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Introducción y objetivos.
En este trabajo expondremos algunos temas de los que consideramos centrales dentro de la
amplitud de contenidos que el mismo ofrece.
El análisis lo haremos siempre sin dejar de ver las conexiones del mismo con la actividad
financiera del Estado, dejando de lado aquellos corolarios que, si bien son de gran interés e
importancia, no están de forma inmediata relacionados con ella.
Desde un primer y general acercamiento debemos apreciar que la actividad financiera del
Estado es aquella actividad estatal encaminada a proveer recursos a las arcas del Estado
para efectivizar las erogaciones que sean necesarias a los fines de satisfacer las necesidades
públicas. En este sentido, y es aquí donde el tema que es título de trabajo cobra vital
importancia, hay que decir que dentro de esos recursos mencionados en la definición
encontramos al crédito. Es el crédito uno de los más importantes recursos con los que
cuenta el Estado para llevar a cabo su actividad y el mismo deriva de la confianza pública.
Sabido es por nosotros que no es el único recurso con que cuenta, ni el más importante ya
que es notoria la importancia de los tributos, principalmente de los impuestos en la cuantía
del tesoro nacional.
Dejando a salvo esto, procederemos a analizar aquellas cuestiones del endeudamiento del
estado nacional que nos resulten de mayor interés y que a nuestro entender, posiblemente
viciado por falta de conocimiento y prematurez, sean más importantes en relación con la
actividad financiera del estado nacional.
Introducción al endeudamiento del estado. Concepto.
El endeudamiento es aquella situación en la que se encuentra un sujeto por el hecho de
existir a su respecto un conjunto de obligaciones de pago, contraídas con otras personas e
instituciones.
No nos introduciremos de lleno en los motivos que dan lugar al endeudamiento aunque si
analizáramos con mayor énfasis los tipos del mismo, específicamente nos enfocaremos en
la deuda externa nacional y los efectos y repercusiones que tiene la misma en la actividad
financiera del Estado.
Como primera distinción, podemos decir que existen dos ramas generales en las que se
puede dividir el endeudamiento estatal: Por un lado tenemos el endeudamiento externo, que
es “la parte de la deuda de un país que está en manos de acreedores extranjeros, entre
ellos bancos comerciales, gobiernos o las instituciones financieras internacionales1”. Y
por el otro encontramos el endeudamiento interno, que es la deuda que mantienen los
mismos agentes [pertenecientes a la administración nacional] pero en el territorio que rige
la ley del estado deudor” 2
Entre los autores de nuestra materia que realiza una distinción más cabal de ambos tipos de
deuda encontramos a Villegas que los diferencia desde un punto de vista económico y
jurídico.
Económicamente la deuda es interna cuando el dinero obtenido por el Estado en préstamo,
surge de la propia economía nacional. En cambio, la deuda es externa si el dinero prestado
proviene de economías foráneas.
Según éste autor, desde el punto de vista económico, la diferencia es significativa. En el
momento de la emisión y negociación, la deuda interna significará una trasferencia del
poder de compra privado hacia el sector público, lo cual no ocurre en el caso de la deuda
externa, ya que el Estado ve incrementadas sus disponibilidades; pero como el dinero
proviene del exterior, ello no significa merma en las disponibilidades monetarias de las
economías privadas nacionales.
También el doctrinario resalta la importancia en la diferencia al momento del reembolso y
pago de intereses, ya que si la deuda es interna, esas riquezas permanecen en el país,
mientras que si la deuda es externa se traspasan al exterior. De ello surgen importantes
consecuencias en lo relacionado a la carga de la deuda pública a generaciones futuras. No
es posible olvidar, tampoco, las importantes implicancias políticas que puede tener el hecho
de que la deuda sea interna o externa.
Por otro lado y desde un punto de vista jurídico, deuda interna es aquella que se emite y se
paga dentro del país, siendo aplicables las leyes nacionales y teniendo jurisdicción los
1
http://www.enciclopediafinanciera.com/definicion-deuda-externa.html
2
https://www.definicionabc.com/economia/deuda-externa.php
tribunales nacionales. Desde este punto de vista, es indiferente que los prestamistas sean
nacionales o extranjeros y que los fondos amortizados queden en el país o en definitiva
vayan al exterior.
En lo que respecta a la caracterización jurídica de lo que debe considerarse deuda externa,
expresa Villegas que no hay unanimidad doctrinal, y los autores han empleado diversos
criterios: lugar de emisión de los títulos, moneda elegida, lugar del pago de la deuda, etc.
En su opinión jurídicamente la deuda es externa cuando el pago debe hacerse en el exterior,
mediante la trasferencia de valores, y especialmente cuando no es aplicable la ley nacional
sino la extranjera.
En el presente trabajo usaremos está distinción de endeudamiento para guiar la metodología
del mismo, haciendo hincapié en la deuda externa nacional tratando de realizar un análisis
lo más acabado posible teniendo en cuenta la amplitud histórica y fáctica del tema que nos
aborda.
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HISTORIA Y EVOLUCIÓN DE LA DEUDA EXTERNA ARGENTINA. Por Elio H. H. Carro - Octubre de 2006
externa contraída por las provincias, por cuestiones expositivas y para no exceder los
limites del trabajo que nos convoca decidimos acotar nuestro trabajo al análisis de la deuda
externa contraída por el Estado Nacional, aunque sin descartar la posibilidad de referirnos
en algún momento a la situación de las provincias pero sin entrar en el fondo de dicho
asunto.
El tema es sin lugar a dudas de los más debatidos y cuestionados dentro de la actividad
financiera.
Ya definido el tema e introducidos en la importancia del mismo para la actividad financiera
del estado, vamos a proceder a hacer una reseña – si bien breve, pero no por eso carente de
importancia- de los orígenes y evolución de la deuda externa nacional en nuestro país.
Siguiendo con la evolución histórica; para los años 70 el Presidente Nixon declara la
inconvertibilidad dólar - oro devaluando así las reservas y el respaldo de casi todas
las naciones del mundo. Argentina siguió participando como socio del FMI con una
cuota de 150 millones de dólares pero ya no convertibles en oro.
Con esta decisión Estados Unidos de América violó el acuerdo de Bretton Woods (que
acordó una moneda internacional con respaldo oro);
Consecuentemente se desreguló el control de transferencias financieras para facilitar la
absorción de dinero superabundante y sin respaldo oro, con esta decisión se violó al
Convenio Constitutivo del FMI (que en su artículo VI prevé el control de transferencias
financieras).
Entonces, el sistema financiero al funcionar solamente con deuda, los golpes de estado y las
dictaduras militares estalladas simultánea y concatenadamente en todos los países
latinoamericanos no fueron hechos aislados, constituyeron la respuesta estratégica a la
necesidad de deudores que padecía el sistema financiero internacional por superabundancia
de divisas que ahora habían perdido el respaldo oro.
En nuestro país comienza un proceso de endeudamiento y apertura financiera internacional,
cuyo origen se remonta al “Rodrigazo”, o suba de tarifas orquestada en 1975 por el ministro
Celestino Rodrigo. A partir de dicho momento, la emisión monetaria dejó de referenciarse
en el PBI, para tomar como nueva referencia las reservas en dólares estadounidenses, bajo
dicha referencia se abre el mercado nacional a productos extranjeros y los recursos
aduaneros dejaron de ser recursos parafiscales, para constituirse -como en su concepción
clásica- en recursos fiscales. Aquí se advierte la tercera incidencia del sistema financiero
internacional en la legislación nacional.
El 12 de abril de 1976 se modifica el art. 1º del Código Procesal Civil y Comercial
de la Nación, permitiendo prorrogar jurisdicción y transfeir las controversias
contractuales a jurisdicción extranjera, con esta modificación perdimos inmunidad
jurisdiccional para resolver los conflictos contractuales que indirectamente
involucran intereses Nacionales.
En materia contractual los bancos privados internacionales autorizados por la Ley 21.526,
se constituyeron en banca mayorista para la venta de divisas, instrumentando
contractualmente la cesión de jurisdicción.
Consecuentemente se aceptó contractualmente la legislación y jurisdicción extranjera
reconociendo al anatocismo (que fuera prohibido por el Código Civil hasta 1991, momento
en que fue aceptado por la Ley de convertibilidad Nº 23.928, modificando el art. 623 del
Código Civil); y cuando sucedió la devaluación de 1980/1981 el estado nacional a través de
los seguros de cambio reconoció la deuda de estos bancos, canalizándola en bonos en
dólares estadounidenses generadores de nueva deuda externa.
Consecuentemente la prórroga de competencia aceptada por el artículo 1 del Código
Procesal Civil y Comercial de la Nación, marcó el inicio de la capitalización de intereses en
el pago de servicios de la deuda externa, pese a que el anatocismo fue admitido en la
legislación Argentina recién con la Ley de convertibilidad N° 23.928/91.
El año 1977 marca la modificación del sistema financiero, es decir, cambia la
política crediticia, concentrando el financiamiento de la producción en la banca
extranjera a tasas que hacen imposible la rentabilidad de la industria argentina.
Como adelantamos más arriba, con la nacionalización de la banca en 1946, el sistema
financiero fue fondeado con recursos públicos.
Dicho proceso, con algunas variables, subsistió hasta el año 1977 en que el sistema
financiero (público y privado) se abrió al mundo, lo cual implica que los bancos públicos ya
no van a ser fondeados con recursos nacionales, sino que pasan a ser intermediarios
mayoristas del sistema financiero, captando recursos de un mercado internacional de
capitales financieros en divisas extranjeras, lo cual genera por un lado una gran mesa de
dinero internacional, dado que se pasa a depender de una divisa extranjera para financiar el
desarrollo nacional, y por el otro generar un paraíso financiero de tasas para captar divisas a
cualquier costo y sin carga tributaria, dado desde dicho momento Argentina pasa a pagar la
tasa internacional comparada, garantizada por el BCRA, más alta del mundo y libre de
impuestos, lo cual hace imposible el desarrollo de la industria a una tasa financiera
internacional competitiva, generando la sustitución de una fábrica por un banco.
Desde dicho sistema, los bancos públicos provinciales también pasaron a intermediar en el
mercado financiero internacional, y el endeudamiento nacido de dicho sistema canalizó su
capitalización en manos privadas. Pero además, para sostener dicho sistema fueron
endeudadas las empresas públicas que tomaron préstamos en divisas para volcarlos sobre el
sistema financiero.
Para 1980, las necesidades financieras de Estados Unidos llevaron las tasas de
interés internacional a niveles insospechados, generando en los deudores el
incumplimiento de las obligaciones asumidas; luego, ante la imposibilidad nuevos
endeudamientos de empresas públicas y frente a la adversa situación financiera
internacional, sobrevino la crisis de 1981.
El resultado de esta traslación estratégica es que nuestra industria nacional tiene el costo
financiero comparativo internacional más caro del mundo, haciendo inviable las
exportaciones de manufacturas, debiendo recurrir a políticas de dólar alto para que la
exportación se convierta en un negocio rentable, lo cual genera efectos inflacionarios
internos por la emisión de moneda para comprar divisas.-
Este acuerdo quita la facultad conferida a las Aduanas de valorizar el producto que se
importa, para transferirlas al importador y eventualmente que la aduana impugne tal
declaración; consecuentemente el manejo de la base imponible por el importador y los
topes arancelarios introducidos por el nuevo código aduanero generaron que los aranceles
aduaneros dejaran de incidir en el precio final del producto colocado en el mercado
nacional, desalentando tangencialmente la industria nacional por permitir colocar dicho
producto importado a un precio más bajo que los productos producidos en el país.-
En 1992 se sanciona la ley 24.156 de administración financiera del estado, por esta
ley se emiten -como cheques- bonos para sostener la convertibilidad y el sistema
financiero, y cuando los acreedores pasaron a cobrar, Argentina entro en cesación
de pagos. Por el artículo 70 de esta ley se estableció que los pagos de comisiones
por la venta de bonos conforman deuda externa.
En 1993 vio luz la ley Federal de Educación N° 24.195, proyecto de organismos
internacionales atado a un crédito internacional cuya ejecución también pagó
comisiones constitutivas de deuda externa.
En Argentina entre 1992 y el año 2000 se pagaron más de 1000 millones de dólares de
ahorro argentino en comisiones a funcionarios públicos y privados nacionales y extranjeros
constitutivos de deuda externa.
Complementa lo analizado los Tratados Bilaterales de Inversión firmados entre los años
1992 y 1994 por Argentina con distintos países.
Por estos tratados Argentina cedió la inmunidad jurisdiccional nacional. Estos tratados
fijaron como jurisdicción arbitral las comisiones del CIADI, organismo dependiente del
BM, y las causas llevadas a dicha comisión (TGN, Telefónica, Nerón, etc.) han impuesto
sanciones económicas a la Argentina por las pérdidas de ganancias que significó la salida
de la convertibilidad, generando no solo una forma indirecta de manejar las políticas
económicas nacionales, sino que además canalizan el nacimiento de nueva deuda externa.
Este proceso de endeudamiento, no solo modificó la legislación nacional sino que además
transfirió en 30 años solo en Argentina un promedio por cabeza y por año de 250 dólares de
ahorro proveniente de sectores bajos, medios y medios altos de la sociedad, al 2,3% de su
vértice más alto y al exterior, lo cual se refleja así: mientras a mediados de los años 70, 7 de
cada 10 argentinos eran propietarios de su casa, hoy 3 de cada 10 argentinos son
propietarios de su casa.
Este proceso también frenó el desarrollo productivo, desde que el sistema de
intermediación financiera internacional así instituido, generó no solo el pago de la tasa de
interés comparada más alta del mundo, sino también un proceso de transferencia de riqueza
del ahorro nacional al resto del mundo.
Con este quinto elemento aparece en escena los tratados internacionales de doble o múltiple
imposición, que grava renta de extranjeros radicados en argentina o argentinos radicados en
el extranjero y deduce en caso de tributar en el país de origen.
Es por ello que hoy por cada peso que ganamos o gastamos los argentinos, once centavos
salen al extranjero en concepto de pago de servicios de deuda, sin la posibilidad de analizar
la legitimidad de los instrumentos en que se sustenta el pago y sin la posibilidad de formar
profesionales para analizar profundamente su tratamiento.-
Con esta proyección, no solo se aumentará el IVA por una constante disminución de
ganancias –conforme lo inducen las políticas corporativas-, y será imposible manejar una
tasa financiera internacionalmente competitiva para impulsar el desarrollo nacional, sino
que para el año 2016 por cada peso que ganamos o gastamos, veinticinco centavos saldrán
al extranjero en concepto de pago de servicios de deuda, sin la posibilidad de analizar la
legitimidad de los instrumentos en que se sustenta el pago; y el planteo será canje de tierra,
energía y agua indispensable para la vida humana, por papel moneda impreso en otras
latitudes bajo la forma de bono y configurativo de deuda externa.
BIBLIOGRAFIA:
Evolución histórica de la deuda externa: HISTORIA Y EVOLUCIÓN DE LA DEUDA EXTERNA
ARGENTINA. Por Elio H. H. Carro - Octubre de 2006.
Incidencia de la deuda externa en la legislación nacional y en las finanzas públicas:
Jorge Saverio Matinata. Ponencia presentada en el 1º Simposio sobre “Derecho financiero y
deuda externa” realizado en el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal los días 3 y 4 de
diciembre de 2009.
VILLEGAS, Héctor: “Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario”, 7ª edic., edit. Astrea,
2007.