DEBERES ETICOS DEL MINISTERIO FISCAL Y

RELACIONES INTERNAS EN LA FISCALIA

Guillermo García-Panasco Morales

Fiscal Jefe Provincial de Las Palmas
SUMARIO. 1.- INTRODUCCIÓN. CONSIDERACIONES GENERALES. 2.-
DEONTOLOGÍA, NORMA JURÍDICA Y RÉGIMEN DISCIPLINARIO: SIMILITUDES
Y DIFERENCIAS. 3.- LA DEONTOLOGÍA APLICADA A LA ORGANIZACIÓN Y
FUNCIONAMIENTO INTERNO DE LAS FISCALÍAS. 3.1.- PROFESIONALIDAD.
3.1.1.- La Formación. 3.1.2.- La calidad. 3.2.- INTEGRIDAD PROFESIONAL. 3.3.-
COMPROMISO. 4.- LA DEONTOLOGÍA APLICADA A LAS RELACIONES
PERSONALES Y PROFESIONALES ENTRE LOS FISCALES. 5.- EL
REDIMENSIONAMIENTO FUNCIONAL DEL MINISTERIO FISCAL: NUEVOS
DEBERES PROFESIONALES. A MODO DE EPILOGO…

RESUMEN. La actividad profesional de los integrantes del Ministerio Público ha estado

huérfana de cualquier perspectiva deontológica que defina lo que es, o lo que debe ser, un
buen Fiscal. En realidad, este enfoque es relativamente novedoso en nuestro país, aunque
existen diversos instrumentos internacionales que, desde hace algún tiempo, establecen
indicaciones en esta materia. La perspectiva que se aborda en este trabajo es una de entre
las varias posibles, pero es, a mi juicio, una de las más relevantes, por cuanto se pretenden
ofrecer algunas claves que nos permitan encontrar la definición de la excelencia
profesional, aplicada a la actividad del Fiscal como integrante de un colectivo, es decir, en
el ámbito de la organización y funcionamiento interno de cualquier Fiscalía. En ese marco,
la reciente iniciativa de la Fiscalía General del Estado en la elaboración de unos principios
deontológicos del Ministerio Fiscal ha de ser acogida positivamente, como expresión de un
compromiso de sus miembros con la institución a la que sirven, y con los ciudadanos a los
que representan ante los tribunales de Justicia. Un compromiso que debe ser
permanentemente renovado, sobre todo ante el nuevo desafío funcional que supondría la
asunción de la dirección de la investigación penal, que a mi juicio debe convertirse en un
objetivo estratégico irrenunciable para el Ministerio Fiscal.

1.- INTRODUCCIÓN. CONSIDERACIONES GENERALES.

El análisis y estudio de una materia como la deontología profesional de los Fiscales

supone (o debería suponer siempre) un ejercicio de reflexión autocrítica especialmente
necesaria en un momento histórico como éste, en el que el entramado institucional del
Estado parece que está sometido a un cuestionamiento estructural, al menos por
determinados sectores de la sociedad.

Precisamente por ello, quienes formamos parte de una institución básica en el Estado
de Derecho como es el Ministerio Fiscal (en adelante, MF), deberíamos ser los primeros
interesados en tomar la iniciativa y afrontar sin rubor ni complejos el debate sobre esta
materia, que no siempre presenta contornos claros.

Según el diccionario de la Real Academia Española, la palabra deontología proviene

del griego déon -ontos (es decir, “lo que es necesario”, “deber”) y –logía. En su primera
acepción se define como la “parte de la ética que trata de los deberes, especialmente de los
que rigen una actividad profesional”, y en su segundo significado, como el “conjunto de

1
deberes relacionados con el ejercicio de una determinada profesión”1. Es decir, expresado
en términos muy sencillos, y en una primera aproximación, la deontología profesional
supone definir “lo que debería ser un Fiscal”. Nada más, pero nada menos.

Efectivamente, esta aparente simplicidad conceptual no puede obviar la indudable

complejidad intrínseca de esta materia, que se pone de manifiesto en los instrumentos
internacionales que abordan de una u otra manera la deontología profesional de los Fiscales.
Estos instrumentos, que son numerosos, expresan –en ocasiones- meras fórmulas genéricas
de consenso ante la diversidad existente en la configuración del régimen jurídico de los
integrantes del Ministerio Público en los distintos países. Las diferencias entre los sistemas
institucionales de los Estados impiden encuadrar al MF en un modelo unívoco que permita
responder a la sencilla pregunta de: ¿qué es un Fiscal?, para luego determinar el conjunto de
deberes que conforman el ejercicio de esa profesión2.

Las principales disposiciones supranacionales que se refieren a esta cuestión se

pueden sistematizar de la siguiente manera:

En el marco de la Organización de las Naciones Unidas:

− Directrices sobre la función de los Fiscales, aprobadas por el Octavo Congreso de

las Naciones Unidas sobre prevención del delito y tratamiento del delincuente, celebrado en
La Habana (Cuba) los días 27 de agosto a 7 de septiembre de 1990 (Directrices de la
Habana)3.
− Normas de responsabilidad profesional y declaración de derechos y deberes
fundamentales de los Fiscales, emitidas por la Asociación Internacional de Fiscales el 23 de
abril de 19994.
− Principios básicos relativos a la independencia de la judicatura, adoptados en el
Séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del delito y Tratamiento del
Delincuente, celebrado en Milán del 26 de agosto al 6 de septiembre de 1985 y confirmados
por la Asamblea General en sus resoluciones 40/32 de 29 de noviembre de 1985 y 40/146 de
13 de diciembre de 19855.
− Principios de Bangalore sobre la conducta judicial (ECOSOC 2006/23)6.

1
Diccionario de la Real Academia Española. Edición del Tricentenario. Puede consultarse en la siguiente URL:
http://dle.rae.es/?id=CESMXhy
2
Como es conocido, el modelo de Fiscal anglosajón difiere notablemente respecto del modelo continental.
Pero, a su vez, dentro de este último, el status del Fiscal alemán, francés o portugués (fuertemente dependientes
del ejecutivo), no puede ser comparado con el Fiscal italiano (integrante de una magistratura independiente),
por poner algunos ejemplos cercanos. La distinta configuración orgánica se traduce también en una notable
diversidad funcional, con la consiguiente repercusión en el régimen de derechos y deberes así como en las
relaciones frente a terceros (instituciones y particulares), lo que, indudablemente, afecta a los criterios
deontológicos.
3
Puede consultarse en la siguiente URL:
http://www.ohchr.org/SP/ProfessionalInterest/Pages/RoleOfProsecutors.aspx
4
Puede consultarse en la siguiente URL: http://www.iap-association.org/getattachment/491f8653-68c8-4219-
bd1c-cf61a5884904/Standards_Spanish.aspx
5
Puede consultarse en la siguiente URL:
http://www.ohchr.org/SP/ProfessionalInterest/Pages/IndependenceJudiciary.aspx
6
Puede consultarse en la siguiente URL:
http://www.unodc.org/documents/corruption/Publications/2012/V1380121-SPAN_eBook.pdf

2
 − Informe de la Relatora Especial sobre la independencia de los Magistrados y

 Abogados, Gabriela Knaul, de 7 de junio de 2012 (A/HRC/20/19)7.

En el marco del Consejo de Europa8:

− Recomendación (2000) 19, de 6 de octubre, del Comité de Ministros a los Estados

Miembros sobre el papel del Ministerio Fiscal en el sistema de Justicia penal.
− Recomendación (2012) 11 del Comité de Ministros del Consejo de Europa, sobre
el papel del Ministerio Fiscal fuera del sistema de Justicia Penal.
− Recomendación de la Asamblea Parlamentaria 1604 (2003), sobre el papel de la
Oficina del Fiscal en una sociedad democrática gobernada bajo el principio de legalidad.
− Pautas Europeas sobre Ética y Conducta para Fiscales, adoptadas en la Sexta
Conferencia de Fiscales Generales de Europa (Budapest, 29-31 de mayo de 2005), conocidas
como las “Directrices de Budapest”.
− Opinión nº 8 (2013) del Consejo Consultivo de Fiscales Europeos (CCPE) sobre
las relaciones entre los Fiscales y los Medios de Comunicación.
− Opinión nº 4 del Consejo Consultivo de Fiscales Europeos (CCPE) sobre Jueces y
Fiscales en una sociedad democrática (CM[2009]192 de 15 de diciembre de 2009).
− Opinión nº 9 del Consejo Consultivo de Fiscales Europeos (CCPE) sobre las
normas y principios europeos referentes a los Fiscales (CM[2015]29 add de 19 de febrero
de 2015).
− Recomendación (87) 18 del Comité de Ministros a los Estados Miembros sobre la
simplificación de la Justicia Penal, de 17 de septiembre de 1987.
− Recomendación (94) 12 del Comité de Ministros a los Estados Miembros sobre la
independencia, eficacia y papel de los Jueces, de 13 de octubre de 1994.
− Recomendación (2010) 12 del Comité de Ministros a los Estados Miembros sobre
los Jueces: Independencia, eficacia y responsabilidades, de 17 de noviembre de 2010.
− Recomendación (2000) 10 del Comité de Ministros a los Estados Miembros sobre
los códigos de conducta de los funcionarios públicos, de 11 de mayo de 2000.
− Opinión nº 3 (2002), de 19 de noviembre, del Consejo Consultivo de Jueces
Europeos (CCJE) a la atención del Comité de Ministros del Consejo de Europa sobre los
principios y reglas que rigen los imperativos profesionales aplicables a los Jueces y
especialmente la deontología, los comportamientos incompatibles y la imparcialidad. 


En el marco de la Unión Europea: 


− Informe “Ética Judicial. Principios, valores y cualidades” que se aprobó, como

directrices para la conducta de los Jueces Europeos, por la Asamblea General de la Red
Europea de Consejos del Poder Judicial en la reunión de Londres, celebrada durante los días
2-4 de junio de 2010.9

7
Puede consultarse en la siguiente URL:
http://www.ohchr.org/SP/Issues/Judiciary/Pages/Annual.aspx
8
Todos estos instrumentos pueden ser consultados en la página web del Consejo de Europa:
www.coe.int
9
Puede consultarse en la página web del CGPJ:
www.poderjudicial.es/temas/relacionesinternacionales/relacionesinternacionalesinstitucionales/redeuropeadeco
nsejosdejusticia/informesENCJ

3
 Pues bien, al margen de esta dispar normativa que pudiéramos calificar de
inspiradora u orientadora, no se puede desconocer la existencia de instrumentos
internacionales que, asumidos por España, nos instan a establecer un código deontológico
para los Fiscales.

En primer lugar, el art. 11 de la Convención de las Naciones Unidas contra la

corrupción, hecha en Nueva York el 31 de octubre de 200310. En segundo lugar, las
recomendaciones dirigidas expresamente a nuestro país en esta materia, recogidas en el
informe de evaluación sobre prevención de la corrupción respecto de Parlamentarios,
Jueces y Fiscales, elaborado por el Grupo de Estados contra la Corrupción (GRECO),
aprobado en la reunión celebrada en Estrasburgo (2 a 6 de diciembre de 2013), en el marco
del Consejo de Europa11; informe que ha sido recientemente actualizado12.

Sin embargo, a mi juicio, el establecimiento de un código deontológico para los

Fiscales no sólo pudiera considerarse coherente con los compromisos normativos asumidos,
sino también conveniente desde la perspectiva profesional y social, porque toda institución
debe estar en permanente revisión evolutiva, ofreciendo una adecuada respuesta a las
inquietudes ciudadanas, y trasladando con ello a la sociedad un mensaje de confianza en su
sistema institucional, del que formamos parte los integrantes del Ministerio Público13.

10
Puede consultarse en la siguiente URL:
https://www.unodc.org/pdf/corruption/publications_unodc_convention-s.pdf
Instrumento de ratificación publicado en el BOE nº 171, de 19 de julio de 2006.
El art. 11 señala lo siguiente:
“
,
cada Estado Parte, de conformidad con los principios fundamentales de su ordenami
medidas para reforzar la inte

regulen la conducta de los miembros del poder judicial.

.”
11
Puede consultarse en la siguiente URL:
https://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round4/Eval%20IV/GrecoEval4(2013)5_Spain_ES.pd
f
Recomendación “en cuanto a los fiscales: (…) “x.

”.
12
Efectivamente, en fecha 10 de octubre de 2016, se ha publicado un nuevo informe sobre esta cuestión,
aprobado en la reunión del GRECO celebrada en Estrasburgo entre el 27 de junio y el 1 de julio de 2016, y
cuya versión en inglés puede ser consultada en la siguiente URL:
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round4/RC4/GrecoRC4(2016)1_Spain_EN.pdf
Según este informe, de la información ofrecida por España se considera que la recomendación “x” formulada
en el informe anterior sólo ha sido parcialmente implementada, ya que los trabajos se encuentran todavía en
una fase muy incipiente, por lo que insta a la culminación de los trabajos ya iniciados.
Ver igualmente, sobre esta cuestión, la información recientemente publicada por el diario “El País”, que puede
ser consultada en la siguiente URL:
http://politica.elpais.com/politica/2016/10/09/actualidad/1476047640_547835.html
13
Ver, en el mismo sentido, el informe GRECO (2013), cuando señala en su parágrafo 152 lo siguiente: “(…)

;
es pues habitual que cualquier tema dudoso o discutido relativo a un posible conflicto de intereses se remita a
un fiscal superior para que se pronuncie. Dicho esto, el EEG sigue viendo meritorio el desarrollo de un

4
 En tal sentido, creo que debemos acoger de forma positiva que la Fiscalía General del
Estado haya iniciado los trabajos de elaboración de un código deontológico.

En efecto, bajo la denominación de “Principios Deontológicos del Ministerio Fiscal”,

en el mes de octubre de 2015 se culminó un documento en el que se recogía el “estudio
preliminar” realizado por la Secretaría Técnica de la Fiscalía General del Estado, y se
analizaba el resultado del “periodo de consultas” abierto entre las asociaciones de Fiscales,
diversas ONG representativas y personalidades destacadas en la materia. Este documento ha
sido objeto de valoración en el seno del Consejo Fiscal, y en el mismo se recogen los
antecedentes sobre esta materia, las cuestiones que se consideran necesarias someter a
debate, las experiencias existentes en el derecho comparado, así como la estructura del
documento, para acabar con unas conclusiones y propuestas finales.

El resultado de estos trabajos se ha plasmado en los “Principios Deontológicos del

Ministerio Fiscal”, cuyo documento borrador (fechado el 23 de noviembre de 2015, y que se
adjunta como anexo) ha sido difundido recientemente con la finalidad de que todo aquél que
esté interesado pueda conocerlo y formular las propuestas que considere oportunas. No
obstante, también estaba prevista su remisión a todas las Fiscalías para la celebración de
Juntas monográficas en las que se aborde esta cuestión.

Como se verá, se pretende que la redacción definitiva del documento cuente con la
máxima participación posible de los integrantes del MF. En realidad, no parece que pueda
hacerse de otra manera, porque el establecimiento de estos deberes profesionales ha de
valorarse como un compromiso colectivo de los Fiscales. Pero además, la deontología ofrece
también una vertiente normativo-reglamentaria que se refleja incluso en su frecuente
denominación como “código”, y que, como luego veremos, presenta tangenciales conexiones
con el régimen disciplinario, lo que explica la conveniencia de la intervención corporativa en
su definición. No obstante, ambas perspectivas parecen insuficientes, por cuanto no agotan
las diversas aristas que integran este complejo poliedro, entre las que se encuentra,
indudablemente, la trascendencia social de nuestra función14.

Y es que, en definitiva, desde mi punto de vista los principios deontológicos han de

ser entendidos en una doble dimensión. Por un lado, son el espejo ante el que mirarse, desde
la perspectiva de lo que debemos considerar como el ejercicio ideal de nuestra profesión. Y
por otro, son el cristal por el que nos mira y nos exige la sociedad, a la que representamos
ante los tribunales según mandato constitucional (art. 124.1 CE15).

conjunto razonablemente amplio de normas encaminadas a del

alidad del proceso

de toma de decisiones y de la conducta profesional a la que el Ministerio Fiscal se adhiere.(…)”.
14
Ver, en tal sentido, BUENO OCHOA, LUIS. “Sobre la responsabilidad social del Ministerio Fiscal”. En
“Principios del Derecho I”. Sánchez de la Torre, Angel y Hoyo Sierra, Isabel Araceli (Coord.). Ed. Dykinson.
Madrid. 2014.
15
Art. 124.1 CE: “El Ministerio Fiscal, sin perjuicio de las funciones encomendadas a otros órganos, tiene por
misión promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del
interés público tutelado por la ley, de oficio o a petición de los interesados, así como velar por la
independencia de los Tribunales y procurar ante éstos la satisfacción del interés social”.

5
 2.- DEONTOLOGÍA, NORMA JURÍDICA Y RÉGIMEN DISCIPLINARIO:
SIMILITUDES Y DIFERENCIAS.

La deontología profesional camina sobre una delgada línea que separa conceptos
relacionados entre sí, pero que conviene deslindar.

Como es conocido, una norma jurídica16 es una regla dirigida a la ordenación de la

conducta humana, que prescribe un comportamiento o señala los efectos de un determinado
acto. Concebida como algo que se impone desde fuera del individuo (heterogeneidad), regula
las relaciones con otra u otras personas (bilateralidad) en el marco de la convivencia social, y
son prescritas por una autoridad que garantiza su aplicación a través de los instrumentos
establecidos en la propia norma (coercitividad).

Dentro de un ordenamiento jurídico existen distintos tipos de normas. Algunas de

ellas establecen el conjunto de conductas que, en caso de llevarse a cabo, llevan aparejada
una sanción como mecanismo coercitivo tendente a fomentar el cumplimiento de
determinadas reglas de comportamiento. El régimen disciplinario no es más que el conjunto
de normas sancionadoras aplicadas a un ámbito profesional. Por lo tanto, es indudable la
relación entre norma jurídica y régimen disciplinario, como la que existe entre el todo y una
parte. Sin embargo, no ocurre lo mismo con la deontología.

En efecto, la deontología es una modalidad de ética aplicada a una determinada

actividad, que establece lo que debe hacerse en ese concreto ámbito profesional. Pero lo hace
en términos no necesariamente imperativos o coercitivos, sino tendenciales. Es decir, la
finalidad de la deontología no es establecer el mínimo admisible en el ejercicio de una
actividad, sino el modelo ideal de conducta.

Eso determina que no todos los incumplimientos de un código ético dan lugar a una
responsabilidad disciplinaria, sino sólo aquellos que se consideran como más graves, es
decir, el incumplimiento de los deberes profesionales más elementales. En tal sentido, no
existe –a priori- una necesaria relación directa entre la deontología y el binomio norma
jurídica-régimen disciplinario. Esta relación existirá en aquellos supuestos en los que el
código ético pase a formar parte de una norma jurídica, bien directamente, como conjunto de
deberes profesionales básicos cuyo incumplimiento determina la aplicación del régimen
disciplinario; bien de manera indirecta, como conjunto de deberes que inspiran la actuación
profesional o que sirven de interpretación para la aplicación del régimen sancionador17.

16
En el marco de la teoría general del derecho, existen diversas escuelas y múltiple bibliografía sobre el
concepto de norma jurídica, sus características y su variada clasificación. Por citar sólo dos autores
especialmente conocidos que han abordado esta materia, se pueden consultar:
-KELSEN, HANS. “Teoría Pura del Derecho”. 2º Ed. UNAM. México. 1979
-BOBBIO, NORBERTO. “Teoría General del Derecho”. 3º Ed. Temis. Bogotá. 2007.
17
Hay algunos ejemplos en nuestro ordenamiento jurídico. El Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de
octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (BOE nº
261, de 31 de octubre) establece en sus arts. 52 y ss lo que denomina “Deberes de los empleados públicos.
Código de Conducta”, y señala expresamente en el art. 52.párrafo segundo que “los principios y reglas
establecidos en este capítulo informarán la interpretación y aplicación del régimen disciplinario de los
empleados públicos”. En parecidos términos se expresa el art. 26.3 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de
transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, en relación con los denominados “principios

6
 En resumen, la necesaria delimitación de sus respectivos ámbitos nos lleva a concluir
que si la norma jurídica es el mínimo socialmente aceptado y el régimen disciplinario es el
mínimo profesionalmente tolerable, la deontología ha de ser concebida como la búsqueda de
la excelencia, es decir, como el máximo profesionalmente deseable.

3.- LA DEONTOLOGÍA APLICADA A LA ORGANIZACIÓN Y

FUNCIONAMIENTO INTERNO DE LAS FISCALÍAS.

Una vez descrito el marco general de lo que debe entenderse como deontología
profesional, el objeto de este trabajo viene delimitado por el análisis de esta materia desde la
perspectiva de la organización y funcionamiento interno de una Fiscalía. Se trata de un
enfoque poco frecuente ya que, en general, la deontología suele ser abordada desde las
vertientes individual y social de los Fiscales, pero no desde el punto de vista colectivo, es
decir, como integrantes de una institución.

En efecto, es conocido el tratamiento de la deontología desde el plano individual de

la integridad del Fiscal, con la consiguiente regulación de los posibles conflictos de intereses
y los criterios para su resolución, garantizando adecuadamente la apariencia de honradez
personal en el ejercicio de su función.

Otra variable recurrente de la deontología profesional es la que alude a la vertiente

social o externa de la función del Fiscal. Entrarían aquí los deberes relativos a su actuación
procesal imparcial en relación con los demás intervinientes en el proceso, o con la imagen de
independencia frente a los poderes -institucionales o fácticos- que pudieran pretender influir
en el ejercicio de su actividad profesional.

Sin embargo, no es tan habitual analizar la deontología del Fiscal desde la

perspectiva que se expresa de una forma más intensamente frecuente, como es la de valorar
su papel en el seno de una estructura institucional colectiva, cuya maquinaria sólo puede
funcionar diariamente con el trabajo de todos y cada uno de sus integrantes.

Lógicamente, como en todo grupo humano, las diferencias de aptitudes y, sobre todo,
de actitudes, permiten descartar abiertamente un modelo uniforme de Fiscal. Entre el
profesional excelente y el negligente hay una amplia gama de matices que conviven en la
realidad diaria de una Fiscalía. Así, de entrada, hay que partir de la imposibilidad “casi
metafísica” de que todos los Fiscales gocen de la cualidad de excelencia profesional, por sus
propias aptitudes personales (inteligencia, oratoria, etc.). Y además, no se puede descartar –a
priori- que algunos de ellos realicen conductas ilegales (penales, civiles o disciplinarias;
dolosas o imprudentes). Pero, entre esos dos extremos, un planteamiento realista debe asumir
que un determinado porcentaje de Fiscales no tenga más interés que cumplir correctamente
con las funciones asignadas.

de buen gobierno” y “principios de actuación”, que “informarán la interpretación y aplicación del régimen
sancionador regulado” en esa norma.

7
 Ante este panorama diverso, tan real como la vida misma, el objetivo de una
organización colectiva como el MF ha de ser la búsqueda de mecanismos que incentiven,
detecten y optimicen la excelencia profesional de sus integrantes, tratando de minimizar el
número de Fiscales que se conforman con no hacer mal su trabajo, y desde luego, ofreciendo
una respuesta ágil y eficaz (y, por lo tanto, ejemplar) para quienes hayan optado por
incumplir sus deberes profesionales.

Pues bien, lo que se pretende en las líneas que siguen es exponer las características
que, a mi juicio, debe reunir un Fiscal desde la perspectiva de la búsqueda de su excelencia
profesional, en cuanto afectan o pueden afectar a la vida cotidiana de una organización tan
compleja como la que supone hoy en día cualquier Fiscalía, formulando alguna sugerencia
tendente a conseguir el objetivo propuesto, lo que me parece absolutamente inaplazable18.

Una primera incursión en el concepto de excelencia permite enmarcarlo en muy

diversas coordenadas. En tal sentido, conviene dejar claro desde ahora que un buen Fiscal ha
de reunir muchas y muy variadas cualidades, pero se ha optado inicialmente por abordar sólo
tres de ellas que me parecen especialmente relevantes, y que engloban todo un conjunto de
deberes éticos aplicables a las relaciones internas en una Fiscalía. Su denominación puede
ser discutible, y desde luego es puramente convencional, a los meros efectos de este trabajo.
Son las siguientes: la profesionalidad, la integridad profesional y el compromiso.

3.1.- PROFESIONALIDAD.

El Fiscal ha de ejercer bien su trabajo. Tras esta afirmación, que puede parecer una
perogrullada, se encierra todo un conjunto de aptitudes y actitudes que permiten al Fiscal
ejercer adecuadamente sus funciones.

De entre todas ellas, se destacarán dos cualidades que, además, están íntimamente
relacionadas, como son la formación y la calidad en el trabajo.

3.1.1.- La formación.

La formación jurídica del Fiscal se considera como condición absolutamente

necesaria, pero no suficiente (como luego veremos), para un ejercicio correcto de sus
funciones.

El actual sistema de acceso a la carrera fiscal permite afirmar que, en principio, esta
condición es predicable de los integrantes del Ministerio Público, al menos en los primeros
momentos de su ejercicio profesional19. Sin embargo, creo que un amplio número de

18
En cualquier caso, si se me permite la expresión coloquial, no conviene “flagelarse”. El informe GRECO
(2013) señala, en su parágrafo 139 que: “Los diferentes interlocutores entrevistados dijeron repetidas veces al
EEG que el Mini

”. Por tanto, partimos de una buena base, pero precisamente

por ello no debemos renunciar, como colectivo, a buscar la excelencia profesional.
19
Desde mi punto de vista, el vigente sistema de acceso a las carreras judicial y fiscal es, por supuesto,
discutible y susceptible de mejora y/o revisión. Aunque esta materia podría ser objeto de una ponencia
monográfica, a mi juicio el problema no es tanto la base eminentemente memorística, como el escaso peso (por
no decir nulo) que tiene en la evaluación final el denominado “curso teórico práctico”, que debe ser objeto de

8
Fiscales estaría de acuerdo en afirmar que, al cabo de unos años, el recorrido laboral no
siempre está acompañado de una debida actualización de los conocimientos jurídicos. El
problema, a mi juicio, está en el diseño de los planes de formación.

En efecto, la formación no tiene un tratamiento específico en la actual redacción del

Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal (en adelante, EOMF). La única mención viene
recogida en el art. 13.3.párrafo segundo, para aclarar el ámbito competencial propio entre la
Secretaría Técnica de la Fiscalía General del Estado y el Centro de Estudios Jurídicos20,
remarcando la primacía de este último.

No obstante, esta escasa21 regulación específica no significa que la formación esté

ausente de toda mención, aunque sea implícita, en nuestro marco normativo institucional y
profesional. Entre otras referencias, parece obvio que el principio de legalidad, rector de
nuestra función (art. 124.2 CE22; y arts. 2.1 y 6 EOMF23) implica necesariamente el
conocimiento de la ley que se debe aplicar. Pero en este punto me interesa resaltar lo
dispuesto en el art. 48 EOMF, cuando señala que “los miembros del Ministerio Fiscal
tendrán el primordial deber de desempeñar fielmente el cargo que sirvan, con prontitud y
eficacia en cumplimiento de las funciones del mismo, conforme a los principios de unidad de
actuación y dependencia jerárquica y con sujeción, en todo caso, a los de legalidad e
imparcialidad”.

De la lectura de este precepto, que no siempre se recuerda suficientemente, se deduce

que la formación es un deber, ya que sólo desde la actualización permanente de los
conocimientos jurídicos se pueden desempeñar nuestras funciones con eficacia y conforme
al principio de legalidad.

una revisión profunda en su diseño, en cuanto a contenidos, duración, criterios de evaluación, etc. Conocer la
ley no implica necesariamente saber interpretarla y aplicarla. Es necesario familiarizarse, al menos, con la
doctrina de la Fiscalía General del Estado, y con las habilidades de argumentación y exposición, escrita y oral.
No obstante lo anterior, considero que el sistema de oposiciones vigente asegura, por un lado, un conocimiento
jurídico amplio de las principales ramas del Derecho que un Fiscal ha de manejar en su trabajo diario; y por
otro, es el que mejor garantiza que accedan al ejercicio de esta función los que se encuentran mejor preparados
en cada momento, y de una forma lo más objetiva posible. Eso no significa, ni mucho menos, excelencia, pero
en teoría constituye una buena base sobre la que empezar a conformar un buen profesional.
20
“(…) Asimismo, la Secretaría Técnica colaborará en la planificación de la formación de los miembros de la
carrera fiscal cuya competencia corresponde al Centro de Estudios Jurídicos. (…)”
21
Aunque significativamente expresiva del (casi) único interés mostrado por el legislador en esta materia.
22
Art. 124.2 CE: “El Ministerio Fiscal ejerce sus funciones por medio de órganos propios conforme a los
principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica y con sujeción, en todo caso, a los de legalidad e
imparcialidad”.
23
Art. 2.1 EOMF: “El Ministerio Fiscal es un órgano de relevancia constitucional con personalidad jurídica
propia, integrado con autonomía funcional en el Poder Judicial, y ejerce su misión por medio de órganos
propios, conforme a los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica y con sujeción, en todo
caso, a los de legalidad e imparcialidad”.
Art. 6 EOMF: “Por el principio de legalidad el Ministerio Fiscal actuará con sujeción a la Constitución, a las
leyes y demás normas que integran el ordenamiento jurídico vigente, dictaminando, informando y ejercitando,
en su caso, las acciones procedentes u oponiéndose a las indebidamente actuadas en la medida y forma en que
las leyes lo establezcan”

9
 Sin embargo, como es conocido, el plan de formación continua está actualmente
configurado como voluntario para los Fiscales24. Es decir, son éstos los que deciden si se
forman o no, y en qué materias. Por lo tanto, un Fiscal puede estar durante años sin asistir a
un curso de formación, y cuando decida hacerlo, puede tratarse de una materia con la que no
trabaja habitualmente.

Con todo, lo más relevante de esta situación es que nuestra institución no tiene
mecanismos específicos de evaluación para poder afirmar en este momento25 que todos y
cada uno de sus integrantes poseen la formación adecuada para responder al indudable
desafío que supone el desorbitado marco funcional del MF26. Por todo ello, la formación
debe convertirse en un irrenunciable objetivo institucional estratégico27, y el sistema debe ser
rediseñado en su conjunto.

Una organización como la nuestra debería fijar sus prioridades en esta materia, y
dotar a su personal de la formación necesaria para atender esos objetivos. La formación debe
ser obligatoria en determinados supuestos, pero también debe ser eficaz. A tal efecto, deben
establecerse evaluaciones periódicas sobre los Fiscales (y sobre los formadores) en aquellas
materias que se determinen, para fomentar la actualización formativa y detectar
insuficiencias y/o desigualdades; debe distinguirse entre materias generales y especializadas;
también debe diferenciarse entre formación para especialistas y formación para la
especialización. Además, la formación especializada no puede limitarse, con ser muy
importante, al estudio de materias jurídicas específicas que pudieran entenderse como
complementarias para la aplicación de las normas penales (como, por ejemplo, la legislación
urbanística o tributaria). La especialización hay que buscarla también en la profundización
de habilidades profesionales de indudable incidencia práctica diaria para cualquier Fiscal. No
todos tenemos la misma capacidad de oratoria o argumentación jurídica. No todos los
Fiscales han sido formados en técnicas de investigación, interrogatorio o psicología del
testimonio. Y tampoco hemos recibido formación para afrontar las relaciones con los medios
de comunicación, o las tareas de gestión, dirección u organización de equipos de trabajo.

Por otro lado, desde el punto de vista metodológico, debe superarse el modelo de
sucesión de monólogos, para introducir –entre otros ejemplos- dinámicas de grupo mediante
la discusión de casos prácticos; y también debe fomentarse el uso de plataformas formativas
a distancia, con el consiguiente ahorro de tiempo y recursos.

24
En contraposición a lo que ocurre en otros ámbitos de la administración pública. Así, el art. 54.8 del Real
Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto
Básico del Empleado Público (BOE nº 261, de 31 de octubre), establece como principio de conducta de
obligado cumplimiento el mantener “actualizada su formación y cualificación”. Y otro tanto es predicable,
mutatis mutandi, de los altos cargos de la Administración General del Estado, a los que se exige “conocer las
obligaciones que conlleva el ejercicio de sus funciones”, según dispone el art. 10.1 de la Ley 3/2015, de 30 de
marzo (BOE nº 77, de 31 de marzo)
25
Por ejemplo, tras la entrada en vigor de reformas tan relevantes como las llevadas a cabo por la Ley Orgánica
1/2015, de 30 de marzo (Código Penal) o por la Ley Orgánica 13/2015 y la Ley 41/2015, ambas de 5 de
octubre (Ley de Enjuiciamiento Criminal).
26
Ver, en tal sentido, el Libro Blanco del Ministerio Fiscal (que puede ser consultado en la página web:
www.fiscal.es), en cuyo apartado 1 se realiza un notable esfuerzo propositivo de redimensionamiento funcional
de la institución.
27
El informe GRECO (2013) señala, en su parágrafo 130, que la “
controlada principalmente por los mismos fiscales”

10
 Pero todo ello ha de hacerse en el marco de una planificación nacional y territorial
coordinada, para atender las necesidades generales o especializadas allá donde existan en
cada momento28.

Sentado lo anterior, es indudable la relevancia que tiene la formación desde la

perspectiva de la organización de una Fiscalía. Y así, por poner algunos ejemplos, se supone
que puede influir a la hora de tomar decisiones en materia de unificación de criterios
jurídicos de actuación en casos de interpretaciones dispares de las normas; y también debe
ser tenida en cuenta para la organización de sistemas de visado, control de sentencias y
recursos; o para valorar la conveniencia de impulsar la creación de Secciones o Servicios
especializados o reconsiderar la configuración de los ya existentes.

Pero además, esta relación entre formación y organización se manifiesta con una
notable controversia, en ocasiones, cuando se trata de proponer el nombramiento de Fiscales
para que asuman puestos de responsabilidad, así como a la hora de conformar y asignar los
diferentes bloques de trabajo.

En efecto, la organización del trabajo en las Fiscalías debe responder a criterios de

equidad en las cargas de trabajo29, teniendo en cuenta la dificultad intrínseca que ello
supone, derivada de la extraordinaria heterogeneidad de las funciones asignadas al MF. De
esta forma, la distribución del trabajo supone la conformación de los diferentes bloques de
materias asignadas, y debe estar fundamentada sobre la base de datos objetivos, que luego
han de ser valorados y sometidos a la consideración de los integrantes del colectivo en el
marco de procesos participativos30. Sin embargo, la asignación de los bloques de trabajo, una
vez definidos, forma parte del ámbito de las facultades de dirección atribuidas a los Fiscales
Jefes en el art. 22.5.primer párrafo EOMF, y debe regirse por criterios de idoneidad. Estos
criterios han de ser lo más objetivos posibles, ya que la discrecionalidad es, a veces,
necesaria y en otras inevitable, pero debe desarrollarse en términos de ejercicio responsable
y no de arbitrariedad31.

28
Ver, en el mismo sentido crítico, que se suscribe, los comentarios sobre esta materia de la formación
recogidos en CRESPO BARQUERO, PEDRO: “Hacer bien el trabajo” (apartado II.1) Ponencia (que no consta
publicada hasta el momento) ofrecida en el marco del Curso sobre “Deontología profesional y carrera fiscal”,
correspondiente al programa de Formación continua para los miembros del Ministerio Fiscal, celebrado en
Madrid en fechas 22 y 23 de septiembre de 2016. FGE-CEJ.
29
Ver, en tal sentido, el art. 108 del Decreto 437/1969, de 27 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento
del Ministerio Fiscal (en adelante, RMF), que establece lo siguiente: “Los Fiscales (Jefes) organizarán los
servicios de su Fiscalía y serán responsables de la distribución del trabajo entre los funcionarios que les estén
subordinados, pero siempre procurando que la distribución sea equitativa”. Del mismo modo, el apartado II.4
de la Instrucción 1/2003 FGE, según el cual: “E … reparto de trabajo ent … ha de ser

”
30
“ (…) oída la Junta de Fiscalía”, según dispone el art. 22.5.a) EOMF.
31
En este punto conviene resaltar, no obstante, que el tantas veces citado informe GRECO (2013), llega a
conclusiones positivas en materia de reclutamiento, carrera y condiciones de servicio, en aspectos tales como el
ingreso y la promoción, señalando en su parágrafo 139 que: “A

situ relativa a la equidad e imparcialidad de los procesos de nombramiento existentes”

11
 En este punto hay que apostar claramente por superar la vieja dicotomía entre
antigüedad e idoneidad; o entre antigüedad y especialización. La mera suma de años no
puede ser equiparada, sin más, con una experiencia profesional activa.

Por lo tanto, debemos empezar por la asunción autocrítica de la exigencia de rigor

profesional, que incluye un esfuerzo permanente con la formación. Eso implica un doble
compromiso. Por un lado, la institución debe definir los perfiles adecuados para los diversos
puestos de responsabilidad, así como las exigencias necesarias para cubrirlos, al tiempo que
debe ofrecer una formación suficiente, mediante un itinerario previamente conocido por
todos, y al que todos podamos acceder, de manera que el mérito y la capacidad no sean
meras expresiones retóricas. Pero, por otro lado, los Fiscales debemos aceptar que, como
integrantes de un colectivo, la institución pueda fijar objetivos formativos que tiendan a
optimizar el capital humano en orden a implementar los requerimientos organizativos y
funcionales previamente establecidos. Es decir, deberíamos asumir que la institución pueda
decidir la formación que tengamos que recibir en función de las necesidades organizativas
existentes en cada momento. En definitiva, el compromiso con la formación no debe ser sólo
con la formación que nos guste, sino con la que sea necesaria para la institución.

Pues bien, algunos de los instrumentos internacionales reseñados al inicio de este

trabajo contienen previsiones específicas sobre esta cuestión. Por ejemplo, la
Recomendación (2000) 19, de 6 de octubre, que en su apartado 7 señala expresamente que:
“

s”.

El documento elaborado por la Fiscalía General del Estado recoge, en su apartado

B.2 Principios éticos (valores), una expresa referencia a la cuestión de la formación, dentro
de lo que se denomina como “II. Competencia”, señalando que los miembros del MF
“adoptarán las medidas adecuadas para la consolidación y mejora de sus conocimientos,
habilidades y cualidades personales necesarias para garantizar la aptitud en el ejercicio
profesional, manteniéndose bien informados sobre las novedades jurídicas y sociales,
prestando atención a su formación continua y a las necesidades del trabajo en equipo”.

Desde mi punto vista, este texto adolece de una cierta indefinición cuando emplea la
expresión “cualidades personales” que, a pesar de ser puestas en relación con las que sean
“necesarias para garantizar la aptitud en el ejercicio profesional”, se presta a interpretaciones
excesivamente subjetivas, por lo que convendría reflexionar sobre su mantenimiento. Pero,
sobre todo, no aborda con la suficiente claridad la cuestión planteada sobre el carácter
voluntario u obligatorio de la formación. En este sentido, la expresión “prestando atención a
su formación continua” no parece que pueda considerarse como especialmente indicativa de
una u otra opción. Por ello, habría que apostar de forma diáfana por la obligación de
someterse a determinados planes de formación y evaluación continua que garanticen que los
Fiscales poseen la capacitación profesional necesaria para el ejercicio de sus funciones.

En definitiva, y por todo lo anterior, el profesional excelente es aquél que, partiendo

de una buena formación jurídica inicial, mantiene una actitud de disponibilidad y

12
compromiso con el esfuerzo que supone la actualización permanente de conocimientos
(generales y especializados) que le permitan ofrecer una adecuada respuesta ante los diversos
problemas que se le plantean a lo largo de su vida laboral.

Pero, a su vez, la institución debe plantearse como objetivo estratégico propio de

quien gestiona recursos humanos, el diseño de unos planes de formación eficaces. Ello
supone que, además de ofrecer unos contenidos y una metodología de calidad, puedan ser
objetivamente evaluables para incentivar, detectar y optimizar la excelencia profesional, y
que sirvan para atender las necesidades organizativas de la institución en el cumplimiento de
las funciones encomendadas legalmente.

3.1.2.- La calidad.

El buen profesional realiza un trabajo de calidad. Aunque es indudable que la calidad

está ligada con la formación, conviene analizar este segundo elemento de la profesionalidad
desde otra perspectiva.

En primer lugar, es necesario establecer los criterios o parámetros que definen la

calidad del trabajo de un Fiscal. En segundo lugar, hay que orientar de forma consecuente la
organización de la institución hacia el fomento de la calidad. Y sobre todo, en tercer lugar,
hay que establecer sistemas de control de calidad realmente eficaces.

Pues bien, actualmente no existe un instrumento que, específicamente, establezca lo

que pueda entenderse como estándar de calidad o excelencia en el trabajo de un Fiscal.

Como tales podemos entender las Circulares, Instrucciones y Consultas de la Fiscalía

General del Estado, que establecen criterios jurídicos u organizativos de obligado
cumplimiento y que, en tal sentido, definen lo que un Fiscal debe hacer, se supone que más
que correctamente32. Estos instrumentos tienen una indudable relevancia interna, pero
curiosamente no parece que se insista mucho en ellos durante el proceso de acceso a la
carrera fiscal. Por no citar el hecho de que carecen de una regulación coherente en el EOMF,
que los menciona de forma asistemática en diversos preceptos33. Parecería lógico que este
tipo de documentos, que gozan de una reconocida calidad jurídica y son de obligada lectura

32
Desde luego, si se me permite la ironía, si un fiscal es capaz de cumplir a rajatabla todas las indicaciones
contenidas en las numerosas Circulares, Instrucciones y Consultas que a lo largo de los años se han dictado por
la Fiscalía General del Estado, se puede afirmar -sin caer en una hipérbole- que estaríamos en presencia de un
fiscal “extraordinario”, en el amplio y diverso sentido de esta expresión…
33
Por citar algunos de ellos:
Art. 15.párrafo segundo EOMF (sobre las competencias de la Junta de Fiscales de Sala): “(…) La Junta (de
Fiscales de Sala) asiste al Fiscal General del Estado en materia doctrinal y técnica, en orden a la formación de
los criterios unitarios de interpretación y actuación legal, la resolución de consultas, elaboración de las
memorias y circulares (…)”
Art. 22.2. EOMF (sobre el principio de unidad de actuación y dependencia jerárquica): “El Fiscal General del
estado ostenta la jefatura superior del Ministerio Fiscal y su representación en todo el territorio nacional. A él
corresponde impartir las órdenes e instrucciones convenientes al servicio y al orden interno de la institución
(…)”. Y en el mismo sentido, el art. 25.párrafo primero EOMF: “El Fiscal General del Estado podrá impartir
a sus subordinados las órdenes e instrucciones convenientes al servicio y al ejercicio de sus funciones (…)”

13
para muchos profesionales del derecho, estuvieran regulados de forma más completa, al
menos para determinar su objeto respectivo y los procedimientos para su aprobación34.

También resulta llamativo que una institución como el MF, que se rige por el
principio de unidad de actuación, carezca hoy en día de modelos uniformes de escritos de
acusación, o de aquellos dictámenes que son de más frecuente aplicación. En ese terreno nos
movemos entre la genérica descripción legal y una suerte de doctrina consuetudinaria que
rige en cada Fiscalía, y que se concreta, fundamentalmente, en trasladar los “formularios” de
generación en generación35.

Otro tanto se puede decir de lo que se conoce en los ámbitos de organización de

personal como “manuales de procedimiento”, es decir, como el conjunto de tareas que deben
desarrollarse en el ejercicio de un determinado trabajo, así como la determinación de sus
responsables respectivos. En el modelo de Oficina Fiscal propuesto por la Fiscalía General
del Estado y asumido por el Ministerio de Justicia y las Comunidades Autónomas con
competencias transferidas en esta materia36, se hace un estudio muy detallado de las tareas
que debe desempeñar el personal auxiliar de una Fiscalía. No existe, sin embargo, un
documento similar para los Fiscales37.

Sea como fuere, la calidad del trabajo de un Fiscal no puede definirse únicamente
desde parámetros reglamentistas que, con ser importantes, no abarcan el conjunto de criterios
que, a mi juicio, definen un trabajo de calidad.

Desde luego, no se puede medir en función de la cantidad de trabajo realizado, ya que

las Fiscalías no son fábricas de productos, y la cantidad no siempre coincide con la calidad38.

34
Por ejemplo, las Circulares tienen por objeto mantener la unidad de criterio sobre la interpretación y
aplicación del ordenamiento jurídico, mientras que las Consultas atienden a la resolución de cualquier duda o
problema de interpretación jurídica suscitado por una Fiscalía. Parece lógico que ambas requieran previa
audiencia a la Junta de Fiscales de Sala. Sin embargo, las Instrucciones pueden tener por objeto mantener la
unidad de criterios organizativos u ordenar actuaciones de carácter jurídico y técnico, de manera que las
primeras deberían requerir siempre el informe previo del Consejo Fiscal mientras que para las segundas sería
necesaria la audiencia previa de la Junta de Fiscales de Sala. También habría que articular el informe previo del
Fiscal de Sala Especialista, en el caso de que se abordara una materia de su competencia.
35
Los formularios no pueden ser considerados como un fin en sí mismo, pero son útiles y necesarios. Han de
ser lo suficientemente flexibles como para posibilitar la aportación intelectual de cada fiscal y la necesaria
adaptación a las circunstancias del caso concreto, pero ofrecen un esquema común uniforme, en el fondo y en
la forma, que fomenta la unidad de actuación y permite visualizar un cuerpo de doctrina propio del que ahora se
carece.
36
El documento consultado, que fue remitido en su día a las distintas Fiscalías, está fechado en octubre de 2011
y se trata de la versión 1.2 del borrador del Manual de Procedimientos de la Nueva Oficina Fiscal. Este
documento, con las necesarias adaptaciones, ha servido como punto de partida para la progresiva implantación
de este nuevo modelo de organización de la oficina de las Fiscalías.
37
Sin ánimo de ser exhaustivo, ese documento podría concretar los flujos de comunicación entre los Fiscales y
con el personal auxiliar, estableciendo reglas claras, por ejemplo, sobre cuándo se entiende que un asunto se
encuentra a disposición del Fiscal para su despacho, o en qué momento un Fiscal debe asumir el control de la
situación de un preso preventivo.
38
De hecho, ese es uno de los problemas estructurales que presenta el actual sistema de “productividad”
implantado en la carrera fiscal. El Real Decreto 432/2004, de 12 de marzo, por el que se regula el complemento
variable por objetivos de los miembros de la carrera fiscal, fue inicialmente pensado para retribuir el esfuerzo
o la dedicación especiales. Su rodaje posterior lo ha convertido en un sistema meramente cuantitativo, a través

14
 Del mismo modo, no se puede tener en cuenta el resultado obtenido ante los
Tribunales, aunque esta afirmación puede requerir alguna matización. En efecto, desde mi
punto de vista, un buen trabajo debería –en teoría- redundar en una resolución judicial
conforme con nuestro planteamiento. Sin embargo, el hecho de que no suceda así no
significa necesariamente que el trabajo realizado no haya sido de calidad, puesto que pueden
influir factores muy diversos (retractaciones o pruebas inesperadas, diferente valoración de
la credibilidad de un testimonio, diferencias interpretativas de la norma, etc.). Aún así, me
parece un criterio que –al menos- debería ser estudiado y valorado ya que, en algunos
supuestos, el reiterado rechazo de nuestras peticiones ante los Tribunales no es sino la
expresión de un planteamiento equivocado por nuestra parte. Sin embargo, no me consta que
se haya hecho estudio alguno sobre las causas de la disconformidad de las decisiones
judiciales con las peticiones de la Fiscalía, o sobre las diferencias existentes en este punto
entre los distintos órganos del MF39.

Pues bien, sentado todo lo anterior, considero que para determinar la calidad del
trabajo del Fiscal hay que atender a factores diversos y concurrentes que, adecuadamente
ponderados, permitan definir unos estándares naturalmente orientados hacia la excelencia.

Y así, el Fiscal ha de ejercer sus funciones sobre la base de sólidos y uniformes

criterios jurídicos de actuación, expuestos motivadamente. En sus intervenciones escritas, ha
de hacerlo con precisión jurídica, orden y suficiencia argumental, claridad y pulcritud
formal40. En las actuaciones orales, el Fiscal debe exponer su posición con fluidez y
convicción.

Bajo estas coordenadas generales se encierra (como la otra cara de una misma
moneda) todo un conjunto de prácticas profesionales deficientes que los Fiscales, de una u
otra manera, hemos “sufrido” en alguna ocasión41. Pero es precisamente en este punto en el
que debemos hacer un esfuerzo especial para ponernos en la piel de quien, ajeno a la
institución, recibe la notificación de la posición de un MF que se supone que representa a la
ciudadanía y que dirige su actuación a satisfacer el interés social. Debemos desterrar de una
vez por todas los escritos ininteligibles, por defectos de redacción o de argumentación; y
aquellos otros que no dan cumplida respuesta a todo lo que se había planteado, o lo hacen de
forma manifiestamente insuficiente o con fórmulas genéricas no ajustadas a las
circunstancias del caso concreto.

Para ello, la institución como tal debe orientar su actuación hacia el fomento de la
calidad, mediante el diseño de instrumentos que promuevan el conocimiento y la aplicación

de un baremo que presenta deficiencias, y que es esencialmente aleatorio porque depende del flujo de asuntos
recibido de los órganos judiciales.
39
Basta con analizar los datos ofrecidos en las sucesivas Memorias de la Fiscalía General del Estado, que
pueden ser consultadas en la página web: www.fiscal.es
40
No descubro nada nuevo. Basta leer la Instrucción de la Fiscalía General del Estado nº 1/2005, de 27 de
enero, sobre la forma de los actos del Ministerio Fiscal. La mera necesidad de su dictado hubiera debido
sonrojar a toda la carrera fiscal, aunque también es cierto que han pagado “justos por pecadores”, como casi
siempre. Otro instrumento útil son las denominadas “Normas de Estilo” de la Fiscalía General del Estado que,
dirigidas fundamentalmente a la elaboración de las Memorias anuales de la Fiscalía, son perfectamente
aplicables a cualquier escrito del Ministerio Fiscal.
41
El caso de los denominados “extractos” es especialmente paradigmático, como veremos más adelante.

15
efectiva de los estándares previamente establecidos. En este punto, una vez más, la
formación es esencial, no sólo en materias de derecho sustantivo o procesal, sino también de
carácter orgánico interno, o en otras habilidades que son igualmente necesarias para hacer
bien el trabajo, como la argumentación jurídica42 o la expresión oral y escrita.

Sin embargo, desde mi punto de vista, la reflexión más relevante que debemos hacer
como colectivo es la suficiencia o no de los controles de calidad actualmente vigentes. Me
refiero al visado y al funcionamiento del sistema de inspección.

El visado es un instrumento interno escasamente regulado. El art. 116 RMF dispone

que los “proyectos de calificación serán visados y corregidos o aceptados por el Jefe, el cual
adoptará las medidas oportunas para que en cada causa la conclusión primera de la
calificación fiscal responda a las realidades del sumario y para que las demás conclusiones
sean perfecta aplicación del derecho positivo a lo afirmado en la primera”. Esta deficiente
mención, pensada para unas Fiscalías que nada tienen que ver con las actuales, y para un
procedimiento de muy escasa aplicación como es el sumario, se ha mantenido
sorprendentemente hasta la actualidad. Es por ello que la Fiscalía General del Estado, a
través de diversas Instrucciones, ha abordado esta temática procurando actualizar la
insuficiente regulación preconstitucional.

Así, en la Instrucción 1/1987, de 30 de enero, en su apartado IV, se resalta su carácter

instrumental al servicio de la unidad de actuación, y la posibilidad de delegar esta función
hasta entonces atribuida en exclusividad a los Fiscales Jefes. Un paso más en esta evolución
fue lo dispuesto en la Instrucción 1/2003, de 7 abril. Dictada con motivo de la entrada en
funcionamiento de los Juicios Rápidos, ofrece algunos criterios aplicables con carácter
general. En su apartado VI, tras resaltar su carácter “fundamental para lograr el
man ”, destaca su aptitud para “corregir
errores y subsanar omisiones”, lo que indudablemente debe redundar en la calidad del
trabajo43. Pero además, advierte que “ esignado
debe ser causa determinante para encomendar el cometido de visado”, de forma que, una
vez más, nos encontramos con el papel fundamental que juega la formación en la debida
organización del trabajo en una Fiscalía, determinante de su calidad.

Mención especial en este punto merecen los extractos44. La Instrucción 1/2005, de 27

de enero, en su apartado VI, dedica a este tema algunos párrafos, con cita de la Instrucción
1/1987 (que también se ocupaba de esta materia en su apartado III), definiéndolos como
“

rvenir en la

42
Sobre argumentación jurídica, se puede consultar –entre otros- el trabajo de ATIENZA RODRIGUEZ,
MANUEL “El derecho como argumentación”. Ed. Ariel. Barcelona. 2012.
43
Además de establecer la necesidad de visado de los escritos de acusación y peticiones de sobreseimiento,
señala la conveniencia de valorar el visado de las peticiones de diligencias complementarias (art. 780.1
LECrim), que a veces se emplean como verdaderas catapultas para despejar los pleitos (la cursiva es mía)
44
Es muy conocida entre los miembros de la carrera fiscal la expresión de que “a un Fiscal se le conoce por sus
extractos”, principio básico “grabado a fuego” para muchos de nosotros cuando tomamos posesión en nuestros
primeros destinos.

16
misma”45. Tras señalar la indudable importancia de la suficiencia de estos instrumentos
internos, ya que “el Fiscal que asiste a juicio debe tener un conocimiento completo de la
causa”, realiza un saludable ejercicio de autocrítica destacando que en ocasiones las
deficiencias observadas “
”. De esta forma, se pone el acento en que los extractos son
instrumento de solidaridad y compañerismo entre Fiscales, y también de relevancia
institucional en el ejercicio de nuestras funciones frente a terceros, sin duda factores muy
significativos desde el punto de vista deontológico.

Pero además, la Instrucción 1/2005 incide en un aspecto del visado que, en el marco
de este trabajo, tiene particular importancia. El visado cumple un doble papel: ha de servir
como “ ”, y
también como sistema de “control de calidad”. Es decir, no se puede desconocer la
extraordinaria potencialidad del visado en la búsqueda de la excelencia profesional. Por ello
se hace necesario reconsiderar esta tarea, de manera que no se quede en un mero trámite
burocrático, estadístico, corrector de errores, o reglamentista.

En este punto surgen, una vez más, las indudables conexiones entre el control de
calidad a través del visado y las decisiones de carácter organizativo interno de una Fiscalía.

En efecto, no se puede obviar que el visador ejerce sus funciones por delegación del
Fiscal Jefe, y en tal sentido, se sitúa en una posición de jerarquía, por lo que se hace
necesario regular las discrepancias que puedan surgir en esta materia, ya que el vigente
régimen del art. 27 EOMF es manifiestamente insuficiente a tal efecto (sobre esto se insistirá
más adelante). Pero precisamente por ello, el visado ha de hacerse por quienes puedan tener
aptitudes para llevarlo a cabo, tales como la formación jurídica y la capacidad de escucha y
argumentación. Además, ha de organizarse de manera ágil y eficaz, de forma que pueda
ejercerse bajo los principios de especialización y descentralización, lo que exige un esfuerzo
permanente de coordinación. Y debe ser útil para detectar las posibles diferencias entre
cargas de trabajo (temporales o estructurales), que permitan formular las propuestas
alternativas correspondientes.

Para ello, el visado debe ser entendido como un proceso dinámico, de intercambio
enriquecedor de opiniones, que fomente el estudio y análisis de los supuestos, y de apoyo y
estímulo al Fiscal para que pueda realizar su labor de la mejor manera posible. Un visado
cabal promueve la unidad y el sentido de pertenencia, pero también puede permitir en
determinados supuestos que un Fiscal pueda defender su convicción en un juicio, siempre
dentro de un sistema de responsabilidad individual y colectiva en el que todos los miembros
del MF representamos a la institución. Porque, sobre todo, el visado es un instrumento para
el mantenimiento de los criterios uniformes previamente establecidos tras el debate
colectivo, en el marco de la búsqueda permanente del rigor y la excelencia profesional.

45
Una vez más, la regulación de los extractos es preconstitucional, y se encuentra en el ya citado art. 116 RMF,
señalando la necesidad de visado del “extracto de las declaraciones de los procesados y de las de los testigos,
de los informes de los peritos que hayan de comparecer en el juicio y de las actuaciones escritas q

haya de asistir al juicio tenga conocimiento del contenido de dichos informes, declaraciones y actuaciones”.

17
 Pues bien, a mi juicio, el documento sobre principios deontológicos del MF debería
contener alguna mención a los sistemas de control de calidad. La única referencia que figura
en el texto viene recogida en el punto B.2 Principios éticos (valores), apartado III.
“Diligencia: (los Fiscales) desempeñarán sus funciones (…) garantizando su calidad (…)”.
De la lectura de este apartado parece desprenderse que la calidad del trabajo de los Fiscales
queda en manos de los propios Fiscales. Parece lógico que eso sea así, sobre todo desde la
vertiente individual de un código ético. Sin embargo, esta perspectiva me parece
insuficiente. El documento también hace referencia a los principios por los que se rige el
MF, y deberíamos aprovechar esta vertiente colectiva para declarar el compromiso
institucional en el establecimiento de sistemas de control que permitan alcanzar ese objetivo
irrenunciable para todos.

Es en este punto en el que, de manera inevitable, debe surgir la reflexión colectiva

sobre el funcionamiento actual del sistema de inspección de las Fiscalías.

Dispone el art. 159 RMF que la Inspección “tiene por objeto:

1º El conocimiento de la regularidad con que funcione el Ministerio Fiscal.
2º El de las prácticas generales que en las Fiscalías se siguen para el despacho y
curso de los asuntos en que deba intervenir el Ministerio Fiscal.
3º El de las condiciones, aptitudes y conducta de los funcionarios Fiscales.
4º El examen de las quejas que se produzcan sobre el modo de proceder los
funcionarios Fiscales”.

Curiosamente, el vigente EOMF no define las competencias de esta relevante unidad

de la Fiscalía General del Estado. Es más, la reforma del EOMF llevada a cabo por la Ley
24/2007, de 9 de octubre, sentó las bases de un nuevo modelo de inspección cuyos resultados
prácticos probablemente no fueron pretendidos y que, a mi juicio, no fueron suficientemente
calibrados. La atribución a los Fiscales Superiores de la “inspección ordinaria” de las
Fiscalías46 (art. 13.2.párrafo primero, último inciso EOMF) ha determinado que, en la
práctica, la Inspección Fiscal ofrezca una imagen de aparente lejanía como órgano de control
de la “regularidad” del funcionamiento interno de las Fiscalías. En este sentido, creo que
podría darse un consenso mayoritario al afirmar que la Inspección no conoce (ni puede
conocer) de primera mano las “condiciones, aptitudes y conducta” de los Fiscales.

Ello determina que no pueda cumplir un papel decisivo en la definición de la

excelencia ni en el establecimiento de los mecanismos de control adecuados para
conseguirla. Ni tampoco pueda detectar las deficiencias en materia formativa que permita a
la institución planificar adecuadamente este relevante objetivo estratégico. Por el mismo
motivo, no puede ofrecer una información suficientemente completa sobre los candidatos a
ocupar un determinado puesto de responsabilidad, a través de la Sección Permanente de
Valoración, creada sobre el papel en la citada reforma del año 2007 47, y cuya potencialidad
sigue siendo desgraciadamente, a día de hoy, una quimera.

46
Dispone el art. 13.2.párrafo primero, último inciso EOMF: “En todo caso, corresponde al Fiscal Superior de
la Comunidad Autónoma ejercer la inspección ordinaria de las Fiscalías de su ámbito territorial”.
47
Dispone el art. 13.2.párrafo segundo EOMF: “En la Inspección Fiscal se creará una Sección Permanente de
Valoración, a los efectos de centralizar toda la información sobre méritos y capacidad de los Fiscales, con la
finalidad de apoyar al Consejo Fiscal a la hora de informar las diferencias propuestas de nombramientos
discrecionales en la Carrera Fiscal”.

18
 A mi juicio, se hace necesaria una definición del ámbito competencial de la
Inspección Fiscal48, para que pueda ejercer las funciones que le son propias, es decir, velar
por el correcto funcionamiento de los distintos órganos del MF conforme a los principios de
unidad de actuación, calidad, eficacia y responsabilidad. De esta forma, las funciones de los
Fiscales Superiores, sin duda relevantes y necesarias, han de tener un carácter claramente
accesorio o de colaboración, sobre la base de los criterios y principios determinados por la
Inspección Fiscal, en una labor de verdadera planificación, organización, ejecución y
control.

En tal sentido, es necesario profundizar en la permanente comunicación y relación

que debe existir entre la Inspección y las Fiscalías en materias como los sistemas de
distribución del trabajo y de organización de los servicios, de forma que la Inspección pueda
hacer propuestas o sugerir modelos organizativos que, respetando las características propias
de cada Fiscalía, puedan ser más homogéneos, sobre la base de estudios más exhaustivos de
las ratios de carga de trabajo y plantilla. Del mismo modo, hay que implementar la
interoperabilidad real de los sistemas de información, a fin de posibilitar la inspección
virtual, es decir, el visionado directo de los dictámenes formulados por los Fiscales. Así, la
inspección personal se puede reducir a aquellos supuestos estrictamente necesarios, o
modificar su enfoque, para que no quede reducida –por ejemplo- al examen de las
carpetillas, sino al conocimiento real de la situación de cada Fiscalía, entrando en contacto
personal y directo con todos sus integrantes.

Pero además, creo que la Inspección puede jugar un papel relevante en materia
deontológica, como luego veremos, derivado de sus competencias sobre régimen
disciplinario e incompatibilidades y prohibiciones.

En definitiva, la Inspección Fiscal ha de servir como eje central de la organización y

funcionamiento interno del MF, para que actúe no sólo como un órgano de control, sino
también como apoyo y estímulo de la excelencia, y que lidere el impulso de las medidas
necesarias para adaptar nuestra institución a los nuevos retos organizativos derivados de las
exigencias sociales plasmadas en los correspondientes instrumentos normativos.

3.2.- INTEGRIDAD PROFESIONAL.

La segunda coordenada en la que se ha enmarcado el concepto amplio de excelencia

es la que se ha denominado, genéricamente, como integridad profesional.

Una vez más, se ha acudido al diccionario de la Real Academia Española para

encontrar la definición de integridad, como cualidad de íntegro, es decir, y referido a una
persona: “recta, proba, intachable”49, que también es sinónimo de honrada u honesta.

48
En realidad, se hace necesario un nuevo diseño que defina los ámbitos competenciales propios de las
unidades centrales de la Fiscalía General del Estado (Unidad de Apoyo, Secretaría Técnica e Inspección
Fiscal), preferiblemente a través de la correspondiente reforma del EOMF.
49
Diccionario de la Real Academia Española. Edición del Tricentenario. Puede consultarse en la siguiente
URL: http://dle.rae.es/?id=LqNlFID

19
 Los instrumentos internacionales reseñados al inicio de este trabajo recogen muchas
referencias a esta cualidad del profesional. Así, por poner algunos ejemplos, se pueden citar
los denominados Principios de Bangalore sobre conducta judicial (en concreto, el Valor 3.
Integridad50); o las Directrices de Budapest sobre ética y conducta para Fiscales (en
concreto, en sus apartados II y IV51). Y así lo hace también el documento propuesto por la
Fiscalía General del Estado, en su apartado B.2. Principios éticos (valores). I. Integridad,
según el cual, los Fiscales “mantendrán, en todo momento, los más altos niveles de rectitud,
honradez y dignidad de su profesión”.

Sin embargo, es necesario aclarar que, cuando en este trabajo se habla de integridad,
honradez u honestidad, no se está haciendo referencia a ninguna cualidad moral personal,
sino a su vertiente profesional, y más en concreto, al cumplimiento de los deberes derivados
del ejercicio de las funciones de Fiscal en cuanto afectan a determinados aspectos de la
organización o funcionamiento interno de una Fiscalía. De ahí que se haya querido destacar,
junto a la integridad, el adjetivo “profesional”52.

La integridad profesional ha de partir, en cualquier caso, de una autoexigencia de

rigor ético en el ejercicio de las funciones encomendadas. Se trata, por tanto, en primer
lugar, de una cuestión subjetiva o individual. El profesional debe examinar su propia
conducta desde parámetros reflexivos en los que analice lo que es o aspira a ser
profesionalmente hablando. Pero también existe una vertiente externa o social. El Fiscal
también debe ser lo que parece -y debe parecer lo que es- a los ojos de terceros, tanto
integrantes de la Fiscalía como ajenos a la institución.

En este punto es inevitable resaltar los indudables puntos de contacto que, desde mi
punto de vista, existen entre la integridad y la imparcialidad. La honestidad en el ejercicio de
la profesión es indicativo de un sentido de la imparcialidad verdaderamente interiorizado, y
al mismo tiempo, es la expresión externa de la apariencia de imparcialidad que transmitimos
(o no).

Esta delimitación conceptual se verá más clara a medida que se vayan analizando
algunos ejemplos de lo que se pretende exponer, describiendo situaciones a las que se debe
enfrentar un Fiscal en el día a día de su ejercicio profesional, que afectan a aspectos
organizativos internos, y en las que, a mi juicio, debe actuar con integridad, rectitud,
honradez u honestidad en el ejercicio imparcial de sus funciones.

Y así, en este apartado se pueden incluir algunas actuaciones procesales cotidianas

tales como la posible utilización de pruebas obtenidas ilegalmente, formular o mantener

50
“La integridad es ese .

imparte.”
51
Apartado II: Conducta profesional en general. Los Fiscales deberán (…) c) Hacer uso en todo momento de
los más altos valores de integridad (…). Apartado IV. Conducta personal. a) Los Fiscales no deberán poner
en peligro la integridad verdadera o razonablemente percibida (…)
52
Se obviarán, por tanto, las cuestiones sobre conflictos de intereses, o sobre los límites de lo que debe
considerarse socialmente admisible en materia de dádivas, regalos, invitaciones, etc; en cuanto se entiende que
afectan a la vertiente individual de la deontología, pero no al ámbito de la organización interna de las Fiscalías.

20
acusaciones infundadas, retiradas de acusación inconsistentes o aceptar conformidades en
asuntos que no presentan bases probatorias suficientes. Cuántas veces habremos escuchado
por parte de algunos compañeros expresiones como: “hay que salvar la instrucción como
sea”; “en caso de duda, acusa”; “yo nunca retiro una acusación”; o “si se conforma es porque
es culpable”. Desde mi punto de vista, hay que luchar decididamente contra este tipo de
criterios que, basados en un equivocado sentimiento corporativo, redunda en perjuicio de la
imparcialidad que debe predicarse de la institución misma y, por lo tanto, de todos y cada
uno de sus componentes.

Por lo tanto, el Fiscal no debe utilizar una prueba ilícita, aunque ello suponga dejar en
evidencia la actuación de un Juez o un Fiscal; ni formular una acusación sin base probatoria
suficiente para poder mantenerla en el juicio; y estos dos aspectos deben poder evitarse
mediante un buen sistema de visado. Del mismo modo, el Fiscal debe retirar la acusación
cuando proceda, es decir, no de forma caprichosa, o porque haya surgido una complicación,
sino porque verdaderamente no sea sostenible la posición del MF; eso sí, asumiendo la
responsabilidad que supone modificar la posición de un Fiscal que formuló la acusación y de
otro Fiscal que la visó, mediante el informe motivado correspondiente, que ha de ser objeto
de revisión y control posterior53. Finalmente, un Fiscal no debe admitir conformidades en
asuntos de los que pueda deducirse una base probatoria manifiestamente insuficiente, o una
actuación deficiente del Abogado, o una motivación diferente que la del verdadero
reconocimiento de los hechos y de la pena solicitada. En definitiva, el Fiscal debe actuar
conforme a Derecho, ni más ni menos.

Una vez más, los instrumentos internacionales reseñados al inicio de este trabajo
contienen referencias expresas a este tipo de situaciones. Por ejemplo, en las denominadas
Directrices de La Habana (apartados 14 y 1654). Y en este punto también incide el
documento elaborado por la Fiscalía General del Estado, recogiendo estas indicaciones como
estándares de conducta (apartado C), derivados de la actuación del Fiscal en el proceso penal
(apartado C.1), como un deber referente a las personas investigadas o acusadas (apartado
C.1.1)55. Su ubicación sistemática en el citado documento no parece presentar reproche

53
Ver, en tal sentido la Instrucción 1/1987, en su apartado II. El principio general en este punto es muy sencillo
de formular: los errores previos no se solucionan con otros errores, sino mediante su corrección responsable.
54
“14.- Los Fiscales no iniciarán ni continuarán un procedimiento, o bien harán todo lo posible por
interrumpirlo, cuando una investigación imparcial demuestre que la acusación es infundada. (…)
16.- Cuando los fiscales tengan en su poder pruebas contra sospechosos y sepan o tengan sospechas fundadas
de que fueron obtenidas por métodos ilícitos que constituyan una violación grave de los derechos humanos del
sospechoso, especialmente torturas, tratos o castigos crueles, inhumanos o degradantes u otros abusos de los
derechos humanos, se negarán a utilizar esas pruebas contra cualquier persona, salvo contra quienes hayan
empleado esos métodos, o lo informarán a los tribunales, y adoptarán todas las medidas necesarias para
asegurar que los responsables de la utilización de dichos métodos comparezcan ante la justicia.”
55
“-No iniciar o continuar un enjuiciamiento cuando una investigación imparcial demuestre que los cargos
que se imputan son infundados.
-Examinar los elementos de prueba para saber si se han obtenido legalmente.
-Declinar el uso de una prueba que se constate que ha sido obtenida a través de medios ilícitos que constituyan
una violación grave de los derechos de la persona investigada o de terceros.
-Tomar decisiones basándose en una valoración profesional e imparcial de las pruebas disponibles,
procediendo solamente cuando el caso esté bien fundado sobre pruebas consideradas razonablemente como
confiables y admisibles, no continuando adelante con la acusación en ausencia de las mismas. (…)
-Con observancia del principio de legalidad y los requisitos del juicio justo, dar la debida consideración a la
posibilidad de renunciar a la acción penal (…)”

21
alguno, siempre que se tenga claro que, en realidad, son consecuencia directa del principio
general de integridad en la aplicación imparcial de las normas.

En esta materia también se puede incluir la apreciación de las causas de abstención

y/o recusación. Con carácter general, se debe señalar que la abstención (y su vertiente
paralela de la recusación) es un instrumento que el Derecho arbitra para asegurar la
exigencia de imparcialidad y la confianza en una Justicia fuera de sombra de duda, prejuicio
o prevención, evitando temer que, por cualquier relación con el caso concreto, no se
utilizarán como criterio de juicio consideraciones ajenas al ordenamiento jurídico (STC
69/2001, de 17 de marzo).

En el caso concreto del MF, el principio de imparcialidad, proclamado con rango

constitucional en el art. 124.2 CE, es uno de los ejes rectores a los que debe sujetarse, “en
todo caso”, el ejercicio de sus funciones (arts. 2.1 y 7 EOMF), que han de estar presididas
por la “plena objetividad e independencia en defensa de los intereses que le están
encomendados”. Pero la imparcialidad de la institución debe ser el fruto del trabajo imparcial
de todos y cada uno de sus miembros.

Pues bien, desde el punto de vista deontológico, esta exigencia de imparcialidad

cobra particular importancia para los Fiscales por el hecho de que no se admita nuestra
recusación, debido a la particular configuración de nuestra institución conforme al principio
de unidad56, sin perjuicio del mecanismo previsto en el art. 28 EOMF57. Ello determina un
deber de examen de nuestra imparcialidad particularmente intenso.

No obstante lo anterior, las causas de abstención recogidas en el art. 219 LOPJ

configuran un sistema cerrado, tasado o de numerus clausus, que debe ser interpretado de
forma restrictiva. En tal sentido, el canon de enjuiciamiento de las dudas alegadas ha de ser
especialmente riguroso (STC 162/1999, de 27 de diciembre), para evitar que el derecho y el
deber de desempeñar el cargo de Fiscal pueda verse perturbado, a iniciativa propia (de forma
precipitada o injustificada) o a instancia de parte (de forma abusiva o sin fundamento).

La cuestión se muestra en toda su crudeza cuando no se trata de causas de abstención

que tienen un carácter eminentemente objetivo, sino de aquellas otras en las que abundan
juicios de valor. Ejemplo claro son la “amistad íntima o enemistad manifiesta con
cualquiera de las partes” (art. 219-9ª LOPJ) o el “interés directo o indirecto en el pleito o
causa” (art. 219-10ª LOPJ).

En particular, las causas de carácter subjetivo han de estar apoyadas en datos

objetivos y su demostración ser evidente, ostensible y patente (ATC 20/02/2003); debe estar
acreditada mediante hechos concretos y públicos que no dejen dudas sobre su realidad y no

56
Art. 22.1 EOMF: “El Ministerio Fiscal es único para todo el Estado”. Art. 23 EOMF: “Los miembros del
Ministerio Fiscal (…) actuarán siempre en representación de la Institución (…)”
57
Art. 28 EOMF: “Los miembros del Ministerio Fiscal no podrán ser recusados. Se abstendrán de intervenir
en los pleitos o causas cuando les afecten algunas de las causas de abstención establecidas para los Jueces y
Magistrados en la Ley Orgánica del Poder Judicial, en cuanto les sean de aplicación. Las partes intervinientes
en los referidos pleitos o causas podrán acudir al superior jerárquico del Fiscal de que se trate interesando
que, en los referidos supuestos, se ordene su no intervención en el proceso (…). Contra las decisiones
anteriores no cabrá recurso alguno”

22
en base a alegaciones unilaterales (STS Sala III 24/01/1997); y debe tener su origen en
hechos extraprocesales o anteriores a la iniciación del procedimiento, no en conductas o
decisiones adoptadas en el mismo (SSTS 14/03/1992 y 27/12/1994).

A mi juicio, el criterio general a tener en cuenta en estos casos debe ser el examen
autoexigente sobre si la relación o situación existente puede llegar a condicionar nuestra
labor, o parecer que la condiciona. Pero ha de estar fundamentada en una causa legal, basada
en datos objetivos, y con un principio de prueba acreditable. De lo contrario, se puede
fomentar que la mayor o menor comodidad de un Fiscal sea determinante de su actuación
profesional, en la que se requiere entereza y firmeza58; o que meras alegaciones o
actuaciones previas de quien formula la objeción, puedan pretender generar una situación de
parcialidad que, en realidad, actúa como un mero mecanismo de apartamiento del Fiscal no
deseado59.

Y al mismo tiempo, las decisiones motivadas que se adopten por los órganos
competentes del MF deben ser aceptadas por todos, pero fundamentalmente por quien
formula la objeción y, desde luego, por parte del Fiscal afectado. Poner en tela de juicio las
reglas de funcionamiento de la institución en esta materia sólo redunda en perjuicio de la
institución misma, y por tanto, en la de todos y cada uno de sus miembros.

Otro tanto ocurre con las causas de incompatibilidad y con las prohibiciones60. De
entre todas ellas me interesa ahora destacar las que no presentan un carácter marcadamente
objetivo, como ocurre con la prevista en el siempre polémico art. 59 EOMF61.

Es preciso aquí hacer un ejercicio de reflexión autocrítica, individual y colectiva. Soy

consciente de que este tema genera polémica, y está sujeto a diversidad de opiniones. Desde
los que piensan que un Fiscal no puede manifestarse en público libremente, hasta los que
admiten los más amplios niveles de participación de los Fiscales en el debate público,

58
Seguramente que, en alguna ocasión, nos hemos encontrado con un compañero que alega alguna “excusa” de
este tipo para apartarse del conocimiento de un asunto, normalmente complicado…
59
Los medios de comunicación están llenos de referencias a este tipo de situaciones: ejercicio de acciones
legales (quejas, denuncias o querellas) contra un Fiscal, que luego son utilizadas para generar una apariencia de
enemistad del Fiscal que, en realidad, sólo existe en quien ha ejercitado esas acciones; forzamiento de
situaciones procesales que obligan a ejercer acciones por parte del Fiscal, que luego son utilizadas en su contra
para instar su abstención; insinuaciones difamantes contra un Fiscal, con las que luego se pretende construir
una enemistad de éste contra quien le difama. Es decir, por expresarlo con una frase coloquial: el mundo al
revés…
60
Sobre las que también se hará alguna referencia en el apartado siguiente.
61
Art. 59 EOMF: “No podrán los miembros del Ministerio Fiscal pertenecer a partidos políticos o sindicatos o
tener empleo al servicio de los mismos, dirigir a los poderes y funcionarios públicos o a corporaciones
oficiales, felicitaciones o censuras por sus actos, ni concurrir con carácter o atributos oficiales a cualesquiera
actos o reuniones públicas en que ello no proceda en el ejercicio de sus funciones. Asimismo, tampoco podrán
tomar parte en las elecciones legislativas, autonómicas o locales más que para emitir su voto personal”. Este
precepto encuentra su correlativa infracción disciplinaria, de carácter grave, en el art. 63.12: “Dirigir a los
poderes, autoridades o funcionarios públicos o corporaciones oficiales felicitaciones o censuras por sus actos,
invocando la condición de Fiscal, o sirviéndose de esa condición. Cuando estas actuaciones sean realizadas
por Junta de Fiscales se entenderán responsables los que hubieran tomado parte en la votación, excepto
quienes hayan salvado individualmente su voto”.

23
pasando por los que consideran que el cauce natural de la expresión pública de los Fiscales
debe ser el movimiento asociativo62.

Los instrumentos internacionales aluden con frecuencia a este tema, amparando una
amplia libertad de expresión que, seguidamente, se liga a la prohibición de represalias por
ejercerla63, al tiempo que se exige a los Fiscales “esforzarse por ser –y ser considerados-
imparciales”64.

Sobre este punto el documento de la Fiscalía General del Estado pasa de puntillas, y
únicamente se toca parcialmente esta cuestión cuando se alude a las relaciones con los
medios de comunicación (apartado C.4), para insistir en algunos aspectos ya abordados en la
Instrucción de la Fiscalía General del Estado nº 3/2005, de 7 de abril, destacando que no se
debe entrar en “polémicas con los órganos jurisdiccionales, con las partes o con los medios
de comunicación”, debiendo evitarse los “riesgos de personalización”, así como la
participación en publicaciones o emisiones que “se adentren en el terreno de los juicios
paralelos”. A mi juicio, estas indicaciones pueden ser insuficientes.

Mi opinión sobre este tema es que el Fiscal es ciudadano, desde luego, y como tal
mantiene su libertad de expresión y de opinión, en sus ámbitos personal, familiar o de su
círculo social más cercano. Y también es jurista, y en esa condición puede tener y mantener
sus propios criterios sobre la legislación vigente y sobre el funcionamiento del sistema de
Justicia, tanto en el seno de los órganos de la institución como también frente a terceros, a
través de su actividad docente, científica o divulgativa. Pero nunca se puede olvidar que la
condición de Fiscal implica una serie de limitaciones, asumidas voluntariamente cuando se
accede a esta función, en la que, además de ser imparcial hay que parecerlo. En este sentido,
se debe ser extremadamente prudente con la emisión de opiniones que trasciendan al ámbito
de lo público, en las que se aparezca como Fiscal o se intervenga con motivo u ocasión de su

62
Dispone el art. 54.1 EOMF: “Las Asociaciones de Fiscales tendrán personalidad jurídica y plena capacidad
para el cumplimiento de sus fines. Podrán tener como fines lícitos la defensa de los intereses profesionales de
sus miembros en todos los aspectos y la realización de estudios y actividades encaminados al servicio de la
Justicia en general”.
63
Ver, en tal sentido, el apartado 8 de las denominadas Directrices de La Habana: “Los fiscales, al igual que los
demás ciudadanos, gozarán de libertad de expresión, creencias, asociación y reunión. En particular, tendrán
derecho a tomar parte en debates públicos sobre cuestiones relativas a las leyes, la administración de justicia
y el fomento y la protección de los derechos humanos y a adherirse a organizaciones locales, nacionales o
internacionales o constituirlas y a asistir a sus reuniones, sin que sufran relegación profesional por razón de
sus actividades lícitas o de su calidad de miembros de organizaciones lícitas. En el ejercicio de esos derechos,
los fiscales procederán siempre de conformidad con las leyes y los principios y normas éticas reconocidos en
su profesión”; o el apartado 6 de la Recomendación 2000 (19) del Consejo de Europa: “I

, sin padecer impedimento ni

precitados derechos si son a

recurso efectivo”.
64
Tal y como recoge, literalmente, el apartado II, f) de las Directrices de Budapest.

24
función, en aquellos asuntos en los que es razonablemente previsible que se haya de
intervenir, y desde luego, en los que se interviene.

En este punto creo que los límites deben ser diáfanos: de nada sirve la prohibición de
afiliación a partidos políticos si se ejerce políticamente nuestra función. Nadie puede poner
la ley al servicio de su ideología. El que quiera dedicarse a la política, que lo haga; pero que
no se ampare en la coraza que proporciona la pertenencia a una institución supuestamente
imparcial para tomar partido públicamente en cuestiones políticas (sobre todo, de política
partidista) que, sin duda, forman parte del debate social pero en las que muchas veces se
debe intervenir por razón del ejercicio de las funciones, pudiendo generar con ello una
apariencia de prejuicio sobre la cuestión65.

En estos casos, se habrá de ser lo suficientemente íntegro como para admitir que
alguien pueda dudar de la imparcialidad de quien públicamente se ha pronunciado, en su
condición de juez o fiscal -o con motivo u ocasión de su ejercicio profesional-, sobre un
asunto que luego tiene entre sus manos, y del que, en lógica e íntegra coherencia, debería
abstenerse66.

Sin embargo, la vigente regulación de las causas de abstención no incluye este tipo de
supuestos, ya que no parecen englobarse en la interpretación jurisprudencial sobre el “interés
directo o indirecto”. Creo que sería necesario reflexionar sobre la conveniencia de
recogerlas. A tal efecto, se podría utilizar una fórmula similar a la recogida en el vigente art.
219.16ª LOPJ, señalando, por ejemplo, lo siguiente: “Haber realizado manifestaciones
públicas, en su condición de (Juez/Fiscal), o con motivo u ocasión del ejercicio de sus
funciones, de las que pueda razonablemente deducirse que se tiene un criterio formado
sobre el objeto del litigio, en detrimento de la debida imparcialidad”. El asunto cobra
particular importancia en la actualidad, ante el uso que se está dando a algunas redes sociales
que, como Twitter o Whattsapp, tienen una extraordinaria capacidad de difusión, que no
puede ser controlada.

Evitar que los ciudadanos tengan esta percepción de parcialidad es nuestra

responsabilidad, porque es la imagen de la institución la que está en juego, y por lo tanto,
insisto, la de todos y cada uno de sus miembros.

3.3.- COMPROMISO.

El Fiscal excelente está comprometido con su trabajo. Ese compromiso se puede

manifestar de diversas formas. De entre todas ellas, se destacarán cuatro que parecen
especialmente relevantes desde el plano del ejercicio cotidiano de nuestras funciones.

65
Ver, en tal sentido, la Declaración de Londres sobre Etica Judicial (año 2010), y más en concreto, su apartado
sobre la imparcialidad, en el que expresamente se indica que el Juez (y creo que, por los mismos motivos, el
Fiscal) “dispondrá de absoluta libertad de opinión, pero la imparcialidad le obligará a mostrarse comedido a
la hora de manifestar sus opiniones, incluso en los países en los que se permite su adhesión a un partido
político”.
66
Sobre todo porque quienes así se conducen profesionalmente (que son la inmensa minoría, a mi juicio,
aunque a veces hagan mucho ruido) son luego quienes, curiosamente, “ven la paja en el ojo ajeno, pero no la
viga en el propio”.

25
 En primer lugar, el Fiscal debe ejercer sus funciones con diligencia 67, es decir, de la
mejor manera y en el plazo más breve posible. Por lo tanto, en lógica consecuencia, se han
de evitar retrasos injustificados y/o reiterados, que deben ser ponderados en función de
criterios tales como la carga de trabajo asignada a cada Fiscal en el marco de la organización
general de la Fiscalía, la complejidad de los asuntos y las cualidades profesionales de cada
Fiscal68. Pero, además, en este punto surgen dos reflexiones que entiendo necesarias desde el
punto de vista colectivo. Me refiero a las actividades extraprofesionales y al concepto de
capacidad profesional.

En efecto, todos conocemos algunos compañeros que tienen una intensa actividad
extraprofesional en forma de docencia, publicaciones, conferencias, etc.. El severo régimen
de incompatibilidades existente en nuestra carrera tiene como excepción, precisamente, el
ejercicio de estas actividades69. Sin embargo, hay casos en los que, si se me permite el juego
de palabras, la excepción se convierte en la regla general, y la actividad que debiera ser
habitual (el trabajo) se convierte en excepcional.

Nadie pone en duda que este tipo de actividades son positivas para la formación y
promoción profesional del Fiscal y suponen un valor añadido para la imagen de la Fiscalía
frente a terceros, pero ello no puede hacerse a costa de su tarea principal, por la que un Fiscal
recibe un sueldo pagado por los ciudadanos. Y esto debe poder ser controlado por la
institución.

En tal sentido, es absolutamente necesario establecer reglas muy claras en este tema:
las actividades compatibles no requieren autorización previa, pero han de ser comunicadas
previamente a su realización, precisamente para comprobar que son compatibles. De lo
contrario, la compatibilidad queda en manos exclusivas de quien realiza la actividad. Una
vez más, la integridad deontológica se impone para cada Fiscal, pero los controles son
absolutamente necesarios, a través de la Inspección Fiscal, en la medida en que este tipo de
actividades pueden afectar al rendimiento laboral, o derivar en un determinado conflicto de
intereses70.

La otra reflexión colectiva se refiere al concepto de capacidad profesional. Creo que

ha llegado la hora de revisar esta cuestión, aunque soy consciente de que se trata de un
desafío que afecta a toda la función pública y que, por lo tanto, excede del ámbito propio del
MF. Las normas y procedimientos actuales sobre incapacidad profesional son

67
Ver, en tal sentido, documento de la Fiscalía General del Estado, en su apartado B.2.III. Los Fiscales (…)
“desempeñarán sus funciones con dedicación, de forma eficiente (…) y evitando retrasos injustificados,
atendidas la complejidad del asunto y la carga de trabajo”.
68
Como se verá, una vez más, el papel de la Inspección Fiscal en esta materia se revela como fundamental.
69
Así como las derivadas de la defensa y administración de los intereses y del patrimonio propios. Art. 57,
apartados 6 y 7 EOMF.
70
Otra cosa es el órgano competente para tomar la decisión sobre la compatibilidad o no de una determinada
actividad. El silencio del EOMF en este punto es clamoroso. El Ministerio de Justicia mantiene la tradicional
reserva de esta competencia, derivada de una concepción tutelar de nuestra institución que, a mi juicio, no se
corresponde con la autonomía orgánica y funcional que se deduce del texto (y del espíritu) constitucional, y que
ha sido plasmado –de forma insuficiente- en las últimas reformas estatutarias del MF. En tal sentido, basta leer
la Exposición de Motivos de la Ley 24/2007, de 9 de octubre, de reforma del EOMF, en la que la palabra
“autonomía” es reiterada tantas veces que, desgraciadamente, sólo parece una mera coartada para mantener la
vigencia del conocido aforismo: “es necesario que algo cambie para que todo siga igual”…

26
extraordinariamente rígidas. Desde luego, no se puede renunciar a las garantías básicas que
corresponden a todo funcionario público, que en realidad son necesarias para asegurar que el
funcionamiento de la administración permanezca alejado de cualquier tentación arbitraria del
poder político, lo que redunda en garantía de los derechos de los ciudadanos. Sin embargo,
eso no debe hacernos perder de vista que, desgraciadamente, hay compañeros que no se
encuentran en condiciones de prestar el debido servicio a los ciudadanos, en las múltiples
facetas que supone el ejercicio de nuestra profesión (no sólo “despachar el papel”, sino
asistir a servicios de guardia, juicios, mantener reuniones con otros profesionales, entrevistas
con las víctimas, etc.). Por ello es necesario evolucionar desde los rígidos contornos de la
noción de incapacidad, hacia conceptos como la inidoneidad (que también puede ser
absoluta o parcial, definitiva o temporal) con la finalidad de abordar problemáticas
específicas como trastornos de conducta o alcoholismo, por poner sólo dos ejemplos. Este es
un terreno en el que todavía queda mucho camino por recorrer en el ámbito de las
administraciones públicas.

En segundo lugar, el Fiscal comprometido debe ejercer sus tareas con

responsabilidad71, tanto en su vertiente individual como colectiva. En este tema es necesario
plantearse, de nuevo, dos reflexiones. De entrada, los sistemas de control de calidad del
trabajo no deben generar en el Fiscal la cómoda sensación de que puede relajar sus niveles
de exigencia en su actividad “porque ya vendrá otro que lo revisará”. El caso del visado es
particularmente paradigmático. Por otro lado, el principio de unidad de actuación nos exige
un compromiso con la institución que parte de la responsabilidad individual para trascender
a la responsabilidad colectiva. En definitiva, el Fiscal es un profesional cualificado que debe
responder individualmente de sus actos, pero nunca debe olvidar que con su actuación
representa a una institución, y que todo lo que hace o dice es como si lo dijera la
organización, y por lo tanto, todos sus miembros. Dicho de otro modo, el Fiscal responsable
asume un compromiso de lealtad institucional, concepto sobre el que volveremos en el
apartado siguiente.

En tercer lugar, el Fiscal excelente debe estar permanentemente informado72 de lo

que ocurre a su alrededor, de los debates sociales, y del quién es quién en su ámbito
territorial competencial, para entender todas las implicaciones que comporta el ejercicio de
sus funciones. Es necesario compartir, en la forma y con los criterios que se determinen, toda
la información relevante de que se disponga en el ejercicio de nuestras funciones. El MF
trabaja con una materia prima extraordinariamente sensible. Eso determina la atribución de
facultades y prerrogativas que, en lógica coherencia, deben ser utilizadas con rigor y
prudencia. Es necesario dejar claro que no debemos dejarnos condicionar por factores
externos, pero al mismo tiempo hay que ser conscientes de que nuestro trabajo tiene una
relevancia social incuestionable.

En cuarto lugar, el Fiscal excelente debe estar implicado en la organización y

funcionamiento de la Fiscalía. No puede limitarse al cumplimiento estricto de las funciones
legales y estatutarias, o al despacho de los asuntos que le han sido encomendados, sino que

71
Ver, en tal sentido, el documento de la Fiscalía General del Estado, en su apartado B.2.IV. Responsabilidad:
Los Fiscales (…) “actuarán siempre con sentido y conciencia de la importancia de su misión constitucional y
del respeto a los principios rectores de su profesión”.
72
Ver, en tal sentido, el documento de la Fiscalía General del Estado, en su apartado B.2.II. Competencia. Los
Fiscales (…) deberán mantenerse “bien informados de las novedades (…) sociales”.

27
debe ir más allá. Un Fiscal comprometido sabe que todo lo que ocurre en una Fiscalía le
concierne.

Son múltiples las situaciones y circunstancias que exigen de un Fiscal que dé un paso
al frente. Y no me refiero sólo a elementales gestos de compañerismo que, afortunadamente,
no son tan infrecuentes, sino a los nuevos retos que debe afrontar a diario una organización
tan compleja como la nuestra. Es necesario que los Fiscales se impliquen en la resolución de
problemas interpretativos mediante su intervención activa en las Juntas, o propongan nuevos
modelos de escritos, o que sean capaces de detectar desajustes organizativas y formular las
propuestas de solución correspondientes.

Pero, para ello es necesario motivar a todos los Fiscales ofreciéndoles espacios de
debate. Al margen del formato tradicional de las Juntas, generales o de coordinación, puede
ser positivo mantener reuniones “sectoriales” (por grupos de trabajo o por Secciones o
Servicios especializados), que sirvan para exponer las inquietudes profesionales, de forma
que se produzca un enriquecimiento recíproco que haga compatibles la experiencia de los
más veteranos y el impulso y la ilusión de los más jóvenes.

Esta mutua interacción favorece el trabajo en equipo y sirve para que la institución
aparezca ante sus miembros no como algo ajeno o lejano, sino como un algo útil y necesario
para el desempeño cotidiano de sus funciones, lo que debe redundar en el sentido de
pertenencia y en el fomento de las relaciones personales y profesionales entre los Fiscales,
que serán objeto de análisis a continuación.

4.- LA DEONTOLOGÍA APLICADA A LAS RELACIONES PERSONALES Y

PROFESIONALES ENTRE LOS FISCALES.

En el apartado anterior se ha descrito la deontología profesional como búsqueda de la

excelencia desde una vertiente esencialmente individual, es decir, cómo debe ser un fiscal en
el ejercicio de su profesión. Sin embargo, el carácter colegiado que caracteriza muchas de las
actuaciones propias de un fiscal no puede desconocer la perspectiva supraindividual de la
deontología profesional.

La forma habitual de trabajo en las Fiscalías fomenta (o debe hacerlo) la fluida

relación entre compañeros, con quienes se comparten a diario opiniones y experiencias sobre
los asuntos concretos en los que se interviene, fijando criterios jurídicos y organizativos de
actuación. Este sistema de trabajo es, desde mi punto de vista, una de las riquezas
potenciales de nuestra actividad.

Sin embargo, para que esta oportunidad se convierta en una realidad que transforme
nuestro trabajo en una verdadera comunidad de intereses al servicio de los ciudadanos, es
necesario que las relaciones entre los Fiscales estén basadas en valores como la confianza y
la lealtad, en una triple vertiente: personal, profesional e institucional.

La educación, la consideración y la relación cordial parecen, por supuesto, mínimos

éticos imprescindibles. Los comentarios despectivos o hirientes no siempre pueden evitarse,

28
por la propia naturaleza de la condición humana, pero deben ser claramente corregidos73,
porque afectan al necesario clima de confianza mutua que debe presidir nuestra relación
profesional. Para ello es imprescindible, de entrada, que sean rechazados por el resto de
compañeros. También es conveniente compartir toda la información que se disponga sobre
cuestiones personales que afecten o puedan afectar a la actividad profesional, con la debida
reserva de la confidencialidad derivada del manejo de datos estrictamente personales o
íntimos74. Y por último, hay que asumir la responsabilidad de poner ese tipo de hechos en
conocimiento de los órganos encargados de adoptar las medidas pertinentes, que también
deben saber estar a la altura -ponderando todas las circunstancias concurrentes- a fin de
transmitir un mensaje inequívoco de tolerancia cero contra este tipo de comportamientos75.
Sobre todo cuando estas conductas se difunden a terceros (jueces, abogados, funcionarios,
etc.), o incluso a través de las redes sociales, con motivo u ocasión del ejercicio profesional,
porque entonces la deslealtad personal se convierte en institucional, afectando a todos los
integrantes de la organización.

La experiencia práctica nos enseña que, con frecuencia, este tipo de situaciones se
producen en el marco de los debates internos en materia de distribución del trabajo y
organización de los servicios.

Como ya se mencionó con anterioridad, la fijación de estándares de cargas de trabajo

basados en datos objetivos, la transparencia en la información, así como su estudio y
valoración en el marco de procesos participativos, pueden contribuir a evitar este tipo de
conflictos, que tanto desgaste generan en el funcionamiento cotidiano de las Fiscalías.

Una vez más, las Juntas aparecen como el mecanismo participativo por excelencia en
el seno del MF. Sin embargo, su verdadera potencialidad sólo puede estar basada en
elementales principios de lealtad profesional e institucional. Es necesario que todos los
integrantes del colectivo tengan la oportunidad de exponer libremente sus ideas, con
verdadero respeto a la posición de los demás. Pero al mismo tiempo es imprescindible que se
reconozcan y se asuman los respectivos ámbitos competenciales, sobre todo a la hora de
tomar decisiones. Para ello, las funciones de responsabilidad deben ejercerse siempre de
forma motivada, procurando además buscar el consenso mayoritario de quienes, a su vez,
debe contribuir a conformar, con lealtad y responsabilidad, unos criterios que han de ser
aplicados por todos.

En este contexto, el principio de jerarquía cobra todo su sentido como instrumento al

servicio de la unidad de actuación, y al mismo tiempo, la uniformidad en el ejercicio de
nuestras funciones se desenvuelve con naturalidad, porque los componentes del colectivo
asumen como propios los criterios que, entre todos, han contribuido a conformar.

73
Nos estamos refiriendo a la exigencia de responsabilidades en el ámbito interno de la institución. Queda al
margen, claro está, la exigencia de otro tipo de responsabilidades, como las penales o civiles
74
Es necesario que se entienda bien esta frase en el contexto en el que se expone: no se trata de
“institucionalizar el cotilleo”, sino de manejar todas las variables necesarias para poder ofrecer una adecuada
solución al problema planteado. En muchísimas ocasiones, las cuestiones personales redundan o pueden
redundar de manera absolutamente decisiva en las cuestiones profesionales. Seguro que todos hemos sido
testigos de algún ejemplo de lo que se quiere decir.
75
Disculpar o minimizar este tipo de conductas supone, si se me permite le expresión coloquial, pan para hoy y
hambre para mañana. No digamos nada si se justifican o no se sancionan adecuadamente por quien debe
hacerlo. Entonces son letales para el conjunto de los integrantes de la institución.

29
 En este sentido, el art. 27 EOMF76 no puede convertirse en el salvoconducto de la
minoría para situarse al margen de la unidad de actuación, sino como mecanismo para
garantizar la aplicación de los criterios ampliamente consensuados y acordados
motivadamente. Es decir, el art. 27 EOMF está, precisamente, para los casos en que se recibe
una orden o indicación que no responde a los criterios previamente establecidos, pero no
para oponerse a éstos, ya que la disconformidad con la posición institucional encuentra su
cauce natural de expresión a través de la aplicación de lo dispuesto en el último párrafo del
art. 25 EOMF77.

El documento elaborado por la Fiscalía General del Estado asume, como no podía ser
de otra manera, la regulación vigente en esta materia, en el apartado B.1.IV, en el marco de
los principios por los que se rige el MF, y más en concreto, en el ámbito de los principios de
unidad de actuación, dependencia jerárquica e imparcialidad, en los que se hace una mera
reproducción de los preceptos en vigor (arts. 23, 25 y 27 EOMF, fundamentalmente).

A pesar de lo que pueda pensarse, a tenor de las controversias públicas que algunas
veces se generan, la regulación vigente en esta materia ha recibido una valoración positiva
por parte del informe GRECO (2013), que en su parágrafo 151 señala expresamente que: “
, supervisiones
y

sobre las herramientas existentes para dar cuenta de las actividades

general”.

Sin embargo, no podemos caer en la fácil tentación de la autocomplacencia. Una

institución como la nuestra no puede renunciar a la permanente búsqueda de una mejora de
las normas reguladoras de una materia tan sensible como ésta, en la que la institución debe
mostrar la madurez suficiente para resolver sus controversias internas, transmitiendo así una
imagen de rigor, fiabilidad y confianza frente a terceros. A tal efecto, se pueden mejorar
algunos de los mecanismos actualmente establecidos.

Y así, en primer lugar, se debe superar la difusa regulación vigente en materia de

avocación, sustitución y designación de Fiscales (art. 23 EOMF). En este sentido, se hace
necesario regular expresamente que cualquier decisión en este ámbito haya de venir
revestida de las exigencias de resolución escrita y motivada. Además, deben concretarse los

76
“1. El Fiscal que recibiere una orden o instrucción que considere contraria a las leyes o que, por cualquier
otro motivo estime improcedente, se lo hará saber así, mediante informe razonado, a su Fiscal Jefe. De
proceder la orden o instrucción de éste, si no considera satisfactorias las razones alegadas, planteará la
cuestión a la Junta de Fiscalía y, una vez que ésta se manifieste, resolverá definitivamente reconsiderándola o
ratificándola. De proceder de un superior, elevará informe a éste, el cual, de no admitir las razones alegadas,
resolverá de igual manera oyendo previamente a la Junta de Fiscalía. Si la orden fuere dada por el Fiscal
General del Estado, éste resolverá oyendo a la Junta de Fiscales de Sala.
2. Si el superior se ratificase en sus instrucciones lo hará por escrito razonado con la expresa relevación de las
responsabilidades que pudieran derivarse de su cumplimiento o bien encomendará a otro Fiscal el despacho
del asunto a que se refiera”.
77
“(…) El Fiscal que reciba una orden o instrucción concerniente al servicio y al ejercicio de sus funciones,
referida a asuntos específicos, deberá atenerse a las mismas en sus dictámenes pero podrá desenvolver
libremente sus intervenciones orales en lo que crea conveniente al bien de la justicia”.

30
supuestos de hecho, para resolver las dudas interpretativas planteadas hasta el momento, de
forma que, por ejemplo, la avocación de un asunto por el superior jerárquico sólo pueda
proceder en los casos de relevancia o complejidad, o que la designación de un Fiscal o su
sustitución por otro venga determinada por criterios como la específica idoneidad por razón
de la materia, experiencia o especialización. Por otro lado, es necesario un procedimiento
concreto de resolución de discrepancias para estos casos, basado en la resolución de la
cuestión por parte del superior jerárquico común, pero con mecanismos adicionales de
garantía, como que el Consejo Fiscal no se limite a “expresar su parecer” como hasta ahora,
sino que pueda instar la adopción de las medidas que se estimen procedentes, a la vista de las
circunstancias que concurran en cada caso.

En segundo lugar, la cláusula de garantía prevista en el vigente art. 25 EOMF no

puede comprometer el principio de unidad de actuación hasta tal punto que los Juzgados y
Tribunales desconozcan el fundamento de la posición fijada por la institución a través de sus
propios órganos y mediante los mecanismos previstos en la norma. En consecuencia, el
Fiscal debería exponer motivadamente no sólo su propia posición, en lo que considere
conveniente al bien de la Justicia, sino también la posición de la organización, lo que
permitiría exteriorizar frente a terceros un criterio de elemental lealtad institucional.

Finalmente, es necesario realizar un especial esfuerzo para actualizar el régimen de

resolución de discrepancias previsto en el vigente art. 27 EOMF, cuya redacción no se ha
modificado desde el año 1981, y que ha de encontrar el equilibrio -no siempre fácil- entre la
transparencia, las garantías, la eficacia y la responsabilidad. A tal fin, es necesario adaptar la
regulación a la realidad actual de las Fiscalías, distinguiendo entre las discrepancias
suscitadas en el ámbito interno de una Sección o de una Fiscalía, y las controversias que se
puedan plantear entre diferentes órganos del Ministerio Fiscal. Además, se debe recoger
expresamente que el Fiscal que reciba una orden que considere ilegal o improcedente pueda
exigir que se le formule por escrito. La discrepancia debería ser resuelta también por escrito,
de forma motivada, y respondiendo a todos los argumentos expuestos que hayan sido objeto
de la controversia. Pero la principal garantía para el Fiscal discrepante es que se le reconozca
legalmente la opción de continuar con el conocimiento del asunto o exigir que lo asuma otro
Fiscal. Con ello se asegura que ningún Fiscal realice su labor sin el convencimiento de que
su actuación sólo está presidida por la legalidad, desde la imparcialidad, lo que igualmente
debe transmitir a la sociedad la absoluta confianza en el trabajo desempeñado por todos y
cada uno de los integrantes de la institución.

Pero, al margen de todo lo anterior, es necesario avanzar todavía más allá. Es

imprescindible abrir espacios para el debate franco y directo sobre las cuestiones
deontológicas. Ello permitirá encontrar cauces para la adecuada solución a los problemas
que surjan en el ámbito específico de la interpretación y aplicación de los criterios que se
establezcan en materia de deontología profesional.

Para ello creo que puede ser de gran utilidad la Comisión que se propone en el
documento elaborado por la Fiscalía General del Estado (en el apartado E). Su ubicación en
el seno del Consejo Fiscal me parece un acierto, porque es necesario que los Fiscales se
sientan responsables de formar parte de la resolución de este tipo de conflictos. Sin embargo,
se hace necesario ampliar su ámbito de actuación. La mera revisión y seguimiento del código
deontológico parece insuficiente. Esta Comisión debe convertirse en el canal adecuado para

31
resolver las controversias generadas en esta materia, mediante un procedimiento en el que,
tras recabar los informes que se estimen necesarios, los implicados sientan que la institución
les ofrece una vía para encontrar una salida a través de la exposición de sus respectivos
puntos de vista.

5.- EL REDIMENSIONAMIENTO FUNCIONAL DEL MF: NUEVOS DEBERES

PROFESIONALES. A MODO DE EPILOGO…

Todo cuanto se ha expuesto en los apartados anteriores encuentra su acomodo en el

vigente contexto funcional del MF. El listado de misiones asignadas constituye uno de los
mayores desafíos de la institución, tanto en el plano jurídico como organizativo. Una
relación de funciones muy numerosa y heterogénea, que parece corresponderse,
parafraseando el conocido eslogan publicitario, con el principio general del: “ponga usted un
Fiscal en su vida”…

Precisamente por ello, en el Libro Blanco del Ministerio Fiscal (201378) se hizo un
notable esfuerzo analítico de la situación vigente, como paso previo para la formulación de
propuestas concretas en orden a conseguir uno de los objetivos de aquel documento: el
redimensionamiento funcional del MF79. Un objetivo que, a mi juicio, debe ser asumido
como uno de los ejes de cualquier planificación estratégica de nuestra institución.

En ese imprescindible marco revisor de las funciones asignadas al MF debe

encuadrarse la atribución a nuestra institución de la dirección jurídica de la fase de
investigación criminal. Un verdadero quiebro funcional que debe convertirse en una
prioridad para nuestra organización, pero también para la sociedad en su conjunto, porque
estamos en presencia de un auténtico problema de garantías.

En efecto, el proceso penal español se encuentra fuertemente condicionado por una

figura peculiar, que no tiene correspondencia con otros modelos: el Juez de Instrucción. Sin
embargo, la naturaleza de las actuaciones practicadas en la fase de instrucción no determina
necesariamente que su dirección haya de ser atribuida a un órgano jurisdiccional. En esta
fase se practican diligencias de muy diversa significación, y no todos ellas requieren, en
puridad, que sean practicadas por un Juez sino, en su caso, autorizadas por un Juez y bajo
control judicial (medidas limitativas de derechos fundamentales o medidas cautelares) o
celebradas ante un Juez (en el supuesto de la prueba anticipada). En tal sentido, afirmar el
carácter jurisdiccional de la instrucción penal supone confundir el órgano encargado
legalmente de practicar una diligencia con la naturaleza propia de la misma.

78
Puede ser consultado en la página web: www.fiscal.es
79
En tal sentido, la supresión del Libro III del Código Penal, tras la reforma llevada a cabo por la Ley Orgánica
1/2015, de 30 de marzo, parecía acoger una de las propuestas formuladas en el Libro Blanco (apartado 1.3.3.,
páginas 21 y 22), en la que se abogaba por una despenalización significativa de las faltas como infracciones
penales leves. Sin embargo, desde mi punto de vista, la reforma ha sido mucho menos ambiciosa de lo que
hubiera sido deseable. La eliminación de esta figura ha sido más aparente que real, al haberse mantenido un
número relevante de conductas que, bajo la nueva denominación de “delitos leves”, hasta ese momento eran
constitutivas de falta. Ver, en tal sentido los comentarios recogidos en el Capítulo V de la Memoria de la
Fiscalía General del Estado correspondiente al ejercicio 2015, que puede ser consultada en: www.fiscal.es

32
 La atribución al Juez de Instrucción de la dirección de la investigación penal ha
determinado un progresivo desenfoque del concepto y la finalidad de esta fase del proceso.
La reiteración de las diligencias practicadas en la fase de instrucción, y la consiguiente
exhaustividad en su tramitación, viene motivada por una impropia relevancia del valor
probatorio de lo actuado en esta fase, derivado de su carácter jurisdiccional. Sin embargo, el
objetivo de la instrucción no consiste en probar unos hechos, sino en valorar si concurren
indicios válidos y suficientes de la comisión de un hecho delictivo y de su posible autor, a
fin de tomar una ulterior decisión sobre si procede o no la apertura de juicio oral.

Además, el diseño vigente de instrucción penal es particularmente ineficiente, lo que

se concreta en una excesiva burocratización motivada por la obligatoriedad de incoar un
procedimiento respecto de cualquier hecho que revista una apariencia delictiva, aunque no
exista un mínimo indicio sobre su autoría; así como en una notoria litigiosidad generada por
la amplitud del régimen de recursos establecido legalmente. A ello se añade una notoria
ineficacia desde la perspectiva de la persecución de la criminalidad organizada, compleja,
especializada o territorialmente difusa, para la que la tradicional estructura judicial no ofrece
una adecuada respuesta.

No obstante, la principal objeción que puede hacerse al sistema actualmente vigente

en nuestro país es que se trata de un modelo que no responde a los parámetros del derecho a
un proceso con todas las garantías, y señaladamente, el derecho a un juez imparcial, en su
vertiente objetiva.

La definición clásica de imparcialidad, centrada en la idea de que “el Juez que

instruye no puede fallar”, no puede colmar las exigencias garantistas derivadas de la
necesaria vigencia de este principio en la propia fase de instrucción. La regulación funcional
de la figura del Juez de Instrucción le coloca, objetivamente, en la posición de sujeto y
objeto del proceso, porque le corresponde la dirección de una investigación y, al mismo
tiempo, su control. La capacidad para adoptar decisiones que, inevitablemente, implican una
previa valoración de la adecuación jurídica de las actuaciones anteriormente desarrolladas
por quien, precisamente, debe hacer esa valoración, puede generar en el sujeto pasivo del
proceso la percepción fundada de que esa valoración está condicionada por una previa toma
de partido, basada en el contacto directo con las fuentes de prueba.

Esta disfunción se pone de manifiesto no sólo en la posible adopción -de oficio- de

algunas medidas de investigación limitativas de derechos fundamentales, cuyo control
ulterior a través del sistema de recursos se configura como parcial, tardío y difuso. En
realidad, la relevancia de esta deficiencia es estructural, y consiste en la actual carencia de un
verdadero “juicio de acusación”, es decir, de una decisión judicial que valore la concurrencia
o no de material probatorio válido y suficiente para decidir sobre la apertura de juicio oral,
desde una posición de real y efectiva imparcialidad.

Un modelo de Fiscal investigador permitiría superar las deficiencias expuestas, ya

que se ajusta más adecuadamente a la naturaleza y finalidad de la instrucción penal. Así, se
mantiene el carácter público, oficial y sumario de la investigación, evitando la reiteración de
diligencias que, como tales, no tienen valor probatorio alguno, sino que se configuran como
fuentes de prueba, de manera que el juicio oral puede recuperar su carácter de elemento
central del proceso penal.

33
 Por otro lado, la flexibilidad organizativa del Ministerio Fiscal permite la creación de
equipos de trabajo especializados, que desempeñen su labor bajo criterios uniformes de
actuación que puedan ser aplicados de manera coordinada en diversos territorios, ofreciendo
así una respuesta más eficaz frente a la delincuencia del siglo XXI.

Finalmente, la figura del Fiscal investigador, además de adecuarse a los modelos

procesales de derecho comparado, se corresponde con el diseño funcional que se deriva del
texto constitucional, promoviendo la acción de la Justicia bajo los principios de legalidad e
imparcialidad (art. 124.2 CE), y reservando para la función judicial las facultades de juzgar y
hacer ejecutar lo juzgado, en garantía de cualquier derecho (art. 117, apartados 3 y 4, CE).

En definitiva, el cambio de modelo no supone merma alguna de derechos. Todo lo

contrario. Implica una mejora sustancial en las garantías del proceso debido y en el
funcionamiento del proceso penal en nuestro país: que las decisiones judiciales que afecten a
la esfera de los derechos fundamentales y al juicio de acusación sean adoptadas por un
verdadero Juez de Garantías o Juez de la Instrucción, y desde una posición de imparcialidad
real y efectiva, reforzando con ello el control judicial de la investigación criminal. De esta
forma, el Juez queda ubicado en el papel que le corresponde, como un tercero ajeno al objeto
del proceso, que ejerce sus funciones desde la necesaria distancia que supone el hecho no
haber acordado ni practicado las diligencias que son el presupuesto de la decisión cuya
adopción debe valorar.

Sentado lo anterior, parece indudable que un nuevo modelo de investigación penal ha

de implicar, necesariamente, reformas estructurales en el MF en materia de recursos
humanos (formación, número y distribución territorial de las plantillas, tanto de Fiscales
como de personal auxiliar y técnico adscrito a las Fiscalías) y medios materiales
(redistribución de espacios en los edificios públicos, apuesta decidida por el expediente
digital, la firma electrónica y una real interoperabilidad de los sistemas informáticos).

También debería suponer una revisión de las formas de distribución del trabajo en las
Fiscalías, con la consiguiente repercusión en las relaciones internas entre sus integrantes. La
actual configuración organizativa fuertemente dependiente de los órganos judiciales que
“nos envían el papel para ser despachado”, se habrá de reconvertir en una estructura
autónoma que gestiona la entrada, tramitación y remisión de los asuntos. Se imponen nuevas
formas de organización de los servicios de guardia, o el establecimiento de criterios
transparentes y objetivos para la distribución y asignación de asuntos y sus posibles cambios,
-lo que debe incluir los procedimientos para la resolución de discrepancias en esta materia80-,

80
En la línea ya apuntada anteriormente, es decir, conjugando las garantías para los profesionales al tiempo que
se mantiene la necesaria flexibilidad organizativa derivada del hecho de que no existe el derecho fundamental
al “Fiscal ordinario predeterminado por la Ley”. Ver, en tal sentido, el ATC 460/1983, de 13 de octubre (FJ 4º),
en el que se indica que “siendo por fin de destacar la confusión en que se incurre de asimilar por extensión al
Ministerio Fiscal con el Juez ordinario predeterminado, cuando sus funciones son diferentes, y no corresponde
a aquél la misión jurisdiccional de juzgar, única protegida en el art. 24.2 de la C.E., no existiendo en ésta
reconocido en favor de los ciudadanos, la intervención en el proceso penal como parte acusadora de un
miembro determinado del Ministerio Fiscal, pues como dice el art. 124.2 de la C.E., ejerce sus funciones por
medio de órganos propios, conforme a los principios de unidad y dependencia jerárquica, legalidad e
imparcialidad.”

34
o para la creación de equipos de investigación o la determinación del ámbito competencial
de las distintas Fiscalías.

Pero, además, debemos profundizar en la introducción de otras formas de gestión de

los recursos públicos, que se revelan como especialmente adecuadas para esas nuevas
exigencias funcionales del MF.

Me refiero, por ejemplo, a la posibilidad de introducir elementos del trabajo “por

proyectos u objetivos” (no otra cosa sería la apertura de investigaciones dirigidas a combatir
concretos focos de criminalidad previamente detectados); la ordenada gestión del
conocimiento (creación, gestión y mantenimiento de bases de datos); o el establecimiento de
manuales de procedimiento (dibujando el flujo de los procesos, para definir indicadores de
puntos críticos, revisados periódicamente)81.

En este contexto, no se debe descartar la introducción de fórmulas similares a los

programas de compliance en el ámbito de nuestra institución, porque los procesos de toma
de decisiones se revelan como elementos centrales de la nueva organización, sobre todo si
van unidos a la introducción del principio de oportunidad reglada. Fijar criterios de actuación
criminológica, o de organización de recursos públicos, implica el uso de una potestad que
debe ser sometida a controles internos y externos, y en la que las responsabilidades de cada
cual han de aparecer claramente definidas.

Pero todo ello debe hacerse en el marco de un diseño estratégico propio del MF, con
una planificación adecuada, tanto en el plano normativo como en el de los recursos
empleados para conseguir los objetivos previamente definidos.

La reforma del EOMF, seguida en paralelo de un nuevo reglamento de organización

y funcionamiento interno, aparecen como elementos imprescindibles de esa estrategia propia
del MF. Es necesario profundizar en la autonomía real de la institución, en materia de
organización y funcionamiento interno, derechos y deberes, y capacidad de gestión
presupuestaria. Y ha de hacerse en el contexto de una revisión funcional, tecnológica y de
criterios de gestión de personal.

Pues bien, en la conformación de ese auténtico plan estratégico debe incluirse,

también, la asunción de unos principios deontológicos que definan la excelencia profesional
en ese nuevo marco funcional. La institución, en su conjunto, debe definir lo que quiere ser y
parecer. Surge así la excelencia como una expresión paradigmática del concepto de la
ejemplaridad del profesional público. La ejemplaridad sugiere ese “plus de responsabilidad
moral extra-jurídica, exigible a todos pero en especial a quienes se desempeñan en cargos
financiados por el presupuesto público”82. Se trata de un concepto que va más allá del mero

81
Ver, en tal sentido, el artículo publicado por Almudena Vigil en el diario Expansión, en su edición del 21 de
septiembre de 2016, bajo el título “¿Deberían los juzgados gestionarse como despachos de abogados?”, que
puede consultarse en la siguiente URL:
http://www.expansion.com/juridico/actualidad-tendencias/2016/09/21/57e2573446163f0d2d8b45fe.html
82
Ver, en este punto, además de la bibliografía reseñada, el artículo publicado por Javier Gomá Lanzón en el
diario El País, en su edición del 23 de mayo de 2012, Sección de Cultura, bajo el título “Las razones de la
ejemplaridad”, que puede consultarse en la siguiente URL:
http://cultura.elpais.com/cultura/2012/05/23/actualidad/1337770648_010492.html

35
cumplimiento de la norma, y que responde a la pregunta de cómo es, en general, alguien, y si
parece o no digno de confianza.

Los Fiscales debemos ser ejemplares en el ejercicio de nuestro trabajo, porque lo que
decimos o hacemos tiene una extraordinaria capacidad de influencia en la vida de nuestros
conciudadanos, de quienes debemos ganarnos su confianza. No digamos nada si asumimos
una función tan estratégicamente decisiva para una sociedad como la dirección de su sistema
de persecución penal, entendido como un sistema de garantías en el que, de forma ágil y
eficaz, se debe proteger a los ciudadanos frente al delito, pero también al investigado frente a
las indebidas intromisiones del Estado.

Ese deber de ejemplaridad se debe mostrar igualmente en nuestras relaciones

internas, como expresión de un compromiso con la institución a la que servimos, que se
nutre del trabajo conjunto de todos sus integrantes.

A mi juicio, es necesario superar el lógico escepticismo que producen este tipo de

instrumentos deontológicos. Y para ello, la institución debe aparecer como algo útil a sus
integrantes, a quienes debe ofrecer una alternativa razonablemente ilusionante para los
componentes de una carrera fiscal que ha experimentado en los últimos años un evidente
cambio sociológico, en coherencia con el que se ha vivido en la sociedad misma.

De esta forma, todos debemos contribuir a decidir sobre la vigencia de valores y

principios como la cultura del trabajo y del esfuerzo, del respeto a las reglas del juego
internas, para poder ejercer nuestras funciones con verdadera imparcialidad, asumiendo
como propios los valores constitucionales que nos hemos comprometido a defender, como
expresión de un verdadero sentido de pertenencia a esta institución y de servicio a los
ciudadanos a quienes representamos ante los tribunales de Justicia.

36
BIBLIOGRAFIA

-Atienza Rodríguez, Manuel. “El derecho como argumentación”. Ed. Ariel. Barcelona. 2012.
-Beneytez Merino, Luis. “Reflexión deontológica sobre el Ministerio Fiscal”. En “Etica de las profesiones
jurídicas”. VVAA. Ed. Universidad de Comillas. Madrid. 2001.

-Bobbio, Norberto. “Teoría General del Derecho”. 3º Ed. Temis. Bogotá. 2007.

-Bueno Ochoa, Luis. “Sobre la responsabilidad social del Ministerio Fiscal”. En “Principios del Derecho I”.
Sánchez de la Torre, Angel y Hoyo Sierra, Isabel Araceli (Coord.). Ed. Dykinson. Madrid. 2014.

-Crespo Barquero, Pedro. “Hacer bien el trabajo” Ponencia (no publicada hasta el momento) ofrecida en el
marco del Curso sobre “Deontología profesional y carrera fiscal”, correspondiente al programa de Formación
continua para los miembros del Ministerio Fiscal, celebrado en Madrid en fechas 22 y 23 de septiembre de
2016. FGE-CEJ.

-De la Torre, Javier. “Deontología de abogados, jueces y fiscales. Reflexiones tras una década de docencia”.
Ed. Universidad de Comillas. Madrid. 2010.

-“Etica e imparcialidad del Ministerio Fiscal”. VVAA. Ed. Dykinson. Madrid. 2011

-Gomá Lanzón. Javier. “Ejemplaridad pública”. Ed. Taurus. Madrid. 2009

-Kelsen, Hans. “Teoría Pura del Derecho”. 2º Ed. UNAM. México. 1979

-Suarez Llanos, María Leonor. “Deontología del Ministerio Fiscal. Descripción normativa y crítica. O de
¿para qué necesitan los fiscales ser morales?”. En “La deontología de las profesiones jurídicas”. Anuario de
Filosofía del Derecho. Número XXV. Edición BOE. Madrid. 2008

ANEXO.
Principios Deontológicos del Ministerio Fiscal (borrador). 23/11/2015

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