dice que los órganos superiores y normativos

dictarán, de conformidad con el ámbito de su competencia,
disposiciones, lineamientos y criterios que serán de
observancia general y obligatoria para los órganos
colegiados, de operación administrativa desconcentrada y
operativos; además, regularán la recopilación, análisis y
sistematización de la información generada y aprobarán los
manuales de operación, de procedimientos e instructivos
normativos.
Los titulares de los órganos normativos son a quienes

originalmente corresponde el trámite y resolución de los
asuntos competencia de las unidades administrativas que
tengan adscritas, además quienes podrán suscribir los
contratos y convenios relativos a las adquisiciones,
arrendamientos y servicios, así como obras públicas y
servicios relacionados que incidan en el ámbito de su
competencia, de conformidad con las disposiciones jurídicas
aplicables en cada caso, así como aquellos que sean
necesarios, tanto con autoridades u organismos nacionales
como extranjeros, salvo que impliquen una erogación para el
instituto.
Por otra parte, en el artículo 8 del mismo ordenamiento

reglamentario se establece que los servidores públicos que
intervengan en los procedimientos de contratación que
36
Informe preliminar
tengan por objeto la adquisición, arrendamiento y prestación

de servicios, así como de obra pública y servicios
relacionados con la misma, a que se refiere el artículo 277 F
de la ley, esto es, contratos plurianuales autorizados por el
Consejo Técnico, serán directamente responsables de que
dichos procedimientos se ajusten a las disposiciones legales,
reglamentarias y administrativas aplicables, así como del
cumplimiento de las obligaciones y derechos que deriven de
los contratos y convenios correspondientes.
Entre las direcciones normativas se encuentran la

Dirección Jurídica y la Dirección de Prestaciones Económicas
y Sociales. La primera tiene como facultades fijar los criterios
de interpretación para efectos administrativos de la ley y sus
reglamentos y, en general, dictar y encauzar el criterio jurídico
del instituto; dictar normas relacionadas con el registro y
control de los contratos, convenios y demás instrumentos
jurídicos en los que se establezcan obligaciones de pago del
instituto frente a terceros; coordinar y llevar a cabo, por
instrucciones del Consejo Técnico, las acciones encaminadas
a presentar los proyectos de leyes, reglamentos, decretos y
acuerdos ante la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal,
así como cualquier otra instancia que señalen las
disposiciones legales y reglamentarias.
La Dirección de Prestaciones Económicas y Sociales es

la encargada de planear, dirigir y normar las acciones y
procedimientos relacionados con el otorgamiento del servicio
de guarderías, conforme a lo establecido en la ley y sus
37
Informe preliminar
reglamentos, comprendiendo los ingresos del servicio y, en

su caso, la evolución de sus resultados.
También tiene como facultad dictar disposiciones,

lineamientos y criterios de observancia general, obligatorios
para las instancias y unidades operativas de prestaciones
económicas, guarderías, prestaciones sociales
institucionales, así como de otros servicios, asimismo, regular
la recopilación, evaluación y sistematización de la información
que al respecto se genere.
Además, establecer una coordinación con los órganos

normativos, colegiados, de operación administrativa
desconcentrada y operativos del instituto, para la adecuada
aplicación de la normatividad emitida para el otorgamiento de
las prestaciones en dinero, servicio de guarderías,
prestaciones sociales institucionales, otros servicios a su
cargo, así como de programas de mejora continua en los
procesos de otorgamiento de las prestaciones.
De igual manera, establecer en coordinación con los

demás órganos del instituto los programas para la
construcción, ampliación, remodelación y equipamiento de las
unidades operativas de guarderías, prestaciones sociales
institucionales y otros servicios a su cargo.
Finalmente, autorizar el desarrollo e implantación de

nuevos modelos de atención infantil en guarderías, que
38
Informe preliminar
respondan a las necesidades y características de la población

demandante, conforme a la capacidad del instituto.
Ya se dijo que la ley prevé que para la eficiencia

administrativa, el instituto cuenta con órganos de operación
administrativa desconcentrada y órganos colegiados.
Pues bien, el reglamento establece que los consejos

consultivos delegacionales dependerán del Consejo Técnico,
que son los órganos de gobierno de las delegaciones y que
estarán integrados por el delegado del instituto, quien fungirá
como presidente; un representante del gobierno del estado
sede de la delegación, dos representantes del sector obrero,
dos representantes del sector patronal y un secretario.
Dispone que sus facultades serán cumplir y vigilar la

observancia de los acuerdos de la Asamblea General, del
Consejo Técnico y de la Dirección General; ordenar la
práctica de auditorias internas a los diferentes servicios
delegacionales, conocer las llevadas a cabo y, en su caso,
dictar las medidas correctivas que consideren pertinentes.
Además, el consejo consultivo delegacional debe vigilar el
funcionamiento de los servicios del instituto en la
circunscripción de la delegación y sugerir las medidas
conducentes al mejor funcionamiento de los servicios
médicos, de prestaciones económicas y sociales, de
incorporación al seguro social y recaudación y administración
a su cargo.
39
Informe preliminar
Por otra parte, los órganos de operación administrativa

desconcentrada están jerárquicamente subordinados al
Director General, tienen autonomía de gestión en aspectos
técnicos, administrativos y presupuestarios, pero están
sujetos a las disposiciones que expidan el Consejo Técnico y
los demás órganos superiores del instituto.
Quedan identificados por las delegaciones del instituto,

pues son las directamente responsables de la operación de
los servicios institucionales, excepto los encomendados a las
unidades médicas de alta especialidad, que consisten
básicamente en prestación de servicios médicos.
Las atribuciones del delgado quedan precisadas en el

artículo 144 del reglamento, a saber: la representación del
instituto, la facultad para ejercer el presupuesto autorizado de
acuerdo a los objetivos y metas trazados para la operación de
los servicios institucionales y conforme a los indicadores y
procesos generales establecidos; la autoridad para presidir
los comités delegacionales que se integren para la toma de
decisiones en los asuntos operacionales; la potestad para
ordenar y llevar a cabo, con el personal que se designe en
cada caso, las visitas de auditoria que considere necesarias;
el imperio para recaudar y cobrar las cuotas de los seguros
de riesgos de trabajo, enfermedades y maternidad, invalidez y
vida, guarderías y prestaciones sociales, salud para la familia
y adicionales, los capitales constitutivos, así como sus
accesorios legales y percibir los demás recursos del instituto.
40
Informe preliminar
Los delegados también son responsables de

coordinarse con las dependencias y entidades de la
administración pública federal, del Distrito Federal, de los
estados y municipios para el cumplimiento de sus objetivos.
Deben llevar a cabo los procedimientos de contratación

que tengan por objeto la adquisición, arrendamiento y
prestación de servicios, así como de obra pública y servicios
relacionados, en los términos de la legislación, disposiciones
reglamentarias y administrativas aplicables, así como la
terminación anticipada, o bien, la rescisión administrativa de
los contratos suscritos dentro del ámbito de su competencia.
También deben supervisar que las unidades

administrativas adscritas cumplan con la aplicación de las
disposiciones de la Ley y sus reglamentos, las demás
disposiciones legales aplicables, así como de los criterios
emitidos por el Consejo Técnico y la normatividad emitida en
el área de su competencia; supervisar observaciones,
recomendaciones y solicitudes de información, derivados de
los actos de fiscalización practicados por órganos revisores,
estableciendo mecanismos de control, seguimiento y análisis,
así como aplicar las medidas preventivas y correctivas para
evitar la reincidencia.
Por último, las demás que atribuciones que señalen la

ley y sus reglamentos, los acuerdos del Consejo Técnico y el
Director General.
41
Informe preliminar
El contenido de la normatividad administrativa del

Instituto Mexicano del Seguro Social permite advertir que deja
a cargo de la Dirección de Prestaciones Económicas y
Sociales, así como de las unidades y coordinaciones que de
ella dependan, los aspectos de planeación, programación,
dirección, normatividad y coordinación de los servicios de
guardería.
Conforme al Manual de Organización de la Dirección de

Prestaciones Económicas y Sociales, registrado el veintiocho
de enero del dos mil siete, su organigrama estructural queda
integrado por las Coordinaciones de Prestaciones
Económicas, de Prestaciones Sociales, de Servicios de
Ingreso y de Guarderías, así como por el Departamento
Administrativo “A” y la Subjefatura del Departamento
Administrativo de Planeación.
En el propio manual se especifica que las facultades y

atribuciones de la Coordinación de Guarderías se
circunscriben a establecer el soporte técnico y proponer las
directrices generales y el marco normativo para el
otorgamiento del servicio de guarderías; planear la expansión
del servicio de guarderías; coordinar la elaboración de
estudios que proyecten la oferta y demanda del servicio de
guarderías; aprobar la realización de investigaciones,
estudios científicos y técnicos en materia de desarrollo infantil
en guarderías del Instituto Mexicano del Seguro Social que
sustenten el mejoramiento de su servicio; establecer
coordinación con organismos del contexto nacional e
42
Informe preliminar
internacional a fin de conocer avances en el campo de la

atención infantil e intercambiar programas sustantivos y
modelos del servicio de guarderías; promover el desarrollo e
implantación de nuevos modelos de atención infantil que
demandante, sustentados por estudios de viabilidad
financiera; definir sistemas de información que permitan
evaluar los resultados de la operación y expansión del
servicio de guarderías; coordinar acciones para evaluar la
operación y asegurar la calidad del servicio de guarderías;
definir los mecanismos que permitan la descentralización de
los procesos operativos del servicio de guarderías;
representar al Director de Prestaciones Económicas y
Sociales ante instituciones y organismos nacionales e
internacionales de los sectores público, privado y social
relacionados con el servicio de guarderías y ejercer las
demás que por acuerdo del Director de Prestaciones
Económicas y Sociales se le señalen.
El aspecto propiamente de vigilancia el reglamento en

comento lo confía en los consejos consultivos delegacionales,
presididos por el delegado del instituto, a cargo de quien
corre la obligación de vigilar la observancia de los acuerdos
de los órganos superiores y órganos normativos del instituto,
así como el debido funcionamiento de los servicios médicos,
de prestaciones económicas y sociales, además de ser el
responsable de la ejecución de los procedimientos de
contratación y de rescisión administrativa en los términos de
la legislación y disposiciones reglamentarias.
43
Informe preliminar
3.2. De Protección Civil.
El tema relativo a la protección civil se encuentra

regulado a nivel Federal por la Ley General de Protección
Civil publicada en el Diario Oficial de la Federación el doce de
mayo del dos mil, en la cual se establecen las bases
generales de la coordinación en esa materia entre la
Federación, las Entidades Federativas y los Municipios, bajo
los lineamientos previstos en el Plan Nacional de Desarrollo,
con la finalidad de que participen diferentes sectores y grupos
de la sociedad a través del Sistema Nacional de Protección
Civil (que se regula a través de un manual de organización y
operación), del Consejo Nacional, de los Grupos Voluntarios
y, además, se establecen las medidas de seguridad que
habrán de adoptarse en los tres niveles de gobierno.
A nivel Estatal, las legislaturas de las entidades han

buscado el desarrollo de la legislación de protección civil y los
reglamentos que de acuerdo a las características y
necesidades particulares resulten acordes a su situación. En
dicha normatividad se procura definir cuáles son las
autoridades en materia de protección civil, cómo se
componen los sistemas y consejos estatales y municipales de
esa área, así como las directrices de los servicios de los
cuerpos de bomberos, de las declaratorias de estado de
emergencia y zonas de desastre, procurando en todo
momento la participación social y privada.
44
Informe preliminar
Los municipios, a través de sus ayuntamientos, han

emitido diversas reglamentaciones en materia de protección
civil en las que se busca definir de manera más específica las
autoridades del ayuntamiento que resultan competentes para
la aplicación de la norma, así como el establecimiento de las
conductas que constituyen contravenciones. También se
enuncian las sanciones que correspondan, además se busca
precisar los requisitos, condiciones y normas de seguridad de
carácter técnico en edificaciones e instalaciones, así como las
inspecciones y los pagos de servicio aplicables en el ámbito
municipal.
La reglamentación en los tres niveles de gobierno busca

crear un conjunto de principios, normas, acciones y
procedimientos participativos corresponsables para que de
manera concertada autoridades y sociedad participen
activamente en la prevención, preparación, auxilio, apoyo,
rehabilitación y reconstrucción relacionada con la salvaguarda
de la integridad física de las personas, sus bienes y entorno,
frente a la eventualidad o presencia de un riesgo,
emergencia, siniestro o desastre.
Ahora bien, en este tópico, la Ley del Seguro Social es

omisa en establecer reglas sobre mecanismos de supervisión
sobre la normatividad de protección civil aplicable; el
reglamento para la prestación de los servicios de guardería
tampoco ilustra sobre la manera en que debe vigilarse la
adecuada instalación y operación de las guarderías.
45
Informe preliminar
En sus textos no definen cuáles son los requerimientos

mínimos que sobre aspectos de seguridad deben ser
satisfechos, menos aún definen quiénes serán las
autoridades encargadas de la supervisión de ese tópico.
La Norma que establece las disposiciones para la

operación del servicio de guardería, cuyo campo de
aplicación y autoridades responsables de su cumplimiento
fueron precisadas en el apartado que antecede, establece
que las guarderías deben contar con las condiciones de
seguridad con base en la NOM- 167-SSA1-1997, además de
observar las reglas de higiene y limpieza en las instalaciones
de acuerdo a los lineamientos establecidos por el instituto, a
fin de garantizar la integridad física de los menores.
Además, fija que las guarderías deberán cumplir con lo

determinado en el Programa de Protección Civil de cada
entidad.
También prevé que tanto el inmueble donde se preste el

servicio de guardería, como las instalaciones, equipo y
mobiliario deben recibir el mantenimiento preventivo y/o
correctivo necesario para su conservación y buen
funcionamiento.
Menciona que el personal de la guardería deberá vigilar

que no existan al alcance de los niños factores de riesgo que
afecten su integridad física.
46
Informe preliminar
De manera genérica establece que el instituto realizará

las actividades de supervisión, asesoría y evaluación del
servicio, para lo cual la guardería dará las facilidades
necesarias para su práctica, así también proporcionará la
información y datos que sobre los usuarios y operación se
requieran por conducto del Departamento de Guarderías o de
La Norma Oficial Mexicana 167-SSA1-1997 para la

prestación de servicios de asistencia social para menores y
adultos mayores, determina que todos los establecimientos
integrantes del Sistema Nacional de Salud deben dar
cumplimiento a las disposiciones emitidas por el Programa
Nacional de Protección Civil, en función a los riesgos a los
que están principalmente expuestos y a la NOM-001-SSA2-
1993 que establece los requisitos arquitectónicos para facilitar
el acceso, tránsito y permanencia de los discapacitados a los
establecimientos de atención médica.
Agrega que todas las instalaciones deberán contar con

área física para el personal con dimensiones suficientes,
iluminadas y ventiladas; baños y vestidores separados por
sexo; muebles de acuerdo al tamaño y reglamento de
construcción vigente en cada entidad; estantes para ropa,
áreas de descanso, bodega general, área para artículos de
aseo y depósito de basura.
También precisa que las instalaciones hidráulicas,

eléctricas, contra incendios, de gas, intercomunicación y
47
Informe preliminar
especiales deben proyectarse de acuerdo a los reglamentos

vigentes de cada entidad.
Prevé que dentro de los aspectos de seguridad se debe

contar con un diseño arquitectónico para el desalojo del
inmueble en caso de siniestro; con un programa de
prevención contra incendios de acuerdo al reglamento de
seguridad y siniestros vigente en cada entidad federativa o
localidad; con capacidad para almacenar agua necesaria para
usarse, atendiendo a lo que establezca el reglamento de
bomberos; con un sistema detector de humo instalado en el
techo y conectado a un tablero con indicadores luminosos,
accesible para el personal indicado y con extintores en
lugares estratégicos.
Conjuntamente, los inmuebles deben tener un sistema

de alarma sonora de emergencia que pueda activarse
mediante un interruptor, botón o timbre, estratégicamente
colocado y accesible al personal; disponer de un sistema de
iluminación de emergencia en las áreas de tránsito del
personal y los usuarios; ubicación de señalamientos
apropiados de tamaño mayor que el usual para orientar al
usuario en caso de desalojo; así como puertas de salida de
emergencia con la dimensión necesaria y dispositivos de fácil
operación.
Agrega que puertas o canceles con vidrio que limiten

diferentes áreas deberán contar con bandas de color que
indiquen su presencia, y que en muros no deben utilizarse
48
Informe preliminar
materiales inflamables o que produzcan gases y humos

tóxicos.
Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en el

artículo 15 de la Ley General de Protección Civil, es
responsabilidad de los Gobernadores de los Estados, del Jefe
de Gobierno del Distrito Federal y de los Presidentes
Municipales, la integración y funcionamiento de los Sistemas
de Protección Civil de las Entidades Federativas y de los
Municipios respectivamente, conforme a lo que establezca la
legislación local en la materia. Para ello promoverán la
instalación de Consejos Estatales de Protección Civil, y el
establecimiento de las Unidades Estatal y Municipales de
Protección Civil, o en su caso, de la Unidad de Protección
Civil del Distrito Federal y de las Delegaciones que
correspondan.
De esta manera, de conformidad con la legislación

vigente en materia de protección civil, corresponde a cada
entidad federativa dictar las normas aplicables sobre ese
tópico, siguiendo las bases del Programa Nacional.
4. Alcances y grados de responsabilidad.
Para estar en posibilidad de señalar los alcances y

grados de responsabilidad de los encargados de implementar
la política pública de guarderías, materia de análisis de la
segunda parte del primer objetivo específico de la
investigación, establecido por el Tribunal Pleno en la
49
Informe preliminar
resolución recaída a la solicitud del ejercicio de facultad de

investigación 1/2009, es necesario precisar la participación
que en la evolución de los esquemas de operación de las
guarderías tuvieron cada uno de ellos.
En el esquema “Madres IMSS”, el derecho laboral de los

trabajadores del instituto se encuentra contenido en la
cláusula 76 del Contrato Colectivo de Trabajo, celebrado
entre el Instituto Mexicano del Seguro Social y el Sindicato
Nacional de Trabajadores del Seguro Social.
Dicha cláusula establece:
Cláusula 76.- Guarderías Infantiles

I. El Instituto se obliga a suministrar a sus
trabajadores el servicio de guardería para sus hijos
mayores de cuarenta y cinco días hasta los seis años de
edad, durante las horas de su jornada laboral. Esta
prestación se otorgará a las madres trabajadoras y a los
trabajadores viudos o divorciados que acrediten este
derecho y se prolongará por todo el año de calendario en
el que los niños cumplan seis años de edad;
II. Estas guarderías funcionarán con un número de
250 niños y estarán establecidas en los centros de trabajo
o en los lugares más cercanos a ellos;
III. En aquellas guarderías en que no hubiere cupo,
el Instituto cubrirá al trabajador la cantidad de $200.00
(DOSCIENTOS PESOS 00/100 M.N.) mensuales por
cada hijo al que debiera dársele este servicio, previa
comprobación de su derecho;
IV. El Instituto se obliga a establecer las guarderías
necesarias, en un plazo no mayor de un año, a partir de la
firma de este Contrato, y si las guarderías no han quedado
establecidas total o parcialmente, se obliga a pagar la
cantidad de $200.00 (DOSCIENTOS PESOS 00/100
50
Informe preliminar
M.N.) mensuales por cada hijo que por esta causa no

pueda percibir esta prestación social; y
V. El Reglamento de Guarderías elaborado por las
partes, para la vigilancia y aplicación de esta Cláusula, se
incorpora a este Contrato y forma parte del mismo.
Conforme al contenido de ese pacto, el instituto está

obligado a prestar el servicio de guarderías directamente en
establecimientos ubicados en los centros de trabajo o en los
lugares más cercanos y será en el reglamento de guarderías
donde se prevean los aspectos de vigilancia y aplicación de la
cláusula.
En el esquema “ordinario”, los servicios de guardería

infantil también son proporcionados directamente por el
Instituto Mexicano del Seguro Social a favor de sus
derechohabientes, en los términos de las disposiciones
expedidas por el Consejo Técnico.
Estos dos primeros esquemas comparten la

característica de que la prestación del servicio es
proporcionada directamente por el instituto, su diferencia
básica radica en quiénes tienen derecho al seguro, pues el
primero será otorgado a hijos de empleados del Instituto
Mexicano del Seguro Social y el segundo a los
derechohabientes del régimen obligatorio.
La regulación específica para la prestación del servicio

queda prevista en el reglamento cuyo contenido fue explicado
en líneas anteriores.
51
Informe preliminar
Ahora bien, al hacer mención de los mecanismos de

operación de las guarderías se hizo referencia al esquema
que se denominó “participativo”. Se dijo que tal forma de
prestación del servicio fue aprobado por el Consejo Técnico
en el acuerdo 844/83, de once de mayo de mil novecientos
ochenta y tres.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 253 de la

Ley del Seguro Social, vigente en ese año, el Consejo
Técnico tenía como atribuciones expedir los reglamentos
interiores del instituto, extender el régimen obligatorio del
seguro social en los municipios donde no operara y autorizar
la iniciación de servicios; además proponer al ejecutivo
federal las modalidades para hacer posible el disfrute de los
beneficios a los trabajadores asalariados del campo,
ejidatarios, comuneros y pequeños propietarios.
Cabe observar que conforme al entonces vigente

artículo 253 de la Ley del Seguro Social, el Consejo Técnico
tenía facultad para expedir reglamentos interiores. Por ende,
más allá de que se pudiera reprochar su eventual legalidad, lo
objetivamente cierto es que en uso de esa facultad el Consejo
Técnico autorizó el inicio del esquema “participativo” de
operación de guarderías.
El diseño “vecinal comunitario” aprobado después de las

reformas a la Ley del Seguro Social de mil novecientos
noventa y cinco, por la entonces Comisión Ejecutiva para la
Reorganización Administrativa del Instituto Mexicano del
52
Informe preliminar
Seguro Social, implementó el modelo de guardería bajo el

sistema de subrogación de servicios.
Conforme a lo expuesto en el capítulo identificado como

“considerando” del Reglamento de Organización Interna del
Instituto Mexicano del Seguro Social, publicado en el Diario
Oficial de la Federación el veinticuatro de enero de mil
novecientos noventa y seis, al haber sido aprobados por el
Consejo Técnico del instituto los Lineamientos Generales de
Organización Interna, el Ejecutivo Federal se vio en la
necesidad de reglamentar las disposiciones de la Ley del
Seguro Social, a fin de actualizar la nomenclatura y
atribuciones de sus unidades administrativas.
Así pues, en dicha normatividad se estableció que el

Consejo Técnico ejercería, en términos de la ley, la atribución
para aprobar reglamentos, manuales de organización del
instituto, de las delegaciones y, en su caso, los instructivos
necesarios para el correcto funcionamiento institucional.
En el artículo decimoctavo de esa disposición se creó,

como integrante de los órganos normativos del instituto, la
Dirección de Prestaciones Económicas y Sociales, a quien se
le otorgó la atribución para emitir la normatividad y llevar a
cabo la evaluación y vigilancia relativas a la prestación de
servicios de guarderías para hijos de trabajadoras
aseguradas, su atención educativa, asistencias y la
expansión de los servicios.
53
Informe preliminar
Con apoyo en tal normatividad, en mayo de mil

novecientos noventa y nueve, expidió el documento
denominado Bases para la Subrogación de Servicios de
Guardería del Esquema Vecinal Comunitario.
Ahí se fijaron las bases técnicas y jurídico

administrativas que debían aplicarse para ejercer el servicio
de guarderías, así como la decisión de que se otorgara una
mayor autonomía de gestión a nivel delegacional.
De la lectura de dicho instrumento se advierte que

atribuyó a la delegación estatal la obligación de certificar por
escrito la necesidad del servicio; también la de verificar, a
través de las instancias correspondientes, que los
documentos exigidos cumplieran con los requisitos legales
para asegurar que las empresas ofertantes interesadas en
otorgar los servicios de guardería se encontraran legalmente
constituidas y poseyeran la infraestructura, capacidad técnica,
financiera y humana para asegurar la calidad deseada.
Por otra parte, fijó que las sociedades civiles reunían las
condiciones para cumplir la finalidad de prestar el servicio y
que, en todo caso, algún otro tipo de sociedad podría hacerlo
siempre que dentro del objeto de su acta constitutiva lo
previera.
Conforme a las bases que se vienen comentando los

documentos que debían integrar el expediente de la
guardería fueron: la carta de intención y oferta del servicio de
54
Informe preliminar
guarderías, la escritura constitutiva de la empresa ofertante;

el poder notarial con el cual se acreditara la representación
legal de la empresa; licencia sanitaria o notificación de
apertura o funcionamiento de establecimiento ante la
secretaría de salud; licencia de uso de suelo; licencia de
funcionamiento; registro federal de contribuyentes de la
sociedad civil; registro patronal ante el Instituto Mexicano del
Seguro Social; escritura pública que acreditara la propiedad
del inmueble, o bien, contrato de comodato o de
arrendamiento; plantilla de personal del ofertante y
distribución de horarios del personal educativo por sala de
atención; guía de mobiliario, equipo y material didáctico y de
consumo; dictamen estructural del inmueble, en los casos en
que la instancia técnica delegacional lo considerara
necesario; dictamen técnico de seguridad; exposición
fotográfica del inmueble; plano arquitectónico del inmueble;
póliza de fianza a favor del instituto; seguro de
responsabilidad civil; programa educativo asistencial;
propuesta de cotización del ofertante y escrito del prestador
del servicio manifestando el cumplimiento de sus obligaciones
fiscales.
También dispuso que la documentación que debía

integrar el expediente la conservaría la Jefatura de Servicios
de Prestaciones Económicas y Sociales hasta la
formalización del convenio de subrogación de servicios.
En el aspecto de supervisión y evaluación de la calidad

del servicio, tal documento fijó que de conformidad con el
55
Informe preliminar
instrumento denominado Guía de supervisión-asesoría

diseñada para ese esquema de prestación del servicio de
guarderías, el departamento delegacional debía constatar el
cumplimiento de todos aquellos aspectos que repercutieran
de manera directa o indirecta en el bienestar del niño y en la
satisfacción de los padres usuarios.
A través de esas directrices se estableció que los

aspectos operativos correspondía supervisarlos al
departamento respectivo de la delegación y la evaluación del
servicio a la Coordinación de Guarderías de la Dirección de
Prestaciones Económicas y Sociales.
Finalmente, precisó las acciones de las instancias

delegacionales responsables del proceso, limitando a cargo
de la Jefatura de Servicios de Prestaciones Económicas y
Sociales la supervisión de la calidad del servicio conforme a
la normatividad; a cuenta de la Jefatura de Servicios
Administrativos dejó la tarea de verificar el cumplimiento de la
obligación contraída por el ofertante de mantener el inmueble,
mobiliario y equipo en que se proporcione el servicio en
condiciones óptimas de seguridad, utilidad y funcionamiento y
a cargo de la Jefatura de Servicios Jurídicos realizar el
procedimiento de rescisión del convenio de subrogación
cuando la empresa incurriera en alguna causa que así lo
amerite.
En diciembre del dos mil dos, dentro de la evolución del

esquema “vecinal comunitario”, la titular de la Coordinación
56
Informe preliminar
de Guarderías de la Dirección de Prestaciones Económicas y

Sociales emitió el Manual de Procedimientos para la Apertura
y Ampliación de Guarderías donde se establecieron las
políticas, procedimientos técnicos y administrativos para la
apertura y ampliación de guarderías para llevar a cabo una
expansión del servicio.
En el apartado de las políticas, se implantó la aplicación

obligatoria del manual para todo el personal adscrito a la
Coordinación de Guarderías y Departamentos Delegacionales
de Guarderías.
Determinó que sería responsabilidad del Departamento

Delegacional de Guarderías autorizar, coordinar y supervisar
las acciones para la apertura y ampliación de las guarderías
que se encontraran incluidas en el Programa Delegacional de
Expansión, autorizado por la coordinación.
También estableció que le correspondería, junto con el

Departamento Delegacional de Construcción y Conservación,
realizar la evaluación estructural y funcional de los inmuebles
propuestos para la prestación del servicio de guardería,
realizar el seguimiento de las obras y emitir la Certificación
Técnica de los Inmuebles para Guarderías.
Del formato identificado como Cédula de Evaluación del

Inmueble, se desprende que en el aspecto relativo a la
viabilidad del inmueble o terreno se previó que contara con
los servicios municipales de agua potable, energía eléctrica,
57
Informe preliminar
drenaje, teléfono, pavimento, banquetas, guarniciones y

alumbrado público y que se ubicara lejos de vías de
ferrocarril, vías rápidas, barrancas, minas, campos aéreos,
oleoductos, gaseoductos, ríos, presas, lagunas, líneas de alta
tensión y gasolineras.
Y, en el aspecto relativo a las características de la

edificación se dispuso que se precisaran el número de metros
cuadrados de construcción, área jardinada, áreas libres,
número de niveles, si se contaba con planos arquitectónicos,
que se especificara el tipo de estructura, estado de
conservación y tipo de herrería y cancelería, además si se
contaba con instalaciones hidráulicas y sanitarias, eléctrica y
gas, que se detallaran los baños, en número y características,
cocina y sala de atención indicando la capacidad instalada y
cifra.
Desde la aprobación del esquema de “guardería

integradora” se estableció que operaría de forma similar al
diverso “vecinal comunitario”, salvo por el hecho de que en
las primeras se debía dar atención a niños con discapacidad
moderada.
Lo explicado deja ver que el Consejo Técnico, como

órgano de gobierno del Instituto Mexicano del Seguro Social,
autorizó, merced a la necesidad de expansión del servicio de
guarderías, la operación de diversos esquemas, donde
incluyó la participación de asociaciones civiles.
58
Informe preliminar
La legalidad de los acuerdos dictados para ese fin

queda en duda porque ni la Ley del Seguro Social vigente en
aquel momento, ni la actual, autoriza la prestación del servicio
de guarderías por ente distinto al propio instituto y patrones.
Sin embargo, con independencia de la falta de técnica

legislativa que pueda implicar el hecho de que en el
Reglamento de Organización Interna del Instituto Mexicano
del Seguro Social se hubieran otorgado facultades al Consejo
Técnico para regular el funcionamiento de los servicios del
instituto, y que en virtud de ello se autorizara la operación del
esquema “vecinal comunitario” con el cual se incorporaron
asociaciones civiles en la prestación del servicio, se puede
rescatar el hecho de que fue definida la obligación de las
delegaciones estatales para verificar el cumplimiento de los
requisitos establecidos en los diversos manuales y
lineamientos.
III. Origen y situación actual de los convenios de

subrogación celebrados por el Instituto Mexicano del
Seguro Social con patrones.
La Ley del Seguro Social, en su artículo 213, prevé que

el Instituto Mexicano del Seguro Social podrá celebrar
convenios de reversión de cuotas o subrogación de servicios
con los patrones que tengan instaladas guarderías en sus
empresas o establecimientos cuando reúnan los requisitos
señalados en las disposiciones aplicables. Es decir, la
legislación específica en materia de seguridad social
59
Informe preliminar
establece una excepción a la regla contenida en el artículo

171 de la Ley Federal del Trabajo en el que existe la
obligación de que sea el Instituto Mexicano del Seguro Social
el que preste los servicios de guardería infantil de
conformidad con su ley y disposiciones reglamentarias.
Esta excepción, consistente en la reversión de cuotas o

subrogación del servicio legalmente establecida a favor de los
patrones, opera cuando un empleador inscrito en el Instituto
Mexicano del Seguro Social con trabajadores que también se
encuentran afiliados a dicho instituto les presta el servicio de
guardería a cambio de que el instituto le reintegre parte de la
cuota patronal del uno por ciento (prima que conforme a lo
establecido en el artículo 211 de la Ley del Seguro Social
debe cubrir el patrón sobre el salario base de cotización, con
independencia de que tenga trabajadores con la necesidad
de recibir el servicio), que pagó por concepto del seguro de
guarderías y prestaciones sociales.
Como se advierte, la base legal para la subrogación de

las guarderías únicamente está consignada a favor de los
patrones inscritos en el Instituto Mexicano del Seguro y con
trabajadores a su servicio afiliados al propio instituto, siempre
y cuando dichas guarderías se encuentren instaladas en sus
empresas o establecimientos y reúnan los requisitos
señalados en las disposiciones relativas, es decir, no se trata
de una excepción general a favor de cualquier patrón, sino
que se deben colmar todos los requisitos para que
60
Informe preliminar
válidamente se pueda efectuar la subrogación patronal

prevista en la ley.
En relación con este tema cabe destacar que en la Ley

del Seguro Social de mil novecientos setenta y tres se
introdujo en el régimen obligatorio el seguro de guarderías
para hijos de asegurados. Con esta innovación se pretendió
hacer congruente la ley de seguridad social con lo dispuesto
en el artículo 171 de la Ley Federal del Trabajo, que desde su
reforma de mil novecientos setenta y dos había establecido
que el encargado de proporcionar el servicio de guarderías
sería el Instituto Mexicano del Seguro Social al considerar
que dicho organismo contaba con experiencia técnica y
administrativa para tal efecto. Además, en el artículo décimo
cuarto transitorio de la Ley del Seguro Social en cita, se
ordenó que el instituto debía organizar y establecer los
servicios de guardería en un plazo de cuatro años contados a
partir de la entrada en vigor de esa ley.
No obstante lo anterior, la Ley del Seguro Social, en su

artículo 192 (actual 213), previó el caso de excepción en
comento, consistente en que el instituto podría celebrar
convenios de reversión de cuotas o subrogación de servicios
con los patrones que tuvieran instaladas guarderías en sus
empresas o establecimientos cuando reunieran los requisitos
señalados en las disposiciones relativas, en la inteligencia de
que los servicios de guardería incluirían el aseo, la
alimentación, el cuidado de la salud, la educación y la
recreación de los hijos de los derechohabientes.
61
Informe preliminar
La razón de ser de las guarderías patronales se

contempló como un beneficio tanto para los trabajadores
como para los patrones, ya que entre otros factores se
consideró que la rotación de personal sería menor, así como
la disminución del ausentismo laboral en caso de enfermedad
del menor, o bien, que habría mayor puntualidad toda vez que
se evita que la madre se traslade a dejar al menor y luego a
recogerlo a distancias mayores que las consideradas cuando
la guardería se encuentra en el centro de trabajo. Finalmente,
también se estimó que se compensaría al patrón con mayor
productividad al poder quedarse la madre a terminar las
tareas pendientes, sabedora de que su menor tiene el
servicio de guardería disponible en su centro de labores,
además de que el patrón vería reintegrado en parte el
porcentaje que por este concepto se aporta a la seguridad
social.
Sin embargo, éstos objetivos no han sido suficientes

para que las guarderías patronales proliferen en nuestro país,
ya que en la actualidad únicamente la Universidad de Colima
es la que opera bajo el esquema patronal urbano
propiamente dicho.
Además de la guardería en comento, se debe precisar

que tratándose de la industria agrícola en México operan
trece guarderías bajo el esquema de campo distribuidas de la
siguiente manera: una en Baja California, dos en Baja
California Sur, una en Michoacán, ocho en Sinaloa y una en
62
Informe preliminar
Sonora (actualmente tres se encuentran en cierre temporal),

según información proporcionada por el encargado del
despacho de la Coordinación de Guarderías mediante oficio
de uno de diciembre del dos mil nueve (fojas 252 y 253, tomo
VI, expediente de investigación 1/2009-00).
Los datos anteriores dan la pauta para concluir que

menos del uno por ciento de las más de mil cuatrocientas
ochenta guarderías que operan en nuestro país funcionan
bajo el esquema patronal.
Con base en la información proporcionada por el

instituto se obtiene que la mayoría de las guarderías de
patrones funcionan bajo el esquema de campo, las cuales
están destinadas a trabajadores agrícolas eventuales, es
decir, a las personas físicas que son contratadas por uno o
más patrones durante un año, por períodos que en ningún
caso podrán ser superiores a veintisiete semanas por cada
patrón (si rebasa el tope de semanas señalado será
considerado como trabajador permanente), para labores de
siembra, deshije, cosecha, recolección, preparación de
productos para su primera enajenación y otras análogas de
naturaleza agrícola, ganadera, forestal o mixta, a cielo abierto
o en invernadero.
Cabe recordar que al tener en consideración tales

condiciones específicas del trabajo en el campo se ha
pretendido avanzar en la protección de los trabajadores
eventuales del campo y su familia mediante su acceso a los
63
Informe preliminar
beneficios de la seguridad social, al reconocerlos como

sujetos del régimen obligatorio del Seguro Social, que rige
para toda persona que preste sus servicios por virtud de una
relación laboral conforme la definen los artículos 20 y 21 de la
Ley Federal del Trabajo.
Por esa razón, en la Ley del Seguro Social y el

Reglamento para la Seguridad Social para el Campo se
tuvieron en cuenta las peculiaridades de las condiciones en
que prestan sus servicios esta clase de trabajadores y se
estableció un capítulo específico referente a la seguridad
social en el campo, en el cual se precisaron las vías para que
dichos trabajadores y sus familias gocen de los beneficios
que otorga la ley, así como para simplificar el cumplimiento
de las obligaciones patronales, de modo que se pudiera
favorecer la ampliación de la cobertura de la seguridad social
en el campo mexicano, además de permitir la subrogación del
servicio de guarderías, previéndose la participación de los
patrones del campo en la prestación de dicho servicio.
En el caso de la subrogación del servicio para las

guarderías en el campo, con fundamento en lo dispuesto en
el reglamento en cita (vigente a partir del uno de julio de mil
novecientos noventa y siete), se requiere la solicitud por
escrito del patrón o de la organización de trabajadores
eventuales del campo ante el instituto y que todos los
trabajadores del patrón estén afiliados, independientemente
de que hagan uso o no de la guardería.
64
Informe preliminar
Se deberá estar al corriente en el pago de las cuotas

obrero-patronales, conforme a los registros del instituto,
también será necesario acreditar la posesión legal del
inmueble en donde se proporcionará el servicio, ya sea por
propiedad, arrendamiento o comodato; el instituto evaluará la
petición; la guardería deberá estar ubicada dentro de los
campos agrícolas o terrenos aledaños cercanos a los lugares
de trabajo y en instalaciones que no representen riesgo para
los niños usuarios.
El inmueble deberá contar con el espacio suficiente para

otorgar el servicio a todos los menores de cuarenta y tres
días a cuatro años de edad, hijos de los trabajadores con
derecho al servicio; una vez que la propuesta del inmueble o
proyecto de inmueble del productor o de la organización
cubra los requisitos para la subrogación del servicio, se
suscribirá el convenio (por el Director General del instituto y el
patrón) por un plazo de tres años, en el entendido de que los
compromisos que rebasen las asignaciones presupuestarias
para el año en que se suscriba el convenio quedarán sujetos,
para los fines de su ejecución y pago, a la disponibilidad
presupuestaria de años subsecuentes.
Tratándose de la contratación de las guarderías

patronales urbanas se requiere de la celebración de un
convenio de subrogación de servicios de guardería y de
reversión de cuotas, en el que se especifique el objeto de la
contratación en términos de lo previsto en el artículo 213 de la
Ley del Seguro Social, así como el ajuste mensual sobre el
65
Informe preliminar
importe que arroje la cédula de determinación que

corresponda, es decir, el ochenta por ciento del uno por
ciento del importe de las cuotas obrero patronales del seguro
de guarderías, el cual únicamente se presta a los
trabajadores del patrón sin perjuicio de que la guardería
patronal quede sujeta a la inspección, supervisión, vigilancia y
normatividad del Instituto Mexicano del Seguro Social, aun
cuando en el tema relativo a la vigencia se estipule que esta
es indefinida a partir de su firma, sin menoscabo de
establecer causas de terminación del contrato, como son el
común acuerdo entre las partes, la falta de cumplimiento del
patrón en cualquiera de las obligaciones contraídas, o bien, la
falta de pago injustificado por un periodo mayor al establecido
en la ley.
IV. Origen y situación actual de los convenios de

prestación de servicios celebrados por el Instituto
Mexicano del Seguro Social con particulares.
Al analizar el marco jurídico relativo a la operación de

guarderías quedó precisado que los llamados contratos de
subrogación nacen a partir de la expedición del acuerdo
844/83 del Consejo Técnico, donde se aprobó el programa
denominado Expansión del Servicio de Guarderías.
En sus inicios, la participación de la comunidad en la

operación de la guardería fue para instalar en pequeñas
comunidades el servicio. La intención fue cubrir las
necesidades en localidades donde la fuerza laboral femenina
66
Informe preliminar
fluctuara o tuviera menos de tres mil trabajadoras. La

subrogación consistió en que las propias derechohabientes
tuvieran intervención directa en la prestación del servicio,
conformando asociaciones civiles que estuvieron asesoradas
técnicamente por el Instituto Mexicano del Seguro Social, a
quien además le correspondía la rectoría de las normas
regulatorias del servicio y la vigilancia técnica en la operación
de esas guarderías.
Una vez aprobadas las reformas a la Ley del Seguro

Social en mil novecientos noventa y cinco, que pretendieron
otorgar al instituto una reorganización administrativa y
financiera, se aprobó el esquema de guardería “vecinal
comunitario”.
El sistema de “subrogación de servicios”, con el que

inició, consistió en el otorgamiento de la prestación de
servicios a asociaciones de particulares cuando cumplieran
los requisitos establecidos en los manuales elaborados por la
Coordinación de Guarderías, dependiente de la Dirección de
Prestaciones Económicas y Sociales del instituto, conforme al
plan de expansión elaborado por cada una de las
delegaciones, quienes debían supervisar el cumplimiento de
los requisitos para aprobar el inicio de las operaciones.
Ahora bien, conviene precisar que la institución jurídica

de la subrogación alude al ámbito del derecho civil. Se
actualiza cuando existe la sustitución de una obligación por
otra, ya sea porque exista una modificación de los elementos
67
Informe preliminar
de la relación obligatoria, o bien, porque exista un cambio del

sujeto obligado.
Llevada dicha noción al plano del derecho administrativo

se asemeja a las consecuencias jurídicas que surgen con
motivo de la concesión de un servicio público, pues la
convención tiene por efecto que el particular cumpla con la
obligación del Estado de prestar el servicio a cambio de una
remuneración, bajo las normas que establezca la propia
administración. Sin embargo, existen dos diferencias
sustanciales entre la concesión del servicio y la subrogación,
en primer término la duración, pues uno de los elementos que
exige la concesión es que la prestación sea de larga
duración, en tanto que para el particular implica un riesgo la
inversión y, en segundo término, la remuneración corre a
cargo del Estado, ya que no se trata del pago de una
contribución enterada directamente por el usuario.
La evolución de los esquemas del seguro de guarderías

hacen ver que lo que en un inicio se denominó contratos de
subrogación de servicios, en realidad fueron contratos de
prestación de servicios, pues virtud a ellos los particulares
cumplieron la obligación del Estado, sin que en ningún
momento tal deber fuera originariamente de aquellos.
Conviene mencionar que desde noviembre del dos mil

uno la Coordinación de Guarderías, dependiente de la
Dirección de Prestaciones Económicas y Sociales del Instituto
Mexicano del Seguro Social, solicitó la opinión de la Dirección
68
Informe preliminar
General Adjunta de Normatividad de Adquisiciones y

Servicios, de la entonces Secretaría de Contraloría y
Desarrollo Administrativo, respecto de si la subrogación de
los servicios de guardería realizada por el instituto estaba
sujeta a los procedimientos establecidos en la Ley de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público,
o bien, se trataba de un servicio regulado exclusivamente por
la Ley del Seguro Social y, en su caso, si esas contrataciones
caerían en el supuesto de excepción a la licitación pública
(anexo 28, anexo general 3.1.1).
En una primer respuesta, en diciembre del dos mil uno,

el Titular de la Dirección General Adjunta de Normatividad de
Adquisiciones y Servicios, de la Secretaría de la Contraloría y
Desarrollo Administrativo, resolvió que la contratación del
servicio de guarderías se ubicaba dentro de los supuestos de
la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del
Sector Público, por lo que su contratación quedaba sujeta al
ámbito de aplicación de esa ley (anexo 29, anexo general
3.1.1).
También se indicó al instituto que la contratación podría

ser bajo el supuesto de excepción a la licitación pública,
siempre que las operaciones se sometieran al dictamen del
Comité de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios.
En junio del dos mil dos, el Instituto Mexicano del

Seguro Social, a través de la Dirección Jurídica, solicitó
nuevamente que se confirmara la no aplicación de la Ley de
69
Informe preliminar
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público

para el esquema de subrogación de guarderías. A tal petición,
la unidad de asuntos jurídicos de la Secretaría de la
Contraloría y Desarrollo Administrativo resolvió que las
contrataciones de prestación de servicios de guarderías que
celebra el Instituto Mexicano del Seguro Social se
encontraban sujetas a las disposiciones de la Ley de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público,
excepto aquellos que fueran proporcionados por los patrones
en sus empresas o establecimientos (anexo 30, anexo
general 3.1.1).
Ante tales resoluciones, en los acuerdos del Consejo

Técnico 602/2002, 298/2003 y 127/2006 se estableció que la
contratación de los servicios de guardería celebrados por el
Instituto Mexicano del Seguro Social debían regirse por lo
dispuesto en la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y
Servicios del Sector Público.
La determinación respecto a que la operación de los

servicios se otorgara por la vía de adjudicación directa quedó
tomada en el acuerdo 16/2002, emitido por el Comité
Institucional de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del
Instituto Mexicano del Seguro Social, en sesión extraordinaria
de siete de marzo del dos mil dos (anexo 34, anexo general
3.1.1).
En esa sesión el comité dictaminó procedente que la

Coordinación de Guarderías iniciara, a través de las treinta y
70
Informe preliminar
siete delegaciones, los procedimientos de adjudicación

directa para la contratación del servicio de guarderías a nivel
nacional.
Posteriormente, en sesión de catorce de abril del dos mil

tres, el mismo comité aprobó el acuerdo 57/2003, mediante el
cual autorizó la contratación, vía adjudicación directa, de la
prestación de servicios de guardería a través del esquema
vecinal comunitario en la modalidad multianual, esto es, con
vigencias de dos y tres años a favor de los prestadores que
ya estuvieran otorgando el servicio en el año dos mil tres
(anexo 50, anexo general 3.1.1).
El quince de noviembre del dos mil seis, el Comité

Institucional de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios
celebró sesión extraordinaria donde aprobó el acuerdo
112/2006, en el cual dictaminó procedente que bajo la
responsabilidad de la Coordinación de Guarderías, las
delegaciones estatales, regionales y del Distrito Federal,
efectuaran la contratación multianual, esto es, por un plazo de
tres años de la prestación del servicio de guardería bajo el
esquema “vecinal comunitario único” para garantizar la
continuidad de los servicios aplicando el procedimiento de
adjudicación directa (anexo 102, anexo general 3.1.1).
El veintitrés de enero del dos mil siete se aprobó el

Manual de Organización de la Dirección de Prestaciones
Económicas y Sociales. En el apartado 8.5, se dispusieron las
atribuciones de la Coordinación de Guarderías, estableciendo
71
Informe preliminar
que le correspondía establecer el soporte técnico, proponer

las directrices generales y el marco normativo para el
otorgamiento del servicio de guarderías; planear la expansión
del servicio de guarderías; coordinar la elaboración de
estudios que proyecten la oferta y demanda del servicio de
guarderías; aprobar la realización de investigaciones,
estudios científicos y técnicos en materia de desarrollo infantil
en guarderías del Instituto Mexicano del Seguro Social que
sustenten el mejoramiento de su servicio; establecer
coordinación con organismos del contexto nacional e
internacional a fin de conocer avances en el campo de la
atención infantil e intercambiar programas sustantivos y
modelos del servicio de guarderías; promover el desarrollo e
implantación de nuevos modelos de atención infantil que
demandante, sustentados por estudios de viabilidad
financiera; definir sistemas de información que permitan
evaluar los resultados de la operación y expansión del
servicio de guarderías; validar la vigencia de la normatividad
emitida para la prestación del servicio de guarderías, así
como definir los mecanismos que permitan la
descentralización de los procesos operativos del servicio de
guarderías (anexo 151, anexo general 1.1.5).
En sesión de veintiocho de febrero del dos mil siete, el

Consejo Técnico del Instituto Mexicano del Seguro Social
aprobó el acuerdo ACDO.HCT.280207/73.P.DAED, en el cual
autorizó el documento denominado Políticas, Bases y
Lineamientos en Materia de Adquisiciones, Arrendamientos y
72
Informe preliminar
Prestación de Servicios donde se establecieron los criterios

para realizar los procedimientos en materia de adquisiciones,
arrendamientos y prestación de servicios que coadyuvaran a
las áreas adquirentes y solicitantes del instituto al
cumplimiento de las metas y programas institucionales (anexo
104, anexo general 3.1.1).
Con apoyo en dicho documento, así como en diversos

preceptos de la Constitución, de la Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Público, el catorce de
agosto del dos mil ocho se publicó en el Diario Oficial de la
Federación la convocatoria 005, en forma de licitación pública
nacional para todos aquellos interesados en participar para la
contratación del servicio de guarderías de los esquemas
vecinal comunitario e integradora a nivel nacional (anexo 14,
anexo general 3.2.1).
Con idéntico fundamento, el trece de noviembre del dos

mil ocho se publicó en el Diario Oficial de la Federación la
convocatoria 035 a fin de que los interesados en participar en
la licitación pública nacional para la contratación del servicio
de guarderías bajo los esquemas vecinal comunitario e
integrador presentaran sus propuestas (anexo 15, anexo
general 3.2.1).
A partir del dos mil ocho, la contratación de los servicios

de guarderías se realiza a través de licitaciones públicas,
conforme el vencimiento de los contratos otorgados vía
73
Informe preliminar
adjudicación directa que fueron renovados para el período

dos mil siete a dos mil nueve.
De todo lo que hasta ahora se ha dicho se aprecia que

actualmente existen contratos multianuales de prestación de
servicios otorgados por vía de adjudicación directa, suscritos
antes de la aprobación del acuerdo del Consejo Técnico que
establece las bases para la licitación pública. A partir del dos
mil ocho se han emitido diversas convocatorias públicas para
la contratación de los servicios de guarderías por la vía antes
indicada.
V. Relación de elementos de juicio.
En cumplimiento a lo previsto en el punto 20.2 del

Acuerdo General del Pleno 16/2007, a continuación se
relacionan los elementos de convicción que los comisionados
recabaron durante la investigación de los hechos ocurridos en
la Guardería ABC, en Hermosillo, Sonora:
I. TESTIMONIOS
1. Cincuenta y siete testimonios de los padres y

familiares de los menores afectados por el accidente ocurrido
en la Guardería ABC (Contienen manifestaciones
relacionadas con el desarrollo del menor dentro de la
guardería, el trato del personal a los niños y niñas; así como
la narración de cada uno de ellos de lo que vivieron el día del
siniestro y de los apoyos que se les ofrecieron).
74
Informe preliminar
2. Testimonio de los abogados que representan a los

padres de los menores afectados (Los comisionados
solicitaron a los apoderados que narraran los hechos que les
constaran relacionados con el incendio del cinco de junio de
dos mil nueve).
3. Dos testimonios de ex Directoras de la Guardería

ABC y de doce maestras que laboraban el día del accidente
(Contiene manifestaciones relacionadas con aspectos
operativos y de seguridad de la guardería y de los hechos
ocurridos a raíz del incendio del cinco de junio de dos mil
nueve).
4. Testimonio de la Directora de la Guardería ABC

(Contiene manifestaciones relacionadas con aspectos
operativos y de seguridad de la guardería y de los hechos
ocurridos el cinco de junio de dos mil nueve).
5. Testimonio de los propietarios de la Guardería

ABC (Contiene manifestaciones relacionadas con aspectos
operativos de la guardería y de los hechos ocurridos el cinco
de junio de dos mil nueve).
6. Diez testimonios de ciudadanos voluntarios que

participaron en labores de auxilio el día del accidente en la
Guardería ABC (Contienen manifestaciones relacionadas con
el cómo se dieron cuenta del incendio del cinco de junio de
dos mil nueve y cuál fue su participación durante el siniestro).
75
Informe preliminar
7. Tres testimonios de los empleados de la gasolinera

aledaña a la Guardería ABC (Contienen manifestaciones
relacionadas con el cómo se dieron cuenta del incendio del
cinco de junio de dos mil nueve y qué hicieron durante el
siniestro y cuál fue su participación en las labores de rescate).
8. Testimonio del esposo de la Directora de la

Guardería ABC (Contiene manifestaciones relacionadas con
el cómo se dio cuenta del incendio del cinco de junio de dos
mil nueve y que hizo durante el siniestro).
9. Cuarenta y dos testimonios de los Policías

Municipales de Hermosillo, Sonora, que participaron en las
labores de auxilio (Contienen manifestaciones relacionadas
con su participación directa o indirecta durante el incendio del
cinco de junio de dos mil nueve).
10. Treinta y cinco testimonios de los Policías

Estatales de Sonora que participaron en las labores de auxilio
(Contienen manifestaciones relacionadas con su participación
directa o indirecta durante el incendio del cinco de junio de
dos mil nueve).
11. Veintitrés testimonios de los Policías Estatales

Investigadores que participaron en las labores de auxilio
(Contienen manifestaciones relacionadas con su participación
directa o indirecta durante el incendio del cinco de junio de
dos mil nueve).
76
Informe preliminar
12. Setenta y tres testimonios de los Bomberos de la

ciudad de Hermosillo, Sonora, que participaron en las labores
de auxilio (Contienen manifestaciones relacionadas con su
participación directa o indirecta durante el incendio del cinco
de junio de dos mil nueve).
13. Testimonio del ex Titular de la Unidad de

Protección Civil del Estado de Sonora (Contiene
manifestaciones relacionadas con las medidas de seguridad y
las supervisiones que se practicaron en la guardería cuando
estuvo al frente de la unidad).
14. Testimonio del ex Director de la Unidad de

Protección Civil, en Hermosillo, Sonora (Contiene
manifestaciones relacionadas con las medidas de seguridad y
las supervisiones que correspondían o no a la unidad durante
su encargo, así como una exposición teórica de cómo puede
iniciar y desarrollarse un incendio).
15. Dos testimonios de los encargados de las

Unidades de Protección Civil del Municipio de Hermosillo y
del Estado de Sonora (Contiene manifestaciones
relacionadas con las medidas de seguridad y las
supervisiones que se hicieron en la guardería).
16. Treinta y seis testimonios del personal de la Cruz

Roja Mexicana, en Hermosillo, Sonora (Contienen
manifestaciones relacionadas con su participación directa o
77
Informe preliminar
indirecta durante el incendio del cinco de junio de dos mil

nueve).
17. Siete testimonios de los trabajadores que laboraron

el cinco de junio de dos mil nueve en la bodega contigua a la
Guardería ABC (Contiene manifestaciones relacionadas con
la actividad que desarrollaron el cinco de junio de dos mil
nueve).
18. Seis testimonios de las esposas de los

trabajadores que laboraron el cinco de junio de dos mil nueve
en la bodega contigua a la Guardería ABC (Contiene
manifestaciones relacionadas con la actividad que dicen
desarrollaron sus cónyuges el cinco de junio de dos mil
nueve).
19. Dos testimonios de personas que impartieron

cursos de protección civil en la Guardería ABC.
20. Testimonio de una periodista (Contiene aspectos

relacionados con la cobertura informativa de los hechos
ocurridos el cinco de junio de dos mil nueve).
II. COMPARECENCIAS
21. Comparecencia del ex Gobernador del Estado de

Sonora (Contiene manifestaciones relacionadas con las
acciones que tomó durante su gobierno en materia de
78
Informe preliminar
protección civil, así como las que desarrolló a raíz del

siniestro con apoyo de su gabinete).
22. Comparecencia del Gobernador del Estado de

Sonora (Contiene manifestaciones relacionadas con las
decisiones que su gobierno tomó para dar continuidad a los
apoyos para las víctimas del siniestro).
23. Comparecencia del Procurador General de Justicia

del Estado de Sonora (Contiene manifestaciones
relacionadas con las acciones que tomó durante y con
posterioridad al siniestro).
24. Comparecencia del ex Presidente Municipal de

Hermosillo, Sonora (Se refiere a las acciones que se
realizaron por el ayuntamiento durante y con posterioridad al
incendio del cinco de junio de dos mil nueve).
25. Comparecencia del Presidente Municipal de

Hermosillo, Sonora (Contiene manifestaciones relacionadas
con las decisiones de su gobierno en relación con las
situaciones derivadas del incendio de cinco de junio de dos
mil nueve).
26. Comparecencia del Director General del Instituto

Mexicano del Seguro Social (Contiene manifestaciones
relacionadas con las facultades legales conferidas al
instituto).
79
Informe preliminar
27. Comparecencia del Director Jurídico del Instituto

Mexicano del Seguro Social (Contiene manifestaciones
relacionadas con las facultades legales conferidas al
instituto).
28. Comparecencia del ex Delegado Estatal del

Instituto Mexicano del Seguro Social, en el Estado de Sonora
(Contiene manifestaciones relacionadas con las facultades
legales conferidas al cargo que ostentó).
29. Comparecencia del Coordinador de Atención a

Quejas y Orientación a Derechohabientes y de la
Coordinadora Técnica de Información y Orientación al
Derechohabiente del Instituto Mexicano del Seguro Social
(Contiene manifestaciones relacionadas con las facultades
legales conferidas a los cargos de los comparecientes).
30. Comparecencia del encargado del despacho de la

Delegación Sur en el Estado de Sonora del Instituto Mexicano
del Seguro Social (Contiene manifestaciones relacionadas
con las facultades legales conferidas al cargo que ostentó).
31. Comparecencia del Jefe de Asuntos Jurídicos en la

Delegación Sur del Estado de Sonora del Instituto Mexicano
del Seguro Social (Contiene manifestaciones relacionadas
con las facultades legales conferidas al instituto).
32. Comparecencia de la Encargada del Despacho del

Departamento de Guarderías Delegación Sur en el Estado de
80
Informe preliminar
Sonora del Instituto Mexicano del Seguro Social (Contiene

manifestaciones relacionadas con las facultades legales
conferidas al cargo).
33. Comparecencia del encargado del despacho de la

Jefatura de Prestaciones Económicas y Sociales Delegación
Sur en el Estado de Sonora del Instituto Mexicano del Seguro
Social (Contiene manifestaciones relacionadas con las
facultades legales conferidas al cargo).
34. Comparecencia del Jefe de Servicios de Finanzas

del Estado de Sonora.
35. Comparecencia del Jefe de la Oficina de Finanzas

zona Hermosillo en el Estado de Sonora.
36. Comparecencia de los apoderados legales de los

padres de familia de los menores afectados en la junta para la
elaboración de los contratos con los peritos extranjeros.
III. ENTREVISTAS
37. Entrevista con autoridades de la Comisión

Nacional de Arbitraje Médico (CONAMED) (Contiene
aspectos relacionados con los peritajes solicitados en los
casos de probable negligencia médica reportados).
81
Informe preliminar
38. Entrevista con el Presidente de la Confederación

de Cámaras Nacionales de Comercio, Servicios y Turismo
(CONCANACO) (Contiene manifestaciones relacionadas con
las actividades de las guarderías participativas agremiadas a
esa Cámara de Comercio).
39. Entrevista con los directivos de la Asociación

Nacional de Guarderías (ASNAGU) (Contiene aspectos
relacionados con la operatividad, funcionamiento y normas
que rigen la prestación del servicio de guarderías).
40. Entrevista con los miembros de la Asociación de

Guarderías de Sonora (Contiene aspectos relacionados con
la operatividad, funcionamiento y normas que rigen la
prestación del servicio de guarderías).
41. Entrevista con la encargada de la oficina en México

del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos con la Suprema Corte de Justicia de la
Nación y la oficina de Protección de Derechos de la Niñez en
el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF)
(Contiene aspectos relacionados con la protección de los
menores, vigentes en tratados, pactos y convenciones
internacionales).
IV. PERICIALES
42. Peritaje técnico del accidente ocurrido en la

Guardería ABC, rendido el veintiocho de enero de dos mil
82
Informe preliminar
diez, por expertos en incendios de San Diego California,

Estados Unidos de América (Contiene aspectos relacionados
con el origen, la causa y la propagación del incendio, así
como las normas internacionales, nacionales, estatales y
municipales que rigen la operación y funcionamiento de las
guarderías, con las opiniones y conclusiones respectivas).
43. Peritaje matemático emitido por expertos del

Instituto de Investigaciones Matemáticas y de Sistemas de la
Universidad Nacional Autónoma de México (Contiene
aspectos relacionados con los contratos, la protección civil, la
supervisión y la capacitación en las guarderías que prestan
servicios bajo esquema similar al de la Guardería ABC).
V. INSPECCIONES
44. Ciento sesenta y ocho actas de visita de

inspección a guarderías de particulares contratadas por el
Instituto Mexicano del Seguro Social (Contienen las cédulas y
el material de apoyo remitido por los comisionados, los jueces
de distrito o los encargados de despacho que físicamente se
constituyeron en las guarderías de la muestra referencial que
proporcionaron los peritos matemáticos).
45. Once actas de visita de inspección a guarderías

subrogadas a patrones por el Instituto Mexicano del Seguro
Social (Contienen las cédulas y el material de apoyo remitido
por los comisionados que físicamente se constituyeron en la
83
Informe preliminar
totalidad de las guarderías que actualmente funcionan en el

país bajo el régimen referido).
46. Acta de inspección para determinar la distancia

que existe entre la estación de servicio de Pemex La Carreta,
Sociedad Anónima de Capital Variable y el inmueble de la
Guardería ABC.
VI. DOCUMENTALES
47. Copia certificada del expediente de la Guardería

ABC (en III tomos).
48. Catorce convenios de subrogación y sus anexos,

en copias certificadas, celebrados por el Instituto Mexicano
del Seguro Social con patrones.
49. Un mil cuatrocientos ochenta expedientes de

guarderías que operan con el régimen de prestación de
servicios en copias certificadas contenidos en ciento ochenta
y dos cajas.
50. Relación de guarderías subrogadas que terminaron

anticipadamente su contrato.
51. Relación de guarderías subrogadas a las que se

les rescindió su contrato.
84
Informe preliminar
52. Copia certificada de las causas penales 126/2009,

133/2009 y 134/2009 remitidas por el Juzgado Primero de
Distrito en el Estado de Sonora.
53. Copia certificada de actuaciones remitidas por la

Comisión Nacional de Derechos Humanos.
54. Copia certificada de la causa penal 226/2009

remitida por el Juez Octavo de Primera Instancia de lo Penal
del Distrito Judicial de Hermosillo, Sonora en ocho cajas.
55. Informe de hechos del gobernador del Estado de

Sonora (Contiene declaraciones en relación con los hechos
ocurridos el cinco de junio de dos mil nueve en la Guardería
ABC).
56. Documentales y fotografías de Juan René Leyva

Sánchez (Relacionadas con el incendio del cinco de junio de
dos mil nueve).
57. Documental remitida por el Sistema de Información

y Administración de Guarderías (SIAG) (Contiene los
registros correspondientes a la Guardería ABC).
58. Documentación remitida por PEMEX-REFINACIÓN

(Contiene información relativa a la gasolinera aledaña a la
Guardería ABC).
85
Informe preliminar
59. Informe del Gobierno del Estado relativo al

arrendamiento de la bodega contigua a la Guardería ABC.
60. Información de la Secretaría de Educación y

Cultura del Estado de Sonora (Contiene trámites relacionados
con la Guardería ABC).
61. Partes policiacos del día del accidente que remite

la Dirección General de Asuntos Jurídicos del Municipio de
Hermosillo, Sonora.
62. Cronología de llamadas telefónicas que remite la

Dirección General de Asuntos Jurídicos del Municipio de
Hermosillo, Sonora (Contiene ciento siete llamadas
registradas en la Cruz Roja de Hermosillo, Sonora, con
motivo del incendio).
63. Expedientes clínicos respecto de quienes aducen

negligencia médica, remitidos por el Director Jurídico del
Instituto Mexicano del Seguro Social.
64. Documentación entregada por el ex Director de la

Unidad de Protección Civil, en Hermosillo, Sonora (Contiene
cuestiones relacionadas con la protección civil de la
Guardería ABC).
65. Relación de niños que la Cruz Roja Mexicana

trasladó a diferentes hospitales.
86
Informe preliminar
66. Acuerdo Marco de Colaboración entre la Suprema

Corte de Justicia de la Nación y la oficina en México del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos.
67. Informe elaborado de manera conjunta por el Alto

Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos (OACNUDH) y el Fondo de Naciones Unidas para
la Infancia (UNICEF) (Contiene los estándares
internacionales de protección de menores).
68. Veintitrés dictámenes de la Comisión Nacional de

Arbitraje Médico (CONAMED) (Contiene los peritajes
solicitados en los casos que se alegó negligencia médica).
69. Informe de la Comisión Nacional de Derechos

Humanos acerca de quejas presentadas por algunos padres.
70. Censo de niños fallecidos, hospitalizados y

expuestos a inhalación de gases tóxicos.
71. Censo de las maestras y personal que asistieron a

laborar el cinco de junio del dos mil nueve a la Guardería
ABC.
VII. MATERIAL VIDEOGRÁFICO
72. Seis discos de material videográfico remitidos por

TV Azteca Sonora.
87
Informe preliminar
73. Disco con material fotográfico remitido por el

periódico Expreso.
74. Disco duro con material videográfico remitido por

Telemax.
75. Disco compacto con material fotográfico remitido

por el periódico Excelsior.
76. Disco con material videográfico remitido por

Televisa.
77. Disco compacto con material fotográfico remitido

por el periódico El Imparcial.
78. Memoria USB de serial “Universal serial bus”,

entregado a los comisionados por una madre de familia
(contiene material videográfico relacionado con la forma en
que se incendia el poliuretano y diversas fotografías de los
inmuebles siniestrados).
79. Carpeta electrónica que proporcionó un padre de

familia con diversos datos que recopiló respecto de los
materiales de construcción de la guardería y otros elementos
que consideró atinentes a la investigación.
88
Informe preliminar
VI. Diagnóstico general de guarderías
En el protocolo de investigación aprobado por el Pleno

de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se estableció
que a fin de aportar los elementos de juicio necesarios para
dilucidar si los sucesos del cinco de junio del dos mil nueve
ocurridos en la Guardería ABC, ubicada en Hermosillo,
Sonora, generaron violaciones graves de las garantías
individuales contenidas en los artículos 4º y 123
constitucionales, era necesario realizar un diagnóstico
general de las guarderías que operan con similar esquema al
de la denominada ABC.
Este diagnóstico general del estado de cosas que

impera en las guarderías de ese tipo obedece a la hipótesis
de si los hechos ocurridos el cinco de junio del dos mil nueve
son el resultado o están relacionados con la existencia de un
desorden generalizado en la instalación, operación y
supervisión de las guarderías del Instituto Mexicano del
Seguro Social.
1. Metodología
El estudio fue llevado a cabo en dos vertientes: en

primer término, un análisis documental de las mil
cuatrocientos ochenta guarderías con contrato de prestación
de servicios que funcionan bajo el esquema vecinal
comunitario y, en segundo término, la inspección de un
número representativo de dichas guarderías, así como del
89
Informe preliminar
número total de las que funcionan bajo el verdadero esquema

de subrogación, o sea, de patrones.
La decisión de realizar tanto un análisis documental

como una inspección ocular obedeció a que ambas tenían
propósitos diferentes. La revisión documental funcionó como
una especie de auditoria jurídica, a partir de la cual se podrá
emitir una opinión sobre los tres aspectos fundamentales que
se desprenden de los objetivos de la investigación
establecidos por el Tribunal Pleno: la regularidad en el
otorgamiento de los contratos, la operación de las guarderías
y la supervisión por parte de las autoridades tanto del Instituto
Mexicano del Seguro Social como estatales y municipales.
La inspección ocular tuvo la finalidad de revisar el

estado físico de los inmuebles, aspectos relativos a su
operación, el cumplimiento de la normatividad de protección
civil aplicable y la eventual existencia de establecimientos
contiguos y aledaños que potencialmente pudieran
representar un riesgo para la guardería.
En adición a que las revisiones estaban encaminadas a

metas distintas, se optó por practicar ambos estudios a fin de
corroborar recíprocamente los datos que aportaran y lograr
un mayor grado de confiabilidad en los resultados en virtud de
que la revisión documental comprendió el ciento por ciento
del universo de guarderías, mientras que las inspecciones
alcanzaron solamente un número representativo de ese
universo.
90
Informe preliminar
En cuanto a la muestra representativa conviene informar

que la cantidad de hasta ciento sesenta guarderías tiene un
porcentaje de error de más menos siete por ciento. Esto se
traduce en que los resultados pueden variar, a la baja o a la
alza, cuando más en esa medida, pues habrá supuestos en
que la desviación estándar sea menor dependiendo de la
cantidad de datos recolectados y de lo homogéneo o
heterogéneo que sean.
Una revisión de esta índole nos permite hacer

inferencias, es decir, obtener una conclusión general a partir
de casos particulares, con relación al resto del universo de las
mil cuatrocientas ochenta prestadoras de servicios.
1.1. Revisión documental de las mil cuatrocientas

ochenta guarderías del esquema vecinal comunitario
A la luz de los objetivos de investigación delimitados por

el Tribunal Pleno resultó claro que el estudio de los
expedientes debía estar encaminado a tres aspectos
fundamentales: adjudicación de los contratos, operación de
las guarderías y supervisión de las autoridades en los
diferentes ámbitos competenciales.
Cada uno de esos expedientes está compuesto por una

pluralidad de documentos que reflejan el historial completo de
cada prestadora de servicios partiendo de la primera
adjudicación contractual hasta la del contrato vigente, que en
91
Informe preliminar
la mayoría de los casos fue del primero de enero del dos mil
siete hasta el treinta y uno de diciembre del dos mil nueve.
Entre estos dos momentos se encuentra la

documentación que refleja los términos en que se ha venido
prestado el servicio, esto es, la operación de la guardería, así
como la supervisión o vigilancia de las diversas autoridades
competentes que comprende tanto las visitas hechas por el
instituto como las de autoridades estatales o municipales en
materia de protección civil.
El Director Jurídico del Instituto Mexicano del Seguro

Social remitió los mil cuatrocientos ochenta expedientes
completos y certificados de las guarderías provenientes de
cada una de las treinta y cinco delegaciones de dicho
instituto. Esos expedientes comprenden un total de
novecientos treinta y un mil setecientos veintinueve fojas.
Dado el volumen de la información, fue necesario

diseñar un esquema para el análisis de los tomos
correspondientes y la captura de los datos relevantes para los
tres aspectos señalados. Para tal efecto se creó una base de
datos subdividida en tres tablas que reflejan estos tres
ámbitos (anexo general 37).
En lo general cada tabla responde a una interrogante en

relación con la regularidad de la adjudicación del contrato, la
operación de la guardería y la supervisión por parte de las
diversas autoridades competentes.
92
Informe preliminar
En lo particular, las tablas arrojan datos que responden

a cuestiones más específicas como por ejemplo, en cuanto a
la adjudicación se obtiene el número de guarderías que
cuentan con permiso de uso de suelo, licencia de
funcionamiento municipal vigente y cuántas la renuevan
anualmente; por lo que hace a la operación se obtiene el
porcentaje de guarderías que entregan el informe estadístico
mensual de servicios al instituto y si lo llevan a cabo con la
debida periodicidad; y, finalmente, por lo que hace a la
supervisión, el número de prestadoras de servicios que
presentan constancia o visto bueno de bomberos y de
protección civil.
El cinco de junio del dos mil nueve, fecha del incendio

en la Guardería ABC, es un parte aguas para efectos de esta
investigación. Es razonable preguntarse si existían anomalías
en la operación y supervisión de la prestación del servicio de
guarderías que hubieran sido subsanadas con posterioridad a
tal fecha, por lo cual en las tablas correspondientes se realizó
un corte temporal para medir si se ha presentado una
variación en estos aspectos después del siniestro.
Para comprobar esta hipótesis en cuanto a la existencia

de una tendencia a la regularización, las correcciones hechas
después del incendio se clasificaron como D.I. (después del
incendio), en los siguientes supuestos: A) cuando el
documento fuera agregado después de esa fecha, o bien, B)
cuando existieran antecedentes del documento pero no con la
93
Informe preliminar
debida periodicidad, como el caso de una licencia de

funcionamiento, que debe ser renovada anualmente,
presentada por primera vez en enero del dos mil seis y
nuevamente hasta agosto del dos mil nueve.
En los párrafos que siguen se detalla la metodología

particular utilizada para cada una de las tablas.
A) Adjudicación
Teniendo en cuenta que la prestación del servicio de

guarderías a cargo de particulares comenzó desde mil
novecientos ochenta y tres, el universo objeto de estudio es
de carácter heterogéneo.
Tal circunstancia presentó una primera dificultad para

valorar la regularidad de la adjudicación de los contratos de
prestación de servicios, pues unas guarderías han funcionado
desde mil novecientos ochenta y tres mientras que otras
comenzaron a operar en años posteriores, siendo el caso que
los últimos contratos multianuales fueron otorgados en dos
mil siete.
A lo anterior debe agregarse el hecho de que no todos

los contratos tienen la misma vigencia. De un total de mil
cuatrocientos ochenta contratos, mil doscientos ochenta y
tres fueron firmados por el Director General del instituto con
vigencia trianual, lo cual corresponde al ochenta y seis punto
seis por ciento del universo, mientras que el otro trece punto
94
Informe preliminar
cuatro por ciento se compone por los ciento noventa y siete

contratos suscritos por cada uno de los delegados, con
vigencia anual.
La conjunción de estos dos factores llevó a la decisión

de que se fijara una pauta para la adjudicación de los
contratos trianuales en dos mil siete y otra para los contratos
anuales con base en el contrato vigente, esto es, el del dos
mil nueve.
Una vez que se tuvo una línea de base temporal, fue

posible establecer qué documentos debían obrar en el
expediente con anterioridad al inicio de vigencia del contrato,
para considerar que su adjudicación fue regular.
La documentación revisada en cada uno de los

expedientes se tomó de la normatividad del propio instituto
para la contratación de guarderías, los cuales se indican a
continuación:
1. Constancia del artículo 50 de la Ley de

Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del
Sector Público, que prescribe los casos en que las
dependencias y entidades se abstendrán de recibir
proposiciones o adjudicar contrato alguno a
personas que se hallen en los supuesto que prevé.
2. Manifestación del artículo 32-D del Código Fiscal de
la Federación, en el sentido de que la sociedad o
95
Informe preliminar
persona física no tiene adeudos fiscales por

impuestos federales.
3. Registro patronal ante el Instituto Mexicano del
Seguro Social.
4. Plano arquitectónico del inmueble, presentado con
motivo del primer contrato o, en caso de que se le
haya hecho alguna modificación, el que
corresponda a la última obra.
5. Dictamen de estabilidad estructural del inmueble.
6. Licencia de uso de suelo.
7. Licencia de funcionamiento comercial.
8. Acreditación de la propiedad o posesión del
inmueble.
9. Notificación de apertura o aviso de funcionamiento
ante la Secretaria de Salud o su equivalente en la
localidad.
10. Certificación técnica del inmueble para guardería.
Con fundamento en el Manual de Procedimientos
para la Apertura y Ampliación de Guarderías,
emitido en diciembre del dos mil dos por la titular de
la Coordinación de Guarderías del Instituto
Mexicano del Seguro Social, los expedientes de
cada guardería deben contener una certificación
técnica del inmueble emitida por el departamento
delegacional de construcción y conservación del
instituto, con el cual se acredita que el personal de
dicho departamento supervisó y visitó la obra donde
se presta el servicio.
96
Informe preliminar
Si la guardería contaba con la totalidad de esta

documentación previo al inicio de vigencia del contrato, la
adjudicación se clasificó como regular. De existir ausencia de
cualquiera de los documentos solicitados por el instituto, se
estableció que la adjudicación fue irregular. Finalmente, en
caso de que la guardería no contara con la documentación
respectiva antes de la fecha de inicio de operación, pero
apareciera en el expediente con posterioridad, se indicó que
su adjudicación fue irregular pero el expediente fue
regularizado.
Lo anterior se esquematizó en la tabla respectiva con

las siguientes claves:
REGULAR = Acreditación de todos los documentos con

anterioridad al inicio de vigencia del contrato.
ALPHA = Ausencia de uno o varios documentos.
BETA = Documentos agregados con posterioridad a la
fecha de suscripción.
GAMMA = Ausencia de documentos, más documentos
agregados con posterioridad a la fecha de suscripción.
B) Operación
Este rubro se refiere a la operación de una guardería a

la luz de los requisitos exigidos por el instituto en la Norma
que Establece las Disposiciones para la Operación del
Servicio de Guarderías, de veinticinco de febrero del dos mil
cuatro.
97
Informe preliminar
De esta normatividad derivan, entre otras, las

obligaciones de capacitar al personal de la guardería,
entregar el informe mensual estadístico de guarderías al
instituto, realizar encuestas de opinión a los padres de familia
y contar con validez oficial de la Secretaría de Educación de
la entidad.
Se clasificó la información siguiendo la misma lógica de

la tabla anterior, esto es, si se contaba con la totalidad de los
documentos era de concluirse que su operación era regular y
si existía ausencia de uno o más documentos, entonces sería
irregular. La existencia de documentos agregados con
posterioridad al siniestro fue clasificada también para denotar
un tipo diferenciado de irregularidad. Esto puede observarse
con las siguientes claves:
REGULAR = Acreditación de todos los documentos.

BETA = Documentos agregados con posterioridad al incendio.
GAMMA = Ausencia de documentos, más documentos
agregados con posterioridad al incendio.
C) Supervisión
En cuanto a la supervisión a cargo de las diversas

autoridades se verificó, por un lado, la vigilancia que practica
el Instituto Mexicano del Seguro Social en los términos de las
directrices para la supervisión y asesoría de guarderías
emitidas por la Coordinación de Guarderías de la Dirección
98
Informe preliminar
de Prestaciones Económicas y Sociales del instituto (anexo

general 20) y, por otro lado, la existencia de vistos buenos o
dictámenes favorables de protección civil o bomberos de
cada municipalidad, su renovación anual, la capacitación del
personal que labora en las guarderías y la realización de
simulacros de evacuación.
En lo tocante a la periodicidad de las revisiones a cargo

del instituto, la normatividad mencionada le obliga a realizar
visitas bimestrales a las guarderías, por lo cual se valoró la
información utilizando tres supuestos con las siguientes
claves:
KAPPA = Menos de seis visitas al año.

PI = Seis visitas al año.
OMEGA = Más de seis visitas al año.
Nuevamente, de contar con la totalidad de la

documentación que justifica su apego a la normatividad se
indicaba que la supervisión había sido regular. Ahora bien,
dado que en este aspecto existían más variables que podían
dar lugar a distintos grados de irregularidad, se dividieron en
los supuestos que se indican a continuación:
REGULAR = Acreditación de todos los documentos.

BETA = Documentos agregados con posterioridad al incendio.
GAMMA = No se corrigen irregularidades detectadas en las visitas del
instituto.
DELTA = Ausencia de uno o varios documentos, más documentos
agregados con posterioridad al incendio.
EPSILON = Documentos agregados con posterioridad al incendio, más
no se corrigen irregularidades detectadas en las visitas del instituto.
ZETA = Ausencia de uno o varios documentos, más no se corrigen
irregularidades detectadas en las visitas del instituto.
SIGMA = Ausencia de uno o varios documentos, más documentos
agregados con posterioridad al incendio, más no se corrigen
irregularidades detectadas en las visitas del instituto.
99
Informe preliminar
1.2. Inspección ocular
Dada la imposibilidad física y material de realizar un

análisis in situ de cada una de las guarderías, se solicitó el
apoyo de peritos matemáticos del Instituto de Investigaciones
en Matemáticas y Sistemas de la Universidad Nacional
Autónoma de México, quienes elaboraron una muestra
representativa que arrojó ciento sesenta guarderías del
universo total.
La metodología para la realización de este muestreo es

visible en las fojas quinientos veinte, tomo IV, expediente de
investigación 1/2009, así como en el anexo general treinta, de
cuya lectura puede resaltarse, primero, que del total de mil
cuatrocientas ochenta guarderías el universo se redujo a mil
ciento setenta y seis, descontando las prestadoras que
habían cesado sus operaciones por terminación anticipada o
por rescisión del contrato y, segundo, por razones de logística
se tomaron en cuenta solamente las guarderías ubicadas
dentro del radio de cincuenta kilómetros a la redonda de la
residencia de los jueces de distrito, para facilitar su
inspección.
Ciento cuarenta y nueve guarderías fueron revisadas

por los jueces de distrito de todo el país. Once que arrojó la
muestra en el Estado de Sonora, más ocho que adicionaron
los padres de los niños afectados en la entidad fueron
inspeccionadas personalmente por los comisionados, quienes
además revisaron las once prestadoras de servicios bajo el
100
Informe preliminar
esquema de subrogación a patrones que a la fecha de la

inspección se encontraban en operación en los estados de
Sinaloa, Baja California Sur, Colima y Michoacán.
Cabe precisar que tanto las guarderías propuestas por

los padres de los niños afectados y las once guarderías del
esquema de subrogación a patrones son independientes de
la muestra representativa, que no se alteró con esas
adiciones.
En total se realizaron inspecciones a ciento setenta y

nueve guarderías con base en un único cuestionario aplicado
por los jueces y comisionados, enfocado eminentemente a
revisar aspectos de protección civil dentro de las guarderías,
su operación y el potencial riesgo que pudieran representar
inmuebles contiguos y aledaños localizados dentro de un
perímetro de cien metros a la redonda. Este cuestionario y el
instructivo para su requisitamiento fueron enviados a los
jueces que se comisionaron para la inspección (fojas 557 a
573, tomo IV, expediente de investigación 1/2009 y anexo
general 32).
Por lo que hace a la visita al inmueble, con base en

diversas normas oficiales mexicanas se diseñó un
cuestionario de fácil respuesta que constaba de reactivos
referidos a instalaciones eléctricas, instalaciones de gas y
medidas de prevención de incendios en las guarderías, que
para tal efecto se asimilaron a centros laborales, pues desde
101
Informe preliminar
la perspectiva del derecho laboral la guardería tiene esa

calidad.
En síntesis, el cuestionario abordó los siguientes

tópicos:
Rubro Descripción Fundamento
Se asentó si se Manual de
trataba de un procedimientos para
inmueble construido la apertura y
ex profeso, una casa ampliación de
Tipo de construcción habitación, o guarderías, emitido
cualquier otro tipo de en diciembre del dos
inmueble adaptado, mil dos.
así como el material
de construcción.
Se verificó si Norma Oficial

contaban con Mexicana NOM-002-
detectores de humo STPS-2000,
y extinguidores, y si Condiciones de
todos funcionaban o seguridad,
tenían carga vigente, prevención,
respectivamente. protección y combate
de
Medidas de incendios en los
prevención de centros de trabajo,
incendios publicada en el Diario
Oficial de la
Federación el ocho
de septiembre del
dos mil.
102
Informe preliminar
Se revisó si Norma Oficial

contaban con luces Mexicana NOM-167-
de emergencia, SSA1-1997, para la
rutas de evacuación, prestación de
sistema de alarma servicios de
sonora y piso asistencia social para
antiderrapante en menores y adultos
los baños, y si todas mayores, publicada
funcionaban en el Diario Oficial de
Medidas de
adecuadamente. la Federación el
seguridad
diecisiete de
noviembre de mil
novecientos noventa
y nueve.
Se inspeccionó el Norma Oficial

inmueble para Mexicana NOM-002-
verificar cuántas STPS-2000,
salidas de Condiciones de
emergencia tenía, si seguridad,
contaban con prevención,
mecanismo de protección y combate
apertura de empuje, de
si se encontraban incendios en los
libres de obstáculos centros de trabajo,
y si el punto más publicada en el Diario
Salidas de
distante a la salida Oficial de la
emergencia y
más próxima era Federación el ocho
simulacros
menor a cuarenta de septiembre del
metros. Se solicitó dos mil.
también constancia
del simulacro de
evacuación que
acreditara que el
tiempo para
desocupar el
inmueble es menor a
tres minutos.
103
Informe preliminar
Se verificó que el Norma Oficial

tanque se Mexicana NOM-003-
encontrara en la SEDG-2004, de
azotea y en caso de Estaciones de Gas L.
que no fuera así, P. para carburación,
que no se diseño y
Instalaciones de gas encontrara en un construcción,
lugar de riesgo publicada en el Diario
potencial. Oficial de la
Federación el
veintiocho de abril
del dos mil cinco.
Se cercioró que no Norma Oficial

se encontraran en Mexicana NOM-001-
un notorio estado de SEDE-2005,
descuido y que Instalaciones
tuvieran protectores Eléctricas
Instalaciones de tomacorrientes (utilización),
eléctricas en las paredes, o publicada en el Diario
bien, que se Oficial de la
encontraran a más Federación el trece
de un metro de de marzo del dos mil
altura, fuera del seis.
alcance de los
menores.
Se solicitó a los Las respuestas
jueces contestar debían
preguntas relativas a fundamentarse con la
la normatividad reproducción de la
estatal y municipal normatividad
vigente en cuanto a aplicable en el
la protección civil de Estado y Municipio
las guarderías: cuál en donde se ubicara
es la autoridad la guardería.
competente para
Protección Civil revisar el inmueble,
si está obligada a
realizar visitas
periódicas, si la falta
del visto bueno de
protección civil
acarrea alguna
consecuencia y, en
caso afirmativo, en
qué consiste.
104
Informe preliminar
Los jueces revisaron Norma que establece

la asistencia de los las disposiciones
niños inscritos en la para la operación del
guardería y adultos servicio de
que ahí laboran, así guarderías de
como la cantidad de veinticinco de febrero
niños por sala y la del dos mil cuatro
de personas a cargo
de cada grupo de
Operación menores. Se asentó
la capacidad
instalada del
inmueble y el total
de niños presentes.
Verificaron que el
mobiliario se
encontrara en buen
estado de uso y
fuera adecuado a la
edad de los niños.
Por lo que hace a los establecimientos de riesgo

potencial cercanos a la guardería, dada la imposibilidad de
prever todos los posibles casos que podrían encontrarse en
las inspecciones, a partir de los supuestos establecidos en la
NOM-002-STPS-2000 se estableció un listado enunciativo de
aquéllos que podrían significar riesgo.
Tomando en cuenta que los riesgos más constantes a

que pueden estar expuestos los establecimientos son de
explosión e incendio y que el grado de riesgo aumenta
cuando se manejan materiales susceptibles de combustión en
cualquier estado físico que se presenten, sólidos, líquidos o
gaseosos, se enunciaron los siguientes ejemplos: aquellos
establecimientos donde se manejen productos químicos,
materiales explosivos, madererías, bodegas de papel, de
105
Informe preliminar
productos plásticos u otros semejantes; pensiones de

camiones o autotransportes de carga, pues podría tratarse de
vehículos que transporten productos tóxicos o inflamables;
gasolineras si la distancia entre la bomba despachadora y la
guardería es menor a quince metros, como lo marca la
normatividad de Petróleos Mexicanos; gaseras y otros
establecimientos análogos.
En la tabla se utilizaron las siguientes claves para

clasificar la información, asentando el número
correspondiente al inmueble de que se tratara:
Inmuebles de riesgo potencial: 1 - Gasolinera, 2 -

Gasera, 3 - Productos químicos, 4 - Materiales
explosivos, 5 - Maderería, 6 - Bodega de papel, 7 -
Productos plásticos, 8 - Pensiones de camiones, 9 -
Otros
Con el fin de lograr homogeneidad en las inspecciones

en cuanto a la cercanía de los inmuebles que podrían
representar riesgo se tomó como referencia la distancia de
cien metros a la redonda de la guardería. Ésta es la distancia
mínima que deben guardar los tanques de almacenamiento
de Gas LP en relación con las escuelas de acuerdo con la
Norma Oficial Mexicana NOM-001-SEDG-1996, de Plantas
de almacenamiento para Gas L.P, diseño y construcción,
publicada en el Diario Oficial de la Federación el doce de
septiembre de mil novecientos noventa y siete. De acuerdo
con lo que establece la Ley General de Educación las
106
Informe preliminar
guarderías constituyen la educación inicial y, por ende, son

escuelas.
En caso de que el encargado de practicar la revisión

encontrara alguno de estos inmuebles dentro del radio
señalado, debía solicitar a la autoridad municipal competente
copia certificada de la primera licencia de funcionamiento y
del permiso de uso de suelo o su equivalente, a fin de
determinar qué establecimiento se instaló primero, si fue la
guardería o fueron los eventuales negocios que representen
riesgo potencial para su seguridad.
2. Resultados de la revisión documental y de la

inspección ocular
Los resultados arrojados por ambas revisiones se

detallan a continuación. El dictamen pericial se adjunta como
anexo treinta y siete.
2.1. Revisión documental
En este apartado se exponen los datos que

corresponden a cada uno de los rubros explicados en el
capítulo anterior. Los resultados corresponden a las claves
indicadas, debiendo aclarar que N/A significa en todos los
casos “no aplica” y fue utilizado en los siguientes supuestos:
A) cuando el reactivo estuviera condicionado a otro que no se
hubiera presentado, por ejemplo, si la guardería no había
tenido visitas de verificación por parte del Instituto Mexicano
107
Informe preliminar
del Seguro Social, el rubro relativo a la periodicidad de las

visitas no sería aplicable; B) cuando el contrato únicamente
tenía vigencia anual y el reactivo se refería a la renovación
anual de algún documento, como el visto bueno de bomberos
y C) cuando la legislación local no exigía la documentación en
estudio.
Para los tres rubros se seguirá la misma metodología en

cuanto a la explicación, asentando primero las tablas que
contienen las cifras correspondientes para después comentar
sus datos.
A) Adjudicación
Número de guarderías por delegación del Instituto

Mexicano del Seguro Social.
Valores Frecuencia Porcentaje

Aguascalientes 23 1.6
Baja California 90 6.1
Baja California Sur 21 1.4
Campeche 14 0.9
Chiapas 19 1.3
Chihuahua 93 6.3
Coahuila 74 5
Colima 21 1.4
D.F. Norte 46 3.1
D.F. Sur 56 3.8
Durango 18 1.2
Estado de México
60 4.1
Oriente
Estado de México
50 3.4
Poniente
Guanajuato 62 4.2
Guerrero 14 0.9
Hidalgo 26 1.8
108
Informe preliminar
Jalisco 99 6.7
Michoacán 38 2.6
Morelos 38 2.6
Nuevo León 102 6.9
Oaxaca 19 1.3
Puebla 38 2.6
Querétaro 30 2
Quintana Roo 26 1.8
San Luis Potosí 32 2.2
Sinaloa 48 3.2
Sonora 83 5.6
Tabasco 10 0.7
Tamaulipas 69 4.7
Tepic 17 1.1
Tlaxcala 10 0.7
Veracruz Norte 36 2.4
Veracruz Sur 33 2.2
Yucatán 37 2.5
Zacatecas 28 1.9
Total 1480 100
Esquema.
Frecuencia Porcentaje
Valores K 13 0.9%
Para 1 0.1%
VC 1432 96.8%
Y 34 2.3%
Total 1480 100%
Tipo de construcción.
Valores Casa 772 52.2%
Ex profeso 479 32.4%
Habilitada 229 15.5%
Total 1480 100%
109
Informe preliminar
Licencia de funcionamiento municipal vigente.
Valores D.I. 29 2.2%
NO 708 52.5%
SI 611 45.3%
Total 1348* 100%
*No se contabilizaron 132 casos en los que el resultado fue N/A.
Licencia de funcionamiento municipal anual.
Valores D.I. 1 0.1%
NO 971 76.2%
SI 302 23.7%
Total 1274* 100%
Licencia o permiso de uso de suelo municipal.
NO 469 32%
SI 977 66.6%
Total 1467* 100%
110
Informe preliminar
Adjudicación del contrato.
Valores Ausencia de uno
o más 776 52.4%
documentos.
Documentos
agregados con
posterioridad a la
11 0.7%
fecha de
suscripción del
contrato.
Ambos tipos de
679 45.9%
irregularidades.
Regular 14 0.9%
Total 1480 100%
Regularización de la guardería.
Valores NO 1455 99.2%
SI 11 0.8%
Total 1466* 100%
Las tablas dan noticia de que la delegación con mayor

cantidad de guarderías es Nuevo León con ciento dos,
mientras que tienen menor número son Tabasco y Tlaxcala,
pues únicamente cuentan con diez guarderías,
respectivamente.
Otro dato general es la distribución en los esquemas de

guarderías, del cual desprendemos que la mayoría (mil
111
Informe preliminar
cuatrocientos treinta y dos) son prestadoras de servicios bajo

el esquema vecinal comunitario (VC), lo cual corresponde al
noventa y seis punto ocho por ciento del total, seguido por
treinta y cuatro guarderías integradoras (Y) que conforman el
dos punto tres por ciento y, finalmente, las guarderías
verdaderamente subrogadas o de patrones representan el
uno por ciento de la población. Esta categoría está
compuesta por trece guarderías de campo (K) y una
guardería (P) ubicada en la Universidad de Colima.
En cuanto al tipo de construcción tenemos que la

mayoría de guarderías se ubican en casas adaptadas
(setecientas setenta y dos, que corresponde al cincuenta y
dos punto dos por ciento), al cual le siguen el número de
construcciones ex profeso (cuatrocientos setenta y nueve,
esto es, el treinta y dos punto cuatro por ciento), mientras que
la minoría (quince punto cinco por ciento) opera en otro tipo
de inmuebles habilitados para tal efecto, como era el caso de
la Guardería ABC.
Por lo que hace a las licencias que están obligadas a

tramitar ante el municipio, tenemos el permiso de uso de
suelo que típicamente se obtiene una sola vez sin necesidad
de renovarse y la licencia de funcionamiento municipal, que
se renueva anualmente. Conviene aclarar que en algunas
legislaciones municipales las guarderías no requieren licencia
de funcionamiento.
112
Informe preliminar
En cuanto a la primera, la mayoría de los

establecimientos (novecientos setenta y siete, esto es, el
sesenta y seis punto seis por ciento), cuentan con este
documento, cuatrocientos sesenta y nueve carecen de él y
veintiuno de ellos lo obtuvieron después del incendio. En los
casos en que se asentó que no era aplicable, se consideraron
las guarderías de campo que no necesitan este requisito por
encontrarse en campos agrícolas.
En cuanto a la segunda, los datos muestran que la

mayoría de los establecimientos no cuentan con licencia de
funcionamiento municipal vigente (setecientas ocho
frecuencias, el cincuenta y dos punto cinco por ciento),
seguido por el número de guarderías que sí acreditaron el
requisito (seiscientas once, el cuarenta y cinco punto tres por
ciento), en tercer lugar se encuentran las que lo obtuvieron
después del incendio (veintinueve, el dos punto dos por
ciento) y, finalmente, no se contabilizaron los ciento treinta y
dos casos en los que el requisito no resultó aplicable, debido
a que no era exigido en algunos municipios o por tratarse de
guarderías de campo.
La tendencia a incumplir con este requisito aumentó

cuando se midió si se renovaba anualmente, así como la
brecha entre los que no lo acreditaron y los que sí lo hicieron:
novecientas setenta y un guarderías no lo renuevan
anualmente (setenta y seis punto dos por ciento), mientras
que trescientas dos (veintitrés punto siete por ciento) sí lo
hacen. Solamente una lo presentó después del incendio y no
113
Informe preliminar
se contabilizaron los doscientos seis casos en los que no fue

aplicable, lo cual podría deberse a que la guardería haya
iniciado operaciones en el dos mil nueve, aún no haya
comenzado a operar, que se tratara de un contrato anual, o
que la revalidación no fuera exigida en el municipio.
Finalmente, en la conclusión de este rubro observamos

los siguientes resultados: catorce contratos fueron
adjudicados de manera regular (punto nueve por ciento). Del
resto que fueron irregulares la mayoría se debió a que
carecían de uno o más documentos (cincuenta y dos punto
cuatro por ciento, equivalente a setecientos setenta y seis
frecuencias), once contratos presentaron la totalidad de los
documentos, pero con posterioridad al inicio de vigencia
(punto siete por ciento) y, por último, el cuarenta y cinco
punto nueve por ciento (seiscientas setenta y nueve
frecuencias) presentaron ambas irregularidades. En
correspondencia con la segunda de las irregularidades
señaladas, once expedientes fueron regularizados con
posterioridad al otorgamiento del contrato.
B) Operación
Informe estadístico mensual de los servicios de
guarderías.
NO 191 13%
SI 1232 84.2%
Total 1464* 100%
114
Informe preliminar
Periodicidad mensual del informe.
Valores NO 598 47%
SI 675 53%
Total 1273* 100%
Capacitación del personal.
NO 663 45.3%
SI 776 53%
Total 1464* 100%
Realiza encuestas de opinión.
Valores D.I. 56 3.8
NO 635 43.4%
SI 773 52.8%
Total 1464* 100%
*No se contabilizaron 16 casos en los que el resultado es N/A.
Comentarios en las encuestas de opinión.
Valores NEGATIVO 15 1.8%
POSITIVO 722 87.1%
REGULAR 92 11.1%
Total 829* 100%
115
Informe preliminar
Dictamen favorable incendios.
NO 1021 69.7%
SI 268 18.3%
Total 1464* 100%
Dictamen favorable instalaciones eléctricas.
NO 1054 72.0%
SI 109 7.4%
Total 1464* 100%
*No se contabilizaron 16 casos en los que el resultado es N/A.
Dictamen favorable instalación de gas.
Valores D.I. 534 36.5
NO 759 51.8
SI 171 11.7
Total 1464* 100
*No se contabilizaron 16 casos en los que el resultado es N/A
Validez oficial de educación.
Valores D.I. 6 0.4
NO 596 40.7
SI 862 58.9
Total 1464* 100
116
Informe preliminar
Conclusión en la operación.
Valores Ausencia de
uno o más 764 52.2
documentos
Documentos
agregados
38 2.6
después del
incendio
Ambos tipos
de 658 44.9
irregularidades
Regular 4 0.3
Total 1464* 100
En este aspecto, así como en el relativo a la supervisión

de guarderías, observamos la constante de dieciséis
prestadoras de servicios en las cuales no fueron aplicables
diversos rubros por tratarse de contratos de reciente
adjudicación, por lo cual las guarderías no habían iniciado
operación.
En cuanto al informe estadístico mensual de guarderías

que las prestadoras tienen obligación de presentar al instituto,
resulta que la mayoría cumplen con este requisito (mil
doscientos treinta y dos frecuencias que corresponden al
ochenta y cuatro punto dos por ciento), un trece por ciento
(ciento noventa y un guarderías) no lo hacen, cuarenta y una
comenzaron a realizarlo después del incendio (dos punto
ocho por ciento) y no se contabilizaron dieciséis casos, por
tratarse de guarderías que habían comenzado a operar en
septiembre, mes en que fueron entregados los expedientes.
117
Informe preliminar
Ahora bien, del total de guarderías que cumplen esta

obligación cabe destacar que seiscientas setenta y cinco
(cincuenta y tres por ciento) lo hacen con la debida
periodicidad, mientras que quinientas noventa y ocho
(cuarenta y siete por ciento) no lo hacen mensualmente.
Más de la mitad de las prestadoras de servicios

acreditan capacitar a su personal (setecientos setenta y seis
frecuencias, equivalente al cincuenta y tres por ciento),
seguido de un cuarenta y cinco punto tres por ciento
(seiscientas sesenta y tres) que no lo hacen; veinticinco
comenzaron a realizarlo después del incendio (uno punto
siete por ciento) y, finalmente, hubo dieciséis casos en que no
fue aplicable el reactivo por tratarse de guarderías que habían
iniciado recientemente su operación.
Nuevamente son más del cincuenta por ciento de las

guarderías (setecientas setenta y tres, cantidad que se
traduce en el cincuenta y dos punto ocho por ciento) las que
realizan encuestas de opinión a los padres de familia para
recabar sus impresiones respecto de la calidad del servicio
brindado. Otras seiscientas treinta y cinco (cuarenta y tres
punto cuatro por ciento) incumplen con esta obligación;
cincuenta y seis (tres punto ocho por ciento) lo hicieron
después del cinco de junio del dos mil nueve y el reactivo no
se contabilizó porque no fue aplicable en dieciséis casos.
Es el caso que de la lectura de dichas encuestas se

desprende que los comentarios son en su mayor parte
118
Informe preliminar
positivos (setecientas veintidós guarderías que equivalen al

ochenta y siete punto uno por ciento); regulares en once
punto uno por ciento de las veces (noventa y dos frecuencias)
y negativos solamente en quince casos (uno punto ocho por
ciento).
En el apartado de operación se verificó si las guarderías

contaban con dictámenes favorables de incendios,
instalaciones de gas y eléctricas que hubieran sido emitidos
por autoridades o por peritos autorizados.
Por lo que hace al dictamen favorable de equipo de

incendios, la mayoría no cuentan con él (mil veintiún casos,
equivalente al sesenta y nueve punto siete por ciento);
doscientos sesenta y ocho (dieciocho punto tres por ciento)
acreditan este requisito y ciento setenta y cinco (doce por
ciento) lo hicieron después del incendio.
En lo relativo al dictamen favorable de instalaciones

eléctricas, en comparación con el reactivo anterior disminuyó
el porcentaje de frecuencias que no cuentan con el requisito
al setenta y dos por ciento (mil cincuenta y cuatro
guarderías); aumentó el número de las que lo acreditaron
después del incendio a trescientos un casos (veinte punto
seis por ciento) y descendió en los que lo tenían antes del
siniestro al siete punto cuatro por ciento (ciento nueve
guarderías).
119
Informe preliminar
Esta tendencia también es visible en cuanto al dictamen

de instalaciones de gas, pues aunque la mayoría no cuenta
con la debida acreditación, el porcentaje descendió al
cincuenta y uno punto ocho por ciento (setecientos cincuenta
y nueve casos); aumentó en cuanto a la acreditación después
del incendio al treinta y seis punto cinco por ciento (quinientas
treinta y cuatro frecuencias) y también fue superior el número
de guarderías que ya contaban con él (ciento setenta y un
casos que corresponde al once punto siete por ciento).
Por otro lado, más de la mitad de las prestadoras de

servicios (cincuenta y ocho punto nueve por ciento,
equivalente a ochocientas sesenta y dos guarderías) cumplen
con el requisito de obtener la validez oficial de la secretaría
de educación de la entidad, aunque quinientas noventa y seis
no lo hacen (cuarenta punto siete por ciento). En este caso, el
porcentaje de las que lo acreditaron después del incendio
únicamente es del punto cuatro por ciento (seis frecuencias).
Por último, en la conclusión del rubro de operación de

guarderías tenemos que solamente el punto tres por ciento
tuvo una operación regular (que corresponde a cuatro casos).
Del resto que fueron irregulares en este aspecto, la mayoría
se debió a la ausencia de uno o más documentos (cincuenta
y dos punto dos por ciento, equivalente a setecientas sesenta
y cuatro frecuencias); seguido por el porcentaje del cuarenta
y cuatro punto nueve por ciento (seiscientas cincuenta y ocho
guarderías) que presentaron ambos tipos de irregularidades,
mientras que la irregularidad con menor incidencia fue la de
120
Informe preliminar
documentos agregados con posterioridad al incendio que

únicamente se presentó en treinta y ocho casos (dos punto
seis por ciento).
C) Supervisión
Visto bueno o dictamen de protección civil

municipal vigente.
NO 730 49.8%
SI 391 26.8%
Total 1464* 100%
*No se contabilizaron las 16 frecuencias con resultado N/A.
Visto bueno o dictamen de protección civil

municipal anual.
Valores D.I. 1 0.1%
NO 1137 83.7%
SI 221 16.3%
Total 1359* 100%
* No se contabilizaron las 121 frecuencias con resultado N/A.
Visto bueno o dictamen de bomberos vigente.
NO 1057 72.2%
SI 223 15.2%
Total 1464* 100%
121
Informe preliminar
Visto bueno o dictamen de bomberos anual.
Valores D.I. 1 0.1%
NO 1242 91.4%
SI 116 8.5%
Total 1359* 100%
Constancia de realización de simulacros.
NO 1099 75.1%
SI 249 17%
Total 1464* 100%
Constancia de capacitación de protección civil.
NO 1073 73.3%
SI 247 16.9%
Total 1464* 100%
Supervisión de operación y servicios del Instituto

Mexicano del Seguro Social.
NO 166 11.3%
SI 1281 87.5%
Total 1464* 100%
122
Informe preliminar
Periodicidad en la supervisión a cargo del instituto.
Valores KAPPA 900 69.3%
OMEGA 344 26.5%
PI 54 4.2%
Total 1298* 100%
Emisión de recomendaciones en las visitas del

instituto.
Valores NO 52 4%
SI 1246 96%
Total 1298* 100%
*No se contabilizaron las 182 frecuencias con resultado N/A
Emisión de requerimientos en las visitas del

instituto.
SI 1102 84.9%
Total 1298* 100%
123
Informe preliminar
Seguimiento de los requerimientos formulados en

las visitas por parte del instituto.
Valores NO 102 9.3%
PARCIAL 188 17.1%
SI 812 73.7%
Total 1102* 100%
Cumplimientos de los requerimientos formulados en

las visitas por parte del instituto.
PARCIAL 681 61.8%
SI 255 23.1%
Total 1102* 100%
Conclusión en la supervisión.
Valores ALPHA 401 27.4%
BETA 2 0.1%
DELTA 187 12.8%
EPSILON 8 0.5%
GAMMA 4 0.3%
SIGMA 330 22.5%
ZETA 532 36.3%
Total 1464* 100%
124
Informe preliminar
Visitas de inspección de condiciones de seguridad

en las guarderías por parte del instituto con posterioridad
al cinco de junio del dos mil nueve.
Valores NO 761 52%
SI 703 48%
Total 1464* 100%
Como se adelantó en este apartado, al igual que en el

relativo a la operación de la guardería, observamos la
constante de dieciséis prestadoras de servicios en las que no
les fueron aplicables diversos rubros por tratarse de contratos
de reciente adjudicación en los que no se había iniciado
operación.
En primer lugar, veamos el caso de la emisión de

dictámenes o visto bueno por parte de la unidad de bomberos
o la de protección civil de la entidad o del municipio, según
fuera el caso, toda vez que la facultad para la emisión del
dictamen respectivo podía variar de un estado a otro. Con el
fin de uniformar el objeto de análisis se verificó la existencia
de ambos documentos en todos los casos.
Es dable afirmar que la mayoría de las guarderías

cuentan con visto bueno o dictamen de protección civil
vigente (cincuenta punto dos por ciento), aunque de ese
universo trescientas noventa y uno contaban con la
constancia antes del incendio y trescientas cuarenta y tres lo
obtuvieron después, lo cierto es que un gran número no
125
Informe preliminar
cuentan con el requisito (setecientas treinta frecuencias,

equivalente al cuarenta y nueve punto ocho por ciento).
Este documento generalmente no es renovado de

manera anual, afirmación que se ve soportada por mil ciento
treinta y siete frecuencias que representan el ochenta y tres
punto siete por ciento. Solamente doscientos veintiún
prestadoras de servicios acreditan haberlo renovado los tres
años de vigencia del contrato (dieciséis punto tres por ciento),
una lo hizo después del incendio y no se contabilizaron ciento
veintiún casos, por tratarse de contratos anuales y guarderías
de reciente inicio de operaciones.
El número de prestadoras que cumplen este requisito

cuando se trata de constancia de bomberos vigente decrece
considerablemente, pues en este caso la gran mayoría (mil
cincuenta y siete frecuencias, que se traduce en el setenta y
dos punto dos por ciento) no cuenta con visto bueno vigente,
siendo el caso que el universo de los que sí presentan el
documento tanto antes como después del incendio es del
veintisiete punto ocho por ciento (cuatrocientos siete).
Esta tendencia es aún más marcada cuando se revisa la

anualidad del documento, pues la cantidad de guarderías que
no acreditan su renovación aumenta a mil doscientos
cuarenta y dos (noventa y uno punto cuatro por ciento) y las
que sí lo presentan decrece a ciento dieciséis casos (ocho
punto cinco por ciento).
126
Informe preliminar
En cuanto a la realización de simulacros, nuevamente

se aprecia que la mayoría no cumple con esta obligación (mil
noventa y nueve casos, equivalente al setenta y cinco punto
uno por ciento), doscientos cuarenta y nueve lo hacían antes
del incendio y ciento dieciséis comenzaron a practicarlos
después, que sumados conforman el veinticuatro punto nueve
por ciento de los casos.
En lo relativo a la capacitación de protección civil a los

empleados de la guardería, la mayoría no cuenta con esta
constancia (mil setenta y tres casos, equivalente al setenta y
tres punto tres por ciento), mientras que la suma de los que
habían capacitado a sus empleados antes del incendio y los
que lo hicieron después asciende al veintiséis punto siete por
ciento (trescientos noventa y un frecuencias).
En segundo lugar, se observan los datos relacionados

con la supervisión de operación y servicios de guarderías
llevada a cabo por el Instituto Mexicano del Seguro Social.
La gran mayoría de las guarderías que son visitadas por

el instituto equivale al ochenta y siete punto cinco por ciento
de los casos (mil doscientas ochenta y un frecuencias);
solamente diecisiete guarderías comenzaron a tener visitas
después del incendio (uno punto dos por ciento), mientras
que ciento sesenta y seis nunca han sido inspeccionadas
(once punto tres por ciento).
127
Informe preliminar
Ahora bien, en lo que hace a la periodicidad de dichas

revisiones, resulta que la mayoría no cumple con el requisito
de por lo menos seis visitas al año (KAPPA, que consta de
novecientos casos, equivalente al sesenta y nueve punto tres
por ciento), mientras que el treinta punto siete por ciento sí
son visitadas con la debida periodicidad (la suma de PI y
OMEGA, que corresponden a seis o más visitas al año, da
como resultado trescientas noventa y ocho frecuencias).
Para los siguientes tres reactivos resulta pertinente

aclarar que las observaciones hechas en las visitas por parte
del instituto fueron clasificadas en dos tipos. Por un lado,
simples recomendaciones cuyo incumplimiento no traía como
consecuencia una sanción y, por el otro, requerimientos
formulados por el instituto que constituyen verdaderas
obligaciones que naturalmente deben ser sancionadas en
caso de incumplimiento.
En caso de que en una visita se formularan

requerimientos al prestador de servicios, traía como
consecuencia la evaluación de su seguimiento por parte del
instituto y su cumplimiento a cargo del prestador.
Valorar estos dos aspectos resultó complejo por dos

razones fundamentales: primero, era necesario dar una sola
respuesta para evaluaciones llevadas a cabo en un lapso de
tres años, en el cual se pudieron haber formulado una
pluralidad de requerimientos respecto de los cuales
normalmente se daría un cumplimiento y seguimiento
128
Informe preliminar
heterogéneo; y, segundo, los formularios utilizados por el

instituto para llevar a cabo sus visitas no son homogéneos en
todas las delegaciones y no incluyen un reactivo para verificar
el cumplimiento de los requerimientos realizados en la visita
anterior.
Estas dos dificultades llevaron a que se conviniera en

usar tres conceptos para evaluar estos aspectos:
a) Se asentó SÍ en caso de que el cumplimiento o el

seguimiento fueran totales. Para el caso del
cumplimiento, debía constar en el expediente que la
obligación hubiera sido cumplida, ya sea con algún
medio de prueba (por ejemplo, la factura de algún
bien que le hubiera sido requerido a la guardería) o
por el dicho de la autoridad en la siguiente visita. El
seguimiento también se acreditó con la imposición de
una sanción ante el incumplimiento el prestador.
b) Se asentó NO ante una omisión en cualquiera de los

dos supuestos.
c) Se asentó PARCIAL si se observaba un cumplimiento

o un seguimiento heterogéneo.
Pues bien, hechas estas precisiones es posible

continuar con la explicación de los resultados arrojados por la
revisión documental.
129
Informe preliminar
Resulta que la mayor parte de las visitas dan lugar a la

emisión de recomendaciones (mil doscientas cuarenta y seis
frecuencias, equivalente al noventa y seis por ciento)
mientras que solamente en cincuenta y dos casos no se
formuló observación alguna.
Este porcentaje decrece ligeramente cuando se trata de

la emisión de requerimientos, pues los datos demuestran que
se formulan en el ochenta y cuatro punto nueve por ciento de
las veces (mil ciento dos casos) y no se expresan en el
quince punto uno por ciento de los casos (ciento noventa y
seis frecuencias).
Por lo que hace al seguimiento dado por el instituto a

estas obligaciones, se observa que es llevado a cabo en el
setenta y tres punto siete por ciento de los casos
(ochocientas doce frecuencias), que se realiza de manera
parcial en el diecisiete punto uno por ciento (ciento ochenta y
ocho casos) y que se omite en un nueve punto tres por ciento
(ciento dos frecuencias).
En relación con el cumplimiento a cargo del prestador

de servicios, tenemos que lo más común es que se lleve a
cabo de manera parcial (seiscientos ochenta y un casos que
corresponde al sesenta y uno punto ocho por ciento), seguido
por un cumplimiento total en el veintitrés punto uno por ciento
(doscientas cincuenta y cinco frecuencias) y una omisión en
el cumplimiento en ciento sesenta y seis ocasiones (quince
punto uno por ciento).
130
Informe preliminar
De las conclusiones que arroja de manera general esta

tabla obtenemos que en ninguno de los casos existe una
supervisión regular. Las irregularidades se distribuyen de la
siguiente manera:
a) La mayoría, equivalente al treinta y seis punto tres

por ciento (quinientos treinta y dos casos), se debe a
que falta uno o más documentos y que no se
corrigen irregularidades (ZETA).
b) La siguiente irregularidad más frecuente es la mera

ausencia de uno o más documentos (ALPHA), que
se presenta en cuatrocientas un guarderías y
constituye el veintisiete punto cuatro por ciento.
c) El veintidós punto cinco por ciento de las

prestadoras de servicios (trescientas treinta
frecuencias) presentaron los tres tipos de
irregularidades en la supervisión, esto es, ausencia
de uno o más documentos, omisión en la corrección
de irregularidades y documentos agregados con
posterioridad al incendio (SIGMA).
d) El cuarto tipo de irregularidad más frecuente fue la

conjunción de la ausencia de uno o más
documentos y los documentos agregados con
posterioridad al incendio (DELTA), que se presentó
131
Informe preliminar
en el doce punto ocho por ciento de los casos

(ciento ochenta y siete guarderías).
e) La combinación de documentos agregados con

posterioridad al incendio y la omisión de corregir
irregularidades (EPSILON), es visible en ocho
casos, equivalente al punto cinco por ciento.
f) Fueron cuatro los casos en que la única deficiencia

fue la omisión de corregir irregularidades
observadas en la supervisión (GAMMA) y
constituyen el punto tres por ciento del total.
g) En el punto uno por ciento de los casos (dos

frecuencias) la irregularidad se debió solamente a
que se agregaron documentos con posterioridad al
incendio (BETA).
Finalmente, se verificaron los casos en que el instituto

ha llevado a cabo inspecciones para verificar las condiciones
de seguridad que tienen las guarderías, lo cual muchas veces
se realizó en conjunto con autoridades estatales o
municipales de protección civil.
Estas visitas se han realizado en el cuarenta y ocho por

ciento de las guarderías (setecientas tres frecuencias) y
omitido en el cincuenta y dos por ciento (setecientos sesenta
y un casos). Se asentó que no era aplicable la medición de
132
Informe preliminar
este reactivo cuando la guardería no había iniciado operación

al momento de la revisión documental.
2.2. Inspección ocular
Como se adelantó, la inspección ocular fue llevada a

cabo en ciento sesenta guarderías identificadas por la
muestra matemática, ocho prestadoras de servicios ubicadas
en el Estado de Sonora adicionadas por los padres de los
niños afectados y, por último, once guarderías que operaban
con el verdadero esquema de subrogación. Recuérdese que
para la fecha de la inspección tres guarderías de campo no
estaban en operación.
Al llevar a cabo la revisión, nueve jueces dieron noticia

de que las guarderías que se les encomendó visitar habían
cesado operaciones. En virtud de que estas prestadoras de
servicio, ubicadas en Baja California, Campeche, dos en
Chiapas, Chihuahua, Morelos, Oaxaca, Quintana Roo y
Veracruz Sur, no pudieron ser inspeccionadas, la muestra se
redujo a ciento cincuenta y un casos.
En las siguientes líneas se describen los resultados

arrojados en estas revisiones, haciendo un análisis particular
de las guarderías adicionadas por los padres de familia en
Sonora y de las que funcionan con el esquema de
subrogación.
133
Informe preliminar
A) Muestra matemática de ciento cincuenta y un

guarderías con contrato de prestación de servicios
A continuación se presentan los resultados que se

obtuvieron al amparo del cuestionario descrito, recordando
que en virtud del tamaño de la muestra las cifras pueden
tener un rango de variación de un máximo de más menos
siete por ciento.
Dicho de otro modo, si en un caso se afirma, por

ejemplo, que el cuarenta por ciento de las guarderías cuentan
con salidas de emergencia, este porcentaje podría ser en
realidad de un treinta y tres o de cuarenta y siete por ciento
en relación con la totalidad del universo, pues la variación
puede ser hacia arriba o hacia abajo.
Para logar mayor claridad se expondrán primero los

datos correspondientes a las revisiones de los inmuebles
donde se ubican las guarderías y después las relativas a los
contiguos y aledaños dentro de un radio de cien metros a la
redonda.
a. Inspección de guarderías
Promedio de capacidad instalada de la guardería.
Valor Estimación
Capacidad Instalada 159.42
134
Informe preliminar
Promedio de niños presentes en la guardería.
Valor Estimación
Niños presentes 104.52
Promedio de configuración de la sala “Lactantes A”.
Estimación
Valor Estimación Valor Estimación Valor
de la razón
Número Número de Número de
de 7.497 asistentes 2.611 niños por 2.871
niños educativas asistente
Promedio de configuración de la sala “Lactantes B”.
Estimación
de la razón
Promedio de configuración de la sala “Lactantes C”
Estimación
de la razón
135
Informe preliminar
Promedio de configuración de la sala “Maternal A”
Estimación
de la razón
de 14.88 asistentes 3 niños por 4.96
Promedio de configuración de la sala “Maternal B1”
Estimación
de la razón
Promedio de configuración de la sala “Maternal B2”
Estimación
de la razón
Promedio de configuración de la sala “Maternal C1”
Estimación
de la razón
de 15.323 asistentes 1.5688 asistentes 9.79
niños educativas por niño
136
Informe preliminar
Promedio de configuración de la sala “Maternal C2”
Estimación
Valor Estimación Valor Estimación Valor de la
razón
de 11.743 asistentes 1.3091 asistentes 8.988
niños educativas por niño
Porcentajes tipo de construcción
Valor Estimación
Ex profeso 45.70%
Casa 44.40%
Habilitado 9.90%
Total 100.00%
Porcentajes para el material utilizado en la

construcción
Valor Estimación
Mampostería 66.20%
Tabla roca 6.00%
Ambos 18.50%
Otro tipo de
9.30%
material
Total 100.00%
137
Informe preliminar
Detectores de humo
Promedio ¿Se instalaron

¿Todos
Valores ¿Tiene? por antes del
funcionan?
guardería incendio?
Sí 100.00% 91.30% 43.00%
No 0.00% 20.1 8.70% 57.00%
Total 100.00% 100.00% 100.00%
Extinguidores
¿Todas
Promedio ¿Se instalaron
tienen
Valores ¿Tiene? por antes del
carga
guardería incendio?
vigente?
Sí 100.00% 94.60% 94.60%
No 0.00% 8.65 5.40% 5.40%
Total 100.00% 100.00% 100.00%
Luces de emergencia
¿Todas ¿Se instalaron antes del

Valores ¿Tiene?
Funcionan? incendio?
Sí 98.70% 96.6% 45.3%
No 1.30% 3.4% 54.7%
Total 100.00% 100.00% 100.00%
Rutas de evacuación
¿Se instalaron antes del

Valores ¿Tiene?
incendio?
Sí 100.00% 94.70%
No 0.00% 5.30%
Total 100.00% 100.00%
138
Informe preliminar
Diversas medidas de seguridad
Distancia a la
Piso
salida menor a Realiza
Valores antiderrapante
cuarenta simulacros
en los baños
metros
Sí 73.50% 86.80% 94.70%
No 26.50% 13.20% 5.30%
Total 100.00% 100.00% 100.00%
Salidas de emergencia
¿Todas
¿Se
Promedio tienen
¿Todas instalaron
Valores ¿Tiene? por mecanismo
Funcionan? antes del
guardería de empuje
incendio?
hacia fuera?
Sí 100.00% 96.70% 86% 58.30%
No 0.00% 2.83 3.30% 14% 41.70%
Total 100.00% 100.00% 100.00% 100.00%
Sistema de alarma sonora
¿Todas ¿Se instalaron antes del

Valores ¿Tiene?
Funcionan? incendio?
Sí 98.70% 99.3% 55.00%
No 1.30% .7% 45.00%
Total 100.00% 100.00% 100.00%
Instalaciones de gas
Valores Estimación
Azotea 75.20%
Gas natural 14.10%
Otro 10.70%
Total 100.00%
139
Informe preliminar
Instalaciones eléctricas
Presentan Tienen protectores de

Valores notorio estado tomacorrientes en la
de descuido pared
Sí 2.60% 90.10%
No 97.40% 9.90%
Total 100.00% 100.00%
Legislación en materia de protección civil
Penalización
Autoridad Obligación por ausencia
Tipo de
competente de realizar de visto bueno
Estim. Estim. Estim. consecuenc Estim.
para revisar visitas de protección
ia
guarderías periódicas civil o
bomberos
Consecuen
Estatal 2.60% Sí 65.60% Sí 92.70% cia 34%
operativa
Consecuen
cia
Municipal 23.80% No 34.40% No 7.30% 56%
operativa y
económica
Ambas 73.50%
100.00 100.00
Total Total Total 100.00%
% %
Total 100.00%
Mobiliario utilizado en las guarderías
Adecuado En buen
para la edad Estimación estado de Estimación
de los niños uso
Sí 100.00% Sí 99.30%
No 0.70%
Total 100.00%
Total 100.00%
140
Informe preliminar
Nómina quincenal
Rango en que se ubica la Rango en que se ubica la nómina

nómina de mayo del 2009 de noviembre del 2009
Inferior Superior Inferior Superior
$54,700.5739 $63,967.1032 $53,437.7866 $62,536.527
En cuanto a la capacidad instalada de las guarderías, en

promedio están autorizadas para albergar a ciento cincuenta
y nueve punto cuarenta y dos niños. Al comparar esta cifra
con el promedio de asistencia, que es de ciento cuatro punto
cincuenta y dos niños, es dable afirmar que en promedio
existen más lugares permitidos por el contrato de prestación
de servicios que niños presentes en las guarderías.
Otro dato relevante que se relaciona con la asistencia es

el promedio de la relación entre niños y adultos que se
encuentran a su cargo. Tomando en cuenta cifras
redondeadas al decimal, tenemos que en el caso de
Lactantes A, hay dos punto nueve niños a cargo de una
asistente; en Lactantes B, aumenta a tres punto cinco
menores por adulto; en Lactantes C, a cuatro punto cinco; en
Maternal A, a cinco; en Maternal B1, a siete punto cinco; en
Maternal B2, a ocho punto cuatro; en Maternal C1, a nueve
punto ocho; y, por último, en Maternal C2, a nueve.
Podemos afirmar que la edad de los niños es

directamente proporcional al número de adultos a su cargo,
141
Informe preliminar
pues la cantidad de niños a cargo de una asistente aumenta

conforme es mayor la edad de éstos, con excepción del caso
de Maternal C2 que desciende en relación con la categoría
anterior.
Este crecimiento comienza aumentando en una medida

más o menos constante cuando se trata de la misma
categoría de niños, pues en los lactantes la primera diferencia
es de punto seis y la segunda de uno. El salto entre Lactantes
C y Maternal A es menor, pues sólo aumenta en punto cinco.
Existe una diferencia cuantitativa entre esta última y

Maternal B1, pues la proporción aumenta en dos punto cinco,
pero este salto vuelve a ser menor en relación con la
siguiente categoría, Maternal B2, que aumenta en punto
nueve, diferencia casi idéntica a la que se observa entre
Lactantes B y C. En relación con el siguiente nivel la
diferencia aumenta considerablemente, pues ahora es de uno
punto cuatro, cifra que no guarda proporción con los
incrementos anteriores y menos aún con la disminución de
punto ocho que existe entre Maternal C1 y Maternal C2.
Dejando atrás los datos relativos a la asistencia,

pasamos a la construcción de los inmuebles en donde se
prestan los servicios de guarderías. Esta muestra arroja el
porcentaje de cuarenta y cinco punto siete por ciento
construcciones ex profeso, cuarenta y cuatro punto cuatro
casas habitación y nueve punto nueve inmuebles habilitados,
como la bodega en donde se encontraba la Guardería ABC.
142
Informe preliminar
Estas cifras difieren con las obtenidas por la revisión

documental, en la cual se obtuvo que la mayoría eran casas
habitación (cincuenta y dos punto dos por ciento), seguido de
construcciones ex profeso (treinta y dos punto cuatro por
ciento) y, por último, inmuebles habilitados (quince punto
cinco por ciento).
Esta variación puede deberse a dos razones: la primera,

es que algunos expedientes de las guarderías carecían de
datos fidedignos para determinar el tipo de inmueble en
donde se albergaba o contenían datos contradictorios y, la
segunda, es la variación del siete por ciento que presenta la
muestra.
En cuanto a la construcción de estos inmuebles,

tenemos que la mayoría están hechos exclusivamente a base
de mampostería (sesenta y seis punto dos por ciento),
seguido del porcentaje construido con mampostería y tabla
roca (dieciocho punto cinco por ciento), los construidos con
otro tipo de material (nueve punto tres por ciento) y,
finalmente, la minoría de seis por ciento hechos solamente a
base de tabla roca.
El siguiente rubro a que obedecen las cifras es el

relativo a las medidas de protección civil con que están
equipadas las guarderías, como detectores de humo y
extinguidores, entre otros.
143
Informe preliminar
De lo primero se obtiene que la totalidad de las

guarderías cuentan con detectores de humo en un promedio
de veinte punto uno por inmueble. En la gran mayoría de los
casos (noventa y uno punto tres por ciento) funcionan la
totalidad, aunque fueron instalados en su mayor parte
(cincuenta y siete por ciento) después del cinco de junio del
dos mil nueve.
Este cumplimiento al ciento por ciento se observa

también en relación con extinguidores, en un promedio de
ocho punto seis por guardería. En este caso la gran mayoría
(noventa y cuatro punto seis por ciento) presenta equipos con
carga vigente y ese porcentaje corresponde a las que dice
tenían estos apartados antes del incendio.
El ciento por ciento de cumplimiento es visible,

igualmente, en relación con las rutas de evacuación, así
como el hecho de que la inmensa mayoría (noventa y cuatro
punto siete por ciento) dice los tenía antes del cinco de junio
del dos mil nueve.
En este aspecto cabe señalar que las respuestas dadas

al cuestionario se obtuvieron de la información proporcionada
generalmente por las directoras o de las personas que
atendieron la diligencia, sin que se estuviera en posibilidad de
corroborar su exactitud.
El porcentaje de guarderías que han instalado luces de

emergencia decrece ligeramente al noventa y ocho punto
144
Informe preliminar
siete por ciento, la mayor parte funcionan en su totalidad

(noventa y seis punto seis por ciento), siendo el caso que la
mayoría se instalaron después del siniestro en Hermosillo
(cincuenta y cuatro punto siete por ciento).
Otras medidas de seguridad son acatadas en la mayoría

de los casos, como es el piso antiderrapante en los baños
(setenta y tres punto cinco por ciento), la distancia entre la
salida y el punto más distante menor a cuarenta metros
(ochenta y seis punto ocho por ciento) y la realización de
simulacros (noventa y cuatro punto siete por ciento).
Otro rubro que cuenta con el ciento por ciento de

cumplimiento es la existencia de salidas de emergencia, en
un promedio de dos punto ocho por guardería, funcionalidad
de noventa y seis punto siete por ciento y apertura hacia
fuera de ochenta y seis por ciento. Sin embargo, la mayoría
de las prestadoras cumplieron con este requisito hasta
después del incendio (cincuenta y ocho punto tres por ciento).
En lo que hace al sistema de alarma sonora la gran

mayoría cuenta con él y acredita su funcionamiento (noventa
y ocho punto siete por ciento y noventa y nueve punto tres,
respectivamente), aunque la mayor parte lo haya hecho hasta
después del siniestro (cincuenta y cinco por ciento de los
casos).
El siguiente conjunto de datos se refiere a las

instalaciones de gas y eléctricas. Aquéllas se encuentran en
145
Informe preliminar
su mayoría en la azotea de los inmuebles (setenta y cinco

punto dos por ciento), seguidos de un pequeño porcentaje
que cuenta con gas natural (catorce punto uno por ciento) y
otro tipo de instalaciones (diez punto siete por ciento). Por su
parte, tenemos que la gran mayoría de las instalaciones
eléctricas están en buen estado y cuentan con protectores de
tomacorrientes en la pared (noventa y siete punto cuatro por
ciento y noventa punto uno por ciento, respectivamente).
En otro orden de ideas, el análisis de la legislación en

materia de protección civil da noticia de que en la mayoría de
las entidades federativas es facultad concurrente del estado y
del municipio (setenta y tres punto cinco por ciento) realizar
visitas de verificación en las guarderías, seguido de la
facultad exclusiva a cargo del municipio (veintitrés punto ocho
por ciento) y un pequeño porcentaje a cargo del estado (dos
punto seis).
En la mayoría de las legislaciones (sesenta y cinco

punto seis por ciento) se prescribe que es obligación de las
autoridades competentes realizar visitas de inspección
periódicas a las guarderías, siendo el caso que la falta de
visto bueno otorgado con base en estas inspecciones (ya sea
de bomberos o de protección civil) trae consecuencias
negativas en la gran mayoría de los casos (noventa y dos
punto siete por ciento).
El tipo de consecuencias varía. En la mayor parte de las

legislaciones, que se traduce en un cincuenta y seis por
146
Informe preliminar
ciento de los casos, se componen tanto por sanciones

económicas, esto es, multas al propietario o poseedor del
inmueble, como operativas, como sería que el visto bueno
fuera un requisito para tramitar la licencia de funcionamiento,
su ausencia trajera como consecuencia la revocación de ésta,
la suspensión de labores o la clausura del establecimiento. El
resto de las consecuencias, visibles en el treinta y cuatro por
ciento de los casos, son solamente operativas.
El último aspecto de la revisión obedece a ciertos temas

operativos de la prestación del servicio. En este rubro,
obtenemos que en el ciento por ciento de los casos el
mobiliario es adecuado para la edad de los niños y que en el
noventa y nueve punto tres por ciento se encuentra en buen
estado de uso.
Finalmente, obtenemos los rangos entre los cuales se

ubica la nómina quincenal de una guardería entre los meses
de mayo y noviembre del dos mil nueve. De la información
contenida en dicha tabla es razonable concluir que en ambos
meses el costo promedio de personal es de alrededor de
sesenta mil pesos.
b. Inspección de inmuebles contiguos y aledaños
Existen establecimientos de riesgo potencial dentro

de un rango de cien metros a la redonda
147
Informe preliminar
Estimación
Sí 7.40%
No 92.60%
Total 100.00%
Giro de los establecimientos de riesgo potencial
Valores Gasera 1 4.8%
Productos
3 14.3%
químicos
Maderería 3 14.3%
Bodega de
2 9.5%
papel
Productos
4 19%
plásticos
Pensiones de
1 4.8%
camiones
Otros 7 33.3%
Total 21 100%
El establecimiento estaba antes que la guardería
Valores Sí 4 40%
No 6 60%
Total 10 100%
Distancia promedio entre el establecimiento de

riesgo potencial y la guardería
Media
Distancia a la
44.15
guardería
Por lo que hace al último aspecto de la revisión tenemos

noticia de que solamente el siete punto cuatro por ciento de
148
Informe preliminar
los inmuebles inspeccionados, lo que se traduce en once

guarderías, tenían establecimientos de riesgo potencial
dentro de un radio de cien metros a la redonda.
Todos estos prestadores de servicios tenían por lo

menos un establecimiento que fue clasificado como de riesgo
y hasta un máximo de diez, que fue el caso de una guardería
ubicada en Guanajuato.
Ante la incógnita de si el establecimiento estaba antes

que la guardería únicamente se obtuvo respuesta en diez
casos, lo cual se debe a la dilación de las autoridades
municipales en dar respuesta a la petición de los jueces, o
bien, a que manifestaron que los establecimientos carecían
de licencia de uso de suelo, por lo cual resultó imposible
determinar la cronología.
De ese universo de diez, resultó que el cuarenta por

ciento se establecieron antes que la guardería mientras que
el sesenta por ciento lo hizo después.
B) Once guarderías subrogadas
Estas once constituyen el universo de las guarderías de

patrones o subrogadas en operación al momento de la
inspección, razón por la cual no se integraron a las que
operaban con contrato de prestación de servicios, de donde
se extrajeron las ciento sesenta que cayeron en la muestra.
149
Informe preliminar
Cabe recordar que originalmente eran catorce las

guarderías de patrones funcionando; sin embargo, tres se
encontraban cerradas temporalmente en la fecha de
inspección, por lo que únicamente conformaron este universo
las diez restantes ubicadas en el campo más la
correspondiente a la Universidad de Colima.
A continuación se presentan tablas comparativas de los

distintos aspectos analizados en la muestra representativa y
las once guarderías en cuestión. Para efectos de facilitar su
comparación se resalta el porcentaje que arroja un resultado
con mayor grado de aceptabilidad para cada uno de los
rubros.
En cuanto a la capacidad instalada y a la asistencia

tenemos los siguientes resultados:
Promedio de
Promedio
Valores guarderías de
muestra
patrones
Capacidad
159.42 97.27
instalada
Niños presentes 104.52 59.18
Pues bien, conforme a estos datos observamos que el

promedio de la capacidad instalada es menor en estas
guarderías, pues las de la muestra tienen autorizados ciento
cincuenta y nueve punto cuatro niños y en éstas apenas
tienen noventa y siete punto veintisiete. De forma correlativa
también es menor la asistencia en estas guarderías, pues es
de cincuenta y nueve punto dieciocho, cuando en las de la
150
Informe preliminar
muestra es de ciento cuatro punto cincuenta y dos. Sin

embargo, se aprecia que la proporción entre la capacidad
instalada y los niños presentes es similar en ambos casos.
En lo que se refiere a los datos que se desprenden de la

asistencia de los niños y las personas que los tienen a su
cargo, tenemos que en estos once casos la proporción de
niños por adulto se distribuye como sigue:
Niños Niños
muestra guarderías
Sala Asistente
de
patrones
Lactantes A 2.871 2.884
Lactantes B 3.531 4.34
Lactantes C 4.472 3.83
Maternal A 4.96 5.08
1
Maternal B1 7.63 6.89
Maternal C1 9.79 8.01
Como puede observarse, estos datos no siguen el

mismo aumento constante que presentaron los de las
inspecciones oculares. En las guarderías de patrones se
aprecia un aumento del primer al segundo rubro, mientras
que del segundo al tercero disminuye, siguiendo este patrón
de aumento y disminución hasta el último de los rubros.
Ahora, por un lado se aprecia que en las salas de

Lactantes A y Maternal A el número de asistentes de la
muestra y las once guarderías es casi idéntico, pues la
diferencia es de apenas punto uno de mayor grado de
151
Informe preliminar
atención por niño en las guarderías de la muestra. Por otro

lado, se observa que en los casos de Lactantes C y Maternal
B1, son menos los niños por asistente que en las guarderías
de la muestra, con una diferencia mayor al medio punto
porcentual; similar es el caso de Lactantes B, con una
diferencia de punto ocho a favor de las guarderías de la
muestra por su mayor grado de aceptabilidad. Finalmente, en
las salas con niños de mayor edad, esto es, Maternal B2, C1
y C2, la diferencia es más aceptable significativamente en las
subrogadas, con una proporción cercana a dos asistentes
más que en las guarderías de la muestra.
Por lo que hace al tipo de inmueble y los materiales de

construcción, la comparación arroja lo siguiente:
Porcentaje
Porcentaje
muestra
patrones
Construcción ex
45.70% 100.0%
profeso
Casa habitación 44.40% 0.0%
Inmueble
9.90% 0.0%
habilitado
Construcción de
66.20% 100.0%
mampostería
Construcción de
6.00% 0.0%
tabla roca
Ambos tipos de
18.50% 0.0%
material
Como puede apreciarse, la totalidad de las once

guarderías son inmuebles ex profeso, mientras que la
muestra arrojó una incidencia de casi la mitad en ese rubro y
en casa habitación, con una menor aparición de inmuebles
152
Informe preliminar
habilitados. Respecto al tipo de construcción, se observa que

en todas las guarderías de patrones es de mampostería, en
tanto que en las de la muestra sucede en la mayoría (sesenta
y seis punto dos por ciento de los casos).
Veamos los datos relativos a las medidas de protección

civil de ambos universos:
Promedio/
Promedio /
porcentaje
Valores porcentaje
guarderías de
muestra
patrones
¿Cuántos detectores de humo? 20.21 10.45
¿Todos funcionan? 91.30% 100.0%

43.00% 36.4%
incendio?
¿Cuántos extinguidores? 8.65 10.45
¿Todos tienen carga vigente? 94.60% 100%
94.60% 100%
incendio?
¿Cuántas salidas de
2.83 2.09
emergencia?
¿Todas funcionan? 96.78% 100%
¿Todas tienen mecanismo de
86% 36.4%
empuje hacia fuera?
58.30% 63.6%
incendio?
¿Tiene sistema de alarma
98.70% 90.9%
sonora?
55.00% 20.0%
incendio?
Tiene piso antiderrapante en los
73.50% 81.8%
baños
La distancia a la salida menor a
86.80% 90.9%
cuarenta metros
Realiza simulacros 94.70% 81.8%
153
Informe preliminar
¿Tiene instalaciones de gas en

75.20% 72.7%
la azotea?
Tiene otro tipo de instalaciones 10.70% 27.3%
Tiene instalaciones eléctricas en
2.60% 0%
notorio estado de descuido
Tienen protectores de
90.10% 90.9%
tomacorrientes en la pared
Como puede apreciarse de este cuadro comparativo, no

existe una tendencia marcada de mayor grado de
cumplimiento de las obligaciones en materia de protección
civil para alguno de los universos, sino que se observa una
distribución más o menos homogénea en la cual las
guarderías de patrones predominan en algunos aspectos y
las de la muestra en otros.
También se ve que la brecha en casi todos los casos es

muy pequeña, salvo el rubro de las puertas de emergencia
con mecanismo de apertura hacia afuera, en el que se
observa que las guarderías de la muestra tienen en su
mayoría este mecanismo, mientras que las de patrones
tienen una incidencia menor de la mitad (ochenta y seis y
treinta y seis punto cuatro por ciento, respectivamente).
Cabe destacar que pese a que las once prestadoras de

servicios en cuestión tienen menor cantidad de niños
autorizados y presentes, cuentan con un mayor número de
extinguidores (un promedio de diez punto cuarenta y cinco,
contra los ocho punto sesenta y cinco de las de la muestra).
154
Informe preliminar
En lo relativo a los inmuebles de riesgo los resultados

arrojan las siguientes estadísticas:
Promedio
Promedio
muestra
patrones
Tiene inmuebles
de riesgo dentro
7.40% 0%
de un radio de
cien metros
El inmueble se
encontraba antes 40% NO APLICA
que la guardería
Esta comparación permite ver que en las guarderías de

la muestra existen inmuebles de potencial riesgo cercanos a
las guarderías, aunque con una baja incidencia, mientras que
en las subrogadas no existe ningún caso. Cabe considerar
que las guarderías de patrones se encuentran ubicadas,
precisamente por su naturaleza, en zonas en las que la
posibilidad de que existan inmuebles de riesgo cercanos es
mucho menor que en las de la muestra.
Por último, en los aspectos de la operación tenemos el

siguiente cuadro comparativo:
Promedio Promedio guarderías

Valores
muestra de patrones
Mobiliario es adecuado
100% 100.0%
para la edad de los niños
Mobiliario se encuentra
99.30% 100.0%
en buen estado de uso
Nómina mayo 2009 $59,333.8385 $40,677.8267
Nómina noviembre 2009 $57,987.1568 $30,173.9340
155
Informe preliminar
De lo anterior es aceptable concluir que por un mínimo

margen las guarderías de patrones cuentan con mejor
mobiliario mientras que las de la muestra pagan una nómina
más alta.
C) Ocho guarderías adicionadas en Sonora
Toda vez que estas ocho guarderías no fueron

seleccionadas aleatoriamente, como el resto de las ciento
sesenta que cayeron en la muestra, sino que los padres de
familia solicitaron su revisión con base en criterios
particulares, no fue posible agregarlas al análisis del resto del
Estado de Sonora, pues no son representativas del total de
guarderías en la entidad.
A continuación se presentan tablas comparativas de los

diferentes aspectos analizados en la muestra representativa y
las ocho guarderías en cuestión. Para efectos de facilitar su
comparación se resalta el porcentaje con mayor grado de
aceptabilidad para los rubros en que es aplicable.
En cuanto a la capacidad instalada y la asistencia

tenemos los siguientes resultados:
Promedio Promedio
Valores
muestra Sonora
Capacidad
159.42 183.38
instalada
Niños presentes 104.52 128.25
156
Informe preliminar
Pues bien, conforme a estos datos observamos que el

promedio de la capacidad instalada es mayor en estas
guarderías, pues las de la muestra tienen autorizados ciento
cincuenta y nueve punto cuatro niños y en éstas asciende a
ciento ochenta y tres punto treinta ocho. De manera
correlativa también es mayor la asistencia en estas
guarderías, pues es de ciento veintiocho punto veinticinco
niños, cuando en las de la muestra es de ciento cuatro punto
cincuenta y dos.
En lo que se refiere a los datos que se desprenden de la

asistencia de los niños y las personas que los tienen a su
cargo, tenemos que en estos ocho casos la proporción de
niños por adulto se distribuye como sigue:
Niños Niños
Sala Asistente
muestra Sonora
Lactantes B 3.531 4
Maternal A 4.96 6.4
1
Como puede observarse, estos datos no siguen el

mismo aumento constante que presentaban los de las
inspecciones oculares, pues aquí la proporción aumenta para
luego descender y después aumentar nuevamente. Otro dato
relevante es que en todos los rubros el promedio de niños a
cargo de un asistente es menor para la muestra. Dicho de
157
Informe preliminar
otro modo, en estas ocho guarderías de Sonora siempre hay

más niños bajo el cuidado de un solo adulto.
Por lo que hace al tipo de inmueble y los materiales de

construcción, la comparación arroja lo siguiente:
Porcentaje Porcentaje
Valores
muestra Sonora
Construcción ex
45.70% 25.0%
profeso
Casa habitación 44.40% 37.5%
Inmueble
9.90% 37.5%
habilitado
Construcción de
66.20% 25.0%
mampostería
Construcción de
6.00% 12.5%
tabla roca
Ambos tipos de
18.50% 50.0%
material
De lo anterior se aprecia que, en general, en las ocho

guarderías existe una mayoría de idéntica proporción de
inmuebles casa habitación y habilitados, mientras que en la
muestra la mayoría son construcciones ex profeso. Existe
también una variante en cuanto a tipo de construcción, pues
en estas ocho guarderías hay más con ambos tipos de
material y el porcentaje de exclusivamente tablaroca es
mayor que en el resto de la república.
Veamos los datos relativos a las medidas de protección

civil de ambos universos:
158
Informe preliminar
Promedio / Promedio/
Valores porcentaje porcentaje
muestra Sonora
¿Cuántos detectores de
20.21 17.38
humo?
¿Todos funcionan? 91.30% 87.5%
43.00% 87.5%
incendio?
¿Cuántos extinguidores? 8.65 8.25
¿Todos tienen carga
94.60% 100%
vigente?
94.60% 100%
incendio?
¿Cuántas salidas de
2.83 2.88
emergencia?
¿Todas tienen
mecanismo de empuje 86% 75%
hacia fuera?
58.30% 50%
incendio?
¿Tiene sistema de alarma
98.70% 87.5%
sonora?
55.00% 85.7%
incendio?
Tiene piso antiderrapante
73.50% 75%
en los baños
La distancia a la salida
86.80% 87.5%
menor a cuarenta metros
Realiza simulacros 94.70% 100%
Tiene instalaciones de
75.20% 62.5%
gas en la azotea
Tiene gas natural 14.10% 12.5%
Tiene otro tipo de
10.70% 25%
instalaciones
Tiene instalaciones
eléctricas en notorio 2.60% 0%
estado de descuido
Tienen protectores de
tomacorrientes en la 90.10% 100%
pared
159
Informe preliminar
De este cuadro comparativo se observa que no existe

una tendencia marcada de mayor grado de cumplimiento de
las obligaciones en materia protección civil para alguno de los
universos, sino que existe una distribución más o menos
homogénea en el cual las ocho guarderías predominan en
algunos aspectos y las de la muestra en otros y la brecha
entre ambos no es muy significativa.
Cabe destacar que pese a que las ocho prestadoras de

servicios de la entidad federativa en cuestión tienen mayor
cantidad de niños autorizados y presentes, cuentan con
menos detectores de humo (un promedio de diecisiete punto
treinta y ocho, en oposición a veinte punto uno de las de la
muestra), una cantidad ligeramente más pequeña de
extinguidores (ocho punto veinticinco frente a ocho punto
sesenta y cinco de la muestra) y prácticamente la misma
cantidad de salidas de emergencia (dos punto ochenta y ocho
frente a dos punto ochenta y tres de la muestra).
En lo relativo a los inmuebles de riesgo, la comparación

demuestra que es ligeramente mayor el porcentaje de los
inmuebles de esta índole cercanos a las guarderías de
Sonora, pues se encontró un establecimiento de potencial
riesgo de entre las ocho.
Por último, en los aspectos de la operación tenemos el

siguiente cuadro comparativo:
160
Informe preliminar
Promedio
Valores
muestra Promedio Sonora
Mobiliario es adecuado
100% 87.5%
para la edad de los niños
Mobiliario se encuentra
99.30% 87.5%
en buen estado de uso
Nómina mayo 2009 $59,333.8385 $67,617.2457
Nómina noviembre 2009 $57,987.1568 $67,468.3814
De lo anterior es aceptable concluir que por un ligero

margen las guarderías de la muestra cuentan con mejor
mobiliario mientras que las ocho adicionas pagan una nómina
más alta; sin embargo, cabe recordar que el grado de error es
del siete por ciento a la alza o a la baja, razón por la cual
validamente se puede afirmar que es la misma nómina en
ambos casos.
VII. Guardería ABC, sociedad civil.
1. Contrato de prestación de servicios.
En los objetivos particulares identificados con los puntos

cuatro a siete de su resolución, el Pleno de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación dispuso específicamente determinar
el origen, contenido y cumplimiento del convenio bajo el cual
prestaba servicios la Guardería ABC, además de especificar
qué autoridades lo celebraron, precisando su competencia.
También ordenó investigar aspectos atinentes a la

práctica de visitas de inspección y su periodicidad para
verificar las condiciones del funcionamiento como guardería.
161
Informe preliminar
Al mismo tiempo, instruyó esclarecer la intervención de

las autoridades estatales y municipales en el otorgamiento de
los permisos para la operación de la guardería y de los
inmuebles contiguos y aledaños.
En forma conjunta, esos objetivos particulares buscan

dilucidar de manera específica el origen del convenio o
contrato de la Guardería ABC, el procedimiento que se
hubiere observado para su otorgamiento, así como las
autoridades que intervinieron; dar noticia sobre el
cumplimiento de la normatividad administrativa para su
operación como guardería y, en el aspecto de protección civil,
informar sobre las autoridades competentes para realizar
inspecciones y vigilar la observancia de las disposiciones
relativas; finalmente, precisar los ámbitos de competencia e
intervención de las autoridades en el otorgamiento de las
licencias uso de suelo y de funcionamiento tanto del inmueble
de la guardería como de los contiguos y aledaños.
Tal encomienda se traduce en narrar, con base en los

documentos que contengan los antecedentes inmediatos del
contrato de prestación de servicios celebrado para la
operación de la Guardería ABC, así como en la normatividad
federal, estatal y municipal, el origen, contenido y
cumplimiento tanto del contrato como de la normatividad. En
esta parte también se habrán de identificar los ámbitos
competenciales de las autoridades involucradas en la
autorización del funcionamiento de la guardería y de los
establecimientos contiguos y aledaños.
162
Informe preliminar
1.1. Origen, procedimiento de otorgamiento y

autoridades del Instituto Mexicano del Seguro Social que
intervinieron.
Al analizar el marco jurídico federal se dio noticia de que

con motivo de la necesidad de ampliar la cobertura del
servicio de guarderías el Consejo Técnico del Instituto
Mexicano del Seguro Social aprobó la iniciación del programa
denominado Expansión del Servicio de Guarderías. También
se informó que virtud a dicho programa se autorizó el
funcionamiento del esquema vecinal comunitario para que
asociaciones civiles otorgaran el servicio.
En dicho análisis quedó establecido que con las

reformas implementadas en la Ley el Seguro Social de mil
novecientos noventa y cinco se crearon diversas instancias
dentro de la institución para promover la desconcentración de
algunas funciones y facultades, con lo cual las instancias
operativas comenzaron la toma de decisiones para hacer más
ágiles y eficientes los servicios. Dentro de esas instancias se
creó la Dirección de Prestaciones Económicas y Sociales, a
la cual se incorporaron las coordinaciones, entre otras, la de
guarderías.
Para el cumplimiento de los objetivos de reorganización

administrativa del instituto se hicieron adecuaciones de
estructuras y reordenamiento de funciones tanto a nivel
central como en el plano delegacional.
163
Informe preliminar
Así, en noviembre de mil novecientos noventa y cinco, la

Dirección de Finanzas y Sistemas, a través de la coordinación
de modernización, conjuntamente con la Dirección de
Prestaciones Económicas y Sociales, autorizaron el Manual
de Organización de la Jefatura Delegacional de Servicios de
Prestaciones Económicas y Sociales (anexo 27, anexo
general 3.1.1).
Dicho documento contiene los objetivos, políticas,

organigramas estructurales y funciones sustantivas de la
jefatura delegacional de servicios de prestaciones
económicas y sociales, y las correspondientes a las áreas
que la conforman, a las que habrán de sujetarse para el cabal
cumplimiento de la responsabilidad conferida a cada una.
El contenido de ese instrumento permite advertir que

atribuye como funciones sustantivas de la Jefatura
Delegacional de Servicios de Prestaciones Económicas y
Sociales, las siguientes:
 Coordinar, vigilar e implementar acciones para que los

servicios de prestaciones económicas, guarderías y
prestaciones sociales se proporcionen de acuerdo a las
leyes, lineamientos jurídico-administrativos y a
disposiciones gubernamentales e institucionales emitidos
en la materia.
 Vigilar la aplicación de indicadores de evaluación del
servicio, analizar los resultados y en su caso,
implementar medidas correctivas.
 Establecer, coordinar y vigilar la implantación de
acciones y estrategias a fin de que las unidades
164
Informe preliminar
operativas de sociales de ingreso (sic) operen dentro de

un marco de equilibrio financiero.
 Sancionar y presentar para autorización al C. Delegado
los programas de trabajo de operación de los servicios
de prestaciones económicas, guarderías y prestaciones
sociales y vigilar su aplicación y cumplimiento.
 Establecer coordinación con las autoridades
correspondientes, a fin de dar solución a los asuntos que
en materia legal y laboral se presenten en el ámbito de
las prestaciones económicas, guarderías y prestaciones
sociales.
 Coordinar acciones con áreas intradelegacionales que
garanticen el mantenimiento, conservación y oportuna
dotación de recursos necesarios para el adecuado
funcionamiento de los servicios de prestaciones
económicas, guarderías y prestaciones sociales.
 Coordinar acciones para que los servicios de
prestaciones económicas, guarderías y prestaciones
sociales que se proporcionen a la población a través de
las unidades operativas de la delegación, se brinden con
oportunidad, eficiencia y calidad.
 Promover, coordinar y vigilar que los servicios de
prestaciones económicas, guarderías y prestaciones
sociales correspondan a las necesidades de la población
y coadyuven al mejoramiento de su nivel de vida.
 Promover y coordinar acciones para la concertación con
áreas interinstitucionales y organismos públicos y
privados en la entidad, para el desarrollo de programas
de coparticipación que coadyuven al logro de los
objetivos de los servicios de prestaciones económicas,
guarderías y prestaciones sociales.
 Coordinar y vigilar el desarrollo de programas
especiales y eventos magnos encomendados a la
delegación por autoridades superiores.
 Promover y mantener estrecha comunicación a través de
la delegación con la Dirección de Prestaciones
Económicas y Sociales y la Dirección Regional, a fin de
optimizar la ejecución de los planes y programas de los
servicios de prestaciones económicas, guarderías y
prestaciones sociales.
 Aprobar y presentar para sanción del C. Delegado los
estudios de factibilidad y preinversión para la expansión
165
Informe preliminar
o reducción de los servicios de prestaciones económicas,

guarderías y prestaciones sociales, así como los
proyectos de construcción, reubicación, remodelación y
equipamiento de las unidades operativas.
 Establecer las estrategias para que las unidades
operativas reúnan las condiciones de limpieza,
funcionalidad y comodidad para la adecuada prestación
del servicio e imagen institucional.
 Procurar y promover estrategias que permitan el mas
alto nivel de la ocupación de la capacidad instalada en
las unidades operativas de guarderías y prestaciones
sociales.
 Informar al área normativa correspondiente sobre el
arrendamiento y/o las necesidades de espacios para las
unidades operativas y vigilar que estos se efectúen de
acuerdo a la normatividad vigente.
 Coordinar y vigilar las acciones necesarias para el
desarrollo e implantación de los procesos a
desconcentrar por la dirección de prestaciones
económicas y sociales, derivados de la reorganización
administrativa del IMSS.
Por otra parte, dicho manual de organización especifica

que corresponden al Departamento de Guarderías las
acciones siguientes:
 Difundir y aplicar los programas de trabajo

delegacionales autorizados.
 Coordinar, asesorar y supervisar que la prestación del
servicio de guarderías se otorgue con mayor eficacia,
calidad y oportunidad.
 Coordinar, asesorar y supervisar la ejecución de los
programas de guarderías de los diferentes esquemas de
atención, conforme a los lineamientos establecidos por la
Coordinación de Guarderías.
 Planear, dirigir y controlar las actividades de personal
subordinado de conformidad con las normas y
programas emitidos por la Coordinación de Guarderías.
 Asesorar a las coordinadoras zonales y al personal
operativo, en los aspectos técnicos y de aplicación de los
166
Informe preliminar
sistemas, medios y recursos educativos autorizados por

 Coordinar la aplicación del sistema de capacitación
dirigido al personal de guarderías.
 Realizar visitas periódicas y sistemáticas a las
guarderías de la delegación para asesorar al personal,
supervisar el funcionamiento y constatar el cumplimiento
de los programas y normas establecidos.
 Determinar los horarios para la prestación del servicio
de guarderías acorde a las necesidades de las madres
usuarias y a los lineamientos establecidos por la
coordinación de guarderías.
 Participar con el área delegacional de abastecimiento en
el proceso de adquisición de material didáctico, y
verificar que reúna la calidad y especificaciones
normadas.
 Organizar, realizar y controlar el proceso general de
reclutamiento, selección, capacitación y asesoría del
personal de guarderías participativas y otros esquemas
de atención, de acuerdo a la normatividad que se emita.
 Implementar los mecanismos que permitan mantener el
más alto nivel de ocupación de la capacidad instalada de
las guarderías dependientes de la delegación.
 Proponer a la Coordinación de Guarderías a través de
las autoridades delegacionales, estudios de factibilidad
para ampliar la cobertura del servicio.
 Realizar las acciones de concertación con personas
físicas y/o grupos organizados para el establecimiento de
guarderías participativas y otros esquemas de atención.
 Verificar que las personas físicas y/o grupos organizados
que administren guarderías participativas y otros
esquemas de atención, cumplan con los requisitos y
cuenten con los documentos legales para la contratación
de la subrogación del servicio.
 Emitir opinión funcional sobre proyectos de construcción
y adecuación, y equipamiento para inmuebles donde se
implemente el servicio de guarderías.
 Coordinar y controlar la utilización de recursos
asignados para el desarrollo de programas y operación
de las guarderías, verificar el aprovisionamiento
oportuno y gestionar en su caso la dotación
correspondiente.
167
Informe preliminar
 Evaluar la operatividad y resultados del servicio de

guarderías y dar seguimiento a las desviaciones
detectadas, y en su caso, realizar los ajustes pertinentes a
los programas, que respondan a las necesidades de los
usuarios.
 Vigilar que se brinde la adecuada atención y solución al
planteamiento de quejas que presenten las madres en
relación con el servicio y a los conflictos laborales de las
guarderías dependientes de la delegación.
 Analizar los informes estadísticos y de actividades de las
guarderías de la delegación, con el fin de contar con
elementos que permitan la oportuna y adecuada toma de
decisiones.
Al amparo de esa normatividad, el catorce de enero del

dos mil, la titular de la Coordinación de Guarderías Ana María
García Cervantes, mediante oficio circular 09E1613200/0051,
envió a los delegados regionales, estatales y del Distrito
Federal, el modelo de convenio para celebrarse entre el
instituto y las asociaciones civiles que administraban las
guarderías con el esquema vecinal comunitario (fojas 119,
tomo III, anexo general 3.3.3).
El treinta de mayo del mismo año, la propia

coordinadora de guarderías giró oficio circular
09E1613200/828 a los delegados regionales, estatales y del
Distrito Federal a efecto de instruirlos para que, al momento
de plantear los incrementos de capacidad instalada en los
diferentes esquemas del servicio de guarderías, se hiciera un
análisis integral y estudio conjunto de las áreas
delegacionales de construcción, conservación y guarderías,
en tanto que se afectan directamente los espacios comunes,
usos múltiples, nutrición, sanitarios, descanso, mobiliario,
168
Informe preliminar
equipo, plantilla de personal y presupuesto de operación

(fojas 123, tomo III, anexo general 3.3.3).
Posteriormente, el cinco de octubre del dos mil, la titular

de la coordinación de guarderías, en oficio 09E1613200/1753,
solicitó al entonces delegado estatal del instituto en Sonora,
Ernesto Rivera Claisse, que prestara asesoría en el
procedimiento para instalar guarderías con el esquema
vecinal comunitario a los interesados, aclarando que el límite
de apertura para ese ejercicio anual era el mes de octubre del
mismo año (fojas 125, tomo III, anexo general 3.3.3).
El treinta de octubre del dos mil, el delegado estatal en

Sonora, mediante oficio 270501613200/45490, envió a la
titular de la coordinación de guarderías el proyecto de
expansión para la instalación de guarderías para el año dos
mil uno en esa delegación (fojas 126, tomo III, anexo general
3.3.3).
El dieciséis de enero del dos mil uno, el titular de la

coordinación consultiva y de clasificación de empresas
Eduardo Poumián Nucamendi, el titular de la coordinación de
presupuesto, contabilidad y evaluación financiera Jorge Mora
Aguilar y la titular de la coordinación de guarderías Ana María
García Cervantes, signaron de forma conjunta el oficio
09E1613200/0034, dirigido a los delegados estatales,
regionales y del Distrito Federal, anexando el modelo de
Convenio de Subrogación de Servicios de Guardería para
aquellas unidades que iniciaran operaciones en el ejercicio
169
Informe preliminar
fiscal dos mil uno. También adjuntaron las políticas generales

aplicables para ese instrumento jurídico (fojas 131, tomo III,
Mediante oficio 270501613200/15159, de once de abril

del dos mil uno, Ernesto Rivera Claisse, delegado estatal en
Sonora, solicitó a Dora Isabel García Kobeh, nueva titular de
la coordinación de guarderías, la autorización de la expansión
del servicio, conforme a la tabla que expuso, donde se
encontraba como prestador Marcelo Meouchi, con capacidad
instalada de doscientos niños y con fecha probable de inicio
el uno de septiembre del dos mil uno (fojas 141 y 142, tomo
III, anexo general 3.3.3).
Ahora bien, en dos mil uno la normatividad vigente para

el otorgamiento de los contratos de prestación de servicios
era el documento denominado Bases para la subrogación de
servicios de guardería del esquema vecinal comunitario.
Como fue explicado en el apartado relativo al marco jurídico,
la disposición emitida en mayo de mil novecientos noventa y
nueve por la coordinación de guarderías establecía los
requisitos a satisfacer para el otorgamiento del contrato.
Conforme a la normatividad en comento, previo a la

firma del contrato el delegado debía certificar por escrito que
existía la demanda suficiente del servicio de guardería en la
localidad y zona propuesta. Además, integrar un expediente
conteniendo los documentos jurídicos ahí establecidos, tales
como la carta de intención y oferta del servicio de guarderías;
170
Informe preliminar
la escritura constitutiva de la empresa ofertante; licencia

sanitaria; licencia de uso de suelo; licencia de
funcionamiento; registro federal de contribuyentes; registro
patronal ante el instituto; escritura pública que acredite la
propiedad del inmueble o, en su caso, contrato de comodato
o arrendamiento; plantilla de personal y distribución de
horario del personal educativo por sala de atención; guía de
mobiliario, equipo y material didáctico y de consumo;
dictamen estructural del inmueble (en caso de que la
instancia técnica delegacional lo considerara necesario);
dictamen técnico de seguridad expedido por el departamento
de bomberos de la localidad mediante el cual se garantice la
seguridad del establecimiento; exposición fotográfica del
inmueble (material de apoyo), plano arquitectónico del
inmueble a operar como guardería, sancionado, certificado y
autorizado por la delegación del instituto a través de sus
áreas responsables; póliza de fianza a favor del instituto;
seguro de responsabilidad civil; programa educativo
asistencial; propuesta de cotización del ofertante y escritos
del prestador del servicio manifestando el cumplimiento de
sus obligaciones fiscales (anexo 5, anexo general 3.1.1).
En relación con los inmuebles, el apartado 2.3 de esa

normatividad preveía que las instancias delegacionales
debían evaluar la ubicación y sus características. El primer
tópico incluye verificar que las edificaciones reúnan las
condiciones de ser funcionales o que puedan operar como
guardería para niños hasta cuatro años de edad en inmueble
ex profeso o casa habitación adaptada, asimismo, estar
171
Informe preliminar
alejadas de zonas que presenten inundaciones, ruido,

contaminación ambiental, vías rápidas o carreteras,
gasolineras o cualquier otra circunstancia que sea motivo de
riesgo, además contar con todos los servicios municipales,
como agua, energía eléctrica, drenaje, alumbrado público,
banquetas, guarniciones, teléfono y transporte urbano.
Dichas bases establecían que en caso de no contar con

el dictamen estructural se debería solicitar al interesado, a
criterio o juicio de la instancia delegacional correspondiente,
los planos de cimentación, estructura, instalaciones, áreas y
todos aquellos elementos que permitieran asegurar que el
plantel reunía las condiciones para el servicio de guardería.
Además, la delegación deberá aplicar la cédula de evaluación
del inmueble para guardería.
En suma, tal normatividad dispuso las acciones que

correspondía realizar a cada una de las instancias
delegacionales responsables del proceso para la apertura y
operación de las guarderías.
En el expediente de la Guardería ABC, S.C. de

Hermosillo, Sonora, remitido por el Instituto Mexicano del
Seguro Social, obran los documentos siguientes:
a) Escrito de veintisiete de marzo del dos mil uno, de

Marcia Matilde Altagracia Gómez del Campo Tonella y María
Fernanda Camou Guillot, dirigido a Ernesto Rivera Claisse,
delegado estatal en Sonora del Instituto Mexicano del Seguro
172
Informe preliminar
Social, mediante el cual realizan petición para el

establecimiento de una guardería al servicio de hijos de
madres aseguradas del instituto. Afirman poseer un inmueble
que contiene los servicios necesarios para el funcionamiento
de una guardería, del que dicen anexar plano de ubicación,
fotografías y levantamiento topográfico (fojas 1, tomo I, anexo
general 3.3.1).
b) Permiso 26001099 de ocho de mayo del dos mil uno,

emitido por la encargada del departamento jurídico Alma
Elena Domínguez Batista, de la delegación en Hermosillo,
Sonora, de la Secretaría de Relaciones Exteriores, para
constituir la sociedad civil denominada Guardería ABC (fojas
2, tomo I, anexo general 3.3.1).
c) Constancia de inscripción en el Registro Público de la

Propiedad de Hermosillo, Sonora, de veinticuatro de mayo del
dos mil uno, del documento consistente en contrato privado
de nueve de mayo del dos mil uno, que contiene la
constitución de la sociedad civil Guardería ABC (fojas 3, tomo
I, anexo general 3.3.1).
d) Constancia de quince de mayo del dos mil uno, de

inscripción en el Registro Federal de Contribuyentes de
Guardería ABC, S.C. (fojas 5, tomo I, anexo general 3.3.1).
e) Testimonio pasado ante la fe del notario público

treinta y dos, de Hermosillo, Sonora, sobre el contrato
constitutivo de sociedad civil de Guardería ABC, de nueve de
173
Informe preliminar
mayo del dos mil uno, sin número de escritura, en cuyas

cláusulas se establece lo siguiente (fojas 8 a 21, tomo I,
anexo general 3.3.1):
“ARTÍCULO PRIMERO.- La sociedad que aquí se

constituye se denomina: “GUARDERÍA ABC”,
SOCIEDAD CIVIL o de sus abreviaturas S.C. ---
ARTÍCULO SEGUNDO.- El domicilio de la sociedad será
en la ciudad de Hermosillo, Sonora, pudiendo establecer
Agencias o Sucursales fijas o accidentales en cualquier
lugar de la República Mexicana o del extranjero y podrá
señalar para el cumplimiento de sus obligaciones
domicilios convencionales sin que se entienda cambiado el
domicilio de la sociedad. --- ARTÍCULO TERCERO.- La
sociedad previas licencias, autorizaciones o concesiones,
Locales, Estatales o Federales, tiene por objeto: A).- La
asesoría y prestación de servicios de guarderías y
educación de menores. B).- Asesoría a padres de familia
relativa a la educación de sus hijos. C).- Prestación de
servicios de terapias psicológicas y asesoría integral para
el desarrollo armonioso de las familias, enfocada de
manera especial a los hijos. D).- Ser titular, representante,
franquiciante y franquiciatario o comisionista de todo tipo
de productos, marcas, servicios, licencias y franquicias,
patentes, modelos de utilidad y diseños industriales que de
manera directa e indirecta se relacionen con el objeto de
la sociedad. E) Compraventa, usufructo, arrendamiento y
subarrendamiento de todo tipo de bienes muebles e
inmuebles para el desarrollo de su objeto social. F).- La
suscripción de todo tipo de títulos de crédito y la
celebración de toda clase de contratos civiles,
administrativos y mercantiles que sean necesarios para el
desarrollo del objeto social G).- La obtención de todo tipo
de créditos hipotecarios, refaccionarios, de habilitación o
avío, que requiera el desarrollo y funcionamiento de la
sociedad, otorgando en garantía de los mismos los bienes
muebles, inmuebles y activos de la sociedad. H).- Abrir y
cerrar todo tipo de cuentas bancarias y girar en contra de
ellas, suscribir todo tipo de títulos de crédito. I).- Celebrar
todo tipo de contratos y actos jurídicos, como permisos,
licencias, concesiones con autoridades de los tres ámbitos
174
Informe preliminar
de Gobierno, así como celebrar todo tipo de contratos,

convenios y demás actos con particulares que de manera
directa o indirecta se relacionen con el objeto de la
Sociedad. --- […] ARTÍCULO SEXTO.- El capital social
se forma con la cantidad de $50,000.00 M.N.
(CINCUENTA MIL PESOS 00/100 MONEDA
NACIONAL), que será suscrito y pagado por los socios a
la firma del presente acuerdo de voluntades, el importe se
hará constar en los libros de la sociedad y esos asientos
tendrán el carácter de prueba plena y válido justificante
en derecho. --- […] TRANSITORIOS --- El capital social
es de $50,000.00 M.N. (CINCUENTA MIL PESOS 00/100
MONEDA NACIONAL) y se encuentra suscrito de la
forma siguiente: --- SOCIOS --- TITULOS --- VALOR ---
MARCIA MATILDE ALTAGRACIA GOMEZ DEL
CAMPO TONELLA --- 1 --- $25,000.00 --- MARÍA
FERNANDA CAMOU GUILLOT --- 1 --- $25,000.00. --- A
la reunión celebrada por los otorgantes al firmarse este
contrato, los mismos le dan el carácter de Asamblea
General Constitutiva y la misma, tomó por unanimidad de
votos los siguientes acuerdos: --- A).- Se acordó elegir un
CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN, recayendo EL
CARGO DE PRESIDENTE en el C. MARCELO
MEOUCHI TIRADO, Y COMO SECRETARIO AL C.
ANTONIO SALIDO SUÁREZ. Quienes estando presentes
aceptan el cargo conferido, protestando su fiel y leal
desempeño, éstas personas desempeñarán su encargo por
el término de dos años, pero no podrán abandonarlo sino
hasta que la Asamblea General de Socios designe quien
los sustituya y entren en funciones, otorgándoseles todas
las facultades conferidas en los artículos undécimo,
duodécimo y décimo tercero de los estatutos sociales,
mismos artículos que se tienen por reducirlos como si
insertaren textualmente en este punto. Otorgándoseles así
mismo a los CC. MARCELO MEOUCHI TIRADO Y
ANTONIO SALIDO SUAREZ en lo personal poder general
para pleitos y cobranzas y actos de administración y
riguroso dominio para que lo ejerzan conjunta o
separadamente, con todas las facultades generales y
especiales que requieran cláusula especial conforme a la
ley, en términos de las cláusulas décima primera, décima
segunda y décima tercera de los estatutos sociales.”
175
Informe preliminar
f) Oficio 270501613200/23779, de seis de junio del dos

mil uno, suscrito por el Jefe de Prestaciones Económicas y
Sociales de la delegación estatal en Sonora, Tomás Alberto
Islas Carvajal, en el cual informa a Marcelo Meouchi Tirado
que su proyecto para la instalación de una guardería del
esquema vecinal comunitario con capacidad para ciento
setenta niños fue aprobado por la jefatura a su cargo para
inicio de operaciones ese mismo año (foja 22, tomo I, anexo
general 3.3.1).
g) Plano arquitectónico del inmueble a operar como

guardería, con firmas de visto bueno de Noemí López
Sánchez, jefa del departamento de guarderías, Armando
González Hernández, coordinador de proyectos, y otra sin
nombre, aparentemente de la Dirección General de
Desarrollo Urbano y Obras Públicas del municipio de
Hermosillo, Sonora (foja 27, tomo I, anexo general 3.3.1).
h) Oficio DUYOP/3995/2001, de dos de agosto del dos

mil uno, signado por Fernando Landgrave Gandara, Director
General de Desarrollo Urbano y Obras Públicas del Municipio
de Hermosillo, Sonora, mediante el cual otorga licencia de
uso de suelo a Guardería ABC, sociedad civil, para el
funcionamiento de una guardería (foja 28, tomo I, anexo
general 3.3.1).
En dicho documento se asentó:
176
Informe preliminar
“En respuesta a su escrito presentado ante esta

Dirección General, mediante la cual solicita Licencia de
Uso de Suelo para un predio con una superficie de
1,523.00 m”, ubicado sobre la Calle Mecánicos y Avenida
de los Ferrocarrileros, en la Colonia “Y” Griega de esta
ciudad, le informamos lo siguiente: --- Una vez realizado
el Dictamen Técnico e Inspección Física al lugar que nos
ocupa por personal adscrito a esta Dirección General, y
de acuerdo a los usos y lineamientos que marca el
Programa Municipal de Desarrollo Urbano para la
Ciudad de Hermosillo, este predio se localiza en una zona
Comercial y de Servicios, presentado condicionantes para
el funcionamiento de una Guardería. --- Por otra parte,
hacemos de su conocimiento que la presente Licencia de
Uso de Suelo, estará condicionada a lo siguiente: ---
Deberá contemplar un área de estacionamiento, según lo
estipulado en el Reglamento de Construcción para el
Municipio de Hermosillo, Sonora, en lo que a este tipo de
giros se refiere. --- En base a lo anterior y en uso de las
facultades que nos confieren los Artículos 5to. Fracción II
de la Ley de Desarrollo Urbano para el Estado de Sonora,
se extiende la presente Licencia de Uso de Suelo para el
funcionamiento de una Guardería, debiéndose sujetar a lo
anteriormente descrito, así como a las disposiciones que
establece la citada Ley 101 de Desarrollo Urbano para el
Estado de Sonora, y el Reglamento de Construcción para
el Municipio de Hermosillo, Sonora, en lo que a este tipo
de desarrollos se refiere. --- Por otra parte, le informamos
que el incumplimiento de los términos antes señalados, la
presentación de quejas por parte de terceros en forma
reiterativa y justificada, o el suceso de una eventualidad
que ponga en peligro la vida humana o que ocasione
daños a bienes Particulares, Municipales o Estatales,
podrá ser causa justificada para la revocación del
presente documento.”
i) Contrato de arrendamiento celebrado entre Norma

Cecilia Mendoza Bermúdez de Matiella y Guardería ABC,
S.C., respecto del inmueble comercial tipo bodega ubicado en
calle Mecánicos sin número esquina con calle Ferrocarrileros,
177
Informe preliminar
colonia Y Griega de Hermosillo, Sonora (fojas 29 a 33, tomo I,

En las cláusulas de dicho pacto se estableció:
“TERCERA: El término del arrendamiento es por 5

años de los cuales 2 años son forzosos para ambas partes,
contados a partir del día 21 de junio del 2001 para
concluir el día veintiuno de junio del 2006. Renunciando el
arrendatario a la prorroga legal que establece el art. 2763
del Código Civil del Estado de Sonora. --- CUARTA: El
importe convenido y aceptado para el arrendamiento ha
sido fijado en la cantidad de $31,500.00 (son: treinta y un
mil quinientos pesos 00/100 M.N.) mensuales más I.V.A.
que el arrendatario se obliga a pagar el día 5 de cada
mes, si se retrasa el pago de la renta después del día 5 se
cobrará una multa de $40 (son cuarenta pesos 00/100 M.
N.) diarios por cada día después del día 5, en virreyes no.
32 esq. Real del Arco Col. Villa Satélite de esta ciudad de
Hermosillo, Sonora. (sic) […] --- SEXTA: “EL
ARRENDATARIO” se obliga a usar el depósito comercial
tipo bodega que se le arrienda, exclusivamente como
guardería infantil y a conservarla en buen estado de
limpieza durante la vigencia del arrendamiento durante
los cinco años de vigencia y si por algún motivo las
autoridades sanitarias competentes impusieran alguna
multa el arrendatario queda obligado a pagarlas […] ---
SÉPTIMA: El arrendatario manifiesta conocer el estado
actual de la finca que se le da en arrendamiento y que la
misma se encuentra en perfecto estado y debidamente
acondicionada para el objeto a que se va a destinar por lo
que desde ahora releva a el arrendador de la obligación
de hacer reparaciones o composturas durante la vigencia
del arrendamiento…”
j) Oficio DUYOP/3996/2001, del dos de agosto del dos

mil uno, signado por el Director General de Desarrollo Urbano
y Obras Públicas del ayuntamiento de Hermosillo, Sonora,
178
Informe preliminar
mediante el cual se autorizó el anteproyecto para el predio

ubicado en calle Mecánicos y avenida Ferrocarrileros, colonia
Y Griega de Hermosillo, Sonora (fojas 47, tomo I, anexo
general 3.3.1).
k) Constancia de veinticinco de julio del dos mil uno, en

que la Dirección General de Regulación y Fomento Sanitario
de la Secretaría de Salud del Gobierno del Estado de Sonora
hizo constar que quedó enterada de la apertura del
establecimiento Guardería ABC (fojas 48 bis, tomo I, anexo
general 3.3.1).
l) Póliza de fianza 6783-4285-005384, de seis de agosto

del dos mil uno, expedida por Afianzadora Insurgentes,
sociedad anónima de capital variable, a favor del Instituto
Mexicano del Seguro Social, para garantizar por Guardería
ABC, sociedad civil, el cumplimiento de todas las obligaciones
a su cargo derivadas del contrato de subrogación de servicios
de guardería de la misma fecha (foja 49, tomo I, anexo
general 3.3.1).
m) Aviso de alta patronal ante el Instituto Mexicano del

Seguro Social de la empresa Guardería ABC, S.C., con el
giro de asesoría, prestación de servicios de guardería y
educación de menores, de treinta y uno de julio de dos mil
uno (foja 50, tomo I, anexo general 3.3.1).
n) Resolución 950-017-CDI, del dos de septiembre del

dos mil dos, en que la Secretaría de Educación y Cultura del
179
Informe preliminar
Estado de Sonora otorga reconocimiento de validez oficial de

estudios de educación inicial impartidos en la Guardería ABC,
S.C., mediante clave de incorporación 26PDI0079J, por
tiempo indefinido (fojas 67 a 69, tomo I, anexo general 3.3.1).
Mediante oficio 270501613200/33861, de seis de agosto

del dos mil uno, el delegado estatal en Sonora Ernesto Rivera
Claisee envió a la titular de la Coordinación de Guarderías
Dora Isabel García Kobeh, certificación para el inicio de
operación de la guardería vecinal 465 ABC de la localidad de
Hermosillo (fojas 51 a 53, tomo I, anexo general 3.3.1).
Anexo a dicho comunicado se remitió el Convenio de

Subrogación de Servicios de Guardería, de la misma fecha,
celebrado entre el Instituto Mexicano del Seguro Social,
representado por el delegado en Sonora Ernesto Rivera
Claisse, en carácter de apoderado general y por Guardería
ABC, S.C., representada por Marcelo Meouchi Tirado, con
vigencia de cinco años obligatorios para el subrogatario, no
así para el instituto, quien quedó obligado virtud a ese
contrato únicamente del seis de agosto al treinta y uno de
diciembre del dos mil uno, dejando abierta la posibilidad de
prorrogarlo de forma anual por el plazo de cinco años.
Dicho convenio también fue suscrito por Rigoberto Ruiz

Medina Jefe Delegacional de Servicios Jurídicos; Maximiliano
Ortiz Hernández Jefe Delegacional de Planeación y Finanzas;
Tomás Alberto Islas Carvajal Jefe Delegacional de
Prestaciones Económicas y Sociales y Eliu Burgueño López
180
Informe preliminar
Jefe Delegacional de Servicios Administrativos (fojas 54 a 66,

tomo I, anexo general 3.3.1).
En las declaraciones y cláusulas del pacto se estableció

lo siguiente:
“I. DECLARA “EL INSTITUTO” QUE: --- […] D)

ESTÁ OBLIGADO A CUBRIR EL SERVICIO DE
GUARDERÍAS ESTABLECIDO EN LA FRACCIÓN V
DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY DEL SEGURO SOCIAL
MEDIANTE EL OTORGAMIENTO DE LAS
PRESTACIONES DETERMINADAS EN DICHA LEY. ---
E) LA FORMA, TÉRMINOS Y CONDICIONES DE LOS
SERVICIOS DE GUARDERÍA QUE SE PROPORCIONAN
A LOS HIJOS DE LAS TRABAJADORAS ASEGURADAS
Y DE LOS PADRES VIUDOS O DIVORCIADOS SE
RIGEN POR LOS ARTÍCULOS 201 AL 207 Y 211 AL 213
DE LA LEY DEL SEGURO SOCIAL EN INSTALACIONES
PROPIAS Y ESPECIALES, CONSIDERANDO LA
UBICACIÓN DE LOS CENTROS DE TRABAJO Y DE
HABITACIÓN DE LOS TRABAJADORES, ASÍ COMO
POR LO DISPUESTO EN LOS ARTÍCULOS 6 AL 13 DEL
REGLAMENTO PARA LA PRESTACIÓN DE LOS
SERVICIOS DE GUARDERÍA. --- F) SIN EMBARGO,
SIENDO MUY AMPLIO EL ÁMBITO GEOGRÁFICO Y
EL UNIVERSO DE ASEGURADOS, EN LOS TÉRMINOS
DEL ARTÍCULO 213 DE SU LEY CONSTITUTIVA,
CELEBRA EL PRESENTE CONVENIO DE
SUBROGACIÓN DE SERVICIOS DE GUARDERÍA EN
LA MISMA FORMA Y TÉRMINOS Y CONDICIONES
QUE ESTABLECE LA LEY DEL SEGURO SOCIAL. --- II.
DECLARA “EL SUBROGATARIO” QUE: --- […] F)
ENTRE SUS OBJETIVOS SE ENCUENTRA EL DE
FOMENTAR Y PRESTAR SERVICIOS ASISTENCIALES,
EDUCATIVOS Y RECREATIVOS PARA FAVORECER EL
DESARROLLO INTEGRAL DE LOS NIÑOS
CONTRIBUYENDO AL PROGRESO FAMILIAR Y
COMUNITARIO. --- G) PRESTA EL SERVICIO DE
GUARDERÍA A PERSONAS FÍSICAS Y MORALES QUE
SE LO SOLICITAN, ESTANDO PLENAMENTE
181
Informe preliminar
CAPACITADO PARA PROPORCIONARLO, SIENDO SU

PROPÓSITO CUIDAR Y FORTALECER LA SALUD
FÍSICA, MENTAL Y EMOCIONAL DEL NIÑO, ASÍ
COMO LA FORMACIÓN DE SENTIMIENTOS DE
ADHESIÓN FAMILIAR Y SOCIAL DE MANERA
SENCILLA Y ACORDE A SU EDAD Y A LA REALIDAD
SOCIAL CON ABSOLUTO RESPETO A LOS
ELEMENTOS FORMATIVOS DE ESTRICTA
INCUMBENCIA FAMILIAR, Y QUE ESTE SERVICIO LO
OFRECE A “EL INSTITUTO”. --- H) CUENTA CON EL
RECONOCIMIENTO DE VALIDEZ OFICIAL DE
ESTUDIOS, OTORGADO POR LA SECRETARÍA DE
EDUCACIÓN PÚBLICA EN TRÁMITE. --- I) CUENTA,
ADEMÁS CON EL PERSONAL IDÓNEO Y LOS
CONOCIMIENTOS Y EXPERIENCIA NECESARIOS
PARA PROPORCIONAR EL SERVICIO DE
GUARDERÍA. --- J) PARA LOS EFECTOS DE LA LEY
FEDERAL DE RESPONSABILIDADES DE LOS
SERVIDORES PÚBLICOS, BAJO PROTESTA DE DECIR
VERDAD MANIFIESTA QUE NINGUNA DE LAS
PERSONAS QUE INTEGRAN LA SOCIEDAD CIVIL
CAEN EN EL SUPUESTO DE LAS FRACCIONES XIII,
XV, XVII, XXIII Y XXIV DEL ARTÍCULO 47 DEL
CITADO ORDENAMIENTO. […] --- CLÁUSULAS […] -
-- TERCERA.- LUGAR. EL SERVICIO LO PRESTARÁ
“EL SUBROGATARIO” EN EL INMUEBLE AL QUE SE
REFIERE EL INCISO “E” DE LA DECLARACIÓN II
DEL PRESENTE INSTRUMENTO Y DEBERÁ CONTAR
CON LAS INSTALACIONES, MOBILIARIO, EQUIPO Y
MATERIAL DIDÁCTICO Y DE CONSUMO PARA
DICHO SERVICIO, CONFORME A LAS
ESPECIFICACIONES A QUE SE REFIERE EL ANEXO
NÚMERO UNO, QUE FIRMADO POR LAS PARTES SE
AGREGA A ESTE CONVENIO. --- CUARTA.-
CAPACIDAD INSTALADA DEL INMUEBLE. “EL
SUBROGATARIO” SE OBLIGA A QUE, DE ACUERDO
A LA CAPACIDAD TOTAL DEL INMUEBLE QUE ES DE
170 NIÑOS, CUYAS EDADES ESTÉN COMPRENDIDAS
ENTRE LOS 43 DÍAS DE NACIDOS Y LOS CUATRO
AÑOS, LA CAPACIDAD Y DISTRIBUCIÓN DE NIÑOS
POR SALA DE ATENCIÓN SEA LA ESPECIFICADA EN
EL PLANO ARQUITECTÓNICO DE LA GUARDERÍA,
QUE SE ADJUNTA COMO ANEXO NÚMERO DOS Y EN
182
Informe preliminar
LA PLANTILLA DE PERSONAL Y DISTRIBUCIÓN POR

SALA DE ATENCIÓN QUE SE ESPECIFICA COMO
ANEXO NÚMERO TRES, QUE FIRMADOS POR LAS
PARTES SE INTEGRAN AL PRESENTE CONVENIO. […]
– SEXTA.- CAPACIDAD INSTALADA PARA EL
SERVICIO A “EL INSTITUTO”. ---“EL INSTITUTO”
CONVIENE CON “EL SUBROGATARIO” QUE LA
CAPACIDAD INSTALADA PARA LOS SERVICIOS,
OBJETO DE ESTE CONVENIO SERÁ DE UN TOTAL DE
170 NIÑOS, HIJOS DE MADRES ASEGURADAS Y
PADRES VIUDOS O DIVORCIADOS QUE CONSERVEN
LA CUSTODIA DE LOS MISMOS, CUYAS EDADES
COMPRENDERÁN ENTRE 43 DÍAS DE NACIDO HASTA
EL CUMPLIMIENTO DE LOS 4 AÑOS, SIEMPRE Y
CUANDO NO SE REBASE LA CAPACIDAD A QUE SE
REFIERE LA CLÁUSULA CUARTA DEL PRESENTE
CONVENIO. --- LAS PARTES PODRÁN MODIFICAR EL
NÚMERO DE NIÑOS A LOS QUE SE PROPORCIONE
EL SERVICIO, DE ACUERDO A LAS NECESIDADES DE
“EL INSTITUTO”, A LOS RECURSOS DE “EL
SUBROGATARIO” Y A LA CAPACIDAD INSTALADA
DEL INMUEBLE. SÉPTIMA.- CALIDAD. “EL
SUBROGATARIO” SE OBLIGA A PROPORCIONAR EL
SERVICIO DE GUARDERÍA EN ÓPTIMAS
CONDICIONES DE SEGURIDAD, LIMPIEZA E
HIGIENE. --- OCTAVA.- PROGAMAS SUSTANTIVOS
DE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO. --- “EL
SUBROGATARIO” PRESENTARÁ A “EL INSTITUTO”
LOS PROGRAMAS EDUCATIVO-ASISTENCIALES PARA
LA ATENCIÓN INTEGRAL Y ARMÓNICA DEL NIÑO,
QUE CONTENDRÁN, DE CONFORMIDAD CON EL
ARTÍCULO 202 DE LA LEY DEL SEGURO SOCIAL, LOS
ASPECTOS DE FOMENTO DE LA SALUD,
PEDAGÓGICO Y NUTRICIONAL QUE PARA TAL FIN
SE INDICAN EN LOS DOCUMENTOS QUE SERVIRÁN
COMO INSTRUCTIVOS DE OPERACIÓN DEL
SERVICIO DE GUARDERÍA INFANTIL. “EL
INSTITUTO” REVISARÁ Y APROBARÁ LOS CITADOS
PROGRAMAS E INSTRUCTIVOS ANTES DEL INICIO
DE OPERACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LA
GUARDERÍA. --- NOVENA.- INSCRIPCIÓN Y
CONTROL DE LA ASISTENCIA INFANTIL. --- “EL
SUBROGATARIO” SE OBLIGA A PROPORCIONAR EL
183
Informe preliminar
SERVICIO DE GUARDERÍA CONFORME AL PROCESO

DE INSCRIPCIÓN DE LOS MENORES QUE TENGA
ESTABLECIDO Y ACEPTADO POR “EL INSTITUTO”
ASÍ COMO REALIZAR UN CONTROL DIARIO DE LA
ASISTENCIA INFANTIL. […] --- DÉCIMA SEGUNDA.-
LICENCIAS. --- “EL SUBROGATARIO” SERÁ
RESPONSABLE DE OBTENER Y MANTENER
ACTUALIZADAS LAS LICENCIAS Y AUTORIZACIONES
GUBERNAMENTALES NECESARIAS PARA EL
FUNCIONAMIENTO DE LA GUARDERÍA, DE MANERA
QUE LOS SERVICIOS QUE PRESTE SE ENCUENTREN
AJUSTADOS A LOS ORDENAMIENTOS LEGALES
CORRESPONDIENTES. --- DÉCIMA TERCERA.-
CONSERVACIÓN Y MANTENIMIENTO. --- “EL
SUBROGATARIO” SE OBLIGA A MANTENER EL
INMUEBLE Y SUS INSTALACIONES, EN QUE
PROPORCIONA EL SERVICIO OBJETO DEL
PRESENTE CONVENIO, EN CONDICIONES ÓPTIMAS
DE UTILIDAD Y FUNCIONAMIENTO. POR SU PARTE,
“EL INSTITUTO” QUEDA FACULTADO PARA
EFECTUAR LA SUPERVISIÓN AL MISMO Y SOLICITAR
A “EL SUBROGATARIO” SE EJECUTEN LAS OBRAS
NECESARIAS PARA TAL EFECTO. --- DÉCIMA
CUARTA.- MOBILIARIO, EQUIPO, MATERIAL
DIDÁCTICO Y DE CONSUMO. --- “EL
SUBROGATARIO” SE OBLIGA A REPONER EL
MOBILIARIO Y EQUIPO QUE POR SU ESTADO DE
USO NO SEA IDÓNEO PARA DAR EL SERVICIO DE
ÓPTIMA CALIDAD, ASÍ COMO A DOTAR
OPORTUNAMENTE DEL MATERIAL DIDÁCTICO Y DE
CONSUMO, MANTENIENDO DE MANERA
PERMANENTE UNA RESERVA SUFICIENTE PARA LA
REALIZACIÓN DE LAS ACTIVIDADES EDUCATIVAS,
ASISTENCIALES Y ADMINISTRATIVAS DE LA
GUARDERÍA. […] --- VIGÉSIMA SEXTA.-
RESPONSABILIDAD CIVIL. --- “EL
SUBROGATARIO” SERÁ RESPONSABLE DE LOS
DAÑOS FÍSICOS QUE SUFRAN LOS NIÑOS A SU
CUIDADO DURANTE SU ESTANCIA EN LA
GUARDERÍA. --- VIGÉSIMA SÉPTIMA.- ACCIONES
DE SUPERVISIÓN Y EVALUACIÓN. --- “EL
INSTITUTO” QUEDA FACULTADO PARA EFECTUAR
LAS ACCIONES DE SUPERVISIÓN, EVALUACIÓN Y
184
Informe preliminar
CONTROL POR LOS SERVICIOS PRESTADOS,

UTILIZANDO EL INSTRUMENTO TÉCNICO QUE PARA
TAL PROPÓSITO “EL INSTITUTO” DETERMINE, POR
LO QUE “EL SUBROGATARIO” PERMITIRÁ EL
ACCESO EN TODO MOMENTO AL PERSONAL QUE
“EL INSTITUTO” DESIGNE PARA ESTA ACTIVIDAD,
EL QUE SE IDENTIFICARÁ PREVIAMENTE CON
CREDENCIALES OFICIALES Y OFICIO DE
PRESENTACIÓN. ASIMISMO “EL SUBROGATARIO”
SE OBLIGA A PONER A DISPOSICIÓN DE “EL
INSTITUTO” CUANDO ÉSTE LO REQUIERA, LA
DOCUMENTACIÓN CONTABLE RELACIONADA CON
LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS OTORGADOS AL
MISMO, OBJETO DE ESTE CONVENIO. […] ---
TRIGÉSIMA PRIMERA. VIGENCIA. --- LA VIGENCIA
DEL PRESENTE CONVENIO ES CINCO AÑOS
OBLIGATORIOS PARA “EL SUBROGATARIO”,
CONTADOS A PARTIR DE LA FIRMA DEL MISMO Y
PARA “EL INSTITUTO” SU VIGENCIA SERÁ DEL 6
DE AGOSTO AL 31 DE DICIEMBRE DEL 2001,
PUDIÉNDO PRORROGARLO, PREVIO ACUERDO DE
LAS PARTES, POR CADA UNO DE LOS AÑOS
SIGUIENTES, DE CONFORMIDAD A LA
DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL QUE SE TENGA
AUTORIZADA PARA ELLO.”
Este Convenio de Subrogación de Servicios de

Guardería es el origen remoto virtud al cual inició operaciones
la Guardería ABC.
Al término de la vigencia de ese convenio, el dos de

enero del dos mil dos, el Instituto Mexicano del Seguro Social,
representado por el delegado en Sonora Ernesto Rivera
Claisse y Guardería ABC, a través de su representante legal,
celebraron convenio modificatorio de prórroga del contrato
para que cobrara vigencia por un plazo de setenta días que
185
Informe preliminar
trascurriría del uno de enero al once de marzo del dos mil dos
(fojas 70 a 72, tomo I, anexo general 3.3.1).
La razón para suscribir tal pacto sólo por el plazo de

setenta días obedeció a que con la entrada en vigor del
reglamento de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y
Servicios del Sector Público no existían criterios por parte de
la Secretaría de la Contraloría respecto de los convenios de
prestación de servicios celebrados por el instituto y, además,
se encontraban pendientes de respuesta los comunicados
enviados por la titular de la Coordinación de Guarderías a
nivel nacional a diversas instancias de la Secretaría de la
Contraloría y Desarrollo Administrativo, precisamente para
que fijaran criterio respecto del procedimiento de adjudicación
de tales convenios (anexos 28 a 31, anexo general 3.1.1).
Al día siguiente del término del convenio modificatorio

de plazo, las partes celebraron nuevo convenio de
subrogación del servicio de guardería, con vigencia del doce
de marzo al treinta y uno de diciembre de dos mil dos (fojas
83 a 95, tomo I, anexo general 3.3.1).
Entre las declaraciones del instituto destacan las

siguientes:
…E) El Comité Institucional de Adquisiciones,

Arrendamientos y Servicios en la sesión 4/2002
extraordinaria y mediante acuerdo 16/2002 de fecha 7 de
marzo de 2002, autorizó dictaminar procedente que la
Coordinación de Guarderías bajo su responsabilidad
186
Informe preliminar
inicie a través de las Delegaciones el procedimiento de

adjudicación directa a nivel Nacional, de acuerdo al oficio
emitido por la SECODAM número
UNAOPSPF/309/AD/0.- 1125/2001 de fecha 4 de
noviembre de 2001 y en lo particular a lo expresado en el
último párrafo. --- F) La contratación del presente
instrumento se realizó a través de adjudicación directa, de
conformidad y con fundamento en lo dispuesto por el
artículo 41 fracción III de la Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Público.
Por su parte, el prestador declaró:
… D) Es arrendatario del inmueble en donde se

proporcionará el servicio, en los términos establecidos en
el convenio de arrendamiento celebrado con la Sra.
Norma Cecilia Mendoza Bermúdez de Matiella, el cual se
anexa a este documento, inmueble ubicado en Calle
Mecánicos y Ferrocarrileros, Colonia Y Griega, en
Hermosillo, Sonora. --- E) Dicho inmueble cumple con los
requisitos de construcción, seguridad e higiene para la
adecuada prestación de los servicios objeto de este
convenio. […] --- Manifiesta bajo protesta de decir verdad
que las personas que integran la Sociedad Civil, no se
encuentran dentro de ninguno de los supuestos enunciados
en el artículo 50 de la Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Público.
El uno de enero del dos mil tres, se suscribió nuevo

contrato de prestación de servicios de guarderías con
vigencia del uno de enero al treinta y uno de diciembre del
dos mil tres. En representación del Instituto Mexicano del
Seguro Social firmó el delegado estatal Maurilio Acuña
Romero y por la empresa prestadora Marcelo Meouchi Tirado
187
Informe preliminar
De las declaraciones hechas por las partes en ese

instrumento se advierte que el procedimiento de adjudicación
se realizó de manera directa, en atención al acuerdo
171/2002, de dieciocho de diciembre del dos mil dos, donde
el Comité Institucional de Adquisiciones, Arrendamientos y
Servicios del instituto dictaminó procedente que la
Coordinación de Guarderías, bajo su responsabilidad, iniciara
a través de las delegaciones el procedimiento de adjudicación
a nivel nacional.
El cuatro de noviembre del dos mil tres, el Instituto

Mexicano del Seguro Social y la sociedad civil denominada
Guardería ABC, celebraron convenio para la terminación
anticipada del contrato de prestación del servicio de
guardería. En el apartado de antecedentes mencionaron las
partes que era necesario dar por terminado el contrato
suscrito el uno de enero del dos mil tres para suscribir
contratos multianuales, de conformidad con el acuerdo
602/2002 del Consejo Técnico (fojas 144 a 147, tomo I, anexo
general 3.3.1).
De manera paralela a la cancelación del convenio, se

dio el cierre del esquema de guardería “vecinal comunitaria”
(fojas 124 y 125, tomo I, anexo general 3.3.1).
Como ya se mencionó en el marco jurídico, en

diciembre del dos mil dos, una vez iniciado el esquema
“vecinal comunitario único”, el Instituto Mexicano del Seguro
188
Informe preliminar
Social aprobó el Manual de Procedimientos para la Apertura y

Ampliación de Guaderías.
En los apartados 6.4, 6.5 y 6.6 de ese documento se

establecen las políticas y los procedimientos técnico
administrativos para la ampliación de guarderías. Se fijan las
actividades que deben realizarse, así como la instancia
responsable de llevarlas a cabo (anexo 55, anexo general
3.1.1).
Conforme a esas disposiciones el Jefe del

Departamento Delegacional de Guarderías debe coordinar
acciones con la Jefatura Delegacional de Prestaciones
Económicas y Sociales para llevar a cabo una sesión
informativa con los prestadores de servicios interesados en la
ampliación a fin de: a) Proporcionar las políticas y
lineamientos para la ampliación. b) Analizar el Contrato
Modificatorio para la Prestación de Servicio de Guardería. c)
Solicitar a los prestadores del servicio presenten su plano
arquitectónico del inmueble propuesto para ampliación e
informarles la fecha límite de recepción, de quince días
hábiles posteriores a la sesión informativa.
De acuerdo también con el manual, después de recibir

del prestador del servicio el plano arquitectónico del inmueble
propuesto para la ampliación, elabora un comunicado dirigido
al departamento delegacional de construcción y conservación
solicitando la evaluación técnica de la guardería propuesta.
189
Informe preliminar
De manera conjunta el jefe del departamento

delegacional de guarderías y el de construcción y
conservación, realizan visita a la guardería a fin de efectuar
una evaluación estructural y funcional, además requisitarán el
formato 4 de Control de visitas al inmueble, llevando al acto
de inspección el plano arquitectónico.
Dice el referido manual que el jefe del departamento

delegacional de construcción y conservación requisita el
formato 5 denominado Cédula de Evaluación de Inmueble y
proporciona al jefe del departamento de guardería, los
resultados de la evaluación respecto del plano arquitectónico
propuesto para ampliación, así como el original del formato
para el visto bueno.
Una vez que se determina la viabilidad de la ampliación

el jefe del departamento delegacional de guarderías informa
al prestador del servicio las modificaciones que debe realizar
al plano arquitectónico. Solicita al departamento de
construcción y conservación que se corrobore el
cumplimiento a las modificaciones. Aprobado el plano
arquitectónico se notifica al prestador del servicio y se integra
una copia al expediente.
Una vez seleccionadas por el departamento

delegacional de guarderías las mejores ofertas de los
prestadores de servicio, elabora el programa de expansión
del servicio y requisita el formato 6 denominado Programa de
190
Informe preliminar
Expansión para su envío a la Coordinación de Guarderías,

donde se elaborará el dictamen presupuestal de expansión.
Recibido el dictamen, el jefe del departamento

delegacional de guarderías elabora una relación de las que
cumplieron los requisitos para ampliación y lo somete a la
aprobación de la Jefatura Delegacional de Prestaciones
Económicas y Sociales, así como del Titular de la Delegación.
Una vez aprobado, solicita al prestador del servicio presente
plantilla de personal y la distribución de asistentes educativas
por sala de acuerdo con la nueva capacidad instalada.
Al contrato modificatorio de prestación de servicio debe

anexarse mobiliario, equipo, material didáctico y de consumo,
plano arquitectónico aprobado, plantilla de personal y
distribución de asistentes educativas por sala.
Después de revisar y rubricar el contrato modificatorio

de prestación de servicios y los anexos, informa por escrito al
prestador de servicio que puede iniciar las adecuaciones al
inmueble anexando los contratos para su firma de aceptación.
Una vez que recibe los contratos modificatorios

suscritos y verifica que los anexos se encuentren rubricados,
elabora un comunicado dirigido a la Jefatura Delegacional de
Servicios Jurídicos solicitando la formalización del contrato
modificatorio de prestación de servicio ante el titular de la
delegación.
191
Informe preliminar
Ya que recibe de la jefatura delegacional de servicios

jurídicos el contrato modificatorio, entrega un tanto al
representante legal de la guardería, así como a las jefaturas
delegacionales de Servicios Administrativos, Servicios
Jurídicos y de Planeación y Finanzas.
Integrado el contrato al expediente de la guardería, el

jefe del departamento delegacional de guarderías notifica
oficialmente al Comité Delegacional de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios y a la Contraloría Interna
Delegacional en el instituto los contratos formalizados,
mandando copia a la Coordinación de Guarderías.
Cuando se cuenta con presupuesto suficiente, se

requisita el formato 10 denominado Certificación para
Guarderías, obteniendo los datos del expediente de la
guardería.
Recibida la notificación del prestador de servicio

respecto de la conclusión de la obra de ampliación el jefe del
departamento delegacional de guarderías elabora un
comunicado oficial dirigido al departamento de construcción
solicitando la supervisión de la conclusión de la obra y la
emisión de la Certificación Técnica del Inmueble para
Guardería (formato 11). Cumplido tal requisito verifica que
los expedientes del personal contratado cumplan con lo
establecido en los perfiles para selección del personal, así
como los dictámenes de aptitud. Además verifica de manera
presencial que el prestador del servicio haya adquirido los
192
Informe preliminar
materiales estipulados en el contrato y requisita el formato 12

de nombre Autorización de inicio de operación o ampliación,
hasta el cumplimiento total de los requerimientos humanos y
materiales.
Las constancias del expediente de la Guardería ABC

informan que el veinticuatro de noviembre del dos mil tres,
Laura Gabriela Padilla G. Jefa de la División de Expansión del
Sistema reportó a Dora García Kobeh Titular de la
Coordinación de Guarderías, el cambio de esquema con
ampliación de capacidad instalada de la Guardería ABC (fojas
Además, obra en autos constancia de que el treinta y

uno de octubre del dos mil tres, el Instituto Mexicano del
Seguro Social representado por el Director General Santiago
Levy Algazi, y la sociedad civil Guardería ABC, representada
por Marcelo Meouchi Tirado, celebraron contrato de
prestación del servicio de guardería con vigencia del uno de
noviembre del dos mil tres al treinta y uno de octubre del dos
mil seis (fojas 126 a 137, tomo I, anexo general 3.3.1).
En ese acto, el instituto declaró que:
I.5.- Se cuenta con la autorización otorgada por el

H. Consejo Técnico para la celebración del presente
contrato multianual mediante Acuerdo número 602/2002,
de fecha 13 de noviembre de 2002, en relación con el
Acuerdo 159/2003 del 23 de abril de 2003 del mismo
cuerpo colegiado. --- I.6.- Se cuenta con la autorización
otorgada por el H. Consejo Técnico mediante Acuerdo
193
Informe preliminar
número 298/2003, de fecha 27 de agosto del 2003, con

fundamento en los artículos 11 fracción V, 201, 202, 203,
204, 251 fracciones I, II, IV y XXXVII, 263, 264 fracciones
II, III, XIV y XVII de la Ley del Seguro Social. --- I.7.- El
Comité Institucional de Adquisiciones, Arrendamientos y
Servicios en la Sesión Ordinaria 11/2003 y mediante
acuerdo 57/2003 de fecha 14 de abril de 2003, autorizó
dictaminar procedente la adjudicación directa de este
contrato. --- I.8.- La contratación del presente instrumento
se realizó a través de adjudicación directa, de
conformidad y con fundamento en lo dispuesto por el
artículo 41, fracción III, de la Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Público.”
Con este pacto se concretó la ampliación de la

capacidad instalada de la Guardería ABC, pues se fijó un
aumento a ciento noventa y seis lugares de ciento setenta
con los que venía operando.
El clausulado que rigió tal pacto difirió de los anteriores

en que reguló un esquema nuevo denominado vecinal
comunitario único, además modificó la temporalidad del
contrato, el monto de la cuota unitaria por la prestación del
servicio, el mecanismo para proceder al pago, las causas de
rescisión del contrato, así como las acciones de supervisión y
evaluación.
El cinco de septiembre del dos mil seis, las partes

celebraron convenio modificatorio al contrato de prestación
del servicio de guardería a fin de ampliar el plazo de vigencia
de ese mismo convenio del uno de noviembre del dos mil tres
al treinta y uno de diciembre del dos mil seis (fojas 187 a 189,
194
Informe preliminar
Ese acto lo suscribieron el entonces director general del

instituto, Fernando Flores y Pérez, la representante legal de
Guardería ABC Sandra Lucía Téllez Nieves, el director
jurídico del instituto Fernando Gutiérrez Domínguez, la
coordinadora de guarderías Dora García Kobeh, y el
delegado estatal del instituto en Sonora Arturo Leyva
Lizárraga.
En relación con el cumplimiento de los requisitos para la

ampliación de la capacidad instalada y contratación de la
prestación del servicio de guardería, con la normatividad
vigente a partir del dos mil dos, en el expediente obran los
siguientes documentos:
a) Reporte de cambio de esquema con ampliación de

capacidad instalada de guardería, de veinticuatro de
noviembre del dos mil tres, signado por Laura Gabriela
Padilla G., Jefa de la División de Expansión del Sistema de
Guarderías (fojas 124, tomo I, anexo general 3.3.1).
b) Certificación para guarderías (formato 11), el cual

corresponde al anexo del contrato de prestación del servicio
de guardería celebrado el treinta y uno de octubre del dos mil
tres, con vigencia de tres años, que corre a partir del uno de
noviembre de ese año al treinta y uno de octubre del dos mil
seis (fojas 126 a 140, tomo I, anexo general 3.3.1).
195
Informe preliminar
c) Convenio para la terminación anticipada del contrato

de prestación del servicio de guardería, para concluir el
contrato vigente a partir del uno de enero del dos mil tres
d) Plantilla de personal de la Guardería ABC (foja 150,

e) Relación de mobiliario y equipo (fojas 151 a 155,

f) Relación de material didáctico y juguetes (fojas 156 a

g) Relación de artículos de cocina y comedor, así como

relación de material didáctico y juguetes (fojas 159 a 165,
h) Relación de material didáctico y juguetes (fojas 166 a

i) Relación de artículos de aseo y equipo y material de

curación (fojas 169 a 173, tomo I, anexo general 3.3.1).
j) Instructivos de perfiles para la selección de personal

k) Oficio ADP/422/01, de veinticinco de julio del dos mil

cuatro, signado por Arturo Dávila Pacheco, Jefe de la Oficina
196
Informe preliminar
de Prevención de Incendios y Seguridad Civil, del municipio

de Hermosillo, Sonora, en el que emite a favor de Guardería
ABC, S.C. dictamen aprobatorio de seguridad (fojas 182,
l) Escrito del dos de noviembre del dos mil cuatro,

signado por José Manuel Matiella Urquides, dirigido al
departamento de guarderías de la delegación en Sonora, en
el que manifiesta que los cálculos estructurales y la
construcción de la edificación donde se localiza la Guardería
ABC estuvieron a su cargo y que el diseño estructural de las
zapatas de cimentación, columnas de concreto reforzado,
cadenas de refuerzo, así como el diseño estructural de la
techumbre formada por estructuras metálicas sobre las
cuales descansa la cubierta de lámina galvanizada con
aislamiento térmico, se hicieron cumpliendo con todas las
normas estructurales para esfuerzos de viento, peso propio
considerando una carga total de ciento cuarenta kilos por
metro cuadrado. Además que durante los diecisiete años que
tiene de construido el edificio no han sido encontradas fallas
en pisos, muros y techumbre (fojas 183, tomo I, anexo
general 3.3.1).
m) Escrito de catorce de julio del dos mil cuatro, signado

por Marcelo Meouchi Tirado, dirigido a la coordinación de
guarderías, en el que bajo protesta de decir verdad manifiesta
que la sociedad civil que representa a esa fecha no tiene
adeudos por impuestos federales (fojas 184, tomo I, anexo
general 3.3.1).
197
Informe preliminar
n) Licencia sanitaria 0900014053 sin fecha, signada por

el Director General de Regulación y Fomento Sanitario del
Gobierno del Estado de Sonora, con fecha de vencimiento de
junio de dos mil cinco (fojas 185, tomo I, anexo general 3.3.1).
o) Contrato de arrendamiento de veintiuno de junio del

dos mil seis, celebrado entre Norma Cecilia Mendoza
Bermúdez de Matiella y Guardería ABC, S.C., representada
por Sandra Lucía Téllez Nieves, respecto del depósito
comercial tipo bodega ubicado en calle Mecánicos sin
número, esquina Ferrocarrileros, colonia Y Griega de
Hermosillo, Sonora, por un plazo forzoso para ambas partes
de cinco años, contado del veintiuno de junio del dos mil seis
al veintiuno de junio del dos mil once (fojas 202 a 206, tomo I,
p) Carta de intención de veintiuno de noviembre del dos

mil seis, signada por la representante legal de Guardería
ABC, S.C., dirigida al delegado estatal del instituto en Sonora,
Arturo Leyva Lizárraga, para prorrogar seis meses el contrato
vigente hasta ese año, para que en ese plazo fueran
definidas las condiciones del contrato propuesto para el
periodo 2007-2009, para continuar con la prestación del
servicio de guardería (fojas 211, tomo I, anexo general 3.3.1).
q) Oficio 279001320100/36050, del delegado estatal del

Instituto Mexicano del Seguro Social en Sonora Arturo Leyva
Lizarraga, mediante el cual informa a la representante de la
198
Informe preliminar
Guardería ABC que su planteamiento fue sometido a la

consideración de la Coordinación de Guarderías, la que en
oficio circular 2430, estableció que el texto del contrato 2007-
2009, fue elaborado conforme a las disposiciones de la Ley
de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector
Público; que dicho instrumento tenía un objeto de interés
público, por lo que sus condiciones no eran negociables.
Además, que los términos establecidos en el contrato fueron
aprobados por las instancias institucionales correspondientes,
por lo que las obligaciones y prerrogativas se establecieron a
partir de un modelo de contrato de aplicación general, de
manera que no era posible modificar su clausulado (fojas 212,
r) Testimonio de dieciséis de agosto del dos mil seis,

pasado ante la fe del notario público ochenta de Hermosillo,
Sonora, donde se protocoliza el otorgamiento de poder
general amplio para pleitos y cobranzas, actos de
administración y de dominio, así como facultades generales y
especiales a favor de Sandra Lucía Téllez Nieves, a efecto de
que ejerza actos de representación a nombre de Guardería
ABC, sociedad civil (fojas 207 a 209, tomo I, anexo general
3.3.1).
s) Contrato de prestación del servicio de guardería

celebrado entre el Instituto Mexicano del Seguro Social y la
sociedad civil Guardería ABC, cuya vigencia quedó
establecida del dos de enero del dos mil siete al treinta y uno
de diciembre del dos mil nueve.
199
Informe preliminar
Dicho pacto lo firmaron, en representación del instituto,

el director general Juan Francisco Molinar Horcasitas y, por la
sociedad, su apoderada Sandra Lucía Téllez Méndez (sic).
Además intervinieron Fernando Gutiérrez Domínguez,
director jurídico, Dora García Kobeh, titular de la coordinación
de guarderías, y Arturo Leyva Lizárraga, delegado estatal en
Sonora (fojas 249, tomo I, anexo general 3.3.1).
De las declaraciones de dicho pacto se advierte:
I.3.- Siendo muy amplio el ámbito geográfico y el

universo de asegurados y tomando en consideración que
no cuenta con las suficientes instalaciones ni los recursos
humanos necesarios y especializados y ante la necesidad
que tiene de continuar cubriendo el servicio de guarderías
a sus asegurados, celebra el presente contrato con “EL
PRESTADOR”, en virtud de contar éste con los recursos,
técnicos, humanos, financieros, administrativos y la
infraestructura necesaria para proporcionar el servicio
requerido. […] --- I.5.- Se cuenta con la autorización
otorgada por el H. Consejo Técnico para la celebración
del presente contrato multianual mediante el Acuerdo
número 127/2006, de fecha 29 de marzo del 2006, en
relación con el Acuerdo número 298/2003, de fecha 27 de
agosto del 2003, con fundamento en los artículos 11
fracción V, 201, 202, 203, 204, 251, fracciones I, II, IV y
XXXVII, 263, 264 fracciones II, III, XIV, XVII y 277F de la
Ley del Seguro Social. […] --- I.7.- El Comité Institucional
de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios en la sesión
ordinaria 24/2006 y mediante acuerdo 112/2006 de fecha
15 de noviembre de 2006, autorizó dictaminar procedente
la adjudicación directa de este contrato. --- I.8.- La
contratación del presente instrumento se realizó a través
de adjudicación directa, de conformidad y con fundamento
en lo dispuesto por el artículo 41 fracción III de la Ley de
200
Informe preliminar
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector

Público.
Para la firma de ese contrato, el titular de la delegación

del instituto en Sonora, Arturo Leyva Lizárraga y el jefe
delegacional de prestaciones económicas y sociales, Emigdio
Martínez García, el once de diciembre del dos mil seis,
requisitaron formato en el cual certificaron que el expediente
de Guardería ABC, S. C. se encontraba completo y
actualizado (foja 214, tomo I, anexo general 3.3.1).
Sin embargo, posterior a dicha certificación, obran en el

expediente las siguientes constancias:
a) Escritos de veintinueve de diciembre del dos mil seis,

signados por Sandra Lucía Téllez Nieves, en los cuales, bajo
protesta de decir verdad, manifiesta que ni Guardería ABC,
S.C. ni alguno de sus integrantes se encuentran en los
supuestos del artículo 50 de la Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Público y que no
existen adeudos fiscales (fojas 216 y 217, tomo I, anexo
general 3.3.1).
b) Acta de asamblea de trece de enero del dos mil

cinco, en la cual se aprobó la separación de la socia María
Fernanda Camou Guillot y la enajenación total de sus partes
sociales a favor de la señora Sandra Lucía Téllez Nieves y su
protocolización en escritura pública cuatro mil trescientos
siete, volumen doce de la notaría pública noventa y nueve del
201
Informe preliminar
municipio de Nogales, Sonora (fojas 218 y 238 a 242, tomo I,

c) Dictamen de seguridad de cinco de octubre del dos

mil siete, signado por Roberto Copado Gutiérrez, Director de
la Unidad de Protección Civil Municipal, expedido mediante
oficio DBT/576/07 (foja 248, tomo I, anexo general 3.3.1).
Lo reseñado hasta este punto permite advertir que el

origen remoto del contrato de prestación de servicios virtud al
cual operaba Guardería ABC data del dos mil uno, fecha en
que los procedimientos para el otorgamiento de los contratos,
la fijación de las autoridades a quienes correspondía
intervenir, así como los requisitos que debían ser satisfechos
quedaban descritos tanto en el Manual de Organización de la
Jefatura Delegacional de Servicios de Prestaciones
Económicas y Sociales, autorizado en el año de mil
novecientos noventa y cinco, como en el diverso denominado
Bases para la subrogación de servicios de guardería del
esquema vecinal comunitario vigente a partir de mil
novecientos noventa y nueve.
Posteriormente, debido a la evolución del propio

esquema hasta la aprobación del conocido como vecinal
comunitario único, los procedimientos para la apertura de
nuevas guarderías, así como la planeación, desarrollo e inicio
de funcionamiento de aquellas cuya capacidad inicial fue
ampliada, quedaron regulados en la normatividad
202
Informe preliminar
denominada Manual de Procedimientos para la Apertura y

Ampliación de Guarderías.
De acuerdo con el último de esos instrumentos

normativos así como el Reglamento de Organización Interna
del Instituto Mexicano del Seguro Social, la suscripción de los
contratos corresponde al Director General del instituto; sin
embargo, el procedimiento para el otorgamiento se realiza en
cada una de las delegaciones del instituto.
En el particular, de acuerdo con las constancias

narradas, las autoridades administrativas del Instituto
Mexicano del Seguro Social que intervinieron en el
procedimiento de otorgamiento, así como en la verificación
del cumplimiento de la normatividad, fueron el delegado
estatal en Sonora, el jefe de servicios de prestaciones
económicas y sociales, así como el jefe de guarderías.
La Coordinación de Guarderías, dependiente de la

Dirección de Prestaciones Económicas y Sociales, intervino
en el contenido de los contratos y cumplimiento de la
normatividad, a partir de las acciones de orientación al
aprobar la normatividad y formatos de revisión.
1.2. Vigilancia
El tema relativo a la vigilancia, tal y como fue explicado

al hacer el análisis del marco jurídico, debe abordarse desde
dos aspectos, uno relativo al ámbito de la organización
203
Informe preliminar
interna del Instituto Mexicano del Seguro Social y otro en

torno a las normas de protección civil.
A) Operación de la guardería.
El Manual de Organización de la Jefatura Delegacional

de Servicios de Prestaciones Económicas y Sociales,
autorizado en noviembre de mil novecientos noventa y cinco
(anexo 27, anexo general 3.1.1), dispone que corresponde a
la Jefatura Delegacional de Servicios de Prestaciones
Económicas y Sociales coordinar, vigilar e implementar
acciones para que los servicios de prestaciones económicas,
guarderías y prestaciones sociales se proporcionen de
acuerdo con las leyes, lineamientos jurídico administrativos y
las disposiciones gubernamentales e institucionales emitidos
en la materia; vigilar la aplicación de indicadores de
evaluación del servicio, analizar los resultados y, en su caso,
implementar medidas correctivas; establecer, coordinar y
vigilar la implantación de acciones y estrategias a fin de que
las unidades operen dentro de un marco de equilibrio
financiero; promover, coordinar y vigilar que los servicios de
prestaciones económicas, guarderías y prestaciones sociales,
correspondan a las necesidades de la población y coadyuven
al mejoramiento de su nivel de vida; aprobar y presentar para
sanción del delegado los estudios de factibilidad y
preinversión para la expansión o reducción de los servicios de
prestaciones económicas, guarderías y prestaciones sociales,
así como los proyectos de construcción, reubicación,
remodelación y equipamiento de las unidades operativas y
204
Informe preliminar
procurar y promover estrategias que permitan el más alto

nivel de la ocupación de la capacidad instalada en las
unidades operativas de guarderías y prestaciones sociales.
Por otra parte, el manual que se comenta establece que

corresponde al Departamento de Guarderías coordinar,
asesorar y supervisar que la prestación del servicio de
guarderías se otorgue con mayor eficacia, calidad y
oportunidad; coordinar, asesorar y supervisar la ejecución de
los programas de guarderías en los diferentes esquemas de
atención, conforme a los lineamientos establecidos por la
coordinación de guarderías; realizar visitas periódicas y
sistemáticas a las guarderías de la delegación para asesorar
al personal, supervisar el funcionamiento y constatar el
cumplimiento de los programas y normas establecidos;
implementar los mecanismos que permitan mantener el más
alto nivel de ocupación de la capacidad instalada de las
guarderías dependientes de la delegación; verificar que las
personas físicas y/o grupos organizados que administren
guarderías participativas y otros esquemas de atención,
cumplan con los requisitos y cuenten con los documentos
legales para la contratación de la subrogación del servicio;
evaluar la operatividad y resultados del servicio de guarderías
y dar seguimiento a las desviaciones detectadas y, en su
caso, realizar los ajustes pertinentes a los programas que
respondan a las necesidades de los usuarios.
Esa normatividad establecía como facultades

sustantivas a cargo de las jefaturas delegacionales de
205
Informe preliminar
prestaciones sociales y económicas y del departamento de

guarderías, las actividades de supervisión y vigilancia sobre
el cumplimiento del convenio de prestación de servicios de
guardería, así como de la satisfacción de los requisitos para
operar.
En relación con estos aspectos los entonces llamados

convenios de subrogación celebrados en dos mil uno y dos
mil dos, establecieron, respectivamente, lo siguiente:
CLÁUSULAS […] --- VIGÉSIMA SÉPTIMA.-

ACCIONES DE SUPERVISIÓN Y EVALUACIÓN. ---
“EL INSTITUTO” QUEDA FACULTADO PARA
EFECTUAR LAS ACCIONES DE SUPERVISIÓN,
EVALUACIÓN Y CONTROL POR LOS SERVICIOS
PRESTADOS, UTILIZANDO EL INSTRUMENTO
TÉCNICO QUE PARA TAL PROPÓSITO “EL
INSTITUTO” DETERMINE, POR LO QUE “EL
SUBROGATARIO” PERMITIRÁ EL ACCESO EN TODO
MOMENTO AL PERSONAL QUE “EL INSTITUTO”
DESIGNE PARA ESTA ACTIVIDAD, EL QUE SE
IDENTIFICARÁ PREVIAMENTE CON CREDENCIALES
OFICIALES Y OFICIO DE PRESENTACIÓN. ASIMISMO
“EL SUBROGATARIO” SE OBLIGA A PONER A
DISPOSICIÓN DE “EL INSTITUTO”, CUANDO ÉSTE
LO REQUIERA, LA DOCUMENTACIÓN CONTABLE
RELACIONADA CON LA PRESTACIÓN DE LOS
SERVICIOS OTORGADOS AL MISMO, OBJETO DE
ESTE CONVENIO. (foja 63, tomo I, anexo general 3.3.1).
CLÁUSULAS […] --- VIGÉSIMA SEXTA.-

ACCIÓN DE SUPERVISIÓN Y EVALUACIÓN. ---
“EL INSTITUTO” queda facultado para realizar las
acciones de supervisión, evaluación y control por los
servicios prestados, utilizando los instrumentos técnicos
que para tal propósito “EL INSTITUTO” determine, por
lo que “EL PRESTADOR” permitirá el libre acceso, en
206
Informe preliminar
horas y días hábiles, a las personas que “EL

INSTITUTO” designe para esta actividad, los que se
identificarán previamente con identificación oficial y
oficio de presentación. Asimismo, “EL PRESTADOR”
deberá realizar la autoevaluación de la operación del
servicio conforme a los instrumentos que “EL
INSTITUTO” con la periodicidad y en los términos que
éste determine. --- “EL PRESTADOR” se obliga a aplicar
encuestas de opinión a los asegurados usuarios del
servicio e informar a “EL INSTITUTO” de los resultados
del nivel de satisfacción con la periodicidad y
características que “EL INSTITUTO” determine. Para
este mismo propósito, permitirá al personal de “EL
INSTITUTO”, o cualquier otra persona física o moral
que “EL INSTITUTO” determine para efectuar encuestas
a los asegurados usuarios cuando “EL INSTITUTO” lo
determine. --- “EL INSTITUTO” presentará por escrito a
“EL PRESTADOR” las observaciones que considere
necesarias derivadas de la supervisión, evaluación y de la
aplicación de las encuestas de opinión. Por su parte, “EL
PRESTADOR” se obliga a corregir en un plazo no mayor
de 30 (treinta) días naturales, las irregularidades
detectadas. --- VIGÉSIMA SÉPTIMA.- INFORMES
SOBRE LOS SERVICIOS. --- “EL PRESTADOR”
deberá rendir a “EL INSTITUTO”, mediante un formato
único, los informes relativos al servicio de guardería,
objeto del presente instrumento legal, con la periodicidad
y características que “EL INSTITUTO” determine. (foja
De las copias certificadas del expediente de la

Guardería ABC, remitidas por el Instituto Mexicano del
Seguro Social, se advierte que antes del año dos mil tres no
se practicaron visitas de inspección, tampoco se tiene
información que revele si se rindieron informes relativos a la
prestación del servicio. Tocante a este tema, a partir del dos
mil tres, obran las siguientes constancias:
207
Informe preliminar
a) Oficio 270501613200/07769, de seis de marzo del

dos mil tres, signado por Noemí López Sánchez jefa del
departamento delegacional de guarderías, mediante el cual
solicita al representante legal Marcelo Meouchi Tirado el
envío de los documentos consistentes en carta de intención
del servicio, licencia de uso de suelo y permiso de la
Secretaría de Relaciones Exteriores, para ser integrados al
expediente de la guardería (foja 120, tomo I, anexo general
3.3.1)
b) Oficio 270500016132/25606, de veinticuatro de julio

del dos mil tres, signado por Esquipúlas Herrera Montaño
titular de la jefatura de servicios jurídicos, en ausencia del
delegado estatal, Maurilio Acuña Romero, dirigido a Marcelo
Meouchi Tirado representante legal de Guardería ABC, donde
informa que derivado de la supervisión, evaluación y control
efectuada los días siete, ocho y trece de mayo de ese año,
así como en las visitas de seguimiento realizadas el quince y
veintitrés de junio por la trabajadora social y coordinadora
zonal Thelma Salado Islas, se detectó el incumplimiento a las
cláusulas décima cuarta, décima quinta, décima séptima y
décima octava del contrato de prestación de servicios de
guarderías (conservación y mantenimiento del inmueble;
mobiliario, equipo, material didáctico y de consumo; recursos
humanos y capacitación del personal), por lo que se le
impuso una pena convencional consistente en el pago de
treinta salarios mínimos, equivalente a un importe de
$1,255.50 (un mil doscientos cincuenta y cinco pesos,
cincuenta centavos) (fojas 121, tomo I, anexo general 3.3.1).
208
Informe preliminar
El veinticinco de febrero del dos mil cuatro, la Directora

de Prestaciones Económicas y Sociales Evelyne Rodríguez
Ortega suscribió la autorización, para el registro en el
catálogo normativo institucional, del instrumento denominado
Norma que establece las disposiciones para la operación del
servicio de guarderías. (anexo 65, anexo general 3.1.1).
Conforme a sus disposiciones, que ya fueron explicadas

en la primera parte de este informe, los sujetos responsables
de la norma, que conforme al numeral 4 son los delegados
estatales, regionales y del Distrito Federal, los titulares de las
jefaturas delegacionales de servicios de prestaciones
económicas y sociales, los jefes del departamento de
guarderías, las coordinadoras zonales de guarderías y las
directoras de guardería, deberán realizar las acciones
necesarias a fin de contar oportunamente con los servicios
generales para la operación de los servicios, así como
observar las disposiciones emanadas de las leyes,
reglamentos y documentos normativos establecidos para el
funcionamiento de la guardería, además mantener una
constante supervisión-asesoría interna en la guardería, para
garantizar el óptimo funcionamiento de los servicios.
Esa normatividad establece que la guardería elaborará y

derivará al Departamento de Guarderías los informes sobre el
desarrollo y avance de sus programas de acuerdo a la
normatividad y periodicidad que la Coordinación de
Guarderías establezca; asimismo, proporcionará la
209
Informe preliminar
información adicional que se le requiera. Además, deberá

contar con un expediente por cada menor inscrito a fin de
tener información actualizada de la población infantil en todo
momento; llevar un control de asistencia de la población
infantil con base en la normatividad y sistemas que determine
la Coordinación de Guarderías y elaborar el informe
estadístico mensual de acuerdo con la normatividad
establecida por el Instituto Mexicano del Seguro Social.
Adicionalmente, la guardería dará las facilidades para

que el instituto realice las actividades de supervisión,
asesoría y evaluación del servicio; deberá implementar las
acciones que el instituto establezca para evaluar la operación
y aplicar estrategias orientadas a la mejora continua del
servicio, así como proporcionar al personal del instituto
información y datos de los usuarios y de la operación que se
requiera a través del Departamento de Guarderías o de la
Coordinación de Guarderías.
A finales del año dos mil tres, una vez finalizada la

transición al esquema vecinal comunitario único con
incremento de la capacidad instalada a ciento noventa y seis
espacios, el treinta y uno de octubre del dos mil tres, el
instituto y Guardería ABC, a través de sus respectivos
representantes, suscribieron contrato de prestación del
servicio de guardería, cuya vigencia se pactó del uno de
noviembre del dos mil tres al treinta y uno de octubre del dos
mil seis.
210
Informe preliminar
En los aspectos de supervisión, evaluación y vigilancia,

tal pacto estableció:
VIGÉSIMA SEXTA.- ACCIÓN DE

SUPERVISIÓN Y EVALUACIÓN.- “EL INSTITUTO”
queda facultado para realizar las acciones de supervisión,
evaluación y control por los servicios prestados, utilizando
los instrumentos administrativos y técnicos que para tal
propósito “EL INSTITUTO” determine, por lo que “EL
PRESTADOR” permitirá en cualquier momento el libre
acceso, en horas y días hábiles, tanto a la Jefa del Área de
Guarderías como a las Coordinadoras Zonales ó personal
comisionado por la Coordinación de Guarderías ya sea
conjunta o separadamente, las que se identificarán con
credencial oficial y mediante oficio de presentación el cual
será firmado ya sea por el Delegado Estatal del IMSS, la
Titular de la Coordinación de Guarderías o por el Jefe
Delegacional de Servicios de Prestaciones Económicas y
Sociales, mismo que será entregado a “EL
PRESTADOR” por única vez y tendrá vigencia hasta en
tanto no sea modificado o revocado por “EL
INSTITUTO”. --- “EL PRESTADOR” se obliga sin costo
adicional para “EL INSTITUTO”, a aplicar encuestas de
opinión a los asegurados usuarios del servicio, informar a
“EL INSTITUTO” de los resultados del nivel de
satisfacción con la periodicidad y características que “EL
INSTITUTO” determine. Para este mismo propósito,
permitirá la realización de dichas actividades al personal
de “EL INSTITUTO” o de cualquier otra persona física o
moral que “EL INSTITUTO” determine para efectuar
encuestas a los asegurados usuarios. --- “EL
INSTITUTO” presentará por escrito a “EL
PRESTADOR” las observaciones que consideren
aplicación de las encuestas de opinión. Por su parte “EL
PRESTADOR” se obliga a corregir en un plazo no mayor
de 30 (treinta) días naturales, las irregularidades
detectadas. --- VIGÉSIMA SÉPTIMA.- INFORMES.-
“EL PRESTADOR” deberá rendir a “EL INSTITUTO” ,
los informes relativos a la operación del servicio de
guardería, objeto del presente instrumento legal, con la
211
Informe preliminar
periodicidad y características que “EL INSTITUTO”

determine. Asimismo, “EL PRESTADOR” deberá aplicar
los indicadores de desempeño y le informará de los
resultados a “EL INSTITUTO” en los términos que éste
determine. (fojas 133 y 134, tomo I, anexo general 3.3.1)
Posterior a la firma de ese contrato y a la entrada en

vigor de la normatividad reseñada, obran en el expediente de
la Guardería ABC, copias certificadas de los siguientes
documentos:
a) Escrito de diecisiete de junio del dos mil cuatro,

signado por el representante legal de Guardería ABC, dirigido
a Noemí López Sánchez jefa del departamento de
guarderías, mediante el cual acusa recibo de los instructivos y
norma de operación del servicio de guardería (foja 148, tomo
I, anexo general 3.3.1).
b) Guía de supervisión – asesoría de veinticinco y

veintiséis de abril del dos mil seis, en la cual la coordinadora
zonal asentó que operaban de manera inadecuada los
siguientes aspectos:
212
Informe preliminar
213
Informe preliminar
214
Informe preliminar
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Informe preliminar
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Informe preliminar
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Informe preliminar
221
Informe preliminar
c) Minuta de reunión con la directora de la Guardería

ABC, de cuatro de mayo del dos mil seis, en la que el Jefe de
222
Informe preliminar
Prestaciones Económicas y Sociales, así como la Jefa del

Departamento de Guarderías realizaron recorrido por la
unidad para supervisar la atención de los niños y condiciones
del inmueble (fojas 362, tomo I, anexo general 3.3.1).
d) Minuta de reunión con Directora y Administradora de

Guardería ABC, de veintidós de mayo del dos mil seis. Se
especificó en el apartado de asuntos tratados que en el
aspecto de seguridad se debía corregir el hecho de que la
puerta de acceso estuviere abierta a las ocho horas con
quince minutos, además de los extintores sin recarga. En el
aspecto de recursos humanos, se debía cubrir a cinco
asistentes, aquellas que no cubrieran el perfil de educadoras
y dar capacitación inicial y continua a ocho asistentes
educativas, seis auxiliares y una encargada de cocina. En el
aspecto de mejora continua se solicitó mayor supervisión por
parte de las responsables de los servicios. En el aspecto de
alimentación la sustitución de alimentos, así como leches que
rebasan fecha de expedición, se solicitó comprar los
alimentos con anticipación (foja 341 y 364, tomo I, anexo
general 3.3.1).
e) Minuta de reunión con Sandra Téllez Nieves, de cinco

de junio del dos mil seis, donde se tuvo como asunto a tratar
el hecho de que no hubo luz en la guardería y se trasladaron
niños a otras guarderías (fojas 340 y 363, tomo I, anexo
general 3.3.1).
223
Informe preliminar
f) Informe de supervisión de la operación del servicio de

guardería, con fecha de catorce de agosto del dos mil seis,
efectuado por Yadira Barreras, en el que se realizaron las
observaciones siguientes:
“Servicio: Promoción y Fomento de la Salud […]

Vacunas pendientes. Se indicó procedimiento para su
cumplimiento. En lo que va del mes no ha traído cartilla
las mamás. Solicitarlo hasta su cumplimiento […]
Acciones efectuadas con los niños detectados con
alteración de peso. No todos los niños del mes de Ago. se
les han entregado sol. val. médica ni se ha recuperado la
de meses anteriores. La resp. P.F.S. enviará al total de
niños detectados con alt. Pero con sol. de val. Médica.
[…] Control y seguimiento del saneamiento ambiental.
Retomar el registro. Se dejó de realizar. […] Receta
médica. 1 receta IMSS datos incompletos. No recibirlas. --
- Membretados. Falta firma de responsable PFS. Realizar
de acuerdo a lo normado. --- Control diario de
medicamentos. Circular el medicamento ministrado. […]
Informe de atención a niñas y niños con discapacidad.
Error al llenar formato. 7 casos de retraso de lenguaje.
Enviar fe de erratas a Depto. Sin Dx-médico- Enviar con
SUM para comprobar y enviar a rehabilitación. AGOSTO.
--- Actividades del programa. Actual no están ministrando
hierro a los niños. Elaborar relación como se indicó y
solicitarlo. Se indicó acciones para promoverla. Agosto.
[…] Incidencia de niños con padecimientos transmisibles.
No se elabora. Realizarlos este mes Ago. […] Comentarios
adicionales: --- El reporte de incidencias diarias en sala
está incompleto el formato (Pedagogía) falta parte
posterior. --- La resp. de F. Salud sale a las 2:45 y el resto
de la jornada se queda sin responsable el Servicio.
Cubrirlo. --- Elaborar indicador de plantilla de personal.
g) Informe de supervisión de la operación del servicio de

guardería, de veinte de septiembre del dos mil seis, realizado
224
Informe preliminar
por Yadira Barreras en el que asentó como observaciones

que:
“Abasto o compra de alimentos. Falta tomate, pan

tostado, pan integral, no se ha surtido el pedido para el 11
Sept al 6 Oct. No se tenía acomodado todo en el área
correspondiente. Azucar sin fecha, rotar galletas, leche,
puré. NO HAY GERBER. […] Se proporcionan cubiertos.
No se usa cuchillo en MC1 y MC2. --- Colocación de
muestra de alimentos. Se había omitido en desayuno,
mencionan colocar de la charola muestra. […] Biberones
con jugo. Se le agrega agua al jugo de naranja. […]
Atención y seguimiento a niños con alteración de peso. Se
indicó dar seguimiento y observación a los casos que el
médico confirme. […] Devolución para cambio de ropa
para casos de emergencia. Tienen un stock por falta de
espacio. […] Evaluación del desarrollo. No se cumple con
todas las evaluaciones. Se asesoró. --- Programa de
estimulación. Se indicó realizarlo. --- Programa de la
Evaluación del Desarrollo. Se asesoró al respecto. […]
Control de esfínteres. Contaban con relación de las 3
etapas, normatividad anterior, aunque las actividades
preparatorias las realizan bien pero tenían en fase
intensiva a niños que no les han aplicado cuestionario. Se
asesoró cumplir de acuerdo a lo normado. […] Uso de
cubiertos y servilletas. No se proporciona cuchillo a MC.
Realizar de acuerdo a lo normado. […] Distribución y
acomodo de colchonetas. Única. Se recomienda separarlas
entre sí. […] Escenarios de aprendizaje con materiales
suficientes y congruentes con las actividades planteadas.
Ya no cuentan con escenarios, en c/sala los pueden ir
enriqueciendo más. […] Plan anual de trabajo. Se
requiere incluir 1 propósito más: Desarrollo motor. […]
Actividades pedagógicas de niños con discapacidad. Hay 2
casos y se integraron bien. Son nuevos ingresos. Se indica
que se solicite a asegurados integrar a proa. de
rehabilitación. […] Aplicación de la Evaluación del
desarrollo en las tres etapas con base en la edad del niño.
Se omite la inicial de cambio de sala. Faltó intermedia
Julio y Agosto. Se corregirá. --- Registro de la Evaluación
del desarrollo. Se omitió registro de 1 niño se corregirá.
225
Informe preliminar
[…] Programa de estimulación. Se indicó a Jefe de

pedagogía p/su cumplimiento. --- Indicador de Evaluación
del desarrollo del niño. Se realizó indicador de calidad
como antes. Se asesoró. […] Móviles y decorados. Se
cuenta con móviles en sanitarios inf. Se indicó se quiten.
[…] Comentarios adicionales: Se indica registrarse los
asegurados durante período de adaptación en la libreta de
control de acceso a la unidad. --- Falta expediente
pedagógico de Castro Acuña Lesli Fabiola. (fojas 325 a
h) Hoja de resultados de aplicación de encuesta de

satisfacción del servicio de Guardería ABC, sin fecha y con
firma de personal de la Coordinación de Guarderías de
Hermosillo, Sonora, en donde se indica que se aplicaron
veintiún encuestas con el resultado de 95% (fojas 309 y 310,
i) Informe de supervisión de la operación del servicio de

guardería y guía técnica de supervisión de la operación del
servicio de guardería de veinticinco, veintiséis y veintisiete de
octubre del dos mil seis, efectuada por Yadira Barreras,
donde asentó como observaciones que no hay registro en
SIAG de solicitudes pendientes; algunos padres pasan la
credencial de la esposa cuando se indica que es personal; no
se está entregando a fomento de la salud, pedagogía y
nutrición relación de niños que ingresan y que al inscribirlos
no se impartieron pláticas de nuevo ingreso; existen cambios
de niños en cada sala de atención; no tiene teléfonos de
autoridades y de emergencia; en los expedientes del personal
se encontraba pendiente anotar en cédula los cursos de
capacitación recibidos; en la entrega del servicio no se utiliza
226
Informe preliminar
formato normado; no hay espejos en B1, B2, C1, C2, faltan

tres mesas infantiles, faltan biberones, vasos entrenadores,
vasos infantiles, cucharas infantiles, licuadora industrial,
platos con divisiones, cucharas para servir, tenedores,
charolas de divisiones, olla de presión, rebanador para
verduras; faltan material de curación como gel y tres
termómetros rectales.
En cuanto a las condiciones en que se encuentra el

inmueble expuso que observó un área pequeña de pared del
vestíbulo con pintura deteriorada, un plafón movido en área
de bacinicas, una gotera en tarja de cocina, un sanitario sin
asiento, uno sin palanca y uno no sirve, paredes con
humedad junto a un sanitario, retocar pintura en base de
anaquel de metal en cocina, en sala C1 mueble despegado
con clavos expuestos, algunos plafones manchados, igualar
color en paredes de salas, huequitos en pared de tablaroca
salas B2 y C2.
En cuanto al servicio de pedagogía expuso que no se

utilizan conos durante el cepillado de dientes porque no se
cuenta con ellos, se requiere mayor información y
sensibilización a los niños y padres de familia. Por otra parte,
que se confunde la redacción de las actividades indagatorias
con las propositivas; que no se relaciona en todos los casos
de lo que se planeó con el material, ni se tienen instalados
escenarios interactivos, además se entrega el material al
momento de utilizarse y no desde el primer día; que no se
están realizando reuniones con el personal educativo y no se
227
Informe preliminar
están realizando actividades pedagógicas en escenarios de

aprendizaje. Además, la supervisora advirtió que hubo
omisión de evaluaciones por responsables anteriores del
servicio, que retoman nueva jefa de pedagogía y directora.
En los comentarios adicionales expuso: “Se observó en

MB1 a todos los niños acostados en colchoneta sin sábana
porque no alcanzaban estas. Me informan se mandaron hacer
este martes. Agilizar la dotación. Se solicitó los conitos a S.
Civil, aumentar cantidad solicitada p/q´(sic) no se queden
nuevas sin ellos a fin de mes. --- Estimular durante la
alimentación a los maternales. En área de bacinicas se
observa que los niños no alcanzan p/la realización de lavado
de manos, cara y cepillado de dientes, se solicita banqueta de
altura más alta o bajar el lavabo.” (foja 311 a 322, tomo I,
Ahora bien, en la carpeta de anexos del informe del

Instituto Mexicano del Seguro Social, identificada con el 3.1.1,
se acompañaron diversas cédulas de visita de supervisión, de
fechas veinticinco de marzo, veintidós de septiembre,
dieciséis de noviembre, todas del dos mil cuatro, practicadas
por personal de la delegación estatal en Sonora. También
cédulas de visita de supervisión de fechas siete de febrero,
treinta y uno de marzo, doce de mayo, trece de junio, ocho de
julio y veinte de septiembre del dos mil cinco.
Asimismo, cédulas de visita de supervisión de

veinticinco de abril, cuatro y veintidós de mayo, catorce de
228
Informe preliminar
agosto, veinte de septiembre y veintiséis de octubre del dos

mil seis, cuyo resultado quedó narrado en párrafos anteriores.
Aun cuando tales anexos no fueron remitidos de manera

completa, se trata de formatos expedidos por la Coordinación
de Guarderías, para realizar evaluaciones semejantes a todas
las unidades que presten el servicio de guardería.
Básicamente evalúan dentro del servicio que prestan la

promoción y fomento de la salud; en el ámbito administrativo,
la planeación, abasto, distribución y preparación de los
alimentos que se suministran a los menores; en el área de
pedagogía la atención del niño, su higiene, tiempos de sueño
y descanso, atención durante la alimentación, a la par de
actividades educativas que permitan el desarrollo del menor.
De igual manera, califican los recursos humanos y materiales
con que cuentan las guarderías.
El veintinueve de diciembre del dos mil seis, se suscribió

el último contrato de prestación de servicios bajo el cual
operó Guardería ABC.
En el aspecto de supervisión y vigilancia, dicho acuerdo

de voluntades estableció:
“VIGÉSIMA SEXTA.- ACCIÓN DE

SUPERVISIÓN Y EVALUACIÓN.- “EL INSTITUTO”
queda facultado para realizar las acciones de supervisión,
evaluación y control de los servicios prestados, utilizando
los medios e instrumentos administrativos y técnicos que
229
Informe preliminar
para tal propósito “EL INSTITUTO” determine, por lo

que “EL PRESTADOR” permitirá en cualquier momento
el libre acceso, en horas y días hábiles, a la Jefa del
Departamento de Guarderías, las Coordinadoras Zonales,
el personal comisionado por la Coordinación de
Guarderías o cualquier persona física o moral que el
instituto determine ya sea conjunta o separadamente, las
que se identificarán con credencial oficial y mediante
oficio de presentación, el cual será firmado ya sea por el
Delegado Estatal del IMSS, la Titular de la Coordinación
de Guarderías, por el Jefe de Servicios de Prestaciones
Económicas y Sociales o en su caso, alguna entidad
fiscalizadora, mismo que será entregado a “EL
PRESTADOR” por única vez y tendrá vigencia hasta en
tanto no sea modificado o revocado por “EL
INSTITUTO”. --- “EL PRESTADOR” se obliga sin costo
adicional para “EL INSTITUTO”, a aplicar encuestas de
opinión a los asegurados usuarios del servicio, por lo que
informará a “EL INSTITUTO” de los resultados del nivel
de satisfacción con la periodicidad y características que
“EL INSTITUTO” determine. Para este propósito,
permitirá la realización de dichas actividades al personal
de “EL INSTITUTO”, o de cualquier otra persona física
o moral que “EL INSTITUTO” determine para efectuar
encuestas a los asegurados usuarios. --- “EL
INSTITUTO” presentará por escrito a “EL
PRESTADOR” las observaciones que consideren
aplicación de las encuestas de opinión. Por su parte “EL
PRESTADOR” se obliga a corregir las irregularidades
detectadas en un plazo no mayor de 30 (treinta) días
naturales contados a partir de la fecha de notificación. ---
VIGÉSIMA SÉPTIMA.- INFORMES.- “EL
PRESTADOR” deberá rendir a “EL INSTITUTO”, los
informes relativos a la operación del servicio de
guardería, objeto del presente instrumento legal, con la
periodicidad y características que “EL INSTITUTO”
determine. Asimismo, “EL PRESTADOR” deberá aplicar
los indicadores de desempeño e informará de los
resultados a “EL INSTITUTO” en los términos que éste
determine.
230
Informe preliminar
Iniciada la vigencia de ese convenio, de las copias

certificadas remitidas por el instituto anexas a su informe, se
desprende la práctica de visitas de supervisión de la
operación del servicio de guarderías por parte del personal de
la delegación estatal en Sonora, el catorce de febrero,
veintiséis de marzo, veintiuno de junio, siete y veintitrés de
agosto, veintisiete y veintiocho de septiembre y treinta de
octubre del dos mil siete (anexos 107 a 114, anexo general
3.1.1 y fojas 159 a 172, 173 a 176, 176 a 184, 185 a 195 y
197 a 211, 212 a 228 y 229 a 230, todas del tomo II, anexo
general 3.3.2, respectivamente).
También se levantaron constancias sobre las visitas de

inspección realizadas el veintiocho y treinta de enero, trece
de febrero, veintiséis de marzo, diez de abril, diez de junio,
once de julio y diez de octubre del dos mil ocho (anexos 115
a 121, anexo general 3.1.1 y fojas 231, 248 a 254, 255 a 262,
263 a 273, 275 a 281, 282 a 288, 289 a 293, todas del tomo
II, anexo general 3.3.2, respectivamente).
En el transcurso del año dos mil nueve se levantó

informe sobre las visitas de supervisión llevadas a cabo el
veintinueve de enero, veintisiete de abril, once de mayo,
veinte de mayo y veintiséis de mayo de ese año (anexos 122
a 126, anexo general 3.1.1, en correspondencia con fojas 296
a 301 del tomo II, anexo general 3.3.2, 367 a 373 y 404 a
407, tomo I, anexo general 3.3.1, así como 308 a 318, tomo
II, anexo general 3.3.2, 408, 410 y 413 a 418, esta últimas del
231
Informe preliminar
La lectura de tales actas permite advertir que las

inspecciones se centraron básicamente en aspectos atinentes
a los servicios de alimentación, vigilancia del desarrollo
educativo, actividades recreativas, fomento y cuidado de la
salud, así como recursos humanos y materiales, en forma
similar a lo que fue descrito en párrafos anteriores.
A partir del año dos mil siete los formatos de Informe de

Supervisión de la Operación del Servicio de Guardería, así
como la Guía técnica de supervisión de la operación del
servicio de guardería, constituyen la base para que las
coordinadoras zonales realicen sus anotaciones. Tales
formatos tienen en la esquina inferior izquierda diversas
fechas, pero no coinciden con aquella en la que se levanta el
acta correspondiente, lo que validamente hace suponer que
corresponde a la época en que la Coordinación de
Guarderías los aprobó para que con ellos se realizaran las
visitas de inspección.
Las revisiones practicadas en algunas ocasiones

concluyeron con la emisión de un oficio, signado por el jefe
delegacional de prestaciones económicas, en las que se
informaba al representante legal de Guardería ABC sobre las
anomalía detectadas y se le solicitaba el cumplimiento de las
recomendaciones en los plazos que en tales documentos se
fijaban (fojas 85, 86, 94, 95, 99, 100, 105, 165, 173, 184, 185,
211, 228, 282, tomo II, anexo general 3.3.2).
232
Informe preliminar
Lo hasta aquí narrado permite precisar que las

autoridades del Instituto Mexicano del Seguro Social a
quienes les corresponde vigilar el cumplimiento de las
disposiciones normativas para la operación de guarderías,
son el delegado estatal así como los jefes delegacionales de
prestaciones económicas y de guarderías a través del
personal adscrito a cada una de sus unidades.
Conforme a la síntesis de las actas de inspección

levantadas, se puede señalar que las visitas de inspección se
practicaron de manera regular, en promedio se realizó al
menos una inspección cada tres meses a partir del año dos
mil cuatro. Sin embargo, del resultado de tales inspecciones
no se tiene constancia del cumplimiento a las observaciones
realizadas por la supervisora.
B) Protección Civil.
Al inicio de operaciones de la Guardería ABC, esto es,

en el año dos mil uno, la normatividad vigente del Instituto
Mexicano del Seguro Social exigía que para la suscripción del
entonces llamado contrato de subrogación, la empresa
contratante hubiera tramitado y obtenido de las autoridades
municipales y estatales correspondientes, licencias de uso de
suelo y de funcionamiento, así como dictamen técnico de
seguridad.
La Norma Oficial Mexicana 167-SSA1-1997, para la

prestación de servicios de asistencia social para menores y
233
Informe preliminar
adultos mayores, vigente desde el día siguiente de su

publicación en el Diario Oficial de la Federación, el diecisiete
de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, establece
que para la prestación de servicios de asistencia social en
guarderías los establecimientos deberán dar cumplimiento a
las disposiciones emitidas por el Programa Nacional de
Protección Civil, en función a los riesgos a que estén
principalmente expuestos.
También dice que las instalaciones hidráulicas,

eléctricas, contra incendios, de gas, intercomunicaciones y
especiales, deberán proyectarse de acuerdo con los
reglamentos vigentes de cada entidad.
En el aspecto de seguridad prevé que el diseño

arquitectónico deberá considerar la manera para desalojar el
inmueble en caso de siniestro. En cuanto a la prevención
contra incendios, que el inmueble deberá encontrarse acorde
al Reglamento de Seguridad y Siniestros vigente en la
entidad federativa o localidad, además deberá contar con
detectores de humo instalados en el techo y conectados a un
tablero con indicadores luminosos, extintores en lugares
estratégicos, sistema de alarma de emergencia sonora,
ubicación de señalamientos apropiados para la evacuación,
salidas de emergencia con dimensiones necesarias y
dispositivos de fácil operación, así como muros que no sean
de materiales inflamables o que produzcan gases y humos
tóxicos.
234
Informe preliminar
En concordancia con esta última disposición, la

Dirección Administrativa, a través de la Coordinación de
Construcción, Conservación y Equipamiento, conjuntamente
con la Dirección de Prestaciones Económicas y Sociales,
mediante la Coordinación de Guarderías, en noviembre del
dos mil uno, elaboraron un documento que contiene Criterios
Normativos de Instalación del Sistema de Detección de
Incendios para Guarderías de Esquemas Participativo,
vecinal comunitario y en el campo así como
Recomendaciones de diseño arquitectónico para facilitar el
desalojo de inmuebles en caso de siniestro. En tales
instrumentos se establecieron las características de los
equipos, así como recomendaciones que deberán considerar
las instancias delegacionaes de construcciones y
conservación para dar cumplimiento a la NOM-167-SSA1-
1997.
El Bando de Policía y Gobierno para el Municipio de

Hermosillo publicado en el Boletín Oficial del Gobierno del
Estado el veintinueve de noviembre de mil novecientos
noventa y nueve, en el capítulo cuarto intitulado De Otras
Autorizaciones, Licencias y Permisos, dentro del título tercero
De las actividades de los particulares, establece:
Artículo 47.- La autorización, licencia o permiso del

Ayuntamiento, otorga el derecho al particular de ejercer
exclusivamente la actividad para la cual es concedido en
los términos expresados en el documento, y serán válidos
durante el período autorizado.
Artículo 48.- Se requiere autorización, licencia o
permiso de la autoridad municipal:
235
Informe preliminar
I.- Para el ejercicio de cualquier actividad

comercial, industrial y de servicio, o para el
funcionamiento de instalaciones abiertas al público, y
para las destinadas a la prestación de espectáculos y
diversiones públicas, así como para el funcionamiento de
estas actividades.
Artículo 49.- Para las actividades a que se refiere la
fracción I del artículo anterior para las que no se
establezcan requisitos diferentes en otros ordenamientos,
se requiere, para obtener licencia:
I.- Solicitud por escrito, indicando nombre,
nacionalidad y domicilio, así como la ubicación exacta del
local donde se pretende realizar la actividad.
II.- Credencial para votar con fotografía o acta de
nacimiento, en caso de personas físicas.
III.- Copia certificada de la escritura constitutiva de
la sociedad y documento que acredite la representación
legal, en el caso de personas morales.
IV.- Certificados de no adeudo al Ayuntamiento,
expedido por la Tesorería Municipal. Dicho certificado
debe ser expedido respecto de la empresa, de las personas
físicas que la integran, en su caso, y del terreno sobre el
que pretende ubicarse el negocio.
V.- Dictamen técnico y de ubicación respecto del
local en que se pretende establecer el giro. Este dictamen
será expedido por la Dirección General de Desarrollo
Urbano y Obras Públicas.
VI.- Dictamen favorable de seguridad, expedido por
el Departamento de Bomberos.
VII.- Dictamen favorable de salubridad, extendido
por la Dirección de Salud.
VIII.- El pago de los derechos municipales
correspondientes.
Las licencias a que se refiere este artículo serán
otorgadas, en su caso, por la Dirección de Desarrollo
Urbano y Obras Públicas.
Artículo 53.- Es obligación del particular obtener
licencia o autorización correspondiente en los términos de
las disposiciones reglamentarias aplicables, así como
tener, a la vista del público, la documentación otorgada
por la autoridad municipal.
Artículo 55.- En lo referente a las actividades
contempladas en el presente Capítulo, la policía
236
Informe preliminar
preventiva municipal será el órgano de inspección y

vigilancia, o coadyuvará con alguna de las siguientes
autoridades municipales competentes:
I.- La Dirección de Inspección y Vigilancia, en lo
relacionado con las fracciones I, V, VI, VII y VIII del
Artículo 48 de este capítulo.
II.- La Dirección General de Desarrollo Urbano y
Obras públicas, en lo referente a lo contemplado en las
fracciones II, III, IV y IX del mismo artículo.
III.- Otras autoridades municipales, según lo
marquen otros reglamentos y ordenamientos aplicables.
El Reglamento de Prevención de Incendios y Seguridad

Civil para el Municipio de Hermosillo, Sonora, publicado en el
Boletín Oficial del Gobierno del Estado de Sonora el nueve de
agosto del dos mil uno, establecía en el artículo 1, lo
siguiente:
ARTÍCULO 1.- El presente ordenamiento es de

observancia general para el municipio de Hermosillo,
Sonora, y tiene como objeto establecer las normas y
medidas necesarias para la seguridad civil y la prevención
y el control de los incendios. Los actos de autoridad para
la aplicación de las disposiciones que establece el presente
REGLAMENTO comprenderán la inspección, vigilancia y
certificación de instalaciones, aparatos relacionados con
la seguridad de las personas y de los bienes muebles,
inmuebles o edificaciones, así como la imposición de
sanciones por la infracción o incumplimiento de dichas
normas; la finalidad del presente es garantizar la
seguridad pública y la integridad personal; así como la
conservación de la salud y los bienes. El presente
REGLAMENTO será aplicado a todo tipo de proyectos
ejecutivos, construcciones, edificaciones o instalaciones en
inmuebles públicos o privados, así como a las personas
físicas o morales que se encuentren en el territorio y
competencia del Municipio de Hermosillo, Sonora.
237
Informe preliminar
Los artículos 3 y 4 establecen la competencia de las

autoridades municipales para la observancia de este
reglamento, al efecto indican:
ARTÍCULO 3.- Son autoridades competentes para

la aplicación del presente reglamento:
I. El H. Ayuntamiento.
II. El C. Presidente Municipal.
III. El C. Jefe de la Policía Preventiva y Tránsito
Municipal.
IV. El C. Director del Departamento de
Bomberos.
V. Los C. Inspectores de la Dirección de
Bomberos.
ARTÍCULO 4.- LA DIRECCIÓN, será el Órgano de
la Administración Municipal encargado de la aplicación y
observancia de las normas y medidas que se establecen en
el presente ordenamiento, pudiendo ser auxiliado por la
fuerza Pública Municipal.
Los artículos 6 y 7 que se ubican en el capítulo de

facultades y obligaciones, establecen:
ARTÍCULO 6.- Son facultades y obligaciones de LA

DIRECCIÓN:
III.- Revisar las instalaciones en medidas de la
seguridad civil (equipos de extinción) y dispositivos para
la prevención de incendios. (rótulos, luces de emergencia,
etc.)
IV.- Revisar anualmente las instalaciones o
edificaciones, donde se da cualquier tipo de actividad
pública o privada.
V.- Expedir y revalidar anualmente los
DICTÁMENES DE SEGURIDAD, de los dispositivos de
prevención de incendios y seguridad civil.
VIII.- Elaborar un padrón de edificaciones e
instalaciones; zonas de riesgo y peligro en el Municipio de
Hermosillo.
238
Informe preliminar
IX.- Sancionar a los infractores de este

REGLAMENTO.
…Es causa de responsabilidad para LA
DIRECCIÓN la negligencia y el descuido en las
inspecciones de los dispositivos de seguridad que por
oficio o a petición de parte deban de realizar.
ARTÍCULO 7.- Son facultades y obligaciones de los
cuerpos auxiliares de LA DIRECCIÓN las siguientes:
II. Para los INSPECTORES:
A) Aplicar las medidas de prevención necesarias
para evitar incendios en la circunscripción territorial del
Municipio de Hermosillo.
B) Prestar en el ámbito de las acciones de
protección civil, el auxilio necesario para prevenir
incendios, derrumbes, inundaciones, explosiones y en
general todos aquellos hechos naturales o del hombre que
pongan en peligro la vida, las posesiones o los derechos
de los integrantes de la comunidad.
C) Impartir cursos de capacitación y adiestramiento
a la población en general, para el control de situaciones
de emergencia.
D) Realizar inspecciones en los edificios para que se
lleven a cabo las medidas de prevención necesarias y
disminuir los efectos de los fenómenos naturales o del
hombre que pongan en peligro la vida o bienes de los
integrantes de la comunidad.
F) Las demás que sean afines a las anteriores o les
atribuya cualquier disposición legal.
En el ámbito estatal, el diecinueve de julio de mil

novecientos noventa y tres, se publicó la Ley de Protección
Civil para el Estado de Sonora. En el capítulo primero, título
primero, se establecieron las disposiciones generales, entre
las que destacan los artículo 1 y 3, que prevén:
ARTÍCULO 1.- Las disposiciones de esta Ley son de

orden público e interés social y tienen por objeto, en el
marco del Sistema Estatal de Planeación Democrática,
establecer la estructura del Sistema Estatal de Protección
239
Informe preliminar
Civil y delimitar la organización y funcionamiento de los

Cuerpos de Bomberos en los municipios del Estado.
ARTÍCULO 3.- Corresponde al Gobierno del
Estado y a los Ayuntamientos, de acuerdo a su, ámbito de
competencia, la aplicación del Sistema Estatal, de las
medidas preventivas y de protección y auxilio a la
población ante situaciones de grave riesgo colectivo o
desastre, incorporando en la medida de lo posible, la
participación de la sociedad civil.
Tal cuerpo legislativo establece en el artículo 9 que

serán atribuciones del Consejo Estatal de Protección Civil, las
siguientes:
ARTÍCULO 9o.- El Consejo tendrá las siguientes

atribuciones:
I. Definir la orientación, lineamientos y políticas
para planear, organizar y establecer el Sistema Estatal;
II. Aprobar el Programa Estatal de Protección Civil
y los programas especiales que de él se deriven, evaluando
su aplicación y cumplimiento por lo menos una vez en el
año, promoviendo la participación de la sociedad, en
general en la elaboración de tales programas;
III. Elaborar y proponer al Ejecutivo del Estado los
anteproyectos de leyes, decretos y acuerdo, a fin de
adecuar el marco jurídico de la protección civil, para
precisar las obligaciones y atribuciones de los sectores
público, social y privado;
IV. Promover la investigación científica en materia
de protección civil, a través de las instituciones de
educación superior;
V. Estudiar y proponer a las organizaciones sociales
y privadas la adopción de programas, medidas y acciones
en materia de seguridad, participación y coordinación
civil, en las áreas de sus respectivos sectores. Solicitar,
por conducto de su Presidente, la ayuda del Gobierno
Federal, en caso de que el desastre supere la capacidad de
respuesta local;
VI. Promover la integración de los Sistemas
Municipales;
240
Informe preliminar
VII. Promover la capacitación y actualización

permanentes de los grupos e individuos que participen en
el Sistema Estatal,
VIII. Establecer los mecanismos de coordinación del
Sistema Estatal con los sistemas estatales de las entidades
federativas vecinas y con el Sistema Nacional;
IX. Aprobar su Reglamento Interior, así como los
procedimientos de operación de sus comités; y
X. Las demás atribuciones que le sean necesarias
para la consecución de sus fines.
Una revisión de los preceptos que integran la ley

permite advertir que no establece facultades para la
realización de actos de supervisión y vigilancia respecto de la
aplicación de las normas de protección civil.
En el expediente de la Guardería ABC, obran copias

certificadas de los documentos siguientes:
a) Oficio DUYOP/3995/2001, del dos de agosto del dos

mil uno signado por el Director General de Desarrollo Urbano
y Obras Públicas del Ayuntamiento de Hermosillo, Sonora,
Fernando Landgrave Gandara, mediante el cual expide
licencia de uso de suelo a favor de la Guardería ABC, la cual
quedó condicionada a que se contemplara un área de
estacionamiento, acorde con lo estipulado en el Reglamento
de Construcción para ese municipio (foja 28, tomo I, anexo
general 3.3.1).
b) Oficio DUYOP/3996/2001, del dos de agosto del dos

mil uno, signado también por el entonces director general de
desarrollo urbano, mediante el cual aprobó el anteproyecto
241
Informe preliminar
presentado por la Guardería ABC, para que funcionara como

tal, por considerar que cumplía los usos y lineamientos
marcados en el Programa Municipal de Desarrollo Urbano
para la ciudad de Hermosillo, Sonora (foja 47, tomo I, anexo
general 3.3.1).
c) Oficio ADP/422/01, de veinticinco de julio del dos mil

cuatro, signado por Arturo Dávila Pacheco Jefe de la Oficina
de Prevención de Incendios y Seguridad Civil del
Departamento de Bomberos de Hermosillo, Sonora, mediante
el cual emite dictamen aprobatorio a favor Guardería ABC,
S.C., por considerar que dispone del equipo suficiente para la
protección contra incendios y ofrece seguridad a la población
civil. Documento en el cual se especifica que tiene vigencia
por un año contado a partir del trece de julio del dos mil
cuatro (foja 182, tomo I, anexo general 3.3.1).
d) Escrito del dos de noviembre del dos mil cuatro,

signado por José Manuel Matiella Urquides, dirigido al
departamento delegacional de guarderías del IMSS, en el que
manifiesta como comentarios sobre la construcción del
edificio donde se localiza la Guardería ABC, que los cálculos
estructurales y la construcción estuvieron a su cargo, por lo
que afirma que el diseño estructural de las zapatas de
cimentación, columnas de concreto reforzado, cadenas de
refuerzo, así como el diseño estructural de la techumbre
formada por estructuras metálicas sobre las cuales descansa
una cubierta de lámina galvanizada con aislamiento térmico
se hicieron cumpliendo con todas las normas estructurales
242
Informe preliminar
para esfuerzos de viento, peso propio considerando una

carga total de ciento cuarenta kilos por metro cuadrado.
Además, que la construcción tiene una edad aproximada de
diecisiete años durante los cuales no ha tenido fallas ni en
pisos, ni en muros, ni en techumbre (foja 183, tomo I, anexo
general 3.3.1).
e) Licencia sanitaria sin fecha de expedición, con

vigencia hasta junio del dos mil cinco, expedida por Jaime
Ibarra González Director General de Regulación y Fomento
Sanitario de la Secretaría de Salud del Gobierno del Estado
de Sonora (foja 185, tomo I, anexo general 3.3.1).
Llegado este punto, conviene recordar que conforme a

la Norma que establece las disposiciones para la operación
del servicio de guarderías vigente a partir del veinticinco de
febrero del dos mil cuatro, el inmueble, las instalaciones, el
equipo y mobiliario deberán recibir el mantenimiento
preventivo y/o correctivo para su conservación y buen
funcionamiento, de acuerdo a lo que establecen la NOM-167-
SSA1-1997 y la normatividad institucional.
En el apartado 7.2 de dicha normatividad en los

subincisos 7.2.1 y 7.2.3, se dispone:
7.2.1 La guardería deberá contar con las

condiciones de seguridad con base en la NOM-167-1997,
y observar las reglas de higiene y limpieza en las
instalaciones de acuerdo a los lineamientos establecidos
243
Informe preliminar
por el Instituto, a fin de garantizar la integridad física de

los menores, usuarios y del personal.
7.2.3 Se deberá cumplir con lo determinado en el
Programa de Protección Civil de cada entidad.
Ahora bien, el tres de octubre del dos mil cinco se

publicó en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de
Sonora la Ley 161 de Protección Civil para el Estado de
Sonora, con su entrada en vigor se abrogó la ley anterior de
diecinueve de julio de mil novecientos noventa y tres.
En el artículo 1 se determinó el objeto de la ley. Al

efecto dispuso:
ARTÍCULO 1.- Las disposiciones de esta Ley son de

orden público e interés social y tiene por objeto
establecer:
I.- Las normas, principios y políticas conforme a los
cuales el Estado y los municipios deberán realizar las
acciones de protección civil en la Entidad, con el fin de
salvaguardar la integridad física de las personas, su
patrimonio y el entorno, así como el funcionamiento de los
servicios vitales y sistemas estratégicos, en los casos de
riesgo, emergencias, siniestros o desastres;
II.- Las bases de integración y funcionamiento de los
Sistemas Estatal y Municipales de Protección Civil;
III.- Las bases para la coordinación entre
autoridades federales, estatales y municipales y la
concertación con organismos sociales y privados en
materia de protección civil;
IV.- Las reglas para promover y garantizar la
participación social en materia de protección civil, así
como en la elaboración, ejecución y evaluación de los
programas correspondientes; y
V.- Las normas y procedimientos conforme a los
cuales el Gobernador del Estado podrá emitir
declaratorias de emergencia y de zona de desastre.
244
Informe preliminar
En el capítulo tercero intitulado De las Autoridades fija

quiénes son las autoridades en materia de protección civil, así
como las atribuciones que les corresponden. Para efectos del
informe conviene traer a cuentas el contenido de los artículos
3, 4, 6, 12 y 13.
ARTÍCULO 3.- Son autoridades en materia de

Protección civil:
I.- El Gobernador del Estado;
II.- El Secretario de Gobierno;
III.- La Unidad Estatal;
IV.- Los ayuntamientos; y
V.- Los presidentes municipales.
ARTÍCULO 4.- El Gobernador del Estado tendrá
las siguientes atribuciones:
I.- Formular los principios y la política general de
protección civil;
II.- Coordinar las acciones orientadas a la
integración del Sistema Estatal;
III.- Presentar al Ejecutivo Federal propuestas en
materia de protección civil;
IV.- Coadyuvar con las autoridades federales en la
integración del Sistema Nacional y en la ejecución del
Programa Nacional respectivo en la Entidad;
V.- Celebrar convenios de coordinación con los
municipios y la federación en materia de protección civil;
VI.- Emitir las declaratorias de estado de
emergencia o de zonas de desastre y ordenar su
publicación, difusión y cumplimiento;
VII.- Solicitar al Ejecutivo Federal los apoyos
necesarios para el desarrollo de las acciones de auxilio y
recuperación derivadas de los efectos de un siniestro,
emergencia o desastre;
VIII.- Promover la constitución de un Fondo Estatal
para la Prevención y Atención de Emergencias y
Desastres, con recursos públicos y privados, para la
realización de acciones y la implementación de
mecanismos tendientes a evitar o disminuir los riesgos de
los agentes destructivos sobre la población y sus bienes,
servicios y medio ambiente; y
245
Informe preliminar
IX.- Las demás que le otorgue la presente Ley y

disposiciones legales aplicables.
ARTÍCULO 6.- Los ayuntamientos tendrán las
siguientes atribuciones:
I.- Integrar el Sistema Municipal y constituir el
Consejo Municipal respectivo;
II.- Aprobar, publicar, ejecutar y evaluar el
Programa Municipal y los que del mismo se deriven,
asegurando su congruencia con los Programas Estatal y
Nacional;
III.- Participar en el Sistema Estatal, haciendo las
propuestas que estime pertinentes;
IV.- Identificar y diagnosticar los riesgos a los que
está expuesto el territorio del municipio y elaborar el Atlas
Municipal de Riesgos;
V.- Establecer un sistema de información que
comprenda los directorios de personas e instituciones, los
inventarios de recursos humanos y materiales disponibles
en caso de emergencia, siniestro o desastre, así como
mapas de riesgos y archivos históricos sobre desastres
ocurridos en el municipio;
VI.- Establecer sistemas de comunicación con
organismos especializados que realicen acciones de
monitoreo para vigilar permanentemente la posible
presencia de agentes destructivos;
VII.- Coordinarse con otros municipios de la
Entidad, autoridades estatales y federales competentes y
demás instituciones y organismos públicos y privados para
el cumplimiento de los programas y acciones en materia
de protección civil;
VIII.- Proporcionar información y asesoría a las
asociaciones de vecinos para la elaboración de programas
específicos y la integración de unidades internas cuyo
objetivo sea la realización de acciones de prevención y
auxilio en las áreas que lo requieran;
IX.- Promover la participación de los grupos
sociales de su respectiva comunidad en el Sistema
Municipal;
X.- Fomentar la cultura de protección civil entre la
población, a través de la promoción y organización de
eventos, cursos, ejercicios y simulacros, campañas de
difusión y capacitación, que permitan mejorar la
246
Informe preliminar
capacidad de respuesta de los participantes en el Sistema

Municipal;
XI.- Realizar actos de inspección, para constatar el
cumplimiento de las disposiciones relativas a la
constitución de unidades internas y a la formulación y
aplicación de los programas internos a cargo de
propietarios, poseedores o encargados de los
establecimientos siguientes:
a) Edificios departamentales de hasta cuatro
unidades de vivienda.
b) Internados o casas de asistencia que sirvan como
habitación colectiva para un número de hasta veinte
personas.
c) Dispensarios y consultorios médicos y capillas de
velación.
d) Lienzos charros, circos o ferias eventuales.
e) Rastros de semovientes, aves y empacadoras.
f) Estacionamientos.
g) Establecimientos que tengan menos de mil
quinientos metros cuadrados de construcción.
XII.- Promover la constitución de un fondo, con
recursos públicos y privados, para hacer frente a los
riesgos, emergencias, siniestros o desastres que puedan
generarse o se generen por agentes destructivos dentro del
territorio del municipio;
XIII.- Ser el primer nivel de respuesta ante la
presencia de un agente destructivo;
XIV.- Ejecutar las medidas correctivas y de
seguridad en el ámbito de su competencia, sin perjuicio de
las sanciones que correspondan;
XV.- Imponer las sanciones correspondientes
conforme a la presente Ley; y
XVI.- Las demás que señale esta Ley y otras
disposiciones aplicables.
ARTÍCULO 12.- Se crea la Unidad Estatal como un
órgano desconcentrado con personalidad jurídica y
autonomía técnica y operativa, jerárquicamente
subordinado a la Secretaría de Gobierno, el cual tendrá
por objeto ejecutar las políticas, programas y acciones de
protección civil en la Entidad con el fin de salvaguardar a
las personas y su patrimonio y entorno, así como el
funcionamiento de los servicios vitales y estratégicos, en
casos de riesgo, emergencia, siniestro o desastre.
247
Informe preliminar
ARTÍCULO 13.- Para el cumplimiento de su objeto,

la Unidad Estatal tendrá las siguientes atribuciones:
I.- Dirigir y ejecutar los programas de protección
civil, coordinando sus acciones con las instituciones y
organismos de los sectores público, social y privado;
II.- Elaborar, ejecutar y evaluar el Programa
Estatal y los subprogramas que deriven del mismo, con la
participación que corresponda al Consejo Estatal y demás
instituciones y organismos de los sectores público, social y
privado;
III.- Planear, diseñar, construir, operar y fomentar
el incremento del número, la calidad y modernización de
las redes de monitoreo de agentes destructivos, con el fin
de vigilar permanentemente la posible presencia de éstos;
IV.- Diseñar y elaborar bases de datos sobre los
agentes destructivos y riesgos que puedan afectar a la
Entidad; elaborar el Atlas correspondiente y establecer
sistemas de intercambio de información ágiles y confiables
con las dependencias federales, estatales y municipales,
para anticipar la presencia, intensidad y control del
impacto de los agentes destructivos;
V.- Conformar el inventario de recursos humanos y
materiales disponibles en la Entidad para hacer frente a
riesgos, emergencias, siniestros o desastres, así como de
los mapas de riesgo y archivos históricos sobre desastres
ocurridos en el Estado;
VI.- Formular la evaluación inicial de la magnitud
de la contingencia que se presente en la Entidad, con el fin
de que sea convocada la sociedad para hacer frente a tales
situaciones;
VII.- Diseñar y coordinar la ejecución de acciones
de auxilio y recuperación para enfrentar las
consecuencias de un riesgo, emergencia, siniestro o
desastre, procurando el mantenimiento o pronto
restablecimiento de los servicios públicos prioritarios en
los lugares afectados;
VIII.- Coordinar las acciones y medidas que se
adopten con motivo de las declaraciones de estado de
emergencia y de zonas de desastre emitidas por el
Gobernador del Estado;
IX.- Integrar la red de comunicación que permita
rendir informes sobre condiciones de alto riesgo, así corno
248
Informe preliminar
alertar a la población, convocar a los grupos voluntarios

y, en general, dirigir las operaciones del Sistema Estatal;
X.- Establecer y ejecutar mecanismos de
coordinación y colaboración con dependencias y entidades
estatales, municipales, federales e internacionales, los
Consejos Estatal y Municipales y las instituciones y
organismos sociales involucrados en tareas de protección
civil;
XI.- Fomentar, en coordinación con las demás
instituciones públicas y privadas, una cultura de
protección civil entre la población;
XII.- Establecer distritos de protección civil con el
objeto de que coordinen regionalmente las acciones
procedentes en la materia;
XIII.- Propiciar la participación de grupos
voluntarios en las tareas de protección civil y llevar un
registro de los mismos;
XIV.- Proponer a las instancias competentes
modificaciones a los ordenamientos jurídicos y participar
en la elaboración de normas técnicas en materia de
protección civil;
XV.- Asesorar a los ayuntamientos, cuando éstos así
lo soliciten, en materia de protección civil;
XVI.- Establecer y operar centros de acopio para
recibir y administrar ayuda a la población afectada por un
riesgo, emergencia, siniestro o desastre, así como
procurar que los establecidos por personas físicas o
morales destinen la ayuda recibida a la población
afectada, evitándose en todo caso la utilización de estas
acciones con fines propagandísticos o de proselitismo de
fines políticos;
XVII.- Elaborar los peritajes de causalidad que
servirán de apoyo para programas preventivos y
dictámenes en materia de protección civil; y
XVIII.- Dictaminar y autorizar, previo pago de los
derechos correspondientes, los siguientes servicios en
materia de protección civil:
1.- Programas internos.
2.- Procedimientos para la colocación de señales de
protección civil.
3.- Programas de mantenimiento de instalaciones.
4.- Planes de contingencia.
5.- Sistemas de alerta.
249
Informe preliminar
6.- Dictámenes técnicos.

7.- Peritajes.
8.- Establecimiento de unidades internas.
9.- Revisión de proyectos de factibilidad.
10.- Dictamen para la emisión favorable por parte
del Gobernador del Estado, para el uso de sustancias
explosivas en la industria y en los centros artesanales,
como requisito para que la Secretaría de la Defensa
Nacional otorgue el permiso correspondiente.
Los montos recaudados por concepto de derechos
serán destinados para la ejecución de los programas de
protección civil correspondientes
XIX.- Realizar actos de inspección a fin de constatar
el cumplimiento de las disposiciones relativas a la
constitución de unidades internas y a la formulación y
aplicación de los programas internos a cargo de los
establecimientos siguientes:
a) Viviendas para cinco familias o más y
edificaciones con habitaciones colectivas para más de
veinte personas, como asilos, conventos, internados,
fraternidades, hoteles, moteles, campamentos turísticos y
centros vacacionales.
b) Instituciones educativas del sector privado, en
todos sus niveles.
c) Maternidades, hospitales, centros médicos,
clínicas y puestos de socorro, del sector privado.
d) Cinemas, teatros, auditorios, gimnasios, estadios,
arenas, autódromos, plazas de toros, hipódromos y
velódromos.
e) Parques, plazas, centros o clubes sociales o
deportivos y balnearios.
f) Casinos, centros nocturnos, discotecas o salones
de baile.
g) Museos, galerías de arte, centros de exposición,
salas de conferencias y bibliotecas.
h) Templos y demás edificios destinados al culto.
i) Centros comerciales, mercados, supermercados,
bodegas, depósitos de cosas o mercaderías y tiendas
departamentales.
j) Oficinas públicas y privadas
k) Industrias, talleres o bodegas sobre terrenos con
superficies iguales o mayores a mil metros cuadrados.
250
Informe preliminar
l) Granjas para ganadería, porcicultura, avicultura,

cunicultura y apicultura.
m) Edificaciones para almacenamiento, distribución
o expendio de hidrocarburos, otros combustibles y
materiales peligrosos.
n) Terminales y estaciones de ferrocarriles, de
transporte de carga, de transporte de pasajeros urbanos y
foráneos y aeropuertos.
o) Centrales de correos, teléfonos, telégrafos,
estaciones y torres de radio, televisión y sistemas de
microondas.
p) Otros que por sus características y magnitud sean
similares a los mencionados en los incisos anteriores, con
un área mayor a los mil quinientos metros cuadrados y
tengan una afluencia masiva de personas, o bien
representen un riesgo de daños para la población;
XX.- Operar un sistema de información telefónica
relacionado con protección civil;
XXI.- Ejercer las funciones que asuma el Estado
como consecuencia de convenios o acuerdos de
coordinación concertados con la Federación;
XXII.- Celebrar acuerdos y convenios de
colaboración y concertación con los sectores público,
social y privado para el eficaz cumplimiento de sus
funciones;
XXIII.- Ejecutar las medidas correctivas y de
seguridad en el ámbito de su competencia, sin perjuicio de
las sanciones que correspondan;
XXIV.- Imponer las sanciones correspondiente
conforme a la presente Ley;
XXV.- Llevar el registro e inspección del manejo,
almacenamiento, transporte y utilización de materiales
peligrosos y explosivos en la entidad y disponer, conforme
a las disposiciones legales y reglamentarias aplicables, las
medidas preventivas en las instalaciones y el transporte
que en materia de protección civil se deban cumplir para
garantizar el menor riesgo posible a la población,
reservándose esta atribución exclusivamente a la Unidad
Estatal;
XXVI.- Certificar y llevar el registro de las
empresas especializadas en la elaboración de los
conceptos enmarcados en los numerales del uno al nueve,
de la fracción XVIII, del artículo 13 de la presente Ley. En
251
Informe preliminar
caso de que no existan en la entidad empresas certificadas

por la Unidad Estatal para la elaboración de lo conceptos
enmarcados en los numerales del uno al nueve, de esta
fracción, la Unidad Estatal estará facultada para elaborar
los mismos, previo pago de los derechos correspondientes;
y
XXVII.- Las demás que le confieran esta Ley y otras
disposiciones aplicables.
Por otra parte, en el artículo 37 de la ley se precisan las

obligaciones de los particulares y en el 43 se dan las pautas
para las visitas de inspección. Dichos preceptos legales
establecen:
ARTÍCULO 37.- Los propietarios, poseedores,

administradores o encargados de inmuebles o
edificaciones que por su uso y destino concentren o
reciban una afluencia masiva de personas, o bien
representen un riesgo de daños para la población, están
obligados a contar con una unidad interna y a elaborar un
programa interno, que será revalidado anualmente, en los
términos de esta Ley y su reglamento.
Los organizadores de espectáculos de concentración
masiva de personas en lugares abiertos y de duración
temporal, deberán contar con programas internos que se
presentaran para aprobación, ante la Unidad Estatal, por
lo menos con veinticuatro horas de anticipación a la del
inicio del espectáculo.
ARTÍCULO 43.- Los ayuntamientos y la Unidad
Estatal, en el ámbito de su competencia, podrán realizar
visitas de inspección a los establecimientos a que se
refiere los artículos 6, fracción XI y 13, fracción XIX,
respectivamente, a fin de comprobar el cumplimiento de
las disposiciones contenidas en esta Ley y de las normas
que deriven de las mismas, relativas al establecimiento de
unidades internas y a la formulación y aplicación de los
programas internos.
Las visitas podrán ser ordinarias o extraordinarias,
las primeras se efectuarán en días y horas hábiles,
mientras que las segundas en cualquier tiempo.
252
Informe preliminar
Para la mayor eficacia de la ley, el uno de junio del dos

mil seis se publicó en el Boletín Oficial el Reglamento de la
Ley de Protección Civil para el Estado de Sonora. En su
artículo 7 dispone que será obligación de todas las
dependencias y entidades de la Administración Pública del
Estado y de las organizaciones sociales y privadas, así como
de cualquier persona que resida o transite en la entidad,
coadyuvar de manera coordinada con las autoridades
competentes en la consecución de la protección civil.
De acuerdo con la ley, los particulares tienen la

obligación de contar en sus establecimientos con programas
internos de protección civil. Pues bien, en el capítulo III del
reglamento se detalla su concepto, contenido y mecanismo
de autorización. Literalmente los artículos 15 a 20 dicen lo
siguiente:
ARTÍCULO 15.- Los Programas Internos de

Protección Civil serán aquellos instrumentos de
planeación y operación implementados en las
edificaciones, establecimientos e inmuebles a que se
refiere el artículo 37 de la Ley.
La elaboración de los Programas Internos deberá
basarse en el establecimiento de medidas y dispositivos de
protección, seguridad y autoprotección para el personal,
usuarios y bienes, ante la eventualidad de una emergencia,
alto riesgo, siniestro o desastre.
Cada Programa Interno se integrará con tres
subprogramas:
I.- De prevención, como un conjunto de medidas
destinadas a evitar o mitigar el impacto destructivo de un
fenómeno de origen natural o humano, sobre la
edificación, sus ocupantes y el entorno del inmueble;
253
Informe preliminar
II.- De auxilio, como un conjunto de medidas

orientadas a rescatar y salvaguardar a las personas
afectadas o en peligro, a mantener en operación los
servicios y equipamiento estratégico, proteger los bienes y
el equilibrio del medio ambiente; y
III.- Apoyo, Recuperación o Restablecimiento, como
un conjunto de acciones orientadas a la reconstrucción,
mejoramiento o reestructuración del inmueble y de los
sistemas dañados por la calamidad, constituye un
momento de transición entre la emergencia y la
normalidad.
Protección Civil deberán:
I.- De acuerdo a los subprogramas de prevención,
auxilio y recuperación, deberán contar como mínimo con
los elementos siguientes:
a) Subprograma de Prevención: organización,
documentación del programa interno, identificación de
peligros y análisis de riesgo, directorio e inventario de
recursos humanos y materiales, señalización, programas
de mantenimiento preventivo y correctivo de todas las
instalaciones de las edificaciones, establecimientos e
inmuebles, normas de seguridad, equipos y sistemas de
seguridad, capacitación y difusión y ejercicios y
simulacros;
b) Subprograma de Auxilio: sistema de alertamiento,
plan de contingencias de acuerdo a los peligros
identificados y al análisis de riesgo, evaluación de daños;
y
c) Subprograma de Recuperación: acciones que
conduzcan a la vuelta a la normalidad;
II.- Contener las especificaciones señaladas en el
presente Reglamento, en los términos de referencia que
para el efecto se emitan y los lineamientos de capacitación
sobre protección civil del personal que lo instrumentará;
III.- Ser actualizados cuando se modifique el giro o
la tecnología usada en la empresa o cuando el inmueble
sufra modificaciones substanciales;
IV.- Ser revalidados a más tardar el último día del
mes de febrero de cada año, para lo cual deberá
presentarse la solicitud correspondiente con al menos dos
meses de anticipación a la fecha antes mencionada; y
254
Informe preliminar
V.- Contar con la carta de responsabilidad o

corresponsabilidad, según sea que el Programa Interno
haya sido formulado directamente o por la empresa
especializada acreditada y registrada ante la Unidad
Estatal.
Protección Civil serán presentados ante la Unidad Estatal,
para la dictaminación y autorización respectiva de la
misma, previa acreditación del pago de los derechos
establecidos en la Ley de Hacienda del Estado de Sonora.
El Programa Interno de Protección Civil será
presentado por duplicado, en medio electrónico y papel,
debidamente firmado por el representante legal,
apoderado, propietario, gerente o encargado del inmueble
que acredite tener derechos constituidos sobre el mismo;
las empresas de nueva creación que requieran del
Programa Interno de Protección Civil, deberán
presentarlo en un plazo no mayor de sesenta días hábiles
contados a partir de su apertura y/o inicio de operaciones.
ARTÍCULO 18.- La Unidad Estatal aprobará el
Programa Interno o, en su caso, formulará observaciones
por escrito al mismo, dentro de los treinta días hábiles
siguientes a su presentación.
Cuando la autoridad formule observaciones al
Programa Interno, los particulares lo presentarán
nuevamente dentro de un plazo de siete días hábiles,
contando la autoridad con un plazo igual a partir de la
presentación, para emitir la respuesta correspondiente. Si
transcurrido el término señalado no se obtuviere
respuesta, ésta se entenderá en sentido positivo.
ARTÍCULO 19.- Los promotores, organizadores o
responsables de la realización de eventos o espectáculos
públicos en áreas o inmuebles de afluencia masiva
abiertos y de duración temporal, deberán, previa a su
realización, presentar un Programa Interno Especial de
Protección Civil, acorde a las características de tales
eventos o espectáculos.
ARTÍCULO 20.- Sin perjuicio de las demás
disposiciones aplicables, todos los eventos o espectáculos
públicos de afluencia masiva de que trata el artículo
anterior, estarán sujetos a lo siguiente:
255
Informe preliminar
I.- El organizador quedará obligado a implementar

las medidas previstas en su programa interno y las que le
indique la Unidad Estatal;
II.- Las acciones a ejecutar en materia de protección
civil para este tipo de eventos comprenderán el
establecimiento del sitio y perímetro donde se desarrollen
las labores de protección civil, incluyendo rutas de acceso
y estacionamientos, para salvaguardar a los asistentes y
vecinos del lugar, así como sus bienes y entorno;
III.- Previo al evento y durante el mismo, el
organizador permitirá la supervisión por parte de la
Unidad Estatal para evaluar el cumplimiento de las
medidas de protección civil propias del evento o
espectáculo; y
IV.- El Organizador y la Unidad Estatal
establecerán un puesto de coordinación común en el lugar
del evento para el caso de que acontezca alguna
emergencia.
En el ámbito de la administración municipal, el ocho de

marzo del dos mil siete, se publicó en el Boletín Oficial del
Gobierno del Estado de Sonora, el Reglamento de Protección
Civil Municipal. De conformidad con lo ordenado en el artículo
segundo transitorio, esta nueva reglamentación abrogó el
Reglamento para la Prevención de Incendios y Seguridad
Civil del Municipio de Hermosillo, Sonora, publicado el nueve
de agosto del dos mil uno.
En los artículos 2, 3 y 5 se establece:
ARTÍCULO 2.- Las disposiciones de este

Reglamento y los Términos de Referencia que se expidan
conforme a la Ley 161 de Protección Civil para el Estado
de Sonora por la Unidad Estatal, son de orden público,
interés social y de observancia general y obligatoria en el
Municipio de Hermosillo, Sonora, tanto para las
autoridades, así como para, los organismos o instituciones
256
Informe preliminar
y empresas de carácter público, social y/o privado, grupos

voluntarios y en general para todas las personas que por
cualquier motivo residan, habiten o transiten por el
Municipio; y tiene por objeto regular las acciones que en
materia de protección civil se lleven a cabo en el
municipio y establecer las bases de integración,
coordinación y funcionamiento del Sistema Municipal de
Protección Civil; regular las acciones de prevención,
mitigación, auxilio, reconstrucción, salvaguarda, y cuanto
más sea necesario, de las personas, sus bienes, la
propiedad pública y el medio ambiente; así como el
restablecimiento y funcionamiento de los servicios
públicos indispensables y sistemas estratégicos en casos
de emergencia y desastre, provocados por agentes
destructivos de tipo geológicos, hidrometeorológicos,
químico-tecnológico, sanitario-ecológico y socio-
organizativo o cualquier otro acontecimiento fortuito o de
fuerza mayor.
ARTÍCULO 3.- Los actos de autoridad para la
aplicación de las disposiciones que establece este
Reglamento, comprenderán la inspección, control,
vigilancia de las instalaciones, equipos y aparatos
relacionados con la protección de las personas y de los
bienes muebles, inmuebles o establecimientos, así como la
imposición de sanciones por la infracción o
incumplimiento de este ordenamiento, los Manuales
Técnicos y Términos de Referencia que para el efecto se
emitan.
ARTÍCULO 5.- Es obligación de todas las
Dependencias y Entidades de la Administración Pública
Municipal, así como también de los organismos,
asociaciones, sectores sociales y privados, y de cualquier
persona que resida, habite o transite en el Municipio, el
cooperar de manera coordinada con las autoridades
competentes, en la consecución de la protección civil.
El artículo 8 establece diversas definiciones para la

mejor aplicación de la ley, entre otras la del término afluencia
masiva, por el cual se entenderán los casos en que un
inmueble o edificación, por sus dimensiones, pueda recibir o
257
Informe preliminar
contener a cincuenta personas o más, o que dentro del

mismo, durante un periodo de veinticuatro horas, circule ese
número de individuos, entre las que se incluirán a las que
trabajen en el lugar.
Por otra parte, los artículos 9, 10, 31, 36 y 45 prevén el

cúmulo de obligaciones, facultades y atribuciones, tanto de
autoridades como de particulares. Tales preceptos legales
son del tenor siguiente:
ARTÍCULO 9.- Toda persona física o moral dentro

del municipio tiene la obligación de:
I.- Informar a las autoridades competentes de
cualquier riesgo, alto riesgo, siniestro o desastre que se
presente;
IV.- Cumplir con la normatividad contenida en este
reglamento; y
V.- Los administradores, gerentes, encargados,
poseedores, arrendatarios o propietarios de inmuebles,
que por su propia naturaleza o por el uso a que sean
destinados, reciban una afluencia masiva o bien
representen un riesgo de daños para la población, están
obligados a contar con una Unidad Interna de Protección
Civil y elaborar un Programa Interno de Protección Civil,
conforme a las disposiciones del presente reglamento y de
la Ley, pudiendo contar para ello, con la asesoría de la
Unidad Municipal, previo pago de los derechos
correspondientes.
ARTÍCULO 10.- Corresponde al Ayuntamiento en
materia de Protección Civil:
I.- Integrar el Sistema Municipal de Protección Civil
y constituir el Consejo Municipal respectivo;
IV.- Identificar y diagnosticar los riesgos a los que
está expuesto el territorio del municipio y elaborar el Atlas
Municipal de Riesgos;
XI.- Realizar actos de inspección, a través de la
Unidad Municipal de Protección Civil, para constatar el
cumplimiento de las disposiciones relativas a la
258
Informe preliminar
constitución de Unidades Internas, así como a la

formulación y aplicación de los Programas Internos de los
establecimientos contemplados en la fracción XI del
Artículo 6 de la Ley, para la competencia municipal; así
como de aquellas cuya supervisión derive de los convenios
de coordinación que se celebran con el Gobierno del
Estado;
XIV.- Ejecutar las medidas correctivas y de
seguridad a través de la Unidad Municipal, en el ámbito
de su competencia, sin perjuicio de las sanciones que
correspondan;
ARTÍCULO 31.- La Unidad Municipal de
Protección Civil tendrá las siguientes atribuciones:
I.- Elaborar y presentar para su aprobación, al
Presidente del Consejo Municipal de Protección Civil el
proyecto del Programa Municipal de Protección Civil, así
como los subprogramas, planes y programas especiales
derivados de aquél, así como el Plan Municipal de
Contingencias;
II.- Elaborar el inventario y hacer posible la
disponibilidad permanente, del mayor número de recursos
humanos y materiales disponibles en el Municipio, así
como promover el equipamiento de los cuerpos de rescate,
para hacer frente a un riesgo, emergencia o desastre;
vigilar su existencia y coordinar su manejo;
X.- Proteger y auxiliar a la ciudadanía en casos de
siniestros, ya sean naturales o provocados por el hombre;
XII.- Identificar los riesgos que se presenten en el
Municipio, integrando y elaborando el Atlas Municipal de
Riesgos;
XIII.- Proporcionar información y dar asesoría a
los establecimientos, sean empresas, instituciones,
organismos, asociaciones privadas y del sector social,
para integrar sus unidades internas y promover su
participación, en las acciones de protección civil;
XIV.- Promover la integración de las Unidades
Internas y Programas Internos de Protección Civil en las
Dependencias y Organismos de la Administración Pública
Municipal, así como en los establecimientos a que se
refiere la fracción XI del artículo 10 de éste reglamento;
XV.- Cumplir y hacer cumplir las disposiciones
legales aplicables en el Municipio, en materia de
protección civil, para lo cual tendrá facultades de
259
Informe preliminar
inspección, control y vigilancia del cumplimiento, dentro

del ámbito de su competencia, de la Ley y el presente
Reglamento, así como para prevenir y controlar las
emergencias, los desastres y establecer las medidas
correctivas y de seguridad, mediante resolución
debidamente fundada y motivada;
XXIV.- Determinar e imponer las sanciones
correspondientes, conforme a la Ley y el presente
Reglamento;
XXV.- Ejercer acciones de inspección, control y/o
vigilancia en materia de protección civil pudiéndose,
coordinar con otras autoridades para tales funciones, de
acuerdo a lo establecido en el presente ordenamiento, la
Ley y su reglamento;
XXVIII.- Proponer la actualización de leyes y
reglamentos estatales y reglamentos municipales que
garantice la seguridad de la población, sus bienes y la
ecología;
XXX.- Rendir y emitir los dictámenes, acuerdos,
resoluciones de medidas de protección civil, de
factibilidad, dictámenes de diagnóstico riesgo y demás
resoluciones que le sean solicitadas y esté obligado a
realizar, de acuerdo a lo dispuesto en el presente
reglamento y demás disposiciones legales de la materia,
previo el pago de los derechos contemplados en la Ley de
Ingresos Municipal;
XL.- Revisar las instalaciones de dispositivos de
protección civil y prevención de incendios, en todos los
establecimientos en que se preste servicio al público,
dentro del ámbito de su competencia;
XLI.- Expedir y revalidar anualmente los
Dictámenes de Protección Civil, de los dispositivos de
prevención de incendios, previo pago de los derechos
correspondientes;
XLV.- Aprobar planes de emergencia y prevención
de incendios, previo el pago de derechos;
ARTÍCULO 36.- La Unidad Municipal de
Protección Civil, vigilará que los establecimientos a que
se refiere este Reglamento, instalen sus propias Unidades
Internas y Programas Internos de Protección Civil,
coordinando sus acciones directamente o a través de las
oficinas o departamentos correspondientes y en el caso
260
Informe preliminar
que lo soliciten, brindándoles la asesoría, previo el pago

de los derechos.
Los establecimientos deberán realizar, cuando
menos dos veces al año, simulacros para hacer frente a
riesgos, emergencias o desastres, mismos que podrán ser
asistidos por la Unidad Municipal,.
ARTÍCULO 45.- Son obligaciones de los
propietarios, usuarios, posesionarios o administradores de
los inmuebles, instalaciones o establecimientos a las que
alude este reglamento, las consideradas dentro de los
Programas Internos de Protección Civil en relación a la
prevención de incendios, y las siguientes:
I.- Instalar o construir, y conservar en estado óptimo
de funcionamiento los sistemas o aparatos y equipos para
la prevención de incendios a que se refiere el presente
ordenamiento;
II.- Cumplir y hacer cumplir las medidas de
prevención de incendios y protección civil que establece el
presente ordenamiento;
III.- Contar con el Dictamen de Seguridad
autorizado por la Unidad Municipal, en cuanto a la
instalación de los dispositivos de prevención de incendios
y Protección Civil que el inmueble requiera, antes de su
ocupación;
IV.- Contar con los planes de contingencia y
prevención de incendios, aprobados por la Unidad
Municipal, en la forma en que lo establece el presente
reglamento;
V.- Al concluir la jornada de trabajo o evento, las
personas encargadas y las empresas, quedan obligadas a
practicar una minuciosa inspección para asegurarse de
que no haya indicios de que se produzca un incendio u
otro tipo de siniestro, y llevar reportes de las inspecciones
realizadas;
VI.- Solicitar ante la Unidad Municipal, la revisión y
aprobación de la instalación de los dispositivos de
prevención de incendios y protección civil de la
edificación, debiendo acompañarse las solicitudes
correspondientes con los datos y documentos que señale el
presente ordenamiento;
VII.- Permitir las inspecciones que de oficio o a
solicitud de parte realicen la Unidad Municipal; y
261
Informe preliminar
VIII.- Restituir a la Unidad Municipal, en especie o

cantidad liquida, el monto pecuniario que por insumos y/o
materiales especializados se utilicen en el control y
extinción de incendios, así como por la atención de
emergencias ocasionadas por sustancias y residuos
peligrosos.
De forma específica, en el capítulo tercero del título

tercero, relativo de la prevención y control de incendios y
siniestros, se regulan los establecimientos escolares, ahí se
dispone que:
ARTÍCULO 70.- Para los efectos del presente

reglamento, se entiende como edificio escolar todas
aquellas construcciones y sus instalaciones destinadas a
las actividades educativas.
ARTÍCULO 71.- Es obligatorio que en todo edificio
destinado a las actividades educativas, se cuente con los
sistemas de seguridad y prevención de incendios, así como
de un Plan de contingencias, debidamente aprobado y
autorizado por la Unidad Municipal.
ARTÍCULO 72.- Se considerarán como áreas de
peligro en los edificios destinados a las actividades
educativas:
I.- Los Laboratorios;
II.- Almacenes;
III.- Talleres; y
IV.- Cocinas y/o cocinetas.
En tal virtud, dichas instalaciones deberán
encontrarse aisladas y localizadas fuera del alcance
directo del alumnado y deberán contar con los
señalamientos de prevención respectivos, en concordancia
con los establecidos en el presente reglamento, normas
técnicas y los Términos de Referencia aplicables.
ARTÍCULO 73.- Todo edificio que albergue un
núcleo de aulas deberá contar con salidas de emergencia,
las necesarias de acuerdo a la capacidad de sus ocupantes
y en base a las que apruebe y determine la Unidad
Municipal.
262
Informe preliminar
ARTÍCULO 74.- Los pasillos y corredores tanto

interiores como exteriores, así como los andadores de los
Centros Escolares o de Educación, deberán tener un
ancho mínimo de un metro con ochenta centímetros libres
de todo obstáculo y bajo una resistencia mínima al fuego
de dos horas.
ARTÍCULO 75.- Todos aquellos niños, adolescentes
y personas adultas, que asistan o pertenezcan a algún
Centro de Educación, deberán contar con los
conocimientos sobre prevención de incendios, desastres y
un programa de evacuación, los cuales habrán de ser
impartidos por los propios educadores a sus educandos,
por lo menos dos veces en el año escolar y bajo la
supervisión de la Unidad Municipal.
Finalmente, la norma reglamentaria que se viene

comentando, en los artículos 293 a 296 detalla el contenido y
requisitos para la aprobación de los programas internos de
protección civil. Esos artículos dicen:

Protección Civil serán aquellos instrumentos de
planeación y operación implementados en los
establecimientos, e inmuebles a que se refiere el artículo
37 de la Ley, artículos 9 fracción V y 10 fracción XI del
presente reglamento.
La elaboración de los Programas Internos deberá
basarse en el establecimiento de medidas y dispositivos de
protección, seguridad y autoprotección para el personal,
usuarios y bienes, ante la eventualidad de una emergencia,
riesgo, siniestro o desastre.
Cada Programa Interno se integrará con tres
subprogramas:
I.- De prevención, como un conjunto de medidas
destinadas a evitar o mitigar el impacto destructivo de un
fenómeno de origen natural o humano, sobre el
establecimiento, sus ocupantes y el entorno del inmueble;
II.- De auxilio, como un conjunto de medidas
orientadas a rescatar y salvaguardar a las personas
afectadas o en peligro, a mantener en operación los
263
Informe preliminar
servicios y equipamiento estratégico, proteger los bienes y

el equilibrio del medio ambiente; y
III.- Apoyo, Recuperación o Restablecimiento, como
un conjunto de acciones orientadas a la reconstrucción,
mejoramiento o reestructuración del inmueble y de los
sistemas dañados por la calamidad, constituye un
momento de transición entre la emergencia y la
normalidad.
ARTÍCULO 294.- Los Programas Internos deberán:
I.- De acuerdo a los subprogramas de prevención,
auxilio y recuperación, deberán contar como mínimo con
los elementos siguientes:
a.- Subprograma de Prevención: organización,
documentación del programa interno, identificación de
peligros y análisis de riesgo, directorio e inventario de
recursos humanos y materiales, señalización, programas
de mantenimiento preventivo y correctivo de todas las
instalaciones de las edificaciones, establecimientos e
inmuebles, normas de seguridad, equipos y sistemas de
seguridad, capacitación y difusión y ejercicios y
simulacros;
b.- Subprograma de Auxilio: sistema de
alertamiento, plan de contingencias de acuerdo a los
peligros identificados y al análisis de riesgo, evaluación
de daños; y
c.- Subprograma de Recuperación: acciones que
conduzcan a la vuelta a la normalidad;
II.- Contener las especificaciones señaladas en el
presente Reglamento, en los Términos de Referencia que
para el efecto se emitan y los lineamientos de capacitación
sobre protección civil del personal que lo instrumentará;
III.- Ser actualizados cuando se modifique el giro o
la tecnología usada en la empresa o cuando el inmueble
sufra modificaciones substanciales;
IV.- Ser revalidados a más tardar el último día del
mes de febrero de cada año, para lo cual deberá
presentarse la solicitud correspondiente con al menos dos
meses de anticipación a la fecha antes mencionada; y
V.- Contar con la carta de responsabilidad o
corresponsabilidad, según sea que el Programa Interno
haya sido formulado directamente o por la empresa
especializada acreditada y registrada ante la Unidad
Estatal.
264
Informe preliminar
ARTÍCULO 295.- Los Programas Internos serán

presentados ante la Unidad Municipal, para la
dictaminación y autorización respectiva de la misma,
previa acreditación del pago de los derechos establecidos
en la Ley de Ingresos.
El Programa Interno será presentado por duplicado,
en medio electrónico y papel, debidamente firmado por el
representante legal, apoderado, propietario, gerente o
encargado del inmueble que acredite tener derechos
constituidos sobre el mismo; las empresas de nueva
creación que requieran del Programa Interno, deberán
presentarlo en un plazo no mayor de sesenta días hábiles
contados a partir de su apertura y/o inicio de operaciones.
ARTÍCULO 296.- La Unidad Municipal aprobará el
Programa Interno o, en su caso, formulará observaciones
por escrito al mismo, dentro de los treinta días hábiles
siguientes a su presentación.
Cuando la autoridad formule observaciones al
Programa Interno, los particulares lo presentarán
nuevamente dentro de un plazo de siete días hábiles,
contando la autoridad con un plazo igual a partir de la
presentación, para emitir la respuesta correspondiente. Si
transcurrido el término señalado no se obtuviere
respuesta, ésta se entenderá en sentido positivo.
Durante la vigencia de estas últimas normas se

suscribió el último de los contratos de prestación de servicios
de guardería virtud al cual operaba la Guardería ABC.
Respecto del cumplimiento de estas normas, obran en el
expediente las constancias siguientes:
a) Oficio DBT/444/06, de seis de junio del dos mil seis,

suscrito por Martín Francisco Lugo Portillo, director del
Departamento de Bomberos, dirigido a Guardería Infantil
ABC, SC, mediante el cual emite dictamen aprobatorio de
seguridad (fojas 202, tomo I, anexo general 3.3.1).
265
Informe preliminar
b) Oficio DBT/576/07, de cinco de octubre del dos mil

siete, signado por Roberto Copado Gutiérrez, Director de la
Unidad de Protección Civil del Municipio de Hermosillo,
Sonora, dirigido a Guardería ABC, S.C., mediante el cual
emite dictamen aprobatorio de seguridad (foja 248, tomo I,
c) Escrito sin fecha signado por el instructor Juan René

Leyva Sánchez, en hoja membretada de Representaciones y
Equipamientos de Sonora, S.A. de C.V., en el cual se hace
constar que Guardería ABC, S.C. realizó simulacro de
evacuación de sus instalaciones el día dos de febrero del dos
mil siete, al que se anexan las constancias de ese ejercicio
d) Guía de supervisión – asesoría, de veinticinco de abril

del dos mil seis, con firma de la coordinadora zonal de
guarderías de la delegación Sonora, así como de la directora
y representante legal de la Guardería ABC, S.C., en la cual se
marcaron como inadecuados los numerales 9 y 12,
especificando que la puerta de acceso principal a la guardería
se encontraba abierta a las ocho horas con quince minutos y
que los extintores se revisaron en dos mil cinco y dos de ellos
tenían sobrecarga (fojas 343 a 361, tomo I, anexo general
3.3.1).
e) Informe de Supervisión de la Operación del Servicio

de Guardería de veinticinco de octubre del dos mil seis, en la
cual la supervisora Yadira Barreras hizo constar en el aspecto
266
Informe preliminar
de seguridad e higiene, en el punto de inspección sobre las

condiciones en que se encuentra el inmueble, lo siguiente:
“Pequeña área de pared del vestíbulo, pintura deteriorada, 1
plafón movido en área de bacinicas, 1 gotera en tarja de
cocina (llave), 1 sanitario sin asiento, 1 sin palanca y 1 no
sirve, pared con humedad junta a 1 sanitario. Retocar pintura
en base de anaquel de metal en cocina, C1 – Mueble
despegado, clavos expuestos. Algunos plafones manchados.
Igualar color en paredes en salas. Algunos huequitos en
pared de tablaroca B2 y C2.”
En el punto relativo a programa de protección civil se

dejó el espacio en blanco y se hizo constar que contaba con
extintores y salidas de emergencia.
Por otro lado, en el aspecto de infraestructura del

inmueble, en el apartado relativo a la existencia de espacios y
áreas establecidas, mencionó: “Se realizaron modificaciones
al inmueble pero no se pudo revisar el plano actualizado”
(fojas 311 a 322, tomo I, anexo general 3.3.1)
f) Informe de supervisión de la operación del servicio de

guardería, efectuado por Delia Irene Botello Amante, el
veintiséis de mayo del dos mil nueve, en donde asentó,
respecto de las condiciones del inmueble, que hacía falta
pintura y resanar las salas MC1, MB2 y MC2, así como
cambiar melamina de tres mesas de la sala de usos múltiples
y recomendó malla sombra en el área del patio (fojas 412 a
267
Informe preliminar
g) Oficio 2790013200/23180, de veintiséis de julio del

dos mil cinco, signado por el jefe de prestaciones económicas
y sociales, Emigdio Martínez García, dirigido a Marcelo
Meouchi Tirado, en el que le informa de las situaciones
encontradas en la visita realizada por la coordinadora zonal y
el arquitecto José A. Verdugo Ibarra (prestador de servicios
independiente, anexo 29, anexo general 3.1.1), el ocho de
julio del dos mil cinco, a saber:
“Puerta de acceso principal. Se requiere instalar

puerta de 2 metros de ancho libre y 2.10 altura mínima,
tipo abatible en doble hoja. --- Salidas de emergencia.
Instalar puertas de seguridad con barra de empuje
abatible hacia el exterior de 1.00 metro de ancho mínimo
en las salas de lactantes C y en patio de juegos. ---
Plafones. Se deberá sustituir los plafones existentes en
salas de usos múltiples a maternales con material no
combustible, debido a que actualmente tienen instalado un
plafón de base de lona plástica tipo carpa y es un material
altamente combustible. --- Aislamientos. El techo del
inmueble carece aparentemente de material aislante, por
lo que se le solicita aislar y así proporcionar un clima
confortable a los menores en la unidad. --- Equipos de
acondicionamiento de aire. El inmueble cuenta con una
máquina de aire acondicionado instalada sobre el muro de
calle ferrocarrileros y red de ductos, los cuales no están
en operación; le solicito reparar o sustituir el equipo en
virtud de que las condiciones de confort de la sala de usos
múltiples no son aceptables. --- Patio de juegos se sugiere
instalar malla sombra al 80% sobre la estructura de la
techumbre del patio exterior, debido al clima caluroso de
la región. --- Se requiere plano arquitectónico amueblado
y debidamente acotado, indicando las áreas interiores en
metros cuadrados. --- Solicito me envíe la actualización de
dictamen aprobatorio del departamento de bomberos, ya
que la que se cuenta en los archivos, concluyó la vigencia
el 25 de julio de 2005. --- Seguro de contar con la solución
268
Informe preliminar
a los puntos en comento, en los términos que establece la

cláusula décima cuarta.- conservación y mantenimiento,
un plazo que no podrá exceder de treinta días naturales a
partir de la fecha de notificación correspondiente.” (anexo
85, anexo general 3.1.1)
En relación con este oficio, el quince de enero del dos

mil diez, Antonio Salido Suárez, secretario del consejo de
administración de la sociedad civil Guardería ABC, promovió
incidente de objeción y falsedad (sic) en los autos de la causa
penal 134/2009, del índice del Juzgado Primero de Distrito en
el Estado de Sonora; sin embargo, no se tiene noticia de que
se hubiere admitido a trámite, ni de la resolución que hubiese
recaído (fojas 29, tomo I, promociones de terceros).
h) Contrato de prestación de servicios especiales por

honorarios celebrado entre el Instituto Mexicano del Seguro
Social, representado por el delegado estatal Maurilio Acuña
Romero y la arquitecta Lilia Irasema Suárez Almada, el dos
de enero del dos mil seis. El objeto del contrato quedó
establecido en la cláusula primera y consistió en que la
arquitecta se obligaba a “asesorar en la evaluación de
inmuebles para la instalación de guarderías que reúnan las
características para el confort de los usuarios”, con vigencia
del uno de enero al treinta y uno de diciembre del dos mil seis
(fojas 17 a 20, tomo II, anexo general 3.3.2).
i) Oficio 279001320100/04401, de catorce de febrero del

dos mil seis, signado por el titular de la jefatura delegacional
de servicios de prestaciones económicas y sociales, dirigido a
269
Informe preliminar
los representantes legales de las guarderías, en el que

informó:
“Con el propósito de dar cumplimiento a lo

dispuesto en la cláusula vigésima sexta del contrato
multianual del servicio de guarderías que usted suscribió
con el Instituto, con vigencia hasta el año 2006 y 2008, se
comisiona a partir de esta fecha y hasta el 31 de diciembre
de 2006, a la C. Lilia Irasema Suárez Almada, en su
carácter de Asesora de evaluación de proyectos e
inmuebles de guarderías, quien deberá mostrar
identificación oficial al momento de la exhibición del
presente documento, para que en forma individual o
conjunta lleve a cabo las acciones de supervisión y
evaluación de los proyectos e inmuebles de la unidad a su
cargo, por lo que deberá de permitirle el libre acceso en
días y horas hábiles y las facilidades y datos para llevar a
cabo su comisión. --- Terminada la inspección de áreas, se
le darán a conocer los resultados de las observaciones
detectadas o requerimientos necesarios, mismas que le
serán entregadas por escrito y en los casos en que sea
necesario se establecerán las medidas correctivas y fechas
de solución.”
j) Oficio 279001320100/07536, de diez de marzo del dos

mil seis, del jefe delegacional de prestaciones económicas
Emigdio Martínez García, dirigido a las guarderías ordinarias
y representantes legales de las guarderías vecinal
comunitaria y de campo, a través del cual les solicita que
verifiquen y supervisen las disposiciones de seguridad e
higiene, en específico, que la unidad cuente con las
condiciones de seguridad con base en la NOM-167-SSA1-
1997 y se observen las reglas de higiene y limpieza en las
instalaciones de acuerdo con los lineamientos; se vigile
permanentemente el saneamiento ambiental de las diferentes
270
Informe preliminar
áreas de atención; que la puerta de acceso a la guardería

invariablemente permanezca cerrada con llave y pasador, el
cual deberá encontrarse fuera del alcance de los niños; se
realicen simulacros de evacuación de manera semestral en
coordinación con las autoridades correspondientes y se
proporcione capacitación al personal y niños; se cumpla con
lo determinado en el programa de protección civil de cada
entidad; se realice revisión de hornos, estufas, ductos de
campana de extracción en cocina, tanque estacionario de
gas, calentadores de agua y se haga limpieza de registros de
drenaje, trampas de grasa, cisterna, tinaco de agua, vidrios
en su interior y exterior, azoteas, persianas y cortinas, de
acuerdo a lo indicado en sus normas de operación (fojas 26,
tomo II, anexo general 3.3.2).
k) Resumen de visita de supervisión realizada a la

Guardería ABC, el veintitrés de agosto del dos mil siete, en
que la coordinadora zonal Irma C. Díaz Gómez informa que el
dictamen de bomberos se encuentra vencido desde junio de
ese año y la pared de salas con deterioro, al igual que la
pintura de las salas maternal C, lactantes C, maternales B y C
y vestíbulo (fojas 197 y 204, tomo II, anexo general 3.3.2).
l) Minuta de seguimiento realizada a la Guardería ABC,

de veintisiete de septiembre del dos mil siete, en donde la
coordinadora zonal Irma C. Díaz Gómez informa que, en
relación con la vigencia del dictamen de bomberos, se está
recopilando la información necesaria para la realización de
visita de bomberos y que se inició la rehabilitación de la
271
Informe preliminar
pintura en las salas de atención, pero se detuvo con motivo

de las lluvias.
m) Resumen de visita de supervisión realizada a la

Guardería ABC, de once de julio del dos mil ocho, efectuada
por la coordinadora zonal Yadira Barreras, en la que asentó
que el programa de protección civil se encontraba al
cincuenta por ciento; que se realizó simulacro de evacuación
el trece de junio, se mostraron fotos, pero no se tiene
constancia de la autoridad (fojas 283 a 288, tomo II, anexo
general 3.3.2)
Lo narrado permite advertir que para el inicio de

funcionamiento de las guarderías, conforme al cúmulo de
normas transcritas, tanto las autoridades del Instituto
Mexicano del Seguro Social, como las autoridades
municipales y estatales, intervienen en la autorización de
planos y diseños, los cuales deben cumplir ciertas
condiciones de seguridad.
Así, para autorizar la instalación de una guardería, las

autoridades del instituto deben verificar que cuente con
licencias de uso de suelo y funcionamiento. También que se
le hubiera otorgado dictamen de seguridad.
Para que tales documentos sean expedidos, las

autoridades municipales deber cerciorarse del cumplimiento
de los requisitos que establece su reglamentación municipal,
entre los que se encuentran la elaboración de dictamen
272
Informe preliminar
técnico por parte de la Dirección General de Desarrollo

Urbano y Obras Públicas municipal.
A partir del año dos mil cuatro, tanto las autoridades

centrales del instituto como municipales y estatales realizaron
modificaciones a su normatividad y exigieron el cumplimiento
de mayores requisitos y condiciones de seguridad.
De manera que la supervisión del cumplimiento de las

obligaciones en esta materia corría a cargo, de manera
concurrente, de las autoridades del instituto, del estado y del
municipio.
En efecto, el instituto tenía la obligación de verificar el

cumplimiento de las normas de seguridad e higiene previstas
en la NOM-167-SSA1-1997, que remite a la legislación en
materia de protección civil de cada entidad.
Conforme a la ley 161 de Protección Civil, el estado de

Sonora era competente para dictaminar y autorizar los
programas internos de protección civil, así como el
establecimiento de unidades internas, siendo que para su
autorización, conforme al reglamento de su ley estatal de
protección civil, debía previamente dictaminar su
procedencia.
Además, de conformidad con el artículo 13, fracción

XIX, inciso b), de la ley estaba facultado para realizar actos
de inspección a la guardería, por ser una institución educativa
273
Informe preliminar
del sector privado, pues aún cuando funcionara virtud a un

contrato de prestación de servicios celebrado con un órgano
paraestatal, lo cierto es que los salarios que recibían las
maestras y personal que ahí laboraban corrían a cargo de
una sociedad civil, razón demostrativa de que se trataba de
una escuela del sector privado.
El ayuntamiento de Hermosillo, Sonora, de conformidad

tanto en lo dispuesto por el artículo 6, fracción XI, inciso g),
de la ley 161 de Protección Civil Estatal como en los artículos
70 a 75 de su Reglamento de Protección Civil Municipal, era
la autoridad competente para efectuar actos de supervisión y
vigilancia en el inmueble de la guardería porque tenía una
construcción menor a mil metros cuadrados y porque se
trataba de un inmueble destinado a actividades educativas.
1.3. Inmuebles contiguos y aledaños
Conforme al plano de la Guardería ABC e inspección

física realizada en el lugar durante las visitas que hicieron los
comisionados en la investigación, se advierte la existencia de
dos inmuebles contiguos a la guardería; una bodega que
prestaba servicio de almacén al gobierno del estado de
Sonora y una negociación denominada “Ayala Grupo
Llantero”, adicionalmente un inmueble aledaño consistente en
una estación de servicio de gasolina de nombre “Servigas La
Carreta, S.A. de C.V.”.
274
Informe preliminar
En este capítulo se va a esclarecer la intervención de

las autoridades municipales y estatales en relación con el
otorgamiento del permiso de uso de suelo y licencia de
funcionamiento de esas negociaciones.
A) Gasolinera.
En la esquina norponiente de la guardería, cruzando la

avenida Mecánicos se encuentra instalada una gasolinera. En
atención a la solicitud de informes sobre los antecedentes de
esa negociación, anexo al oficio PMH-271-2009, de catorce
de septiembre del dos mil nueve, el presidente municipal y
secretario del ayuntamiento, ambos de Hermosillo, Sonora,
remitieron las constancias con que cuentan, las cuales son
las siguientes:
a) Escritura pública dieciséis mil ochocientos sesenta y

cinco, volumen doscientos dieciséis, de diez de julio de mil
novecientos noventa y siete, pasada ante la fe del notario
público cincuenta y ocho de Hermosillo, Sonora, en la que se
protocolizó contrato de compraventa celebrado por la
sucesión a bienes de Fructuoso Alvarado Sandoval y Carmen
Torres Muñoz, como parte vendedora, e Ignacio Emeterio
Carreño Carlon, como parte compradora, respecto del lote
uno, manzana uno, zona diecisiete, con superficie de
quinientos ochenta y un metros setenta y cinco decímetros
cuadrados (fojas 337 a 343, tomo II, expediente de
investigación 1/2009).
275
Informe preliminar
b) Escritura pública cincuenta y dos mil ochocientos

setenta y siete, volumen mil cuatrocientos cuarenta y cuatro,
de diecinueve de junio de mil novecientos noventa y ocho,
pasada ante la fe del notario público once de Hermosillo,
Sonora, mediante el cual se protocolizó contrato de
compraventa celebrado entre Francisco Rojo Gastelum, como
parte vendedora, e Ignacio Emeterio Carreño Carlon, como
parte compradora, respecto del lote y construcciones
ubicadas en Periférico Sur número veintiocho, colonia Y
Griega, marcado con el número dos, de la manzana uno,
zona diecisiete, con superficie de siete mil ciento noventa y
dos metros cuadrados (fojas 355 a 359, tomo II, expediente
de investigación 1/2009).
c) Escrito de dieciséis de marzo del dos mil uno de

Servigas La Carreta, S.A. de C.V. dirigido al Director General
de Desarrollo Urbano y Obras Públicas del ayuntamiento de
Hermosillo, Sonora, mediante el cual solicita dictamen de uso
de suelo sobre terreno ubicado en Periférico Sur esquina con
calle Mecánicos, colonia Y Griega, al que se anexó croquis
(fojas 324 y 325, tomo II, expediente de investigación 1/2009).
d) Oficio DUYOP/2896/01, de dieciséis de mayo del dos

mil uno, signado por Fernando S. Landgrave Gándara
Director General de Desarrollo Urbano y Obras Públicas, en
el cual emite dictamen de uso de suelo favorable para el
funcionamiento de una mini estación de servicio de gasolina e
informa a la peticionaria Servigas La Carreta, S.A. de C.V.,
que para obtener la licencia de uso de suelo deberá cumplir
276
Informe preliminar
con ciertos requisitos, a saber: que presente la solicitud por

escrito con copia de inscripción en Registro Público de la
Propiedad; resolutivo favorable de impacto ambiental que
deberá ser gestionado ante la Subdirección de Ecología de la
Dirección General de Desarrollo Urbano y Obras Publicas;
presentar dos juegos del anteproyecto arquitectónico para su
análisis y firmas de aprobación de vecinos habitacionales
colindantes en un radio de cien metros, en formato especial
de la dirección general (fojas 326, tomo II, expediente de
e) Oficio DUYOP/6168/02, de cuatro de enero del dos

mil dos, en que el Director General de Desarrollo Urbano y
Obras Públicas emitió dictamen de uso de suelo favorable a
Servigas La Carreta, S.A. de C.V. para el funcionamiento de
una estación de servicio de gasolina (fojas 328 y 329, tomo II,
expediente de investigación 1/2009).
f) Oficio DUYOP/6266/02, de once de enero del dos mil

dos, suscrito por el Director General de Desarrollo Urbano y
Obras Públicas, Fernando S. Landgrave Gándara, de once de
enero del dos mil dos, que contiene resolución de impacto
ambiental y de la cual se advierte que se autoriza de manera
condicionada el proyecto de Servigas La Carreta, S. A. de C.
V., para la comercialización de gasolinas (fojas 362 a 364,
tomo II, expediente de investigación 1/2009).
g) Escritura pública once mil setecientos ochenta y

nueve, volumen trescientos sesenta y uno, de veintidós de
277
Informe preliminar
mayo del dos mil dos, pasada ante la fe del notario público
ochenta y uno de Hermosillo, Sonora, relativa a la fe de
hechos referente a la manifestación de conformidad de los
vecinos de la colonia Adolfo de la Huerta, antes Y Griega, de
esa municipalidad, para la instalación de una estación de
gasolina y locales comerciales aledaños (fojas 365 a 394,
tomo II, expediente de investigación 1/2009).
h) Oficio DUYOP/8271/02, de treinta y uno de mayo del

dos mil dos, signado por Fernando S. Landgrave Gandara
Director General de Desarrollo Urbano y Obras Públicas del
municipio de Hermosillo, Sonora, mediante el cual otorga
licencia de uso de suelo a Servigas La Carreta, S.A. de C.V.,
para el establecimiento de una estación de servicio de
gasolina con locales comerciales.
Dicha licencia quedó condicionada al cumplimiento de

requisitos, tales como los estipulados en la manifestación de
impacto ambiental, emitida por la Subdirección de Ecología
de la Dirección General de Desarrollo Urbano y Obras
Públicas mediante oficio DUYOP/6266/02, de once de enero
del dos mil dos; a la tramitación del dictamen de instalación
de prevención contra incendios y emergencias y acta de
verificación por parte del departamento de bomberos y a la
tramitación de la fusión de predios (foja 331, tomo II,
i) Oficio DUYOP/8272/02, de treinta y uno de mayo del

dos mil dos, mediante el cual el Director General de
278
Informe preliminar
Desarrollo Urbano y Obras Públicas, Fernando S. Landgrave

Gándara, aprobó anteproyecto para el funcionamiento de una
estación de servicio de gasolina con locales comerciales (foja
332, tomo II, expediente de investigación 1/2009).
j) Oficio ADP/310/02, de cuatro de junio del dos mil dos,

signado por el comandante Luis Enrique Córdova Morales
Director de Bomberos y Protección Civil Municipal, mediante
el cual emite dictamen de seguridad contra incendios a favor
de Servigas La Carreta, S.A. de C.V. (foja 426, tomo II,
k) Licencia para construcción de gasolinera, expedida

por la Dirección de Planeación y Control Urbano de
Hermosillo, Sonora, a favor de Servigas La Carreta, S. A. de
C. V., el cuatro de junio del dos mil dos (foja 431, tomo II,
Por otra parte, el Subgerente de Administración de la

Franquicia Pemex, dependiente de Pemex-Refinación, remitió
copia de la documentación que se tomó como base para la
adhesión a la Franquicia Pemex, a partir de diciembre del dos
mil dos, de la estación de servicio E06757 Servigas La
Carreta, S.A., de entre la que destaca lo siguiente:
1.- Constancia de trámite CT-4057, de quince de marzo

del dos mil dos, signada por el Subgerente de
Comercialización de la Zona Occidente, José Aurelio Montes
Garibaldi, en la que la gerencia de ventas a estaciones de
279
Informe preliminar
servicio hace constar que la empresa Servigas La Carreta,

S.A. de C.V., cumplió con los requerimientos marcados en el
trámite PEMEX-00-005 que aplica la Secretaría de Energía y
su sector coordinado en el programa simplificado para el
establecimiento de nuevas estaciones de servicio (fojas 28,
tomo VII, expediente de investigación 1/2009).
2.- Contrato de franquicia celebrado entre Pemex –

Refinación y Servigas La Carreta, S.A. de C.V., el veintinueve
de noviembre del dos mil dos, para comercializar productos
pretrolíferos, grasas y aceites lubricantes a través de la
estación de servicio E06757, con domicilio en Periférico Sur
número veintiocho, en Hermosillo, Sonora, por un plazo de
quince años obligatorios para ambas partes (fojas 33 a 38,
tomo VII, expediente de investigación 1/2009).
3.- Contrato de suministro celebrado entre Pemex –

Refinación y Servigas La Carreta, S.A. de C.V., signado el
veintinueve de noviembre del dos mil dos, a fin de que a
través de la estación de servicio E06757, se vendan al
público gasolinas, diesel, aceites y lubricantes marca Pemex
(fojas 69 a 77, tomo VII, expediente de investigación 1/2009).
4.- Testimonio de la escritura pública diecinueve mil

ciento sesenta y siete, de treinta de mayo del dos mil uno,
pasada ante la fe del notario público número dieciséis,
volumen doscientos cuarenta y uno, mediante la cual se
constituye la sociedad mercantil denominada Servigas La
280
Informe preliminar
Carreta, Sociedad Anónima de Capital Variable (fojas 91 a

108, tomo VII, expediente de investigación 1/2009).
5.- Constancia de inicio de operación de la estación de

servicio E06757, de diecisiete de diciembre del dos mil dos, a
favor de Servigas La Carreta, S.A. de C.V., ubicada en
Periférico Sur número veintiocho, colonia Adolfo de la Huerta,
en Hermosillo, Sonora (fojas 126, tomo VII, expediente de
6.- Constancia de zonificación de treinta y uno de mayo

del dos mil dos, del Ayuntamiento de Hermosillo, Sonora,
donde se establece que el uso que se quiere dar al predio
ubicado en Periférico Sur número veintiocho, esquina con
Mecánicos, colonia Adolfo de la Huerta (Y Griega), es de
estación de servicio de gasolina (fojas 128, tomo VII,
7- Oficio DUYOP/2896/01 de dieciséis de mayo del dos

mil uno, signado por el Fernando S. Landgrave Gándara,
Ayuntamiento de Hermosillo, Sonora, mediante el cual otorga
dictamen de uso de suelo a Servigas La Carreta, S.A. de C.V.
(fojas 129, tomo VII, expediente de investigación 1/2009).
8.- Oficio DUYOP/8271/02, de treinta y uno de mayo del

dos mil dos, signado por el Fernando S. Landgrave Gándara,
Ayuntamiento de Hermosillo, Sonora, mediante el cual otorga
281
Informe preliminar
licencia de uso de suelo a Servigas La Carreta, S.A. de C.V.,

para el funcionamiento de una estación de servicio de
gasolina con locales comerciales (fojas 130, tomo VII,
Las pruebas documentales puntualizadas demuestran

que la estación de servicio E06757, que labora bajo razón
social de Servigas La Carreta, Sociedad Anónima de Capital
Variable, con dirección en Periférico Sur número veintiocho,
esquina con calle Mecanicos, colonia Y Griega, en
Hermosillo, Sonora, comenzó a operar el diecisiete de
diciembre del dos mil dos, en tanto que Guardería ABC inició
su funcionamiento el seis de agosto del dos mil uno, esto es,
la instalación de la gasolinera es posterior a la guardería.
De acuerdo con la cronología parecería que se viola la

disposición administrativa que establece las condiciones y
requisitos técnicos y de ubicación para las estaciones de
servicio de gasolina que se pretendan construir o ampliar en
el municipio de Hermosillo, Sonora, en tanto que el artículo 35
de tal regulación establece que el predio donde se pretenda
instalar una estación de servicio deberá ubicarse a una
distancia mínima de resguardo de cincuenta metros desde
cualquier punto del predio respecto a edificaciones e
instalaciones de concentración masiva tales como hospitales,
mercados, cines, teatros, estadios, iglesias o auditorios, o
bien, escuelas de preescolar, primarias, secundarias, superior
medias y superiores.
282
Informe preliminar
Sin embargo, esa regulación municipal no es aplicable

en este caso porque fue publicada en el Boletín Oficial del
Gobierno de Estado de Sonora el diecisiete de febrero del
dos mil tres, cobrando vigencia al día siguiente de su
publicación, es decir, en la fecha de instalación de la
gasolinera no se encontraba vigente.
La regulación aplicable en la fecha de inicio de

operaciones de la gasolinera era la norma publicada el
diecinueve de agosto de mil novecientos noventa y cuatro en
el Diario Oficial de la Federación denominada Programa
Simplificado para el Establecimiento de Nuevas Estaciones
de Servicio, en el que se establecieron los requisitos y
criterios administrativos que norman la construcción y
operación de nuevas estaciones de servicio a partir del uno
de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro.
En el punto uno de tal documento se dispuso que el

predio propuesto para construir la estación de servicio debía
localizarse a una distancia mínima de resguardo de quince
metros de centros de concentración masiva, que identifica
como escuelas, hospitales, mercados públicos, cines, teatros,
estadios deportivos y auditorios.
Ahora bien, existe en autos prueba demostrativa de que

la distancia existente entre la estación de servicio de gasolina
y la guardería es de cuarenta y tres metros (foja 15, tomo VII,
283
Informe preliminar
De manera que válidamente puede concluirse que la

instalación de la gasolinera no violó ninguna disposición
administrativa, en tanto que al inicio de sus operaciones la
reglamentación municipal no se encontraba vigente y, por
otra parte, se encuentra a una distancia mayor de quince
metros que como mínimo establece la regulación propia de
Pemex-Refinación, por lo cual cumple con los requerimientos
de la disposición administrativa aplicable.
B) Llantera.
Contigua a la guardería, por la acera norte se ubican las

instalaciones de la negociación “Ayala Grupo Llantero”.
Respecto de esta negociación el presidente y secretario del
ayuntamiento de Hermosillo, Sonora, en el informe que
rindieron, aseguran que el antecedente que obra en sus
archivos es el oficio FSLG/4614799, de diecinueve de marzo
de mil novecientos noventa y nueve, signado por el citado
Director General de Desarrollo Urbano y Obras Públicas
mediante el cual emitió licencia de uso de suelo para un local
para venta e instalación de llantas, ubicado sobre Periférico
Sur esquina con calle de los Mecánicos, en la colonia Y
Griega, de esa ciudad. Autorización dada porque se dijo en
tal documento que el predio se localizaba sobre un corredor
mixto tipo “B”, donde el uso predominante era comercial y de
servicios de cobertura urbana y regional, de acuerdo con lo
establecido en el Programa Municipal de Desarrollo Urbano
para el Centro de Población de Hermosillo, Sonora.
284
Informe preliminar
Por su parte, el Director de la Unidad Municipal de

Protección Civil, comandante Juan Francisco Matty Ortega,
informó en relación con la llantera denominada “Ayala Grupo
Llantero”, ubicada en Periférico Sur ochenta y dos esquina
con calle de los Mecánicos, colonia Y Griega, código postal
83290, que no se encontraron antecedentes de visitas de
verificación realizadas con motivo de solicitud de dictamen
técnico de seguridad.
De tales comunicados se desprende que la negociación

para venta e instalación de llantas comenzó a operar cuando
menos en el año de mil novecientos noventa y nueve, para lo
cual le fue otorgada licencia de uso de suelo por parte de la
Dirección General de Desarrollo Urbano y Obras Públicas.
C) Bodega.
Contigua a la guardería estaba una bodega arrendada

por el Gobierno del Estado de Sonora, específicamente por la
Secretaría de Hacienda de esa entidad federativa.
En el informe rendido mediante oficio PMH-271-2009,

de catorce de septiembre del dos mil nueve, las autoridades
municipales hicieron saber que en sus archivos no
encontraron antecedentes de solicitudes de los propietarios
para la obtención de licencia de uso del suelo (foja 283 a 292,
tomo II, expediente de investigación 1/2009)
285
Informe preliminar
En forma similar se manifestó el Director de la Unidad

de Protección Civil Municipal, mediante oficio
JFMO/UMPC/499/09, pues en su informe dijo que en los
archivos de esa unidad no se encontraron antecedentes de
realización de visitas de verificación a la bodega de la
Secretaría de Hacienda del Gobierno del Estado de Sonora
(foja 438, tomo II, expediente de investigación 1/2009).
Mediante oficio SDJEE-615/2009, de once de noviembre

del dos mil nueve, el Secretario de la División Jurídica del
Gobierno del Estado de Sonora remitió copia certificada del
contrato de arrendamiento celebrado respecto de la bodega
de archivo ubicada en la calle Ferrocarrileros 504, colonia Y
Griega, código postal 83290 y demás documentos necesarios
para la investigación (fojas 70 a 129, tomo IV, expediente de
En atención a tal oficio se remitieron a esta comisión los

documentos siguientes:
a) Relación del personal que el cinco de junio del dos

mil nueve estuvo laborando en la bodega de archivo muerto,
ubicada en la calle Ferrocarrileros 504, colonia Y Griega,
código postal 83290 (fojas 72, tomo IV, expediente de
b) Contrato de arrendamiento celebrado entre Norma

Cecilia Mendoza de Matiella y el Gobierno del Estado de
Sonora, representado por Carlos A. Gamez Lopez
286
Informe preliminar
Coordinador Ejecutivo de la Comisión Estatal de Bienes y

Concesiones del Gobierno del Estado de Sonora, con fecha
de suscripción de catorce de febrero del dos mil dos, siendo
testigos del acto Gabriel Aboytes Rascón Jefe de
Departamento de Control Vehicular de la Dirección General
de Recaudación y Enrique Ruibal Astiazarán Director General
de Recaudación (fojas 110 a 112, tomo IV, expediente de
La vigencia se pactó por un plazo de seis meses

contado a partir del tres de enero del dos mil dos hasta el tres
de julio del mismo año.
Las partes establecieron que el objeto del contrato sería

el inmueble ubicado en calle Ferrocarrileros, entre Mecánicos
y Vaqueros, con superficie de mil trescientos metros
cuadrados, que sería utilizada como bodega de resguardo de
placas de la dirección general de recaudación.
c) Oficio 0244/02, de dieciocho de febrero del dos mil

dos, signado por Carlos A. Gamez López Coordinador
Ejecutivo de la Secretaría de Finanzas del Gobierno de
Estado de Sonora, mediante el cual remite al Director General
de Egresos de la Secretaría de Planeación de Desarrollo y
G.P. copia de la renovación de contratos de arrendamiento,
entre los que se encuentra el correspondiente al inmueble
ubicado en calle Ferrocarrileros, entre Mecánicos y Vaqueros,
que presta servicio a la Dirección General de Recaudación de
la Secretaría de Finanzas, siendo la arrendadora Cecilia
287
Informe preliminar
Mendoza de Matiella (fojas 113, tomo IV, expediente de

d) Contrato de arrendamiento celebrado por María

Esmeralda Matiella Mendoza y el Gobierno del Estado de
Sonora, representado por Carlos A. Gamez Lopez,
Coordinador Ejecutivo de la Comisión Estatal de Bienes y
Concesiones, respecto del inmueble ubicado en calle
Ferrocarrileros, entre Mecánicos y Vaqueros, suscrito el
quince de enero del dos mil tres y con vigencia por un año a
partir del uno de enero y hasta el treinta y uno de diciembre
del dos mil tres (fojas 126 a 128, tomo IV, expediente de
El objeto y destino del inmueble pactado corresponde al

mismo que se pactó en el contrato del año dos mil dos.
e) Contrato de arrendamiento celebrado el dos de

enero del dos mil nueve, entre María Esmeralda Matiella
Mendoza y/o José Manuel Matiela Urquides, como parte
arrendadora y el Gobierno del Estado de Sonora,
representado por Eliseo Morales Rodríguez coordinador
ejecutivo de la Comisión Estatal de Bienes y Concesiones,
así como Miguel Eugenio Lohr Martínez, en nombre y
representación de la Secretaría de Hacienda (fojas 99 a 103,
tomo IV, expediente de investigación 1/2009).
En las declaraciones identificadas con los números IV y

V, las partes manifestaron:
288
Informe preliminar
IV. DECLARA “EL ARRENDADOR”, SER

PROPIETARIO DEL INMUEBLE UBICADO EN CALLE
FERROCARRILEROS ENTRE MECANICOS Y
VAQUEROS COL. “Y”, HERMOSILLO, SONORA.
CON SUPERFICIE DE 1,300 m2, en la ciudad de
HERMOSILLO SONORA, LO CUAL ACREDITA CON
COPIA DE LA ESCRITURA NUMERO 10884, NOTARIO
PUBLICO No. 90, LIC. ROBERTO REYNOSO DAVILA,
INSCRITO EN EL REGISTRO PUBLICO DE LA
PROPIEDAD CON NUMERO 153869 DE FECHA 30 DE
NOVIEMBRE DE 1987 EN HERMOSILLO, SONORA. ---
PODER GENERAL, NUMERO 14357, NOTARIO
PUBLICO 90, LIC. RAFAEL REYNOSO OTHON, DE
FECHA 17 DE NOVIEMBRE DE 2004. --- V.
DECLARA “EL ARRENDATARIO” QUE ESTA DE
ACUERDO EN RENTAR EL INMUEBLE QUE SE
DETALLA EN LA DECLARACIÓN ANTERIOR, EL CUAL
SE UTILIZARÁ PARA DESARROLLAR LAS
ACTIVIDADES Y OBJETIVOS QUE TIENE A SU CARGO
ESTA DEPENDENCIA DE ACUERDO AL PLAN DE
DESARROLLO ESTATAL.”
De las cláusulas que rigen ese pacto se advierte que el

Gobierno del Estado de Sonora se impuso la obligación de
asegurar el inmueble y pagar una renta mensual por la
cantidad de $41,337.29 (cuarenta y un mil trescientos treinta
y siete pesos, veintinueve centavos).
Se fijó que el inmueble objeto de contrato solamente

podría ocuparse para la instalación y funcionamiento de
bodega de resguardo de placas de la Dirección General de
Recaudación.
289
Informe preliminar
El plazo pactado en ese contrato fue por un año, a partir

del uno de enero hasta el treinta y uno de diciembre del dos
mil nueve.
El acuerdo de voluntades fue suscrito por Eliseo

Morales Rodríguez Coordinador Ejecutivo de la Comisión
Estatal de Bienes y Concesiones del Gobierno del Estado de
Sonora; por Miguel Eugenio Lohr Martínez Director General
de Administración de la Secretaría de Hacienda, y por María
Esmeralda Matiella Mendoza, fungiendo como testigos José
Antonio Covarrubias González por parte de la Dirección
Jurídica de la Dirección General de Bienes de Dominio del
Estado y Fausto Salazar Gómez Director General de
Recaudación.
Si se toma en cuenta la fecha en que se suscribió el

primer contrato de arrendamiento remitido por las autoridades
estatales, se puede afirmar que la bodega alquilada por el
Gobierno del Estado de Sonora comenzó a operar en enero
del dos mil dos.
Desde ese entonces se fijó como objeto del contrato el

inmueble ubicado en calle Ferrocarrileros, entre Mecánicos y
Vaqueros, de la colonia Y Griega, de la ciudad de Hermosillo,
Sonora, que sería utilizado para almacenar placas de la
Dirección General de Recaudación.
Ahora bien, la Ley de Bienes y Concesiones del Estado

de Sonora, publicada en el Boletín Oficial del Estado de
290
Informe preliminar
Sonora el treinta y uno de diciembre de mil novecientos

noventa y dos, vigente al día siguiente de su publicación,
establece en el artículo 1 que su objetivo es normar las
adquisiciones de bienes inmuebles que lleven a cabo las
dependencias y entidades de la administración pública estatal
para el ejercicio de sus atribuciones, así como las acciones
relativas a la planeación, programación, presupuestación y
control que, en materia de adquisiciones y arrendamientos de
bienes muebles, realicen las dependencias y entidades de la
administración pública estatal.
Prevé en el artículo 6 que corresponde al ejecutivo

estatal poseer, vigilar, conservar y administrar los bienes
inmuebles del dominio del Estado, así como autorizar la
adquisición, controlar, enajenar, permutar, inspeccionar y
vigilar los bienes del dominio del Estado y, en su caso,
celebrar los contratos relativos; emitir las normas y establecer
las directrices aplicables para que conforme a los programas
a que se refiere la ley la Comisión Estatal intervenga en
representación del Gobierno del Estado en las operaciones
de compra-venta, donación, gravamen, afectación u otras por
las que el Estado adquiera, grave o enajene la propiedad o
cualquier derecho real sobre inmuebles, y celebrar acuerdos
o convenios de concertación con las dependencias y
entidades de la administración pública y con las personas
físicas o morales de los sectores privado y social para
conjuntar recursos y esfuerzos para la eficaz realización de
las acciones que en materia inmobiliaria estén a su cargo.
291
Informe preliminar
Para el ejercicio de esas atribuciones la ley crea la

Comisión Estatal de Bienes y Concesiones como un órgano
desconcentrado, con personalidad jurídica y autonomía
técnica y operativa, jerárquicamente subordinada a la
Secretaría de Finanzas.
En relación con la celebración de contratos de

arrendamiento, la legislación en comento establece que sólo
podrán arrendarse bienes inmuebles para el servicio del
Gobierno del Estado cuando no sea posible o conveniente su
adquisición, previo dictamen de la Comisión Estatal. La ley no
dispone mayores requerimientos, ni análisis de postura para
la celebración de los contratos. Basta que sean necesarios
para el cumplimiento de los objetivos trazados por las
dependencias y órganos de la administración pública estatal
para su suscripción.
En el particular, conforme a las declaraciones hechas en

el contrato de arrendamiento celebrado por el Gobierno del
Estado de Sonora y María Esmeralda Matiella Mendoza y/o
José Manuel Matiella Urquides, los representantes de la
entidad federativa que acudieron a la firma del pacto lo
hicieron al amparo de la ley descrita y ante la necesidad de
aplicar la política diseñada por el ejecutivo estatal en su plan
de gobierno, que hizo imperativo el incremento en la
recaudación a través de nuevas potestades tributarias, por lo
que para desarrollar las actividades encomendadas a la
Secretaría de Hacienda fue necesario arrendar el inmueble.
No se estableció en las declaraciones del contrato, ni en
292
Informe preliminar
algún otro documento, si era posible o conveniente la

adquisición de tal bodega.
Pues bien, conforme a las constancias remitidas por la

autoridad estatal, cobra especial relevancia la lista del
personal que estuvo laborando en la bodega el cinco de junio
del dos mil nueve, pues de ella se desprende que se
encontraban adscritos tres empleados del Gobierno del
Estado, un trabajador de base y dos temporales. También
existían cinco personas comisionadas a la bodega, uno como
trabajador de base y cuatro temporales.
Consecuentemente, si en ese lugar se prestaba un

trabajo personal subordinado por parte de las personas que
se mencionan en el listado, a favor de la Secretaría de
Hacienda del Gobierno del Estado, quienes recibían el sueldo
en las cantidades que en ese documento también se indican,
es correcto concluir que se trataba de un centro de trabajo.
Por tanto, además de cumplir las disposiciones de la Ley
Federal del Trabajo, le era aplicable la Norma Oficial
Mexicana NOM-002-STPS-2000 sobre Condiciones de
Seguridad, Prevención, Protección y Combate de Incendios
en los Centros de Trabajo.
Dicho de otro modo, las pruebas descritas justifican que

en la bodega había trabajadores permanentes y temporales.
Esa circunstancia la convierte en un centro laboral donde los
trabajadores prestan servicio personal subordinado a un
293
Informe preliminar
patrón, que en este caso viene a ser el Gobierno del Estado

de Sonora.
La referida normatividad tiene por objeto establecer las

condiciones mínimas de seguridad que deben existir para la
protección de los trabajadores y la prevención y protección
contra incendios en los centros de trabajo.
En el artículo 5 establece las obligaciones del patrón,

entre ellas se encuentran: informar a todos los trabajadores
de los riesgos de incendio; determinar el grado de riesgo de
incendio de acuerdo con lo establecido en el apéndice A y
cumplir con los requisitos de seguridad correspondientes de
acuerdo con lo establecido en el capítulo 9; instalar equipos
contra incendio, de acuerdo al grado de riesgo de incendio, a
la clase de fuego que se pueda presentar en el centro de
trabajo y a las cantidades de materiales en almacén y en
proceso; verificar que los extintores cuenten con su placa o
etiqueta colocada al frente y contenga, por lo menos, el
nombre, denominación o razón social del fabricante o
prestador de servicios, nemotecnia de funcionamiento,
pictograma de la clase de fuego y sus limitaciones, fecha de
la carga original o del último servicio de mantenimiento
realizado, indicando al menos mes y año, agente extinguidor,
capacidad nominal y, en su caso, la contraseña oficial del
organismo de certificación acreditado y aprobado en los
términos de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización;
verificar que los detectores y sistemas fijos contra incendio
cuenten con una placa o etiqueta que por lo menos contenga
294
Informe preliminar
nombre, denominación o razón social del fabricante o

prestador de servicios, en su caso, nemotecnia de
funcionamiento y pictograma de la clase de fuego, fecha de
fabricación o del último servicio de mantenimiento realizado,
indicando al menos mes y año, en su caso, agente
extinguidor, así como contraseña oficial del organismo de
certificación acreditado y aprobado en los términos de la Ley
Federal sobre Metrología y Normalización.
El patrón también debe establecer por escrito y aplicar

un programa específico de seguridad para la prevención,
protección y combate de incendios de acuerdo con lo
establecido en el capítulo 7. Debe proporcionar a todos los
trabajadores capacitación y adiestramiento para la prevención
y protección de incendios y combate de conatos de incendio,
realizar simulacros de incendio cuando menos una vez al
año, organizar y capacitar brigadas de evacuación del
personal y de atención de primeros auxilios, contar con
detectores de incendio, acordes al grado de riesgo de
incendio en las distintas áreas del centro de trabajo para
advertir al personal que se produjo un incendio o que se
presentó alguna otra emergencia.
El apéndice A de la normatividad en comento contiene

una tabla que sirve para determinar el grado de riesgo de
incendio en un centro de trabajo. Para establecer el que
corresponda el patrón deberá seleccionar el rubro que más se
apegue a las características de su centro de trabajo.
295
Informe preliminar
La tabla en cuestión indica lo siguiente:
CONCEPTO GRADO DE RIESGO
BAJO MEDIO ALTO
Altura de la Hasta 25 No aplica Mayor a 25

edificación en
metros.
Número total de Menor de 15 Entre 15 y 250 Mayor de 250

personas que
ocupan el local,
incluyendo
trabajadores y
visitantes.
Superficie Menor de 300 Entre 300 y Mayor de 3000

construida en 3000
metros
cuadrados.
Inventario de Menor de 500 Entre 500 y Mayor de 3000
gases 3000
inflamables en
litros (fase
líquida).
líquidos 2000
combustibles en
litros.
sólidos 5000
combustibles en
kilogramos
Inventario de No tiene No aplica Cualquier
materiales cantidad.
pirofóricos y
explosivos
La clasificación que corresponda al centro de trabajo se

determinará por el grado de riesgo más alto que se tenga, en
caso de quedar clasificado en el grado de riesgo alto o medio
296
Informe preliminar
se podrá separar el centro de trabajo en áreas aisladas para

evaluarlas.
Llegado este punto, conviene determinar cuál era el

grado de riesgo que conforme a la clasificación expuesta en
la tabla correspondía a la bodega contigua a la guardería.
De las pruebas periciales que explican el origen y

propagación del incendio, que obran en los autos de la causa
penal 134/2009, del índice del Juzgado Primero de Distrito en
el Estado de Sonora, así como de la recabada en el
transcurso de esta investigación, se advierte que la bodega
tenía una altura similar a la de la guardería, esto es, de
aproximadamente de ocho metros, y una superficie
aproximada de mil doscientos treinta metros cuadrados.
Por otra parte, existe prueba de que en la bodega se
almacenaban placas de circulación para vehículos, al menos
tres automóviles y diversa documentación de dependencias
de la Secretaría de Hacienda del Gobierno del Estado de
Sonora, que conforme a la prueba pericial de la compañía
McMullen se estimó en más de mil cajas de documentos,
contenida en estantes metálicos dobles. Las cajas tenían
dimensiones de cuarenta y un centímetros, por veinticinco
centímetros, por treinta centímetros, más estantes pequeños,
muebles de archivo, sillas de madera, escritorios, lo que da
idea de que dentro de la bodega se almacenaban más de
cinco mil kilogramos de inventario de sólidos combustibles.
297
Informe preliminar
Así pues, la clasificación del grado de riesgo que le

corresponde a la bodega anexa a la guardería, conforme a
las características apuntadas, es alto ante la cantidad de
material sólido combustible que almacenaba.
Por tanto, para cumplir con la norma oficial mexicana

que se comenta, debió cubrir las especificaciones
establecidas en el capítulo 9, a saber:
9.1. De las salidas normales y de emergencia.

9.1.1. La distancia a recorrer desde el punto más
alejado del interior de una edificación, a un área de
salida, no debe ser mayor de 40 metros.
9.1.1.1. En caso de que la distancia sea mayor a la
señalada en el apartado anterior, el tiempo máximo en que
debe evacuarse al personal a un lugar seguro, es de tres
minutos. Lo anterior, debe comprobarse en los registros de
los simulacros de evacuación.
9.1.2. Los elevadores no deben ser considerados
parte de una ruta de evacuación y no se deben usar en
caso de incendio.
9.1.3. Las puertas de las salidas normales de la ruta
de evacuación y de las salidas de emergencia deben:
a) abrirse en sentido de la salida, y contar con un
mecanismo que las cierre y otro que permita abrirlas
desde adentro mediante una operación simple de empuje;
b) estar libres de obstáculos, candados, picaportes o
de cerraduras con seguros puestos, durante las horas
laborales;
c) comunicar a un descanso, en caso de acceder a
una escalera;
d) ser de materiales resistentes al fuego y capaces de
impedir el paso del humo entre áreas de trabajo;
e) estar identificadas conforme a lo establecido en la
NOM-026-STPS-1998.
9.1.4. Los pasillos, corredores, rampas y escaleras
que sean parte del área de salida deben cumplir con lo
siguiente:
298
Informe preliminar
a) ser de materiales ignífugos y, si tienen acabados,

éstos deben ser de materiales resistentes al fuego;
b) estar libres de obstáculos que impidan el tránsito
de los trabajadores;
c) identificarse con señales visibles en todo
momento, que indiquen la dirección de la ruta de
evacuación, de acuerdo a lo establecido en la NOM-026-
STPS-1998.
9.2. Del equipo contra incendio.
9.2.1. Los extintores deben recibir, cuando menos
una vez al año, mantenimiento preventivo, a fin de que se
encuentren permanentemente en condiciones seguras de
funcionamiento, de acuerdo a lo establecido en el Capítulo
11.
9.2.2. Los equipos contra incendio se clasifican:
a) por su tipo en:
1) portátiles;
2) móviles;
3) fijos, que pueden ser manuales, semiautomáticos o
automáticos.
b) por el agente extinguidor que contienen.
9.2.3. En la instalación de los extintores se debe
cumplir con lo siguiente:
a) colocarse en lugares visibles, de fácil acceso y
libres de obstáculos, de tal forma que el recorrido hacia el
extintor más cercano, tomando en cuenta las vueltas y
rodeos necesarios para llegar a uno de ellos, no exceda de
15 metros desde cualquier lugar ocupado en el centro de
trabajo;
b) fijarse entre una altura del piso no menor de 10
cm. Medidos del suelo a la parte más baja del extintor y
una altura máxima de 1.50 m medidos del piso a la parte
más alta del extintor.
c) colocarse en sitios donde la temperatura no
exceda de 50°C y no sea menor de -5°C;
d) estar protegidos de la intemperie;
e) señalar su ubicación de acuerdo a lo establecido
en la NOM-026-STPS-1998;
f) estar en posición para ser usados rápidamente;
g) por ser obsoletos, no se puede dar cumplimiento a
lo establecido en la presente Norma con la instalación de
extintores de cobre o de bronce manufacturados con
remaches o soldadura blanda (excepto los de bomba
299
Informe preliminar
manual), y con los agentes extinguidores relacionados a

continuación:
1) soda-ácido;
2) espuma química;
3) líquido vaporizante (como: E.J.M, tetracloruro de
carbono, bromuro de metilo);
4) agua con anticongelante operados por cartucho o
cápsula;
9.2.4. En la instalación de sistemas fijos contra
incendio, se debe cumplir con lo siguiente:
a) colocar los controles en sitios visibles y de fácil
acceso, libres de obstáculos, protegidos de la intemperie y
señalar su ubicación de acuerdo a lo establecido en la
NOM-026-STPS-1998;
b) tener una fuente autónoma y automática para el
suministro de la energía necesaria para su
funcionamiento, en caso de falla;
c) los sistemas automáticos deben contar con un
control manual para iniciar el funcionamiento del sistema,
en caso de falla;
d) las mangueras del equipo fijo contra incendio
pueden estar en un gabinete cubierto por un cristal de
hasta 4mm de espesor, y que cuente en su exterior con una
herramienta, dispositivo o mecanismo de fácil apertura
que permita romperlo o abrirlo y acceder fácilmente a su
operación en caso de emergencia.
9.3. Requisitos para las áreas, locales y edificios, de
acuerdo a su grado de riesgo de incendio.
9.3.1. Grado de riesgo alto.
9.3.1.1. Se deben aislar las áreas, locales o edificios,
separándolos por distancias o por pisos, muros o techos de
materiales resistentes al fuego; uno u otro tipo de
separación debe seleccionarse y determinar sus
dimensiones tomando en cuenta los procesos o actividades
que ahí se realicen, así como las mercancías, materias
primas, productos o subproductos que se fabriquen,
almacenen o manejen.
9.3.1.2. Las áreas, locales o edificios destinados a la
fabricación, almacenamiento o manejo de mercancías,
materias primas, productos o subproductos, en los
volúmenes establecidos en la columna de alto grado de
riesgo de incendio de la tabla A1, deben cumplir con lo
siguiente:
300
Informe preliminar
a) ser de materiales resistentes al fuego;

b) estar aislados de cualquier fuente externa de
calor, para evitar el riesgo de incendio;
c) restringir el acceso a toda persona no autorizada;
d) de acuerdo a lo establecido en la NOM-026-
STPS-1998, en su entrada e interior y según el riesgo
específico, se deben colocar en lugar visible señales que
indiquen las prohibiciones, acciones de mando,
precauciones y la información necesaria para prevenir
riesgos de incendio;
e) limitar la cantidad de dichos materiales a la
requerida para esas actividades;
f) en su caso, disponer de recipientes portátiles de
seguridad para líquidos inflamables y combustibles y para
residuos sólidos con líquidos inflamables, mismos que
deben contar con arrestador de flama y con un dispositivo
que no permita que se fuguen los líquidos.
9.3.1.3. En cada nivel del centro de trabajo, por
cada 200 m2 o fracción de área de riesgo, se debe
instalar, al menos, un extintor de acuerdo a la clase de
fuego.
9.3.1.4. Contar con el programa específico de
seguridad para la prevención, protección y combate de
incendios.
9.3.1.5. Contar con equipo fijo contra incendio, de
acuerdo al estudio que se realice, mismo que debe
determinar su tipo y características, y ser complementario
a los extintores.
9.3.1.6. Contar con detectores de incendio de
acuerdo al estudio que se realice, mismo que debe
determinar su tipo y características.
9.3.1.7. Contar con detectores de gases en las áreas
donde se procesen o almacenen gases combustibles.
9.3.1.8. Contar con brigada contra incendio.
Esto es, además de contar con los requisitos

obligatorios para todos los centros de trabajo en materia de
prevención de incendios, la bodega debía tener en sus
instalaciones equipo contra incendio, respecto de lo cual no
existe constancia alguna demostrativa de que tales
301
Informe preliminar
disposiciones fueran cumplidas. Para decirlo en una palabra,

la bodega no tenía ni siquiera un extinguidor, cuando su
obligación era tener sistema contra incendios, o sea,
rociadores o aspersores de agua, no solo detectores de humo
que son típicamente sistemas de prevención de incendios.
Al dar noticia sobre las leyes, reglamentos y normas

aplicables en materia de protección civil en el Estado de
Sonora, se informó sobre las atribuciones de la Unidad
Estatal. En esa parte del estudio se transcribió el artículo 13
de la Ley 161 de Protección Civil para el Estado de Sonora.
Conviene ahora recordar que conforme a las fracciones

XVIII y XIX de ese precepto, corresponde a la Unidad Estatal
de protección civil, dictaminar y autorizar programas internos,
procedimientos para la colocación de señales de protección
civil, programas de mantenimiento de instalaciones, planes de
contingencia, sistemas de alerta, dictámenes técnicos,
peritajes, establecimientos de unidades internas y revisión de
proyectos de factibilidad. Además, realizar actos de
inspección a fin de constatar el cumplimiento de las
disposiciones relativas a la constitución de unidades internas
y a la formulación y aplicación de los programas internos a
cargo de, entre otros establecimientos, conforme a los incisos
i) y k), centros comerciales, mercados, supermercados,
bodegas, depósitos de cosas o mercaderías y tiendas
departamentales, industrias, talleres o bodegas sobre
terrenos con superficies iguales o mayores a mil metros
cuadrados.
302
Informe preliminar
En cambio, la lectura de las disposiciones que

establecen las atribuciones y obligaciones a cargo de la
autoridad municipal informan que no tenía competencia para
realizar actos de vigilancia y supervisión en la bodega
arrendada por el Gobierno del Estado de Sonora.
De manera que era competencia exclusiva de las

autoridades estatales vigilar el cumplimiento de la regulación
en materia de protección civil tanto estatal como federal en el
inmueble que ocupaba la bodega.
1.4. Aplicación de la metodología utilizada en las

revisiones documental y ocular a la Guardería ABC
Buscando lograr coherencia en el análisis y consistencia

con el resto de la investigación, a continuación se llevará a
cabo el estudio del contrato de prestación de servicios de la
Guardería ABC con base en la información que se desprende
de los apartados anteriores, a la cual se le aplicará el mismo
método empleado para la revisión documental de las mil
cuatrocientos ochenta guarderías con esquema vecinal
comunitario y, en lo referente a los inmuebles contiguos y
aledaños, el que se aplicó en las ciento setenta y nueve
inspecciones oculares.
Primero, en lo relativo a la adjudicación del contrato

tenemos que fue otorgado para la prestación del servicio en
un inmueble habilitado (en la especie, como es bien sabido,
303
Informe preliminar
una nave industrial) con permiso de uso de suelo pero sin

licencia de funcionamiento.
De los documentos exigidos para calificar la

adjudicación de regular, la Guardería ABC contaba con los
siguientes, con fecha anterior al inicio de vigencia del contrato
de dos mil siete: la constancia del artículo 50 de la Ley de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Publico;
manifestación del artículo 32-D del Código Fiscal de la
Federación; registro patronal ante el Instituto Mexicano del
Seguro Social; plano arquitectónico del inmueble; dictamen
de estabilidad estructural del inmueble; licencia de uso de
suelo; acreditación de la posibilidad de la posesión del
inmueble y notificación de apertura o aviso de funcionamiento
ante la Secretaria de Salud.
Sin embargo, carecía de certificación técnica del

inmueble para guardería expedida por el instituto y, como se
dijo, de licencia o permiso comercial.
En razón de lo anterior, la adjudicación del contrato

debe clasificarse como el tipo de irregularidad ALPHA, pues
el contrato fue otorgado omitiendo la entrega de dos
documentos, sin que la ausencia fuera subsanada.
Segundo, por lo que hace a la operación de la

guardería, el expediente da noticia de que esta prestadora de
servicios presentaba informe estadístico mensual al instituto,
pero no lo hacía con la debida periodicidad; realizaba
304
Informe preliminar
encuestas de opinión en las cuales los comentarios eran en

general positivos; contaba con dictámenes favorables de
instalaciones eléctricas, de gas y de equipo para la
prevención de incendios, así como validez oficial de la
secretaría de educación de la entidad.
Ahora bien, dado que no hay constancia de que haya

capacitado a su personal, aunado a la omisión de presentar
los informes mensuales con la debida periodicidad, su
operación debe calificarse como ALPHA, es decir, irregular.
En otro aspecto, por lo que toca al número de niños

presentes en cada sala y al número de asistentes educativas
que estaban a su cargo existe prueba de que la guardería
tenía las siguientes cifras:
Niños Niños
Sala muestra Guarderías Asistente
ABC
Lactantes B 3.531 3.0
Maternal A 4.96 7.0
1
Maternal C2 8.988 12
Lo anterior refleja que con relación a la muestra en la

Guardería ABC existía un número mayor de niños por
asistente educativa. Esto es, un número menor de maestras
tenía a su cargo un mayo número de niños en relación con
305
Informe preliminar
las demás de su tipo. Salvo en la sala de lactantes C, donde

había una asistente educativa por el promedio de dos punto
seis niños.
Tercero, por lo que hace a la supervisión de la guardería

en materia de protección civil llevada a cabo por las
autoridades competentes, se observa que aunque obtuvo un
visto bueno de bomberos otorgado en dos mil seis y otro de
protección civil en dos mil siete, lo cierto es que no contaba
con dictamen favorable alguno en dos mil nueve, ni renovaba
anualmente alguno de estos documentos.
Existe constancia de que realizó por lo menos un

simulacro, pero no hay documentos que acrediten que su
personal asistiera a cursos de capacitación de protección
civil.
En cuanto a la supervisión de operaciones llevada a

cabo por el instituto, tenemos que se visitaba bimestralmente,
tomando en cuenta el lapso que va de enero del dos mil siete
a junio del dos mil nueve (periodicidad PI, que corresponde a
seis visitas en dos mil siete, siete en dos mil ocho y tres en
dos mil nueve).
En las visitas de supervisión se formulaban tanto

recomendaciones como requerimientos, siendo el caso que
tanto el seguimiento como el cumplimiento de estos últimos
se valoró como parcial pues, como se dijo líneas arriba, se
306
Informe preliminar
dieron seguimiento y cumplimiento a algunas de las

obligaciones, pero no a la totalidad.
Los datos descritos traen como resultado que la

inspección de la Guardería ABC se califique como ZETA
debido a que carecía de uno o más documentos, aunado a
que no se corrigieron irregularidades detectadas en las
visitas.
Por otra parte, en los autos de la causa penal 226/09 a

fojas trescientos cuarenta y ocho, obra la nómina con fecha
de pago de treinta de mayo del dos mil nueve de Guardería
ABC, cuyo monto ascendió a $65,082.00 (sesenta y cinco mil
ochenta y dos pesos). Esa cantidad se encuentra ligeramente
por encima del rango que arrojó la muestra y ligeramente por
debajo del promedio que resultó de la revisión de las
similares a su tipo en el Estado de Sonora.
Cuarto, por último, en lo referente a los inmuebles

contiguos y aledaños a la guardería en cuestión, como es
bien sabido, compartía muro divisorio con una bodega de
archivo muerto que se instaló después de la prestadora de
servicios, y en la parte trasera del terreno se ubica una
llantera, también clasificada como inmueble de riesgo
potencial, que se instaló antes de la guardería.
Si bien es cierto que en las inmediaciones de la bodega

se localiza una gasolinera, se ubica a una distancia de
cuarenta y tres metros, por lo cual no existe violación a la
307
Informe preliminar
obligación prescrita en la normatividad de Petróleos

Mexicanos que marca una distancia mínima de quince metros
entre la bomba despachadora y una escuela. Conviene
recordar que la normatividad municipal que exige una
distancia mínima de cincuenta metros entre una estación de
servicio de gasolina y una escuela cobró vigencia con
posterioridad al inicio de operaciones de la gasolinera.
Con estos datos se concluye el análisis de la Guardería

ABC, conforme al mismo método que se aplicó a todas las de
su tipo. Debe notarse que los resultados de este estudio son
coincidentes con los datos que arroja la revisión de los mil
cuatrocientos ochenta expedientes, toda vez que aquí
tampoco se observa regularidad en alguno de los rubros.
Ahora bien, por lo que hace a la existencia de

establecimientos de potencial riesgo es importante recalcar
que los datos dan noticia de que los inmuebles como el de la
guardería en cuestión son atípicos, pues solamente el siete
punto cuatro por ciento de los casos presentaba esta
situación.
Dicho de otro modo, solamente once inmuebles del total

de los ciento cincuenta y uno inspeccionados se ubicaron con
cercanía a establecimientos de riesgo potencial, como fue el
caso del denominado ABC, lo cual representa una minoría de
incidencias.
308
Informe preliminar
Agotado este estudio lo procedente es continuar con los

hechos ocurridos el cinco de junio del dos mil nueve en
Hermosillo, Sonora.
2. Accidente en la Guardería ABC.
2.1. Hechos probados
El cinco de junio del dos mil nueve, en la ciudad de

Hermosillo, Sonora, se registró un incendio en las
instalaciones de la Guardería ABC, Sociedad Civil,
administrada por particulares con financiamiento del Instituto
Mexicano del Seguro Social. Como consecuencia del
incendio perdieron la vida cuarenta y nueve menores de edad
y resultaron lesionados otros setenta y cinco, además de
algunas maestras y la directora que prestaban sus servicios
en esa guardería, todos como consecuencia de la inhalación
de humo y/o por quemaduras.
Dentro del cúmulo del material probatorio recabado por

los comisionados se obtuvo copia certificada de diversas
opiniones técnicas y dictámenes periciales que se
desahogaron paralelamente a la investigación en las
averiguaciones previas y juicios penales que se iniciaron para
deslindar las probables responsabilidades como
consecuencia del incendio de cinco de junio del dos mil
nueve.
El material demostrativo de referencia consiste en:

309
Informe preliminar
1. Peritaje en materia de Causalidad de Siniestros

por Incendio emitido ante el Agente Investigador del
Ministerio Público del Sector Uno en Hermosillo, Sonora, el
once de junio del dos mil nueve, por José L. Gómez Vargas y
Rubén Heriberto Martínez, peritos oficiales adscritos a la
Procuraduría General de Justicia del Estado de Sonora,
Subprocuraduría de Averiguaciones Previas, Dirección
General de Servicios Periciales y a la Dirección de
Criminalística.
2. Peritaje en materia de condiciones de Protección

Civil que presentaba la Guardería ABC al momento del
siniestro, emitido el doce de junio del dos mil nueve, en la
averiguación previa AP/PGR/SON/HER-V/690/2009, por los
servidores públicos de la Secretaría de Gobernación, Mayra
Susana Calderón Malvaez, José Luis Flores Gómez,
Cuauhtémoc Miguel Pacheco Corona y Leonardo Flores
Corona.
3. Peritaje en materia de Criminalística de Campo

rendido ante el Agente Investigador del Ministerio Público del
Sector Uno en Hermosillo, Sonora, el dieciséis de junio del
dos mil nueve, por los peritos Salvador Samaniego Rubiales y
José Arturo Félix Valdez, adscritos a la Dirección General de
Servicios Periciales de la Procuraduría General de Justicia
del Estado de Sonora.
310
Informe preliminar
4. Peritaje en materia de Seguridad Industrial,

rendido en la averiguación previa AP/PGR/SON/HER-
V/797/09, el treinta de junio del dos mil nueve, por Sandra
García Robles y Alba P. González M.
5. Peritaje en materia de Ingeniería Civil,

Normatividad y Reglamentación en Construcción, rendido
ante el Agente Investigador del Ministerio Público del Sector
Uno en Hermosillo, Sonora, el veintitrés de junio del dos mil
nueve, por Rafael Mondragón García, Manuel Martín Cota
Bustillos y Miguel Ángel Ojeda López, miembros del Colegio
de Ingenieros Civiles de Sonora.
6. Peritaje en Investigación de Incendios rendido

ante el Juzgado Octavo de lo Penal del Estado de Sonora, en
el expediente 226/09, el siete de julio del dos mil nueve, por
Guillermo Wells Ayón, José Luis Rosas Blanco, Gabriel
Gómez Ruiz, Rafael Carrillo Venegas, Carlos Martínez Duarte
y Antonio Scolari Falomir.
Del análisis de los dictámenes periciales, con excepción

del peritaje en materia de Criminalística de Campo (3), que se
constriñe a describir las características de los inmuebles
involucrados en el siniestro, se advierte que de manera
unívoca sus conclusiones coinciden en afirmar que:
A) La Guardería ABC se instaló en una estructura tipo

bodega habilitada o adaptada que compartía muro con la
bodega de la Secretaría de Hacienda del Estado de Sonora,
311
Informe preliminar
en la que se almacenaban placas vehiculares y grandes

cantidades de documentos.
B) La nave industrial, que el día del siniestro estaba

dividida por un muro compartido entre la bodega y la
guardería, originalmente estuvo intercomunicada a través de
puertas interiores y varias aperturas de tipo charola para
conductos eléctricos, además de una canaleta metálica que
recolectaba las aguas de lluvia y corría de norte a sur, entre
la bodega y la guardería.
C) El incendio inició en la bodega de la Secretaría de

Hacienda del Estado de Sonora que almacenaba grandes
cantidades de papel, contigua por el lado oriente a la
Guardería ABC. Los expertos sustentan esta afirmación en
los graves daños visibles en los estantes y la estructura
metálica del techo donde se observaron deformaciones
colgantes y flexionadas, así como en las lámparas de
operación de balastra derrumbadas, la presencia de carbón
sobre el piso y la forma en que se quemó la documentación
visible en el área.
D) La causa que detonó el incendio fue el

sobrecalentamiento del motor del aparato de enfriamiento
ambiental denominado “cooler” y el conector múltiple
localizados en la parte media de la bodega de la Secretaría
de Hacienda del Estado. El peritaje en materia de Ingeniería
Civil, Normatividad y Reglamentación en Construcción, en
forma genérica establece que fue por sobrecalentamiento de
312
Informe preliminar
una fuente eléctrica, sin especificar alguna de las que se

encontraban en el inmueble.
E) La forma en que migró la conflagración de la

bodega hacia la Guardería ABC se debió a que el muro del
lado poniente de la bodega, que es de uso común con la
guardería, presenta dos rieles metálicos horizontales
incrustados y debajo de éstos una pared de bloques que en
algunas partes presenta orificios donde no alcanza a unirse el
riel con la pared, además de que en la parte superior del
muro común se advertían otros boquetes.
Como causa adicional de propagación del incendio de la

bodega hacia la Guardería ABC, los peritos señalaron que en
la parte superior del muro común se encuentra una especie
de cajón rectangular vertical de material de lámina
galvanizada (canaleta), propio para desagüe de aguas de
lluvia que compartían los dos techos de estructura de ambos
inmuebles, ya que esa canaleta se encontraba deformada y
con aperturas por donde traspasó el humo generado en la
bodega.
F) La techumbre de lámina galvanizada acanalada,

instalada en la bodega y en la Guardería ABC, denominada
de dos aguas, por la parte interior tenía recubrimiento térmico
de poliuretano, considerado como altamente inflamable si no
se le aplican aditivos retardantes al fuego, además de ser
altamente tóxico por los gases producidos por su combustión.
313
Informe preliminar
G) La celulosa almacenada en la bodega empezó a

arder y el humo se propagó primero hacia arriba de la bodega
derritiendo el poliuretano y luego migró hacia la Guardería
ABC calentando el falso plafón y el toldo plástico de tipo
carpa de circo instalados en la guardería, provocando que
éstos materiales alcanzaran su punto de ebullición y
comenzaran a derretirse de arriba hacia abajo, primero el
poliuretano y luego el falso plafón y en el área multiusos el
toldo de PVC, lo que permitió espacios para que el humo a
alta temperatura penetrara a la guardería muy rápidamente.
H) Las instalaciones de la guardería no cumplían con

el requisito de ruta de evacuación por carencia de
indicaciones, espacios y puertas con dimensiones, salidas y
dispositivos que se requieren de acuerdo con la normatividad
aplicable.
No obstante que los comisionados tenían conocimiento

de los seis dictámenes periciales multidisciplinarios que se
habían practicado en las averiguaciones previas y juicios
penales correspondientes, ya que en su oportunidad
solicitaron a las instancias competentes sendas copias
certificadas y así lo hicieron saber a los padres de familia de
los menores afectados, en las reuniones que sostuvieron con
ellos, de manera expresa o a través de su apoderado legal,
manifestaron la desconfianza que tenían en relación con las
opiniones técnicas que se emitieron a nivel federal, estatal o
municipal, por lo que propusieron que se desahogara un
peritaje con expertos extranjeros.
314
Informe preliminar
La inquietud de los padres de familia fue comunicada

por los comisionados al Ministro Presidente de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación quien tomó la decisión de que,
con la finalidad de garantizar en todo momento la
transparencia y que los padres se sintieran con la confianza
de que se velaría por una investigación independiente,
autónoma y veraz, se autorizara el desahogo de la prueba
pericial a cargo de los expertos extranjeros que propusieron,
razón por la que a través de la Oficialía Mayor del alto tribunal
se realizaron las gestiones necesarias para la contratación de
los servicios de The McMullen Company Inc (TMC) a través
de Consolidated Consultants Company, por ser los peritos
propuestos por los padres de familia de los menores
afectados.
Los trabajos de investigación de campo se practicaron

del seis al trece de diciembre del dos mil nueve en los
inmuebles involucrados en la conflagración. Además, los
peritos soportaron sus conclusiones en la normatividad
vigente y aplicable en la República Mexicana, en el Estado de
Sonora y en el municipio de Hermosillo y en diversos estudios
de gabinete complementarios que se efectuaron en el Estado
de California, en los Estados Unidos de América, del catorce
de diciembre del dos mil nueve al siete de enero de dos mil
diez.
Los peritos propusieron una cronología de trabajo que

comprendió las cuatro etapas siguientes:
315
Informe preliminar
1. Revisión la Guardería ABC para determinar cuáles

zonas estaban más dañadas y cuáles habían sufrido menor
daño. Analizaron el tipo de construcción del inmueble, la
superficie construida del edificio, el acabado de los interiores,
la decoración interior, el tamaño y número de las salidas, los
mecanismos de cierre de puertas de salida del inmueble, los
muros de separación, dispositivos de protección civil,
proximidad a otras fuentes de peligro, ubicación de servicios,
bocas contra incendios y acceso de bomberos.
2. Revisión de los hallazgos conforme a los códigos,

reglamentos y normatividad aplicable a las guarderías
infantiles, vigentes en la ciudad de Hermosillo y en el Estado
de Sonora, así como su correlación con varios códigos y
normas publicadas por la Asociación Nacional de Protección
contra Incendios (National Fire Protection Association NFPA
por sus siglas en inglés).
3. Investigación de los inmuebles contiguos a la

Guardería ABC para determinar la zona en que se originó el
incendio, su causa y los caminos que siguió para migrar de
una zona a otra.
4. Revisión de los factores que contribuyeron al

siniestro mediante la obtención de muestras de los materiales
aislantes, acabados interiores y materiales de decoración que
se enviaron al laboratorio denominado SEAL Laboratories.
316
Informe preliminar
En su dictamen los peritos extranjeros establecieron el

origen, causa y propagación del incendio conforme a las
siguientes explicaciones y conclusiones:
A) Origen del incendio
El incendio tuvo su origen en la bodega de la Secretaría

de Hacienda del Estado de Sonora, contigua a la Guardería
ABC. Las instalaciones de la bodega medían
aproximadamente mil doscientos treinta metros cuadrados y
se encontraba dividida en tres zonas de trabajo: una zona de
carga en la que había tres vehículos y escritorios; otra zona
que almacenaba cajas con placas de vehículos (al este) y
otra zona en la que se almacenaban documentos (al oeste).
Los peritos informan que en la zona utilizada para el

almacenamiento de documentos se encontraban anaqueles
metálicos que contenían muchas cajas apiladas sostenidas
por rejillas de madera de una altura aproximada de tres
metros con sesenta centímetros. También había una zona
con malla ciclónica de control en la parte norte, que contenía
cajas adicionales de documentos almacenados sobre
anaqueles.
Advirtieron que la parte interior del techo de la bodega

también funcionaba como cielo raso y se había recubierto con
material aislante de espuma de poliuretano por aspersión
(SPF), con un espesor promedio de siete punto seis
centímetros.
317
Informe preliminar
Los expertos ubican la zona de documentos como

aquella que contenía la mayor parte del material combustible,
el cual estimaron en más de mil cajas de documentos. Lo
anterior con base en las operaciones matemáticas efectuadas
entre el número de estantes que había en el lugar y las
medidas de las cajas almacenadas hasta una altura de por lo
menos tres metros sesenta centímetros, según se advirtió de
los patrones de quemado sobre la pared al final de cada
estante.
Al analizar el patrón de quemado los peritos

determinaron que las cajas ubicadas al lado este del cuarto
entre las dos puertas de entrada sufrieron daños
considerables, con lo que también comprobaron que hubo un
incendio importante y de gran intensidad gracias a las
aperturas (puertas) a cada lado, que permitieron que una
corriente de aire acelerara el incendio, para que pudiera
penetrar a la sección contigua donde se guardaban los
vehículos y las cajas con placas de vehículos. Además,
agregan que la pila de cajas al norte del pasillo grande entre
las dos secciones, también sufrió grandes daños que
contribuyeron a las condiciones incendiarias que causaron la
propagación del incendio hacia el lado oeste de la zona de
almacenaje y hacia el muro oeste que separaba las
instalaciones de la Guardería ABC de la sección de
documentos. El techo directamente encima del centro de la
sección también sufrió fatiga estructural debido al intenso
calor generado desde abajo. A medida que se intensificaba el
318
Informe preliminar
incendio y la carga de calor se dañó la canaleta o cubrejuntas

metálico que funcionaba como desagüe para agua de lluvia,
lo que permitió que las llamas y los gases calientes cruzaran
por debajo hasta llegar a la parte interior del techo de las
instalaciones de la Guardería ABC.
Los expertos determinaron que del examen del patrón

de quemado de las cajas encontradas en los residuos se
concluye que el incendio tuvo su origen en el lado del pasillo
hacia el centro de la zona de almacenaje de documentos, ya
que había pruebas suficientes y contundentes de la
destrucción casi total de los documentos cercanos al pasillo
que llevaba a los estantes de almacenaje y de la migración
del incendio desde el centro de la bodega hacia las zonas
adyacentes, es decir, al oeste que daba hacia la Guardería
ABC y al este que daba a la zona donde se almacenaban las
placas vehiculares.
Los peritos dan noticia de que el reloj para marcar

tarjeta de asistencia de la Guardería ABC, que estaba
ubicado en la zona de trabajo de la secretaria, al lado de la
entrada principal, dejó de funcionar a las catorce horas con
cincuenta y cuatro minutos pasado meridiano.
B) Causa del incendio
Determinada la zona donde se originó el incendio, los

peritos examinaron cada una de las evidencias que se
319
Informe preliminar
encontraron en el lugar del siniestro para identificar la causa

que detonó la conflagración, de esa forma concluyeron que:
1. A lo largo del muro oeste, hacia la pared norte de

la zona controlada con un cerco se encontraron en el suelo
mangueras y un pequeño cilindro que formaban parte de un
sistema hidráulico perteneciente a un equipo desconocido
que no estaba en uso antes del incendio, por lo que
descartaron que estos materiales hayan sido los causantes
del fuego.
2. A lo largo del muro este, aproximadamente al

centro entre dos estantes de almacenaje, se encontró un
pequeño escritorio y una silla entre los residuos, donde quedó
un patrón de quemado “V” sobre la pared, sin evidencia de
que estos artículos fueran la causa del incendio.
3. Encontraron varios artefactos eléctricos y cordones

eléctricos en los residuos, que se examinaron para concluir
que el patrón de quemado indicaba que el incendio se originó
cerca de varios artefactos eléctricos, entre ellos dos
enfriadores de aire por evaporación, un refrigerador de agua
portátil, un ventilador circular, y un acondicionador de aire
portátil, así como los respectivos cordones eléctricos y
alargadores (extensiones) eléctricos conectados con los
aparatos descritos, los cuales fueron examinados de la
siguiente manera:
320
Informe preliminar
3.1. Se encontró un alambre eléctrico sobre el

piso en la zona de origen que se encontraba instalado
sobre los aparatos suspendidos de luz fluorescente. Se
encontró que se había hecho un empalme del alargador
eléctrico con dicho alambre para conectar un
tomacorriente múltiple, donde diversos enchufes se
interconectaban entre sí y se empleaban para alimentar
los distintos artefactos eléctricos que estaban cerca del
punto de origen del incendio. La evidencia no confirma
que los cordones eléctricos hayan sido la causa del
incendio, pero podrían haber sido un factor
contribuyente.
3.2. La unidad de refrigeración de agua se

encontró en la zona de origen, sin embargo, la evidencia
indica que la unidad no estaba enchufada antes del
siniestro. Los machos del enchufe del cordón eléctrico
estaban carbonizados y tenían una acumulación de
hollín. Se descartó que este artefacto fuera la causa del
incendio.
3.3. Se encontró un refrigerante portátil de agua

en la zona inmediata al origen, y se encontró que un
cordón eléctrico estaba enchufado al conjunto de cables
según se indicó en párrafos precedentes. Sin embargo,
no se encontró evidencia de falla eléctrica o cortocircuito
en el cableado o en la unidad misma, por lo que se
descartó como causa del incendio.
321
Informe preliminar
3.4. Un enfriador de aire por evaporación se

encontró aplastado por los artefactos pesados de luz
suspendidos que cayeron al piso. La unidad no estaba
en uso antes del siniestro, y cuando se hizo la
investigación le faltaba el motor del ventilador y el motor
de la bomba de agua. Se descartó esta unidad como
causa del incendio.
3.5. Un ventilador con aspas oscilantes estaba

enchufado al conjunto de enchufes eléctricos conectado
con el tomacorriente según se ha indicado. Sin
embargo, no se encontró evidencia de que el motor del
ventilador o el cordón eléctrico fueran causa directa del
incendio.
3.6. En otro enfriador de aire por evaporación que

se encontró en la nave central en la zona de origen del
incendio, pareciera que su motor fue retirado después
del siniestro por una persona o personas desconocidas,
durante una anterior investigación. Los anillos de
retención empleados para sujetar el motor aún se
encontraban en el lugar. Sin embargo, se había quitado
el motor sin soltar los tornillos de retención, ya que los
montajes del motor habían sido desplazados por el
incendio. La polea del ventilador se había derretido y
convertido en escoria de aluminio justo afuera de la
parte de abajo de la unidad de empotramiento del
costado correspondiente a esa parte. La bomba de
agua, la manguera y el arnés del cableado también se
322
Informe preliminar
habían derretido o quemado en la parte de abajo de la

unidad. El motor se encontró en una pila de documentos
quemados y se le había quitado la tapa de inspección.
El extremo opuesto, la cubierta de aluminio derretida, se
encontró derretida dentro de la unidad.
Al examinar el motor se prestó atención al detalle de los

arrollamientos de alambre dentro de la unidad de
empotramiento. A su costado se encontró la tapa de
inspección, junto con los tornillos largos usados para unir
ambos extremos. Había desaparecido el extremo opuesto de
la tapa de empotramiento del motor y, como ya se mencionó,
se encontró derretido dentro de la unidad de ventilación. Se
encontró una pequeña cantidad derretida de la cubierta de
aluminio, ubicada alrededor del eje del motor, que concuerda
con la escoria derretida abajo de donde estuvo montado el
motor de la unidad de empotramiento. Había evidencia de
que un arco eléctrico fundió los filamentos de alambre a
ambos extremos de los arrollamientos del motor, indicando
que hubo un cortocircuito eléctrico y que este aparato estaba
funcionando justo antes del siniestro.
Finalmente, los peritos concluyeron que la evidencia no

indica que un incendio del exterior de la unidad podría haber
causado el perlado que se encontró sobre el arrollamiento del
motor, además de que se encontraron tres trozos grandes de
escoria derretida sobre la tapa de aluminio del arrollamiento
del motor que podrían haber provenido de la tapa derretida
durante el incendio provocado por el cortocircuito en el motor
323
Informe preliminar
y que no había evidencia de que se hubiera activado un

disyuntor en la unidad o en el receptáculo empleado para
enchufarlo. Por lo tanto, afirmaron que dicha fuente de
corriente eléctrica habría seguido alimentando el motor hasta
que éste prendió fuego. Un elemento clave que los peritos
consideraron para arribar a la conclusión anotada y que
comprobó un cortocircuito directo en el arrollamiento de
alambre es el patrón de quemado instantáneo encontrado
sobre la tapa interior de inspección del motor, ya que su
posición está directamente alineada con un perlado grande
en forma bulbo sobre el arrollamiento del motor, lo que indica
una chispa destellante contra de la tapa de cubierta.
La opinión de los peritos fue compartida en el mismo

dictamen por el informe rendido por el ingeniero
electrotécnico visible en el inciso (D), ya que luego de
analizar los diferentes artefactos eléctricos consideró que en
la bodega de la Secretaría de Hacienda del Estado de Sonora
se usaban varias conexiones eléctricas temporarias que
violaban la norma NFPA 70 del Código Nacional de
Electricidad (National Electrical Code o NEC), apuntando que
es un defecto usar cables y conductores flexibles para el
cableado general sin una protección adecuada. También
agrega al problema el uso de múltiples empalmes y la
ausencia de métodos de conexión de aceptación general. El
sistema eléctrico para este circuito también parecía carecer
de un sistema de conexión a tierra o de un conductor a tierra,
como lo exige la norma citada.
324
Informe preliminar
Con la evidencia revisada el perito electrotécnico

concluyó que una falla total del cableado eléctrico flexible y la
protección de sobre corriente asociada a éste, así como la
longitud del cableado, los empalmes y el calibre de los
alambres, produjeron una importante caída del voltaje y
finalmente el motor del aparato enfriador de aire fallaría por
sobrecalentamiento físico y se produjo una falla por conexión
a tierra a través de la caja, lo que podría haber sido la fuente
de ignición.
C) Propagación del incendio
Del dictamen pericial se obtiene que los expertos

extranjeros concluyen que la forma en que se extendió el
incendio desde su punto de origen, que como ya se anunció
fue en la zona de documentos de la bodega de la Secretaría
de Hacienda del Estado, al principio fue hacia arriba y a
través de la parte superior de las cajas hacia la parte interior
del techo cubierto por material aislante de espuma de
poliuretano colocado por aspersión (SPF), que prendió fuego
y luego cayó en trozos ardientes sobre otras cajas
combustibles de documentos. Así, el incendio se propagó a
medida que migró hacia el lado oeste de la zona de
almacenaje, esto es, hacia el muro que separaba las
instalaciones de la Guardería ABC.
Es importante destacar que en el peritaje se da puntual

referencia de que el muro de separación entre la bodega de
la Secretaría de Hacienda del Estado de Sonora y la
325
Informe preliminar
Guardería ABC estaba construido con bloques de concreto

colocados sobre una losa de concreto a nivel, el cual tenía
entre las dos naves un cubrejuntas y canaleta para captar
aguas de lluvia del ancho del muro, que corría sobre la parte
superior del muro y conectaba las estructuras del techo de
ambas instalaciones, en la que se observan numerosas
aperturas, aparentemente instaladas previamente para dar
acceso a cables eléctricos por una estructura tipo charola
entre las dos secciones del edificio original. También explican
que la tablaroca instalada en el lado del muro de separación
que correspondía a la Guardería ABC cubría algunas de
estas aperturas pero no todas estaban cubiertas, es decir, el
calor, humos y gases resultantes de la ignición de
documentos y del aislamiento de espuma de poliuretano por
aspersión (SPF), rápidamente se propagaron hacia la
Guardería ABC a través de los boquetes en el muro que
separaba ambas instalaciones (la Guardería ABC y la bodega
de la Secretaría de Hacienda del Estado de Sonora).
Además, el incendio también se propagó por conducción de
calor a través de una gran canaleta de metal galvanizado
para aguas de lluvia, ubicada encima del muro común que
separaba la guardería y la bodega. El incendio se propagó
hacia la guardería por corrientes de conducción y conexión,
prendiendo fuego al SPF inflamable que cubría toda la
superficie inferior del techo y las armazones de la Guardería
ABC.
Al analizar la separación descrita, los peritos

concluyeron que a pesar de que había un muro entre las
326
Informe preliminar
instalaciones de la Guardería ABC y la bodega de la

Secretaría de Hacienda del Estado de Sonora, no cumplía
con el requisito para un ensamblaje de muro de resistencia al
fuego de dos o tres horas, situación que había quedado en
evidencia por las numerosas aperturas en el muro, los
bloques sin relleno de concreto, la falta de segunda capa de
tablaroca con clasificación de resistencia al fuego instalada
del lado que daba hacia la bodega y la canaleta para aguas
de lluvia sin clasificación de resistencia al fuego que corría
por la parte superior del muro, por lo que, en su opinión, el
muro de separación de naves no se construyó conforme a
ningún requisito de código, reglamento o norma, y no ofreció
una protección adecuada a las instalaciones de la Guardería
ABC.
La revisión de los dictámenes periciales permite

evidenciar que todos resultan coincidentes en identificar el
lugar donde comenzó el incendio, ya que de manera uniforme
establecen que tuvo su origen en la bodega de la Secretaría
de Hacienda del Estado. Todas esas opiniones se apoyan en
el patrón de quemado para establecer el núcleo o foco del
incendio, es decir, tomaron en cuenta las deformaciones
estructurales, la situación en la que se encontraban los
estantes metálicos y las cajas con documentos que se
quemaron en la bodega para apoyar su conclusión sobre el
lugar en el que se originó el incendio.
En relación con el lugar de origen del incendio, los

peritos extranjeros afirman que fue en el lado del pasillo hacia
327
Informe preliminar
el centro de la zona de almacenaje, ya que existen pruebas

contundentes de la destrucción casi total de los documentos
cercanos al pasillo que llevaba a los estantes de almacenaje,
aspecto en el que coincide con el peritaje en materia de
causalidad de siniestros por incendio, siendo este último
peritaje el que ubicó con precisión que el origen se presentó
debajo de la viga metálica deformada, a trece metros con
sesenta centímetros al norte de los baños y a cinco metros
con treinta centímetros al poniente del muro del lado oriente.
La causa del incendio también resulta unívoca en el

sentido de que de acuerdo a la presencia de múltiples
aperlamientos o bolitas por fusión en el alambrado,
enroscado o bobina del aparato de enfriamiento denominado
“cooler” encontrado en el almacén intermedio, zona de
documentos de la bodega de la Secretaría de Hacienda del
Estado, y al lado oriente de la guardería, así como a las
condiciones en que se encontró el centro de carga localizado
en el almacén, se consideró que son las características
producidas por efectos de sobrecalentamiento y que este
motor contaba en esos momentos con suministro eléctrico, ya
que de acuerdo con las características del
sobrecalentamiento en el motor del aparato de enfriamiento
ambiental denominado “cooler” y en el conector múltiple, del
que también los expertos extranjeros manifestaron que pudo
ser un factor que contribuyó al siniestro, localizados en la
parte media de la bodega, lo que sucedió es que el flujo
eléctrico debilitó el aislante térmico y posteriormente alcanzó
altas temperaturas y derritió el alambre del embobinado
328
Informe preliminar
interno del motor, lo que generó que el aluminio ya derretido y

en contacto con papel almacenado provocara el fuego que se
propagó al resto de la papelería localizada en la bodega.
Los peritos extranjeros explican el punto relativo al

cortocircuito de la siguiente manera:
La evidencia no indica que un incendio desde el

exterior de la unidad podría haber causado el perlado que
se encontró sobre la tapa de aluminio del arrollamiento
del motor que podrían haber provenido de la tapa
derretida durante el incendio provocado por el
cortocircuito en el motor. No había evidencia que se
hubiera activado un disyuntor en la unidad o en el
receptáculo empleado para enchufarlo. Por lo tanto, dicha
fuente de corriente eléctrica habría seguido alimentando
al motor hasta que éste prendiera fuego. Un elemento
clave que comprueba un cortocircuito directo en el
arrollamiento de alambre es el patrón de quemado
instantáneo encontrado sobre la tapa interior de
inspección del motor. Su posición está directamente
alineada con un perlado grande de forma de bulbo sobre
el arrollamiento del motor, lo que indica una chispa
destellante contra de la tapa de cubierta.
Bajo las circunstancias descritas, puede afirmarse que

lo que ocurrió fue que al desencadenarse el incendio derivado
del cortocircuito se generó un calor intenso y llamas abiertas
que invadieron la superficie interior del techo metálico que
cubría la zona de documentos de la bodega, es decir, el
incendio migró hacia arriba de la bodega, a través de las
cajas que guardaban papelería llegando hasta el techo
cubierto en su interior por el material aislante de espuma de
poliuretano colocado por aspersión que debido a
temperaturas superiores a los trescientos setenta grados
329
Informe preliminar
centígrados lo derritió, provocando que el poliuretano en

forma de hojuelas cayera en trozos sobre otras cajas de
documentos ocasionando la generación de mayor cantidad de
humo, primero, en la zona de origen del incendio.
Así, el incendio se propagó en la medida que migró

hacia las salidas naturales y menos resistentes que
encontraba a su paso, por lo que es comprensible que si
arriba estaba la lámina galvanizada, ésta obstruía
considerablemente la salida del humo hacia el exterior de la
bodega; sin embargo, debido a las aperturas o boquetes que
tenía el muro divisor entre la bodega y la guardería, aunado a
la canaleta de lámina que servía como desagüe para aguas
de lluvia que se encontraba entre estos espacios y las
charolas para instalación eléctrica, es lógico deducir que
constituyeron una ruta de fácil salida para la gran cantidad de
humo que se estaba generando en la bodega rumbo a la
parte superior de la nave ocupada por la Guardería ABC, la
que, como ya se dijo, se componía de techo de lámina
galvanizada de dos aguas que se había recubierto en la parte
interna con material aislante de espuma de poliuretano por
aspersión, además de contar con falso plafón y un toldo
plástico de PVC tipo carpa de circo en el área multiusos. La
otra salida del humo acumulado en la bodega se dio hacia la
parte en donde se almacenaban placas vehiculares, ya que
ambas constituían salidas adyacentes de menor obstáculo a
la que representaba el techo de lámina acanalada.
330
Informe preliminar
El intenso calor acumulado entre el techo de lámina

acanalada de la guardería y el falso plafón y la carpa de PVC
que se utilizaban como cielo raso, produjo la ignición de la
espuma de poliuretano por aspersión por encima de los
paneles de cielo raso y el gran toldo de tipo carpa de circo, a
este fenómeno es al que los peritos extranjeros denominan
combustión súbita generalizada (flashover) que tuvo como
consecuencia que las losetas del cielo raso y el toldo cayeran
sobre las salas y el salón multiusos respectivamente.
Esta parte del siniestro es lo que originó que algunas de

las maestras describieran como “lluvia de fuego” el evento
que presenciaron, ya que de acuerdo con lo expuesto en el
dictamen de causalidad de siniestros por incendio, para la
existencia de fuego se requiere que el combustible se caliente
hasta llegar a su temperatura de ignición y un suministro de
oxígeno para que cuando las sustancias de que se compone
el combustible se unan con el oxígeno se desencadene una
serie de reacciones químicas consistentes en la combustión
que producen las llamas que vemos y el calor que sentimos.
La descripción anotada se presentó cuando el poliuretano
derretido caía sobre el falso plafón o el toldo de PVC, que
ante el calor del material seguía hacia abajo encontrando el
oxígeno requerido para la combustión.
La muestra gráfica de la ubicación de los inmuebles

involucrados, la forma en la que quedó la guardería a raíz del
incendio, la propagación del fuego y la distribución interna de
331
Informe preliminar
ésta se pueden apreciar en el siguiente mapa satelital,

fotografías y dibujos técnicos:
1) Guardería ABC (lado oeste)
2) Bodega de documentos de la Secretaría de

Hacienda del Estado (centro)
3) Bodega de placas de vehículos de la Secretaría de

Hacienda del Estado (lado este)
4) Llantera Ayala de Llantas Michelin (lado norte)
5) Gasolinera de PEMEX (lado noroeste)
332
Informe preliminar
Imágenes fotográficas del lugar del incendio enviadas a

la comisión investigadora por los periódicos Excelsior y El
Imparcial, así como acompañadas a los dictámenes periciales
de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Sonora
y los peritos extranjeros.
333
Informe preliminar
Fotografía de la documentación que se encontraba en la

bodega previamente al siniestro, proporcionada por una
madre de familia.
Fotografía del lado oeste de la Guardería ABC y la

llantera contigua.
334
Informe preliminar
Fotografía de la Guardería ABC en la que se aprecian

los tres boquetes que se hicieron con una camioneta para
auxiliar en las labores de rescate de menores.
Fotografía del lado sur de la Guardería ABC, sobre la

calle De los Ferrocarrileros.
335
Informe preliminar
Fotografía del muro que compartían la Guardería ABC y

la Bodega de la Secretaría de Hacienda del Estado, en la que
se aprecian los estantes y residuos de los documentos
quemados, así como las oquedades, la canaleta deformada y
el acceso clausurado que alguna vez comunicó ambos
espacios.
Fotografía que muestra el aparato de enfriamiento

ambiental denominado “cooler”, el motor y los estantes que
contenían los documentos que se incendiaron.
336
Informe preliminar
Fotografías que muestran el motor del equipo de

enfriamiento que se sobrecalentó debido al cortocircuito.
337
Informe preliminar
Fotografías que muestran los empalmes y conexiones a

múltiples que contribuyeron al sobrecalentamiento en el
suministro eléctrico.
338
Informe preliminar
Salón multiusos de la Guardería ABC, con extensión de

doscientos treinta metros cuadrados
PROPAGACIÓN DEL INCENDIO
339
Informe preliminar
Gráfica publicada por el periódico El Imparcial el día seis

de junio de dos mil nueve (Sección Especial, página 23).
340
Informe preliminar
DISTRIBUCIÓN DE ESPACIOS DE LA GUARDERÍA

ABC
1. Recepción y acceso principal

2. Enfermería
3. Aula de Maternales A
4. Bodega administrativa
5. Cocina
6. Almacén de alimentos
7. Baños de personal
8. Comedor de personal
9. Baños de Maternales
10. Baños de Maternales
11. Aula de Maternales B1
12. Aula de Maternales B2
341
Informe preliminar
13. Aula de Maternales C1

14. Aula de Maternales C2
15. Comedor de bebes
16. Almacén de material educativo
17. Patio de juegos (sin techo)
18. Lactantes A-B
19. Lactantes A-B
20. Lactantes C
21. Área de juegos
22. Oficina
23. Almacén de mantenimiento
24. Área central de usos múltiples (zona donde estaba
el toldo de PVC en forma de carpa de circo).
Los dibujos técnicos muestran la forma en que migró el

incendio de la bodega de documentos de la Secretaría de
Hacienda del Estado de Sonora, hacia los inmuebles
contiguos. También ilustran sobre la distribución de los
espacios que tenía la Guardería ABC; de ahí que sea fácil
advertir que el mayor impacto por gases tóxicos, calor y
llamas se recibiera en las salas de maternales B1 y B2.
En relación con estas salas, en el peritaje extranjero se

precisó que la correspondiente a maternales B1 (sala once)
sufrió muchos daños por llamas vivas, calor y humo que
provenían desde encima del cielo raso. Además dieron
cuenta de que los paneles de cielo raso en el lado oeste de la
sala estaban casi consumidos por las llamas y el calor
extremo generado arriba, luego se cayeron al suelo. También
informan que la puerta de la sala estaba cerrada durante el
incendio, con lo cual el humo espeso y el calor quedaron
atrapados. Finalmente, señalaron que no había indicio de que
el incendio se hubiera iniciado encima de esta sala como
342
Informe preliminar
resultado directo del cableado o de los artefactos como el

ventilador o las luces, ya que las señas indicaban que el
incendio se propagó desde el muro este colindante con la
bodega del Estado de Sonora y por encima del cielo raso de
la sala.
Por lo que hace a la sala de maternales B2 (sala doce),

en el peritaje extranjero se expone que también estuvo
expuesta a mucho calor, humo y llamas desde la zona
superior del cielo raso, lo que ocasionó que la sala alcanzara
temperaturas muy elevadas, como lo demostraba el aparato
de aire acondicionado destruido que encontraron suspendido
por un solo tornillo en la pared norte, justo abajo del cielo raso
y por los marcos que sostenían paneles de cielo raso que
también estaban muy dañados por las llamas y el calor
extremo. Los patrones de quemado indicaron que el incendio
se propagó a lo largo de la plataforma del techo y más arriba
de los paneles de cielo raso desde el muro este hacia el
oeste.
Con la noticia que se resalta del peritaje respecto de las

dos salas en donde se registró el impacto más severo del
incendio se evidencia porqué fueron estas las salas en donde
mayor número de niños perdieron la vida, siendo doce en la
primera y veinte en la segunda, ya que en esas salas,
además de la recepción directa de los efectos del incendio
por ser la zona que colindaba con el muro de la bodega a la
altura donde se encontraba el equipo de enfriamiento
denominado “cooler”, la situación de los infantes se agravó
343
Informe preliminar
debido a la falta de ventilación y salidas de emergencia

directas; además, el toldo de PVC que cubría como cielo raso
el área central de usos múltiples se derritió obstruyendo lo
que pudo ser la ruta de evacuación hacia la zona de
recepción y acceso principal, sin pasar por alto la gran
cantidad de humo negro que se generó y bajó a niveles de
hasta treinta centímetros por arriba del suelo y el intenso
calor también impidieron la rápida salida.
Es importante hacer notar que en los dictámenes

periciales también se descartaron cada uno de los diversos
factores que pudieron producir el incendio, dicho en otras
palabras, los peritos también analizaron los demás elementos
que se encontraron en el lugar del siniestro, tales como
aparatos eléctricos diferentes al enfriador de aire por
evaporación conocido como “cooler”, cordones y
tomacorrientes múltiples, tanto del inmueble donde se
ubicaba la bodega como de la propia guardería para dilucidar
si habían influido en la conflagración. En todos los casos se
concluyó que no había evidencia de que agentes diferentes a
los que apuntaron en sus conclusiones hubieran sido los que
provocaron el incendio, lo que también se toma en
consideración para robustecer la uniformidad de la conclusión
alcanzada en cuanto a la causa del incendio.
Los peritos extranjeros también destacaron las

condiciones meteorológicas del día del siniestro al señalar
que la temperatura en la ciudad de Hermosillo, a eso de las
tres de la tarde, era de cuarenta y un grados centígrados, con
344
Informe preliminar
viento suave de tres a ocho kilómetros por hora desde el

suroeste.
En consecuencia, de la revisión de todos los dictámenes

periciales que se emitieron en las averiguaciones previas y en
los juicios penales y de la que ordenó desahogar esta
comisión investigadora a cargo de los peritos extranjeros, se
obtienen de manera inobjetable, debido a las explicaciones y
justificaciones que en ellos constan, las siguientes
conclusiones:
1. El origen del incendio se localizó en la bodega de

la Secretaría de Hacienda del Estado, contigua a la Guardería
ABC.
2. La causa del siniestro se debió al

sobrecalentamiento del motor del aparato de enfriamiento
ambiental denominado “cooler” y al conector múltiple,
localizados en la parte media de la bodega que al encontrar
combustible propició la ignición de los documentos y luego
del poliuretano por aspersión que se encontraba en la parte
interior del techo de las naves.
3. La migración o propagación del incendio de la

bodega, hacia la Guardería ABC, se debió a que el muro que
las dividía no reunía las características de un muro
cortafuegos al tener oquedades por las que penetró el humo y
gases tóxicos calientes, y a la transmisión de calor por la
345
Informe preliminar
canaleta de lámina que servía como desagüe para aguas de

lluvia que se encontraba entre estos espacios.
En otro aspecto, vale la pena apuntar que los

comisionados se entrevistaron con todos los padres de familia
de los niños afectados que así quisieron hacerlo. Estas
entrevistas se estructuraron para conocer fundamentalmente
tres aspectos:
1) Aspectos generales relacionados con la forma en que

conocieron la guardería, el tiempo que su hijo tenía inscrito y
cuestiones relacionadas con la operatividad y funcionamiento
que hubieran advertido durante el tiempo que el menor
asistió. Fue casi unánime la manifestación de que no
aparentaba peligro ni en su interior ni en su exterior, que no
se percataron ni fueron informados de que al lado se
encontraba una bodega que almacenaba documentos.
Dijeron que el trato de las maestras hacia los menores era
aceptable y cariñoso, pero no se les capacitaba. Algunos
refirieron que se hacían simulacros y otros manifestaron que
no les constaban esos simulacros. En varios casos
manifestaron que era insuficiente el número de maestras
comparado con el número de menores que debían cuidar.
Finalmente, calificaron como insuficientes los equipos de
protección civil visibles en la guardería, tales como extintores,
detectores de humo, señalamientos de evacuación y puertas
de emergencia que tenía el inmueble.
346
Informe preliminar
2) Aspectos relacionados con el incendio. En esta parte

manifestaron la forma en que se dieron cuenta del siniestro,
los momentos que vivieron para llegar al inmueble y las
cuestiones relacionados con las labores de auxilio que
percibieron en la guardería.
3) Las vicisitudes que sortearon para encontrar a su hijo.

Describen los pormenores que pasaron en diferentes
hospitales y clínicas, así como el retraso en la información
que dificultó la localización de los menores.
La atención médica y hospitalaria recibida el día del

evento. Algunos padres de familia dijeron que los menores no
fueron valorados ni atendidos correctamente, dando a
entender que existió negligencia médica.
Este tema será materia de la investigación en un

apartado especial que se desarrollará posteriormente.
Refirieron la evolución y seguimiento de las secuelas

físicas y psicológicas generadas por el evento, así como las
instancias a las que acuden los menores o sus familiares para
lograr en la medida de lo posible la mejor recuperación.
En algunos casos describieron cómo se enteraron de

que el menor había fallecido y la forma en que afectó su vida
la muerte del menor.
347
Informe preliminar
Además, se recabó testimonio de los bomberos,

socorristas, policías municipales, estatales e investigadores,
directora, ex directoras, maestras, voluntarios, familiares de
los menores y ciudadanos, quienes en términos generales
describen su grado de participación en las labores de auxilio
el día del incendio, siendo de primordial relevancia destacar
que gracias a la decidida participación de un buen número de
ciudadanos que se encontraban en los alrededores de la
guardería a la hora del incendio no hubo más víctimas, pues
sin esa intervención el número de menores fallecidos pudo
haberse elevado considerablemente.
2.2. Responsabilidad de las autoridades en el

accidente.
Los objetivos específicos identificados con los números

ocho y diez de la resolución del Pleno de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación establecen:
8. Analizar si con la conducta de acción y omisión de

los funcionarios encargados del correcto funcionamiento
de guarderías, las consecuencias del accidente de cinco de
junio del dos mil nueve, en la Guardería ABC, ubicada en
Hermosillo, Sonora, pudieron evitarse y con ello, se
hubiera podido salvaguardar la vida e integridad de los
menores que se encontraban en tal recinto.
10. Identificar a las personas que participaron en los
hechos calificados como graves violaciones a las
garantías individuales, tanto del Instituto Mexicano del
Seguro Social, como del Municipio de Hermosillo y del
Estado de Sonora, y demás que resulten.
348
Informe preliminar
En esos puntos se pide a la comisión, por una parte,

identificar a los servidores públicos que encarnaban a las
autoridades involucradas en los hechos que motivaron la
investigación y, por otra parte, esclarecer cuáles fueron las
conductas de acción u omisión de los funcionarios que
trascendieron a las consecuencias del accidente.
El desempeño de este capítulo hace necesaria la

referencia a los apartados anteriores en donde se
identificaron las atribuciones y obligaciones legales de las
diversas autoridades del Instituto Mexicano del Seguro Social,
del municipio de Hermosillo y del Gobierno del Estado de
Sonora, así como a las pruebas recabadas para concluir si
las personas que encarnaban a los órganos de autoridad
cumplieron los deberes jurídicos exigidos por la ley, o bien, si
hicieron lo que no les estaba permitido.
A) Autoridades del Instituto Mexicano del Seguro

Social.
Con la desconcentración administrativa generada con

motivo de la expedición de la Ley del Seguro Social de mil
novecientos noventa y cinco, las fases del proceso de
otorgamiento del contrato de prestación de servicios de
guardería quedaron bajo responsabilidad de las
delegaciones.
El reglamento interior del instituto, así como el

documento denominado Manual de Organización de la
349
Informe preliminar
Jefatura de Servicios de Prestaciones Económicas y

Sociales, previeron el cúmulo de facultades y atribuciones de
las instancias delegacionales.
En las diversas normas intituladas Bases para la

subrogación de Servicios de Guardería del Esquema Vecinal
Comunitario y Manual de Procedimiento para la Apertura y
Ampliación de Guarderías, se fijaron de manera específica las
obligaciones de cada una de las jefaturas delegacionales y
departamentos internos para otorgar contratos de prestación
de servicios de guarderías a organizaciones particulares.
Conforme a los artículos 139 y 144 del Reglamento

Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, las
delegaciones son las directamente responsables de la
operación de los servicios institucionales y los delegados
deben supervisar que las unidades administrativas adscritas
cumplan con la aplicación de las disposiciones de la ley y sus
reglamentos, las demás disposiciones legales aplicables, así
como los criterios emitidos por el Consejo Técnico del
instituto; además, supervisar las recomendaciones derivadas
de los actos de fiscalización practicados por órganos
revisores, estableciendo mecanismos de control, seguimiento
y análisis, así como aplicar las medidas preventivas y
correctivas.
De acuerdo con el Manual de Organización de la

Jefatura Delegacional de Servicios de Prestaciones
Económicas y Sociales, corresponden a su titular actos de
350
Informe preliminar
coordinación y vigilancia para el debido cumplimiento de la

normatividad emitida por la Dirección General para la
organización y funcionamiento de los programas y servicios
en materia de guarderías. También le corresponde al jefe
delegacional de prestaciones aprobar y presentar para
sanción del delegado los estudios de factibilidad y
preinversión para la expansión o reducción de los servicios de
guarderías.
Con apoyo en esa normatividad, al departamento de

guarderías le corresponde, en términos generales, verificar
que las personas físicas y/o grupos organizados que
administren guarderías cumplan con los requisitos y cuenten
con los documentos legales para la contratación del servicio,
también emitir opinión funcional sobre proyectos de
construcción, adecuación y equipamiento para inmuebles
donde se implemente el servicio de guarderías, además
evaluar la operatividad y resultados del servicio de guarderías
y dar seguimiento a las desviaciones detectadas.
Así, a cargo del delegado y del jefe de prestaciones

económicas quedan las tareas de supervisión en el
cumplimiento de los requisitos para el otorgamiento de los
contratos y su eventual sanción. El trabajo efectivo de
aplicación de los documentos que establecen los diversos
requisitos y trámites para la apertura o ampliación de las
guarderías del esquema vecinal comunitario son
responsabilidad propiamente del departamento delegacional
de guarderías.
351
Informe preliminar
Pues bien, el análisis de las pruebas recabadas permite

afirmar que el incendio de la Guardería ABC se originó en la
bodega de documentos contigua y que tanto el fuego como el
humo generados, causantes de las muertes y lesiones, se
propagaron a la guardería por la ausencia de un muro
cortafuego que dividiera ambos inmuebles.
La revisión del expediente también permite advertir que

en el dos mil tres Guardería ABC, S. C., solicitó autorización
para la ampliación de su capacidad instalada de ciento
setenta niños a ciento noventa y dos. El trámite de
autorización respectivo corrió a cargo del departamento
delegacional de guarderías.
Las explicaciones dadas en capítulos anteriores dejan

ver que, previamente a la autorización, dicho departamento
debió constatar que la sociedad civil contara con licencia de
funcionamiento y dictamen de seguridad municipales, entre
otros documentos.
Asimismo, que contara con la certificación técnica del

inmueble para guardería, expedido por los jefes de los
departamentos delegacionales de guarderías y de
construcción y conservación.
Conviene destacar que los actos de supervisión y de

aplicación de la normatividad por parte de las autoridades del
instituto no se limitan a hacer prevenciones solo de su ámbito
interno, sino también a verificar el cumplimiento de otras
352
Informe preliminar
disposiciones del orden federal, estatal o municipal que

tengan relación la instalación y operación de guarderías.
La regulación del instituto hace clara referencia a que

deberán cumplirse las disposiciones de la NOM-167-SSA1-
1997, la que a su vez remite a la observancia de las normas
de la entidad en materia de protección civil.
En dos mil tres, fecha en que se autorizó la ampliación

de la capacidad instalada de la Guardería ABC, se
encontraba vigente el Reglamento para la Prevención de
Incendios y Protección Civil del Municipio de Hermosillo,
Sonora. En el capítulo cuarto establece cuáles son los
sistemas y medidas de seguridad, características de las
puertas, salidas normales y de emergencia, así como de
pasillos, rampas, escaleras, elevadores y muros, entrepisos y
materiales resistentes al fuego con que deberán contar los
inmuebles o edificaciones que se instalen en el municipio de
Hermosillo.
Específicamente, el artículo 42 dispone que los muros

corta fuego deberán contar con parapetos que sobresalgan
del techo a una altura mínima de un metro; que los parapetos
podrán omitirse cuando la construcción del techo sea
resistente al fuego. Esta norma se complementa con las
tablas uno y diez de dicho reglamento.
El artículo 43 del ordenamiento en mención establece

que todos los muros medianeros y divisorios entre
353
Informe preliminar
edificaciones se considerarán como muros exteriores en

cuanto a su resistencia al fuego y nuevamente complementa
la ordenanza con las tablas uno y diez.
La lectura de la tabla uno informa que los edificios

destinados a guarderías con capacidad de trescientas
personas o menos deberán tener muros exteriores resistentes
al fuego de cuando menos dos horas.
Por otra parte, la revisión de los artículos 47, 48 y 49 del

Bando de Policía y Gobierno para el Municipio de Hermosillo,
que fueron transcritos en capítulos anteriores, hace ver que
para el ejercicio de actividades de comerciales y de servicio,
o bien, en instalaciones abiertas al público, es necesario
contar con licencia de funcionamiento. Para que este
documento sea expedido por la autoridad municipal se debe
recabar de la Dirección General de Desarrollo Urbano y
Obras Públicas dictamen técnico y de ubicación del local
donde se pretenda establecer el giro, además dictamen
favorable de seguridad expedidos por el Departamento de
Bomberos.
El dictamen de seguridad es aprobatorio cuando cumple

los requisitos establecidos en el capítulo V del título segundo
del bando, esto es, cuando entre otras cosas cumple con las
condiciones de la NOM-002-STPS-2000 y tiene plan de
contingencia detallado de cada actividad con nombres,
puestos y actos a seguir en caso de emergencia.
354
Informe preliminar
En el procedimiento de ampliación de la capacidad

instalada de la Guardería ABC no se recabó la ficha técnica
con la cual se debió verificar que las características
estructurales y funcionales del inmueble cumplieran la
previsión del muro corta fuego, ni las licencias de
funcionamiento y dictamen de seguridad municipales.
Tal omisión es atribuible directamente a la Jefa del

Departamento de Guarderías, que desde el dos mil uno recae
en la persona de Noemí López Sánchez.
Cada uno de los contratos de prestación de servicios

fueron sancionados por los diversos jefes delegacionales de
prestaciones económicas y sociales, así como por los
delegados estatales. Es verdad que a ellos no les
correspondía realizar las gestiones y trámites para la
autorización de la instalación de la guardería, pero les
correspondía supervisar que se cumpliera la normatividad
aplicable, lo que ya fue demostrado que no sucedió; por
tanto, esa omisión de verificar que estuviera completo el
expediente previo a la firma de los contratos respectivos les
es atribuible.
Las personas que tuvieron tales cargos se aprecia con

mayor claridad en el siguiente cuadro:
Fecha de inicio del Nombre Cargo

cargo
Marzo de dos mil Ernesto Rivera Delegado Estatal.
uno. Claisse.
355
Informe preliminar
Enero del dos mil Maurilio Acuña Delegado Estatal.

tres. Romero.
Septiembre del dos Arturo Leyva Lizárraga Delegado Estatal.
mil seis.
Junio del dos mil Tomás Alberto Islas Jefe Delegacional de
uno. Carvajal. Prestaciones
Económicas y
Sociales.
Junio del dos mil Emigdio Martínez Jefe Delegacional de
seis. García. Prestaciones
Económicas y
Sociales.
Por otra parte, el Jefe del Departamento de Servicios

Administrativos, de quien dependía el departamento
delegacional de construcción y conservación en agosto del
dos mil uno, cuando inició operaciones Guardería ABC,
recayó en la persona de Eliu Burgueño López; sin embargo,
aun cuando ese departamento junto con el de guarderías
debe levantar la certificación técnica del inmueble, del
examen del expediente de la guardería no se advierte la
solicitud de la jefa del departamento para que se realizara la
inspección física del inmueble. Esto es, la ausencia de tal
certificación no puede establecerse que sea responsabilidad
absoluta de dicho departamento, pues conforme al manual de
organización, la expedición de ese documento es a solicitud
del departamento de guarderías sin que en autos exista
prueba justificativa de que la hubiera solicitado.
Las coordinadoras zonales que realizaron las

inspecciones a la Guardería ABC fueron, en dos mil tres
Thelma Salado Islas, en dos mil seis Yadira Barreras, en dos
mil siete Irma C. Díaz Gómez y en dos mil nueve Delia Irene
Botello Amante.
356
Informe preliminar
De acuerdo con la guía que establece las líneas

generales de acción elaborada por la Coordinación de
Guarderías para realizar las acciones de supervisión-
asesoría, correspondía a esas funcionarias, además de dar
cumplimiento a la Norma que establece las Disposiciones
para la Operación del Servicio de Guarderías, de febrero del
dos mil cuatro, realizar la supervisión de la operación en
general de todos los servicios de la guardería y documentar
las inspecciones a través de un informe de resultados.
Para practicar las acciones de supervisión debían

aplicar los formatos previamente autorizados. También
debían reportar al Jefe del Departamento de Guarderías
aquellos aspectos detectados que por su relevancia
requirieran ser atendidos. En el punto cuarenta y uno se
dispone que en caso de detectar en la supervisión–asesoría
fallas o aspectos relacionados con el inmueble o de
construcción, debían solicitar el apoyo a las áreas
delegacionales involucradas.
De las actas de supervisión que obran en el expediente

se advierte que al menos en una ocasión se observaron fallas
en los sistemas de protección civil, tales como la falta de
carga de los extinguidores, salidas de emergencia y
utilización de materiales combustibles en la decoración de la
guardería.
Respecto de tales visitas, existe inconsistencia en los

reportes levantados tanto por las coordinadoras zonales
357
Informe preliminar
dirigidos al departamento de guarderías, como de los

informes que debieron hacer del conocimiento de la jefatura
delegacional de prestaciones económicas.
Tales hechos trascendieron al accidente de la Guardería

ABC, en la medida en que demuestran la falta de
cumplimiento de las obligaciones por parte del departamento
delegacional de guarderías.
B) Autoridades estatales.
Ya se dijo que el incendio tuvo su origen en la bodega

contigua que estaba alquilada por la Secretaría de Hacienda
del Gobierno del Estado de Sonora. También se explicó que
dicho inmueble debe ser considerado un centro de trabajo de
acuerdo con la NOM-002-STPS-2000 y que por su alto grado
de riesgo debía contar no solo con sistemas de prevención de
incendio, sino contra incendios, de suerte que conforme a la
regla 9.3.1. de la norma oficial en cita, debió instalar muros o
techos de materiales resistente al fuego, detectores de humo
y gases, y sistemas fijos contra incendio. Las pruebas
recabadas demuestran que el inmueble no contaba con
ninguno de esos elementos de seguridad.
Por otra parte, si bien para operar la bodega no se

requería contar con licencia de funcionamiento municipal, sí
debía contar con dictamen de seguridad conforme a lo
dispuesto por el artículo 8, fracción III, del Reglamento de
Prevención de Incendios y Seguridad Civil para el Municipio
358
Informe preliminar
de Hermosillo, Sonora, vigente hasta el ocho de marzo del

dos mil siete.
La obligación aludida corría a cargo del posesionario,

que en este caso es la Secretaría de Hacienda del Gobierno
del Estado de Sonora, cuyos titulares fueron durante la
vigencia de los contratos René Montaño Terán, por el período
de mil novecientos noventa y siete a dos mil tres, y durante la
administración estatal del dos mil tres al dos mil nueve,
personificaron el cargo Guillermo Hopkins, Ernesto Vargas y
Gilberto Inda Durán. No existe prueba que acredite el
cumplimiento de esa obligación, pues en ningún tiempo
solicitaron la dictaminación del inmueble.
De acuerdo con la normatividad en materia de

protección civil de la entidad, correspondía a la Unidad
Estatal de Protección Civil realizar actos de inspección en la
bodega. El artículo 13, fracción XIX, inciso i) de la Ley 161 de
Protección Civil para el Estado de Sonora, expresamente
faculta a esta autoridad para realizar los actos de inspección
a fin de constatar el cumplimiento de las disposiciones
relativas a la constitución de unidades internas y a la
formulación y aplicación de los programas internos en
bodegas.
Dice el artículo 37 del mismo ordenamiento que los

propietarios y poseedores de inmuebles o edificaciones que
por su uso y destino reciban una afluencia masiva de
personas, o bien, que representen un riesgo de daños para la
359
Informe preliminar
población, deberán contar una unidad interna y elaborar un

programa interno que será revalidado anualmente. De
acuerdo con el diverso artículo 39 de la ley en comento, los
programas internos deberán hacer referencia a equipos de
seguridad, señales informativas, preventivas, restrictivas y de
obligación, avisos de protección civil, luces de emergencia,
instructivos y manuales para citaciones de emergencia, así
como señalamiento de zonas de seguridad. Aspectos que no
fueron revisados por los encargados de la unidad de
protección civil del estado, pues de haberlo hecho hubieran
advertido que la bodega no los tenía.
Los funcionarios que estuvieron a cargo de dicha unidad

estatal fueron, en la administración del dos mil tres al dos mil
nueve, Wilebaldo Alatriste Candiani y, en la administración
estatal anterior Carlos Kitazawa Armendáriz.
En otro aspecto, el destino para el cual se contrató la

bodega fue para almacenaje de placas de la Secretaría de
Finanzas; adicionalmente se utilizó para resguardo de diversa
documentación de la misma secretaría. No se tiene por parte
de las autoridades correspondientes, razón del cambio del
destino; sin embargo, del resultado de las pruebas periciales
se puede afirmar que ese solo hecho aumentó
significativamente el grado de riesgo de la guardería, sin que
alguna autoridad estatal lo tomara en cuenta y sin que las
personas que suscribieron los contratos de arrendamiento en
representación del Gobierno del Estado, verificaran que
efectivamente era utilizada para el objeto propuesto.
360
Informe preliminar
Los servidores públicos que suscribieron tales pactos

fueron, en dos mil tres, Carlos A. Gamez López, Coordinador
Ejecutivo de la Comisión Estatal de Bienes y Concesiones.
En dos mil nueve, Eliseo Morales Rodríguez por la Comisión
Estatal de Bienes y Concesiones, así como Miguel Eugenio
Lohr Martínez en nombre y representación de la Secretaría
de Hacienda.
C) Autoridades municipales.
Para la operación de la guardería era necesario que

contara con licencia de funcionamiento. De acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 49, parte final, del Bando de Policía y
Gobierno para el Municipio de Hermosillo, correspondía a la
Dirección de Desarrollo Urbano y Obras Públicas expedir esa
licencia.
Para la expedición de esa licencia era necesario

verificar previamente que el inmueble contara con dictamen
técnico y de ubicación, así como dictamen favorable de
seguridad. Ya se dijo que la expedición de este último
documento suponía el cumplimiento de los requisitos
establecidos en el capítulo V del título segundo del Bando de
Policía y Gobierno para el Municipio de Hermosillo, esto es,
cumplimiento de las condiciones de la NOM-002-STPS y plan
de contingencia detallado de cada actividad con nombres,
361
Informe preliminar
De autos no se advierte que Fernando Landgrave

Gándara, titular de la Dirección de Desarrollo Urbano y Obras
Públicas del municipio de Hermosillo, en el dos mil uno,
hubiera expedido tal documento. Tampoco que Juventino
Quintana y Javier Hernández Armenta quienes fungieron
como titulares de esa dirección en los periodos de dos mil
tres al dos mil seis y de este último año al dos mil nueve lo
hubieran emitido.
Por otra parte, el artículo 55, fracción I, del Bando de

Policía y Gobierno para el Municipio de Hermosillo, establece
que corresponde a la Dirección de Inspección y Vigilancia
municipal verificar que los establecimientos que requieran de
licencia o permiso para funcionar la tengan, lo que harán a
través de la policía preventiva municipal. Sobra señalar que
en autos no existe prueba demostrativa de que se hubiera
realizado cualquier acto de inspección en la guardería por
parte de las autoridades municipales.
Del dos mil uno, año en que inició operaciones la

Guardería ABC, a la fecha, fungieron como titulares de la
Dirección Municipal de Inspección y Vigilancia, las personas
siguientes: Mario Soto Álvarez, Jesús Fernando Morales
Flores, Jesús Davis Osuna y Alejandro Sugich Prandini.
Ahora bien, del expediente se advierte que en dos mil

cuatro, dos mil seis y dos mil siete se expidieron a favor de
Guardería ABC, S.C. dictámenes de seguridad por parte de
quienes fungieron como titulares del cuerpo de bomberos y
362
Informe preliminar
unidades de protección civil, de nombres Arturo Dávila

Pacheco, Martín Francisco Lugo Portillo y Roberto Copado
Gutiérrez.
El artículo 18 del Reglamento para la Prevención de

Incendios y Protección Civil del Municipio de Hermosillo,
Sonora, vigente hasta el ocho de marzo del dos mil siete,
dispone que todas las edificaciones donde se lleven a cabo
actividades comerciales, industriales o servicios, están
obligados a una inspección anual a fin de revalidar el
dictamen de seguridad, relativa al funcionamiento del equipo
e instalaciones de seguridad.
El solo hecho de que las fechas de expedición no sean

anuales y cronológicas deja ver que no se dio cumplimiento a
esa disposición. Adicionalmente, de acuerdo con esa
reglamentación, para la expedición del dictamen la dirección
de bomberos debía verificar el cumplimiento del capítulo
relativo a los tipos de incendio, equipos, sistemas para su
prevención y combate, además clasificar el inmueble
atendiendo a su grado de riesgo de conformidad con la NOM-
002-STPS vigente al momento de la revisión.
Para el caso de la guardería, por tratarse de una

edificación menor a tres mil metros cuadrados de
construcción y menor a quince metros de altura, esas
autoridades debieron verificar que la guardería contara con
sistema de extinción portátil, alumbrado automático de
emergencia, red de detectores o sensores para incendio con
363
Informe preliminar
alarma local, rótulos y señalización que indicara las rutas de

evacuación y puertas de emergencia apropiadas.
De las documentales aportadas por las autoridades no

es factible apreciar que efectivamente se hubieran realizado
las inspecciones correspondientes previamente a la emisión
de los dictámenes de seguridad, ni que se hubiera dado
cumplimiento al diverso artículo 77 del bando, esto es,
verificar que la guardería contaba con un plan de
contingencias detallando cada actividad con nombres,
Atendiendo a las explicaciones dadas es posible afirmar

que el incendio ocurrido en la Guardería ABC fue de la suma
de diversos factores de riesgo no atendidos oportuna ni
adecuadamente por las autoridades delegacionales del
Instituto Mexicano del Seguro Social, del Gobierno del Estado
de Sonora y del Ayuntamiento de Hermosillo.
D) Otras autoridades de Instituto Mexicano del

Seguro Social, del Gobierno del Estado de Sonora y del
Ayuntamiento de Hermosillo.
Por otra parte, respecto de las autoridades centrales del

instituto, tales como Director General, Director Jurídico,
Director de Prestaciones Sociales y Económicas y la
Coordinación de Guarderías, conviene señalar que la lectura
del cúmulo de atribuciones y facultades deja ver que tienen a
su cargo actos de sanción, supervisión y coordinación.
364
Informe preliminar
La responsabilidad que les corresponde por el cargo

que desempeñan es la omisión en la supervisión de los actos
de sus subordinados.
Adicionalmente, puede considerarse que el hecho de

que el Director General, Director General Jurídico y
Coordinadora de Guarderías suscriban el contrato virtud al
cual operan las guarderías con contrato de prestación de
servicios, representa la aceptación de la interpretación dada
por el instituto al artículo 203 de su ley, en el sentido de que
está facultado para prestar el servicio de guarderías a través
de particulares.
Una diversa omisión que es atribuible a la Dirección

Jurídica, a la Dirección de Prestaciones Económicas y
Sociales, así como a la Coordinación de Guarderías, es el
hecho de que las guías de supervisión aprobadas por esas
instancias no incluyan aspectos de protección civil previsto
tanto en normas oficiales mexicanas como en legislación
estatal y municipal.
En relación con el titular de la administración pública

estatal, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 79,
fracciones I, II y V, de la constitución, corresponde al
gobernador del Estado de Sonora, ejecutar y hacer que se
ejecuten las leyes y decretos, velar por la conservación del
orden, tranquilidad y seguridad, en términos generales inducir
el bienestar de la población en todos los órdenes y exigir de
365
Informe preliminar
las autoridades que dependan del ejecutivo el cumplimiento

estricto de las obligaciones que imponen la Constitución
Federal, la Estatal y las leyes que de ellas emanen.
Esto es, al gobernador del Estado le corresponde un

deber de observancia de las leyes, tanto de las que
correspondan directamente al ejecutivo, como las que están a
cargo de las diversas autoridades que de él dependan. En el
caso, debió verificar que se diera cabal cumplimiento a la
normatividad en materia de protección civil en su Estado.
La misma previsión corre a cargo del titular del

ayuntamiento pues el artículo 136 de la constitución estatal
dice que le corresponde vigilar el estricto cumplimiento de las
leyes vigentes de todos los ámbitos de gobierno, hecho que
no aconteció conforme a lo narrado en párrafos anteriores.
Es verdad que desde el año del dos mil uno en que

inició operaciones la Guardería ABC, las personas que
fungieron como titulares de esos órganos de gobierno fueron
diversos. No es el caso considerar que por el hecho de haber
ostentado el cargo tengan algún tipo de responsabilidad, pues
lo cierto es que deben tomarse en cuenta únicamente a las
autoridades que ostentaban tales puestos en el momento del
siniestro.
Los titulares de los órganos de autoridad que se estima

involucrados en la violación de garantías individuales
366
Informe preliminar
propiciada por el incendio de la Guardería ABC, pueden

apreciarse de manera mas clara en la siguiente relación:
1. Del Instituto Mexicano del Seguro Social.
a) Director General Juan Francisco Molinar Horcasitas.
b) Director Jurídico Fernando Gutiérrez Domínguez.
c) Director de Prestaciones Económicas y Sociales
Jesús Ignacio Navarro Zermeño.
d) Coordinadora de Guarderías Dora García Kobeh.
e) Delegado Estatal en Sonora Arturo Leyva Lizárraga.
f) Jefe Delegacional de Prestaciones Económicas y
Sociales Emigdio Martínez García.
g) Titular del Departamento de Guarderías Noemí López
Sánchez.
h) Coordinadoras Zonales Thelma Salado Islas, Yadira
Barreras, Delia Irene Botello Amante, Irma C. Díaz Gómez.
2. Del Gobierno del Estado de Sonora.

a) Gobernador del Estado de Sonora Eduardo Bours
Castelo.
b) Secretaria de Hacienda. Miguel Eugenio Lohr
Martínez.
c) Coordinador Ejecutivo de la Comisión de Bienes y
Concesiones del Gobierno del Estado Eliseo Morales
Rodríguez.
d) Titular de la Unidad Estatal de Protección Civil.
Wilebaldo Alatriste Candiani.
3. Del Ayuntamiento de Hermosillo.
367
Informe preliminar
a) Presidente Municipal de Hermosillo Ernesto Gándara

Camou.
b) Dirección de Desarrollo Urbano y Obras Públicas
municipal Javier Hernández Armenta.
c) Dirección de Inspección y Vigilancia Municipal
Alejandro Sugich Prandini.
d) Dirección de la Unidad de Protección Civil Municipal.
Roberto Copado Gutiérrez.
VIII. Negligencia Médica
En el punto nueve de los objetivos específicos de

investigación, el Tribunal Pleno determinó que se identificaran
los posibles actos de negligencia médica posteriores al
incendio. La comisión investigadora recabó la información
pertinente y necesaria para estar en aptitud de establecer si
como consecuencia del siniestro se presentaron actos de
negligencia médica en las personas que resultaron afectadas
y, en su caso, identificarlos conforme a la encomienda
anotada.
Para conocer el universo de personas que resultaron

afectadas por el incendio, se estima conveniente acotar que
los menores que sufrieron las consecuencias se pueden
identificar en tres grupos: a) cuarenta y nueve niños
fallecidos; b) veintiocho hospitalizados; y, c) setenta y seis
expuestos a inhalación de gases tóxicos, lo que hace un total
de ciento cincuenta y tres menores que se encontraban en la
guardería. Además, resultaron lesionados siete adultos.
368
Informe preliminar
En el caso de los menores que fallecieron, se tiene

registro de que veintinueve perdieron la vida en el lugar del
incendio y los veinte restantes en las unidades de atención
médica a las que fueron trasladados (anexo general 22,
carpeta F).
Como primer paso para deslindar responsabilidades por

la posible negligencia médica, la comisión tiene documentado
que el Instituto Mexicano del Seguro Social solicitó al
Comisionado Nacional de Arbitraje Médico la realización de
un análisis de la atención médica que se otorgó a las víctimas
del siniestro con el objetivo de determinar la idoneidad de la
atención médica que se proporcionó a los menores que
fallecieron y a los menores y adultos lesionados que
sobrevivieron.
En el mes de agosto de dos mil nueve, la Comisión

Nacional de Arbitraje Médico (CONAMED) remitió al Instituto
Mexicano del Seguro Social su dictamen, del que se advierte
que de la revisión de los expedientes clínicos de los menores
fallecidos y los menores y adultos lesionados, los
especialistas dijeron que en el lugar del incendio fallecieron
veintinueve menores, correspondiendo catorce al sexo
masculino y quince al femenino, de las siguientes edades: de
tres años, siete menores; de dos años, veintiún menores y de
nueve meses un menor. De los veintinueve menores
fallecidos, veintiocho murieron por intoxicación por monóxido
369
Informe preliminar
de carbono y uno por quemaduras (anexo general 22, carpeta

H).
En relación con los menores y adultos que recibieron

atención médica, los especialistas de la CONAMED
concluyeron que a pesar de la ausencia de registro de
atención inicial otorgada en el sitio del percance y en la
primera unidad hospitalaria, por las condiciones en las que
ingresaron a la unidad médica, en apariencia el manejo había
sido oportuno y adecuado. También dicen que la atención
médica y quirúrgica que se otorgó a los veinte menores
fallecidos en diversas unidades hospitalarias fue adecuada,
ya que se identificaron y atendieron oportunamente las
condiciones clínicas y complicaciones que presentaron,
además de que no se presentaron deficiencias en cuanto a
insumos, equipo o medicamentos en la atención de este
grupo de pacientes. Finalmente, explicaron que tratándose de
un evento inesperado que demandaba capacidad de
respuesta inmediata, aparentemente los servicios médicos
actuaron con responsabilidad y diligencia, por lo que no se
identificaron eventos de mala práctica con consecuencias
para la vida de los pacientes (anexo general 22, carpeta H).
Paralelamente, mediante oficio de trece de octubre del

dos mil nueve, esta comisión investigadora solicitó al
Coordinador de Atención a Quejas y Orientación al
Derechohabiente del Instituto Mexicano del Seguro Social,
que informara si esa coordinación había recibido quejas por
negligencia médica de los menores atendidos con motivo del
370
Informe preliminar
siniestro ocurrido el cinco de junio de dos mil nueve en la

Guardería ABC. La petición fue contestada mediante oficio de
veintidós del mes y año en cita, en el sentido de que esa
coordinación no había recibido queja alguna por negligencia
médica, como consta en el anexo general 22, carpeta E.
Los comisionados advirtieron que en algunos de los

testimonios de los padres de familia o del personal que
laboraba en la guardería había queja expresa o implícita de la
atención médica que recibieron los menores o las personas
afectadas, lo que propició que se reunieran con diversos
funcionarios de la Comisión Nacional de Arbitraje Médico
para solicitar su auxilio en la dictaminación de expedientes
clínicos de las personas que adujeron negligencia médica,
siendo un total de veintitrés personas (diecinueve menores y
cuatro adultos) que se agrupan en tres bloques: 1) siete
fallecidos; 2) cuatro hospitalizados y 3) doce expuestos a
inhalación de gases tóxicos.
Es pertinente hacer notar que la Comisión Nacional de

Arbitraje Médico es un órgano desconcentrado de la
Secretaría de Salud, con plena autonomía técnica, como se
establece en el artículo 1º del decreto de su creación de tres
de junio de mil novecientos noventa y seis. En consecuencia,
dicho órgano administrativo tiene autonomía técnica para
recibir quejas, investigar las presuntas irregularidades en la
prestación o negativa de prestación de servicios médicos y
emitir sus opiniones, acuerdos y laudos, razón por la que se
considera que es la instancia especializada que garantiza a
371
Informe preliminar
los usuarios y prestadores de servicios médicos la

imparcialidad en el análisis, dictamen y resolución en las
controversias que conoce.
Por consiguiente, se entregaron a la CONAMED los

expedientes clínicos que en su momento remitió el Instituto
Mexicano del Seguro Social para que emitiera los dictámenes
médicos institucionales correspondientes, los cuales obran a
fojas trescientos ochenta y tres a cuatrocientas noventa y
cuatro del tomo VI y ciento treinta y cinco a ciento ochenta del
tomo VII, del expediente de investigación 1/2009.
En los dictámenes se advierte que la CONAMED agrupó

a catorce personas en una sola opinión y los nueve restantes
fueron valorados individualmente, para concluir que, con
excepción de una menor cuyo dictamen se analizará más
adelante, en ninguno de los casos sometidos a examen
existía evidencia de mala práctica en la atención médica que
se proporcionó, ni se apreciaban alteraciones en la salud que
tuvieran su origen en la mala práctica, sino que las
complicaciones que se presentaron fueron debidas a la
gravedad de las lesiones ocasionadas por la exposición al
fuego y al humo; además, en el caso de los menores que
fallecieron, los especialistas tampoco advirtieron que el
deceso se relacionara con la práctica médica empleada, sino
que estaba vinculada con la gravedad de las lesiones
cutáneas, pulmonares y sistémicas generadas por el
incendio, toda vez que en los casos dictaminados fueron
coincidentes al establecer que la atención médica se ajustó a
372
Informe preliminar
las recomendaciones de la literatura médica especializada

debido a que se proporcionó el apoyo vital y el sostén
terapéutico de acuerdo a las condiciones de cada caso.
En el caso de la niña Emily Guadalupe Ceballos Badilla,

la CONAMED analizó el expediente clínico para determinar
dos aspectos: 1. Verificar si existe evidencia de mal praxis en
la atención médica otorgada; y 2. Resolver si la defunción fue
debida a mal praxis del personal médico que la atendió.
En el dictamen se advierte que los especialistas, luego

de dar seguimiento a todos los reportes que obran en el
expediente durante los cuatro días que la menor permaneció
en el hospital y explicar el sustrato teórico en la materia,
concluyeron que existían elementos de mala práctica en la
atención médica debido al mal manejo de líquidos, inoportuna
realización de lavado quirúrgico, omisión de estudios de
gabinete e incorrecto manejo de sobrecarga hídrica,
insuficiencia renal y desequilibrio ácido base. Además
afirmaron que si bien el pronóstico de la paciente era sombrío
de inicio, no cabía duda que la mal praxis contribuyó a su
defunción.
De la lectura del dictamen referido también se advierte

que la menor presentaba quemaduras de segundo y tercer
grados en el ochenta por ciento de su superficie corporal,
afectando cara, miembros pélvicos, miembros torácicos y
parte de la región dorsal, lo que la colocó en el rango de
paciente gran quemado, existiendo además, datos de
373
Informe preliminar
inhalación de humo (restos carbonáceos en la vía aérea,

hipoventilación pulmonar), siendo estas características
condicionantes de un pronóstico incierto para la vida de la
paciente (folio 31 del dictamen).
Del lugar del incendio la menor fue llevada al Hospital

CIMA, sin que exista constancia de tratamiento inicial en esa
institución, sino únicamente exámenes de laboratorio de “Hb,
Hto, Plaquetas, Leucocitos, Albúmina, Urea, Creatinina”. El
mismo cinco de junio de dos mil nueve fue recibida en la
Clínica Noreste a las dieciocho horas, hospital en el que
falleció el ocho de junio siguiente.
Aun cuando el dictamen pericial institucional que se

examina tiene valor probatorio, conviene tener en cuenta las
circunstancias en que se prestaron los servicios médicos a
todos los afectados por el incendio.
El accidente no solo impactó a las víctimas y a sus

familiares, la conmoción que causó trascendió a un amplio
sector de la población de Hermosillo. Por su magnitud fue
necesario movilizar a todos los miembros del cuerpo de
bomberos, rescatistas de la Cruz Roja y a los agentes de
diversas corporaciones policíacas, además de que
participaron gran número de ciudadanos en el rescate y
traslado de los niños a los hospitales.
Los testimonios recogidos durante la investigación dan

noticia de que todos los hospitales de la ciudad se saturaron
374
Informe preliminar
por la cantidad de pacientes que requerían atención, es decir,

fue superada la capacidad de los centros hospitalarios.
Se trata de un evento con multitud de víctimas, la

inmensa mayoría infantes, lo que puede explicar que ante la
urgencia de atenderlos en medio de un caos se pudiera haber
incurrido en deficiencia.
En consecuencia, esta comisión investigadora, con

apoyo en las dictaminaciones que emitieron los especialistas
de la Comisión Nacional de Arbitraje Médico, concluye que
sólo existe un caso de negligencia médica posterior al
incendio de la Guardería ABC.
IX. Conclusiones generales.
PRIMERA. Conforme a lo previsto en el artículo 123,

apartado A, fracción XXIX, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, por los artículos 203 y 213 de la
Ley del Seguro Social y 171 de la Ley Federal del Trabajo, los
servicios de guardería únicamente pueden ser
proporcionados por el Instituto Mexicano del Seguro Social y,
excepcionalmente, por los patrones que celebren convenios
de reversión de cuotas o subrogación de servicios.
El hecho de que el Consejo Técnico haya expedido

disposiciones que permitan la posibilidad de que terceros
ajenos a la relación laboral otorguen el servicio de guardería
375
Informe preliminar
a hijos de derechohabientes, es una interpretación distinta a

dichas normas que puede obedecer a la carencia de recursos
económicos del Instituto Mexicano del Seguro Social para
instalar y operar sus propias guarderías y a la urgente
necesidad de proporcionar el servicio a cientos de miles de
niños anualmente.
Los contratos de prestación de servicios que

actualmente ha venido otorgando el instituto para que
particulares presten el servicio de guardería están fundados
en la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del
Sector Público y en diversos acuerdos emitidos por su
Consejo Técnico; sin embargo, el instituto carece de facultad
legal para otorgarlos.
SEGUNDA. El hecho de que actualmente estén

operando once guarderías de patrones, es decir, de las
verdaderamente subrogadas, es indicativo de que su diseño
legal no tiene la aceptación deseable.
Esta afirmación se corrobora si se tiene en cuenta que

desde mil novecientos ochenta y tres, año en que empezaron
a instalarse las guarderías que operan conforme a un
contrato de prestación de servicios, hasta junio del dos mil
nueve, esto es, en el plazo de veintiséis años, había en el
país alrededor de un mil cuatrocientas ochenta con ese
esquema, cuando en el plazo de treinta y seis años, teniendo
presente que desde la Ley del Seguro Social de mil
376
Informe preliminar
novecientos setenta y tres se previó esa posibilidad, hasta el

día de hoy, operan las once mencionadas.
TERCERA. Quedó probada la hipótesis de que en el

otorgamiento de los contratos, operación y vigilancia o
supervisión de las guarderías existe un desorden
generalizado.
Los datos que arrojó la auditoría jurídica practicada al

número total de guarderías que funcionan conforme a un
contrato de prestación de servicios, sumados a los que se
obtuvieron mediante la inspección ocular que se verificó en
un número representativo, son evidencia fehaciente de las
siguientes cifras en los aspectos señalados:
Sólo catorce contratos de prestación de servicios del

número total de un mil cuatrocientos ochenta se otorgaron
habiendo quedado satisfechos todos los requisitos previos
que la normatividad aplicable exige. Once contratos se
regularizaron después de su suscripción. En los demás existe
ausencia de por lo menos un requisito documental.
La operación de las prestadoras de servicios es también

irregular en su inmensa mayoría, pues solamente el punto
tres por ciento de las guarderías cumple cabalmente los
requisitos exigidos para su funcionamiento.
La supervisión que ejerce el Instituto Mexicano del

Seguro Social como mero control administrativo se cumple en
377
Informe preliminar
el ochenta y ocho punto siete por ciento del universo,

porcentaje que equivale a un mil doscientas noventa y ocho
guarderías.
La participación del instituto en la supervisión que

trasciende al ámbito de la protección civil es escasa. Aún
cuando por virtud de su propia normatividad está obligado a
verificar el cumplimiento de normas oficiales mexicanas que
abordan esa materia y además remiten a la legislación estatal
y municipal del mismo tópico, las autoridades competentes
del instituto han omitido vigilar que las prestadoras del
servicio cumplan los estándares mínimos de protección civil
previstos en dichas legislaciones federales, estatales y
municipales.
El muestreo arroja que en todas las entidades

federativas existe competencia, bien sea concurrente de
autoridades estatales y municipales, o bien de unas u otras,
para otorgar el visto bueno de bomberos o de protección civil.
Los datos estadísticos también acreditan que en el

sesenta y cinco punto seis por ciento de las entidades
federativas la legislación prescribe que las autoridades, ya
sea estatales o municipales, tienen obligación de hacer visitas
periódicas a este tipo de establecimientos y que la falta de
visto bueno de bomberos o de protección civil acarrea
sanciones no sólo pecuniarias, sino también operativas.
378
Informe preliminar
Ahora bien, partiendo del supuesto de que las leyes

exigen la satisfacción de por lo menos uno de los dos
requisitos, esto es, del visto bueno de bomberos o de la
constancia de protección civil, las pruebas acreditan que un
alto porcentaje de guarderías no lo cumple. El cuarenta y
nueve punto nueve por ciento de prestadoras del servicio
carece de la constancia de protección civil vigente y sólo
cuatrocientas siete tienen visto bueno de bomberos vigente.
Lo anterior revela la existencia de un sistema normativo

carente de eficacia por su inaplicación.
Existe en la actualidad una clara tendencia hacia la

regularización en la operación y vigilancia de las guarderías.
Así lo demuestran los datos estadísticos que tienen el
distintivo D.I., o sea, después del incendio.
Esta afirmación se corrobra, además, con los informes

del instituto en el sentido de que en el año dos mil diez
rescindió o dio por terminados ciento veinte contratos,
fundamentalmente por no cubrir aspectos de protección civil y
que a partir de este año sólo suscribió mil doscientos
cuarenta contratos cuya vigencia va de seis meses a tres
años.
CUARTA. Quedó probada la existencia de un fuerte

vínculo entre el desorden generalizado y la Guardería ABC.
379
Informe preliminar
Si se toma en cuenta que las irregularidades

encontradas en el otorgamiento del contrato, operación y
supervisión o vigilancia de dicha guardería son análogas a las
que adolecen la casi totalidad de las guarderías de su tipo, se
llega a la unívoca conclusión de que ésta no es más que el
reflejo del desorden que prevalece en aquéllas.
La existencia de ese vínculo se robustece si se tiene

presente que a partir del accidente que ocurrió en la
Guardería ABC, las demás del universo han mostrado la clara
tendencia a regularizar los tres aspectos trascendentales:
otorgamiento de los contratos, operación y supervisión o
vigilancia, con marcado énfasis en la materia de protección
civil que queda comprendida en el segundo.
Las pruebas estadísticas dan noticia de que ochocientas

noventa y cuatro guarderías han tomado acciones
directamente encaminadas a regularizar y/o a mejorar por lo
menos uno de los tres aspectos.
QUINTA. El incendio que quitó la vida a cuarenta y

nueve niños y dejó lesionados a otros setenta y cinco se
originó en la bodega contigua a la Guardería ABC, donde la
Secretaría de Hacienda del Gobierno del Estado de Sonora
tenía almacenadas grandes cantidades de documentos.
Todas las pruebas periciales que se practicaron en

diversas investigaciones, así como la que desahogó la
comisión investigadora a cargo de peritos extranjeros, son
380
Informe preliminar
coincidentes en afirmar que la evidencia revela que la causa

del incendio fue un corto circuito en el motor de un enfriador
de aire conocido como cooler. Debido a las altas
temperaturas generadas por la corriente eléctrica diversas
partes del motor se fundieron generando la ignición del papel
que estaba cerca, propagándose las llamas hacia las cajas de
cartón que contenían documentos y, algunas, placas de
automóviles.
La inexistencia de un muro cortafuegos que dividiera las

instalaciones de la bodega de las de la guardería, aunado a
las oquedades y aperturas que había en el muro divisorio,
permitió que grandes cantidades de humo tóxico, gases y
calor se concentraran en el espacio que había entre el falso
plafón y el techo de la nave que albergaba a la guardería.
Cuando el cielo raso ya no resistió el calor cayó,

permitiendo que el humo tóxico y los gases inflamables se
vinieran abajo donde había oxígeno, lo que produjo un rápido
e intenso flamazo en las aulas donde se encontraban los
niños.
SEXTA. En virtud de que en la bodega alquilada por el

Gobierno del Estado de Sonora había trabajadores
permanentes, se le considera centro laboral.
Consecuentemente, el patrón estaba obligado a acatar la
norma oficial mexicana en materia de prevención de
incendios en los centros de trabajo. La evidencia demuestra
que en la bodega no había ni siquiera detectores de humo o
381
Informe preliminar
extinguidores, ya no sistemas contra incendios a que estaba

obligada por el alto riesgo en que se clasifica por las grandes
cantidades de combustible sólido que almacenaba.
No existe evidencia de que la unidad estatal de

protección civil, autoridad que conforme al artículo 13,
fracción XIX, incisos b) e i), de la Ley 161 de Protección Civil
para el Estado de Sonora, era competente para verificar el
cumplimiento de las disposiciones relativas a la constitución
de unidades internas y aprobación de programas internos en
escuelas del sector privado y bodegas, entre otros
establecimientos, hubiera realizado visitas de inspección a la
bodega ni a la guardería para verificar la existencia del
programa interno de protección civil.
Conforme a lo previsto por los artículos 10, fracción XI,

36 y del 70 al 75 del Reglamento de Protección Civil del
Municipio de Hermosillo, Sonora, vigente en la fecha del
incendio, la unidad municipal de protección civil también era
competente para verificar que todas las instalaciones
destinadas a actividades educativas tuvieran unidad y
programa interno de protección civil.
De acuerdo con la normatividad del instituto, cuando en

dos mil tres se autorizó el aumento en la capacidad instalada
a la guardería, previamente los jefes de los departamentos
delegacionales de guarderías y de construcción y
conservación, conjuntamente, debieron emitir la certificación
382
Informe preliminar
técnica de inmueble. Documento constatativo de la seguridad

de la edificación en que se aloja la guardería.
En el expediente de la Guardería ABC no existe prueba

de que las autoridades indicadas le hubieran expedido tal
certificación.
Tampoco existe evidencia de que la autoridad municipal

hubiera verificado las instalaciones de la Guardería ABC y
aprobado su programa interno de protección civil.
Todas estas conductas de omisión no son más que la

suma de factores de riesgo no atendidos oportuna ni
adecuadamente que desencadenaron en el incendio y sus
trágicas consecuencias.
Es clara, pues, la existencia de deberes jurídicos

incumplidos que, de haber sido satisfechos en su
oportunidad, hubieran evitado la propagación del incendio.
SÉPTIMA. Los servidores públicos involucrados en la

violación de garantías, son:
1. Del Instituto Mexicano del Seguro Social.

a) Director General Juan Francisco Molinar Horcasitas.
b) Director Jurídico Fernando Gutiérrez Domínguez.
c) Director de Prestaciones Económicas y Sociales
Jesús Ignacio Navarro Zermeño.
d) Coordinadora de Guarderías Dora García Kobeh.
383
Informe preliminar
e) Delegado Estatal en Sonora Arturo Leyva Lizárraga.

f) Jefe Delegacional de Prestaciones Económicas y
Sociales Emigdio Martínez García.
g) Titular del Departamento de Guarderías Noemí López
Sánchez.
h) Coordinadoras Zonales Thelma Salado Islas, Yadira
Barreras, Delia Irene Botello Amante, Irma C. Díaz Gómez.
2. Del Gobierno del Estado de Sonora.

a) Gobernador del Estado de Sonora Eduardo Bours
Castelo.
b) Secretaria de Hacienda. Miguel Eugenio Lohr
Martínez.
c) Coordinador Ejecutivo de la Comisión de Bienes y
Concesiones del Gobierno del Estado Eliseo Morales
Rodríguez.
d) Titular de la Unidad Estatal de Protección Civil.
Wilebaldo Alatriste Candiani.
3. Del Ayuntamiento de Hermosillo.

a) Presidente Municipal de Hermosillo Ernesto Gándara
Camou.
b) Dirección de Desarrollo Urbano y Obras Públicas
municipal Javier Hernández Armenta.
c) Dirección de Inspección y Vigilancia Municipal
Alejandro Sugich Prandini.
d) Dirección de la Unidad de Protección Civil Municipal.
Roberto Copado Gutiérrez.
384
Informe preliminar
OCTAVA. Existe referencia de un solo caso de

negligencia médica. En los demás casos reportados, no
existe prueba demostrativa de que hubiera habido negligencia
médica en la atención que se proporcionó a los niños y
adultos que sufrieron lesiones a consecuencia del incendio
ocurrido el cinco de junio de dos mil nueve en la Guardería
ABC, ubicada en Hermosillo, Sonora.
ATENTAMENTE
México, Distrito Federal, 26 de febrero de 2010.
MAGISTRADOS INTEGRANTES DE LA COMISIÓN

INVESTIGADORA DE LOS HECHOS ACONTECIDOS EL
CINCO DE JUNIO DEL DOS MIL NUEVE EN LA
GUARDERÍA ABC DE HERMOSILLO, SONORA.
__________________________________________
MARÍA DEL ROSARIO MOTA CIENFUEGOS
___________________________________
CARLOS RONZON SEVILLA
385

Informe Preliminar Comision ABC

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INFORME PRELIMINAR SOBRE EL EJERCICIO DE

LA FACULTAD DE INVESTIGACIÓN 1/2009.

I. Descripción de los hechos presumiblemente constitutivos

II. Marco Jurídico. ....................................................................2

III. Origen y situación actual de los convenios de subrogación

IV. Origen y situación actual de los convenios de prestación

V. Relación de elementos de juicio........................................74

VI. Diagnóstico general de guarderías ..................................89

A) Muestra matemática de ciento cincuenta y un

VII. Guardería ABC, sociedad civil. .....................................161

VIII. Negligencia Médica ......................................................368

IX. Conclusiones generales. ................................................375

INFORME PRELIMINAR SOBRE EL EJERCICIO DE

En cumplimiento a lo establecido en las reglas 19 y 20

I. Descripción de los hechos presumiblemente

El cinco de junio del dos mil nueve, en la ciudad de

La guardería de referencia prestaba servicio a hijos de

II. Marco Jurídico.

El primer objetivo particular de la investigación

La finalidad de ese diagnóstico es dar herramientas para

La circunstancia de que el incendio en el que perdieron

análisis del marco jurídico se deba constreñir a ese instituto

Revisados los ordenamientos enunciados en el

El tema de operación de las guarderías comprende dos

del servicio de guarderías, emitida por el propio instituto en

La revisión de las normas en el aspecto de la vigilancia

El resto de las disposiciones normativas citadas en el

trascendentes para el análisis propuesto como objetivo de

Efectivamente, la Ley Federal de los Trabajadores al

Tampoco cobran aplicación para el objeto de la

funcionamiento de los servicios de guarderías que presta el

Las restantes Normas Oficiales Mexicanas enunciadas

Tampoco cobran aplicación para la investigación los

Finalmente, la revisión de los tratados internacionales

Entre las convenciones internacionales suscritas

Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos,

Tales instrumentos coinciden en establecer diversas

Como efecto inmediato de la celebración de tales pactos

El fin directo perseguido a través de las adecuaciones

así como la obligación de atenderlos y cuidarlos buscando

En suma, los tratados internacionales celebrados por

Por tanto, la aplicación de tales convenciones al tema

El artículo 123, apartado A, fracción XXIX, de la

trabajadores, campesinos, no asalariados y otros sectores

A través de este derecho el Estado incorpora en una

El Estado social surge dentro de un contexto histórico

En México, la incorporación de los derechos sociales en

La afirmación de que con las leyes protectoras del

la fracción XXIX del artículo 123 constitucional que, en su

La disposición en comento fue reformada en mil

El diecinueve de enero de mil novecientos cuarenta y

En esa primera ley se comprendieron dentro del Seguro

profesionales, enfermedades generales y maternidad e

Dentro del capítulo de seguro de enfermedades no

El uno de abril de mil novecientos setenta y tres entró en

La iniciativa presentada pretendió recoger las diversas

expedición y buscó satisfacer las demandas de la población

Se consideraron los distintos estudios técnicos

En efecto, la Ley Federal del Trabajo de mil novecientos

Por obvias razones, esa disposición generó todo tipo de

Con las reformas a la Ley Federal del Trabajo de mil

del Seguro Social de prestar los servicios de guardería infantil

Así, en la Ley del Seguro Social de mil novecientos