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Profesor de Derecho Constitucional en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos 

Cuando se nos pregunta ¿cuál es la mejor forma de gobierno?, es común fácilmente


contestar: "la democracia". Pero, ¿qué entendemos por democracia?; ¿capaz, el
gobierno del pueblo o de la mayoría del pueblo?, ¿el gobierno de la mayoría con la
participación de la minoría?, ¿el control directo e indirecto del poder por parte del
pueblo? Bueno, la democracia es eso y muchas otras cosas más; es decir, la
democracia no es sólo una forma de gobierno, sino un estilo o forma de vida
política de un pueblo. 

Para comprender y entender mejor el funcionamiento de un sistema político, es


menester considerar que, a su alrededor giran una serie de otros sub-sistemas que
lo influyen o que, en su defecto, reciben la influencia de él; cada uno de ellos, en
mayor o menor grado. Lo económico, lo social, lo cultural, lo jurídico, entre otros,
son aspectos o sub-sistemas que, en alguna medida, tienen que ver con el
funcionamiento del sistema político; y, en consecuencia, son estos factores los que
lo van a regular, haciendo que éste sea "más o menos democrático". 

En ese sentido, se trata de identificar, por su funcionamiento, quién o qui énes son
los beneficiarios de sus resultados. ¿Será la gran mayoría del pueblo?, ¿un sector
importante de él?, o ¿sólo un sector diferenciado y minoritario del pueblo? La
respuesta la encontramos en cada uno de los hogares, en las calles, en los colegios
y en las universidades, en los centros laborales y en cada una de las instituciones
sociales, culturales y deportivas; es decir, en todo el Perú. En el "Perú profundo";
no en el Perú que nos muestran quienes manejan el poder político y económico,
sino en ese Perú que sentimos y percibimos a través de las expresiones y
manifestaciones espontáneas, la de todos los días, de quienes conforman la nación
peruana. 

La democracia, como estilo de vida, se desarrolla en función del desarrollo cultural


de un pueblo. Pero, en el entendido que desarrollo no es sólo proveer de bienes
materiales a quienes pueden acceder a ellos, promoviendo un estado de bienestar
diferenciado, donde lo económico predomine sobre lo social y político, sino un
desarrollo donde el bienestar se encuentre acompañado de un espíritu de
compromiso de participación en el manejo del poder de parte de cada uno del
pueblo. Es decir, lo que se quiere no es una democracia que se impone o "por
decreto", sino una democracia que se va creando, formando y logr ando en el diario
vivir de una sociedad, de una nación. 

En cuanto a las motivaciones políticas, si en algo se parecen, la Constitución de


1979 y la de 1993, es que tienen el mismo origen; ambas se elaboraron, según se
dijo, por que se tenía que crear o establecer una "nueva democracia" ("distinta a
las anteriores"). Es decir, se pretendió crear un nuevo estilo de vida política,
basado en una nueva norma fundamental. Pero, no se consideró que, no es sólo la
norma la que hace cambiar las costumbres, conductas y actitudes de las personas;
éstas varían de actitud en la medida que su cultura, en este caso política, se
encuentra más desarrollada; para ello, hay que darle oportunidad al pueblo para
que éste se sienta comprometido y co-responsable de los resultados del manejo del
poder o, lo que es lo mismo, hacerlo sentir importante en cuanto el pueblo es
dueño de su propio destino. 

Para conseguirlo, lo primero que debemos hacer es educarlo ("si el pueblo es el


soberano, hay que educar al soberano"). En ese sentido, lamentablemente, los
gobernantes hacen lo contrario, al aplicar el sistema maquiavélico ("manten
ignorante a tu pueblo, para que así mejor lo puedas gobernar"; "dale circo aunque
no le des de comer"; "divide y gobernarás") -¿qué vigentes están estas
recomendaciones, verdad? Cualquier semejanza de ellas con la realidad política del
Perú actual, es pura coincidencia. 

Lejos aún estamos de haber sentado las bases para edificar una verdadera
democracia. A duras penas, lo que habíamos podido avanzar hasta el 5 de abril
de1992, violentamente se estancó; iniciándose a partir de esa fecha un marcado
retroceso, reitero, en el aspecto político, ya que, no podemos ser mezquinos, en lo
económico avanzamos pero con un precio muy alto: el sacrificio diario y
permanente del pueblo peruano (único héroe de esta etapa de la vida política del
Perú).La "democracia constitucionalizada o impuesta" dura el tiempo que
permanecen en el poder quienes la imponen; en la práctica, resulta ser sólo un
instrumento de gobierno. Por ello, no es extraño que, invocando su nombre,se
hayan cometido las más flagrantes inconstitucionalidades y las más escandalosas
violaciones a los derechos humanos. 

Por servir como instrumento, su vigencia es efímera; y al ser efímera es negativa


políticamente. Para hacerla duradera y positiva, hay que proveer al sistema de
instrumentos o instituciones políticas que, día a día vayan creando conciencia, es
decir escuela, en la mente, conducta y actitud de cada uno de los que conforman la
sociedad política. 

Interesados, como estamos, de encontrar esos instrumentos que puedan coadyuvar


a ir creando conciencia de participación del pueblo, es que nos vamos a detener a
analizar algunos, de muchos otros, mecanismos que permitirían democratizar,
paulatinamente, el funcionamiento del sistema; pero, antes, veamos cómo es que
funcionan algunos de ellos. 

 
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Dos términos son los que consideramos importantes precisar en su real concepción,
con la finalidad de identificar con mayor facilidad si es o no democrático un sistema
o, por el contrario, si sólo tiene el nombre. Esos términos son: "legalidad" y
"legitimidad". 

Por cierto, el común de las gentes, inclusive los políticos de profesión, utilizan estas
dos palabras como si tuvieran la misma significación. Pero, no es así; a la palabra
"legalidad" le debemos dar una connotación jurídica, y al término "legitimidad" una
concepción sociológico -política. 

En consecuencia, es legal lo que está de acuerdo a la norma jurídica; es decir,


cuando los hechos, acciones, decisiones, etc. se encuadran dentro del
ordenamiento jurídico vigente. Esto es, podemos estar en desacuerdo con lo que
establece la norma pero, en este caso, para ser legales, sólo es necesario que esas
acciones se ajusten a ella. 

En cambio, es legítimo lo que la mayoría del pueblo desea, pretende o aspira; es


decir, los hechos, acciones y decisiones serán legítimas, cuando éstas se
fundamenten en la voluntad popular. De ello deducimos, por ejemplo que el poder
que ejerce un parlamento puede ser legal (al ser elegidos sus miembros de
conformidad a lo establecido en la norma) pero, puede, a su vez, ser ilegítimo si
éstos ya no tienen el apoyo del pueblo que los eligió. 

Por lo que, para ser democrático el sistema, éste además de ser legal, debe contar
con un mecanismo que permita mantener la legitimidad. En ese sentido, la nación
no debe ser utilizada como un instrumento de poder, a la cual sólo se le consulta
cada cinco años, sino que su participación efectiva debe ser más frecuente, de
modo tal que el ejercicio del poder de las autoridades sea más legítimo. 

Es naturalmente fácil que el detentador del poder lo ejerza legalmente, por dos,
cinco, diez o más años; para ello, basta con producir normas positivas que vayan
encuadrando jurídicamente las decisiones de poder, aunque éstas estén en contra
de las aspiraciones de la ciudadanía. Aquí estamos frente a un poder legal, pero
ilegítimo. 

El gobernante o parlamentario de hoy, elegido ayer, cree que el poder que ejerce,
desde el primer día que comienza su mandato, es legal y legítimo hasta el último
día en que éste termina. Grave error y, sobre todo, equivocado criterio, pues, es allí
donde se inicia la desnaturalización del sistema, creando un panorama donde los
que tienen mayor vocación de poder, pueden mejor desarrollarse y, con ello,
procurar un manejo autoritario del mismo. Por eso, los analistas políticos no se
equivocan, cuando califican al actual régimen en el Perú de "presidencialismo
autoritario". 

La preocupación permanente del legislador, como antes debió ser la del


constituyente, debe ser la de adecuar la legislación existente a un estado en el que
se despersonalice el ejercicio del poder, se desconcentre su manejo y, en especial,
su conducción no se efectue a espaldas de la voluntad del pueblo, que es donde
realmente reside el poder, y que, para este efecto, es identificado como la fuente
de las decisiones políticas. 

La legalidad y la legitimidad deben desarrollarse paralelamente; ni legalidad sin


legitimidad, ni legitimidad sin legalidad le hacen bien a la democracia, por el
contrario la deforman o, como ya dijimos, la desnaturalizan. 
Un gobierno legal o constitucional, sin legitimidad, tiende a institucionalizar una
dictadura y, como tal, vendría a ser una dictadura constitucionalizada; es decir, un
poder cuyo ejercicio se fundamenta en la norma jurídica pero, éste no se inspira en
la voluntad popular -es el poder legal el que se impone-. Este tipo de gobierno es el
que, al desarrollarse, termina siendo autoritario o totalitario. 

Un gobierno legítimo, sin legalidad, es aquel en el que el poder no toma en cuenta


la norma, o en todo caso forzadamente la adecua a él, se fundamenta
exclusivamente en la voluntad popular (la autoridad gobierna calculando las
encuestas); son los gobiernos que surgen en aquellos países de escasa cultura
política. De allí que, se puede decir, que este tipo de gobernantes son los que
trafican con la ignorancia y necesidad del pueblo. 

Como vemos, todos los extremos son malos; cuando más cerca están la legalidad
con la legitimidad, más cerca estamos a un sistema político verdaderamente
democrático. 

 
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Los instrumentos más efectivos para evitar el abuso del poder, por parte de un
determinado Órgano o Poder del Estado (o de la persona o grupo político que lo
maneja o preside), son los mecanismos que, establecidos en la norma
constitucional, permiten que los Órganos políticos del Estado (Ejecutivo y
Legislativo) se controlen entre ellos, de manera tal que no exista un abuso del
poder por parte de uno con relación al otro, o que uno de esos Órganos termine
dependiendo del otro, perdiendo así su autonomía consagrada en la Carta
Fundamental. 

La interpelación, la censura, el retiro de confianza, entre otras, son las instituciones


de control político del cual puede hacer uso el parlamento, para evitar el abuso del
poder por parte del Ejecutivo (Consejo de Ministros); por su parte, el Presidente de
la República tiene la facultad de disolución del parlamento, como contrapeso a un
uso irrracional de la facultad parlamentaria. Al respecto, con la existencia de estas
instituciones en nuestro ordenamiento jurídico, aparentemente el problema del
control inter-poderes del Estado estaría solucionado pero, está comprobado que
ellas no funcionan y no funcionarán si antes no se modifica el sistema de
renovación de los órganos estatales. 

La duración del mandato parlamentario es el mismo del mandato presidencial


(cinco años), la renovación de ambos se realiza paralelamente -en la misma
elección-; por lo tanto, la elección del Ejecutivo se ve reflejada en la elección del
Parlamento. 

En consecuencia, al final tenemos que el partido político (o grupo político


"independiente") que maneja el Poder Ejecutivo es el mismo que tiene el control del
Poder Legislativo. Por ello, nos preguntamos: ¿una mayoría parlamentaria podrá,
por ejemplo, censurar a un ministro o consejo de ministros que proviene de su
mismo grupo político?; evidentemente, la respuesta es negativa. Entonces, así
tenemos que no puede funcionar un mecanismo de control si, los que están en la
obligación de usarlo, no lo aplican por los compromisos político -partidarios
asumidos cuando fueron elegidos. 

Sólo de la experiencia que se tiene desde 1980, con la Constitución de 1979 y luego
con la de 1993, período dentro del cual hemos tenido hasta cuatro elecciones
presidenciales y parlamentarias, es posible confirmar que en esas cuatro ocasiones,
en una más o en otras menos, los resultados electorales le han dado al partido o
grupo político que ganó la presidencia, también el triunfo a nivel parlamentario, al
permitirle obtener la mayoría absoluta del total de sus miembros; razón ésta que,
excepto un caso aislado -un ministro de agricultura fue censurado en el primer
gobierno fujimorista-, no nos ha permitido luego comprobar que el parlamento ha
hecho uso de estas facultades. 

La inoperancia parlamentaria, en ese sentido, nos podía hacer imaginar que


estabamos en el mejor de los mundos, como aquel que nos pintan los gobernantes
de turno; pero, comprobado está que, por el contrario, nos encontrabamos en otro
mundo, distinto a nuestra propia realidad. Allí están los resultados. 

En todo caso, es menester señalar que el artículo 130 de la Constitución de 1993


establece que, dentro los treinta días de haber asumido sus funciones, el Presidente
de Consejo de Ministros, con su gabinete, debe concurrir al Congreso para exponer
y debatir la política general del gobierno, planteando al efecto cuestión de
confianza. Esto último, es la novedad de la actual Carta que debemos destacar. 
No sólo se trata simplemente de obligar al gabinete ministerial para que exponga
su programa de gobierno ante la representación parlamentaria, sino que, lo que es
más importante, indirectamente, hace que el propio parlamento resulte ser
igualmente responsable de la ejecución del programa de gobierno cuando tiene que
decidir sobre la cuestión de confianza. En ese sentido, el constituyente fue
consciente de considerar que, un programa gubernamental, no puede ejecutarse si
no cuenta con la legislación que, elaborada por el Congreso, implemente los 

mecanismos legales que posibiliten su aplicación. Es decir, la política general del


gobierno requiere en la práctica la aprobación parlamentaria. 

Al igual de lo que acontece con los mencionados primeros mecanismos de control


político, el de la implícita aprobación del programa de gobierno, adolece del mismo
defecto de aplicación. Mayoría parlamentaria conducida por el mismo sector que
maneja el Poder Ejecutivo, está siempre al servicio de los objetivos presidenciales. 

Un parlamento sometido al Ejecutivo (léase Presidente de la República) no sirve a


su pueblo que lo eligió, sino al personaje que lo postuló; es decir, es un Poder
Legislativo que no representa al pueblo, sino a los intereses y aspiraciones
coyunturales del jefe o líder de la agrupación política que, transitoriamente, maneja
la mayoría. 

En conclusión tenemos que, lo que pudo haber sido positivo como medio de control,
termina siendo innecesario, inoperante y, sobre todo, un medio de distorsión del
manejo democrático del poder. De esto, se deduce que el control inter -poderes del
Estado está allí, en la Constitución, en la constitución escrita (como diría Lasalle:
"la hoja de papel") pero, no en la práctica, al no ser utilizada; es decir, al final
tenemos, por todo ello, una constitución nominal (según Loewenstein: aquella que
no rige, no tiene vigencia y no se respeta, porque las condiciones sociales, políticas
y económicas no están adecuadas para su cumplimiento). 

Un parlamento que no controla ni fiscaliza, se convierte sólo en productor de leyes


por encargo (en este caso del Ejecutivo) y, lo que es peor, como quiera que la
acción legislativa se encuentra bajo control digitalizado del Ejecutivo, los propios
proyectos de ley no son suficientemente analizados y estudiados; se aprueban a
una velocidad por demás sospechosa y preocupante, dando origen a leyes
inconstitucionales, tanto en la forma como por el fondo, las cuales no pueden ser
sometidas al órgano de control constitucional (Tribunal Constitucional), ya que éste,
incompleto como está, no puede resolver sobre las acciones de inconstitucionalidad. 

Por su parte, un Ejecutivo que no es controlado y, por el contrario, éste,


indirectamente, controla al Legislativo, termina siendo el verdadero detentador
centralizado del poder, el mismo que, por ser vertical en su manejo interno, resulta
siendo su jefe (el Presidente de la República) el verdadero controlador del poder;
esto es, dictadura o presidencialismo autoritario. 

Esta realidad en el manejo del poder, no se parece en nada a la separación de


poderes o separación de funciones que, como principio o elemento constitutivo,
debe inspirar al Estado de Derecho. Por lo tanto, si no hay separación de poderes,
no existe el Estado de Derecho; en consecuencia, lo que tenemos en el Perú es un
"Estado Constitucional de Derecho, nominalmente establecido". 

Frases como: "el pueblo es el soberano", "el pueblo es sabio", "el pueblo es dueño
de su propio destino", entre otras, sólo han servido, sirven y serviran para
manejarlo desde las urnas, manteniéndolo de espaldas a su propia realidad. 
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Un tema poco tomado en cuenta, es el relativo a los controles internos en los
mismos órganos políticos (Ejecutivo y Legislativo); es decir, los mecanismos que
buscan despersonalizar o desconcentrar el manejo interno de estos órganos
estatales. 

La necesidad del refrendo ministerial para convalidar los actos del Presidente de la
República, prevista en el artículo 120 de la Carta Polí tica de 1993, obliga al
Presidente a contar con la participación de su Consejo de Ministros en la toma de
decisiones; este es un control intra-poder. Necesario, en la medida que evita el
manejo individualista del mismo pero, ineficaz, cuando el Presidente tiene la
facultad de remover de su cargo a cualquier ministro, sobre todo al que no esté de
acuerdo con él. 

Cuando menos se siente la presencia de los ministros en la acción de gobierno, es


porque la acción del Presidente se hace más notoria y, si esto es así, lo que se está
desarrollando es el manejo personalizado del poder por parte del Presidente,
pasando a ser los Ministros de Estado simplemente "secretarios del Presidente". Por
cierto, esta no fue la intención del constituyente cuando estructuró el Or gano
Ejecutivo. 

En el Parlamento, la necesaria participación de las Comisiones dictaminadoras para


el estudio y análisis de los proyectos de ley, resulta ser un medio de control intra-
poder; permite y obliga a un tratamiento más técnico y especializado del proyecto,
de aquel que se da en el pleno del parlamento, donde sus miembros no trabajan
para el pueblo que los eligió, sino para las graderías o, lo que es más exacto, para
el Presidente de la República quien es el que, indirectamente, los controla. 

Un Parlamento en funciones, bajo esas características, es con el que actualmente


contamos. La mayoría parlamentaria es la que lo gobierna, sin la participación
efectiva de la minoría. Una mayoría que se impone, sin escuchar ni tomar en
cuenta lo que la minoría propone, no es democracia; eso es dictadura de la mayoría
y, por lo tanto, negativa para el manejo democrático del poder. 

 

 
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Cada vez se hace más sensible percibir la acción personal del Presidente de la
República, en cuanto acontecimiento político se produce, en especial, en aquellos
casos en que pueda obtenerse beneficios de mejora de imagen presidencial. 

Son los resultados de las encuestas, las que le van indicando al Presidente cómo,
cuándo y dónde actuar, aunque para ello, tenga que utilizarse los fondos públicos. 

Esta utilización indebida del erario nacional es, en la práctica, una malversación de
fondos por parte del Ejecutivo y, como tal, ilegal y anticonstitucional. 

El personalismo y caudillismo es lo que, desde hace muchas décadas, siempre se ha


criticado en los partidos políticos, cuando se comprobaba la forma cómo eran éstos
manejados. Pero, observamos que las agrupaciones políticas auto-calificadas como
"independientes" son las que más y mejor se inspiran en esta forma de conducción. 

Para el efecto, de las actuales agrupaciones políticas no partidarizadas que hoy


(tanto a nivel nacional o municipal) tienen poder, porque sus miembros ocupan
cargos políticos, basta preguntarnos: ¿cómo eligieron a sus candidatos?, ¿cuándo
se reunen sus congresos o asambleas nacionales?, ¿cómo eligen a sus autoridades
internas que dirigen su agrupación?, para darnos cuenta que, ninguna de estas
preguntas tienen una respuesta precisa. Es que, el manejo de la agrupación es más
vertical, del que antes tuvieron los partidos políticos. Son los fundadores de esas
agrupaciones los que, con una pequeña camarilla, dirigen y tienen todo el control
interno del movimiento político no partidarizado. En consecuencia, en ese sentido,
estamos peor que antes. La participación organizada de los ciudadanos en la vida
política nacional, es cada vez más incierta; sólo se siente su presencia en los
procesos electorales - somos un pueblo elector, con participación eventual en el
manejo de la cosa pública. 

 
 
  

De lo anteriormente comentado podemos deducir lo siguiente: 

a.- La democracia en el Perú, como sistema político, sólo está teóricamente


planteada en la norma constitucional, con instituciones políticas que no responden a
la realidad. 

b.- Tenemos un ejercicio legal del poder político, por parte del Organo Legislativo,
pero éste no tiene legitimidad. 

c.- Los controles inter-poderes del Estado no funcionan o no se usan, porque, tanto
el Poder Legislativo como el poder Ejecutivo, están conducidos por la misma
agrupación política. 

d.- El grupo que tiene el control de la mayoría en el Parlamento, ejerce su poder a


espaldas de la minoría, sin escucharla ni respetarla. 

e.- El personalismo del Presidente de la Republica, con su particular aspiración por


la reelección, da origen que su acción de gobierno se transforme en una
permanente y diaria campaña electoral, con miras a las próximas elecciones
presidenciales. 

     

Frente a la realidad política antes mencionada, ¿qué podemos hacer?; muchas


cosas, algunas de ellas -las más urgentes,tres-; son las siguientes: 

1.- Que el Parlamento, cada tres años, se renueve por tercios, separando la
elección del Presidente de la República de la elección de los Congresistas. 

2.- Que no exista la reelección presidencial. La persona que salió elegido Presidente
debe gobernar un sólo período y no más. 

3.- A las agrupaciones o partidos políticos que presentan candidatos a la


presidencia, se les debe exigir que presenten un programa integral de gobierno,
como propuesta cierta y verificable de acción gubernamental. 

Pues bien, si queremos ir mejorando, no sólo de imagen sino en la propia realidad,


debemos considerar que la democracia no se crea de la noche a la mañana, sino
que se va formando cada 

día, con la acción y participación decidida de sus principales actores, que no son las
autoridades políticas, sino el pueblo que las eligió. 

Ojalá que así sea. 

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