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Os impactos da reforma da
Previdência na desigualdade,
segundo economistas de esquerda |
Brasil
Felipe Betim
16-22 minutes

O ponto mais importante que ainda segue em discussão na

PEC Paralela é a inclusão de Estados e municípios nas
regras estabelecidas pela União. Outro ponto a ser debatido
nesta proposta é a criação de uma seguridade social para as
crianças, proposta pelos deputados Tábata Amaral (PDT-SP)
e Felipe Rigoni (PSB-ES) e incluída por Jereissati no texto.

Seja como for, uma das mais ambiciosas reformas prometida

por Jair Bolsonaro e ansiadas pelos investidores do mercado
financeiro está a apenas uma votação — prevista para
acontecer até 15 de outubro — para virar lei. O texto
aprovado nesta terça tem uma modificação relevante a
respeito às pensões: ao contrário do que determinou a
Câmara, uma viúva não poderá receber menos de um salário
mínimo, hoje em 998 reais. Com isso, a economia aos cofres

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públicos será de 876 bilhões de reais em dez anos, ao invés

dos mais de 1 trilhão que o Governo de Jair Bolsonaro previa
ao enviar a proposta original ao Parlamento.

A oposição ao Planalto passou meses fazendo campanha

contra a reforma e acusando as mudanças de prejudicarem
preferencialmente os mais pobres. Até que ponto têm razão
em suas críticas? Para entender o quadro, o EL PAÍS
conversou com quatro economistas do campo progressista
que estão engajados no debate sobre o projeto da reforma da
Previdência: Nelson Barbosa, ex-ministro da Fazenda do
Governo Dilma Rousseff e professor da FGV e da UnB;
Marcelo Medeiros, especialista em desigualdade e
pesquisador do IPEA; Nelson Marconi, coordenador do
programa de Governo de Ciro Gomes e professor da FGV; e
Eduardo Fagnani, professor do Instituto de Economia da
Unicamp.

Os quatro possuem opiniões distintas sobre a reforma e

fazem diferentes graus de críticas a ela. Mas coincidem em
dizer que os pontos considerados mais problemáticos foram
retirados e os direitos mais básicos foram mantidos. As
mudanças no Benefício de Prestação Continuada (BPC) e na
aposentadoria rural foram deixados de lado, enquanto que
permaneceu o piso de um salário mínimo de aposentadoria.
Isso significa que tanto os trabalhadores rurais como aqueles
trabalhadores urbanos que ganham um salário mínimo —
63% de todos os aposentados do regime geral — foram

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preservados. De mais problemático, do ponto de vista da

distribuição dos sacrifícios, está a concessão feita a
categorias como policiais federais, por exemplo. Também está
pendente a reforma para os militares.

Além disso, as mudanças nas regras do abono salarial, um

14º salário pago pelo Estado a trabalhadores que recebem
até dois salários mínimos, foram deixadas de lado pelos
senadores. Já o plano de implementar um regime de
capitalização, em que cada trabalhador passa a ter uma conta
individual, foi retirado do texto-base ainda na Câmara. Por
fim, o tempo de contribuição mínimo para se aposentar
continua sendo de 15 anos, tanto para mulheres como para
homens — no caso destes últimos, os que entram no sistema
agora terão que contribuir um mínimo de 20 anos. Apesar da
campanha contrária de parlamentares à esquerda, os
economistas consultados também concordam com a extinção
da aposentadoria por tempo de contribuição, mantendo
apenas o regime de idade mínima — os dois modelos
coexistem atualmente.

Como pano de fundo está a explosão do gasto do Governo

Federal com aposentadorias do INSS, servidores federais e
militares. Dos mais de 767 bilhões de reais previstos em
despesas previdenciárias em 2019, mais de 300 bilhões são
recursos do Tesouro Nacional — o chamado déficit —
enquanto o restante é proveniente da contribuição de
trabalhadores e empregadores. Em 2008, esse déficit era de

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77 bilhões. O envelhecimento da população somado à antigos

privilégios do funcionalismo estão entre os fatores que
causaram a explosão das despesas, coincidindo nos últimos
anos com a crise econômica, desemprego e queda na
arrecadação.

Quem mais contribui para a economia gerada

As lideranças da esquerda vêm argumentando que de cada

100 reais de sacrifício, ou seja, que saem do bolso dos
contribuintes, mais de 80 reais serão cobrados de quem
ganha até 2.000 reais. As principais queixas dizem respeito
às mudanças aplicadas ao regime geral do INSS, responsável
pelo benefício dado ao setor privado —isto é, a imensa
maioria da população.

Entre as alterações que atingem a maior faixa de

trabalhadores estão o fim da aposentadoria por tempo de
contribuição e o estabelecimento de uma idade mínima para
todos, de 65 anos para homens e 62 para mulheres; a
mudança na base de cálculo da aposentadoria, que passa a
considerar todos os salários ao invés dos 80% maiores, como
acontece hoje; e a necessidade de que mulheres contribuam
por 35 anos e homens 40 para que consigam aposentadoria
integral, cinco anos a mais que atualmente, afetando aqueles
que ganham entre 1,5 e 2 salários mínimos.

A afirmação de lideranças progressistas de que o grosso da

economia virá dos trabalhadores que ganham até dois

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salários mínimos pode ser considerada uma meia verdade.

"Qualquer economia grande que você queira fazer vai ter que
afetar a massa das pessoas de renda mais baixa. É a massa
dos beneficiários", explica Medeiros. Barbosa segue na
mesma linha: "No agregado a maior economia vem do regime
geral do INSS porque é o maior programa. Mas o correto é
medir o impacto per capita da reforma. Quando você olha
para o impacto em cada pessoa, então a maior economia é
no setor público", afirma. Segundo os cálculos feitos pelo
economista Carlos Góes e publicados na Folha de S. Paulo,
aposentados com até dois salários mínimos contribuirão, cada
um, com 11.519 reais ao longo de 10 anos para a economia
gerada com a reforma da previdência. Já os aposentados do
setor público contribuirão com 75.694 reais.

Contudo, Marconi chama atenção para o fato de que, mesmo

o ajuste per capita sendo maior para quem ganha mais,
qualquer impacto na renda de quem ganha menos é muito
mais sentido. Isto é, o real que o mais pobre economiza
impacta mais a sua vida que o real economizado pelo mais
rico. "Está correto colocar idade mínima e manter o tempo de
contribuição mínimo em 15 anos. O problema é que você já
não vai receber o valor da aposentadoria integral com esse
tempo mínimo, mas sim 60%. E a base de cálculo da
aposentadoria também muda e passa a considerar todas as
remunerações", explica. Outros economistas que se
especializaram na questão previdenciária vêm apontando,
contudo, que a imensa maioria das aposentadorias integrais

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já correspondem a um salário mínimo, que é o valor do piso

do INSS. Marconi rebate: "Ainda assim há um número
considerável de pessoas que ganham acima disso. Só em
2017, 290.000 pessoas se aposentaram ganhando entre 1 e 2
salários".

O resultado, explicam tanto Marconi como Medeiros, é que

mais pessoas passarão a ganhar o piso de um salário
mínimo. "O custo mais alto é para quem está ganhando acima
de 1,5 salários. Para essas pessoas a perda vai ser mais
forte", afirma Medeiros. A afirmação parece coincidir com os
cálculos publicados por Góes: se a economia per capita
gerada com quem ganha até dois salários é
consideravelmente menor, a poupança com aqueles que
ganham logo acima disso, isto é, mais de dois salários
mínimos, salta para 60.463 reais por pessoa.

Idade mínima e tempo de contribuição

Aumentará então a desigualdade social? "Quando a renda é

muito concentrada, você vai combater a desigualdade
mudando os benefícios dos mais ricos, coisa que não é muito
assunto da previdência", explica Medeiros. "A pergunta que
deve ser feita é: em que medida essa reforma vai ser paga
por gente de renda mais baixa? Nesse sentido, a reforma
possui aspectos progressivos e outros regressivos", aponta.
Entre os pontos que ele considera igualitário estão a
manutenção do piso de um salário mínimo e a implementação

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da idade mínima, fortemente combatida pela esquerda, de 65

anos para homens e 62 para mulheres. Hoje, apenas os que
possuem salários mais altos e emprego estável ao longo da
vida conseguem se aposentar com mais de 30 anos de
contribuição e idade indefinida, enquanto os mais pobres — a
maioria dos beneficiários do INSS — já se aposentam por
idade.

Entre outras mudanças consideradas progressivas estão as

alíquotas de contribuição previdenciária. Os servidores
públicos contratados através de concurso público até 2012
deverão pagar, antes e depois da aposentadoria, alíquotas
que variam de 7,5% a 22%, ao invés dos atuais 11% para
todas as faixas salariais. Já no regime geral as alíquotas vão
variar de 7,5% a 14%, ao invés dos atuais 8% a 11%. "As
alíquotas progressivas são boa notícia, mas são menos
progressivas do que parecem. Isso porque as alíquotas mais
altas pagas à Previdência implicam descontos mais altos no
Imposto de Renda, que é calculado sobre a renda bruta
menos as contribuições previdenciárias", explica Medeiros.
"Acaba que o Imposto de Renda passa a financiar uma parte
da Previdência".

Nelson Barbosa acredita que a reforma avança no caminho

correto e corrige várias distorções. Mas ele acredita que
outras estão sendo criadas. Uma delas tem a ver com o
tempo de contribuição. De acordo com as novas regras
aprovadas pela Câmara, os trabalhadores que atingirem a

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idade mínima e se aposentarem com o mínimo de 15 anos de

contribuição receberão 60% da média de suas remunerações
ao longo da vida. Para conseguir o valor integral, isto é, os
100% da média de salários que ganhou ao longo da vida,
será preciso trabalhar o mínimo de 35 (mulheres) e 40 anos
(homens). "A nova regra diz que você ganha 2% por cada ano
adicional de trabalho. Por essa regra os homens chegariam
com 100% aos 35 anos, não 40. Faltou uma negociação mais
sofisticada, porque você está considerando 15 anos para o
acesso à aposentadoria e 20 anos para o cálculo. Isso vai
gerar contestação judicial lá na frente". O economista também
defende um sistema de bônus para as pessoas que queiram e
possam trabalhar mais. "O tempo para receber o valor integral
deve permanecer em 35 anos. Depois disso, você ganharia
um adicional. Isso estimula as pessoas que podem e querem
trabalhar 37 ou 40 anos".

O que a esquerda poderia ter proposto

Além de todas as questões expostas, a esquerda poderia ter

proposto alternativas à reforma apresentada? Marconi
defende o projeto apresentado por Ciro Gomes no ano
passado, baseado em três pilares: uma renda mínima
universal de um salário mínimo para idosos; um sistema
solidário de repartição, como o que funciona hoje, com uma
idade mínima a ser reajustada automaticamente de tempos
em tempos e um teto do INSS pouco menor – entre 4.500 e
5.000 reais –; e um sistema de capitalização público bancado

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por trabalhadores e empregadores. “Tem também a questão

da acumulação de aposentadorias em cargos, colocaríamos
um limite para isso. E reveríamos isenções para o Simples
Nacional, ruralistas...”, afirma.

Já Barbosa considera que a esquerda errou em combater a

idade mínima. Ele também defendia as mudanças no abono
salarial, muito impopulares. O Senado acabou mantendo o
benefício para pessoas que ganham até 2.000 reais, ao invés
do teto de 1.364,43 reais aprovado anteriormente pelos
deputados. "É um benefício criado na época da ditadura,
quando o salário mínimo valia bem menos e ainda não havia
seguro desemprego, BPC ou Bolsa Família. É preferível usar
parte desse dinheiro do abono para criar novos empregos. O
problema é que existe uma desconfiança e nada garante que
o Governo usaria para isso", argumenta.

Assim, "ao invés de defender uma realidade que não existe

mais", o campo progressista deveria abrir novos caminhos e
inserir novos temas no debate. Um deles diz respeito a uma
renda mínima universal para idosos. Ao chegar a determinada
idade, todos teriam direito a ganhar um benefício mínimo, que
deveria ser enquadrado como assistência social. Apesar da
complexidade e dos limites fiscais atuais, Barbosa acredita se
tratar de uma solução permanente e que resolveria de uma
vez qualquer debate sobre o BPC e aposentadoria rural. "Mas
então significa que vou dar um benefício para o Lemann
[bilionário dono da Ambev]? Não. Se uma pessoa de alta

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renda tem acesso a esse benefício, a gente compensa pelo

Imposto de Renda, que deve ser mais progressivo. No mundo
da inteligência artificial, um sistema integrado de controle e
coordenação dos benefícios está ao alcance do governo",
explica. Outra possibilidade, acrescenta, seria estender esse
benefício para crianças de zero a 15 anos, nos moldes da
proposta de Tabata Amaral e Filipe Rigoni.

Para que a reforma fosse mais progressiva, Marcelo Medeiros

sugere alterar a estrutura de desconto no valor da
aposentadoria. “Com a reforma, ela é basicamente linear.
Todo mundo se aposenta com 60% do salário e depois
adiciona 2% por ano a mais contribuindo. Mas essa estrutura
é regressiva porque aqueles que contribuirão mais tempo são
também aqueles que possuem renda mais alta. Então, na
prática, eles não vão chegar a perder todos os 40% do
salário”, explica. Uma possibilidade é que as alíquotas fossem
diferenciadas, ou seja, de acordo com o que cada um venha a
receber de aposentadoria e com um desconto menor sobre o
primeiro salário mínimo, segundo explica. “Mas teria que ver
se é viável. Não fiz os cálculos e não sei quanto custaria”,
admite.

Já Fagnani recorda que o regime geral passou por alterações

nos últimos anos que desestimulam a aposentadoria precoce.
Apesar de também ser a favor de uma idade mínima
obrigatória para todos, diz que os problemas do setor privado
são mais pontuais e que os principais já foram equacionados.

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Também lembra que Governo Lula realizou uma reforma do

setor público em 2003 que soluciona seus problemas fiscais
em longo prazo. Mais crítico à reforma enviada pelo Governo
Bolsonaro, o professor da Unicamp acaba de lançar o livro
Previdência: o debate desonesto. "O pessoal trata a
Previdência como uma entidade única, um sistema único. São
realidades e especificidades muito marcadas. Você não pode
usar o argumento do sujeito que entrou no serviço público em
1980 e se aposentou com paridade e integralidade para fazer
uma reforma que visa a combater privilégios em que a maior
economia vem do regime geral". Ele é a favor de tratar cada
problema e distorção separadamente, ao invés de colocar
tudo em um grande pacote de reforma. "Isso é algo
intencionalmente feito para confundir", argumenta.

Distorções e o que ficou de lado

Entre os aspectos mais negativos e regressivos da reforma,

Medeiros, Barbosa e Marconi apontam para os benefícios
aprovados para policiais federais e rodoviários. As regras
mais brandas para essas categorias foram patrocinadas pelo
Governo Bolsonaro durante a votação dos destaques na
Câmara, mas contou também com o apoio dos deputados da
esquerda. "Eles tem rendas mais altas, vão poder se
aposentar muito mais cedo e isso tem um custo bastante
alto", afirma Medeiros.

Além disso, os quatro economistas concordam em que as

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maiores fontes de despesas estão na Previdência dos

militares. O Governo enviou a reforma separadamente junto
com a reestruturação da carreira. Na prática, pouco será
economizado com eles. "O problema é que estão reformando
o que já vinha sendo reformado nos últimos anos, mas estão
deixando de fora o que nunca foi reformado. Do ponto de
vista dos privilégios, o problema dos militares é muito maior",
afirma Fagnani.

O professor da Unicamp defende, além disso, um empenho

maior do Governo Federal para reformar os sistemas de
pensão públicos dos Estados e municípios. Suas despesas
previdenciárias crescem acima da média, mas ficaram de fora
da reforma. O senado voltou a incluí-los na PEC paralela.
Caso não seja aprovada, deverão se adequar por conta
própria. "Alguns se adequaram às normas de 2003 e outros
não. Há questões de paridade e integralidade que são um
escândalo", afirma.

E como atacar o atual desequilíbrio fiscal? Além de reformas

pontuais na Previdência que admite fazer, Fagnani levanta
dois temas nos quais a esquerda costuma sempre insistir:
uma reforma tributária progressiva que atinja as rendas mais
altas e o fim dos benefícios fiscais dados a empresas.
Significa atacar o problema não só pela via da despesa, mas
sobretudo pela via da arrecadação. "É como se a solução
tivesse que sair do andar de baixo sempre, não do de cima".

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