“¿Qué no hacer en el Estado?

: Responsabilidad administrativa, civil y penal”

Docente: Edmundo Alberto Guardia Yzaguirre

“¿Qué no hacer en el Estado?:

Responsabilidad administrativa, civil y
penal”
Edmundo Alberto Guardia Yzaguirre
guardia_alberto@hotmail.com

Logros de aprendizaje
• Conocer las consecuencias del accionar irregular
del funcionario y servidor público; así como los
conceptos elementales para la identificación de
responsabilidades.

• Diferenciar el tipo de responsabilidad que puede

incurrir un funcionario o servidor público, a partir
del ejercicio irregular u omisión de sus funciones.

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Unidades

Marco Normativo de las funciones y procedimientos

1 Marco legal y conceptos esenciales para
del TSRA
la identificación de responsabilidades

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Responsabilidad administrativa, penal
y civil

3 Análisis de casos

Motivación ¿Conoces tus funciones y atribuciones?

Saberes previos
Conflicto
cognitivo ¿De qué depende una adecuada identificación de
responsabilidades?

¿Es suficiente haber vulnerado una norma para incurrir en

una responsabilidad administrativa?

¿Existe diferencia entre identificar, señalar y determinar una

responsabilidad administrativa funcional?

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Unidad I: Marco legal y conceptos esenciales para la

identificación de responsabilidades
Capacidad 01:
Conoce la facultad para la identificación de
responsabilidades, las consecuencias del
accionar irregular del funcionario y servidor
público, así como la autonomía de
responsabilidades, para el análisis de la
responsabilidad a partir del marco legal vigente.

Unidad I:
Índice:
1. Marco legal en la identificación de responsabilidades
2. Actos reglados y discreciones en el accionar del
funcionario y servidor público, y el derecho de libertad de
actuación.
3. Principio de Autonomía de Responsabilidades y el Non Bis
In Ídem.
4. Identificación, determinación e imposición de sanciones
por responsabilidades administrativas, civiles y penales.
5. Principios básicos en la identificación de responsabilidades

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1. Marco legal

Art 82º: La CGR…encargado de supervisar

“…la legalidad de la ejecución del
Presupuesto del Estado, de las operaciones
de la deuda pública y de los actos de las
Constitución instituciones sujetas a control…”

Artículos: 2º, 11º y 15º

Ley N° 27785
22.Jul.2002

Art. 246º: (1) Legalidad: Sólo por norma

con rango de ley cabe atribuir a las
TUO de la Ley N° 27444 entidades la potestad sancionadora…

Ley N° 27785 – Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la

Contraloría General de la República

• “…cuando se identifique responsabilidad administrativa funcional, la Contraloría

General adoptará las acciones para la determinación de responsabilidad y la
imposición de la respectiva sanción, conforme a las atribuciones establecidas en la
Art.11º
presente Ley. Por otro lado, de identificarse responsabilidades de tipo civil o penal, las
autoridades competentes, de acuerdo a ley, iniciarán ante el fuero respectivo aquellas
acciones de orden legal que correspondan a dichas responsabilidades…”

• literal e) señala que es atribución del SNC: “…exigir a los funcionarios y servidores
públicos la plena responsabilidad por sus actos en la función que desempeñan,
Art. 15º identificando el tipo de responsabilidad incurrida, sea administrativa funcional, civil o
penal y recomendando la adopción de las acciones preventivas y correctivas necesarias
para su implementación…”

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2. Actos reglados y discrecionales

Principio de Legalidad

Mediante el principio de legalidad los órganos

estatales se encuentran sometidos al ordenamiento
jurídico nacional, encabezado por la Constitución.
Dicho principio recorta la discrecionalidad de la
administración pública respecto a su actuación, toda
vez que para sustentarla deberá basarse plenamente
en el marco normativo vigente.

Tribunal Constitucional

STC
Expediente • «el derecho fundamental a la libertad en su sentido general (según el cual nadie está
N° 06414- obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido de hacer lo que ella no prohíbe,
2007-PA/TC contenido en el Art. 2 Inc. 24 de la Constitución), no tiene como titular a una persona
Fundamento de derecho público (el Estado), sino a las personas naturales y a las personas de
Jurídico N° derecho privado»
08

STC
Expediente • «(…) el Estado no tiene derechos fundamentales sino competencias y atribuciones (…)
N° 007-2003- siendo que las diferencia entre (…) las competencias y atribuciones y los derechos y
AI/TC libertades es que, mientras aquellos le corresponden al Estado o, en particular, a sus
Fundamento funcionarios o autoridades, estos le pertenecen a las personas naturales o jurídicas,
Jurídico N° según sea el caso (…)»
04

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Actos discrecionales

Actos practicados en ejercicio de competencia discrecional prevista en la norma. Ej. Decisión de

exonerarse, elección del postor en una compra directa.
Autoridad estima y valora subjetivamente (hechos, circunstancias, impactos, disponibilidad de
recursos, oportunidad, aspectos técnicos, etc.) del caso concreto y toma decisión que considere
adecuada dentro del margen permitido por la norma.
Autoridad concreta la finalidad de la norma. Incluyendo en su proceso aplicativo la estimación
subjetiva permitida.

La facultad discrecional que la brinda la ley, tiene que estar enmarcada dentro de los propios
límites de la discrecionalidad, que son la razonabilidad, proporcionalidad y la adecuación al
interés público; por lo que, si la actuación de la entidad no se enmarca dentro de dichos limites,
se estaría obrando en forma arbitraria (Expediente Nº 1803-2004-AA/TC).
El interés público tiene que ver con aquello que beneficia a todos; por ende, es sinónimo y
equivalente al interés general de la comunidad. Su satisfacción constituye uno de los fines del
estado y justifica la existencia de la organización administrativa (Expediente Nº 0090-2004-
AA/TC)
Los funcionarios y trabajadores públicos están al servicio de la Nación (Art. 39° Constitución)

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Diferencias

Actos de la entidad Actos de un particular

• Principio de legalidad • Principio de libertad de

• (Vinculación positiva a la actuación
norma) • (Vinculación negativa a la
• Actos reglados norma)
• Actos discrecionales
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Cuarta disposición complementaria y final de la

Ley N° 29622

En los casos en que la legislación vigente autorice a los funcionarios

expresamente algún grado de discrecionalidad para determinada toma
de decisión, los órganos del SNC no pueden cuestionar su ejercicio por
el solo hecho de tener una opinión distinta. Tales decisiones solo
pueden observarse si fueron tomadas sin una consideración adecuada a
los hechos o riesgos en el momento oportuno, o por los resultados
logrados según los objetivos y metas planteados, o cuando, en los casos
que la normativa permita varias interpretaciones, la decisión se aparta
de la decisión adoptada por el órgano rector competente en la
materia.

2. Non bis in ídem VS Independencia de

responsabilidades

Un mismo hecho puede

Es la prohibición de ser acarrear más de una
juzgado o sancionado dos responsabilidad, ello debido a
veces por los mismos hechos que éstas son independientes
entre si

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Independencia de responsabilidades

• El proceso judicial y el procedimiento disciplinario persiguen determinar si hubo responsabilidad

Tribunal por la infracción de dos bienes jurídicos de distinta envergadura: mientras que el proceso
Constitucional penal, la responsabilidad por la eventual comisión de un delito, en el procedimiento
STC 1556-2003-AA administrativo disciplinario, la responsabilidad administrativa por la infracción de bienes
jurídicos de ese orden.

• 243.2 Los procedimientos para la exigencia de la responsabilidad penal o civil no

Ley N° 27444 afectan la potestad de las entidades para instruir y decidir sobre la
responsabilidad administrativa, salvo disposición judicial expresa en contrario.

• Artículo III. Interdicción de la persecución penal múltiple.- Nadie podrá ser

Código Procesal
procesado, ni sancionado más de una vez por un mismo hecho, siempre que se
Penal
trate del mismo sujeto y fundamento. Este principio rige para las sanciones
Decreto Legislativo
penales y administrativas. El derecho penal tiene preeminencia sobre el derecho
N° 957
administrativo.

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Independencia de responsabilidades

•La responsabilidad administrativa funcional es independiente de las responsabilidades penales o

civiles que pudieran establecerse por los mismos hechos, en tanto los bienes jurídicos o intereses
Ley N° 27785 protegidos son diferentes. Los procedimientos para la exigencia de la responsabilidad penal o civil
Art. 49° no afectan la potestad para procesar administrativamente y sancionar al funcionario o servidor
público que hubiera incurrido en responsabilidad administrativa funcional, salvo disposición judicial
expresa en contrario.

•Se admiten la acumulación de sanciones provenientes de diferentes órdenes (administrativo y penal)

Acuerdo Plenario N° cuando ellas obedecen a diferente fundamento, es decir, si son los bienes jurídicos distintos, si el interés
01-2007/ESV-22 de jurídicamente protegido por la infracción administrativa sea distinto al de la infracción penal, que, en
16.Nov.2007 este supuesto, la responsabilidad penal es independiente de la responsabilidad administrativa en que
incurrió el funcionario por haber cometido graves irregularidades en el desempeño de sus funciones (…)

•“… en los casos de concurrencia de responsabilidad administrativa disciplinaria y de responsabilidad

administrativa funcional con identidad en los sujetos y en los hechos, no opera el principio Non Bis in
ACUERDO PLENARIO Ídem porque no se presenta la identidad de fundamento, requisito esencial para su constitución por
001-2013-CG/TSRA lo cual la existencia de un proceso administrativo disciplinario en trámite, o sobre el cual ya se
hubiese emitido una resolución de sanción o de archivamiento, no se encuentra encuadrada dentro
del desarrollo del principio Non Bis in Ídem …”

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Independencia de responsabilidades

Responsabilidad Penal

Responsabilidad administrativa

Responsabilidad Civil

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Ley N° 27785

Art. 15° literal e):

“(…) para una adecuada identificación de la responsabilidad en que

hubieren incurrido funcionarios y servidores públicos, se deberá
tener en cuenta cuando menos las pautas de:

1. Identificación del deber incumplido,

2. Reserva,
3. Presunción de licitud, y
4. Relación causal

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4. Identificación, determinación e imposición de sanción

1. Responsabilidad administrativa (funcional)

▪ CGR: Identifica (Comisión de Control), cuando es grave o muy grave: determina (Órgano
Instructor) e impone sanción (Órgano Sancionador).
▪ Entidad: Identifica (Entidad), determina (Órgano Instructor) e impone sanción (Órgano
Sancionador).

2. Responsabilidad penal

• CGR: Identifica (Comisión de Control), denuncia (MP), determina e impone sanción (PJ)
• Entidad: Identifica (Entidad), denuncia (MP), determina e impone sanción (PJ).

3. Responsabilidad civil

• CGR: Identifica (Comisión de Control) y el PJ determina e impone sanción.

• Entidad: Identifica (Entidad) y el PJ determina e impone sanción.

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CONTROL GUBERNAMENTAL - Ley Nº 27785

• Finalidad: Que la gestión de sus recursos, bienes y

Art. 6º: Control operaciones se efectué correcta y eficientemente.
Art. 7º: Control
gubernamental • Previo y simultáneo compete exclusivamente a las
Interno
autoridades, funcionarios y servidores públicos de las
(previo, simultáneo
“Supervisión, vigilancia entidades.
y posterior)
y verificación de los • Posterior es ejercido por los responsables superiores del
actos y resultados de servidor o funcionario ejecutor, así por el OCI.
la gestión pública, en
atención al grado de
eficiencia, eficacia y
economía en el uso y
destino de los recursos • Objeto: Supervisar, vigilar y verificar la gestión, la
públicos, así como del Art. 8°: Control
captación y el uso de los recursos y bienes del Estado.
Externo
cumplimiento de las • Compete aplicar a la Contraloría General u otro órgano
normas legales…” (previo, simultáneo
del Sistema por encargo o designación de ésta.
y posterior)
• Su ejercicio es fundamentalmente posterior, pero puede
ser preventivo y simultáneo.
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5. Principios básicos para identificación de responsabilidades

Tipicidad • …se requiere la adecuación entre el hecho imputado o comprobado y la infracción

descrita en la Ley y especificada en el presente Reglamento, no admitiéndose
(Núm. 2, Art 4° RC interpretaciones extensivas o aplicaciones por analogía en contra del
N° 100-2018-CG) administrado…

• El administrado goza de todos los derechos y garantías inherentes al debido

Debido procedimiento, que comprende, entre otros, la comunicación previa y suficiente
procedimiento de los cargos, así como, el derecho de defensa, de ofrecer y producir pruebas, de
(Núm. 3, Art 4° RC acceso permanente al expediente del procedimiento en el que participa como
N° 100-2018-CG) administrado y de obtener una decisión motivada, fundada en derecho y ajustada
a los hechos.

• …No se puede determinar responsabilidad o imponer sanciones por acciones u

omisiones que no sean directamente atribuibles a la persona. Para la
Culpabilidad determinación de responsabilidad se requiere de la existencia de dolo o culpa. Se
exceptúan los casos en que, conforme a lo señalado en el TUO de la LPAG,
(Núm. 5, Art 4° RC corresponda atribuir responsabilidad objetiva...
N° 100-2018-CG) • E principio de culpabilidad implica la personalidad de las sanciones, la
responsabilidad por el hecho y la imputación subjetiva o responsabilidad
subjetiva

21

DIRECTIVA N° 007-2014-CG/GCSII
Autoría de Cumplimiento
RESOLUCIÓN DE CONTRALORÍA N° 473-
2014-CG

21. Irregularidad:
Actuación contraria a las disposiciones legales,
disposiciones internas y las estipulaciones
contractuales establecidas, originada por una acción
u omisión, que genere una afectación en los recursos,
bienes o intereses públicos. Pueden ser de naturaleza
dolosa o culposa.

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Ley Nº 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo

General, realizado mediante el Decreto Legislativo Nº
1272, publicado el 21 de diciembre de 2016

Artículo 246.- Principios de la potestad sancionadora

administrativa
La potestad sancionadora de todas las entidades está regida
adicionalmente por los siguientes principios especiales:

10. Culpabilidad.- La responsabilidad administrativa es

subjetiva, salvo los casos en que por ley o decreto legislativo
se disponga la responsabilidad administrativa objetiva. 


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Reglamento de Infracciones y Sanciones para la

Determinación
de la Responsabilidad Administrativa Funcional
derivada de los Informes emitidos por los Órganos del Sistema
Nacional De Control, aprobado mediante Resolución Nº 100-
2018-CG” de 05.Abr.2018

4.1 La potestad sancionadora de la Contraloría se sujeta a los principios contenidos

en el artículo 246 del TUO de la LPAG, entre los que se consideran a los siguientes:
5. Culpabilidad
La responsabilidad administrativa funcional en el ámbito de la potestad
sancionadora, recae en el funcionario o servidor público que, debiendo y pudiendo
actuar de manera diferente, realizó la conducta omisiva o activa constitutiva de
infracción grave o muy grave.
No se puede determinar responsabilidad o imponer sanciones por acciones u
omisiones que no sean directamente atribuibles a la persona.
Para la determinación de responsabilidad se requiere de la existencia de dolo o
culpa. Se exceptúan los casos en que, conforme a lo señalado en el TUO de la LPAG,
corresponda atribuir responsabilidad objetiva, de acuerdo al presente Reglamento.
(Énfasis agregado).

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TSRA
Acuerdos Plenarios Nos 01, 02 y 03-2018-CG/TSRA, publicados el
21 de agosto de 2018 en el Diario Oficial El Peruano

“(…) La actuación parcializada como elemento del tipo infractor contiene a su vez una
carga subjetiva, pues implica necesariamente la actuación dolosa del servidor o
funcionario público de beneficiarse o beneficiar a un tercero, aspecto que deberá ser
evidenciado a través de prueba documental o indiciaria (…)” (Sobre el Art. 7 lit. h)

“(…) De la descripción típica de la infracción, es posible advertir que permite su

cometimiento con conocimiento (no podría desconocer sus funciones u obligaciones
legales) o con intencionalidad, pudiendo actuarse también por negligencia e inclusive
por omisión (…)” (Sobre el Art. 6 lit. q)

“(…) b. Intencional: Acreditar el conocimiento y voluntad en la conducta del

administrado (dolo administrativo). Para estos efectos, se puede acreditar la
intencionalidad a través de prueba documental o indiciaria que se encuentren
vinculados al hecho considerado como infracción, desvirtuándose la posibilidad de
error en la acción u omisión (…)” (Sobre el Art. 7 lit. n)

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Principios básicos para identificación de responsabilidades

• …El procesamiento y la sanción de la responsabilidad administrativa funcional son

Non bis in ídem independientes de los procesos y sanciones por responsabilidad penal, civil o
(Núm. 15, Art 4° RC responsabilidad de cualquier otra naturaleza, que pudiera establecerse por los
N° 100-2018-CG) mismos hechos y respecto a la misma persona, siempre que los bienes jurídicos o
intereses protegidos sean diferentes…

Presunción de licitud
• La carga de la prueba recae en los órganos encargados del
procedimiento sancionador, comprendiendo, entre otros, la prueba del
(Núm. 16, Art 4° RC hecho que configura la infracción, del perjuicio ocasionado y de la
N° 100-2018-CG)
culpabilidad del administrado.

Causalidad • la responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omisiva o activa

constitutiva de infracción sancionable
(Núm. 8, Art 246°
TUO de la Ley N° • …la relación causal consiste en la vinculación de causa adecuada al efecto entre la
27444) conducta activa u omisiva que importe un incumplimiento de las funciones y
obligaciones por parte del funcionario o servidor público y el efecto dañoso
irrogado o la configuración del hecho previsto como sancionable…

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“¿Qué no hacer en el Estado?:

Responsabilidad administrativa, civil y
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