LECTURAS DE LA ASIGNATURA: ESTADO DE

BIENESTAR Y POLÍTICA SOCIAL

Profesor: Alvaro Espina

PRIMERA PARTE: MODERNIZACIÓN Y ESTADO DE

BIENESTAR
1. Orígenes del Estado de bienestar.- De la revolución
industrial a la revolución democrática y de la ciudadanía
política a la ciudadanía social.

LECTURAS
1.1.- Álvaro Espina, “Sociología del Bienestar” y “Lord Beveridge” (1998), voces del
Diccionario de Sociología, S. Giner, E. Lamo y C. Torres (Eds.), Alianza
Editorial. (Págs. 1-3)
1.2.- Álvaro Espina, “Individuo, Ley, Valor: fundamentos para una teoría tridimensional
de la regulación social”, Hacienda Pública Española, 1/1995, (Regulación y
Estado del Bienestar). Fragmentos: III.2; III.3; IV.2.2; IV.2.3; UNA
CONCLUSIÓN BREVE, y REFERENCIAS (Pág. 4-46)
(Texto completo disponible en: http://www.ucm.es/centros/cont/descargas/documento6132.pdf)
2. El desarrollo de los sistemas de protección social en Europa
y en los países industriales avanzados.- Variedades de
estados de bienestar.
LECTURAS
2.1- Álvaro Espina, “La sociología del bienestar de Gösta Esping -Andersen y la
Reforma del Estado de Bienestar en Europa”, Versión ampliada de la sección
“Bienestar: Sociología y reforma”, publicada en Revista de Libros, nº 66, junio,
2002, pp. 15-18. (Pág. 47-71)
(Texto original disponible en: http://www.revistadelibros.com/articulos/bienestar-sociologia-y-
reforma)

3. El Estado de bienestar como sistema.- Modernización,

Políticas sociales y Estado del bienestar.
LECTURAS
3.1. -Espina, Álvaro (2007), “Modernización y Estado de bienestar en Europa”. Versión
electrónica de Modernización y Estado de Bienestar en España (MyEBE), Siglo
XXI, Presentación, Introducción y Primer capítulo. (Pág. 72-104)
3.2.- Espina, Álvaro (2007), “El sistema social de la democracia española,” Versión
electrónica de MyEBE, Capítulos quinto y séptimo (introducción), (Págs 105-
150)

4. Modernización y Estado de bienestar en España.- Origen y

fases de implantación ¿Existe un modelo europeo de
Estado de bienestar?
LECTURAS
4.1.- Espina, Álvaro (2007), “Estado de bienestar, empleo y competitividad: el caso
de España y la agenda iberoamericana”, Pensamiento Iberoamericano, 2ª
época, nº 1, octubre 2007. pp. 31-57 (Pág. 151-177)
4.2 - Espina, Álvaro (2007), “La larga marcha hacia el Estado de bienestar en
España: el Instituto Nacional de Previsión (1908-1978)”. Versión electrónica de
MyEBE, Capítulos 3 y 4 (Pág. 178-227)
4.3.- Espina, Álvaro (2005), “¿Existe un modelo europeo de empleo? El Proceso de
Luxemburgo”, Información Comercial Española, nº 820, Enero 2005, pp. 123-
167 (Pág. 228-272)

5. La generalización del modelo de “regímenes de bienestar”

en el mundo.- Los suministradores de bienestar. El caso
de América Latina
LECTURAS
5.- Espina, Álvaro (2008), Modernización, estadios de desarrollo económico y
regímenes de bienestar en América Latina, Fundación Carolina, DT. Nº 28. .
(Pág. 273-390)
Pueden verse también: -Sonia Draibe y Manuel Riesco (2009), El Estado de Bienestar social en
América Latina. Una nueva estrategia de desarrollo. Fundación Carolina, DT. Nº 31, en:
http://www.fundacioncarolina.es/es-ES/publicaciones/documentostrabajo/Documents/DT31.pdf
-Rofman, Rafael, Eduardo Fajnzylber y Germán Herrera (2010), “Reformando las reformas
previsionales: Argentina y Chile, Revista CEPAL, 101, Agosto , en:
http://www.cepal.org/publicaciones/xml/4/40424/RVE101Rofmanetal.pdf

ii
 DICCIONARIO
DE
SOCIOLOGIA
GINER, SALVADOR| LAMO DE ESPINOSA,
EMILIO| TORRES, CRISTOBAL
Editorial: Alianza (España)
ISBN:84-206-8580-1
Primera edición: Año 1998
Tercera reimpresión: Año 2004

VOCES PREPARADAS POR ÁLVARO ESPINA:

sociología del bienestar

En sentido amplio todo razonamiento sociológico tendente a formular juicios agregados en
función de fines sociales para orientar la acción individual y la elección social pertenece a la
sociología del bienestar. Wilfredo Pareto estableció conjuntamente los fundamentos de la
sociología y de la economía del bienestar en 1916-17, definiendo el estado de equilibrio como
aquél en que nadie puede mejorar su utilidad económica (u ofelimidad) sin empeorar la de otro.
Como no cabe hacer comparaciones interpersonales de ofelimidad, no es posible evaluar los
resultados de las políticas de distribución en las que algún individuo empeora su posición. K. J.
Arrow (1951) derivó de aquí su teorema de la imposibilidad, que constituye el pilar de la
moderna economía del bienestar, según la cuál no existe una función agregada de bienestar
distinta de la combinación lineal de las utilidades individuales (J. C. Harsanyi, 1953).
Pero para Pareto la existencia de una sociedad implica que un conjunto de individuos persigue al
menos un sistema de fines comunes, lo que permite comparar las utilidades -no las ofelimidades-
individuales y formular juicios de bienestar social agregado (A. Sen, 1995).
Por tanto, si desde el punto de vista económico la teoría de la elección pública sólo puede
pronunciarse acerca de la racionalidad de las reglas procedimentales, en orden a permitir que los
individuos persigan sus propios fines (Sudgen, 1993), la sociología del bienestar permite diseñar
instituciones para tratar conjuntamente procedimientos y consecuencias, único "modo de
acomodar las libertades y los derechos en los juicios sociales y en los mecanismos de elección
social" (Sen 1995). Pareto añadió que los máximos económico y sociológico no son paralelos
sino que están ordenados jerárquicamente (Talcot Parsons, 1961).

Página 1
En un sentido más restringido, sin embargo, la sociología del bienestar está delimitada por el
Estado de bienestar, que nació asociado al nacionalismo de la Prusia de Bismark, en donde se
establecieron por primera vez los seguros de enfermedad, accidentes, invalidez y vejez entre 1883
y 1889. Su creación está relacionada con las obras de W. Sombart y F. Tönnnies.
En Francia, el origen del Estado de bienestar se produce también en conjunción con el fuerte
brote nacionalista de final de siglo, en cuyo contexto se implantó la educación secundaria
obligatoria. Tras el asunto Dreiffus se inició el intervencionismo estatal en las relaciones
laborales, la creación de oficinas de colocación y del Ministerio de Trabajo y se generalizó el
seguro de retiro para obreros y campesinos. Tras la Primera Guerra Mundial se introdujeron la
regulación estatal de las condiciones de trabajo y el Derecho a la acción y negociación colectivas,
y en los años treinta las vacaciones pagadas y los delegados obreros. En este proceso desempeñó
un papel relevante la escuela de sociología que arranca de Durkheim, centrada en el análisis de la
socialización del individuo, mediante la internalización de valores a través de la educación, y en
la lucha contra la anomia, mediante una serie de instituciones que garanticen un adecuado nivel
de cohesión y solidaridad social.
En cambio, en Gran Bretaña la edificación del Estado de Bienestar fue empirista, antiideológica,
inconexa y reactiva: Lloyd George introdujo el Seguro Nacional contra la invalidez, la
enfermedad y el desempleo en 1911, cuando resultó impracticable meter al 10 % de la población
en las workhouses establecidas por las antiguas Leyes de pobres. Todo ello enlaza con el
darwinismo social de H. Spencer y con su movimiento en favor de la eficiencia, que inspiraba
tanto a los socialistas fabianos como a los altos dirigentes administrativos que lideraron la
reforma del Estado liberal. Cuando se estableció el Servicio Nacional de Salud -tras la Primera
Guerra Mundial- los rasgos básicos del sistema de bienestar británico quedaron sólidamente
establecidos: la centralización, el universalismo de las prestaciones y el minimalismo de la
intervención del Estado, para preservar los incentivos hacia el empleo, dejar máximo espacio
para la iniciativa privada en el aseguramiento de las contingencias del ciclo vital y ampliar las
oportunidades para la acción social voluntaria altruista. El control del gasto permitiría, además,
adoptar políticas de demanda keynesianas.
Despojada de las características específicas británicas, la síntesis de esta experiencia, realizada
magistralmente por Beveridge, sirvió para formalizar un modelo universalmente aceptado de
Seguridad Social, que se plasmó en la Norma Mínima (Convenio 102) de la OIT, adoptada en
1952. Paul Durand (1953) se encargó de su difusión, mezclando el universalismo de Beveridge
con el principio de aseguramiento de los sistemas alemán y francés.
El modelo sueco de ciudadanía social -influido por la idea de Myrdal de aumentar el bienestar
social restringiendo algunas opciones individuales para aumentar la propensión al riesgo (Sadmo,
1991)- vincula prestaciones sociales a salarios y modera su crecimiento mediante arreglos
neocorporatistas. El pleno empleo permitió agregar políticas para aumentar las tasas de
actividad. El sistema exige plena integración de las instituciones de seguridad social con las de
regulación del mercado de trabajo y con un sistema centralizado de negociación salarial (R.
Freeman, 1995). Esta sincronización se ve desincentivada por las conductas de los agentes
privados y públicos inducidas por el Estado de bienestar avanzado (A. Lindbeck, 1995). El
análisis de todo ello por la sociología económica, del trabajo, industrial y política, así como por la
teoría de la motivación, está interrelacionado con la sociología del bienestar.
Los rasgos originarios de cada modelo conforman los tres tipos ideales de Estado de bienestar: el
de aseguramiento, el minimalista-residual y el universalista, según Titmus (1974), o, en
terminología socio-política, el conservador-corporatista, el liberal-mercadista y el

Página 2
socialdemócrata-desmercantilizador (K. Polanyi, 1944; Esping-Andersen, 1990). Los sistemas -y
subsistemas- reales resultan híbridos. La reforma actual, adoptada por imperativos demográficos,
refuerza el mestizaje y exige ampliar el objeto de la sociología del bienestar, limitado hasta ahora
al análisis descriptivo, histórico, taxonómico y tipológico, a los informes sobre situación social y
a los estudios sobre pobreza y exclusión, política y trabajo sociales.

BIBLIOGRAFÍA:
Ashford, D. A., The Emergence of the Welfare States, Oxford, Basil Blackwell, 1985. Versión
española: La aparición de los Estados de bienestar, MTSS, Madrid, 1989.
Esping-Andersen, G., The Three Worlds of Welfare Capitalism, N.Y.-Oxford, Polity Press-Basil
Blackwell, 1990. Versión española: Los tres mundos del Estado del Bienestar, Valencia, Ed.
Alfons el Magnánim, 1993.
Titmuss, R., Social Policy, Londres, Allen and Unwin, 1974. Versión española: La Política
social, Ariel, Barcelona, 1982.

ÍNDICE:
política social; Estado de bienestar; W. Pareto; E. Durkheim; elección social.
AUTOR:
Álvaro Espina

VOZ:

Lord Beveridge
TEXTO:
Beveridge, Lord William (Bengala, 1879 - Oxford, 1963), brillante cultivador y divulgador de la
sociología del bienestar aplicada. Sus dos grandes informes -sobre el Seguro social y los servicios
afines (1942) y sobre el Pleno empleo en una sociedad libre (1944)-, constituyen la síntesis
clásica más influyente de teorías, prácticas, políticas e instituciones de bienestar. Alto funcionario
británico; liberal; colaborador en el trabajo social voluntario de los fabianos (director, entre 1919
y 1937, de la London School of Economics), la influencia de Keynes le convirtió al "colectivismo
liberal" y a la política social contra la pobreza y el desempleo.

ÍNDICE:
Estado de bienestar; seguridad social; pleno empleo; keynesianismo; liberalismo

AUTOR:
Álvaro Espina

Página 3
INDIVIDUO,LEY,VALOR:
FUNDAMENTOS PARA
UNA TEORÍA
TRIDIMENSIONAL DE LA
REGULACIÓN SOCIAL
Álvaro Espina

Publicado en:
Hacienda Pública Española, nº monográfico 1/1995, sobre
Competitividad y Economía del Bienestar, pp. 9-89. Disponible
en:http://www.ucm.es/centros/cont/descargas/documento 6132.pdf

Los materiales para el programa de la asignatura ESTADO DE BIENESTAR Y

POLÍTICA SOCIAL, recogidos en esta lectura, incluyen los apartados siguientes:
III.2; III.3; IV.2.2; IV.2.3; UNA CONCLUSIÓN BREVE, y REFERENCIAS

Página 4
 I N D I C E

INTRODUCCIÓN Y RESUMEN ............................................................................................ 2

I.- PRIMERA PARTE: LO PÚBLICO, LO PRIVADO Y LA NACIÓN. LA

DEFINICIÓN HISTÓRICA DEL PARADIGMA TRIDIMENSIONAL.............. 3

I.1.- La Ciudad-estado: lo público ........................................................................... 3

I.2.- El individuo: lo privado ..................................................................................... 8
I.3. La Nación: grupo primario y comunidad política........................................ 12

II.- SEGUNDA PARTE: DEL ESTADO MODERNO AL NACIONALISMO DEL

SIGLO XIX ..................................................................................................................... 17

II.1.- El Estado moderno como poder absoluto ..................................................... 17

II.2.- El individuo como referencia única ............................................................... 22

II.2.1.- La formación de la doctrina .............................................................. 22

II.2.2.- El individualismo en España .............................................................. 26
II.2.3.- La Revolución liberal y su impacto institucional ........................... 29

II.3.- La nación: el binomio cohesión-exclusión ..................................................... 34

III.- TERCERA PARTE: ENTRE DOS SIGLOS. LA DEFINICIÓN DEL

SISTEMA SOCIAL CONTEMPORÁNEO .............................................................. 49

III.1.- En busca de fórmulas modernas de integración y solidaridad social ........ 41

III.2.- Una nueva forma de articular la solidaridad nacional: el Estado del
bienestar ............................................................................................................. 45
III.3.- El sistem a social contemporáneo .................................................................... 55

IV.- CUARTA PARTE: LA LARGA MARCHA DEL SIGLO XX HACIA LA

SOCIEDAD ABIERTA. EL SIGLO CORTO Y EL PROBLEMA
REGULATORIO FINISECULAR ............................................................................. 63

IV.1.- El siglo corto (1917-1989), o la historia dominada por la ideología........... 67

IV.2.- El problema regulatorio finisecular ................................................................ 73

IV.2.1.- La redefinición de los agentes reguladores ..................................... 73

IV.2.2.- La reordenación de las actuaciones económicas del Estado ........ 84
IV.2.3.- El debate sobre el estado del bienestar ........................................... 91

UNA CONCLUSIÓN BREVE .............................................................................................. 101

REFERENCIAS .................................................................................................................... 106

NOTA: Los fragmentos reproducidos en esta lectura corresponde a los epígrafes coloreados en rojo

Página 5
III.2.-Una nueva forma de articular la solidaridad nacional: el
Estado del bienestar

A lo largo de la década de los años ochenta del siglo pasado Bismark, inspirado en el
socialismo de Estado de Adolf Wagner, había introducido el seguro de enfermedad, el de accidentes
de trabajo y el de invalidez y vejez, de modo que cuando Guillermo II prescindió del Canciller, al
término del decenio, las piezas básicas de lo que habría de ser el sistema de seguridad social
moderno estaban vigentes en Alemania. En 1911 se le agregó el seguro de defunción y de
supervivientes (o de orfandad y viudedad). Hasta 1914 no se introducirían nuevos cambios en el
mismo, pero la extensión de las personas protegidas avanzó rápidamente, hasta alcanzar 18 millones
de personas obligatoriamente aseguradas contra la enfermedad en vísperas de la primera guerra
mundial. Las características de este sistema de seguros sociales han sido sintetizadas (Durand, 1953,
p. 109 y ss.) en cuatro rasgos: obligatoriedad; ámbito originario limitado y progresiva extensión a
diferentes grupos de trabajadores; reparto de la carga financiera entre empleadores y trabajadores
asegurados (con la eventual participación del Estado), y mantenimiento de ramas separadas para
cada sistema de aseguramiento. Además de la obligatoriedad y el reparto de la carga, las diferencias
más llamativas de este sistema de seguros sociales con los seguros privados se derivaban de la
exclusión del principio de proporcionalidad entre la prima y el riesgo en la mayoría de las ramas de
los seguros sociales -y especialmente en el de enfermedad-, así como la imposibilidad de selección
del riesgo por parte de las entidades gestoras. Pero la principal diferencia -a juicio de Durand- entre
unos y otros estriba en que "el seguro social practica la compensación de riesgos en el marco
nacional. Por el contrario, el seguro privado desemboca, a través del juego del reaseguro, en una
dispersión de riesgos en el ámbito internacional" (Ibíd., p. 111).

No podía ser de otro modo, ya que el diseño de Bismark, anunciado públicamente en su

famoso Mensaje al Reïchstag de 17 de noviembre de 1881, se encontraba ampliamente inspirado
por la escuela del socialismo de Estado (a su vez, influido por el catolicismo social conservador de
los "socialistas de cátedra", entre los que se encontraban sociólogos como Sombart y Tönnies). Para
Adolf Wagner "existe entre los individuos y las clases de una misma nación una solidaridad, que se
manifiesta por medio de una comunidad de lengua, costumbres e instituciones, y que el Estado debe
saber expresar. El Estado no puede permanecer indiferente a las miserias de una parte de la nación.
Tiene una función de civilización y de bienestar. Para estos fines, debe servirse de los impuestos. ...
El Estado debe elevar a las clases inferiores trabajadoras a costa de las clases superiores poseedoras,
e impedir la acumulación inmoderada de riqueza en unas pocas manos y en solamente ciertos
miembros de las clases poseedoras" (citado por Durand, p. 106).

Se sentaban con ello las bases del conservadurismo social más elaborado, en una operación
política complementaria de la legislación de octubre de 1878 contra los socialistas (eliminación de
los derechos de asociación y reunión, expulsión de dirigentes, embargo de periódicos), cuyas
declaraciones en el Congreso de Eisenach, en 1872, habían servido precisamente de inspiración al
socialismo de Estado de Schmoller y Wagner. No deja de resultar paradójica esta forma de
intervención indirecta de los socialistas alemanes en la edificación del primer Estado del bienestar.
Para Durand, lo que "cuenta es el proyecto secreto de Bismark: la voluntad de desarmar al
socialismo, colocándose en su propio terreno, y crear, gracias al seguro social, un número
considerable de personas que disfrutaran de una renta fija y que, como consecuencia, tuvieran interés
en ligar su suerte a la del Imperio. La sustitución del librecambismo por el proteccionismo, la
supresión de las libertades políticas y el sistema de protección social son, por tanto, tres caras de una
misma política" (Ibíd., pp. 106-107).

Página 6
 Ello no quiere decir, sin embargo, que se tratase de instituciones ligadas biunívocamente a la
política nacionalista del Estado Alemán. Como enseguida veremos, Francia (y parcialmente
Inglaterra) incorporaría progresivamente instituciones similares, y la Alemania de Weimar mantuvo
incólume todo el régimen de seguros sociales, aunque la inflación y la depreciación de la moneda
alemana redujeran a la nada los capitales de reserva del seguro de invalidez-vejez, y el sistema de
capitalización tuviera que abandonarse para ser sustituido por el de reparto, en 1924. Finalmente, a
imitación del sistema inglés, en julio de 1927 se creó el seguro de paro (cuya capacidad financiera,
en el caso británico, se vería enseguida desbordada por los efectos de la crisis económica, por lo que
se tuvo que recurrir masivamente a la asistencia -excepcional- del Tesoro) 1.

Frente al sistema alemán, el sistema francés fue el fruto de la institucionalización -a través de

la pugna política democrática- del conjunto de ideas y valores (la libertad individual, la acción y la
voluntad) que los pedagogos reformistas de la École Normale, constituidos en una nueva
aristocracia republicana, habían ido introduciendo progresivamente en la cultura francesa. Los casos
de Alemania y Francia son -por razones contrapuestas- los mejores ejemplos de los nexos existentes
entre nacionalismo y Estado del bienestar. En el caso de Alemania esta conexión fue directa y
explícita, ya que la creación de los nuevos sistemas de solidaridad social respondió -incluso
intencionalmente- a un diseño de política nacionalista y antidemocrática. I. Berlin (1978) ha
establecido el nexo entre el efecto traumático de la modernización violenta y rápida de Alemania -así
como la ocupación "colonial" francesa- y la aparición de una situación colectiva de anomia,
especialmente entre los alemanes más sensibles y autoconscientes -artistas y pensadores de todas las
profesiones- que habían quedado sin una posición establecida, inseguros y aturdidos, lo que se
canalizó en un esfuerzo por crear la nueva síntesis ideológica. El foco de esta nueva síntesis fue en
Alemania la nación, porque los lazos étnico-históricos (y la energía acumulada en la rama doblada)
eran suficientemente fuertes y reclamaban una descarga de tensión y tormenta, pero en otras
situaciones "ese nuevo foco puede ser una nueva clase social, un partido político o una iglesia ... que
enarbola la bandera de todos aquellos que han visto rotas sus formas tradicionales de vida .... Pero
ninguno [de tales focos] se ha mostrado tan poderoso, ya sea como símbolo o como realidad, como la
nación; y cuando la nación se aúna con otros centros de devoción -como la raza, la religión, o la clase
social- su llamada es incomparablemente fuerte" (p. 433).

Para Berlin, Durkheim fue el único que "percibió claramente la destrucción de los órdenes de
la vida social y de las jerarquías tradicionales -en las que las lealtades de los hombres estaban
profundamente envueltas-, por la centralización y la `racionalización' burocrática que el proceso
industrial requería y generaba, lo que privaba a un gran número de hombres de seguridad social y
emocional, produciendo así el fenómeno notorio de la alienación, la falta de techo espiritual y la
creciente anomia; así fue como se requirió la creación, a través de una política social deliberada, de

1
.- Esta descripción algo detallada del origen y el perfil del sistema de seguros sociales diseñado por Bismark permite
compararlo con el sistema implantado en Chile hace unos años, que continúa vigente. Pedro Schwartz ve en el sistema
de capitalización chileno el futuro de nuestro sistema de pensiones. Sus críticas al Pacto de Toledo y a los estudios
actuariales sobre el futuro de las pensiones españolas ponen como ejemplo el caso británico, que "ha conseguido en
apenas diez años pasar todas las pensiones contributivas a fondos privados" (Cinco Días, 4-XII-1995), ocultan el hecho
de que las pensiones contributivas británicas nunca fueron equiparables a las continentales, razón por la que ningún
país europeo con sistemas modernos de Seguridad Social puede acometer transformaciones como la chilena (o la
checa), propia de sistemas nacientes. En el caso alemán la capitalización fue más bien un mecanismo originario e inicial.
De la evolución ulterior de los sistemas de capitalización recientemente implantados en América Latina podrá hablarse
cuando hayan madurado plenamente y atravesado diversas vicisitudes históricas. Por el momento, lo único que cabe
afirmar es que sus costes de gestión son muy superiores a los de los sistemas europeas. Sobre los orígenes históricos del
sistema español de Seguros Sociales, desde la Restauración hasta la Segunda República, el mejor análisis es el de
Montero-Cuesta-Samaniego, editado con una introducción general de D. Gómez Molleda, en la Colección de Ediciones
de la Revista de Trabajo (nos 25, 26 y 27) en 1988.

Página 7
equivalentes psicológicos para los perdidos valores culturales, políticos y religiosos, sobre los que
descansaba el orden antiguo" (Ibíd., p. 435).

Probablemente por eso, el caso francés muestra cómo la edificación del Estado del bienestar
constituye la alternativa de cohesión social a la forma arcaica de solidaridad meramente ideológico-
cultural representada por el nacionalismo exaltado. Este último pretendió adueñarse de la sociedad
francesa durante la última década del siglo pasado, utilizando para ello el movimiento de agitación
en torno al affaire Dreyfus. Como he descrito en otro lugar (Espina, 1986), la derrota de este primer
movimiento fascista en las vísperas del siglo XX dio pie a los socialistas reformistas franceses -
conducidos políticamente por Jean Jaurés, intelectualmente por Lucien Herr y éticamente por ambos-
a participar por primera vez en el Gobierno de Francia, presidido por el radical socialista Waldeck-
Rousseau. A partir de ese momento se incorporará, en el período que va hasta 1910, buena parte de
esa nueva tradición cultural a la legislación y las instituciones económicas y sociolaborales,
estableciendo con ello las bases de un sistema de seguridad y bienestar social, cuyo perfil
institucional no resultará muy diferente del alemán, aunque su implantación efectiva resultase mucho
más lenta: antes de fin de siglo Barthou había solicitado del Consejo de Estado un serio estudio sobre
los problemas constitucionales y legales para el establecimiento de un seguro obligatorio, que sirvió
de base para el debate sobre los seguros sociales durante el primer tercio del siglo XX; la
generalización del seguro de vejez para obreros y campesinos, que se adoptó por Ley en 1910, fue
aplicada con lentitud por los empleadores, aprovechando la insuficiente determinación de la
obligatoriedad de las cotizaciones, de modo que en 1913 sólo había tres millones de asegurados, lo
que suponía el 40% de los inscritos (Durand, p. 114). Por su parte, fueron muy pocos los sindicatos
que aprovecharon la autorización de organizar fondos de seguridad social -establecida por Ley en
1911- y para abrir oficinas recaudadoras (Ashford, 1986, p. 121).

En lo que se refiere a los mecanismos de integración social y de minimización del conflicto,

Alexandre Millerand -el primer socialista en acceder al Gobierno- estableció contactos regulares
entre los sindicatos y el Gobierno, organizó consejos regionales de trabajo y un Conseil Supérieur
du Travail y puso en marcha un eficaz sistema de conciliación y arbitraje (Ibid., p. 106). Además, en
1900 creó la Office Nationale de Statistique et de Placement. Por su parte, el parlamentario
socialista Edouard Vaillant (el llamado "abuelo" de la seguridad social francesa) propulsó la
organización de las bolsas de trabajo y la creación del Ministerio de Trabajo en 1906. Con ellos se
sentaron las bases para las primeras políticas de relaciones industriales (Ibid., p. 121), que servirían
de vehículo de expresión de la solidaridad a través de las organizaciones profesionales, tal como
Durkheim la había recomendado. Por su parte, al término de la primera gran guerra, se introdujo la
jornada de ocho horas (de manera concertada en Europa) y la Ley de Convenios colectivos, que
constituyeron los primeros pasos para encauzar la preocupación por las condiciones de trabajo y el
poder adquisitivo de los salarios. La intervención del Estado en estos dominios se verá ampliada por
el Gobierno de Leon Blum -ya en la década de los treinta- adoptando la semana de 44 horas y
vacaciones pagadas, modificando aquella Ley, y reforzando su efectividad introduciendo delegados
obreros en las fábricas con más de 10 trabajadores (Ashford, p. 360, N. 35).

El caso inglés es claramente distinto de los grandes procesos del continente, en primer lugar
por la influencia teórica del utilitarismo y el empirismo benthamitas entre los políticos liberales
británicos, que se vio prolongada por el impacto del darwinismo social -difundido por Herbert
Spencer a través de su Efficiency Movement-, que insufló la idea de eficacia como modo de
solucionar los problemas sociales, tanto a los miembros del establishment como a los socialistas
fabianos. En segundo lugar, por la existencia de la Ley de pobres, que establecía la obligatoriedad de
las workhouses como mecanismo para probar la indigencia, una forma británica bien genuina,
"propia del siglo XVIII, para hacer frente a un problema del siglo XIX". Cuando este arcaísmo se

Página 8
puso de manifiesto "Gran Bretaña había acumulado un vasto arsenal de leyes sociales y la
maquinaria administrativa estaba empezando a sustituir a las deliberaciones parlamentarias". En este
contexto de política empirista y anti-ideológica, el problema de la política social no se planteó
realmente hasta que resultó impracticable meter al 10% de la población en workhouses. Hasta 1911
la política social británica fue inconexa y meramente reactiva, resultado de una mezcla de
darwinismo social, de sentimientos caritativos y de respuestas puntuales a problemas práctico-
administrativos (Ibid., pp. 81-97). No hay que olvidar que la propia Beatrice Potter (después B.
Webb) se dio a conocer en 1886 remitiendo a la Pall Mall Gazette una carta bajo el título "Una
mirada femenina sobre los desempleados del East End" (Pimlott, 1984, p. 39).

Pese a la incoherencia intelectual y a la escasa sistematización de cualquier tipo de doctrina -

como la que Stuart Mill había comenzado a elaborar- el movimiento de reforma penetró en el
poderoso aparato del Estado inglés (la administración) a través de la sensibilización de la opinión
pública acerca del problema social realizada por la prensa, y por la conciencia directa de la
problemática social que los reformadores -como Beveridge- adquirieron en los centros de asistencia
social -voluntarios- de los barrios pobres. Los propósitos políticos de la reforma fueron vagos, y sus
consecuencias políticas ambiguas, porque las medidas legislativas se adoptaron sin el apoyo popular
que las impuso en otras democracias. Pese a ello, afirma Ashford, "no constituye ningún descrédito
para el Estado del bienestar liberal en Gran Bretaña observar que su creación no fue el resultado de
una decisión fundamental ni de unas presiones generadas fuera del Gobierno, sino de la percepción
más o menos generalizada acerca de las injusticias y desigualdades de la Ley de pobres" (p. 97).

Con independencia de todo ello, las instituciones del Estado del bienestar se fueron
implantando en Inglaterra: desde el establecimiento de la obligación empresarial de abonar
indemnizaciones por accidentes de trabajo -establecida en 1897, aunque no bajo la forma de un
seguro, sino reconociendo el riesgo profesional y la responsabilidad individual del empleador- y
especialmente a partir de la mayoría parlamentaria conseguida por los liberales en 1905. En 1908 se
establecieron pensiones de vejez en beneficio de los indigentes, y en 1911 Lloyd George estableció el
Seguro Nacional contra la invalidez, la enfermedad (National Health Insurance) y el desempleo
(Unemployment Insurance), constituyendo este último un nuevo espacio del Estado del bienestar,
introducido por primera vez en este país2. La centralización de la administración de todas estas
instituciones es la característica más sobresaliente del modelo británico -frente al localismo de la Ley
de pobres, cuyas competencias residuales de asistencia social serían finalmente transferidas a los
Ayuntamientos en 1929, y por contraposición también a la fuerte descentralización del sistema
alemán-, e implica la creación de un nuevo cuerpo administrativo (los Insurance Commissioners)
para gestionarla, y una nueva legalidad, de naturaleza similar al derecho administrativo francés. En
el ámbito de la enfermedad, la creación del Ministerio de Sanidad en 1918 y del Servicio Nacional
de Salud unos años después siguen esa misma dirección de centralización, que, sin embargo, no
alcanzó al sistema educativo. La otra característica del caso británico -que en parte se conservará
hasta nuestros días- es limitar la protección a un nivel mínimo, tendente a estimular el espíritu de
iniciativa y de responsabilidad, y el esfuerzo de previsión individuales (Durand, pp. 114-116), lo que
en realidad fue consecuencia de la pugna y la búsqueda de un punto de equilibrio entre las
pretensiones de Lloyd George y la oposición de las poderosas compañías aseguradoras privadas
preexistentes (ya que las de tipo mutualista, sin ánimo de lucro, fueron en la práctica absorbidas por
el nuevo sistema) (Ashford, pp. 183-204).

2
.- Aunque comenzara aplicándose tan sólo a los obreros de la construcción y los astilleros, se dejaba en manos del
Board of Trade, organismo gestor del seguro, su extensión a otras profesiones.

Página 9
 La limitación de los niveles de las prestaciones y el control ejercido desde el Tesoro -que
desde 1919 examinaba previamente toda propuesta ministerial que propusiera aumentos de gasto-,
no impidió un fuerte crecimiento de los gastos de la política social británica: si en 1913 tales gastos
representaban la tercera parte del presupuesto, durante el período 1930-1950 el 50% de los fondos
públicos se destinó a gastos sociales, lo que refleja el grave problema de desempleo, que marcó todo
el debate y a las propias políticas británicas de bienestar social (como punto de referencia, hay que
tener en cuenta que en 1938 los gastos sociales sólo representaban el 6% del presupuesto nacional
francés). Y si de los presupuestos pasamos al crecimiento del personal, el número de efectivos se
duplicó entre 1914 y 1933, para cuadruplicarse entre 1933 y 1950, a lo que contribuyeron de forma
apreciable la Ley de educación de 1944 -que estableció la educación secundaria integrada y fijó el
objetivo de escolarización obligatoria hasta los 16 años-, y la ulterior integración del Servicio
Nacional de Salud.

Esa preocupación provocada por la tensión del gasto restó coherencia e influyó
considerablemente sobre el diseño de la política social, pero se vio reforzada también por pautas
culturales igualmente características. En primer lugar, por el histórico "estigma de la pobreza",
heredado de la Ley de pobres, que caracterizó a los Comités de asistencia pública para los parados
de larga duración. El estigma se transformó en una prueba de carencia de recursos, de ámbito estatal,
cuando, tras la adopción de la Ley de desempleo de 1934, se creó la Junta de asistencia al
desempleo. Con ese mismo espíritu trabajaba la Junta de asistencia para los pensionistas carentes de
recursos. La preocupación victoriana por no debilitar el espíritu de laboriosidad resultó también muy
persistente: el propio Beveridge confesaba haberlo heredado de los Webb, y el informe Phillips (de
enero de 1943), proponía al Gobierno cambios en el plan sobre el pleno empleo presentado por
Beveridge y recomendaba que "la diferencia de ingresos durante el trabajo activo y durante su
interrupción debía ser lo más amplia posible para todos" (Ashford, p. 320). Por esa misma razón, la
Ley de Subsidios Familiares, aprobada en 1945, estableció subsidios de simple subsistencia.
Finalmente, los sindicatos británicos -unidos en el TUC- nunca mostraron interés en alcanzar un
Estado del bienestar coherente en Gran Bretaña, y sí en cambio la misma preocupación por la
autonomía radical del movimiento obrero deseada por el laborista Ernst Bevin en 1943, que produjo
divisiones en su partido durante el debate de las políticas sociales del Gobierno de Guerra, presidido
por Churchill (Ibíd., p. 312).

Por todas esas razones, Gran Bretaña no introdujo en el período de entreguerras la conexión
entre la política de prestaciones sociales y la evolución o la política de salarios, que fue la
característica de la evolución del Estado del bienestar gestionado por los socialdemócratas en el
continente durante esta etapa. Tan sólo James Meade, el más radical de los economistas keynesianos
que participaban en el debate del plan Beveridge, llegó a proponer esta interconexión. Pero ni el
propio Keynes -que, con ocasión de su pertenencia al Comité Stamp, había recomendado en 1939
relacionar los salarios con las necesidades familiares durante la guerra (Ashford, p. 304)- consideró
necesario introducir esos nexos en la política de pleno empleo. En 1942, cuando discutió los detalles
financieros del plan Beveridge con el autor y con Lionel Robbins (que era el principal economista
del Tesoro), lo que le preocupaba sobre todo era ir introduciendo fondos independientes que sirvieran
como instrumentos para articular su estrategia de gestión macroeconómica de la demanda nacional.
Por eso, Keynes recomendaba a Beveridge no insistir demasiado en la necesidad de que su plan
tuviera financiación inmediata: ("podía dejarse que el futuro se cuidara de sí mismo"), aunque
considerase adecuado mantener la "ficción de un sistema contributivo", sobre todo porque evitaría las
dificultades de un debate sobre la revisión del impuesto sobre la renta. Meade, por su parte, proponía
mantener una estrecha relación entre la política de cotizaciones a la Seguridad Social y la política
económica coyuntural.

Página 10
 De modo que los mecanismos de estabilización económica -que en el continente se
incorporaron al Estado del Bienestar mediante la interrelación estrecha entre la evolución de los
salarios y la de las prestaciones-, en el caso británico se mantuvieron en manos del Gobierno,
estableciendo niveles de prestación mínimos -completamente autónomos respecto a los salarios-, y
una mayor discrecionalidad gubernamental para el manejo del volumen total de recursos a emplear
(aunque la Ley de desempleo de 1934 ya había significado una reducción de la discrecionalidad de
las políticas precedentes, al establecer prestaciones regladas). Por mucho que la victoria laborista de
1945 y la buena acogida del plan Beveridge elevasen por primera vez las expectativas populares en
materia de política social, el consenso administrativo sobre los fundamentos británicos del bienestar y
la presión del gasto acabaron imponiendo su lógica. Es más, las mismas apreturas económicas
obligaron a los laboristas -tras nacionalizar los hospitales, con la Ley de Sanidad de 1946- a
introducir recortes de gastos en 1948-49 y, más tarde, tickets moderadores sobre recetas y
prestaciones odontológicas, que provocaron fuertes divisiones en el partido. Tales divisiones fueron
las causantes de que los laboristas se mantuvieran fuera del Gobierno desde 1951 hasta 1964 (Ibíd.,
p. 334).

El caso norteamericano es mucho más tardío y menos ambicioso que el británico. La Ley de
Seguridad Social de 1935 viene a ser un sistema de asistencia social organizado al nivel Federal. El
desarrollo del New Deal fue siempre confuso y zigzagueante y el pluralismo tradicional de la política
americana (el afán de preservar el espíritu de iniciativa, según Durand) impidió plantear siquiera el
problema de los nexos entre prestaciones y salarios (Ibíd., pp. 322 y 360). Habrá que esperar al
período 1965-1975 para observar un nuevo impulso, como se comenta en el último epígrafe de este
trabajo.

En cambio, el caso sueco, siendo también tardío, presenta la otra cara de la moneda. Los
socialdemócratas suecos plantearon la política de salarios -como política de distribución de la renta-
antes que la política social. Además, al diseñar el modelo a la vista de otras experiencias de
implantación mucho más paulatina, resolvieron directamente el problema de suficiencia financiera
introduciendo reformas fiscales, un nuevo marco institucional y presupuestario desde los inicios del
sistema y estableciendo una fuerte interrelación entre salarios y prestaciones. En general, puede
decirse que la política practicada por los socialdemócratas suecos durante la década de los años
treinta fue muy similar a la que sus homólogos franceses venían desarrollado desde veinte años antes
(Ashford, p. 120), pero mucho más sistemática, dada la introducción simultánea de un conjunto muy
amplio de medidas3.

De modo que, por una u otra vía, los países del centro y el norte de la Europa Continental
habían desarrollado sistemas de seguridad y bienestar social bastante similares durante el primer
tercio del siglo XX, basados en el criterio de aseguramiento de un nivel determinado de sustitución
de ingresos durante los períodos de inactividad laboral originados por las distintas contingencias del
ciclo económico y vital. Por su parte, los países atlánticos (Gran Bretaña y Estados Unidos)
implantaron o hicieron evolucionar sus propios sistemas durante los decenios de los años treinta y
cuarenta, aplicando un criterio mucho más parecido al de la asistencia social tradicional que a los
sistemas de bienestar europeos, e incorporando el criterio de funcionalidad económica, ya que el
manejo de la política social se concibió como una pieza -complementaria pero fundamental, sobre
todo en Gran Bretaña- de la política económica de estabilización de las fluctuaciones cíclicas.

3
.- El "universalismo igualitario", que es la característica del modelo escandinavo, constituye la base para la
integración de las clases medias en el Estado del bienestar (Baldwin, 1990, pp. 222-259). Salvadas las distancias, y con
una ambición muy inferior, dado el contexto de tasas de paro muy elevadas y de renta per cápita relativa muy inferior,
la vía sueca de los años treinta presenta ciertas similitudes con el proceso registrado en España durante los años
ochenta.

Página 11
 Es importante señalar que en el modelo practicado en el continente (tanto el creado por vía
autoritaria en Alemania, como por vía democrática en Francia), el establecimiento del Estado del
bienestar (esto es, la incorporación de todo un nuevo racimo de tareas a las funciones clásicas que
tradicionalmente habían sido asumidas por el Estado) se vio precedido por la aparición de una
doctrina (un nuevo cuerpo de valores sociales) y la articulación de un movimiento social que la
acoge como base para formar su propia "tradición" cultural y sus propias utopías4, que se fortalecen
mediante la constitución de organizaciones voluntarias, que sientan las bases -en el seno de la
sociedad civil, y frente a la prohibición o la indiferencia legal en la etapa inicial- de mecanismos de
autoorganización -e incluso de sistemas mutualistas de previsión- cuya tipificación legal o cuya
gestión serán ulteriormente asumidos por el propio Estado. La apropiación por el Estado de las
nuevas funciones se realizará en unos casos (como en Francia y Suecia) por la vía democrática de
adopción de decisiones, mientras que en Alemania (y en casos posteriores -como el de la España
franquista-, bajo regímenes no democráticos), por la vía autoritaria, en busca de mecanismos no
simplemente coactivos de legitimación. Finalmente, incluso en el caso británico, la aparición de un
Estado del bienestar genuino no deja de ser el vehículo para corregir injusticias manifiestas y
disfuncionalidades institucionales, acerca de las cuales existía un estado de opinión generalizado
(aunque el nacimiento del Partido Laborista, con la amenaza que podía llegar a suponer para el
bipartidismo tradicional británico, no fuera irrelevante en el desencadenamiento del proceso).

El surgimiento del sistema en el seno de la sociedad civil se pone especialmente de manifiesto

allí donde -como fue el caso en Italia, Bélgica, Suiza y en los países escandinavos- el Estado del
bienestar se comenzó a construir, antes de la primera guerra mundial, mediante un sistema de
libertad de aseguramiento, estableciendo incentivos estatales para aquellos que decidían asegurarse.
En el caso escandinavo, esta voluntariedad se consideraba inherente a la de la asociación voluntaria a
las organizaciones colectivas (Durand, p. 117). Ese mismo concepto lo veíamos en el TUC británico,
y existió incluso en Francia en relación a las bolsas de trabajo, que los sindicatos más fuertes exigían
gestionar por su cuenta (Ashford, p. 360). Cuando Hitler se apropió de los fondos de los seguros
sociales para financiar el rearme, los sindicatos y los socialdemócratas alemanes experimentaron la
fragilidad inherente a la falta de autonomía, por lo que trataron de blindar el sistema al reconstruirlo
después de la guerra (Ibíd. p. 260). La Cuarta República Francesa, consciente de la vulnerabilidad de
un sistema visiblemente "otorgado", dio participación y/o gestión directa de las instituciones de la
política social hasta un grado desconocido en otras democracias (Ibíd., p. 355).

4
.- Para Mannheim, "un estado de espíritu es utópico cuando resulta desproporcionado con respecto a la realidad
dentro de la cual tiene lugar". Las orientaciones sociales utópicas son aquellas "que transcienden la realidad y que, al
informar la conducta humana, tienden a destruir, parcial o totalmente, el orden de cosas predominante en aquel
momento". En la medida en que sirven para orientar la acción, "la determinación concreta de lo que es utópico proviene
siempre de una fase de la existencia; es posible que las utopías de hoy se conviertan en las realidades del mañana ... en
la medida en que contienen elementos ... (para) la realización de un orden social nuevo". La delimitación entre lo
válido y lo irreal de una utopía sólo puede hacerse empíricamente: "las ideas que, con posterioridad, resultaron haber
sido meras representaciones falsas de un orden social, pasado o potencial, fueron ideológicas; mientras que aquellas que
fueron oportunamente realizadas en el orden social subsecuente [como la idea de libertad en la utopía de la burguesía
ascendente], fueron utopías relativas. Una prueba definitiva y a priori de la viabilidad de la idea utópica no tiene
sentido. Sin embargo, tal pretensión es el fundamento de la utopía conservadora, para la cual: "todo lo que existe posee
un valor nominal y positivo, simplemente porque ha llegado a existir lenta y gradualmente" (solo lo real es racional).
Ese es el significado de la aseveración de Hegel según la cual "la lechuza de Minerva únicamente levanta su vuelo
cuando se aproximan las sombras de la noche" (Mannhein, 1936, pp. 260-309). Hirschman ha sintetizado los tres
argumentos prácticos en los que se plasma retóricamente esta utopía: el efecto perverso o desastroso de la acción social
-aun cuando sea bienintencionada-; su carácter vano o inoperante a la hora de modificar las estructuras permanentes del
orden social (sus "leyes"), y el peligro que supone para el progreso realizado con anterioridad (1991, p. 264). Para Bell,
por su parte, "el fin de la ideología no es -no debe ser- el fin también de la utopía .... Si el fin de la ideología tiene algún
significado, éste no es otro que demandar el fin de la retórica" (1960, pp. 452-53).

Página 12
 Con carácter general la segunda guerra mundial significó la consolidación de las
instituciones del Estado del bienestar -especialmente en Europa Occidental- y la aparición de un
consenso internacional cada vez más amplio acerca de la inclusión de un derecho genérico a la
seguridad social entre los derechos humanos básicos. Este avance se produjo, primero, mediante la
inclusión de una referencia expresa a las condiciones de trabajo y a la Seguridad Social (declaración
5ª) y a la protección de la vejez (declaración 6ª) en la Carta atlántica de 1941. Estas declaraciones
serían transmitidas a la OIT, a través de la Conferencia Internacional de Trabajo de ese mismo año, y
se plasmarían en la Declaración de Filadelfia (10-Mayo 1944), incluyéndolas entre los fines de la
OIT y los principios que inspiran la política de sus miembros, lo que ha tenido un desarrollo
paulatino mediante la adopción de una serie de Convenios internacionales (ratificados por un número
creciente de países) que al término del decenio de los cuarenta y comienzo de los cincuenta contaban
ya con los instrumentos básicos de un acervo de seguridad y bienestar social en el ámbito
internacional (Durand, p. 168 y ss.). Todo ello quedó plasmado en la Norma Mínima de Seguridad
Social, aprobada en 1952 por el Convenio nº 102 de la OIT.

Además de este proceso en favor del consenso internacional, se registró al término de la

guerra otro de convergencia relativa en favor de una generalización del principio de obligatoriedad,
que implantó primero Bélgica y posteriormente el resto de los países que venían aplicando el
principio de libertad subsidiada, como reflejo de la idea según la cual la seguridad social constituye,
desde comienzos de los años cincuenta, una de las funciones del Estado y no simplemente un objetivo
político alcanzable a través de las actuaciones voluntarias de los individuos y las instituciones de la
sociedad civil, por muy incentivadas que se encuentren estas últimas a través de las políticas
públicas.

En lo que la obra de Paul Durand no acertó, sin embargo, es en la idea de que esta
convergencia se orientaba también hacia una armonización de los mecanismos, los niveles y los
objetivos de bienestar perseguidos por cada régimen nacional. Como señala Vida Soria en su
"introducción" a la obra clásica de Durand, el modelo universal al que se refiere este último es el
formulado por Beveridge para Gran Bretaña -aunque nunca fuera aplicado en este país- reelaborado
doctrinalmente bajo la sistemática jurídica francesa (p. 27). Este enfoque tiene la virtualidad de
aislar los elementos genéricos de la nueva función asumida por el Estado -superando de esta manera
la visión casuística habitual, dado el origen disperso y asistemático de sus instituciones-, pero no
contiene mecanismos de evaluación acerca de la funcionalidad y la viabilidad de las mismas. Se trata
de una forma de enfocar el problema de la Seguridad social típicamente doctrinal, tuitiva y
juridicista -apoyada sobre las nociones de reparación de los efectos de los riesgos sociales y de
prevención de los mismos (Ibíd., p. 34)-, en la que no tienen cabida elementos de adecuación de
medios a fines. Esta insuficiencia de enfoque ha predominado en muchos países durante la etapa de
expansión de todas estas instituciones, entre 1950 y finales de los años setenta, hasta que la
interrupción de las elevadas tasas de crecimiento de ese período hizo aflorar la crisis del sistema, en
términos que fueron analizados en primer lugar, con gran clarividencia, por la OCDE (1981) 5.

5
.- El director de Asuntos sociales, empleo y educación de entonces, J.R. Gass, lo planteaba con extraordinaria
clarividencia y sensibilidad, señalando que la crisis significaba abrir un conjunto de interrogantes que afectaban: a) a la
profundidad y los medios de la política de igualdad en las sociedades liberales industrializadas; b) a los valores y
preferencias económicas y sociales que estaban aflorando; c) a las relaciones entre trabajo, ocio y pleno empleo en un
contexto de crecimiento ralentizado; d) a la revalorización del papel social de las instituciones primarias, como la
familia y la colectividad local, y e) al problema de la suficiencia financiera de todas estas políticas. En suma, el "viejo"
director incitaba a "no cortar con el hacha, sino a intervenir en el plano social con una precisión casi quirúrgica ...
[practicando una] renegociación de los papeles sociales del Estado, de la familia y de la economía", para pasar del
Estado protector a la sociedad del bienestar (pp. 9-11). Han transcurrido quince años desde entonces y los interrogantes
planteadas por Gass siguen abiertos.

Página 13
 Además, el carácter totalizador que Durand
pretendía para lo que él consideraba un
sistema íntegro de Seguridad Social
internacional, le impidió observar las
diferencias básicas de orientación que
aparecieron desde la constitución misma de
cada modelo nacional, y que conducirían
posteriormente a evoluciones enormemente
divergentes. En su estudio sobre la evolución
de las políticas de seguridad social en los
países industrializados a partir de 1950,
M.S. Gordon (1988, p. 35) sintetiza en el
gráfico 1 el peso que la financiación de los
sistemas de protección de la Seguridad
Social representa en diferentes grupos de
países.

A través del mismo se ponen de manifiesto al

menos tres cosas: a) los once países
occidentales del continente europeo
estudiados (que son los fundadores del
Mercado Común, los países nórdicos,
Austria y Suiza) arrancan en los años
cincuenta de un nivel de gasto en torno al
7% del PIB y experimentan un crecimiento
a ritmo exponencial, hasta superar el 20% del PIB después de 1975, momento en que se registra el
punto de inflexión; b) Gran Bretaña, Irlanda y los tres mayores países industrializados de la
Commonwealth arrancan con un peso similar al de los países continentales, pero el crecimiento del
gasto es mucho más lento hasta finales de los años sesenta, momento en que se inicia una expansión a
un ritmo similar al continental, hasta detenerse también en 1977, cuando el gasto significaba
aproximadamente el 15% del PIB, y, c) en lo que se refiere a Estados Unidos, el punto de partida es
casi simbólico (menos del 3% a comienzos de los cincuenta; 4'8% en 1959-60) para experimentar un
crecimiento rápido entre 1965 y 1975, y estabilizarse en torno al 10% a finales de los setenta
(Gordon, 1988, pp. 441-443).

No figura en el gráfico el caso de Japón, que parte de niveles todavía inferiores a los de
EE.UU. (2'9% en 1959-60) -debido a la peculiaridad de su sistema, en el que la protección social es
asumida directamente por las grandes empresas, y el sistema público se mantiene en niveles
mínimos- y sólo alcanzaría el 7'7% en 1979-80 (Ibíd.) 6. Por otra parte, no es significativa la gráfica
de los países de Europa oriental, dadas las dificultades de medición del PIB y la escasa significación
de la diferencia entre empresa y Estado en las economías del Este durante todo ese período.
Refiriéndonos sólo al conjunto de países de la OCDE, e incluyendo los gastos de educación, los
gastos sociales pasaron de representar el 13'1% del PIB en 1960, al 25'6% en 1981 en el conjunto de
la zona (media no ponderada). (Vid. OCDE, 1985, B, p. 388).

6
.- Una segmentación que refleja la que caracteriza con carácter más general al sistema de relaciones laborales
japonés. Para una descripción de la génesis del mismo en la industria pesada, vid. Gordon (1986).

Página 14
 El caso paradigmático de rápida expansión de los sistemas de protección de seguridad social
(incluyendo las prestaciones de desempleo) es el sueco, ya que en este país tales gastos pasaron de
representar el 10% del PIB en 1959-60 al 28'6% en 1979-80 (y el gasto social total, al 33'4%, en
1981) (Ibíd.). También es aquí donde se ha planteado con mayor perentoriedad la necesidad de
proceder a reformar el sistema, como veremos al final de este trabajo. En cualquier caso, en 1980 era
patente que el Estado del bienestar, tal como había sido concebido hasta entonces, estaba necesitado
de una profunda revisión para evitar que se produjera un conflicto entre bienestar social y
crecimiento económico, conflicto que podría resultar irresoluble. En su discurso ante la reunión de la
AEA de 1980, M. Abramovitz (1981, p. 13) planteaba el problema diciendo que se trataba de
"obtener un nivel adecuado de justicia distributiva, de seguridad y de orientación social de la vida
económica, sin perder demasiado de la eficiencia en la asignación y el dinamismo de la empresa
privada y de la organización del mercado".

III.3.- El sistema social contemporáneo

El proceso de edificación del Estado del bienestar es el mejor ejemplo de la dinámica a la que
se refiere Parsons (1951) cuando describe los mecanismos por los que el sistema social global
convierte en normas positivas e instituciones aquello que anteriormente permanecía en el ámbito de
lo que él mismo denomina el sistema cultural. Se trata de un proceso de institucionalización que
viene a ser la forma contemporánea más sistemática de la vieja idea de la construcción social del
derecho a través de los procedimientos democráticos de representación política y adopción de
decisiones7. Para Parsons este es el mecanismo unificador fundamental de los sistemas de acción
social, por cuanto se trata de procesos en los que se integran sus tres sistemas básicos: el sistema de
la personalidad, el sistema cultural y el sistema social (Vid. diagrama VI). Los dos primeros
interactúan mediante la internalización de los sistemas de valores culturales en la personalidad
humana, que plantea -por su parte- a los usos y valores culturales exigencias de consistencia racional
y de satisfacción de necesidades funcionales mínimas para su propia existencia. El sistema cultural
interactúa con el sistema social global -como veíamos al analizar la incorporación al Estado de la
nueva función de bienestar social- a través de la conversión en normas e instituciones de ámbitos
parciales de valores y tradiciones elaborados en el sistema cultural. Por otra parte, el sistema social
global estructura, jerarquiza y unifica todo el conjunto de subsistemas (símbolos, creencias, valores)
del sistema cultural, a través del reconocimiento, la legitimación y el fomento de los mecanismos de
producción de valores y sistemas simbólicos que forman parte del proceso de institucionalización (o
mediante su ignorancia o rechazo) con el consiguiente fortalecimiento (o debilitamiento) de los
mismos8.

7
.- Subsiste también la modalidad "arcaica", bajo la forma del common law británico, en la que la influencia del
poder judicial para determinar el Derecho es crucial, lo que, a los ojos continentales y norteamericanos, aparece como
algo disfuncional y retardatario (Hepple, 1986, p. 50). En el ámbito del derecho del trabajo actual, J.C. Javillier, sin
embargo, encuentra en él muchas enseñanzas que pueden resultar operativas. En tiempos de cambios sociales y
económicos muy rápidos, la vieja sabiduría de un sistema regulatorio de evolución adaptativa puede haberse conservado
en algunas de aquellas rancias instituciones de origen romano, que seguramente no son trasladables a otros sistemas.
8
.- M. Piore (1995) considera que la creencia norteamericana según la cual la sociedad es un simple reflejo de la
naturaleza es la causa de dos déficits profundos de la política en ese país, que sin embargo constituyen el fundamento
de la política en Europa: la explicación e interpretación del sentido que tiene el proceso social (la función narrativa de
la política) y la incitación a la cooperación y la integración sociales (la función de orquestación de la política) (p. 184
y ss.). El grave dilema americano de escisión racial hace patente la urgencia de dinamizar esta función.

Página 15
 El Cuadro I y los diagramas VII y VIII presentan una síntesis del sistema tridimensional de
acción social de Parsons, que constituye, en mi opinión, el marco teórico disponible más apropiado
para interpretar los problemas de la regulación. Parafraseando a Aristóteles, podríamos decir que, en
el estado actual del conocimiento sociológico, ésta sería la verdadera naturaleza de la regulación:
una naturaleza que tan sólo aparece cuando algo alcanza su completo desarrollo. O, como afirma
Weizsäcker, se trataría del reencuentro con las leyes que explican toda la evolución que venimos
analizando. Un reencuentro que se produce "a través de una especie de inversión del signo del
tiempo", al modo del conocimiento de la física cuántica, en la que "solemos caracterizar las
soluciones (descubiertas) según sus condiciones iniciales y preguntamos cómo tuvo que desarrollarse
en el tiempo, que entonces era futuro, aquel supuesto estado inicial. Estas condiciones iniciales
suelen ser relativamente simples, especiales, pobres en formas; dicho termodinámicamente, tienen
baja entropía. De tales estados de sencilla apariencia salen ... formas cada vez más complicadas: la
abundancia de formas es lo probable termodinámicamente ..." (p. 35). Para Gianbatista Vico, en el
ámbito de las ciencias sociales la comprensión (verstehen) de estas formas originarias de la
condición humana y social tiene carácter "sublime" (Berlin, 1969).

Página 16
Página 17
 Pues bien, la idea de Sistema social -que Parsons toma de Pareto y de Sorokin- constituye, en
mi opinión, el tipo de reencuentro al que se refiere Weizsäcker. Pareto concibió la Sociedad como un
sistema interdependiente9 (que tiene propiedades no derivables por generalización directa de las
unidades que lo constituyen) en el que el cambio de una de las partes afecta al resto de las partes y al
todo. El sistema tiene un fin común (o un sistema de fines propios, no reducibles a los de los
individuos) que lo mantiene en equilibrio10 mediante sentimientos de revulsión contra todo lo que lo
perturba, garantizando así el mantenimiento de la configuración previamente alcanzada por el
sistema 11. Como se ve, Pareto aplica aquí el concepto de retroacción negativa de los sistemas
abiertos, elaborado por la biología 12. En caso de equilibrio dinámico, esas fuerzas garantizan un
cambio igual e ininterrumpido.

9
.- "La forma de la sociedad está determinada por todos los elementos [externos e internos] que sobre ella actúan y,
una vez determinada, es ella quien actúa sobre los elementos; por consiguiente, se puede decir que se produce una
mutua determinación" (Tratado de Sociología General, Capítulo XII, § 2060. p. 73).
10
.- "EL ESTADO DE EQUILIBRIO. Para empezar, ... tenemos que fijar el estado en que queremos considerar el
sistema social, cuya forma es siempre mudable. El estado real, estático o dinámico, del sistema está determinado por sus
condiciones. Supongamos que, artificialmente, se opere alguna modificación en su forma (movimientos virtuales):
inmediatamente seguirá una reacción en el sentido de conducir de nuevo la forma mudable a su estado primitivo ...
(Ibíd., § 2067, p. 75) ... diremos que dicho estado es tal que si se introdujese artificialmente en él una modificación
cualquiera, distinta de aquella que sufre en realidad, inmediatamente se tendría una reacción que tendería a conducirla
de nuevo al estado real" (Ibíd., 2068).
11
.- "Los elementos citados no son independientes; la mayoría de ellos son interdependientes ... entre los elementos
hay que contar las fuerzas que se oponen a la disolución, a la ruina de las sociedades que duran" (Ibíd., § 2061).
12
.- El estado X que consideramos es análogo al del equilibrio dinámico de un sistema material ..., se puede observar
también que el estado X es análogo al estado de equilibrio de un organismo viviente [tal equilibrio es evidentemente un
equilibrio dinámico. Si la biología estuviera tan atrasada como las ciencias sociales, alguna persona llena de sabiduría
podría escribir un tratado de biología positiva ...]. Se trata de estados ... análogos a los que la Economía pura considera
para un sistema económico; y la analogía es tan grande que los estados del sistema económico se pueden considerar
como casos particulares de los estados generales del sistema sociológico ... análogos a lo que en la teoría cinética de los
gases se llama equilibrio estadístico" (Ibíd., § 2072-2074, p. 80).

Página 18
 Pareto llega a estas conclusiones diferenciando nítidamente el análisis de la utilidad
individual del de la utilidad social. La maximización de la primera (a la que Pareto denomina
ofelimidad, cuando se trata de utilidad económica) constituye el fin básico del tipo de acción
individual lógica 13, que resulta empíricamente observable y medible. Un estado de equilibrio en
Economía política se produce cuando cada individuo obtiene el máximo de ofelimidad. Sin embargo,
las comparaciones interpersonales de utilidad no tienen base científica (no pueden hacerse en
términos económicos porque no son empíricamente comparables14), por lo que una posición de
equilibrio sólo mejora (o empeora) cuando lo hace la ofelimidad de todos y de cada uno de los
individuos del grupo (o cuando la de algunos cambia en una dirección sin hacerlo en dirección
contraria la de ninguno). En términos de acción puramente lógica, esa es la máxima aproximación
que puede hacerse al problema de la utilidad social en economía. El llamado óptimo paretiano (en el
que pretende basarse toda la "nueva economía del bienestar") es, pues, aquel estado en que ningún
individuo de la sociedad puede mejorar su situación de utilidad económica sin que empeore la de
otro.

En ese mismo sentido Amartya Sen afirma: "Tratar de realizar juicios de bienestar social sin
usar ninguna comparación interpersonal de utilidades, y sin usar ninguna información no utilitarista
no es una empresa fructífera. Tenemos que preocuparnos del tamaño y de la distribución de los
resultados globales; tenemos razones para desear reducir la privación, la pobreza y la desigualdad; y
todo eso hace apelación a comparaciones interpersonales -ya se trate de utilidades o de otros
indicadores de ventajas individuales, tales como ingresos reales, oportunidades, bienes primarios o
capacidades. Una vez que se introducen las comparaciones interpersonales... el problema de la
imposibilidad 15 ... se desvanece" (1995, p. 8).

Esa es la razón de que Pareto no se limitase a analizar las acciones lógicas, ya que este tipo
de acciones no explica el comportamiento de los individuos en la sociedad (Tratado..., capítulo II, p.
285 y ss.). Si bien es verdad que en economía no existe la colectividad16 (no cabe hablar de

13
.- "Existen acciones que son medios apropiados a un fin, y que se unen lógicamente a este fin. Existen otras que
carecen de esta característica ... llamaremos 'acciones lógicas' a las operaciones que están lógicamente unidas a su fin,
no solamente en la consideración del sujeto que lleva a cabo estas operaciones, sino incluso para aquellos que tienen
conocimientos más amplios; es decir, las acciones que tienen subjetiva y objetivamente el sentido explicado más arriba.
Denominaremos a las otras acciones 'no lógicas', lo que no significa ilógicas" (Tratado....., Cap. II, § 150, p. 287).
14
.- Cf. §§ 2115-2135. Sobre el problema de la heterogeneidad, Pareto afirma: Hay una teoría... según la cual la
esclavitud fue una condición necesaria del progreso social, porque, dice, permitió a un cierto número de hombres vivir
en el ocio y, por tanto, poderse entregar a las investigaciones intelectuales. Admitiéndolo por un momento, quien
pretenda resolver un problema de máximo de utilidad de la especie y sólo piense en la utilidad de la especie,
sentenciará que la esclavitud ha sido "útil"; quien pretenda resolver todavía un problema del mismo género, pero sólo
piense en la utilidad de los hombres reducidos a la esclavitud, sentenciará que la esclavitud ha sido perjudicial, dejando
por el momento aparte ciertos efectos indirectos. No nos podemos preguntar: ¿Quién tiene razón? ¿Quién se equivoca?,
porque estos términos no tienen sentido mientras no se haya elegido un criterio para elegir entre una y otra sentencia"
(Ibíd., § 2136, p. 103).
15
.- El teorema de la imposibilidad, de K. J. Arrow, demuestra que no existe ninguna función de bienestar -o proceso
de elección- social que -constituyendo un óptimo paretiano- satisfaga al mismo tiempo un conjunto de cuatro
restricciones que pueden considerarse como condiciones razonables (denominadas dominio universal, transitividad,
no dictadura, e independencia de alternativas irrelevantes) (Sen, 1995, p. 4). En realidad, Sen ha demostrado que,
incluso limitando las restricciones a dos (no dictadura e independencia, por ejemplo), el problema de ir desde las
preferencias individuales a la elección social no tiene solución mientras razonemos en términos exclusivos de
mecanismos de elección social, sin apelar a la elaboración de juicios de bienestar social agregado, lo que implica usar
información no utilitarista y hacer comparaciones interpersonales -aunque sean de tipo ordinal y no cardinal-, como la
de Rawls, que, al otorgar completa prioridad al interés del peor situado en la sociedad, hace válida la propia teoría
utilitarista (Ibíd., pp. 6-8).
16
.- Este problema se plantea especialmente cuando analizamos los mecanismos sociales de toma de decisión a través

Página 19
ofelimidad colectiva, sino sólo individual) en términos de utilidad sí cabe considerar a una
colectividad -si no como una persona- como una unidad. Sigue existiendo el problema de que las
utilidades individuales son heterogéneas, pero para tratar con ellas -en términos analíticos- cabe
adoptar hipótesis que las hagan comparables. En términos sociológicos y de política pública el
problema no es tal, porque puede pensarse que la sociedad persigue un único fin común (o un
sistema de fines) y no simplemente fines individuales discretos. De ello infiere Talcot Parsons (1937,
I, p. 319) que "debe de ser opinión de Pareto el que el 'fin que la sociedad persigue' (como unidad) es
un importante elemento de la sociedad humana concreta. En los términos en que está planteado este
esquema conceptual, el único modo de dar sentido a un concepto tal como el del fin de una sociedad
es mediante el teorema de que se trata de un fin común a los miembros de la sociedad. ... En tales
términos, los diferentes sistemas de fines de los distintos miembros no solamente son
'homogeneizados' hasta cierto punto, en el sentido de que en el orden social efectivo están implícitos
principios de 'justicia distributiva', sino que cabe decir, además, que ciertos aspectos de estos sistemas
individuales son compartidos por los miembros. En la medida en que esto es cierto, cabe decir que
los sistemas de fines están integrados" (Ibíd., p. 320) 17.

Si esto es así, resulta evidente que la teoría del bienestar social no puede ocuparse -como
hacen algunas escuelas de public choice- solamente de la bondad de unas reglas procedimentales
diseñadas "para garantizar que los individuos puedan perseguir sus propios fines" (aunque tales
reglas resulten cruciales, y deba otorgarse a la acción social individual el mayor campo posible de
actuación), sino que es imprescindible entrar a juzgar también los resultados de la acción social (Sen,
p. 11). Unos (los procedimientos) y otras (las consecuencias), han de ser juzgados conjuntamente,
considerando la consecuencia como parcialmente implícita en el procedimiento y éste parcialmente
causa de aquélla. La combinación de ambos "es especialmente importante para acomodar las
libertades y los derechos en los juicios sociales, así como los mecanismos de elección social" (Ibíd., p.
19).

Para Pareto los dos tipos de máximos (el económico y el sociológico) no son paralelos, sino
que se encuentran ordenados jerárquicamente (Parsons, cit., p. 321). La regulación de pretensiones
económicas conflictivas entre individuos implica consideraciones más que económicas, de modo que
cada distribución económica sólo es posible dentro de un sistema general de justicia distributiva
(Ibid., p. 322). Se trata, como se ve, de la misma conclusión a la que había llegado J. Stuart Mill.
Finalmente, Pareto concluye que "las acciones de los miembros de una sociedad están, en grado
significativo, orientadas hacia un sistema integrado único de fines últimos comunes a estos
miembros", y -en la medida en que tales fines son transcendentales-, la acción individual debe ser no
lógica (Ibid., p. 323). Se trata del sistema de valores, común a los miembros de la sociedad, que es la

del voto, que no dan la oportunidad de realizar comparaciones interpersonales. En este caso, incluso si se reducen las
condiciones de razonabilidad impuestas a la decisión social, si cada individuo actúa persiguiendo su interés
estrictamente personal y se trata de decidir sobre problemas de distribución económica, aparece una abierta
incompatibilidad entre los procedimientos mecánicos de decisión -como el voto mayoritario- y los juicios de bienestar
social. Si no sucediera que estos problemas no suelen plantearse de manera aislada a la elección pública, sino en
combinación con programas políticos y otras propuestas, los movimientos cíclicos pendulares resultarían inevitables -
dada la endogeneidad de las propuestas alternativas que pueden ser ofrecidas-, lo que para Buchanan sirve
funcionalmente para compensar en parte la brutalidad de la regla. Pero el propio Buchanan considera que el papel de la
discusión pública en la formación de preferencias y valores resulta crucial, de donde parece deducirse que el homo
œconomicus no aparece desnudo en la escena donde se adoptan las decisiones públicas, aunque la escuela de elección
pública (public choice) sea en exceso proclive a acentuar el problema del (logrolling) intercambio de favores políticos
(Sen, 1995, p. 10). Para una explicación sencilla de estos temas, vid. Corona Ramón, 1987).

Página 20
pieza funcional que actúa como elemento fundamental de equilibrio de los sistemas sociales
(Parsons, 1937, II, pp. 860-61).

Fue Durkhein quien sistematizó la operatividad de los criterios exteriores que influyen sobre
la acción individual, a los que engloba bajo la denominación de medio social (milieu). Tal influencia
actúa a través de representaciones colectivas o mediante la coacción. Estas dos formas de
influencia del medio social sobre la acción individual se materializan en las obligaciones morales y
en las reglas normativas respaldadas por sanciones. En todo caso, estas últimas no son la única
instancia que motiva la obediencia individual a una regla dada, puesto que las obligaciones morales
coadyuvan a tal cumplimiento, por cuanto el sistema normativo descansa sobre la existencia de un
conjunto de valores comunes que, en las sociedades modernas, no sólo no son incompatibles con el
desarrollo de la personalidad individual, sino que -para Durkhein- la refuerzan: el principal
sentimiento moral común de nuestra sociedad es una valoración ética de la personalidad individual
como tal18. Fenómeno general, del que el nexo protestante entre libertad y responsabilidad religiosas
es sólo un caso especial.

El desarrollo de la propia personalidad y el respeto al desarrollo de la personalidad de los

restantes miembros de la colectividad son aspectos complementarios de este ethos moderno y
constituyen la gran contribución de Durkhein a la solución del problema de los elementos no
contractuales del contrato, puesto que el desarrollo de la personalidad individual no se plantea como
la eliminación de la disciplina social. En realidad, cuando tal disciplina desaparece, el individuo se
encuentra desorientado respecto a los valores que debe seguir. Esta situación -a la que Durkhein
denomina anomia- es la principal causa explicativa de la autodestrucción de la propia personalidad
individual, a través del suicidio19-. Durkheim no rechaza la disciplina social, sino que piensa en una
forma concreta de disciplina mucho más sutil que la regulación normativa externa, por cuanto no se
presenta como una simple restricción impuesta sobre la forma en que el individuo persigue sus fines,
sino en la formulación de esos mismos fines individuales (Parsons, 1937, I, pp. 420-26). Se trata,
como se ve, de un mecanismo general de endo-regulación, que viene a ser la forma compleja que
adopta la paideia clásica en los sistemas sociales modernos (la nueva forma del hilo suave y dorado
del logos, al que se refería Platón) y que para Parsons se materializa en la revolución educativa, que
supone un cambio estructural a gran escala.

A partir de esta tradición, que Sorokin estructuró identificando los tres componentes básicos
del Diagrama VI, Parsons sistematizó el análisis de los sistemas sociales en términos de estructura y
funcionamiento, haciendo énfasis particular en el sistema de acción social que -aun sosteniendo un
cierto grado de interdependencia con otros sistemas- contiene los elementos estructurales y
funcionales fundamentales para ser empíricamente autosubsistente y con capacidad para durar,
mediante la reproducción biológica y la socialización de los individuos. A este sistema Parsons lo
denomina Sociedad, y aunque no considera posible formular una teoría dinámica completa del
mismo -dado lo insuficiente del conocimiento sociológico- en la última etapa de su trabajo analítico
(Parsons, 1953) señala que la dinamización de todo el modelo se produce como consecuencia de la
relación del sistema social con el entorno -el medio en que se desenvuelve- en un tipo de procesos
marcados por la adaptación, o más bien por la competencia adaptativa entre sociedades (Parsons,

18
.- Stuart Mill (1859) lo definió así: "El libre desenvolvimiento de la individualidad, como uno de los principios
esenciales del ser humano ... no es un elemento que venga a añadirse y a coordinarse con todo aquello a lo que se
designa con las palabras civilización, instrucción, educación y cultura, sino que es parte integrante y condición de
todas esas cosas" (p. 92).
19
.- Con mayor razón habría que generalizar la idea de suicidio por la de autodestrucción individual y la criminalidad
al analizar la anomia, ya que existe una secuencia entre insolidaridad y exclusión social, rechazo por parte de los
outsiders del sistema mayoritario de valores sociales, y anomia destructiva (tanto auto como heterodestructiva).

Página 21
1961), que es la principal fuerza impulsora del cambio, ya que un desarrollo evolutivo de cualquiera
de ellas -como los que hemos examinado a lo largo de la historia- desequilibra la situación
previamente alcanzada, presentando cuatro alternativas a las restantes: a) la destrucción de la
sociedad innovadora a manos de competidores más poderosos pero menos avanzados; b) el
equilibrio, mediante la difusión y la adopción de innovaciones; c) el encapsulamiento de la sociedad
en un nicho aislado, preservando su funcionamiento pero sin evolución, y d) la pérdida de identidad
del sistema social, mediante desintegración o absorción en un sistema más amplio.

El cambio evolutivo se lleva a cabo a través del incremento de la capacidad adaptativa, por
cuatro vías: 1) la diferenciación de los sistemas mediante la especialización; 2) el incremento
adaptativo, mejorando la capacidad de generar recursos que aumenten la adaptación del sistema a los
ambientes en los que está emplazado; 3) la inclusión de componentes estructurales periféricos del
sistema, mediante una mayor integración e interacción con los demás componentes estructurales, y 4)
la generalización de valores, como mecanismo para mantener la capacidad de integración del sistema
en un contexto de diferenciación progresiva, lo que requiere elevar el nivel de racionalización y
abstracción de las pautas de valor para que resulten válidas en todas las partes del sistema (Vid.
Almaraz, 1981, pp. 546-48).
..........................................................................

IV.2.2.- La reordenación de las actuaciones económicas del Estado

Durante la etapa ideológica del siglo corto el planteamiento de la dicotomía estado/mercado

se produjo en términos de sistemas económicos alternativos (economías de mercado versus
economías de planificación central), lo que no impidió la aparición y el reforzamiento progresivo de
un sistema de economía mixta, que reflejaba parcialmente la idea de una convergencia entre
sistemas. Con el derrumbamiento de las economías planificadas, por razones no sólo económicas sino
también políticas -y por el agravamiento político de los problemas económicos (J.M. Maravall, 1995,
p. 104)-, se puso de manifiesto que ese sistema era completamente ineficiente. Esto ya se conocía a
través del análisis (vid. Domar, 1989) pero se precisaba de la contrastación final para dar totalmente
por descartada una forma de organización en la que la obsesión por la distribución llegó a paralizar
la producción. En palabras de Domar (1989): "da la impresión de que el señor Gorbachev daría la
bienvenida a una economía de mercado, siempre que ésta le asegurase una justa distribución de la
renta y la riqueza. Ahora bien, en ciertas condiciones de todos conocidas el mercado puede conseguir
una asignación de recursos razonablemente eficaz, pero no puede prometer justicia .... Claro está que
no hay que aceptar el veredicto del mercado en toda su crudeza, por así decir. Los países avanzados
han encontrado muchas maneras de modificarlo, pero si el resultado sigue ofendiendo el sentido de la
justicia del señor Gorbachev ¿por qué no dejar tranquilo al mercado y volver a la economía dirigida?
... la pobreza, si se extiende por igual, posee sus atractivos" (p. 11).

Conocido el veredicto histórico de las poblaciones de todos los países del Este, se ha impuesto
la idea sencilla, expresada también por Domar, de que "existen muchas razones por las que las
empresas privadas son, o parecen ser, más eficaces que las públicas. Las privadas tienen un objetivo
claro y relativamente sencillo: hacer dinero .... Incrementar la productividad de los imputs,
especialmente la del trabajo, encaja perfectamente con este objetivo: y así es como normalmente se
define la eficacia". Frente a ello "el objetivo de una empresa pública no queda por lo general claro, y
sus acciones están limitadas por las regulaciones del gobierno .... El cierre de una sucursal no
rentable de una empresa privada se acepta como algo normal; el cierre de una planta estatal no es tan
fácil .... Una empresa pública soporta además un serio hándicap, aunque a primera vista parezca una
ventaja: tiene fácil acceso al crédito y a las subvenciones estatales ... lo que debilita su impulso hacia
la eficacia" (Ibíd.). De esta manera sencilla plantea Domar cuatro problemas cruciales de la empresa

Página 22
pública: el de la indefinición parcial de la función objetivo; la inconcrección de los objetivos de
interés general que justifican la presencia pública en el mercado, puesto que la propiedad pública
suele implicar la inexistencia de regulación explícita; la dualidad precios/subvenciones en la
consecución de ingresos, y el no sometimiento de la empresa pública a los mecanismos terminales
ordinarios. Todo ello agrava los problemas de agencia, que se plantean con carácter general como
consecuencia de la separación entre la propiedad y el control (Fama, 1980), dadas las dificultades
adicionales de definición del contrato de delegación -con el establecimiento de los correspondientes
incentivos- entre el principal (el Estado, dada su multiplicidad jerárquica) y el agente (el gestor
público).

La privatización de las economías del Este ha dado paso a una revisión del papel de las
empresas públicas en las economías de mercado -lo que generalmente ha desembocado también en
amplios procesos de privatización- e incluso a un examen más profundo del tipo de necesidades
económicas y sociales que pueden ser cubiertas por el mercado. Puede decirse que el clima mental en
esta materia ha experimentado un giro de 180º, especialmente en Europa. Antes de 1980 la cuestión
crucial para la adopción de políticas públicas consistía en analizar los "fallos de mercado", que
dificultaban el que éste cubriese de forma satisfactoria una serie de necesidades. Una vez
identificados tales fallos, las necesidades consideradas políticamente como básicas conducían
generalmente a la implantación de políticas e instituciones públicas para satisfacerlas. Hoy en
cambio, la actitud prevaleciente ha invertido la carga de la prueba: quien propone una nueva
intervención debe demostrar ex ante lo bien fundado de la propuesta (esto es, que los "fallos
institucionales" serán inferiores a las del mercado), y esa inversión se aplica también a las
intervenciones ya existentes.

Dejando por el momento el problema de la distribución de la renta, al que me refiero más

adelante, los principales fallos de mercado que han dado pie a las políticas públicas son tres (una
síntesis puede verse en Wolf, capítulo 2; para un análisis de la teoría económica subyacente, vid.:
Armstrong-Cowan-Vickers, caps. 1-5):

a) La existencia de economías externas -positivas o negativas- y la necesidad de bienes

públicos (Misham, 1969; Arrow, 1971), casos en los que las consecuencias de la actividad
económica no se los apropia íntegramente -o los paga- el productor/receptor, bien por tratarse
de consecuencias indivisibles (caso de los bienes públicos, como la seguridad), bien porque
una parte de los mismos beneficia (o perjudica) a personas distintas del productor/receptor
(como la educación o el medio ambiente). Estas situaciones pueden graduarse, además, en
razón a la proporción entre economías internas y externas en cada actividad, y a la
proporción de los bienes públicos susceptibles de apropiación privada.

b) La existencia de rendimientos crecientes y costes marginales decrecientes, que otorga

un poder de mercado desproporcionado a ciertas empresas, por causa del cual el
funcionamiento libre del mercado conduciría a la formación de un monopolio, capaz de
optimizar beneficios produciendo menos cantidad de la que igualaría precio y coste
marginal, aumentando los precios por encima de los costes de producción y/o frenando la
innovación. La problemática mas compleja se produce cuando se presentan situaciones en las
que la tendencia hacia el monopolio se ve reforzada por externalidades tales como el efecto-
red, y con la aparición de bienes públicos que demandan la universalización de ciertos
servicios, como las comunicaciones. En otras circunstancias, aunque no se den rendimientos
crecientes y debido a causas relacionadas con el punto d), no existe competencia efectiva,
planteándose el mismo problema de dominio del mercado, en el que el único límite al precio
es la capacidad de pago, la elasticidad de la demanda y/o la existencia de bienes o servicios
sustitutivos para satisfacer las mismas necesidades del consumidor. En la mayoría de los

Página 23
 grandes servicios públicos, la elasticidad de la demanda del consumidor es baja o nula. En
estos casos el problema regulatorio consiste en hacer coincidir el precio con el coste marginal
de oferta. La regulación directa de tal precio plantea problemas de información oculta -sólo
disponible para el operador, pero no para el regulador- que corre el riesgo de establecer
precios demasiado bajos, desincentivando la entrada y la inversión -y con ello la suficiencia
de la oferta a largo plazo- y de frenar la innovación -y con ello la eficiencia productiva y el
descenso futuro de los costes-. La problemática regulatoria de estos mercados explica la
tendencia hacia la producción pública directa, hasta época reciente, lo que, como veremos,
no evita estos problemas, sino que, en ocasiones, los aumenta. Los avances actuales en la
teoría y la práctica de la regulación están permitiendo solventar este tipo de problemas a
través de una combinación adecuada de políticas de defensa de la competencia (anti-trust) y
de regulación de la actividad, estableciendo exigencias adicionales a las que operan en estos
mercados y fijando -en los casos extremos- atribuciones especiales a autoridades de arbitraje
y regulación.

c) La existencia de mercados en los que la información es asimétrica y pone en desventaja

al consumidor, al usuario, o a ciertos productores, impidiendo la asignación óptima de
factores a través del mercado, o la salvaguardia de principios básicos para la colectividad.
Los ejemplos característicos son: los de las profesiones reguladas, para exigir mínimos de
cualificación; las licencias o los sistemas de certificación previa a la aparición o
comercialización de nuevos productos que afectan a la salud (fármacos, alimentos) o a la
seguridad (automóviles, aeronaves); el reforzamiento de esta misma regulación cuando los
productos o los instrumentos son utilizados habitualmente como medios de producción
(salud y seguridad en el trabajo), y la regulación de los mercados y agentes financieros y
crediticios, introduciendo exigencias de información (restrictivas, respecto a la información
interna, y expansivas, respecto a la externa) y estableciendo garantías y procedimientos de
control, de limitación del riesgo y de compensación ante la eventual confiscación de los
usuarios con menor capacidad individual de defensa.

d) La existencia de imperfecciones graves en el funcionamiento de ciertos mercados,

cuando los precios no reflejan las escaseces relativas, o existen restricciones a la movilidad
de los factores de producción. La intervención pública en estos casos ha tratado -por diversas
vías- de corregir tales imperfecciones20.

Durante los años ochenta la actitud dominante tradicional ha experimentado un cambio

profundo, consistente en contraponer al conocimiento de los "fallos del mercado" un conocimiento
mucho más riguroso de lo que se denominan los "fallos del no mercado", esto es, las consecuencias
negativas de la intervención del Estado. Desde el punto de vista de la teoría de la regulación, este
proceso ha venido a completar el instrumental analítico disponible, de modo que en el proceso de
decisión política se cuenta con un conjunto más equilibrado de instrumentos -aunque no perfecto-
que permiten evaluar mejor las oportunidades y riesgos de la intervención. Ello no obsta, sin
embargo, para que se perciba un cierto movimiento pendular, al que me refería al hablar del giro de

20
.- Dada la mayor acumulación de estas imperfecciones en los países menos desarrollados, el clima mental
prevaleciente ha conducido a una fuerte intervención del Estado sobre la economía -tratando de constituirse en motor
del crecimiento, en tales países-, lo que generalmente no ha rendido grandes frutos (Espina, 1994, B). Así mismo, la
devolución de las empresas expropiadas por los nazis y gestionadas por el Hermann Goering Reichswerke (Overy,
1986) motivó la entrada del Estado como accionista en los casos en que los antiguos propietarios no estaban en
disposición de hacerse cargo de nuevo de las empresas, para evitar una privatización masiva de empresas europeas en
manos del capital norteamericano. Esto sucedió con mayor intensidad allí donde las expropiaciones habían sido más
abundantes, como en Austria (OCDE, 1995).

Página 24
180º, ya que si antes tendían a suplirse los fallos del mercado mediante la intervención, sin evaluar
los fallos de esta última, en los últimos tiempos parece más bien prevalecer la idea de que, allí donde
existe riesgo de que aparezcan "fallos del Estado", éste no debe intervenir, cualquiera que sea el
volumen de los "fallos del mercado". Esto es lo que puede considerarse una actitud parcialmente
ideológica -en el sentido de Mannheim-, pero no al análisis simétrico y en profundidad de unos y
otros tipos de problemas. Un balance de los principales "fallos del no mercado" incluye entre los
mismos, al menos, los siguientes:

- La desconexión entre costes e ingresos en muchas áreas del sector público. Frente a las
actividades del mercado -que disponen de mecanismos de autocontrol de los primeros por los
segundos- en el sector público no se cuenta generalmente con ese criterio de racionalización de
costes, por lo que tiende a incurrirse en costes redundantes (la llamada ineficiencia X) y en
inercias de crecimiento: "El cambio es perturbador, el coste del no-cambio es bajo y las
posibles ganancias derivadas del cambio, inciertas" (Wolf, p. 64).

- La tendencia a internalizar los fines de la organización, desviándose de la finalidad

primaria de justificar sus actividades por los objetivos externos perseguidos y los servicios
prestados (March-Simon 1958). Cuando el diseño institucional no es capaz de establecer un
adecuado equilibrio tridimensional entre el individuo, la organización y el entorno, los fines
privados se imponen (ver Diagrama XII). A estos fines privados de la organización en el
sector de no mercado Wolf los denomina internalidades, por contraposición a las
externalidades que provocan fallos en el mercado. En este caso, los costes y beneficios
privados u organizativos pueden llegar a dominar los cálculos de quienes adoptan decisiones
en el sector público. La organización burocrática tiende a medir su producto a través de sus
insumos, y a confundir el crecimiento de los segundos (el principio de maximización del
presupuesto y el personal) con el del primero. Salvo que exista un buen diseño organizativo,
suelen aparecer incentivos para que los miembros de la organización tiendan a maximizar
sus propios objetivos y no los corporativos. La adecuación de lo uno a lo otro no resulta tan
inmediata como en las actividades sometidas al mercado. Finalmente, en las instituciones
encargadas de la regulación, pueden aparecer fines privados si los grupos regulados cooptan

Página 25
 a sus miembros y los introducen en el órgano de regulación (la llamada captura del
regulador).

Las principales "internalidades" son: a) el incrementalismo presupuestario; b) la tendencia a

la "inflación" tecnológica, adoptando exclusivamente criterios de calidad y no de calidad-
coste, y c) la tendencia a maximizar la información disponible, para aumentar la capacidad
del control social al alcance de la organización.

- La aparición de externalidades de segundo orden (positivas o negativas), como

consecuencia de la utilización por el sector público de instrumentos de eficacia general,
cuyos efectos secundarios resultan difíciles de prever, sobre todo cuando la presión política
en favor de la intervención se produce de forma prematura, cuando no existen todavía
instrumentos apropiados para hacerlo. En cierta medida puede hablarse de una propensión -a
veces bajo fuerte presión social- a "matar moscas a cañonazos"21.

- El abuso de poder y el riesgo de corrupción, inherente al hecho de que la intervención

pública otorga al agente interventor facultades que contienen siempre un cierto grado de
discrecionalidad. La hipótesis sobre la que se realiza el otorgamiento de poderes supone un
regulador desinteresado y honesto22, y el funcionamiento de pesos y contrapesos (actitudes
éticas, controles internos y externos a priori y a posteriori) que deben disuadir al agente de
actuar en otra dirección. Pero estos mecanismos no siempre son efectivos y el órgano
interventor puede utilizar el poder de que dispone para otorgar privilegios, produciendo
desigualdades no deseadas cuando se adopta la decisión de intervenir.

Las comparaciones entre alternativas de mercado y de no mercado resultan siempre

extremadamente complejas y con frecuencia la elección última depende de preferencias políticas,
pero la profundización del análisis de los "fallos institucionales" y de los "fallos de la regulación"
puede facilitar la realización a priori de un balance razonable de las ventajas e inconvenientes de la
intervención y del juego libre del mercado, y -cuando se decide la intervención-, para evaluar la
utilización de instrumentos que minimicen los "fallos del no mercado" y la utilización de las propias
fuerzas del mercado para mejorar el funcionamiento de las actividades públicas. J.M. Naredo señala,
por ejemplo, que la corrección del problema endémico español de suministro de un bien puramente
público -pero escaso, costoso, y de apropiación privada-, como el agua, "requiere, por una parte, el
reconocimiento inequívoco de las personas o entidades que son titulares de derechos a usar y vender
el agua y, por otra, el establecimiento de la normativa a la que han de atenerse los nuevos mercados
del agua". Esto es, se trata de facilitar la propia resolución de problemas políticos, maximizando la
aplicación de mecanismos racionales de "elección económica versus 'guerras del agua'" (1995, p. 8).

En todas estas materias ha existido también una diferencia sustancial entre los modos de
enfocar la intervención en Estados Unidos y Europa, especialmente en la Europa continental. Como
señalan N.L. Rose y P. Schmalensee, editores de la colección sobre regulación de la actividad
económica del MIT, la mayoría de las actividades económicas que han estado tradicionalmente
sometidas a regulación de precios y de condiciones del servicio en Estados Unidos coincide con las

21
.- Aunque, llevado al extremo, este es uno de los argumentos retóricos de la utopía conservadora, tal como la
define Hirschman (1991), esta es la razón subyacente a la reemergencia de los principios de subsidiariedad
(descentralización) y proporcionalidad (economía regulatoria).
22
.- "La economía de la regulación resultaría ser una materia relativamente sencilla si los reguladores fueran
omniscientes, benévolos y capaces de comprometer políticas futuras, pero en la práctica existen problemas derivados de
la información asimétrica, la credibilidad política y el peligro de captura" (Armstrong et alia, 1994, p. 7).

Página 26
actividades que en Europa se han prestado directamente por el Estado, o a través de empresas de
propiedad pública. Durante los años setenta se produjo en EE.UU. una explosión regulatoria en
materias tales como las condiciones de trabajo, el medio ambiente y la defensa del consumidor23,
seguida durante los años ochenta de un fuerte movimiento de desregulación, en coincidencia con el
proceso global de privatización desplegado por el Gobierno Thatcher en Gran Bretaña, que fue el
primer país europeo en iniciar el proceso de convergencia.

Un proceso que ha requerido proceder a explicitar los fines perseguidos por la intervención
pública, ya que bajo la óptica tradicional bastaba con demostrar la existencia de "fallos de mercado"
para mantener la correspondiente actividad dentro del sector público, lo que frecuentemente servía de
excusa para no establecer con rigor aquellos objetivos. De esta forma, han surgido nuevas
instituciones y mecanismos de regulación con diferentes grados de intensidad regulatoria, y nuevos
métodos de análisis económico sobre optimización de las políticas e instituciones de regulación. La
experiencia acumulada durante el pasado decenio consiste básicamente en la regulación de los
servicios privatizados en Gran Bretaña (sobre todo en materia de limitaciones de precios y
condiciones de producción del servicio) y en una serie de casos que cuentan ya con una historia
regulatoria en EE.UU.24.

No cabe duda de que, en paralelo con la tendencia general a reducir y simplificar la

regulación, los procesos de privatización emprendidos estos últimos años han dado lugar a un fuerte
crecimiento de la legislación y las actividades regulatorias, del mismo modo que la formación del
MUE ha precisado de la aparición de todo un elenco de nueva normativa para poner en pie el gran
mercado. En este último caso, parece evidente que se trata de un tipo de normativa fundacional -que,
además, cuando opera eficazmente, constituye un mecanismo de simplificación normativa, al
sustituir quince normas nacionales por una sola europea, puesto que la mayoría de los mercados
regulados por la UE contaban previamente con regulación nacional-, que no dará lugar a procesos de
entropía regulatoria 25.

Sin embargo, en el caso de la regulación de las empresas con poder de mercado (que son las
que generalmente están siendo objeto de privatización) las expectativas de futuro se escinden entre
una posición optimista y otra pesimista (Armstrong et al., 1994, cap. 1): en el primer caso se supone
que la nueva regulación es también de tipo fundacional, con el fin de introducir concurrencia, que

23
.- Para una descripción literaria extremadamente conservadora de los efectos de un cuarto de siglo de "fiebre
regulacionista" en todos los ámbitos de la vida norteamericana, que según el autor han terminado por convertir a los
EE.UU. en "una nación de enemigos", vid Howard (1994).
24
.- Los principales temas sobre los que versan los primeros títulos de la colección del MIT sirven de referencia
sobre las áreas principalmente afectadas en esta etapa (transportes de mercancías y de viajeros por ferrocarril y
carreteras; líneas aéreas; servicios públicos; precios y estructura del mercado del petróleo; la Bolsa de valores; seguros
y bancos: garantías de depósitos, seguridad y solvencia; protección medioambiental; defensa frente a monopolios
privados; uso de sustancias tóxicas; confidencialidad y privacidad frente al uso de la informática). En el próximo
número de HPE presentaré el proyecto Alemán de programa de desregulación (Opening of markets and competition)
que constituye, en mi opinión, el programa más sistemático de los actualmente diseñados, concebido para ser aplicado
en una economía, como la alemana, que ha sido tradicionalmente una de las más fuertemente reguladas en Europa.
También aparecerá el último documento de la OCDE sobre reforma de la reglamentación. Un balance de los primeros
pasos de este tipo de reformas en los países del área puede verse en OCDE (1992). Para un primer examen del caso
español se cuenta con el número 63 de Economistas, monográfico sobre toda esta problemática. Para un balance de la
privatización llevada a cabo por los países en desarrollo entre 1980 y 1992, vid. Plane (1994).
25
.- El Informe final del Grupo de expertos independientes para la simplificación legislativa y administrativa de la
UE (Grupo Molitor) propone una metodología para evitar que esto ocurra. Previsiblemente, el Consejo Europeo de
Madrid adoptará -a propuesta de la Comisión- un programa de mejora de la regulación, en línea con las propuestas
del Grupo, según lo acordado en el Consejo Europeo de Cannes.

Página 27
una vez consolidada -en aquellas actividades que no constituyen monopolios naturales- daría paso a
la desregulación. En las actividades en las que existen monopolios, la regulación podría, incluso,
simplificarse una vez que, como consecuencia de la aplicación de la nueva regulación, hayan
aparecido estructuras de incentivos a largo plazo; la posición pesimista, en cambio, supone la
persistencia de situaciones de concurrencia ineficaz o distorsionada, por lo que las necesidades de
regulación resultarían crecientes en orden a garantizar precios racionales, calidad de servicio y
suficiencia de la inversión para proporcionar servicio adecuado a largo plazo 26.

Finalmente, cabe señalar que estos procesos de privatización de actividades, y de disminución

del optimismo tradicional acerca de las posibilidades de alcanzar fines públicos a través de la
intervención directa del Estado en la Economía, se produce en coincidencia con el avance del análisis
del funcionamiento de las empresas en tanto que organizaciones, tradicionalmente descuidado en
favor del enfoque económico, según el cual la empresa es fundamentalmente una función de
producción.

La definición de la empresa como una "coalición política" (March, 1962) o como un "nexo
de tratados" (Williamson, 1990) aproxima el análisis de la empresa al del conjunto de
organizaciones, y en particular al de las instituciones públicas. El mejor conocimiento de la
complejidad del funcionamiento interno de la empresa está facilitando el análisis del problema
fundamental de la eficiencia -que, suponiendo resuelto el problema de la eficiencia productiva,
consiste en minimizar los costes de transacción- planteado en términos bien rotundos y dicotómicos:
comprar o producir; mercado o jerarquía (Williamson, 1990). Y si la profundización de esta línea de
evaluación de la eficiencia está conduciendo a un proceso de reestructuración empresarial, a evaluar
con todo rigor las decisiones sobre integración y desintegración vertical (Williamson, 1971;
Grossman-Hart, 1986) y a impulsar la desintegración de actividades (outsourcing), no es extraño
que un fenómeno análogo se experimente en el ámbito de la satisfacción de necesidades
anteriormente cubiertas directamente por el sector público.

26
.- Un balance no muy optimista sobre las perspectivas de futuro, a la vista de la experiencia histórica acumulada en
Gran Bretaña, lo proporcionan Foreman-Peck y Millward (1994).

Página 28
 El Diagrama XIII presenta las alternativas organizativas y de principios de actuación y de
movilización de economías que sintetizan el tipo de encrucijadas a las que se enfrentan actualmente
tanto los policy-makers como los dirigentes de empresas, los responsables de todo tipo de
organizaciones y los reguladores conscientes (aunque no sean omniscientes).

La tradición antihospitalaria -según la cual el tipo de organización económica está

tecnológicamente determinado y sólo las economías de escala y las inseparabilidades tecnológicas
justifican la organización jerárquica de la actividad en empresas, mientras que las restantes
actividades deben ser organizadas por el mercado (Williamson, 1983)-, ha dejado paso a un esquema
tridimensional, en el que los binomios competencia/cooperación y mercado/regulación no tienen por
qué ser siempre excluyentes (sobre todo cuando aparecen externalidades y fallos del mercado), y en
el que la innovación tecnológica -como factor endógeno- permite movilizar otro tipo de economías
(las de alcance) y aplicar la innovación a la propia organización, utilizando adecuadamente el
principio de incentivación.

IV.2.3.- El debate sobre el estado del bienestar

Abandonada la confrontación abierta, de carácter ideológico, el debate finisecular está

centrado en la compatibilidad entre las políticas de igualdad-redistribución y la competitividad de las
naciones y las áreas económicas. De la densidad del mismo pueden dar buena idea las contribuciones
que figuran en la segunda parte y el artículo de cierre de este número de la revista, que se refieren al
conjunto de las políticas públicas con contenido redistributivo en España 27, por lo que no entraré aquí
en el análisis de políticas específicas, sino tan sólo en el marco general de encuadramiento de este
debate. Para ello utilizaré las contribuciones de Olson, Freeman y Lindbeck a la última asamblea
anual de la American Economic Association, dedicada casi monográficamente a estos problemas.

Empezaré por el concepto de delegación (devolution) de Olson (1995), que explicaría -en
términos de la dinámica de la acción colectiva- el cambio experimentado por países como Suecia y
Alemania, que a lo largo de los años ochenta pasaron del círculo virtuoso de interacción entre sus
políticas de distribución y de crecimiento económico a una especie de círculo vicioso en el que
aparentemente ambos objetivos interactúan de manera perversa. Una transición que se estaría
reflejando en los pésimos resultados económicos suecos y en la degradación del ritmo de crecimiento
de la economía alemana. Para Olson, las organizaciones capaces de aglutinar un "amplio espectro de
intereses" sociales (encompassing), como las mayorías políticas bien estructuradas y lideradas o las
organizaciones sindicales y/o patronales con amplísima afiliación, tienden a tomar en consideración -
a la hora de negociar sus intereses específicos- la mayor parte de las eventuales consecuencias
negativas de las decisiones colectivas, dado que los miembros de tales organizaciones soportarán,
previsiblemente, tanto los beneficios como los costes (el "peso muerto") de las decisiones (Olson,
1993). Por contraposición, las organizaciones que defienden intereses de "grupos de espectro
reducido" propenden a presionar hacia una simple redistribución de los beneficios sociales en su
favor, y a desplazar los perjuicios y los costes hacia otros grupos con menor poder de negociación.

27
.- No contemplo en este trabajo el debate sobre la regulación del mercado de trabajo y las políticas de empleo -en
relación con la competitividad-, que analicé en profundidad en el número anterior de esta revista (Vid. Espina, 1995,
B). Presenté un balance del sistema de negociación salarial español y su dinámica histórica durante los dos últimos
decenios en mi contribución al número 25/26 de Economía y Sociología del Trabajo, monográfico sobre "el coste del
factor trabajo" (1995, C). En esa misma publicación aparecen contribuciones de De la Dehesa, Pérez Infante y Folgado
que analizan la relación entre salarios y competitividad (pp. 193-242).

Página 29
"Cuando la política económica es determinada solamente por intereses de amplio espectro, tienden a
elegirse políticas relativamente eficientes, que reportan buenos resultados económicos. Pero cuando
los intereses organizados que desempeñan papeles preponderantes son de espectro reducido tienden a
generar políticas socialmente ineficientes y resultados pobres" (Olson, 1995, p. 24).

En los países escandinavos, en Austria y en la Alemania de después de la guerra se estableció

mediante acuerdos cuasi-constitucionales, una organización en cada país representativa de intereses
laborales y otra de intereses patronales, ambas de amplio espectro. Además, la relación de centrales
prácticamente unitarias de trabajadores con partidos socialdemócratas fuertes garantizaba la
integración de las reivindicaciones laborales con los programas de política económica general y la
disciplina de la acción colectiva. Esta coordinación resultó extraordinariamente eficaz en el caso de
Suecia, que alcanzó uno de los más altos niveles de renta per cápita del mundo y un estado de
igualdad social también muy elevado. Olson piensa que el exceso de confianza producido por este
éxito es parcialmente responsable de los problemas ulteriores, cuando la dinámica histórica
descompuso el equilibrio de las organizaciones, que originariamente representaban "intereses de
amplio espectro", pero que habrían ido delegando progresivamente su poder en la densa red de
organizaciones de "intereses de grupos de espectro reducido" que forman parte de aquéllas.

Esta complejización sería inherente al trascurso del tiempo. En la etapa constitutiva de las
organizaciones de defensa de intereses, los objetivos globales están claros y la capacidad de
autoorganización de los niveles inferiores resulta limitada. Esto ocurre sobre todo allí donde la
aparición de las organizaciones es relativamente rápida -en conexión con procesos constitucionales
de implantación o recuperación de las libertades políticas- lo que implica la necesidad de constituir
órganos de interlocución a todos los niveles y una cierta tendencia a realizarlo "de arriba abajo"28.
Con el tiempo, los distintos niveles se autoorganizan y pueden dar pie a la aparición de grupos de
intereses de espectro reducido, tanto dentro como fuera de las organizaciones de espectro amplio.

Para Olson (1982) esa es, con carácter general, la enfermedad económica de las sociedades
maduras que han disfrutado de largas etapas de estabilidad: la lenta formación de coaliciones de
intereses anti-sociales de espectro reducido, como sucedió con la decadencia económica de Gran
Bretaña y de los Estados del Medio Oeste de EE.UU., frente a los milagros económicos de Alemania,
Japón e Italia tras la destrucción totalitaria de todo tipo de organizaciones de intereses. En realidad
nos encontramos aquí con la misma incapacidad tradicional de percibir, analizar y manejar los
problemas derivados del análisis y el crecimiento de las organizaciones, que ha afectado tanto a las
empresas como a las organizaciones de intereses, y a la propia organización administrativa y política.
Para Williamson (1990), las escuelas contractualistas de la empresa han pasado de contemplarla
como un conjunto de contratos -cada vez más imperfectos, o contratos implícitos- a analizarla como
un "nexo de tratados" o una coalición política, lo que da pie a la aparición de "fallos burocráticos"
("fallos institucionales" o del "no mercado").

Pues bien, las organizaciones de intereses entran con el tiempo en esa misma problemática a
medida que se organizan para la acción colectiva diferentes subconjuntos de intereses de empresarios
y trabajadores en ámbitos sectoriales específicos. El objetivo general -"de clase", es la denominación
que adopta esta característica en los sindicatos de Europa occidental29- implica la defensa de intereses

28
.- Analicé la similitud de estos procesos con el de la España de la transición democrática en Espina (1985).
29
.- La coincidencia histórica con la terminología marxista esconde una grave ambivalencia. Este concepto -aplicado
a los sindicatos del centro y norte de Europa- significa actualmente la prevalencia de la defensa de intereses del
conjunto de los trabajadores sobre los de grupos específicos. En la Europa mediterránea, sin embargo, hasta la
desaparición de los partidos comunistas el dualismo sindical reflejaba la persistencia -cada vez menos notable, como
ponen de manifiesto las estrategias de unidad de acción- de una tendencia reformista y otra que rechazaba las reglas de

Página 30
de amplio espectro. La aparición de intereses sectoriales y la conformación de grupos con mayor
poder de negociación en el seno de los sindicatos lleva implícita, frecuentemente, una cierta
connivencia con las correspondientes organizaciones empresariales, en orden a conseguir ventajas de
signo político, ya sea a través de la protección y de la regulación, ya apelando a subvenciones al
margen del funcionamiento del mercado. Esta segmentación creciente supone también una
divergencia de intereses entre los diferentes colectivos afectados. Piénsese, por ejemplo en el caso de
las empresas y los servicios públicos, en los que la negociación de intereses entre trabajadores y
empresarios se superpone con la negociación que realizan estos -que, a su vez, son agentes- con su
"principal", siendo así que este último es, al mismo tiempo, el regulador general de la economía -y de
los mercados- y tiene capacidad para disponer del presupuesto, deformando con ello el cuadro
general y prefijado de incentivos y penalizaciones económicas.

Tales divergencias de intereses reflejan también la distinta intensidad competitiva a la que se

enfrentan los diferentes sectores de la economía. Superada felizmente la etapa de los proteccionismos
comerciales, que alimentaron toda una política económica de "buscadores de rentas improductivas"
(Bhagwati, 1994, p. 238), esta divergencia se plantea especialmente debido a la segmentación entre
los llamados sector cubierto y sector descubierto de las economías, ya que este último puede
desentenderse a corto plazo del impacto de la concurrencia exterior sobre el otro sector, pero le pasa
sus costes y desencadena efectos de imitación y contagio en unos mercados de trabajo que presentan
una homogeneidad creciente (vid. Espina, 1995, C).

A medida que esto ocurre aumenta la dificultad de integración y compatibilización de los

diferentes programas reivindicativos de defensa de intereses laborales en el seno de los sindicatos. No
es infrecuente que esta dificultad trate de superarse inicialmente mediante la formación de programas
maximalistas, fruto de la simple yuxtaposición (extrayendo el "máximo común denominador") de los
intereses de cada una de las organizaciones y sectores afectados. Cuando se produce una situación de
este tipo y existe una tradición política de concertación social centralizada, la consecuencia lógica es
la confrontación entre las organizaciones de interés laborales y el Gobierno, como sucedió en España
entre 1988 y 1990 (vid. Espina, 1992, cap. II) 30.
Este tipo de confrontaciones, sin embargo, no tienen solución -salvo en el caso de que se
caiga en lo que se ha llamado gobierno privado o corporativismo, que implica la renuncia del
gobierno a salvaguardar el interés general y el pluralismo, cediendo a la presión (vid. Maier, 1981)-.
La respuesta a este impasse por parte de las organizaciones de intereses ha sido tradicionalmente la
delegación de poderes (devolution) y de facultades de negociación a los estratos inferiores, de modo
que, para conservar su unidad, ejercen cada vez con menos intensidad sus funciones de integración
de las demandas y de compatibilidad entre objetivos, lo que afecta especialmente a los resultados
económicos generales y a la evolución del empleo. Este último objetivo es, por definición, de
naturaleza indivisible y no se corresponde mayoritariamente con los intereses de los que ya cuentan

juego básicas del sistema y, como consecuencia de ello, utilizaba el maximalismo reivindicativo para tratar de
destruirlo.
30
.- Una separación que tuvo consecuencias muy graves para las relaciones entre el Partido Socialista y los
sindicatos (en lo que se llamó "la desavenencia") hasta el punto de que los líderes socialistas de UGT abandonaron el
Parlamento y todos sus cargos de responsabilidad política y amenazaron con abandonar el partido. El relevo de la
cúpula dirigente tardó cinco años en producirse, pero el diálogo social centralizado no pudo recuperarse, y la reforma
de la legislación laboral de 1994 tuvo que realizarse al margen de la concertación. En el caso del otro gran sindicato,
CC.OO., la división se abrió paso en el interior y se formalizará en el congreso de enero de 1996, tras estallar con
motivo del XIV Congreso del PCE, en diciembre pasado. Algo parecido está sucediendo en el Labour Party, en donde
la nueva "mayoría reformista", liderada por Tony Blair, sólo ha podido abrirse camino en el congreso anual de
Brighton, en octubre de 1995, después de que el TUC dejara de tener mayoría de votos. La escisión por parte de la
izquierda sindical y del sector marxista del partido no se ha hecho esperar: "A. Scargiel abandona el P.L. para crear una
nueva fuerza política", El Periódico, 15-I-1996, p. 8.

Página 31
con un empleo en ninguno de los sectores -salvo en lo que se refiere a la amenaza de perderlo; de ahí
la concentración de los sindicatos en la defensa de los mecanismos de seguridad en el empleo-31.
Olson (1995) lo ha expresado en términos rotundos al analizar la llamada Euroesclerosis: "la gran
fortaleza política de las organizaciones de defensa de intereses de amplio espectro y sus nexos con el
gobierno también significa que deben asumir cargas inusualmente elevadas. En la medida en que este
extraordinario poder político se mantiene, pero la estructura sindical lo delega, a la sociedad le queda
una severa esclerosis institucional" (p. 26). En el caso español, el desajuste entre demandas y
capacidad de asumir responsabilidades de integración de objetivos tuvo consecuencias especialmente
graves para el empleo al término del primer trienio tras la integración de la peseta en el SME (vid.
Espina, 1995, A, pp. 187-90), y especialmente para el empleo en el sector descubierto.

Cuando las sociedades atraviesan graves problemas de empleo -como es el caso actual- las
disfuncionalidades causadas por el sistema de negociación de intereses constituyen una amenaza para
la propia continuidad de éste si se generaliza una actitud colectiva a través de la cual el sistema se
dedica exclusivamente a salvaguardar los intereses de los afiliados -o más bien de los que se
encuentran sólidamente instalados en el mercado de trabajo y disfrutan de fuertes barreras de salida,
a los que se denomina insiders-. Esto resulta especialmente grave en los casos en que la legislación -e
incluso la Constitución, como sucede en España- atribuye a estas organizaciones facultades
representativas de intereses generales, lo que incluye a las personas que no se encuentran en el
mercado de trabajo, o no disfrutan de aquellas ventajas -los outsiders-, en relación a los cuales los
sindicatos perciben tan sólo expectativas de representación futura, pero no cuentan con su presencia
directa.

Puede decirse que los problemas de internalización de objetivos que veíamos aparecer con
cierta frecuencia como fallo institucional en todas las organizaciones -incluidas las empresas, aunque
en menor medida que las demás, dada la proximidad y contundencia de las decisiones del mercado-
amenaza especialmente a las organizaciones de defensa de intereses, porque en ellas el objetivo se
encuentra, por definición, en buena medida en su interior, aunque las instituciones sociolaborales les
atribuyan también funciones y objetivos generales. Ya vimos que este tipo de confusiones constituye
la principal fuente de disfunciones para cualquier organización. En Norteamérica, cuya cultura
política es nítidamente pluralista, la separación funcional entre la esfera de los intereses "privados" y
la del sistema político ha sido tradicionalmente tajante (Berger, 1981, p. 22 y ss.). Allí los sindicatos
se construyen de abajo arriba -con un fuerte peso de las estructuras de fábrica 32 (Piore, 1995, p. 12),
y los problemas de intercambio político neocorporatistas -en los que los sindicatos se ven obligados a
asumir deberes frente a la colectividad- apenas se plantean 33. En Europa tradicionalmente el

31
.- En el caso de Gran Bretaña -que dispone del mercado de trabajo más desregulado de Europa- la duración media
del empleo pasó de 5'8 años en 1975 a 4'9 años en 1993. El peso de los empleos con duración entre uno y cinco años
aumentó casi en cinco puntos, pasando de representar el 30'4% (el 25% para los varones) al 34'8% (el 30'6 para los
varones) Vid. Gregg-Wadsworth (1995).
32
.- La consideración de los sindicatos como grupos de identidad colectiva ha desempeñado en Europa un papel de
integración social -como había deseado Durkheim-, por lo que resultan desproporcionados ciertos análisis que los
contemplan como un simple maximizador de utilidad colectiva. En esto, como en otros juicios sociales, la definición
estrecha del utilitarismo es un error (Sen, 1995, p. 15). En Norteamérica -en donde aquel papel de integración fue
tradicionalmente menos importante- los sindicatos están experimentando, además, una fuerte competencia, debido a la
aparición de una pluralidad de grupos de identidad alternativos -de tipo étnico, religioso, de género u orientación
sexual, etc.-, lo que está minando la posición de aquellos en la sociedad (Piore, 1995, p. 19, y cap. 7).
33
.- "Según la versión anglosajona de la teoría liberal -afirma Fukuyama-, sobre la cual se fundó Estados Unidos, los
hombres tienen en sus comunidades derechos perfectos pero no perfectos deberes. Sus deberes son imperfectos porque
derivan de sus derechos; la comunidad existe solamente para proteger sus derechos. La obligación moral es, por tanto,
enteramente contractual" (1992, p. 434). Siguiendo la lógica del razonamiento contractual hasta el extremo, Nocick
llega a la formulación de su utopía conservadora, que no deja de ser un razonamiento circular, según el cual cualquier

Página 32
neocorporatismo se ha valorado de forma positiva por su contribución a la gobernabilidad y -sobre
todo- como alternativa a la lucha de clases. La cesación de esta última amenaza implica que la
evaluación de la contribución del sistema de defensa de intereses a los fines generales de la sociedad
europea ha de llevarse a cabo -como sucede con la evaluación de las restantes alternativas entre lo
público y lo privado- midiendo de manera objetiva la eficiencia relativa de una y otra forma de
resolver los problemas. Esta evaluación sólo resulta obvia para quienes adoptan de antemano una
posición ideológica predeterminada.

De hecho, el análisis de las perspectivas de plena integración económica y monetaria en

Europa, así como los procesos de convergencia nominal que constituyen su prerrequisito obligado,
están poniendo de manifiesto la funcionalidad de las fuertes estructuras centralizadas de
representación sindical -que actúan a la manera del planificador central en estos procesos- para
acometer estrategias nacionales de integración -que son contempladas así mismo como estrategias de
clase- que no dañen la posición competitiva de las economías y que contribuyan a alcanzar
conjuntamente los objetivos de desinflación y de creación de empleo (Danthine-Hunt, 1994). Los seis
países de la Unión Europea que registraron peores resultados económicos (medidos a través del
índice de Okun) entre 1986 y 1990 fueron aquellos en los que no hubo acuerdos neocorporatistas:
España, Irlanda, Portugal, Italia, Reino Unido y Francia (Crouch, 1992). De hecho, la evaluación
comparativa de la contribución de los sistemas de defensa de intereses a los resultados económicos,
llevada a cabo por Calmfors (1993) para la OCDE, arroja los mejores resultados para los sistemas
que se encuentran en los dos extremos de la escala de centralización/descentralización de los
mecanismos de negociación salarial: los primeros -con fuerte poder central de coordinación de las
demandas laborales e internalización de los costes, capaces de desarrollar estrategias de optimización
de "clase", bajo condiciones de plena concurrencia económica- se ven obligados a ejercer el
autocontrol a priori, so pena de responder -ante sus afiliados, y por la vía política- de la degradación

forma de distribución es una expropiación. Nos encontraríamos, pues, en los antípodas del pensamiento de Stuart Mill,
autor que quedaría automáticamente excluido del campo liberal, al sostener que: "La sociedad tiene títulos perfectos
para abrogar cualquier derecho particular de propiedad que juzgue se halla en el camino del bien público" (1879, pp.
300-303). Consciente de la inconsistencia de su primera formulación, Fukuyama agrega, "Las democracias
liberales...no son autosuficientes: la vida comunitaria de la que dependen ha de proceder, en última instancia, de una
fuente distinta que el propio liberalismo". Esta fuente no es otra que "el parentesco entre la libertad y el espíritu de la
religión". En este punto Fukuyama parece seguir a Tocqueville, quien identificó a la religión como el fundamento
último de la sociedad norteamericana: "la religión ve en la libertad civil un noble ejercicio de las libertades del hombre
... La libertad ... considera a la religión como salvaguardia de las costumbres, a las costumbres como garantía de las
leyes y la prenda de su propia duración.... Todo es cierto y decidido en el mundo moral, aunque el mundo político
parezca abandonado a la discusión y a los ensayos de los hombres" (Díez del Corral, 1984, p. 69). Se trata,
naturalmente, de una religión en la que la multitud de sectas y el libre examen permite la adecuación e interpretación
progresiva del acervo ético común a las circunstancias históricas y sociológicas. Si para Benjamin Constant tal
multiplicidad "impide que la religión deje de ser un sentimiento, para convertirse en simple forma", para Tocqueville
"hay una multitud de sectas en Estados Unidos. Todas difieren en el culto que es preciso dar al creador, pero todas
están de acuerdo sobre los derechos del hombre, unos respecto de otros... Todas las sectas en Estados Unidos se
confunden en la gran unidad cristiana, y la moral del cristianismo es por todas partes la misma" (Ibíd., p. 71).
Finalmente Tocqueville estableció el nexo entre liberalismo y modernización religiosa y moral: "En Francia, el
conflicto del espíritu moderno y la Iglesia es la causa última de las dificultades que encuentra la democracia para ser
liberal" (Ibíd., p. 66). Hayek, Buchanan y otros han sostenido opiniones muy parecidas a éstas. En cambio, el
razonamiento de Stuart Mill era mucho más sencillo, directo y elegante: "Aunque la sociedad no se base en un
contrato, y aunque de nada sirva inventar uno para deducir de él las obligaciones sociales ["Las indiscutibles
prerrogativas de la humanidad no necesitan apoyarse sobre los movedizos fundamentos de una ficción", había dicho
Bentham, en su Fragment, cap. I, § 36 in fine], todos los que reciben la protección de la sociedad están obligados a
devolver algo a cambio de este beneficio. El sólo hecho de vivir en sociedad impone a cada uno una determinada línea
de conducta para con los demás. Esta conducta consiste: 1º, en no perjudicar los intereses ajenos ... que deben ser
considerados como derechos; 2º, en tener cada uno parte (que debe fijarse según un principio de equidad) en los
trabajos y sacrificios necesarios para defender la sociedad y sus miembros contra cualquier agravio o vejación. La
sociedad tiene derecho absoluto de imponer estas obligaciones a los que pretendan eludirlas (1859, p. 109).

Página 33
competitiva de la economía y la pérdida de empleo. En el otro extremo, el de absoluta
descentralización -propio de sistemas como el americano y el japonés- el contraste de viabilidad de
las demandas salariales y de condiciones de trabajo se produce al nivel de la empresa, sin posibilidad
de desviar hacia otros grupos sociales las consecuencias de la acción colectiva, dada la amenaza del
desempleo que pesa sobre la fuerza laboral de la empresa. En estos sistemas descentralizados, las
barreras legales de salida que protegen el despido suelen ser mucho menos firmes que en los
primeros, en los que los límites a las facultades de disposición del empresario sólo pueden
mantenerse como contrapartida a una mayor corresponsabilidad por parte de los sindicatos en la
utilización de su propio poder de negociación.

No se trata, pues, de una alternativa cerrada que pueda ser adoptada en base a la evidencia
extraída de los análisis económicos, sino que requiere la adopción de decisiones colectivas, en base a
opciones políticas, con sus correspondientes sistemas de valores, sobre las que descansa la vida
social. Pero la adopción de una u otra vía comporta asumir la indivisibilidad de las alternativas, ya
que los derechos y las ventajas que ofrece cada una están asociados a los deberes y costes respectivos.

Este tipo de alternativas se presenta también cuando contemplamos el sistema de bienestar

social (S.B.S.) en su conjunto. Un sistema que sólo puede considerarse completo en el caso de la
Europa continental, y que consiste en una combinación que tiene en realidad tres ejes de
sustentación: amplias instituciones de seguridad social, una considerable regulación de los mercados
-y especialmente el de trabajo-, y negociaciones centralizadas en el mercado de trabajo. Richard
Freeman (1995, B) ha tratado de responder a la perplejidad norteamericana ante el hecho de que el
S.B.S. haya funcionado tan bien y durante tanto tiempo. Para ello, Freeman arranca del postulado
según el cual bajo este sistema los agentes económicos se encuentran mucho más estrechamente
relacionados que en las economías de mercado descentralizadas. Ello comporta una serie de ventajas
para el funcionamiento de las economías, cuando éstas experimentan una evolución regular y sin
grandes cambios estructurales, pero implica muy superiores costes de ajuste cuando se producen
cambios en el entorno económico o en políticas específicas, ya que en un sistema altamente integrado
los cambios en unas partes del sistema alteran la eficiencia de las otras partes y del conjunto.

Suecia es, sin duda alguna, el país en la que el sistema alcanzó el estado más puro, por lo que
las conclusiones extraídas del análisis del caso sueco pueden aplicarse con distinta intensidad a otros
casos. Un reciente estudio del NBER-SNS sobre el funcionamiento del S.B.S. en este país muestra la
existencia de un bucle de retroacción positiva y acumulativa entre sus distintos componentes, que
puede ilustrarse con la secuencia siguiente: igualdad de ingresos  compresión de los salarios en
el sector privado  mantenimiento del empleo en el mismo  pleno empleo en la economía,
garantizado a través del empleo público  impuestos y servicios públicos abundantes (con
elevada oferta de educación)  retroalimentación de la compresión salarial como consecuencia,
por un lado, de la oferta elevada de fuerza de trabajo cualificado y, por otro, de la escasa
demanda de elevaciones salariales, dados los altísimos tipos impositivos marginales, etc.. Este
bucle positivo no resultaba estático, sino que proporcionaba ventaja comparativa a las empresas
suecas en la utilización de trabajadores de alta cualificación, manteniendo un elevado potencial de
cambio e innovación tecnológica.

Otras derivaciones de este bucle favorecedor del pleno empleo se extienden, por el lado de la
oferta, hacia la baja rotación laboral -debido a la compresión salarial después de impuestos-, la
reducción de la jornada, el reparto de trabajo y la elevación de la demanda de servicios personales
intensivos en trabajo. En cambio, este efecto -combinado con el de la compresión de los salarios-
tiende a deprimir la oferta del trabajo más cualificado, mientras que las empresas propenden a
suprimir los puestos de trabajo menos cualificados, con lo que contribuyen de nuevo a reforzar la
compresión de salarios. El modelo de NBER no encuentra justificación para los elevados costes de

Página 34
las políticas de mercado de trabajo, en términos de su contribución a la política de pleno empleo.
Esto coincide con los resultados del estudio de Calmfors-Skedinger (1995), que, sin negar su
utilidad, recomiendan no poner demasiada fe (ni una excesiva concentración de recursos) en este tipo
de políticas. Por su parte, el sistema desincentiva el abandono del mercado de trabajo, fomentando la
participación permanente de la población en la fuerza laboral mediante fuertes subsidios para el
cuidado de los hijos mientras se trabaja, aunque sea a tiempo parcial. Existe, además una fuerte
presión moral, por parte de la colectividad, para que los desempleados acepten un empleo
rápidamente.

El problema de este sistema bien integrado es el de su elevado coste. Durante los años
ochenta, la participación del Gasto público en el PIB superó el 60%, pero con la crisis de los años
noventa, se llegó a alcanzar el 70%, lo que indicó que en su estado actual el S.B.S. sueco resultaba
completamente insostenible, e hizo inevitable entrar en un proceso de reforma en profundidad. Esta
reforma resultó mucho más costosa de lo que en principio se suponía, lo que indica que, además del
elevado coste de funcionamiento, exige también superiores costes de cambio. Realizando
simulaciones con un modelo originalmente diseñado para el estudio del mantenimiento del paisaje en
biología, Freeman concluye que el elevado grado de integración del S.B.S. exige que los cambios en
el mismo se lleven a cabo adoptando un conjunto de reformas coherentes y bien estructuradas que
afecten simultáneamente a las diferentes partes del sistema, evitando modificaciones puntuales de
aspectos parciales, ya que con ellas se desajusta todavía más el funcionamiento del conjunto. Para
que el sistema alcance un nuevo punto superior de equilibrio es preciso elevar su eficiencia funcional
y los resultados económicos.

Assar Lindbeck (1995), por su parte, considera al moderno Estado del bienestar como un
gran triunfo de la civilización occidental. No obstante, si no se vigilan los aspectos peligrosos de su
dinámica -afirma-, corre el grave riesgo de destruir sus propios fundamentos económicos. Los efectos
perversos que resulta imprescindible embridar son cuatro:

a) Los efectos retardados de los desincentivos introducidos por las políticas de bienestar
sobre la conducta de los agentes privados: es evidente que la oferta de subsidios tiende a
crear su propia demanda y que el riesgo moral y el fraude hacen aumentar
desproporcionadamente el número de beneficiarios y el coste fiscal de algunas políticas.
Además, existe un efecto retardado de todo ello sobre las costumbres, las normas sociales, las
actitudes y la ética colectivas, fruto de una lenta maduración cultural. Tales efectos
retardados afectan especialmente a las nuevas generaciones que conforman sus cuadros de
valores en el contexto de la nueva estructura de incentivos (el "efecto ketchup") y ésta tiende
a reducir la influencia de los incentivos económicos sobre el comportamiento económico de
los ciudadanos. Estos cambios de valores -y especialmente el menosprecio del ahorro- tienen
graves consecuencias sobre la dinámica económica a largo plazo, porque "el capitalismo no
puede existir sin capitalistas"34. Se trata de efectos difíciles de prever por anticipado, de modo
que las políticas de protección tienden a excederse en sus planteamientos iniciales. Esto se
comprueba al observar las declaraciones recurrentes de los políticos al evaluar, a posteriori,
los efectos no deseados de las mismas.

34
.- Se trata de la misma preocupación que manifiesta J. Buchanan (1994), pero en este caso referida a los
comportamientos hacia el trabajo y el ahorro de los hogares americanos. En estos últimos el impacto no puede
atribuirse a los excesos del Estado del bienestar, cuya dimensión es mínima en términos relativos. La conclusión que se
extrae de esta coincidencia de diagnósticos, respecto a dos situaciones que sólo tienen en común el corresponder a dos
de las sociedades más opulentas del planeta, es que tal cambio de hábitos y de patrones éticos en relación con el
ahorro sería imputable más al nivel de renta per cápita que al modo -privado o público- en que los ciudadanos
participan en el elevado nivel de bienestar.

Página 35
 b) Sus consecuencias problemáticas para la estabilidad macroeconómica a corto plazo:
con presupuestos de bienestar muy voluminosos y con déficits presupuestarios estructurales
elevados, los fuertes incrementos del déficit -que inevitablemente ocurren durante las
depresiones económicas-, en lugar de comportarse como mecanismos estabilizadores del
ciclo económico lo desestabilizan aún más, introduciendo a la economía en círculos viciosos
que desembocan en depresiones profundas. Un efecto de retroacción negativa de este tipo se
produjo en Suecia y Finlandia a comienzos de los noventa, con la siguiente secuencia: déficit
presupuestario galopante → mayor incertidumbre → elevación de los tipos de interés
→ elevación de la tasa de ahorro de las familias → nuevo descenso de la demanda
agregada → recaída en la depresión → aumento del déficit ... etc.

c) Los cambios inducidos a lo largo del tiempo sobre las pautas de comportamiento de
los políticos y de los administradores públicos: el supuesto según el cual la demanda de
redistribución debe caer a medida que se reduce la desigualdad no funciona. Antes al
contrario, parece que la mejor distribución produce un cierto efecto de histéresis cuando tal
redistribución proviene de medidas políticas y no es resultado de la remuneración a las
mejoras de productividad realizadas vía mercado. En contra de la teoría, el votante medio
puede elegir políticas de mayor reducción de la desigualdad, provocando una nueva espiral
de desincentivos económicos sobre la población que más contribuye a financiar el sistema.
Además, el aumento de la población acogida a las redes de protección hace que los controles
administrativos se vuelvan inoperantes, y la ética del trabajo se deteriora rápidamente hasta
convertirse en una quimera. La frase de Lindbeck es rotunda: "el día en que la 'disciplina
luterana' se amortigua entre la población y la 'disciplina prusiana' deja de ejercerse por los
controladores administrativos, el estado de bienestar se encuentra en dificultades" (p. 13). La
paradoja del Estado del bienestar es que no puede subsistir sin la tensión permanente hacia la
elevación de la productividad y el pleno empleo (Ljungqvist-Sargent, 1995). Esa es la gran
enseñanza de la crisis, lo que constituye un verdadero proceso de aprendizaje colectivo.

d) La sustitución gradual del riesgo de mercado por el riesgo político: en cierta medida
los derechohabientes en el Estado del bienestar pueden considerarse como titulares de
contratos a largo plazo con el gobierno y con el resto de los ciudadanos. Se trata de un
contrato no sometido al riesgo económico, sino al político. Buchanan (1987) ha recordado el
doble problema ético -de cara a las futuras generaciones y de cara a las actuales- que supone
financiar con deuda pública el déficit en que se incurre cuando el gasto público del sistema
de pensiones no resulta sostenible a largo plazo, ya que los unos tendrán que abonar esa
deuda, sin expectativas de acceder a los mismos beneficios, y los otros ven agravado el riesgo
político al que se les somete, por doble vía: al acumular deuda se encubre el problema de
financiación y, al mismo tiempo, se retrasa su corrección y su reforma. Una reforma que
resulta tanto más drástica cuanto mayores sean los desequilibrios y los efectos diferidos
acumulados.

El examen del caso sueco resulta modélico, en tanto que constituye en buena medida el "tipo
ideal" del Estado del bienestar prevaleciente en Europa Occidental. La crisis del sistema proporciona
un diagnóstico de los riesgos en que desemboca su dinámica "natural", en ausencia de la adopción de
medidas tempranas para corregirlos cuando todavía no se ha llegado al punto de no retorno. Los
acuerdos entre los grupos parlamentarios españoles y otros estudios realizados tanto por entidades
privadas como públicas señalan el diagnóstico de los problemas y las medidas correctoras a adoptar.
Quienes propenden hacia la utopía conservadora parecen querer aprovechar la coyuntura para

Página 36
implantar en España el sistema norteamericano o el chileno, aduciendo para ello la necesidad de
convergencia, con vistas a mejorar la competitividad de nuestra economía.

Se ignora con ello la profunda divergencia que en materia de bienestar social se produjo
desde los comienzos entre el sistema continental europeo y el del otro lado del Atlántico. América -
por contraposición a Gran Bretaña- tardó largo tiempo en descubrir la pobreza (Bremner, 1956) y
cuando lo hizo estableció lentamente un sistema de asistencia social para paliar las situaciones de
privación más severa -siguiendo en esto a la antigua metrópolis-, proporcionando un colchón de
seguridad para cubrir los niveles mínimos exigidos por un criterio de justicia basado en los puros
términos contractuales y de imparcialidad, que más tarde elaboraría John Rawls (1971)35. En los
años sesenta y setenta se pusieron en marcha una serie de políticas sociales que parecían dibujar el
comienzo de una convergencia. Sin embargo, ésta resultó ser un simple espejismo y fue abortada en
los años ochenta 36. Como ha señalado Natham Glazer (1988), en América, "los días de elevadas
esperanzas y de grandes propuestas ya quedan muy lejos en el pasado, incluso aunque los problemas
que aflijan a los pobres sean hoy más sangrantes que nunca. En la raíz de esta paradoja se encuentra,
claramente, una profunda desconfianza en los grandes proyectos nacionales ..... La marcha hacia un
Estado del bienestar plenamente desarrollado, que ha ido tan lejos en otras sociedades
económicamente desarrolladas, ha encontrado poca acogida en Estados Unidos. América es diferente,
sostengo, y los americanos consideran que esa diferencia merece la pena." (p. 9). La conclusión de
Glazer es igualmente rotunda: "La tendencia de los Estados Unidos no es favorable a un sistema de
política social completamente desarrollado; esta tendencia parece que se basa en algo más que en una
simple exigencia económica. Refleja, más bien, un juicio compartido por muchos americanos,
quienes, a pesar de los costes en desorden social que prevalecen en su sociedad, prefieren esa vía" (p.
241) 37.

Parece evidente también que los europeos rechazamos el modelo americano con casi igual
firmeza que los americanos rechazan el nuestro. Planteado el problema en estos términos, la
uniformidad constituiría más bien un empobrecimiento cultural, económico y de bienestar social.
Para los europeos, el S.B.S. reporta frutos visibles en términos de solidaridad y estabilidad social y es

35
.- Una justicia basada en el principio de igualdad originaria y en el de la diferencia. Por este último se permiten
"las mayores diferencias en riquezas e ingresos, con tal de que sean necesarias para elevar las expectativas de los menos
afortunados en la medida más nimia" (Ibíd. p. 185). Se trata de principios claramente diferentes de la doctrina clásica
utilitarista" ... a pesar de lo mucho que coinciden en sus consecuencias prácticas" (Ibíd., p. 189).
36
.- La edad de oro de la disminución de la pobreza en Estados Unidos fue la década 1965-1975. Además del
crecimiento económico y demográfico, y el avance de los derechos civiles, el crecimiento de la nómina de beneficiarios
de la asistencia pública casi se duplicó (pasó de 7'8 a 14'4 millones de personas, equivalente a la cantidad estimada de
pobres en el país, que suponía algo más del 6% de la población total). Pero la reacción no se haría esperar: en 1980 los
juegos de mesa que parodiaban el Sistema del Bienestar alcanzaban gran popularidad entre la población conservadora.
En uno ganaba quien antes hacía quebrar al Tesoro, utilizando hasta veinte programas sociales. En otro, del tipo
monopoly, se ganaban puntos con las desgracias que habilitan para tener derecho a asistencia social, y se perdían
cuando el jugador -o su familia- era atacado por las minorías étnicas. Para un análisis en profundidad, vid. Patterson
(1986). Las referencias recogidas en esta nota, aparecen en pp. 261, 301 y 306. Al mismo tiempo que esto ocurría en el
ámbito de las políticas públicas, los sindicatos obtenían, entre 1975 y comienzos de los años ochenta, mejoras
salariales desproporcionadas para sus afiliados, lo que redujo el empleo y elevó las diferencias salariales entre sectores
y empresas sindicadas y no sindicadas (Freeman-Medoff, 1984, cap. 3, p. 350). La profunda recesión de 1981-1982 dio
la señal para un cambio en el modelo de negociación empleado por los sindicatos, modificando a la baja sus "normas
salariales" (Kochan, Katz, McKersie, 1986, p. 162).
37
.- Fukuyama reafirma esa concepción y recupera el nexo entre asistencia social, sociedad civil y piedad religiosa:
"Gingrich ... no trata de devolver el poder a los individuos, sino a la sociedad civil. Su visión ... es muy comunitaria.
Por ejemplo, no niega que el Welfare sea necesario, que la sociedad deba ocuparse de sus miembros más débiles, pero
él cree que esta función la hacen mejor las organizaciones religiosas de caridad en vez de la gran burocracia del
Estado". Vid. entrevista en Tribuna, nº 702, 16-X-1995, p. 105.

Página 37
el signo distintivo más claro de nuestra civilización, como creo haber examinado a lo largo de este
trabajo. Preservar este patrimonio es tarea de nuestra generación, sobre la que recae la
responsabilidad de transmitirlo bien saneado a la que nos suceda, lo que obliga a iniciar cuanto antes
su reforma, a la vista de las conclusiones extraídas del caso sueco, que es el modelo emblemático de
desarrollo del sistema europeo, y cuyas zozobras son, en parte, las de todos 38.
La reacción que ha provocado en Francia el planteamiento de la reforma -hasta el punto de
conducir en la práctica a un verdadero estado de excepción y emergencia nacional en la primera
semana de diciembre de 1995- indica que los problemas políticos de este tipo de medidas serán
graves. Sin embargo, de su adopción dependerá, en primer lugar y sobre todo, la salvación del propio
sistema y -además- el éxito del proyecto de Unión Europea. Por esta razón el asalto al poder político
de los empleados públicos -encabezado por los sindicatos CGT y FO- tendrá seguramente
consecuencias muy desfavorables para el sindicalismo de confrontación.

UNA CONCLUSIÓN BREVE

¿Qué nos depara el futuro?. ¿Continuará la divergencia entre el Sistema de bienestar social
europeo y el "sistema pluralista" americano? y, si esto es así, ¿tendrá consecuencias la divergencia
entre sistemas sociales sobre la competitividad económica relativa de una y otra área?. ¿Habrá
convergencia? y, en tal caso, ¿en qué dirección?.

Sería pretencioso tratar de responder a estas cuestiones, que no se resolverán por ninguna
clase de determinismo, sino como consecuencia de procesos de adaptación de cada sistema social a
los nuevos retos y de elección colectiva en respuesta a las nuevas demandas sociales y -sobre todo-
tratando de evitar o corregir las causas actuales de malestar social. En la etapa de grandes cambios
por la que atravesamos es más difícil que nunca hacer pronósticos. Cuando hace diez años M.
Gorbachev subió al poder "nadie contaba con que Alemania se convertiría inmediatamente en un
Estado unificado. A nadie se le había pasado esa idea por la cabeza. Tampoco a los alemanes"39. Las
cuestiones relacionadas con el bienestar social tienen hoy un peso superior a la cuestión nacional -o
más bien son parte inseparable de ella-, y por lo tanto son observadas con sensibilidad extrema por
los ciudadanos, que no están dispuestos a delegar decisiones en materia tan delicada.

38
.- Basta para ello con leer la prensa europea de una de estas semanas. En la última de septiembre y primera de
octubre, The Economist da cuenta del informe del grupo interparlamentario británico Salud 2000, presidido por Sir
Duncan Nichol, sobre las sombrías perspectivas financieras a largo plazo del Sistema Nacional de Salud. The Financial
Times informa que el gobierno de coalición austriaco amenaza romperse por desacuerdos sobre los recortes de la
seguridad social -especialmente para los beneficiarios de jubilaciones anticipadas-, como medida para controlar el
déficit. Le Figaro conmemora así el quincuagésimo aniversario de la Ordenanza de 1945, que creó la moderna
seguridad social francesa: "Sécurité sociale: un système à bout de souffle", e informa sobre la necesidad de refundación
del sistema a la vista de "un déficit estructural de 60.000 millones de francos al año; un sistema de financiación que va
contra el empleo, y en favor del descontrol del gasto -incapaz, sin embargo, de evitar la exclusión social-". No se trata
de una preocupación sólo conservadora: el ex ministro de asuntos sociales, René Taulade, concuerda desde el centro
izquierda (en Le Monde) que el control del gasto y "reencontrar el camino de la responsabilidad" son las cuestiones del
día. En España, El País señala: "El sistema actual de pensiones no es viable sin reformas urgentes, según un comité de
sabios. Un informe encargado por la Fundación BBV desaconseja cambiar al modelo de capitalización" (27-IX-1995,
p. 51), lo que parece completamente descartable a la vista de las mejores estimaciones actuariales disponibles, según
las cuales "los capitales de cobertura de las pensiones existentes en los próximos quince años, valorados a 1995, serían
144'8 billones de pesetas, cifra equivalente a 2'11 veces el PIB de 1995" (M.T.S.S., 1995, p. 206). A conclusiones muy
similares llega un estudio independiente encargado por la Secretaría de Estado de Economía a la fundación FEDEA y
firmado por J.L. Oller. Éste es, con toda seguridad, el gran debate de política interior durante esta década.
39
.- Declaraciones a Der Spiegel. Recogidas por El País, 8-X-1995.

Página 38
 Aunque no puedan descartarse, es poco probable la vuelta a las políticas centralizadas de
acuerdos neocorporatistas acompañadas de políticas macrokeynesianas en Europa. Las segundas sólo
serían posibles a escala de la Unión Europea, y las dificultades de aplicación del Plan Delors no
abonan ese pronóstico. El diálogo social a escala europea es un desideratum del Tratado y resulta
compatible con la tendencia hacia la desintervención política y la autorregulación, pero todavía no ha
encontrado su camino. En el ámbito nacional, el keynesianismo es abiertamente incompatible con la
UEM, salvo que la emergencia del desempleo obligue a políticas concertadas de reactivación
económica, pero por el momento no se vislumbra nada de eso, sino todo lo contrario. La concertación
centralizada en el ámbito estatal es posible, deseable y podría ser el mejor método para acometer
conjuntamente los programas de desinflación coordinados a escala continental, de corrección de los
desequilibrios en los sistemas nacionales de bienestar y de lucha contra el desempleo y la exclusión.
Pero para que tengan lugar se precisarían sindicatos unidos y firmemente decididos a mantener ese
rumbo a largo plazo -lo que dista mucho de ser el caso en la Europa mediterránea-, además de
programas políticos que lo promuevan y organizaciones empresariales permeables a estos
intercambios. Mi pronóstico es que esto sólo ocurrirá en caso de que se presenten situaciones de
emergencia.

Si ese no es el rumbo que se adopta en Europa, un escenario alternativo (Lanzalaco-

Schmitter, 1992), no descartable, es el de la decadencia asociativa empresarial intersectorial, con sus
consecuencias sobre la acción colectiva, aunque subsistan ciertas fórmulas sectoriales de
coordinación a nivel supranacional en mercados oligopolísticos, que podrían dar pie a un diálogo
social europeo fragmentario, más intra-empresarial que sectorial. En el caso de que la evolución se
decante por este escenario, podría hablarse de una cierta convergencia entre Europa y lo ocurrido en
Norteamérica, ya que, tras la profunda decadencia del papel de los sindicatos en la sociedad
norteamericana 40, sólo una fuerte recuperación de sus posiciones podría dar pie a una nueva política
de cooperación e innovación social en Norteamérica a través de la acción colectiva (Kochan-
Osterman, 1994, p. 145). No hay nada, sin embargo, que permita apostar por una reversión de la
tendencia hacia la pérdida de posición de los sindicatos norteamericanos. En 1986, Kochan, Katz y
McKersie consideraban como escenario continuista uno en el que la afiliación sindical descendiese
hasta el 15% de la fuerza laboral durante los años noventa (p. 331), mientras que los datos reales
arrojaron una afiliación en torno al 12% de la fuerza de trabajo en el sector privado (Kochan-
Osterman, 1994).

Cualquiera que sea lo que suceda a nivel continental o al nivel nacional -a uno y otro lado
del Atlántico- la mayoría de los observadores se muestran de acuerdo en la elevada probabilidad de
un fuerte aumento de la diferenciación territorial, y en que este terreno es el más prometedor para la
recuperación de la acción colectiva constructiva y cooperativa. Esto es así, en primer lugar, en
Norteamérica, en donde el ámbito local está demostrando ser aquél en el que con más frecuencia se
entablan políticas cooperativas entre sindicatos, empresarios y Gobiernos (Ibid., capítulo VII).
Probablemente la revitalización de las políticas de modernización a partir de los "cluster locales"
(Rosenfeld, 1995) ha dado pie a la aparición de nuevas oportunidades de cooperación en esos
ámbitos. Pero esta tendencia se registra sobre todo en Europa 41, en donde el proceso de

40
.- Lo que se debe en parte al efecto de políticas conservadoras radicalmente antisindicales, y a la aparición de todo
un sistema no sindicado de relaciones laborales en las empresas como base de apoyo a estrategias de gestión de los
recursos humanos (Kochan, Katz, McKersie, 1986, cap. 3). En todo caso, esta evolución no impidió que en 1988
todavía el 90% de los norteamericanos pensase que los empleados deben tener una organización que les represente
frente al empleador (Kochan-Osterman, 1994, p. 143). El estudio más riguroso sobre la contribución positiva de los
sindicatos americanos a la eficiencia económica, la distribución y la cohesión social sigue siendo el de Freeman-Medoff
(1984).
41
.- Un análisis comparativo de estos procesos en Emilia-Romagna, Valencia y Dinamarca puede verse en Pezzini

Página 39
descentralización productiva ha experimentado un fuerte impulso, en paralelo con la aparición de
procesos de desarrollo local basados en la especialización flexible, que están ofreciendo a los
sindicatos nuevas oportunidades de descentralización y de participación en una serie de estructuras
de gobernabilidad del proceso de cambio, que comportan al mismo tiempo iniciativas de
reestructuración empresarial, de ordenación de los instrumentos de cualificación y de reinserción
profesional, y de fortalecimiento de los organismos intermedios de naturaleza público-privada
puestos en marcha para dinamizar la iniciativa empresarial y la modernización tecnológica e
industrial (vid. Kern-Sabel, 1992). Se trata del "mezzocorporatismo" al que se refería Schmitter
(1991), en el que los sindicatos aglutinan intereses de amplio espectro (encompassing) en el ámbito
local.

En general, la reaparición de requerimientos de cualificación mucho más polivalentes

aconseja la recuperación de formas de organización profesional basadas en los oficios, que fueron el
origen de los sindicatos, y que encuentran ahora nuevas oportunidades de actuación cooperativa en
un contexto de gran movilidad profesional, en el que la empresa individual o el sector pierden
importancia como punto de referencia (Streeck, 1992). En la reestructuración de la industria
cinematográfica de California, por ejemplo, la desintegración de los grandes estudios y la aparición
de un enorme sistema local de especialización flexible exigió la sustitución de los mercados internos
de trabajo de las majors por listas de antigüedad de los trabajadores de alta cualificación,
gestionadas por los sindicatos (Storper, 1989, p. 282).

Así pues, puede decirse que la eventual convergencia entre sistemas sociolaborales entre
Europa y Norteamérica, de producirse, no se lograría en ningún caso en torno al modelo de
neocorporatismo centralizado europeo, ya que este modelo desapareció a mediados de los años
ochenta. Si la denominada "década corporatista" se caracterizó por una cierta polarización del
sistema de relaciones industriales en torno al eje Estado-trabajadores (y mucho menos al eje
trabajadores-empresarios, e incluso al eje trabajadores-sindicatos) (Regini, p. 10), el futuro más
halagüeño para el sistema cooperativo de relaciones industriales en Europa pronostica la emergencia
de formas más pragmáticas y procedimentales a nivel de empresa y local; esto es, una versión blanda
del modelo tradicional alemán (Visser, p. 40) en el que el management -y no el Estado- vuelve a
constituirse en el eje central del proceso, y lo hace en un clima de muy superior incertidumbre y
tensión competitiva, lo que implica una revalorización de los procesos y los factores de producción
más específicos de empresa y locales, en lugar de los factores genéricos que correspondían a etapas
anteriores de la economía, en las que primaban los factores macroeconómicos y en las que el papel
del Estado en la dirección de la economía resultaba mucho más determinante.

En este contexto, incluso, la convergencia por parte norteamericana no es ni mucho menos

una realidad, sino más bien un desideratum y un modelo de best practices para la gestión de los
recursos humanos en la empresa, en orden a optimizar los resultados económicos nacionales, que ha
sido sintetizado por Kochan-Osterman en el diagrama XIV.

Para Michael Piore (1995, p. 180 y ss.), el reencuentro con ese camino real (high road) de la
competitividad internacional -que había sido el elegido por Norteamérica antes de la crisis de los
setenta- implica el abandono de la vía estrecha (low road) iniciado desde entonces, que no parece
conducir a ningún sitio, sino a un círculo vicioso que se refleja en los pobres resultados económicos y
en la degradación de los recursos humanos.

(1994).

Página 40
 De hecho, muchas empresas americanas están introduciendo de forma acelerada técnicas
innovadoras de gestión de recursos humanos: en una encuesta a una muestra nacional de
establecimientos, Osterman encuentra que más del 54% utilizan equipos de trabajo y que un tercio
emplean técnicas de gestión de calidad total (Kockan-Osterman, p. 83), lo que implica la
introducción de reformas cooperativas en el lugar de trabajo, que son radicalmente incompatibles con
la política de "terror ante el despido" practicada por otras empresas. Estas prácticas innovadoras
encuentran, sin embargo, gran dificultad para convertirse en algo sistemático, dada la resistencia
ideológica a explicitar sus implicaciones en términos de estrategia y de política económica a nivel
nacional (Piore, ibid.), aunque se estén abriendo camino a nivel local y estatal. Para estos
observadores optimistas de la realidad empresarial y laboral norteamericana, tales prácticas
terminarán por reflejarse en la política nacional, ya que ese ha sido siempre el mecanismo de
renovación de la política en aquel país.

Mucho más problemático es hablar de las perspectivas del sistema de bienestar a uno y otro
lado del Atlántico. Si, por un lado, toda Europa ha asumido el reto de rediseñar su propio sistema
para corregir las deformaciones en que ha incurrido al alcanzar su completa madurez, el sistema
norteamericano parece evolucionar más bien en un sentido divergente, pese a los síntomas crecientes
de malestar y desintegración social. Si el mantenimiento de esa situación en Norteamérica es
compatible con la recuperación de una estrategia de camino real o no, el tiempo lo dirá.

Por lo que se refiere a Europa, los problemas y los retos ya han sido señalados. ¿Qué
probabilidades hay de que el proceso de rediseño se lleve a cabo de forma cooperativa, dando
participación a los sindicatos y a otras instancias colectivas?. En relación a esta problemática,
Esping-Andersen (1992) observa tres tendencias, con implicaciones perfectamente contrapuestas: la

Página 41
primera es la tendencia hacia la individualización de la relación laboral, incluyendo en ella la
aparición de un "bienestar de sector privado", practicado de modo creciente por las multinacionales.
La segunda es la de la adecuación del aparato del bienestar a la aparición de un segmento de
población excluida de forma casi permanente -con la necesidad de reforzar las políticas activas y los
programas de reparto de trabajo, de empleo público o de fórmulas mixtas y de garantía de ingresos-.
La tercera consiste en la concertación social para realizar un rediseño completo del sistema, sobre
una base más realista, pero tomando en consideración el contexto de muy superior flexibilidad y
movilidad laboral (con frecuentes entradas y salidas en la actividad y el sistema de formación), lo
que exigiría, en mi opinión, un replanteamiento en profundidad de casi todas las piezas del sistema,
para llegar a un nuevo "contrato de sociedad". A ello habría que añadir el enorme potencial -apenas
explorado- de estrategias cooperativas y participativas de los sindicatos en el ámbito local, capaces
de encauzar hacia vías socialmente aceptables las nuevas formas de organización económica
mediante sistemas productivos locales de especialización flexible (Sabel, 1987).

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Página 46
LA SOCIOLOGÍA DEL BIENESTAR
DE GÖSTA ESPING-ANDERSEN Y
LA REFORMA DEL ESTADO DE
BIENESTAR EN EUROPA
Álvaro Espina*

DGPOLECO-UNIDAD DE APOYO
Documento de Trabajo
N 20022002

Nota*: Versión ampliada de la sección “Bienestar: Sociología y reforma”, publicada en Revista de

Libros, nº 66, junio, 2002, pp. 15-18, disponible en Internet:
http://www.revistadelibros.com/articulos/bienestar-sociologia-y-reforma

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LA SOCIOLOGÍA DEL BIENESTAR DE
GÖSTA ESPING-ANDERSEN Y LA
REFORMA DEL ESTADO DE BIENESTAR
EN EUROPA
Álvaro Espina*

Introducción: Política versus mercados

Gösta Esping-Andersen es el sociólogo del bienestar más leído por las jóvenes generaciones
de sociólogos españoles y sudeuropeos porque ha creado el estilo e impuesto el paradigma
considerado “sociológicamente correcto”, e incluso modélico, en las sociedades “latinas”-aunque no
sólo en ellas-, paradigma compartido a grandes rasgos, aunque de forma crítica, por quien esto
escribe. Desde su tesis doctoral de 1978 sobre la vía de la socialdemocracia nórdica hacia el poder -
publicada en 1985 bajo el título Politics Against Markets- este sociólogo de origen danés ha hecho
un enorme recorrido en breve tiempo, aunque probablemente no más largo que el de las sociedades
en las que ha vivido y enseñado (principalmente Escandinavia, Berlin, Italia y España).
Aquel libro estaba encabezado por un párrafo rotundo: “La socialdemocracia ha sido, y sigue
siendo, la expresión más exitosa de la política de la clase obrera en las democracias capitalistas. Sin
embargo, resulta sorprendente que no dispongamos de una teoría adecuada acerca de una fuerza
históricamente tan poderosa”. Su propósito de entonces era proporcionar un marco teórico adecuado
para analizar aquella experiencia. En esencia, el esquema conceptual empleado por Esping-Andersen
era relativamente sencillo: por mucho que las reformas conservadoras que dieron origen al Estado de
bienestar en la Alemania unificada del siglo XIX se dirigieran a contener el malestar y la rebelión de
los trabajadores, con ellas se rompió la dependencia exclusiva de éstos respecto al mercado -y la
absoluta autonomía de este último respecto al sistema político, postulada por la economía clásica
inglesa-, convirtiendo a la política social en instrumento de desmercantilización y en recurso
potencial de poder a través de elecciones democráticas, de acuerdo con la teoría de los recursos del
poder de Korpi (1978).
Este enfoque, aportado originalmente por los socialdemócratas austro-alemanes de
comienzos de siglo, constituyó el fundamento teórico de la firme opción de la socialdemocracia
centroeuropea por el parlamentarismo y su permanente rechazo de la aventura revolucionaria. En el
período de entreguerras, los Myrdal -encabezando las escuelas de economía política y sociología
económica suecas (o, más bien, nórdicas)- añadieron a esto la premisa, documentada con abundante
evidencia empírica, de que la política social es también una condición previa para la eficacia
económica, muy especialmente para garantizar un suministro abundante y permanente de recursos
humanos bien capacitados -como demostraba la experiencia alemana- y para estimular la adopción
de riesgos (Lindbeck, 1992). De este modo, en la década de los años treinta los socialdemócratas
nórdicos habían construido un paradigma político que proporcionaba al mismo tiempo una estrategia

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de crecimiento y una política integral de distribución capaz de satisfacer las aspiraciones de una
amplia coalición electoral que resultaría inexpugnable durante el medio siglo subsiguiente (en
Dinamarca, hasta noviembre de 2001).
Pese a los resultados alcanzados por los escandinavos y a la ausencia de alternativas políticas
razonables, durante los años ochenta en la Europa del sur la socialdemocracia todavía disputaba la
hegemonía política entre el electorado de izquierdas a una serie de partidos que inspiraban su credo
ideológico y su práctica política en el “socialismo de Estado” -lo que introducía concurrencia y
pluralismo, pero dificultaba el acceso de la izquierda al gobierno y/o su permanencia en el mismo.
Karl Polanyi, un socialista húngaro huido del nazismo y adversario acérrimo del
determinismo económico propugnado por la escuela vienesa de economía -dirigida por Ludwig von
Mises-, había reintroducido durante la segunda posguerra en la sociología enseñada en la
Universidad de Columbia la idea de que sin legislación e instituciones sociales el mercado
capitalista no perduraría porque las empresas no podrían deshacerse de los trabajadores si éstos no
tuvieran un mínimo de cobertura social. Esta idea, familiar a John R. Commons y a la escuela
institucionalista de la economía del trabajo norteamericana -heredera a su vez de la economía
practicada por la 2ª escuela histórica alemana, a través de Richard Ely-, sobrevivió al avance
aplastante de la tradición neoclásica del pensamiento económico refugiándose en la “escuela de
California” de economía del trabajo, transplantada a Harvard por John T. Dunlop. En cambio, el
esquema de Polanyi no sería admitido abiertamente por las sociologías Francesa e Italiana hasta el
decenio que siguió a la primera crisis del petróleo de los setenta (1974-1986) 1.
De modo que la “recepción” en la Europa del sur del primer Esping-Andersen coincidió
prácticamente con la de Polanyi, con la ventaja de que la de aquél venía materalizada en una práctica
política con larga experiencia de gobierno, que se remontaba a la primera gran coalición danesa
entre socialdemócratas y agrarios para combatir la depresión de 1929. Esto es, para los sociólogos
del sur de Europa la llegada de Gösta Esping-Andersen significó el descubrimiento del modelo -o
régimen- socialdemócrata de Estado de bienestar. El problema fue que, ya desde ese primer contacto
de Esping-Andersen con la sociología latina, el modelo socialdemócrata ofrecía flancos débiles que
no han hecho otra cosa que ahondarse desde entonces.
La principal fragilidad consistía en conciliar la intensa propensión hacia el igualitarismo de
ingresos, propia del régimen socialdemócrata de bienestar, con la búsqueda de una nueva
estrategia de crecimiento económico y de política social válidas para la economía y la sociedad
posfordista y poskeynesiana de los años ochenta, y con la necesidad de reconfigurar una coalición
política mayoritaria capaz de interesar también a los trabajadores de cuello blanco y a las nuevas
clases medias profesionales. El leit motiv de tal coalición de suma positiva era para Esping-
Andersen en 1985 la democracia económica, expresión que subsumía por entonces la aspiración a
garantizar el pleno empleo, la seguridad en el mismo y la mejora de las condiciones de trabajo
favoreciendo la posición negociadora de los trabajadores respecto a los empresarios a través de los
fondos colectivos de inversión de los asalariados. Pero ese leit motiv no resultó eficaz, y la crisis del
Estado de bienestar nórdico de finales de los ochenta agravó aquellas dificultades.
Esto no impidió que el modelo nórdico, cual lechuza de Minerva, alcanzase precisamente por
esas fechas el máximo esplendor a los ojos de los observadores externos. En 1987 los economistas de
la Brookings Institution analizaban con sorpresa a Suecia como uno de los pocos países del mundo

1
Véase: Walter C. Neale, “Karl Polanyi and American Institutionalism: A Strange Case of
Convergence”, en Karl Polanyi-Levitt (ed.), pp. 145-151. También: Alfredo Salsano, “The Great
Transformation in the Oeuvre of Karl Polanyi”, Ibíd, pp. 139-144.

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capaces de cohonestar máximo nivel de vida, ausencia de pobreza y buen funcionamiento
económico, con elevados impuestos, Estado de Bienestar voluminoso, reducidas diferencias salariales
y fuerte intervención sobre el mercado de trabajo (Freeman et alia, 1997).
Mancur Olson (1990), atribuyó el mérito del éxito del Estado de bienestar nórdico a la
capacidad de los sindicatos socialdemócratas -con elevadas tasas de afiliación- para anticiparse e
internalizar buena parte de los resultados que en otros sistemas de relaciones laborales con
negociación de intereses parciales aparecen como externalidades negativas para el crecimiento y la
equidad. Este análisis -compatible parcialmente con la teoría de los recursos del poder- dio pie
después a la “curva en forma de joroba”, de Calmfors (1993), según la cuál la negociación sindical
no produce resultados económicamente eficientes ni socialmente equitativos en los países con
centralización y grado de sindicación intermedias, sino cuando existe un nivel de centralización muy
alto o muy bajo: el primero es el caso nórdico, eficiente e igualitario; el segundo, el caso americano,
con grado de sindicación mínimo y mercado de trabajo desregulado, eficiente pero no igualitario.

1.- Los tres mundos del Estado de bienestar

Esping-Andersen eligió precisamente aquel momento para lanzar una segunda oleada
argumental, pertrechada esta vez con la formulación completa de su paradigma de modalidades de
Estado de bienestar (1990), en el que se distinguen tres “regímenes” del mismo, concepto éste con el
que Esping Andersen -a diferencia de otros sociólogos políticos, como Schmitter (1991)- se refiere al
hecho de que “en la relación entre el Estado y la economía se entremezcla sistemáticamente un
complejo de rasgos legales y organizativos”, lo que no deja de ser un eufemismo para recuperar el
esquema cuadripartito con que Parsons analizó el Sistema social, resultado de un largo proceso de
diferenciación funcional en cuatro subsistemas (político, económico, legal y cultural-familiar).
Esping Andersen, junto a la escuela comparativa de la sociología del bienestar, recuperó,
sin embargo, la idea de Titmus (1956), según la cual en unos casos el proceso diferenciador se
detuvo y sólo desarrolló políticas sociales marginales allí donde fallaban la familia o el mercado,
manteniendo, sin embargo, desde el comienzo formas residuales de bienestar tradicional (como el
Speenhamland), mientras que en otros casos el proceso continuó y desarrolló un subsistema
institucional diferenciado, especializado en el imperativo de cohesión y bienestar social, articulado
sobre el concepto de desmercantilización, hasta hacer emerger, tras la civil y la política, una tercera
forma de ciudadanía, la social, propuesta por T.H. Marshall (1998) en Cambridge (Inglaterra) en
1949, desarrollando las ideas de Alfred Marshall y el propio Karl Polanyi.
En Los tres mundos del Estado de Bienestar, Esping-Andersen recuperó y sintetizó los
estudios comparativos sobre el Estado de bienestar disponibles en 1990 -apoyándose, además, sobre
una labor de recogida de evidencia empírica amplia y sistemática- para dibujar tres modelos,
regímenes o tipos ideales, que se han convertido desde entonces en la taxonomía de uso
prácticamente universal para el análisis comparado de este tipo de políticas e instituciones: las
modalidades de Estado de bienestar “liberal”, “conservadora-corporativista” y “socialdemócrata”.
Observada con perspectiva histórica, la propuesta no podía llegar en mejor momento: caído
el muro de Berlín y desaparecido como por ensalmo el “socialismo de Estado”, la confrontación
intelectual y política secular entre capitalismo y comunismo parecía dejar paso a las ideas de “fin de
la historia” y “pensamiento único”, que amenazaban con arrasar cualquier forma de pluralismo y
alternativa política, económica, o social, subsumiéndolo todo en un monismo -o más bien, un
determinismo económico- dirigido a reducir el sistema democrático a un puro procedimiento para

Página 50
agregar preferencias en torno a intereses materiales, anulando cualquier capacidad real de elección,
acción y decisión sobre las grandes orientaciones sociales.
La sociología política, económica y del trabajo -al igual que el análisis neoinstitucionalista de
los procesos de industrialización y de comportamiento empresarial- ya venían postulando la
existencia, no de una, sino de diferentes modalidades de capitalismo: unos más individualistas y
competitivos, otros más cooperativos; con mayor o menor suministro de bienes públicos y
externalidades; con mayor o menor grado de “familiarismo” e indiferenciación entre propiedad y
gerencia, o de apelación al mercado de capitales y separación entre propiedad y dirección; con mayor
o menor grado de intervención del Estado y/o de los procesos de autorregulación a través del sistema
de relaciones industriales, etc.
Este último sistema había sido propuesto por John Dunlop y la escuela
“neoinstiotucionalista” de California como un quinto subsistema social, especializado en la gestión
del conflicto, explicando la persistencia de las diferencias salariales y de la segmentación (o, más
bien, “balcanización”) del mercado de trabajo mediante el análisis sociológico de las relaciones de
empleo a escala microeconómica, en paralelo con la nueva teoría de la empresa de Ronald Coase,
que apeló a la reducción de los costes de transacción como elemento definitorio de la frontera entre
empresa y mercado. Una reducción que sólo podía explicarse apelando a la jerarquía y la
organización, contemplando la empresa como un sistema social -o como un racimo de tratados
(Williamson, 1990)- lo que condujo a analizarla, a su vez, de acuerdo con la sociología del
comportamiento (Cyert y March, 1963).
Michael Piore y otros continuadores de Dunlop profundizaron en el conocimiento de los
mercados internos de trabajo en la empresa (Doeringer y Piore, 1970), desbordando enseguida ese
marco para proponer análisis generales sobre el dualismo social, las incrustaciones identitarias y
solidarias del sistema de relaciones laborales -de sabor durhkheimiano, que, E sping-Andersen
considera, sin embargo, características del catolicismo social y predecesoras del fascismo-, llegando a
formular, en colaboración con Charles Sabel (1984) -inspirado, a su vez, en la sociología industrial
y la economía del trabajo italianas- una bien conocida teoría dinámica de alcance medio basada en
dos etapas de desarrollo y organización económica, o divisorias industriales, capaz de integrar los
principales estadios tecnológicos con las formas de organización de la empresa y los mercados de
trabajo, junto a las políticas económicas dominantes y, parcialmente, las modalidades de captación y
reproducción de la fuerza de trabajo, con sus implicaciones sobre la organización familiar.
El origen de todas estas propuestas era la insatisfacción con las respuestas que estaba
proporcionando la economía del trabajo en Norteamérica, tras adueñarse de la disciplina la tradición
neoclásica, y, sobre todo, con las respuestas que no daba porque ni siquiera se planteaba las
correspondientes preguntas, al considerar como meras disfunciones o anomalías aspectos
sustanciales del funcionamiento social, cada vez más problemáticos y persistentes (Boyer-Smith,
2001).
En su obra de 1990 Esping-Andersen no trataba de dar respuesta principalmente a problemas
económicos. Su pregunta estratégica versaba sobre las distintas formas en que el Estado, la familia y
el mercado asumen, comparten o se reparten el riesgo individual, ya que la existencia de un
considerable catálogo de contingencias de riesgo es precisamente el tipo de necesidad que da origen
en la sociedad industrial a la demanda de bienes y servicios sociales por parte de la población, tras
desaparecer o reducirse considerablemente las instituciones tradicionales, de carácter público,
colectivo o corporativo, ya que, como afirma Beck (1986, p. 41) la modernidad significa un reparto
del riesgo que es en buena medida específico respecto a las clases sociales, lo que produce “una
amplia zona de solapamiento entre la sociedad de clases y la sociedad del riesgo”. Para Esping-

Página 51
Andersen la decisión sobre el reparto del riesgo depende precisamente del tipo y nivel de
solidaridades de clase existentes en cada sociedad, analizadas como fuente de poder.
De este modo, a la pluralidad de modalidades de capitalismo venía a añadírsele una
pluralidad de Estados de bienestar -formando tres variedades de “capitalismo del bienestar”-, cada
uno de los cuales satisface tal demanda mediante diferentes arreglos entre las tres instituciones: el
régimen “liberal”, aceptando básicamente los resultados del mercado y corrigiendo sus fallos más
flagrantes; el “conservador-corporativista”, haciendo intervenir al Estado en el mantenimiento de las
diferencias de status social y de clase y fortaleciendo los lazos familiares, y el Estado de bienestar
“socialdemócrata” universalizando los derechos sociales a través de la desmercantilización, abriendo
el camino hacia la ciudadanía social individual (de modo que “todos tienen subsidios, todos son
dependientes y, probablemente, todos se sentirán obligados a pagar”), socializando al mismo tiempo
buena parte de los costes de la organización familiar.
Por contraposición a las denominaciones introducidas por Titmus -Estado de bienestar
“residual”, “remunerativo” (o, “de éxito industrial”) e “institucional”-, las tres modalidades de
bienestar de Esping-Anderesen llevan etiquetas más bien propias del sistema político, no sólo por su
origen histórico, sino porque, lejos de constituir paquetes de políticas aisladas, forman verdaderos
sistemas -aunque el término no aparezca mencionado explícitamente, lo que evita que el autor
pueda se estigmatizado como neofuncionalista- que tienden a constituir “regímenes”, en la medida
en que “contribuyen de manera decisiva a la institucionalización de las preferencias de clase y del
comportamiento político”, de modo que sus vicisitudes afectan con carácter decisivo a las tendencias
electorales a largo plazo.
En el análisis transversal de la evidencia empírica aportada por Esping-Andersen en 1990
el carácter histórico del proceso de constitución de las tres modalidades se reflejaba en la elevada
correlación positiva entre el peso de los partidos católicos -junto a la tradición de autoritarismo
político- y el régimen de bienestar “conservador”, regido por los principios de paternalismo,
corporativismo elitista y estatismo subsidiario; también era elevada la correlación positiva entre el
PIB per capita de los países y el régimen “liberal”, regido por los principios de individualismo,
privatismo y mercado -lo que no impidió a estos países conservar el principio tradicional de la
asistencia social, ni admitir mecanismos de seguridad social con un elevado componente actuarial.
La correlación entre vigencia del régimen “liberal” y capacidad de movilización de la izquierda
política resultaba negativa, en contraposición con la elevada correlación positiva entre esta última y
el régimen socialdemócrata, regido por los principios de universalismo, igualdad y
desmercantilización, en el que los derechos de ciudadanía social se plasman en leyes que interfieren
los mecanismos de compensación del mercado, tratando de eliminar o moderar los conflictos de
clase -y la segmentación social- mediante la reducción de las barreras de acceso al sistema de
bienestar, la ampliación de las oportunidades de permanencia y la equiparación de los niveles de
renta garantizada con los ingresos y los servicios sociales demandados como red de seguridad por la
clase media.
En la segunda parte de su trabajo de 1990 Esping-Andersen ya estableció una f uerte
interrelación entre los sistemas de protección social y el empleo, atribuyendo a cada régimen de
bienestar su correlato en el mercado de trabajo, disponiendo cada uno de ellos de distintas estrategias
y capacidad para alcanzar y/o mantener el pleno empleo y para incidir sobre la oferta de trabajo. Por
ejemplo, el régimen “avanzado”de bienestar destacaba por su funcionalidad en orden a optimizar la
capacidad de trabajo de la población, al suministrar s ervicios sociales cuya elevada densidad
proporcionaba más de la cuarta parte del empleo total -el doble que en la mayoría de países
europeos y más del triple que en EEUU-, permitiendo, a su vez, armonizar la vida de trabajo y la
familia. Este régimen dio siempre prioridad a la entrada al trabajo, al pleno empleo y a la actividad

Página 52
(con tasas de actividad femeninas del 80%), otorgando protección social a título de contrapartida:
Suecia admitía tasas de absentismo legal femenino del 20% -consideradas como parte del proceso de
desmercantilización- y había eliminado cualquier desincentivo fiscal para las familias con varios
titulares de ingresos. Por el contrario, el régimen de bienestar “conservador” europeo combatía el
desempleo ofreciendo protección para la s alida de la actividad, como las prejubilaciones o la
prolongación del seguro de desempleo, y el régimen liberal apelaba a salarios de equilibrio capaces
de vaciar el mercado, libre de cualquier regulación.
Con aquel libro Esping-Andersen se incorporaba también a la corriente de la sociología
política que venía otorgando elevada prioridad al análisis de los mecanismos de intercambio entre el
sistema de relaciones laborales y de empleo y el sistema político, corriente que ha dado lugar a una
nutrida floración de estudios -como los recogidos por Schmitter y Lehmbruch (1979), Berger (1981),
Golthorpe (1984), Sharpf et alia (1996) o Crouch y Streeck (1997)- en donde los arreglos entre
agentes institucionales y colectivos son algo más que una forma de controlar el conflicto social (para
minimizar el riesgo y la incertidumbre) y de conseguir orden y gobernabilidad, hasta convertirse en
elementos definitorios de las dos pautas c ontrapuestas de la teoría de la acción colectiva: la
“pluralista” o de “democracia procedimental”, anglosajona, y la “neocorporatista”, europea,
constituyéndose esta última en un componente fundamental del sistema de bienestar social -que
incorpora derechos y garantías sustantivas al núcleo del sistema democrático-, aspecto que sobresale
abiertamente en los análisis más recientes del sistema europeo de bienestar social y de sus
perspectivas de cara al siglo XXI -como los recogidos por Rhodes y Meny (1998), o Leibfried
(2001).
De hecho, podemos contemplar la corriente sociológica de análisis del corporativismosmo
como una forma intermedia entre la teoría de las fuentes del poder, tal como la define actualmente
Korpi (1998), y las teorías pluralistas a la hora de analizar los nexos entre las asociaciones de
defensa de intereses -configuradas bajo criterios de clase social- y el sistema político. La doctrina
de los recursos del poder constituye la modalidad fuerte. El neocorporatismo, su variedad débil, en
la que el recurso se utiliza indirectamente, en forma de capacidad de legitimación -o
deslegitimación- democrática a fortiori del sistema político por el de relaciones industriales (aunque
en algunos casos, la relación se invierte), lo que implica un grado de diferenciación entre sistemas
inferior al pluralista, que la supone prácticamente total, aunque esto sólo se haya observado en el
continente americano (Schmitter, 1991), único en donde la mayoría de la población , procedente de
la emigración, no heredó status adscritos previos a la formación del sistema social contemporáneo,
sino que la adquisición de status de clase se consideró siempre provisional, al verse recubierta por
los valores asociados a la firme creencia en la movilidad social, que impidió que el status de clase se
constituyese en soporte de identidades fuertes (Piore, 1995).
Los países con experiencia más dilatada en las prácticas neocorporatistas son precisamente
aquellos en los que los sindicatos adoptaron la política de concertación social como parte de
estrategias globales de maximización del empleo, aunque ello supusiera sacrificar el salario actual en
favor del “salario aplazado”, canalizado a través del sistema de bienestar. No por ello se vio libre
Escandinavia de la resurgencia del conflicto de clases de los años setenta -asociada a la situación de
pleno empleo en toda el área OCDE (Crouch-Pizzorno, 1978)-. Cuando la crisis subsiguiente
demostró la incompatibilidad entre el empleo y las subidas salariales y de presión fiscal, Suecia
pretendió salir de ella introduciéndose en una espiral de crecimiento del empleo público -que llegó a
suponer la tercera parte del empleo total en 1985- y mayor presión fiscal, que estuvo a punto de dar
al traste con el modelo.
La salida de aquella espiral resultó precaria, como vimos, porque el precio puesto por los
sindicatos para moderar el salario fue aumentar su capacidad de control del capital a través de los

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fondos de los asalariados, y “como todavía hacen falta dos para bailar un tango” -concluía Esping-
Andersen en 1990- a ese precio los inversores suecos prefirieron no bailar, haciendo uso de su
libertad de movimiento de capitales. A modo de respuesta, los sindicatos se negaron a seguir
coordinando el sistema salarial, “devolviendo” la capacidad reivindicativa a los niveles inferiores
(Olson, 1995), lo que puso a la economía sueca al borde del colapso.
De este círculo vicioso se saldría con la integración de Suecia en la Unión Europea, porque
este nuevo reto competitivo “obligó” a los sindicatos a recuperar el rumbo neocorporatista
(Danthine y Hunt,1994), y el cumplimiento del Tratado de Amsterdam y del pacto de estabilidad y
crecimiento sirvieron de palanca para acometer en 2001 -coincidiendo con la primera Presidencia
sueca- una reforma del sistema de pensiones que significa el abandono del criterio de
desmercantilización y la adopción de una orientación estrictamente actuarial, aunque pública, con
fuerte correlación entre las pensiones percibidas y las aportaciones realizadas a cuentas individuales
de acumulación a lo largo de toda la vida laboral, reforma perfectamente comparable con la
alemana, con la peculiaridad de que esta última se complementa con la aportación voluntaria del
trabajador a un fondo privado de pensiones -fiscalmente incentivado y financiado directamente por el
Estado para los niveles de ingresos más bajos- mientras que en el caso sueco el complemento privado
es obligatorio, pero de gestión libremente elegida por el beneficiario.

2.- Los Fundamentos sociales de las economías

postindustriales y las variedades del capitalismo de
bienestar
Lógicamente esto último no estaba en el libro anterior de Esping-Andersen, ni puede estarlo
en el más reciente, porque Fundamentos sociales de las economías postindustriales fue escrito
antes de 1999. Pero por eso mismo la evolución ulterior de la realidad analizada constituye una
prueba de resistencia para el paradigma utilizado por el autor, cuyo sistema conceptual ha ido
deslizándose desde un énfasis inicial sobre la dicotomía entre mercado y desmercantilización hacia
un esquema cuya pregunta fundamental versa sobre la forma en que familia, Estado y mercado se
reparten el riesgo social, riesgo que el libro analiza desde tres perspectivas, la de clase, la de
trayectoria vital, y la intergeneracional:
A) El riesgo de clase para el destinatario principal del sistema de bienestar de la posguerra
fue el obrero de producción medio con trayectoria vital ordenada y estandarizada. Cubrir su riesgo
equivalía a resolver la “cuestión obrera” y el Estado de bienestar -en sus tres modalidades- sirvió
para convertir a los trabajadores en ciudadanos sociales. Con una estructura familiar encabezada por
un sustentador principal y un ama de casa, el riesgo principal provenía de que el varón perdiera el
empleo y la principal política de bienestar -defendida tanto por Beveridge, como por Moller, o
Roosevelt- era la política económica keynesiana, capaz de vaciar el mercado de trabajo y mantener
el pleno empleo.
B) El riesgo de trayectoria vital trataba de cubrir las contingencias de un beneficiario tipo,
cuya esperanza de vida media era en 1950 entre 8 y 10 años menor que la de hoy, lo que significaba
que cabía esperar, una escolarización media hasta los 20 años; 45 años de cotización, seguidos de
siete de jubilación del varón y prolongados por 4 o 5 de viudedad de la mujer superviviente. La
cobertura de los riesgos asociados a una trayectoria vital de este tipo no planteaba grandes
problemas, puesto que la etapa de cotización equivalía casi al doble de la de dependencia total
(infantil y por causa de vejez) del sustentador principal.

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 C) El riesgo intergeneracional se diluía en una expectativa más o menos generalizada de que
“a cada generación le iría mejor que a la anterior”, con oportunidades crecientes para los hijos de la
clase obrera de romper con el status heredado y adquirir status, ocupar empleos y adoptar modos de
vida propios de la clase media. Este tipo de riesgo se cubría a través del acceso generalizado a la
educación -incluida la superior- incorporada al sistema de bienestar mediante una generosa
financiación pública y un amplio sistema de becas (basado típicamente en pruebas de insuficiencia de
ingresos).
En la primera parte de Fundamentos sociales de las economías postindustriales Esping-
Andersen, revisa, actualiza y pone al día su teoría sobre las tres va riedades de capitalismo de
bienestar, analizando la forma característica en que cada uno de estos tipos ideales resolvió
históricamente y repartió institucionalmente la cobertura de tales riesgos, llevando el análisis hasta el
momento culminante de la década de los ochenta, en la que alcanzaron plena maduración
I.- El capitalismo de bienestar liberal fue el primero en aparecer. La concepción liberal
implica individuos autosuficientes y fe ilimitada en la soberanía del mercado; el Estado sólo debe
cubrir los malos riesgos, inaceptables para una sociedad decente. Esping-Andersen no explicita
estos conceptos, pero se refiere evidentemente al mínimo de la inviolabilidad de la persona, que en
una democracia liberal no puede ser transgredido ni siquiera en función del mayor bienestar del
conjunto de la sociedad, ya que para esta tradición intelectual las ideas aceptables sobre el bien
deben respetar los límites de la concepción política de la justicia (Rawls, 1988). En consecuencia con
ello, el régimen de bienestar liberal adopta una definición restringida y selectiva pa ra decidir,
mediante comprobaciones de medios de vida e ingresos (means-testing), quién tiene derecho a las
garantías sociales, o, por contraposición, quiénes están excluidos de ellas.
El capitalismo de bienestar liberal presenta tres regularidades empíricamente observables: 1)
Predominio de los programas de asistencia social -y del gasto relativo en estos programas respecto al
total del gasto en bienestar-, y escasa importancia del reconocimiento de derechos. 2) Política de
bienestar residual, inexistencia práctica de servicios familiares y minimización del número de
riesgos considerados sociales -definidos por el criterio de los fallos del mercado. 3) En general, el
sujeto de riesgos “aceptables” debe cubrirlos, bajo su propia responsabilidad, a través del mercado.
El Estado los considera de utilidad social y l es concede desgravaciones o bonificaciones fiscales. En
relación al número total de pensiones, la proporción que representa el número de pensiones privadas
es muy elevada, bien sean pensiones de iniciativa individual o profesional, relacionada esta última
con el peso de la afiliación sindical en los diferentes países.
II.- El capitalismo del bienestar conservador se inspiró históricamente en el estatismo
monárquico centroeuropeo, en la encíclica Rerun Novarum de Leon XIII (1891) -en los países
católicos- y en el confucianismo japonés. El principio de orientación que inspira la construcción de
este modelo de Estado de bienestar es la subsidiariedad, de modo que el Estado sólo interviene
cuando fallan las instituciones más próximas al individuo.
Las características básicas de este régimen son: 1) La segmentación, que privilegia
generalmente a los funcionarios y establece múltiples sistemas de acceso y niveles de prestaciones en
razón del status profesional, a través del fortalecimiento de los mecanismos de representación y
prestación de servicios de bienestar de tipo corporativista. 2) El familiarismo, especialmente fuerte en
la Europa meridional y en Japón, que consiste en un sistema de protección social dirigido
principalmente al varón cabeza de familia, haciendo descansar sobre ésta la responsabilidad principal
de dispensar cobertura del riesgo y cuidados de bienestar a sus miembros en circunstancias de
necesidad; una obligación que se establece incluso a través de preceptos legales. En este caso, el
Estado de bienestar no sustituye a la familia en la prestación de servicios sociales ni establece
subsidios familiares significativos, pero la situación familiar se refleja en el trato que recibe el

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cabeza de familia en el mercado de trabajo y en el sistema de bienestar, lo que refuerza la autoridad
de aquél y la centralidad de esta institución en la arquitectura social. En el trato directo recibido por
la familia, el “régimen” conservador puede llegar a resultar más minimalista incluso que el liberal,
aunque éste responda a los fallos del mercado y el conservador a los fallos de la familia. 3) El
Estado de bienestar conservador hace escasa apelación a los mecanismos de mercado en l a
prestación de sus servicios, que son asumidos directamente por el Estado o por asociaciones
voluntarias o eclesiásticas sin fines de lucro.
III.- El capitalismo del bienestar socialdemócrata fue el último en aparecer, ya que su diseño
data del decenio 1 930-1940 y no a lcanzó su perfil definitivo hasta el decenio de 1960. Sus
características son: 1) Entre 1940 y 1960 buena parte de los sistemas de asistencia social
tradicionales se transformaron en programas de reconocimiento de derechos con tendencia creciente
hacia la universalización (el último de los cuales fue el derecho de atención a todos los ancianos,
reconocido en Dinamarca en 1981). 2) Socialización global de riesgos, rechazo de los mecanismos
de mercado, elevados niveles de subsidio e igualitarismo, con escasa relación entre ingresos
laborales y prestaciones. 3) A partir de 1970 los programas clásicos de transferencia de rentas y de
sanidad pública se complementaron con amplios programas de servicios sociales y de sostenimiento
de ingresos para las mujeres trabajadoras. El libro constata también las dificultades y síntomas de
crisis que han afectado al régimen nórdico de bienestar durante el pasado decenio, para concluir
afirmando: "los estados de bienestar nórdicos pasan hoy por una mala época.... se observan
retrocesos cualitativos respecto al principio del universalismo y se está redefiniendo la noción de
solidaridad de los riesgos" (p. 110).
La evidencia empírica permite establecer una tipología alternativa basada, no ya en las
características inferidas a partir del proceso histórico de formación de cada régimen, sino en la
intensidad de los diferentes instrumentos utilizados para proporcionar bienestar y en la forma de
repartir el riesgo social a través de la regulación del mercado de trabajo, o mediante la intervención -
con mayor o menor intensidad- del Estado y la familia. En lo que se refiere a la regulación del
mercado de trabajo, los países con régimen conservador han tendido hacia una fuerte regulación
estatal; los socialdemócratas (y también Japón) hacia una regulación media (sustituida generalmente
por la autorregulación colectiva), y los liberales (con Dinamarca) hacia una regulación mínima. El
Estado de bienestar propiamente dicho es residual en los países con tradición liberal, universalista
en los socialdemócratas -con Gran Bretaña ocupando una posición intermedia entre ellos-, mientras
que en los países con tradición conservadora el bienestar lo proporcionan los denominados sistemas
de seguridad social. Finalmente, la familia desempeña un papel predominante en los países de
tradición conservadora (aunque algo limitado en Francia y Bélgica), mientras que los de tradición
liberal y socialdemócrata resultan escasamente familiaristas.
En cambio, Esping -Andersen rechaza la necesidad de ampliar su esquema tridimensional GH
tres nuevas variantes o regímenes, propuestos en el debate tipológico del pasado decenioD: el “cuarto
mundo” de los antípodas -o régimen de los asalariados-, el “arco mediterráneo” -o mundo sin
asistencia social, desviada hacia la familia-, R el cuarto mundode Asia Oriental -híbrido de los
regímenes liberal y c onservador. Su elección parece acertada: basta con una tipología de tres
casilleros para clasificar 18 o 20 países; otra cosa conduciría prácticamente a la descripción
individualizada. Además, cuando se habla del caso latino se suele hacer abstracción de las
diferencias en el nivel de renta per capita de los distintos países, lo que sesga el análisis, ya que, de
tomarlas en consideración, el mayor familiarismo de la variante latina podría contemplarse -con la
excepción de Italia- como una forma de aprovechar las economías de escala -a través del tipo de
unidad protegida- en la prestación de servicios de bienestar.

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3: Los ciudadanos precarios y la “última red” de protección
social
Cualquiera que sea la tipología empleada, el problema de la asistencia social mínima
garantizada a todos los ciudadanos -o derechos de ciudadanía social- requiere un tratamiento
específico, dada la multiplicidad de enfoques, umbrales de carencia, ex clusión o dependencia
establecidos y de instrumentos de acción utilizados en los diferentes países, multiplicidad que cruza
frecuentemente las fronteras de los regímenes de bienestar. El libro Ciudadanos precarios de Luis
Moreno (2000), elaborado inicialmente como parte del Foro Europeo organizado por el IUE en
1998-9 (Ferrera et alia, 2000), constituye una excelente guía en esta materia, acerca de la cual
abundan las simplificaciones y e l reduccionismo abusivo, facilitado en parte por el dinamismo
experimentado por estas políticas en algunos países, como España, a lo largo del decenio de los
noventa.
Esta rápida evolución explica que todavía a finales de los años ochenta España figurase
generalmente incluida entre los países del “régimen de bienestar mediterráneo” -descartado por
Esping-Andersen (pp. 121-7), aunque admitido por Moreno (p. 27)- caracterizado precisamente por
la inclusión de la cobertura de esto riesgos entre las funciones de bienestar de la familia y por la
práctica inexistencia de un subsistema diferenciado de asistencia social frente a la exclusión. En
cambio, actualmente la densidad de la “última red” de protección social e spañola puede
considerarse, según Moreno (pp. 57-8), situada en posición intermedia entre las de Francia y el Reino
Unido.
La asistencia social española dispone de un elevado grado de descentralización y consiste
generalmente en rentas mínimas de inserción modestas -situadas en torno al 75% del SMI, umbral
que puede considerarse como el de pobreza absoluta 2-, junto a una red cada vez más tupida y en
rápido desarrollo de servicios sociales suministrados por las Comunidades Autónomas, a las que el
artículo 148.20 de la Constitución atribuye las competencias de asistencia social, que han sido
asumidas en exclusiva por todos los Estatutos de Autonomía y transferidos los servicios a los
gobiernos respectivos, manteniendo el Estado una garantía de servicios mínimos, que se materializa
actualmente en el Plan concertado de prestaciones básicas (cuya primera versión data de 1987). Los
Ingresos mínimos de inserción se complementan con ayudas de emergencia social “finalistas no
periódicas, discrecionales y flexibles, de gestión municipal” para situaciones extraordinarias, como
protección complementaria, sustitutiva o en forma de puente mientras se accede a las prestaciones
periódicas.
Moreno define estas últimas redes de protección social como “los recursos y medios para la
provisión de unos mínimos de subsistencia e inserción a los ciudadanos que no pueden ganarlos por
sí mismos”, de modo que en unos casos se trata de servicios permanentes y en otros transitorios,
acompañándose en este último caso de servicios de formación continua, de convivencia vecinal, o de
promoción de la salud, que resultan decisivos “para la integración de los excluidos temporales que se
mueven en los estratos sociales próximos al umbral de la pobreza”. En cambio, en los casos de
incapacidad y exclusión crónica o permanente, de lo que se trata es de garantizar un nivel mínimo de
calidad de vida a partir de la constatación de la necesidad mediante procedimientos de comprobación
de recursos (p. 62-3).

2
Moreno sitúa el umbral oficial español de pobreza relativa en el mínimo familiar y personal (MPF)
exento en el IRPF (Ley 40/98).

Página 57
 Junto a este núcleo esencial de la asistencia social de tipo “moderno y desarrollado” Moreno
señala la existencia de un conjunto de actividades -como las ayudas familiares, la solidaridad
comunitaria, el altruismo organizado, la beneficencia tradicional o las actividades económicas no
regladas- que suelen ocupar un espacio residual, con la excepción de las instituciones religiosas de
asistencia, que desempeñan -sobre todo en la Europa del Sur- un papel intermedio entre la asistencia
de la familia y las distintas formas de asistencia pública, disponiendo de mucha mayor flexibilidad y
prácticamente nula exigencia de requisitos.
En cambio, en los países anglosajones la exigencia de la vuelta al trabajo para beneficiarse de
cualquier forma de asistencia ha dado piH a una dinámica sólo compatible con una total
desregulación del mercado de trabajo, en donde los ingresos de los “trabajadores pobres” que ocupan
los “empleos basura” se complementan a veces con subsidios asistenciales. En todo caso, la
existencia de “agujeros” en todas estas mallas sociales de seguridad elevan el riesgo de que las
situaciones de exclusión desemboquen en trampas de pobreza, que ofenden tanto más al sentido de
la decencia -o la compasión humanitaria- cuanto que no son situaciones necesariamente
irreversibles.
El capítulo segundo del libro analiza los sistemas de asistencia social en el contexto de la
tipología de los regímenes de bienestar de Esping-Andersen, transformando sus denominaciones de
políticas en geográficas (regímenes anglosajón, continental y nórdico) agregando Moreno por su
cuenta (y la de Ferrera) un régimen mediterráneo, separado del continental por una menor
generosidad de prestaciones, un mayor peso de la familia y un menor protagonismo de los agentes
sociales y las prácticas neocorporatistas, características que distan mucho de ser homogéneas y/o
exclusivas de este área geográfica, lo que hace poco convincente su clasificación autónoma.
En el sistema continental las redes básicas de protección no están ni homogeneizadas ni
estandarizadas y la selección de los beneficiarios se ha realizado siempre mediante la comprobación
de carencia de medios, aunque e n los últimos tiempos se ha avanzado mucho ha cia el
establecimiento de programas de rentas mínimas, de carácter universalista. En cambio, eQ el régimen
anglosajón, tradicionalmente estructurado a partir de principios universalistas, durante los últimos
veinte años se ha observado un deslizamiento hacia la selectividad (targeting), un aumento del peso
de los programas para aliviar situaciones específicas de riesgo y pobreza -generalmente dirigidos a
obligar a los beneficiarios a volver al trabajo (from welfare to workfare)- y últimamente con la
“tercera vía” ha aflorado una tendencia hacia el mayor protagonismo de la familia y otras formas de
convivencia comunitaria en la función de bienestar. El sistema nórdico es universalista, centraliza la
asistencia en el Estado sustentador, da prioridad a la inserción laboral y pURSorciona
preferentemente servicios asistenciales (a niños, ancianos, discapacitados, etc) antes que rentas
monetarias, aunque estas últimas son también generosas; durante el último decenio se ha introducido
la selectividad en un número creciente de programas y todos los países nórdicos han introducido
reformas que buscan la convergencia de programas y criterios con los aplicados con generalidad en el
resto del continente. Ninguno de estos países apoya la función de bienestar sobre la familia, como
corresponde a un área en donde la mitad de los hijos nacen fuera del matrimonio (el 54% en Suecia,
frente al 11% en España).
El proceso de convergencia hacia esquemas cada vez más homogéneos se percibe con toda
claridad en el caso de los países mediterráneos, que compensan su situación de “últimos llegados” al
desarrollo económico y al proceso de modernización con la ventaja del aprendizaje institucional
adquirido mediante la observación y análisis de los “excesos” cometidos por los demás (Klein,
1997), tratando de avanzar directamente hacia la zona de benchmarking, que viene a dibujar una
vía intermedia, en la que se combinan recursos de bienestar estatales, f amiliares y pr ivados,
aplicando criterios universalistas tan sólo allí donde la autonomía de los ciudadanos así lo exige

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(como la Sanidad o las pensiones no contributivas en España), evitando el riesgo de estatalización
excesiva, y descentralizando la responsabilidad y la provisión de los servicios. Como corresponde a
sociedades y economías menos diferenciadas, el peso de la institución familiar es aquí mucho más
fuerte, prolongándose en ocasiones a través de redes clientelares que existen en todas partes, pero
que gozan todavía de cierta legitimación social. Además, la inversión privada en vivienda familiar,
apoyada con amplias desgravaciones fiscales, persigue proporcionar mayor autonomía patrimonial a
la familia, dotándola de un activo con el que hacer frente a contingencias imprevisibles, reduciendo,
además, las necesidades de ingresos monetarios para los mayores. Este fuerte peso de la familia en la
provisión de servicios de bienestar dificulta gravemente la actividad económica regular de la mujer,
lo que explica los niveles mínimos de fecundidad actual, las perspectivas de crecimiento demográfico
negativo y el peso considerable de la economía sumergida (aunque probablemente no muy superior
al de los países nórdicos).
En el tercer capítulo Moreno analiza el proceso de construcción de las “mallas de seguridad”.
El punto de partida es, naturalmente la función de bienestar de la familia, a la que Moreno considera
el soporte natural de muchas de estas funciones en sociedades, como las mediterráneas, en las que
esta institución sigue desempeñando una función de vertebración social importante, como sucedía
también hasta los años setenta en otros países (en Estados Unido, por ejemplo, la proporción de
hogares compuestos por matrimonio e hijos pasó del 45% al 26% en el último cuarto de siglo). En el
análisis de las estrategias familiares de los hogares el aspecto evolutivo más sobresaliente en el caso
mediterráneo consiste en la consolidación de pautas racionales de comportamiento, orientadas por
una preferencia creciente de las mujeres hacia la actividad económica. Este es precisamente el
principal factor impulsor del cambio en las políticas de bienestar, ya que aquella opción resulta
inconsistente con el esquema de asistencia social familiarista tradicional, por mucho que en la etapa
de transición una y otra funciones hayan descansado fatalmente sobre una “supermujer meridional”
que se ha visto obligada para hacerlo a renunciar a la función reproductora, ya que el Estado sólo se
hace cargo en España -a través de las deducciones por hijo del IRPF y de otras prestaciones-
aproximadamente de la cuarta parte de los gastos anuales mínimos imputables a la crianza de hijos.
El libro examina después la función de asistencia de los diferentes poderes públicos,
haciendo énfasis especial en las Comunidades Autónomas, dado el relevante papel que juegan en el
sistema constitucional español, reforzado por el principio de subsidiariedad incorporado al Tratado
de la Unión. Un papel que fue asumido rápidamente, a finales de los años ochenta y comienzos de
los noventa, cuando todavía no existía una fuerte demanda ciudadana de asistencia social -aunque se
incluyese a posteriori en el “programa sindical prioritario”, pr esentado después de la +uelga
JHneral de 1988- , actuando de facto este elemento de la agenda política coPo mecaQismo
institucional de legitimación de unos poderes que por entonces se encontraban en la fase emergente o
de consolidación. Dada la novedad y la concurrencia y rivalidad en la presentación de resultados en
esta materia -de competencia verdaderamente exclusiva-, el proceso ha permitido desplegar un grado
de innovación “que cuestiona la imposibilidad de desviarse de los legados e inercias institucionales”
(p. 132), aunque sólo sea porque en este caso la dependencia respecto a la trayectoria pasada tuviese
escaso fundamento, dado el magro y rancio legado de la beneficencia social tradicional en España
(denominada el auxilio social” durante el franquismo).
Probablemente estaausencia de pasado” es la que hace que el proceso de elección de
objetivos, selección de instrumentos y diseño de políticas permita en el caso español observar todo el
“ciclo de las políticas publicas” -que está siendo analizado y evaluado actualmente por diferentes
equipos de investigadores3- y contrastar con abundante evidencia empírica comparativa la viabilidad
3
Para una evaluación comparativa de los servicios sanitarios en Andalucía, el País Vasco y Cataluña,
vid López-Rico (2001).

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y las consecuencias de la aplicación de cUiterios alternativos -como el de universalidad o
selectividad- a cada grupo de programas. Unos programas que se solapan y conforman el “sexto
nivel” de servicios sociales, cerrando así la malla de los cinco programas generales de bienestar -de
diseño estatal, pero de ejecución autonómica, excepto en el caso de los programas universalistas de
mantenimiento de ingresos-: los servicios de educación, mantenimiento de ingresos, salud, vivienda y
política activa de empleo. A la espera de los resultados de los programas de evaluación en curso,
parece que la descentralización institucional española no ha tenido resultados negativos en lo que se
refiere al control de las situaciones de apropiación indebida” de los servicios de protección por
usuarios desaprensivos; tampoco parece llamativo el número de ciudadanos que caen en “trampas”
de pobreza relacionada con las redes de protección, ni se dispone de evidencia que indique la
aparición de “turismo” del bienestar, riesgo asociado a la concurrencia en la oferta de servicios por
las Comunidades Autónomas, que ha actuado, en cambio, como un fuerte catalizador de la
innovación.
En el último capítulo del libro Moreno plantea la necesidad de “renovar el pacto entre
bienestar y prRgreso”, apelando a políticas consensuadas de reparto de trabajo como forma de
maximizar la capacidad de integración social de la población a través de un empleo con menor
duración de la jornada y de avanzar hacia una recomposición delagregado social de bienestar” en
el que la mayor disponibilidad de tiempo libre permita mantener la capacidad integradora de la
familia, elevar el peso de las meso-comunidades y del tercer sector altruista en la provisión de
bienestar y aumentar elcapital social”, mejorando la “salud moral” de la sociedad europea y
evitando cualquier forma de “competencia desleal” o de “dumping social”, tanto interno como en el
nuevo contexto de globalización.
Su propuesta se sitúa, como veremos, en los antípodas de la estrategia de desfamiliarización
de Esping-Andersen, para quien “repartir el trabajo tal y como hoy sH propone -sin reducir
proporcionalmente los salarios- resulta peligroso y contraproducente, porque el trabajo crea trabajo,
y menos trabajo crea menos trabajo”, mientras que repartir trabajo y salarios sencillamente no es
realista, e implantar una “renta de ciudadanía garantizada” -tanto a escala nacional como europea-
resultaría imposiblemente cara. Frente a ello, el sociólogo danés propugna minimizar el área de
acción de las últimas redes de protección maximizando la capacidad de integración social a través de
múltiples formas de empleo, estableciendo subsidios familiares generosos, subvenciones para los
salarios de los trabajadores no cualificados, aumento de los servicios sociales de atención a niños e
impedidos y liberalización de las nuevas formas de trabajo en el sector de los servicios “familiares”
(p. 230-3).

4: El cambio de contexto: Sociedad postindustrial y

sociedad del riesgo.
Pero antes de llegar a su propuesta de reforma, Esping-Andersen procede a flexibilizar su
tipología de regímenes de bienestar tratando de evitar precisamente que sirva para congelar en el
tiempo procesos históricos que son, por definición, de alcance limitado, aunque se hayan mostrado
duraderos en el pasado. Para ello, en la segunda parte de Fundamentos sociales de las economías
postindustriales analiza el impacto de los grandes cambios introducidos durante el último decenio
en las políticas económicas sobre la modificación del perfil de los riesgos presentes y futuros, para
compararlos con la situación existente en el momento en que fueron diseñados los actuales sistemas
de protección. El leit motiv de este análisis es la aparición de una tercera parte de la población
excluida de algunos de los beneficios que la sRciedad europea considera básicos, proceso

Página 60
materializado en Norteamérica en el tercio de “trabajadores pobres”, cuya aparición se imputa a las
diferencias de productividad del trabajo.
Esta segunda parte del libro comienza preguntándose: dado que la mayor parte del comercio
se sigue realizando entre países del “primer mundo”, ¢no será la globalización una simple estrategia
de competencia a la baja entre países superdesarrollados para mantener bajo control los salarios y
las condiciones de trabajo y bienestar, “forzando la mano a las vanguardias” (que en este caso son,
obviamente, los Estados de bienestar escandinavos)? 4 No hay una respuesta rotunda a esa pregunta,
pero se acepta que los hechos apuntan al cambio tecnológico como la causa más patente de la caída
de la demanda de trabajadores semicualificados, más que a la competencia de trabajadores entre el
norte y el sur. Con toda seguridad, los análisis contenidos en la segunda parte del libro resultarían
más concluyentes de haber podido disponer el autor de los últimos trabajos de Acemoglu (1999),
según los cuales la curva de demanda de trabajo norteamericana invirtió su pendiente durante los
años noventa, convirtiéndose en positiva.
El único sector que crea empleo actualmente es el de los servicios, pero los servicios
empresariales y sanitarios requieren elevada inversión en capital humano; los servicios personales
requieren elevada cualificación social o cultural, especialmente si provienen del sistema público de
bienestar social -mejor pagados y más seguros-, y los servicios más intensivos en mano de obra son
los derivados de la mercantilización de las tareas domésticas a través del mercado -que suelen ser
inseguros y mal pagados-, de modo que ninguno de ellos encaja con las características del obrero tipo
para el que se habían diseñado los sistemas de empleo y bienestar de la postguerra 5. En el Estado de
bienestar nórdico el empleo predominante es del segundo tipo, y favorece especialmente a las
mujeres. En Estados Unidos predomina el tercer tipo, con un mercado que favorece a la emigración
hispana.
En cualquier caso, el dilema de Baumol ío “mal de coste”, derivado del modelo Balassa-
Samuelson de comercio exteriorí es que muchos servicios no mejoran su productividad al mismo
ritmo que la industria y, o bien sus salarios quedan por detrás de los industriales, o su demanda de
mercado caerá, salvo que se sostenga por mecanismos de desmercantilización. En Estados Unidos la
desregulación permite que estos salarios se equiparen a su baja productividad y vacíen el mercado,
pero en Europa los mercados de trabajo son unitarios y regulados, y los salarios mínimos están por
encima de la productividad, así que su demanda disminuye. Tanto en Europa como en EE.UU. los
servicios de nivel superior (cultura) o de primera necesidad (educación, sanidad) se encuentran
subvencionados. En un caso, a través de la prestación directa y en el otro a través de la subvención al
consumidor, con prestación privada. Sólo en Escandinavia se subvenciona masivamente la prestación
directa de servicios asistenciales a las familias, que proporciona empleos ordinarios a trabajadores
con escasa cualificación pero bien pagados, financiando el coste con impuestos. En Estados Unidos,
las mujeres que trabajan compran servicios sustitutivos en un mercado secundario y barato, nutrido
de emigrantes. En Francia y España, con mercados de trabajo igualitarios e inmigración controlada,
la proporción de familias con doble ingreso es muy inferior porque el elevado coste de los servicios
de mercado no compensa en muchos casos los ingresos adicionales, y el Estado de bienestar no los
proporciona.

4
Tesis sostenida por Turner et alia en 1980a
5
Esta es probablemente la causa sociológica profunda del aumento de la violencia de género: el
varón educado para ser cabeza de familia -especialmente en el área latina-, al perder sus atributos
trata de imponerse por la fuerza.

Página 61
 Lo crucial es que no hay un modelo de sociedad postindustrial único -o es demasiado pronto
para imaginarlo. En el último capítulo de la segunda parte Esping-Andersen examina los diferentes
regímenes de relaciones industriales. No importa tanto aquí su tipificación en razón del grado de
cobertura de la regulación, sus niveles de centralización y de coordinación sindical, como los nexos
entre regulación y rigidez en el funcionamiento de la economía, dado que no cabe maximizar al
mismo tiempo la regulación ípara proporcionar seguridadí y la capacidad de adaptación económica,
y es preciso elegir una combinación entre ambas (una opción maximin). La enumeración de las
rigideces asociadas a los sistemas de bienestar europeos no es exhaustiva, pero sí sustancial: rigideces
derivadas de la existencia de garantías de ingresos, que elevan los salarios de reserva e incentivan la
permanencia en desempleo; de la existencia de salarios mínimos, que elevan los costes laborales
respecto a los de pleno empleo; rigideces salariales y organizativas derivadas de la negociación
colectiva, y rigideces incorporadas a los costes de transacción en el mercado de trabajo: costes y
restricciones de la contratación, indemnización y procedimientos de despido, etc.
Todo ello se encuentra incorporado al índice sintético de rigidez laboral elaborado por la
OCDE a mediados de los noventa, que se utiliza en los análisis estadísticos del capítulo 8 del libro,
en el que EE.UU. figura como país con menor nivel de protección y rigidez, e Italia con el mayor
(seguido de España). De estos análisis se deduce que el régimen liberal presenta la menor rigidez; en
segundo lugar se sitúa el área escandinava (con el triple de rigidez) y en último lugar la Europa
continental (con el quíntuplo). Ese mismo orden se observa al jerarquizar el binomio crecimiento
salarial/crecimiento del empleo durante la década de los ochenta: en EE.UU. el crecimiento salarial
fue mínimo y el del empleo máximo; lo contrario ocurrió en Europa, en donde los salarios reales
crecieron más y el empleo menos, ocupando Escandinavia una posición intermedia. En cambio, la
desigualdad salarial durante el decenio de los noventa ítambién máxima en EE.UU. y en otros países
anglosajonesí es superior en Europa continental que en Escandinavia, mientras que el desempleo
relativo de jóvenes y mujeres alcanza en Europa continental (excepto en Alemania, en donde el
sistema de formación dual beneficia el empleo juvenil) un índice doble al de los países nórdicos y los
anglosajones, que se encuentran en situación equiparable.
En lo relativo a la gestión del declive industrial, EEUU se distingue por ajustes de mercado
tanto en la cantidad de empleo como en los salarios menos cualificados ílo que contribuye a
mantener el empleo industrialí; Escandinavia despliega el mayor esfuerzo en dirigir desde el sistema
de bienestar la readaptación profesional de los trabajadores desplazados íincluyendo su recolocación
en el sector públicoí y la Europa Continental se distingue por máximos niveles de protección de
desempleo y por sus generosas políticas de jubilación anticipada. En síntesis, la relación de
sustitución entre rigidez derivada de la protección y crecimiento del empleo implica que con un nivel
de rigidez medio, la tasa anual de crecimiento del empleo en España habría aumentado en 0,5 puntos
porcentuales durante la década de 1980. Los principales perjudicados por esta pérdida de empleo
potencial resultaron ser las mujeres y los jóvenes. En general, el régimen liberal tiende a minimizar el
desempleo femenino; el continental europeo a aumentarlo, así como a reducir las oportunidades de
salida del desempleo, y íen el caso mediterráneoí a apelar al autoempleo; éste último apenas existe en
el régimen nórdico, que maximiza las oportunidades de escapar a la situación de desempleo.
Dejando aparte el caso americano íexcepcional por muchos motivosí la pregunta con la que
termina esta parte resulta rotunda: la diferente propensión a la creación de empleo de la Europa
nórdica írespecto a la continental, y especialmente la mediterráneaíVH debe a la diferencia de niveles
de protección, o más bien al hecho de que ésta se dirige casi exclusivamente a preservar los ingresos
del varón cabeza de familia, y por eso mismo hace un uso desmesurado de la regulación, para
convertir a aquél en parte de un mercado “interno”, aislado de la competencia del mercado de trabajo
general? Ciertamente, unos “internos” desmesuradamente protegidos dan lugar a unos “externos”
cada vez más excluidos, pero el sistema conservador en la Europa del norte compensa esto con

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elevados subsidios de desempleo y prejubilaciones, y en la Europa mediterránea la exclusión se
pretende paliar repartiendo las dos posiciones dentro de la familia, por lo que el nivel de bienestar
económico total puede no veUse reducido sustancialmente y, como éste depende de la seguridad
laboral, el votante medio prefiere ésta antes que la incertidumbre, renunciando a mayores
oportunidades de empleo y autonomía individual: esto es, la aversión al riesgo prevalece sobre la
búsqueda de oportunidades vitales. Finalmente, el régimen liberal no apela a la familia ni permite
entrar al Estado a cubrir el vacío de bienestar; en un mundo con mayor riesgo, de ello resulta mayor
desigualdad, precariedad y pobreza 6.
La tercera parte del libro examina precisamente el aumento de los riesgos tradicionales y la
aparición de nuevos riesgos que amenazan a las sociedades actuales con una segmentación profunda
entre “ganadores” y “perdedores”. Estos nuevos riesgos afectan a los tres ámbitos el mercado, el
Estado y la familia: a) el riesgo de mercado aumenta por la necesidad de flexibilidad laboral
impuesta por la globalización; por la mayor volatilidad del empleo en economías más competitivas, y
por el rejuvenecimiento de las plantillas en busca de recursos humanos con formación inicial más
intensa y de nueva planta, requerida por puestos de trabajo mucho más intensivos en conocimiento;
b) el diseño de los Estados de bienestar existentes, en los que muchos derechos de protección se basan
en el empleo, hace que el aumento del riesgo de mercado se contagie automáticamente al riesgo de
pensión y protección; c) en lo que se refiera a la familia, el riesgo aumenta como consecuencia de
uniones más inestables, lo que produce riesgos de pobreza para los niños; además, el trabajo de la
mujer pone en riesgo la atención a la infancia y la vejez, dado el elevado coste de mercado de estos
servicios.
Para Esping-Andersen la verdadera crisis del Estado de bienestar no proviene tanto de que
haya perdido apoyos en la sociedad, sino de su “excesiva popularidad”. Los estudios de opinión
pública muestran que a medida que envejece el votante medio crece el apoyo a las políticas de vejez,
al mismo tiempo que decrece el apoyo a las guarderías, a la educación y al desempleo juvenil y la
aplicación de las políticas de estabilidad presupuestaria reduce continuamente estos programas. Es
aquí donde se encuentra el talón de Aquiles del Estado de bienestar, por cuanto sin estos programas
no es posible alcanzar elevadas tasas de empleo femenino ílo que reduce la base impositiva actual
que financia el sistemaí ni es previsible que se recupere la fecundidad, en orden a garantizar un
nivel adecuado de reposición generacional, lo que amenaza su sostenibilidad a largo plazo. Puede
afirmarse que existe actualmente en Europa Occidental un consenso amplio acerca de la necesidad
de reformar el Estado del bienestar. El problema consiste en que si la reforma “representa la
estructura de riesgos tradicional, en lugar de la estructura naciente, la defensa del statu quo se
convierte en algo problemático”. Si la reforma se hace para los que ya están dentro, olvidando a los
de afuera, el régimen de bienestar europeo no sobrevivirá.
En la sociedad postindustrial existen tres cDballos de Troya íla globalización, el
envejecimiento de la población y la inestabilidad familiarí que están desplazando el riesgo desde las
edades superiores hacia las edades más tempranas de la clase adulta. La tercera parte del libro de
Esping-Andersen sostiene la tesis de que el mercado de trabajo y la familia no están en condiciones
de cubrir estos riesgos, sino que ambas instituciones emergen ellas mismas como catalizadoras de
riesgo, cuya cobertura requiere un mayor acceso a servicios sociales. La salida de la mujer al
mercado de trabajo es el mejor vehículo para compensar la disminución de ingresos de los hogares íy
en el caso de las familias monoparentales, de escapar a la pobrezaí, pero esto sólo resulta factible si

6
En EE.UU. un 6-8% de la población sigue en estado de exclusión y pobreza, incluso tras el rápido
crecimiento del último decenio, con tasas de desempleo del 4Β5% (Freeman, 2001).

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la disponibilidad de servicios sociales y e l reparto de tareas en el propio hogar le permite
compatibilizar trabajo y familia.
En relación a los nuevos riesgos de mercado, algunos ejemplos ilustran el carácter no lineal
del progreso en la lucha contra la pobreza y la exclusión en las sociedades más adelantadas, situación
que afecta especialmente al régimen de bienestar liberal. Por contraposición a la Europa continental í
en donde la mayor incidencia de situaciones de pobreza y exclusión se produce entre los jóvenesí en
EE.UU. no se trata sólo de una situación relacionada con la edad: el 26% de la población laboral
percibe salarios inferiores a 2/3 de la mediana salarial (frente a un 5% en Suecia), y el 27% (25% en
Gran Bretaña) de las familias con hijos pequeños viven por debajo del umbral de pobreza ídefinido
por disfrutar de una renta inferior a la mitad de la mediana ajustada de la renta familiar (frente a un
3% en Suecia).
En el continente europeo la probabilidad de escapar a la trampa de bajos salarios es el doble
que en EE.UU, y lD de escapar a la pobreza, 5 veces superior. El 1 4% de los pobres
norteamericanos permanece en tal situación más de tres años; en Francia y Alemania, el 2%. En
EE.UU. Los blancos pobres tiene un 30% de probabilidades de permanecer en tal situación entre 5 y
diez años; los negros, un 50%. Todo indica, pues, que la situación de “equilibrio sin trabajo para los
de baja cualificación” no es sólo un problema de las “economías coordinadas”, como sostiene
Soskice (1994), sino que afecta también a las de mercados desregulados, aunque en este caso el
fenómeno deba r elacionarse c on la saturación de oferta de trabajadores jóvenes con elevada
cualificación (Acemoglu, 1999). Este es el principal problema de cara al futuro, ya que, si bien el
desempleo juvenil ha caído en todas partes durante los años 1990, han aumentado enormemente los
riesgos de desempleo para los no cualificados, así como el riesgo de pobreza para las familias con
hijos.
El final de la tercera vía escandinava ítodavía recienteí ha visto elevarse las cifras de
desempleo, aunque sin llegar a las de la Europa continental, pero ello no a acabado con el
igualitarismo, que se ha reforzado, por ejemplo, en lo que se refiere a la disminución del problema de
permanencia en desempleo. De ahí los bajos índices de histéresis del paro y la escasa discriminación
juvenil, a lo que se añade un sesgo especialmente favorable del mercado de trabajo en favor de las
mujeres. Esto se atribuye a que el 2,5% de la población juvenil participa en programas de política
activa de mercado de trabajo, y e l 6 % de la población activa total participa e n planes de
capacitación. En Dinamarca, los jóvenes no suelen percibir subsidio de desempleo más de tres meses
sin que se les llame a cursos de formación o a programas de trabajo subvencionado.
La Europa continental ostenta las tasas mas elevadas íaunque descendentes durante los
noventaí de desempleo juvenil. Los j óvenes desempleados europeos (entre 20 y 29 años) se
encuentran en una situación especialmente desasistida en Francia e Inglaterra porque en estos países
el Estado de bienestar (residual, o sesgado en favor de los “internos”) no se complementa con una red
de seguridad familiarista, mientras que en los países nórdicos reciben subsidios (que benefician en
Dinamarca al 80% de los parados jóvenes). España e Italia sólo subvencionan al 11% de sus
parados jóvenes, que dependen, sin embargo, de su familia y viHnen a disfrutar de una renta
personal equivalente al 75% de la renta familiar. La contrapartida entre el norte y el sur es clara: en
Dinamarca, en donde el 92% de los jóvenes viven con independencia, el 40% de los desempleados
jóvenes son padres; mientras tanto, en Italia el 81% vive con su familia y no tiene hijos. En el caso
latino se detecta incluso un fenómeno de elevación del denominado “salario de reserva” ya que la
fuerte intensidad de la red de cobertura familiar hace que, además de la renta monetaria, para atraer
a los jóvenes el mercado de trabajo tenga que compensar también el coste de la pensión completa
que reciben de su familia en forma gratuita.

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 El otro gran caballo de Troya es el del aumento de los riesgos familiares, evidente también
para el régimen nórdico de bienestar, ya que el 15% de los divorcios escandinavos derivan en una
situación de pobreza, frente al 8% en EE.UU. Sin embargo, con carácter general, el 61% de las
familias monoparentales norteamericanas son pobres íduplicando la proporción mediaí, frente al
28% de las alemanas íel triple que la mediaí y al 5% de las suecas, cifra similar a la media porque
la combinación de subsidios acumulables en esa situación garantiza ingresos superiores al umbral de
pobreza y, sobre todo, por que la tasa  sueca de empleo de las mujeres cabezas de hogar
monoparental duplica a la de EE.UU, combinando el empleo con subsidios equivalentes al 30% de
su renta total, ya que la política de incitación al trabajo de la mujer sueca les permite conservar los
derechos de protección.
Este ha sido el rasgo más genuino del sistema nórdico, al menos hasta la crisis del decenio
de los noventa, ya que su respuesta al cambio de condiciones económicas consistió en rechazar o
retrasar el necesario ajuste, recurriendo al expediente de sustituir el empleo destruido en el sector
privado por el empleo público del sistema de bienestar. Por su parte, los continentales respondieron
retirando al mayor número de activos del mercado de trabajo íprejubilándolosí; protegiendo
mediante regulación la seguridad en el empleo de los cabezas de familia, o s ubvencionándolos
generosamente cuando caen en desempleo, y haciendo recaer sobre las familias íespecialmente en el
área mediterráneaí la función de bienestar social para los que no participan en el mercado de trabajo
o ven sus rentas negativamente afectadas por la precariedad de los nuevos empleos disponibles.
Finalmente, los países anglosajones flexibilizaron al máximo el mercado de trabajo para permitir
que los salarios cayeran hasta vaciar el mercado.
No parece que ninguna de las tres estrategias haya tenido resultados óptimos. En Europa, la
sobrecarga del sistema de bienestar resulta evidente y amenaza su sostenibilidad, de modo que la
reforma ha de hacerse por la vía de la reestructuración y la búsqueda de un nuevo equilibrio o
redistribución de riesgos entre el mercado, el Estado y la familia, ya que el peso alcanzado por el
Estado de bienestar y las perspectivas de envejecimiento de la población impiden acometer una
estrategia de reforma “paretiana”, en la que nadie pierda nada y los más desfavorecidos ganen algo,
sino que requiere adoptar el criterio igualitario de Rawls. Solo aparentemente podría afirmarse que
esta estrategia tiene suma cero ísi admitimos como criterio válido de comparación interpersonal de
utilidad una cierta aversión hacia la desigualdad flagranteí, pero es cierto que para mejorar a unos,
otros tendrían que perder algo, a no ser que fuéramos capaces de encontrar algún incentivo para
intercambiarlo por las inevitables renuncias.
El mundo anglosajón, en cambio, no presenta problemas de sobrecarga del Estado de
Bienestar, pero la segmentación, la exclusión y la anomia amenazan la estabilidad de la sociedad a
medio plazo, sin que eso parezca conmover al ciudadano medio. Probablemente allí sí cabría una
estrategia equitativa de corte paretiano íaunque intercambiando los más acomodados u tilidad
económica por mayor seguridad ciudadana y cohesión socialí, pero ese es un tipo de intercambio
heterogéneo, que no ha encontrado hasta ahora audiencia entre los votantes norteamericanos (Katz,
1996).

5: La remodelación del capitalismo del bienestar

El último capítulo del libro de Esping Andersen explora las estrategias de reforma, tratando
de encontrar una fórmula de suma positiva capaz de maximizar los apoyos y mLnimizar las
resistencias. Primero imagina los tres mundos del Estado de bienestar poblados, no por un solo tipo
de homo economicus, sino por tres tipos ideales de homines (homo liberalismus, homo familius y

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homo socialdemocraticus), junto a sus correspondientes feminae. Para simplificar su discurso, el
trio descrito por nuestro autor bien pudiera encarnarse en tres figuras histórico-literarias: Philip
Marlowe, el detective privado de Los Ángeles, individualista, insubordinado y materialista, aunque
capaz de llegar a ser altruista y sentimental, pero a iniciativa propia; Don Fabrizio, el Príncipe de
Salina, de El Gatopardo, dirigiendo, protegiendo y preservando el patrimonio y el status de su
familia siciliana a través de los avatares y los riesgos de la revolución nacional de Garibaldi, y Baden
Powell, el oficial del imperio británico fundador del movimiento boy scout, que dejó dicho en su
testamento: “mantente
siempre listo
para vivir feliz y para morir feliz... y recuerda que la forma
real de ser feliz es hacer feliz a los demás”.
Pues bien, pretender reformar los estados de bienestar mediante fórmulas de laboratorio, sin
tener en cuenta la “dependencia de trayectoria” de estos pesados complejos institucionales sería tan
ilusorio, viene a afirmar el último capítulo del libro, como pretender poner a colaborar y a correr
peripecias juntos a Malowe, Salina y Powell. La frase textual es: “Cualquier proyecto de reforma
está condenado a pecar de ingenuidad ...., a menos que resulte compatible con la práctica actual de
los regímenes de bienestar” (p. 223). Pero al dar el salto desde los Estados hacia los homines del
bienestar, el debate sociológico se abre de forma sutil hacia un razonamiento en el que caben las
teorías de la acción y la decisión social cuyo punto de partida es el comportamiento de los individuos
y los hogares, y no sólo las fuerzas colectivas y los grupos, que sustentan las teorías del poder y los
“mundos” del bienestar.
”Es preciso que todo cambie para que todo siga igual”, afirmaba Don Fabrizio de Salina
del sistema político predemocrático. “Es preciso que los empresarios echen a correr, para permanecer
en el mismo lugar”, afirmaba Joan Robinson en relación a la carrera del crecimiento y la inversión
en las economías modernas. “Es precisa una mayor desigualdad ísalarialí si nuestro objetivo es
restaurar algunas igualdades íy especialmente, la vuelta al pleno empleoí”, afirma Esping-Andersen
en relación a las perspectivas del Estado de Bienestar, oxímoron que coincide con la afirmación de
Assar Lindbeck (1995) según la cual el Estado de bienestar sólo puede sobrevivir si recupera la
ética fundacional de autolimitación en su uso y ciertos estímulos e incentivos que emanan de una
cobertura incompleta de los riesgos vitales allí donde la acción individual resulta determinante.
El principal caballo de Troya del siglo XXI es el envejecimiento de la población, que viene a
combinarse con un tipo de familia más inestable. En la Europa del sur, las viejas pautas de bienestar
familiar se descomponen, como consecuencia de la demanda de independencia económica por parte
de lDs mujeres y/o de su aspiración a complementar los ingresos del hogar en un contexto de
mercados de trabajo mucho más volátiles e inseguros. Una y otra chocan, a su vez, con la difícil
compatibilidad entre la salida de la mujer al mercado de trabajo y la escasa oferta de servicios de
atención a niños, ancianos y personas necesitadas de cuidados de larga duración, tradicionalmente
cubiertos por la familia (vale decir, por la mujer, dado el limitado reparto de tareas en el seno de la
familia), de modo que la respuesta al conflicto entre aspiraciones y restricciones consiste en el
descenso de la nupcialidad y, sobre todo, la baja fecundidad. Y baja fecundidad significa en primer
lugar perspectivas de descenso de la base de cotizantes de los sistemas de bienestar a largo plazo. Por
ahí es por donde puede encontrarse una posibilidad de intercambio paretiano: daGa la elevada
aversión al riesgo de los europeos y OD prolongación de su esperanza de vida, cubrir el riesgo
demográfico podría ser el leit motiv de un nuevo contrato social para reformar el sistema de
bienestar.
Los mercados de trabajo en toda la Europa continental íy, especialmente, mediterráneaí se
mueven en un círculo vicioso: la regulación fuertemente garantista de los que están dentro
(mayoritariamente, varones adultos) no iPpide los ajustes de empleo obligados por la mayor
concurrencia, pero limita su crecimiento y aumenta el nivel de precariedad en la periferia del

Página 66
mercado de trabajo, cuyos puestos son ocupados mayoritariamente por mujeres y jóvenes. Además,
la estrategia de respuesta a la crisis del empleo del último cuarto de siglo en este área no sólo resulta
insostenible sino que debe dar pasos hacia atrás, ya que se basó en la reducción de la oferta de
trabajo mediante la prolongación de la escolarización íimpuesta, además, por las mayores demandas
de formación para acceder al nuevo mercado de trabajoí y las prejubilaciones, hasta el punto de que
la expectativa de duración de la vida laboral se ha reducido en diez años (situándose en una media de
35), al mismo tiempo que la esperanza media de vida a la edadtípica de jubilación (63 años) ha
aumentado en diez, hasta situarse casi en veinte años para los hombres (prolongados por otros cinco
de supervivencia de la mujer), lo que ha invertido la relación actuarial en que se basaba el equilibrio
de los sistemas de pensiones, diseñados bajo el “sistema de reparto con prestaciones definidas”.
Corregir el problema actuarial exige aumentar a medio plazo la tasa de actividad femenina y de los
jóvenes, al mismo tiempo que se prolonga la edad de jubilación de los hombres adultos; a largo
plazo, resulta imprescindible aumentar la fecundidad y los flujos migratorios. Pero esta estrategia
implica disminuir las barreras de salida de los ya instalados en el empleo, admitir una mayor
descentralización de la negociación salarial y moderar los niveles de protección, para repartir
seguridad de empleo y protección entre los de dentro y los de fuera de forma más equitativa.
Tampoco se ven libres de problemas las respuestas nórdica y norteamericana. Durante el
ultimo cuarto de siglo los nórdicos intensificaron la oferta de servicios públicos de bienestar con el
fin de externalizar al máximo el coste de la familia, la reproducción demográfica y educativa y el
cuidado de los impedidos, hasta que tales servicios alcanzaron un coste equivalente al 35% del PIB,
financiado con impuestos (más otro 5% de gasto familiar directo). En Norteamérica, estos servicios í
mayoritariamente privados, proporcionados directamente por el mercadoí alcanzan un nivel total de
gasto similar al nórdico (un 40% del PIB), pero el 30% es gasto familiar y sólo el 10% es gasto
público, financiado con impuestos. (Q Escandinavia, la fecundidad es elevada y la reposición
demográfica se encuentra asegurada, pero la presión fiscal resultaba asfixiante, lo que reducía los
incentivos y la eficiencia económica y limitaba el crecimiento. Reducir impuestos exigía reducir los
servicios y el gasto en bienestar, pero sus efectos sobre la tasa de actividad femenina ya se han hecho
notar, y probablemente afectarán también a la fecundidad a medio plazo, a no ser que los servicios
públicos sean sustituidos por servicios privados de mercado, pero para que surja una oferta
adecuada de los mismos los sindicatos tendrían que aceptar mayor desigualdad salarial, lo que choca
con una tradición igualitarista inveterada.
Es poco lo que puede decirse de NRrteamérica en materia de bienestar, a no ser que
consideremos el internamiento en prisión como una de sus formas perversas. Porque la opción
tajante en favor de la cobertura de riesgo a través del mercado implica que éste selecciona y sólo
asegura los “buenos” riesgos, dejando, por ejemplo, a 4 0 millones de americanos sin ninguna
cobertura sanitaria (ya que a una familia situada en la quintila inferior de rentas el seguro le costaría
el 18% de sus ingresos). A su vez, el segmento del bienestar profesional y de empresa, que llegó a
cubrir a la mitad de la población en 1970, cubre actualmente a un 35%, sustituyendo los planes de
pensiones con beneficios definidos en función del salario por planes con contribuciones definidas,
que equivalen a salarios diferidos con aplazamiento en el pago de impuestos, desplazando el riesgo
desde la empresa hacia el trabajador ílo que facilita su transferibilidad. En el caso norteamericano la
única perspectiva anticipable es que cuanto mayor sea la diferencia de tasas de fecundidad entre
pobres y ricos, mayor será la transmisión de desventajas asociadas a la pobreza, dada la histéresis
observada entre pobreza infantil y pobreza en la edad adulta.

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Conclusión
Probablemente la única evidencia constatada de forma generalizada en las sociedades
europeas durante el último cuarto del siglo XX es que las familias no están dispuestas a asumir por sí
solas los costes asociados a tener hijos, de modo que, si no se las ayuda, la fecundidad cae por debajo
del umbral de reposición demográfica que estas sociedades consideran aceptable, lo que compromete
gravemente a largo plazo la sostenibilidad del sistema de bienestar. Lo que sabemos con certeza es
que el coste social de tener hijos resulta bastante elevado. Pueden facilitarse directamente los
servicios correspondientes a través del sistema de bienestar, con los consiguientes problemas de
asignación, distribución y elevación de la carga fiscal, o monetizarse a través de subsidios, rentas
mínimas garantizadas (o impuestos negativos, como en Norteamerica) y dejar que las familias los
cubran en el mercado privado ílo que implica admitir cupos crecientes de inmigración con bajos
salariosí. Cabe también una combinación de estas políticas, pero lo que resulta incompatible con la
minimización del riesgo de bienestar a medio y largo plazo es la pasividad.
El libro de Esping-Andersen termina con una invitación, que es en realidad una pregunta:
“Invito a nuestros líderes políticos a forjar una nueva coalición con nuestros diversos homines, capaz
de salir del impasse provocado por el apoyo del votante medio a unos modos de producción del
bienestar que resultan ya anacrónicos”. Para forjar esa coalición no vale seguir concibiendo mundos
más o menos impenetrables de bienestar, y mucho menos jerarquizar y estigmatizar sus
características con fronteras absolutas con binomios tales como universalismo = estado óptimo
(olvidando el burocratismo, la dependencia estatalista y los abusos); familiarismo = estado ambiguo
(enfatizando la estigmatización clientelar y la dependencia, pero omitiendo su economicidad y el
autocontrol frente a los abusos), y mercado = bienestar inexistente (enfatizando la desigualdad, pero
pasando por alto su capacidad de impulsar el crecimiento y alcanzar pleno empleo).
Más operativo, en cambio, es el esquema metodológico de los homines ideales, porque
obliga a pensar la reforma en términos de decisión social adoptada por ciudadanos individuales,
aunque agrupados en razón de su grado de aversión al riesgo y de las preferencias sobre cómo
asegurarlo. Encontrar una salida satisfactoria para todos vendría a ser como conseguir que el
Príncipe de Salina pidiese a Baden Powell y a sus boy scouts que cuidasen de la seguridad y el
bienestar de su familia, y éstos solicitasen la ayuda de Phillip Marlowe íprevio contrato, con la
correspondiente cuenta de gastosí para realizar el encargo.

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Página 71
MODERNIZACIÓN Y ESTADO DE
BIENESTAR EN EUROPA
Álvaro Espina
(Versión editada de la Presentación, la Introducción y el Primer capítulo del libro Modernización y
Estado de Bienestar en España, editado por la Fundación Carolina-Siglo XXI).

RESUMEN: El trabajo enmarca la edificación del Estado de Bienestar en la teoría

sociológica de la modernización, que implica, entre otras cosas, un proceso de
diferenciación, complejización y especialización de sistemas y estructuras sociales, lo que
plantea al mismo tiempo el problema de la congruencia en su diseño y funcionamiento, como
ya señalaran los fundadores de la sociología. El Estado europeo de Bienestar se contempla
como la aparición de una estructura social especializada precisamente en el objetivo de
coherencia y cohesión social, y se examinan sus relaciones con los otros grandes subsistemas
sociales, adoptando la topología clásica de Parsons y Smelser. Este modelo se emplea para
contrastar el éxito de los modelos de primera modernización aplicados en Gran Bretaña y
Alemania con el fracaso del primer intento español. El artículo concluye con una síntesis del
segundo intento de modernización realizado por España durante el último cuarto del siglo
XX, explicándolo precisamente en términos de una combinación adecuada entre autonomía
de los grandes subsistemas sociales y una considerable capacidad de reintegración, a lo que
ha contribuido poderosamente la edificación del nuevo Estado de bienestar en un contexto
de diálogo social.
INTRODUCCIÓN: DOS “LEYES” DE LA MODERNIZACIÓN
Desde la perspectiva sociológica, la modernización consiste en un proceso de
diferenciación hacia sistemas sociales cada vez más complejos, acompañado de la aparición
de los correspondientes mecanismos de coordinación, para conseguir eficiencia mediante el
uso de la razón. Como ya señalaran los constituyentes de Cádiz en 1812, Colomer (2001) ha
constatado empíricamente la mayor eficiencia de los sistemas políticos complejos con poder
dividido, que son fruto del proceso de diferenciación en las pautas de organizar y ejercer la
autoridad política. Sin embargo, no existe un único modelo de modernización y la eficiencia
está condicionada a la coherencia de todo el proceso. De acuerdo con la observación de Ted
Gurr (1974), los sistemas políticos complejos con regímenes de poder mixto o dividido sólo
han resultado duraderos y estables en Europa. Gurr atribuyó el excepcionalismo europeo a
que esa pauta de estructuración del sistema político moderno resulta “coherente” con la
plena diferenciación y complejidad racionalizadora de los otros subsistemas sociales, fruto
del largo proceso de modernización registrado en Europa durante los últimos siglos.
En términos generales, la hipótesis de “congruencia o consonancia” entre sistemas
postula que las instituciones políticas funcionan mejor y duran más si son internamente
consonantes y si sus pautas de autoridad y reglas de estratificación resultan congruentes con
las de los sistemas e instituciones sociales adyacentes (Eckstein-Gurr, 1975), ya que la lógica
de la teoría general de los sistemas de acción exige que cada paso hacia la diferenciación
funcional se vea acompañado de la aparición de otros tantos nexos de interacción entre
sistemas que, respetando escrupulosamente la diferenciación, restablezcan la coordinación.
Por ejemplo, se dispone de considerable evidencia empírica acerca de que el proceso de
difusión del crecimiento económico moderno no es homogéneo, sino que forma “clubes” y
existe una especie de “convergencia condicional” que sólo beneficia al club de países que
disponen de entramados institucionales coherentes (Quah, 1997).

1
Página 72
1. LAS DOS LEYES DE LA MODERNIZACIÓN EN LA HISTORIA DE
LA TEORÍA SOCIOLÓGICA
La formulación de aquellas dos leyes básicas del proceso de modernización —la de
diferenciación y la de coherencia— se remonta en realidad a los fundadores de la sociología.
Herbert Spencer (1857) intuyó que el progreso social consiste en la evolución “desde lo
uniforme a lo multiforme y desde una homogeneidad incoherente a una heterogeneidad
coherente”, basada en la “cooperación voluntaria” (Espina, 2005b, p. 177). En su obra clásica
La división del trabajo en la sociedad, Emile Durkheim (1893) retomó la idea bajo la forma
de una complejización creciente de la división del trabajo entre las distintas estructuras
sociales, añadiéndole el componente cohesivo, ya que tal división requiere el avance paralelo
en el proceso de re-integración (a la que denominó solidaridad orgánica), que consiste
precisamente en la capacidad para coordinar, motu propio, las actividades en las que se
especializa cada estructura diferenciada (Smelser y Swedberg. SS: 2005, p. 10).
Sin embargo, la formulación de Durkheim era todavía demasiado frágil porque su
modelo cognitivo seguía empleando el símil organicista —como ya hiciera Spencer, por
muy contradictorio que resultase este símil con su “ley de supervivencia de las unidades
individuales,”asumida por imperativo ideológico (Espina, 2005b, p. 179) —. En el caso de
Durkheim, el organicismo hacía gravitar el proceso de reintegración sobre el desarrollo de
vínculos corporativistas entre ocupaciones y grupos profesionales (Dobbin, p. 40). Y es que
el símil organicista limita extraordinariamente la diferenciación de sistemas e induce a pensar
en términos de selección determinista, lo que resulta opuesto a la idea de experiencia
consciente —impregnada de significado— y de selección mediante elección y cálculo de
riesgo, que es la marca distintiva de los procesos sociales modernos (Luhmann, 1990, p. 26).
En cambio, el concepto de sistema, definido por Wilfredo Pareto (1916-17, §§ 2060-
2074), significa precisamente plena diferenciación de sus subsistemas componentes,
interdependencia mutua entre ellos (aunque ésta sea mucho más sutil) y suma positiva
derivada de su interacción. Paradójicamente, la biología evolucionista del desarrollo —al
fundamentar la estabilidad de los organismos en el desarrollo genético modular (propio de los
sistemas) y en la plasticidad del fenotipo— está llegando a compatibilizar de forma
extraordinariamente sugestiva la perspectiva genética de evolución adaptativa (organicista,
pero no determinista) con los análisis individualista, funcionalista y formalista/esencialista (en
el sentido aristotélico).1
Talcott Parsons (TP:1951) retomó el enfoque paretiano y dio un paso adelante al
estudiar el problema de la coordinación bajo la óptica de los “procesos de
institucionalización”, cuyo objetivo consiste precisamente en alcanzar la congruencia de
pautas de acción mediante el intercambio entre los grandes subsistemas sociales (Gerhart,
2002). Con carácter general, el punto de partida de las principales tradiciones sociológicas
—incluidas la evolucionista, la marxista y la funcionalista— es la coherencia intersistémica,
dando por supuesto que tal congruencia es un dato inherente a la propia modernidad. En el
caso de la sociología de Pierre Bourdieu (PB) —síntesis de marxismo y neofuncionalismo—,
el impulso que dirige la marcha hacia la coherencia es la lucha de individuos y grupos por
implantar su dominación en cada “campo” —definiendo a éste como estructura de relaciones
sociales con lógica propia—, siguiendo en cada caso las reglas y empleando el “tipo de
capital” característicos del mismo. De este modo, en la sociología de Bourdieu la coherencia
vendría impuesta en última instancia por la lucha por el poder, a la que el sociólogo francés
consideraba como un rasgo universal de la naturaleza humana —especialmente, la masculina

1
Véase Walsh (2006), en contraposición a la queja de Pío Baroja sobre la fisiología de su tiempo.

2
Página 73
(PB: 1998)—, tal como ha quedado configurada bajo el actual orden social a través de la
internalización de una pauta de comportamiento —a la que denominó habitus—, que cumple
el imperativo funcional de la reproducción del orden capitalista. Con ello, Bourdieu
generalizaba el concepto al que Marx había denominado “afán de explotación” de la
burguesía capitalista —encargado también de dotar de coherencia a todo el sistema—,
elevándolo a la categoría de “Principio de antropología económica”.2
Por su parte, la tradición liberal más comúnmente admitida atribuye a Adam Smith la
idea de que el incentivo del interés económico individual actúa al modo de una mano invisible
que garantiza la coherencia, por mucho que el moralista escocés la hiciera descansar, más
bien —o en paralelo con ello—, sobre la educación de los sentimientos morales (Espina,
2005c) o sobre una especie de teodicea puritana (Ramos, 2001) en la que las clases dirigentes
se comprometen a instruir a las clases subordinadas. Más modestamente, aunque con el
mismo carácter de mecanismo de cierre del sistema, Max Weber había apelado a un sutil
“deseo de reconocimiento” en las diferentes “esferas de valores” en que se mueve el individuo
moderno. De ahí es de donde Parsons tomó su motor del cambio social. En su caso, la clave
de bóveda es el individuo —definido como “sistema de la personalidad”, que actúa como
sujeto de la acción, tanto individual como colectiva–, al demandar que el sistema cultural y
de valores sea congruente con los nuevos contextos sociales en que desarrolla su agencia,
desencadenando con ello los procesos de institucionalización (TP: 1951).
En cualquier caso, a este “olvido” de un análisis sistemático acerca de los
mecanismos que producen coherencia sin merma de la diferenciación, latente en la
axiomática fundacional de todas las ciencias sociales hasta la aparición de las ciencias de la
complejidad, ha venido a unirse la práctica de las mismas, ya que la diferenciación de sus
objetos de análisis —propia de la modernización— tiene como correlato la
compartimentación metodológica en múltiples ciencias parcelarias, que trabajan
generalmente bajo el supuesto implícito de que tal congruencia sucede de modo automático y
casi determinista, cuando lo que ocurre es que tales nexos no pueden ser objeto de
observación sistemática, al no caer dentro del ámbito de competencia de ninguna de aquellas
disciplinas. E igual sucede con políticas e instituciones.
Niklas Luhman (1995) detectó la aceleración experimentada por todo este proceso a
finales del siglo XX, desencadenando la tendencia explosiva de los sistemas modernos a
subdividirse y a actuar con carácter autopoiético (o sea, a construirse y reconstruirse tan sólo
a partir de sí mismos, al modo de Hal 9000), haciendo primar el eje de autorreferencia de
cada subsistema sobre el eje de referencia externa —con relación a los otros subsistemas y al
entorno—. Luhmann (2006) terminó formulando una definición estrictamente procedimental
de la modernidad, según la cual ésta consiste en un puro proceso de diferenciación en busca
de sistemas que dispongan de una sola modalidad de operaciones, porque la herramienta
básica que define lo moderno es la técnica, y ésta no es otra cosa que una “simplificación
funcionante”. A todo ello ha venido a añadirse la “dimensión civilizatoria”, introducida por
Eisenstadt (2000) en el análisis sociológico, que extrapola aquella definición procedimental y
desvincula por completo las sociedades modernas del cuadro de valores considerado
tradicionalmente como tal —cuya función consiste en motivar al individuo “endodirigido” —,
lo que hace todavía más problemática la coherencia intersistémica moderna en el espacio
global, en donde subsisten sistemas culturales con valores habitualmente contemplados como
antimodernos –de ahí la dificultad que encuentra el “diálogo entre civilizaciones”.

2
Así reza el título de la aportación de PB a SS: 2005 (capítulo 4, pp. 75-89), extraída de PB:2000.

3
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 Aún sin apelar a profecías apocalípticas —en parte autocumplidas—, como la del
“choque de civilizaciones”, todo ello eleva exponencialmente el riesgo de incoherencia —y de
desintegración social y anomia—, algo que Ulrich Beck (1992) ha elevado a categoría
sociológica holística, bajo la denominación de “sociedad del riesgo”, para definir la época de
la globalización, en la que el subsistema político —especializado en el establecimiento de los
fines sociales— resulta ya insuficiente porque se encuentra confinado en el interior de los
estados-nación. Para Luhmann esto es así por mucho que nos aferremos, en vano, “al
vocabulario de una tradición cuya ambición consistía en definir la unidad, o sea la esencia de
lo social” (Luhmann, 1997), utilizando el significado (meaninig) —siempre contextualizado
culturalmente, asociado a la identidad del sistema— como filtro para reducir la complejidad,

4
Página 75
en ausencia del cual las identidades se confunden y la comunicación se dispersa en pura
entropía, incapaz de penetrar en la mente del sujeto a través del proceso cognitivo, con el
consiguiente riesgo de autismo (o autopoiesis); y, recíprocamente, los sujetos se encuentran
incapacitados para producir comunicaciones válidas dentro del sistema (NL, 1990).

No sorprende, pues, que la sugerencia de Parsons y Smelser (PS: 1956) en favor de

analizar específicamente todas estas interacciones con ayuda de su modelo —denominado
AGIL— no tuviera eco hasta la segunda mitad de los años ochenta y no haya alcanzado plena
madurez hasta comienzos del siglo XXI, como pone de manifiesto la tercera parte de la
segunda edición del Manual de Sociología Económica de Smelser y Swedwerg (2005), que
versa precisamente sobre la proliferación de conocimiento sociológico en las “intersecciones
de la economía” con el Estado —tanto en sentido general, como en el de Estado de
bienestar—, el derecho, la educación, la religión, la tecnología, el medio ambiente, y las
sociologías étnica y de género —que estudian los mecanismos de segregación social—.
Además, la segunda parte de la obra sitúa a las instituciones en el núcleo mismo del sistema
económico, de acuerdo con la propuesta original de Parsons y Smelser, que contemplaba la
economía y la sociología como partes de la teoría general de los sistemas de acción,
propuesta que ha terminado adquiriendo carta de naturaleza también en la investigación
económica más reciente (Bertocchi, 2004), particularmente en el ámbito de la economía del
crecimiento (Aghion-Durlauf, 2006), proceso típicamente moderno en el que se registra un
cuadro especialmente complejo de acciones y retroacciones entre las estructuras sociales y el
propio crecimiento económico (Bourguignon, 2004), que hay que tomar en consideración a la
hora de diseñar políticas, ya que en muchos casos el éxito o fracaso de las mismas depende de
su interacción “blanda” con otras políticas e instituciones, y para ello unas y otras deben ser
congruentes.
La inquietud acerca del carácter problemático de la coherencia, que ahora sobresale
como riesgo proyectado hacia el futuro, puede retrotraerse también hacia el pasado, bajo la
forma de hipótesis explicativa del fracaso de algunos procesos de modernización, y muy
notablemente del español, que a estos efectos puede contemplarse como prototipo de un
modelo más general —al que a veces se denomina latino—, especialmente relevante para la
problemática del crecimiento moderno en América Latina. Porque la evidencia acumulada en
el estudio de los procesos de modernización indica que la coherencia entre sistemas sociales
diferenciados constituye, ciertamente, un requisito para que el proceso de modernización
culmine con éxito; pero se trata de una condición necesaria que sólo resulta constatable ex
post facto. Nada autoriza, sin embargo, a considerarla como un axioma o prerrequisito ex
ante, de cumplimiento inevitable, por mucho que éste sea un rasgo observable en todos los
procesos de modernización consumados.
Por el contrario, si la coherencia entre sistemas diferenciados es el eslabón perdido de
la modernización y el desarrollo económico, éste vendría a ser el principal factor
discriminador entre los casos de éxito y de fracaso en tales procesos. Con la peculiaridad
añadida de que, bajo tal supuesto, la incoherencia sería una variable prácticamente
inobservable cuando la muestra seleccionada incluye sólo casos de éxito, dado que tal
muestra no incluirá ningún caso de incoherencia intersistémica —cuya observación requiere
una teoría y una consideración específicas—. La sociología económica, por su parte, viene
imputando la causa del éxito de la economía capitalista a la “incrustación” (embeddedness)
de las instituciones sociales en el funcionamiento económico, como sucede por ejemplo en los
trabajos incluidos en Hollingsworth y Boyer (1997) o en los de Tzeng y Uzzi (2000), en los
que esta modalidad de coordinación se materializa en la formación de redes que operan desde
el ámbito microsociológico al ámbito global, con la paradoja de que a partir de cierto umbral

5
Página 76
de densidad, en lugar de ser eficiente la incrustación resulta disfuncional (Uzzi, 1997 y 2000).
En otros estudios, el mismo concepto sirve para actualizar el concepto de cohesión y
solidaridad estructural de Durkheim, como hacen Moody y White (2003). En general, la
tradición sociológica explica los nexos intersistémicos apelando a las cuatro categorías
básicas que acabamos de mencionar: instituciones, poder, cognición e incrustación en redes
(Dobbing 2004). La literatura sobre el capital social —considerado como complemento del
capital humano y del capital físico— hace descansar esta tarea de reintegración sistémica
sobre la dotación de facultades relacionales en los individuos, especialmente en su capacidad
para participar en redes (de forma activa o pasiva, familiar o de amigos), para otorgar
confianza (a los otros o las instituciones) y para el compromiso cívico (moral o político).3
En todo caso, las reglas del método comparativo de demostración de la causalidad
exigen que la condición causal esté allí donde aparecen sus efectos y que no esté allí donde
no aparecen, lo que requiere examinar tanto casos expuestos como no expuestos a tal factor
(Dobbin, p. 29); y, a la inversa, casos en que no aparecen sus efectos hipotéticos, para
comprobar que el factor no está), de modo que en orden a contrastar la hipótesis de que la
coherencia es condición sine qua non para la modernización es necesario analizar casos en
que el proceso de modernización fracasó, compararlos con casos en que tuvo éxito, y explicar
los factores diferenciales.
Siguiendo la sugerencia de Gerhart (2005), ese es el ejercicio que propongo en la
obra Modernización y Estado de Bienestar en España (Espina, 2007), que hace énfasis, no
tanto en la lógica del funcionamiento interno de cada subsistema, como en los efectos del
mismo sobre los demás —tanto en el primer intento, saldado en fracaso, como en el segundo,
culminado con éxito—. En ese ejercicio utilizo el esquema funcionalista de Talcott Parsons
y Neil Smellser (1956) a modo de mapa para ordenar el análisis y para evaluar el desempeño
del sistema social resultante del proceso de modernización. Como es bien sabido, Parsons y
Smelser descompusieron el sistema social en cuatro grandes subsistemas diferenciados, cada
uno de los cuáles cumple un imperativo funcional esencial: el sistema político establece los
fines y metas sociales en cada contexto específico (G); el sistema económico cumple el
imperativo de adaptación (A), en orden a administrar los recursos escasos y disponer de
nuevos recursos instrumentales, asignándolos a la consecución de los objetivos individuales
y las metas sociales; el sistema cultural, científico, de valores e incentivos mantiene las
pautas normativas de socialización —definitorias o latentes en el propio sistema social (L) —
y las motivaciones individuales que condicionan la innovación, y el sistema normativo legal y
de administración de justicia hace posible el funcionamiento integrado de todo el sistema (I),
adjudicando derechos y obligaciones y garantizando el cumplimiento de los contratos
(Parsons, 1961, pp. 36-41; Smelser-Swedwerg, 2005, p. 14).
A partir de la propuesta de Parsons y Smelser he especificado un cuadro sencillo de
variables para llevar a cabo el análisis comparativo del proceso de modernización. Los cuatro
subsistemas AGIL que figuran en el Diagrama I están relacionados entre sí —a su vez— por
cuatro mecanismos societales básicos: Instituciones, redes, poder y cognición (Dobbin, 2004,
p. 7), representados en el diagrama mediante flechas que relacionan cada subsistema con los
demás. Estas variables se refieren a los rasgos fundamentales o características distintivas de
cada subsistema. El subsistema político se define por las pautas históricas de ampliación de
los derechos de voto, los mecanismos de selección y cooptación de las elites emergentes, la
estructura institucional del poder y la sede de control del poder ejecutivo, las reglas

3
Esta dotación es elevada en Europa, especialmente en Escandinavia. Véase Von Oorschot et al.
(2006).

6
Página 77
electorales, y la topología de la concurrencia política (esto es, la mayor o menor tendencia
hacia la polarización por los extremos o a la concertación por el centro).

Para el subsistema económico las variables son: la orientación hacia el mercado, el

modelo y el cumplimiento de las obligaciones fiscales, el valor económico prevaleciente y las
pautas de competencia. Para definir al sistema jurídico identificamos la familia a la que
pertenece el sistema legal, el criterio básico de legalidad, los resultados alcanzados y el grado
de predecibilidad de las decisiones judiciales. Finalmente, el sistema cultural se define por

7
Página 78
una gama mucho más variada de rasgos, de las que el diagrama selecciona el posicionamiento
del sistema de valores a lo largo del eje individualismo/holismo, las pautas de escolarización,
la pauta de adquisición de capacidades (que adopta como variedades el modelo de capital
humano, el modelo de recursos humanos o fórmulas mixtas), la religión, y el
posicionamiento respecto a las orientaciones de ideas y creencias: el eje que diferencia a las
ideologías según el grado de axialidad, mundanidad y/o racionalismo, y el que diferencia a
los sistemas de conocimiento según la polaridad positivismo-empirismo versus historicismo-
institucionalismo.

En los Diagramas I y II figura un quinto subsistema —el de bienestar social (SBS) —

que no forma parte del sistema cuatripartito de Parsons y Smellser porque, en puridad, sólo
puede hablarse de él refiriéndose a Europa (Freeman, 1995), en donde ha tenido lugar un
proceso de diferenciación adicional, que dio origen a este nuevo subsistema funcional,
especializado en el cumplimiento del imperativo de cohesión social. Aunque el análisis
pluralista norteamericano interprete que este rasgo del sistema social es más bien indicativo
de un cierto retraso en el proceso de diferenciación europeo, fue John T. Dunlop (1958) quien
apeló a la necesidad de una quinta pieza —limitada en su formulación al subsistema de
relaciones industriales— para gobernar el conflicto distributivo, consustancial a las
economías modernas. Otras características distintivas indican que el Subsistema de bienestar
es un rasgo que identifica la variedad europea del proceso de modernización (Groot et al.,
2004), lo que implica su conversión en derechos subjetivos y su plena articulación jurídica,
frente al excepcionalismo norteamericano en esta materia (Skrentny (2006).
Por esta razón, he ampliado el modelo AGIL, para incluir en el núcleo mismo de la
problemática de la coherencia el Sistema de bienestar social, especializado precisamente en
la función de cohesión —o sea, en la “solidaridad orgánica” a la que se refería Durkheim—.
Las variables que sirven para definirlo son, por un lado, las utilizadas por Esping-Andersen
(1993, 1999) en su conocida tipología tridimensional (tipo de riesgo, cobertura, orientación
hacia el empleo y regulación laboral), a las que se añaden las del “sistema de relaciones
industriales” –definido por las variables “grado de centralización” (Calmfors, 1994) y por el
nivel de afiliación sindical u otras modalidades de representación laboral (Freeman, 2005).
La preocupación por los mecanismos de reintegración de esos cinco subsistemas se
observa actualmente en el conjunto de la ciencias sociales, cuya topología (recogida de forma
tentativa en el Diagrama II) ha ido creciendo para acompasar su paso al de la diferenciación
de sistemas sociales, acentuando en la etapa más reciente las disciplinas relacionales,
emanadas en primer lugar desde las propias ciencias parcelarias (como el “Análisis
económico del derecho” —Law & Economics—, el “Análisis de políticas públicas”, la
“Teoría de las finanzas” o la “Economía de la innovación y el conocimiento”), pero se
manifiesta con especial claridad en el amplio desarrollo alcanzado recientemente por las
áreas de conocimiento cuyo objeto es precisamente el Sistema de bienestar social, sobre el
que recae el objetivo de cohesión, y en la emergencia y pujanza de tres disciplinas
típicamente relacionales o de coordinación: la Sociología Económica —con la teoría de la
elección racional— (Smelser-Swedwerg, 2005), el Neoinstitucionalismo (Brinton-Nee, 2001)
y la Sociología Política, cuyo primer manual de carácter comprensivo parte precisamente de
la necesidad de cambiar el rumbo desde la diferenciación del trabajo teórico hacia la
integración y la síntesis del conjunto de áreas recogidas en este diagrama (Janoski et alia,
2005, p. 2).

8
Página 79
2. DOS MODELOS DE ÉXITO EN LA MODERNIZACIÓN TEMPANA:
LOS CASOS INGLÉS Y ALEMÁN —Y LA REFUNDACIÓN DEL
ESTADO DE BIENESTAR EN SUECIA.
Las ciencias sociales especializadas en cada uno de los cinco grandes subsistemas,
representadas en el Diagrama II, han tratado de identificar tipos ideales en el proceso
histórico de diferenciación estructural, a la luz del grado de especialización funcional, de las
características distintivas en su configuración y de la dinámica de interacción entre cada uno
de ellos. Por ejemplo, al analizar las estrategias para ampliar los derechos de voto hasta llegar
al sufragio universal, Colomer (2001) identifica tres modelos de instituciones políticas: el
Anglosajón, el Latino y el Alemán o nórdico. El primero persiguió la estabilidad concediendo
estos derechos primero sólo a los más ricos, ampliándolos después paulatinamente y evitando
dar saltos bruscos hacia nuevas mayorías; controlando indirectamente el sistema de partidos
mediante la aplicación sistemática de reglas electorales de mayoría relativa a una sola vuelta,
en las que el ganador gana todo -lo que, paradójicamente, suele aconsejar a los contendientes
políticos competir por el centro y en la práctica reduce a dos el número de contendientes
efectivos-, y priorizando la centralidad del Parlamento como sede de la democracia
representativa y del control del ejecutivo, hasta un grado que ha impedido hasta hoy adoptar
una Constitución, ya que ésta tendría que limitar sus poderes (Ascherson, 2006, 2007), como
se puso de manifiesto en el trasplante revolucionario del modelo a Norteamérica, que planteó,
según Graham Sumner, la disyuntiva Democracia versus Constitución (Espina, 2005d).
En los modelos latino y de Europa oriental, en cambio, las oligarquías tradicionales -
mayoritariamente antiliberales y antidemocráticas- mostraron una gran renuencia a ampliar y
respetar los derechos políticos, resistiendo los cambios, tratando de marginar a los recién
llegados y obligando a las élites emergentes a acceder al poder por vías ajenas al sistema
institucional (hasta el punto de autoconsiderarse como únicos titulares legítimos y
“propietarios” del mismo). Cuando éste se derrumbaba, la oposición revolucionaria ampliaba
de repente el electorado, mayoritariamente analfabeto, que era presa fácil para los mensajes
políticos mesiánicos, lo que otorgaba una considerable prima a las posiciones extremas en el
juego de concurrencia política dentro del nuevo sistema. En el caso de la II República
Española, además, la regla mayoritaria favoreció desmesuradamente al candidato ganador en
cada distrito, aplastando a la minoría independientemente de los votos conseguidos, lo que
premió a las estrategias frentistas y permitió al frente perdedor en votos alzarse con la
victoria en escaños, restándole legitimidad. Consecuentemente, en el modelo latino los
derechos se consideraron indivisibles, encontrando su fundamento en la proclamación
revolucionaria de los mismos. Y como muchas de estas revoluciones produjeron caos o
emplearon el terror, los movimientos pendulares y la interrupción periódica del proceso de
edificación del nuevo sistema social resultaron inevitables, siguiendo la pauta de “desarrollo
antagonista” de Albert Hirschman (1992), porque, en ausencia de una actitud anticipativa de
cooptación gradualista de las elites emergentes hacia el centro del sistema político, la
amenaza revolucionaria actuó como motor único del cambio evolucionista (Espina, 2005a).
Casos muy similares han proliferado en el pasado y el presente de América Latina.
En el modelo alemán, extendido después a los países nórdicos, fue la derecha quien
lideró el proceso de generalización del derecho de voto —como sucedió también en el
modelo anglosajón—, pero optando en este caso por crear un electorado masivo de forma
repentina, obligando enseguida a las nuevas elites a competir dentro del sistema político.
Como contrapeso a la inestabilidad inherente a tal irrupción, el poder ejecutivo del Canciller
—que dirige el Ejecutivo— no fue controlado por la cámara baja, sino por la segunda cámara
(Bundesrat), cuya composición no provenía del sufragio directo, sino que era básicamente

9
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representativa de los poderes territoriales —al igual que sucede actualmente con el Consejo de
la UE, que nombra a la Comisión Europea—. Junto a ello, la estabilidad se vio favorecida,
primero, por una regla electoral de mayoría absoluta con segunda vuelta electoral —e
introduciendo el sistema proporcional, en la República de Weimar—, lo que abocaba a la
concurrencia por el centro político y a la formación de coaliciones multipartidarias.
Sin embargo, por mucho que el papel de las instituciones y del subsistema político
resulten cruciales para el proceso de modernización —especializado como está en la
definición de fines colectivos y en los mecanismos formales de acceso y ejercicio del poder
(junto a otros mecanismos mucho más difusos)—, sería injusto atribuirles la responsabilidad
principal del éxito o fracaso en el intento de construcción del sistema democrático, porque
esos mismos tipos ideales o modelos históricos los encontramos también en el proceso de
diferenciación funcional de los otros tres subsistemas, como enseguida veremos. Además, los
tres modelos de sistema político se corresponden, aunque con ciertas variantes, con los “tres
mundos del Estado de Bienestar” de Titmus (1974) y Esping-Andersen (1993): el
minimalista-residual británico —universalista— y el de aseguramiento continental,
subdividido, a su vez, este último en una rama latina, que conservó largo tiempo su
corporativismo original, mientras que el sistema alemán avanzó más rápidamente hacia la
generalización. Su plena universalización —combinada con el sistema francés de gestión del
conflicto industrial— daría lugar en los años treinta al modelo socialdemócrata sueco
(Ashford, 1986), compartido por los países nórdicos.
Los nexos entre ambos sistemas son notables. Resulta muy difícil, por ejemplo,
explicar la estabilidad de los sistemas sociales nórdicos —y del propio sistema alemán,
aunque interrumpida esta última por los latigazos del nacionalismo totalitario— sin apelar al
mortero cohesivo de los sistemas de bienestar universalista (o socialdemócrata) y
bismarckiano (o corporativista, con cobertura amplia), respectivamente —cuya adopción
sirvió, inicialmente como contrapartida a la expulsión del partido socialista del sistema
político entre 1878 y 1890—. Y lo mismo sucede con la contribución de los arreglos
neocoporatistas entre el subsistema político y el de relaciones industriales a la superación de
las grandes crisis y a las transiciones democráticas en el continente europeo durante la
segunda mitad del siglo XX (Schmitter-Grote, 1997). Pero, aún sin referirse a ese quinto
subsistema —que no forma parte del modelo AGIL originario—, las características de los tres
modelos de comportamiento político se corresponden casi perfectamente con los rasgos
diferenciales en la formación de los otros tres subsistemas del mapa funcionalista genuino: el
económico, el legal y el sistema cultural-motivacional. Ahora bien, en lo que sigue, en lugar
de razonar a partir de tipos ideales he preferido, adoptar el criterio de análisis de casos
individuales, dado que la agrupación por racimos de países de un conjunto de variables tan
complejo (del orden de veinticinco) obligaría a un grado de simplificación abusivo, lo que
explica el desplazamiento observado recientemente en múltiples ámbitos de la sociología
política desde la obsesión por la contrastación empírica de modelos taxonómicos hacia la
interpretación de casos específicos y el análisis comparativo (Janoski et alia, 2005, p. 3).
Ésto resulta especialmente necesario en el análisis de la realidad actual y prospectiva, para la
que no se dispone todavía de evidencia relevante (Hicks y Esping-Andersen, 2005, p. 524).
No obstante, es notorio que los casos inglés y alemán resultan en buena medida
característicos de dos modos paradigmáticos y casi diametralmente opuestos de afrontar la
modernización (compartidos por otros países). En el primero, el motor incuestionable del
proceso es el mercado y la iniciativa individual; en el segundo, la asociación entre esta última
y el Estado, con un amplio margen para la iniciativa estatal y/o corporatista. Desde el punto
de vista económico, ambos resultaron extremadamente eficientes, de modo que no caben
conclusiones monistas (Dobbin, 2005, p. 45.). Por su parte, el caso español presenta

10
Página 81
características en cierta medida extrapolables al “modelo latino”, como veremos. Desde la
segunda posguerra se viene registrando una tímida convergencia entre los dos primeros, que
sólo se acelera con la llegada de la UE (en el sentido de una plena diferenciación de sistemas),
ahora ya sí con la participación de España.

En el modelo inglés, el sistema económico individualista y librecambista, con amplia

autonomía respecto al sistema político —aunque con una fiscalidad extremadamente eficiente
y equitativa (basada en la implantación temprana del income tax) —, consiguió
históricamente el máximo grado de eficiencia adaptativa y competitividad, lo que explica, en
parte, el papel escasamente relevante del sistema de bienestar en la corrección de los
resultados distributivos, la escasa regulación de los mercados y el librecambio. Ambos
sistemas interactúan con un sistema legal evolutivo (la Ley Común, basada en la

11
Página 82
jurisprudencia y el precedente), capaz de maximizar la seguridad jurídica a largo plazo y los
derechos de propiedad, en paralelo con un sistema cultural y de valores claramente empirista,
individualista y utilitarista (de inspiración darwinista).
El caso inglés es el modelo canónico sobre el que se edificó la economía política
clásica —que parte del axioma de la autonomía teórica total del valor económico, que
Malthus definió en función de la utilidad— y el denominado modelo pluralista en la teoría de
la acción colectiva de diferenciación social —frente al modelo corporatista continental—. En
muchos aspectos, además, es el que ha resultado triunfador por el proceso de selección
evolucionista de los dos últimos siglos, por lo que sus principales características son
consideradas actualmente como rasgos distintivos del sistema social moderno, aunque no
fuera así en sus orígenes, en los que el modelo hubo de competir con la propuesta alternativa
de modernización centroeuropea, que durante un tiempo tuvo ciertas probabilidades de alzarse
con la victoria (Espina, 2005a, p. 32).
En el polo opuesto se encuentra precisamente el modelo alemán, con su variante
japonesa (Morck et al. 2007), en donde el sistema económico siguió una pauta de cooperación
con el Estado, cuya intervención proactiva se constituyó en motor del cambio económico,
proporcionando una masa abundante de bienes públicos, externalidades (recursos humanos,
infraestructuras materiales y científicas, y demanda para la industria pesada naciente), e
incluso orientación y dirección, haciendo jugar al Estado un papel determinante en la
orientación de la política industrial. Todavía actualmente algunos de sus rasgos reaparecen en
la variedad de capitalismo denominada “economía coordinada de mercado” —frente a la
variedad denominada “economía libre de mercado” (Hall-Soskice, 2001).
Con anterioridad al colapso del sistema durante el primer tercio del siglo XX, el
cuadro alemán de relaciones intersistémicas entre política y economía resultaba coherente
con un sistema jurídico estatista, con ley civil, pero al mismo tiempo idealista —con fuerte
autonomía, basada en principios— y con una considerable impronta jurisprudencial, de
inspiración romanista, que facilitaba su adaptabilidad y predecibilidad, y con un sistema
cultural en el que los valores individualistas se subordinaban a los nacionalistas y estatistas.
El historicismo sistemático, común al sistema jurídico y al conjunto de las ciencias sociales en
la Alemania del siglo XIX, reforzó el carácter fuertemente dependiente de su propia
trayectoria, como base empírica común a todos los institucionalismos —lo que los hace
hipersensibles al problema de la coherencia entre sistemas—. El II Reich alemán había
heredado, además, la tradición impositiva prusiana, que fue la más eficiente y menos corrupta
del continente durante los siglos XVII y XVIII, basada en el control directo de los
recaudadores por las instituciones estatales —sin intermediarios ni venalidad de oficios—, en
la monitorización de los funcionarios recaudadores por las corporaciones gremiales (de
donde proviene la prelación histórica, ya observada por Hegel, de la sociedad civil respecto al
Estado, para quien las corporaciones constituían su “segunda columna moral”), y en la
relación simbiótica entre la recaudación de impuestos por el Estado y la de la renta por los
propietarios (tax farming), que estableció una tradición duradera de confianza entre los
intereses estatales y los particulares de los Junkers (Kiser-Schneider, 1994). A partir de esta
tradición Adolf Wagner construyó si “Impuesto sintético”, para financiar el nuevo Estado
alemán, en una acción perfectamente coordinada con la de la implantación del Estado de
bienestar bismarckiano.
La descripción de Rosa Luxemburgo en Reforma o Revolución (1899, nota 17),
aunque lógicamente hipercrítica, sigue siendo la mejor síntesis del papel que desempeñó la
cognición, canalizada a través del conjunto de las ciencias sociales —representado en este
caso por la Verein für Sozialpolitik—, en la coordinación de todo este proceso:

12
Página 83
“En el año 1872, los profesores Wagner, Schmoller, Brentano y otros celebraron en Eisenach un
congreso en el que proclamaron, ..., que su meta era la implantación de las reformas sociales,
para la protección de la clase obrera. Estos mismos caballeros, a los que el liberal Oppenheimer
calificó irónicamente de “socialistas de cátedra”, se apresuraron a fundar la Sociedad para la
Reforma Social. Algunos años más tarde, al agravarse la lucha contra la socialdemocracia,
votaron en el Parlamento a favor de la prórroga de la Ley Antisocialista. Por lo demás, toda la
actividad de la Sociedad consiste en asambleas generales anuales en las que se presentan
ponencias profesorales; además, ha publicado cien voluminosos tomos sobre cuestiones
económicas. Estos profesores, que también son partidarios de las tarifas arancelarias, el
militarismo, etc., no han hecho nada por la reforma social. Últimamente la Sociedad ha
abandonado el tema de las reformas sociales y se ocupa de las crisis, los cárteles, etc.”

13
Página 84
 El impacto de la Verein se hizo notar tanto en el continente europeo como en
Norteamérica —en este caso, a través de Richard T. Ely, fundador del institucionalismo y de
la American Economic Association, en 1885—, y particularmente en España —en donde la
elite intelectual de la Restauración se vio muy influenciada por la cultura Alemana—, a
través de la Comisión de Reformas Sociales, establecida en 1883. Su decreto de creación
plasma con toda fidelidad ya en su artículo primero la confianza casi absoluta de los
legisladores liberales en la capacidad cognitiva para transformar la realidad económica, al
encargar a la Comisión el “estudio de todas las cuestiones que directamente interesan a la
mejora o bienestar de las clases obreras, tanto agrícolas como industriales, y que afectan a las
relaciones entre el capital y el trabajo”, en orden a diseñar un programa legislativo en materia
de política social..., “sin perjuicio de su función de estudio” (art. 2º), (Martín Valverde, 1987,
p. XLVIII)
El modelo alemán resultó extraordinariamente eficiente en lo que se refiere a la
recuperación del atraso económico, a cambio de minimizar el espacio del individuo, del
mercado y de la sociedad civil, y de aumentar el dirigismo en la asignación de recursos,
sobrecargando al sistema de bienestar en la función distributiva y cohesiva en torno a los
grandes objetivos fijados por el Estado, cuya función de coordinación se vio facilitada por
una pauta de fuerte cooperación empresarial, contagiada enseguida a Japón (Chandler,
1990). La política industrial, basada en un proteccionismo templado para la industria naciente,
importado por F. Liszt de la América de Alexander Hamilton y admitida enseguida por Stuart
Mill —con gran escándalo en aquellos tiempos y en los venideros (Irwin, 1991, p.202)—, era
perfectamente coherente con el conjunto de su “sistema nacional de política económica”.
Ciertamente, incluir la estrategia aplicada por la Alemania imperial para su primera
modernización entre los casos de éxito no significa que fuera un modelo completo ni
sostenible, ya que en el largo plazo el régimen político autoritario del Imperio habría de
resultar incapaz de controlar el conjunto del sistema social alemán a media que aumentaba su
complejidad, como consecuencia del desarrollo económico, por no hablar del impacto del
sistema internacional y de la guerra sobre la evolución ulterior del mismo (Berman, 2001). Se
trata obviamente de una fase inicial, en la que la coordinación entre los sistemas político y
económico fue el resultado de combinar un grado razonable de concurrencia política —entre
las élites dirigentes tradicionales y las elites industriales emergentes— con una escasa
dependencia de las rentas e ingresos de la elite tradicional respecto a la acción del Estado4.
De este modo, habiendo iniciado el proceso de cambio en fechas relativamente
tempranas —al igual que sucediera en Inglaterra— la elite tradicional no se consideró
excesivamente acosada por las elites emergentes —ya que dispuso de una cierta capacidad de
veto, desde el Bundesrat, frente a las reformas más perjudiciales para sus intereses
estratégicos—, y, como sus recursos económicos eran relativamente independientes del
Estado, no consideró imprescindible tratar de bloquear el proceso de modernización e
innovación política, sino tan sólo de modular sus efectos económicos a través del denominado
“pacto entre el hierro y el centeno”, mutuamente beneficioso para ambas partes, haciendo
compatible el respeto a los intereses agrarios con un fuerte intervencionismo del Estado en la
demanda industrial y en el suministro de externalidades para la industria naciente –
simbolizadas principalmente en la puesta en pié de un sistema publico de educación
secundaria y politécnica al que nos referiremos más adelante.

4
En los términos del modelo de modernización formalizado por Acemoglu y Robinson (2006), el
coeficiente µ –que es un indicador inverso del grado de concurrencia entre elites, que aumenta cuanto
más difícil resulta desplazar a la que detenta el poder- fue elevado, mientras que el parámetro R –que
mide el grado de dependencia económica de la élite dirigente respecto al sistema político- era bajo.

14
Página 85
 Más tarde, tras la Gran guerra y el colapso del Imperio, la República de Weimar trató
de llevar a cabo una política de fuerte coordinación entre los sistemas político económico y de
bienestar poniendo en pié un sistema de relaciones industriales basado en el intercambio
político entre el Estado y los agentes sociales representativos de los grandes grupos de
intereses industriales. Para resultar equilibrada, tal política requería la colaboración periódica
de los cuatro partidos políticos representativos de los grandes grupos de interés económico
(conservadores-agrarios, cristianos-industriales, liberales-urbanos y socialistas-obreros), lo
que se vio facilitado por la regla de representación proporcional. Sin embargo, la dirección
política basada en la negociación permanente y la cooperación entre un grupo tan variado de
partidos resultó demasiado frágil, hasta el punto de verse desplazada por los arreglos
corporativistas entre “productores” industriales, estudiados magistralmente por Maier (1975).
Finalmente, el sistema se descompuso porque quedó monopolizado por la bipolaridad de
intereses entre patronos —especialmente, los de la gran industria pesada— y sindicatos
obreros, de modo que las amplias capas de población que perdieron la voz abandonaron el
sistema político y se convirtieron en presa fácil del nazismo, cuyo nacionalismo exacerbado
se distinguió precisamente por la subordinación de todos los sistemas a los intereses
“superiores” del sistema político —el Estado alemán—, una vez que el sistema económico —
aplastado por las reparaciones del Tratado de Versalles5— implosionó con el colapso de los
préstamos norteamericanos tras la crisis de 1929.
El fracaso final del Estado de Weimar se tradujo en una formidable vuelta atrás en el
proceso de modernización, asumiendo el partido Nazi bajo el III Reich la dirección
indiferenciada (totalitaria) de todos los subsistemas sociales, destruyendo la energía
enriquecedora que emanaba de la complejidad, pero dotando al Estado de una formidable
capacidad operativa para la ofensiva exterior, propia de la “Sociedad militar” —con dirección
unitaria—, como ya señalara Herbert Spencer, cuya eficiencia bélica se basa precisamente en
la destrucción del sistema de cooperación voluntaria que da fundamento a la “Sociedad
industrial”. En su Omnipotent Government, Ludwig Von Mises (1944) analizó las
consecuencias en todos los órdenes derivadas de la subordinación de la economía y la
sociedad civil al afán de dominación de una camarilla política suficientemente arrojada.6,
Unos años antes, en su obra Ideología y Utopía (1929, vv. ee.), cuando ya se vislumbraba el
ascenso pujante del nazismo, Karl Mannheim había analizado esta subordinación como rasgo
común distintivo del fascismo y el comunismo, apoyada en ambos casos sobre una sociología
del conocimiento meramente instrumental, que niega a todos sus adversarios la legitimidad
ontológica para constituirse en sujetos del conocimiento, por un imperativo categórico
excluyente —nacionalista, en un caso, de clase, en el otro— que sólo se reconoce a sí mismo
como sujeto cognoscente y, por ende, como sujeto de la acción social típicamente moderna,
autoproclamándose legitimado para acabar con cualquier otro sujeto.
El caso alemán resulta tan complejo que sólo en parte puede incluirse en el mismo
modelo que los países nórdicos. En el aspecto cultural, de admitirse un modelo común, no
cabe duda de que en la variante nórdica de modernización, que arranca en los años treinta, el
objetivo igualitario que preside el sistema de valores en que se asienta esta variante del
5
Lo que había sido vaticinado por dos observadores tan poco afines como Von Mises [1919] y
Keynes [1919].
6
Con ello Mises extendía al nazismo el análisis que ya realizara en su artículo clásico de 1920 (“El
cálculo económico bajo el comunismo”), según el cual una economía planificada no puede funcionar
en un sistema económico moderno porque el prerrequisito básico para el funcionamiento del mercado
es la existencia de un sistema genuino de precios y costes, y esto implica intercambiar títulos de
propiedad (para lo cual resulta imprescindible la propiedad privada de medios de producción). Véase
Murray N. Rothbard: “Ludwig von Mises (1881-1973), en: http://www.mises.org/content/mises.asp

15
Página 86
Estado de bienestar se corresponde fundamentalmente con la teodicea y la ética calvinistas
(Lindbeck, 1995), 7 ni de que los objetivos fundacionales del sistema de bienestar social —
impuestos, como restricción fundacional, desde el sistema político sobre el sistema
económico— se plantearon desde su origen en términos de una cultura de clase social, siendo
sus protagonistas principales los partidos socialdemócratas (Esping-Andersen, 1999).
En general, el Estado de bienestar europeo aparece indisolublemente ligado a la
revolución democrática, que fue el precio que pagaron las minorías liberales dirigentes tras
el esfuerzo “nacional” que supuso la Gran guerra y la descomposición de los lazos de
interacción social nacional al término de la misma, tras la cual casi todos los países —
aunque no España, ni América Latina, que no habían participado en ella— se enfrentaron al
dilema “Democracia versus revolución” (Maier [1975]). La democracia europea del siglo
XX no se explica sin la amenaza de la revolución bolchevique, al mismo tiempo que el
desplazamiento de preferencias del votante mediano, producido por la universalización de
los derechos de voto, explica la profundización del Estado de bienestar y la inflexión que
experimentó la curva de Kuznets de distribución de la renta, coincidiendo precisamente con
la implantación del sufragio universal efectivo.8
Al término de la Primera Guerra Mundial la amenaza de revolución en Europa había
obligado, además, a la concertación entre los gobiernos de los países firmantes de la paz para
evitar la competencia económica de eventuales estrategias basadas en el “dumping social” (o
sea, entablando “carreras competitivas hacia el fondo,” con reducciones de salarios y otros
costes sociales), lo que tuvo una primera materialización en el pacto franco-alemán sobre la
jornada de ocho horas, paralelo al Tratado de Versalles, y acabaría concretándose en la
fundación de la Organización Internacional del Trabajo. Y en el interior de buena parte de
los grandes países del continente la amenaza revolucionaria condujo a estrategias
consociativas, de carácter corporativista o neocorporatista, que renunciaron parcialmente a la
agresividad electoral competitiva entre programas económicos alternativos, sustituyéndola
por amplias zonas de política social consensuada, administrada con la ayuda de las
corporaciones estatales representativas de los grandes grupos de interés —principalmente,
patronales y sindicales—, con el riesgo consiguiente de captura y apropiación de las
facultades del Estado, para subordinarlas a los intereses especiales de tales corporaciones y
grupos sociales –a los que una corriente de la economía política denomina “extractores
improductivos de rentas” (rent seeking).9
El fenómeno tuvo carácter general, aunque la captura del Estado por las grandes
estructuras corporativistas alcanzó su máxima expresión en Alemania —precisamente el país
en que la disolución de los lazos nacionales había sido más intensa y donde la amenaza de
revolución había resultado inminente—, mientras que en la Europa del Sur (Italia y,
enseguida, España), el Estado corporativo desplazó a la democracia y, en lugar de un

7
Véanse también los estudios reunidos por Lankowski (ed., 1999). Especialmente la comparación de
la cultura calvinista holandesa y la cultura política escandinava con el luteranismo y la cultura
política alemana -realizada por P. S. Gorski-, y la tesis de T. Ertman acerca de la relación entre la
insuficiente integración nacional, la aspiración expansionista -mezcla de política y mercado- y la
dualización del sistema de poder político en la Alemania anterior a la Gran Guerra. Dualización que
habría de ser ratificada en Weimar, huyendo de la identificación entre parlamentarismo y humillación
por la derrota, en contraposición con la identificación sueca entre parlamentarismo y ruptura
democrática -coetánea de la Constitución de Weimar..
8
Véase Espina (2005a). Para el nexo entre sufragio universal y curva de Kuznets, véase Acemoglu y
Robinson (2000b).
9
Véase Krueger (1974).

16
Página 87
consenso corporativista genuino se firmaron “acuerdos” de paz social, adoptados bajo
amenaza autoritaria, al estilo del Patto di Palazzo Vidoni impuesto por Mussolini en 1926.10
A la larga, este sería también el destino de Austria y Alemania, debido a la dinámica puesta
en marcha por el nazismo, que pudo acceder al poder por la vía democrática apoyándose
precisamente en la movilización de las capas sociales que no participaban en el juego
corporativo de las relaciones industriales y se sintieron excluidas del sistema.11
Esa experiencia traumática era perfectamente visible a comienzos de los años treinta
desde los países escandinavos —que recibirían enseguida a los primeros refugiados
socialdemócratas alemanes—. Suecia había implantado el sufragio universal en 1921.
Cuando el gobierno socialdemócrata de Per Albin Hansson ganó las elecciones en
septiembre de 1932 el ascenso de Hitler a la cancillería era ya mucho más que una amenaza.
Probablemente por eso —y por el pacto de gobierno con el Partido agrario en 1933, cuando
el desempleo afectaba ya a la tercera parte de la población activa—12 su gobierno tuvo buen
cuidado en poner en pie un Estado de bienestar profundamente igualitario y universalista
para satisfacer también a la población rural y a las clases medias, al menos inicialmente,
llegando incluso a recibir el apoyo de la derecha política en los años cuarenta,13 por mucho
que más tarde —al final de los años cincuenta y desde los años setenta— se produjera un
cambio de orientación, al igual que sucedió e Finlandia.14
Pero la característica más destacada de la experiencia sueca consistió precisamente
en aprovechar su carácter de “último llegado” al Estado de bienestar para tomar en
consideración el conjunto de las experiencias previas —básicamente los seguros sociales
alemanes, el seguro de desempleo británico, el sistema francés de intervención del Estado en
las relaciones laborales y la universalización de la enseñanza secundaria en Francia y
Alemania15— y poner en pie a partir de ellas una modalidad de Estado de bienestar integral
—cuya lógica interna restringía la capacidad de maniobra clientelar o discriminatoria desde
el sistema político—, capaz de llegar al conjunto de los ciudadanos, propiciando al mismo
tiempo la mayor participación de toda la población en el empleo, y utilizando la negociación
colectiva centralizada como instrumento de igualdad salarial y distribución de la renta.16
Este nuevo modelo de Estado de bienestar fue diseñado como una sola pieza, hasta el
punto de que Richard Freeman ha podido definirlo como un verdadero sistema17 — esto es,
una estructura con características de funcionamiento distintas a la de la suma de sus partes o
subsistemas—, construido en combinación con las otras columnas del Estado, y
especialmente con un sistema fiscal que constituyó el primer experimento a gran escala de la
teoría keynesiana. En ciertos aspectos, el diseño y la puesta en práctica de esta política —
obra del ministro de Hacienda, Ernst Wigforrs, con la ayuda de Gunnar Myrdal18— puede
considerarse más bien una forma de keynesianismo avant la lettre, que fue observada

10
Véase Schmitter (1991, p. 68). Para el caso de España: Espina (1990, pp. 597-625), y “Salarios,
industrialización y competitividad”, en Espina (1992).
11
Véase Schmitter, Ibid., y Maier, op. cit., capítulo VII.
12
Para un relato a vuelapluma de todo el proceso, véase Vylder, (1996)
13
Véase Baldwin (1990, pp. 225-259). También Alestalo y Kunhle (1987).
14
Véase Smolander (2000).
15
Véase Müller et alia (1987).
16
Véase Ashford [1986], pp. 120 y ss.
17
Véase Freeman (1995).
18
Véase Myrdal (1939).

17
Página 88
cuidadosamente por el propio Keynes como campo de verificación para su teoría del interés.19
De hecho, la escuela de Estocolmo se anticipó a la de Cambridge en la comprensión del papel
de las expectativas a la hora de orientar las decisiones de los agentes económicos, lo que
permitió utilizar la política monetaria y los tipos de interés para dirigir el ciclo económico y el
nivel de empleo, habida cuenta de su impacto sobre la propensión al consumo y como
estímulo para la inversión.20 La dicotomía entre expectativas e inercia económica —
formulada a partir de la distinción entre la percepción económica ex ante y los fenómenos ex
post, ideada por Wicksell—,21 se convertiría en uno de los rasgos característicos del
keynesianismo que conservan todavía hoy plena vigencia, ya que han servido como punto de
partida para la recuperación de la curva de Phillips por la economía neokeynesiana22 y para
orientar la política de control de la inflación, que había minado previamente la aplicabilidad
del enfoque keynesiano.23 Todo ello se estudia en el capítulo sexto de Espina (2007).
Baste aquí señalar la profunda imbricación entre el diseño del Estado de bienestar
sueco durante los años treinta y cuarenta y el proceso de innovación en el campo del
conocimiento y las ideas económicas. Como ha señalado Mark Blyth (2001), esta
imbricación entre cognición y procesos de crecimiento económico, distribución y cambio
institucional se ha mantenido a lo largo del tiempo, hasta conducir a las grandes reformas
experimentadas por el Estado de bienestar sueco de los años noventa, tras las crisis que
comenzaron a manifestarse con toda crudeza a partir de los años setenta, que implicaron una
cierta vuelta a los orígenes para reexaminar todo el proceso (Anxo y Niklasson, 2006) e
indagar las causas del mal funcionamiento de algunas de las piezas del sistema, siguiendo en
esto el método de Aristóteles.24
Lindbeck (1995 y 1997), por su parte ha explorado los efectos perniciosos para su
sostenibilidad a largo plazo producidos por el propio funcionamiento del Estado de bienestar
sueco —concebido inicialmente, en palabras de Myrdal, como un instrumento de apoyo a la
adopción de riesgos y al funcionamiento autónomo de los otros sistemas sociales—
advirtiendo contra la dinámica desencadenada cuando su exceso de generosidad hace que
entre los ciudadanos familiarizados con ella desaparezcan tanto los mecanismos informales
tradicionales de garantía de ingresos, individuales o familiares, como el sentido ético de
contención que subyacía a la idea de ciudadanía social enunciada por los fundadores, hasta el
punto de comprometer la viabilidad de las ramas del bienestar más expuestas a tales riesgos
—desempleo, subsidios a familias monoparentales, invalidez, jubilación anticipada, permisos
de enfermedad, etc. —.25 Esta es para Lindbeck la enseñanza más sobresaliente extraída de la
historia de los Estados de Bienestar más avanzados, en los que la promesa de cobertura
integral acabó destruyendo todas las redes de seguridad informal, y, con ellas, un rico
entramado de tejido social de imposible reconstitución una vez que aquella promesa se

19
Véase Skidelsky (1992, p. 488).
20
El crédito por tal anticipación se lo dio John Hicks a Eric Lyndal y Gunnar Myrdal en “Mr.
Keynes’s Theory of employment”, The Economic Journal, 1936, citado por Skidelsky (Ibid., p. 546-
7). Keynes ratificó esta idea en carta a Myrdal en junio de 1937. Ibíd.., pág. 559.
21
Fue Bertil Ohlin quien exportó o contagió estas ideas a los economistas de Cambridge. Ibíd., p. 581
22
Para EEUU, véase Dupuis (2004). Para el área Euro: Mcadam y Willman (2003).
23
Véase Espina (2005c).
24
“El mejor método es el que, remontándose al origen de las cosas, examina cuidadosamente su
desarrollo" (Aristóteles, Política, Tomo I, p. 6).
25
Veáse Lindbeck (2004).

18
Página 89
demostró irrealizable. De ahí su recomendación de no desmantelar todas estas redes en los
países en vías de desarrollo en que todavía están vivas.26

3. UN FRACASO EN EL PRIMER INTENTO DE MODERNIZACIÓN:

¿EL CASO ESPAÑOL O EL MODELO LATINO?.
En cierto sentido el caso español —y, en general, el modelo “latino” (dicho sea sin la
menor connotación etnicista, por cuanto nos referimos a instituciones y no a grupos
sociales)— se sitúa a medio camino entre el alemán y el inglés (aunque más influido por
aquél que por éste). En ausencia de una delimitación temprana de los derechos de propiedad
—y, lo que es peor, de un sistema legal y judicial eficaz para garantizarlos—, los mercados
tardaron en desarrollarse y resultaron ineficientes. El fuerte peso de la producción agraria
tradicional —cuyos intereses dominaron al sistema político y fueron reacios a todo cambio—
frenó el crecimiento de la productividad, la acción distributiva autónoma del mercado y la
propia capacidad del Estado para suministrar bienes públicos, debido a la insuficiencia fiscal
endémica y a una combinación subóptima de inversión en infraestructuras, condicionada por
el sistema de financiación, que, en el caso de España, dio prioridad a la red radial de
ferrocarril sobre la de carreteras —y a la red principal de éstas, sobre la secundaria—,
reduciendo su impacto conjunto sobre el crecimiento y el bienestar (Espina, 2000).

GRÁFICO 1.- PRESIÓN FISCAL. ESPAÑA 1850-2005

40

IMPUESTOS DIRECTOS
35
Presión fiscal acumulada en % sobre PIB

IMPUESTOS INDIRECTOS

30
COTIZACIONES A SEG. SOCIAL

25

20

15

10

0
1850 1860 1870 1880 1890 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
1855 1865 1875 1885 1895 1905 1915 1925 1935 1945 1955 1965 1975 1985 1995 2005

Las oligarquías caciquiles españolas —y, en general, las latinas— no concedieron de

buena gana derechos de voto,27 como tampoco pagaron impuestos, ya que fueron estos países

26
Veáse Lindbeck (2002).
27
En general, este fue el caso en todo Occidente, pero mientras en el resto de Europa el
comportamiento de las clases altas fue preventivo, en el mundo latino generalmente la amenaza
revolucionaria tuvo que ser inminente y explícita: Acemoglu y Robinson (2000) toman a Argentina
como caso paradigmático. El caso de Gran Bretaña, en cambio, puede ser explicado por factores
endógenos a la composición de las clases dirigentes y a la reducción del clientelismo, sin apelar a la

19
Página 90
los últimos en implantar el Income Tax. En España el sistema fiscal de tipo “latino” perduró
hasta la víspera de la Constitución de 1978, ya que todavía en 1976 sus rasgos eran: “la baja
presión fiscal; el predominio recaudatorio de la imposición indirecta; el peso destacado de los
impuestos sobre consumos específicos y, en cuanto al gravamen de la renta, el predominio de
la imposición real o de producto” (Gonzalo, 2000). En el gráfico 1 puede observarse que hasta
1960 la presión fiscal total no superó el 15% del PIB y que hasta 1980 el crecimiento de la
presión se debió exclusivamente a las cotizaciones a una seguridad social básicamente
corporativista, como sucede actualmente en algunos países de Latinoamérica28. La
regularización fiscal se produjo durante los años ochenta, para seguir durante los dos decenios
subsiguientes una senda más sosegada (con las inevitables fluctuaciones cíclicas y de
orientación política de los gobiernos). En suma, la presión fiscal española se movió durante
los últimos 155 años a lo largo de una curva logística cuyo tramo de máxima pendiente se
situó entre 1960 y 1990, impulsada por las cotizaciones a la seguridad social desde 1960 y
por los impuestos durante el decenio de los ochenta, para alcanzar un máximo a comienzos de
los noventa que –al añadir el epígrafe “otros ingresos”, se situó en torno al 40%, cifra similar
a la del Reino Unido”.29 Como veremos, este mismo perfil se observa en muchas otras de las
series históricas que aparecen más adelante.

El primer intento serio y sostenido de modernización económica se llevó a cabo en

España al abrigo de la constitución de 1876. Sin embargo, la clave de bóveda del sistema
político a que dio lugar —denominado “la Restauración”— fue el “amiguismo” político
(Varela, 1977), y significó la autonomía casi total de los mecanismos de representación
política respecto a las preferencias de los ciudadanos, al venir determinados los resultados
electorales por un conjunto de prácticas, al que la historiografía ha dado en llamar
“caciquismo”, sinónimo de arbitrariedad, corrupción y clientelismo político, una vez superada
en 1890 la restricción censitaria del derecho de voto —que había sido eliminada al elegirse
por sufragio universal masculino las Cortes Constituyentes de 1869, siendo restablecida por
Canovas al final del sexenio revolucionario—. La incertidumbre acerca de las reglas del
juego, derivada del sistema de “amigos políticos”, hizo inviables las grandes decisiones
económicas que no contaron con tal tipo de respaldo, y conseguirlo resultó a la larga más
práctico y rentable que el libre juego de la competencia y la lucha por la eficiencia económica,
perturbando por completo la jerarquía de incentivos en el sistema económico.
Una y otras dejaron de ser el criterio que orienta las decisiones económicas, limitadas
generalmente hacia la endogamia del mercado nacional —algo que no ocurrió en el modelo
alemán, cuyo horizonte económico fue siempre, al menos, continental—. Como he analizado
en el capítulo segundo de Espina (2007), el resultado fue ineficiencia económica, escaso
crecimiento e interpenetración y confusión de papeles entre las élites políticas y las élites
económicas, bajo el denominado modelo de crecimiento “castizo”, que se prolongó más tarde
hacia una modalidad de “capitalismo corporativo” en el que cada actividad económica quedó

amenaza revolucionaria (Lizzeri-Persico (2003). En todo caso, la democracia no fue una simple
consecuencia del crecimiento económico (Acemoglu et al, 2005).
28
En 2004 la participación de la seguridad social en los ingresos tributarios se aproximaba al 60% del
total en Brasil. Un total que ya superaba el 35 % (CEPAL, 2006, p. 72).
29
En este punto, véase Boix (1996, pp. 184 y 338). Para las series la fuente es: Carreras et al. (2005).
1958-2001: series 2801 (Imp. directos), 2800 (Imp. indirectos), 2802 (Cotizaciones.) y 4744 (PIB).
Las dos primeras, extrapoladas hasta 1850 manteniendo las variaciones de las series 2639 y 2640.
Actualizadas todas ellas manteniendo las variaciones de las series de impuestos de Síntesis de
Indicadores Económicos (MEH), cuadro 6.3, y de las cotizaciones a la Seguridad social y PIB de la
base de datos BDSICE del MEH (series 731110 y 99000).

20
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monopolizada, con carácter prácticamente sistemático, por el grupo de extractores de rentas
(rent-seeking) que disfrutaba de la correspondiente patente política (Fuentes Quintana, 1988).

La Guerra Civil española constituye la prueba más acabada de la escasa eficiencia —

medida en términos de utilidad social— de la estrategia política latina: en su etapa
republicana, una compleja regla electoral mayoritaria otorgaba al partido ganador entre el
80% y el 67% de los escaños de cada distrito, aplastando a la minoría, independientemente de
los votos conseguidos por ésta. En combinación con un mal aporcionamiento de escaños por
distrito, el sistema facilitaba que el partido perdedor en votos se alzase con la victoria en
escaños. Todo ello impulsó la polarización de los numerosos partidos en dos bloques, con
predominio de las posiciones políticas extremas, que no eran precisamente las de los partidos

21
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con mayor apoyo entre los votantes. La regla electoral aconsejó a los perdedores de cada
elección adoptar una estrategia frentista para recuperar el poder, lo que contribuyó a polarizar
en extremo el enfrentamiento político. Además, la falta de correspondencia entre mayoría de
votos y de escaños, tanto en las elecciones de 1933 como en las de 1936, permitió a los
partidarios de uno y otro frente construir “argumentarios” para rechazar los resultados
electorales, encabezar sublevaciones armadas y llegar a la Guerra Civil (Colomer, 2001;
Beevor, 2006).
En realidad, el fracaso del primer intento español no fue sólo un problema de falta de
coherencia intersistémica, sino de incoherencia con la lógica mínima de diferenciación entre
sistemas, lo que condujo al abandono paulatino de ese criterio y cayó finalmente en el
régimen de indiferenciación del franquismo, que significaba, de hecho, la renuncia a
continuar el proceso de modernización, apelando al cesarismo pretoriano y a un
corporativismo —impuesto desde el Estado— que pretendía reflejar en un nuevo tipo de
“democracia” la estructura “orgánica” de la sociedad y de su organización económica
(Streeck-Kenworthy, 2005, p. 444). Tal abandono implicaba prescindir del impulso
dinamizador que proporciona la acción conjunta de los cinco sistemas del modelo AGIL
modificado —y, dentro de cada uno de ellos, de la acción relativamente autónoma de sus
distintos subsistemas—, para sustituirla por una única fuente de impulso unitario y
uniformista (“Una, Grande, Libre”, rezaba el slogan del nuevo Estado nacional-sindicalista
de Franco), cuya inferioridad como modelo de sociedad había sido puesta de manifiesto
reiteradamente por las ciencias sociales antes de 1920, y de la que ha dejado constancia el
siglo XX europeo. Un siglo que acabó prescindiendo finalmente de sus dos variantes: los
totalitarismos fascista y comunista, caracterizados, precisamente, por la eliminación de la
diferenciación de sistemas y su substitución por la iniciativa de una única élite política que
domina el aparato del Estado: el Movimiento, en el franquismo, el Partido, en los fascismos,
y la nomenclatura, en los regímenes comunistas30.
Algunos países de Latinoamérica todavía presentan rasgos, indicios o tentaciones de
indiferenciación, disfrazada a veces bajo el imperativo de hiperliderazgo presidencialista, que
no es más que una fórmula reduccionista de búsqueda de coherencia, como la que pretendió
introducir el General De Gaulle en Francia tras el golpe de Estado de 1958 contra la IV
República, tratando de mejorar la gobernabilidad de un sistema político caracterizado por la
excesiva fragmentación partidista. Medio siglo más tarde, sin embargo, el resultado
paradójico del funcionamiento de aquellas reglas consiste en la supervivencia del
multipartidismo, en las dificultades que encuentran los candidatos con mayor número de
preferencias de los votantes (o “ganadores Condorcet”) para pasar a la segunda vuelta y en
conceder oportunidades desmesuradas para ello a candidatos que habrían resultado
perdedores “Condorcet”, en caso de haberse enfrentado contra la mayoría de sus oponentes
bajo la regla mayoritaria a una sola vuelta.
Pero no se trata sólo de reglas electorales (Espina 2001), ya que la pretensión gaullista
de concentración del poder político resultaba congruente con el dirigismo, la concentración
estatal del poder económico, el regulacionismo, el centralismo territorial y el jacobinismo. El
reforzamiento mutuo de este cuadro de interacciones institucionales explica que las grandes
reformas necesarias para desbloquear el crecimiento de la economía francesa se hayan venido
posponiendo durante lustros. Y es que la reestructuración de los estados de bienestar europeos

30
Schumpeter consideró la revolución soviética como un experimento social de laboratorio
(Swedberg, 1991). El sistema capitalista no esta libre de la concentración oligárquica de poder, pero el
acceso al mismo y a la élite dirigente tiene más dimensiones (al menos tres, según el estudio clásico
de Wright Mills).

22
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—configurados como verdaderos sistemas— no puede ser acometida mediante reformas
parciales y políticas ad hoc —que frecuentemente resultan contraproducentes, al resultar
inconsistentes con los otros subsistemas—, sino que deben afrontarse simultáneamente, como
puso de manifiesto el estudio de Richard Freeeman (1995) acerca de la reforma del Estado
sueco de bienestar en los años noventa. De ahí también que la pretensión de enfrentarse a las
anomalías del sistema latino mediante la simple manipulación de las reglas electorales no de
resultados óptimos. Sin embargo, en Francia la segunda vuelta electoral evita el resultado
pésimo, ya que en su ausencia podría ganar el “perdedor Concorcet”, como sucede
frecuentemente en América Latina, con el consiguiente problema de inestabilidad y fragilidad
política.31
En cambio, la lógica interna y la extraordinaria coherencia intersistémica del caso
francés produce resultados que, sin encontrarse en ninguna “edad de oro” ni parecer óptimos,
resultan considerablemente positivos en términos comparados con otros sistemas de bienestar.
De donde cabe inferir que más vale un sistema social con un cuadro congruente de
subsistemas sociales que un sistema incongruente, resultado de la agregación y el amasijo de
políticas dispersas. Es obvio, sin embargo, que la desconexión entre políticas sociales
aumenta la flexibilidad. En el primer caso, la reforma resulta problemática porque sólo puede
acometerse de forma integrada (“de raíz”), mientras que en el segundo la reforma puede
llevarse a cabo paso a paso, de forma incrementalista (“andándose por la ramas”), mediante
modificaciones puntuales de cada una de las piezas del rompecabezas. 32
En general, no es difícil extrapolar las características del caso histórico español —que se
estudian en Espina (2007)— al denominado “modelo latino” de desarrollo político, social y
cultural, en el que la acumulación de malestar social, debida en parte a la ineficiencia
económica, no se ve paliada por la política social —dado el raquitismo del sistema de
bienestar, encorsetado por la insuficiencia fiscal—, lo que tiende a provocar movimientos
pendulares que aumentan la incertidumbre y la entropía del cambio e interrumpen
periódicamente el lento proceso de formación de tejido social e institucional y de
acumulación de capital —incluido el capital social—, retroalimentando el círculo vicioso que
conduce a la trampa del crecimiento.
A todo ello se une la mayor incertidumbre y menor autonomía —en comparación con
los sistemas jurídicos inglés y alemán— de un sistema legal estrictamente civilista, que
agudiza la contraposición entre democracia y constitucionalismo (o seguridad jurídica), junto
a la percepción colectiva de que el cambio puede producirse mediante el mero voluntarismo
legislativo y con el dirigismo desde el poder Ejecutivo, que controla los Reglamentos de
aplicación de las leyes. Este “protagonismo del Reglamento frente a la Ley” fue
especialmente relevante en materia de legislación laboral con anterioridad a la II República, lo
que contribuyó a retrasar la aparición de un sistema moderno de negociación colectiva y

31
Véase Colomer (2001) y mi crítica en Espina (2001). Bajo el título “Presidencialismo quebrado”, el
mismo autor hace un análisis —rápido pero muy comprensivo— de estos resultados con motivo de las
elecciones presidenciales francesas de la primavera de 2007, de las que emerge de nuevo un ensayo de
liderazgo bonapartista (que es la modalidad republicana francesa para acometer grandes reformas).
32
La alternativa entre reformas incrementalistas y “de raiz” apela al dilema clásico de Lindblom
(1959).Véase el análisis de la coherencia del sistema francés en el trabajo presentado a la conferencia
recogida en Espina (coord., 2007) por J.C. Barbier. En cambio, el trabajo presentado a la misma por
Axel Börsch-Supan et alia ofrece una modalidad de reforma “de raiz” del sistema alemán de
pensiones que adopta, sin embargo, una retórica incrementalista, y consiste en una secuencia de
modificaciones paulatinas —realizadas entre 1992 y 2007— que combina cambios estructurales
básicos con variaciones en los parámetros de aplicación.

23
Página 94
Derecho del Trabajo. En general esto eleva la incertidumbre regulatoria y tiende a bloquear la
inversión, restringiéndola a los proyectos auspiciados o patrocinados por el sistema político.33
Probablemente la mejor ilustración de la ineficiencia económica del sistema jurídico
español a lo largo del siglo pasado, y de su inconsistencia respecto al modelo de
modernización con plena diferenciación funcional, lo proporcione la legislación concursal —
equivalente al “código de quiebras”—. Como he estudiado reiteradamente en términos
comparativos, el sistema concursal decimonónico —de inspiración bonapartista— fue
desvirtuado radicalmente en 1922 a través de un episodio de amiguismo político, siendo
sustituido por una institución, la “suspensión de pagos”, que en realidad significaba la
“suspensión de quiebras” e hizo inoperante la terminación natural —esto es, judicial— de las
empresas inviables. Como esta pieza jurídica es la clave de bóveda para garantizar el
cumplimiento de las obligaciones económicas —depurando a quienes no pueden hacerlo, o
facilitando la reestructuración ordenada e imparcial—, su ineficacia contagió de inseguridad
jurídica y falta de disciplina a todo el sistema de pagos, comprometiendo el funcionamiento
del sistema de concurrencia empresarial. Para paliarlo, la legislación laboral franquista llegó a
otorgar al poder ejecutivo plenas facultades para controlar el nivel de empleo de las
empresas, haciendo gravitar su ajuste sobre acuerdos alcanzados en el sistema de relaciones
industriales e internalizando los costes del desempleo, lo que contribuyó a establecer una
cultura laboral según la cual el sistema político es el encargado de garantizar el empleo
individual, reforzando su propensión hacia la injerencia abusiva, el intervencionismo y las
políticas proteccionistas,34 incluyendo en ciertos casos la estatalización de las empresas.
Al mismo tiempo, la ausencia de criterios universalistas en los sistemas político,
económico y jurídico facilitó la perpetuación de un sistema cultural y religioso que prima el
particularismo (bajo diferentes modalidades de familismo,35 clientelismo y amiguismo).
Todos estos rasgos reforzaron la subordinación del sistema político respecto al económico, no
a través de mecanismos universalistas, sino como vehículo de extracción y asignación de
rentas particulares, con dirigentes locales caciquiles escasamente especializados en la función
política, confundida con su propio poder económico (Varela, dir., 2001), lo que hizo inviable
organizar partidos nacionales con programas amplios, tendencia que fragilizó aún más al
sistema democrático36 –lo que, según algunos observadores, es parcialmente perceptible
todavía hoy en algunos fenómenos significativos (Pujas-Rhodes, 1998).

En suma, en el caso histórico español —y, en general, en el modelo latino— los

equilibrios fueron siempre inestables, con tendencia hacia la alternativa revolución-reacción,
con amenazas de guerra civil o golpe de Estado permanente, y con la espada de Damocles de
los militares pretorianos como garantía última de preservación del orden social (lo que eximió
a las elites dirigentes de comprometerse a invertir en la legitimación del sistema, a costa de
hacerlo frágil e ineficiente). La consolidación de democracias estables resultó lenta, porque
requirió tiempo para olvidar los traumas y para crear tradiciones (o sea, valores) de concordia

33
Para la legislación laboral española, véase Martín Valverde, en LSHE (1987, CIX), y Espina
(2005). Para la evaluación de la eficiencia económica relativa de los tres grandes sistemas jurídicos —
y sus híbridos— me remito a los múltiples estudios de Rafael La Porta y Florencio López-de-Silanes.
34
Véase Espina: 1994a, 1994b y 1999, entre otros. Tras sucesivos intentos de reforma, el debate final
duró todo un decenio, hasta la aprobación de la Ley Concursal 22/2003, de 9 de julio. Para una
evaluación de esta reforma, véase Van Hemmen (2004). También, López et al. (2005).
35
En el estudio de Oorschot et al. (2006) la forma típica latina de capital social es la red familiar.
36
En términos del modelo de Acemoglu y Robinson (2006), en el modelo latino tanto el coeficiente µ
como el parámetro R son elevados, lo que impulsa a las clases dirigentes a bloquear el cambio.

24
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y convivencia pacíficas (Pérez Díaz, 1991) y entramados institucionales coherentes. Por no
hablar de la destrucción periódica del segmento más ilustrado de las propias elites, y muy
especialmente del más firmemente comprometido con el altruismo y la ejemplaridad moral,
como los maestros de la II República española (Iglesias, 2007).

4. MODERNIZACIÓN Y ESTADO DE BIENESTAR EN ESPAÑA: UNA

SÍNTESIS
En Espina (2007) he enmarcado la edificación del Estado de bienestar en España
dentro de la dinámica del proceso de modernización, de acuerdo con la interpretación que
hace de esta última la nueva Sociología económica. El fracaso histórico del primer intento
español de modernización contrasta abiertamente con dos casos de éxito de características
contrapuestas —el inglés y el alemán— y, todavía más, con la redefinición integral del Estado
de Bienestar realizado en Suecia y los países nórdicos antes de mediados del siglo pasado.
Las características diferenciales más sobresalientes del caso español, en comparación
con esos otros casos —observadas en forma panorámica desde la segunda mitad del siglo
XIX— fueron: la escasez de recursos humanos, que incurrió en un retraso aproximado de
setenta años respecto a los países líderes; la estrategia histórica de bajos salarios —seguida
del desbordamiento de las reivindicaciones salariales durante el tardofranquismo—; la anemia
fiscal, y el régimen de aislamiento económico. La combinación de todo ello redujo el
crecimiento de la demanda y el producto e impidió a la economía aprovechar sus ventajas
comparativas, restringiendo el crecimiento de la renta per capita y del empleo.
El carácter radicalmente antimoderno de aquellas restricciones del sistema económico
–al imponerse sobre el resto de los subsistemas sociales- abocó a la incoherencia del primer
modelo de modernización español y al raquitismo de las instituciones de protección del
primer intento de construcción del Estado de bienestar durante el primer tercio del siglo XX.
Sin embargo, su brevedad no impidió que la negociación colectiva y la regulación de los
mercados de trabajo llegasen a alcanzar un carácter prácticamente omnicomprensivo durante
la II República, contribuyendo a diseminar las formas de organización del trabajo y
empresariales más modernas, conocidas a través de las prácticas aplicadas por las
multinacionales ferroviarias.
En cambio, la estatalización absoluta del sistema de regulación laboral -pese a su
enmascaramiento bajo el disfraz del sindicalismo vertical- hizo del derecho del trabajo un
factor de esclerosis económica, convirtiéndolo al mismo tiempo en la principal herramienta de
propaganda del régimen franquista. Paradójicamente, el sistema de relaciones industriales
acabó funcionando como el mejor y casi único termómetro de su rechazo popular,
especialmente durante los años sesenta y setenta. La presión internacional —ejercida de forma
considerablemente tolerante por la OIT, en el contexto de la guerra fría— indujo al Régimen a
exhibir sus políticas de paternalismo social —estructuradas bajo la modalidad de un sistema
de seguridad social estrictamente corporativista— como un sucedáneo de la libertad política.
La reconducción de toda esta estrategia fue la gran tarea de la democracia, cuyo éxito
relativo se debe en buena medida a la capacidad para articular un cuadro coherente de
interacciones entre el sistema de bienestar social y los sistemas político, económico, jurídico
y cultural —sometidos todos ellos a profundas transformaciones estructurales, prácticamente
simultáneas—, para lo cual España contó con la asistencia técnica de las grandes
instituciones de cooperación multilateral y con el apoyo inestimable de la monitorización del
acercamiento legislativo y la adopción por parte española del acervo normativo de las

25
Página 96
Comunidades Europeas, llevado a cabo durante la etapa previa y como prerrequisito para la
adhesión, que se produjo finalmente en enero de 1986.
Una herramienta que contribuyó poderosamente a facilitar la coherencia de aquella
articulación entre sistemas fue la concertación social neocorporatista —inaugurada por los
Pactos de la Moncloa, en 1977—, que adoptó inicialmente la forma de políticas de rentas,
consensuadas entre el sistema político y el de relaciones industriales, cuyos efectos sobre la
evolución del mercado de trabajo fueron considerable y generalmente positivos. Sin
embargo, la concertación social no es un proceso lineal, sino que experimenta una serie de
vicisitudes, que en el caso de la democracia española se concretan en un primer decenio de
elevada densidad neocorporatista; un segundo decenio de interrupción del proceso, con escasa
actividad concertadora, y una recuperación de las prácticas neocorporatistas en la etapa más
reciente, aunque con un carácter ya mucho más débil y difuso que las del primer decenio —
pero incorporándose a las mismas los dos grandes sindicatos—. Todo ello coincide con la
etapa en que la economía realizó los ajustes para la incorporación al Euro.
Se observan fuertes nexos entre la edificación del Estado de bienestar y la dinámica
de la concertación social durante los últimos treinta años. La reforma del sistema de
pensiones tuvo un gran protagonismo —y un papel contradictorio—en la dinámica de la
concertación antes y después de la ruptura del decenio intermedio: mientras que la reforma
del sistema realizada en 1985 fue aducida por uno de los grandes sindicatos (UGT) como el
factor desencadenante de la ruptura del clima de pactos sociales en que se había desenvuelto
el primer decenio de la democracia, fue precisamente la reforma de las pensiones realizada
en 1995 —tras el “Pacto de Toledo”, interpartidario— la que marcó la vuelta al tripartismo
que ha prevalecido con mayor o menor intensidad durante este último decenio. Pero donde el
proceso de concertación desempeñó un papel determinante fue en el diseño y la aplicación
de las nuevas políticas de mercado de trabajo, empleo y desempleo, estructuradas en una
docena de grandes funciones, cuyas líneas de reforma actual siguen las recomendaciones de la
OCDE, la “Estrategia europea de empleo” y el consenso implícito que emana de los estudios
disponibles.

CUADRO 1.- GASTO TOTAL DEL ESTADO DE BIENESTAR EN % DEL

PIB: UE-25 POR GRUPOS DE PAÍSES (AÑO 2003)*

FUNCIÓN DE GASTO PP. NÓRDICOS UE-25 ESPAÑA EX-COMECON

SALUD/ENFERMEDAD 7.2 7.7 6.0 5.4
INCAPACIDAD 4.1 2.2 1.5 1.7
VEJEZ 11.0 11.3 8.2 7.9
SUPERVIVENCIA 0.6 1.3 0.6 0.5
FAMILIA/HIJOS 3.4 2.2 0.7 1.6
DESEMPLEO 2.5 1.8 2.6 0.6
PP. Activas 1.1 0.5 0.6 0.1
PP. Pasivas 2.0 1.1 1.5 0.3
VIVIENDA 0.5 0.5 0.2 0.1
EXCLUSIÓN SOCIAL 0.8 0.4 0.2 0.4
RECURSOS HUMANOS 7.4 5.2 4.3 5.3
TOTAL GASTO EN ESTADO
DE BIENESTAR: 37.6 32.6 24.2 23.4
*Fuente: datos primarios extraídos de: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/ ; elaboración propia.

26
Página 97
 El balance de resultados de los últimos treinta años de edificación del Estado de
bienestar en España exige en primer lugar llevar a cabo una evaluación de la influencia de las
políticas neocorporatistas sobre el estado de la segmentación social, lo que facilita, además,
la interpretación de los procesos de elección social ocurridos en la etapa más reciente, y
realizar simulaciones de la situación futura, para lo cual he echado mano del “teorema de la
imposibilidad”.
La reintegración de España a la tarea de unificación europea ha sido condición
necesaria, aunque no suficiente, para culminar con éxito este segundo intento modernizador.
La comparación del gasto destinado a las principales funciones del Estado de bienestar
español con las cifras correspondientes en el conjunto de la Unión —y en los dos grupos de
países que ocupan las posiciones extremas (los países nórdicos y los países ex-COMECON),
permite hacer balance del camino realizado hasta aquí y orientar el diagnóstico de las tareas
pendientes, en relación a los distintos modelos de políticas de bienestar de la OCDE y la UE,
tarea que se ve facilitada por el ejercicio de puesta en común del las “mejores prácticas”
europeas, identificadas mediante la estrategia de cooperación y vigilancia mutua “entre
iguales” (denominada “método abierto de coordinación”: MAC) institucionalizada dentro de
la Unión Europea a comienzos del siglo XXI. El Cuadro 1 permite asegurar que en términos
comparativos las políticas dirigidas hacia la familia, para compartir con ellas los esfuerzos de
acceder a la primera vivienda, de la procreación y de la educación infantil, son las más
carenciales en España, ya que el inferior esfuerzo comparativo dedicado a pensiones de todo
tipo es resultado de la “juventud” del sistema y lo que aparece, más bien, en el horizonte a
largo plazo es un problema de desbordamiento del gasto relativo en pensiones (EU-2006).
Finalmente, toda esa experiencia de problemas, éxitos y fracasos puede resultar útil a
la hora de diseñar políticas sociales en el hemisferio Iberoamericano, como se puso de
manifiesto en la Conferencia Internacional “Estado de bienestar y competitividad. La
experiencia europea y la agenda para América Latina”, celebrada en Madrid los días 26 y 27
de abril de 2007 (Espina, coord., 2007), en la que el trabajo publicado ahora en Espina (2007)
sirvió como ponencia-marco.

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32
Página 103
PALABRAS CLAVE:
- Modernización
- Estado de bienestar
- Modelo AGIL
- Diferenciación de sistemas
- Congruencia de sistemas
- Análisis comparado de casos
-
KEY WORDS:
- Modernization
- Welfare state
- AGIL Model
- System differentiation
- System coherence
- Compared analysis of cases

ABSTRACT:
The work frames the building of the Welfare state in the sociological theory of the
modernization, which implies, among other things, a process of differentiation and
specialization of systems and social structures, which raises at the same time the problem of
the congruity in its design and functioning, as already were indicating by the founders of the
sociology. The European Welfare state is contemplated as the appearance of a social structure
specialized precisely in the aim of coherence and social cohesion, and its relations with the
other broader social subsystems are examined adopting the AGIL model, from Parsons and
Smelser. This model allows to contrast the success of the patterns of the first modernization
applied in Great Britain and Germany with the failure of the first Spanish attempt. The article
concludes with a synthesis of the second attempt of modernization realized by Spain during
the last quarter of the 20th century, explaining it precisely in terms of an adequate
combination of autonomy of the broad social subsystems and a considerable capacity of
producing coordination, facilitated by the way of building of the new Welfare state in a
context of social dialog.

ÁLVARO ESPINA MONTERO: Es doctor, profesor asociado de Sociología (Cambio social)

en la Universidad Complutense de Madrid y Administrador Civil del Estado (D. G. Política
Económica). Es consultor de la OCDE, la OIT y la UE en políticas de formación, tecnología
y empleo, envejecimiento demográfico y reforma del sistema de bienestar. Ha publicado,
entre otros, los libros Empleo, democracia y relaciones industriales en España (1990),
Recursos humanos y política industrial (1992), Hacia una estrategia española de
competitividad (1995), Empresa, Competencia y competitividad (1998), y Crisis de Empresas
y Sistema Concursal (1999). En 2004 el R.I.Elcano publicó sus monografías: Sobre
estabilidad de precios, deflación y trampas de liquidez en el G3 (nº 2), y Un Problema de
elección social: la reforma del estado de bienestar en Europa (nº 8). La colección Fundación
Carolina y la Editorial Siglo XXI acaba de publicar el libro Modernización y Estado de
Bienestar en España, del que es autor, y el libro Estado de bienestar y competitividad. La
experiencia europea, escrito en colaboración con varios autores, del que es coordinador.

33
Página 104
 Seminarios y Talleres

Modernización y
Estado de Bienestar
en España

"El sistema social de la

democracia española"
(Capítulos 5º e
introducción al 7º)

Álvaro Espina

Coeditado por: Fundación

Carolina-Siglo XXI (2007)

PROGRAMA
Una nueva agenda de reformas
para América latina y el Caribe

1
Página 105
Versión Editada de: Álvaro Espina, Modernización y Estado de
bienestar en España, Siglo XXI, (2007), Capítulos quinto y 7º (introducción)

1. EL SISTEMA SOCIAL DE LA DEMOCRACIA

ESPAÑOLA
La ruptura del régimen de semiaislamiento económico en que había venido
produciéndose el desarrollo económico español se realizó, como hemos visto, con la
adhesión tardía de España a las Comunidades Europeas, institución supranacional que
era fruto, a su vez, de la lenta evolución de un conjunto de Instituciones transnacionales
–inicialmente, la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (1951) y la Comunidad
Económica Europea (1957)- establecidas por los principales países europeos al término
de la Segunda guerra mundial para llevar a cabo prioritariamente ese mismo propósito
de forma cooperativa, a través de la formación del Mercado Común Europeo, tratando
de mantener bajo control las asimetrías de los flujos comerciales interiores y d e ganar
peso negociador en los foros globales.

1.1. “La vuelta del hijo pródigo”, el nuevo modelo AGIL y el

sistema económico
En el Diagrama XII se recogen las cinco características del Sistema económico
edificado a partir de la Constitución Española de 1978, cuatro de los cuales se han ido
definiendo en cooperación con el conjunto de socios europeos, lo que r esulta
especialmente eficiente, por cuanto las pautas básicas de funcionamiento del sistema
económico a fines del siglo XX son ya globales y, como mínimo, continentales. Apenas
caben en ellos idiosincrasias nacionales, aunque sí “regionales”, ya que, en palabras de
Baldwin (2006) “el regionalismo [transnacional] está aquí para quedarse”, debido a las
asimetrías existentes en los flujos comerciales bilaterales y a la amenaza de
unilateralidad bajo la que se edificó el sistema [internacional de comercio] durante el
siglo XX. 1
Por esta razón, las especificidades más sobresalientes del caso español se
limitan prácticamente al período previo a la integración en la CE, y estuvieron
dominadas por la lucha contra la stagflación, cuya intensidad fue aquí especialmente
dramática, dada la pauta desproporcionadamente inflacionista heredada del pasado
intervencionista y la necesidad de proceder a la reconversión de buena parte del aparato
productivo industrial -que había crecido bajo la campana neumática del proteccionismo
y no era capaz de afrontar con perspectivas de viabilidad el nuevo contexto competitivo-
, seguida de la privatización de la práctica totalidad del sector público empresarial
creado de forma orgiástica por el régimen autoritario.

1
Aunque Baldwin considere que para obtener de él la máxima utilidad, los bloques regionales
de comercio deberían contemplarse como módulos, o building blocs, en el camino hacia la
multilateralización, que la OMC (WTO) debería ayudar a mezclar “como albóndigas en un
cuenco de Spaghetti”. Pero la evidencia demuestra que las estrategias de crecimiento necesitan
de la política comercial, industrial y tecnológica a escala regional, practicadas en un régimen
abierto y competitivo.

Página 106
Página 107
 Desde la incorporación de España a la primera oleada de la Unión Económica
y Monetaria –y la adopción del Euro- las políticas macroeconómicas se despliegan en
un marco cada vez más integrado –apoyado en la adopción de Orientaciones generales
para las política económicas nacionales- contando, además, con la disciplina monetaria
impartida por el Banco Central Europeo (BCE) –considerablemente autónoma- y con la
supervisión de los compromisos de disciplina presupuestaria, ejercida de forma
cooperativa a través del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, suscrito en Amsterdan en
Junio de 1997,2 complementado en el año 2000 por la Estrategia de Lisboa, evaluada
en 2004 y revisada mediante las Orientaciones Generales de Política Económica
(GOPE) y las Directrices Integradas para el Crecimiento y el Empleo para el período
2005-2008, que se materializan en la adopción de programas Nacionales de Reformas
(PNR), de los que se informa anualmente al Consejo Europeo. 3
Algún margen de actuación autónoma existe todavía en relación a los sistemas
fiscales nacionales, cuya reconfiguración se había llevado a cabo inicialmente en
España durante el período constituyente a través de un conjunto de acuerdos formales
de democracia consociativa, conocidos como los Pactos de la Moncloa. 4 Tales pactos
se produjeron en estrecho contacto con la reconstrucción del sistema de relaciones
industriales –que contribuiría, a su vez, a llevar a buen término las políticas de lucha
contra la stagflación y de reconversión industrial- y con el nuevo diseño del Estado de
bienestar, proceso que será analizado en capítulos ulteriores. Naturalmente, todas estas
comunalidades “sistémicas” no significan la desaparición de las diferencias de
estrategias entre partidos políticos que Boix (1996) observó para los decenios anteriores
a la formación de la UEM, pero implicaron también una cierta convergencia entre ellos.
Por muy importantes que fueran los objetivos y las consecuencias económicas
de la adhesión, no deben hacer olvidar las profundas implicaciones qu e este paso
suponía para el conjunto del sistema AGIL tradicional español, dibujado en el Diagrama
IV. Se ha dicho que, tras la “herida de la modernidad, que separó a España de la
Ilustración y de Europa” (Lamo, 2001), la construcción de la identidad nacional durante
el siglo XIX fue un inmenso ejercicio hagiográfico e iconográfico irracional -o, más
bien, romántico- de introversión retrospectiva desde los dos extremos del espectro
político (Álvarez Junco, 2001). España no reconoció el fracaso de su tradición
histórica hasta la generación de 1898, ni contó con un proyecto de reconstrucción
nacional hasta las “generaciones” literarias de 1914 y 1927 (y las correspondiente
generaciones políticas) 5, que Ortega sintetizó, afirmando: “Europa no es sólo una
negación; es un principio de agresión metodológica a la torpeza nacional” (Gray, p.
110). Este proyecto de “cambio, modernización y europeización” (Lamo, 2001)
permitió definir durante el primer tercio del siglo XX una cultura política que tuvo que
esperar para admitirse de forma mayoritaria y aplicarse con éxito hasta el último tercio
de la centuria.

2
Véase su contenido y las acciones desarrolladas en este contexto entre 1997 y la actualidad en
la página especial: http://europa.eu/scadplus/leg/es/s01040.htm
3
A unas y otras puede accederse a través de: http://europa.eu/scadplus/leg/es/cha/c11323.htm.
El Informe Anual de Progreso del Programa Nacional de Reformas español correspondiente a
2006 fue adoptado por el Consejo de Ministros de 13 de octubre de 2006.
4
Sobre el diseño intelectual y el contexto de estos pactos resulta imprescindible ver: Fuentes
(2002).
5
Sobre estas generaciones véase Espina (2007b)

Página 108
 El conjunto de prerrequisitos, adaptaciones institucionales e incorporaciones al
derecho interno del “acervo comunitario” acumulado por la CE durante su primer
cuarto de siglo de funcionamiento -que iban a permitir alcanzar la integración en las
Comunidades Europeas en 1986- fue la forma que adoptó en España la exigencia de
congruencia en la conformación de los grandes sistemas institucionales que definen el
sistema social moderno. En este sentido la experiencia española avala este tipo de
esfuerzos cooperativos de difusión del conocimiento y la práctica institucional, que
exigen una actitud nacional modesta, libre de cualquier complejo de inferioridad a la
hora de imitar las mejores prácticas observadas en el entorno trasnacional adoptado
como referencia 6, algo de lo que nuestro país ya se había beneficiado participando en la
OCDE, organización en la que España fue admitida como miembro de pleno derecho en
julio de 1959 (Varela, 2005) 7.
No resulta sorprendente, por ello, que los pasos de España y P ortugal fueran
seguidos diez años más tarde por un grupo de tres países que contaban ya con regímenes
tradicionales de librecambio comercial y con un acervo institucional particularmente
sofisticado (Suecia, Finlandia y Austria). Porque lo que importa ahora no es solo la
calidad de las reglas e instituciones, y su coherencia interna, sino también su coherencia
con las del entorno internacional en el que se insertan los países. Una coherencia cuyo
valor intrínseco resulta tan elevado que justifica abandonar prácticas nacionales
profundamente arraigadas en las preferencias de los ciudadanos afectados. 8
Pero, sobre todo, el ejercicio de aproximación y de transferencia del know-how
institucional de la UE ha servido en los últimos años para orientar la consolidación
democrática y la modernización económica de los países con economías en transición
hacia el mercado, por lo que la vía europea tiende a convertirse en el estándar
institucional del siglo XXI, precisamente porque parte de la ventaja de s u
cosmopolitismo, al ser un sistema híbrido y c ooperativo (mestizo) desde sus orígenes,
desprovisto prácticamente de idiosincrasias nacionales. En eso consiste su principal
fuerza blanda: la Unión Europea dispone hoy de la mejor maquinaria de coherencia
institucional en el contexto global, puesta a punto a lo largo de cincuenta años y
aplicada con especial fruición en estos último tiempos. 9 La prueba última a cerca de si

6
Quien esto escribe es testigo –en calidad de participante/observador en las negociaciones de
adhesión- del ejercicio de humildad, de aprendizaje y de lealtad que ello supone.
7
En cambio, en 1948 España había sido excluida expresamente de participar en el Plan
Marshall por causa de los orígenes y la supervivencia del gobierno dictatorial, en contra de la
opinión del último Presidente de Gobierno de la República, Juan Negrín, quien expresó
públicamente que la democracia solo volvería a España si se la ayudaba a recuperarse
económicamente (Jackson, 2004, pp. 160-1). En cambio, los múltiples admiradores
internacionales de la República española hi cieron bien poco a su término por exigir de forma
práctica la “vuelta del hijo pródigo”, probablemente porque tal tarea no se encuentra al alcance
de los actores internacionales y solo cabe llevarla a cabo desde el interior.
8
Y sirven como apoyatura para realizar cambios que resultarían mucho más traumáticos en
ausencia del acicate integrador. Obsérvese, por ejemplo, que este acicate sirvió a Suecia para
eliminar de su sistema contributivo de pensiones el más mínimo mecanismo de redistribución
intergeneracional, que era una de sus características distintivas, de acuerdo con la taxonomía de
Esping-Andersen.
9
Un examen general de las fuentes, los procedimientos y los agentes de regulación europeos
puede verse en: http://eur-lex.europa.eu/es/droit_communautaire/droit_communautaire.htm#1.3
A los efectos de lo aquí señalado, conviene examinar especialmente el apartado “Derecho
derivado”. Para su impacto en España, véase Almonacid (2006). Cada nueva ampliación implica

Página 109
esta capacidad emergente constituye una fuerza global se encuentra en el reto que
plantea a ambas partes el acercamiento, la negociación y la integración de Turquía, que
solo podrá realizarse si finalmente se dispone de una Constitución Europea. 10
La experiencia española puede servir también de guía en este asunto, ya que la
aspiración europea constituyó la principal fuerza motriz del cambio modernizador a
largo plazo. Y fue precisamente aquel imperativo de coherencia intersistémica el que
explica que la solicitud formal de adhesión de España a la CE no pudiera r ealizarse
hasta julio de 1977, un mes después de las elecciones a Cortes Constituyentes y cuatro
meses después de la solicitud de Portugal, que estaba llevando a cabo un proceso de
transición con características bien distintas del español –casi contrapuestas, a través de
la “revolución de los claveles”-, pero coincidente al fin en sus objetivos. El discurso del
Primer Ministro Portugués, Mario Soares, ante la Asamblea de la República explicó la
solicitud de adhesión también en términos de coherencia, recuperación de identidad y
voluntad de acción común, que resultan perfectamente trasladables a España:
“La potencialidad activa o latente [de las relaciones de Portugal con la CE] se
encuentra virtualmente agotada, de modo que la propia coherencia interna de la
situación exige una especie de salto cualitativo que solo puede conducir a la
adhesión. Y si, por un lado, las condiciones económicas existentes ya lo
determinaban, razones más profundas, como la búsqueda de una nueva
identidad a través del regreso a la Europa a l a que pertenecíamos y hasta la
necesidad de participar y contribuir en una Europa a la que percibimos en una
fase de transición, en busca de nuevas formas políticas, sociales y económicas...
fueron igualmente decisivas en la decisión del I Gobierno Constitucional de
presentar la solicitud de adhesión.” 11
Hasta ese año no se cumplieron en los dos países ibéricos los prerrequisitos
institucionales mínimos para ello: España no ingresó en el Consejo de Europa hasta
Noviembre de 1977, tras Portugal, que lo había hecho en 1976. Quince años antes, Fritz
Behrendt había expresado la incompatibilidad entre la CE y las dictaduras de Salazar y
Franco en un dibujo en que uno y otro a parecían regando una península Ibérica
representada en forma de un enorme semillero de hoces y m artillos. 12 En el capítulo 4
he analizado la estrategia desplegada por el franquismo tratando de borrar esa imagen
mediante su actuación en la OIT –que había admitido a España en 1956- y a través de la
implantación de un sistema sui generis de negociación colectiva y ot ro de seguridad
social que permitieron al Régimen ofrecer un balance en que se intercambiaba
“desarrollo material por libertad” o, como decían sus representantes, “realidades” por
“retórica.” 13 De modo que la necesidad de reconocimiento internacional contribuyó

la traducción de todo el acervo a la lengua del país. Con motivo de la ampliación de 2007 se
halla en curso la traducción al Búlgaro y al Rumano: http://eur-
lex.europa.eu/fr/enlargement/enlargement_2007.html
10
Con motivo de la Presidencia alemana de la UE, Angela Merkel puso esa condición para
acometer cualquier futura ampliación. Por mi parte, me he remontado a Pericles, en busca del
paradigma y el precedente originario (Espina, 1997c).
11
Diário da Assembleia da República, 19.03.1977, n° 88, disponible en:
http://www.ena.lu/mce.cfm
12
Véase el dibujo en Behrendt, Fritz. Trotzalledem, Rotterdam: Nijgh & van Ditmar, [mayo
1962]: Disponible en esa misma página http://www.ena.lu/mce.cfm
13
Algo que el régimen había aprendido a h acer desde sus comienzos, dosificando
cuidadosamente la relación con el Eje y las exportaciones de minerales a ambos bandos (sobre

Página 110
también a la paradoja que observábamos al analizar la evolución de los CLU a largo
plazo, por la que el régimen autoritario no sirvió tan siquiera para garantizar un proceso
de crecimiento económico y de acumulación de capital basado en bajos salarios, ya que
sus interlocutores europeos le exigían una demostración palpable de que no pretendía
aprovechar los intercambios comerciales para hacer “dumping social” –sospecha que
heredaría, injustamente, la democracia 14-. Esto es lo que explica las disfunciones
derivadas de la extremada pendiente de los salarios reales -que retroalimentaron la
propensión hacia la inflación excesiva, causada por una política monetaria dirigida a
enjugar el déficit fiscal (Pueyo, 2006, p. 37)-. El problema de la inflación salarial se
disparó precisamente en aquellos años finales y f ue uno de los primeros asuntos que
tuvo que resolver el nuevo sistema de relaciones industriales adoptado por la
democracia.
La desaparición de Franco vino a coincidir precisamente con la interrupción de
la larga etapa de rápido crecimiento de que había disfrutado la economía occidental -y
especialmente la europea- desde la posguerra, que permitió soñar en la llegada de una
edad de oro con crecimiento garantizado. La regularización democrática iba a permitir
avanzar rápidamente hacia la integración en la CE, aspiración que había sido común a
todos los sectores de la oposición ilegal, pero que gozaba también de amplia aceptación
entre los sectores más jóvenes y aperturistas del propio Régimen, que ya habían
asumido que la integración exigía la previa democratización.

De hecho, esta aspiración común explica en buena medida la convergencia de

ambos bloques (partidarios unos de la “reforma” y otros de la “ruptura” institucional) a
la hora de definir el proceso de cambio, que adoptó la forma mixta de “ruptura pactada”,
lo que significaba una transición a la democracia (o sea, una “ruptura”, en lo relativo al
objetivo final y el carácter de las instituciones), pero llevada a efecto mediante al
funcionamiento de las instituciones heredadas (esto es, utilizando un procedimiento
formalmente reformista).
El papel desempeñado al respecto por el Rey Juan Carlos I –y, más tarde, su
protagonismo personal en el desmantelamiento del golpe de Estado de 1981- explican la
aceptación casi unánime de su figura durante la transición y e l reacomodo de la
institución monárquica en la democracia española –pese a su estigma de origen, al haber
sido restablecida por el Régimen autoritario-, que ha tenido ocasión de apreciar los
beneficios que ofrece la figura de un jefe de Estado que permanece fuera del juego de
confrontaciones partidarias y que, por eso mismo, no dispone de facultades operativas
ni de responsabilidad, desempeñando la suprema representación del país y actuando
como puente moderador y símbolo de continuidad institucional. 15
El análisis del cuadro completo de transformaciones acometidas por España en
el decenio que media entre las elecciones a Cortes constituyentes de 1977 y la adhesión
a la CE en 1986 no puede ser explicado de forma secuencial. Es preferible acudir de
nuevo al diagrama AGIL para apreciar el conjunto de acciones y retroacciones entre las
diferentes piezas del puzzle sistémico construido durante esa etapa. El diagrama XII
permite observar de modo sintético las características más notables de los cuatro

todo, de tungsteno a Alemania y de hierro y potasas a Gran Bretaña) para levantar el embargo
de petróleo –e, implícitamente, el de trigo de importación, básico para su supervivencia
(Caruana-Rockoff, 2006).
14
Véase Espina 2007a).
15
Para las vicisitudes de la transición, Véase J. Prats Catalá (s.f..)

Página 111
subsistemas genuinos del modelo de Parsons y Smelser, tal como quedaron definidos en
España en sus aspecto básicos durante la transición democrática, que siguen vigentes
actualmente.

1.2. Los sistemas político-institucional y jurídico

Ya mencionamos brevemente los cambios del sistema económico. Podemos
definir el nuevo sistema político respondiendo a las tres preguntas que se hace Colomer
para calificar las Instituciones Políticas (2001): a) ¿Quiénes pueden votar?, b) ¿cómo se
cuentan los votos?, y c) ¿qué se vota?. La primera característica a resaltar en el sistema
constitucional español es la confección de un censo electoral permanentemente
actualizado por el INE –bajo la autoridad de la Junta electoral, que tutela judicialmente
todo el sistema- con inscripción realizada de oficio por los Ayuntamientos y los
Consulados, a partir de los datos de empadronamiento, lo que garantiza el derecho al
voto sin más trámite que la presentación del documento de identidad en el momento de
la votación por parte del ciudadano –a quien se ofrece previamente la oportunidad de
rectificación y se notifica oficialmente su inclusión, la dirección del colegio, las
papeletas de votación y la mesa electoral, característica común a los sistemas
electorales de la Europa continental, en contraste con los usos de Norteamérica. 16
La exigencia de inscripción previa explícita del elector en el registro electoral
actúa en la práctica como obstáculo al libre ejercicio del derecho de voto, especialmente
para los sectores más pobres e incultos. En circunstancias ordinarias estas prácticas -y
algunas otras, de casuística casi innumerable- mantienen fuera del sistema político a los
excluidos, por lo que sus electorados –o, más bien, su elector mediano- resultan
normalmente menos exigentes en lo relativo a la demanda de políticas de bienestar.
Pero nada excluye la movilización periódica de esos votantes al calor de oleadas
populistas, que alientan a s u vez l a aparición de actitudes políticas cesaristas,
especialmente reacias a la diferenciación funcional, con los consiguientes pasos atrás,
inseguridad jurídica y destrucción de capital social y tejido institucional, de muy lenta y
difícil recuperación ulterior, de acuerdo con el “modelo antagonista” de Albert
Hirschman. El precio de este tipo de prácticas -frecuentes en el pasado reciente- parece
estarlo pagando América Latina a lo largo de este decenio 17.

16
En el caso de Estados Unidos las elecciones Presidenciales de 2004 proporcionaron múltiples
ejemplos de cómo estos obstáculos técnicos perjudican especialmente el ejercicio de los
derechos de voto de la población de color y ot ras minorías –y ello sin tener en cuenta la
privación legal del derecho de voto a los exconvictos-. Paradójicamente, sin embargo, la
resistencia a la inscripción censal automática goza de tal tradición –similar a la adopción de un
sistema nacional de identificación- que el problema apenas se menciona entre los obstáculos al
voto recogidos por el IPS Election Monitoring Team tras las últimas elecciones (Dolan-Sugget,
2004). Sorprendentemente, “charranadas” electorales de pasadas elecciones refuerzan la
propensión al desencanto de las minorías: Véase “Democrats Fear Disillusionment in Black
Voters”, The New York Times, 27, Octubre, 2006. Para un a nálisis en profundidad, de la
“denegación de voto” a las minorías, véase Tokaji (2006). Para una ilustración de lo ocurrido
en las elecciones de 2006: P. Pardo, “El partido de los que no votan siempre será el más
grande”, El Mundo, 8-Noviembre 2006.
17
Caben pocas dudas sobre la etiología del problema: el raquitismo del Estado, su enanismo
fiscal y l a insuficiencia de las políticas distributivas. El argumento se ha convertido ya en leit
motiv de las crónicas periodísticas, hasta el punto de que nadie entre la intelligensia
funcionarial internacional latinoamericana se atreve a co ntradecirlo (Aznárez, 2007). Sin

Página 112
 En el sistema electoral regulado por la Constitución Española de 1978 (y la
Ley Orgánica de régimen electoral general, de 1985) el voto recae sobre papeletas con
listas cerradas y bl oqueadas –a excepción de la votación directa para el Senado, con
votación individual mayoritaria en lista abierta, pero a un número de candidatos inferior
al de escaños por circunscripción: en general, a tres de los cuatro que corresponden a
cada provincia- 18. El recuento es proporcional, corregido mediante el método D’Hont,
excluyéndose las opciones que obtienen menos del 3% de votos válidos en su
circunscripción. Para el Parlamento, con 350 diputados, cada provincia elige un
mínimo de dos y l os otros 248 s e distribuyen en proporción a la población. En los
Ayuntamientos se elige un mínimo de cinco y u n máximo de 25 concejales en
municipios con menos de 100.000 habitantes, y uno por cada 100.000 residentes o
fracción adicional. La financiación de los partidos políticos fue regulada también por
Ley Orgánica en 1987 y se realiza fundamentalmente a través de subvenciones públicas,
aunque se admiten en forma limitada aportaciones privadas no finalistas, límites que son
especialmente estrictos para las aportaciones anónimas (en proceso de discusión actual).
La elección del Presidente del Gobierno la realiza el Parlamento –por mayoría
absoluta, en primera vuelta, o relativa, en segunda-, y es también el Parlamento quien
asume el control del Gobierno, cuyos Ministros son nombrados por su Presidente. Esto
excluye la posibilidad de mayorías electorales distintas para el Parlamento y el
Gobierno, como sucede con cierta frecuencia en los regímenes presidencialistas. La
estabilidad del gobierno queda reforzada por el carácter obligatoriamente constructivo
de las mociones de censura, que requiere la presentación simultanea de un candidato
alternativo y el requisito de obtención de mayoría absoluta, y la limitación de una por
período de sesiones y grupo parlamentario (de, al menos, el 10% de los diputados).
En términos comparativos, el sistema proporcional y el régimen parlamentario
tienden a la formación de coaliciones que maximizan la inclusividad de los gobiernos y
facilitan que el “votante mediano” esté r epresentado en ellos. 19 Eso es, al menos, lo
que sucedió entre 1945 y 2000 e n la inmensa mayoría de los gobiernos de 17
regímenes con gabinete parlamentario analizados por Colomer (2001, p. 84) –todos
europeos, además de Israel-. En el caso de España, en cambio, hasta 2006 los gobiernos
han sido siempre monopartidistas, aunque solo contasen con mayoría absoluta en cuatro
ocasiones, recibiendo en el resto de los casos apoyos –sistemáticos o puntuales- de los
partidos minoritarios –como sucede también en la legislatura i niciada en 2004- algo
que cabe imputar, sin duda, a la existencia de fuertes partidos nacionalistas circunscritos
a las nacionalidades históricas. D e ahí que en el cómputo de Colomer el votante
mediano sólo se encontrase directamente representado en el 50% de los 8 gabinetes que
gobernaron entre 1978 y 2000. En las otras cuatro ocasiones su inclusión indirecta solo
se ha producido a través de la acción política consensuada entre el partido de mayoría
minoritaria y alguno o algunos de los partidos nacionalistas y/o Izquierda Unida.

embargo, sus elites dirigentes todavía no lo han introducido en sus agendas, quizás porque aún
confían en algún programa oculto. Véase Fundación Alternativas (2006).
18
Las tres grandes Islas eligen a tres senadores; las pequeñas a uno, y las ciudades de Ceuta y
Melilla eligen cada una a dos senadores. Además, las Asambleas autonómicas eligen de forma
indirecta como mínimo a un senador, y uno más por cada millón de habitantes.
19
De los veintidós regímenes parlamentarios con representación proporcional existentes en
2000 solo tres no e ran europeos: Japón, Nueva Zelanda y A frica del Sur: Colomer (2001, p.
241).

Página 113
 Pero la mayor especificidad del sistema político edificado a partir de la
Constitución española se deriva de la respuesta a la tercera pregunta (¿qué se vota?),
porque aquella limitación del carácter inclusivo en la aplicación de la representación
proporcional proviene precisamente del hecho de que en 1978 se estableció un régimen
de gobierno dividido, de carácter cuasi-federal, en el que el partido o pa rtidos
dominantes en la Cámara no necesariamente lo son en el conjunto de las Comunidades
Autónomas. De hecho, varias de entre ellas han contado habitualmente con gobiernos
dirigidos por partidos de ámbito subnacional, en un contexto en que el proceso de
transferencia paulatina de las competencias previstas en la Constitución ha ido
otorgando cada vez mayores atribuciones y peso presupuestario a los gobiernos
autonómicos.
Los empleos no financieros (o sea, gastos) de las administraciones públicas en
términos de Contabilidad nacional (excluyendo la Seguridad Social), que se distribuían
en 1980 exclusivamente entre la Administración central y las Corporaciones locales de
acuerdo a la ratio 85%:15%, pasaron a hacerlo en 1990 de acuerdo a la ratio
68%:18%:15% (para las Administraciones Central, Autonómica y Local,
respectivamente), ratio que se situó en 58%:25%:17% en 2001, última fecha para la que
se dispone de estos datos 20. Si atendemos a los presupuestos no financieros para 2006,
el peso relativo de la Comunidades Autónomas ya equivalía al 56% de la
Administración central, incluyendo en este caso la Seguridad Social, consumiendo las
primeras el 14,8% del PIB, frente al 28,2% de la suma de Administración central y
Seguridad Social. 21 Finalmente, el gasto público total proyectado para 2007 se
distribuye con arreglo al gráfico 21. A todo ello hay que añadir que la reforma del
Estatuto de Cataluña –adoptada por Referéndum el 18 de junio de 2006- abre el camino
a la de la mayoría de los Estatutos autonómicos, que parecen orientarse hacia la
consecución del techo máximo de competencias durante la p róxima legislatura
(prevista para el cuatrienio 2008-2012).22
Hay que tener en cuenta, además, que el 37% del presupuesto del Estado se
destina a financiar transferencias hacia las Administraciones territoriales. En cuanto a
los destinos funcionales de tales gastos, la presentación del Presupuesto para 2007
indica:
“Las Comunidades Autónomas destinan más del 50 por ciento de su gasto a la
prestación de los servicios públicos de sanidad y educación. Por su parte, las
Corporaciones Locales se centran en la prestación de bienes y servicios públicos
más próximos al ciudadano, como seguridad ciudadana, urbanismo, cultura o
bienestar comunitario. Finalmente, al Estado y sus organismos se le
encomiendan los servicios públicos básicos de justicia, defensa, seguridad,
infraestructuras de ámbito nacional, así como la regulación económica general y
algunas esferas del gasto social (protección del desempleo, fomento del empleo,
etc.)” 23

20
Véanse las Cuentas de las AA. PP. en:
http://www.estadief.minhac.es/publica/Indice0004.html y las series retrospectivas BDSICE
702003, 706003, 707003.
21
Las cifras pueden verse en CES (2005, pp. 206 y 208).
22
Sobre estas perspectivas, véase Fernández Ordóñez (2005, p. 355).
23
Disponible en: http://www.sgpg.pap.meh.es/NR/rdonlyres/BBEBCE4B-E699-44A5-9929-
659776903882/12819/LIBROAMARILLO2008.pdf, p. 232.

Página 114
 GRÁFICO 21: GASTO PÚBLICO*
DISTRIBUCIÓN POR ADMINISTRACIONES

(29,0%)
(22,0%)
ESTATAL
SEG. SOCIAL
AUTONÓMICO
CC. LOCALES
(13,0%)

(36,0%)

Nota *: Estructura porcentual. Estim ación sin intereses

FUENTE: Presentación del proyecto de PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO 2007

A través de la fragmentación vertical del ejercicio del poder político aumenta la

capacidad de inclusión de las preferencias políticas individuales en el entramado
institucional. A título ilustrativo, valga el ejemplo de Vitoria –capital administrativa del
País Vasco- cuyos ciudadanos viven a comienzos de 2007 en un Estado con gobierno
del PSOE, en una Comunidad Autónoma gobernada en coalición entre nacionalistas e
izquierdistas -cuyo Lehendakari pertenece al PNV- y en una ciudad cuyo alcalde
pertenece al PP.
A título de síntesis de la calidad del sistema político, The Economist (2007) sitúa
a España en el puesto nº 16 de su “Índice de Democracia”, por delante de EE.UU (17),
Japón (20, Reino Unido (23) o Francia (24). El índice lo encabezan Suecia y los países
nórdicos. En el grupo de 28 “democracias plenas” figura también Costa Rica (25) y
Uruguay (27). La mayoría de los países latinoamericanos se encuentra en el grupo de
“democracias imperfectas”, aunque Chile ocupa el puesto nº 30, por delante de Italia
(34), seguido a cierta distancia por Brasil (42), M éxico y Argentina (53 y 5 4), y por
Colombia (67). El director del estudio, Laza Kekic, señala respecto al conjunto del área:
“A pesar del progreso en la democratización latinoamericana de los últimos
decenios, muchos países en la región siguen siendo democracias frágiles. Los
niveles de participación política son generalmente muy bajos y las culturas
democráticas son débiles (los estudios de opinión indican que el fenómeno del
caudillismo todavía se encuentra muy extendido). También se registraron
retrocesos en los últimos años en algunas áreas, como en el de las libertades de
medios de comunicación.”
Por lo que se refiere al sistema jurídico, la Constitución española de 1978 no
ha modificado el régimen de Ley Civil, que dispone de un arraigo sólido y generalizado

Página 115
tanto en éste como en los otros países de l continente europeo cuya revolución liberal
decimonónica adoptó el modelo de la codificación bo napartista –aunque revestido en
muchos casos de un r opaje de recuperación de viejas tradiciones nacionales-. Puede
decirse, sin embargo, que la democracia española ha s uprimido los resquicios de
discrecionalidad jurídica del modelo latino tradicional, introduciendo la tutela judicial
efectiva de los derechos individuales -incluido el control de constitucionalidad de toda
la normativa y el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional 24- y limitando la
capacidad del Gobierno para aprobar Decretos-leyes a circunstancias de urgencia
reconocida, excluyendo en cualquier caso el empleo de esta modalidad legal en materias
relacionadas con los derechos fundamentales.
Puede afirmarse, además, que el carácter híbrido del régimen jurídico español
avanza rápidamente a través de un conjunto de impulsos que tienden a incorporar
elementos de Ley Común en todo lo relativo a la regulación económica: la técnica
regulatoria de la Unión Europea denominada “de nuevo enfoque”, por ejemplo,
consiste precisamente en hacer descansar la concreción material de las obligaciones o
prohibiciones contenidas en muchas Directivas sobre comités de elaboración de
“normas técnicas”, ampliamente representativos del conjunto de países y operadores
privados de cada área regulada. El glosario institucional de la Unión Europea define así
este procedimiento:
“Todo texto legislativo al aprobarse sienta unos principios generales de obligado
respeto. Para aplicar dichos principios, pueden ser necesarias medidas de
ejecución más concretas, en cuyo caso el texto prevé la creación en el seno de la
Comisión de un comité que tome las decisiones pertinentes. Dichos comités
están compuestos por expertos designados por los Estados miembros y
presididos por la Comisión, y normalmente se rigen por la Decisión del Consejo
de 28 de junio de 1999, conocida como «Decisión sobre comitología». El
número de dichos comités gira en torno a los 300 y se ocupan de asuntos de
industria, asuntos sociales, agricultura, medio ambiente, mercado interior,
investigación y desarrollo, protección del consumidor y seguridad
alimentaria.” 25
Se viene conformando, además, un movimiento doctrinal en favor de la
unificación del derecho europeo de contratos. Una Comisión trabaja desde 1982 p ara
formular los Principios de la Ley Europea de Contratos (PECL) –algunos de los cuales
figuran ya dispersos en diversas Directivas, particularmente en relación a la protección
del consumidor y de los trabajadores-, que recibió el apoyo de sendas resoluciones del
Parlamento Europeo en 1989 y 1994, requiriendo que se llevasen a cabo los trabajos
preparatorios para adoptar u n Código Europeo de Derecho Privado, promoviendo
especialmente la unificación de “las ramas que resultan más importantes para el
desarrollo del Mercado Único, como la Ley de Contratos”. C on el apoyo de la
Comisión Europea, aquella Comisión, presidida por Ole Lando, ha presentado ya las
dos primeras partes de esta Ley (Lando 1999) -que tratan “de las disposiciones

24
Cuya mayor eficacia práctica requeriría reservarlo para las cuestiones de mayor trascendencia
constitucional, invirtiendo el trámite de admisión, que actualmente se limita a verificar la
existencia de causas de admisión. La reforma propuesta pretende que se compruebe más bien
aquella t rascendencia, evitando convertir al Tribunal en una tercera instancia judicial, que lo
convertiría en irrelevante, por falta de operatividad práctica. Véase Carrillo (2006).
25
Véase “Comités y grupos de trabajo”
http://europa.eu/scadplus/glossary/experts_committees_es.htm

Página 116
generales y de los principios relativos a la realización de los contratos, la
representación, la formación, sus contenidos, validez e interpretación; el
incumplimiento, los remedios y la capacidad de un agente para obligar a su principal-,
así como la Tercera parte, que versa sobre las reglas acerca de las condiciones y los
efectos de la ilegalidad y las reglas sobre los sujetos que son comunes a los contratos,
los daños y el enriquecimiento injusto, como son la pluralidad de acreedores y
deudores, la asignación de deudas y créditos, la extinción y la prescripción (Lando,
2003).
Este destacado jurista pronostica que si en 1920 n o se hubiese llegado a
adoptar un Código Civil Europeo -“que cubra íntegramente la ley de contratos, los
daños, la restitución y la propiedad mueble”-, existirá al menos un Código de contratos
y se habrá puesto en marcha el proceso de unificación paso a paso de las restantes
piezas del Código civil. Un proceso que resultará convergente con el de elaboración de
los “ Principios de los contratos comerciales internacionales” -publicados por primera
vez en 1994 p or el Instituto internacional de unificación del Derecho Privado
(UNIDROIT)-, junto a la lenta aparición de una Lex mercatoria, derivada de los usos y
costumbres del comercio internacional y de los principios aplicados en el arbitraje y la
composición amistosa (ex aequo et bono), cuando las partes renuncian voluntariamente
a la protección del derecho positivo nacional (Lando, 2000) 26.
En el ámbito financiero global, por su parte, la denominada Nueva
Arquitectura Financiera Internacional (NAFI) actúa de forma creciente a través de
Códigos de Buenas Prácticas (Espina, 2001b), empleando con profusión órganos
reguladores especializados. La NAFI está siendo introducida paulatinamente en el
ordenamiento interior, bien directamente –como sucede con la normas del Comité de
Supervisión Bancaria de Basilea (Basilea II), o con la Ley Modelo de la CNUDMI para
la insolvencia transfronteriza, incorporada a la Ley concursal española de 2003-, bien
indirectamente, a través de la Legislación Financiera de la UE. En el caso de la
previsión social voluntaria, por ejemplo, la Directiva 2003/41/CE (denominada IORP)
ha desempeñado un papel de impulso para la adopción de regulación armonizada en
materia de supervisión de fondos de pensiones de empleo (Melgarejo, 2006). Por no
hablar de una cierta capacidad autónoma de los jueces para “crear derecho” a través de
la jurisprudencia, como viene sucediendo en el amplio espacio del derecho de daños y
en la aplicación del “principio de precaución” (Ewald et alia, 2002). T odo ello son
otros tantos indicios de avance simultáneo hacia líneas de desarrollo que aumentan al
mismo tiempo la autonomía y la predecibilidad del sistema jurídico, a través de la
jurisprudencia y el precedente.
Finalmente, la futura Carta de los Derechos Fundamentales que figura en la
parte II de la Constitución de la Unión Europea –actualmente en fase de revitalización-
significará un paso adicional en la dirección de la armonización general del marco
jurídico, cuya mayor virtualidad consistirá precisamente en la coherencia y la
armonización de interpretaciones proporcionada por la jurisprudencia establecida por la
Corte Europea de Justicia, a través de la solución de las demandas contra la ausencia de
acción positiva por los diferentes poderes públicos europeos, planteadas directamente
por los ciudadanos en relación a la lista de derechos definidos estrictamente como

26
La necesidad de armonización jurídica en esta materia se percibe también claramente en
Chile a m edida que avanza su integración comercial. Mereminskaya (2003) utiliza la
experiencia europea para recomendar e l impulso de la Convención de las Naciones Unidas
sobre compraventa internacional de mercaderías.

Página 117
Fundamentales por la propia Constitución –ya que los “principios”, definidos también
por la propia Carta, no serán de aplicación directa, sino que “solo podrán aplicarse
mediante actos legislativos y ejecutivos”, si bien podrán alegarse de cara a “la
interpretación y control de legalidad de dichos actos”. 27

1.3. El sistema de valores y c reencias: España, Europa y e l mundo

Iberoamericano.
Por lo que se refiere al sistema cultural y de valores, es bien conocida la tesis
defendida por Ronald Inglehart y sus asociados según la cuál el proceso de
modernización implica la tendencia hacia el desplazamiento de los sistemas de valores
a lo largo de la bisectriz de un plano definido por un eje vertical, delimitado en un
extremo por los valores tradicionales y en el otro por los valores seculares-racionales, y
otro horizontal que se mueve entre los valores materialistas o de supervivencia y los
valores postmaterialistas o valores auto-expresivos –que son la base del sistema
democrático-, tendencia modulada por una constante que recoge la histéresis de raíces
culturales de largo alcance identificables en ocho grandes áreas del planeta: “la
modernización socioeconómica, la elevación de las aspiraciones de libertad y la
búsqueda de instituciones democráticas son los tres pilares sobre los que se asienta el
desarrollo humano,” pero el proceso es mucho más complejo de lo que intuyeron Max y
Weber porque actúa como un sistema que se retroalimenta precisamente a partir de la
poderosa dinámica de cambio en el sistema de valores -impulsada también por el
progreso socioeconómico- que “tiene consecuencias fundamentales para la forma en que
se gobiernan las sociedades, para promover la igualdad de género, las libertades
democráticas y la gobernabilidad” (Inglehart y Welzel, 2005b).
La contrastación empírica de esa tesis se lleva a cabo con ayuda de las bases de
microdatos construidas a partir de las sucesivas oleadas de encuestas realizadas desde
1981 en 81 países por el European Values Systems Study Group -punto de partida para
su generalización a través de los World Values Surveys, hasta su última edición en 2005.
Según Inglehart y Welzel (2005a), esa tendencia es lo suficientemente firme como para
permitir incluso hacer predicciones relativamente precisas acerca del ritmo de cambio
de las preferencias de valores por países y á reas homogéneas, relacionándolos
paramétricamente con tres variables: renta per cápita, estructura sectorial del empleo y
número de años bajo regímenes comunistas. Sin embargo, dentro de esa innegable
tendencia general se producen amplias desviaciones que pueden ser explicadas, como
veremos, por la acción proactiva de las instituciones, la educación y las políticas
públicas, y la sociedad civil.
Para la oleada de encuestas realizada entre 1999 y 2002, los autores eligieron
como variable ilustrativa de la transición entre valores tradicionales y valores seculares
el porcentaje de encuestados que responden “muy importante” a la pregunta ¿Cuánta
importancia tiene la religión en su vida? –variable a la que aquí me refiero como
“religiosidad”-. En cambio, la síntesis del conjunto de respuestas para la ubicación de
las sociedades a lo largo del eje horizontal es más compleja: “ Las sociedades
caracterizadas por valores de supervivencia acentúan la orientación materialista;
presentan niveles de bienestar subjetivo relativamente bajos y de salud relativamente
pobre; se muestran i ntolerantes con grupos tales como extranjeros, mujeres y

27
Para un balance del impacto de la legislación europea sobre el sistema jurídico español desde
la adhesión, véase Jimena Quesada (2006). En relación al sistema de relaciones industriales y a
la normativa laboral, véase Espina (1997d).

Página 118
homosexuales; se sitúan en una escala relativamente baja de confianza interpersonal, y
cuando se les pregunta por lo que hay que hacer para educar a los niños hacen énfasis
en inculcarles el trabajo duro más que la imaginación o l a tolerancia.” Y lo contrario
sucede en las que acentúan la autoexpresión (Inglehart-Welzel, 2005a, p. 174).
En la tabulación de las respuestas a la primera pregunta España alcanza un nivel
del 19% en “religiosidad”, equivalente al promedio del grupo de quince países de la UE
anterior a la ampliación a 25, situado algo por debajo de la mitad del nivel medio total,
que era del 40% (Cuadro 3). E l país europeo más secularizado era Dinamarca y el
primer país occidental no ex-comunista era Japón, con un valor 7%. Por lo que se
refiere a Iberoamérica, el segundo país más secularizado en 2000 era Uruguay, seguido
de Portugal (con 23% y 27%, respectivamente) y de Argentina, Chile y Colombia, que
ya superaban el nivel medio de religiosidad de la tabla general, pero se encontraban
todavía por debajo de la media de Iberoamérica, situada en el 52% (Cuadro 4). Por su
parte, Venezuela, Brasil y México tenían altos n iveles de elevada religiosidad, solo
superados por Puerto Rico y E l Salvador, país este último que se situaba en el último
quintil, con niveles superiores a los de Irán y Turquía.

Cuadro 3.- Índice de “religiosidad” (UE-15)

Año Ratio Ratio Ratio Año Ratio Ratio Ratio
2000 Hombre 16-29/ 30-49/ 2000 Hombre 16-29/ 30-49/
% /Mujer 30-49 50 y + % /Mujer 30-49 50 y +

Dinamarca - 8 0,78 1,20 0,42 Bélgica + 18 0,64 1,00 0,41

Alemania - 9 0,42 1,14 0,58 España - 19 0,48 0,50 0,48
Suecia + 11 0,57 1,00 0,64 Austria - 20 0,67 0,41 0,57
Francia - 11 0,69 0,67 0,56 Portugal + 27 0,64 0,54 0,63
Gran Bretaña - 13 0,67 1,00 0,47 Irlanda - 32 0,64 0,24 0,42
Finlandia - 14 0,65 0,78 0,43 Italia - 33 0,59 0,69 0,66
Luxemburgo 16 0,82 0,75 0,52 Grecia 33 0,78 0,74 0,71
Holanda - 17 0,74 0,91 0,42 Media zonal 19 0,65 0,77 0,53
Media Total 40 0,82 1,08 0,95
FUENTE: Inglehart et alia (2004), A006: Los signos indican la tendencia 1990-2000

El caso de Estados Unidos resultaba excepcional, por cuanto un 57% de las

respuestas enfatizaban su religiosidad (dando la misma cifra que India y casi dos veces
más que la de Canadá, con 30%). El fenómeno norteamericano es excepcional también
en lo que se refiere a la homogeneidad de las respuestas de los diferentes grupos
sociales, ya que, al ventilar la población según sus niveles de educación e ingresos o
según su autoubicación en la escala de preferencia de valores materialistas versus
postmodernos, en los tres casos la diferencia entre los grupos con mayor y menor
preferencia por la religión no superaba los diez puntos porcentuales (con niveles
relativos de 64%/54% para los grupos con educación baja y superior, y 60%/53% para
los grupos con valores materialistas y a utoexpresivos, respectivamente), lo que
contrasta con el caso de España (con pares de valores respectivos de 24%/14% y
27%/11%, según la ventilación por educación y valores extremos en el eje horizontal).
Además de la explicación histórica –relacionada con el papel que tuvo la disidencia
religiosa en la colonización norteamericana- una explicación adicional para tal

Página 119
excepcionalismo se encuentra en la fuerte inmigración y en el hecho de que la presencia
de las creencias religiosas en la esfera pública es casi el único elemento de comunalidad
cultural, en una sociedad caracterizada por su elevada multiculturalidad y s u escasa
voluntad política de integración cultural, una vez la idea de melting pot se ha visto
desplazada por la de salade bowl, como reza el título del conocido libro de Joyce
Millet. 28
Por lo que se refiere a España, a ojo de pájaro los cambios entre 1990 y 2000 no
fueron excesivamente rápidos pues el indicador pasó del 21% al 19% de respuestas en
términos generales. Sin embargo, al ventilar la población por grupos de edad se
observaba un cambio intergeneracional rapidísimo, ya que en 2000 las respuestas de los
mayores de 50 años (29%) duplicaban a las de las generaciones intermedias (entre 30 y
49 años, con religiosidad elevada ya solo en el 14% de respuestas) y éstas duplicaban, a
su vez, a las de la generación juvenil (entre 16 y 29 años, con el 7%) 29, que se situaba en
la zona inferior de la tabla global, cuyas cifras medias presentaban un gran equilibrio
intergeneracional (41%/39%/42%, respectivamente), como sucedía también en
Latinoamérica (pero no en Portugal, cuyos valores se situaron en 38%, 24% y 13%).
Los cuadros 3 y 4 m iden las diferencias de religiosidad e ntre los dos sexos y
entre tres grupos generacionales a los que denominaremos “jóvenes”, “adultos” y
“mayores de 50 años.” En el cuadro 3 se observa que, en promedio para el conjunto de
la UE-15, la religiosidad de los hombres equivale aproximadamente a las dos terceras
partes de la de las mujeres, la de los jóvenes equivale a las tres cuartas partes de la de
los adultos y la de éstos a la mitad de la de los mayores de cincuenta años. Podemos
contemplar tales ratios como la pauta de transición en el sistema de valores europeo
occidental, cuya aceleración principal se realizó tras la Segunda guerra mundial.
En general, en los países con nivel de religiosidad menor que la media europea
la diferencia entre jóvenes y adultos es ahora muy pequeña (e incluso ya resulta superior
en los jóvenes en Dinamarca y Alemania), mientras que la existente entre adultos y
mayores se encuentra próxima a la ratio media, lo que indica que en estos países la
transición se realizó, al menos, con una generación de adelanto con relación a los más
rezagados, y que la situación tiende a estabilizarse en torno a los niveles actuales. En
cambio, con las excepciones de Italia y Grecia, en los países con religiosidad superior a
la media la dinámica de la transición generacional prosigue y la generación más joven
presenta ratios de cambio intergeneracional superiores a la que registró la generación
adulta. En cambio, el cuadro 4 i ndica que, con excepción de España, Uruguay y
Portugal, el resto de Iberoamérica no ha experimentado todavía aceleración alguna en lo
que se refiere a los cambios de pautas intergeneracionales de religiosidad.

28
Para una buena presentación de la idea, véase: http://home.apu.edu/~rgeib/edu-526/melting-
pot-v-salad-bowl/index.htm
29
En 2006, el indicador general había descendido al 11%; la media de respuestas en el grupo de
18 a 34 era ya del 5%, la del grupo de 35 a 54 años del 7,8%, y la del grupo de mayores de 54
se situaba en el 19,7%. Si, en lugar de atenernos solo al extremo de la escala, tomamos el
porcentaje de quienes valoran la importancia de la religión en sus vidas en un intervalo entre
siete y diez y lo contrastamos con el intervalo entre cero y tres, las cifras relativas para los
grupos extremos de edades se invierten: Para los mayores de 54 años los porcentajes son 47,5%
y 14,7% (muy religiosos versus poco religiosos), mientras que para los menores de 35 años se
sitúan en 1 6,5% y 4 4,8%, respectivamente (y para el grupo de edades intermedias: 25,8% y
35,5%). Valorando la importancia de la religión de cero a diez, el promedio general era 4,9 con
una distribución por grupos de edad de 3,8/4,5/6,3 (Barómetro CIS, Enero, Estudio nº 2633.
http://www.cis.es/cis/opencms/ES/1_encuestas/estudios/ver.jsp?estudio=5318)

Página 120
 El caso de España resulta indicativo, ya que tanto las ratios entre los tres grupos
de generaciones como la ratio entre sexos se sitúan en torno al 50% (siendo esta última,
junto con la de Alemania, las más bajas del área). Sobresale a este respecto el caso de
Irlanda, cuya generación más joven ostenta ya un índice del 6%, inferior al de España,
mientras que la de los mayores de 50 era del 59%, habiéndose duplicado el ritmo de
cambio intergeneracional de los jóvenes respecto al de adultos.

Cuadro 4.- Índice de religiosidad IBEROAMÉRICA

Año Ratio Ratio Ratio Año Ratio Ratio Ratio
2000 Hombre 16-29/ 30-49/ 2000 Hombre 16-29/ 30-49/
% /Mujer 30-49 50 y + % /Mujer 30-49 50 y +

España - 19 0,48 0,50 0,48 Perú 53 0,84 0,82 0,93

Uruguay 23 0,52 0,84 0,63 Venezuela 64 0,88 0,89 0,94
Portugal + 27 0,64 0,54 0,63 Brasil + 65 0,87 0,87 0,99
Argentina + 47 0,74 0,80 0,78 México ++ 68 0,80 0,84 0,91
Chile - 47 0,75 0,93 0,80 Puerto Rico 76 0,90 0,81 0,88
Colombia 49 0,78 0,86 0,85 El Salvador 87 0,94 0,94 1,00
R. Dominicana 51 0,80 1,20 1,00 Media zonal 52 0,76 0,83 0,83
Media Total 40 0,82 1,08 0,95
FUENTE: Inglehart et alia (2004), A006: Los signos indican la tendencia 1990-2000

En España, el fenómeno parece relacionado con l a cortadura actual de la

población en dos mitades en lo que se refiere a la confianza que merece la Iglesia
católica. El Barómetro del CIS de Octubre de 2006 30 indica que, valorando la confianza
en las instituciones con una escala de cero a diez, los menores de 45 años otorgan a la
Iglesia Católica la menor puntuación (3,1), seguida de los partidos políticos (3,3), las
patronales (4,5), los sindicatos (4,6), los medios de comunicación (5) y las ONG’s (6).
Éstas últimas son también las que merecen mayor confianza a los mayores de 45 años
(4,9), seguidas igualmente de los medios de comunicación (4,8), pero para este grupo la
Iglesia Católica va en tercer lugar (4,6), seguida de las patronales (4,2), los sindicatos
(3,9), y, finalmente, los partidos políticos (3,6). Esto es, los mayores de 45 años dan a la
confianza en la I glesia una calificación un 52% superior a la de las generaciones más
jóvenes. Ninguna otra institución produce una cortadura intergeneracional tan grande (la
de los partidos políticos, en el mismo sentido, es del 8%, y la de los sindicatos, en
sentido contrario, del 15%).
Conviene señalar que durante el cuatrienio anterior a la recogida de datos de la
encuesta mundial de valores en España la acción política del gobierno del Partido
Popular pareció dirigirse a frenar el pr oceso secularizador, reforzando el control de la
Iglesia católica sobre la enseñanza de la religión en la escuela. El cambio de gobierno de
2004 adoptó una política alineada con la dinámica que viene experimentando la
sociedad civil. The Economist calificó la actuación del nuevo gobierno en este ámbito
como un “compromiso con la modernización de la sociedad española”, para liberarla –
frente e la oposición “vitriólica del PP”- de “la dominación que la iglesia ejercía antes
de su llegada sobre las actitudes hacia el sexo o la educación religiosa en las escuelas....,

30
Estudio nº 2657: http://www.cis.es/cis/opencms/ES/1_encuestas/estudios/ver.jsp?estudio=6017

Página 121
introduciendo algunas de las leyes más liberales en Europa –como la del matrimonio
homosexual- y permitiendo a España reconciliarse con su pasado [lo que] seguramente
la hará más capaz de hacer frente a su futuro”. 31
En el interregno, la llegada al pontificado en 2005 del papa Ratzinger significó
también el rechazo del estatalismo religioso propiciado durante el pontificado anterior -
marcado por el combate contra el comunismo durante la guerra fría 32- y su substitución
por una “laicidad justa, que significa libertad de religión”, lo que implica que “El Estado
no impone una religión, sino que deja espacio libre a las religiones, con una
responsabilidad hacia la sociedad civil”. Algo que contribuyó a la resolución de algunos
conflictos planteados durante al primer año de gobierno socialista en asuntos tales como
la educación en la escuela y la financiación de la Iglesia a través de la asignación
voluntaria por los contribuyentes de una proporción de su cuota fiscal. Juan J. Linz
(2006) pone en guardia acerca de la porosidad que presenta la tenue frontera entre la
separación amistosa Iglesia-Estado, propia del modelo liberal, y las situaciones de
politización de la religión o de separación inamistosa –y en este caso entre la
“religionización” de la política y la beligerancia laicista-, muy particularmente en
sociedades, como la española, que tienen frescas todavía experiencias extremas de
subordinación de la religión al servicio del nacionalismo autoritario –propugnada por la
Falange- o, a la inversa, de sometimiento de la política al propósito religioso –como el
ideal nacionalcatólico del tradicionalismo-, que tendían más bien hacia los dos polos del
círculo que enlaza la política como sucedáneo de la religión, en un extremo, y la
teocracia o la religión como sucedáneo de la ideología, en el otro. Y ello por no ha blar
de la otra orilla, en la que militaron el anticlericalismo extremo y la persecución
religiosa. 33

Cuadro 5.- Valores materialistas y postmaterialistas (UE-15)

PAÍS % Mat % Postm PAÍS % Mat % Postm
Suecia 6 22 Irlanda 20 14
Austria 8 30 Bélgica 23 20
Dinamarca 9 16 España 25 17
Holanda 22 Finlandia 26 11
Italia 12 28 Francia 28 18
Grecia 14 17 Alemania 28 17
Gran Bretaña 19 20 Portugal 36 10
(1990) 20 17 MEDIA TOTAL 30 11
Luxemburgo 20
FUENTE: Inglehart et alia (2004), Y002

31
Véase The Economist, vol. 380, nº 8488, 29 julio-4 agosto 2006, pp. 15 y 26, con los titulares:
“Viva Zapatero!” y “Zappy happy on the Beach”.
32
Que mantuvo a Polonia entre los países excomunistas con religiosidad más elevada: 53% en
1990 y 45% en 2000, con desnivel intersexual de 0,75 e intergeneracionales de 1,22 y 0,69.
33
Véase Ratzinger (2004). La cadena de radio de la Conferencia Episcopal Española (COPE)
milita en la orilla inamistosa, liderando inequívocamente la oposición vitriólica de que habla
The Economist.

Página 122
 En términos generales, puede compararse la nueva p olítica –y la introducción
en la escuela de una disciplina común de “educación para la convivencia”- con la que
se lleva a cabo en Francia a partir del “Informe Thélot” (2005), encargado por un
ministro conservador -Luc Ferry, defensor del nexo durkheimiano entre lo sagrado y la
comunidad-. El i nforme emplea la expresión vivre ensemble dans notre République
para referirse a la enseñanza de valores éticos y cívicos 34. Este tipo de políticas resulta
tanto más imprescindible cuanto que Francia es, junto con Dinamarca e Irlanda, el país
de la UE en que la generación juvenil presenta una menor propensión hacia la
religiosidad (con solo un 6% que consideran la religión como algo muy importante para
su vida), y en ausencia de ella la fundamentación autónoma de los valores éticos y de
convivencia gravita exclusivamente sobre la concepción humanista y l a idea y e l
ejercicio de la ciudadanía, junto a la educación en valores cívicos.
Por lo que se refiere al eje horizontal de la modernización, la dicotomía entre
valores materialistas y valores postmaterialistas o autoexpresivos presenta diferencias
mucho menos acusadas que las del eje vertical, referido a la dicotomía
tradicionalismo/secularización (sintetizada, como acabamos de ver, en la pregunta
sobre la religiosidad, que presenta una correlación muy elevada con el conjunto de los
indicadores de secularización). Los cuadros 5 y 6 recogen la síntesis de las respuestas
relacionadas con el conjunto de preguntas asociadas a t ales valores. En el primero
aparecen los países de la UE (15), y en el segundo los países iberoamericanos. En
ambos cuadros la ordenación sitúa en primer lugar a los países que hacen menor énfasis
en los valores materialistas, que no coincide por completo con la ordenación inversa en
relación a los valores postmaterialistas, puesto que existe un conjunto de valores mixtos
que no caben en ninguno de los dos calificativos y tienen ponderaciones suplementarias
muy elevadas (59% en promedio; 75% en el caso máximo de Dinamarca y 54% en los
casos mínimos de Portugal y Francia). Estados Unidos se situaría entre los primeros
puestos de cuadro 5, con un 9% en valores materialistas y un 25% en postmaterialistas.

Cuadro 6.- Valores materialistas/postmaterialistas:

IBEROAMÉRICA
PAÍS % Mat % PAÍS % Mat % Postm
Postm
Puerto Rico 12 22 Venezuela 25 14
Colombia 14 8 España 25 17
Uruguay 23 México 25 12
Argentina 18 25 Chile 28 17
República 18 16 Brasil 31 12
Dominicana 19 14 Portugal 36 10
Perú 21 MEDIA TOTAL 30 11

FUENTE: Inglehart et alia (2004), Y002

34
Hay que resaltar la composición interpartidaria y ampliamente representativa de la Comisión
del debate nacional sobre el futuro de la escuela en Francia, que elaboró el informe. Vid.:
Espina (2005c).

Página 123
 En el conjunto de la tabla Y002, España se sitúa en posición algo inferior a la
media total respecto a los valores materialistas y algo superior a ella en valores
postmaterialistas. En comparación con el resto de los países de la UE-15, Portugal es
el más materialista y el menos postmaterialista, mientras que España se sitúa en el tercio
de países con mayor peso de los valores materialistas (pero por delante de Finlandia,
Francia y Alemania) y en posición mediana respecto a los valores postmaterialistas. En
relación al grupo iberoamericano de sociedades, en cambio, su posición se sitúa en la
mediana respecto a valores materialistas, y en el tercio superior en cuanto a valores
postmaterialistas.
Son bien conocidos los “mapas culturales” generales construidos a partir del
análisis factorial del conjunto de respuestas a estas encuentras, que posicionan a los
países en el plano delimitado por los ejes horizontal (supervivencia/autoexpresividad) y
vertical (tradicionalismo/secularización-racionalidad). En estos mapas, España es el
único país Iberoamericano que figura en el cuadrante superior derecho, que corresponde
al grupo de países con ingresos elevados y culturalmente identificados como “católicos
europeos no excomunistas” ( Francia, Italia, Bélgica, Luxemburgo, Grecia, Austria y
Uruguay) –aunque situándose sólo muy ligeramente por encima del valor central del eje
que mide el grado de secularización-. En esa misma zona pero con índices de
secularización y d e autoexpresividad algo inferiores se sitúa Uruguay, mientras que el
grueso de los países Iberoamericanos ocupa casi en exclusiva el cuadrante inferior
derecho, con predominio de valores tradicionales pero con índices de valores
autoexpresivos similares a l os de la “Europa católica” pero inferiores a los de los
“países anglosajones” y de la “Europa protestante” (gráfico 22). 35
Gráfico 22: Mapa cultural de 81 sociedades

35
Véase Inglehart et alia, (2004): para las cifras, cuadro A006, página 3. Los mapas en pp. 12 y
14 (figures 1 y 2). El mapa del gráfico 15 esta tomado de: http://www.worldvaluessurvey.org/

Página 124
 El estudio de la evolución y la situación comparativa en materia de percepción
subjetiva de valores puede enriquecerse extraordinariamente a la vista de las encuestas
disponibles entre 2000 y 2006. Por lo que se refiere a las creencias sobre justicia,
eficiencia y equidad, y a las actitudes respecto al nivel de solidaridad –que relacionan el
sistema de valores con los sistemas político y de bienestar social-, en España el 73% de
la población considera responsabilidad del gobierno reducir las diferencias salariales,
frente a un magro 11% que está en desacuerdo –porque supone que tales tareas
corresponden al sistema de relaciones industriales-, lo que resulta característico de la
jerarquía de valores prevaleciente sobre todo en los países mediterráneos europeos.
Algo más equilibrada se encuentra la actitud respecto a l a valoración de la iniciativa
privada –que enlaza el sistema de valores con el sistema económico-, a la que un 31,6%
considera como la forma más adecuada de resolver los problemas de la economía, frente
a un 31% q ue está en desacuerdo (CIS-ISSP, 2000). Estos últimos descargan,
obviamente, buena parte de tal responsabilidad sobre el Estado, que suele funcionar en
estos casos como opción por defecto.
Hay que tener en cuenta a e ste respecto que la jerarquía de valores sostenida
mayoritariamente por los ciudadanos de cada país no puede considerarse enteramente
como una variable exógena, sino que o pera con un carácter parcialmente adaptativo,
ya que la mayoría de la población asimila los valores que presentan mayor nivel de
coherencia con los sistemas circundantes. Andreß y H eien (2001) han diseñado un
modelo estructural que distingue cuatro determinantes de las actitudes de los individuos
hacia el estado de bienestar: el interés individual; los valores y las normas,
especialmente las creencias sobre la justicia; las diferencias en las pautas de
socialización, y las culturas nacionales sobre el bienestar. Sólo el primero determina las
preferencias a p artir simplemente del cálculo racional (rational choice), ya que los
valores y normas se ven, a su vez, influenciados tanto por las peculiaridades del proceso
de socialización -que en este modelo se encuentran asociadas a características del
individuo t ales como edad, género, nivel educativo, profesión y status laboral-, como
por las modalidades de integración cultural en el seno de las correspondientes
comunidades nacionales (religión, ideología e instituciones).
Aplicando este modelo a los microdatos de la segunda oleada del ISSP (de
1992), los autores llegan a la conclusión –corroborada, con matices, por estudios que
emplean modelos diferentes y datos más recientes, como el de Arts y Gelissen (2001)-
de que, grosso modo, las características culturales más sobresalientes compartidas por
los ciudadanos de cada régimen de bienestar consisten en: a) la estigmatización de los
beneficiarios del welfare, en los países con cultura predominantemente liberal, cuyo
valor básico se asocia a la idea de “justicia”; b) la preferencia generalizada por el
mantenimiento del status familiar, en los de cultura de bienestar “bismarckiana, que
enfatiza la idea de equidad; y c) la “desmercantilización” del bienestar individual, en los
de cultura socialdemócrata, que se edifica sobre la preferencia por la “solidaridad”.
Sobre este fondo general de actitudes influenciadas por cada régimen de bienestar, el
papel dominante del mercado y las relaciones de producción, las diferencias de género y
la división de trabajo –comunes a los países analizados, todos ellos dentro de la zona
OCDE- están impulsando la convergencia de las actitudes hacia la redistribución y
hacia la aceptación de los mecanismos de segmentación social asociados a una
modulación de la preferencia hacia la igualdad, en favor de un mayor equilibrio con las
de equidad, justicia y eficiencia.
Sin embargo, estos estudios constataron igualmente un aumento general de la
preferencia hacia el intervencionismo de los gobiernos entre los nacidos a partir de

Página 125
1962, lo que se encuentra en línea con la transición hacia los valores postmaterialistas
detectada por el equipo de Inglehart, ya que es este grupo de edad el que se
autoidentifica también mayoritariamente con los valores igualitarios y solidarios,
valores que todos los grupos demográficos consideran inherentes a una mayor
intervención gubernamental. 36 En el caso de España, el Barómetro del CIS corrobora
este deslizamiento y su mantenimiento en 2006 37. En esta fecha el 65,9% de los
encuestados manifiesta preferir la frase “El Estado debe ser el responsable del bienestar
de todos” frente a tres opciones alternativas. En cambio, en siete e studios realizados
entre 1989 y 1995 la cifra era inferior, con una media del 59%. El dato de 2006 solo fue
superado en 2005, en que llegó a situarse en el 68%. 38 Además, las diferencias
intergeneracionales son claras, ya que en 2006 los porcentajes de respuestas afirmativas
se escalonan en razón inversa a la edad, y la mayor separación entre las preferencias de
los grupos de edades centrales se produce precisamente a los 44 años, nacidos a partir
de 1962. Realizada esta cortadura, los porcentajes de respuestas son: 61% para los
mayores de 64 años, 65,6% para el grupo de edades entre 45 y 64 años y 68,2% para los
menores de 45 años (elevándose casi al 69% en el subgrupo de menores de 25 años).
Respecto a las opciones alternativas, en conjunto, el 21% de los encuestados prefiere la
frase en que solo se hace al Estado responsable del bienestar de los menos favorecidos,
mientras que el 9,7% opta por la frase “Los ciudadanos deben ser responsables de su
propio bienestar. La suma de estas dos opciones es de 30,7%, 39 pero varía igualmente
dentro de una horquilla de más de tres puntos porcentuales, según se sea mayor o menor
de 44 años.
El impacto de los procesos de socialización se observa especialmente en el
caso de los valores relacionados con los sistemas económico y de bienestar. Por
ejemplo, un aspecto crucial en el proceso de modernización de los sistemas de valores –
que convencionalmente se define como el tránsito entre el particularismo y el
universalismo- consiste en el avance en la valoración de la equidad frente a la igualdad
y en el fortalecimiento de la asociación entre equidad y m érito –frente a las practicas
premodernas de adscripción y al igualitarismo extremo-. Tal avance implica que toda
sociedad moderna aceptar convivir con un cierto grado de desigualdad, en ausencia de
la cual desaparecen los incentivos para la acción. Pero tal proceso no es uniforme, sino
que la modernización de valores en las preferencias de la población se ha visto
modulada por el perfil de los regímenes económico y de bienestar en que vive y el
mantenimiento de los incentivos no requiere en todas partes el mismo nivel de
desigualdad. 40

36
Lo que resulta acorde con la escala de importancia otorgada hoy e n España a distintos
derechos y libertades. La frase “Que todos los ciudadanos tengan un nivel de vida adecuado” se
sitúa en primer lugar respecto a l as restantes opciones y, en una escala de cero a d iez, es
valorada con 9,35, obteniendo la menor desviación típica (el 94,3% le da más de 7). Véase,
Barómetro CIS, Enero 2006, Estudio 2633.
37
CIS, Estudio 2644, mayo 2006. Para una revisión de la literatura que analiza estas
preferencias en términos comparativos, véase Espina (2004b, pp. 27 y ss.).
38
Véase Arriba et alia (2006, cuadro 1.1). La fecha intermedia se sitúa en torno a la aparición
del Mercado Único Europeo. La evolución temporal resulta consistente con el avance en la
pirámide de población de las generaciones nacidas tras la cortadura de 1962.
39
Frente al 32,9% a la fecha de llegada del Mercado Único, con un mínimo del 28% en 2005
(Ibíd..)
40
En España, el 32%% considera moralmente aceptables las diferencias de ingresos derivadas
del mérito, la responsabilidad o el riesgo. El 36% solo si con ellas aumenta la riqueza del país o

Página 126
Cuadro 7: Confianza en el sistema de Seguridad social (UE-15)
PAÍS % PAÍS %
Luxemburgo 70 Irlanda (59) 56
Finlandia (75) 71 Suecia (46) 51
Bélgica ( 67) 69 Portugal (47) 51
Dinamarca (69) 67 Alemania (58) 44
Francia (70) 67 Gran Bretaña (34) 36
Austria (68) 67 Italia (38) 34
Holanda (68) 65 Grecia 19
España (50) 63 MEDIA TOTAL ( 54) 50
FUENTE: Inglehart et alia (2004), E 077_1 (entre paréntesis, el dato de 1990, si
existe)

Esto se debe a que el marco institucional de los diferentes sistemas de bienestar

–o de su ausencia- enfatiza y se orienta por los valores que son más coherentes con su
lógica interna –alternativamente: la justicia, la equidad o la solidaridad-, lo que favorece
la consolidación de las preferencias hacia una mayor o menor actuación del gobierno en
favor de la distribución de los ingresos, como acabamos de ver. Y, viceversa, la
formación de tales preferencias tiende a consolidar en el tiempo la dependencia de los
sistemas sociales en relación con su trayectoria a nterior y con la experiencia derivada
de ella. 41 Por ejemplo, como puede observarse en el cuadro 7, 42 el grado de confianza
en el sistema de seguridad social es muy distinto en los diferentes países europeos, lo
que no s olo depende de tal experiencia –o de su generosidad relativa-, sino también del
grado de asentimiento con la capacidad del mercado para proporcionar bienestar, de los
efectos de las políticas redistributivas y del nivel cognitivo acerca de la sostenibilidad
del sistema de bienestar, de la perentoriedad y de los efectos de la reforma, como ponen
de manifiesto los estudios del equipo de Boeri, Börsch-Supan et alia (2001, entre
otros).
Un aspecto definitorio del sistema de valores –que lo relaciona, no solo con el
sistema económico, sino con el conjunto de los subsistemas AGIL- es el grado de
estima por la concurrencia, ya que esa es la categoría básica para definir los modelos de
cambio social evolucionistas. En relación a la pregunta acerca de si se considera que “la
concurrencia es buena porque estimula a la gente a trabajar duro y a desarrollar nuevas
ideas” (respecto a la cuál en Estados Unidos el porcentaje de respuestas afirmativas fue
del 71%), el espacio iberoamericano se posiciona dividiéndose en dos mitades en torno
a la media , de acuerdo con el cuadro 8, en el que España figura en la zona inferior,

benefician al bienestar de la mayoría. El 21% las rechaza: CIS, Estudio 2634, de 13 de febrero
de 2006 (P. 101).
41
Para un análisis de las teorías y la evidencia empírica acerca de la interacción –en las dos
direcciones- entre las creencias relacionadas con este tipo de valores y el entorno existencial de
bienestar, véase Espina (2004b), passim, especialmente pp. 32 y ss.
42
En 2000 no ha y datos para Latinoamérica. En 1990 Chile mostraba la máxima confianza
(54%) y Argentina la mínima (20%), con México (48%) y Brasil (32%) en la zona intermedia.
Ese años, en Estados Unidos tenían mucha o bastante confianza en la seguridad social el 53% de
los encuestados.

Página 127
probablemente fruto de la histéresis dejada por la larga etapa en que la economía
funcionó básicamente en régimen de oligopolio.

Cuadro 8.- “La concurrencia es buena”

PAÍS % PAÍS %
Puerto Rico 73 Argentina 59
República 72 España 52
Dominicana 69 Uruguay 50
Brasil 67 Portugal 49
Perú 66 Chile 46
El Salvador 65 MEDIA TOTAL 66
Venezuela
FUENTE: Inglehart et alia (2004), E039A

Resulta igualmente significativo el posicionamiento de los países en relación

con el eje evolución/revolución, por cuanto esta dicotomía sintetiza en buena medida la
experiencia histórica acumulada durante el sigo pasado y el grado de confianza en la
adaptabilidad de las instituciones y en su capacidad para estructurar procesos de
cambio social gradualistas, en ausencia de la cual -y de un grado razonable de bienestar
previamente alcanzado-, suele abrirse paso la opción radical o revolucionaria.
El Cuadro 9 sintetiza la posición del espacio iberoamericano en relación con la
pregunta “Nuestra sociedad debe mejorar introduciendo reformas graduales”. Dentro de
un marco global delimitado por cuatro países en los que las respuestas afirmativas
suponen el 87% (Georgia, Bielorrusia, Italia y U krania), y do s países cuyo porcentaje
de respuestas afirmativas es inferior al 30% (Tanzania, con 32%, y Vietnam, con 30%),
Estados Unidos ocupa una posición algo superior a la media (con un porcentaje del
75%) y Brasil, México y Venezuela se sitúan por debajo de la media (de ahí que en
ellos se pronuncien por cambios radicales el 18%, el 16% y el 13% respectivamente). 43

Cuadro 9.- Cambio social mediante reformas gradualistas

PAÍS % PAÍS %
España (91) 85 Colombia 74
Argentina (81) 82 Uruguay 72
Chile (72) 79 Republica Dominicana 71
El Salvador 79 Brasil (74) 61
Puerto Rico 79 México (71) 59
Perú 74 Venezuela 58
MEDIA TOTAL (71) 70
FUENTE: Inglehart et alia (2004), E 034C (entre paréntesis, el dato de 1990, si
existe).

43
Ibíd., E034B. Al mismo tiempo, estos tres países tienen respuestas máximas para la opción
conservadora (Nuestra sociedad debe ser defendida con valentía contra todo tipo de fuerzas
subversivas”), a la que responden afirmativamente el 21%, el 26% y el 30%. Ibíd., E034A.

Página 128
 Ya vimos que el capital social es uno de los elementos privilegiados para
asegurar la coherencia entre los distintos sistemas sociales del modelo AGIL ampliado.
Sin embargo, cuando se pregunta a la población por el grado de confianza que le
merecen instituciones con un elevado nivel de contingencia –como el Gobierno,
sometido por definición al control permanente del electorado y del conjunto del sistema
político-, las respuestas son muy volátiles y no pueden considerarse como indicadores
estructurales del sistema de valores. El cuadro 10 es una buena prueba de ello: los tres
países iberoamericanos que figuran en la cola de la tabla se encontraban en 2000
sometidos a fuertes crisis de opinión pública. De entre ellos, solo para Argentina
contamos también con datos de la oleada de 1990, en que el indicador era todavía peor,
lo que significa probablemente que el índice de 2000 no era estrictamente coyuntural.

Cuadro 10.- “Tengo mucha o bastante confianza en el

Gobierno”.
PAÍS % PAÍS %
Chile (49) 58 Portugal (32) nd
Venezuela 56 México (28) 37
Brasil (49) 49 Colombia 37
España (34) 44 Argentina (7) 19
Puerto Rico 44 Perú 19
Uruguay 42 Republica Dominicana 13
El Salvador 41 MEDIATOTAL (44) 50
FUENTE: Inglehart et alia (2004), E079 (entre paréntesis, el dato de 1990, si
existe).

Un nivel razonable de disidencia resulta inherente al sistema democrático, cuya

capacidad inclusiva, como vimos, depende en buena medida de las reglas que rigen la
respuesta a las tres grandes preguntas que lo definen. Por ejemplo, en 2000 sólo tres
países comunistas (Vietnam, China y A cerbayán) recibían porcentajes de confianza
superiores al 90% (aunque en 1990 el gobierno de China solo recibía la confianza del
59%, lo que explica que ese fuera al año en que se inició la transición económica 44). El
porcentaje de encuestados que confiaban mucho o bastante en el gobierno de EEUU en
2000 era de 38% ( de 59% en 1990). En España, la confianza se ha venido situando,
lógicamente, en el intervalo de las estimaciones de voto para los dos partidos que han
formado gobierno (que fue durante el último decenio entre un mínimo del 32% y u n
máximo del 46%). E mpíricamente, la tendencia hacia el descenso de confianza se ha
observado en la mayoría de las democracias industriales avanzadas, e specialmente
entre los grupos sociales con mayores niveles de educación y status social, lo que
Dalton (2005) imputa, más que al fracaso de los gobiernos, a la elevación general de las
expectativas y del nivel de exigencia hacia ellos.

44
Sin concurrencia democrática, la base de la confianza son los resultados económicos (Wang,
2005), pero éstos imponen una dinámica, propia del “Estado regulatorio,” que pugna por
independizarse de la tutela estatal pero encuentra resistencias en la burocracia dominante
(Pearson (2005).

Página 129
Cuadro 11.- “La mayoría de la gente es merecedora de
confianza”
PAÍS % PAÍS %
España (32) 36 Argentina (23) 15
Republica Dominicana 26 El Salvador 15
Chile (23) 23 Colombia 11
Puerto Rico 23 Perú 11
Uruguay 22 Portugal (21) 10
México ( 34) 21 Brasil (7) 3
Venezuela 16 MEDIA TOTAL (35) 28
FUENTE: Inglehart et alia (2004), A165 (entre paréntesis, el dato de 1990, si
existe).

De ahí que para disponer de buenos indicadores sistémicos de capital social sean
preferibles preguntas más inocuas (no por ello exentas de riesgo de volatilidad, aunque
muy inferior, como lo demuestra la comparación entre 1990 y 2000 en el cuadro 11).
Por ejemplo, a la pregunta “La mayoría de la gente es merecedora de confianza” -cuyas
respuestas alcanzan máximos afirmativos en Dinamarca, Suecia, Irán, Noruega,
Holanda y Finlandia (con niveles de respuesta entre el 67% y el 58% en 2000, y que
también se situaban por encima del 56% e n 1990, con excepción de Irán, que no
dispone de datos)- en el espacio iberoamericano todos los países se posicionan por
debajo de la media, excepto España (que se situaba en 1990 algo por debajo de la media
total de la tabla y en 2000 algo por encima, al mismo nivel que Estados Unidos, aunque
diez años antes este último se situase en el 52%). En los barómetros del CIS de enero y
febrero de 2006 el promedio de quienes piensan que se puede confiar en la gente “casi
siempre o la mayoría de las veces” ha ascendido al 42,2%, frente al 57% que piensan
que “todas las precauciones son pocas a la hora de tratar con la gente” 45.
En la jerarquía del sistema de valores del mundo iberoamericano importa mucho
la familia. Se trata de un valor ambivalente: Por un lado, la elevada confianza en la
familia como ámbito privilegiado de relaciones proporciona un considerable monto de
capital social, pero bajo una forma de sociabilidad adscrita, recibida principalmente de
los vínculos de sangre, endogámica y particularista, frente a modalidades relacionales
más modernas, adquiridas a través de vínculos culturales, de carácter universalistas y
exogámicos –de ahí la importancia social del tabú del incesto-. En muchos casos, los
lazos familiares, de tipo primario y emocional, tienden a prevalecer sobre las normas
éticas, sociales o racionales 46 –e incluso sobre los dictados de la “racionalidad
emocional”, de carácter más bien postmoderno-. Finalmente, la existencia de fuerte
vínculos y obligaciones familiares tradicionales, reforzada por normas de la ley civil, ha
servido en ciertas modalidades del Estado de bienestar europeo para reforzar el papel
autoritario del varón -“cabeza y sustentador principal de la familia patriarcal”-, y pa ra
descargar sobre la mujer un conjunto de tareas asistenciales dentro de la familia,
haciéndola tributaria de una forma de trabajo no remunerado que ha mantenido a la

45
CIS, Estudios 2633 y 2635.
46
“Nos importan más nuestras casas que cualquier otra cosa,” reza la sentencia lapidaria que
Lampedusa pone en boca del sobrino del príncipe Fabrizio de Salina.

Página 130
mujer por largo tiempo al margen del mercado de trabajo y dependiente
económicamente de los ingresos aportados por el varón, a través del mercado y/o del
Estado de bienestar patriarcal.

Cuadro 12.-: “La familia es muy importante en mi vida"

PAÍS % PAÍS %
Perú 83 Brasil (9) 93
Portugal (65) 84 Puerto Rico 96
España (82) 86 Chile (86) 96
Colombia 86 México (85) 97
Argentina (91) 90 El Salvador 97
Republica Dominicana 86 Venezuela 98
Uruguay 91 MEDIA TOTAL (83) 89
FUENTE: Inglehart et alia (2004), A001 (entre paréntesis, el dato de 1990, si
existe).

No obstante todo lo anterior, el valor familiar es prácticamente u niversal (su

carácter más o menos moderno lo proporciona más bien su coexistencia con una
multiplicidad de formas relacionales, de las que proporciona un buen indicador sintético
el cuadro 11), de modo que el porcentaje de respuestas que consideran a la familia como
algo muy importante es siempre elevado (la media se sitúa en 89%). En el extremo
inferior de la tabla se halla China (con 61%), seguida de los Países Bálticos y Rusia,
mientras que Suecia, 47 Austria y Gran Bretaña tienen porcentajes en torno a la media y
Argentina, Australia o Italia se sitúan en la posición mediana. (Los indicadores para
Iberoamérica figuran en el Cuadro12). En el Barómetro CIS de enero de 2006 e l
porcentaje medio de respuestas a esa misma pregunta es del 80,7%, con un máximo del
88,1% en los mayores de 64 años y un mínimo del 71% en los menores de 25. En todo
caso, aplicando una escala de cero a diez, la valoración media de la familia era 9,61, con
escasas diferencias intergeneracionales: 9,39 el grupo más joven, frente a 9,74 el de más
edad 48.
Otro valor híbrido es el de “respeto a la autoridad”, que mantiene también cierta
ambivalencia, a caballo entre los valores políticos, r elacionados con la capacidad del
Estado para proporcionar el mínimo de seguridad hobbesiana que ha ga posible la
convivencia, pero que se relaciona igualmente con la actitud favorable a la iniciativa
individual y la innovación. (Cuadro 13). P ara Walter Bagehot “las sociedades tienen
que optar entre el Scila de congelar el pasado [maximizando la autoridad] y el Caribdis
de reducir su efecto al mínimo imprescindible para mantener unida a la sociedad,
eliminando las restricciones que impiden la aparición de variedades”, en las que se basa
el progreso (Espina, 2005b). Probablemente por eso la posición de los países más
desarrollados tiende a situarse hacia el centro de la tabla, aunque los países de la antigua
EFTA y Japón, India o Taiwan se sitúen en su parte inferior (con valores inferiores al

47
Para una comparación entre los países nórdicos y mediterráneos, véase Von Oorschot et al.
(2006).
48
En comparación con una valoración media de 8,6 para “el trabajo”, 8,1 para “los amigos”,
pero solo 5,1 para “las asociaciones, los clubes y otras actividades asociativas”: CIS, Estudio
2633.

Página 131
40%), lo que indica que priman en ellos los valores relacionados con la innovación.
Esto implica un mayor peso de los valores individualistas, e influye sobre la propensión
de las empresas a gestionar el conocimiento. 49 En general, los resultados de la encuesta
contradicen la hipótesis determinista del dictador de Singapur, según la cual el fuerte
arraigo de los valores y las relaciones de autoridad de los países Asiáticos con tradición
confuciana resultan persistentes e incompatibles con la democracia (Dalton-Ong, 2005).
En 2000 España se situó dos puntos por debajo de la media total –y cuatro por
debajo de la mediana de la tabla E018- y todavía por debajo de ella se encontraban
Uruguay, República Dominicana y Chile, país este último que había invertido su
situación respecto a 1990 (debido probablemente a la proximidad de la dictadura en
aquel año). En cambio, el resto de Iberoamérica se situaba en la parte superior de la
tabla –y, con la excepción de Argentina, ocupaban el último cuartil- habiendo
experimentado generalmente una tendencia hacia la preferencia por la autoridad, frente
a la innovación (mientras que Estados Unidos, también en la zona superior, pasó en diez
años de 78% a 70%, consecuencia, sin duda, del superior autoritarismo de la
Administración durante el mandato de G.W. Bush).

Cuadro 13.- “Sería deseable mayor respecto hacia la

autoridad”
PAÍS % PAÍS %
Republica Dominicana 56 Perú 80
Chile (80) 56 Brasil (81) 83
Uruguay 58 El Salvador 86
España (69) 59 Colombia 89
Argentina (69) 72 Venezuela 91
México (65) 76 Puerto Rico 93
Portugal (74) 78 MEDIA TOTAL (58) 61
FUENTE: Inglehart et alia (2004), E018 (entre paréntesis, el dato de 1990, si
existe).

Finalmente uno de los aspectos que mejor definen el sistema cultural de valores
de la modernidad se refiere a la percepción de la igualdad entre sexos, y muy
especialmente a la igualdad en el derecho al empleo (cuya contra-pregunta se sintetiza
en el Cuadro 14). A escala global el cuartil superior se encuentra ocupado por cuatro
países de cultura islámica: Egipto (con 90% de respuestas afirmativas), Marruecos
(83%), Jordania (80) e Irán (73%). En la escala de apreciación de los valores asociados
a l a igualdad de género los países árabes ocupan el último lugar, seguidos del sur de
Asia y el resto de países islámicos. Para Inglehart (2005), esta característica -contraria al
progreso humano- no puede generalizarse al conjunto de los sistemas de valores de los
países en que predomina el Islam, que muestran, en general, la misma dispersión que los
de otras tradiciones culturales y religiosas. El escaso peso de los valores autoexpresivos
–semillero de la democracia- es atribuido en esa interpretación al escaso nivel de
desarrollo de estas sociedades.

49
Para una comparación entre países nórdicos y mediterráneos (y entre Suecia y España) del
impacto de los valores culturales sobre la innovación de las empresas, véase Chaminade-
Johanson (2006)

Página 132
 En contraposición a ella, Fish (2002) ha esbozado los rudimentos de una teoría
según la cual e l trato dado por las distintas sociedades a mujeres y niñas tiene
profundas implicaciones para el tipo de régimen político adoptado y constituye un buen
predictor para la democracia, con independencia de cual sea la religión mayoritaria. En
este sentido, los dos últimos países en ingresar en la UE, Rumanía y Bulgaria tienen
porcentajes de respuestas todavía muy elevadas (38% y 39%, respectivamente), pero
muy inferiores a T urquía, candidato a entrar, que se sitúa un 50% por encima de
aquellos (60%), lo que, según esta teoría, i ndicaría el largo camino que le queda por
recorrer, ya que durante el último decenio se ha registrado un empeoramiento de nueve
puntos (frente a avances de cuatro y siete puntos en los dos últimos países ingresados),
lo que se ve favorecido por el avance del islamismo y la criminalización penal de las
“ofensas contra la religión o la identidad turca” (como el velo de la mujer).
La decila inferior de la tabla C001 se encuentra ocupada p or los estados
nórdicos –excepto Noruega, con 14%-, junto a EEUU. I beroamérica se sitúa en e l
centro, ya que en 2000 la posición mediana de la tabla se encontraba entre Uruguay y
Colombia. Solo México y B rasil tenían porcentajes de respuestas más elevadas que la
media, con la peculiaridad de que México había empeorado gravemente a lo largo del
decenio anterior. En promedio, sin embargo, América Latina ocupaba la tercera
posición –después de los países anglosajones y de Europa Occidental, y por encima de
Europa Oriental- entre las nueve áreas culturales analizadas. En este aspecto, destacan
las posiciones a bsolutas de Perú y República Dominicana y el rápido progreso
experimentado por Chile y España durante el último decenio del siglo pasado (con
avances de doce puntos en ambos casos). En cambio, el Barómetro CIS de marzo de
2006, en lugar de hacer la pregunta en términos de deber ser la hace en términos de ser:
“...los hombres tienen más derecho que las mujeres a un puesto de trabajo.” En tal caso,
el porcentaje de respuestas aumenta a 29,3%, aunque no resulta comparable con la
anterior, porque parece ser una constatación de la realidad, no una aceptación. En este
mismo estudio sólo un 28,7% se muestra de acuerdo con m edidas de discriminación
positiva que exijan contratar a una mujer y no a un hombre, en iguales condiciones de
formación y experiencia. 50
Aquellos cambios en la percepción de valores básicos explican el acceso por
primera vez de una mujer a la Presidencia de la República de Chile, la plena paridad en
el gobierno de España, y la elevada prioridad concedida por el Gobierno socialista
español durante la legislatura iniciada en 2004 51 a la legislación y las políticas para
promover la igualdad de género y pa ra luchar contra la criminalidad sexista y las
distintas formas de discriminación, c on la adopción de un conjunto de leyes y p lanes
que van desde la Ley Orgánica de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de
Género, la Ley que modifica el Código Civil en lo relativo al derecho a contraer
matrimonio y a separación y divorcio, la ley de Dependencia –ya que dentro de la
familia el cuidado de los dependientes recae generalmente sobre la mujer-, la
Mediación familiar, la Identidad de género, la creación de un Fondo de Garantía para
los impagos de pensiones de divorcio y, finalmente, la Ley de igualdad, a doptada e n
2007, que establece la paridad electoral y la obligatoriedad de implantar planes de
igualdad en las empresas –incluidos sus órganos de dirección-. Porque la evidencia
empírica permite constatar que los avances en la participación de la mujer en los

50
CIS, Estudio 2636.
51
Para la etapa anterior, véase mi análisis sobre las múltiples perspectivas de la igualdad de la
mujer en la globalización en Espina (2002).

Página 133
órganos superiores de decisión de los sistemas político y económico no son una simple
consecuencia de la democratización o del proceso de modernización, sino que requieren
políticas específicas (Reynolds, 1999).

Cuadro 14: Cuando el empleo es escaso, el hombre debería

tener más derecho a un empleo que la mujer
PAÍS % PAÍS %
Perú 15 Uruguay 28
Republica Dominicana 15 Colombia 29
España (31) 19 Portugal (34) 30
Puerto Rico 21 Venezuela 31
Chile (37) 25 México (23) 34
Argentina (24) 26 Brasil (38) 36
El Salvador 27 MEDIA TOTAL (35) 34
FUENTE: Inglehart et alia (2004), C001 (entre paréntesis, el dato de 1990, si
existe).

Todo ello pone de manifiesto que las preferencias manifestadas por la

población acerca de la jerarquía de valores no pueden considerarse estáticas, ni siquiera
en lo que se refiere a aquellos valores que han sido considerados tradicionalmente más
arraigados, por formar parte de los rasgos culturales que se consideran definitorios de la
identidad colectiva. No existe determinismo. En general, se observa la aparición de
círculos virtuosos –aunque también de círculos viciosos, como el de México- 52 de
interacción entre comportamientos y percepción de valores individuales, difusión de
valores en la esfera pública y acción institucional, de acuerdo con la dinámica de los
procesos de institucionalización de Talcott Parsons: Los círculos virtuosos –como los
derivados de las políticas públicas de la icismo liberal y educación ciudadana en
Francia, o las dinámicas de igualdad de género en Chile y España- parten de cambios en
la manifestación de las preferencias individuales, que mueven los estados de opinión y

52
El episodio público más dramático es el de 189 asesinatos de mujeres en Ciudad Juárez, en el
Estado Mexicano de Chihuahua entre 1993 y 20 01 –de los cuales 108 fueron asesinatos en
serie-. La práctica impunidad de los asesinos (identificados solo en un 3% de casos) –e incluso
la no identificación de las victimas en un 43% de casos (con máximos en 1996-97)– cebó una
espiral creciente de crímenes. Las organizaciones feministas reaccionaron en 1994 y, tras
conseguir la internacionalización del conflicto, lograron que la Comisión Nacional de Derechos
Humanos constatase la pasividad de las autoridades del Estado de Chihuahua y declarase
probada la “omisión culposa de los servidores públicos” en enero de 1998 (véase Valle, 2001).
Pero hasta enero de 2004 no se creó la “Fiscalía Especial Federal para la Atención de Delitos
Relacionados con los Homicidios de Mujeres en el Municipio de Juárez, Chihuahua” dentro de
la Procuradoría General de la República, y los informes internacionales más recientes elevan el
número de homicidios de mujeres en Ciudad Juárez hasta 2005 a 372 -de los cuales, 110 se
encuentran pendientes-, e insertan el problema del feminicidio en un c ontexto cultural mucho
más amplio, ya que las cifras máximas se alcanzaron en el Estado de México, con 7,5
feminicidios por cada 100.000 mujeres en 2004. El problema afecta todavía con mayor
intensidad a Guatemala, donde al término de la guerra civil y del genocidio indígena se está
produciendo una escalada de feminicidios: “La impunidad tiene la doble consecuencia de dejar
sin castigo a los responsables y estimular su actuación... tal como ocurre cada vez más en
Guatemala”. (FIDH, 2006. La última cita está tomada de la p. 27).

Página 134
percepción colectiva y se convierten en políticas públicas. Éstas, a su vez, modifican el
status de los individuos suscitando dinámicas de progreso hacia valores humanistas, que
impulsan, por su parte, la asunción de roles individuales que sirven de reforzamiento
mutuo a tales procesos de institucionalización.
La percepción colectiva en favor de los valores generalmente identificados con
el progreso humano constituye un fin por si misma. Sin embargo, no puede considerarse
como simple resultado de ese progreso, o como mero ingrediente de cohesión
identitaria, materializada en el stock de lazos comunitarios al que la sociología actual
denomina “capital social”, observable como principal característica distintiva de todas
las sociedades industriales avanzadas. Al igual que sucede con la definición que hace
Amartya Sen de la Libertad –coincidente con la de Stuart Mill-, estos valores son el
resultado y al mismo tiempo el ingrediente principal del cambio social evolutivo.
Desde esta segunda perspectiva, la percepción de tales valores necesita combinarse con
otros recursos –materiales, de conocimiento, e institucionales- para transformar
aquellos lazos comunitarios en acción colectiva que produzca resultados operativos
(Inglehart-Welzel, 2005b), lo que apela a la existencia de firmes nexos entre los
sistemas cultural, político y económico.
Existe el riesgo de que tal acción puede ser desordenada y entrópica, y
conducir a conflictos revolucionarios autodestructivos; puede perseguir intereses
parciales, incompatibles con el interés general, y llevar a la sociedad a t rampas de
corporativismo y corrupción, o a la apropiación del aparato del Estado por grupos
privados de interés, agudizando la desigualdad y bloqueando el progreso y la
modernización; pero la acción colectiva se encuentra también de forma r ecurrente
detrás de las dinámicas que hacen de las sociedades avanzadas sociedades abiertas,
transparentes y con gobiernos responsables. El que la acción colectiva produzca unos u
otros resultados es por sí misma el mejor test del desarrollo humano, de la calidad de
las instituciones –que incentivan una u otra forma de acción- y de la capacidad de las
propias elites para impulsar el progreso. A la vista de la evidencia empírica disponible,
la capacidad de la población para participar en la acción colectiva de contestación y
control de las elites dirigentes constituye un ingrediente tan poderoso del capital social
como su participación en la asociación voluntaria. Es más, estas dos formas de
predisposición –hacia la asociación voluntaria y hacia la acción colectiva- muestran un
elevado índice de covariación y su combinación presenta un e strecha correlación con
el avance de los principales indicadores de gobernabilidad y d e progreso institucional:
transparencia, confiabilidad, responsabilidad, sensibilidad y eficiencia (Welzel-
Inglehart-Deutsch, 2005, a y b).
No podía ser de otro modo, porque una característica definitoria del progreso
humano es la de no ser algo otorgado por nadie, sino alcanzado de forma colectiva.
Maquiavelo, siguiendo a Polibio, ensalzó los diseños institucionales que situaban las
facultades de dirección en las elites y las de control en el demos de los principados y las
repúblicas, pero el ejercicio de tales facultades y la gobernabilidad requiere
participación activa (a todos los niveles: en el ámbito público institucional, en los
partidos, las organizaciones, las asociaciones, o l as empresas). La investigación
empírica más reciente establece nítidamente que las aspiraciones de libertad y
emancipación de la población desempeñan un papel crucial para explicar el avance y el
carácter irreversible de los procesos de democratización. Su fuerza motivacional había
sido minusvalorada “tanto por las teorías estructuralistas como por las que priorizan la
agencia y la elección de las elites o por las teorías sobre la cultura política” (Welzel,
2006).

Página 135
 La aspiración a la libertad de participar directamente en la toma de decisiones
colectivas constituye una fuerza autónoma de primer orden que no puede seguir siendo
ignorada tras la serie de “revoluciones de terciopelo”, que nadie pudo prever y que
Hirschman (1993) explicó como una nueva manifestación del par de principios
alternativos -voz versus salida- que “actúan como fuerzas impulsoras del orden y el
equilibrio en los sistemas económicos y sociales” de la modernidad y ha n adquirido en
la última etapa “una esfera creciente de influencia”, 53 que pugna por erigir la exigencia
de libertad en principal protagonista del proceso de cambio, frente a cualquier fuerza de
contención. Esa es la novedad que evidencia el estudio de Welzel sobre la relación
dinámica entre las “aspiraciones de libertad” -como variable independiente- y los
“niveles de libertad” -como variable dependiente-, medidas respectivamente a través de
la combinación de tres índices extraídos de la Encuesta mundial de valores 54 y por
agregación de los indicadores de derechos civiles y políticos de Freedom House (2001)
para los 61 países participantes en la Encuesta a mediados de los años noventa.
Welzel establece una fase inicial (1982-1987), en la que se registra estabilidad
de los indicadores de libertad, otra intermedia (1989-1997), con rápido ascenso de los
mismos, y una fase final (1999-2004) con un ritmo de ascenso apreciable, aunque más
moderado. La encuesta de valores solo proporciona datos de “voz” para el período
central –cuya fecha media se sitúa en 1992- durante el que ya se estaba produciendo la
“explosión de democratización” de finales del siglo XX. T omando los índices del
período 1989-1997 como punto de referencia de las aspiraciones de libertad de la
población (o sea, de sus deseos de “voz”), el coeficiente de correlación con los índices
coetáneos de libertades civiles y políticas resulta elevado (por encima de 0,76). Al
estimar la correlación causa-efecto del indicador de aspiraciones de libertad de ese
período con los índices de libertades cívico-políticas del período 1999-2004, el
coeficiente de correlación de orden cero se eleva a 0,82. Aplicando el test de causalidad
de Granger, Welzel mide la correlación de los residuos de ambas variables no
explicados por los niveles de libertad ya existentes en la fase inicial –anterior a 1987,
previa a la explosión de la democratización- y el coeficiente de correlación, una vez
controlado por esa variable, sigue siendo elevado y significativo (r = 0,71). Puede
concluirse, pues, que existe causalidad sociométricamente r elevante entre las
aspiraciones de libertad manifestadas por la población en un período y los niveles de
libertad civil y pol ítica efectivamente alcanzados y m antenidos en el período
subsiguiente.
De acuerdo con el estudio de Welzel podemos ordenar también la fuerza que
ha tenido esta relación causa/efecto en el espacio iberoamericano situando a los países a
lo largo de la recta de regresión. En su parte superior derecha se encuentran Uruguay y
Chile. El primero de ellos, junto a Portugal y E spaña, dispone de libertades cívico-
políticas similares al grupo de las grandes democracias occidentales (que en este estudio
equivalen a í ndices superiores a 9 0). Chile se sitúa en el escalón inmediatamente
inferior (con índice de libertades en torno a 80) pero solo se veía superado en sus
aspiraciones de libertad a comienzos de los noventa por los indicadores correspondiente

53
Subtítulo del trabajo de Hirschman (1986), recopilatorio del impacto de la idea, formulada en
1970.
54
Construidos a partir de la importancia que da la población a la protección de la libertad de
expresión y a la posibilidad de que los ciudadanos dejen oír su “voz” en el trabajo, en sus
comunidades y en las decisiones del gobierno, ponderadas por el índice de desarrollo humano
de cada país.

Página 136
a los países del este de Europa, lo que explica que estos países sean los que han
progresado más rápidamente en el transcurso del de cenio analizado (situando a Chile
en este aspecto a la cabeza de Iberoamérica). República Dominicana dispone de un
índice de libertades del orden de 70, y se sitúa en la zona intermedia de la recta de
regresión que relaciona aspiraciones y libertades efectivas. México y Argentina
disponen de índices de libertades en torno a 60 pero, mientras el primero se sitúa en la
zona intermedia de la relación aspiraciones/libertades, Argentina aparece algo más
abajo, con las aspiraciones avanzando por delante de las libertades efectivas en ambos
casos. Perú y B rasil ostentan índices de libertad intermedios dentro de la tabla de 61
países (con índices entre 55 y 50) y los avances más moderados del último decenio se
explican e n buena medida por el menor nivel de sus aspiraciones a tener voz,
ponderado por la disponiblidad de recursos humanos. Finalmente, de entre los diez
países d e Iberoamérica que disponen de datos, Venezuela es el que presenta un índice
de libertades cívico-políticas más bajo (35) y se sitúa en la parte inferior absoluta de la
taba de 61 países en lo que se refiere a la r elación aspiraciones/libertades, ponderada
por sus recursos humanos –aunque su nivel es todavía algo superior al de Turquía (30),
cuyas aspiraciones avanzan ligeramente.
El estudio de Welzel no niega el papel de las elites dirigentes en la aparición,
el avance y la calidad de las democracias, ni la influencia sobre estos procesos de los
factores estructurales –como el desarrollo económico 55- o de otros componentes de la
cultura política, pero demuestra con toda nitidez y establece empíricamente el papel
autónomo –en ningún caso derivado de esas otras variables- que ej ercen sobre el
progreso institucional, sobre el avance y sobre la estabilidad de la democracia las
aspiraciones manifestadas por la población a la plena participación en las libertades
cívicas y p olíticas y a disponer de voz efectiva en todos los asuntos que conciernen a
sus vidas. Esto es, de las dos variantes de procesos de institucionalización propuestos
por Parsons (1951), el estudio de Welzel demuestra que en el ámbito de la
institucionalización democrática predominan los procesos de agencia, en l os que el
sistema de la personalidad desencadena modificaciones en el sistema de valores y éstas
se transforman en instituciones del sistema social, que retroalimentan el proceso. Este
es, por tanto, un ámbito sobre el que importa desplegar políticas públicas de creación de
recursos humanos y d e adquisición de valores cívicos durante la fase vital de
socialización de la personalidad individual.
El papel de la educación en la adquisición de valores cívicos ha sido analizado
por Petterson (2003), explotando conjuntamente los datos de los World Values Surveys
con los del primer Informe de resultados del Estudio sobre Educación Cívica llevado a
cabo por la Asociación Internacional para la Evaluación de los Resultados Educativos
(IEA), realizado en 1999. 56 Este fue el primer intento de abordar empíricamente el
diagnóstico de las bases cognitivas de los indicios de desafección observados entre las
jóvenes generaciones hacia el sistema político democrático. Desgraciadamente, en el
estudio solo participaron tres países iberoamericanos, (Portugal, Chile y Colombia). En
la escala de “conocimiento cívico” que se desprende del estudio los tres casos

55
El trabajo de Boix y Store (1993) demuestra que el nivel de renta per capita eleva fuertemente
la probabilidad de transición a la democracia, especialmente en estas últimas décadas, en que la
probabilidad de transición de las dictaduras hacia la democracia se dispara a los tres años de
superar los países el umbral de 12.000 dólares de renta per capita.
56
Véase Torney-Purta et alia (2001), a partir de una encuesta a escolares de 14 años en 28
países.

Página 137
iberoamericanos ofrecen valores “significativamente inferiores” a la media de los 28
casos analizados (Portugal, con un í ndice 96 sobre una media de 100, se sitúa en el
puesto 21, y Chile y Colombia, con 88 y 86, se encuentran en el extremo inferior de la
muestra), lo que no es óbice para que en los tres casos aparezcan al mismo tiempo
actitudes de compromiso y participación cívica s uperiores a la media, ratificando las
conclusiones que se extraían de la encuesta de valores.
De modo que, pese a la intensidad de la voluntad democrática que manifiestan
los adolescentes y los jóvenes en el espacio iberoamericano, parece detectarse un déficit
de educación en valores cívicos. La firmeza y la estabilidad a largo plazo de los valores
democráticos y de emancipación muestra una gran correlación con el índice de
desarrollo humano, decayendo cuando lo hace este índice, lo que se ha explicado en
términos de la teoría del “ajuste de aspiraciones,” según la cual la orientación hacia los
valores es adaptativa respecto al medio existencial. De ahí que la fragilidad de la
educación en valores cívicos pueda comprometer futuros avances en el proceso de
democratización, dado el riesgo de fuertes fluctuaciones cíclicas que amenaza siempre
al crecimiento económico moderno. En cambio, la evidencia empírica disponible
demuestra la elevada capacidad del sistema educativo para impulsar la orientación
positiva de los jóvenes hacia la convivencia c iudadana 57, ya que la diferencia de
actitudes hacia la ciudadanía mejora diez puntos porcentuales como consecuencia de las
diferencias observadas en el clima escolar, frente a una mejora de solo cuatro puntos
debida a la exposición a medios de opinión pública favorables. Además, la orientación
hacia la buena ciudadanía, una vez adquirida en la edad juvenil, muestra una
considerable estabilidad y resistencia frente al “ajuste de aspiraciones” –lo que no
sucede con la orientación hacia la igualdad de género, valor que desgraciadamente se
ve mucho más directamente afectado por la socialización primaria y por la inmersión
de los jóvenes en climas discriminatorios, societales y/o de los medios de opinión-.
Todo indica, pues, que ha llegado la hora de afrontar el problema de la educación en
valores cívicos seriamente.
Porque, con un carácter todavía más general, existe hoy una clara percepción
colectiva de que la confianza interpersonal –basada en la vigencia de pautas éticas de
comportamiento entre individuos- no es una característica distribuida de forma
homogénea entre todas las sociedades, su fortalecimiento no es una consecuencia de la
democracia, ni se dispone de políticas eficaces para desarrollarla, por mucho que José
Piñera (2003) piense que basta con establecer democracias fuertemente limitadas por los
preceptos constitucionales para recuperar la senda virtuosa. La confianza es en cierto
sentido una precondición para todo ello (Inglehart, 1999). Por otra parte, la carencia de
autocontrol moral dentro de cualquier colectivo social afecta seriamente al
funcionamiento del mercado y a la propia capacidad del sistema político para dar
respuesta a los retos emergentes, el primero de los cuales consiste precisamente en
controlar el riesgo, que se ha convertido en el rasgo definitorio de la sociedad actual. La
reemergencia del problema de la seguridad en el primer renglón de las agendas política
y económica, tanto doméstica como internacional, explican la apelación cada vez más
frecuente a la necesidad de recuperar la vieja ética de las burocracias profesionales -
como la de los bomberos, o los policías incorruptibles del tipo Eliot Ness. De ahí que
para Scott Lash alguien deba asumir la responsabilidad o la tarea funcional de
reintroducir las interrelaciones en un sistema social cada vez más complejo,

57
Véase Petterson (2003, Cuadro 9).

Página 138
diversificado y f ragmentado 58, y esa tarea corresponde inequívocamente al sistema de
valores compartidos. De ahí que el discurso moral haya reemergido, tambien en
economía, como se pone de manifiesto en toda la obra de Amartya Sen.
Modalidades institucionalizadas de altruismo no ha n dejado de existir nunca en
las actividades profesionales que sirven por encima de todo al bien público de forma
materialmente desinteresada, aunque proporcionen otros incentivos. En estos casos,
más que de una ética estrictamente individual, se trata de deontologías profesionales, o
sea, de normas sociales, apoyadas sobre un conjunto de “normas institucionales” cuya
observancia contribuye funcionalmente al sostenimiento y progreso del sistema social –
o, alternativamente, su inobservancia es causa de disfunciones- todo lo cual no obsta
para que en ciertos casos –como sucede en el “milieu scientifique”- el individuo
“racional” actúe impulsado por algo muy parecido a la motivación “racional orientada
hacia valores intuitivos”, a la que se refiere Woods (2001), sin la que no es posible
concebir la ciencia moderna.
Sin aquella “ orientación hacia va lores” –ya intuitivos, o morales, ya
socialmente compartidos- tampoco sería posible la existencia del mercado, porque, en
palabras de Kenneth Arrow (1972), é ste depende de que no todos los agentes actúen
impulsados por la motivación de maximizar la utilidad individual y or ientados por el
mecanismo de los precios, que es un mecanismo incompleto y necesita ser completado
por un “contrato social”, implícito o e xplítico, de modo que el economista más
respetado de la segunda mitad del siglo XX no encuentra otro modo de dotar al mercado
de una referencia externa que el enunciado por Rousseau ha ce dos siglos. En general,
esta teoría ha podido aplicarse a multitud de ámbitos cruciales para la existencia y el
funcionamiento de una sociedad ordenada, como el mercado de trabajo –que no es
eficiente sin un componente de “regalo” 59-, o el funcionamiento de un sistema fiscal
moderno, basado parcialmente en la colaboración voluntaria de los individuos, por
mucho que en los modelos económicos más convencionales esto parezca a ser una
especie de “honestidad patológica” (Slemrod, 1998). Por todo ello se viene hablando de
una teoría económica del regalo (Van de Ven, 2000), que r emite a la recuperación
reciente de la preocupación sociológica de Durkheim por el análisis de los lazos
originarios que mantienen unida a la sociedad, aunque ahora se trate de una tarea
asumida por la mayor parte de las ciencias sociales (Komter 1996).
Precisamente, el artículo seminal de Arrow (1963) sobre la economía del regalo
se elaboró en respuesta al estudio comparativo de los sistemas de suministro de sangre
para transfusiones en los hospitales de Gran Bretaña y N orteamérica, realizado por
Richard Titmus (1971), del que el autor había tratado de extraer conclusiones generales
para avalar la conveniencia de que un conjunto de necesidades sociales r elacionadas
con el bienestar -en las que existe una elevada probabilidad de fraude (“riesgo moral”)-
se satisfagan a través de fórmulas basadas en el altruismo y no en el mercado, dada la
dificultad de que aparezcan sistemas eficientes de intercambio allí donde la confianza
constituye el elemento básico de caracterización del bien o servicio suministrado, y
donde existen amplias asimetrías de información entre el suministrador y el
consumidor, o entre éste y el tercero que asume el pago, cuando el servicio se presta en
régimen de aseguramiento. Toda esta problemática ya había sido contemplada por
Arrow en su análisis clásico sobre el mercado de prestaciones médicas. La bien
conocida postdata del mismo viene aquí perfectamente al caso:

58
En Beck et alia (1997). Para el enfoque de Parsons véase Alexander (1983), pp. 102 y ss.
59
Véanse, entre otros, Akerlof (1982, 1983 y 1984).

Página 139
 “Los fallos del mercado para prevenirse contra incertidumbres han
generado muchas instituciones sociales en las que –en mayor o menor medida-
se contradicen los supuestos usuales del mercado. La profesión médica sólo es
un ejemplo, aunque sea un caso extremo en muchos aspectos. Todas las
profesiones comparten algunas de estas mismas características. La importancia
económica de las relaciones personales –y muy especialmente de las familiares,
aunque éstas se encuentren en declive- no es en ningún modo trivial en las
economías más avanzadas; se basa en las relaciones no comerciales que crean
garantías para un tipo de comportamiento que, en su ausencia, estaría sometido a
un grado excesivo de incertidumbre. Se podrían poner otros muchos ejemplos.
La lógica y las limitaciones propias del comportamiento competitivo ideal bajo
condiciones de incertidumbre obligan a reconocer lo incompleto de la visión de
la realidad que ofrece el sistema impersonal de precios.”
En tales contextos, la credibilidad sólo puede surgir de relaciones continuadas
derivadas de la cooperación estable, en las que la “repetición”, e incluso la “adicción” a
ciertas formas de comportamiento altruista -por mucho que, una vez adoptadas, se
parezcan mucho a otras pautas de acción irracionales o compulsivas-, contienen en
realidad fuertes ingredientes de reflexividad, siquiera sea intuitiva, como afirma
Giddens (1997), y pueden inscribirse en el catálogo de los recursos racionales –aunque
comprometan también las emociones individuales- de que se dota la sociedad en orden
a producir la confianza en que descansa el funcionamiento del sistema económico
moderno.

SIGUE: CAPÍTULO 7.1, pp. 251-258........

2. ESTADO DE BIENESTAR Y CONCERTACIÓN SOCIAL

EN ESPAÑA
El sistema de bienestar del nuevo Estado democrático establecido en España a
partir de la Constitución de 1978 se edificó en diálogo con los representantes de los
grandes intereses organizados para la acción colectiva, empresarios y trabajadores, lo
que permitió establecer puentes y mecanismos de coordinación entre los sistemas
político y de bienestar desde la etapa fundacional de este último. Con ello, España
seguía el precedente establecido por las democracias europeas al término de la Segunda
Guerra Mundial y tutelado a escala global por la OIT. Ello implicaba acometer al
mismo tiempo la transición democrática y la puesta en marcha de p olíticas sociales,
ámbito en el que el cambio político iba a significar el tránsito desde el corporativismo
franquista –autoritario, de inspiración fascista- a una modalidad de neocorporatismo
democrático, 60 que adoptó inicialmente la forma de políticas de rentas consensuadas con
los interlocutores sociales, cuyos efectos sobre la evolución del mercado de trabajo
analizamos en el epígrafe 6.1. Políticas de este tipo se habían venido practicando
durante la posguerra, con carácter ocasional en toda la Europa democrática en
momentos de crisis y c ambio estructural (Flanagan et alia, 1983), y con carácter
habitual desde la depresión de los años treinta por casi todos los pequeños países de la

60
Para la distinción entre estos conceptos y sus implicaciones históricas véase Espina (1990 y
1991a).

Página 140
EFTA con economías abiertas (Kaztenstein, 1984, 1985). España se incorporó, pues, a
lo que Flanagan denominara la “tercera generación” de políticas de rentas.
Esta experiencia secular tuvo que ser revisada, sin embargo, en los años
noventa, para orientar la articulación de instituciones sociolaborales en los países que
llevaban a cabo la transición hacia la economía de mercado, ya que las características
únicas de tal proceso planteaban problemas de coherencia intersistémica mucho más
agudos que los de la stagflación y, sobre todo, de tipo diferente, puesto que la
prioridad en este caso consistía en la reasignación masiva de recursos humanos desde
sectores completos con baja productividad –estatales y, en general, sin tradición de
funcionamiento en régimen de mercado- hacia los más productivos –privados y en
régimen competitivo, de aparición y consolidación mucho más lenta e incierta-, y en
tales circunstancias la coordinación salarial habría resultado nociva porque habría
desincentivado y frenado la reasignación de recursos –dada la estructura de preferencias
de la población, derivada de la socialización en el seno del régimen comunista-,
mientras otras instituciones laborales, como las restricciones al despido, la s políticas
activas de inserción laboral y la protección al desempleo –que fueron, la contrapartida
ofrecida en España, a través de la concertación social, para compensar el autocontrol
salarial- ofrecían allí un campo mucho más limitado de acción que el que habían
desempeñado en los procesos de reestructuración de las economías de mercado
(Flanagan, 1995).
En general, la evidencia de los profundos cambios ocurridos en los últimos
treinta años indica precisamente que los efectos de las instituciones laborales y la
negociación colectiva sobre los resultados económicos fue favorable, en general, en los
años setenta y ochenta, para pasar a d esempeñar un papel mucho más limitado en el
contexto de la globalización de los mercados y los flujos migratorios que irrumpieron a
finales de los años noventa –que impusieron a todas las economías una restricción
exterior mucho más imperiosa-. La experiencia acumulada demuestra que los efectos
beneficiosos de las políticas neocorporatistas no se derivan tanto de las características
intrínsecas de aquellas instituciones –generalmente idisosincrásicas- como de su
capacidad para producir complementariedades con los sistemas económico y político,
lo que implica una secuencia de cambios que en buena medida pueden ser considerados
como endógenos, pero su adaptación a la necesidad de respuesta del sistema económico
frente a los shocks externos requiere regulación –vinculante erga omnes, o de uso
generalizado por la adopción como práctica profesional)- que es adoptada por el
sistema político democrático, orientado por las preferencias ideológicas y de valores de
la población (Flanagan, 2002).
Eso es lo que explica, probablemente, en la etapa más reciente la recuperación
de prácticas neocorporatistas de carácter más débil y difuso que las de etapas anteriores,
con vistas a f acilitar la realización de los ajustes necesarios para la incorporación al
Euro en países, como Italia y España, cuyos sistemas de determinación de salarios han
resultado tradicionalmente más inflacionistas (Schmitter-Grote, 1997; Molina, 2006).
En este nuevo contexto la contrapartida ofrecida por los gobiernos a sindicatos y
organizaciones patronales como estímulo para su participación en la coordinación de
políticas consiste precisamente en compartir el protagonismo como sujetos agentes
copartícipes de la regulación. Las vicisitudes que experimentó en España el largo tejer
y destejer implícito en estos procesos ha quedado sintetizada en el epígrafe 6.2. El
diagrama XIV esquematiza en seis rúbricas las características del Estado de bienestar
de la democracia Española.

Página 141
 En lo que se refiere al sistema de Seguridad Social, la transición política
significó desmantelar el sistema de seguros sociales corporativistas, que habían sido
gestionados por las mutualidades laborales en forma compartimentada, facultando al
sistema político para conceder privilegios discriminatorios, de acuerdo con sus
prioridades de clientelismo, de forma no transparente e irresponsable de cara al futuro,
en ausencia de mecanismos creíbles de control, ya que el gobierno dispuso siempre de

Página 142
la facultad para transferir el déficit de los regímenes privilegiados al presupuesto del
Estado o al Régimen General. Este disfrutó de amplios superávits, dada la asimetría
entre cotizantes y beneficiarios, como corresponde a un sistema de creación reciente,
afiliación obligatoria y amplios períodos de carencia para acceder a los beneficios del
sistema de pensiones. En este sentido, puede considerarse al régimen franquista como
un decidido partidario (malgré soi) de la teoría de los recursos de poder, por cuanto
durante los años sesenta y setenta se comportó como un c onsumado virtuoso en
manipular la cobertura de los riesgos vitales diferenciales -a los que se ven sometidos
los ciudadanos en razón de su clase socioeconómica y de otras características sociales-
como instrumento de subordinación política, a través de la puesta en marcha de una
modalidad de Estado de bienestar basado en la discriminación corporativista, en lugar
de articularlo en forma de derechos subjetivos erga omnes.61 Para llevar a cabo aquella
transformación los Pactos de la Moncloa incluyeron un capítulo sexto sobre la Reforma
de la seguridad social y el seguro de desempleo, en aplicación de la cual se crearon una
Tesorería General única y cuatro grandes órganos gestores especializados: el Instituto
Nacional de la Seguridad Social (INSS), el Instituto Nacional de Salud (INSALUD), el
Instituto Nacional de Empleo (INEM), y el Instituto Nacional de Servicios Sociales
(INSERSO) 62. Estos fueron los cimientos institucionales del sistema universalista de
seguridad social que habría de irse conformado paso a paso a lo largo del último cuarto
del siglo XX, participando los agentes sociales en el proceso a través de los grandes
acuerdos de concertación y de su presencia en los consejos ejecutivos de todos los entes
gestores, tanto a escala estatal como provincial.
Por su fuerte impacto sobre el proceso de concertación, y su impronta sobre el
diseño general del nuevo Estado de bienestar, las vicisitudes por las que ha atravesado
el sistema de pensiones desde la transición se analizan en el siguiente epígrafe, antes de
presentar en el epígrafe 6.2 la dinámica de concertación que ha presidido la
implantación del Estado de Bienestar de la d emocracia. Conviene hacer notar en
cualquier caso que, con relativa independencia de esa dinámica, el carácter universalista
del nuevo sistema de bienestar social se ha ido estructurando en cuatro pilares 63, cuyas
piezas legales básicas son las siguientes:
A) Educación.- La Ley Orgánica Reguladora del Derecho a la Educación
(8/1985, de 3 de julio: LODE) y la Ley Orgánica General del Sistema Educativo
(1/1990, de 3 de Octubre: LOGSE. Esta última estableció la educación
obligatoria gratuita hasta los 16 años, estructurándola en tres etapas: infantil,
hasta los seis años; primaria, hasta los doce años, y secundaria obligatoria, hasta
los 16 a ños (ESO). A su término, los estudiantes pueden optar entre cursar
formación profesional de grado medio o ba chillerato. A su vez, al término de
éste pueden optar entre formación profesional superior y enseñanza
universitaria. Quienes abandonan el sistema al finalizar la ESO o el Bachillerato

61
Para el riesgo diferencial como fundamento del Estado de bienestar, véase Korpi (2006, p.
173). Véase también el capítulo 4 este trabajo.
62
Las normas desencadenantes de la creación de las nuevas instituciones fueron el Decreto-Ley
36/1978 de 16 de noviembre, sobre gestión. institucional de la Seguridad Social, la salud y el
empleo, y la Ley 51/1980, de 8 de octubre, Básica de Empleo. Para una descripción del
conjunto de políticas gestionadas por estas instituciones y un análisis del gasto social -a partir de
los datos presupuestados- durante el período 1985-1996, véase González-Temprano (1998).
63
El análisis detallado de estos cuatro pilares (aunque agrupados de forma algo diferente) es
objeto de sendas ponencias presentadas al mismo Seminario internacional en que se discute
este trabajo.

Página 143
 disponen de formación profesional específica, como iniciación al mundo laboral.
Sin embargo, en 2005 el segmento más carencial era todavía el de la educación
infantil, entre cero y dos años, en el que para una población de 1,25 millones de
niños, las plazas disponibles no llegaban a 200.000. La nueva Ley Orgánica de
Educación (LOE), que entró en vigor en mayo de 2006, prevé la implantación
generalizada de este primer ciclo de educación infantil en el curso 2008-2009,
aunque algunas Comunidades Autónomas lo adelantarán un año.
B) Sanidad.- La Ley General de Sanidad (14/1986, de 25 de abril: LGS),
que creó el Sistema Nacional de Salud (SNS), concebido desde sus inicios como
resultado de la coordinación de los Servicios de Salud de la Comunidades
Autónomas. Éstos concentraron e integraron, a su vez, a todos los centros y
servicios sanitarios propios y de las restantes administraciones territoriales. La
LGS definió el Área de Salud como la unidad básica territorial de asistencia y
prestación integral de servicios sanitarios, estableciendo al mismo tiempo una
senda de universalización del derecho a la cobertura sanitaria pública, que ya en
1990 alcanzaba al 99% de los ciudadanos españoles o extranjeros residentes.
C) Garantías de renta mínima.- este “tercer pilar” comprende el conjunto
de prestaciones que garantizan una renta mínima a aquellas personas que no
disponen de otros recursos de subsistencia. Históricamente, su articulación no ha
sido unitaria, sino que se encuentra diseminada por los distintos subsistemas de
protección, caracterizándose por la independencia entre garantía d e renta
mínima y contribuciones previas a los distintos sistemas de aseguramiento.
Dentro de este pilar se encuentran, en primer lugar, las siguientes prestaciones
de la Seguridad social: los complementos para alcanzar niveles mínimos en
todas las clases de pensiones contributivas (por encima del derecho derivado de
las cotizaciones realizadas), junto a las pe nsiones no contributivas de la
Seguridad Social (aprobadas por la ley 26/1990, de 20 de diciembre), y los
subsidios de desempleo (tanto general, como especial para jornaleros del
campo), cuya duración e intensidad protectora crece a medida que avanza la
edad del beneficiario; además, de acuerdo con la Directrices sobre el empleo de
la Unión Europea, durante el sexenio 2000-2006 se han venido aprobando
programas anuales que facilitan durante un período máximo de once meses 64
una “renta activa de inserción (RAI) para desempleados con especiales
necesidades económicas y dificultades para encontrar empleo,” mayores de 45
años, que se comprometan a participar en programas especiales de inserción
laboral. La cuantía de esta renta equivale al 80% del Indicador público de renta
de efectos múltiples (IPREM), 65 y durante ese período el Servicio Público de
Empleo Estatal cotiza a la Seguridad Social a favor del beneficiario. El Real
Decreto 1369/2006, de 24 de noviembre, ha convertido este derecho en un
sistema permanente de protección –no sometido a prórrogas anuales-,
incluyéndolo en la acción protectora de la Seguridad Social, al amparo de la
disposición final quinta de su Ley General (Real Decreto Legislativo 1 /1994,
64
Los beneficiarios pueden ser readmitidos hasta dos veces en el programa, una vez transcurrido
un año desde la última percepción, si se mantienen las circunstancias de admisión. Este período
de carencia no opera para los minusválidos ni para las víctimas de violencia doméstica o de
género.
65
Desde 2004 el IPREM es el umbral de ingresos para la mayoría de los sistemas de protección
no relacionados directamente con el mercado de trabajo. Se fija anualmente por los
Presupuestos Generales del Estado. En 2007 se sitúa a 500 Euros mensuales.

Página 144
 de 20 de junio). Junto a ellos se encuentra el subsidio de garantía de ingresos
mínimos para los minusválidos, adoptado por la Ley 13/1982, de 7 de Abril, de
Integración Social de los Minusválidos (LISMI).
Un primer elemento de cierre de este subsistema para combatir la exclusión
social son las Rentas mínimas de inserción (RMI), adoptadas entre 1989 y 1995
por todas las Comunidades Autónomas –a quienes la Constitución reserva la
competencia exclusiva en materia de asistencia social-, previa comprobación por
los servicios sociales de que se registra carencia de ingresos mínimos en el hogar
de residencia legal del beneficiario individual. Una modalidad particular de RMI
es la que se asocia a la protección de las víctimas de violencia doméstica, que
muchos Ayuntamientos vienen implantando a partir de la Ley Orgánica 1/2004,
de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de
Género (quienes pueden beneficiarse también de la RAI durante un período
máximo de tres años).
Finalmente, la “Ley de dependencia” (39/2006, de 14 de diciembre), que recubre
igualmente mecanismos de protección diseminados por otras normas –como las
pensiones de gran invalidez, de la seguridad social, o las ayudas a tercera persona en las
pensiones no contributivas y en las prestaciones de la LISMI-, r egulando con carácter
universalista las condiciones básicas para la configuración de un “Sistema para la
Autonomía y Atención a la Dependencia” (SAAD) de los discapacitados, y definiendo
una protección mínima -con financiación garantizada p or la Administración General
del Estado-. El sistema consta de un nivel complementario de protección, a desarrollar
mediante convenios de colaboración y cofinanciación entre el Estado y las
Comunidades Autónomas, y estas últimas disponen, además, de competencias para
establecer un tercer nivel adicional de prestaciones. En suma, a imagen del SNS, el
SAAD deberá nacer de la colaboración y la coordinación entre todas las
administraciones públicas territoriales.

REFERENCIAS

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Economics 84: pp. 488-500;
- Akerlof, George (1983), “Loyalty Filters.” American Economic Review 73, pp.54-63.
- Akerlof, George (1984), “Gift Exchange and Efficiency Wage Theory: Four Views”,
American Economic ReviewPapers and Proceedings vol. 74, pp. 79-83.
- Alexander, Jeffrey C. (1983), “Interchange as the Antidote to Internal Fragmentation”,en
Theoretical Logic in Sociology, Volume Four, The Modern Reconstruction of Classical
Thought: Talcott Parsons, University of California Press, 1983, pp. 102 y ss.
- Almonacid Lamelas, Víctor (2006), “Sobre la posición del Tratado y de la normativa
europea en relación con nuestro ordenamiento jurídico”, Noticias Jurídicas, Febrero, en:
http://noticias.juridicas.com/areas/10-Derecho%20Comunitario/10-Art%EDculos/200602-
75791011065400.html
- Álvarez Junco, José (2001), Mater Dolorosa. La idea de España en el siglo XX, Taurus,
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Página 150
 Álvaro Espina
Ministerio de Economía y Hacienda, España

Estado de bienestar, empleo y competitividad:

el caso de España y la agenda iberoamericana1

Resumen:
El trabajo sintetiza la ponencia-marco presentada por el autor en la Conferencia Internacional
“Estado de bienestar y competitividad. La experiencia europea y la agenda para América
Latina”(Madrid, 26-27 de abril de 2007). En él se examinan las etapas de edificación y los princi-
pales componentes del Estado de bienestar en España, enmarcándolos en el contexto del proceso
de modernización, y se realiza un diagnóstico de las causas que contribuyen a explicar el fracaso
del primer intento, y el moderado éxito con que se salda el segundo intento, que se corresponde
con el último tercio de siglo, desde la transición a la democracia en España. El diagnóstico sirve para
extraer un cierto número de enseñanzas, algunas de las cuales pueden resultar útiles para el dise-
ño de políticas de cohesión en América Latina, que ha compartido con España muchos rasgos de
lo que se viene denominando “el modelo latino de modernización”. El estudio destaca, en parti-
cular, la correspondencia entre el diseño de las principales políticas de protección social y la crea-
ción de un marco consensuado de relaciones industriales y negociación colectiva, capaz de
producir grandes acuerdos sociales y sostenerlos en el tiempo, y la construcción de cuatro grandes
pilares de bienestar, de carácter universalista y con estructura federal: los sistemas educativo, sani-
tario, de garantía de renta mínima y de dependencia.
Palabras clave:
Bienestar, empleo, relaciones industriales, competitividad, cohesión social.

Abstract:
The work synthesizes the paper presented by the author to the International Conference “Welfare
state and competitiveness. The European experience and the Agenda for Latin America” (Madrid,
April 26-27, 2007). In it there are examined the stages of making and the principal components of the
Welfare state in Spain, framing them in the context of the process of modernization. An analysis is
done also of the reasons that help to explain the failure of the first attempt, and the moderate success

- 31 -
Página 151
of the second attempt, which develops during the last third of century, after the transition to the
democracy in Spain. This diagnosis serves to extract a certain number of lessons, some of which can
turn out to be useful for the design of cohesion policies in Latin America, which has shared with Spain
many features of what one comes naming “the Latin model of modernization”. The study stands out,
especially, the correspondence between the design of the principal policies of social protection and
the creation of a consensual frame of industrial relations and collective bargaining, capable of
producing great social agreements and to support them in the time, and the construction of four broad
pillars of welfare, of an universal character: the educational system, the national health service, the
guarantee of minimal revenue and the system of dependence, all of them provided with a federal
structure.
Key words:
Welfare, employment, industrial relations, competitiveness, social cohesion.

Resumo:
O trabalho sintetiza a comunicação-marco apresentada pelo autor na Conferência Internacional
“Estado de bem-estar e competitividade. A experiência Européia e a Agenda para a América Latina”,
(Madrid, 26-27 de abril de 2007). Nele se examinam os períodos de edificação e os principais
componentes do Estado de bem-estar na Espanha, no contexto do processo de modernização, e se
realiza um diagnóstico das causas que contribuem para explicar o fracasso da primeira tentativa, e o
moderado sucesso com que se resolve a segunda tentativa, que corresponde ao último terço de
século, desde a transição à democracia na Espanha. O diagnóstico serve para extrair um certo número
de ensinamentos, alguns dos quais podem resultar úteis para o design de políticas de coesão na
América Latina, que compartilhou com a Espanha muitos traços do que se vem denominando “o
modelo latino de modernização”. O estudo destaca, em particular, a correspondência entre o design
das principais políticas de proteção social e a criação de um marco pactuado de relações industriais e
negociação coletiva, capaz de produzir grandes acordos sociais e sustentá-los no tempo, e a
construção de quatro grandes pilares de bem-estar, de caráter universalista e com estrutura federal:
os sistemas educativos, sanitário, a garantia de renda mínima e de dependência.
Palavras chave:
Bem-estar, emprego, relações industriais, competitividade, coesão social.

- 32 -
Página 152
 Álvaro Espina
Ministerio de Economía y Hacienda, España

Estado de bienestar, empleo y competitividad:

el caso de España y la agenda iberoamericana

I. Introducción: originalmente por Parsons y Smelser2— para

el modelo latino de modernización
Toda práctica institucional nacional resulta
idiosincrásica y sus avances se encuentran
fuertemente condicionados por su propia his-
toria, lo que la hace difícilmente trasplantable
o reproducible. Sin embargo, la experiencia
comparada pone de relieve la existencia de
ciertas afinidades y similitudes entre varieda-
des del sistema social que comparten rasgos
institucionales comunes, como sucede con la
que algunos científicos sociales han coincidi-
do en denominar el “modelo latino”. En mi
contribución a la Conferencia Internacional
Estado de bienestar y competitividad: La
experiencia europea y la agenda para América
Latina, celebrada en Madrid los días 26 y 27
de abril de 2007, he empleado una versión
ampliada del modelo AGIL —formulado
sintetizar en cinco subsistemas sociales los
ámbitos institucionales en que se desenvuelve
el largo proceso al que la sociología del cam-
bio social denomina modernización, que es el
marco que encuadra la edificación del Estado
de bienestar en Europa. Aunque la globaliza-
ción ha dado lugar a una mayor o menor hibri-
dación de todos los sistemas sociales, el efecto
de “pegajosidad” derivado de la trayectoria
histórica (path-dependence) en los entrama-
dos institucionales condiciona la capacidad de
maniobra de las reformas y las políticas actua-
les, en función de la senda histórica de moder-
nización transitada por cada país. En ese
sentido, en la medida en que se acepte la exis-
tencia de una variedad latina en el proceso de
modernización, la pertenencia a ella facilita la
utilización de experiencias compartidas den-
tro del grupo.

- 33 -
Página 153
Estado de bienestar, empleo y competitividad: el caso de España y la agenda iberoamericana

El rasgo más sobresaliente del primer
intento de modernización del modelo latino, en
términos históricos, consiste en la resistencia a
avanzar hacia la diferenciación de susbsistemas
sociales y en la propensión al dirigismo ejercido
desde el sistema político sobre los demás, como
se refleja en el diagrama I. Esa fue, precisamen-
te, la principal causa del fracaso de la moderni-
zación española hasta el último cuarto del siglo
XX, porque la indiferenciación restó impulso
para alimentar el proceso de innovación gene-
ralizada en que consiste la modernización, cuyo
impulso ha de ser necesariamente policéntrico,
so pena de generar sesgos incompatibles con la
orientación general del crecimiento económico
moderno, derivados de la propia definición y
reglas de funcionamiento del sistema político,
que, en palabras de D. C. North (2005):
“No es necesariamente una parte desintere-
sada y altruista en la economía sino que tiene
incentivos muy fuertes para actuar de forma
oportunista en orden a maximizar las rentas
de quienes acceden al proceso gubernamen-
tal de toma de decisiones..... (u otorgar bene-
ficios clientelares), de modo que no puede
darse por supuesto que los gobiernos dise-
ñen y apliquen reglas de juego que fomenten
la actividad productiva” (p. 67).

Diagrama 1
Primera modernización: Modelo Latino

(A): ECONÓMICO (G): POLÍTICO

- DIRIGISMO DEL ESTADO - RENUNCIA A AMPLIAR Y RESPETAR DERECHOS
- Impuestos Indirectos y de Producto + inflación - MARGINACIÓN OUTSIDERS
- CAPTURA DE RENTAS - GOBIERNO: GRAN ELECTOR
- PROTECCIÓN EXTREMA - SISTEMA MAYORITARIO
- MONOPOLIOS - BLOQUES EXTREMOS

(SBS); BIENESTAR
- Cubre fallos de la familia
- Cobertura mínima+empresa
- Tasas de participación mínimas
- Hetero-regulación máxima
- Baja afiliación sindical
(L): CULTURAL-VALORES
(I): JURÍDICO - FAMILISMO-ESTATALISMO
- LEY CIVIL - ANALFABETISMO MASIVO:
- VOLUNTARISMO LEGISLATIVO Retraso en educación secundaria
- VOLATILIDAD LEGAL + - Modelo de criba con captura privada
Reglamentos del Ejecutivo - Religión católica
- MÁXIMA INCERTIDUMBRE - Ideología axial dogmática con limitada traslación ética
- Escasa iniciativa científica

- 34 -
Página 154
Pensamiento Iberoamericano nº1 Álvaro Espina

De ahí que toda injerencia discrecional del madas para los países más industrializados
sistema político sobre los otros subsistemas (especialmente en el caso de los indicadores de
deba ser contemplada con precaución y ofrecer “independencia judicial” y “ley y orden”). Así
las máximas garantías de que se lleva a cabo pues, en ausencia de políticas de fortalecimien-
respetando escrupulosamente las reglas forma- to institucional, las probabilidades de conver-
les de toma de decisiones y la necesaria autono- gencia económica y de crecimiento a largo plazo
mía de aquéllos —ya se trate del sistema resultarían muy limitadas (Edwards, 2007)
económico, el cultural o el jurídico—, y especial-
mente en lo que se refiere al sistema de bienes-
tar, que constituye un poderoso “recurso de II. Cinco causas de fracaso
poder”. En lo que se refiere a Latinoamérica, el en el modelo latino
examen de lo ocurrido en catorce países entre
1973 y 1997 señala una tendencia hacia la dis- La principal característica distintiva del fracaso
minución de peso del gasto en los sistemas de histórico del modelo latino radica en la insufi-
seguridad social más propensos a producir ciencia fiscal —cuya evolución histórica en
transferencias de renta hacia los sectores clien- España queda reflejada en el gráfico 1—, que
tes del poder y un aumento de los sistemas de produjo una incapacidad endémica para aplicar
bienestar más universalistas, como salud y edu- políticas de bienestar y condujo a la búsqueda de
cación (Kaufman y Segura-Ubiergo, 2001), por fuentes espurias de financiación, que dañaron el
mucho que otros indicadores de modernización crecimiento y produjeron inflación, elevando la
institucional sitúen a la región entre 1970 y aversión al riesgo de los individuos (Mayda,
2004 por debajo de la mitad de las cifras esti- O’Rourke et al., 2007).
Gráfico
Grafico 11
Presión Fiscal.
Presión Fiscal. España
España1850-2005
1850-2005
40

35 Impuestos directos
Impuestos indirectos
30 Cotizaciones a Seg. Social

25

20

15

10

0
1850 1860 1870 1880 1890 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
1855 1865 1875 1885 1895 1905 1915 1925 1935 1945 1955 1965 1975 1985 1995 2005

- 35 -
Página 155
Estado de bienestar, empleo y competitividad: el caso de España y la agenda iberoamericana
La resolución de este problema fue la pri-
mera tarea de la transición democrática espa-
ñola y se puso en marcha a través del consenso
interpartidario plasmado en los Pactos de la
Moncloa. Esta experiencia permite extraer cinco
recomendaciones o prioridades estratégicas
para la edificación tardía de un sistema fiscal
moderno en América Latina: 1) Devolver la
centralidad a la imposición sobre la renta, aun-
que sin menospreciar impuestos “especiales”
ni fuentes “heterodoxas”, disminuyendo la
dependencia de ingresos “paratributarios”,
coyunturales y asistemáticos. 2) Acometer el
diseño de un “sistema tributario” con transpa-
rencia y perseverancia, poniendo énfasis no
solo en la normativa sino, sobre todo, en su
aplicación efectiva y generalizada. 3) Vincular
los impuestos a las actuaciones de gasto y las
políticas públicas sobre las que existe amplio
consenso, para elevar el apoyo social a las
reformas tributarias. 4) Centrar las reformas
sobre la ampliación de la base tributaria y de
los sujetos obligados a tributar, más que sobre
el aumento de las tasas de los gravámenes. 5)
Mejorar los procedimientos para hacer efecti-
vos los tributos, reforzando la administración
tributaria, coordinando a todas las administra-
ciones que gestionan recursos públicos y mejo-
rando las bases informativas y los registros
(Carbajo, 2007).
Porque lo que parece evidente es que
Latinoamérica se encuentra actualmente en la
zona inferior de la curva de Laffer, zona en la
- 36 -
que un aumento de la presión fiscal y del gasto
eleva el crecimiento y contribuye a mejorar la
eficiencia y la equidad. El punto de equilibrio —
dado el nivel de ingresos de la región— parece
situar la presión fiscal y el gasto óptimos entre
tres y cuatro puntos porcentuales del PIB por
encima del nivel medio actual. No cabe minus-
valorar, sin embargo, las dificultades de acome-
ter esta tarea allí donde la captura del Estado
por los intereses particulares y el carácter
regresivo de la redistribución de la renta, implí-
cito en buena parte de las políticas públicas,
impiden que éstas alcancen masa crítica, lo que
daña gravemente sus resultados. La insuficien-
cia de políticas públicas y la ausencia de resul-
tados retroalimenta el proceso, mina la
confianza social en el Estado y explica que
buena parte de la región se encuentre sumida
en un estado al que podríamos denominar de
“desánimo fiscal”. De las posibilidades efecti-
vas de invertir este círculo vicioso da buena
cuenta el rápido avance de la confianza en el
Estado registrada en Uruguay y algunos otros
países entre 2003 a 2005 —y, viceversa, la rápi-
da pérdida de confianza allí donde han apare-
cido escándalos de corrupción—. Cebar la
bomba para ascender hasta el punto óptimo de
la curva de Laffer requerirá necesariamente
apoyo externo (Oriol Prats et al., 2007). Para
resultar óptima, sin embargo, la cooperación
externa debe producir efectos multiplicadores,
empleando mecanismos de cofinanciación
—como sucede con las políticas de cohesión
Página 156
 Pensamiento Iberoamericano nº1 Álvaro Espina

dentro de la UE— y una condicionalidad mode- mente con el calendario del atraso en que incu-
rada, seleccionando políticas y programas de rrió el proceso español de modernización, que
actuación cuya complementariedad no sirva fue aproximadamente de setenta años. El
para reforzar el carácter regresivo de las políti- esfuerzo de la etapa democrática española se
cas públicas domésticas. sintetiza en el aumento en un 50% del número
El segundo problema endémico —asociado medio de años de escolarización del conjunto
obviamente al primero—, es el de la incuria en de la población, razón por la cual este stock de
la acumulación de recursos humanos. Una acu- recursos humanos se encuentra muy desigual-
mulación que solo puede ser fruto de la inver- mente distribuido en razón de la edad. Por otra
sión sostenida destinada a elevar su cantidad y parte, las políticas de compensación interterri-
calidad, y que constituye la palanca estratégica torial no han impedido que las diferencias de
para desencadenar procesos de desarrollo educación todavía existentes sean responsa-
endógeno. Como se observa en el gráfico 2, en bles del 40% del diferencial de productividad
España el calendario de este retraso respecto a entre Comunidades Autónomas (De la Fuente y
los países centrales de Europa coincide básica- Doménech, 2006).

Gráfico 2
Grafico 2 y Gasto Público
Ratios de Escolarización
Ratios de Escolarización y Gasto público
26
23,7 24
5 % Gasto público en educación / PIB
% Población escolarizada / población total 22
% G.P. por alumno / PIB per cápita
20
Ratios escolarización y GPA / PIB per cápita (%)

21,2
4 20,1
18
Gasto público en educación / PIB (%)

16
3 14
13,7 12
10,1
10
2
8
7,0 6
1 5,5 5,5 6,4 5,9
4
5,0
2
1,9
0 0
1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000

- 37 -
Página 157
Estado de bienestar, empleo y competitividad: el caso de España y la agenda iberoamericana
En el panorama internacional se distinguen
dos modelos de políticas educativas: el denomi-
nado “enfoque del capital humano” y el “mode-
lo de recursos humanos”. El primero trata la
educación como un bien y un recurso privado —
cuya adquisición y posesión reporta beneficios a
los individuos— y lo deja en manos de los parti-
culares, aunque eventualmente otorgue ciertos
beneficios a la inversión en esta forma de “capi-
tal”, porque considera que produce también
externalidades positivas para el progreso econó-
mico del conjunto de la sociedad. Pero el proce-
so se desenvuelve con autonomía, impulsado
por el simple juego de la oferta y la demanda, y
por los estímulos económicos del mercado.
El segundo considera la disponibilidad de
recursos humanos directamente como un fin de
interés colectivo y establece políticas públicas con
el fin de garantizar una disponibilidad abundan-
te de los mismos, anticipándose a su demanda.
La congruencia entre subsistemas sociales hace
que el primer modelo solo funcione bien cuando
el mercado de trabajo de titulados premia ade-
cuadamente la adquisición de educación, lo que
implica un mayor grado de desigualdad salarial,
en ausencia de la cual se produce infrainversión.
En cambio, el modelo de recursos humanos es
más igualitario, aunque corre el riesgo de produ-
cir desequilibrios apreciables entre oferta y
demanda de trabajo de titulaciones si los particu-
lares no se muestran suficientemente atentos a
las señales del mercado de trabajo —en uso de la
libertad de elección de profesión, en que se
- 38 -
funda este sistema—. No obstante, investigacio-
nes recientes indican que en buena medida la
oferta de recursos humanos crea su propia
demanda: por ejemplo entre 1996 y 2003 la tasa
de escolarización universitaria se duplicó en Gran
Bretaña, sin que disminuyese el college wage
premium, o diferencia de salarios entre titulados
y no titulados (Walter-Zhu, 2005).
En el ámbito de la enseñanza tecnológica
superior la experiencia española —hasta los
años noventa— muestra que la peor solución
consiste en un modelo híbrido, en el que la
inversión es financiada mayoritariamente con
recursos públicos, pero las corporaciones profe-
sionales controlan indirectamente los resulta-
dos del sistema, exigiendo programas de
estudios y sistemas de evaluación despropor-
cionadamente rigurosos, que actúan como
criba para mantener artificialmente baja la
oferta de nuevos titulados. El modelo híbrido
—con financiación pública y apropiación priva-
da— tuvo su origen en el sistema francés de
educación politécnica —frente a los modelos
puros, de signo contrapuesto, practicados en
Alemania y Estados Unidos— y todo indica que
constituye una característica bastante extendi-
da en el modelo latino. Por su parte, las tasas
de escolarización secundaria en América Latina
todavía equivalen a la mitad de las de los paí-
ses más industrializados (Edwards, 2007, A. 1).
El aislacionismo es la tercera causa de sub-
desarrollo y desigualdad. Esa es probablemen-
te la lección más evidente del fracaso español
Página 158
Pensamiento Iberoamericano nº1 Álvaro Espina

hasta la llegada de la democracia, y también de
los éxitos conseguidos a partir de entonces. La
etapa autárquica —con su correlato de dirigis-
mo económico, aversión hacia el mercado, acti-
vismo monetario e intervencionismo sobre el
tipo de cambio— registra los peores resultados
de la historia económica de la España contem-
poránea. En primer lugar, porque el conjunto
de políticas practicadas bajo ese régimen impi-
de aprovechar ventajas comparativas ciertas,
como la disponibilidad de mano de obra abun-
dante y desocupada, para impulsar el creci-
miento y el empleo, ya que la obsesión por el
mantenimiento del tipo de cambio —debido a
la presión exterior, o como substitutivo de ins-
trumentos más adecuados para luchar contra la
inflación; por razones de prestigio, y también
por satisfacer los intereses de ciertos sectores
económicos y financieros— obliga a practicar
políticas arancelarias incompatibles con la par-
ticipación del país en el comercio internacional.
Paralelamente, las políticas arancelarias arbi-
tristas —no ancladas en procesos irreversibles
de apertura concertada a escala internacional
apoyados, a ser posible, en acuerdos regiona-
les— refuerzan los recursos de poder de los
gobiernos dirigistas, subordinando todavía más
a los empresarios respecto a los gobiernos, lo
que introduce incentivos para que éstos orien-
ten su acción hacia la obtención de concesiones
y la extracción de rentas monopolistas, en lugar
de concentrarse en la concurrencia y la mejora
de la eficiencia económica y en la innovación
tecnológica y organizativa.

Gráfico 3
Grafico 3
Apertura (% PIB) y Saldo comercio exterior
Apertura (% PIB) y Saldo Comercio Exterior
medias
Mediasmóviles veintenalescentradas
móviles veintenales centradas

10 35

5 Saldo relativo
Apertura comercial 30
0

-5 25
COM. EXT.: SALDO / VOLUMEN

APERTURA COM. EXT. (% PIB)

-10
20
-15

-20 15

-25
10
-30

-35 5
1860 1870 1880 1890 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990
1865 1875 1885 1895 1905 1915 1925 1935 1945 1955 1965 1975 1985 1995

- 39 -
Página 159
Estado de bienestar, empleo y competitividad: el caso de España y la agenda iberoamericana
El gráfico 3 refleja la evolución del comercio
exterior de España desde los inicios del sistema
internacional de comercio. El nivel de apertura
comercial de comienzos del siglo XX no se vol-
vió a recuperar hasta comienzos de los años
setenta, lo que produjo fragilidad en todo el
proceso de crecimiento y de competitividad de
la economía, reflejada en el desfase de más de
veinte años entre la apertura comercial y la res-
puesta en la capacidad para reducir el déficit
relativo. Raíces históricas proteccionistas tan fir-
mes como las detectadas en España aparecen
en la historia de Latinoamérica, mucho antes de
1929 (Coatsworth y Williamson, 2002) y parecen
deberse preponderantemente a razones fisca-
les, ya que los ingresos aduaneros actuaron
como sustitutivos de los impuestos. En conjunto,
aproximadamente a partir de 1885 las tarifas
arancelarias de la zona fueron las más elevadas
del mundo y sólo experimentaron un corto perí-
odo de liberalización en el decenio que siguió a
la Primera Guerra Mundial, antes de 1929
(Williamson, 2004). Sin embargo, la mayor parte
de los indicadores disponibles muestra que a
comienzos del siglo XXI Latinoamérica ha
emprendido también un camino hacia la aper-
tura comercial que parece irreversible (Fisher-
Meller, 2001).
El cuarto factor se refiere al gusto por la
expansión artificial y al control de la inflación
mediante políticas ficticias de estabilización del
tipo de cambio, que favorecen a los gobiernos
que buscan la reelección, a las clases medias
- 40 -
perceptoras de rentas y a los países dominan-
tes en los intercambios internacionales, pero
resultan volátiles, incompatibles con el avance
en el proceso de apertura comercial, e impiden
seguir una senda de desarrollo autosostenido.
La ortodoxia de la estabilidad forzada de los
tipos de cambio, salvaguardada durante varios
decenios por el FMI, se ha demostrado profun-
damente nociva para los países emergentes. El
ejemplo español es la mejor prueba contrafac-
tual de lo erróneo de esa política.
Durante el primer tercio del siglo XX el sos-
tenimiento de la cotización de la peseta obligó
a practicar políticas monetarias draconianas y a
adoptar aranceles a los que, con razón o sin
ella, se denominó “del hambre”. El franquismo
relajó al máximo la política monetaria pero
cerró todavía más los aranceles e introdujo
controles cuantitativos al comercio exterior,
interviniendo directamente el mercado de divi-
sas y fijando artificialmente su cotización,
sometiendo al país a devaluaciones periódicas,
hasta el punto de que el comercio exterior llegó
a funcionar en la práctica como comercio de
Estado. La destrucción del sistema de incenti-
vos provocó fluctuaciones económicas violen-
tas e innecesarias, distorsionó la asignación de
recursos y produjo artificialidad en el funciona-
miento de todos los mercados —y, muy espe-
cialmente, en los mercados de factores—.
Finalmente, también la etapa democrática
experimentó una crisis cambiaria aguda, aun-
que breve —pero con resultados para el empleo
Página 160
Pensamiento Iberoamericano nº1 Álvaro Espina

Grafico
Gráfico 44
Apertura
Apertura comercio exterior
comercio exerior yy tipo
tipo de
de cambio
cambio

100 1000

100

TIPO DE CAMBIO DE LA MONEDA

% (IMPORT + EXPORT) / PIB

10

10

Apertura comercial
Pesetas / Dólar
Pesetas / ECU Euro

1 1
1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
1905 1915 1925 1935 1945 1955 1965 1975 1985 1995 2005

igualmente nocivos—, tras la entrada de la
peseta en el Sistema Monetario Europeo, aun-
que en este caso la causa fue la decisión de
integrarla en la moneda única, que se estaba
diseñando por entonces, de modo que el coste
de aquella crisis puede contemplarse como una
inversión de cara al futuro.
El examen de lo ocurrido en dieciocho paí-
ses de América Latina entre 1970 y 1999 indica
que las políticas de anclaje de los tipos de cam-
bio —no acompañadas de políticas consistentes
con ella, de muy difícil aplicación por tener ren-
tabilidad electoral negativa— proporcionan a
los gobiernos que las practican una rentabili-
dad electoral inmediata, al producir breves
“edades de oro” para las clases rentistas —en
paralelo con graves empeoramientos de los sis-
3—,
temas productivos
gobiernos trata de corregir en los períodos pos-
telectorales. El caso de Argentina durante los
años noventa se distingue precisamente por su
duración inusitadamente larga4 —reforzada
además con políticas de laxitud impositiva y
apoyada en la ortodoxia monetaria del FMI,
que permitió un endeudamiento obviamente
insostenible—, y por haber conseguido diferir
los costes del ajuste hasta 2002, tras el cambio
de orientación del gobierno, con el resultado de
la peor crisis cambiaria conocida hasta la fecha
(Schamis-Way, 2003). La única ventaja de
semejante catástrofe nacional es que la ortodo-
xia económica internacional ha terminado por
admitir algo que era evidente desde hace tiem-
po y que ya venían diciendo los economistas
críticos de los países centrales —cuando colga-
que la mayoría de los ban por un momento su “sombrero FMI” y se

- 41 -
Página 161
Estado de bienestar, empleo y competitividad: el caso de España y la agenda iberoamericana
ponían el del Banco Mundial—: “conviene
hacer lo que nosotros hacemos, no lo que deci-
mos que conviene hacer”. La política adecuada
es la que impone la mejor teoría económica
disponible: procurar que el tipo de cambio
efectivo se corresponda con el de paridad
de poder adquisitivo, respecto al contexto inter-
nacional relevante. Consecuentemente, los
regímenes de tipo de cambio actualmente
practicados en la región parecen garantizar que
no se repetirán en el futuro las graves crisis
cambiarias —que consumen directamente un
8% del PIB—, coste que se duplica al ir frecuen-
temente acompañadas de crisis bancarias,
según los cálculos de De Gregorio (2006, p. 15),
cuyo diagnóstico de sección cruzada coincide
con nuestro análisis histórico.
En general, el fracaso del primer intento de
modernización español se debió en quinto —
aunque no último— lugar a la incongruencia y
el desarrollo desigual entre los diferentes sub-
sistemas sociales. La experiencia comparada
ayudó a detectar tales inconsistencias y sugirió
modos de corregirlas. La principal incongruen-
cia consistió en el desigual ritmo de moderni-
zación entre el sistema cultural —cognitivo, de
valores, instituciones y creencias— y las prácti-
cas y los sistemas jurídico y económico. Esto se
observa también hoy con carácter general en la
gran disparidad en los avances que se están
registrando en el proceso de globalización de
muchas normas legales que afectan a los dife-
rentes campos de regulación económica y
- 42 -
financiera, ya que cuanto más alejados se
encuentran estas normas del núcleo básico de
creencias locales, más fácil resulta avanzar en
el proceso de armonización, y viceversa. Por
poner un ejemplo bien estudiado, la globaliza-
ción de la legislación empresarial está encon-
trando menores resistencias que la de
igualdad de género o los derechos de la mujer
(Halliday-Osinsky, 2006). Aunque el avance
modernizador, para ser sostenido y no entrar
en colisión retardataria, ha de producirse
simultáneamente en todos los subsistemas, la
modernización de la regulación económica es
probablemente el campo que más se beneficia
de la adopción por cada país singular de las
mejores prácticas jurídicas en el ámbito global,
lo que significa que la congruencia entre sub-
sistemas no se produce solo en el interior de
cada sistema social, sino en el contexto inter-
nacional, mucho más estable a largo plazo.
Además, la armonización institucional permite
beneficiarse de los avances del conocimiento
de las ciencias económicas y sociales registra-
dos en el ámbito global, ya que sus modelos
analíticos sólo resultan aplicables a contextos
institucionales relativamente homogéneos (lo
que explica la aparición de “clubes de conver-
gencia”). La estrategia de crecimiento debe
poner énfasis en la cooperación internacional
para difundir el conocimiento y proporcionar
asistencia técnica para adoptar aquellas prác-
ticas (Stiglitz, 1999), en lugar de aplicar sim-
plemente una “estrategia de lucha contra la
Página 162
Pensamiento Iberoamericano nº1
corrupción”, como pretende el Banco Mundial,
de legalidad muy dudosa y de implementación
enormemente arriesgada (Martí, 2007).
La experiencia española permite evaluar
muy positivamente la aportación a la moderni-
zación institucional derivada de la cooperación
y la asistencia técnica, sucesiva y cada vez más
estrecha, del Banco Mundial —ya desde el Plan
de Estabilización de 1959—, de la OCDE, de la
OIT, de la adopción del derecho derivado —con
carácter previo y como prerrequisito para el
ingreso en la CE— y, finalmente, de la coopera-
ción entre iguales en el seno de la UE a través
del “Método abierto de Coordinación” (MAC),
que proporciona una excelente experiencia
colectiva de la progresión desde los modelos
de “presión exterior” y de “imitación normativa
dirigida” hasta el modelo más sofisticado de
“aprendizaje racional”, como refleja el diagra-
ma II. En este sentido, el caso español puede
servir de contraste con la experiencia latinoa-
mericana de difusión institucional, en la que
parecen haber prevalecido hasta ahora otros
modelos de difusión, marcados en la última
etapa por las limitaciones del modelo “cogniti-
vo-heurístico”, en el que la escasez y los sesgos
de conocimiento disponible inducen a adoptar
los aspectos adjetivos de las instituciones imi-
tadas, que suelen verse neutralizados ensegui-
da por los intereses dominantes, siempre
5.
idiosincrásicos
- 43 -
Álvaro Espina
Diagrama II
España - Unión Europea
Del examen de derecho derivado al MAC
MAC (Método abierto de Coordinación)=
modelo blando de “aprendizaje racional cooperativo”
• Identificación de métodos de análisis comunes
• información compartida
• intercambio de experiencias
• emulación de la excelencia (best practices)
• fijación de cotas de referencia (benchmarking)
• aprendizaje de políticas (Policy learning)
• contacto entre agentes sociales y políticos
• evaluación común de políticas
• efectos de diseminación.
III. Sistemas de relaciones industriales
(RR II), mercado de trabajo y salarios
El diagrama I constata simplemente una ten-
dencia latina hacia la heterorregulación del
mercado de trabajo, pero en relación con los
salarios puede hablarse de verdadero interven-
cionismo, especialmente con motivo de la
irrupción de los regímenes autoritarios, que
han sido relativamente frecuentes. La injeren-
cia de las políticas autoritarias sobre el proceso
de negociación colectiva libre de los salarios
satisface obviamente los intereses inmediatos
de los empresarios más ineficientes, pero resul-
ta a la larga contraproducente y retroalimenta
el intervencionismo económico porque elimina
los incentivos para la coordinación salarial
voluntaria, basada en el avance equilibrado de
la productividad, la demanda interna y la inver-
sión productiva. La experiencia de las dos dicta-
Página 163
Estado de bienestar, empleo y competitividad: el caso de España y la agenda iberoamericana
duras españolas del siglo XX (1923-1930 y
1939-1975) muestra que las políticas salariales
dirigistas no resultan sostenibles en el medio
plazo, ni siquiera implantando regímenes polí-
ticos apoyados en la represión (a las que se
denomina “antagonistas”, o “políticas de rama
torcida”). Cabe señalar que el embalsamiento
de las demandas de crecimiento salarial duran-
te las etapas represivas resulta perverso en
cuatro sentidos: 1) en el estadio inicial de des-
arrollo, prolonga innecesariamente la denomi-
nada “etapa clásica”, frenando la inversión y la
innovación empresarial; 2) suele provocar reac-
ciones desmesuradas, que devuelven los sala-
rios a la posición que hubieran alcanzado en
ausencia de tales políticas, generando dinámi-
cas de desbordamiento que pueden resultar
irrefrenables; 3) desaprovecha el impulso pau-
latino de la demanda sobre el crecimiento, el
ahorro y la formación de capital, y provoca des-
equilibrios en las proporciones relativas de los
factores utilizados por las empresas, que resul-
tan obsoletas e ineficientes cuando se registran
ulteriormente cambios bruscos en los precios
de esos mismos factores, y 4) además, las polí-
ticas “de rama torcida” resultan consecuencia
casi obligada de las de intervención del tipo de
cambio, en orden a compensar la pérdida de
competitividad derivada de la sobrevaluación,
pero ésta suele imponer finalmente su ley, pro-
vocando devaluaciones desordenadas que
agudizan el impacto de los shocks externos,
traumatizan la estructura sectorial de la pro-
- 44 -
ducción y trastocan las ventajas competitivas
previamente alcanzadas.
Finalmente, la intervención cambiaria
—acompañada normalmente de intervención
comercial— elimina las señales provenientes
del mercado internacional y desresponsabiliza a
los agentes negociadores de los salarios de la
marcha de los equilibrios económicos, que aca-
ban recayendo sobre los gobiernos. Por el con-
trario, la experiencia de los pequeños países
europeos pertenecientes a la antigua EFTA
(Kaztenstein, 1984, 1985; Danthine-Hunt, 1994)
indica que las políticas comerciales y cambiarias
abiertas empujan a los interlocutores sociales a
asumir la coordinación y la autocontención sala-
rial como tarea propia, auto-obligándose los
empresarios a mantener ellos mismos la disci-
plina negociadora, porque en su ausencia no
encontrarán el paraguas paternalista de los
gobiernos, cosa que es igualmente comprendi-
da por los sindicatos, lo que contribuye a un cre-
cimiento sostenido de la renta y el empleo.
Las tres etapas de crecimiento salarial que
aparecen nítidamente en las series históricas
de los salarios españoles —y su impacto sobre
la marcha de la dotación de capital/trabajo y
sobre la productividad del mismo (gráfico 5)
son una buena ilustración de los efectos del
“modelo latino” de políticas salariales.
En general, el estudio de Kurtz (2004) mues-
tra que los problemas de polarización social
observados en Latinoamérica se encuentran
asociados a las pautas tradicionales de organi-
Página 164
 Pensamiento Iberoamericano nº1 Álvaro Espina

Grafico 5 5
Gráfico
Salarios,
Salarios,Empleo, Productividad
Empleo, y Capital
Productividad y Capital
61 1.000.000
Tasa empleo / Población 16 y +
59
Ratio Capital / Trabajo
57 Productividad del Trabajo
Salarios Industriales

SALARIOS, PRODUCTIVIDAD Y RATIO CAPITAL

TASA EMPLEO / POBLACIÓN DE 16 AÑOS Y MÁS (%)

55

53 100.000

mils de euros de 2000

51

49

47

45 10.000

43

41

39

37 1.000
1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
1905 1915 1925 1935 1945 1955 1965 1975 1985 1995 2005

zación económica estatista, mientras que la aumentan también el capital social y la estabili-
implantación y consolidación de regímenes dad del sistema, como puede observarse en el
democráticos con economías abiertas se enfren- tramo final de todas las curvas del gráfico 5.
ta habitualmente a problemas de articulación de Uno de los factores distintivos que explican
la acción colectiva, que mejorarían considerable- el moderado éxito de la senda española para
mente empleando políticas de fortalecimiento superar la mayor crisis de empleo experimenta-
de los interlocutores sociales, al estilo de las da por un país occidental en los últimos treinta
practicadas por la democracia española, como años —reflejada en la doble uve que describe la
prerrequisito para ensayar políticas de concerta- tasa de ocupación entre 1973 y 2006 en el gráfi-
ción social y como mecanismo para reforzar la co 5— es la coordinación neocorporatista del cre-
legitimidad de la representación democrática, ya cimiento de los salarios con las políticas
que una densidad adecuada de representación macroeconómicas y la administración responsa-
sindical y de negociación colectiva contribuyen a ble de las diferencias salariales llevadas a cabo
reducir la desigualdad salarial (Rueda y de forma autónoma por los interlocutores socia-
Pontusson, 2000). Se trata de políticas en las que les a través de la negociación colectiva. A la luz
los gobiernos asumen siempre ciertos riesgos, de la experiencia española, es posible desarro-
como ponen de manifiesto los estudios compa- llar una estrategia de coordinación salarial de
rados (Burgués, 1999; Murillo 2000), pero carácter neocorporatista aun cuando no se dis-

- 45 -
Página 165
Estado de bienestar, empleo y competitividad: el caso de España y la agenda iberoamericana
ponga de tradición, de experiencia previa, ni del
tipo de instituciones laborales más proclives a
impulsarla (Molina, 2006). Ello presupone la
presencia activa del Estado en el establecimien-
to y la promoción del ejercicio práctico de los
derechos de asociación y acción colectiva y,
generalmente también, el impulso de la concer-
tación social a través de alguna forma de inter-
cambio político entre moderación salarial y
prestaciones sociales. En la Europa de la segun-
da posguerra estas políticas fueron impulsadas
sobre todo por los gobiernos socialdemócratas y
centristas. En cambio, los gobiernos conservado-
res han mostrado mayores reticencias hacia él,
por su preferencia hacia mecanismos salariales
completamente descentralizados y por su temor
a las negociaciones sectoriales —acerca de cuyo
efecto perjudicial sobre el empleo y la inflación,
sintetizado por la relación “parabólica” entre
nivel de centralización salarial y eficiencia eco-
nómica, existió un amplio consenso analítico,
6—..
hoy insostenible (Freeman, 2007) En todo
caso, de admitirse tal relación en U y la preferen-
cia socialdemócrata, la España democrática
habría sido una excepción, ya que no se percibe
tal relación negativa y la concertación social ha
superado razonablemente bien el turno político.
Por lo que se refiere a la administración de las
diferencias salariales los datos disponibles resul-
tan contundentes: aunque la negociación colectiva
española suele ser caracterizada en los estudios
comparativos como predominantemente sectorial
y con coordinación intermedia, los abanicos sala-
- 46 -
riales alcanzan un grado de apertura similar al de
los países con negociación colectiva desarrollada
predominantemente en el ámbito de la empresa y
con baja coordinación (cuadro 1). Esto se debe a
una adecuada articulación de los diferentes nive-
les de la negociación —lo contrario de lo que suce-
de en la “negociación en cascada”, en la que cada
nivel negociador revisa el del nivel superior—, que
permite a las mismas categorías profesionales
experimentar amplísimas variaciones de tarifa
salarial en razón del sector de actividad y/o de la
Comunidad Autónoma o provincia en que se sitú-
an los establecimientos. Aunque el fenómeno no
ha sido bien explicado —y frecuentemente había
sido ignorado— una hipótesis plausible consiste
en relacionar esta peculiaridad con la otra gran
singularidad del caso español, que consiste en
medir la audiencia sindical, no a través de la afilia-
ción, sino mediante elecciones periódicas a órga-
nos unitarios de representación de los
trabajadores en la empresa —tuteladas por la
autoridad laboral—, lo que facilita que con muy
baja afiliación exista una legitimidad incontesta-
ble de la representación y un control directo de los
representantes, con periodicidad no superior a
cuatro años. El resultado de las elecciones sindica-
les de 1995 fue precisamente el factor desencade-
nante de la reorientación de las estrategias
salariales de los dos grandes sindicatos, que expli-
can en parte la pronunciada tendencia creciente
de la tasa de empleo durante el último decenio
(gráfico 5).
Página 166
Pensamiento Iberoamericano nº1 Álvaro Espina

Cuadro 1
Bajos salarios, dispersión salarial, salario mínimo y características de la negociación colectiva

Porcentaje Abanico Salario Negociación Colectiva

Bajos Salarios D9/D1 mínimo/mediano Coord. (1-3) Nivel % Cobertura
España 18,3 4,4 0,3 1,5 Sectorial 83
Irlanda 16,5 4,6 0,6 1 Nacional 66
Reino Unido 20,2 3,7 0,4 1 Empresa 39
UE (11) 11,0 3,4 0,5 2,0 — 79
EEUU 25,2 4,4 0,4 1 Empresa 16

Fuente: Fernández-Meixide-Simón (2006), Cuadro A.2. (Datos extraídos de la Encuesta Europea de Estructura Salarial 1995).

IV. Concentración y segmentación países —junto a Irlanda y Japón— en que la

social: entre el corporativismo y el
estado de bienestar universalista
Las tres primeras columnas del cuadro 1 ofre-
cen una imagen probablemente distorsionada
de la realidad. Hay que tener en cuenta que en
1995 el empleo se encontraba en el punto más
bajo de la doble uve del gráfico 5 y España
soportaba una tasa de desempleo del 23%,
duplicando a la de la UE-15, lo que explica par-
cialmente el elevado nivel relativo de disper-
sión salarial —y puede interpretarse como una
prueba de negociación colectiva responsable—.
Sin embargo, entre 1994 y 2005 la distribución
general de ingresos entre la población experi-
mentó tendencias contrapuestas en las distin-
tas zonas a las que se refiere el gráfico: el
cociente entre las percentilas 90ª y 10ª de la
distribución aumentó rápidamente y se acerca
ya a cinco en EEUU; en los países centrales de
Europa y en España se encuentra algo por enci-
ma de 3, mientras que en los países nórdicos se
sitúa en torno a 2,5. España fue uno de los tres
desigualdad de ingresos disminuyó durante
este decenio, y aquél en que la reducción fue
más fuerte (OCDE, 2007), pero tal reducción no
se debió tanto a la evolución de los salarios,
como a las transferencias del Estado de bienes-
tar (Espina, 2007a), contribuyendo a la eficien-
cia económica.
La menor desigualdad registrada en
Europa —y muy especialmente en los países
nórdicos— está relacionada con el mayor apego
del Continente hacia las prácticas de diálogo y
consenso social (Levy y Temin, 2007), fruto en
parte de los excelentes resultados de la aplica-
ción del tipo de políticas al que la sociología
política denomina “neocorporatismo,” a las que
Edmund Phelps (2006) considera, no obstante,
responsables de la menor capacidad europea
para innovar y para incorporarse a la nueva
onda larga de crecimiento económico, frenan-
do su dinamismo durante los últimos quince
años. Sin embargo, el caso de los países nórdi-
cos demuestra que una acertada coordinación
“neocorporatista” de la negociación salarial,

- 47 -
Página 167
Estado de bienestar, empleo y competitividad: el caso de España y la agenda iberoamericana
junto a políticas de bienestar con hondo calado
redistributivo, no están reñidas con la innova-
ción ni con la competitividad (Alonso, 2007).
Además, las prácticas de dialogo y concertación
social han experimentado profundos cambios,
tanto en España como en otras zonas del conti-
nente, hasta aproximarse a las mejores prácti-
cas de los países nórdicos. Finalmente, el
progreso y el crecimiento duraderos no depen-
den exclusivamente del dinamismo de la ofer-
ta y la innovación tecnológica, sino que
incluyen también complejos avances en las
interacciones en red de todo el tejido social —
cuya escala y grado de diferenciación aumen-
tan exponencialmente, a medida que se avanza
hacia el mercado global—, y su evaluación debe
tomar en consideración paralelamente la sos-
tenibilidad de la demanda agregada a largo
plazo —cosa que no sucede en EE UU, como
señala Leijonhufvud, en su comentario crítico al
artículo de Phelps (2006).
Es cierto, sin embargo, que el método “neo-
corporatista” empleado para la implantación
del Estado de bienestar durante la transición
democrática española ralentizó la dinámica del
cambio y dejó subsistentes regulaciones adop-
tadas durante la etapa anterior, en que se obli-
gaba a las empresas a internalizar la cobertura
de los riesgos de mercado de trabajo —con ins-
tituciones tales como la autorización adminis-
trativa previa a los ajustes de empleo, o
indemnizaciones por despido muy elevadas—,
que habían venido funcionando en el pasado
- 48 -
como elemento sustitutivo del seguro de des-
empleo. Estas reglas dificultaron considerable-
mente la adaptación de las empresas a las
circunstancias del mercado competitivo, que
requirió la intervención masiva del Estado en la
reestructuración sectorial. Además, como com-
pensación a la rigidez de la legislación protec-
tora de los contratos indefinidos hubo que
ampliar desmesuradamente la posibilidad de
usar la contratación temporal, lo que relanzó el
crecimiento del empleo pero elevó la precarie-
dad y la segmentación laboral, repercutiendo
además negativamente sobre el crecimiento y
la productividad7.
En general, el procedimiento consensuado
de implantación del Estado de Bienestar de la
democracia española otorgó a éste mayor legi-
timidad a los ojos de los trabajadores, pero
produjo asimetrías en las políticas sociales y no
otorgó suficiente prioridad a la segmentación
social, concediendo atención preferente a los
problemas y las demandas de los insiders, en
detrimento de los outsiders, dada la limitación
de recursos y de disponibilidades de políticas
públicas. Tal asimetría se observa en el aumen-
to, hasta mediados de los años noventa, de la
segmentación por razón de edad, sexo y situa-
ción o status contractual. Las dos primeras fue-
ron consecuencia de la política implícita de
“reparto de trabajo”, que priorizó el manteni-
miento a elevado coste de los empleos existen-
tes —o su amortización mediante jubilaciones
anticipadas—, dificultando la creación de nue-
Página 168
Pensamiento Iberoamericano nº1
vos empleos. Como paliativo a las barreras de
entrada al mercado de trabajo, jóvenes y muje-
res elevaron su escolarización y su participación
en las diferentes modalidades de empleo tem-
poral y precario, admitiendo elevados niveles
de sobreeducación, lo que contribuyó doble-
mente al descenso de la tasa de fecundidad
(por su influencia sobre el retraso general en la
edad del emparejamiento de ambos sexos y
sobre el acortamiento del periodo de fertilidad
de la mujer). Además, la prioridad otorgada a
la moderación salarial redujo la de las políticas
dirigidas a combatir la discriminación en el
empleo, lo que se tradujo en elevados diferen-
ciales salariales entre hombres y mujeres y
entre jóvenes y adultos.
El diagrama III utiliza el teorema de la
imposibilidad, de Kenneth J. Arrow, para inter-
pretar el problema de elección social que se
planteó en España al término de la primera
etapa de concertación neocorporatista —entre
1977 y 1986—, que quedó interrumpida hasta
1996, para recuperarse en el último decenio,
aunque sobre bases compatibles con las nuevas
circunstancias, que eran ya las de adaptación de
la economía a la Unión Económica y Monetaria
Europea y al proceso de implantación del euro.
Tomando los tres regímenes de bienestar y los
tres tipos sociales ideales definidos por Esping-
Andersen (en razón de su grado de aversión al
riesgo y de sus preferencias a priori)8, a la vista
de las preocupaciones manifestadas por la
población y sus preferencias políticas —expre-
- 49 -
Álvaro Espina
sadas en las encuestas de opinión y reveladas a
través del voto— puede considerarse que hasta
1995 los outsiders fueron pacientes en su
espera de que los daños colaterales del método
neocorporatista, que habían venido perjudicán-
doles, serían temporales y acabarían benefi-
ciándoles. Todos los indicadores hacen pensar,
sin embargo, que entre 1996 y 2004 el juego de
preferencias cambió, y que los outsiders deci-
dieron probar suerte con la opción “individua-
lista” como segunda preferencia, a la vista de
que la opción universalista no prosperaba a
suficiente ritmo. Pero la alternancia política no
modificó sustancialmente su posición en el mer-
cado de trabajo y la oleada de inmigración, que
ocupó rápidamente la periferia más inestable
del mercado de trabajo —junto al crecimiento
económico autosostenido, que permitió ampliar
el núcleo estable—, hizo que la posición objeti-
va de los outsiders mejorara, lo que, unido a
otros factores políticos y demográficos, permitió
volver a la posición anterior —en parte porque
sus expectativas de convertirse en insiders
aumentaron—, aunque ahora todos los agentes
habían realizado su aprendizaje y comenzaron
a aplicar políticas de bienestar de tipo universa-
lista, abandonando la preferencia absoluta por
los insiders.9
Por otra parte, el Método Abierto de
Coordinación de la UE ha venido impulsando la
diseminación de las mejores prácticas europe-
as para la regulación del mercado de trabajo,
que aconsejan equilibrar la legislación protec-
Página 169
Estado de bienestar, empleo y competitividad: el caso de España y la agenda iberoamericana

tora del empleo, reduciendo al mismo tiempo
la rigidez de los contratos indefinidos y la flexi-
bilidad de los temporales. La Estrategia
Europea de empleo trata de que las empresas
puedan externalizar el coste y las funciones de
la transición desde unos empleos a otros,
mediante una adecuada protección del desem-
pleo y fortaleciendo los servicios de apoyo a la
búsqueda de empleo, la cualificación profesio-
nal, y las políticas dirigidas a los grupos des-
aventajados, otorgando prioridad absoluta a
estas tres últimas —denominadas genérica-
mente “políticas activas de empleo”—. La “acti-
emplearse en la concertación social como con-
trapartidas dirigidas a compensar la autolimi-
tación salarial de los insiders. Por esta razón,
las dos partes del intercambio neocorporatista
ven limitadas sus posibilidades de reciprocidad
en la etapa de madurez del EB (Flanagan,
2002)10.
Diagrama III
Elección social y Estado de bienestar
Tres regímenes de bienestar
X: Individualista
Y: Corporatista
Z: Universalista

vación” de la política de empleo y la Tres tipos sociales

a Profesionales: Dotación individual de RR.HH.
“flexiseguridad” consisten precisamente en
Prefieren: Estado e impuestos mínimos; Eficiencia.
aumentar el peso relativo de estas últimas en b Insiders: Beneficiarios de la regulación protectora
relación a las denominadas políticas pasivas — del empleo y del Estado de bienestar.
Prefieren: Corporativismo y Equidad (asimétrica).
o de simple protección—, que aumentan la
c Outsiders: Precarios. Mujeres desanimadas.
dependencia y el riesgo de que los desemplea- Prefieren: Igualdad, solidaridad (simétrica).
dos queden atrapados en la precariedad y las Elección social hasta 1995
redes de protección. [a]: X>Y>Z
Además, las políticas neocorporatistas [b]: Y>Z>X
[C]: Z>Y>X
cambian de signo paulatinamente a medida Resultado: (Valores: 2>1>0)
que madura el Estado de Bienestar, hasta con- Y (4) > Z (3) >X (2)
vertirse en políticas erga omnes, de alcance Elección social 1996-98 y 2003-04
universalista, sin que por ello estén abocadas a [a]: X>Y>Z
[b]: Y>Z>X
perder el apoyo de los interlocutores sociales, [C]: Z>X>Y
ya que, a medida que aumenta el peso del Resultado: (Valores: 2>1>0)
Estado de Bienestar, las políticas de servicios Y (3) > Z (3) >X (3) >Y (3)

sociales hacen crecer la presión fiscal, por lo

que los salarios pierden peso relativo en el Sin embargo, la generalización de políticas
coste del trabajo y las políticas sociales se diri- monetarias claramente predecibles —autóno-
gen por igual a insiders y outsiders y no pueden mas respecto a los gobiernos, siguiendo la

- 50 -
Página 170
Pensamiento Iberoamericano nº1
“regla de Taylor”— ha hecho que la inflación
pase a estar gobernada por una “nueva curva
de Phillips” que relaciona directamente los cos-
tes laborales unitarios (CLU) con el empleo, con-
virtiendo a la coordinación salarial en el
principal instrumento de lucha contra el desem-
pleo y abocando a una negociación colectiva
responsable. Por su parte, los gobiernos han
venido experimentando dificultades para seguir
construyendo coaliciones ganadoras sin el
apoyo masivo de los outsiders, por lo que están
adoptando políticas activas, servicios sociales y
nuevos pilares del Estado de Bienestar, configu-
rados como derechos erga omnes —y muchos
de ellos van dirigidos prioritariamente hacia los
outsiders (Rueda, 2006)—. Nada de eso condu-
ce, sin embargo, al desentendimiento de los
gobiernos respecto a la concertación, porque en
el contexto global su capacidad de actuación
económica se ve muy mermada y la convenien-
cia de la coordinación aumenta, convirtiendo a
la solidaridad interna dentro de los grandes
subgrupos sociales y económicos en recurso
público y haciendo descansar sobre la coopera-
ción con ellos parte de las funciones atribuidas
tradicionalmente a las burocracias estatales
(Streeck-Kenworty, 2005, p. 454 y ss.). E igual
ocurre con los sindicatos, ya que la apertura de
su abanico reivindicativo hacia los problemas
de la segmentación social aparece como una
cuestión de supervivencia a largo plazo, básica-
mente, mediante la captación de audiencia
entre jóvenes, mujeres e inmigrantes.
- 51 -
Álvaro Espina
Conviene hacer notar, en cualquier caso
que, con relativa independencia de la dinámica
de concertación social, el carácter universalista
del sistema español de bienestar social se ha
ido configurando desde el comienzo a través de
cuatro grandes pilares:
1. Educación.- Regulada por la Ley Orgánica
Reguladora del Derecho a la Educación
(1985: LODE) y la Ley Orgánica General
del Sistema Educativo (1990: LOGSE). Esta
última estableció la educación obligatoria
gratuita hasta los 16 años, estructurándo-
la en tres etapas: infantil, hasta los seis
años; primaria, hasta los doce años, y
secundaria obligatoria, hasta los 16 años
(ESO). A su término, los estudiantes pue-
den optar entre cursar formación profe-
sional de grado medio, o bachillerato. A su
vez, al término de éste pueden optar entre
formación profesional superior y ense-
ñanza universitaria. Quienes abandonan
el sistema al finalizar la ESO o el
Bachillerato disponen de formación pro-
fesional específica, como iniciación al
mundo laboral. En 2005 el segmento más
carencial era todavía el de la educación
infantil, entre cero y dos años, en el que
para una población de 1,25 millones de
niños, las plazas disponibles no llegaban
a 200.000. La nueva Ley Orgánica de
Educación (2006: LOE) prevé la implanta-
ción generalizada de este primer ciclo de
educación infantil en el curso 2008-2009.
Página 171
Estado de bienestar, empleo y competitividad: el caso de España y la agenda iberoamericana
2 Sanidad.- La Ley General de Sanidad
(1986: LGS), que creó el Sistema Nacional
de Salud (SNS), concebido desde sus ini-
cios como resultado de la coordinación de
los Servicios de Salud de las Comunidades
Autónomas. La LGS definió el Área de
Salud como la unidad básica territorial de
asistencia y prestación integral de servicios
sanitarios, estableciendo al mismo tiempo
una senda de universalización del derecho
a la cobertura sanitaria pública, que ya en
1990 alcanzaba al 99% de los ciudadanos
españoles o extranjeros residentes.
3 Garantía de renta mínima.- Este “tercer
pilar” comprende las prestaciones que
garantizan una renta mínima a quienes
no disponen de otros recursos de subsis-
tencia. Dentro del mismo se encuentran:
a) los complementos para alcanzar nive-
les mínimos en todas las clases de pensio-
nes contributivas; b) las pensiones no
contributivas (1990: LPNC); c) los subsi-
dios de desempleo (tanto general, como
especial para jornaleros del campo), cuya
duración e intensidad protectora crece a
medida que avanza la edad del beneficia-
rio, y la “renta activa de inserción (RAI),
para desempleados con especiales nece-
sidades económicas y dificultades para
encontrar empleo,” mayores de 45 años,
implantada entre 200 y 2006; c) el subsi-
dio de garantía de ingresos mínimos para
los minusválidos (1982: LISMI), y d) las
- 52 -
Rentas mínimas de inserción (RMI), adop-
tadas entre 1989 y 1995 por todas las
Comunidades Autónomas, previa compro-
bación de carencia de ingresos mínimos.
Modalidades particulares de la RMI y la
RAI (durante un período máximo de tres
años) se asocian a la protección dada por
los Ayuntamientos a las víctimas de vio-
lencia doméstica, a partir de la Ley
Orgánica de Medidas de Protección
Integral contra la Violencia de Género
(2004).
4 La “Ley de dependencia” (2006), que
recubre igualmente mecanismos de pro-
tección diseminados por otras normas
—como las pensiones de gran invalidez,
de la Seguridad Social, o las ayudas a ter-
cera persona en las pensiones no contri-
butivas y en las prestaciones de la LISMI—,
regulando con carácter universalista las
condiciones básicas para la configuración
de un “Sistema para la Autonomía y
Atención a la Dependencia” (SAAD) de los
discapacitados, y definiendo una protec-
ción mínima —con financiación garantiza-
da por la Administración General del
Estado— y sistemas complementarios,
cofinanciados entre el Estado y las CC AA,
que pueden establecer prestaciones adi-
cionales.
La implantación y desarrollo de los cuatro
pilares puede seguirse a través de: Carabaña
Página 172
Pensamiento Iberoamericano nº1 Álvaro Espina

(2007), sobre el Sistema Educativo; Rico
et al. (2007), sobre el Sistema Sanitario;
Moreno (2007), sobre Renta Mínima, y Herce
et al. (2006), sobre Sistema Nacional de
Dependencia. Menos el último, recién implan-
tado, todos ellos se sitúan entre los mejores
del mundo —a la vista de la satisfacción mani-
festada por sus usuarios— y entre los más efi-
cientes económicamente hablando, a la luz de
los datos comparativos recogidos en el cuadro
2, del que puede inferirse también que la prin-
cipal carencia del sistema español en términos
comparados proviene de la política de apoyo
a la familia y de la menor intensidad de la
política educativa y de recursos humanos,
aspectos ambos que ya se encuentran en vías
de corrección, a través de la implantación pro-
gresiva del SAAD, de la educación infantil pre-
vista en la LOE y de la nueva política de nata-
lidad anunciada por el Gobierno, cuyas esti-
maciones de gasto a medio plazo igualarán
estos epígrafes en España con la media de la
UE. Por lo que se refiere al sistema de pensio-
nes, la separación del gasto entre España y los
países nórdicos y la media de la UE (situada
en torno al 15%, agregando los tres tipos de
pensiones) es un simple espejismo, derivado
de la “juventud” del sistema español, cuyos
coeficientes paramétricos garantizan ya un
crecimiento del gasto equivalente o por enci-
ma de la media, con unas perspectivas de
envejecimiento todavía más rápidas, como
consecuencia de unos indicadores de fecundi-
dad muy por debajo de la media (Espina,
2007b), que obligarán a elevar la edad de
jubilación.

Cuadro 2
Gasto total del Estado de bienestar en % del PIB: UE-25 por grupos de países (año 2003)*

Función de gasto PP. Nórdicos UE-25 ESPAÑA EX-COMECON

Salud/enfermedad 7.2 7.7 6.0 5.4
Incapacidad 4.1 2.2 1.5 1.7
Vejez 11.0 11.3 8.2 7.9
Supervivencia 0.6 1.3 0.6 0.5
Familia/hijos 3.4 2.2 0.7 1.6
Desempleo 2.5 1.8 2.6 0.6
PP.Activas 1.1 0.5 0.6 0.1
PP. Pasivas 2.0 1.1 1.5 0.3
Vivienda 0.5 0.5 0.2 0.1
Exclusión social 0.8 0.4 0.2 0.4
Recursos humanos 7.4 5.2 4.3 5.3
Total gasto en Estado de bienestar 37.6 32.6 24.2 23.4

*Fuente: datos primarios extraídos de: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/

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Página 173
Estado de bienestar, empleo y competitividad: el caso de España y la agenda iberoamericana

V. Conclusión tienen rendimientos marginales decrecientes,

por lo que la prioridad absoluta debe otorgar-
Puede afirmarse que en muchos países de se a la cobertura de necesidades básicas.
América Latina las políticas de protección
social se encuentran en la fase naciente del
Estado de bienestar, por lo que existen toda-
vía buenas oportunidades para ensayar políti-
cas de concertación social como las descritas,
que aumentan la densidad de relaciones
sociales y cuya práctica continuada minimiza
los costes de transacción, facilitando las nego-
ciaciones entre los operadores económicos en
orden a alcanzar resultados económicos efi-
cientes —en el sentido del teorema de Coase
(Freeman, 2007)—. Sin embargo, la transición
entre la primera y la segunda fase atraviesa
etapas muy diferentes a lo largo y ancho de la
región. En cualquier caso, la práctica de políti-
cas neocorporatistas —allí donde resultan úti-
les— no debería dejar de prestar atención a la
eventual aparición de problemas de segmen-
tación, como los observados en España, para
prevenirlos y corregirlos. Las políticas óptimas
para anticiparse a la segmentación se enmar-
can dentro del modelo de Estado de Bienestar
universalista, recomendado por Lord
Beveridge. Además, las políticas sociales más
efectivas y que producen resultados con
mayor impacto a largo plazo sobre el bienes-
tar de la población son las que implican inver-
sión en capital humano y, principalmente,
sanidad, educación e inversión en la infancia.
Finalmente, las políticas de protección social

- 54 -
Página 174
Pensamiento Iberoamericano nº1
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Página 176
Pensamiento Iberoamericano nº1 Álvaro Espina

Notas ción extrema de los dieciocho países estudiados

en lo que se refiere al impacto negativo de las
instituciones laborales sobre la productividad
1 Este trabajo es una síntesis de Espina (2007a). multifactorial.
De él se toman, reelaborándolos, cuadros y gráfi- 8 En Espina (2007a) explico la elección racional
cos. principalmente a partir de la posición en el mer-
2
Véase la discusión del modelo, la bibliografía y la cado de trabajo. Conde-Ruiz y Profeta (2007) lo
documentación específica en Espina (2007a). hacen en razón de la preferencia en materia de
2 Cuyos efectos negativos tienen, sin embargo, pensiones.
mucho menor reflejo en las preferencias elec- 9 Además, el núcleo principal de los outsiders de los
torales de la población, marcada más por su años ochenta y noventa pertenecía a la genera-
papel de consumidor que de productor (Baker, ción española del Baby Boom (nacidos entre 1960
2003). y 1975), que fue seguida de una generación muy
4 La laxitud de los lazos entre el partido justicial- mermada, cuya escasa presión de entrada en acti-
ista y los sindicatos peronistas y la atipicidad de vidad facilitó el acomodo laboral de la primera.
estos últimos explica su falta de respuesta y la 10 Especialmente cuando una proporción creciente
transformación de su orientación, desde un de la fuerza de trabajo es suministrada por la
sindicalismo orientado hacia los trabajadores inmigración, consumidora preferente de servicios
hacia otro orientado hacia los empresarios sociales universalistas.
(Levitsky, 2001).
5 Véase el análisis de Weyland (2005), que estudia
el proceso de difusión institucional del modelo
chileno de privatización para la reforma de los
sistemas de pensiones en Latinoamérica, con-
trastando estos dos modelos de con los de “pre-
sión exterior” y de “imitación normativa”.
6 El régimen salarial de la última etapa franquista
fue sectorial —tras fracasar su política de conge-
lación de salarios—, y tuvo pésimos resultados
para la inflación y el empleo del decenio 1975-
1985 (Espina, 2007a, pp. 4 y 6). Precisamente,
aquel consenso analítico se ha visto desplazado
ahora por la constatación de que tal característi-
ca sólo estuvo vigente hasta los años ochenta,
mientras que el efecto de la densidad negocia-
dora sobre la corrección de las desigualdades
salariales —propio de buena parte de las institu-
ciones del mercado de trabajo— resulta perma-
nente (Freeman, 2007).
7
El análisis realizado por Bassanini, y Venn (2007)
para el Employment Outlook de la OCDE —con
datos que cubren en general el período
1979/2003— tiende a situar a España en la posi-

- 57 -
Página 177
 Seminarios y Talleres

Modernización y
Estado de Bienestar
en España

"La larga marcha hacia el

Estado de bienestar
en España: El INP"
(Capítulos 3º y 4º)

Álvaro Espina

Coeditado por: Fundación

Carolina-Siglo XXI (2007)

PROGRAMA
Una nueva agenda de reformas
para América latina y el Caribe

1
Página 178
LA LARGA MARCHA HACIA EL ESTADO
DE BIENESTAR EN ESPAÑA:
Documento electrónico creado en 2008, (centenario del Instituto
Nacional de Previsión: 1908-1978) a partir de los capítulos 3 y 4 del
libro Modernización y Estado de Bienestar en España
Álvaro Espina ⊗

INTRODUCCIÓN

1. EL DISEÑO DEL MODELO DE ESTADO DE BIENESTAR EN

LA ESPAÑA DEL PRIMER TERCIO DEL SIGLO XX
1.1. El contexto económico, monetario y comercial

1.2. El sistema de relaciones industriales corporativista y la

reconversión republicana

1.3. El sistema de pensiones y el Instituto Nacional de Previsión

(INP)

1.4. El sistema de pensiones de los funcionarios públicos.

1.5. Otras instituciones de bienestar y el sistema de beneficencia

2. EL ESTADO DE BIENESTAR CORPORATIVISTA DEL
FRANQUISMO

2.1. Política económica, relaciones industriales y corporativismo

durante el primer franquismo.
2.1.1. Inflacción y seguros sociales
2.1.2. Política monetaria, autarquía económica y salarios.

2.2. La fuga hacia adelante del tardofranquismo: bajo el lema

“desarrollo material versus libertad”

2.2.1. Las fisuras del nacional-sindicalismo

2.2.2. Una seguridad social corporativista
2.2.3. El colapso del sistema y los Pactos de la Moncloa

⊗
Universidad Complutense de Madrid y Ministerio de Economía y Hacienda

Página 179
LA LARGA MARCHA HACIA EL ESTADO
DE BIENESTAR EN ESPAÑA: I
Documento electrónico creado en 2008, (centenario del Instituto
1
Nacional de Previsión: 1908-1978)
Álvaro Espina

INTRODUCCIÓN
Para François Ewald (2002) el reparto de los riesgos en las sociedades
modernas se ha llevado a cabo históricamente con arreglo a tres modelos de ejercicio
de la prudencia, que aparecieron en etapas sucesivas pero han ido superponiéndose: el
de previsión, el de prevención y el de precaución (PPP). Bien entrado el siglo XIX,
tras la revolución liberal, prevaleció el concepto de responsabilidad, generalizando el
de riesgo desde el ámbito limitado que había tenido a lo largo del siglo -imputable al
dolo o la negligencia en que incurre un agente, cuya falta implica responsabilidad, con
la consiguiente obligación individual de reparación y/o indemnización-, hasta la idea
de un riesgo impersonal y aleatorio, concebido como el estado natural de la vida y el
mundo típicamente modernos (a los que son inherentes las ideas de peligro, accidente
e inseguridad), sin posibilidad de intervenir sobre él (lo que concuerda con una actitud
vital de tipo risk-taker), de modo que el modo más idóneo de afrontarlo consiste en la
previsión. Según este modelo, el peligro puede y debe evitarse, pero no el riesgo, que
implica siempre la expectativa de obtener un bien como contrapartida del riesgo
asumido. Por eso mismo, si se desea alcanzar ese bien, no cabe evitar el riesgo, pero
puede provisionarse y repararse el daño que se deriva de su eventual materialización.
En el Estado liberal decimonónico correspondía a cada individuo, a través de la
asociación, la responsabilidad de adoptar las medidas de aseguramiento adecuadas
para obtener una indemnización individual cuando el riesgo emerge.
El aseguramiento se basa en el conocimiento estadístico de la probabilidad
aplicado al cálculo actuarial y había venido utilizándose en el ámbito mercantil –
especialmente el marítimo- desde comienzos de la edad moderna. El origen del Estado
Providencia consistió en seleccionar inicialmente un conjunto de riesgos –
anteriormente sólo asegurables en el ámbito asociativo de la sociedad civil y el
mercado- para cubrirlos actuarialmente a través de los Seguros sociales -inicialmente
voluntarios, (aunque contase con fuertes incentivos estatales en la mayor parte de
Europa), y enseguida obligatorios-. La esfera de riesgos vitales cubiertos y los
colectivos de población protegidos se ampliarían paulatinamente, al tiempo que se iba
difuminando la idea de aseguramiento –sustituida por la de seguridad, proporcionada
por el Estado-, y a ella se le irían superponiendo los otros dos modelos. Por
contraposición a lo ocurrido en Alemania, en España el Instituto Nacional de
Previsión no se creó hasta 1908, viéndose hasta entonces la era de la previsión
confinada al ámbito privado, lo que dio lugar a que se viese precedida por la era de la
prevención.
En Europa, el cambio de paradigma de la acción prudencial, se produjo en la
etapa finisecular y a comienzos del siglo XX, al introducirse el principio de

1
Creado por Ley de 27 de febrero de 1908 y suprimido por Real Decreto-Ley de 16 de
noviembre de 1978

Página 180
prevención, basado en el conocimiento científico de las causas que producen o elevan
la probabilidad de ciertos riesgos y en la confianza en la capacidad humana para
reducir esta última. En el modelo de prevención prevalece la idea de que el riesgo –y
los daños causados por su materialización- se deriva de la acción humana (lo que
concuerda con una actitud risk-maker) y el conocimiento permite tomar las medidas
adecuadas para evitarlo: quien introduce el riesgo debe anticiparse a él y prevenirlo
No hacerlo implica responsabilidad –civil, administrativa, económica, penal, laboral,
etc..
Puede situarse en la aprobación del Código Civil de 1889 la fecha de entrada en
vigor de la “era de la prevención” en España, al establecerse -en el artículo 1089- que
“Las obligaciones nacen de la Ley, de los contratos y cuasi contratos, y de los actos u
omisiones ilícitos o en que intervenga cualquier género de culpa o negligencia”. El
alcance de estas expresiones genéricas se irían desarrollando más tarde, aplicándolas a
ámbitos específicos –hasta acabar inundando de responsabilidades al Estado a finales
del siglo XX-. En el ámbito laboral, su concreción se llevaría a la Ley de Accidentes de
Trabajo de 30 de enero de 1900 (conocida como “Ley Dato”, Ministro de la
Gobernación que la impulsó) que diseñó todo un programa de trabajo para la prevención
en este ámbito –anticipándose con ello a la era de la previsión:
“...una Junta técnica ‘encargada del estudio de los mecanismos inventados hasta
hoy para prevenir los accidentes de trabajo’ (artículo 6),.........., ‘redactará un
catálogo de los mecanismos que tienen por objeto impedir los accidentes de
trabajo’ (artículo 7). ..... ‘El Gobierno, de acuerdo con la Junta técnica,
establecerá en los reglamentos y disposiciones que se dicten para cumplir la ley,
los casos en que deben acompañar a las máquinas los mecanismos protectores
del obrero o preventivos de los accidentes del trabajo, así como las demás
condiciones de seguridad e higiene indispensables a cada industria’ (artículo 8).
........ ‘se formará un Gabinete de experiencias, en que se conserven los modelos
de los mecanismos ideados para prevenir los accidentes industriales, y en que se
ensayen los mecanismos nuevos, e incluirá en el catálogo los que recomiende la
práctica’ (artículo 9)”. 2
Actualmente, desde la entrada de España en la Comunidades Europeas el
impulso a la regulación en materia de salud laboral emana de las Directivas de la
Unión, de acuerdo con los artículos 117 y 118 del Tratado, empleando el método
denominado “nuevo enfoque”, elaborándose las normas técnicas a través de la
“comitología”.
En cambio, nuevas áreas de regulación del mercado de trabajo, dirigidas a
proporcionar “oportunidades para que hombres y mujeres puedan conseguir un trabajo
decente y productivo, en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad
humana” –que es como define la OIT el “trabajo decente”- desplazan el énfasis desde
obligaciones negativas hacia obligaciones positivas e inclusivas, para promover la
igualdad, apelando a un sistema tripartito de regulación que otorga máximo poder de
iniciativa a los beneficiarios (empowerment), como propugna Bob Hepple (2000,
2004). Obviamente, estos asuntos desbordan por completo el terreno de la prevención
y se sitúan ya en el de la precaución, porque se dirigen no sólo a los que ya están –los
insiders-, sino también hacia los rechazados por las barreras de entrada y no sólo a la
discriminación visible, causada por acciones que pueden prevenirse, sino a la oculta,

2
Véase MTAS (2000).

Página 181
como la que se da en múltiples formas de acoso y de discriminación cultural, que
reclaman investigación previa y anticipación proactiva. Y otro tanto ocurre en la
práctica totalidad de los ámbitos de actividad en la “sociedad del riesgo”.
Todo ello se inscribe en una larga marcha desde el primer Estado liberal
decimonónico hacia el “Estado prudencial” del siglo XXI, articulado en torno a los
principios PPP. Todo ello concuerda con la aparición de una sociedad en el que el
riesgo resulta omnipresente y con la generalización de actitudes del tipo risk-avoider.
En este trabajo indago la forma que adoptó en España la etapa previa al Estado de
Bienestar (denominado, en ocasiones, Estado protector o Estado Providencia), que
solo se completaría con el advenimiento de la democracia, tras la Constitución de
1978, pero que tuvo una largo período de gestación, cuyas características habrían de
tener después amplia influencia en el modelo español de Estado de bienestar. El
trabajo se estructura en dos partes, que se corresponden con las dos grandes etapas,
separadas por la Guerra civil, que dividen casi por mitad los setenta años de existencia
del INP (1908-1978).

1. EL DISEÑO DEL MODELO DE ESTADO DE

BIENESTAR EN LA ESPAÑA DEL PRIMER TERCIO
DEL SIGLO XX
1.1 El contexto económico, monetario y comercial
Las políticas monetaria, fiscal y de tipo de cambio practicadas durante la
Restauración (1876-1931) fueron diseñadas para favorecer los intereses de las clases
medias-altas urbanas tenedoras de títulos de deuda y, en menor medida, de otros títulos
con respaldo público -como los de las empresas ferroviarias- o respaldo inmobiliario,
como los valores hipotecarios. En cambio, la restricción monetaria frenó el crecimiento
(Tortella, 1994, p. 161),3 dejó escaso margen para el desarrollo industrial y apreció el
tipo de cambio, deteriorando la posición competitiva de la producción interior (Torres,
1930). La legislación moderadamente librecambista de la revolución de 1868 se plasmó
en el “Arancel Figuerola” de 1869, que estableció derechos arancelarios entre el 20 y el
35% y un calendario de reducciones en doce años, hasta su supresión definitiva. El
proceso se interrumpió con la Restauración en 1877, pero en 1882 se reemprendió el
camino, con el objetivo de acceder a librecambio en 1892. Así pues, en 1891 hubo que
optar entre avanzar hacia el librecambio –lo que exigía acompañarlo con una política
flexible de tipo de cambio de la peseta- o practicar la ortodoxia monetaria e interrumpir
el proceso aperturista. Cánovas del Castillo optó por esta segunda opción, no sin
vaticinar que en cien años España sería tan librecambista como Inglaterra (Fraile, 1998,
p. 73). Y eso es lo que efectivamente ocurrió, ya que la doctrina proteccionista estaría
vigente -con diferentes matices- hasta 1991, fecha en que culminó el período transitorio
de la integración en la CE y se estableció el Mercado Interior Europeo. La “alianza”
proteccionista entre cerealistas del centro, siderúrgicos del norte y fabricantes textiles de

3
Entre 1876 y 1931 la base monetaria se multiplicó por 4,6 y la deuda total por 1,6 (Carreras,
1989, pp. 386 y 448). En ese período la base pasó de significar un 13 % de la cantidad de deuda
a un 39%. Como la base monetaria es el dinero de mayor velocidad, mientras la deuda es una
activo financiero líquido de baja velocidad -tanto menor, cuanto más estable su valor- la
política monetaria restrictiva no se vio compensada por el aumento de la deuda en circulación,
ni podía contrarrestarse recuperando la cotización de ésta. Mientras no se señale otra fuente, los
datos para los gráficos están tomados de esta obra, o de su segunda edición (Carreras y Tafunell,
2005), si han sufrido modificación.

Página 182
Cataluña y Levante (Ramos Oliveira, 1935) fue la versión española de la alianza del
“hierro y el centeno” patrocinada por Bismarck (Maier, 1975), que se materializó en la
suspensión de la entrada en vigor de la rebaja arancelaria prevista para aquel año.
Causó cierta sorpresa que los gobiernos liberales de Sagasta de 1893 y 1898
resistieran las ofensivas librecambistas de la izquierda liberal. La explicación que se ha
dado a esta firmeza en la regla proteccionista es que “en el juego político de la
restauración la introducción sin cortapisas de la legislación librecambista... hacía
peligrar la estabilidad del régimen, porque significaba expulsar a las facciones de la
derecha liberal del poder... y un partido liberal sin contrapeso derechista.....
[significaba] volver a la tradición progresista de la soberanía nacional... es decir, a la
revolución” (Varela, 1977, pp. 279-282). Esto no quiere decir que la derecha liberal
fuera especialmente sensible a los intereses industriales o agrarios -que eran
abrumadoramente conservadores, no liberales-, sino que la mayor parte de los activos en
que se materializaba la riqueza de las clases medias liberales eran títulos de la deuda -
como había ocurrido siempre, desde el Antiguo Régimen-, y su valor dependía cada vez
menos del atractivo de la inversión en tierras u otros activos desamortizados, sacados
periódicamente a pública subasta de “bienes nacionales”, y más de su cotización en
bolsa, vinculada a la solvencia de las cuentas públicas (a la vista de la incertidumbre
tradicional, asociada, según Tortella, a la historia de la “oprobiosa naturaleza de los
arreglos de la deuda”). Esta última requería una política fiscal y monetaria estricta, que
mantuviese elevada la cotización de la moenda, lo que exigía aranceles elevados para no
arruinar a la producción interior. De modo que, pese a no tener defensores doctrinales
serios entre la clase política, sino más bien lo contrario (Varela, 1977, p. 438), el
proteccionismo extremo se convirtió en la ortodoxia de todos los políticos dinásticos, y
el cerrojazo de 1891 sería ratificado luego por los aranceles de 1906 (denominado “del
hambre”) y de 1922 (“arancel Cambó”), adoptados en conjunción con programas
paralelos de rigor fiscal y monetario.
Este tipo de arreglos resultaba típicamente corporativista y comportaba reducir
el papel del mercado en la economía y admitir un fuerte intervencionismo estatal a la
hora de establecer los equilibrios de precios entre sectores, cuya negociación no era un
puro arreglo de intereses sectoriales, ya que comportaba también un intercambio
político entre el centro y la periferia del país. Antes de 1860 el prohibicionismo
aplicado a las importaciones textiles había orientado a la industria catalana hacia un tipo
de producción en la que no disponía de ventaja competitiva -y no era exportable- sino
que sus beneficios provenían de la transferencia de rentas de los consumidores (Rosés,
2001). Por eso, los empresarios catalanes del Fomento de la Producción Nacional,
liderados por Bosh y Labrús -uno de los fundadores del nacionalismo catalán- se
asociaron con la Liga Vizcaína de Productores, de Pablo de Alzola, para impedir la
aplicación paulatina de la reducción arancelaria prevista en la Ley Figuerola de 1869,
modulando su amenaza separatista para impedir el acuerdo de comercio hispano francés
de 1882 y para exigir al Rey que bloqueara el acuerdo comercial con Inglaterra en 1885.
Esta dinámica de tensión controlada no desaparecería hasta la adopción del arancel
Cambó, de 1922, con el que la gran burguesía catalana selló su integración de pleno
derecho en el sistema político español, ratificando este compromiso con la
participación de la Lliga Catalanista en el Gobierno-Largo de Antonio Maura (Espina,
1999). El economista Antonio Flores de Lemus (1928) se haría eco durante la
Dictadura de Primo de Ribera de esta especie de pacto fundacional de la derecha
política española, descartando la política de tipo de cambio como instrumento
competitivo -adoptando de facto el patrón oro- y ratificando aquel arancel, al afirmar:

Página 183
“el Gobierno no se va a quebrar mucho la cabeza para saber cuál es la opinión de la
Asamblea: vamos a hacer un arancel proteccionista”. Esto es, la unidad nacional se hizo
depender del aislacionismo económico.
Una política como esta comportaba sacrificar el objetivo de crecimiento
económico: Entre 1900 y 1930 la población activa agraria pasó de representar el 66,3%
al 45,5% del total y la población en núcleos urbanos de más de 5.000 habitantes creció
a una tasa del 1,6% (Carreras, 1989, p. 255), doble que la población total. Sin embargo,
la política monetaria practicada por el Banco de España durante todo el período de
entreguerras frenó de forma draconiana el volumen del descuento de forma que la
velocidad de circulación de las disponibilidades líquidas se redujo desde 3,6 en 1915 a
2,5 en 1935, mientras la deuda se reducía desde el 68,5 al 65,5 del PIB (Gráfico 1). Tal
reducción de la velocidad de circulación del dinero “no respondía a la actividad de los
negocios, sino a la política del Banco” (Torres, 1930, p. 75), que ignoraba las exigencias
de competitividad, echándola en brazos del arancel.

GRÁFICO 1: DISPONIBILIDADES LÍQUIDAS Y RATIO DE LA DEUDA

160 5

140 RATIO DEUDA / PIB

VELOCIDAD: V (M3)

120 4
RATIO DEUDA / PIB (EN %)

100

V = PIB / M3
80 3

60

40 2

20

0 1
1875 1880 1885 1890 1895 1900 1905 1910 1915 1920 1925 1930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975

Cabe decir que en el caso de España, esta obsesión antiinflacionista de la

política monetaria tuvo la virtud de producir un suave crecimiento de los salarios reales
antes de la Gran Guerra. Tras su hundimiento, como consecuencia de la fuerte inflación
registrada durante la misma, el esfuerzo por volver a los precios de preguerra durante la
crisis de comienzos de los años veinte -objetivo sólo parcialmente cumplido- hizo que
los salarios reales de la industria se situaran en 1921 un 21% por encima del nivel de
1910 (gráfico 2). Además, la elevación del nivel de organización obrera durante el
llamado "trienio bolchevique", la resistencia de los salarios nominales a la baja aún en
tiempos de crisis del empleo (o espejismo monetario), y el fuerte repunte de
conflictividad social registrado hasta 1923 explican que los salarios reales siguiesen
creciendo hasta la llegada de la Dictadura de Primo de Rivera (hasta situarse en 1923
un 37% por encima de los de 1910). Paradójicamente, este crecimiento de los salarios
reales permitió compensar parcialmente con demanda interna el descenso de las
exportaciones -a medida que se recuperaba la producción en los países beligerantes y el
freno monetario revaluaba la peseta-. De este modo, el PIB real, pudo crecer entre

Página 184
1920 y 1930 a una tasa del 3% (y la renta per capita a otra del 2%). El arancel de 1922
contuvo la brusca reaparición del déficit comercial y evitó que la política de tipo de
cambio fuerte deteriorase adicionalmente el equilibrio del comercio exterior, pero la
restricción monetaria implícita en tal política exigía, para mantener el excedente
empresarial, volver a estabilizar los salarios nominales.
1.2 El sistema de relaciones industriales corporativista y la
reconversión republicana
Para alcanzar este objetivo la Dictadura aplicó una mezcla de política
autoritaria y de corporativismo. Desde comienzos de siglo se venía discutiendo en la
Cortes la conveniencia de introducir la negociación colectiva de los salarios (Canalejas,
1902), a imagen de lo que venía haciendo en Francia el gobierno Waldeck-Rousseau
desde 1899-1902, y eso es lo que exigieron las dos centrales sindicales (UGT y CNT),
recreadas en 1910-1911 basando su estructura en federaciones de sindicatos de industria
(transformando organizaciones previas, basadas en sindicatos de oficios). La inflación
de la guerra fue el caldo de cultivo para la generalización de la demanda de aumentos
salariales, y la conflictividad que emergió abruptamente en el período posbélico obligó
a muchas empresas a negociar los salarios, aunque sólo fuera como procedimiento para
la terminación de las huelgas, con la intermediación, en muchos casos, de la Inspección
de Trabajo, creada en marzo de 1906 4, en el seno del Instituto de Reformas Sociales
(IRS), a imagen de los Offices du travail de Francia y Bélgica –especialmente de esta
última, adaptada al contexto español, que no disponía todavía de un Ministerio de
Industria y Trabajo, como se señalaba en la Exposición de motivos de su Decreto de
creación, de 23 de abril de 1903.5
La creación de la Inspección tuvo más eficacia que los Consejos de
Conciliación y arbitraje, creados en 1908 (LSHE, 1987, §125), y que el intento de dar
cauce jurídico a las huelgas, mediante la ley de 1909 (LSHE, 1987, § 85), adoptada
con la oposición de la patronal, que rechazó también los proyectos parlamentarios de
1918 y 1919 para regular los Comités Paritarios. El período “formativo” del sistema de
relaciones industriales (1900-1915) se caracterizó precisamente por el fracaso
continuado de los esfuerzos del Estado para encauzar el conflicto industrial por la vía
contradictoria (“no corporatista”) de regular el derecho de huelga sin reconocer
previamente la libertad y el derecho de sindicación, lo que condujo a un desencuentro
4
La documentación sobre el centenario de la creación de la Inspección puede verse en la página
http://www.mtas.es/itss/quienes_somos/CentenarioITSS_web.html. En Francia, la Inspección
venía funcionando desde 1874.
5
El Decreto fue firmado por Francisco Silvela, aunque toda la elaboración del proyecto
correspondió a José Canalejas y su equipo, en el momento de recuperar la autonomía de la
corriente demócrata-progresista del Partido Liberal, como expone el propio Canalejas en el
“Discurso Preliminar” de El Instituto de Trabajo (Buylla et alia, [1902]), que aduce, además,
como precedentes, el Department of Labour (EEUU), el Labour Department (Reino Unido), el
Secretariado de Trabajo (Suiza) y la Kommission für Arbeiter Statistiken (Alemania), junto a su
Oficina de trabajo, así como organismos análogos de Austria, Hungría, Italia, Canadá y los
Países Bajos (página 39). Como modelo para el programa de reformas, los autores señalan,
además, el ejemplo de los decretos de 1 de agosto de 1899 de Alexandre Millerand (Ministro
francés de Comercio e Industria en el gobierno de Waldeck Rousseau), regulando las relaciones
de trabajo en los establecimientos públicos “a título de ejemplo para las empresas privadas” (p.
26), al mismo tiempo que el Conseil supérieur du Travail se constituía dentro de ese mismo
Ministerio en una primera Dirección de Trabajo, preludio del Ministerio de Trabajo, Industria y
Comercio, creado por Clemenceau en 1906.

Página 185
permanente entre las autoridades y los empresarios, que no reconocían la legitimidad de
sus oponentes, exigiendo su disolución y la represión de su acción colectiva, al
contemplar el problema desde la lógica liberal de la esfera estrictamente “privada”.

Una lógica que hacía inviable la negociación colectiva, ya que el carácter no

ejecutable del contrato colectivo otorgaba amplias ventajas a los “empresarios

Página 186
oportunistas”, lo que facilitaba, a su vez, el arraigo de ideologías sindicales “de
resistencia” y antisistema, razón por la que los reformadores liberales practicaban una
política tendente a fortalecer a las grandes organizaciones sindicales, llevando a sus
representantes –y a los de las organizaciones patronales- a las instituciones de consulta e
intermediación, ya desde la creación de las “juntas locales de reformas sociales”,
creadas por la Ley de Accidentes en 1900. Sin embargo, su papel en la intermediación
fue mínimo, en comparación con el de las autoridades locales o gubernativas, quienes,
en general -en aras de minimizar el conflicto-, durante el primer decenio del siglo
optaron por no agotar las posibilidades represivas y por la concesión, lo que fue
contemplado por los sindicalistas radicales como arbitrariedad, pero dio pie a la
aparición inicial de prácticas de intercambio corporatista entre el Estado y los
sindicatos, que tuvieron la virtud de incentivar la formación de federaciones patronales
fuertes, como la de Barcelona, impulsada por la exigencia de una política intransigente
frente a la oleada de huelgas de 1910 (Doménech, 2006).
El número medio de jornadas perdidas por huelga durante el período de guerra
se duplicó en 1919 y volvió a duplicarse en 1920, en que superó los 7,25 millones. Sólo
ante el grave clima de atentados sociales que vivía Barcelona, su Cámara de Comercio
admitió la creación de una Comisión de Trabajo de Cataluña (R.D. 11-X-1919), que
permitiría regularizar el procedimiento de negociación colectiva supraempresarial
mediante la creación en 1920 de la Comisión Mixta del Comercio de Barcelona. La
Comisión estableció, a su vez, un Comité Paritario y una Comisión Mixta -presidida
por un magistrado- para cada una de las cuatro actividades afectadas (banca,
transportes, venta al por mayor y venta al detalle). A la Comisión Mixta se le
reconocieron por un R.D. de octubre de 1922 atribuciones jurisdiccionales, propias de
un verdadero “jurado mixto” (Soto, 1989, cap. 5). Aquí se encuentra el origen de la
institucionalización de las relaciones industriales y la negociación colectiva en
España. 6
Sus posibilidades, sin embargo, se frustraron enseguida, porque la cerrazón
comercial del arancel Cambó y la política monetaria restrictiva requerían congelar el
crecimiento salarial, de modo que no se aprovechó la experiencia del aumento de la
demanda durante la primera posguerra. Al amparo de aquel mismo R.D. de 1922,
durante los primeros años de la Dictadura se multiplicó la creación de Comités
Paritarios para resolver conflictos en las áreas más afectadas por los mismos (minas y
metalurgia), o para prevenirlos, en áreas especialmente sensibles (ferrocarriles y otros
servicios públicos).
El proceso se generalizó formalmente en 1926 al crearse la Organización
Corporativa Nacional, de carácter fascista –aunque con ciertas peculiaridades-, que
estableció la intervención obligatoria del Estado para imponer el contrato colectivo -por
oficios, y para los mercados de trabajo sectoriales-, al mismo tiempo que trataba de
sustituir a los sindicatos por un entramado de Comités Paritarios, Comisiones Mixtas y
Consejos de Corporación, para cuya designación de “representantes de la producción”
el Ministerio de Trabajo dispuso de amplias facultades (Ibíd.).

6
En Francia , el marco institucional para las Conventions collectives lo proporcionó la Ley de
25 de marzo de 1919. Una semana antes se había creado la Confédération Générale de la
Production Française (CGPF), agrupando a 21 federaciones patronales. En noviembre de ese
mismo año se fundaría la CFTC, agrupando a los sindicatos cristianos. Todo ello en el contexto
subsiguiente al Tratado de Versailles, que posibilitó la adopción de la jornada de ocho horas
conjuntamente por Francia y Alemania y sirvió de base para la creación de la OIT.

Página 187
 Como señala la sociología del corporativismo 7, con un tejido productivo denso
en empresas de tamaño mínimo, la negociación colectiva dirigida era probablemente la
única forma factible de introducir alguna forma de autorregulación, con el propósito,
en un primer momento, de controlar el conflicto laboral -aunque entre 1920 y 1923 las
jornadas perdidas por huelgas ya habían vuelto a situarse por debajo de tres millones al
año-, y para evitar comportamientos free-rider por parte de los empresarios, primando a
los sindicatos que apostaban por la negociación y de una u otra manera cohabitaban con
el sistema (UGT), frente a los anarquistas de la CNT, que privilegiaban la acción
conflictiva directa.
La experiencia anterior a 1923 sería institucionalizada con carácter general por
la Ley de Jurados Mixtos de Trabajo, de 1931, que mantuvo la estructura básica de los
Comités Paritarios, normalizando la elección de los representantes patronales y de los
obreros asociados, confeccionando censos obreros 8, exigiendo la elección unánime de
los presidentes, y dotando a los Jurados de una burocracia administrativa mínima. Se les
atribuyeron también amplias facultades de regulación colectiva de salarios y
condiciones de trabajo (a través de las Bases de Trabajo), de prevención, mediación,
conciliación y arbitraje, así como de inspección y control del cumplimiento de la
legalidad laboral, otorgándoles incluso ciertas facultades jurisdiccionales en materia de
despidos y reclamaciones económicas de menor cuantía -sin perjuicio de la jurisdicción
de los Tribunales Industriales en otras materias-. 9 Aunque en el verano de 1935 una Ley
de Bases y un Decreto desfiguraron considerablemente el funcionamiento del sistema -
lo que contribuyó a crispar el clima social-, buena parte de sus previsiones no llegaron
a cumplirse y fueron suspendidas tras el cambio de Gobierno de febrero de 1936. En
general puede decirse, además, que por esas fechas su función de regulación del
mercado de trabajo había quedado prácticamente ultimada.
El escaso número de bases adoptadas durante la Dictadura (104) -al igual que
algunos contratos colectivos anteriores- quedaron convalidadas por la negociación
colectiva autónoma desarrollada durante la República. En 1934 había 506 Jurados
Mixtos constituidos en toda España 10, animados especialmente por la UGT (aunque la
oposición de la CNT a este proceso fue más teórica que real). Desde 1932 se habían
adoptado 4.644 Bases y acuerdos. En 1935 se encontraban en vigor 1.863 bases de
trabajo, según la estadística oficial, y otras 298 se encontraban en elaboración, así que

7
Para una revisión reciente de esta literatura véase Baccaro (2002).
8
El 31-XII-1933 el Ministerio de Trabajo –que había sido creado el 20 de mayo de 1920-
registraba en el censo electoral social a 10.470 sociedades obreras con 1.181.253 asociados;
4.642 sociedades patronales con 267.067 socios que daban empleo a 2.842.431 trabajadores
(con una media de 11 por empresa), y 765 grandes empresas con derecho electoral, que daban
empleo a 315.864 trabajadores (con una media de 413 trabajadores por empresa). Vid.
González-Rothvoss, 1934, p. 1.720.
9
En Francia la consolidación del carácter casi-legal de los convenios colectivos en cada ámbito
profesional se produjo a través de la Ley de 25 de Junio de 1936, que previó la extensión al
conjunto de cada profesión de los convenios suscritos por los sindicatos más representativos. En
Diciembre de ese año, otra ley estableció la obligación de acudir a la mediación o al arbitraje
antes de desencadenar un conflicto colectivo.
10
Soto (1989, p. 404) indica que sólo existían 228, pero aquél es el número de Jurados que
adoptaron las bases vigentes publicadas en el Anuario Español de Política Social (González-
Rothvoss, 1934), cerrado en el verano de ese mismo año, sin contar los jurados especiales,
como los de transportes ferroviarios, ni los de las provincias limítrofes a Madrid, en donde se
aplicaron las mismas bases que en la capital.

Página 188
puede concluirse que a mediados del decenio se había articulado un sistema casi
universal de regulación colectiva (con unas 2.500 bases de trabajo), utilizando para ello
una combinación de bases de alcance nacional con otras delimitadas por el ámbito
geográfico de actuación de cada jurado (provincial o local), además de los contratos
colectivos de trabajo 11. Mientras se elaboraban las bases nacionales, el Ministerio de
Trabajo prohibía negociar bases de otro ámbito 12. La Ley preveía que los acuerdos
establecieran un período mínimo de vigencia no superior a tres años -durante los que
cualquier modificación requería la autorización previa del Ministerio de Trabajo-,
aunque generalmente la vigencia efectiva fue superior y muchas bases no llegaron a
denunciarse antes de expirar, por lo que, de acuerdo con la Ley, quedaron prorrogadas
automáticamente por el mismo plazo de vigencia estipulado inicialmente (Ibíd.: 405-9),
lo que resultabas lógico en un contexto de estabilidad de precios.
Está por hacerse el estudio sistemático de los efectos de todo este proceso de
regulación sobre la modernización de la organización del trabajo y la producción de las
empresas y sobre la estructuración de los mercados internos y externos de trabajo en
España, a escala general, sectorial y territorial. La primera impresión que produce el
examen de la masa de documentación recogido en el Anuario de González Rothvoss es
la de que la primera oleada de la negociación colectiva se tradujo en el establecimiento
de un conjunto de pautas organizativas y de una estructura de categorías y grupos
profesionales considerablemente homogéneas, fruto probablemente de la diseminación
de las estructuras modernas de organización del trabajo más formalizadas y mejor
conocidas en aquella etapa, que eran las de las grandes Compañías Ferroviarias,
adaptadas a las características específicas de cada sector y tamaño típico de empresa. Si
esta hipótesis es correcta, la etapa fundacional del establecimiento del sistema de
relaciones industriales (RRII) habría servido también para acelerar el proceso de
modernización empresarial, difundiendo las pautas de organización industrial más
avanzadas de la época, introducidas en España a través de las multinacionales
ferroviarias. 13
A comienzos de la Primera Guerra Mundial, por ejemplo, NORTE (1915)
disponía de una estructura básica de retribuciones con ocho categorías, desde los
“Mozos de tren” a los “Conductores” -con sueldos anuales de 975 y 1.725 pesetas,
respectivamente- complementada con dos ramales superiores: uno de explotación, con
otras siete categorías –que iban del “Jefe de estación de 4ª” al “Jefe de estación
principal” -cuyos sueldos respectivos eran de 1.875 y 4.250 ptas.- y otra de supervisión
y administración, con ocho categorías, desde el “Vigilante jefe” al “Inspector principal”,

11
La ley exigía que estos contratos, de duración nunca inferior a dos años, fueran suscritos
entre asociaciones, que se registrasen en el Ministerio de Trabajo y que respetasen las bases de
trabajo de los jurados mixtos (González-Rothvoss, 1934, p. 278). Como la cifra de bases de
trabajo vigentes publicada en el Anuario de 1934 se sitúa en torno a mil, el número de
Contratos colectivos debió de ser de ese mismo orden (de las que 765 corresponderían a las
grandes empresas, sometidas directamente al derecho electoral), lo que explica la cifra total de
bases de la estadística Ministerial.
12
Por ejemplo, la Orden de 30-VI-1934 prohibió hacer nuevas bases en los “oficios de
Siderurgia y Metalurgia y derivados y Material eléctrico y científico”, por estarse elaborando
bases nacionales (González-Rothvoss, 1934, p. 1785), “ya que en el término de tres meses ha
de ser regulada en todos sus aspectos por un Estatuto nacional” (p. 1786).
13
Además de Norte (1940), MZA (1934) y Comín et alia (1998), los manuales de organización
de estas compañías (actualizados periódicamente) pueden consultarse cómodamente en el
archivo histórico de la Fundación de los Ferrocarriles.

Página 189
con sueldos de 1.875 y 6.250 ptas./año, respectivamente. Esta estructura profesional
puede compararse con el sistema de “Grupos profesionales por carreras y áreas”,
detectada por M&CD Interstudies en 1993 en la industria española, estructuradas
también en forma de Y griega, cuyo tronco básico, de ocho grupos, empezaba por el
“Peón” –con sueldo de 1,86 millones de pesetas-, y terminaba en el “Jefe de segunda
administrativo” –con sueldo de 3,3 millones- y cuyas dos ramas superiores eran la de
producción -que iba desde el “Jefe de turno”, con 4,6 millones, al nivel 15 del “Director
de fábrica”, con 11,5 millones- y la comercial -que iba desde el “Vendedor”, con 4
millones, al nivel dieciséis del “Director comercial”, con 12,8 millones-. La
permanencia a lo largo del tiempo del sistema básico de estratificación por grupos
profesionales constituye un signo distintivo de la negociación colectiva en la industria.
Veinte años después del trabajo clásico de Freeman (WDUD, 2005), sobre el papel de
los sindicatos y las RRII , la evidencia proporcionada por esta historia resulta relevante.

GRÁFICO 2.- SALARIOS, EMPLEO, PRODUCTIVIDAD Y CAPITAL

25
TASA EMPLEO / POBLACIÓN 16 y +
TASA EM PLEO/POBLACIÓN DE 16 AÑOS Y MÁS (%)

62
RATIO CAPITAL / TRABAJO

SALARIOS INDUSTRIA, PRODUCTIVIDAD Y RATIO

61
PRODUCTIVIDAD DEL TRABAJO
60 20
SALARIOS INDUSTRIA

59

MILES DE EUROS DE 2000

58
15
57

56

55 10

54

53
5
52

51

50 0

1900 1905 1910 1915 1920 1925 1930 1935

A escala macroeconómica el corporativismo implantado por la Dictadura

consiguió controlar el conflicto -con una media anual de jornadas perdidas por huelga
en torno al medio millón- y estabilizó los salarios nominales, haciéndolos compatibles
con la política de precios estables.
El escaso peso inicial y el lento crecimiento de la producción industrial fue
incapaz de absorber todo el excedente demográfico 14, lo que mantuvo los salarios
agrarios en torno al 65% por ciento de los industriales, pero el éxodo rural permitió un
crecimiento de la productividad agraria del 48% entre 1922 y 1935 (mientras la de la
industria crecía muy lentamente, como corresponde a la etapa clásica de desarrollo

14
Alcaide (2000, p.673) estima que entre 1922 y 1935 la agricultura perdió 850.000 empleos (un
20%), mientras que la industria ganó 1.110.000 (un 59%) y los servicios 406.000 (un 24%). En
conjunto, el empleo total sólo aumentó en 666.000 (un 8,5%) durante los 13 años.

Página 190
económico), de modo que al término del primer tercio del siglo las productividades de
ambos sectores se igualaron (Gráfico 2 ). 15

GRÁFICO 3: CÍA DE FERROCARRILES DEL NORTE DE ESPAÑA

4000 50%
SALARIO MEDIO ANUAL: PTAS. CORRIENTES

3500

RATIO MEDIA PENSIÓN / SALARIO

40%

3000

SALARIO ANUAL: PTAS

2500 30%
% PENSIÓN / SALARIO

2000

20%

1500

1000 10%
1906 1908 1910 1912 1914 1916 1918 1920 1922 1924 1926 1928 1930 1932 1934

En conjunto, la mezcla de políticas corporativistas de distinto signo (monetaria,

de tipo de cambio 16 y arancelaria, por un lado, y de mercado de trabajo, por otro) tuvo la
virtud de satisfacer a la mayoría de participantes en el mercado de trabajo y en las
actividades productivas modernas, pero la lentitud del crecimiento económico hasta
1931 hizo que estos participantes fueran cada vez menos en términos relativos: la tasa
de ocupación de la población mayor de 15 años cayó ocho puntos entre 1900 y 1931, y
la política “protokeynesiana” de la República -muy imperfecta, en un contexto de cierre
comercial generalizado, aceptado incluso por Keynes- no impidió que la depresión
redujese aquella tasa en otros dos puntos, situándose en 1935 en el 50%, debido al
aumento del desempleo (que afectaba a 640.000 personas en 1934, un 3,75% de la
población mayor de 15 años). El gráfico 2 17 refleja este rápido descenso del empleo,

15
Para el salario industrial, la serie básica que utilizo es la de pagos totales por trabajador en la
industria de la encuesta de salarios (serie BDSICE: 460021h ). Las variaciones entre 1850 y
1906 son las del índice de salarios en la industria textil catalana de Camps (1995, p. 214-5);
entre 1906 y 1935 he construido un índice a partir de la agregación de los gastos de personal y
del número de empleados de las Cías Norte (1940) y MZA (1932 y 1934), que se prolonga con
datos extraídos de las memorias anuales de RENFE hasta 1964. El índice de salarios agrarios
para 1976-2005 es el del Ministerio de Agricultura (BDSICE: 470400), extrapolado hacia atrás
con la serie construida por mí (Espina, 1992, pp. 72-3). El Indice de precios al consumo desde
1954 es el del INE (BDSICE: 400000), extrapolado hasta 1850 con la serie construida por Jordi
Maluquer de Motes en Carreras et al. (2005): Nº: 4654.
16
La cotización de la peseta se depreció un 43% respecto al franco entre 1930 y 1935. En
cambio, entre 1920 y 1930 se había apreciado un 23 %. Véase Carreras-Tafunell (Coords.,
2005).
17
La tasa de ocupación es la serie BDSICE 120040h extrapolada hasta 1900 con las
poblaciones ocupada y mayor de 15 años de Alcaide (2000, p. 671). Las series de capital son de
Cubell-Palafox (1997).

Página 191
junto a la relativa estabilidad de los salarios industriales y el aumento de la
productividad, especialmente intenso durante la etapa de la dictadura, arrastrada por el
rápido aumento de la dotación de capital por trabajador, dirigida sobre todo hacia las
infraestructuras.

DIAGRAMA II.-
Relaciones Industriales: (1923-34)
IMPLANTACIÓN Y GENERALIZACIÓN DEL SISTEMA
DE RELACIONES INDUSTRIALES (RRII)
• 1923-1934:DEL CORPORATIVISMO AUTORITARIO
AL DEMOCRÁTICO
– LA DICTADURA IMPLANTA EL ESTADO
CORPORATIVO:
• SE EXTIENDEN CC.PP. A MINAS, METALURGIA Y
GRANDES SERVICIOS PÚBLICOS
• EN 1926 SE CREA LA ORGANIZACIÓN CORPORATIVA
NACIONAL (FASCISTA)
• INTERVENCIÓN OBLIGATORIA DEL ESTADO: CONTRATOS
COLECTIVOS POR OFICIOS
• INTENTO DE SUSTITUIR SINDICATOS POR
“REPRESENTANTES DE LA PRODUCCIÓN”
• EL EXPERIMENTO EVITA COMPORTAMIENTOS FREE-
RIDER DE LOS EMPRESARIOS
– RELACIONES INDUSTRIALES Y CORPORATIVISMO
REPUBLICANO
• 1931: LEY DE JURADOS MIXTOS DE TRABAJO (JJMM) a
imagen de los comités paritarios.
• Institucionalización de elecciones de representantes (con censos
electorales y burocracia mínima).
• Atribuciones de los JJMM: Bases de trabajo, prevención, MAC,
inspección, quejas.
– EN 1934 ESTÁ GENERALIZADA LA NEGOCIACIÓN
COLECTIVA
• 1934: 506 jurados mixtos constituidos; 1863 Bases en vigor y 298
en negociación

En síntesis, el sistema corporativista de la Dictadura sirvió para contener el

crecimiento de los salarios durante la expansión de los años veinte, mientras que su
convalidación y generalización por el sistema de negociación colectiva libre
establecido por la República impidió su caída durante la depresión de los años treinta,
comportándose de este modo las relaciones industriales como un instrumento "proto-

Página 192
keynesiano" de estabilización contracíclica de la demanda interior, aunque al precio de
una fuerte elevación de la conflictividad: entre 1930 y 1933 se perdieron en torno a 3,5
millones de jornadas de huelga al año, y en 1933 la cifra se disparó hasta 14,4 millones.

1.3 El sistema de pensiones y el Instituto Nacional de Previsión

(INP)
En cuanto a los componentes del sistema de bienestar social, el subsistema de
pensiones obligatorio para los trabajadores del sector privado data del período de
entreguerras. Con anterioridad, algunas grandes empresas ya habían venido implantando
sistemas voluntarios de pensiones. Las primeras conocidas habían sido la Cía. de
Ferrocarriles del Norte de España y la Cía. Transatlántica, en 1873, mientras que MZA
no lo hizo hasta 1899 (Vid. Norte, 1940, y MZA, 1932 y 1934). En ciertos casos estos
sistemas de pensiones se mantendrían tras la adopción del seguro obligatorio,
mediante regímenes especiales para grandes empresas con “montepíos exceptuados”.
A título de ejemplo, en 1913 el gasto en pensiones de las dos grandes compañías
ferroviarias equivalía al 2,5% del resto de gastos de personal, cuantía que llegaría a
duplicarse a comienzos de los años treinta. Por su parte, en 1904 la previsión voluntaria
de tipo asociativo a través de las sociedades de socorros mutuos no cubría más que a
84.465 obreros, afiliación que aumentó a 400.000 en 1925. Estas sociedades protegían
mayoritariamente contra la enfermedad (389.169), los gastos por fallecimiento
(237.360) y contra la invalidez (124.285), pero muy poco contra la vejez (28.489).
Además de la actuación sobre los funcionarios públicos –que se trata en el
siguiente apartado- la intervención efectiva del Estado en materia de jubilación se
inició en el sector privado con la creación del Instituto Nacional de Previsión (INP), el
27 de febrero de 1908. A través del INP se practicó, primero, una política de fomento
del seguro de vejez que subvencionaba su coste mediante bonificaciones del Estado a
las cuotas cotizadas voluntariamente por las empresas a favor de sus trabajadores. Este
régimen estuvo vigente desde 1909 (regulado por Real Orden de 17-VIII-1910).
En 1921 el INP tenía 115.031 afiliados al mismo, que cotizaban por todos los
conceptos siete millones de pesetas al año. Estas cifras se elevarían a 182.219 afiliados
y 32 millones de cotizaciones en 1933 18. De este modo, el sistema español comenzó
alineándose con el sistema belga, denominado de “libertad subsidiada”, contrapuesto
al sistema obligatorio de aseguramiento alemán, dirigido desde sus inicios hacia un
conjunto amplio de trabajadores. 19

18
Toda la información histórica está extraída de las publicaciones sociales de las Compañías
ferroviarias, de Soto (1989, §. 5) y del Anuario (1934).
19
El sistema establecido en Francia por la Loi sur les Retraites Ouvrieres et Paysannes, de 5 de
abril de 1910, fue de carácter intermedio: obligatorio para perceptores de salarios inferiores a
3.000 francos anuales (equivalentes a 3.094 pesetas) –con aportaciones obligatorias y
voluntarias de asegurados y empresas, junto a prestaciones vitalicias aportadas por el Estado-, y
de adhesión voluntaria para a un conjunto más amplio de categorías profesionales, con ingresos
comprendidos entre 3.000 y 5.000 francos anuales. Algunos de estos rasgos influirían en el
sistema adoptado en España en 1919-21.

Página 193
Página 194
 La obligatoriedad de afiliación al Seguro de Retiro obrero fue establecida en
España por el Decreto-Ley de 11 de marzo de 1919 20, cuya aplicación se haría efectiva
tras la aprobación de su Reglamento por Real Orden de 23-I-1921. El nuevo seguro de
vejez cubría a todos los asalariados privados con edades comprendidas entre 16 y 65
años –aunque no al servicio doméstico- y con ingresos anuales inferiores a 4.000
pesetas 21. Los afiliados se dividían en dos grupos según tuvieran menos o más de 45
años en el momento de la afiliación.
Para estos últimos se estableció un régimen de capitalización individual hasta
constituir una renta vitalicia de 180 pesetas anuales. Para los primeros se estableció un
régimen de capitalización colectiva y una prestación inicial de una peseta diaria a partir
de los 65 años (que se revalorizó hasta 400 pesetas al año a partir de 1924). En ambos
casos, si las cotizaciones efectuadas no permitían constituir una renta superior a 180
pesetas al año, al jubilado se le abonaban 30 pesetas mensuales hasta agotar el fondo
acumulado. Hay que señalar que la patronal se opuso a que el seguro de retiro se
implantase a través del régimen de capitalización, finalmente adoptado, habiendo
preferido el de reparto 22.Las cotizaciones correspondían con carácter general a la
empresa (13 pesetas al mes por obrero, aunque el Estado se comprometía a contribuir
en cuantía igual a la aportación obrera voluntaria, con un máximo de una peseta al mes).
Se preveía que en una segunda fase -nunca implantada- el trabajador cotizaría tres
pesetas al mes. En el sistema de mejoras, si el obrero satisfacía adicionalmente, al
menos, una peseta al mes, tras un año de cotización quedaba cubierto por el seguro de
invalidez (que concedía una renta vitalicia de una peseta diaria; en ausencia de
mejoras, el único riesgo cubierto era la invalidez derivada de accidente de trabajo 23), y
las obreras conseguían una mejora de 50 pesetas en el subsidio de maternidad. Además,
estas imposiciones -mejoradas en un 5% por el Estado- se capitalizaban para anticipar la
edad de jubilación, para aumentar la pensión hasta un máximo de 3.000 pesetas anuales
y/o para formar un capital-herencia de hasta 5.000 pesetas.
Junto al sistema obligatorio -con mejoras o sin ellas-, administrado por el INP,
existían sistemas estrictamente voluntarios administrados por Mutualidades, Cajas de
Empresas, Sindicatos y Montepíos, la afiliación a los cuales en muchos casos era
colectiva y se negociaba por los Jurados Mixtos, estableciéndose las correspondientes
obligaciones en las Bases de Trabajo.
El gráfico 3 pone de manifiesto, por su parte, que los principales perjudicados
del escalón inflacionista de la primera guerra mundial fueron los pensionistas: antes de
la guerra la proporción de la pensión media respecto al salario medio en la Cía. del
Norte se situaba entre el 37% y el 40%. A comienzos de los años veinte esta tasa de

20
El Gobierno tuvo que adoptar la medida por Decreto-Ley al no poderse aprobar la Ley de
Bases por las Cortes, que se encontraban suspendidas. El preámbulo de la norma deja clara la
motivación política y el contexto de conflicto social: ....... “teniendo en cuanta que ahora más
que nunca es de urgente necesidad, para dar justa satisfacción en parte a las aspiraciones
obreras.....”.
21
En 1908 la Ley de libertad subsidiada había establecido un techo de 3.000 pesetas. En 1922
los ingresos medios anuales de los empleados ferroviarios eran de 3.500 pesetas, mientras que
en 1908 se situaban en 1.500.
22
Para evitar “la acumulación de sumas elevadísimas, de gestión peligrosa, compleja y
laboriosísima”, y la discriminación por razón de la edad (Soto, 1989, p. 740).
23
La Ley de Accidentes de trabajo, de 1900, había declarado al patrono responsable directo del
coste del riesgo, permitiéndole trasladarlo mediante aseguramiento voluntario.

Página 195
sustitución llegó a caer por debajo del 15% (tras multiplicarse por 2,5 la población
protegida, al extenderse el derecho a pensión a los eventuales en 1913, limitado antes al
personal de plantilla), y su recuperación habría de ser extraordinariamente lenta hasta
alcanzar el 30% en 1935.24
En 1922 el INP afilió a 838.598 en el régimen obligatorio de retiro obrero,
cuyas cotizaciones ascendieron a 20,4 millones de pesetas; en 1933, sobre un total de
8,4 millones de ocupados en España, los afiliados al Instituto sumaban 4,8 millones, el
87% de los cuales se habían incorporado antes de cumplir 45 años (de ellos, menos de
22.000 se habían acogido al régimen de mejoras). Si se agregan los afiliados al régimen
de libertad subsidiada, al seguro infantil y a la Mutualidad de la Previsión, el total de
afiliados ese año asciende a 5,5 millones. Las cuotas anuales al seguro de retiro obrero
ascendían a 421 millones de pesetas y los pagos por pensiones a 7,1 millones.
Agregando aquellos otros tres conceptos, las mejoras y el seguro de maternidad (estas
dos últimas cotizaban conjuntamente con el de retiro), las cotizaciones ascendieron a
488 millones y las prestaciones totales a 17,6 millones de pesetas, ya que tan solo el
seguro de maternidad abonó siete millones en prestaciones, habiéndose multiplicado
por 2,6 en un solo año (Anuario 1934, p. 1.733-5). En general, el desequilibrio entre
cotizaciones y prestaciones por retiro refleja la escasa proporción de afiliados que
habían madurado sus derechos de pensión, ya que la cifra de prestaciones de todo el
seguro de retiro obrero del INP (6,6 millones en 1932) apenas superaba los gastos de
pensiones de las dos grandes Cías ferroviarias, que ascendieron a 6,4 millones en ese
mismo año. 25
1.4 El sistema de pensiones de los funcionarios públicos.
El seguro de vejez del sector privado utilizó el sistema de capitalización. En
cambio, el Estatuto de las clases pasivas del Estado de 22 de octubre de 1926, que
estableció con carácter general las pensiones de jubilación, retiro, viudedad y orfandad
para los funcionarios públicos –civiles y militares- adoptó directamente el sistema de
reparto. El principio sistemático de imputar el pago de pensiones de jubilación de los
empleados civiles como carga del Tesoro público data de la Ley de presupuestos de 26-
V-1835, que reguló el sistema que estuvo vigente hasta 1926 –y lo siguió estando
después de esa fecha, para los funcionarios ingresados antes de 1919 y no activos a
partir de 1927-. Lo mismo sucedió con el retiro de los funcionarios militares, a partir de
la Ley de 28 de agosto de 1841. En cambio, las pensiones de viudedad y orfandad de
unos y otros habían surgido con carácter mutualista escalonadamente, a imagen del
“Montepío militar” creado por el Marqués de Esquilache en 1761. Se financiaron
básicamente con descuentos en el sueldo –junto a subvenciones-, pero cada Montepío
tuvo sus propias reglas, intensidad de esfuerzos y cuantía de prestaciones.
Los “agobios de la Hacienda en la primera mitad del siglo XIX determinaron
que el Estado se incautara sucesivamente de los fondos de los distintos montepíos...,
tomando el propio Estado a su cargo el pago de las pensiones ....[aunque], en lugar de

24
Entre 1906 y 1935 el número de pensionistas por empleado pasó de 6,6% a 23,8%. En 1913
había 10.346 empleados en plantilla y 15.359 eventuales. Cálculos realizados a partir de cifras
totales de gastos de personal, plantillas, gastos y número de pensiones en Norte (1940).
25
En Francia, el seguro de vejez adoptado en 1910 solo cubría al 40% de los inscritos en 1913,
(Durand, 1953, p. 114). En ese país el avance más rápido del período de entreguerras en materia
de bienestar se registró en los fondos familiares, adoptados por Ley en 1932. En 1934 cubrían a
5,4 millones de trabajadores, aproximadamente la mitad de la fuerza de trabajo (Ashford, 1983,
p. 293).

Página 196
considerar disueltos los montepíos, mantuvo la ficción de su existencia....... [abonando
pensiones] sin más regla que la intensidad de la protesta o la influencia de sus
valedores.... sin que ello implicara compensación alguna a cargo de los favorecidos...
[llegándose así a producirse un] verdadero régimen de castas”, con el que terminó el
Decreto llamado “de autorizaciones”, de 3 de marzo de 1917.26 Con él se hizo tábula
rasa de la multiplicidad de sistemas anteriores y se estableció que todos los funcionarios
ingresados a partir de esa fecha se someterían a un nuevo régimen de derechos pasivos,
que en realidad tardó nueve años en aprobarse. 27 El sistema de 1926-27 estableció el
derecho a la pensión de jubilación por edad a partir de los 65 años, por incapacidad
demostrada, o, discrecionalmente, tras cuarenta años de servicios. Para acceder a él se
requería haber prestado al menos veinte años de servicios “efectivos y abonables día por
día” –ya que en los puestos para cuyo acceso se requería titulación superior se
computaba también el período típico de estudios, como “abono de carrera”, y para los
militares se señalaba una serie de situaciones computables-. La graduación de la ratio
entre pensión mínima (sin mejora) y sueldo regulador 28 era igual, en porcentaje, al
número de años servidos a partir de los dieciséis años, computados por quinquenios
(con 20 años, un 20%; con 25, un 25%....), estableciendo un tope del 40% que se
concedía a partir de los 35 años de servicio abonables, sin que en ningún caso la pensión
pudiese exceder de 8.000 pesetas (Artículos 30-36). 29
Se adoptó una escala común de pensiones en favor de viudas y huérfanos (o, en
su ausencia, madres viudas en estado de pobreza y, excepcionalmente, padres) para
todos los funcionarios. El derecho a pensión se generaba a partir de diez años de
prestación de servicios efectivos. El importe de la misma era equivalente al 15% del
sueldo regulador con un tope máximo de 3.000 pesetas. La prestación era vitalicia si el
causante había completado veinte años de servicio, y por un número de años igual al de
años servidos, si éstos eran más de diez y menos de veinte. Los familiares de los

26
Véase Asensio (1928). El Decreto desarrollaba la Ley del mismo nombre, del mes anterior,
que trató de racionalizar y reducir efectivos en el sistema de la función pública, pero tuvo el
efecto de transmitir al personal civil y generalizar el malestar corporativista provocado por el
proceso de modernización y mejora de la eficiencia técnica del ejército, que había dado lugar a
la aparición del movimiento de la “Juntas de Defensa” el año anterior, con el que se inició la
crisis de la Monarquía constitucional, que acabaría desembocando en el golpe de Estado de
1923, mediante el cual el corporativismo militar se generalizó, imponiéndose finalmente como
régimen político del Estado.
27
Aunque un decreto de enero de 1924 del directorio militar abonó los servicios atrasados,
sobre unos baremos que se mantendrían en el Estatuto de 1926 y su Reglamento, de 21-XI-
1927. Ibíd., pp. 15-21.
28
Se tomaba como sueldo regulador –consignado siempre en los presupuestos del Estado- el
sueldo medio anual de los tres últimos años anteriores a causar derecho, excluyendo
gratificaciones, premios, asignaciones, dietas, viáticos y otras remuneraciones de naturaleza
análoga (artículo 25).
29
Para los funcionarios civiles ingresados antes de 1919 y activos a partir de 1927 –o que
volvieran al servicio más tarde- el título primero del Estatuto establecía una escala doblemente
generosa, heredada de la ley de 1835: con 20 años, derecho a un 40%; con 25, a un 60% y con
35 a un 80% del sueldo regulador, con un máximo en todo caso de 15.000 pesetas año (artículo
7º). En el caso de los militares, la herencia provenía de las leyes de 1865 (tarifa 1ª) y de 1918
(tarifa 2ª). La primera escalonaba los tramos de años de servicio entre 20 y 35, con ratios entre
30% y 90%, y la segunda con ratios entre 60 y 90% del sueldo regulador para tramos entre 25 y
28 años de servicios (artículo 9º). Además , el sueldo regulador era el más alto recibido en los
dos años anteriores a causar derecho (Artículo 18º).

Página 197
fallecidos en acto de servicio, jubilados o excedentes forzosos que no hubiesen
generado derecho a pensión recibían dos pagas mensuales (mesadas) de supervivencia y
media mesada adicional por año de servicio prestado (Artículos 37-40). 30 Se estableció
también un régimen de mejoras, con la posibilidad de acogerse voluntariamente a
“derechos pasivos máximos”, mediante un descuento del 5% de los ingresos percibidos.
En este caso las ratios pensión/sueldo regulador duplicaban a las de las pensiones
mínimas (situándose entre el 40% y el 80% del mismo para 20 y 35 años de servicio,
respectivamente), con un máximo de 15.000 pesetas. Para las pensiones máximas en
favor de familiares la ratio aumentaba hasta el 25% del sueldo regulador, con un tope
máximo de 5.000 pesetas anuales (Artículos 43-47).
Todas estas especificaciones tendrían hoy escasa relevancia, si no fuera porque,
de una u otra forma, el régimen de derechos pasivos de los funcionarios establecido
por el Directorio militar en 1926-1927 inspiraría, en la segunda mitad del siglo, el
sistema de pensiones establecido por el franquismo, como se observa más adelante.

1.5 Otras instituciones de bienestar y el sistema de beneficencia

Las Estadísticas recogidas en el Anuario de Política Social de 1934-35
permiten sintetizar los principales resultados de las otras instituciones del incipiente
Estado de bienestar al término de su primera etapa de definición e implantación. En
1933 se computaron 179.694 accidentes de trabajo. De ellos, 328 motivaron la muerte
del trabajador, 212 la incapacidad total profesional o absoluta para el trabajo, y de 450
se derivó incapacidad parcial para el ejercicio de la profesión. Según sus causas, 82.500
fueron producidos por “marcha sobre objetos o choque contra obstáculos”; 17.400 por
“caída de objetos”; 16.500 por “carga y descarga a mano”; 16.400 por “máquinas y
equipos de transporte”; 15.700 por “herramientas de mano”; 12.300 por “caídas del
obrero”, y 11.000 por “sustancias tóxicas, ardientes y corrosivas”. En el año anterior (en
que la estadística oficial registró 139.886 accidentes) las Compañías de seguros y
sociedades mutuas 31 intervinieron en 226.201 accidentes indemnizándolos con 28.9
millones de pesetas. Entre febrero de 1933 y abril de 1934 la Caja Nacional del INP
indemnizó 549 accidentes por un importe de ocho millones de pesetas.
La política moderna de vivienda social se había iniciado en España con la Ley
de casas baratas de 1911, impulsada desde el IRS por Adolfo Posada, bajo la influencia
de la Ley Francesa de 1894. A ella se agregaría posteriormente la influencia de las
experiencias cooperativistas centroeuropeas, que fue incorporándose a las sucesivas
regulaciones de esta política, hasta la Ley de 25 de Junio de 1935, que trató de prevenir
el paro otorgando exenciones fiscales a la construcción de vivienda 32. La ley de 1911

30
Para los ingresados antes de 1919, a los que se refería el Título I, el derecho a favor de
familiares se generaba a partir de diez años de prestación de servicios efectivos El importe de la
misma era equivalente al 25% del sueldo regulador -cuando éste era superior a 4.000 pesetas
anuales, con un máximo de 5.000 pesetas/año- y a la tercera parte para sueldos inferiores.
Cuando no se generaba derecho a pensión por no cumplir el período mínimo de carencia se
aplicaba, en su caso, la legislación anterior o las previsiones del correspondiente montepío
(Artículos 15-16).
31
El número de mutualidades patronales para el seguro de accidentes de trabajo era de 78 en la
agricultura y 128 en la industria.
32
Aunque en 1931 se había creado una Caja Nacional del Seguro contra el Paro Forzoso en el
Ministerio de Trabajo, no se puede hablar todavía de la existencia de un seguro de paro sino a
título simbólico, cuya principal tarea durante la etapa republicana fue poner en marcha un

Página 198
estableció una política de fomento de la vivienda en que las subvenciones y las
exenciones tributarias y fiscales del Estado trataban de estimular la creación de
Cooperativas 33 y la participación de las Cajas de Ahorro 34 y los Ayuntamientos –estos
últimos a través de las “Juntas de fomento y mejora de habitaciones baratas”- en la
oferta de viviendas para la masa de población que estaba migrando rápidamente desde
del campo hacia las ciudades y para corregir los problemas de salubridad urbana
planteados por las infraviviendas y el hacinamiento en viviendas colectivas. 35 La escasa
eficacia de esta política suscitó sucesivas reformas legales hasta las “leyes de Casas
Económicas” de 1925 y 1927, cuyo reglamento es el que se encontraba vigente en
1933, en que el Anuario consigna como balance de todas estas acciones 12.877 casas
construidas 36 -12.260 familiares y 617 colectivas (estas últimas con 5.972 viviendas)- y
25.594 casas a construir –24.556 unifamiliares y 1.038 colectivas (con 10.331
viviendas)-. Si estas cifras no son especialmente significativas, en comparación con el
conjunto de la población potencialmente destinataria, sí lo fue su impacto dinamizador
sobre la iniciativa privada y del “tercer sector” y, con carácter cualitativo, sobre el
proceso de racionalización y urbanización de las ciudades españolas durante el primer
tercio del siglo. 37
El elemento de cierre de todo el sistema de bienestar era la política de
beneficencia. La concepción de la beneficencia como servicio público es propia del
Régimen liberal decimonónico, cuyos planteamientos iniciales –que se remontan a 1822
y 1836- llegaron a arrogarse la exclusividad, monopolizando el Estado toda la acción
asistencial, anteriormente concebida como un ámbito reservado a la caridad religiosa o

sistema de recogida de estadísticas. Para junio de 1934 el Anuario computa 639.198 parados
forzosos, 266.882 de los cuales se encontraban en paro parcial.
33
El Anuario indica que, de un total de 592 cooperativas inscritas en el registro en 1933, solo
101 eran cooperativas de vivienda, frente a 251 de consumo y 110 agrícolas.
34
Las Cajas de ahorro y Montes de Piedad habían sido declaradas en los años treinta del siglo
anterior instituciones benéficas especializadas en la promoción de la previsión y el ahorro
popular.
35
Para la interacción entre la acción de los Ayuntamientos, las Cooperativas y las Cajas de
Ahorros en Barcelona pueden verse Tatjer (1998a y 1998b). El estudio de Hidalgo (2000)
sobre la experiencia temprana de Chile, a partir de en 1906 de la “Ley de habitaciones obreras”,
constata la común influencia francesa y belga, en lo relativo a la participación de los
Ayuntamientos, y la influencia de la ley inglesa de 1890 en materia de salubridad. Hidalgo
repasa también las experiencias de Argentina -con la “Ley Cafferata”, de 1915-, Colombia –con
la “Ley 46”, de 1918- y Brasil, en donde la ley de 1928 involucró directamente al Estado en la
construcción.
36
13.329, si se agregan las casas terminadas y reconocidas por la inspección pero tramitadas
con arreglo a la legislación anterior.
37
Véanse a título de ejemplo páginas Web como “Valencia: arquitectura moderna y vivienda
obrera durante la II República” (http://www.uv.es/republica/plano/arqui/arqui.htm#mod) o
(http://www.ucm.es/info/hcontemp/madrid/urbanismo.htm) “La evolución urbanística de
Madrid, 1898-1936”. De su impacto sobre la mentalidad colectiva da idea la premura con que
el franquismo la suprimió, a través de la ley de 19 de abril de 1939 “sobre viviendas
protegidas”, creando el Instituto Nacional de la Vivienda, complementado enseguida con la
“Obra Sindical del Hogar”, que entregaría 266.398 viviendas entre 1942 y 1970, empleando
criterios obviamente clientelares. Para un balance de los estudios sobre estas políticas hasta
1975, véase Tatjer (2005) y el nº 194 de la revista Scripta Nova -en que se publica-, que
incluye el análisis de distintos casos de estudio de políticas de intervención pública sobre la
vivienda obrera en el mundo iberoamericano (http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-194.htm).

Página 199
particular. Sin embargo, la Ley de Beneficencia de 1849 estableció un sistema de
complementariedad entre una y otra, regulando la estructuración administrativa de este
sector con total profusión a través de su Reglamento -de 1852-, que estableció “su
organigrama, articulación, competencias, régimen económico y clasificación tipológica
(establecimientos generales, provinciales y municipales, en el caso del bloque público,
amén de la asistencia y los socorros domiciliarios)” 38. Esta Ley preludiaba ya la
desamortización de Pascual Madoz (1855), que nacionalizó todos los bienes de las
instituciones benéficas para venderlos en pública subasta, substituyéndolos por títulos
de deuda pública. Las vicisitudes y la “historia oprobiosa” de ésta determinaron que, al
perder su autonomía económica, tales instituciones pasasen a depender directamente de
los Presupuestos del Estado, que en sus momentos de máxima intensidad solo
alcanzaron a proporcionar cobertura a colectivos de población “pobre” nunca superior
al 2% del total. 39
En paralelo con ello, la Ley de Sanidad de aquel mismo año estableció la
“asistencia facultativa gratuita a las familias pobres, calificándola como un deber
ineludible de todos los Ayuntamientos de España”, siguiendo con ello la línea iniciada
por el Senado en 1838, al establecer a escala nacional que “la hospitalidad domiciliaria
es la regla y la pública -a través de establecimientos benéficos- la excepción”. Pero la
política desamortizadora nacionalizó los “bienes de propios” de los Ayuntamientos –
cuyo arriendo era la fuente de sus principales ingresos- trocándolos igualmente por
deuda pública y sometiéndolos, por ende, al mismo régimen de dependencia estatal e
insuficiencia económica. 40 Constatando esta insuficiencia, en 1891 se aprobó el
“Reglamento para el servicio benéfico sanitario de los pueblos”, obligando a que todos
los Ayuntamientos de menos de 4.000 vecinos tuviesen “facultativos municipales de
medicina, cirugía y farmacia,” y a que los de mayor tamaño llevasen un registro de
pobres con derecho a asistencia facultativa gratuita y a proporcionarles una cédula de
acreditación para el acceso a la beneficencia domiciliaria, todo ello con cargo a sus
propios presupuestos. De acuerdo con la estadística del Ministerio de la Gobernación,
en 1905 la asistencia domiciliaria municipal se dirigía ya a un censo de 813.825
familias pobres, con 3,3 millones de personas, equivalentes al 17,5% de la población
total. El número total de médicos titulares era de 7.769, y el promedio de “pobres”
asistidos por médico se elevaba a 419.41

38
Véase la “Introducción” de Maza (1999), de donde se toman las consideraciones que siguen.
Este librito recoge también los documentos y estadísticas de beneficencia que se resumen a
continuación.
39
En 1861 existían en España 140 establecimientos de beneficencia, de los que 93 eran
hospitales, según el “cuadro cronológico” establecido por Concepción Arenal en su Memoria La
Beneficencia, la Filantropía y la Caridad, premiada por la Academia de Ciencias Morales y
Políticas en 1860. Véase Maza (1999), p. 138.
40
El artículo 2 de la Ley de desamortización, de uno de mayo de 1855, solo exceptuaba “los
edificios ocupados por los establecimientos de beneficencia e instrucción”, las huertas y jardines
del Instituto de las Escuelas Pías” y “los bienes de las capellanías eclesiásticas destinados a
instrucción pública, durante la vida de sus actuales poseedores”. Según el título cuarto de la
Ley, el 80% de los bienes desamortizados a los Ayuntamientos y el producto íntegro de la venta
de los bienes nacionalizados del clero y de las instituciones de beneficencia e instrucción
pública se convertirían automáticamente en títulos de la deuda pública consolidada al 3%,
inscribiéndolos a nombre de sus titulares con carácter intransferible.
41
Véase Maza (1999), pp. 207-208. Las provincias con mayor número de pobres eran Murcia,
con casi 300.000, Sevilla, con 211.000 y Córdoba, con 179.000. Por encima del 25% de la

Página 200
 En marzo de 1899 y en octubre de 1908 se reguló, a su vez, el ejercicio del
protectorado del gobierno en la beneficencia particular, tipificando sus funciones,
autoridades, facultades, reglas contables y de procedimiento. En 1923 el Anuario
Estadísitico indicaba que existían en España 11.383 fundaciones de beneficencia
particular con un capital de 574 millones de pesetas y con una renta media anual por
fundación de 1.452 pesetas. 42 Finalmente, la Ley de Protección a la infancia, de Agosto
de 1904 43, estableció una compleja estructura para la protección de los niños menores
de diez años que comprendía “la salud física y moral del niño, la vigilancia de los
entregados a la lactancia mercenaria y de los que estén en Casa-cuna, escuela, taller,
asilo, etc., y cuanto directa o indirectamente pueda referirse a la vida de los niños
durante este período.” Este marco legal es el que estaba vigente al comienzo de la
Guerra Civil.

población se encontraban: Murcia (51%), Córdoba (39%), Sevilla (38%), Almería (36%), Cádiz,
Badajoz y Jaén (con 30%), Zamora (28%), Pontevedra (26%) y Huelva (25%).
42
En 1928 las cifras eran muy similares: 11.614, fundaciones, 608 millones y 1.502 pesetas,
respectivamente. Ibíd.., pp. 226-229.
43
La estructura creada por la Ley de 1904 comprendía un Consejo Superior, presidido por el
Ministro de la Gobernación, Juntas provinciales presididas por los gobernadores y juntas
locales, presididas por el alcalde. Toda la normativa sobre beneficencia mencionada está
recogida en Maza (1999).

Página 201
LA LARGA MARCHA HACIA EL ESTADO
DE BIENESTAR EN ESPAÑA: II
Documento electrónico creado en 2008, (centenario del Instituto
Nacional de Previsión: 1908-1978)
Álvaro Espina

INTRODUCCIÓN

2. EL ESTADO DE BIENESTAR CORPORATIVISTA

DEL FRANQUISMO
Al término de la Guerra civil y durante más de un decenio los salarios reales
industriales cayeron por debajo del nivel alcanzado antes de la Primera Guerra
Mundial, (en torno a lo que se había considerado tradicionalmente como el salario de
subsistencia), equiparándose por primera vez con los salarios agrarios, lo que significa
que la ratio salario/productividad del trabajo en la industria (o Coste laboral Unitario:
CLU) medida a precios corrientes de cada año se situó en promedio en el 45% entre
1941 y 1965. En cambio, en la agricultura, el mantenimiento de los salarios reales de
posguerra al nivel de los de1935, unido a la vuelta al campo de parte de la población
urbana y a la ruralización de la economía de comienzos de los años cuarenta, hundió la
productividad a niveles equiparables a los de antes de la Gran Guerra, elevando los
CLU nominales agrarios inicialmente hasta el 58%. Más tarde, la inflación hundiría los
salarios y los CLU nominales (que cayeron hasta el 50% a mediados de los años
cuarenta). 44
Las series de CLU nominales recogidos en el gráfico 6 constituyen en realidad
indicadores de distribución del producto y el hecho de que en el sector industrial
llegasen a superar el ciento por cien en el decenio anterior a la guerra civil refleja la
existencia de una elevada proporción de menestrales, artesanos, empleados autónomos y
pequeños empresarios, cuya productividad no superaba el nivel del salario medio
industrial. Algo similar a lo que ocurriría en la agricultura a finales de los años setenta –
especialmente con los CLU reales del Gráfico 6-.
Y es que la emigración campo-ciudad permitió que los salarios agrarios
crecieran entre 1950 y 1980 a un ritmo anual del 5,5%, muy superior al de la
productividad agraria (que creció al 3,2%), debido al retraso en la mecanización de la

44
En los gráficos 4 y 7 las ratios “Remuneración por asalariado” y “Valor añadido bruto
(VAB) por empleado” para 1995-2006 se han calculado a partir de las poblaciones (asalariada y
ocupada) y las cifras sectoriales tomadas todas ellas de la Contabilidad nacional 2000
(deflactando el VAB con los índices de valores encadenados y la remuneración de asalariados
con el deflactor del consumo privado). Se han extrapolado hacia atrás con las series de VAB por
empleado sectoriales a precios constantes de Alcaide (2000) y las de remuneraciones con mis
series de salarios reales en industria y agricultura (véase nota 14), que son los que aparecen
también en el gráfico 5. Son éstas últimas las que muestran una equiparación entre salario
agrario e industrial después de la Guerra, mientras que con la extrapolación a partir de la
Remuneración por asalariado solo se registra una aproximación. En el gráfico 6 todas las
magnitudes son a precios corrientes de cada año.

Página 202
agricultura. Estos fenómenos indican incuestionablemente que España estaba
abandonando la etapa clásica de crecimiento económico, lo que implica que ya no era
la agricultura la que dirigía el proceso de formación de los salarios, sino la industria,
cuyos salarios reales crecieron durante esos treinta años a una tasa anual del 6,2%,
impulsando un crecimiento de la productividad del 4% anual, en un contexto en que la
inexistencia de un sistema democrático de relaciones industriales impedía intercambiar
libremente crecimiento de los salarios por empleo y canalizar la demanda de protección
social.

GRÁFICO 4: REMUNERACION/ASALARIADO Y VAB/EMPLEADO

EN EUROS Y A PRECIOS DEL AÑO 2000
100000
REMUNERACION REAL Y PRODUCTIVIDAD (EUROS 2000)

REMUNERACIÓN INDUSTRIA

PRODUCTIVIDAD INDUSTRIA

REMUNERACIÓN AGRICULTURA

PRODUCTIVIDAD AGRICULTURA

10000

1000
1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
1905 1915 1925 1935 1945 1955 1965 1975 1985 1995 2005

GRÁFICO 5.- SALARIOS, EMPLEO, PRODUCTIVIDAD Y CAPITAL

61 100000
TASA EM PLEO/POBLACIÓN DE 16 AÑOS Y MÁS (%)

SALARIOS, PRODUCTIVIDAD Y RATIO CAPITAL

59

57
MILES DE EUROS DE 2000

10000
55

53

51
1000
TASA EMPLEO / POBLACIÓN 16 y +
49
RATIO CAPITAL / TRABAJO

PRODUCTIVIDAD DEL TRABAJO

47
SALARIOS INDUSTRIA

45 100
1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970
1905 1915 1925 1935 1945 1955 1965 1975

Página 203
 Hasta comienzos de los años sesenta el bajo nivel y ritmo de crecimiento de los
salarios industriales permitió un crecimiento conjunto de la productividad del capital y
del empleo, llegando a situarse los CLU (nominales y, sobre todo, reales) por debajo
del 40%, pero durante el decenio de los sesenta el rápido crecimiento de los salarios ya
tuvo que hacerse a costa del empleo (Gráfico 5), aunque manteniendo todavía el
crecimiento de la productividad del capital, fenómeno que quedaría interrumpido
bruscamente a comienzos de los setenta, en que apareció, el círculo vicioso del rápido
aumento de los CLU y los salarios, combinado con la caída de la productividad del
capital -y de la inversión- y el rápido descenso del empleo, como se observa en el
Gráfico 6.
2.1. Política económica, relaciones industriales y corporativismo
durante el primer franquismo
La política corporativista aplicada por el régimen de Franco durante los años
cuarenta y buena parte de los cincuenta (Mateos, 1997, p. 27) era de inspiración fascista
–así como los sistemas político, jurídico y de valores, incluidas las pautas estéticas
(Diagrama IX)- y consistió en suprimir por completo la negociación colectiva,
avocando el Estado directamente la competencia de regulación del mercado de trabajo.
Al mismo tiempo, la Organización Sindical Española (OSE), de carácter vertical -en la
que el Fuero del Trabajo de 1938 y las leyes sindicales de 1940 encuadraron obligatoria
e indistintamente a patronos y obreros, en calidad de “productores”, como signo de la
superación de la lucha de clases-, se incorporaba también al aparato del Estado
autoritario, con un Delegado nacional a la cabeza, dependiente del Ministro Secretario
del Partido único, (llegando a coincidir ambos en la misma persona desde 1957).

GRÁFICO 6: CLU NOMINAL EN LA INDUSTRIA Y LA AGRICULTURA

1,1 0,45
CLU INDUSTRIA
COSTES LABORALES UNITARIOS NOMINALES

CLU AGRICULTURA
1
RATIO PIB/CAPITAL
0,4
0,9
RATIO PIB/CAPITAL

0,8
0,35
0,7

0,6
0,3

0,5

0,4
0,25

0,3

0,2 0,2
1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
1905 1915 1925 1935 1945 1955 1965 1975 1985 1995 2005

La celebración de “elecciones sindicales” cada tres años ente 1944 y 1954 y la

creación de los “jurados de empresa” en 1947 (como parodia de los JJMM) no llegarían
a tener eficacia práctica e impacto sobre la regulación laboral hasta 1960, tras la
aprobación de la Ley de Convenios Colectivos sindicales de 1958, que mantuvo un
régimen de libertad tutelada de negociación, con aprobación previa de los convenios

Página 204
por el Ministro de Trabajo. Este régimen mixto se mantendría hasta la ratificación por
España del Convenio 98 de la OIT, en 1977 (Mateos, 1997, p. 45-50).
La regulación efectiva del mercado de trabajo durante los primeros veinte años
del régimen se materializó en un conjunto de “Ordenanzas de Trabajo”, que no fueron
inicialmente otra cosa que la recuperación de las principales Bases de Trabajo vigentes
en 1935, compiladas por grandes sectores -cuando no lo habían sido ya, a través de
Bases de trabajo nacionales, como la del metal- y maquilladas para eliminar cualquier
relación con la negociación colectiva libre y para reafirmar la autoridad patronal y la
disciplina laboral. Al mismo tiempo, tanto los salarios nominales como las
peculiaridades de la organización del trabajo asociadas a la clasificación en categorías
profesionales quedaron congeladas en el tiempo, hasta que el propio gobierno decidía
modificarlas, convirtiendo con ello a las Ordenanzas en el principal factor de esclerosis
organizativa, lo que chocó abiertamente con el movimiento de mejora de la
productividad de los años cincuenta. Esto es lo que aconsejó complementar las
Ordenanzas con convenios colectivos, ya que los propios empresarios llegaron a
considerar la rigidez laboral como un obstáculo para la modernización organizativa y a
la mejora de la productividad.

GRÁFICO 7: CLU REAL EN LA INDUSTRIA Y LA AGRICULTURA

1,2
CLU INDUSTRIA
1,1
COSTES LABORALES UNITARIOS REALES

CLU AGRICULTURA
1

0,9

0,8

0,7

0,6

0,5

0,4

0,3

0,2
1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
1905 1915 1925 1935 1945 1955 1965 1975 1985 1995 2005

En cambio, con el franquismo la política monetaria experimentó un giro

pendular de 180 grados, al abandonarse cualquier pretensión de controlar la inflación,
que creció a una tasa anual del 11,5% durante el primer decenio (aunque hubo años en
que superó el 30%), mientras la deuda pública interior perpetua ofrecía una
rentabilidad constante en torno al 4,5% nominal. La extracción militar y de clase media
baja de buena parte del grupo dirigente que emergió en la posguerra -durante la cual la
ideología y la retórica anticapitalista de la Falange actuó como signo de distinción de la
ruptura del Régimen con las elites dirigentes tradicionales- permitió al “Nuevo Estado”
desentenderse de cualquier preocupación por la rentabilidad real de la deuda (que fue
negativa, con una tasa media negativa de 6,7% al año), destruyendo cualquier
propensión al ahorro.

Página 205
 2.1.1. Inflacción y seguros sociales
Y lo mismo cabe decir de las cotizaciones depositadas en el Instituto Nacional
de Previsión antes de la guerra para el Retiro obrero, cuyas inversiones financieras
ascendían en 1933 a 797 millones de pesetas (González-Rothvoss, 1934, p. 1734),
distribuidas de la siguiente forma: deuda pública, 303; obligaciones ferroviarias e
industriales 89; cédulas y préstamos hipotecarios, 146; inmuebles e inversiones
sociales, 260. Los títulos de renta fija se desvalorizaron en términos reales durante el
decenio a la tasa anual del 6,7%, ya mencionada. Las inversiones inmobiliarias, lo
hicieron a una tasa todavía superior, debido a la congelación de alquileres de la Ley de
arrendamientos urbanos de 23-IX-1939, que acabaría destruyendo el mercado de la
vivienda de alquiler. La ley de arrendamientos de 11-VI-1964 reconocería parcialmente
esta depreciación, permitiendo cuadruplicar los contratos de alquiler celebrados antes de
1936, aunque entre esas dos fechas los precios al consumo se habían multiplicado por
más de 11 (y el poder adquisitivo de las pensiones de 400 pesetas al año reducido en la
misma proporción).
En suma, el sistema de seguros sociales obligatorios de antes de la guerra,
diseñados bajo un régimen de capitalización, había quedado inutilizado por la
inflación. Sin embargo, una ley de 1-IX-1939 había transformado el viejo Retiro
Obrero en el Subsidio Obligatorio de Vejez e Invalidez (SOVI) 45, con pensiones de
cuantía fija -aunque revalorizables- para los trabajadores mayores de 65 años, o de 60,
con incapacidad grave. El SOVI estableció un límite de ingresos tanto para la afiliación
-inicialmente 6.000 y más tarde 40.000 pesetas al año- como para la percepción del
“subsidio”, así denominado porque las cotizaciones corrían exclusivamente a cargo del
empresario y el sistema funcionaba en régimen de reparto, aunque el INP –que se
encargaba de gestionarlo- estaba formalmente obligado a equilibrar los capitales de
cobertura de las pensiones con las cuotas del seguro, pero se trataba de una obligación
nominal y pro-forma. Además, entre 1939 y 1967 al INP -que ya venía gestionando los
seguros de accidentes y de maternidad- se le fueron encargando la gestión del Seguro
de Enfermedad, el Subsidio Familiar, el Régimen Especial Agrario, el Seguro de
Desempleo y el Plus Familiar, a medida que se creaban, bajo un principio de caja única
que facilitaba la subvención cruzada entre regímenes y la opacidad financiera.
A todas estas contingencias se les aplicó el sistema de reparto o casi-reparto,
excepto a la de accidentes, que se regía formalmente por un régimen de capitalización,
pero invirtió más de la mitad de las reservas en instituciones sanitarias, como se hizo
también con buena parte de las reservas previstas para el Régimen General. Excluyendo
el Régimen Especial Agrario (REA), el conjunto del sistema arrojó amplios superávit al
comienzo -que se suponía iban destinados a reservas-, ya que las prestaciones eran
todavía muy escasas, pero en 1966 el excedente ya sólo equivalía al 5,2% del gasto total
(que ascendió a 26.228 millones de pesetas), debido al fuerte crecimiento del coste de
las prestaciones sanitarias, que consumían ese año el 37,8% del presupuesto del
sistema, más del doble que en 1964. El REA, en cambio, era deficitario, como
consecuencia del éxodo rural y del bajísimo tipo de cotización: en 1966 su déficit anual
ya ascendía a 3.700 millones (equivalentes al total de las prestaciones económicas de
ese mismo régimen).

45
La información sin referencia expresa sobre este tema proviene de Seguridad Social (1985).

Página 206
Página 207
 En 1946 había venido a añadirse al SOVI un sistema de previsión social
obligatoria para todos los trabajadores por cuenta ajena -sin límites de ingresos
excesivamente restrictivos-, gestionado por una Mutualidad laboral diferente en cada
rama de la industria y los servicios, que protegía contra las contingencias de
jubilación, invalidez, larga enfermedad, orfandad y viudedad, otorgando prestaciones

Página 208
cuya cuantía se relacionaba con las cotizaciones realizadas durante el período de
actividad, siendo éstas inicialmente distintas para cada mutualidad. Con el tiempo,
cotizaciones y prestaciones convergieron, como lo hicieron también los sistemas de
gestión y el propio mecanismo de solidaridad corporativista, que se difuminó a partir de
la creación de la Caja de Compensación del Mutualismo Laboral. El proceso trae a la
memoria lo que había ocurrido con el sistema de Montepíos militares y para
funcionarios civiles a loa largo del siglo XIX, antes de su normalización entre 1919 y
1927, probablemente porque ese era el sistema mejor conocido por los dirigentes
militares del régimen de Franco y por el propio dictador.
En principio, el sistema mutualista fue diseñado en régimen de capitalización,
obligando a las Mutualidades a constituir reservas para garantizar los derechos y la
cobertura de riesgos, y a invertirlas en deuda del Estado (65%), otros fondos públicos
cotizados (15%) o en todo tipo de valores cotizados, inmuebles o préstamos
hipotecarios e inversiones sociales determinadas por el Ministerio de Trabajo (20%).
Pero la progresión de las prestaciones para pensiones se hizo enseguida más rápida que
la de las cotizaciones, ya que su cuantía inicial se calculaba sobre las cotizaciones
inmediatas a la jubilación, muy superiores a las del conjunto de la carrera laboral. En
1966 la ratio reservas/pensiones sólo era de 4,9 (habiendo descendido desde 5,8 en
1964, y obteniéndose por las inversiones una rentabilidad media en torno al 4%). El
hecho es que a partir de 1956 las pensiones se concedieron de forma graciable y
clientelar -al amparo de las disposiciones transitorias de creación del mutualismo
laboral, que permitían conceder derecho a pensión después de diez años de cotización-
lo que hizo que su número se multiplicara casi por tres en diez años, elevándose a
703.000 en 1966. Ese año la pensión media anual (14.500 ptas.) equivalía al 27,1 % del
salario medio industrial, mientras que en 1956 se había situado en el 34,2%.
La reconstrucción posbélica había impedido al Estado controlar las cuentas
públicas hasta comienzos de los años cincuenta, por mucho que se hubiese minimizado
la política de bienestar y de dotación de bienes públicos, tratando de adaptar las
necesidades de recursos a la dimensión financiable con el presupuesto, mediante una
fiscalidad arcaica, asimétrica y fácilmente defraudable, que a lo largo de los 35 años de
régimen fue objeto de tres reformas, ninguna de las cuales llegó a implantar un
impuesto sobre la renta moderno. La reforma Larraz, de 1940, se limitó a sintetizar y
actualizar la fiscalidad de la preguerra, básicamente centrada en el consumo, y hasta
1957 no permitió financiar más que los servicios mínimos generales y la defensa. La 1ª
reforma de Navarro Rubio, de ese año, se diseñó para dejar de monetizar el déficit
público (mediante simple apelación del Tesoro al Banco de España, o régimen de fiat
money) y para evitar que el aumento de ingresos fiscales dependiera fundamentalmente
de la inflación, al aumentar automáticamente la progresividad de la tarifa –
manteniéndola congelada-, pero la principal novedad de esta reforma fue la introducción
del régimen de convenios con “agrupaciones de contribuyentes”, con los que el Estado
pactaba las cantidades a pagar y su reparto, lo que institucionalizó el fraude en las capas
sociales con mayor capacidad de pago, a través del “corporativismo fiscal”. El aumento
de ingresos -derivado sobre todo del impuesto sobre los rendimientos del trabajo
personal y de los impuestos sobre la gasolina y el tabaco- sirvieron para eliminar el
déficit público y para aumentar la dotación de “servicios económicos”, especialmente la
vivienda en propiedad. Finalmente, la segunda reforma Navarro Rubio, de 1964,
incorporaría algunas recomendaciones del Informe del Banco Mundial (1962) 46, y el
46
El Informe estableció que en 1962 los impuestos indirectos aportaban un 63% de los ingresos
totales del sector público, violando los principios de equidad y suficiencia (p. 168-71).

Página 209
aumento de recursos permitiría ampliar las dotaciones para educación, y para un sistema
todavía naciente de pensiones y de seguridad social (vid. Gonzalo, 2000), que requería
una reforma inmediata, a punto como se encontraba de entrar en déficit estructural.
2.1.2. Política monetaria, autarquía económica y salarios.
Hasta 1950 el déficit público se había financiado por medio de la emisión de
deuda, que era adquirida por la banca y monetizada indirectamente por el Banco de
España, al amparo de una legislación que había suspendido el régimen de garantías
metálicas de la Ley de Ordenación Bancaria de 1921 (Martínez Mesa, 1997, p. 149),
provocando una inflación galopante. Para someterla a límites controlables, durante los
dos decenios siguientes el gasto público trató de acompasarse al avance de los ingresos
fiscales -aun al precio de incurrir en graves insuficiencias de bienes públicos, que fueron
detectadas por el informe del Banco Mundial de 1962- de modo que no hubo necesidad
de mantener la reputación del Estado como prestatario, ya que prácticamente no tuvo
que endeudarse y desde 1945 la ratio Deuda/PIB descendió constantemente (Gráfico
1). El régimen mostró además un rechazo casi “supersticioso” al endeudamiento
externo (Martínez Ruiz, 2001), que era el símbolo de la disciplina impuesta al Estado
por la economía de mercado. Como consecuencia de ello, la dotación de bienes
públicos, ya insuficiente antes de la Guerra, como se señalaba en el capítulo anterior, no
haría más que aumentar durante el franquismo, alcanzando sus “precios sombra” niveles
máximos a comienzos de los años ochenta, especialmente en las regiones más
productivas, lo que repercutía en un aumento de los costes de producción de las
empresas privadas, reduciendo su competitividad (Boscá et alia, 2001, p. 16-18) 47.
Y es que la teoría económica oficial del Régimen fue una forma de
keynesianismo super-generalizado, que sirvió para legitimar la transferencia del poder
económico desde las clases medias y la gran burguesía tradicionales (principales
titulares de la riqueza mobiliaria e inmobiliaria) hacia las nuevas generaciones
empresariales (a las que el falangismo ensalzaba, en su calidad de “productores”,
compartida con los trabajadores), proporcionándoles una financiación prácticamente
ilimitada y a coste mínimo (que la inflación se encargaba de convertir en coste nulo y, a
veces, negativo). Este fue en realidad el “pacto implícito” básico del franquismo,
definido por Fuentes (1988) en términos bien explícitos: “La estabilidad de empleo y el
crecimiento de los salarios... compraba la libertad sindical, mientras la financiación
privilegiada, la limitación de la competencia y la reducida presión fiscal trataban de
ganar el favor político del empresariado” (p. 19).
El mecanismo para llevar a efecto aquél diseño fue sencillo y no requirió crear
un fuerte aparato estatal de intervención. Bastó para ello con realizar la intermediación
entre el Banco de España y la Banca Privada sin pasar por el Estado en el proceso de
creación de dinero, como se hacía antes de 1956. Durante la etapa del desarrollo
económico el Gobierno se limitó a señalar áreas económicas de acción prioritaria, a las
que los bancos debían abrir líneas de financiación privilegiada, que el Banco de España
respaldaba, creando liquidez contra el redescuento de sus carteras de efectos: “Esta
política era continuación de la de los tres lustros precedentes a 1956, con la sola

47
Durante el período 1980-1993, la elasticidad media del nivel óptimo de capital privado
respecto al de infraestructuras fue del 81% y la del valor añadido respecto al capital público, del
9%, lo que implica que la inversión pública adicional durante esa etapa impulsó fuertemente el
crecimiento y la acumulación de capital privado (Boscá et alia, p. 28).

Página 210
diferencia del instrumento de apoyo empleado, que antes había sido la continua
ampliación de la pignoración de valores y ahora era el redescuento” (Poveda, 1972. p.
269). Nos encontrábamos, pues, en los antípodas de la situación descrita por Manuel de
Torres en 1930.
A poco que se pretendiese forzar el crecimiento económico, como se hizo
efectivamente, esta política resultaba inherentemente inflacionista, de modo que entre
1950 y 1970 los precios al consumo crecieron a una tasa anual del 5,7%. Abandonada a
la lógica del mercado -regida por la teoría de la paridad de poder adquisitivo-, la
cotización de la peseta tendría que haber experimentado un hundimiento equivalente al
diferencial de la inflación interior respecto a la de los socios comerciales, para preservar
la posición competitiva de los productos, por muy alta que fuera la protección
arancelaria efectiva inicial. Esto es lo que sucedió en el mercado libre de divisas, ya que
entre 1940 y 1960 la cotización del dólar en pesetas se multiplicó por 4,4 (mientras los
precios interiores se multiplicaron por 5).
Pero en lugar de soportar esta devaluación, manteniendo el arancel y la libertad
de comercio exterior, se aplicó un sistema de intervención de este último, instaurando
en 1948 un régimen de cambios múltiples adaptado a la necesidad de fomentar las
exportaciones y de controlar las importaciones de bienes de consumo -facilitando al
mismo tiempo la de bienes de equipo- hasta el nivel estrictamente financiable por los
ingresos de la balanza de pagos. De este modo, aunque el dólar se cambió oficialmente
entre 1940 y 1960 a 10,95 pesetas, no existió descontrol de la balanza de pagos, porque
el comercio exterior se administró mediante autorizaciones previas, licencias y
contingentes de importación, que obligaban a acudir a un mercado negro con abierta
sobrevaluación de la valuta (Martínez Ruiz, 2001).

GRÁFICO 8: APERTURA COMERCIO EXTERIOR Y TIPO DE CAMBIO

100 1000
APERTURA COMERCIAL
PESETAS / DOLAR

TIPO DE CAMBIO PESETA/DOLAR

% (IMPORT+EXPORT)/PIB

100

10

10

1 1
1900 1905 1910 1915 1920 1925 1930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975

Hay que tener en cuenta que durante todo este período las prácticas restrictivas
al comercio exterior todavía no se encontraban limitadas por los acuerdos del GATT, al
que España no se adhirió hasta julio de 1963 (como país en desarrollo), lo que exigiría
abandonar aquellas prácticas y devaluar el dólar, que cotizó a 60 pesetas entre 1960 y

Página 211
1967. En 1968, tras crecer los precios un 66% desde 1960, la peseta se devaluó otra vez
en un 14%, cotizándose a 70 pesetas por dólar hasta 1971-72, en que se derrumbó el
sistema de cambios fijos (gráfico 8).
Esta mezcla de políticas, contraria a la teoría del precio único internacional de
Ohlin, no podía dejar de producir una abierta distorsión de la estructura de precios
interiores, respecto a los exteriores. Tal distorsión tendría que ser corregida durante el
período transitorio que siguió a la adhesión a la CE. Además, hasta bien entrado el
decenio de los setenta los empresarios operaban sin una verdadera restricción de capital,
de modo que la banca no tuvo necesidad de gestionar su tesorería (Poveda, 1972, p.
274), lo que es tanto como decir que no hizo falta edificar un verdadero sistema
financiero moderno, ya que una especialización funcional de este tipo sólo resulta
necesaria cuando los intermediarios del sistema crediticio y del mercado de capitales se
ven obligados a elegir proyectos rentables en condiciones de ahorro escaso (Stiglitz,
1999). Pero tal carencia no afloraría hasta la transición, bajo la forma de una crisis
bancaria que se prolongaría de 1977 a 1985 y habría de consumir un 16,8% del PIB
(Caprio y Klingebiel, 1996), resultado indirecto de la política de “barra libre” anterior.
Ciertamente, existía al máximo nivel una restricción de capital físico, bajo la
forma de materias primas y bienes de equipo importados, dado que la dimensión del
sector exteriormente competitivo de la economía era mínima y estaba regido por la
teoría de la ventaja comparativa, de tipo natural, limitado a lo que en la doctrina sobre la
“estructura económica del Régimen” se denominaba el “sector primario exportador”,
consistente en “exportaciones de aperitivo y postre” –lo que abocaba al déficit crónico
del comercio exterior (gráfico 9)-, ya que tales recursos establecían un techo a las
importaciones, que fue extremadamente bajo tras quedar España excluida del Plan
Marshall, hasta la llegada de divisas proporcionadas por los créditos argentinos y
norteamericanos y por una secuencia de fenómenos, entre los que enseguida
destacarían los ingresos derivados del turismo: el hambre acumulada de importaciones
se tradujo a partir de ese momento en el ascenso del peso de los bienes de equipo
importados, que pasaron de representar el 5% al 35% de la inversión total entre 1948 y
1954, y ello pese a que el 80% de las licencias solicitadas entre 1951 y 1958 fueron
denegadas (Martínez Ruiz, 2001, pp. 238-42).
El racionamiento del bien escaso que eran las divisas se realizó siempre
aplicando criterios administrativos, cuyas prioridades trataron de establecerse durante
los años sesenta a través de los planes de desarrollo, para lo cual se otorgó cierta “voz”
a los empresarios a través de comisiones sectoriales, encuadradas dentro del sindicato
vertical, que sirvieron a la nueva elite política tecnocrática del régimen para disputar su
función de consulta y orientación al Consejo de Economía Nacional, órgano “técnico”
para la composición corporativista de intereses económicos, heredado de la dictadura
de Primo de Rivera y recreado por los falangistas en 1940 (Martínez Mesa, 1997. p. 41).
Para articular su proyecto totalitario, estos últimos se apoyaban en la rama
obrera de los sindicatos verticales (Mateos, 1997, p. 98), aprovechando para ello la
separación a partir de 1965 de trabajadores y empresarios en dos Consejos Nacionales
diferentes. Todo ello se complementaba con una estrategia de sustitución de
importaciones, aplicada no tanto en función de criterios de ventaja competitiva, cuanto
por la necesidad de disponer de materias primas y bienes de equipo carenciales, cuya
eficiencia y coste relativos no quedaban convalidados por el mercado, ya que se
producían bajo la cobertura de la protección de fuertes aranceles y contingentes de
importación, negociados mediante intercambio corporativista a cambio de adhesión al
régimen político. En este contexto, resultaba crucial la capacidad de negociación de los

Página 212
empresarios con el aparato del Estado (para obtener divisas a buen precio, protección y
otras ventajas comerciales, así como liquidez, mediante el acceso al crédito privilegiado
y regulación favorable), de modo que la creación de grandes empresas corporativas
quedó reservada prácticamente al propio Estado, a la gran banca y a los grupos de
interés económico favorecidos por la cúspide dirigente, en función de la cohesión
política del sistema (Ibíd. p. 316), algo parecido a lo que habría de suceder en Rusia
durante los años noventa, con la particularidad de que en España el “capitalismo de
amiguetes” tuvo 35 años para consumar sus operaciones, que pudieron llevarse a cabo
sin el grado de violencia simbólica observada allí (Dinello, 1998), al poder realizarse
con mucha mayor parsimonia y no verse sometidas a la glasnost (transparencia).
Por su parte, hasta finales de los años cincuenta, el control de los salarios
nominales a través de las Ordenanzas de Trabajo -en combinación con la inflación-
mantuvo los salarios reales por debajo de los niveles de preguerra (gráficos 4 y 5), de
modo que los precios relativos de trabajo y capital (ambos fijados a niveles mínimos) no
introdujeron otras distorsiones de asignación de recursos que las derivadas del hecho de
que el ahorro no era voluntario -inducido por una remuneración basada en la
rentabilidad de los proyectos de inversión- sino forzoso, derivado de la inflación, que
gravaba sobre todo al consumo y recaía especialmente sobre las capas sociales con
menor poder adquisitivo, lo que resultaba socialmente regresivo -como también lo era
el sistema fiscal, al que ya hicimos referencia.
Toda esta lógica imponía un freno a la introducción de innovaciones derivadas
del progreso técnico incorporado a los bienes intermedios y de capital importados,
sometidos al racionamiento exigido por la escasa dimensión del sector exterior. Pero
mientras este estrangulamiento no llegase a niveles críticos, el sistema económico podía
transitar por una “edad de plata” del crecimiento interior -ya que no de oro, como la
vivida por las economías abiertas durante esa misma época-, con la peculiaridad de que
aquí el avance se producía un paso por detrás -en términos de innovación organizativa
y tecnológica- del de las economías más avanzadas, desventaja que sólo aparecería en el
momento en que hubiera que redimensionar el sector exterior. Mientras tanto, en torno a
1960 el PIB español se situó ya al nivel que habría resultado de extrapolar las tasas de
crecimiento de preguerra y, al igual que sucedió en Italia, el crecimiento entre 1960 y
1973 descansó en un 65% sobre la productividad total de los factores, consecuencia de
la recuperación del atraso tecnológico y organizativo acumulado, en un 32% sobre el
crecimiento del capital, y apenas en un 3% sobre el crecimiento del empleo (Cebrián,
2001).
2.2. La fuga hacia adelante del tardofranquismo bajo el lema
“desarrollo material versus libertad”
Pero a finales de los años cincuenta las cosas habían empezado a cambiar. En
primer lugar, como planteaba ya entonces la teoría monetaria de Milton Friedman
(1957, 1968) y, más tarde, la de las expectativas racionales de Robert Lucas (1972,
1988), los agentes económicos acabaron anticipando la inflación. En el caso de España,
las empresas venían aplicando expectativas racionales al proceso de fijación de precios
desde comienzos de los años cuarenta, pero los trabajadores no podían hacerlo, porque
sus salarios estaban congelados por las Ordenanzas. La aparición de expectativas
racionales por parte de los trabajadores -entre otros factores- se tradujo en la
emergencia del conflicto laboral a mediados de los años cincuenta. El Régimen trató de
neutralizarlo poniendo a los falangistas a la cabeza de la reivindicación salarial desde el
propio Ministerio de Trabajo, pero el intento resultó catastrófico, desencadenó una

Página 213
espiral inflacionista todavía más fuerte y descompuso el funcionamiento del sistema,
por lo que en 1958 hubo que adoptar una ley que mantenía las Ordenanzas como
regulación de mínimos pero las complementaba con los Convenios Colectivos
sindicales, cuya autorización final por el Ministerio de Trabajo les otorgaba un carácter
híbrido entre contrato y norma estatal (adoptando el sistema introducido en Francia en
1936, recuperado por De Gaulle). Además, en 1962 se estableció por Ley un sistema de
mediación y terminación de los Conflictos colectivos que mantenía, sin embargo,
prohibida la huelga (sistema también de inspiración francesa). La huelga siguió
considerándose un ataque al corazón del sistema político (Espina, 1990, cap. IV),
llegando a aplicársele los instrumentos represivos adoptados en 1960 contra la rebelión
militar, el bandidaje y el terrorismo (Mateos, 1997, p. 59).
Mucho antes de estos episodios, los empresarios más innovadores habían
considerado ya que los salarios de subsistencia desincentivaban la productividad y la
inversión en recursos humanos, limitando su competitividad. El “movimiento de mejora
de la productividad” encontró la formula de introducir mecanismos de remuneración
fuera y por encima de las ordenanzas -los llamados “flecos salariales”- que acabarían
por generalizarse a finales de los años sesenta, con la ayuda de las nuevas prácticas de
negociación colectiva. Esta última establecía unas remuneraciones mínimas sectoriales
-al nivel admisible sólo por las empresas marginales- dejando amplio margen para la
remuneración fuera del convenio, que se completaba de forma discrecional por el
empresario, o de acuerdo con pactos de empresa, de carácter más o menos extralegal
(Fina 1980, 1988). En RENFE, por ejemplo, los haberes ordinarios pasaron de
representar el 81% del salario antes de 1945 al 54% en 1971-75. Todo ello respondía a
los supuestos analizados por Edmund Phelps (1967) mediante la “curva de Phillips
aumentada.”

GRÁFICO 9: APERTURA (% PIB) Y SALDO COMERCIO EXTERIOR

MEDIAS MÓVILES VEINTEÑALES CENTRADAS
10 27.5
SALDO RELATIVO

5 APERTURA COMERCIAL 25
DÉFICIT COM-EXT: SALDO / VOLUMEN (%)

0 22.5
APERTURA COM-EXT (% PIB)

-5 20

-10 17.5

-15 15

-20 12.5

-25 10

-30 7.5

-35 5
1900 1905 1910 1915 1920 1925 1930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975

El Plan de Estabilización de 1959 y el Informe del Banco Mundial de 1962

hicieron el diagnóstico de las distorsiones acumuladas por la economía en los primeros
veinte años de posguerra y de las principales carencias de bienes públicos
imprescindibles para el desarrollo. En síntesis, ambos dictámenes señalaban que para

Página 214
conseguir un crecimiento autosostenido a largo plazo el “hijo pródigo” debía volver a la
casa europea y a la economía internacional, además de invertir en educación. El
problema era que los países del mercado común no aceptarían a España hasta que el
país adoptara instituciones democráticas y que el Régimen estaba dispuesto a resistir tal
pretensión a cualquier precio. Para ello necesitaba minimizar el conflicto social, que es
de donde podía provenir la única amenaza creíble de desestabilización (Amsdem). En
este contexto, y bajo una observación crítica creciente por parte del Comité de libertad
sindical de la OIT -que había readmitido a España en 1956-, a partir de 1962 comenzó a
generalizarse la negociación colectiva y en 1965 ya se habían suscrito 4.736 convenios
que afectaban a ocho millones de trabajadores (Mateos, 1997, p. 49).
2.2.1. Las fisuras del nacional-sindicalismo
En 1960 se había modificado el reglamento de elecciones sindicales,
ampliando el carácter electivo indirecto de los cargos de la OSE por los enlaces
sindicales de las empresas, y admitiendo la creación de jurados en las empresas de más
de cien trabajadores -tamaño que se reduciría a 50 en 1971. Mientras tanto, con ocasión
de las dos oleadas de conflictividad de 1956-59 y 1962-1964, los núcleos sindicales más
activos de la oposición al régimen habían ido organizando comisiones de fábricas
minas y tajos, disolviéndolas tras cada etapa reivindicativa. La primera comisión obrera
provincial se constituyó en Vizcaya para participar en las elecciones sindicales de
1963, experiencia que se decidiría generalizar en 1966 constituyendo comisiones
obreras estables y participando en las elecciones sindicales de ese año para entrar en la
OSE. Las elecciones coincidieron con el referéndum de la Ley Orgánica del Estado, que
diseñó el intento final de institucionalización del régimen de Franco.
Estas elecciones marcaron un giro significativo en el panorama de las
relaciones industriales, pues en ellas participó oficialmente más del 83% del censo y se
eligieron 206.296 enlaces, de los que sólo una cuarta parte eran reelectos. Medio millar
de entre ellos eran activistas, de entre una base de cuatro o cinco mil trabajadores que
en 1967 movilizaron a varias docenas de millar (Mateos, 1997, p. 92) en una oleada
conflictiva cuyos principales focos fueron la siderometalurgia de Madrid, Vizcaya y
Barcelona, la minería asturiana y la RENFE (Maravall, 1970, cap. X). El núcleo de
grandes empresas jóvenes del sector de transformados metálicos de Madrid fue el que
mostró mayor capacidad de organización y acción durante la oleada de 1966-67, que
combinó la conflictividad “defensiva” de las industrias decadentes de Asturias y
Vizcaya, con la “ofensiva” de las emergentes en Madrid y Vizcaya. Aunque los
problemas asociados a la coyuntura económica y a la negociación colectiva siguieron
teniendo gran importancia, esta nueva oleada de conflictividad se caracterizó por la
prioridad de las reivindicaciones de tipo solidario, signo del aumento en la “conciencia
de clase”, para la que el conflicto industrial era fundamentalmente instrumental, que
aparece “como un aspecto más del cambio institucional que el desarrollo y los
conflictos, en mutua interrelación, promueven”, frente al “ideal de la perfecta armonía”,
defendido por los partidarios de las instituciones antidemocráticas (Maravall, 1970, p.
230-2).
Sobre aquellos núcleos dirigentes recaería enseguida la oleada de represión de
la primavera de ese mismo año, que dio pie a la formación de la primera coordinadora
nacional de Comisiones Obreras, impulsada por el PCE, cuyo núcleo madrileño -que
había comenzado a infiltrarse en la OSE en 1960 (Ibíd. , p. 49)- encabezó la campaña de
oposición a la nueva Ley sindical presentada por el ministro Solís ante el cuarto pleno
del congreso sindical, celebrado en Tarragona en 1968. En 1967 CCOO elaboró un

Página 215
proyecto de Ley alternativo, que fue utilizado como enmienda a la totalidad por un
procurador “familiar” en la discusión de la nueva Ley por las Cortes franquistas.

La campaña de oposición a la Ley de CCOO confluyó con la agitación sindical

dirigida por la UGT en el País Vasco y Asturias, que se hizo coincidir con el Grupo de
estudio enviado por la OIT (presidido por el jurista suizo Paul Ruegger), de modo que
la nueva Ley tendría que ser discutida por el Gobierno en medio de un estado de

Página 216
excepción que duró de enero a marzo de 1969 48, cuyo término coincidió con la emisión
del informe final de la OIT, en el que se hacía un diagnóstico general del estado de la
libertad sindical y de las relaciones industriales en España y se propugnaba la aplicación
de cinco principios básicos: elecciones a todos los niveles; autonomía de los sindicatos;
libre administración del patrimonio sindical; independencia frente al poder político, y
libertad de expresión y reunión (Martínez Quintero, 1997, p. 14).
El dictamen vino a coincidir en el tiempo con el escándalo Matesa –urdido por
los falangistas contra los tecnócratas- y con la expulsión de los falangistas del
Gobierno. Ya por entonces éstos constituían el sector “aperturista” del régimen y, según
Carrero Blanco, estaban en abierta rebelión interna. A su caída, el 29-IX-1970 se
formó otro gobierno monocolor, la mayoría de cuyos miembros pertenecía al Opus Dei,
gobierno que sería el encargado de aprobar finalmente la Ley sindical en Febrero de
1971.
El nuevo grupo dirigente, de orientación política tecnocrática, pretendía
organizar los sindicatos a la manera del INP, con un Presidente-trabajador subordinado
al Ministro y un Director General nombrado por el gobierno, al que los sectores
aperturistas del régimen consideraban... “económicamente conservador, socialmente
paternalista, y políticamente ornamental” (Martínez Quintero, 1997, p. 88). La nueva
Ley evitó, sin embargo, adoptar nuevas fórmulas, manteniendo a la cabeza del sindicato
a un Delegado Nacional, miembro del Gobierno, en condición de Ministro sin cartera -
más tarde denominado de Relaciones Sindicales-, separándolo del Secretario del
Partido Único, puesto crucial en el que se situó al antiguo tutor del Príncipe, que había
de encargarse, a la muerte de Franco, de organizar su sucesión, proponiendo la terna
para que el Rey recién coronado designase al Presidente de Gobierno de la transición.
De forma sintomática, éste se formaría con los epígonos más jóvenes del grupo
“aperturista del propio régimen”, mezclados con miembros de la oposición democrática
moderada, que aceptaba hacer la transición paso a paso, sin ruptura.
Al mismo tiempo que daba marcha atrás en el proceso de apertura política y en
la forma de organizar las relaciones laborales, el nuevo gobierno adoptó enseguida una
política abiertamente conservadora pero perfectamente homologable en su contenido a
las dos grandes estrategias practicadas por la derecha política en el continente europeo
para neutralizar el conflicto social: la francesa, inspirada en el Gaullismo, consistente
en maximizar el papel del Estado en el establecimiento de una regulación del mercado
de trabajo extremadamente rígida y garantista, que no diferenciaba el carácter normativo
de la regulación laboral del contenido estrictamente contractual de los convenios
colectivos -tratando con ello de minimizar la función autorregulatoria, de elaboración y
modificación mucho más flexible, elaborada por el sistema de relaciones industriales-,
y la alemana, diseñada en su origen por Bismarck, consistente en implantar -también
desde el Estado-, amplios mecanismos corporativistas de seguridad social, estableciendo
–con carácter igualmente obligatorio- mecanismos complementarios de previsión
adicional, estructurados, como vimos, a través de las llamadas “mutualidades
laborales”.

48
Aunque la conflictividad continuó y en 1969 se perdieron nueve millones de horas por
huelgas, que se multiplicarían por cinco en 1970 (pp. 38 y 184).

Página 217
 2.2.2. Una seguridad social corporativista
La profundización de esta dinámica se llevó a cabo mediante la Ley de bases
de la Seguridad Social de 1963 y su texto articulado (Decreto 907/66 de 21 abril), que
entró en vigor el 1-I-1967, declarando extinguidos los regímenes anteriores. 49 Estas
leyes acentuaron el carácter público y la integración del conjunto de seguros sociales
vigentes hasta entonces, adoptando como principio general el sistema de reparto: el tipo
de cotización era del 10% a cargo de la empresa y el 4% a cargo del trabajador. Estos
tipos se aplicaban a unas bases tarifadas establecidas cada año por el gobierno (junto al
salario mínimo), que enseguida resultaron radicalmente insuficientes para una
financiación equilibrada del sistema a medio plazo. A lo largo del primer cuatrienio de
aplicación, las bases mínimas pasaron de representar el 49,6% a situarse en el 51,2% del
salario medio industrial, mientras que las máximas pasaron de representar el 112% al 94
%. Sólo las primeras reflejaron la evolución salarial efectiva, desincentivando el uso
del empleo de baja cualificación. El sistema se articuló en un Régimen General y varios
especiales (hasta doce, en su etapa de máxima dispersión), disponiendo también el
primero de “sistemas especiales de encuadramiento y cotización” para ciertos grupos
profesionales. En general, sólo el Régimen General se concibió con la pretensión de
resultar económicamente equilibrado a largo plazo -en los términos de un sistema de
reparto, con reservas-, mientras que el resto de regímenes nació deficitario, necesitando
desde su fundación aportaciones del Régimen General y del Estado.
La gestión del sistema se articuló de la siguiente manera: el INP se encargaba
del Régimen General, excepto la invalidez por accidente laboral y el sistema de
pensiones; las Mutualidades y Cajas Laborales del Régimen General (de acuerdo con
su definición y ámbito de actuación), gestionaban el conjunto de prestaciones derivadas
de accidente laboral, así como todas las pensiones de este régimen; las Mutualidades y
Cajas Laborales de los regímenes especiales y las propias empresas gestionaban todas
las prestaciones correspondientes a su ámbito. Una serie de servicios comunes a todo el
sistema gestionaba el seguro de Accidentes, la incapacidad laboral y los servicios
sociales de ancianos y discapacitados. Finalmente, una Caja de Compensación y
Reaseguro de las Mutualidades gestionaba los niveles mínimos garantizados para las
pensiones, las pensiones residuales del SOVI y algunas prestaciones económicas
adicionales. El régimen económico del sistema preveía que las entidades gestoras
constituyeran diferentes fondos de garantía y las correspondientes reservas, pero estos
preceptos fueron incumplidos a medida que iban creciendo los déficit de los regímenes
especiales, cuyo porcentaje de autofinanciación durante el primer cuatrienio sólo
alcanzó al 54%. Los recursos libres se destinaron a inversión sanitaria.
La combinación de toda esta estrategia de regulación estatal del mercado de
trabajo y de prestaciones sociales maximalistas fue presentada conjuntamente por los
Ministros de Trabajo y de Sindicatos en la sesión extraordinaria del Consejo de
Administración de la OIT reunida en mayo de 1970 para elegir nuevo Secretario

49
El SOVI continúa todavía hoy generando derechos para quienes hubiesen cumplido en aquella
fecha el período mínimo de cotización exigido (o hubiesen estado afiliados al Régimen de
Retiro obrero antes de 1940) y no tengan actualmente derecho a otra pensión del sistema de la
seguridad social –excepto la pensión de viudedad, declarada compatible con la del SOVI en
2005-. En diciembre de 2005 había 431.000 pensiones en vigor con una percepción mensual
media de 292 euros. Durante el año se produjeron 54.000 altas y 25.000 bajas. Véase el Anuario
de Estadísticas Laborales de 2005 y la Página Web: http://www.seg-
social.es/inicio/?MIval=cw_lanzadera&LANG=1&URL=82

Página 218
General: esto es, a falta de ratificar los Convenios 87 -de libertad sindical- y 98 -sobre
negociación colectiva- de la OIT, el Régimen se disponía a presentar un currículum muy
cuidadoso de “realizaciones sociales” - hasta el punto de que en 1977 España habría de
ser el país con mayor número de convenios ratificados- ofreciéndolos como toma y daca
de la “no injerencia de la OIT en los asuntos políticos internos” (Martínez Quintero,
1997, pp. 15 y 201). Esta política evitó la condena abierta del Régimen en la 54ª
Conferencia Internacional del Trabajo (CIT) -conocido ya el Informe Ruegger, que
sería presentado oficialmente al Consejo en Noviembre de 1970- sustituyendo la OIT a
partir de entonces la política de hostilidad abierta por una estrategia de presión
sostenida.
Además, la nueva estrategia facilitó el Acuerdo de Comercio Preferencial
España-CEE suscrito el 29 de junio de 1970 50. A ello no debió de ser ajeno el hecho de
que la implantación del sistema de seguridad social de 1967 significase durante el
siguiente cuatrienio un crecimiento medio anual de las cotizaciones sociales totales del
14,3%, superior al crecimiento de los salarios medios industriales, dado el crecimiento
de las bases tarifadas y de la población cotizante. Los salarios, a su vez, se veían
impulsados por la mayor autonomía negociadora de los representantes sindicales electos
en 1966, creciendo a una tasa del 11,9% anual, frente a una inflación media del IPC del
5,25%. Todo ello debió de contribuir a despejar el miedo tradicional del Mercado
Común a la práctica del “dumping social” por parte de los estados miembros y de sus
socios comerciales.
Sin embargo, el ritmo de crecimiento de los gastos sociales durante el
cuatrienio 1968-71 se situó en el 16,6% medio anual, todavía superior al de las
cotizaciones. Además de no poder constituir las preceptivas reservas (a las que sólo se
aportó el 9,5% de los gastos), el conjunto del sistema de seguridad social incurrió en un
déficit equivalente al 5,2% de su gasto total (un 4% el régimen general y un 10,9% los
regímenes especiales). Y ello pese al hecho de que la protección a la familia -que en
1967 absorbía el 30% de los gastos del sistema- había caído hasta sólo representar el
22% en 1971, año en que la primera partida de gasto ya eran las pensiones (26%) y la
segunda las prestaciones sanitarias (24%), no destinándose a reservas más que el 5,6%.
De hecho, en 1971 el volumen total de reservas era de 185.157 millones de pesetas
(aunque sólo 50.000 en forma de cartera de valores), lo que representaba algo menos
del coste total de prestaciones de ese mismo año (208.199 millones), de modo que el
equilibrio financiero del sistema a medio plazo volvía a verse amenazado 51.

50
España había solicitado la asociación en 1962. El Benelux, en el Consejo, y los socialistas, en
el Parlamento, se opusieron siempre, por razones políticas, a legitimar al Régimen admitiendo
que su destino final era convertirse en Estado miembro. El acuerdo preveía dos fases, la primera
de las cuales duraría, al menos, hasta 1976, y suponía una rebaja arancelaria media del 66%
por parte de la CEE y del 25% por parte de España; al término de la segunda fase se
suprimirían los obstáculos comerciales, de acuerdo con los preceptos del GATT. El tránsito
entre fases debía adoptarse por unanimidad. La posición de la Comisión a lo largo del proceso
negociador puede verse en Jean Rey (1971).
51 “
La situación de privilegio obtenida por todos los que pasaron a pasivos antes de 1972 es
evidente y puede decirse que compraron unas pensiones doblemente baratas por cotizar menos
de lo necesario para el reparto y por percibir cuantías superiores a las que les correspondían por
sus bases de cotización”. “El caso límite [de favoritismo hacia ciertos colectivo] fue el acceder a
prestaciones de jubilación con sólo cinco años de cotizaciones” (Seguridad Social, 1985, p.
267).

Página 219
 2.2.3. El colapso del sistema y los Pactos de la Moncloa
La nueva Ley Sindical de febrero de 1971 52 -y las elecciones sindicales de
1972, en las que se renovaba un 50% de los cargos electivos- tuvieron que ponerse en
marcha en el contexto del estado de excepción decretado para controlar la nueva oleada
de conflictividad, esta vez tanto social como política y universitaria, con la consiguiente
escalada de la represión durante todo ese año -que alcanzó su cenit en junio, al iniciarse
el denominado “proceso 1001” contra la cúpula de CCOO. El proceso dio pie a un
rosario de denuncias ante el Comité de Libertad Sindical de la OIT (CLS), de las que el
Régimen se defendió calificándolas de injerencia en los asuntos internos españoles,
argumentando que no había base para aplicar a España el convenio 87 -que es el que
estableció el CLS- por no haberlo ratificado, contra el artículo 19.5.e de la Constitución
de la OIT, que exige a todos sus miembros respetar los convenios básicos, con o sin
ratificación, e informar periódicamente sobre el estado de estos asuntos en el país.
En un contexto de agudización de la guerra fría y de polarización social, que
alcanzó los máximos históricos de conflictividad a comienzos de los años setenta en
toda Europa (Visser, 2000, p. 432), aquella estrategia dio buenos resultados al
Régimen y en junio de 1972 España fue elegida miembro del Consejo de
Administración de la OIT por un período de tres años, lo que facilitaría la defensa de su
posición durante la etapa terminal del franquismo, aconsejando a sus dirigentes
continuar con la táctica de toma y daca, intercambiando “desarrollo material por
libertad” 53 y “realidades” por “retórica”, defendida por sus representantes ante la 57ª
CIT (ibíd. , p. 301). Ni siquiera la detención de las cúpulas sindicales socialistas (UGT y
USO) en febrero de 1973, acumulada a la de la cúpula del PSOE y a la escalada de
represión antisindical de la primavera de ese año consiguió que el CLS condenase al
Régimen, que se defendía esgrimiendo un 8% de crecimiento de los salarios reales en
1972 y una tasa de paro inferior al 1,5% (Ibíd. , p. 333-8).
Además, en el informe ante la comisión de expertos que examinaba el estado
de las libertades sindicales en 1972, el gobierno afirmó que las normas de desarrollo de
la Ley sindical (con sendos decretos sobre garantías sindicales, sobre negociación
colectiva y sobre conflictos colectivos) aseguraban la negociación colectiva y la
garantía del puesto de trabajo a los cargos sindicales, cuyas elecciones estaban abiertas a
todos los trabajadores. La excusa para no ratificar el Convenio 87 era, según el
gobierno, la exigencia de pluralidad sindical, ya que en España la unidad sindical había
sido aprobada en referéndum (ibíd. , p. 345). De esta forma el Régimen no evitaba que
cada ronda del Consejo de la OIT o de la CIT -como la 58ª Conferencia, de 1973-
sirviese para recordar públicamente la anomalía de la dictadura -junto a la de Portugal, y
la recientemente instalada en Grecia- pero conseguía salvarse de una condena formal.
Las cosas empeoraron durante la segunda conferencia regional europea de la
OIT celebrada en enero de 1974, tras el asesinato del Vicepresidente Carrero Blanco
por ETA, la sustitución de su gobierno por el del continuista Arias Navarro y la condena
de los dirigentes de CCOO en el “proceso 1001”, a penas entre doce y veinte años de
prisión. La Conferencia reconoció por primera vez como representantes de los
trabajadores españoles a los delegados de los sindicatos clandestinos, pero no por eso

52
Por mandato del Consejo de la OIT, la nueva Ley fue objeto de un número monográfico de la
Revista Internacional de Trabajo de marzo de 1972, con análisis altamente críticos.
53
A cambio de la elección, el Gobierno decidió ratificar el convenio 135, sobre protección de
los representantes de los trabajadores en la empresa, relacionado con el 87.

Página 220
salieron adelante las Resoluciones contra el Régimen (pp. 372 y 380), aunque a partir de
entonces aquéllos participarían regularmente en la CIT y el Régimen hizo un último
intento de evitar el hostigamiento internacional y de encauzar la fuerte conflictividad
interna regulando -aunque con carácter restrictivo- el derecho de huelga a través del
Decreto-Ley 5/1975, de Relaciones Laborales, de 22 de mayo. Finalmente, las
elecciones sindicales de ese mismo año eligieron a 274.000 enlaces y jurados sindicales,
de los que el 40% eran seguidores de COCO y de USO (pág. 393). Fracasados los
últimos intentos de mantener el sindicalismo vertical, una vez muerto Franco, la Ley
19, de 1-IV-1977 reconocería el derecho de asociación sindical, desmantelando la OSE
e incorporando su patrimonio al del Estado.
En el ínterin, sin embargo, a medida que las cosas se iban haciendo más
difíciles para el Régimen en el terreno político, éste optaba por profundizar sus
concesiones sociales. En lo que se refiere al sistema de seguridad social, la “Ley de
Financiación y Perfeccionamiento” de 1971 amplió las prestaciones económicas del
Régimen General y las cotizaciones. Éstas se desdoblaron en dos componentes: la base
tarifada, según categorías profesionales, y una base complementaria, equivalente a la
diferencia entre aquélla y la base de cotización, que se pretendía quedase igualada al
salario efectivo en cinco años (estableciendo un tipo de cotización sobre la base
complementaria que resultó excesivamente bajo, como siempre, desde que se emprendió
la estrategia de demagogia social). En abril de 1976 las bases tarifadas mínima -
correspondiente a la séptima categoría laboral- y máxima -la de la primera- se
mantenían en el 50% y el 93,5% del salario medio industrial, mientras las bases de
cotización máximas iban desde el 79% al 147% de aquél. Al mismo tiempo, las
prestaciones económicas sustitutivas del salario se elevaron, adaptando su cálculo a las
bases de cotización -pero computando exclusivamente los dos años previos a la
jubilación-, y se eliminaron buena parte de las limitaciones, períodos de carencia y
prescripción de derechos, especialmente en lo relacionado con el acceso a jubilaciones
anticipadas por causas económicas, prestaciones por accidente, incapacidad laboral o
desempleo. A partir de 1974 se establecieron pensiones mínimas y revalorizaciones
periódicas; se facilitó la jubilación a partir de los sesenta años, y se generalizó la
pensión de viudedad para supervivientes con menos de 45 años.
Todo ello comprometía considerablemente el gasto futuro, pero elevaba con
carácter inmediato los ingresos actuales -que crecieron a una tasa del 25,4% hasta 1976,
algo menos que los gastos- y los incentivos para afiliarse. Eso era lo que al Régimen le
interesaba para ir sobreviviendo, por mucho que en el debate sobre la Ley -celebrado en
secreto en el Consejo Nacional del Movimiento, que actuaba a modo de Senado del
Régimen- el Presidente del Consejo Nacional de Empresarios presentase cálculos
actuariales vaticinando la quiebra del sistema en un plazo no superior a diez años. De
hecho, 1972 fue el único año que arrojó superávit y, en conjunto, el quinquenio 1972-76
incurrió en un déficit del 2,7% que hubo que financiar consumiendo reservas. En 1976
la partida principal de gastos del sistema ya eran las pensiones (35%), seguida de las
prestaciones sanitarias (32%) y de la protección a la familia, pero el peso de ésta ya
había descendido al 7%, muy próximo al de la incapacidad laboral (6,6%) y del
desempleo (5,7%). Los regímenes especiales no lograron autofinanciar más que un 41%
de sus gastos durante todo el quinquenio, teniendo que aportarles el Régimen General
otro 45%. Como resultado de todo ello, en 1976 el volumen total de reservas era de
303.801 millones de pesetas (aunque sólo 20.000 invertidas en forma de cartera de
valores), lo que representaba menos de la mitad del coste total en prestaciones de ese
mismo año (717.066 millones) y abocaba a una nueva reforma.

Página 221
 En síntesis, puede decirse que el programa político del tardo-franquismo
consistió en tratar de comprar paz social y tolerancia internacional a costa de admitir
elevaciones salariales exorbitantes y de otorgar derechos de protección social no

Página 222
sostenibles a largo plazo 54 De esta forma, los últimos quince años del Régimen
añadieron a la eliminación de las restricciones de financiación para las empresas –
derivadas de la política monetaria inflacionista, con líneas privilegiadas de financiación
a tipos de interés real generalmente negativos- la ausencia de restricción salarial, ya que
los salarios medios industriales crecieron entre 1960 y 1975 en términos reales a una
tasa del 7,6%, avanzando por delante de la productividad industrial, que, sin embargo,
creció a un 5,1%, empujada por el fuerte ritmo de crecimiento: el PIB se multiplico por
3, creciendo a una tasa anual del 7,7%. No obstante todo lo anterior, en 1975 el salario
industrial representaba algo más del 50% de la productividad media sectorial (Gráficos
6 y 7), pero la dinámica desencadenada resultaba incontenible y la transición
democrática tardaría un quinquenio en dominar la situación explosiva heredada, porque
el sistema de relaciones industriales no había generado mecanismos de autocontención,
dado que, en ausencia del juego libre de discusión y confrontación política, el Régimen
acabó convirtiéndolo en el único test de su propia capacidad de supervivencia,
propiciando así la confusión e indiferenciación entre ambos sistemas, lo que venía a
coincidir con las estrategias políticas inspiradas en las ideológicas marxistas más
extremadas y rudimentarias.
La contrapartida de todo esto durante los últimos quince años del franquismo fue
un fuerte aumento de la relación capital/trabajo, que se multiplico por 1,9, mientras las
disponibilidades de capital se multiplicaban por 2,1 (muy por debajo del PIB real, que
se multiplicó por 3), lo que dejaba muy poco margen para el crecimiento del empleo.
Éste sólo creció un 9 %, frente a un crecimiento de la población mayor de 15 años del
17%, así que la tasa de ocupación, que había llegado a situarse en el 53,1% en 1960,
disminuyó hasta el 50,8% de la población mayor de 15 años en 1975 (Gráfico 5), lo
que obligó a emigrar hacia el resto de Europa con carácter permanente durante todo ese
período a casi dos millones de personas, muchas de ellas provenientes del área rural,
cuya productividad se veía arrastrada por los salarios (gráficos 6 y 7), en una dinámica
ya por entonces dominada por el sector industrial. Pero el mundo rural disponía de muy
escasa capacidad para crear y visualizar conflicto, cuyo control fue prácticamente el
único motor de la acción política a lo largo de los 35 años de duración del Régimen.
Ellos fueron los verdaderos outsiders de toda esta segunda etapa del Régimen,
que consolidó el “capitalismo corporativo español”, cuyas características y fragilidades
fueron descritas con todo detalle por Fuentes Quintana (1988, pp. 31 y ss.). Desde esta
perspectiva, establecer las bases para acometer la corrección de tales distorsiones fue el
propósito hacia el que se orientaron los nuevos agentes políticos de la democracia
naciente al consensuar los Pactos de la Moncloa, que dieron pie al Real Decreto Ley
36/1978, de 16 de noviembre, por el que se suprimió el INP, dando paso al conjunto de
instituciones del Estado de Bienestar de la democracia.
Nota: Con ciertas modificaciones, las dos partes de este documento se
corresponden con los capítulos 3 y 4 del libro del autor:
Modernización y estado de bienestar en España, Siglo XXI-
Fundación Carolina, 2007, pp. 73-132

54
El mejor análisis jurídico de que se dispone para el conjunto del sistema de seguridad social
tal como quedó al termino de la etapa franquista es el de Alonso Olea (1974). Más de una
tercera parte de esta obra se dedica a los accidentes de trabajo, la responsabilidad del empresario
y su aseguramiento, lo que indica el peso del principio de prevención sobre la seguridad social
de tipo corporativista.

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Página 227
Álvaro Espina Montero*
¿EXISTE UN MODELO EUROPEO
DE EMPLEO?: EL PROCESO
DE LUXEMBURGO
El estudio de las principales pautas del empleo y el mercado de trabajo en la Unión
Europea (UE-15) durante el último tercio de siglo transcurrido —confirmado por el
análisis detallado de la etapa más reciente— indican que no existe propiamente un
modelo europeo de empleo. A lo sumo puede hablarse del predominio numérico, dentro
de la UE, del conjunto de países continentales que cuentan con Estados del Bienestar de
tipo corporativista y familiarista, caracterizados por la escasa propensión histórica
hacia la actividad de la mujer y por la institucionalización de mercados de trabajo
sesgados hacia la protección, y la garantía de las rentas y el empleo del varón cabeza
de familia. Desde ese punto de partida, el autor analiza el impacto de la Estrategia
Europea de Empleo y la globalización sobre las tendencias que empiezan a apuntarse.

Palabras Clave: integración europea, mercado de trabajo, política de empleo, internacionalización de la

economía, Estado del Bienestar.
Calsificación JEL: F02, J20.

1. Introducción cada, formada y adaptable, y mercados laborales con

La Estrategia Europea de Empleo (EEE) fue aproba-
da en la cumbre de Luxemburgo celebrada en noviem-
bre de 1997, tras la adopción durante el verano anterior
del Pacto de Estabilidad y Crecimiento por el Consejo
de Amsterdam, que declaró también de interés común
la política de empleo, incluyendo un nuevo título en el
Tratado —el VIII— encabezado por el artículo 125, que
prevé la adopción de una «estrategia coordinada de em-
pleo» en orden a potenciar... «una mano de obra cualifi-
* D.G. Política Económica, Ministerio de Economía y Hacienda y
Departamento de Sociología I (Cambio social), UCM.
capacidad de respuesta al cambio económico». En este
trabajo trato de dilucidar si esta estrategia ha conducido
o se encuentra en camino de conseguir la adopción de
pautas comunes de comportamiento en la evolución de
las variables básicas de funcionamiento del empleo y el
mercado de trabajo entre los Estados que formaban
parte de la Unión Europea hasta mayo de 2004 (deno-
minándolos UE-15), o si pautas de esta naturaleza se
están abriendo camino como consecuencia del propio
proceso de integración europea, con carácter diferencial
respecto al proceso general de globalización.
En realidad, una política del estilo de la EEE ya venía
siendo contemplada entre las prioridades comunes des-
de que en 1994 se adoptó la Estrategia de Essen y se

EL MODELO ECONÓMICO DE LA UE
Enero-Febrero 2005. N.º 820 ICE 123

Página 228
ÁLVARO ESPINA MONTERO
acordó que la Unión Europea estableciese un sistema
de vigilancia multilateral y de coordinación abierta,
como política de acompañamiento en el camino hacia la
Unión Económica y Monetaria1. Todo ello quedó ratifica-
do en Lisboa en marzo de 2000. Un año más tarde se
adoptaron en Estocolmo los seis objetivos «horizonta-
les» para el período 2005-2010, cuyo principal compro-
miso consiste en alcanzar una ratio global de empleo
del 70 por 100 de la población en edad laboral en 2010
(del 60 por 100, en el caso de las mujeres, y del 50 por
100 en el de la población con edades comprendidas en-
tre los 55 y los 65 años).
El «enfoque de Luxemburgo» se materializa en la
adopción conjunta por el Consejo y la Comisión de las
directrices u orientaciones que deben seguir los Esta-
dos miembros en sus políticas de fomento del empleo y
de mercado de trabajo en cada período: tras la evalua-
ción y la revisión general de la estrategia en 2002, las
orientaciones actualmente vigentes cubren el trienio
2003-2005. Según los artículos 126 y 128, tales directri-
ces han de seguirse «de forma compatible con las orien-
taciones generales de las políticas económicas de los
Estados miembros y de la Comunidad» (GOPE). Tras la
presentación de informes anuales por los Estados
miembros y la emisión de recomendaciones específicas
para cada país, el artículo 128 prevé la adopción por
parte de éstos de planes nacionales de acción para el
empleo. En el caso de España el último plan aprobado
—el séptimo— es el de 2004, que rinde cuentas de las
políticas aplicadas y del cumplimiento de los objetivos
en 2003 y enumera las propuestas de actuación con un
horizonte 2006.
En cualquier caso, el Tratado establece con toda niti-
dez que la política de empleo es competencia nacional y
1
El precedente inmediato de esta política fue la llamada «dimensión
social del mercado único», adoptada en 1989 por los Consejos
Europeos de Madrid y Estrasburgo y plasmada en la «Carta Comunitaria
de derechos sociales fundamentales». Véase ÁLVARO ESPINA, «Por
un gran mercado de trabajo comunitario: La dimensión social de
Europa», capítulo VII de ESPINA (1990).
124 ICE EL MODELO ECONÓMICO DE LA UE
Enero-Febrero 2005. N.º 820
que las acciones de la Unión «no incluirán armonización
alguna de las disposiciones legales y reglamentarias de
los Estados miembros» (artículo 129). Esta declaración
se explica porque en el debate previo a la adopción de
la estrategia se enfrentaron las posturas de los países
con mayor renta per cápita, que pretendían armonizar
las condiciones de trabajo, las remuneraciones y la pro-
tección social, para prevenir el «dumping social» de los
países con menor nivel de desarrollo, frente a estos últi-
mos, que rechazaban tal pretensión por ser nociva para
la convergencia real, aunque pretendían beneficiarse de
una armonización limitada al marco legal de funciona-
miento del mercado de trabajo —pero no de sus pará-
metros— para modernizar sus instituciones, lo que era
considerado por la otra parte como una amenaza para
sus propias modalidades de flexibilidad laboral, ya que
se trata de un asunto susceptible de desencadenar de-
bates políticos internos de gran intensidad. El desen-
cuentro se resolvió entre 1989 y 1994 rechazando la po-
lítica de armonización directa y decidiendo aplicar un
«método abierto de coordinación», de carácter estricta-
mente político, cuya fuerza se deriva de la transparencia
y el examen conjunto de las medidas y los resultados de
las políticas nacionales, y de la presión ejercida por los
iguales (peer group pressure), contando con la asisten-
cia consultiva del Comité de Empleo —formado por dos
representantes de cada Estado— y la consulta a los in-
terlocutores sociales (artículo 130)2.
Descartadas las políticas y las disposiciones vincu-
lantes, el método abierto de coordinación (MAC) entre
los Estados miembros de la UE constituye un mecanis-
mo «blando», pragmático y deliberativo para colaborar
en la identificación de métodos de análisis generalmen-
te aceptados, para compartir la información, intercam-
biar experiencias e impulsar la difusión de las prácticas
óptimas observadas en cada ámbito de actuación (best
2
Ésta es la conclusión a la que llegaron los doce expertos nacionales
que reuní en El Escorial el 9-10 de diciembre de 1988 (ESPINA, 1990,
páginas 588-595).
Página 229
 ¿EXISTE UN MODELO EUROPEO DE EMPLEO? EL PROCESO DE LUXEMBURGO
practices), la emulación y la fijación de cotas de referen-
cia (benchmarking) y el aprendizaje de políticas (policy
learning) sobre las que van alcanzándose acuerdos y
posiciones comunes, además de facilitar el contacto en-
tre los agentes sociales y políticos implicados y hacer
públicos los resultados de la evaluación de las políticas,
lo que refuerza el efecto de diseminación. La eficacia
contrastada del MAC resulta todavía dudosa, si bien es
verdad que aún es pronto para juzgarlo, puesto que las
acciones de diseminación sólo pueden producir efectos
a través de la causación acumulativa a medio y largo
plazo (De la Porte y Pochet, 2002).
La estrategia adoptada en Luxemburgo constató la
existencia de cuatro grandes debilidades en los merca-
dos de trabajo europeos y recomendó hacerles frente a
través de veinte orientaciones agrupadas en cuatro «pi-
lares» (véase Recuadro 1).
En general, en su versión inicial el acuerdo de princi-
pio consistió en priorizar las políticas de mercado de tra-
bajo activas y preventivas, frente a las políticas pasivas
o de simple protección. La ambigüedad inherente a ta-
les conceptos —como a buena parte de las definiciones
incorporadas en las directrices— constituye al mismo
tiempo su fortaleza y su debilidad, pues permite a los
gobiernos cumplirlas aplicando indistintamente medidas
calificadas de neoliberales desde el campo sindical
—como la flexibilidad laboral o la reducción o mayor
condicionalidad de la protección del desempleo— y me-
didas de política activa en materia de formación, pre-
vención de la salud y fomento de la movilidad laboral3.
Además, la principal virtud de la estrategia estriba en
haber creado un lenguaje y una lógica que facilitan la
discusión pública y la puesta en primer plano de la pro-
blemática del empleo. Una problemática que en las dis-
3
Además de constituir criterios generales, la prevención y la
activación se materializaron en objetivos concretos: el de prevención, en
ofrecer a los desempleados una oportunidad de inserción en los 6/12
meses desde la pérdida del empleo anterior; el de activación, en que al
menos el 20 por 100 de los desempleados se beneficiase de medidas
activas de educación, formación profesional u otras formas de actividad.
cusiones estrictamente económicas suele contemplarse
como un resultado más de los procesos de ajuste y
cambio estructural y como mero signo de la eficiencia,
siendo así que para la mayoría de la población se trata
del primer objetivo a alcanzar por la política económica
y el primer indicador de equidad económica y social.
Tras cinco años de aplicación, la Comisión realizó
una autoevaluación pública de los resultados del primer
ciclo de la estrategia (CE 2002a y 2002b) y concluyó
que se habían creado 10 millones de empleos, produci-
do cambios significativos en las políticas de empleo y
registrado una convergencia clara hacia los objetivos
comunes. Pero el documento de evaluación no realizó
análisis comparativos rigurosos de lo ocurrido desde
una perspectiva de largo plazo ni comparó el desempe-
ño relativo de la UE con relación a las otras dos grandes
áreas del G-3: Estados Unidos y Japón.
De ahí que el juicio global positivo resultase algo
triunfalista, al ignorar que esta primera fase había coin-
cidido temporalmente con la última etapa de fuerte ex-
pansión económica global, que el crecimiento europeo
del empleo se hizo a costa de la productividad, y que la
evolución positiva de aquél no resistió la inflexión que
experimentaría la economía norteamericana desde
2001. En cualquier caso, la Comisión reconoció que el
problema del desempleo seguía siendo grave —espe-
cialmente el de larga duración— y que subsistían ame-
nazas derivadas principalmente de las tendencias de-
mográficas, los desajustes entre oferta y demanda de
empleo, las diferencias regionales, la reestructuración
productiva, la globalización y la futura ampliación (Watt,
2004).
El segundo ciclo de la EEE abandonó la estructura de
pilares y adoptó diez grandes objetivos. Los cinco pri-
meros reproducen los tres primeros pilares, concretán-
dolos y ampliando considerablemente el énfasis en la
inversión en recursos humanos a lo largo de toda la vida
laboral —al mismo tiempo que se propugna el alarga-
miento efectivo de ésta—. Los objetivos seis y siete sus-
tituyen al cuarto pilar —ampliando la esfera de acción
de la política antidiscriminatoria desde la discriminación
EL MODELO ECONÓMICO DE LA UE
Enero-Febrero 2005. N.º 820 ICE 125
Página 230
ÁLVARO ESPINA MONTERO
RECUADRO 1
LOS MERCADOS DE TRABAJO EUROPEOS: ESTRATEGIAS PARA SU REFORZAMIENTO
Mercado de trabajo: cuatro debilidades
1. Desequilibrio entre requerimientos de la empresa y forma-
ción de la población.
2. Escasa capacidad europea de creación de empleo.
3. Escasa capacidad de ajuste frente a los shocks externos.
4. Discriminación de género.
de género a la de todos los grupos de población desa-
ventajada—, y se añaden tres objetivos: mejorar los in-
centivos económicos para impulsar el trabajo remunera-
do; regularizar el empleo sumergido, y combatir las dis-
paridades regionales.
En general, puede afirmarse que el voluntarismo polí-
tico plasmado en la EEE no logra ocultar el hecho noto-
rio de que no se dispone actualmente de instrumentos
eficaces de política económica que permitan controlar el
nivel de empleo óptimo en unas economías cada vez
más abiertas, en las que el funcionamiento de los mer-
cados nacionales de trabajo viene a ser el resultado de
la interacción entre el conjunto de instituciones internas
que regulan la acción de los agentes y el proceso de
asignación de recursos que se lleva a cabo a escala
continental, como mínimo, y que tiende rápidamente a
desplegarse en el ámbito global.
Implícitamente esto es lo que se reconoció en Lisboa,
al aprobar los objetivos de empleo para 2010 dentro de
un conjunto de metas mucho más amplias y diversifica-
das, que tenían la ambición de hacer de Europa «la eco-
nomía del conocimiento más dinámica y competitiva del
mundo, capaz de alcanzar un crecimiento económico
sostenible». Sólo en ese contexto podrían alcanzarse
los objetivos de «más y mejores empleos y mayor cohe-
sión social». En marzo de 2005 se cumplen cinco años
de aquella declaración y el Consejo Europeo se dispone
a evaluar los resultados de la estrategia a mitad del pe-
ríodo temporal adoptado, que no ha supuesto, ni mucho
menos, la mitad del recorrido previsto, como reconoce
126 ICE EL MODELO ECONÓMICO DE LA UE
Enero-Febrero 2005. N.º 820
Orientaciones: cuatro pilares
1. Mejorar la empleabilidad de la población activa.
2. Avanzar hacia un entorno empresarial «hospitalario».
3. Mejorar la adaptabilidad y flexibilidad del mercado de trabajo.
4. Igualdad entre hombres y mujeres.
el informe «Facing the Challenge», emitido el 2 de no-
viembre de 2004 por el grupo de alto nivel presidido por
el ex presidente holandés Wim Kok, en donde se cons-
tata que no sólo no se ha avanzado en términos relati-
vos, sino que «Europa ha perdido terreno respecto a
EE UU y Asia, y sus sociedades están sometidas a gran
tensión», hasta el punto de que el grupo de expertos
considera que las características distintivas de la civili-
zación europea se encuentran en grave riesgo. En
cuanto a las recomendaciones, el informe hace especial
énfasis en medidas prácticas y operativas para los cua-
tro grandes ámbitos de la estrategia no relacionados di-
rectamente con el empleo, mientras que en materia de
mercado de trabajo las recomendaciones son más bien
procedimentales e informativas y se remiten al informe y
al seguimiento de la estrategia de Luxemburgo, revisa-
da en 2004.
Respecto a la sociedad del conocimiento, las reco-
mendaciones se refieren a la captación de científicos e
investigadores, la creación de un Consejo Europeo de
Investigación, la extensión de las tecnologías de la infor-
mación y las comunicaciones y la aprobación de la pa-
tente europea. Respecto a la plena realización del mer-
cado único, se hace énfasis en la necesidad imperiosa
de dar término a la trasposición de directivas, especial-
mente en materia de la libre prestación de servicios, a la
necesidad de acelerar la integración de los servicios fi-
nancieros y la inversión en infraestructuras transeuro-
peas. En materia de mejora del clima empresarial se
insta a la modernización, a la mejora de calidad de toda
Página 231
 ¿EXISTE UN MODELO EUROPEO DE EMPLEO? EL PROCESO DE LUXEMBURGO
la legislación económica y empresarial, y a acometer
seriamente la simplificación administrativa, especial-
mente la relacionada con la creación de empresas. En
materia de sostenibilidad medioambiental del crecimien-
to se recomienda la promoción y la difusión de la eco-in-
novación, el aumento de los incentivos para la eco-in-
vestigación y la eco-industria —eliminando muchos in-
centivos de política sectorial contraproducentes para el
medio ambiente—, la diseminación de las mejores prác-
ticas para la contratación y el impulso de las energías
renovables. Finalmente, en materia de mercado de tra-
bajo las recomendaciones específicas se refieren a la
necesidad de disponer de estrategias de formación con-
tinua a lo largo de toda la vida y de invertir la tendencia
hacia la jubilación anticipada.
Hay que tener en cuenta que el mercado de trabajo es
un mercado enormemente imperfecto, en donde el libre
juego de las fuerzas de la oferta y la demanda se encuen-
tra restringido por regulaciones e instituciones, extraordi-
nariamente heterogéneas, que cuentan con fuerte arraigo
en muchas sociedades postindustriales. Este marco insti-
tucional —integrado dentro de un conjunto más amplio,
denominado Estado del Bienestar— es resultado, a su
vez, de experiencias históricas muy diversas que en mu-
chos casos y durante largos períodos han dado buenos
resultados y han permitido corregir ineficiencias e introdu-
cir ingredientes de justicia y equidad en el funcionamiento
de la economía, que no sólo han facilitado la amplia acep-
tación de que goza la economía de mercado en estas so-
ciedades, sino que han contribuido también a elevar el ni-
vel de bienestar, haciendo posible que el juego del merca-
do produzca resultados positivos para todos.
Se trata de instituciones y normas que dependen en
buena medida de su propia trayectoria histórica y que se
resisten a ser contempladas por la población bajo crite-
rios de estricta racionalidad, ya que las distintas varian-
tes del Estado del Bienestar han llegado a integrarse en
las culturas nacionales hasta tal punto que algunas de
sus características constituyen rasgos definitorios de la
estructura de preferencias y valores de amplios grupos
poblacionales y, por lo tanto, son percibidas como ingre-
dientes de la identidad de los individuos pertenecientes
a tales grupos.
Sin embargo, la evidencia acumulada durante los últi-
mos decenios indica que, en su forma actual, algunas
instituciones y regulaciones de protección del empleo vi-
gentes en la Europa continental constituyen un obstácu-
lo para la eficiencia y el crecimiento económico y del
empleo, por lo que resultan contraproducentes. Estas
conclusiones se encuentran inevitablemente inmersas
en el debate político y en la pugna social entre los gran-
des grupos de interés —y, por lo tanto, constituyen un
«recurso de poder»—, de modo que no resulta fácil que
sean generalmente aceptadas como conocimiento im-
parcial, especialmente cuando se formulan de manera
tremendista, sin incorporarlas a propuestas gradualistas
de reforma, acompañadas de mecanismos y políticas
transitorias que faciliten su aceptación colectiva —si-
quiera sea como mal menor (Espina, 2004a).
Además, la especificación de las características noci-
vas de estas políticas dista mucho de haber alcanzado
un grado de precisión adecuado, puesto que en muchos
casos su funcionamiento no depende exclusivamente
del contenido explícito de las normas, sino de su inte-
racción con el juego de instituciones y prácticas que de-
terminan el resultado de las negociaciones entre los ac-
tores, que se llevan a cabo dentro de los denominados
sistemas nacionales de relaciones industriales a los dis-
tintos niveles4, en ausencia de avances significativos en
la aparición de agentes sociales y de dinámicas de rela-
ciones sindicales a escala europea (Schoereder-Wei-
nert, 2004). Por otra parte, el juego entre norma legal y
negociación colectiva varía también cuando se aplica
bajo diferentes sistemas jurídicos. Por todas estas razo-
nes, reglas y restricciones que resultan ineficientes en
unos países no lo son en otros. Todo ello lleva a Richard
Freeman (1995) a analizar el conjunto de tales políticas
4
Para un análisis detallado de este juego de niveles en la aplicación
de la política antidiscriminatoria hombre/mujer de la EEE en Suecia,
véase GONÄS (2004).
EL MODELO ECONÓMICO DE LA UE
Enero-Febrero 2005. N.º 820 ICE 127
Página 232
ÁLVARO ESPINA MONTERO
—junto a otras ramas del Estado del Bienestar— como
un sistema, cuyo análisis y reforma sólo puede plantear-
se de forma conjunta, so pena de que el enfoque parcial
conduzca a análisis sesgados y a reformas contrapro-
ducentes.
Finalmente, aun cuando se disponga de evidencia
concluyente acerca del carácter nocivo, en general, de
ciertas regulaciones bajo la forma y el nivel actuales, su
vigencia siempre beneficia a grupos particulares, por lo
que no cabe plantear políticas de reforma estructural só-
lidas que reúnan la condición de óptimo paretiano —que
es lo que suelen exigir quienes plantean la exigencia de
que el mercado y su reforma resulte beneficioso para to-
dos, cualquiera que sea la posición de partida, que casi
nunca es igualitaria—. Además, si los grupos beneficia-
rios, ya incorporados al mercado de trabajo (insiders),
disponen de facilidades para formar coaliciones defensi-
vas —como es el caso europeo, a través de la acción
colectiva sindical, que dispone de amplia protección
constitucional y legal— mientras que los eventuales be-
neficiarios de las reformas se encuentran fuera de él
(outsiders), aparecen dispersos, su acción colectiva es
difícil y/o no perciben el resultado de las reformas como
inmediato ni directo, el diseño y la aplicación de las re-
formas resulta difícil para los gobiernos democráticos,
hasta el punto de que la divisoria entre insiders y outsi-
ders, superpuesta a otras divisorias, puede conducir a
situaciones de bloqueo, como el que se percibe actual-
mente en Alemania y, en general, en buena parte de la
Europa continental, que se halla inmersa desde comien-
zos del nuevo milenio en una encrucijada que adopta la
forma del teorema de la Imposibilidad (Espina, 2004b).
Por lo demás, la teoría del comercio y los intercam-
bios internacionales postula que la integración de los
mercados a escala continental y global debe producir
una tendencia hacia la igualación de los precios de los
productos y los factores en los mercados relevantes.
De acuerdo con la teoría, tal efecto resultará práctica-
mente inmediato en los productos y factores someti-
dos a movilidad, pero surtirá también efecto indirecto
sobre los factores no móviles, como consecuencia de
128 ICE EL MODELO ECONÓMICO DE LA UE
Enero-Febrero 2005. N.º 820
su mayor o menor demanda relativa, derivada de la
eficiencia marginal comparada. Esto es, aun haciendo
abstracción de las medidas aplicadas por la EEE, re-
sulta previsible que el simple proceso de integración
de los mercados de productos y capitales, tanto a es-
cala europea como global, desencadene un efecto de
igualación de las retribuciones de los factores que
—bajo el supuesto de un comportamiento racional
equipotente en las distintas áreas— debería surtir
efectos sobre las variables que inciden en el compor-
tamiento de la oferta de fuerza de trabajo, impulsando
la convergencia de las mismas —esto es, de las tasas
de participación, empleo y desempleo—. Una evalua-
ción del «modelo europeo de empleo» implica identifi-
car este tipo de efectos, para no imputarlos innecesa-
riamente a aquella estrategia.
El resto del trabajo se estructura en cuatro epígrafes:
El segundo sintetiza la evaluación de las políticas de
protección del empleo realizada recientemente por la
OCDE (2004a), que parece identificar una pauta común
para este tipo de políticas a escala europea; el tercero
realiza un inventario de la sucesión de investigaciones
realizadas por Torben M. Andersen y su equipo (desen-
cadenadas por el estudio de Haldrup, Andersen et al.
2000), acerca de las consecuencias de la simple inte-
gración de los mercados de productos —y de la política
monetaria— sobre el mercado de trabajo y sobre las
pautas del empleo en los Estados miembros de la UE,
con el fin de aislar estos efectos de los eventualmente
derivados de la EEE. En el cuarto epígrafe se lleva a
cabo un análisis empírico y gráfico del proceso de con-
vergencia o divergencia entre los principales indicado-
res de comportamiento de las variables de empleo den-
tro del grupo UE-15 —en el que se ha venido aplicando
la EEE—, contrastándolo con el proceso de convergen-
cia o divergencia registrado paralelamente entre UE-15
y las otras dos grandes áreas del G-3 —en las cuales no
se ha aplicado tal estrategia—, tomando al G-3 como
grupo de referencia o control. Finalmente en el quinto
epígrafe se aplica la técnica de descomposición o con-
tabilidad de los factores que contribuyen a la formación
Página 233
 ¿EXISTE UN MODELO EUROPEO DE EMPLEO? EL PROCESO DE LUXEMBURGO
de las magnitudes agregadas del mercado de trabajo en
UE-15 y en las otras áreas del G-3, tratando de identifi-
car algunos rasgos distintivos del modelo europeo
—como la superior preferencia por el tiempo de ocio, la
retirada temprana del mercado de trabajo y el rápido au-
mento de la oferta de trabajo femenina—, a los que se
hace referencia en una breve conclusión.
2. La regulación de protección del empleo
en la UE-15
El capítulo segundo del Employment Outlook de la
OCDE (2004a) distingue tres grandes ámbitos en la re-
gulación de protección del empleo (EPL): la protección
de los trabajadores permanentes frente al despido indi-
vidual, el procedimiento y los requisitos para realizar
despidos colectivos de los mismos, y la normativa apli-
cable a las diferentes formas de empleo temporal. En
general, existe una fuerte correlación entre estas tres
formas de regulación —de acuerdo con sus especifica-
ciones, tal como las define la OCDE—. El coeficiente de
correlación entre el grado de rigor general —o de res-
tricciones a la acción empresarial— de la normativa EPL
existente en 2003 y el de la regulación del despido co-
lectivo es casi perfecto (0,98) pero resulta muy inferior
(0,33) al regresar el índice de firmeza en la regulación
del empleo temporal con el de la protección contra el
despido individual de los trabajadores fijos, porque la
permisividad hacia el empleo temporal se ha venido em-
pleando últimamente como medida compensatoria de la
rigidez en el despido, siguiendo en parte la recomenda-
ción planteada por la propia OCDE hace diez años en
su jobs strategy.
Agregando el efecto de los tres indicadores, los paí-
ses que disponían en 2003 de regulaciones menos es-
trictas en estas materias eran los seis países anglosajo-
nes de la OCDE y Suiza. En cambio, los cinco países
mediterráneos (excluida Italia) y México eran los más
proteccionistas. En la franja intermedia, el grupo de pro-
tección elevada incluía a los países nórdicos —excepto
Dinamarca y Finlandia—, Italia, Alemania, el Benelux y
Austria, mientras que en el grupo de protección me-
dia-baja estaban los otros países nórdicos, los países
en transición hacia la economía de mercado y los paí-
ses asiáticos (Japón y Corea).
Además, la OCDE detecta una fuerte histéresis, iner-
cia o tendencia hacia la persistencia y perpetuación de
los índices de rigidez regulatoria desde 1980, y espe-
cialmente entre 1990 y 2003. Todo ello concuerda
grosso modo con las características imputadas por
Esping-Andersen a sus «tres mundos del Estado del
Bienestar,» con la peculiaridad de que en el ámbito es-
pecífico de la EPL aparece un grupo bien definido de
países continentales mediterráneos que ostenta los ma-
yores índices de corporativismo a favor de los trabaja-
dores con empleo permanente —lo que avala la preten-
sión de quienes propugnan la toma en consideración de
un «mundo del bienestar latino», aunque de él no forme
parte Italia, que es el espacio paradigmático de este
«mundo» en otros ámbitos.
Sin embargo, durante la última década del siglo pasa-
do se registró una cierta convergencia entre países que
afectó a la regulación del empleo temporal. Ésta ha sido
la vía más frecuentemente utilizada como paliativo para
introducir flexibilidad marginal allí donde la legislación
protectora contra el despido era más rígida —con ex-
cepción de Francia, que restringió su uso durante los
años noventa—, lo que explica la escasa correlación ac-
tual entre el carácter restrictivo de ambas formas de pro-
tección. España, que se había adelantado en la aplica-
ción de la política de empleo temporal flexible durante
los años ochenta, aplicó durante los noventa una mez-
cla de políticas de flexibilidad que afectaron tanto a los
contratos temporales como a los indefinidos —algo que
hizo también Portugal, lo que no impidió que en 2003
este último sea el país más proteccionista, ni que Espa-
ña ocupe el cuarto lugar—, y a comienzos de este dece-
nio España comenzó ya a aplicar políticas restrictivas
respecto a la utilización de empleo temporal, del mismo
modo que lo hacían algunos países con regulación ya
de por sí muy flexible —como el Reino Unido, Nueva
Zelanda e Irlanda.
EL MODELO ECONÓMICO DE LA UE
Enero-Febrero 2005. N.º 820 ICE 129
Página 234
ÁLVARO ESPINA MONTERO
En cambio, la mayoría de países con elevada rigidez
regulatoria siguieron utilizando hasta 2003 la desregula-
ción del empleo temporal como política de flexibilidad,
con el consiguiente aumento del dualismo entre una y
otra formas de empleo, ya que, al aumentar la permisivi-
dad hacia este último, sin reducir al mismo tiempo —o
unos años más tarde— el rigor en la regulación del em-
pleo fijo, disminuye la probabilidad de conversión de
empleos temporales en permanentes y aumenta la pro-
babilidad de que los trabajadores del primer tipo de con-
tratos —que se distribuyen con frecuencia muy desigual
entre los distintos grupos de población— se vean atra-
pados en situaciones (trampas) de temporalidad en el
empleo o de desempleo persistente5.
En el caso de España, por ejemplo, está bien docu-
mentada la tendencia hacia la utilización de la contrata-
ción temporal por las empresas con bajos salarios o
para las ocupaciones con menor cualificación en las
empresas con altos salarios, de modo que —frente a
una brecha salarial del 43 por 100 entre los trabajadores
con uno u otro tipo de contrato—, sólo el 9 por 100 del
salario no puede explicarse por las características espe-
cíficas de los trabajadores, incluida su experiencia (De
la Rica, 2004). Esto se debe a las mayores facilidades
de que disponen las empresas para utilizar ese tipo de
contratos, por una parte —lo que contribuye al aumento
del empleo, siquiera sea precario—, y a la oportunidad
que ofrece la segmentación para que los trabajadores
del núcleo estable negocien salarios más elevados
(Bentolila y Dolado, 1994). La descomposición de estos
dos efectos no está bien estudiada todavía6.
¿Cómo afecta la legislación de protección del empleo
al nivel y las características de empleo de cada país? La
literatura teórica es prácticamente unánime en conside-
rar que la EPL tiende a reducir las fluctuaciones del em-
pleo a lo largo del ciclo económico, pero a cambio de au-
5
Véase OCDE (20004a), Gráficos 2.3, 2.6 y 2.7.
6
Véase mi comentario sobre BENTOLILA y DOLADO (1994) en
ESPINA (1995).
130 ICE EL MODELO ECONÓMICO DE LA UE
Enero-Febrero 2005. N.º 820
mentar también la duración de los períodos de desem-
pleo. Además, existe evidencia empírica de que el mayor
grado de rigor de esta política está asociado a un menor
ritmo tanto de creación como de destrucción de puestos
de trabajo, aunque —una vez superados los problemas
de comparabilidad de los datos— parece que su impacto
sobre la reducción de la propensión de las empresas a
crear empleo resulta determinante, mientras que su in-
fluencia sobre la reducción de los despidos no resulta
significativa (Gómez-Salvador et al., 2004)
Semejante desequilibrio aparece también cuando se
estudia la influencia de la EPL sobre el desempleo: resul-
ta mucho más significativa la influencia de la rigidez regu-
latoria sobre la reducción de los flujos de entrada al de-
sempleo que el efecto de la mayor flexibilidad sobre los
flujos de salida del desempleo. El estudio de la OCDE
imputa en parte esta asimetría a la mezcla de políticas
practicada en los países nórdicos, en los que la mayor ri-
gidez de la EPL se compensa con políticas activas de
mercado de trabajo especialmente intensas y mediante
la coordinación en la negociación salarial, del mismo
modo que las políticas muy generosas y pasivas de pro-
tección del desempleo, o la negociación salarial desarti-
cualada, tienden a amplificar el efecto negativo de las
EPL sobre la búsqueda individual de empleo, sobre los
flujos de salida del desempleo y sobre la duración del de-
sempleo. Por eso, aislar los efectos de la EPL cuando ac-
túan en distintos contextos político-institucionales, de re-
laciones industriales y negociación colectiva requiere
controlar si el simple análisis bivariante entre el indicador
de rigidez EPL y los tres indicadores dinámicos de de-
sempleo resultan robustos a la introducción de esas otras
variables. En particular, tales variables se refieren a la
negociación colectiva (cobertura y nivel de centralización
o coordinación de la negociación salarial), las tasas de
reposición de la protección del desempleo, el gasto en
políticas activas por persona desempleada, la brecha fis-
cal y el ciclo económico, o output gap.
Además, las nuevas técnicas microeconométricas
permiten corregir los problemas de medición derivados
de la propia estructura de los indicadores. Por ejemplo,
Página 235
 ¿EXISTE UN MODELO EUROPEO DE EMPLEO? EL PROCESO DE LUXEMBURGO
la utilización del método de mínimos cuadrados ordina-
rios (MCO) no resulta adecuada para medir los efectos
de la EPL utilizando series temporales de índices de ri-
gidez, por causa de la existencia de autocorrelación en
el término de error de esta variable, ya que, al permane-
cer constante la regulación de cada país durante largos
períodos, las «perturbaciones» de años sucesivos no
son independientes entre sí, pero el método MCO los
trata como tales y no produce test estadísticos válidos.
Para superar estos problemas la OCDE ha construido
una serie temporal de cambios en la EPL —recalculan-
do el índice cuando se producen reformas7— y ha em-
pleado alternativamente la técnica de efectos fijos (FE)
—que asume que las diferencias se explican por un
efecto constante específico para cada país— o supo-
niendo ese efecto distribuido de forma aleatoria entre
países (RE), tomando esta última estimación como
base y comparando con ella los resultados de la estima-
ción con efectos fijos y con la obtenida por MCO me-
diante combinación de los cortes trasversales de dife-
rentes períodos (pooled cross sections) que incluyen las
sucesivas oleadas de reformas.
Controlado el efecto de la EPL por todas aquellas va-
riables y contrastados los tres procedimientos de estima-
ción, el resultado del análisis es claro: para los 19 países
de la OCDE8 que disponen de datos el carácter restrictivo
de la EPL disminuye tanto los flujos de entrada al desem-
pleo como las tasas de salida de esta situación, y aumen-
ta el desempleo de larga duración. Además, la intensidad
de su impacto negativo sobre los flujos de entrada y sali-
da al desempleo supera ampliamente al de las variables
de control, incluida la referida al ciclo económico (el out-
put gap u otra variable ficticia referida al tiempo).
De modo que la evaluación del resultado combinado
de los tres efectos resulta incierta. Dependerá de la in-
tensidad de unos y otros. El coeficiente negativo para la
7
Por ejemplo, en España los índices se recalculan en 1984, 1994,
1997 y 2001, fechas de las reformas.
8
Alemania, sólo desde la unificación; Suecia y Finlandia a partir de
1993.
salida del desempleo es treinta veces superior al de en-
trada en el desempleo (y el nivel absoluto del coeficiente
de desempleo de larga duración veinte veces superior a
aquél), pero las poblaciones afectadas por una y otra
probabilidad son también muy diferentes (en general,
entre diez y veinte veces superior el número de emplea-
dos que el de desempleados), por lo que los efectos en
una u otra dirección resultan abiertamente incompara-
bles (además del problema general planteado por cual-
quier comparación interpersonal de nivel de bienestar o
utilidad). Lo que queda absolutamente confirmado por
estos resultados es la idea de fractura entre insiders y
outsiders, por cuanto el mantenimiento de elevados ni-
veles de rigidez en la legislación protectora del empleo
produce en la población ocupada expectativas raciona-
les de una disminución de la probabilidad de quedar de-
sempleados, por mucho que ello se haga a costa de una
menor probabilidad de salir del desempleo y de una ma-
yor probabilidad de permanecer largo tiempo desem-
pleados para aquellos que se encuentran en esta otra
situación, de modo que no caben reformas paretianas.
Por otra parte, la disminución de la capacidad de
adaptación económica derivada de la EPL perjudica al
crecimiento económico y a la innovación. Además, la
menor probabilidad de desempleo para los insiders —y
el aumento de la segmentación respecto a los emplea-
dos temporales— eleva su capacidad de negociación
salarial, independientemente de la productividad, lo que
reduce la eficiencia del mercado de trabajo en la asigna-
ción de recursos. En cambio, bajo determinadas cir-
cunstancias la mayor estabilidad en el empleo puede
aumentar la cooperación, el esfuerzo laboral y la inver-
sión en recursos humanos adaptados a las necesidades
específicas de la empresa. Esta ambivalencia se refleja
también en el análisis econométrico, ya que el coeficien-
te de correlación entre el grado de rigidez regulatoria y
el nivel de las tasas de empleo es negativo (–0,46), pero
la correlación con el nivel de las tasas de desempleo no
resulta significativa. Igual ambivalencia muestran los
once estudios revisados en este segundo capítulo del
OCDE (2004b) (páginas 82-84).
EL MODELO ECONÓMICO DE LA UE
Enero-Febrero 2005. N.º 820 ICE 131
Página 236
ÁLVARO ESPINA MONTERO
En cambio, el impacto asimétrico de la EPL sobre las
oportunidades y el nivel de empleo de los diferentes gru-
pos demográficos se encuentra bien analizado tanto
teórica como empíricamente —tras controlar el efecto
de composición incorporando un conjunto de variables y
factores específicos para cada grupo poblacional—:
mientras que las diferencias de intensidad en este tipo
de legislación no son significativas o tienen escaso efec-
to positivo respecto al empleo de los varones adultos, su
impacto negativo sobre el empleo de las mujeres adul-
tas es significativamente elevado, así como sobre el de
los jóvenes —mientras que resulta ambivalente en rela-
ción con los trabajadores mayores y los menos cualifica-
dos—. Este dualismo se trasmite también a la incidencia
del empleo temporal sobre los diferentes colectivos a
medida que aumentan las diferencias relativas entre el
carácter restrictivo de la regulación de una y otra formas
de empleo, aunque en este caso los afectados de ma-
nera más negativa son los jóvenes y los trabajadores
menos cualificados —y el nivel general de la tasa de
empleo temporal en los países con legislaciones más
asimétricas9.
El estudio de la OCDE que venimos comentando se-
ñala una inflexión en el paradigma analítico que venía
imperando en esta organización respecto al enfoque
tradicional, que consideraba globalmente a la EPL como
una imperfección y abogaba pura y simplemente por su
supresión. Este enfoque se apoyaba sobre una serie de
estudios teóricamente sesgados, cuyo punto de partida
es el equilibrio del mercado de trabajo con costes de
despido cero, por lo que estos costes se contemplaban
como una variable exógena que —por su propia defini-
ción— disminuyen el nivel de empleo de equilibrio. El
nuevo análisis evalúa la EPL no sólo en términos del ni-
vel de empleo de equilibrio, sino en términos de bienes-
tar, y desde esta perspectiva las conclusiones resultan
mucho más matizadas y generalmente ambiguas, aun-
que un cierto nivel de protección del empleo aparece
9
Véase OCDE (2004), Gráfico 2.5.
132 ICE EL MODELO ECONÓMICO DE LA UE
Enero-Febrero 2005. N.º 820
como una elección racional tanto desde el punto de vis-
ta de las empresas como de los trabajadores, en orden
a asegurar el riesgo de mercado de trabajo y distribuir
de forma equilibrada el consumo y el ahorro entre los
períodos de empleo y desempleo de la población, en
combinación con el seguro de desempleo. Además, en
el contexto de la unión monetaria, «no resulta necesa-
riamente beneficioso realizar movimientos unilaterales
para introducir mayor flexibilidad en el mercado de tra-
bajo» (Andersen, 2004).
El problema entonces consiste en analizar, no la exis-
tencia de la EPL, sino el tipo de instituciones óptimas, el
nivel más idóneo de la protección y su relación con otras
instituciones, como el sistema de protección de desem-
pleo y las políticas activas de empleo. El principal defen-
sor de esta posición, Christopher Pissarides, aboga por
la existencia de indemnizaciones por despido modera-
das y, en algunos casos, de períodos de retraso en la
terminación efectiva del contrato, con autorización para
buscar empleo alternativo durante los mismos allí donde
la protección por desempleo no es suficientemente ge-
nerosa. Pero también establece límites bien estrictos,
que coinciden con los vigentes en los países cuyos mer-
cados de trabajo se han demostrado en la práctica sufi-
cientemente eficientes y mínimamente equitativos a la
hora de distribuir el riesgo de mercado entre los diferen-
tes grupos de población. Y entre estos límites aparece
en primer lugar el de evitar cualquier forma de autoriza-
ción gubernamental previa a la realización de despidos
colectivos10.
Pissarides (2003) parte de un contexto institucional en
el que prevalecen las decisiones establecidas por las par-
tes contratantes, que es el que ha hecho de Inglaterra «un
caso europeo de éxito,» aunque no el único (Werner,
1999), como en seguida veremos. En cambio, para hacer
frente a las economías y deseconomías externas asocia-
das a las decisiones de contratar y decidir, la OCDE asu-
10
Véase OCDE (2004), página 90, que se remite a PISSARIDES
(2001).
Página 237
 ¿EXISTE UN MODELO EUROPEO DE EMPLEO? EL PROCESO DE LUXEMBURGO
me la recomendación de Blanchard y Tirole (2004) de sus-
tituir los mecanismos actuales de protección del empleo
por impuestos negativos a la contratación y positivos al
despido, que se financiarían mutuamente, e incluso po-
drían resultar globalmente excedentarios en caso de que
la estabilidad del empleo mejorase la inversión en capital
humano específico y la productividad del trabajo. Otra de
las recomendaciones consiste en adoptar mecanismos de
cotización empresarial al desempleo que tomen en consi-
deración el historial de los despidos realizados por la em-
presa, obligando a las más propensas a despedir —o a
utilizar empleo temporal— a elevar sus cotizaciones para
contribuir a financiar el desempleo. Este sistema viene
aplicándose en EE UU con carácter general siguiendo el
sistema denominado «experience rating», mientras que
en Europa el mecanismo se ha venido aplicando en las
empresas con más de 50 trabajadores a los despidos de
personas discapacitadas y/o mayores de 60 años (bien a
través de recargos en la cotización por desempleo, bien
mediante la financiación de jubilaciones anticipadas). En
Francia, además, se exime a las empresas de esta penali-
zación cuando los trabajadores han sido contratados con
edades superiores a 50 años.
3. ¿Y si no se hiciera nada? Las consecuencias
de la integración de los otros mercados
sobre el mercado de trabajo y el empleo en la UE
La aparición de pautas comunes de comportamiento
de la población y de funcionamiento de los mercados de
trabajo —en la medida en que tales pautas se presentan
en el tercer epígrafe— no tiene por qué derivarse exclu-
siva ni principalmente del impacto de las políticas espe-
cíficas de empleo contenidas en la EEE. Detrás de los
procesos de convergencia se encuentra también el im-
pacto autónomo de la integración de los otros merca-
dos: el de productos, ampliamente realizado ya a escala
europea y relativamente avanzado en el ámbito global;
el de servicios, que se encuentra todavía muy retrasa-
do, al encontrarse pendiente de discusión y aprobación
la propuesta de directiva «Bolkestein», que se enfrenta
a una abierta oposición sindical y de ciertas corporacio-
nes profesionales11; el de capitales y de servicios finan-
cieros, pendiente de que se complete el proceso
Lanfalussy de convergencia regulatoria —para garanti-
zar que el mercado único no aumenta la inestabilidad fi-
nanciera—, que registra un grado de avance desigual
—y resulta todavía mínimo en el sector de servicios
bancarios y al por menor—; finalmente, dentro de la
zona Euro, la integración de la política monetaria está
provocando una rápida integración de los mercados mo-
netarios, de lo que da buena cuenta la aparición de la
EONIA (o tasa de referencia europea para los depósitos
interbancarios sin garantía día a día)12.
El teorema de Heckscher-Ohlin (HO) indica que la
igualación de los precios de los productos derivada de la
integración de los mercados conduce también a la igua-
lación de los precios de los factores, aunque no exista
plena movilidad de alguno de ellos. La extensión del
modelo propuesto por Stolper y Samuelson implica que
la eliminación de las barreras proteccionistas de todo
tipo tiende a reducir la remuneración de los factores
más abundantes y a aumentar la de los más escasos.
Aplicada a los procesos de ampliación de la UE llevados
a cabo a partir de los años ochenta del siglo XX —en los
que los elevados índices de desempleo parecían indicar
que el trabajo es el factor más abundante, por mucho
que el grado de abundancia resultase asimétrico y de-
biera considerarse en términos relativos—13 la proposi-
11
Véase «Unions and Business Clash over Controversial Brussels
Proposals», EUOBSERVER/BRUSSELS - 11-XI-2004:
http://www.euobserver.com/?sid=9&aid=17735.
12
Véase el discurso de Jean Claude Trichet «Integration of the
European Financial Sector», International Banking Event, 29 Junio 2004,
Frankfurt: http://www.ecb.int/press/key/date/2004/html/sp040629.en.html.
También, Tommaso Padoa-Schioppa «Challenges of Financial
Integration in the Post-FSAP Period», Contribution to High level panel:
«Where next? Discussion on Remaining Challenges for Financial
Integration» at EC Conference on European financial integration:
Progress and prospects, Brussels, 23 Junio 2004
http://www.ecb.int/press/key/date/2004/html/sp040623.en.html.
13
El trabajo de menor cualificación puede considerarse factor más
abundante en términos absolutos a lo largo de las sucesivas
ampliaciones, aunque en términos relativos los excedentes se ubicasen
predominantemente en los países de nuevo acceso. E igualmente
EL MODELO ECONÓMICO DE LA UE
Enero-Febrero 2005. N.º 820 ICE 133
Página 238
ÁLVARO ESPINA MONTERO
ción implicaba aparentemente una amenaza de reduc-
ción del nivel general de los salarios y de aumento de la
remuneración del capital, aunque el impacto previsible
dependiera del tamaño relativo y el desnivel entre anti-
guos miembros y miembros entrantes, lo que significa
que —de admitirse la validez del teorema— el mayor
impacto de este tipo de efectos se debería producir pre-
visiblemente tras la ampliación de mayo de 2004.
En cualquier caso, el modelo HO presupone compe-
tencia perfecta tanto en los mercados de productos
como de factores, y, aunque tal supuesto puede no re-
sultar excesivamente riguroso para los mercados de
productos y capitales en Europa a comienzos del si-
glo XXI, no puede predicarse del mercado de trabajo
que es, por definición, un mercado de competencia im-
perfecta, y va a seguir siéndolo como acabamos de ver.
Andersen et al. (2000) han revisado los estudios acer-
ca del efecto que produce la integración de los merca-
dos sobre el mercado de trabajo bajo el supuesto de
competencia imperfecta, tomando como punto de parti-
da el supuesto de un negociador oligopolista (el sindica-
to) que trata de maximizar el ingreso adicional que su
actuación produce en beneficio para sus miembros.
Para ello el sindicato debe considerar la diferencia entre
las condiciones de oferta de trabajo para las empresas
que se enfrentan a mercados sometidos a la competen-
cia internacional y las que se encuentran «cubiertas»
frente a tal restricción, ya que, en principio, la elasticidad
de la demanda de trabajo de las primeras es superior a
la de las segundas, mientras que el ingreso salarial adi-
cional disminuye a medida que aumenta tal elasticidad,
de modo que cuanto más integrada esté la economía
—y mayor sea la proporción de empresas «descubier-
tas»— menores serán los ingresos salariales adiciona-
ocurre con la escasez relativa de capital. Dados los desniveles
existentes entre las remuneraciones de uno y otro factor entre los
países miembros y los nuevos llegados, la proposición es compatible
con elevaciones de la remuneración del trabajo y descensos de la
remuneración del capital en los países entrantes. Esto último se puso de
manifiesto, sobre todo, en el proceso de integración del mercado de
capitales paralelo a la creación de la unión monetaria.
134 ICE EL MODELO ECONÓMICO DE LA UE
Enero-Febrero 2005. N.º 820
les derivados del oligopolio sindical. Por otra parte, la
mayor integración influye sobre el grado de centraliza-
ción de la negociación salarial y, a través de ella, sobre
la elasticidad de la demanda de trabajo a la que se en-
frentan los sindicatos.
Además, la integración disminuye los costes asociados
a la exportación, por lo que el impacto de la integración so-
bre los salarios dependerá de que se produzca o no una
ampliación de los mercados de exportación, y de que se
registren entradas o salidas de empresas e inversión ex-
tranjera directa. Adicionalmente, mayor competencia pue-
de significar mayor propensión a la innovación —defensi-
va o competitiva— mayor esfuerzo y disciplina laboral y
mayores facilidades para la transferencia de progreso téc-
nico, lo que repercutirá sobre la productividad del trabajo,
empujando hacia la convergencia salarial. Finalmente la
mayor integración puede impulsar la convergencia en el
sistema fiscal y sobre otras variables institucionales, cuyo
efecto salarial resulta ambiguo.
En general, el signo agregado de todos estos cam-
bios sobre los niveles salariales y de empleo dependerá
muy especialmente de la situación de cada país en el
punto de partida y de otras muchas variables no fácil-
mente subsumibles en un solo modelo, aunque la ten-
dencia general de tales estudios parece apuntar hacia la
convergencia salarial y hacia una mayor interdependen-
cia de los salarios en el conjunto del área objeto de inte-
gración comercial. Esto queda ratificado gráficamente
por la evidencia empírica disponible acerca de la con-
vergencia salarial dentro de la UE desde comienzos de
los años setenta hasta finales de los noventa, medida
por dos procedimientos: la disminución progresiva en la
desviación típica de la media de la tasa de crecimiento
nominal de los salarios14, y la convergencia hacia la uni-
dad de los cocientes entre los salarios nacionales y la
media de los «salarios en el resto de la Unión» para
cada país —medidos como la media de los salarios de
14
Los datos no incluyen Portugal, Luxemburgo ni Italia.
Página 239
 ¿EXISTE UN MODELO EUROPEO DE EMPLEO? EL PROCESO DE LUXEMBURGO
los otros países, ponderada por el peso del comercio
exterior de cada uno de ellos con el país en cuestión15.
El impacto del comercio sobre la interdependencia bi-
lateral de los salarios se mide regresando la matriz de
coeficientes de correlación entre los aumentos de los
salarios manufactureros de cada país y los aumentos
salariales de cada uno de los demás, para cada subpe-
ríodo, respecto a la matriz de las proporciones que re-
presenta el comercio exterior bilateral sobre el comercio
exterior total del correspondiente país y período. Los
coeficientes resultantes son positivos y significativos
tanto en lo que se refiere a los salarios nominales como
a los salarios reales, de modo que una mayor integra-
ción comercial ente cada par de países dentro de la UE
implica una mayor correlación de los aumentos de sala-
rios entre ese mismo par de países.
Por otro lado, los autores miden la convergencia sala-
rial en el seno de la UE estimando un modelo en el que
el salario real de cada país es función de su nivel de pro-
ductividad, zt —con un coeficiente, g, considerado ini-
cialmente fijo a lo largo del tiempo— y de los salarios de
los restantes países ponderados por el peso del comer-
cio bilateral, xt —con un coeficiente, bt, que varía con el
tiempo—. Así pues el modelo adopta la forma16:
yt = a + gzt + bt xt + ut
bt = bt–1 + vt
en el que la convergencia relativa se produce cuando bt
tiende hacia uno a lo largo del tiempo, lo que no implica
que los salarios converjan en términos absolutos, puesto
que el término a y la productividad en el punto de partida
pueden ser diferentes para cada país. En primer lugar los
autores estimaron el modelo sin tomar en consideración
el segundo término (la productividad). Los resultados in-
15
Con las excepciones de Alemania, Dinamarca y Grecia, que no
convergen.
16
En el que el vector de correlaciones entre los dos términos de error
(ut y vt) presenta distribución normal.
dican lo siguiente: a) que los coeficientes de los salarios
extranjeros, bt, varían en el tiempo; b) que existe una
franja central que no experimenta grandes cambios,
constituida por Dinamarca, Bélgica, Alemania, Francia,
Italia y Holanda; c) que ha existido convergencia desde
abajo en Austria, Finlandia, Grecia, Irlanda y España, es-
pecialmente notable en este último caso a partir del mo-
mento de su integración en la UE, y, d) que Suecia ha ex-
perimentado convergencia hacia abajo. Además, las
pautas del Reino Unido y de Irlanda, que iban en direc-
ción contrapuesta a la del resto de países hasta comien-
zo de los años ochenta, se incorporaron a la tendencia
general a partir de esa fecha. De modo que puede afir-
marse sin grave margen de error que la interdependencia
en la formación de salarios en el seno de la UE ha au-
mentado con la integración.
Para tratar de discriminar si esa convergencia se
debe a los cambios inducidos por la integración sobre la
estructura de los mercados de trabajo y el poder oligo-
polista de los sindicatos o al tipo de cambios derivados
de la mayor homogeneidad tecnológica y en los niveles
de productividad, Andersen et al. (2000) estimaron tam-
bién el modelo completo, incorporando primero la pro-
ductividad con coeficiente constante (g), manteniendo el
coeficiente de los salarios extranjeros con coeficiente
variable (bt), y pasando después al modelo con el coefi-
ciente de la productividad variando en el tiempo (gt)
mientras se mantenía fijo el de los salarios extranjeros
(b). Los resultados fueron también significativos en el
sentido de que, al controlar por la productividad, dismi-
nuye mucho el coeficiente de los salarios extranjeros,
aunque éste sigue mostrando una tendencia creciente a
lo largo del tiempo. Esto indica que la convergencia sa-
larial europea se debe, en primer lugar y sobre todo, a la
convergencia de la productividad, más que a la concu-
rrencia entre países. Sin embargo, al estimar el modelo
con el coeficiente de la productividad variable, se obser-
va que gt disminuye a lo largo del tiempo, lo que parece
indicar una secuencia temporal según la cual la integra-
ción induce la convergencia de la productividad —y,
como consecuencia de ello, la de los salarios— pero la
EL MODELO ECONÓMICO DE LA UE
Enero-Febrero 2005. N.º 820 ICE 135
Página 240
ÁLVARO ESPINA MONTERO
influencia de la productividad interna sobre las pautas
de formación de los salarios va disminuyendo paulatina-
mente, al mismo tiempo que se va abriendo camino una
influencia creciente de los salarios del resto de la UE so-
bre los de cada país individual, de modo que es previsi-
ble suponer que esta pauta todavía no ha desplegado
todo su potencial en el tiempo.
Todo ello parece ratificar la idea de Richard Freeman
(1998) según la cual el mito sobre el «dumping social» o
la «carrera hacia abajo» —que afectaría tanto a los sa-
larios como al Estado del Bienestar, en tanto que su fi-
nanciación puede considerarse como salario en especie
o salario diferido— no es más que un miedo irracional,
porque no hay carrera —ya que los cambios han sido
graduales, dando pie a la intervención de la EEE con
políticas de acompañamiento— ni es principalmente ha-
cia abajo, ya que esta tendencia sólo la ha experimenta-
do Suecia y se produjo antes de su integración en la UE.
Los resultados de esta investigación ratifican la idea de
que el teorema de Stolper-Samuelson es un simple análi-
sis de equilibrio parcial que considera exógenos los pre-
cios de los productos, lo que invalida su capacidad pre-
dictiva porque ignora las interdependencias y los efectos
de retroacción y no es capaz de captar las discontinuida-
des en las pautas de comercio impulsadas por el equili-
brio general, que son específicas para cada contexto y no
admiten generalización (Cheng et al., 2000).
Tratando de cubrir algunos de estos flancos, el mode-
lo de equilibrio general de Torben Andersen (2001a)
asume competencia imperfecta en el mercado de traba-
jo y analiza el proceso de integración paulatina de los
mercados de productos, suponiendo distintos niveles de
«fricciones» en ellos, y admite la heterogeneidad en am-
bos tipos de mercados. Además, en lugar de adoptar la
perspectiva de un solo país, estudia la perspectiva mul-
tilateral mediante un modelo simétrico de equilibrio con
dos países —algo que, como ya comentamos, resulta
crucial en el caso de los procesos de integración regio-
nal, en los que todas las variables se ven afectadas y no
cabe admitir que el «sector exterior» permanece estáti-
co para nadie—. Las conclusiones del estudio permiten
136 ICE EL MODELO ECONÓMICO DE LA UE
Enero-Febrero 2005. N.º 820
matizar muchos de los juicios que se plantean a primera
vista acerca de los ganadores y perdedores más proba-
bles en los procesos de integración y ampliación.
En primer lugar, la ampliación significa probablemen-
te una mayor dispersión salarial en el conjunto del área
europea, porque ofrece oportunidades de exportación a
los sectores que emplean trabajo más cualificado, pero
facilita la importación competitiva de los sectores con
trabajo menos cualificado, aunque es aquí —sobre todo
en los servicios personales— donde se registran tam-
bién mayores fricciones comerciales. En segundo lugar,
la integración actúa en parte como sustitutivo de la re-
forma laboral, al eliminar paulatinamente poder oligopo-
lístico en el mercado de trabajo, aunque la variable de
ajuste es el empleo17. En tercer lugar, aumentan los pro-
blemas derivados del salario de reserva proporcionado
por el seguro de desempleo, porque la alternativa del
mercado en muchos puestos de trabajo no cualificado
caerá por debajo de tal nivel, ya que con la integración
aumenta también la desigualdad en las oportunidades
de empleo —de modo que la subvención permanente a
este tipo de empleos aparece como una alternativa me-
jor que las meras medidas de protección pasiva, y las
políticas activas de mercado de trabajo y educación re-
sultan mucho más importantes que las de protección del
empleo—.
Todo ello con independencia de la reducción en el ni-
vel general de desempleo derivada de la integración,
que pone de relieve la importancia de los efectos de es-
cala, alcance, diferenciación e innovación, puesto que
son ellos los que determinan el nivel de productividad,
considerada constante en el modelo. Éste es un desa-
rrollo del modelo de ventaja comparativa de Dornbush,
17
Según el estudio de Andy MARKOVITS (1991) los sindicatos
alemanes percibían esto claramente antes del mercado único. Por eso,
los principales oponentes al mismo provenían de las industrias más
competitivas, ya que, aunque pudieran beneficiarse de mayores
oportunidades de exportación, iban a perder poder de mercado, no tanto
en su propio sector como en la determinación de las condiciones
generales de funcionamiento del mercado. De ahí que el principal
determinante de su postura fueran los factores «ideológicos».
Página 241
 ¿EXISTE UN MODELO EUROPEO DE EMPLEO? EL PROCESO DE LUXEMBURGO
Fisher y Samuelson (1977), en el que el comercio no
está determinado por la dotación relativa de factores de
producción (que es la ventaja comparativa ricardiana
tradicional, de carácter predeterminado), sino por las
ventajas competitivas que pueden ser creadas y suelen
verse sometidas a dinámicas de causación acumulativa.
De modo que la principal política de la que dependen los
resultados del empleo viene a ser la de creación de fac-
tores de competitividad susceptibles de ser utilizados
por el sector privado de la economía, que es la tradicio-
nalmente comprendida dentro de los epígrafes de las
políticas industrial, regional, tecnológica y de recursos
humanos, como algo contrapuesto a la política conven-
cional de empleo keynesiana, en la que prima el control
de la evolución de la demanda agregada, y en la que el
empleo público —siquiera sea cíclico o temporal— de-
sempeñaba un papel determinante.
El achatarramiento de esta vertiente de la política de
empleo es una de las principales consecuencias que
se infieren del modelo de Andersen (2001b) y esa será
la principal restricción a la que se verá sometida la con-
vergencia de las pautas de empleo en la Unión Euro-
pea, tal como puede observarse en el Gráfico 1, según
el cual la ratio empleo público/población activa creció
en la UE hasta alcanzar el máximo (17,4 por 100) en
1984, momento en que comenzó a descender hasta
estabilizarse a partir de 1999 en la misma tasa de 1973
(el 15,4 por 100), mientras que en España —que partía
de una tasa del 6 por 100, la más baja de la UE—, la
convergencia desde abajo condujo a su duplicación
entre 1973 y 1990, para seguir aumentando más pau-
sadamente a partir de entonces y alcanzar en 2004 el
14 por 100. El problema es que la Estrategia Europea
de Empleo coloca en primer lugar la fijación de objeti-
vos de empleo, como si esa fuera una variable contro-
lada directamente por el gobierno, lo que no deja de
ser una reminiscencia de la vieja lógica keynesiana.
¿O se trata más bien de una metáfora, dirigida al gran
público, que los gobiernos deben perseguir a través de
vías indirectas, que son las que determinan en última
instancia el nivel de empleo?
Porque el aprendizaje colectivo extraído de la expe-
riencia del último tercio de siglo indica que la integración
de los mercados permite desplazar el empleo desde
unas áreas a otras de manera generalmente silenciosa,
paulatina y sin necesidad de que exista movilidad de la
fuerza de trabajo, a través de los avances y retrocesos
de las cuotas de mercado de las empresas a lo largo y
ancho de las áreas integradas, con las correspondien-
tes entradas y salidas en y del mercado de las empre-
sas más o menos competitivas, lo que imparte un tipo
de disciplina que hasta los sindicatos más recalcitrantes
se ven dispuestos a admitir —pese al eventual descen-
so de su poder oligopolístico— porque el principio de
ventaja para todos (aunque no para todos por igual) re-
sulta hoy incontestable en Europa.
Una ligera reformulación del modelo de la ventaja
competitiva permite a Andersen y Skaksen (2003) cap-
tar la forma en que la reducción de las restricciones al
comercio —modelizadas como los «costes Iceberg», de
Samuelson— mejoran el funcionamiento del mercado
de trabajo y sus resultados, al reducir las diferencias en-
tre precios y costes marginales de producción derivadas
de factores oligopolísticos. La existencia de tales dife-
rencias facilita la entrada de empresas externas en el
mercado doméstico, de modo que la evolución de las
cuotas de mercado relativas y la reasignación de recur-
sos productivos entre empresas en el transcurso del
proceso de integración puede contemplarse como varia-
ble endógena equivalente al desplazamiento de em-
pleos entre países derivada de tal proceso y del impera-
tivo de especialización subsiguiente —aunque ésta no
sea en productos, sino en segmentos de la cadena de
producción, integrados a través del comercio intraindus-
trial trasfronterizo—. Al elevar la elasticidad del empleo
respecto al salario, el proceso actúa como instrumento
de disciplina en el uso que hacen los sindicatos de su
poder sobre el mercado de trabajo, contribuyendo a me-
jorar su funcionamiento. E igual cosa podría decirse de
las ineficiencias derivadas de una EPL excesiva (nótese
que aquí lo que importa es su carácter relativo respecto
al resto del área integrada, no su existencia).
EL MODELO ECONÓMICO DE LA UE
Enero-Febrero 2005. N.º 820 ICE 137
Página 242
ÁLVARO ESPINA MONTERO

GRÁFICO 1

UE-15 Y ESPAÑA: TASAS DE EMPLEO SOBRE POBLACIÓN ACTIVA

(En tanto por uno)*

0,9

0,8

0,7

0,6

0,5

0,4

0,3

0,2

0,1

0
19 3

19 0

19 3

19 0

19 3
19 8
19 9

81

19 8
19 9

91

20 9
20 0

20 3
19 8

01
76

82

86

92

02
96
74

84

94

04
19 5

19 5

19 5

05
77

87

97
7

9
7
7

8
8

9
0

0
9
7

9
19

19

19

20
19

19

19
19

19

20
19

19

19

20
19

19

19

Tasa asalarización España Tasa asalarización UE

Tasa empleo público España Tasa empleo público UE
Tasa E. cuenta propia España Tasa E. cuenta propia UE
Tasa desempleo España Tasa desempleo UE

NOTA: * El empleo público se incluye también en la tasa de asalarización.

FUENTE: ANDERSEN (2001b).

El volumen total del comercio dentro de la UE equivale
actualmente a más del 120 por 100 del valor añadido de
la industria manufacturera, y se concentra especialmente
en el comercio intraindustrial, lo que indica que tiene
poco que ver con la dotación relativa de factores natura-
les de cada país y sí en cambio con la rentabilidad relati-
va de la producción y la posibilidad de fragmentarla, vía
outsourcing, para aprovechar las ventajas competitivas
disponibles en cada país y región y para evitar los obs-
táculos y las restricciones derivadas de la normativa, las
instituciones y las prácticas de negociación colectiva vi-
gentes en cada país —que inciden de manera desigual
en los distintos segmentos de la producción—. Con inde-
pendencia de las oportunidades de migración intraeuro-
pea (cuyos flujos no han experimentado grandes
cambios hasta la reciente ampliación), Andersen (2003)
observa que la sensibilidad del empleo a las condiciones
de cada país en relación con el resto del área han au-
mentado extraordinariamente. Esto ya está afectando a
las pautas de negociación salarial, que son cada vez más
similares, alineadas con el objetivo de inflación del BCE,
a lo que ha contribuido la puesta en común de las expe-
riencias nacionales a través de las organizaciones de los
agentes sociales a escala europea (CES y UNICE). Exis-
te, incluso, la propuesta de una «norma salarial euro-
pea», esbozada por la «iniciativa Doorn», que pretende
ligar los aumentos salariales demandados por los sindi-
catos en Francia, Alemania y el Benelux.

138 ICE EL MODELO ECONÓMICO DE LA UE

Enero-Febrero 2005. N.º 820

Página 243
 ¿EXISTE UN MODELO EUROPEO DE EMPLEO? EL PROCESO DE LUXEMBURGO
No obstante, aunque durante los años ochenta pudo
observarse una cierta reducción de la dispersión de los sa-
larios relativos, a partir de los noventa la convergencia se
limitó a los salarios nominales pero no afectó a los reales,
lo que se explica en parte porque la volatilidad en el creci-
miento de estos últimos está asociada al ciclo económico,
y es poco lo que se ha avanzado todavía en la convergen-
cia cíclica. Sin embargo, el proceso de integración implica
que la elasticidad de la demanda de trabajo es superior a
la elasticidad de la demanda de productos, porque cual-
quier cambio en los salarios relativos produce cambios no
sólo en la cuota de mercado interno, sino también en el
resto de los mercados, de modo que si la función objetivo
de salarios de los sindicatos incluye tanto expectativas sa-
lariales como de empleo —lo que parece estar sucedien-
do—, este último se ve determinado, a su vez, de manera
creciente por la productividad y por el salario relativo res-
pecto a los salarios relevantes en términos competitivos
dentro del área integrada —que aparece con exponente
negativo—. Esto implica que el mark-up salarial decae a
medida que aumenta la elasticidad del empleo respecto al
salario derivado de la integración, y que tanto empresas
como sindicatos están interesados en reducir el nivel de cen-
tralización de la negociación salarial a escala nacional, en or-
den a maximizar la extracción de rentas en el mercado de
productos por parte de las empresas y la participación de los
trabajadores en tales rentas, acorde con su productividad re-
lativa (Andersen, 2003, páginas 10-12).
Además, a medida que avanza la integración, progre-
sa la «complementariedad estratégica» en las dinámicas
de determinación de salarios entre los mercados de tra-
bajo del área integrada. Al reducirse el mark-up salarial
avanza también el nivel de equilibrio del empleo, pero a
cambio de aumentar su volatilidad —sobre todo, si los
salarios y/o el empleo no son suficientemente flexibles
para adaptarse a los shocks asimétricos específicos de
cada país—. Es interesante la observación de Andersen
(2003, fig. 6) según la cual cuando la elasticidad de la de-
manda de empleo derivada de la integración supera la
unidad, el salto hacia adelante en el nivel de empleo de
equilibrio se alcanza en seguida, mientras que la volatili-
dad del empleo (en relación con su media) sigue crecien-
do proporcionalmente a medida que avanza la
integración de los mercados, lo que plantea una necesi-
dad creciente de flexibilidad salarial, so pena de alcanzar
niveles insoportables de volatilidad en el empleo.
Lo que significa que cuando se producen shocks asi-
métricos —en ausencia de políticas monetarias separa-
das para la zona Euro— las medidas de coordinación sa-
larial (tipo «norma salarial») entre países elevan la varia-
bilidad del empleo porque, aunque la «norma» acabe
cumpliéndose siempre ex post facto (y el salario nominal
acabe adaptándose a la inflación y a la productividad), la
pretensión de hacerla cumplir ex ante obliga a que toda la
adaptación exigida por los shocks asimétricos sea sopor-
tada por el empleo, en orden a mejorar la productividad,
de modo que la convergencia nominal de salarios impide
su convergencia real.
Todo lo contrario sucede cuando el área integrada ex-
perimenta un shock de productividad simétrico, en cuyo
caso la falta de coordinación en la respuesta salarial pue-
de entorpecer el ajuste, al multiplicarse vía mercado de
productos las asincronías en hacerle frente, aumentando
la persistencia del desempleo. Por eso conviene tener
muy presente el tipo de shock que aparece en cada mo-
mento. Todo ello se ve amplificado cuando al proceso de
la integración europea se le agrega el de la globalización
de los mercados, cuyo impacto resulta también extraordi-
nariamente diferente para los distintos países del área:
según el indicador del grado de globalización construido
por Andersen, Skaksen y Herbertsson (2004) mientras
Irlanda, Bélgica y el Reino Unido son los países de la
OCDE que participan más en las actividades económicas
globales, España se encuentra a la cola de la lista, segui-
da tan sólo por Estados Unidos y Japón.
4. Las variables básicas del empleo en Europa
Como se afirmaba en la introducción, bajo el supues-
to de comportamiento «racional» de los agentes, en los
restantes mercados de bienes y factores de producción
la igualación de precios en un ámbito geográfico produ-
EL MODELO ECONÓMICO DE LA UE
Enero-Febrero 2005. N.º 820 ICE 139
Página 244
ÁLVARO ESPINA MONTERO
ce la igualación casi automática de las pautas de ofer-
ta, dado que el precio es el principal elemento de infor-
mación en tales mercados, de modo que si se aplicase
este razonamiento al mercado de trabajo y el salario
percibido por quienes ofrecen trabajo reflejase exacta-
mente el precio que pagan los que hacen uso de ese
factor, la integración de los mercados de productos y
capitales debería impulsar la convergencia de la oferta
de fuerza de trabajo, o sea de las tasas de participa-
ción y empleo.
Sin embargo, en el de trabajo el aumento o disminu-
ción de la oferta equivale a una reducción o aumento del
tiempo de ocio o del tiempo destinado a otras activida-
des vitales y sociales (no sólo bajo la forma de jornada
de trabajo diaria, semanal o anual, sino también a través
de las tasas de participación en el mercado de trabajo y
de su distribución a la largo del ciclo vital), de modo que
los mismos individuos que ofertan su fuerza de trabajo
en función de su preferencia por los ingresos demandan
también tiempo para esas otras actividades (en este
caso, como consumidores de tiempo, y mucho más si
éste no es un bien normal, sino que se presenta como
un bien «Veblen,» de consumo superior, que realza el
estatus social de quien lo consume), a lo que se conoce
como «efecto renta». Pero, como ambas posiciones son
sustitutivas y el coste de oportunidad del ocio es el sala-
rio, la solución del problema de maximización del bie-
nestar dependerá de la forma que adopte la curva de
utilidad como función de los ingresos y del tiempo de
ocio (o, representando en ordenadas la tasa de salario y
en abscisas la demanda de ocio, de la forma de las cur-
vas de indiferencia para cada conjunto de característi-
cas individuales), bajo la restricción «presupuestaria»
plasmada en una recta, cuya pendiente equivale preci-
samente a la tasa de salario —que representa los ingre-
sos que obtiene el individuo por sustituir una unidad de
tiempo de ocio por otra de trabajo—.
En el modelo neoclásico de mercado de trabajo el ocio
es considerado como un bien de demanda normal y el nú-
mero de horas ofertadas por el individuo medio crece con
el salario (el «efecto sustitución» es superior al «efecto
140 ICE EL MODELO ECONÓMICO DE LA UE
Enero-Febrero 2005. N.º 820
renta»), aunque con intensidad decreciente hasta alcanzar
un punto de saturación en el que la utilidad marginal del
ocio empieza a superar a la del ingreso (y el «efecto ren-
ta» al de «sustitución»), de modo que subsiguientes eleva-
ciones salariales reducen la oferta de trabajo18.
Para analizar la dinámica de estas variables partire-
mos de las siguientes definiciones, que relacionan las
principales variables del mercado de trabajo con la renta:
PIB = ph · PO · h = p · PO ®
[1]19
{p = PIB/PO} {p = ph · h}
y = PIB/PT =
= PIB/PO · PO/PA · PA/P16-65 · P16-65/PT = [2]20
= p · TOr · TA · T16-65
y = ph · h · T16-65 · TA ·
[3]21
· (TEcp + TASP + TASp)
Así pues, por definición, la renta per cápita de un país
(y) equivale al producto de la productividad por hora de
los empleados (ph), por las horas trabajadas por em-
pleado y año (h), por la proporción de la población en
edad laboral (T16-65), por la tasa de participación o activi-
dad de esta población (TA) y por la tasa de empleo de la
población activa (TOr). A su vez, esta última equivale a
la suma de las proporciones que representan, respecto
a la población activa, los asalariados de los sectores pú-
blico (TASP) y privado (TASp) y los empleados por
cuanta propia (TEcp).
18
Una explicación clara en la entrada «Labor Economics,» de
http://en.wikipedia.org/wiki/Labor_market.
19
p: productividad/empleado; ph: productividad/hora; h: horas por
empleado al año; PO: población ocupada.
20
y: renta per cápita; PT: población total; PA: población activa; P16-65:
población en edad laboral; TOr: tasa de ocupación relativa, respecto a
población activa; TA: tasa de actividad; T16-65: proporción de la población
en edad laboral (edades: de 16 a 65 años); TOa: tasa de ocupación
absoluta, respecto a población 16-65.
21
TEcp: tasa de empleo por cuenta propia; TASP: tasa de
asalarización pública; TASp: tasa de asalarización privada. Todas ellas
respecto a población activa: TOr = TEcp + TASP + TASp.
Página 245
 ¿EXISTE UN MODELO EUROPEO DE EMPLEO? EL PROCESO DE LUXEMBURGO

GRÁFICO 2

UE-15: PRODUCTIVIDAD Y RENTA PER CÁPITA*

60 27

55 26

50

Líneas: coeficientes de variación en %

25
Barras: miles de euros de 2000

45
24
40
23
35
22
30
21
25

20
20

15 19

10 18
19 3

19 3

19 3
19 9
19 0

19 9
19 0

20 9
20 0

20 3
19 8

81

19 8

91

19 8

20 1
19 2

19 2
19 6

19 6

19 6

20 2
19 4

19 4

94

04
19 5

19 5

19 5

05
77

87

97
7

9
7
8

8
9

9
0

0
7

0
8

9
7

0
7

8
7

9
19

19

19

19
19

19

19

20
Renta per cápita CV RPC en %
Productividad CV Productividad %

NOTA: * En euros a precios y tipo de cambio de 2000. Coeficientes de variación (CV) en %.

FUENTE: OECD, Productivity Database, 23 septiembre 2004.

En el Gráfico 2 se dibuja la evolución de la renta per
cápita y la productividad por empleado (en barras) de
UE-15 —estimada por cociente entre las cifras agrega-
das de PIB y de las poblaciones total y empleada en el
conjunto del área22— y de los coeficientes de variación
(CV) de las correspondientes medias simples (en líneas).
22
El producto interior bruto en euros (a precios y tipo de cambio de
2000) se ha calculado a partir de las series en dólares (Fuente: OECD),
aplicando el tipo medio de cambio dólar/euro durante el año según el
BCE (0,924). Las series de población provienen también de la OCDE
(Economic Outlook), aunque extraídas del banco de datos BDSICE del
Ministerio de Economía. La población total lleva el código «w19000a»
(Alemania) y ss.; la de empleo, «w19300a» (Alemania) y ss. El resto de
poblaciones pertenece al mismo grupo w19 de esta base de datos. Las
series de población total se han extrapolado dos años manteniendo las
tasas interanuales de variación del último trienio. Para España, en
cambio, se han tomado las tasas de variación de las proyecciones
del INE.
Para la renta per cápita, se observan movimientos relati-
vamente suaves de los CV al comienzo de las series
—de convergencia durante los setenta, y de divergencia
durante la primera mitad de los ochenta—, que dan paso
a una etapa de convergencia significativa entre 1986 y
1998, seguida de otra de fuerte divergencia que coincide
con la etapa de aproximación e implantación del euro. En
productividad, se registra convergencia de los CV hasta
la primera mitad de los noventa —especialmente intensa
a finales de los setenta y comienzos de los noventa— y
divergencia después, sobre todo a partir de 1996, antici-
pando la divergencia que se observaba en la renta per
cápita a medida que se aproximaba la UEM.
Esta dinámica puede servir de explicación a la pauta
que aparecía en Andersen et al. (2002) al analizar la con-
vergencia en los cambios salariales, según la cual el coe-
ficiente asociado a la productividad (yt, variable en el

EL MODELO ECONÓMICO DE LA UE
Enero-Febrero 2005. N.º 820 ICE 141

Página 246
ÁLVARO ESPINA MONTERO

GRÁFICO 3

UE-15: PRODUCTIVIDAD POR PERSONA Y HORA*

55 35
Productividad/empleado: miles de euros de 2000

50

Productividad/ora en euros; CV en %
30

45

25

40

20
35

30 15

20 0

03
19 3

19 9
19 0

19 3

19 3
19 9
19 0

20 9
19 8

81

19 8

91

19 8

01

20 2
19 2

19 2
19 6

19 6

19 6
74

84

94
19 5

19 5

19 5
77

87

97

0
7

7
8

9
8
9

9
7

0
8

9
7

9
7

9
19

19

19

19

20
19

19
19

19

19

Productividad/empleado CV Productividad/empleado
Productividad/hora CV Productividad/hora
Productividad hora = Productividad empleado/horas trabajadas por empleado

NOTA: * Productividad en euros a precios y tipo de cambio de 2000. CV en %.

tiempo) fue importante durante la primera etapa del pro-
ceso de integración, para diluirse más tarde; el problema
radica en que durante los noventa la productividad no
convergió, sino que divergió. En este contexto cobra to-
davía más significación el que durante este último perío-
do los salarios siguieran convergiendo, ya que, si no se
produjo al mismo tiempo convergencia en los ingredien-
tes intangibles de la competitividad de los productos
—que, por definición, resultan difícilmente observables—
cabe suponer que la llegada de la UEM significase un de-
terioro de las balanzas de intercambios de los países que
perdían competitividad —y que ya no pueden compensar
este handicap con variaciones en el tipo de cambio—.
Esto es lo que viene observándose en España, en donde
la convergencia de los salarios reales hacia arriba, en
conjunción con el estancamiento de la productividad, ha-
cen que desde la implantación del euro los costes labora-
les unitarios de las empresas vengan creciendo en
términos estadísticos dos puntos porcentuales más que
los de la zona Euro —y tres puntos más que los alema-
nes— lo que se traduce en un déficit corriente que las es-
timaciones de la OCDE sitúan entre el 4 por 100 y el 5
por 100 del PIB para el trienio 2004-200623.
En el Gráfico 3 se observa que el coeficiente de varia-
ción de la productividad por hora experimentó un movi-
miento de tijeras respecto al de la productividad por em-
23
Los datos sobre CLU son de OCDE, Economic Outlook, número 76,
noviembre 2004, «Annex Table 22. Structural unemployment, wage
shares and unit labor costs», en:
http://www.oecd.org/dataoecd/5/49/2483845.xls. Las previsiones sobre
déficit en Spain: http://www.oecd.org/dataoecd/6/29/20213257.pdf.

142 ICE EL MODELO ECONÓMICO DE LA UE

Enero-Febrero 2005. N.º 820

Página 247
 ¿EXISTE UN MODELO EUROPEO DE EMPLEO? EL PROCESO DE LUXEMBURGO

GRÁFICO 4

UE-15 Y ESPAÑA: PRODUCTIVIDAD Y HORAS POR EMPLEADO*

60 2.200
Productividad/empleado: miles de euros de 2000

55 2.100

Horas trabajadas al año por empleado

50
2.000

45
1.900
40
1.800
35

1.700
30

25 1.600

20 1.500
19 3

19 3

19 3

20 0

20 3
19 9
19 0

19 9
19 0

20 9
19 8

19 1

19 8

91

19 8

20 1
20 2
19 6

19 2

19 2
19 6

19 6
74

19 4

94

04
19 5

19 5

19 5

05
19 7

87

97
7

0
7
8

8
9

9
7

0
0
7

9
8

9
8
7

9
7
19

19

19
19
19

19

20
Productividad UE-15 Horas UE-15
Productividad España Horas España

NOTA: * Productividad en euros a precios y tipo de cambio de 2000. Horas trabajadas al año por empleado.

pleado entre 1985 y 1997, aunque a partir de esa fecha
también registró divergencia. Además, el crecimiento de
la productividad por hora fue mucho más rápido que el
de la productividad por empleado, porque el número de
horas por empleado cayó hasta 1566 en 2003 —desde
1982 en 1973—, como se observa en el Gráfico 4.
Puede observarse también en este Gráfico el caso
peculiar de España, cuya productividad por empleado
se comportó de forma anómala desde 1995: hasta
1994 su crecimiento había sido más rápido que el de la
media, registrando convergencia (hasta situarse en
esa fecha en el 82,2 por 100 de UE-15, frente al 68 por
100 de 1973), pero los cuatro años siguientes se esta-
bilizó y a partir de 1999 empezó a descender, mientras
la de la UE seguía creciendo, hasta situarse la primera
en el 72 por 100 de la segunda en 2004. Este empeora-
miento es todavía más violento en términos relativos al
comparar las ratios de productividad por hora entre
1994 y 2003 (74 y 64 por 100, respectivamente), ya
que las horas por empleado cayeron algo menos en
España que en la media del área. Los Gráficos 5 y 6 re-
fuerzan esta evidencia, al comparar la evolución de los
dos indicadores de productividad en las seis mayores
economías de la UE (UE-6), en donde resulta todavía
más sobresaliente la anomalía española a partir de
199424.
24
Las horas anuales trabajadas al año por las personas empleadas
en el año 2000 provienen de OCDE (2004a), Statistical Annex, Table F,
página 312. Las series se han reconstruido formando los índices (año
2000 = 1) construidos a partir del cociente entre los índices con igual
base derivados de la expresión {p/ph = h}, en el que el índice de
productividad por empleado se calcula a partir de la serie mencionada
en la nota anterior y el de productividad por hora está tomado de OECD
Productivity Database, 23 septiembre 2004.

EL MODELO ECONÓMICO DE LA UE
Enero-Febrero 2005. N.º 820 ICE 143

Página 248
ÁLVARO ESPINA MONTERO

GRÁFICO 5

UE-6: PRODUCTIVIDAD POR EMPLEADO EN SEIS PAÍSES*

65

60

55
Productividad por empleado

50

45

40

35

30

25

20
19 3

19 3

19 3

20 0

20 3
19 9
19 0

19 9
19 0

20 9
19 8

19 1

19 8

19 1

19 8

01
19 2

19 2

20 2
19 6

19 6

19 6
74

84

94

20 4
19 5

19 5

19 5

05
77

19 7

97
7

0
7
8

8
9

9
7

9
8

0
7

0
7

9
8
19

19

19

20
19

19

19
Alemania Holanda Francia Reino Unido Italia España
Productividad empleado = PIB/Población ocupada

NOTA: * Productividad en miles de euros a precios y tipo de cambio de 2000.

GRÁFICO 6

UE-6: PRODUCTIVIDAD POR HORA EN SEIS PAÍSES*

45

40
Productividad por hora trabajada

35

30

25

20

15

10
19 3

19 3

19 3

20 0

03
19 9
19 0

19 9
19 0

20 9
19 8

81

19 8

91

19 8

01
19 2

19 2

20 2
19 6

19 6

19 6
74

84

94
19 5

19 5

19 5
77

87

97
7

0
7
8

8
9

9
7

9
8

0
7

9
7

9
19

19

19

19
19

19

20
19

19

19

Alemania Holanda Francia Reino Unido Italia España

Productividad hora = Productividad empleado/horas por empleado

NOTA: * Productividad en euros a precios y tipo de cambio de 2000.

144 ICE EL MODELO ECONÓMICO DE LA UE

Enero-Febrero 2005. N.º 820

Página 249
 ¿EXISTE UN MODELO EUROPEO DE EMPLEO? EL PROCESO DE LUXEMBURGO
¿Se trata de una anomalía real o de un problema de
medición? (a fact or an actifact?) Hasta mediados del de-
cenio de los noventa todos los estudios coincidían en se-
ñalar la existencia de una amplia franja de empleo sumer-
gido en España. Por ejemplo, en el debate celebrado en la
Comisión Especial del Senado sobre este problema en
1997-1998 se habló de que el tamaño del empleo oculto
podría explicar entre el 14 y el 24 por 100 del PIB25. Los
sucesivos cambios metodológicos y la incorporación exó-
gena de nuevas proyecciones de población en la EPA sig-
nificaron la «legalización administrativa del empleo sumer-
gido»26, sin que en ningún momento se realizasen opera-
ciones de «benchmarking» (o distribución hacia atrás en el
tiempo de los escalones introducidos en las series por los
cambios metodológicos), como las que realizan el BLS, el
Bureau of Census y el BEA americanos cuando se produ-
cen tales cambios. Como tal regularización no afectó al ni-
vel de las cifras de contabilidad nacional, es lógico supo-
ner que detrás de la inexplicable inflexión de la evolución
de la productividad española se encuentre este fenómeno,
al menos en parte, pero se trata de una simple conjetura,
de cuantificación problemática. Y no es que la productivi-
dad española sea ahora más baja que hace diez años,
como indican nuestros gráficos; es que antes de
1994-1995 resultaba artificialmente elevada, como conse-
cuencia del problema de medición del empleo sumergido,
que afloró estadísticamente más tarde y no se imputó re-
trospectivamente. Hace unos años planteé la llamada
«paradoja de la productividad en España»27 afirmando:
«La productividad agregada del trabajo es en
España muy elevada en términos comparativos
25
Antonio LOZANO, «Los Trabajadores “Escondidos” El Senado
debate cómo erradicar el empleo sumergido», El Mundo, Su dinero, 21
de diciembre de 1997
http://www.el-mundo.es/sudinero/noticias/act-104-18.html.
26
Para el impacto de tales efectos en los cambios hasta 2000, véase
«El Mercado de Trabajo durante 2000», ICAE Informe Económico,
páginas 163-174, en
http://www.ucm.es/BUCM/cee/icae/Capitulo6mar01.pdf.
27
Véase el trabajo de Aurelio MARTÍNEZ ESTÉVEZ con ese título:
http://iei.uv.es/~aurelio/Productividad.PDF.
(Espina, 1999): en promedio, entre 1985 y 1998
fue similar a la japonesa y superó a la de los paí-
ses nórdicos y Australia casi en una sexta parte, y
a la de Gran Bretaña en una décima parte. La tasa
española de crecimiento de la productividad fue
del 2,5 por 100 durante todo el período 1971-1999,
si bien durante los primeros catorce años fue del
3,8 por 100 (la mayor de todos los países de la
OCDE para los que contamos con datos)» (Espi-
na, 2000, página 199).
Además, estos crecimientos «contables» de la pro-
ductividad servían para alimentar un discurso sindical
que justificaba crecimientos de los salarios reales del
mismo orden: entre 1971 y 1985 su tasa anual de creci-
miento ascendió al 3,1 por 100, lo que requería, para
mantener el equilibrio microeconómico en las empresas
«... un crecimiento de la dotación de capital por persona
empleada también muy elevado (de un 5,6 por 100 en-
tre 1971 y 1985, frente al 3,4 por 100 de la UE durante
este período)». Y, dada la tasa de rentabilidad media del
capital, esa dinámica de inversión sólo resultaba sopor-
table para las empresas del núcleo más competitivo,
cuyo empleo no dejó de reducirse hasta 1985, expul-
sando a las marginales hacia una periferia en la que se
utilizaba cada vez más empleo sumergido. Pero esta
periferia también contribuía a la creación de PIB, que se
computaba por métodos indirectos, lo que retroalimen-
taba la burbuja de la productividad contable, que estalló
finalmente a partir de 1994-1995. Una revisión de las
series históricas de todas las macromagnitudes que en-
tran en el cálculo de la productividad agregada debería
permitirnos disponer de una narración del crecimiento
español algo más veraz y equilibrada (y explicable, en
términos comparativos)28.
28
En este trabajo utilizaba cifras de PIB en dólares PPA. Cuando di
forma de artículo a ESPINA (1999) y lo remití a una revista, un
evaluador anónimo lo descalificó afirmando: «pretender que la
productividad española es superior a la de Inglaterra y los países
nórdicos resulta ridículo». Sin embargo, eso era lo que decían los datos
disponibles, así que retiré el artículo.
EL MODELO ECONÓMICO DE LA UE
Enero-Febrero 2005. N.º 820 ICE 145
Página 250
ÁLVARO ESPINA MONTERO

GRÁFICO 7

PRODUCTIVIDAD POR EMPLEADO EN EL G-3*

95 1,6
90
85
1,5

Ratio CV intra UE/CV intra G-3

80
Productividad por empleado

75
70 1,4
65
60
55 1,3

50
45
1,2
40
35
30 1,1
19 3

19 3
19 9
19 0

19 9
19 0

19 3

20 9
20 0

20 3
19 8

19 1

19 8

91

19 8

01
19 2

19 2
19 6

19 6

19 6

20 2
74

84

19 4

20 4
19 5

19 5

19 5

05
19 7

87

97
7

9
7
8

8
9

9
0

0
7

9
8

9
7

0
9

0
7

9
7
19

19

19
19

20
19

19

Japón Media G-3 EE UU CV UE/G-3 UE-15

Productividad empleado = PIB/población ocupada

NOTA: * Productividad en euros a precios y tipo de cambio de 2000.

Volviendo a las gráficas sobre la productividad por
hora, cabe afirmar que la pauta seguida por las horas
anuales trabajadas por los empleados constituye, preci-
samente, la principal característica distintiva de la UE en
relación a lo ocurrido en el G-3, como se comprueba en
los Gráficos 7 a 9. En el primero se observa que el nivel
relativo de la productividad por empleado de la UE res-
pecto a EE UU, que era del 60 por 100 en 1970, conver-
gió hasta el 73 por 100 en 1990 pero volvió al 65 por 100
en 2004. La comparación entre la UE y Japón es toda-
vía más desoladora: 80 por 100, 66 por 100 y 63 por
100. En estos gráficos se ofrece también un índice de
convergencia relativa, calculado por cociente entre el
coeficiente de variación de la media simple de la serie
UE-15 y el de la media simple entre los tres miembros
del G-3. El nivel absoluto de este indicador no es rele-
vante, puesto que la variabilidad de los quince países de
UE-15 —con tamaños y características muy heterogé-
neas— es lógicamente superior a la de las tres grandes
áreas del G-3. Pero la evolución relativa de este indica-
dor a lo largo del tiempo sí resulta significativa. De ella
se infiere que la convergencia en términos absolutos de
las productividades intraeruopeas que observábamos
en los Gráficos 2 y 3 para el período anterior al decenio
de los noventa produjo también convergencia relativa,
tomando como referencia el CV del G-3. Asimismo, la
divergencia del período más reciente es tanto absoluta
como relativa.
Por lo que se refiere a la productividad por hora (Grá-
fico 8), la dinámica de recuperación del desnivel inicial
entre la UE y EE UU fue mucho más rápida que la de
productividad por empleado —la ratio pasó del 57 por
100 en 1970 al 75 por 100 en 1990, cifra que se mante-
nía en 2003—, aunque en este caso el momento de má-
xima aproximación se alcanzó en 1995-1997 (80 por
100) y el período final de separación fue algo más breve

146 ICE EL MODELO ECONÓMICO DE LA UE

Enero-Febrero 2005. N.º 820

Página 251
 ¿EXISTE UN MODELO EUROPEO DE EMPLEO? EL PROCESO DE LUXEMBURGO

GRÁFICO 8

PRODUCTIVIDAD POR HORA EN EL G-3*

50 2,6

45
2,2
Productividad por hora trabajada

Ratio CV intra UE/CV intra G-3

40

1,8
35

30
1,4

25

1
20

15 0,6
19 3

19 0

19 3

03
19 8
19 9

19 0

19 3
81

19 8
19 9

91

19 8
20 9
20 0
01
19 6

19 2

19 6

19 2

19 6

20 2
74

84

94
19 5

19 5

19 5
77

87

97
7

9
7
7

0
8
8

9
9
7

0
7

9
19

19

19

19
19

19

20
19

19

19

Japón EE UU UE-15 Media G-3 CV UE/G-3

Productividad hora = Productividad empleado/horas por empleado

NOTA: * Productividad en euros a precios y tipo de cambio de 2000.

(para el caso de Japón, las ratios fueron 91 por 100, 77
por 100, 74 por 100). Aquí, no sólo no se registra con-
vergencia relativa entre el CV de la UE y el del G-3, sino
una divergencia creciente que alcanzó su máximo en
1995 (en que el CV de la UE fue 2,43 veces el del G-3,
frente a 1,1 veces en 1970), y convergió ligeramente
hasta 2003 (en que se situó en 2), de modo que aparen-
temente cuando hay convergencia intraG-3 también hay
convergencia intraeuropea, y viceversa —lo que hace
pensar en movimientos tendenciales de la convergencia
a escala global—.
Obviamente, la causa de estas diferencias de calen-
dario e intensidad entre las pautas de comportamiento
de las dos productividades se encuentra en la evolución
de las horas trabajadas por empleado, cuyo perfil (Gráfi-
co 9) produce un movimiento de tijeras entre UE-15 y
EE UU, frente al movimiento de convergencia entre este
último y Japón, cuyos datos son prácticamente coinci-
dentes en 2003 (1.789 y 1.997 horas/año, respectiva-
mente), mientras que en 1970 la diferencia era casi de
400 horas (1.938 y 2.316, respectivamente). En cambio
Europa, que arrancaba en 1970 con 106 horas más que
EE UU, se situó por debajo ya en 1984 (con 1.786 ho-
ras, frente a 1.809 en EE UU) para terminar en 2003
¡con 223 horas menos! (1.566 y 1.789). Por lo que se re-
fiere a la variabilidad relativa, la convergencia intraeuro-
pea fue más intensa que la intraG-3 hasta finales de los
ochenta, pero a partir de entonces Europa experimentó
una etapa brusca de divergencia relativa, acompañada
de un aumento en la volatilidad.
Comparando el Gráfico 7 con el Gráfico 10 se obser-
va el impacto de la evolución desigual de las poblacio-
nes totales de las tres grandes zonas, de su composi-
ción demográfica y de sus respectivas tasas de activi-
dad y empleo, de acuerdo con la expresión [B]. La tasa
de crecimiento anual acumulativa de la población de

EL MODELO ECONÓMICO DE LA UE
Enero-Febrero 2005. N.º 820 ICE 147

Página 252
ÁLVARO ESPINA MONTERO

GRÁFICO 9

HORAS POR EMPLEADO EN EL G-3*

2.300 1,5

1,4

Ratio CV intra UE/CV intra G-3

2.100
Horas trabajdas al año

1,3

1.900 1,2

1,1

1.700

1.500 0,9
19 3

19 9
19 0

19 3
19 8

81

19 9
19 0

19 3
19 8

91

20 9
20 0

03
19 8

01
19 6

19 2

19 6

19 2

19 6

20 2
74

84

94
19 5

19 5

19 5
77

87

97
7

7
8

8
7

8
9

9
8

9
0
9
7

0
7

9
19

19

19

19
19

19

20
19

19

19
Japón Media G-3 EE UU Ratio CV UE-15
Productividad hora = Productividad empleado/horas por empleado

NOTA: * Horas al año por empleado; ratio CV intra UE-15/CV intra G-3.

EE UU entre 1970 y 2005 prácticamente duplica a la de
UE-15 y Japón (1,15 por 100, 0,51 por 100 y 0,58 por
100, respectivamente); la proporción de la población en
edad laboral es actualmente muy superior en EE UU
(0,74) que en las otras dos áreas (0,67 y 0,66), mientras
que las tasas de empleo de EE UU y Japón se sitúan en
torno a 0,95 de la población activa, frente a 0,92 en
UE-15. En cambio, la tasa de actividad americana es
algo más baja que la europea (0,66 y 0,72) y ésta a su
vez mucho más baja que la japonesa (0,78). En conjun-
to, las tasas absolutas de empleo de la población en
edad laboral son 0,74 en Japón, 0,63 en EE UU y 0,66
en UE-15. Como consecuencia de todo ello, la dinámica
de las rentas per cápita de las tres zonas amplifica con-
siderablemente la divergencia que se observaba en la
de las productividades por empleado (Gráfico 7). Al mis-
mo tiempo, la convergencia relativa intraeuropea es
ahora más pronunciada y se prolonga hasta 1997, mien-
tras que la etapa de aproximación a la UEM muestra
una divergencia relativa mucho más persistente.
El Gráfico 11 sintetiza los movimientos de conver-
gencia relativa, respecto al G-3, de los CV de la tasa
de población en edad laboral, la renta per cápita y la
productividad. En general, puede decirse que el pro-
ceso de integración europea produjo una tendencia
hacia la convergencia de las tasas más intensa que la
derivada del proceso de globalización hasta comien-
zos de los años noventa. A partir de 1991, la producti-
vidad/empleado abandonó esa tendencia para adop-
tar una pauta cíclica, aunque volvió a registrar conver-
gencia a partir de 2000. La convergencia relativa de la
tasa de población en edad laboral convergió hasta
2000 y a partir de ese año empezó a divergir. Final-
mente, la renta per cápita experimentó una conver-
gencia más intensa en Europa que en el ámbito global
hasta 1997.

148 ICE EL MODELO ECONÓMICO DE LA UE

Enero-Febrero 2005. N.º 820

Página 253
 ¿EXISTE UN MODELO EUROPEO DE EMPLEO? EL PROCESO DE LUXEMBURGO

GRÁFICO 10

RENTA PER CÁPITA EN EL G-3 Y RATIO ENTRE COEFICIENTES DE VARIACIÓN*

45 1,6

40 1,5

Ratio CV intra UE/CV intra G-3

Renta per capita (euros 2000)

35 1,4

30 1,3

25 1,2

20 1,1

15 1

10 0,9
19 3

19 0

19 3

19 0

19 3

20 0

20 3
19 9

19 9

20 9
19 8

81

19 8

91

19 8

01
19 2

19 2

20 2
19 6

19 6

19 6
74

19 4

19 4

04
19 5

19 5

19 5

05
77

87

97
7

0
7

9
7

9
8

0
7

9
8

9
7

9
19

19

19

19
19

19

20

20
19

Japón Media G-3 EE UU CV UE/G-3 UE-15

NOTA: * RPC en euros a precios y tipo de cambio de 2000; ratio: CV intra UE/CV intra G-3.

GRÁFICO 11

CONVERGENCIA INTRA UE-15 E INTRA G-3*

1,6 1

0,9
Ratio CV: Población 15-64/Población total
1,5
Ratio CV renta per cápita y productividad

0,8

1,4 0,7

0,6
1,3
0,5
1,2
0,4

1,1 0,3

0,2
1
0,1

0,9 0
19 3

20 0

20 3
19 9
19 0

19 3
19 8

81

19 9
19 0

19 3
19 8

91

20 9
19 8

01
19 6

19 2

19 6

19 2

19 6

20 2
19 4

19 4

19 4

04
19 5

19 5

19 5

05
77

87

97
7

0
7
8

8
7

8
9

9
8

9
9
7

0
7

9
7

9
19

19

19

19
19

19

20

20

CV ratio población 15-64 CV renta per cápita CV productividad

NOTA: * Ratio entre coeficientes de variación: intra UE-15/intra G-3.

EL MODELO ECONÓMICO DE LA UE
Enero-Febrero 2005. N.º 820 ICE 149

Página 254
ÁLVARO ESPINA MONTERO

GRÁFICO 12

CONVERGENCIA INTRA UE-15 E INTRA G-3*

3
CV Tasas de actividad, empleo y paro

2,5

1,5

0,5
19 3

19 3
19 9
19 0

20 0

20 3
19 8

81

19 9
19 0

19 3

20 9
19 8

19 1

19 8

20 1
19 2
19 6

19 6

19 2

20 2
19 6
19 4

84

94

04
19 5

19 5

19 5

05
77

19 7

19 7
7

8
7
8

0
7

8
9

9
8

0
8
7

0
9
7
7

9
8

9
19

19

19

19

19

20
CV Tasa actividad CV Tasa empleo CV Tasa paro
Tasas de empleo, paro y actividad respecto a población entre 15-64

NOTA: * Ratio entre coeficientes de variación en: intra UE-15/intra G-3.

En cambio, el Gráfico 12 muestra que el cociente de los
CV de las tasas de empleo y actividad (calculadas ambas
respecto a la población en edad laboral) experimentaron
movimientos cíclicos sólo hasta 1989, convergiendo rápi-
damente a partir de 1990 para estabilizarse a finales del
decenio y seguir convergiendo —aunque lentamente—
durante el primer quinquenio del siglo. Al situarse los CV
de estas dos tasas muy próximos a partir de 1998, sus li-
geras variaciones hacen fluctuar violentamente a los de
las tasas absolutas de paro, calculadas respecto a la po-
blación en edad laboral —ya que esta tasa no es más que
la diferencia entre aquéllas—29. En cambio, con excepción
de la tasa de empleo público —que, como vimos, sólo ex-
perimentó convergencia relativa hasta que dejó de crecer
29
Esto se debe a la propia definición: TPa = (PA-PO)/P16-65 = PA/P16-65 –
– PO/P16-65 = TA – TOa; la tasa de paro ordinaria es complementaria a
la tasa relativa de empleo: TPr = (PA-PO)/PA = 1 – PO/PA = 1 – TOr
a finales de los ochenta— tanto la tasa relativa de ocupa-
ción (hasta 2002) como las tasas de asalarización y em-
pleo por cuenta propia (respecto a la población ocupada)
experimentan divergencia relativa prácticamente durante
los últimos treinta años —y la tasa de empleo público, du-
rante los últimos quince—, como se observa en el Gráfico
13. Lo que encuentra explicación en el hecho de que las
tendencias de estas cuatro tasas —que expresan la de-
manda de fuerza de trabajo— son también escasamente
significativas en términos absolutos, como lo ponen de
manifiesto sus CV, que aparecen en el Gráfico 14: sólo la
tasa de empleo relativa parece mostrar una ligera conver-
gencia a partir de 1994, mientras que las de asalarización
y cuenta propia divergen —y también la de empleo públi-
co, aunque sólo a partir de 2000—. Por lo que se refiere a
las tasas relativas de paro (respecto a la población activa),
el coeficiente de variación ha experimentado movimientos
cíclicos, el último de los cuales es de convergencia y se
inició en 2001 (Gráfico 15).

150 ICE EL MODELO ECONÓMICO DE LA UE

Enero-Febrero 2005. N.º 820

Página 255
 ¿EXISTE UN MODELO EUROPEO DE EMPLEO? EL PROCESO DE LUXEMBURGO

GRÁFICO 13

CONVERGENCIA INTRA UE-15 E INTRA G-3*

2,5 3

Ratio CV: Tasa empleo: CV UE-15/CV G-3

Ratios TEP, TA, TECP; CV UE-15/CV G-3

2 2

1,5 1

1 0
19 3

19 0

19 3

19 0

19 3

20 0

20 3
19 9

19 9
19 8

19 1

19 8

19 1

20 9
19 8

01
19 2

19 2
19 6

19 6

19 6

20 2
74

84

94

20 4
19 5

19 5

19 5

05
19 7

19 7

97
7

0
7
7

8
8

9
9
8

9
7

0
7

9
7

8
19

19

20
19

19

19

CV Tasa empleo (rel.) CV Tasa asalariados CV Tasa empleo público CV Tasa ec. propia
Tasas: de empleo respecto a población activa; de asalarización, empleo público y cuenta propia respecto a empleo

NOTA: * Ratio entre coeficientes de variación en: intra UE-15/intra G-3.

GRÁFICO 14

UE-15: INDICADORES DE CONVERGENCIA DE LAS TASAS*

47,5 12,5

45 11
Tasas de empleo público y autónomo

Tasas de empleo y asalarización

42,5 9,5

40 8

37,5 6,5

35 5

32,5 3,5

30 2

27,5 0,5
19 3

20 0

20 3
19 9
19 0

19 3
19 8

19 1

19 9
19 0

19 3
19 8

19 1

20 9
19 8

20 1
19 6

19 2

19 6

19 2

20 2
19 6
74

84

94

04
19 5

19 5

05
19 5
19 7

19 7

19 7
7

0
7
8

8
7

8
9

9
8

9
9

0
7

0
9
7

9
7

9
19

19

19

20
19

Tasa empleo (rel.) Tasa asalariados Tasa empleo público Tasa ec. propia
Tasas: de empleo respecto a población activa; de asalarización, empleo público y cuenta propia respecto a empleo

NOTA: * Coeficientes de variación en %: aumento significa divergencia; disminución, convergencia.

EL MODELO ECONÓMICO DE LA UE
Enero-Febrero 2005. N.º 820 ICE 151

Página 256
ÁLVARO ESPINA MONTERO

GRÁFICO 15

UE-15: EMPLEO Y PARO*

1 50

Líneas: coeficiente de variación en porcentaje

Barras: distribución de la población activa

La tasa de paro se lee de arriba a abajo

45

0,9
40

35
0,8

30

0,7 25
19 3

19 3

19 3

20 0

20 3
19 9
19 0

20 9
19 8

81

19 9
19 0
19 8

91

19 8

01
19 2

19 2

20 2
19 6

19 6

19 6
19 4

19 4

94

04
19 5

19 5

19 5

05
77

87

97
7

0
7
8

8
9

9
7

9
8

0
7

9
7

8
7

9
19

19

19

19
19

19

20
19

20
Tasa empleo Tasa paro CV Tasa paro
Tasas de empleo y paro respecto a población activa: cociente entre cifras agregadas UE-15

NOTA: * Coeficientes de variación de las medias simples en %.

En el Gráfico 16 puede observarse la evolución y los nido. El coeficiente de variación intraeuropeo de las tasas
CVs de las dos variables que determinan la oferta de de actividad convergió rápidamente (se redujo a la mitad)
fuerza de trabajo: la ratio de población en edad laboral y entre 1991 y el año final de la serie, mientras el de las ra-
la tasa de actividad. La primera experimentó un rápido tios de población en edad laboral —que había convergido
crecimiento en toda Europa a medida que se incorpora- suavemente entre 1983 y 2000— divergió antes y des-
ban a ella las cohortes demográficas del baby-boom, al- pués de esas fechas, debido a las ligeras diferencias de
canzando sus máximos durante la segunda mitad de los la cronología del baby-boom en los distintos países.
años ochenta y primeros noventa, para comenzar a des- En suma, del examen de la evolución de las grandes
cender lentamente en la segunda mitad de los noventa y ratios que sirven como indicadores de la evolución his-
acelerar su caída a partir de 2000 —movimiento sólo tórica del funcionamiento del mercado de trabajo no
compensado últimamente en países como España, por puede extraerse una visión concluyente acerca de la
la inmigración30—. Por su parte, la tasa de actividad per- aparición de un modelo de pautas comunes en Europa.
maneció estable en los setenta, experimentó inflexiones Esto es así tanto en términos absolutos, tomando como
a la baja durante las primeras mitades de los ochenta y indicador de convergencia el coeficiente de variación de
noventa, pero registró globalmente un crecimiento soste- la media simple, como relativos, comparando el coefi-
ciente intraeuropeo con el de la media simple de las tres
grandes áreas del G-3. Si hay algo que aparece como
30
En el censo de 2001, la pirámide de población de los extranjeros no
característica distintiva europea es la tendencia hacia la
comunitarios concentraba su distribución entre los 20 y 45 años. Véase
INE, Población: http://www.ine.es/prodyser/pubweb/espcif/pobl0304.pdf. reducción de las horas trabajadas por empleado y año.

152 ICE EL MODELO ECONÓMICO DE LA UE

Enero-Febrero 2005. N.º 820

Página 257
 ¿EXISTE UN MODELO EUROPEO DE EMPLEO? EL PROCESO DE LUXEMBURGO

GRÁFICO 16

UE-15: POBLACIÓN EN EDAD LABORAL Y ACTIVIDAD*

0,73 12

Líneas: coeficientes de variación en porcentaje

0,72
Barras: tasas medias en tanto por uno

0,71 10

0,70
8
0,69

0,68
6
0,67

0,66
4
0,65

0,64 2
0,63

0,62 0
19 3

20 0

20 3
19 9
19 0

19 3
19 8

19 1

19 9
19 0

19 3
19 8

19 1

20 9
19 8

20 1
19 6

19 2

19 6

19 2

19 6

20 2
74

84

94

04
19 5

19 5

05
19 5
19 7

19 7

19 7
7

0
7
8

8
7

8
9

9
8

9
9

0
7

0
7

9
7

9
19

19

19

20
19

Tasa 15-64 CV Tasa 15-64

Tasa actividad CV Tasa actividad

NOTA: * Coeficientes de variación en %.

5. La contabilidad por factores del mercado
de trabajo: el factor femenino
Siendo T0 y Tt las tasas al comienzo y al término del
período considerado, a partir de la expresión [B] pode-
mos representar las variaciones ocurridas a lo largo del
período como suma de los logaritmos de los cocientes
Tt/T0 de las ratios y tasas (diferencia, a su vez, entre
los logaritmos de ratios y tasas al final y comienzo del
período):
Ln yt – Ln y0 = (Ln p ht – Ln p h0 ) + (Ln ht – Ln h0) +
+ (Ln TOrt – Ln TOr0) + (Ln TAt – Ln TA0) + [4]
+ (Ln Tt16- 65 – Ln T016- 65 )
Y como la diferencia entre logaritmos de una variable
en dos momentos de tiempo representa aproximada-
mente la variación porcentual de la misma, esta sencilla
técnica nos permite descomponer las variaciones tem-
porales de la renta per cápita (RpC) entre los factores
que contribuyen al cambio y representarlas mediante
gráficos de barras yuxtapuestas.
El Gráfico 17 ofrece una visión panorámica de este
tipo de descomposición para los quince países de
UE-15 y para el G-3, ordenados en ambos casos de me-
nor a mayor crecimiento, como queda reflejado en la lí-
nea que representa la agregación de todos los factores
—tanto positivos como negativos—. En general, el prin-
cipal factor determinante del crecimiento de la RpC es la
productividad por empleado. Las cifras recogidas en las
gráficas del G-3 indican que los crecimientos de la RpC
entre 1973 y 2005 (según las previsiones OCDE) fueron
del 68 por 100 en Japón, del 59 por 100 en EE UU y del
53 por 100 en la UE, mientras los crecimientos de la pro-
ductividad por empleado se situaban en el 66 por 100, el
45 por 100 y el 47 por 100, respectivamente, de modo

EL MODELO ECONÓMICO DE LA UE
Enero-Febrero 2005. N.º 820 ICE 153

Página 258
ÁLVARO ESPINA MONTERO

GRÁFICO 17

RENTA PER CÁPITA, 1973-2005*

(% variación)

140
130
120
110
Variación según factores (en %)

100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
–10
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Fr

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H
Al

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ei
D

Lu
R

Tasa (P15-64) Tasa de actividad Tasa de empleo Productividad RPC

NOTA: * Descomposición (Ln) por factores: productividad y tasas (p. 15-65, actividad y empleo).

que al analizar el funcionamiento del mercado de traba- cambio, la contribución de la tasa relativa de empleo
jo las variables que más nos interesan son las que inci- (respecto a la población activa) fue generalmente nega-
den directamente sobre la productividad de los ocupa- tiva, exceptuando aportaciones mínimas en los casos
dos —y especialmente las horas trabajadas, como en- de Irlanda y EE UU: –3 por 100 en Japón, 0,4 por 100 en
seguida veremos—. EE UU y –6 por 100 en UE-15. No parece deducirse de
En segundo lugar, la tasa de actividad registra en to- este gráfico la aparición de pauta alguna de comporta-
dos los casos —excepto en Austria— una contribución miento dentro de la UE que no refleje fenómenos tam-
positiva, que es la siguiente en orden de importancia bién registrados en otras zonas del G-3.
—aunque a gran distancia de la productividad— para El Gráfico 18 presenta el mismo análisis para el perío-
las tres grandes zonas: 8 por 100 para Japón y EE UU y do de quince años más reciente. Tampoco aquí cabe
7 por 100 para UE-15. Salvo en los casos de Grecia y extraer pautas comunes. Si se volvieran a ordenar por
Japón, el aumento de la ratio de población en edad la- ritmos de crecimiento Grecia avanzaría 11 posiciones,
boral tuvo también generalmente una contribución posi- el Reino Unido y España tres, y también avanzarían
tiva, dado que se trata del período de actividad de las Suecia, Dinamarca y Bélgica, pero la mezcla de países
generaciones del baby-boom en Occidente, pero recoge beneficiarios no responde evidentemente a proceso al-
la etapa de rápido envejecimiento de la población japo- guno de convergencia. Con la excepción de Irlanda,
nesa: las contribuciones relativas fueron –2 por 100 en Portugal y Suecia, en los otros países europeos la ratio
Japón, 6 por 100 en EE UU y 5 por 100 en UE-15. En de población en edad laboral ha pasado a contribuir ne-

154 ICE EL MODELO ECONÓMICO DE LA UE

Enero-Febrero 2005. N.º 820

Página 259
 ¿EXISTE UN MODELO EUROPEO DE EMPLEO? EL PROCESO DE LUXEMBURGO

GRÁFICO 18

RENTA PER CÁPITA, 1990-2005*

(% variación)

80

70

60
Variación según factores (en %)

50

40

30

20

10

–10

–20
do

o
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no
H
Al

in

xe
ei
D

Tasa (P15-64) Tasa de actividad Tasa de empleo Productividad RPC

NOTA: * Descomposición (Ln) por factores: productividad y tasas (p. 15-65, actividad y empleo).

gativamente, pero eso es algo que ocurre igualmente en En donde sí aparece una pauta distintiva europea es
EE UU. También se observa que en Suecia, Finlandia y en el Gráfico 21, que descompone la cifra de horas tota-
Dinamarca la contribución de la tasa de actividad ha pa- les per cápita suministradas por el conjunto de la pobla-
sado a ser negativa, pero se trata de los países con ta- ción al mercado de trabajo en tres componentes: las ho-
sas más elevadas en los años setenta y el fenómeno ras por empleado, la tasa absoluta de empleo y la pro-
aparece igualmente en EE UU, en donde no era tan ele- porción de la población en edad laboral31. Tanto en
vada. Esta ausencia de un modelo de comportamiento UE-15 como en cada uno de sus países miembros el
distintivo de las pautas laborales de los países de UE-15 número total de horas per cápita cae sustancialmente a
se aprecia con mucha mayor claridad en los Gráficos 19 lo largo del período 1970-2002 (un 12,6 por 100 en todo
y 20, en los que ya no aparece la contribución de la pro- el área). El contraste con EE UU no puede ser más níti-
ductividad, de modo que las barras yuxtapuestas aíslan do, ya que en este país se registró un crecimiento del 20
y visualizan mejor los tres factores demográfico-labora- por 100. Es cierto que la caída registrada en Japón
les. De ellos, y especialmente del que representa el pe- (–16,6 por 100) fue todavía superior a la europea, pero
ríodo más reciente, en el que se ha aplicado la EEE, se el fenómeno no tiene parangón porque, además del pro-
extrae la impresión de que la combinación específica blema del envejecimiento, Japón arrancaba en 1970
para cada país de la contribución de cada uno de los
factores al crecimiento de la RpC resultó prácticamente
aleatoria. 31
Los datos provienen de OCDE EO (2004a), Gráfico 1.3 DATA.

EL MODELO ECONÓMICO DE LA UE
Enero-Febrero 2005. N.º 820 ICE 155

Página 260
ÁLVARO ESPINA MONTERO

GRÁFICO 19

RENTA PER CÁPITA, 1973-2005*

(% variación)

30 150
Contribución (Ln) de las tasas en %

20

Variación renta per cápita

100

10

50
0

–10 0
do

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ca

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Al

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xe
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D

Tasa (P15-64) Tasa de actividad Tasa de empleo RPC

NOTA: * Contribución (Ln) de las tasas: p. 15-65, actividad y empleo.

con una jornada anual media de trabajo que superaba la estructura por edades fue el único factor generalmen-
en un 13,3 por 100 a la europea y en un 19,5 por 100 a te positivo en UE-15 —con la excepción de Suecia—,
la norteamericana (Gráfico 9). Además, la contribución mientras que en Japón fue negativo y en EE UU tuvo
de las horas trabajadas al año por empleado a la oferta una contribución moderada.
total de horas per cápita fue en Europa sistemáticamen- En general, para el conjunto del área OCDE, cada
te negativa y generalmente de gran cuantía (tanto para punto porcentual de diferencia de la productividad por
el período completo, 1970-2002, como para los más hora (ph) de un país respecto a la de Estados Unidos
próximos, a partir de 1990 o de 199532). En cambio, la significa actualmente una reducción de algo más de me-
contribución del empleo fue, en conjunto, ligeramente dia hora en el número medio de horas ofertadas per cá-
negativa —resultado de promediar pautas muy diferen- pita en el mercado de trabajo (y de cuarenta minutos en
tes por países— frente a una aportación masiva en el los ocho países con productividades superiores). Como
caso de EE UU y moderada en el de Japón. Finalmente, la productividad por hora funciona en realidad como una
proxy imperfecta de la renta per cápita (Gráficos 17 y si-
guientes) puede decirse que el ocio es un bien normal y
32
Con la excepción de Grecia, en que la aportación fue ligeramente
que el conjunto de la zona OCDE se encuentra ya en el
positiva (un 0,5 por 100 desde 1990 y un 0,3 desde 1995). Estos últimos
datos calculados a partir de: OCDE EO (2004a), Cuadro 1.A2.1. tramo de la curva de oferta en el que la utilidad marginal
«Demographic decomposition of the change in annual hours worked of
del ocio supera a la del ingreso (y el «efecto renta», al
all workers, 1990 to 2002». Austria, Finlandia y Suecia no disponen de
datos desagregados para 1990-1995. de «sustitución»).

156 ICE EL MODELO ECONÓMICO DE LA UE

Enero-Febrero 2005. N.º 820

Página 261
 ¿EXISTE UN MODELO EUROPEO DE EMPLEO? EL PROCESO DE LUXEMBURGO

GRÁFICO 20
RENTA PER CÁPITA, 1990-2005*
(% variación)

35 84

30 72
Contribución (Ln) de las tasas en %

25 60

Variación renta per cápita

20 48

15 36

10 24

5 12

0 0

–5 –12

–10 –24

–15 –36
do

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D

Lu
R

Tasa (P15-64) Tasa de actividad Tasa de empleo RPC

NOTA: * Contribución (Ln) de las tasas: p. 15-65, actividad y empleo.

GRÁFICO 21
HORAS PER CÁPITA, 1970-2002*
(Cambio en %)
30
25
20
Variación según factores (en %)

15
10
5

0
–5

–10
–15
–20
–25
–30
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Fi

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D

Horas Empleo Edades Total

NOTA: * Descomposición por factores: horas, empleo y ratio edades 15-64/población total.

EL MODELO ECONÓMICO DE LA UE
Enero-Febrero 2005. N.º 820 ICE 157

Página 262
ÁLVARO ESPINA MONTERO
La OCDE analiza la oferta total de horas de trabajo
per cápita denominando margen extensivo a la contribu-
ción derivada del aumento en las tasas de participación
(TOa) y margen intensivo a la contribución derivada del
número de horas trabajadas por empleado (h). El coefi-
ciente de correlación de uno y otro márgenes con res-
pecto a la productividad por hora tiene signo contrario:
cuando ésta aumenta un punto porcentual, disminuyen
en casi cincuenta minutos las horas trabajadas al año
por empleado (aunque sólo cinco minutos en los ocho
países más productivos, por el peso de EE UU, Irlanda,
Italia y Bélgica), pero aumenta en 0,28 puntos porcen-
tuales la tasa de ocupación absoluta (aunque disminuye
en 0,71 en los ocho países más productivos, por el peso
de Italia, Bélgica y Francia).
De modo que la forma en que se manifiesta el aumen-
to de peso de la utilidad marginal del ocio es asimétrica:
reduce la jornada de trabajo y aumenta la tasa de em-
pleo, siendo el impacto de aquélla sobre las horas per
cápita muy superior al de esta última. Y parece también
que en el tramo superior de la productividad el margen
intensivo ya apenas se reduce, lo que en el modelo neo-
clásico del mercado de trabajo significaría que la utilidad
marginal del ocio ha alcanzado su nivel de saturación
respecto al «efecto sustitución». En los nuevos merca-
dos de trabajo asociados a las tecnologías de la infor-
mación esto se interpreta como la aparición de una cur-
va de oferta, de características completamente nuevas
(Freeman, 2002). Por otra parte, en la zona de producti-
vidad elevada el margen extensivo cambia de signo y
amplía su esfera de acción, produciendo un reforza-
miento de la contracción de la curva de oferta, derivada
en este caso principalmente del factor empleo, debido al
aumento del desempleo y a un cierto malthusianismo la-
boral respecto a la población activa de mayor edad en
Europa, lo que disminuye la experiencia agregada, que
es uno de los factores intangibles de la productividad,
elevando además el coste del factor trabajo, como con-
secuencia del aumento en la carga que representan las
pensiones de jubilación sobre el conjunto de gastos del
sistema de bienestar. Ésa es la razón de que los «objeti-
158 ICE EL MODELO ECONÓMICO DE LA UE
Enero-Febrero 2005. N.º 820
vos de Estocolmo» señalaran la necesidad de invertir la
tendencia al repliegue de la oferta de trabajo de los ma-
yores de 55 años en Europa.
Con respecto a estas tendencias generales, EE UU y
Japón se hallan por encima de ambas rectas de regresión
(o sea el aumento de la productividad hace allí que la jor-
nada baje menos y que el empleo suba más que en el
conjunto del área), mientras que lo contrario sucede en
UE-15, pero esto tampoco significa una pauta común:
España, junto a otros seis países, está por encima de la
recta de regresión de las horas y por debajo de la del em-
pleo —acompañada en este caso por otros siete países33.
¿Es la diferencia de horas trabajadas por empleado el
«hecho distintivo» y el factor crucial a la hora de explicar
el desnivel de la RpC entre UE-15 y EE UU (o Japón)?
La respuesta es también ambigua: desde luego, la in-
tensidad de su descenso constituye una característica
típicamente europea: ningún país extraeuropeo de la
OCDE registró una caída del 17 por 100 en la «jornada
media anual de trabajo» durante el último tercio de siglo,
como ocurrió en Europa, lo que ha sido habitualmente
interpretado como la preferencia de los europeos hacia
un modo de vida diferente —en el que el ocio sería, más
bien, un bien de tipo superior, o «bien Veblen»—. Otra
interpretación —en este caso apoyada sobre evidencia
empírica— asocia la mayor oferta de horas por trabaja-
dor bajo iguales condiciones en EE UU que en Europa a
la mayor desigualdad de salarios en ultramar, de acuer-
do con los modelos en los que las preferencias sobre
oferta de horas se orientan por las expectativas de in-
gresos futuros —más que por los ingresos actuales—,
asociados a la promoción laboral del trabajador, cuyas
oportunidades no sólo dependen de su inversión en ca-
pital humano específico, sino que son ofrecidas por los
empresarios a quienes muestran mayor compromiso la-
boral. En estos modelos el factor «promoción» tiene ma-
yor impacto sobre la oferta cuanto mayor es la desigual-
dad salarial (Bell y Freeman, 2000).
33
Véase OCDE EO (2004a), páginas 28-29.
Página 263
 ¿EXISTE UN MODELO EUROPEO DE EMPLEO? EL PROCESO DE LUXEMBURGO
Sin embargo, la principal explicación de esta peculia-
ridad parece hallarse en el peso extraordinariamente
fuerte que tiene en Europa el tipo marginal del conjunto
de impuestos que recaen sobre el trabajo, incluidas las
cotizaciones sociales. El reciente estudio de Prescott y
Kidland (2004) indica que, con la excepción de Italia a
comienzos de los años setenta, las diferencias en el tipo
impositivo marginal explican la práctica totalidad del
desnivel y de los cambios en las pautas de comporta-
miento de la oferta de horas totales de trabajo en los
países del G-7, al mismo tiempo que constata una ele-
vada elasticidad de la oferta de trabajo respecto a los in-
gresos después de impuestos (que, con el nivel de ho-
ras trabajadas en EE UU, se sitúa en torno a tres), lo
que implica que ligeros cambios en el tipo marginal pue-
den elevar extraordinariamente la oferta.
Además, como tales ingresos no afectan exclusiva-
mente al salario en mano recibido por el trabajador du-
rante su vida laboral, sino que incluyen también la ex-
pectativa de salarios diferidos derivados de las presta-
ciones del sistema de jubilación, Prescott infiere de su
modelo que un rediseño adecuado de estos últimos po-
dría resolver los graves problemas planteados al siste-
ma occidental de pensiones por la jubilación de las ge-
neraciones del baby-boom, apelando al simple juego de
los incentivos incorporados al sistemas de pensiones.
Para que tales incentivos operen en la buena dirección
los sistemas de pensiones deben tener la propiedad de
que los beneficios marginales aumenten proporcional-
mente a la cuantía total de las cotizaciones realizadas.
Tal cosa se aplica, por definición, a todos los sistemas
de capitalización (full-funded), pero también pueden de-
rivarse de un tipo de reformas paramétricas de los siste-
mas de reparto diseñadas con ese propósito —y no sim-
plemente con el de equilibrar las cuentas del sistema—.
Y se aplica especialmente a la reforma recientemente
adoptada en Suecia, basada en la «capitalización nocio-
nal», aunque mantenga formalmente el sistema de
reparto. La reforma es una curiosa mezcla entre la ex-
periencia tradicional sueca, netamente estatista, y la da-
nesa y holandesa, mucho más privatistas aunque igual-
mente garantistas. A su vez, la buena gestión anterior
de los fondos de reserva del sistema estatal sueco es la
que permite ahora financiar la etapa transitoria (K. M.
Andersen, 2004).
La investigación de Prescott llega a un descubrimiento
crucial, llamado en mi opinión a tener importantes reper-
cusiones en la orientación general de las reformas de los
sistemas de pensiones. La Real Academia Sueca de
Ciencias, al otorgar el Premio Nobel de Economía 2004 a
Edward C. Prescott y Finn E. Kydland, atribuye su deci-
sión a la contribución de ambos al estudio de la «consis-
tencia de la política económica en el tiempo»34, haciendo
referencia obviamente a los trabajos desencadenados
tras su «Rules Rather Than Discretion» (1977). Pero esa
consistencia temporal resulta especialmente relevante a
la hora de diseñar las futuras reformas del Estado del
Bienestar35, y el último trabajo de Prescott36 constituye
una propuesta seminal, que ratifica, ex post facto, lo ade-
cuado de la orientación y la sostenibilidad de la reciente
reforma del modelo sueco de pensiones.
Volviendo al tema que nos ocupa, la menor jornada eu-
ropea explica por sí sola que la productividad por emplea-
do en esta área equivalga actualmente a dos tercios de la
de EE UU, siendo la productividad por hora tres cuartos de
la Norteamericana. Y eso, con series computadas en eu-
ros de 2000 a tipos de cambio de mercado. Descontando
la diferencia de poder adquisitivo, las series de Gordon
(2004), computadas en dólares Geary-Khamis, indican
que en 2000 la productividad/hora europea se aproximaba
ya al 95 por 100 de la de EE UU.
34
Según el comunicado oficial de prensa, ambos reciben el premio
«... for their contributions to dynamic macroeconomics: the time
consistency of economic policy and the driving forces behind business
cycles,» aunque en este último punto su nombre está asociado también
al de R. Hodrick, con quien diseñó a partir de 1980 el filtro
Hodrick-Prescott para el suavizado de las series temporales.
35
Véase «What’s Behind Edward C. Prescott’s Nobel Prize?», en
Knowledge@Wharton, November 17-30, 2004
http://knowledge.wharton.upenn.edu/index.cfm?fa=viewArticle&id=1082.
36
Que constituye, a su vez, la conferencia de recepción del Erwin
Plein Nemmers Prize in Economics.
EL MODELO ECONÓMICO DE LA UE
Enero-Febrero 2005. N.º 820 ICE 159
Página 264
ÁLVARO ESPINA MONTERO
Pero, siendo todo ello muy importante, el grueso de la
diferencia no parece situarse específicamente en los pro-
blemas del mercado de trabajo, sino en el conjunto de
ventajas comparativas y competitivas de larga duración de
que ha disfrutado Norteamérica y que actúan impulsadas
por la causación acumulativa. Estas ventajas resultan más
relevantes en ciertos contextos —como el de la revolución
actual de las ICT— que en etapas previas, ya que en la
nueva sociedad del conocimiento los factores de competi-
tividad no pueden imitarse, sino que hay que crearlos ex
novo, y en este contexto la ventaja crucial norteamericana
—que puede sintetizarse en un clima mucho más benigno
hacia la innovación (Gordon, 2004)— resulta definitiva.
Éste es precisamente el clima que trata de impulsar el «in-
forme Kok», en orden a relanzar la Agenda de Lisboa.
No obstante, no puede olvidarse que, descontado el
escalón estadístico de productividad provocado por la
reunificación alemana, la productividad europea venía
convergiendo, lenta pero ininterrumpidamente desde
1945, hacia la norteamericana, hasta que en 1995 se
inició la recuperación explosiva de ésta; ni que desde
esa fecha EE UU ha disfrutado de unas condiciones in-
ternacionales de financiación absolutamente excepcio-
nales e insostenibles, que ya están empezando a cam-
biar. Para Gordon (2004), ocho años no son gran cosa
en un proceso que dura ya doscientos, y tampoco cabe
menospreciar las ventajas europeas de cara al futuro.
Tampoco Blanchard y Tirole (2004) se muestran de-
rrotistas al evaluar las reformas ya realizadas, ni pesi-
mistas de cara al futuro, en la medida en que continúe el
proceso de reforma de los mercados de productos y fac-
tores, y especialmente el del mercado de trabajo —cuya
regulación se halla, a su vez, estrechamente interconec-
tada con aquéllas—, haciendo un énfasis especial en el
conjunto de mecanismos e instituciones —desde la ine-
xistencia de impuestos negativos para los salarios más
bajos, hasta las instituciones de bienestar— que seg-
mentan el mercado, distorsionando su utilización por las
empresas, y desincentivan el empleo remunerado, algo
que aparece como uno de los nuevos objetivos de la
EEE (el octavo). Más pesimistas se muestran acerca de
160 ICE EL MODELO ECONÓMICO DE LA UE
Enero-Febrero 2005. N.º 820
la voluntad de reforma del sector público para conseguir
una mayor eficiencia y calidad, especialmente en lo que
se refiere a la educación superior, problema que nos de-
vuelve al déficit de innovación y de excelencia en la for-
mación, captación y utilización de los recursos humanos
para el conocimiento, que requieren una acción decidi-
da desde la Agenda de Lisboa.
En cualquier caso, la pauta común más relevante del
desarrollo de los mercados de trabajo europeos desde
1990 es el incremento significativo de la participación y
el empleo de la mujer. Los Gráficos 22 y 2337 muestran
que éste es el único factor positivo de incremento de las
horas totales trabajadas en todo el período y en todos
los países de UE-15, mientras que en EE UU resulta
también positivo, aunque poco apreciable. En cambio,
salvo ligeras aportaciones positivas en Reino Unido y
Grecia, la jornada femenina contribuye negativamente,
al igual que sucede con la de los hombres en todos los
casos. Por su parte, la tasa de empleo masculina tuvo
también un comportamiento negativo en EE UU y en
UE-15, salvo en los casos de Holanda, Irlanda y España
—aunque aquí en cuantía mínima— para el período
completo, y en los de Finlandia y Suecia desde 1995. En
lo que se refiere a la composición por edades de la po-
blación, son mayoritarios en ambos períodos los países
en que su contribución es positiva, pero desde 1995 son
ya cinco los casos con contribución negativa. Sintomáti-
camente, es en los dos casos con saldo demográfico
más negativo (Finlandia y Suecia) donde las pautas la-
borales del colectivo con edades entre 55 y 65 años —o
sea, su participación y jornada— tienen una contribu-
ción más positiva a las horas trabajadas per cápita, se-
ñal quizá de una senda por la que irán transitando los
otros países a medida que avancen los índices de enve-
jecimiento, como señalan los objetivos fijados en Esto-
colmo, aunque tal cosa requerirá reformas del sistema
de pensiones que incentiven tal prolongación.
37
Construidos con datos reelaborados a partir de: OCDE EO (2004a),
Cuadro 1.A2.1, ya citado.
Página 265
 ¿EXISTE UN MODELO EUROPEO DE EMPLEO? EL PROCESO DE LUXEMBURGO

GRÁFICO 22
HORAS DE TRABAJO PER CÁPITA, 1990-2002*
(Cambio en %)

33 33
30 30
27 27
24 24

Cambio de pautas laborales (%)

Variación según factores (en %)

21 21
18 18
15 15
12 12
9 9
6 6
3 3
0 0
–3 –3
–6 –6
–9 –9
–12 –12
–15 –15
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Al

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D
Lu
R

Población edad laboral Horas hombres Horas mujeres

Empleo hombres Empleo mujeres Pauta laboral 55-64

NOTA: * Descomposición por factores y sexo: horas/empleado, empleo y población en edad laboral.

GRÁFICO 23
HORAS DE TRABAJO PER CÁPITA 1995-2002*
(Cambio en %)

33 33
30 30
27 27
24 24
Cambio de pautas laborales (%)
Variación según factores (en %)

21 21
18 18
15 15
12 12
9 9
6 6
3 3
0 0
–3 –3
–6 –6
–9 –9
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Al

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x
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R

Población edad laboral Horas hombres Horas mujeres

Empleo hombres Empleo mujeres Pauta laboral 55-64

NOTA: * Descomposición por factores y sexo: horas/empleado, empleo y población en edad laboral.

EL MODELO ECONÓMICO DE LA UE
Enero-Febrero 2005. N.º 820 ICE 161

Página 266
ÁLVARO ESPINA MONTERO

GRÁFICO 24

MUJERES: VARIACIÓN (Ln) RATIO EMPLEO/TASA ACTIVIDAD

40
(Ln TAF2003 – Ln TAF1990) ´ 100 = 0,18 + 0,73 (Ln REF2003 – Ln REF 1990) ´ 100
[R2 = 0,92] [e = 0,03] [e = 0,05]
Variación Ln Tasas de actividad

30 IRL
E
HOL
LU
20 BEL
GRE
AL
POR UE(MP)
10 UE ITA
FR
J
US RU
0
FIN
DIN
SUE
–10
–15 –5 5 15 25 35 45
Variación TAF 2003-1990 (%) Variación estimada (%)
Diferencia entre los Ln de las ratios de empleo 2003-1990

Las dos variables que explican mejor las variaciones en la REF se registró otro del 0,73 por 100 en la tasa de
de la tasa de participación femenina entre 1990 y 2003 actividad femenina.
son, por este orden, el crecimiento del empleo femenino El Gráfico 25, por su parte, indica que existe también
—o sea, la demanda de trabajo— y la emulación o la una tendencia hacia la convergencia de las tasas feme-
tendencia hacia la armonización de las tasas de activi- ninas dentro del G-3. En este gráfico se regresa el vec-
dad dentro del G-3. Los Gráficos 24 y 25 dan cuenta del tor de crecimientos logarítmicos de las TAF respecto a
análisis de regresión bivariante entre la primera y las los logaritmos de los niveles relativos de las mismas en
otras dos variables. En el primero de ellos se regresa el 1990. El coeficiente de regresión es negativo e indica
vector de crecimientos logarítmicos de las tasas de acti- que por cada punto porcentual de desviación (positiva o
vidad femenina (TAF) respecto al de crecimientos loga- negativa) en el nivel de la tasa de cada país respecto a
rítimicos de la ratio de empleo femenino (en relación con la media del área en 199038 se produjo una variación de
la población en edad laboral: REF). El resultado es una la TAF (negativa o positiva, respectivamente) del 0,44
recta de regresión que explica el 92 por 100 de la varia- por 100 entre 1990 y 2003. La variabilidad explicada no
bilidad de los cambios porcentuales en las tasas de acti- es tan elevada como en el caso de la demanda de traba-
vidad, lo que ratifica la evidencia acumulada, según la
cual los aumentos en la propensión agregada de las
mujeres a participar activamente en el mercado de tra- 38
El vector de niveles relativos se construye normalizando las tasas
de actividad de la mujer en cada país y zona respecto a la media de
bajo se ven impulsados fundamentalmente por la de- dieciocho observaciones, incluyendo entre ellas tanto la media simple
manda agregada de trabajo (con independencia de como la ponderada de UE-15 (no se dispone de datos para Austria en
1990). La variable empleada en la regresión es el logaritmo neperiano
otras variables de carácter microeconómico). De este de las tasas normalizadas. La fuente de datos es: OCDE, Employment
gráfico se deduce que por cada aumento del 1 por 100 Outlook 2004, Statistical Annex, Cuadro B, página 296.

162 ICE EL MODELO ECONÓMICO DE LA UE

Enero-Febrero 2005. N.º 820

Página 267
 ¿EXISTE UN MODELO EUROPEO DE EMPLEO? EL PROCESO DE LUXEMBURGO

GRÁFICO 25

RELACIÓN TASA ACTIVIDAD FEMENINA NORMALIZADA 1990/

VARIACIÓN TASA ACTIVIDAD FEMENINA 1990-2003

40
IRL
E
30 HOL

LU
Variación TAF en %

BEL
20 GRE
AL

10 ITA UE(MP) UE POR

F
J RU

EE UU
0
(Ln TAF2003 – Ln TAF1990) ´ 100 = 0,10 – 0,44 Ln TAFNORM 1990 FIN
DIN
R2 = 0,78 [e = 0,05] [e = 0,06]
SUE
–10
0,7 0,8 0,9 1 1,1 1,2 1,3 1,4 1,5
Variación TAF 1990-2003 (%) Variación TAF estimada (%)
Tasas de actividad femenina formalizadas respecto a su media en 1990 (TAF media 1990 = 56,8 %)

jo, pero resulta sustancial (78 por 100), lo que indica una
fuerte tendencia hacia la armonización de la participa-
ción femenina en el mercado de trabajo dentro del área,
ya que ésta es una de las pautas culturales más consis-
tentes con la denominada «sociedad reflexiva» (Espina,
2004a).
En el Gráfico 26 se representan estas dos tendencias
contrapuestas y se ofrecen los resultados de la regre-
sión multivariante, que mejora muy poco la capacidad
de explicar la variabilidad en el crecimiento de la TAF
dentro del área al emplear exclusivamente la REF (el
coeficiente de determinación pasa del 92 por 100 al 94
por 100), pero distribuye en términos relativos la respon-
sabilidad de ambos factores (+0,56 por 100 y –0,13 por
100, respectivamente). El error en el coeficiente de esti-
mación de la influencia de la tasa normalizada es ahora
muy elevado, lo que puede deberse a la existencia de
heterocedasticidad, ya que la gráfica de esta variable
muestra de manera llamativa que su varianza aumenta
desproporcionadamente a medida que disminuye la
TAF de 1990 (mientras que la variable que refleja el cre-
cimiento de la REF muestra varianza constante). Esto
no afecta a la consistencia del estimador, que es tam-
bién insesgado, pero puede afectar a su varianza, por lo
que, para conocer la significación del coeficiente, calcu-
lamos el error por el procedimiento de White. Éste resul-
ta ser 0,0839, de modo que no podemos rechazar la hi-
pótesis de que el coeficiente sea nulo. Sin embargo, en
conjunto la ecuación es significativa, así como las dos
regresiones bivariantes, por lo que la distribución del
peso de los dos coeficientes puede aceptarse como sín-
tesis de la influencia de la dinámica del empleo y de la
tendencia hacia la armonización sobre la dinámica de
las tasas de actividad durante el último decenio del siglo
XX en la zona más rica del planeta. Porque se trata de
una pauta común a todo el G-3, no exclusiva ni caracte-
rística de Europa. De hecho, al regresar la ecuación del
39
Los del término constante (0,015) y de LnREF (0,096), estimados
con White, resultan significativos al nivel del 5 por 100 y el 1 por 100,
respectivamente.

EL MODELO ECONÓMICO DE LA UE
Enero-Febrero 2005. N.º 820 ICE 163

Página 268
ÁLVARO ESPINA MONTERO

GRÁFICO 26

VARIACIÓN TAF 2003/1990 RESPECTO A TAF 1990 Y A VARIACIÓN Ln REF

Ln TAF2003 – Ln TAF1990 = 0,04 [er=0,03] + 0,56 [er=0,08] ´
´ (Ln REF2003 – Ln REF1990) – 0,13 [er=0,06] ´ Ln TAFNORM1990

1,5 45

1,4
TAF normalizada con media 1990

35

Variación LN REF 2003-1990

1,3
25
1,2
R2 = 0,94
1,1 15

1
5
0,9
–5
0,8

0,7 –15
–10 –7,5 –5 –2,5 0 2,5 5 7,5 10 12,5 15 17,5 20 22,5 25 27,5 30 32,5
TAF normalizada 1990 LN REF 2003 - LN REF 1990
Variación LN tasas de actividad 2003-1990

Gráfico 26 sólo sobre las tres grandes áreas40, los coefi- países nórdicos —cuya posición en los dos gráficos se
cientes respectivos son bastante similares a los del con- halla en el mismo lado que EE UU y RU, pero ocupan-
junto (+0,46 y –0,15), lo que se refleja en la ubicación de do el extremo inferior— el suministro de este tipo de
los cuatro puntos muy cerca o sobre la línea estimada servicios proviene del Estado del Bienestar y contribu-
en los Gráficos 24 y 25. ye a sostener elevadas ratios de empleo femenino
Estos últimos tres gráficos ponen de manifiesto tam- (Esping-Andersen, 2000).
bién la mayor propensión hacia el empleo de las muje-
res en EE UU, en el Reino Unido (RU) y en los países 6. Conclusión
nórdicos que en los países europeos continentales. La
diferencia respecto a EE UU parece estribar en una El estudio de las principales pautas de empleo y mer-
muy superior propensión al suministro de servicios per- cado de trabajo en la Unión Europea (UE-15) durante el
sonales a través del mercado en Norteamérica (Free- último tercio de siglo pasado —confirmado por el análi-
man, 2002), lo que resulta característico del «mundo sis más detallado de lo ocurrido durante el pasado dece-
del bienestar» anglosajón, en que tales servicios se nio y el comienzo del actual, e incluso desde 1995— in-
abastecen de fuerza de trabajo proveniente general- dican que no existe un modelo europeo de empleo pro-
mente de la inmigración. En cambio, en el grupo de piamente dicho. A lo sumo puede hablarse del
predominio numérico, dentro de la UE, del conjunto de
países continentales que cuentan con Estados del Bie-
40
Contemplando UE-15 en media simple y ponderada, para que la
nestar de tipo corporativista y familiarista, caracteriza-
muestra alcance su tamaño mínimo. dos por la escasa propensión histórica hacia la partici-

164 ICE EL MODELO ECONÓMICO DE LA UE

Enero-Febrero 2005. N.º 820

Página 269
 ¿EXISTE UN MODELO EUROPEO DE EMPLEO? EL PROCESO DE LUXEMBURGO
pación de la mujer en el empleo remunerado y hacia la
institucionalización de mercados de trabajo sesgados
hacia la protección y la garantía de las rentas y el em-
pleo del varón cabeza de familia. Ése es el punto de par-
tida.
El carácter «neomalthusiano» de la oferta europea
de horas de trabajo per cápita se evidencia al medir su
evolución entre 1970 y 2002 y compararla con la de
EE UU. En combinación con Estados del Bienestar mu-
cho más generosos que en ultramar, la escasa oferta
de horas de trabajo per cápita hace recaer sobre cada
hora trabajada cargas impositivas muy superiores a las
del mundo anglosajón, lo que produce un efecto de re-
troacción negativa sobre la oferta, al disminuir los be-
neficios marginales totales derivados de una amplia-
ción de aquélla, como acaba de evidenciar Edward C.
Prescott.
Todo ello no significa que no se estén registrando
pautas comunes a la mayoría de países de UE-15, lo
que sucede es que no son exclusivas de tales países,
sino resultado del efecto composición de tendencias
más generales: pautas culturales comunes a la moder-
nización reflexiva, como el empleo asalariado de la mu-
jer, que inciden más allí donde el punto de partida es
más bajo; o los efectos derivados de la integración de
los mercados, que resultan más intensos allí donde tal
integración avanza más rápidamente, y, finalmente, la
elevada elasticidad de la oferta de horas per cápita res-
pecto a los beneficios económicos marginales deriva-
dos de la misma, lo que ofrece amplias oportunidades
para la reforma del Estado del Bienestar.
Además, hay que tener en cuenta que las tendencias
detectadas —o la falta de ellas— ya registran las políti-
cas que se vienen aplicando. El que algunas tendencias
no vayan todavía en la dirección deseable —o no lo ha-
gan con suficiente intensidad— no significa que en au-
sencia de tales políticas las cosas no hubieran ido en
otra dirección, o avanzado más lentamente. Cruzarse
de brazos y no hacer nada «dejando actuar al mercado»
—en un mundo con mercados imperfectos— no suele
resultar inocuo.
Por otro lado, hemos visto que el que exista una cierta
presión —por razones de equilibrio económico— hacia
la convergencia de algunas variables —como el coste
del factor trabajo— no presupone el modo en que las
otras variables llevarán a cabo su ajuste. No existe de-
terminismo. Tan sólo restricciones a la acción, deriva-
das de la lógica de funcionamiento de los mercados.
Esa es la fuerza que subyace generalmente a las regu-
laridades observadas en las variables. Pero los ajustes
pueden realizarse por vías alternativas, siempre y cuan-
do se respeten tales restricciones: los salarios —en re-
lación a su eficiencia— pueden igualarse hacia abajo,
suprimiendo los empleos mejor remunerados; hacia
arriba, mejorando la productividad a costa del empleo
menos cualificado, o sin influir negativamente sobre él.
La principal virtualidad de la coordinación de políticas
a escala europea y trasnacional es que permite identifi-
car las modalidades más beneficiosas de ajuste, po-
niendo en común la experiencia colectiva, lo que refuer-
za la legitimidad de tales políticas de cara a los debates
internos entre los grupos de interés. Estos debates —y
algunos otros— suelen hacer un uso extraordinariamen-
te generoso del derecho a defender posiciones que con-
tradicen la más mínima lógica y la evidencia empírica
más nítida, beneficiándose del carácter esencialmente
contestable de cualquier «verdad» en el debate político
democrático. Lo que sucede es que las «verdades»
compartidas por un amplio espectro de países y agen-
tes disponen generalmente de mayor legitimidad y dan
pie a cambios más duraderos en las preferencias de la
población que las «verdades idiosincrásicas». Además,
el sistema «blando» —o método abierto— de coordina-
ción de las políticas de empleo de la EEE ofrece todas
las externalidades positivas identificadas por Calmfors
(2001), pero muy pocas negativas.
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EL MODELO ECONÓMICO DE LA UE
Enero-Febrero 2005. N.º 820 ICE 167
Página 272
Portada DT 28 8/9/08 07:30 Página 1

DT
Álvaro Espina
El Centro de Estudios para América Latina y la Coope- 28
ración Internacional (CeALCI) se crea, en noviembre de
2004, con la voluntad de promover la investigación y el

Modernización, estadios de desarrollo económico y regímenes de bienestar en América Latina

debate en torno a la realidad de los países en desarrollo
en general, y de América Latina en particular, y para
potenciar los estudios y propuestas sobre la mejor manera
de enfrentar los problemas que aquejan a estos países.

Bajo la denominación «Documentos de Trabajo» se publican Modernización, estadios de desarrollo

resultados de los proyectos de investigación realizados y
promovidos por el CeALCI. Además pueden ser incluidos económico y regímenes de bienestar
en esta serie aquellos estudios que, previa aceptación por
el Consejo Editorial, reúnan unos requisitos de calidad en América Latina
establecidos y coincidan con los objetivos de la Fundación
Carolina y su Centro de Estudios.

CeALCI – Fundación Carolina Documento de

cealci@fundacioncarolina.es
www.fundacioncarolina.es Trabajo nº 28
Página 273
MODERNIZACIÓN, ESTADIOS
DE DESARROLLO ECONÓMICO
Y REGÍMENES DE BIENESTAR
EN AMÉRICA LATINA

Álvaro Espina

Página 274
Estos materiales están pensados para que tengan la mayor
difusión posible y que, de esa forma, contribuyan al
conocimiento y al intercambio de ideas. Se autoriza, por
tanto, su reproducción, siempre que se cite la fuente y se
realice sin ánimo de lucro.
Están disponibles en la siguiente dirección:
http://www.fundacioncarolina.es

Los trabajos son responsabilidad de los autores y su

contenido no representa necesariamente la opinión de
la Fundación Carolina o de su Consejo Editorial.

Están disponibles en la siguiente dirección:

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Primera edición, septiembre de 2008

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C/ Guzmán el Bueno, 133 - 5.º dcha.
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Diseño de la cubierta: Alfonso Gamo; Fotografía: Álvaro Espina
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Fotocomposición e impresión: EFCA, S.A.
Parque Industrial «Las Monjas»
28850 Torrejón de Ardoz (Madrid)
Impreso en papel reciclado

Página 275
ÍNDICE

INTRODUCCIÓN ........................................................................................................ 1

1. MODERNIZACIÓN, DESARROLLO ECONÓMICO Y MERCADO ...................... 7

2. DESMERCANTILIZACIÓN, FAMILIARISMO Y REGÍMENES DE BIENESTAR:

LA PROVISIÓN DE SERVICIOS DE EDUCACIÓN Y SUS RESULTADOS .......... 21
I. El gasto social en educación: Dos modelos: capital humano versus
recursos humanos...................................................................................... 22
II. Los resultados educativos: cantidad y calidad......................................... 28

3 DESMERCANTILIZACIÓN, FAMILIARISMO Y REGÍMENES DE BIENESTAR:

LA PROVISIÓN DE SERVICIOS DE SALUD, LA TRANSICIÓN DEMOGRÁ-
FICA Y LA OFERTA DE FUERZA DE TRABAJO ................................................. 41
I. Régimen de bienestar y provisión de servicios de salud ........................ 41
II. Familiarismo, transición demográfica y desarrollo humano .................. 46
III. Transición demográfica y oferta global ilimitada de mano de obra ....... 48

4. EL PROBLEMA DE LOS RECURSOS TRIBUTARIOS, EL GASTO PÚBLICO

SOCIAL Y LA DISTRIBUCIÓN DE LA RENTA EN LATINOAMÉRICA ................ 59
I. Recursos tributarios y gasto público social.............................................. 61
II. Presión tributaria, gasto social y desigualdad ......................................... 64
III. La economía política de la reforma tributaria: dos casos de estudio ..... 68
IV. La reorientación del gasto social: hacia una combinación de universa-
lismo básico y políticas de integración en el mercado formal ................ 74

CONCLUSIÓN ............................................................................................................ 81

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ............................................................................. 85

ANEXO DE GRÁFICOS .............................................................................................. 93

ANEXO DE CUADROS............................................................................................... 109

Página 276
INTRODUCCIÓN

«Redistribuir es terminar con ese analfabetismo fatal, después de cin-

co siglos, porque yo no cuento sólo los dos siglos de la República que
se van a cumplir, sino desde que llegó el alfabeto, desde que desem-
barcaron nuestros ascendientes allí en Piura, vino el alfabeto, en muy
buena hora, pero dejó fuera de él a una enorme cantidad de gente. Ter-
minar con eso es para mí no solamente un imperativo moral, sino un
imperativo económico. (...) Para 2011 estoy seguro de que tendremos
el tratamiento integral del agua potable en Lima metropolitana por pri-
mera vez.»
Presidente Alán García (Euroamérica, 2008: 237-239)

El seminario sobre «Modelos de protección social: el desafío de la cohesión en el

Cono Sur americano», celebrado en Montevideo entre el 24 y el 27 de marzo de 2008
(en adelante: Montevideo, 2008) sirvió para hacer un balance sobre la situación en
que se encuentran las políticas sociales en la región, respecto a la cual la mayoría de
analistas prefiere no hablar de Estado de bienestar, ya que se presta al oxímoron:
Martínez Franzoni (2007, 2008), por ejemplo, se pregunta si en una región de males-
tar es posible hablar de regímenes de bienestar, como proponen Gough y Wood
(2004), tras abandonar la pretensión de encuadrar a los países en vías de desarrollo
en nuevas variedades de Estados de bienestar dentro de la tipología canónica, inclu-
yendo las modalidades híbridas de Esping-Andersen (1997) —aplicables general-
mente de forma estricta sólo a los países de la OCDE—. Ese trabajo abrió el camino
hacia una nueva tipología tridimensional de regímenes, en la que la suma de los
Estados de bienestar formaría una única variedad, con distintas familias, haciendo
aparecer otras dos variedades: la de los regímenes de bienestar (con Estados mucho
más frágiles y menos activos) y la de los regímenes de inseguridad 1. La propuesta
resulta clarificadora y sumamente útil, a condición de no adoptar esta nueva tipolo-
gía como un recurso de encasillamiento estructural, institucionalista o historicista,
adormecedor de las dinámicas de acción social, sino como un recurso cognitivo,
susceptible de utilización para el diseño de políticas de transición y para impulsar
el cambio social, la modernización y el desarrollo económico, como hacen Assar
Lindbeck (2002), Barrientos (2004), el propio Gough (2005), Draibe y Riesco (2007) 2,

1
Las características fundamentales de estas tres variedades se sintetizan en el cuadro A.IV del Anexo. Los
18 países de América Latina analizados en nuestro trabajo se incluyen en el segundo grupo.
2
Partiendo, en este caso, de las cuatro grandes pautas de desarrollo histórico y los sistemas de familias y
las zonas de influencia cultural identificables en América Latina, aplicando la tipología de las rutas hacia la
modernidad, de Göran Therborn, de acuerdo con la síntesis realizado por los propios autores (Draibe y
Riesco, 2006, cuadros 1-3).

1
Página 277
Álvaro Espina

Espina (2007a, 2007b), o Marcel y Rivera (2008) 3, extrayendo lecciones de la expe-

riencia de los Estados de bienestar europeos —y de sus retos de cara al futuro (Lind-
beck, 2008)— para impulsar el avance modernizador desde los otros regímenes.

Hay que tener en cuenta que, de entre las cinco grandes regiones globales que distin-
gue el Banco Mundial dentro del mundo en desarrollo, Latinoamérica comparte el
primer puesto con los países en transición de Europa y Asia Central en los principa-
les indicadores, siendo su desarrollo mucho más sostenible en lo que se refiere a
emisiones de CO2, como se observa en el cuadro A.I del Anexo. Resultaría excluyente
no contemplar a muchos de esos países en transición dentro de la categoría analítica
comparativa de los mundos del bienestar, para situarlos en la categoría, mucho más
difusa, de los regímenes de bienestar (y lo mismo habría ocurrido en España durante
la etapa de la transición hacia la democracia). Precisamente, porque transición impli-
ca «orientación hacia» y no acomodo estructural. Además, el que durante el último
cuarto del siglo XX la región experimentase un fuerte aumento de la volatilidad y un
cierto retroceso económico —que elevó exponencialmente el tipo de riesgos vitales
cuya cobertura pretenden asegurar colectivamente los sistemas de seguridad y bien-
estar social, llevando a alguno de ellos hasta el colapso—, no es razón suficiente para
olvidar que un cierto número de países latinoamericanos disponía de sistemas de
pensiones y otras instituciones de seguridad social desde hace tiempo: en Uruguay,
las primeras leyes de pensiones de vejez y de jubilación para trabajadores del sector
privado datan de 1919 —y de 1924 en Chile— mientras que en otros casos el sistema
se remonta sólo hasta la segunda posguerra.

Con independencia de su desarrollo desigual, en Latinoamérica la legislación regula-

dora de estas instituciones se inspiró inicialmente en el Código de Seguros Sociales
alemán, de 1901 —y posteriormente en la Social Security Act norteamericana, de
1936, o en la Norma mínima de Seguridad Social de la OIT, de 1954 (Nugent, 1997:
611 y ss.)—, incardinándose generalmente todos ellos en la variedad bismarckiana
de seguros sociales. Aunque las intensidades protectoras y la extensión de la cober-
tura habían alcanzado en 1980 grados muy diferentes —relacionados, en general,
con el estadio de desarrollo y el grado de madurez alcanzado (dado el escalonamien-
to de su fundación, recogido en la nota 1 del cuadro A.III del Anexo)—, hasta la etapa
más reciente todos estos sistemas parecían orientarse hacia el cumplimiento pro-
gresivo de los principios establecidos por Beveridge, sintetizados por Mesa-Lago
(2004b) en seis grandes apartados: 1) universalidad en la cobertura; 2) igualdad,

3
Quienes adoptan la terminología de Gough, incluyendo a cinco países latinoamericanos en la categoría
de Estado de bienestar potencial.

2
Página 278
 Introducción

equidad o uniformidad en el trato; 3) solidaridad y redistribución del ingreso; 4) com-

prensividad y suficiencia de las prestaciones; 5) unidad, responsabilidad del Estado,
eficiencia y participación en la gestión, y 6) sostenibilidad financiera.

Draibe y Riesco (2007), por su parte, proponen la existencia de una modalidad idio-
sincrásica —el Estado de Bienestar Desarrollista Latinoamericano 4 (EDBSL)—, que
se encontraría en proceso de edificación a partir de la crisis y la redefinición de los
arreglos institucionales precedentes —a los que sí les sería de aplicación el concep-
to de régimen, más que el de Estado de bienestar propiamente dicho— asociados a
la industrialización tardía de la región, en un contexto caracterizado por Ottone
(2000) como de «Estado post-oligárquico». Según esta interpretación, el EDBSL habría
sido el verdadero protagonista del proceso latinoamericano de modernización de
la segunda mitad del siglo XX, y su crisis se encontraría en cierto modo asociada al
éxito de algunas de sus políticas, como la rápida urbanización y la masificación de
la educación básica, que terminaron por hacer inviables las limitaciones del mode-
lo, del mismo modo que ocurrió con el tímido régimen de bienestar gestionado por
el franquismo en España (injertado sobre la génesis del Estado de bienestar, que se
había edificado durante el período de entreguerras, del que constituyó un simple
paréntesis y un enorme paso atrás), como yo mismo he puesto de manifiesto (Espi-
na 2007a). Para Barrientos (2004), el EDBSL anterior a los años 1980 —asociado a la
estrategia de sustitución de importaciones, impulsada por CEPAL— parecía orien-
tarse hacia un régimen de bienestar de tipo conservador —aunque teñido de infor-
malidad—, no muy distinto del modelo mediterráneo de Estado de bienestar de la
misma etapa, mientras que la crisis y las sucesivas reformas estarían dando lugar a
la convergencia de Latinoamérica hacia un único régimen liberal-informal.

Tal conclusión no es generalmente compartida. Por ejemplo, Marcel y Rivera (2008)

propugnan añadir la economía informal a los cuatro suministradores clásicos de
bienestar (a saber: el Estado, el mercado, las empresas y las familias). En su análisis
multivariante de 17 países 5, estos autores —al igual que Gough—, identifican una va-
riante de Estado de bienestar potencial allí donde el Estado comparte el papel de su-
ministrador de bienestar con alguno de los otros tres suministradores clásicos —el

4
Con características propias, pero asimilable en ciertos rasgos al asiático, definido por Kwon (2005); entre
otros, el de haber sido implantado por los militares, tras el golpe de 1961 (Kwon, 2007). Refiriéndose a Chi-
le, Ottone y Vergara (2005) hablan de un modelo de «desarrollo progresista».
5
Este estudio no incluye a la República Dominicana. El análisis toma en consideración 40 variables: 13 re-
lacionadas con la provisión de servicios por el Estado (incluyendo a la seguridad social, con indicadores
como nivel de cobertura, desempleo y pensiones); 4 por el mercado; 7 por la familia; 4 por las empresas, y
12 por la economía informal (esta última comprende desde la economía «gris», la economía «en sombra»
o la economía «negra», hasta la economía criminal).

3
Página 279
Álvaro Espina

mercado, la familia y las empresas—, distinguiendo, además, cuatro categorías de

regímenes informales (estatalizado, dual, desestatalizado e informal puro), en los
que se incluyen nueve países con claro predominio de la informalidad; a saber: Co-
lombia, Panamá, Bolivia, Perú, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Para-
guay. En los dos primeros las empresas coadyuvan parcialmente al suministro de
bienestar, al igual que lo hace el Estado en Bolivia, por lo que estos tres países entra-
rían en la categoría de regímenes duales informales, mientras que los otros seis se
definirían como informales desestatalizados.

Para el caso relativamente heterodoxo de Costa Rica 6 —que no destaca por su pro-
minencia en ninguno de los suministradores de bienestar de Marcel y Rivera—, Mar-
tínez Franzoni (2007) distingue tres períodos: 1950-1980, con régimen de bienestar y
modelo de capitalismo estatalista-proteccionista; 1980-1998, o etapa de ajuste, con
flexibilización del empleo, aunque manteniendo la política social, y 1998-2007, carac-
terizado por la aceleración del proceso de reformas y la recuperación del papel de los
sindicatos en la concertación de las mismas, que podría estarse orientando hacia el
modelo de capitalismo a la chilena, en la perspectiva de aplicación del Tratado de Li-
bre Comercio de Centroamérica (CAFTA), aunque de definición todavía dudosa.

En lo que se refiere a los sistemas de pensiones de la seguridad social, las crisis del
último cuarto del siglo XX y las doctrinas del consenso de Washington dieron lugar a
una oleada de reformas estructurales que ha afectado hasta el momento a trece paí-
ses (uno, a finales de los años setenta, siete durante los años noventa, y cinco a partir
de 2000 7), quebrando la tendencia secular a la que se refería Mesa-Lago e introdu-
ciendo una diversidad considerable de arreglos institucionales en la región, con re-
sultados muy diversos por lo que se refiere al cumplimiento de aquellos principios.
En el Cono sur, por ejemplo, de las cuatro grandes reformas analizadas por Busquets
(2005), dos (Chile y Bolivia, cuyos sistemas se encontraban poco desarrollados y te-
nían tasas de sustitución pensión/salario del 50% y el 30%, respectivamente) fueron
de carácter privatista-radical e introdujeron regímenes de capitalización con contri-
buciones definidas, cediendo su administración a fondos privados de pensiones; en
cambio, las otras dos (Argentina y Uruguay, con sistemas de pensiones más madu-
ros y tasas de sustitución de 70-85% y 60-80%, respectivamente) aplicaron un «mo-

6
Véase Barahona et al. (2005).
7
Son las siguientes: Chile (1979-81), Perú (1992-93), Argentina (1993-94), Colombia (1993-94), Uruguay
(1995-96), Bolivia (1996-98), México (1995-97), El Salvador (1996-99), Costa Rica (2000-01), Nicaragua
(2000-04), República Dominicana (2001-03), Ecuador (2001-04) y Venezuela (2002). Véase Busquets (2005),
Bertranou (2005) y Mesa-Lago (2004b), quien agrega las reformas de Brasil (1998-2003), Panamá (2000) y
Honduras (2001), consideradas no estructurales.

4
Página 280
 Introducción

delo mixto público-privado, profesional, combinando técnicas de capitalización con

técnicas de reparto, prestaciones definidas con contribuciones definidas y pensiones
de cuantía proporcional con sistemas de concesión condicional». Ya veremos tam-
bién que algunos de estos países están sometiendo actualmente aquellas reformas a
una nueva fase de revisión para incorporarles componentes universalistas.

Mesa-Lago (2004a) denomina a esos dos modelos de reforma de los sistemas de

pensiones «sustitutivo» y «mixto», respectivamente, añadiendo un tercer modelo,
«paralelo», adoptado por Perú y Colombia 8, caracterizado por la subsistencia de los
sistemas público y privado, por la optatividad y por la concurrencia entre ambos. En
el modelo sustitutivo habría que incluir también a México, El Salvador, Nicaragua y
República Dominicana, y en el modelo mixto, a Costa Rica y Ecuador. Las caracterís-
ticas de cada uno de los tres modelos figuran en el cuadro A.III del Anexo. La evalua-
ción de la reforma realizada por este autor resulta mucho menos optimista que la del
Banco Mundial en relación al cumplimiento de los seis principios tradicionales. Y, lo
que es más llamativo, respecto al cumplimiento de dos objetivos adicionales, que la
orientación general hacia la privatización supuestamente debería de haber contribui-
do a mejorar: la acumulación de capital, el ahorro nacional y el rendimiento en el uso
de los fondos, y la inmunización contra el riesgo político.

Nuestro trabajo comienza con un análisis de las propuestas de tipificación de los re-
gímenes de bienestar en América Latina, enmarcándolo en el contexto de los esta-
dios de modernización y desarrollo económico. El segundo epígrafe estudia el grado
de desmercantilización de la provisión de servicios de educación y su impacto sobre
los resultados educativos. El tercero, la desmercantilización de los servicios sanita-
rios, en relación con los indicadores de desarrollo humano en salud y con los proce-
sos de transición demográfica. Esta última condiciona la formación de una oferta
prácticamente ilimitada de trabajo, que restringe la participación de los asalariados
en la distribución de los ingresos, en el contexto de formación de un mercado de tra-
bajo global. El cuarto epígrafe analiza el problema de los sistemas tributarios y la
economía política de su reforma, en relación con las necesidades de crecimiento del
gasto social y con la reorientación de uno y otro para lograr resultados de redistribu-
ción de la renta. El último epígrafe sintetiza, plantea líneas de extensión y concluye el
estudio.

8
Para un análisis de la Ley 100/1993, que introdujo la reforma colombiana y una evaluación comparativa
del funcionamiento de los diferentes parámetros desde entonces, véase GES (2007).

5
Página 281
1. MODERNIZACIÓN, DESARROLLO ECONÓMICO Y MERCADO

Aplicando la técnica estadística del análisis de conglomerados (clusters) a los 18 paí-

ses de la región para los que se dispone de datos, Martínez Franzoni (2007) identifica
tres grandes conglomerados de bienestar, atendiendo a cuatro dimensiones de aná-
lisis: el grado de mercantilización de la economía (MTL, medido a través de diez va-
riables), el nivel de desmercantilización inducido por las políticas sociales (DML, con
otros diez indicadores), el grado de familiarización de los sistemas de protección
(FAM, con nueve indicadores) y los resultados alcanzados, medidos en términos de
cinco grandes resultados de desarrollo humano (RDH). A su vez, el tercero de estos
conglomerados admite una subdivisión en dos subconglomerados lo que permitiría
hablar de cuatro regímenes de bienestar, cuyas denominaciones y países pertene-
cientes figuran en el cuadro 1.A.

CUADRO 1.A. Regímenes de bienestar en Latinoamérica

1. Productivista- 2. Estatal- 4. Altamente
Denominación 3. Familiarista Total
Informal Proteccionista Familiarista
Países en cada Argentina Brasil Colombia Bolivia 18
conglomerado Chile Costa Rica Ecuador Honduras
o régimen de México Perú Nicaragua
bienestar Panamá R. Dominicana Paraguay
Uruguay El Salvador
Guatemala
Venezuela
Fuente: J. Martínez Franzoni (2007).

Caber señalar que, sorprendentemente, este estudio no toma en consideración nin-

gún indicador —cualitativo ni cuantitativo— referido a los sistemas de pensiones,
anterior o posterior a su reforma. Obsérvese que, de hacerlo, la variante privatista de
Busquets (2005) incluiría a un país del primer conglomerado y a otro del cuarto. Los
otros dos países del modelo «substitutivo», de Mesa-Lago, se distribuirían entre el
segundo y el tercer conglomerado. Por otra parte, la variante «mixta» combinaría a
uno del primero con dos del segundo, y sólo los dos países del modelo «paralelo»
(Perú y Colombia) se mantendrían unidos en el tercer conglomerado.

En el cuadro 1.B se refleja la clasificación establecida por Marcel y Rivera (2008), en la

que Brasil y Uruguay son los países de la región que se encuentran más próximos a la
edificación de un Estado de bienestar de corte socialdemócrata —en lo que se refiere al
papel del Estado como proveedor—, aunque con niveles de equidad todavía muy dis-
tantes de los estándares europeos, por lo que los autores optan por encuadrarlos en el

7
Página 282
Álvaro Espina

régimen de Estado de Bienestar Potencial. Históricamente, el primer grupo es el que se

ha beneficiado de un proceso de modernización más largo y profundo; los tres países
que forman el segundo grupo se caracterizan por disponer el Estado de abundantes re-
cursos provenientes del petróleo (un 30% de los ingresos totales, en promedio), lo que
les ha permitido descuidar el desarrollo de las fuentes fiscales ordinarias y la práctica
del clientelismo y el oportunismo político; el tercero incluye a tres países con fracturas y
conflictos internos de carácter estructural; finalmente, en el cuarto grupo se dan relacio-
nes precapitalistas y premodernas, con un escaso grado de institucionalización política.

CUADRO 1.B. Regímenes de bienestar en Latinoamérica

1. Estado de 2. Régimen 3. Régimen 4. Réf. informal
Denominación Total
Bienestar potencial conservador dual desestatificado

Países en cada Brasil México Colombia Perú 17

conglomerado Uruguay Ecuador Panamá El Salvador
o «régimen de Argentina Venezuela Bolivia Guatemala
bienestar» Chile Honduras
Costa Rica Nicaragua
Paraguay
Fuente: M. Marcel y E. Rivera (2008).

La comparación entre ambos cuadros pone de relieve los límites que encuentra el
análisis de los regímenes de bienestar en América Latina, aunque ambas ordenacio-
nes por regímenes guardan una cierta relación con la clasificación histórica de Mesa-
Lago, a condición de no ser demasiado estricto con sus fronteras, que toman en con-
sideración los estadios y las características del desarrollo económico de cada país en
la etapa de implantación de los sistemas de pensiones, que es uno de los rasgos de
mayor influencia sobre la persistencia de la orientación de los mundos del bienestar.
E igual sucede con la clasificación de Riesco (2007).

En el resto del trabajo utilizaremos como pauta para la agrupación cuantitativa por
regímenes la clasificación de Martínez Franzoni (MF) porque minimiza la distancia in-
traconglomerados en lo que se refiere principalmente a los estadios de desarrollo
económico 9, introduciendo, sin embargo, referencias cualitativas a la de Marcel y Ri-
vera (M-R). El cuadro 2 sintetiza los principales indicadores empleados por MF para
definir aquellos cuatro niveles de análisis en el conjunto de la región y en los cuatro

9
El promedio de los coeficientes de variación intraconglomerados de la renta per capita media para los
cuatro regímenes, utilizando la clasificación de Marcel y Rivera, equivale a 1,7 veces la correspondiente a
la clasificación de Martínez Franzoni que figura en el cuadro A.1 del Anexo.

8
Página 283
 Modernización, desarrollo económico y mercado

CUADRO 2. Valores de indicadores por conglomerados (período: 1999-2003)

Dimensión Régimen 1 Régimen 2 Régimen 3 Régimen 4 Total
MTL
PIB/per cápita $ 1995 6.326 4.243 2.080 929 2.897
% Asalarización 73,5 66,0 50,2 43,7 55,8
% PEA FEM 15/64 38,8 36,8 38,8 38,6 38,2
% Ruralización 11,5 26,5 34,5 44,3 31,9
% Bajo lín. pobreza 22,7 28,9 53,5 67,7 47,4
DML
% Educac. Privada 36,1 13,5 25,7 28,5 24,1
% Emp. Público Urb. 16,1 14,1 8,7 7,6 10,8
Gasto social/per cápita 1.876,5 1.257,8 334,4 195,3 714,9
Empleados con S.S. 56,5 59,3 29,5 21,0 38,9
FAM
Trabajo infantil 0,7 5,2 14,9 18,0 11,3
% Familia extensa 17,7 19,4 29,2 28,1 25,0
% Fam. Bip. Empleo 51,6 46,5 40,6 38,5 43,0
% Pob. > 65 años 8,4 6,7 4,5 3,5 5,3
RDH
Tasa mort. < 5 años 14,5 22,2 31,6 43,5 29,7
Homicidios/100.000 6,4 10,0 31,1 56,4 28,1
Desar. hum. género 0,84 0,80 0,72 0,68 0,75
Esperanza años escol. 12,2 11,3 10,1 9,9 10,6
Fuente: J. Martínez Franzoni (2007).

regímenes de bienestar idiosincrásicos latinoamericanos, que se escalonan en pri-

mer lugar por relación con el nivel de desarrollo económico (con medias de PIB per
capita por debajo de mil dólares de 1995 en el último régimen y algo por encima de
2.000, 4.000 y 6.000 en los otros tres). Actualizando estos datos con cifras de OPS
(2006) a tipo de cambio de paridad de poder adquisitivo (PPA) las cifras respectivas
se elevarían a 3.415, 5.421, 8.512 y 11.570 dólares internacionales (primera fila del
cuadro 3). Además, esta agrupación por conglomerados respeta el orden establecido
por el indicador de renta, con las excepciones de Colombia y Panamá (que, de acuer-
do con su renta per capita real en 2004-2006, deberían intercambiar sus posiciones al
final del régimen 2 y a la cabeza del 3), y Ecuador y Paraguay, que con este criterio in-
tercambiarían sus posiciones en los conglomerados 3 y 4.

En cambio, con los datos más recientes de Renta nacional per capita elaborados por
el Banco Mundial (2008), en el año 2006 México se situaría a la cabeza del primer con-

9
Página 284
Álvaro Espina

glomerado (con 11.990$ PPA) y Venezuela habría abandonado el tercero para poner-
se a la cabeza del segundo (con 10.970$ PPA) —como consecuencia de la buena co-
yuntura por la que atraviesa el petróleo, que tiene, como vimos, gran relevancia en la
disponibilidad de recursos estatales en estos países—, manteniéndose los otros die-
ciséis países en las mismas posiciones del cuadro 1. Las cifras respectivas, según
esta última fuente, aparecen en la penúltima fila del cuadro 3, en la que el promedio
simple de Renta nacional para los 18 países se eleva a 7.343 dólares internacionales
de 2006 (y ascendería a 8.922, si la media se ponderase por las poblaciones).

El escalonamiento por conglomerados de los indicadores de desarrollo económico

se mantiene en el año 2006, pero al estimar el PIB o la Renta nacional a tipos de cam-
bio PPA las distancias entre regímenes se acortan y la horquilla entre extremos se re-
duce a la mitad (desde 6,8/1, en el cuadro 2, a 3,4/1 en la primera fila del cuadro 3, y a
3,3/1 en la penúltima). Esto ocurre con todo el conjunto de los países incluidos en los
WDI, ya que cuanto menor es el nivel de ingresos mayor suele ser la subvaloración
del tipo de cambio de mercado respecto al tipo PPA. En conjunto, con este último
tipo de cambio Latinoamérica mejora su participación desde el 6% al 8% del PIB glo-
bal (WDI, 2008: 3). Sin embargo, las tasas de crecimiento anual no sólo no muestran
tendencia alguna hacia la convergencia, sino que tienden hacia la divergencia, cre-
ciendo el grupo del primer conglomerado en 2006 a una tasa que casi duplica a la del
cuarto (cuadro 3, fila 2ª).

Las cifras del cuadro 2 indican que el mayor desarrollo se traduce en tasas de asalari-
zación de la población ocupada más elevadas, en mayores tasas de urbanización y
en la reducción de la pobreza, como corresponde a las implicaciones del crecimiento
económico moderno, analizadas por Kuznets (1966, 1973). Lo mismo ocurre con el
conjunto de indicadores de los WDI sintetizados en el cuadro A.I del Anexo, con ex-
cepción de la ratio deuda pública/exportaciones, que es nueve puntos superior en el
régimen 1 que en el 2 (como consecuencia del default de la deuda argentina, que si-
tuó esta ratio en 31,6%, mientras que la uruguaya se mantiene en 87,8% con el consi-
guiente deterioro de la capacidad de endeudamiento futuro de la primera).

No sucede igual con la tasa de actividad femenina: Sólo el segundo conglomerado

veía reducida en 1,4 puntos porcentuales la tasa de participación femenina respecto
a la media de la zona en el año 1999 (38,2%), equivalente a la tasa media en 1950 de
los 16 países más industrializados (G16), estudiados por Maddison (1991: 246), que
se corresponde con la de España a comienzos de 1987, año en que la media del G16
se situaba en 60,6 (Ibíd.: 247). Esta cifra no sería alcanzada por España hasta comien-
zos de 2006. En 1999 la tasa española era de 50,2% (y la de comienzos de 2008, de
63,2%). Puede hablarse, pues, en este aspecto, de un retraso latinoamericano de me-

10
Página 285
 Modernización, desarrollo económico y mercado

CUADRO3. Indicadores socioeconómicos de desarrollo

OPS (año 2006) Rég. 1 Rég. 2 Rég. 3 Rég. 4 Total
PIB per capita ($ PPA) promedio 2004-2006 11.570 8.512 5.421 3.415 6.517
Coeficiente de variación (%) 8 12 21 26 42
Crecimiento PIB (% anual) año 2006 7,6 6,3 5,7 4,3 5,8
Coeficiente de variación (%) 19 46 92 13 65
Disponibilidad de calorías (Kcal/pc/día) 2.916 2.860 2.446 2.352 2.592
Coeficiente de variación (%) 1 11 7 5 12
Población bajo índice intern. de pobreza (%) 4,5 4,5 11,2 26,4 12,0
Coeficiente de variación (%) 56 49 46 42 87
Ratio de ingresos quintiles extremos s80/20 18,3 17,0 18,2 24,0 19,1
Coeficiente de variación (%) 2 34 24 52 40
Indicadores WDI (2008) Rég. 1 Rég. 2 Rég. 3 Rég. 4 Total
Renta nacional per capita ($ PPA) año 2006 11.485 9.708 6.669 3.498 7.343
Coeficiente de variación (%) 2 16 28 14 36
Índice Gini (año pivote: 2003) 0,53 0,50 0,52 0,54 0.52
Coeficiente de variación (%) 3 10 5 12 9

dio siglo con respecto al G16, y de doce años respecto a la España de 1987, aunque en
los veinte años subsiguientes España reduciría su atraso respecto al G16 en 18 años,
lo que pone de manifiesto las posibilidades de convergencia.

Tampoco se percibe asociación alguna entre crecimiento y avances en la distribución

de la renta: el índice Gini alcanza su máximo en el segundo régimen (0,57) y su míni-
mo en el tercero (0,53), siendo la media general bastante homogénea entre grupos y
muy elevada, tanto en términos absolutos (0,54) como en términos comparativos, ya
que para el grupo de nueve países del continente europeo analizados por Evelyn Hu-
ber et al. (2008) el índice Gini se situaba en 0,35 y en los cinco grandes países anglo-
sajones (Australia, Canadá, Irlanda, EE UU y Reino Unido) el índice medio era 0,42.
Todo ello con datos de la primera mitad de los años noventa.

Hay que tener en cuenta que estos índices Gini se calculan sin descontar el efecto de
los impuestos y las transferencias sobre la renta disponible, que en los catorce paí-
ses estudiados por Huber et al. producía una reducción del índice de 0,11 (de 0,15 en
los países nórdicos, con lo que su Gini resultante caía por debajo de 0,21, frente a
0,27 en media para los catorce países). Con los datos de renta neta disponible elabo-
rados por Eurostat a partir de la European Statistics on Income and Living Conditions
(EU-SILC), para el conjunto de la UE-25 el índice Gini en 2001 era 0,29, aumentando
hasta 0,32 en 2005. En este último año el mínimo lo ostentaba Suecia (0,23); la me-

11
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Álvaro Espina

diana se situaba en Malta (0,28); el índice Gini de España era 0,32, y el máximo se re-
gistraba en Portugal, con 0,41 (Caixa Catalunya, 2007: 87). En cambio, en nueve de
los diez grandes países de América Latina analizados por Gómez-Sabaini el índice
Gini aumenta al agregar el efecto de impuestos y transferencias: 0,044 en México
(1989) 10, 0,019 en Argentina (1997) y Panamá (2003), ¡y 0,182 en Nicaragua! (2000).
Los índices Gini del gasto de los hogares en estos tres últimos países eran: 0,513
(2004); 0,561 (2003), y 0,431 (2001) 11. Únicamente en Brasil la acción redistributiva
del Estado reducía el índice Gini (pero sólo en 0,002, en 2000-2001).

Según CEPAL (2007a: cuadro II.1), sólo tres países utilizan el gasto social con crite-
rios redistributivos: Argentina (2003), Chile (2006) y El Salvador (2002). El índice cua-
si-Gini de este gasto es –0,137, –0,393 y –0,105, respectivamente, aunque en El Salva-
dor sólo se computa el gasto en educación (E) y salud (S), y en Chile, además, el de
asistencia social (AS), pero no el de seguridad social (SS), ni otros. En el resto de paí-

GRÁFICO 1. Índices Gini en España y Latinoamérica: 1870-1990

Fuente: Reproducido de L. Prados de la Escosura (2008).

10
Con datos del Luxembourg Income Study, el índice Gini de la renta disponible en México pasó de 0,445
en 1984 a 0,491 en 2000, aunque en 2004 había vuelto a 0,458.
11
Según los WDI (2008: 68-69).

12
Página 287
 Modernización, desarrollo económico y mercado

ses la distribución del gasto social es regresiva: en Brasil, el índice Gini agregado de
E, S y SS es 0,272 (en Perú, 0,262, añadiendo la asistencia social). En cualquier caso,
en toda la región la distribución del gasto social es menos regresiva que la del gasto
primario, lo que aminora el índice Gini general (sin computar el efecto de los impues-
tos). Pues bien, pese a ello, el índice Gini de distribución de la renta en Brasil en 2005
es 0,566 (WDI, 2008: 68), próximo al máximo regional, que se da en Bolivia (0,6),
mientras el mínimo se registra en Nicaragua (0,43).

La evolución histórica comparada de los índices Gini entre España y Latinoamérica

puede verse en el gráfico 1, en el que las tendencias de ambas curvas podrían extra-
polarse con rectas prácticamente horizontales, aunque con fluctuaciones, para los
quince años subsiguientes. El gráfico muestra que en Latinoamérica la curva de Kuz-
nets todavía no había flexionado en 1990. Y desde entonces los cambios resultan
prácticamente inapreciables: la media simple de los índices Gini de los 18 países en
torno a 2003 se situaba en 0,52, con escasas diferencias intra e interconglomerados,
como se observa en las dos últimas filas del cuadro 3, pese a lo cual se percibe una li-
gera disminución respecto a los datos de CEPAL del período 2000-2003 —que son los
recogidos por Martínez Franzoni (2007)—, con un descenso de dos centésimas en el
promedio regional (de –0,02 en el primer régimen, de –0,07 en el segundo, de –0,01
en el tercero, pero sin cambios en el cuarto).

Esta evolución resulta consistente con el modelo de Acemoglu y Robinson (2002), se-
gún el cual la inflexión de la curva de Kuznets de distribución de la renta se debe a la
consolidación de la democracia, que se encuentra asociada a la aparición de los Es-
tados de bienestar. Al mismo tiempo, tal asociación explica que la democracia resul-
te frágil en sociedades excesivamente desiguales, como sucede en Latinoamérica
(Acemoglu y Robinson, 2001), cuya curva superó el umbral de 0,5 en los años cin-
cuenta, porque en esos casos combatir la desigualdad resulta más costoso para las
clases altas en términos de bienes públicos distributivos. La persistencia de elevados
niveles de desigualdad a largo plazo se explica por la existencia de regímenes oligár-
quicos que hacen frente a la amenaza de revoluciones —democráticas, expropiato-
rias o populistas— a través del fortalecimiento de su aparato militar, pretendiendo
configurarlo como agente defensor de la estructura distributiva oligárquica 12. Sin em-
bargo, por comparación con los regímenes oligárquicos puros —con bajos costes en
bienes públicos— este proceso de delegación es caro porque implica abonar «sala-
rios de eficiencia» para preservar la lealtad militar —tanto mayores cuanto más ele-
vada resulta la amenaza revolucionaria— introduciendo, además, el riesgo (moral

12
Los autores ponen como ejemplos típicos la dictadura de Getulio Vargas en Brasil en 1937 y el régimen
de Fujimori en Perú durante el decenio de los noventa.

13
Página 288
Álvaro Espina

hazard) de deslizamiento desde el régimen oligárquico hacia el tipo de dictadura mi-

litar en que el ejército abandona el papel de agente oligárquico y asume la gestión de
sus propios intereses estamentales, de acuerdo con el modelo de Acemoglu, Ticchi y
Vindigni (2008), como sucedió primero en El Salvador entre 1948 y 1956, bajo el régi-
men de Óscar Osorio. En ciertos casos, este deslizamiento resultó inducido por el
propio régimen oligárquico, en defensa frente a oleadas revolucionarias inminentes
—como sucedió primero en Perú en los años treinta, con el golpe del coronel Sán-
chez Cerro contra la revolución aprista encabezada por Haya de la Torre—. En otros
casos el deslizamiento se produjo como consecuencia de la acción directa del esta-
mento militar para interrumpir etapas democráticas —como sucedió en Brasil con el
golpe de Estado que depuso al presidente Joao Gulart en 1964—, o con el derro-
camiento de Jacobo Arbenz por Carlos Castrillo Armas en Guatemala en 1954 —me-
diante una invasión apoyada por fuerzas norteamericanas—. Finalmente, en otros
muchos casos se trató de acciones encabezadas directamente por las cúpulas milita-
res —relativamente autónomas respecto al poder oligárquico—, bajo el leit motiv
ideológico de la autonomía del aparato político estatal o el corporativismo paterna-
lista del general Onganía, al tomar el poder en Argentina en 1966 (Laguado, 2006). En
la etapa más reciente la disponibilidad de abundantes recursos naturales ha signifi-
cado un poderoso estímulo para la autonomía política del aparato militar (petropolí-
tica), mientras que el contexto internacional ha actuado unas veces como estímulo y
otras como factor disuasorio.

Precisamente, durante el decenio en que Latinoamérica entraba en la zona de máxi-

mos de su curva de Kuznets, España experimentaba el segundo turning point de la
suya, cuyo perfil histórico tiene forma de W invertida, que completó su recorrido a fi-
nales de los años sesenta del siglo XX, para evolucionar después de forma mucho
más parsimoniosa. El ascenso de la educación y la reducción de la concentración de
los recursos humanos desempeñaron un papel considerable en este proceso (Prados
de la Escosura, 2008). La ausencia de democracia se vio compensada en nuestro
caso por la exigencia trasnacional de democratización, a la que el régimen franquista
respondió con una estrategia de «desarrollo material versus libertad» (Espina, 2007a:
§ 4.2), que anticipó algo que más tarde tendría que ser consolidado por la democra-
cia, pero al precio de un elevadísimo coste de ajuste que duró un decenio.

Por lo que se refiere a las disponibilidades alimenticias, los cuatro grupos de países
superan el nivel medio de calorías recomendado por la OMS como consumo necesario
por persona adulta (para los varones, entre 2.000 y 2.500 al día), pero esto no implica
que la región haya eliminado el hambre, dada la persistencia de la pobreza. Empleando
en este caso el índice internacional de pobreza (eufemismo de la indigencia, ya que
este indicador mide la ratio de población que vive con menos de un dólar al día, a pre-

14
Página 289
 Modernización, desarrollo económico y mercado

cios internacionales de 1985), los dos primeros conglomerados ven reducida la frac-
ción de su población por debajo de la línea de pobreza absoluta hasta un 4,5% del total,
indicador que se multiplica aproximadamente por 2,5 en el tercer conglomerado y casi
por seis en el cuarto 13. Todavía mayor es la distancia entre regímenes en lo que se re-
fiere a las aportaciones de las remesas de emigrantes, que sólo supusieron el 0,2 % del
PIB en Argentina y Venezuela, el 0,8% en Uruguay o el 0,9% en Brasil, pero que se ele-
varon por término medio en los tres últimos regímenes al 1,6%, el 7,3% y el 11,3% del
PIB (Matesanz y Palma, 2008: gráfico 15.A), lo que, paradójicamente, convierte a la po-
breza —como factor que se encuentra tras la expulsión de emigrantes— en un recurso
de crecimiento, derivado del desequilibrio masivo entre oferta y demanda de trabajo
como ya sucediera en España entre 1960 y 1973.

CUADRO 4.A. Ratios s80/20 y s90/10 en la Unión Europea (circa 2000)

p80/p20 CV p90/p10 CV
Países nórdicos (3) 4,1 4,0% 6,7 16,4%
Países centrales (7)* 4,4 11,9% 7,0 18,1%
Países bálticos y Polonia (4) (2004-2005) 6,2 4,1% 10,2 6,6%
Países mediterráneos** e Irlanda (5) 6,4 12,0% 11,3 11,7%
Reino Unido (1999) 7,2 13,6
MEDIA (20) EU-25 5,3 22,6% 9,0 28,6%
* Rep. Checa, Austria, Hungría, Francia, Holanda, Alemania y Bélgica; ** Italia, España, Grecia y Portugal.
Fuente: WDI (2008), pp. 68 y ss.; elaboración propia.

CUADRO 4.B. Ratios s80/20 entre quintiles de renta disponible: UE-27

1995* 2000** 2005 2006 CV
Países nórdicos (3) 2,9 3,3 3,5 3,5 2%
Países centrales (10)*** 4,4 3,7 3,8 4,0 14%
PP. mediterráneos e Irlanda (7)**** 6,2 5,3 5,3 5,3 16%
Reino Unido 5,2 5,2 5,8 5,4
Países bálticos (4) n.d. 5,4 6,5 6,3 15%
MEDIA EU-27 5,0 4,5 4,7 4,7 24%
Eurozona-13 5,1 4,4 4,6 4,6 22%
* Países EU-12 más Austria; ** Sin datos para República Checa, Eslovaquia, Chipre, Suecia y Dinamarca;
*** Incluye, además de los 7 del cuadro 4.A, a Luxemburgo, Eslovaquia y Eslovenia; **** Incluye, además
de los 5 del cuadro 4.A, a Malta y Chipre.
Fuente: Eurostat. Population and Social Conditions; elaboración propia.

13
La cuantía equivalente de esta línea de pobreza en moneda de cada país y año es estimada por el Banco
Mundial (BM) empleando tipos de cambio PPA.

15
Página 290
Álvaro Espina

En el Atlas de la OPS (2006) el indicador de distribución empleado es el cociente en-

tre la renta agregada del 20% de los hogares más ricos y la del 20% de los más po-
bres (o ratio s80/20). Para el conjunto del área el múltiplo es 19,1, situándose el pri-
mer y tercer conglomerado (con 18,3 y 18,2) por encima del segundo (17), mientras
que en el cuarto régimen la ratio entre los quintiles extremos se eleva a 24. Probable-
mente este es el indicador que mejor expresa la profunda desigualdad que impera en
la región. Los cuadros 4.A y 4.B recogen los datos de la Unión Europea provenientes
de dos fuentes distintas: el Banco Mundial y Eurostat. La primera (con las ratios
s80/20 y s90/10) se refiere al «ingreso o consumo» por hogares y al dato más próxi-
mo al año 2000. La segunda (con la ratio s80/20), a la renta neta disponible por uni-
dad de consumo en los años 1995, 2000, 2005 y 2006 (con los CV para este último
año). En ambos casos los datos se agrupan en forma que permite observar el escalo-
namiento norte-sur (correlacionado con los Estados de bienestar canónicos), la pecu-
liaridad británica y la deriva hacia la mayor desigualdad durante el último sexenio,
que fue especialmente aguda en los Países Bálticos (incluida Polonia), aunque no en
los países centrales con economías en transición.

Los datos relativos a América se recogen en los cuadros 5 y 6, con indicadores s80/20
y s90/10 para el último año disponible en los WDI (2008). La comparación de estos
datos con los de los cuadros 4.A y 4.B permite afirmar que, en conjunto, la desigual-
dad media latinoamericana medida por la ratio s80/20 resulta ser 3,4 veces la de la
UE-25 proveniente de la misma fuente, mientras que la de EE UU la multiplica por 1,6.
Resulta todavía más llamativa la desigualdad entre las decilas extremas, ya que la
media simple latinoamericana equivale a 5,1 veces la de la UE (mientras que para
EE UU este multiplicador sólo se eleva a 1,7). Cabe añadir, en relación con la disper-

CUADRO 5. Ratios s80/20 y s90/10 en América

s80/20 s90/10 s80/20 s90/10
Canadá (2000) 5,5 9,5 Chile (2003) 15,8 32,1
EE UU (2000) 8,5 15,7 Honduras (2003) 17,1 35,2
Nicaragua (2001) 8,8 16,9 Ecuador (1998) 17,6 46,2
Uruguay (2003) 10,1 17,9 Argentina (2004) 17,9 42,4
México (2004) 12,8 24,6 El Salvador (2002) 20,7 55,4
Costa Rica (2004) 13,0 26,2 Brasil (2005) 21,0 49,9
R. Dominicana (2005) 13,5 26,0 Colombia (2004) 21,0 56,3
Guatemala (2004) 13,9 29,2 Panamá (2003) 24,0 61,4
Perú (2003) 15,3 31,5 Paraguay (2003) 25,8 65,9
Venezuela (2003) 15,8 50,3 Bolivia (2002) 42,0 157,3
Fuente: WDI (2008).

16
Página 291
 Modernización, desarrollo económico y mercado

CUADRO 6. Ratios s80/20 y s90/10: Media y CV por regímenes

s80/20 s90/10 CV 80/20 CV 90/10
Régimen 1 16,8 37,3 6,2% 13,8%
Régimen 2 16,2 36,0 32,9% 46,3%
Régimen 3 16,8 42,1 16,8% 28,4%
Régimen 4 23,4 68,8 52,4% 78,5%
LATAM 18 18,1 45,8 40,1% 67,0%
Fuente: WPI (2008).

sión (con un coeficiente de variación para toda Latinoamérica del 40% en el s80/20 y
del 67% en el s90/10) que el conglomerado de bienestar más homogéneo del hemis-
ferio es el primero (con CV 6,2% entre quintiles y 13,8% entre decilas extremas, del
mismo orden que los existentes en los grandes grupos europeos), mientras que los
regímenes más heterogéneos son el segundo y el cuarto (con CV del 32,9% y el
52,4% entre quintiles extremos y 46,3% y 78,5% entre decilas extremas). Sobresale
en todo esto el caso límite de Bolivia (con datos correspondientes al año 2002) en
donde la primera decila sólo dispone del 0,3% de la renta, mientras que la última aca-
para el 47,2% (y los quintiles extremos disponen del 1,5% y el 63%, respectivamente).
Contemplada a través de este prisma, no resulta sorprendente la inestabilidad y la
convulsión política desencadenada en el país tras las elecciones de ese mismo año.

El cuadro 6 suscita nuevas interrogantes acerca del alcance del concepto de régimen
de bienestar y la idoneidad de la agrupación de los dieciocho países en los cuatro
regímenes de bienestar latinoamericanos (cualquiera que sea la clasificación em-
pleada, que no modifica sustancialmente los resultados, pero en la de Marcel y Rivera
las mayores desigualdades entre decilas extremas se agrupan en el régimen dual),
ya que tampoco aquí existe diferencia significativa entre ellos (al menos, entre los
tres primeros) en un indicador que resulta crucial para medir la distribución de la ren-
ta 14, siendo así que éste es el resultado discriminatorio más relevante en el análisis
de los Estados de bienestar de la mayoría de países de la OCDE.

Sin embargo, no resultaría positivo analizar al conjunto de países de la región en un

solo bloque —dadas las profundas diferencias existentes entre ellos—. Cabe inter-
pretar, además, que el criterio relativo a la inflexión de la curva de Kuznets vendría a

14
Teniendo en cuenta, además, que el cuarto régimen se ve afectado por el caso extremo de Bolivia, ex-
cluido el cual las medias del grupo serían 17,2 y 39,3, y los CV 40,2% y 51,4%, respectivamente. En cambio,
en el conglomerado dual de Marcel y Rivera las medias serían 29 y 91,7 y los CV 32% y 50,7%, respectiva-
mente, mientras que los otros tres regímenes se mantendrían entre multiplicadores 15 y 18 para el s80/20
y entre 34 y 40 para el s90/10.

17
Página 292
Álvaro Espina

ser el signo característico de la transición hacia el «régimen de Estados de bienes-

tar», que implica un mayor grado de formalidad como fuente de la cartera de recur-
sos de que dispone la población. Desde esta perspectiva cobra mayor sentido la de-
nominación Estado de bienestar potencial aplicada por Marcel y Rivera a los cinco
países del primer conglomerado del cuadro 1.B, en que la informalidad es más redu-
cida. En cualquier caso, la clasificación de Latinoamérica en cuatro conglomerados
tiene más virtualidad cuanto mayor resulta su coincidencia con los cuatro estadios de
desarrollo económico que se observan en el hemisferio, aunque las características de-
finitorias de cada uno de ellos señalan también un cierto impacto diferencial sobre el
nivel de bienestar percibido (en el sentido de wellbeing 15, ya que no de welfare, aso-
ciado este último concepto, desde sus orígenes, al compromiso de actividad laboral,
de alcance tanto más limitado cuanto más elevado resulta el nivel de informalidad).

Cabe hacer la salvedad de que, con los datos del Luxembourg Income Study (LIS) re-
cogidos en el cuadro A.II del Anexo —que, en lugar de comparar la agregación de
rentas, mide la distancia entre los niveles de renta de los hogares situados en los co-
rrespondientes percentiles de ingresos—, los indicadores de México (único país lati-
noamericano estudiado en LIS) cambian sustancialmente respecto a los del cuadro 5,
ya que sus p80/p20 y p90/p10 en 2000 se sitúan en 4,4 y 10,4, cifra esta última que
casi duplica a la de EE UU y triplica a la de la UE, pero que dista mucho de la de 24,6
registrada por los WDI, lo que indica que en México las mayores asimetrías se con-
centran precisamente en las zonas superior e inferior de la curva de distribución.

CUADRO 7. LATAM: Ratio de los porcentajes de ingresos por tramos

Años Quintil 2/1 Quintil 3/1 Quintil 4/1 Quintil 5/1 Quintil 5/3 Decila 10/9
1990 2,1 3,4 5,8 18,9 5,5 2,8
1999 2,3 3,8 6,4 22,3 5,9 3,0
2005 2,2 3,6 5,9 19,6 5,5 2,9

Fuente: D. Matesanz y A. Palma (2008), tabla 3.

Otros muchos indicadores muestran, con carácter general, que la desigualdad latino-
americana tiene características típicamente oligárquicas y que la asimetría de la dis-
tribución de ingresos se acumula considerablemente en el segmento superior: la ra-
tio entre los ingresos del último quintil respecto al quintil intermedio (q5/3 = 5,5) era
en 2005 un 53% superior a la existente entre este último y el quintil más bajo (q3/1 =

15
Para una delimitación de este concepto y una propuesta de metodología para su empleo en la teoría y la
práctica del desarrollo económico, véase McGregor (2007a).

18
Página 293
 Modernización, desarrollo económico y mercado

3,6), ya bastante elevada de por sí, y los ingresos de la última decila prácticamente
triplicaban a los de la precedente, como refleja el cuadro 7, en el que se observa tam-
bién que la desigualdad en 2005 es superior a la de 1990, aunque inferior a la de
1999. Se constatan de este modo los efectos asimétricos de las grandes crisis finan-
cieras que azotaron a la región durante el último decenio del siglo XX, mermando su
capacidad para luchar contra la pobreza, aunque la proporción de hogares que viven
por debajo de la línea nacional de pobreza estimada por CEPAL (2007a) se redujo
desde el 48,3% en 1990 al 35,1% en 2007, afectando todavía ese año a 190 millones
de personas. La indigencia, por su parte, pasó desde el 22,5% al 12,7%, afectando to-
davía a 69 millones.

19
Página 294
2. DESMERCANTILIZACIÓN, FAMILIARISMO Y REGÍMENES
DE BIENESTAR: LA PROVISIÓN DE SERVICIOS DE EDUCACIÓN
Y SUS RESULTADOS

En la segunda dimensión del análisis del cuadro 2 (supra, p. 9) (la de la desmercanti-

lización inducida por las políticas sociales: DML) se mantiene la gradación entre regí-
menes por lo que respecta al gasto público social per capita (medido en este caso en
dólares de 1997) y en la proporción que representa el empleo público respecto al em-
pleo urbano total. El cuadro 8 permite comparar los niveles de gasto público social
en Latinoamérica y en la UE-27, diferenciando en ambos casos por conglomerados
y por grupos de países afines (e incluyendo los gastos en educación). Puede obser-
varse que la proporción que representa el gasto público social en Latinoamérica viene
a ser aproximadamente la mitad de la europea, con la peculiaridad de que dentro de
la propia UE-27 el nivel de gasto del grupo de países con economías en transición (ex
COMECON), que ocupa la posición inferior de la tabla europea (a siete puntos de dis-
tancia del grupo mediterráneo), supera sólo en dos puntos al del primer conglomera-
do latinoamericano y equivale, a su vez, a la mitad del gasto social de los tres países
nórdicos. Diferencias similares se observan en América Latina, donde el primer con-
glomerado dispone de un gasto social que duplica al del tercero.

CUADRO 8. Gasto público social en América y en la UE-27 (en % del PIB, incluyendo gasto
público en educación)
AMÉRICA* 2004-2005 UE-27** 2005
Régimen 1 16,3 Países nórdicos (3) 36,8
Régimen 2 15,1 Países centrales (6) 33,9
Régimen 3 8,5 Países mediterráneos e Irlanda (7) 25,0
Régimen 4 12,2 Reino Unido 28,4
MEDIA A. LATINA 15,9 Países ex COMECON (10) 18,3
EE UU*** 21,3 MEDIA UE-27 32,3
* Fuente: CEPAL, http://www.cepal.org/dds/GastoSocial/GPS_TPIB.htm (Media de América Latina ponde-
rada por la población de cada país. Medias simples para los cuatro regímenes); ** Fuente: EUROSTAT, So-
cial Protection Expenditure and Funding, 2005: Medias simples; *** Fuente: OCDE, Social Expenditure Da-
tabase (Beta 1.0), y Education at a Glance 2007; T. B2.4.

El nivel de gasto se encuentra obviamente relacionado con el nivel de desarrollo

pero no existe en modo alguno determinación, como se pone de manifiesto en el
hecho de que el gasto público social de EE UU se sitúe prácticamente a medio cami-
no entre el nivel medio de Latinoamérica y el del Reino Unido. Sobre el significado
de este dato a nivel agregado no se puede afirmar gran cosa, excepto, quizás, la
prevención ideológica desarrollada contra él durante la etapa de vigencia del con-
senso de Washington, con la correspondiente presión a escala internacional para
desencadenar una carrera hacia el fondo. Tal presión no ha reducido este gasto en

21
Página 295
Álvaro Espina

el conjunto de países de la OCDE, aunque haya contribuido a la moderación de su

crecimiento: en el conjunto del área, el gasto público social (excluida la educación),
que se había duplicado entre 1960 y 1980, creció cinco puntos entre 1980 y 2003, y
la tendencia del gasto social agregado (público y privado), se detuvo durante los
años noventa, pasando a fluctuar a partir de entonces en relación con el ciclo eco-
nómico 16.

Además, la corriente imperante ha venido propugnando la privatización del gasto

social, apoyándose en la hipótesis de que la financiación del gasto público vía im-
puestos produce desventaja competitiva a la hora de captar inversión extranjera di-
recta (FDI) por parte de los países. Frente a esta hipótesis, sin embargo, el estudio
de Görg, Molana y Montagna (2007) pone de relieve que dentro de la OCDE el efecto
negativo de los impuestos sobre la FDI se ve más que compensado por el efecto po-
sitivo del gasto social, que las empresas multinacionales contemplan como un fac-
tor de atracción a la hora de decidir la localización de sus plantas y oficinas, apre-
ciando sus efectos beneficiosos sobre el vector de variables que mejoran la
competitividad-país, de modo que, en lugar del nivel de gasto, conviene analizar su
destino y los resultados derivados de su empleo, que es, a todas luces, lo verdade-
ramente determinante.

I. EL GASTO SOCIAL EN EDUCACIÓN: DOS MODELOS: CAPITAL HUMANO VERSUS

RECURSOS HUMANOS

En el cuadro 2 se destaca especialmente la ruptura del escalonamiento entre con-

glomerados en materia de estructuras educativas, ya que el peso de la educación
privada en el segundo régimen es sólo algo más de la tercera parte del que se re-
gistra en el primero, y se rompe también la ordenación en los otros dos grupos,
teniendo mayor peso la educación privada en el cuarto que en el tercer régimen.
Entre todos los indicadores diferenciales recogidos en el cuadro, esos son los úni-
cos en que se produce una inversión de la ordenación (ascendente o descendente)
por parejas entre los cuatro regímenes, resultando ser el principal factor de dife-
renciación.

16
Véase Adema y Ladaique (2005). Para el conjunto de la OCDE, entre 1980 y 2003 el gasto público social
(sin educación) pasó de representar el 15,9% al 20,7% del PIB. En España, del 15,5% al 20,3%. En EE UU del
13,3% al 16,2%. En cambio, el gasto privado social de EE UU se duplicó, pasando del 4,2% al 9,7% del PIB,
mientras en el conjunto de la OCDE pasaba desde el 0,8% al 2% y en España, del 0,2% al 0,3%. Véase:
http://stats.oecd.org/wbos/Index.aspx?datasetcode=SOCX_AGG.

22
Página 296
 Desmercantilización, familiarismo y regímenes de bienestar...

Puede decirse, pues, que, además de un menor nivel de desarrollo económico (y de

mercantilización de la economía) los dos primeros regímenes (y, en menor medida,
también los otros dos) se distinguen por adoptar modelos antitéticos de inversión en
recursos humanos. El primer conglomerado sigue preferentemente el denominado
modelo de capital humano —en el que el interés por la acumulación de este factor se
considera una tarea preferentemente privada y la inversión descansa principalmente
sobre las decisiones y los recursos de los hogares—, mientras que en el segundo ré-
gimen de bienestar la educación tiende a contemplarse sobre todo como un bien pú-
blico y la inversión en el mismo adopta el modelo de recursos humanos, en el que la
formación de un pool adecuado de recursos humanos en el país se considera un bien
público y tarea preferente de los poderes y las políticas públicas 17.

La doble inversión de la pauta se observa también en la proporción de gasto público

en educación respecto al PIB (GPE) para el curso 2004/2005 (cuadro 9, fila 11). Pue-
de observarse que nos enfrentamos a un fenómeno reciente, sino que se remonta,
para los dos primeros regímenes, al menos hasta 1970 —por lo que su vigencia pre-
cede al consenso de Washington, aunque en los años noventa se registró una fuerte
reducción de sus coeficientes de variación, lo que indica una tendencia hacia la ar-
monización—. En cambio, para los otros dos regímenes la inversión de la ordena-
ción no llega hasta 1990 (cuadro 9, filas 1-10) y no afecta a los CV. En general, parece

CUADRO 9. Gasto público en educación

Rég. 1 Rég. 2 Rég. 3 Rég. 4 Total
1. Gasto público educativo/PIB (1970) % 3,3 3,9 3,0 2,7 3,2
Coeficiente de variación (%) 55 31 29 18 35
3. Gasto público educativo/PIB (1980) % 3,7 4,7 3,3 3,1 3,7
Coeficiente de variación (%) 26 39 38 33 41
5. Gasto público educativo/PIB (1990-94) % 2,9 4,1 2,7 3,2 3,1
Coeficiente de variación (%) 2 30 37 20 33
7. Gasto público educativo/PIB (1995-99) % 3,7 4,6 2,7 4,2 3,7
Coeficiente de variación (%) 4 18 32 18 30
9. Gasto público educativo/PIB (2000-04) % 4,3 4,4 2,8 4,8 4,0
Coeficiente de variación (%) 2 21 43 22 33
11. Gasto público educativo/PIB (2004-05) % 4,0 4,2 3,1 5,9 4,1
Coeficiente de variación (%) 13 18 29 28 36
Fuente: Filas 1-10: CEPAL (2007a), cuadro II.8; Tasa de alfabetización de las mujeres: Atlas OPS (2006). Ela-
boración propia.

17
Para una diferenciación de los dos modelos, véase Espina (2000).

23
Página 297
Álvaro Espina

tratarse de opciones de política social no meramente coyunturales, con una cierta

tendencia hacia la histéresis.

Sobresale, en todo caso, la baja cifra de Uruguay dentro de su grupo (el 3,3%, frente
al 5,5% de Costa Rica o el 4,8% de Brasil) 18. Hay que tener en cuenta a este respecto
que Uruguay es también el país que muestra mayores distancias respecto al resto de
su grupo en el análisis general de agregados. El escaso peso del gasto público edu-
cativo uruguayo resulta tanto más destacable cuanto que en este país el gasto social
como proporción del PIB (17,7%) se sitúa incluso por encima del nivel medio del pri-
mer conglomerado del cuadro 8, y que si en el cuadro 2 en lugar del GPE se utilizase
el indicador de gasto social por habitante, las cifras de Uruguay darían lugar a la apa-
rición de un nuevo conglomerado, que, en relación con este indicador agregado, re-
sultaría ser todavía más estatista que el segundo (Martínez Franzoni, 2007), lo que
implica que la baja cifra de inversión pública en educación constituye una opción po-
lítica claramente diferenciada, aunque haya que descontar el efecto de un menor
peso de la población en edad escolar respecto a algunos de los países vecinos, dada
la situación de estancamiento demográfico de Uruguay.

La Constitución de la República Oriental de 1950 estableció la obligatoriedad de seis

cursos de Enseñanza Primaria, y la de 1966 la amplió a la Enseñanza Media (con un
ciclo básico único de tres cursos). En conjunto, en 2005 el gasto total por alumno en
Educación Primaria era de unos 1.200 dólares anuales: mucho menor que el de Chile
(2.100), Argentina (1.600 ) o México (1.400), aunque mayor que de Brasil (832).

Pero la característica distintiva del sistema educativo uruguayo es la segmentación

educativa, con un tramo muy minoritario de educación privada de alta calidad y ele-
vado coste (no subvencionado) 19 y un amplísimo segmento de educación pública
abiertamente infradotada de recursos y capacidad de innovación. Las cifras de la
UNESCO indican que en 2002 las proporciones relativas de gasto público y privado
en educación se situaban en Uruguay en 92/8. En el polo opuesto estaba Chile en
2004 (con ratio media 51/49, que se sitúa en 68/32 para las enseñanzas no terciarias y
se reduce a 16/84 en la educación terciaria), mientras que en los otros tres países
sudamericanos estudiados la proporción del gasto privado era: 25% en Perú (2004);

18
Hay que señalar que en el Anuario Estadístico de América Latina de 2007, de la propia CEPAL (2007b,
cuadro 1.3.9), la cifra de GPE de Uruguay se reduce todavía hasta el 2,7% del PIB, tanto para el año 2004
como en promedio para el quinquenio 2000-2004 (en 1970, la cifra se situaba en 3,9%). La estimación de
estos indicadores y de sus CV por regímenes entre 1970 y el quinquenio 2000-2004 figura en las diez pri-
meras filas del cuadro 9.
19
Véase El País, Montevideo, 31-12-2005, comentando los datos del informe PISA 2003.

24
Página 298
 Desmercantilización, familiarismo y regímenes de bienestar...

CUADRO 10. Tasas brutas de escolarización y tasa de alfabetización de mujeres de 15 años

y más (TAMA), en %. Año 2006
Preprimaria Primaria Secundaria Terciaria TAMA
Grandes áreas
Renta media superior 63 113 92 40 92
Asia-Pacífico 41 111 72 20 87
Europa y Asia Cental 54 103 89 51 96
Latinoamérica y Caribe 62 119 89 30 89
Or. Medio y África del Norte 23 104 74 24 63
Asia del Sur 41 110 49 9 46
África Subsahariana 16 93 31 5 50
Latinoamérica (18)
Argentina 64 113 86 65 97
Chile 55 104 91 48 96
México 96 112 85 25 90
Uruguay 67 113 107 42 nd
Costa Rica 70 111 86 25 95
Brasil 63 140 106 24 98
Panamá 67 112 70 45 91
Venezuela 60 104 78 52 93
Ecuador 80 117 65 nd 90
Perú 66 116 92 34 82
Colombia 40 116 82 31 93
El Salvador 51 114 64 21 79
R. Dominicana 32 98 69 35 87
Guatemala 29 114 53 9 63
Paraguay 34 112 67 25 93
Bolivia 50 109 82 41 81
Honduras 38 118 76 17 80
Nicaragua 52 116 66 nd 77
Regímenes
Media Régimen 1 60 109 89 57 97
Media Régimen 2 73 118 91 32 94
Media Régimen 3 51 111 72 30 84
Media Régimen 4 44 114 73 28 83
Media simple LATAM-18 56 113 79 34 87
CV Régimen 1 8 4 3 15 1
CV Régimen 2 16 10 15 29 3
CV Régimen 3 34 6 17 44 12
CV Régimen 4 18 3 9 36 7
LATAM-18 30 7 18 42 10

Fuente: WDI (2008), tablas 2.11 y 2.13 (pp. 80-82 y 88-90).

25
Página 299
Álvaro Espina

CUADRO 11. Gasto público por estudiante: en % respecto al PIB per capita (año 2006)
y gasto público educativo (GPE) en % del PIB
Primaria Secundaria Terciaria % GPE/PIB
Grandes áreas
Renta Media Superior 13,2 16,7 23,3 4,1
Europa y Asia Central 13,6 18,2 21,8 4,2
Latinoamérica y Caribe 11,4 14,1 23,0 4,0
Área euro 18,9 27,2 27,1 5,3
España 19,0 23,8 22,7 4,3
EE UU 22,0 24,7 23,5 5,6
Latinoamérica (15)
Argentina 11,3 15,7 11,8 3,8
Chile 11,9 13,1 11,6 3,4
México 14,9 15,7 41,3 5,4
Uruguay 7,6 8,7 20,1 2,6 *
Costa Rica 17,0 17,1 35,9 4,7
Brasil 12,8 11,5 32,6 4,0
Panamá 9,7 12,3 26,5 3,8
Venezuela 8,0 8,3 34,3 3,7
Ecuador nd nd nd nd
Perú 6,6 8,9 9,0 2,7
Colombia 19,2 18,0 23,6 4,7
El Salvador 10,0 9,3 16,6 3,1
R. Dominicana 8,2 5,9 nd 3,6
Guatemala 9,2 4,1 34,9 2,6
Paraguay 23,3 23,5 24,3 3,8
Bolivia 9,2 4,2 nd nd
Honduras nd nd nd nd
Nicaragua nd nd nd nd
Regímenes
Régimen 1 11,6 14,4 11,7 3,6
Régimen 2 12,4 13,1 31,3 4,1
Régimen 3** 10,2 9,1 23,7 3,4
Media simple LATAM-18 11,9 11,8 24,8 3,7
CV (%)
Régimen 1 3 9 1 6
Régimen 2 27 23 24 23
Régimen 3 41 48 42 21
LATAM-18 39 45 41 21
* Se prevé que en 2008 esta cifra alcance el 4,5%: http://www.asamblea.org.uy/articulo.aspx?id=319.
** Sin Ecuador ni datos para el régimen 4.
Fuente: WEI (2008), tabla 2.10, pp. 76-78.

26
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 Desmercantilización, familiarismo y regímenes de bienestar...

27% en Paraguay, y 28% en Argentina (año 2003). Por su parte, la cifra media de la
OCDE se situaba en 12% 20, algo por debajo del peso de la educación privada en el
segundo conglomerado del cuadro 2.

Además, de los catorce países WEI no pertenecientes a la OCDE que cuentan con da-
tos en este último informe sólo Indonesia se situaba por debajo de Uruguay en la re-
muneración del profesorado, pagando a sus maestros de enseñanza secundaria sala-
rios brutos anuales en torno al 36% del PIB per capita (RPC), mientras que en
Uruguay equivalían al 52 % de la RPC, muy por debajo de Argentina (108%), Chile
(114%) o Perú (118%), cuyos salarios seguían siendo netamente inferiores a la media
de la OCDE (132% de la RPC) 21.

Con la peculiaridad de que las horas prescritas de instrucción anual por estudiante
a los once años eran en Uruguay 740 (y en Argentina 729), frente a 1.176 en Indone-
sia (y 1.140 en Chile), pares de países WEI en que se daban situaciones extremas a
esa edad. Por su parte, Uruguay sólo exigía a sus profesores de secundaria 427 ho-
ras de enseñanza anual (frente a un promedio OCDE de 704) 22. Hay que destacar en
cualquier caso las grandes diferencias entre países de la OCDE, ya que frente a jor-
nadas anuales de 534 horas por profesor en Japón, 565 en Corea, 581 en España o
595 en Finlandia, el extremo superior lo ocupa EE UU, con 1.080, seguido de Méxi-
co, con 1.047, y Nueva Zelanda, con 968. Es obvio que este indicador no guarda la
menor relación con los resultados medidos por el Informe PISA, en el que Finlandia
ocupa la primera posición.

Las tasas de escolarización recogidas en el cuadro 10 indican que, de entre el conjun-

to de países en desarrollo, Latinoamérica se sitúa en torno a los niveles de renta me-
dia superior, con la excepción de las tasas de educación terciaria, que son diez pun-
tos más bajas que las de ese grupo y veinte puntos más bajas que las del grupo de
países de Europa y Asia Central (cuyas tasas de escolarización terciaria son extraor-
dinariamente elevadas, al incluirse en el mismo muchos países ex comunistas, con
amplia preferencia secular por el sistema público de recursos humanos). Al mismo

20
Extractos del Informe del UIS: La Educación cuenta. Comparando el progreso en 19 países WEI,
http://www.uis.unesco.org/template/publications/wei2006/UIS_factsheet_2006_03_WEI_SP.pdf (Septiem-
bre 2006, nº 03, gráfico 4). Las cifras originales pueden consultarse en: http://www.uis.unesco.org/templa-
te/publications/wei2006/Chap2_Tables.xls.
21
Cifras referidas a la primera etapa de la educación secundaria, con quince años de experiencia como
profesor http://www.uis.unesco.org/template/publications/wei2006/Chap5_Tables.xls (cuadro 5.h.ii). En
las discusiones del seminario de Montevideo se enfatizó el descenso del estatus económico, social y pro-
fesional relativo de los maestros argentinos durante la segunda mitad del siglo pasado.
22
Ibíd., cuadro 5.e. (gráfico 8 de La Educación cuenta), y cuadro 5.f.

27
Página 301
Álvaro Espina

tiempo, las cifras medias por régimen resultan consistentes con la idea de que el se-
gundo régimen muestra, en general, mayor propensión que el primero hacia la in-
versión en recursos humanos, ya que se mantiene también en este indicador la in-
versión en la gradación por regímenes para los tres primeros niveles educativos (e
igual sucede con los regímenes tres y cuatro en las enseñanzas primaria y secunda-
ria 23) —que son aquellos en los que generalmente el Estado asume una responsabili-
dad más directa—, mientras que las tasas de escolarización terciaria mantienen la
gradación correspondiente a los niveles de desarrollo económico de los cuatro con-
glomerados de países, situándose el primer régimen claramente a la cabeza. Hay que
señalar a este respecto que el nivel educativo superior resulta siempre prioritario en
las estrategias de capital humano.

En cambio, cuando analizamos la intensidad del esfuerzo educativo en enseñanza

primaria y secundaria realizado por el sector público en el hemisferio —medido a tra-
vés de las correspondientes ratios Gasto público por estudiante/Renta per capita—,
el cuadro 11 indica que, en conjunto, Latinoamérica se encuentra por debajo de los
estándares del grupo de países con nivel de desarrollo equivalente (los de renta me-
dia superior, o los de Europa y Asia Central), cosa que no ocurre en la enseñanza ter-
ciaria, en la que sobresale aquí también el caso de Uruguay, cuyas cifras son neta-
mente inferiores a las de su conglomerado —siendo las más bajas de toda la región
en enseñanza primaria—, situándose para las enseñanzas primaria y secundaria en
torno a la mitad de los datos disponibles para los países de renta media. En cambio,
lo que sobresale en la enseñanza terciaria es el exiguo nivel de inversión pública por
estudiante en los dos países del primer conglomerado (Chile y Argentina), siendo,
junto al de Perú, los más bajos de la región y situándose en torno al 50% del nivel de
ese indicador en las principales áreas del planeta (que es, además considerablemen-
te homogéneo).

II. LOS RESULTADOS EDUCATIVOS: CANTIDAD Y CALIDAD

En cuanto a los resultados cuantitativos, medidos en términos de tasas de población

que ha completado estudios secundarios y terciarios, el cuadro 12 recoge las cifras
de población ventilada por tramos decenales de edad para tres países latinoamerica-
nos, con el fin de comparar sus datos con los de España, los datos medios de la
OCDE y los de EE UU. Este último país es el que encabeza —junto con la República

23
Los índices superiores a cien en enseñanza primaria se deben a que los grupos de edades utilizados
como referencia de las ratios son, en general, más estrechos que los tramos de ese nivel educativo, pero,
al ocurrir así en todos los casos, los indicadores conservan generalmente su validez comparativa.

28
Página 302
 Desmercantilización, familiarismo y regímenes de bienestar...

CUADRO 12. Población según nivel de educación, por grupos de edad (2005). En %
Población que ha completado al Población que ha completado al
menos educación secundaria superior menos educación terciaria
EDADES 25-34 35-44 45-54 55-64 25-64 25-34 35-44 45-54 55-64 25-64
EE UU 87 88 89 86 88 39 40 39 37 39
OCDE 79 72 64 54 68 30 25 21 17 24
ESPAÑA 64 54 41 26 49 40 30 22 14 28
CHILE* 64 52 44 32 50 18 13 11 9 13
MÉXICO 24 23 20 12 21 18 16 14 8 15
BRASIL* 38 32 27 11 30 8 9 9 4 8
* Año 2003.
Fuente: OCDE, Education at a Glance 2007, cuadros A1.2a y A1.3a.

Checa, Rusia, Estonia, Eslovaquia y Canadá— la lista de países cuya población entre
25 y 64 años ostenta tasas educativas al menos secundarias por encima del 85%, y
también —junto con Rusia, Israel, Canadá y Japón— la de países con mayores tasas
de enseñanza terciaria—. España, por su parte, junto con Corea, Irlanda y Francia, en-
cabezan la lista de países con mayor crecimiento de graduados en enseñanza tercia-
ria durante los últimos veinte años.

Como se observa en el gráfico A.2 del Anexo esos cuatro últimos países duplicaron
prácticamente las tasas de educación terciaria entre quienes entraban en actividad a
finales de los años setenta y los que lo hicieron a finales de los noventa, alcanzando
tasas superiores al 40% en el tramo de edades entre 25 y 34 años. Por su parte, aun-
que España, México, Portugal y Turquía son los únicos países de la OCDE (2007b) en
que más de la mitad de su población con edades comprendidas entre 25 y 64 no ha
completado al menos la educación secundaria superior, España figura también entre
los nueve países con diferenciales superiores a veinte puntos porcentuales entre el
grupo de edades 45-64 y el grupo de edades 25-34 24. En el gráfico A.1 del Anexo pue-
de observarse que, por lo que se refiere a este último grupo de edades, los cuatro pa-
íses de habla hispana del cuadro 12 se encuentran en la zona baja de la lista: España
y Chile —junto a Italia y Polonia— progresan rápidamente dentro de la franja entre el
60% y el 70%; Brasil avanza también rápidamente hacia el 40% (que acaba de ser su-
perado por Portugal), mientras que México es el país de la OCDE con menor tasa de
educación secundaria (un 21% para el grupo 25-64 y un 24% para el de 25-34) y tam-

24
Frente a un crecimiento medio de trece puntos en el conjunto del área OCDE. Los nueve países son Bél-
gica, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Corea, Portugal, España y Chile (país este último que supera ya el 50%
de población entre 25 y 64 años que ha completado al menos enseñanza secundaria).

29
Página 303
Álvaro Espina

bién uno de los que menos ha progresado durante los últimos veinte años (con sólo
cuatro puntos de diferencia entre los correspondientes grupos de edad). En cambio,
en lo que se refiere a la educación terciaria, las posiciones de México y Brasil se in-
vierten, pasando a ocupar Brasil la última posición y registrando uno de los menores
progresos, mientras que México ya ha superado a Chile (aunque la elevada tasa de
escolarización terciaria chilena que se observa en el cuadro 10, frente al leve incre-
mento de la mexicana, puede considerarse indicativa de que este desequilibrio no
tardará mucho en invertirse).

Las diferencias entre México, Brasil y Chile señalan claramente hacia tres estrategias
bien diferenciadas. Mientras México dispone de la mayor proporción de gasto públi-
co educativo de toda América Latina —equivalente al 5,4% de su PIB, según el cua-
dro 11—, este país concentra su mayor esfuerzo en la educación terciaria, no tanto en
términos cuantitativos (ya que su tasa de escolarización terciaria se sitúa incluso por
debajo de la del cuarto conglomerado), como en intensidad del esfuerzo —dado que
su gasto público por estudiante en terciaria es también el más elevado, superando
en más de 18 puntos el nivel medio de la región (línea 3 del cuadro 11) y en más de
catorce puntos el de la zona euro—. Estos indicadores vienen a reforzar la idea de
que México practica un régimen de bienestar conservador (de acuerdo con la defi-
nición de Marcel y Rivera), en el que el efecto combinado de impuestos y transferen-
cias eleva considerablemente el índice Gini, como ya quedó señalado, en el contexto
distributivo claramente oligárquico que impera en todo el hemisferio, dentro del
cual, sin embargo, México muestra indicadores relativamente bajos en comparación
con los del segundo régimen y del conjunto de la región (con ratios s90/10 respec-
tivos de 24,6, 36 y 45,8, según el cuadro 5).

Brasil se encuentra en la zona media de gasto público en educación, y en la zona

alta de intensidad de gasto por estudiante de educación terciaria (con 9-10 puntos
más que EE UU y España), pero ha venido realizando un esfuerzo mucho menor en
cantidad de graduados egresados (con tasas de estudios terciarios completos que
se sitúan aproximadamente a la mitad de las de México, aunque las tasas de esco-
larización actuales ya se encuentren igualadas). En contrapartida, Brasil parece ha-
ber concentrado su atención en la extensión de la educación primaria y secundaria,
con niveles de intensidad de gasto por estudiante algo superiores a la media en
primaria y algo inferiores en secundaria, pero con tasas de escolarización y de es-
tudiantes egresados muy superiores a las de México. Chile tiene escaso nivel de
gasto público educativo, equiparable al del tercer conglomerado (y Argentina, sólo
algo más elevado). En este caso, la estrategia consiste en transferir el gasto a tanto
por estudiante de manera uniforme hacia las unidades educativas descentralizadas
(aplicando correctores de equidad) complementándolo apelando al concurso del

30
Página 304
 Desmercantilización, familiarismo y regímenes de bienestar...

gasto privado de las familias que pueden permitírselo, lo que implica una dualiza-
ción del sistema educativo en primaria y secundaria (51%/49% del gasto, como vi-
mos), manteniendo el gasto público por estudiante en niveles medios respecto al
conjunto de la región. En cambio, la mayor parte de la financiación terciaria es pú-
blica, y aunque cuantitativamente las tasas de estudiantes ya egresados son poco
superiores a las de México, el compromiso cuantitativo hacia el futuro resulta muy
superior, ya que las tasas de escolarización terciarias chilenas duplican a las mexi-
canas, si bien es cierto que el gasto por estudiante se sitúa en niveles exiguos, tan-
to en Chile como en Argentina (aproximadamente la mitad del nivel medio del con-
junto de la región, España y EE UU), con el consiguiente deterioro de la calidad del
sistema público.

El cuadro 13 recoge los datos de UNESCO disponibles para casi todos los países que
venimos analizando. Estos datos no se refieren a toda la población, sino sólo a la
económicamente activa (lo que eleva considerablemente las cifras, dada la fuerte
correlación entre tasa de actividad y nivel de estudios terminados), ventilando la po-
blación por grupos de edades distintos a los de la OCDE (por lo que en el grupo más
joven no se incluye a la población que continúa estudios postsecundarios y no tra-
baja ni busca empleo). La comparación entre las tasas totales del cuadro 13 y el cua-
dro 12 indica que estos cambios elevan las tasas en un 14% para Chile, un 33% para
Brasil y un 64% para México, de modo que las cifras no resultan comparables con
aquéllas. Tampoco cabe extrapolar las estrategias de los tres países que se infieren
de aquellos datos a los de los conglomerados de países que se presentan en el cua-
dro 13, en el que se recompone el escalonamiento de las cifras —incluida la de años
de escolarización—, de acuerdo con los niveles generales de desarrollo de cada con-
glomerado (lo que indica probablemente que el mayor esfuerzo de inversión educati-
va en el segundo régimen va por delante de la posibilidades reales de inserción pro-
fesional de los egresados, como corresponde a toda estrategia de recursos
humanos).

En síntesis, el cuadro muestra que los regímenes dos y tres sitúan sus tasas de po-
blación activa con edades entre 25 y 49 años que ha completado al menos estu-
dios secundarios en torno al 50% (con coeficientes de variación intrarregímenes
entre el 25 y el 30%), situándose los dos conglomerados extremos diez puntos por
encima y por debajo de aquella cifra (con mayor homogeneidad interna en el pri-
mer régimen), que viene a coincidir grosso modo con el promedio simple de toda
la región.

Por lo que se refiere a los resultados cualitativos de los sistemas educativos del he-
misferio, los gráficos 2 a 5 sintetizan los principales datos del Segundo Estudio Re-

31
Página 305
Álvaro Espina

CUADRO 13. Población económicamente activa con estudios secundarios completados y

años totales de escolarización (población de 15 años y más)

EDADES (años) 15-24 25-49 50 y más TOTAL Años de

PAÍSES escolarización
Argentina (2005) 53,3 57,7 40,1 52,6 11,2
Chile (2003) 65,4 60,3 41,1 57,1 11,1
México (2004) 31,9 39,4 20,8 34,5 9,3
Uruguay (2005) 24,7 39,6 29,5 34,4 9,9
Costa Rica (2005) 35,0 69,5 35,8 44,3 9,1
Brasil (2004) 40,7 43,0 26,7 39,9 7,5
Panamá (2004) 47,0 60,9 43,6 55,2 11,1
Venezuela n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
Ecuador (2001) 38,0 49,7 30,4 43,4 9,8
Perú (2000) 59,4 69,3 33,9 60,2 10,1
Colombia n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
El Salvador (2003) 36,5 44,9 22,1 39,5 8,8
R. Dominicana n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
Guatemala (2001) 16,1 30,0 12,4 23,5 7,0
Paraguay (2004) 44,4 49,7 28,6 44,6 9,1
Bolivia (2002) 36,9 44,2 24,5 39,7 9,6
Honduras (2004) 21,7 32,3 20,1 27,1 7,7
Nicaragua (2001) 26,6 31,9 12,9 27,4 7,3
Régimen 1 59,4 59,0 40,6 54,9 11,2
Régimen 2 35,9 50,5 31,3 41,7 9,4
Régimen 3 37,5 48,5 24,7 41,7 8,9
Régimen 4 32,4 39,5 21,5 34,7 8,4
Media simple
LATAM-18 38,5 48,2 28,2 41,6 9,2
CV
Régimen 1 10 2 1 4 0
Régimen 2 21 25 25 19 12
Régimen 3 41 29 34 31 14
Régimen 4 27 19 27 22 11
LATAM-18 35 26 33 26 14
Fuente: IIPE-OEI (2007), Anexo estadístico, tabla 23, disponible en: http://www.siteal.iipe-oei.org/informe-
tendencias/downloads/2007/AnexoEstadistico.pdf.

32
Página 306
 Desmercantilización, familiarismo y regímenes de bienestar...

gional Comparativo de la UNESCO sobre los aprendizajes de los estudiantes de

América Latina (SERCE), de los que se deduce que —promediando los resultados
alcanzados en lectura y en matemáticas—, los mejores desempeños se obtienen en
Costa Rica —tanto en 3º como en 6º de primaria— seguida de Uruguay, Chile y Méxi-
co. Estos cuatro países (uno del primer conglomerado y tres del segundo) aparecen a
la cabeza de todas las clasificaciones del SERCE, tanto en 3º como en 6º grado de pri-
maria, ya se consideren individualmente los resultados de matemáticas, de lectura
(como se hace en los gráficos A.3-A.6 del Anexo), o se combinen. En cambio, los peo-
res desempeños se alcanzan siempre en República Dominicana, Guatemala, Ecuador
y Panamá. A estos ocho países hay que añadir, en la parte superior de la tabla, a
Argentina, Brasil y Colombia —que se sitúan por encima de la mediana de los grá-
ficos 2 y 3 y aparecen en la zona superior de alguno de los gráficos A.3/A.6 del
Anexo—, y, en la parte inferior de la tabla, a Nicaragua, Paraguay, Perú y El Salvador
—que aparecen alguna vez por debajo de la zona mediana de los gráfico 2 y 3, y en la
zona inferior de alguno de los gráficos A.3/A.6 del Anexo—. Los gráficos 4 y 5 presen-
tan la agregación de resultados por regímenes.

GRÁFICO 2. Niveles de aprovechamiento: % de la población escolar

Promedio desempeño lectura-matemáticas (3º primaria)

Fuente: SERCE 1 (2008), Promedio cuadros A.3.4 y A.6.3. Captura de datos: 2.º semestre de 2006.

33
Página 307
Álvaro Espina

GRÁFICO 3. Niveles de aprovechamiento: % de la población escolar

Promedio desempeño lectura-matemáticas (6º primaria)

Fuente: SERCE 1 (2008), Promedio cuadros A.3.4 y A.6.3. Captura de datos: 2.º semestre de 2006.

GRÁFICO 4. Niveles de aprovechamiento escolar por regímenes (%)

Promedio desempeño lectura-matemáticas (3º primaria)

Fuente: SERCE 1 (2008), Promedio cuadros A.3.4 y A.6.3. Captura de datos: 2.º semestre de 2006.

34
Página 308
 Desmercantilización, familiarismo y regímenes de bienestar...

GRÁFICO 5. Niveles de aprovechamiento escolar por regímenes (%)

Promedio desempeño lectura-matemáticas (6º primaria)

Fuente: SERCE 1 (2008), Promedio cuadros A.3.4 y A.6.3. Captura de datos: 2.º semestre de 2006.

Puede observarse que los dos primeros conglomerados se encuentran muy equili-
brados, puesto que, aunque el segundo tiene a tres de entre sus países integrantes
en el grupo de mejores resultados (Costa Rica, Uruguay y México), forman también
parte del mismo uno del segundo nivel (Brasil) y otro del nivel inferior (Panamá),
mientras que el primer conglomerado lo integran uno del primer nivel (Chile) y otro
del segundo (Argentina). En conjunto, este equilibrio indica que el segundo régi-
men compensa su menor nivel de renta per capita con mayor esfuerzo en educación.
Y algo parecido cabe afirmar de los dos últimos regímenes, que alcanzan resultados
bastante parecidos, aunque a falta de incluir a Bolivia y Honduras en el cuarto y a Ve-
nezuela en el tercero, países no estudiados en el SERCE.

El análisis realizado por el SERCE indica que los principales factores que afectan a los
resultados de los sistemas educativos de América Latina tienen que ver con la seg-
mentación social. La escala diseñada especialmente para este estudio sitúa la pun-
tuación media de los estudiantes en 500 puntos y analiza sus desempeños en los nive-
les de tercero y sexto grado de primaria para el aprovechamiento en lectura y
matemáticas, y de sexto de primaria para el aprovechamiento en ciencias. Prome-

35
Página 309
Álvaro Espina

diando los resultados de estos cinco grupos, el análisis de la varianza sitúa el prome-
dio de la ordenada en el origen en 462 puntos y la media de los efectos fijos derivados
de las diferentes variables explicativas estudiadas otorga la máxima influencia al «cli-
ma escolar» (variable estandarizada con media cero y desviación típica uno) 25, que
provocaría una desviación de 35 puntos para el nivel escuela y de 7 puntos adiciona-
les para el nivel estudiante (en total, 42 puntos, con una relación 6/1 entre escuela y
estudiante).

Precisamente, la segunda variable en orden de importancia es la del nivel socioeconó-

mico 26 —de la escuela y de la familia del estudiante— con efectos fijos de 21 y 7 puntos
respectivamente, lo que implica que tres cuartas partes de la segregación socioeconó-
mica y cultural se produce entre escuelas y sólo una cuarta parte, entre estudiantes
dentro de la escuela. En total, estas dos variables influyen sobre el desempeño con fac-
tores fijos determinantes, ya que acumulan 70 puntos, con una relación 60%/40% para
el clima y el ISEC, respectivamente, y ambas se encuentran directamente relacionadas
con la segregación social (aunque el factor principal de segregación se sitúa en el nivel
escuela, que guarda una relación 80%/20% respecto al nivel estudiante en lo que res-
pecta a puntos derivados de la combinación de estos dos efectos).

El gráfico 6 relaciona la inversión escolar y los resultados educativos para cuatro paí-
ses latinoamericanos, cinco grupos de países de la UE y EE UU. Puede observarse
que la inversión educativa importa, pero también que los países y los grupos se ubi-
can por encima o por debajo de la recta logarítmica de regresión superior (estimada
para 34 países PISA) en razón de su nivel de cohesión social. La línea de regresión
inferior se calcula sólo para los países mediterráneos (añadiendo Turquía), los tres
LATAM y EE UU (que son los menos cohesivos). Puede observarse que sólo Chile y el
grupo de países mediterráneos de la UE se sitúan en el entorno inmediato de esta
línea de regresión de segundo nivel cohesivo. Además, Argentina y Colombia se
situarían a la derecha de Brasil, y Uruguay, entre México y Chile.

25
El «índice de clima escolar» considera aspectos relacionados con el agrado y la tranquilidad que siente
el estudiante cuando se encuentra en la escuela, el grado de pertenencia a la institución y la relación con
sus compañeros. En grado sexto, además, incluye la dedicación y atención que siente el estudiante le
prestan sus docentes, la disciplina (orden) de los estudiantes en el aula y la violencia verbal y física que
ocurre en la institución.
26
«El nivel socioeconómico y cultural se refiere a la posición relativa de una familia o individuo en la es-
tructura social jerárquica, basada en su acceso a, o en su control sobre, la riqueza, el prestigio y el poder».
«El índice de nivel socioeconómico y cultural (ISEC) se construye a partir de variables relacionadas con los
servicios con que cuenta la vivienda (material de los pisos de la vivienda, cantidad de libros en el hogar, y
bienes disponibles que pudiera utilizar el estudiante), el nivel educativo de los padres, y el idioma materno
del estudiante».

36
Página 310
 Desmercantilización, familiarismo y regímenes de bienestar...

GRÁFICO 6. Gasto por estudiante y desempeño

Relación entre el desempeño promedio en matemáticas, ciencia y lectura y el gasto anual en instituciones
educativas por estudiante (en euros PPA): 3 países latinoamericanos, grandes grupos UE y EE UU

Fuente: Puntuación: OCDE PISA 2006 database, tablas 6.8a; 6.20a; 2.11b; Gasto: OCDE (2007b).

A la vista de todo ello parece razonable inferir que los factores que explican el des-
empeño netamente inferior de los sistemas educativos latinoamericanos —como su-
cede también con el grupo de países mediterráneos de la UE y con Estados Unidos—
tienen que ver con la segmentación social, de la que dan cuenta los gráficos 7 y 8. Por
lo que se refiere a los niños, el primero de ellos muestra la fuerte pendiente de la línea
que dibuja el porcentaje de población infantil por debajo de la línea de pobreza relativa.
El segundo añade a esto el mayor peso de los niños que viven por encima de la línea
de riqueza relativa en los países mediterráneos y en México («índice oligárquico»).

Ya quedó señalado que el deterioro del sistema público es un hecho sumamente gra-
ve, puesto que un sistema público educativo de calidad y con objetivos de integra-
ción social constituye el mejor instrumento conocido, no sólo en lo que se refiere a la
adquisición de conocimiento útil, sino, en primer lugar, para producir hábitos de coo-

37
Página 311
Álvaro Espina

GRÁFICO 7. Población (%) con menos del 50% de la renta mediana

Barras: 1984-1987. Líneas: 2000. Por grupos de países en UE-15 y en Norteamérica

* 4 Mediterráneos = Grecia, Italia, España e Irlanda (sin Portugal).

Fuente: Luxembourg Income Study.

GRÁFICO 8. Niños en hogares según tramos de renta (%)

Barras: 1984-1987. Líneas: 2000. Por grupos de países en UE-15 y en Norteamérica

* 4 Mediterráneos = Grecia, Italia, España e Irlanda (sin Portugal).

Fuente: Luxembourg Income Study.

38
Página 312
 Desmercantilización, familiarismo y regímenes de bienestar...

peración y para difundir valores de convivencia, al fomentar la «interacción entre

desiguales en condiciones de igualdad».

En cambio, la segregación creciente experimentada por varios sistemas educativos

latinoamericanos constituye una de las principales amenazas para la cohesión, como
señala Fernando Filgueira (2007): «Tal vez el desarrollo más preocupante en este sen-
tido es que la opción de los padres por las escuelas privadas no responde en muchos
casos solamente a un problema de calidad institucional diferencial. Los padres están
muchas veces comprando un lugar en el extremo favorable de la segregación, procu-
rando evitar que sus hijos deban enfrentar situaciones de estratificación y segregación
en el sistema público. Cuando la educación pública es percibida no sólo como de me-
nor calidad sino como de composición social problemática se completa el círculo de
la segregación, afianzando procesos de diferenciación que alimentan y se ven ali-
mentados por la pérdida de cohesión social. La alternativa de salida del bien público
es, en este caso, improductiva para mejorarlo y eficaz para destruir su calidad».

Otros factores de discriminación influyen también sobre los resultados. Los tres prin-
cipales son la condición de indígena, la condición femenina y el trabajo infantil, ya
que hablar una lengua indígena resta en media nueve puntos, ser niña dos, y realizar
trabajo infantil otros dos, mientras que cada año de escolarización preescolar suma
cuatro puntos. Este último factor de segmentación se refleja en la diferencia entre
tercero y sexto de primaria de casi veinte puntos para los países con mejores desem-
peños en las tasas de estudiantes que obtienen aprovechamientos clasificados en los
dos niveles superiores. Finalmente, la inversión en infraestructura, servicios y biblio-
tecas escolares repercute, lógicamente, en mejores rendimientos: siete puntos adi-
cionales para la suma de las dos primeras y medio punto adicional por cada cien li-
bros en la biblioteca escolar.

En términos generales este epígrafe deja abiertos dos interrogantes, suscitados por
los dos extremos del gráfico 6: a) ¿Cómo consigue Uruguay tan buenos rendimientos
educativos con tan escaso gasto relativo en educación?, y, b) ¿Cómo obtiene EE UU
tan malos resultados con un gasto tan elevado? Una respuesta tentativa es que Uru-
guay otorga plena autonomía a la gestión de su sistema educativo, encomendándola
al ente Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) y a su Consejo Directi-
vo Central (CODICEN) 27, cuyas decisiones suelen contar con gran apoyo del profeso-

27
El principio de autonomía del sistema educativo público respecto al poder ejecutivo figura en la Consti-
tución. ANEP es el organismo estatal responsable de la planificación, gestión y administración del sistema
público (y del control de la enseñanza privada) en sus niveles de educación inicial, primaria, media, técni-
ca y formación docente terciaria. Véase: http://www.anep.edu.uy/sitio/anep.php?identificador=23.

39
Página 313
Álvaro Espina

rado. El caso de EE UU resulta mucho más complejo pero probablemente los bajos
resultados estén relacionados con el alto nivel de segregación social, cultural y resi-
dencial, que incide sobre el antagonismo entre la identidad y los intereses del estu-
diante y los de la escuela, produciendo desmotivación (Akerlof y Kranton, 2002), que
se ve reforzado actualmente por la práctica de las familias acomodadas de retrasar
un año la entrada de sus hijos en la escuela primaria (Deming y Dynarski, 2008).

40
Página 314
3. DESMERCANTILIZACIÓN, FAMILIARISMO Y REGÍMENES
DE BIENESTAR: LA PROVISIÓN DE SERVICIOS DE SALUD,
LA TRANSICIÓN DEMOGRÁFICA Y LA OFERTA DE FUERZA
DE TRABAJO

Todo lo observado hasta aquí resulta congruente —aunque no de manera excesiva-

mente firme ni uniforme— con la inclusión del término productivista en la denomina-
ción del primer conglomerado y el apelativo estatal-proteccionista aplicado al segun-
do (e, igualmente, la denominación «altamente familiarista», aplicada al último
régimen).

I. RÉGIMEN DE BIENESTAR Y PROVISIÓN DE SERVICIOS DE SALUD

Sin embargo, esta distinción rige todavía en menor medida para la dotación de
servicios de salud (aunque el indicador no figure en el cuadro 2, supra, p. 9), área
en que la proporción del gasto privado alcanzaba en 2002 el 48% en el conjunto de
18 países LATAM y resultaba ligeramente creciente para los tres primeros regíme-
nes (45,5%, 48,9% y 50,5%), decayendo sólo en el cuarto (44,3%). En términos com-
parativos, estas cifras resultan equiparables a las de Grecia (47%), pero son todavía
muy superiores a las de los otros países de la Europa del Sur: 29% en la península
Ibérica y 24% en Italia. En promedio, estos cuatro países mediterráneos destinaban
a gasto en salud en 2002 un 8,7% de su PIB, sólo dos décimas por encima de la pro-
porción destinada a sanidad por el primer conglomerado (aunque 2,2 puntos más
que la media de los cuatro). Sin embargo, el peso público en el grupo europeo su-
peraba los dos tercios del total, mientras en América Latina se situaba en torno a la
mitad 28.

Pese a ello, en España el gasto sanitario público por persona era en 2001 un 9% in-
ferior a las cifras de benchmarking, aunque el gasto total no difería mucho de
ellas, de acuerdo con las cuales el gasto sanitario público agregado debería situar-
se en 2013 entre el 5,7% y el 6% del PIB. Esto no implica que el aumento deba fi-
nanciarse exclusivamente con impuestos, puesto que resulta deseable también
elevar el co-pago en las prestaciones con menor efectividad terapéutica y mayor
valoración o preferencia individual. En todo caso, el control debería ser público,
para evitar la explotación de los usuarios, puesto que los principales retos de cara
al futuro no provienen de la sostenibilidad, sino de la deseabilidad social de las
prestaciones 29.

El promedio anual del gasto público en salud per capita en el conjunto de la región
latinoamericana era de 102 dólares de 1997 (dato que figura agregado en el cuadro 2

28
Véase M. Karamessini (2008), cuadro 5. y cuadro 9.
29
Véase V. Ortún (2006: 28).

41
Página 315
Álvaro Espina

dentro del conjunto del gasto social) y mantenía una gradación fuertemente des-
cendente entre regímenes, con 272/177/43/26 dólares per capita, respectivamente.
E igual sucedía con la dotación de este tipo de servicios, medido en número de camas
por 100.000 habitantes, que se escalonaba con cifras de 330/174/114/103, para los
cuatro regímenes 30. El cuadro 14 actualiza esos datos con cifras del Atlas OPS de
2006, año en que la proporción de gasto privado en salud por regímenes era
45,8/42,2/56,6/52,0 (lo que, siendo muy elevado en términos comparativos con Euro-
pa, invierte el orden entre los dos primeros regímenes, tras igualarse prácticamente
en 2005). El número de camas hospitalarias por 1.000 habitantes según regímenes es
de 3,3/1,9/1,2/1,0, y el número de médicos por 100.000 habitantes de 161/187/147/76,
lo que vuelve a situar al segundo régimen por encima del primero, dentro de una ten-
dencia general de descenso de este indicador en el conjunto de la región, desde un
promedio de 159 en 2004 hasta 144 en 2006. Esto sólo es debido en parte a la emigra-
ción de profesionales altamente cualificados hacia las zonas más desarrolladas, que
afecta a todos los países en vías de desarrollo, y también, aunque en menor medida,
a Latinoamérica: en 2000 el hemisferio suministraba el 25,7% de los inmigrantes con
educación terciaria que ingresaban en los países de la OCDE, frente al 46,5% de los
que lo hacían con educación secundaria y al 57,1% con primaria (OCDE, 2007a y 2008).

CUADRO 14. Recursos sanitarios, acceso y cobertura (año 2006)

Rég. 1 Rég. 2 Rég. 3 Rég. 4 Total

Población rural con acceso a agua potable (%) 47,8 80,0 59,1 40,0 59,4
(Rég. 1: Año 2004) Coeficiente de variación (%) 38 16 28 51 37
(a)
Población rural con acceso a ss. sanitarios (%) Nd. 57,8 47,0 46,0 48,1
Coeficiente de variación (%) nd. 36 18 29 39
Médicos por 10.000 hh. (año 2005)* 21,0 20,8 14,6 9,6 15,9
Coeficiente de variación (%) 45 45 25 43 50
Camas de hospital (0/00)** 3,3 1,9 1,2 1,0 1,6
Coeficiente de variación (%) 26 32 38 11 54
Gasto público en sanidad (% PIB)*** 4,6 4,3 2,2 3,3 3,3
Coeficiente de variación (%) 3 32 26 22 39
Gasto privado en sanidad (% PIB) 3,9 3,0 3,0 3,6 3,2
Coeficiente de variación (%) 1 16 32 26 26
Atención profesional al alumbramiento (%) 99,5 95,6 79,0 71,5 84,2
Coeficiente de variación (%) 0 3 28 15 21
Nota: (a) Chile: 64 % España:* 46,1; ** 3,36; *** 5,3%. (Indicadores clave del SNS, 2007).

30
Agregando por conglomerados las cifras de CEPAL-OPS de la ponencia presentada por Daniel Titelman
en Montevideo (2008), referida a una fecha-tipo en torno a 2002.

42
Página 316
 Desmercantilización, familiarismo y regímenes de bienestar...

Aunque con menor intensidad respecto a la inversión de la gradación entre regímenes

observada en el gasto público en educación, en el cuadro 2 la ruptura del escalona-
miento se observaba también en la proporción de empleados que disfrutan de cober-
tura de la seguridad social (lo que implica acceso a los modernos servicios de salud),
si bien en este caso la inversión de la ordenación sólo afecta a la primera pareja de
regímenes.

En cambio, la variable discriminante más significativa en materia de salud pública es

la de acceso a agua potable filtrada y clorada (improved sources of drinking water,
en la definición OPS) 31 y en esta materia destaca muy especialmente el segundo con-
glomerado, cuya población rural se encuentra en un estadio muy avanzado de acce-
so, con Uruguay y Costa Rica liderando el proceso (seguidas de Guatemala en los
últimos años), con cifras que superan el 90%, y algo menos adelante, aunque también
destacado, en el acceso a servicios sanitarios modernos (improved sanitation facili-
ties, en la terminología OPS).

En lo que se refiere a los resultados de los sistemas sanitarios del hemisferio, en el

Anexo de gráficos se han dibujado once figuras (A.7-A.17) que relacionan la esperan-
za de vida al nacer con el nivel de desarrollo —medido, a su vez, por el PIB per capita
(A.7) y por la RNB per capita (A.9, A.11, A.15, A.16 y A.17)— y con el gasto en salud
per capita, diferenciando a su vez, entre el gasto total (A.8, A.10, A.14 y A.15), el gasto
público (A.12, A.13 y A.16) y el gasto privado en salud (A.17). Además, en la gráfica
A.18, se dibuja la fuerte correlación (aunque no determinante) entre RNB y gasto en
salud. Finalmente, siete de esas figuras analizan estas relaciones con los países agru-
pados en los cuatro conglomerados de bienestar de MF.

Las figuras A.7 y A.8 del Anexo relacionan la esperanza de vida al nacer (EVN) con el
desarrollo económico y con el gasto sanitario total a escala del conjunto de la OCDE.
México es el único país latinoamericano que figura en estos gráficos, por pertenecer
de pleno derecho a la OCDE, y en ellos se observa que la relación logarítmica entre
desarrollo y EVN y entre gasto sanitario total y EVN deja a este país por encima de las
dos rectas de regresión. Esto sucede también con todos los países mediterráneos de
la OCDE, menos Turquía: obsérvese que, como ocurría con la educación, el sistema
sanitario nacional más ineficiente en términos comparativos dentro de la OCDE es el
de EE UU, lo que con toda certeza se relaciona con el régimen netamente privatista

31
Según Cutler y Miller (2005), los Estados Unidos de comienzos del siglo XX deben a esta medida «la mi-
tad de la reducción total de la mortalidad en las principales ciudades, tres cuartas partes de la reducción
de la mortalidad infantil y casi dos tercios de la mortalidad en edades tempranas. Grosso modo, la tasa
social de retorno de estas tecnologías de salud pública fue superior a 23/1».

43
Página 317
Álvaro Espina

GRÁFICO 9. OCDE: Convergencia de la esperanza de vida al nacer

MEDIA 1960 = 68,5 años (CV: 8,4%); Media 2006 = 78,9 (CV: 3,2%)
Aumento EVN 1960-2006

Esperanza de vida al nacer en 1960

Fuente: Health Data 2008: http://www.oecd.org/dataoecd/46/36/38979632.xls.

del sistema de salud norteamericano. En cualquier caso, es preciso considerar el rá-

pido proceso de convergencia experimentado por los países de la OCDE durante el
último medio siglo, como se observa en el gráfico 9, con una variación de 18,2 años
en la EVN de México entre 1960 y 2006.

En el resto de los gráficos se analizan estas mismas relaciones para el conjunto de

países latinoamericanos. En este caso, todas las regresiones empleadas son lineales
porque la relación logarítmica apenas mejora los ajustes. El gráfico A.18 del Anexo
muestra la fuerte relación entre RNB y gasto total en salud para el conjunto del he-
misferio, que se refleja en una buena correlación entre RNB y EVN en el gráfico A.11
del Anexo. Lo más significativo de este análisis aparece en las gráficas A.12 y A.13,
ya que el mejor ajuste se produce cuando se regresa la EVN con el gasto público en
salud per capita a tipo de cambio PPA (R2 = 0,56), aunque la regresión se ve deterio-
rada por el caso de Argentina, en donde el elevado gasto público soporta el lastre de
la gestión corporativista de las «obras sociales», administradas por los sindicatos

44
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 Desmercantilización, familiarismo y regímenes de bienestar...

peronistas, porque «eficiencia técnica y corporativismo burocrático se presentan em-

píricamente como antitéticos» (Ortún, 2006: 30).

Lógicamente, la regresión es bastante parecida (aunque menos precisa) cuando la

variable independiente es el gasto total en salud (gráfico A.14, que, sin embargo, me-
jora algo la regresión con respecto al gráfico A.10, porque excluye a Bolivia). Se com-
prueba también en ambos casos que los regímenes uno y tres se sitúan ligeramente
por debajo de la recta de regresión (porque gravitan más sobre el gasto privado),
mientras que el segundo se sitúa por encima de ella y el cuarto cae netamente fuera
de la correlación, debido al caso excepcional de Bolivia, en donde —para desgracia
de esa nación— dos siglos después de la independencia, parece seguir existiendo
una república de indios y otra de criollos.

Finalmente, los gráficos A.15-A.18 relacionan simultáneamente la esperanza de vida

con el gasto en salud y con la renta per capita para los cuatro conglomerados o re-
gímenes de bienestar de la región. Observándolos podría pensarse que existe una
cierta ley de rendimientos decrecientes (o de costes marginales crecientes) respecto
al gasto en sanidad, por cuanto, si bien es cierto que la relación entre EVN y RNB re-
sulta prácticamente lineal, a medida que aumenta el gasto en salud (total, privado y
público, pero especialmente este último) las mejoras de la EVN resultan menores.
Pero la relación es espuria: en primer lugar, por la deformidad del cuarto conglome-
rado y por el hecho de que el primero combina dos países con indicadores de eficien-
cia del gasto radicalmente contrapuestos (con Argentina en el polo ineficiente —es-
pecialmente en lo que se refiere al gasto público cedido a las «obras sociales»
corporativistas 32— y Chile en el lado opuesto de los gráficos A.12 y A.14). En todo
caso, resulta notoria la mayor inclinación de las rectas de gasto que las de renta na-
cional. Finalmente, el gráfico 10 sintetiza la investigación sobre la eficiencia relativa
de los sistemas nacionales de salud realizada por Evans et al. (2001) a partir de los
datos del World Health Report 2000 de la OMS. Destaca aquí también la ineficiencia
relativa de EE UU que, con un gasto en salud per capita en 2006 (OPS) equivalente al
13,1% del PIB (7,2% público y 5,9% privado), alcanza resultados equivalentes a los de
Brasil, con un gasto total del 7% (3,4% público y 3,6% privado) y a los de Argentina
con 8,5% (4,5%/3,8%), pero inferiores a los de Venezuela, México, Chile, Colombia,
Uruguay, Paraguay u otros países centroamericanos.

32
Véase una descripción en: http://www.argentina.gov.ar/argentina/portal/paginas. dhtml?pagina=614.

45
Página 319
Álvaro Espina

GRÁFICO 10. Distribución global de la eficiencia de los sistemas de salud (reflejada en los
indicadores de salud de la población)

II. FAMILIARISMO, TRANSICIÓN DEMOGRÁFICA Y DESARROLLO HUMANO

En lo que se refiere al grado de familiarismo (FAM), los cuatro regímenes presentan

indicadores ordenados de manera creciente para aquellos que señalan la pervivencia
de estructuras tradicionales (como el trabajo infantil o la supervivencia de la familia
extensa, aunque la ordenación de este último indicador se rompe en la segunda pa-
reja de regímenes) y en orden decreciente para los que señalan la transición demo-
gráfica y de las estructuras familiares, como el envejecimiento o el aumento de peso
de la familia nuclear biparental con sustentador principal y con cónyuge sin trabajo
remunerado (cuadro 15) 33.

Y lo mismo cabe afirmar de los resultados de desarrollo humano (RDH) que apare-
cen en el cuadro 16, a los que habría que añadir el de esperanza media de escolariza-

33
Este último indicador se situaba en 2002 para el conjunto del área y para el segundo conglomerado en
una posición similar a la de los países mediterráneos de la UE-15 ese mismo año (45%), elevándose algo
en el primer conglomerado (aunque sin alcanzar el nivel de España, cuya cifra se situaba en 60%), y cayen-
do paulatinamente en el 3º y 4º (Véase Karamessini, 2008).

46
Página 320
 Desmercantilización, familiarismo y regímenes de bienestar...

CUADRO 15. Índices de transición demográfica: (año 2006)

Rég. 1 Rég. 2 Rég. 3 Rég. 4 Total
0
Tasa bruta de natalidad ( /00) 16,4 18,9 23,8 27,8 22,5
Coeficiente de variación (%) 7 9 18 1 21
Tasa bruta de mortalidad (0/00) 6,5 5,8 5,7 5,8 5,8
Coeficiente de variación (%) 18 31 9 20 21
Tasa crecimiento anual población (%) 1,0 1,3 1,6 2,1 1,6
Coeficiente de variación (%) 0 27 20 9 28
Tasa fecundidad total (hijos/mujer) 2,2 2,3 2,8 3,4 2,7
Coeficiente de variación (%) 7 8 20 7 21
Tasa población urbana (%) 89,1 77,4 68,3 57,6 70,7
Coeficiente de variación (%) 1 13 19 11 20
Tasa de dependencia (%) 52,9 54,9 63,3 72,1 61,8
Coeficiente de variación (%) 8 6 17 2 16
Fuente: OPS (2006), Atlas de Indicadores Básicos de Salud de América.

ción. La media ponderada para la población mayor de quince años en toda la región
es de 10,6 años (y la media simple, de 9,2, según el cuadro 13). Sin embargo, las esti-
maciones de UNESCO indican que se está produciendo una fuerte recuperación, ya
que la esperanza de escolarización de los niños a los cinco años en 2003-2004, inclu-
yendo tanto educación a tiempo completo como a tiempo parcial, ya se situaba en
17,5 años en Argentina, 16,7 en Brasil, 16,6 en Uruguay, 15, en Chile, 14,5 en Perú y
13,6 en Paraguay (frente a una media de 17,4 en el conjunto de la OCDE) 34.

La gradación de los indicadores de transición demográfica y de desarrollo humano

recogidos en los cuadros 15 y 16 constituye la mejor ilustración acerca de que los
cuatro conglomerados se distinguen básicamente por incluir países que atraviesan
distintos estadios de desarrollo y fases de transición demográfica, ya que, mien-
tras los conglomerados 3 y 4 se encuentran todavía en etapas relativamente tem-
pranas de la primera transición —con elevadas tasas de natalidad y mortalidad ma-
ternal e infantil—, el primero y el segundo se encuentran ya avanzando hacia la
segunda.

Si no fuera por lo ya observado en el cuadro 14, a propósito del acceso a agua po-
table filtrada y clorada y a los servicios sanitarios, sorprendería enormemente la
elevada tasa bruta de mortalidad del primer régimen, debido a que la tasa argenti-

34
Véase: http://www.uis.unesco.org/template/publications/wei2006/Chap4_Tables. xls, cuadro 4.b.

47
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Álvaro Espina

CUADRO 16. Resultados de desarrollo humano en salud (año 2006)

Rég. 1 Rég. 2 Rég. 3 Rég. 4 Total

Mortalidad maternal por 100.000 hh. 28,7 41,3 105,6 149,9 94,3
Coeficiente variación (%) 40 57 45 38 62
Tasa de Mortalidad infantil (0/00) 11,4 16,0 25,1 34,6 23,2
Coeficiente variación (%) 26 31 23 36 46
Muertes comunicables por 100.000 hh. 49,5 49,8 103,3 82,2 77,8
Coeficiente variación (%) 24 33 50 75 65
Índice DMFT de caries dental 1,7 2,7 3,0 3,8 3,0
Coeficiente variación (%) 100 20 41 17 40
Incidencia de tuberculosis BK por 100.000 hh. 10,2 16,5 27,8 35,6 24,4
Coeficiente variación (%) 22 46 62 55 70
Fuente: OPS (2006), Atlas de Indicadores Básicos de Salud de América.

na (7,7‰, frente a 5,3‰ en Chile ) es una de las más elevadas de la región (similar a
la de Bolivia). Todo ello determina que este indicador vuelva a romper la gradación
de las cifras por regímenes 35. En cambio, no es fácil encontrar explicación para el
hecho de que la tasa uruguaya (9‰), sea la más elevada de Latinoamérica. Por el
contrario, los análisis gráficos sobre la convergencia global de las tasas de fecun-
didad y sobre la relación negativa entre esa tasa y la de actividad femenina entre 20 y
39 años (gráficos A.19 y A. 20 del Anexo) indican claramente que los países del
cuarto conglomerado —y también Guatemala— se separan abiertamente de la ten-
dencia general, debido al grado de retraso en sus procesos de transición demográ-
fica.

III. TRANSICIÓN DEMOGRÁFICA Y OFERTA GLOBAL ILIMITADA DE MANO DE OBRA

Ya quedó dicho que algunos de los indicadores utilizados por Martínez Franzoni para
medir el grado de familiarismo (como las tasas de fecundidad o dependencia) son en
realidad indicadores de desarrollo económico y de transición demográfica, si bien es
cierto que el largo proceso de aprendizaje de políticas públicas a escala internacional
ha puesto a disposición de los gobiernos instrumentos para acelerar el proceso de

35
En 2006 las tasas más bajas de la región se dan en Costa Rica (4 0/00), México (4,5 0/00), Nicaragua (4,8 0/00)
y Paraguay (4,9 0/00). No se trata de cifras excepcionales de ese año, sino que resultan en todos los casos
consistentes con las de 2004 y 2005.

48
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 Desmercantilización, familiarismo y regímenes de bienestar...

convergencia, siempre y cuando se utilicen con mayor énfasis las medidas que pro-
ducen avances asimétricos respecto a la senda transitada históricamente por los paí-
ses pioneros. Algunas de estas asimetrías aparecen con especial claridad al compa-
rar indicadores agrupados por aglomerados, ya que hoy resulta plenamente factible
acelerar la transición demográfica provocando rápidas caídas de la mortalidad me-
diante la aplicación de medidas universalistas de salud pública con muy baja rela-
ción coste/eficiencia. Sin embargo, como la reducción de la fecundidad es conse-
cuencia del cambio de preferencias —en detrimento de la cantidad y en favor de la
calidad de los hijos (Galor y Moav, 2002)— el proceso implica la aparición de desfa-
ses entre el ritmo de crecimiento de la población —especialmente en las fases tem-
pranas de la transición, como se observa en el cuadro 16— y el de crecimiento eco-
nómico y de la demanda de fuerza de trabajo, agravando la situación que ya
apareciera en los orígenes de la Revolución industrial, como quedó reflejado en la te-
oría de la población desarrollada por Malthus y la economía política clásica. Arthur
W. Lewis (1954) fue el primero en propugnar la aplicación del modeló clásico al con-
texto de desarrollo actual 36, con tendencia a disponer de oferta ilimitada de mano de
obra y con la consiguiente propensión al mantenimiento de los salarios reales en ni-
veles próximos al nivel de subsistencia, como ocurrió en Inglaterra hasta 1850.

No obstante, los factores demográficos no son los únicos determinantes de este pro-
ceso. La acción colectiva hizo posible que Inglaterra realizara su turning point de los
salarios reales precisamente ese año —cuando todavía existía oferta ilimitada, como
Karl Marx se encargó de demostrar—, a partir del cual el crecimiento de la productivi-
dad permitió un crecimiento, modesto pero persistente, prácticamente continuado
hasta comienzos del siglo XXI 37. Otros países europeos se unieron pronto a esa diná-
mica, derivada de la acción colectiva y/o de la regulación de los mercados de trabajo,
que tuvo su reflejo en la Norteamérica del New Deal y se prolongó durante la llama-
da edad de oro fordista de la segunda postguerra. En Norteamérica, el proceso que-
dó interrumpido en 1975, ya que desde entonces los costes-hora del trabajo indus-
trial de producción dejaron de crecer en términos reales: ese año el coste era de
6,36$, mientras que en 2000 alcanzó los 19,86$, habiéndose multiplicado por 3,1, algo
por debajo del índice de precios al consumo (CPI), que se multiplicó por 3,2 entre
esas mismas fechas 38. El gráfico 11 muestra que durante todo ese período el nivel de

36
Para una evaluación de la propuesta y su aplicabilidad a la situación actual, véase Ranis (2004).
37
En Espina (2007a, gráfico 5) comparo el crecimiento de los salarios reales ingleses entre 1850 y 2005 a
una tasa prácticamente uniforme del 1,5%, con los salarios españoles, que experimentaron una larga eta-
pa de estancamiento, seguida de un breve etapa de crecimiento explosivo al término de la dictadura fran-
quista, para entrar finalmente en una fase de crecimientos muy moderados.
38
Cifras de salarios: Sparks et al., tabla 1. Precios: ftp://ftp.bls.gov/pub/special.requests/cpi/cpiai.txt.

49
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Álvaro Espina

GRÁFICO 11. Índices de coste laboral por hora (hourly compensation costs)
de los trabajadores de producción en las manufacturas ($)

Índice: EE UU = 100 1975-2000 Índice: EE UU = 100

Fuente: Reproducido de Sparks et al., 2002, gráfico 4.

los salarios-hora en EE UU ha venido funcionando como la línea de benchmarking

del mercado de trabajo global —una vez convertidos los salarios nacionales en dó-
lares corrientes—, ya que la liberalización del comercio de productos ha tendido a
establecer el precio único también en el mercado de factores, como predijo Ohlin.
Además, la conclusión de la Ronda Uruguay y la globalización sin reglas de los inter-
cambios comerciales ha llevado a la práctica la generalización del modelo de Lewis,
como habían previsto Turner y Jackson (1970). Sin embargo, el gráfico 11 pone de
manifiesto también que, mientras los países de la OCDE (ampliamente mayoritarios
entre los 28 países extranjeros considerados por el BLS), han visto situado su techo
salarial en el nivel de EE UU, México —muy por debajo— y los países asiáticos de
industrialización reciente —algo por encima— han venido fluctuando en torno a un
nivel equivalente a la cuarta parte del de EE UU.

50
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 Desmercantilización, familiarismo y regímenes de bienestar...

Para el período más reciente las series del BLS de EE UU se refieren a los «ingresos-
hora medios del trabajador de producción en el sector privado industrial», que en el
año 2000 se situaban en 14$ y ascendieron a 17,9$ en el primer semestre de 2008,
multiplicándose por 1,28 mientras el CPI lo hacía por 1,25, lo que significa un creci-
miento total de los ingresos reales por hora de un 2,5% durante los últimos ocho
años 39. Lo ocurrido entre 1996 y 2006 según esta fuente de comparaciones se sinteti-
za en el cuadro 17 —que incluye también a Argentina y Brasil—, complementados
con las comparaciones entre los salarios mexicanos y norteamericanos que figuran
en los gráficos A.24 y A.25 del Anexo.

Por su parte, los gráficos A.26 y A.27 del Anexo sintetizan la evolución salarial costa-
rricense entre 1976 y 2006. Un caso particular es el de Uruguay, en donde los salarios
reales alcanzaron su máximo histórico en 1971 (con un índice 218 respecto a la base
cien, situada en diciembre de 2002). La dictadura cívico militar de Bordaberry, de carác-
ter abiertamente oligárquico (junio de 1973), y la subsiguiente dictadura militar (junio
1976-marzo 1985), establecida tras rechazar los militares la pretensión de Bordaberry
de fundar un régimen corporativista, se fijó como objetivo reducir los salarios, pros-
cribiendo la Convención Nacional de Trabajadores (CNT). Al término de la misma los
salarios reales habían perdido más de la mitad de su poder adquisitivo, hasta situar el
índice de 1985 en 97,6, que la democracia trató de combatir con fuertes elevaciones del
salario mínimo. En la segunda mitad de los años ochenta y durante los noventa los sa-
larios reales medios llegaron a aumentar hasta un índice 126 en la segunda mitad del
decenio, para caer de nuevo por debajo de cien en 2003-2005 (gráfico 12). No se ha
podido acceder a otras bases de datos de salarios que permitan realizar comparacio-
nes internacionales significativas 40. No obstante, el gráfico 13 recoge los índices cons-
truidos por CEPAL, que reflejan grandes disparidades entre países en la evolución re-
gional.

39
Serie CES0500000008: Total Private Industry.—Average Hourly Earnings of Production Workers, dispo-
nible en: http://data.bls.gov/PDQ/servlet/SurveyOutputServlet. La serie se remonta hasta 1964, en que el
ingreso era de 2,5$ hora. En el conjunto del período 1964-2008 la cifra se multiplicó por 7,06 mientras el
CPI lo hacía por 6,92, con un crecimiento real del 2,1% en 44 años. En cambio, entre 1964 y 1973 el creci-
miento había sido de 14,2%.
40
Ya que las series de índices de salarios reales de CEPAL, publicadas en el Estudio Económico de Améri-
ca Latina y el Caribe 2000-2001 (base: 1995 = 100), y en la misma publicación correspondiente a 2006-2007
(base: 2000 = 100), no proporcionan referencias para la comparación entre países, sino sólo de las tasas
anuales de crecimiento (cuya relevancia comparativa depende de la posición relativa en el año de partida).
Ninguna de estas bases se remonta a antes de 1980, año en que buena parte de las operaciones de «nive-
lación» salarial dictatorial estaban prácticamente realizadas en algunos de los países de la región, como
sucede en el caso de Uruguay, que acabamos de examinar.

51
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Álvaro Espina

CUADRO 17. Índices de costes laborales en las manufacturas

A.
Coste bruto por hora de trabajo y cotizaciones e impuestos sobre el trabajo
(dólares corrientes y % del coste laboral)
Coste bruto por hora Cotizaciones a la SS
de trabajo ($) en % del coste
1996-2000 2001-2005 2006 1996-2000 2001-2005 2006
Países nórdicos (4) 19,0 30,3 38,5 18,9 20,6 21,1
Eurozona 2001 (12) 23,2 28,4 35,0 25,2 24,9 25,0
EE UU 23,3 28,0 29,6 20,4 21,5 21,2
Japón 23,3 24,0 24,4 15,9 17,4 17,8
OCDE (25) 16,9 20,3 25,0 18,1 19,0 19,2
España 14,1 17,1 22,1 25,0 25,6 25,6
Países asiáticos (4)* 8,6 10,2 13,1 19,3 17,1 14,7
Ex COMECON (3)** 3,0 5,3 7,5 30,0 28,2 27,7
LATINOAMÉRICA
Argentina 7,7 4,9 6,6 18,4 17,2 17,4
Brasil 5,9 3,7 5,9 33,3 32,5 32,7
México 2,5 3,4 3,7 11,7 11,2 10,8

B. Índices del coste bruto en $ corrientes por hora de trabajo respecto al año 2000
y respecto a EE UU
Índices: Índices:
año 2000 = 100 coste EE UU = 100
1996-2000 2001-2005 2006 1996-2000 2001-2005 2006
Países nórdicos (4) 85 136 172 103 108 130
Eurozona 2001 (12) 108 132 163 100 101 118
EE UU 94 114 120 100 100 100
Japón 92 94 96 100 86 82
OCDE (25) 99 119 147 73 72 85
España 113 137 177 61 61 74
Países asiáticos (4)* 94 112 143 37 37 44
Ex COMECON (3)** 95 168 235 14 19 25
LATINOAMÉRICA
Argentina 96 61 82 33 18 22
Brasil 136 87 137 25 13 20
México 87 117 129 11 12 13

* Hong Kong, Corea, Singapur y Taiwán; ** República Checa, Hungría y Eslovaquia.

Fuente: BLS, «International Comparisons of Hourly Compensation Costs in Manufacturing, 1975-2006.
All Employees Supplementary Tables». 25 de enero de 2008, disponible en: ftp://ftp.bls.gov/pub/special.re-
quests/ForeignLabor/ichccaesuppall.txt.

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 Desmercantilización, familiarismo y regímenes de bienestar...

GRÁFICO 12. URUGUAY: Índices de salarios reales (medio y mínimo)

EN MEDIA ANUAL. BASE: DICIEMBRE 2002 = 100
ÍNDICE DE SALARIO MEDIO REAL (2002 = 100)

ÍNDICE DE SALARIO MEDIO REAL (2002 = 100)

Fuente: Uruguay: INE-IMS: http://www.ine.gub.uy/preciosysalarios/ims.asp?Indicador=ims#minimo Ela-
boración propia convirtiendo a base 2002 = 100 las series históricas con base en 1995.

GRÁFICO 13. Remuneraciones reales medias 1992-2006

Remuneraciones reales medias: base: 1992 = 100

53
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Álvaro Espina

Frank Levy y Peter Temin (2007) imputan al desmantelamiento de los derechos de los
trabajadores norteamericanos —y a la política de erosión sistemática del conjunto de
instituciones y derechos heredados del New Deal, llevada a cabo por las administra-
ciones republicanas—, la responsabilidad de que durante los últimos veinticinco
años los asalariados de EE UU perdieran aproximadamente una tercera parte del po-
der adquisitivo relativo de sus salarios (por relación al que les habría correspondido
para mantener su participación en el crecimiento de la productividad), mientras el
percentil superior de la distribución de ingresos experimentaba una evolución con-
trapuesta (mejorando en un tercio su posición relativa).

Del examen de los datos que presentamos aquí —y del conjunto de análisis disponi-
bles acerca de las causas de la elevación de la desigualdad de ingresos y retribuciones
en EE UU— 41 puede inferirse que tal dinámica ha producido un efecto de contagio con
enorme vis expansiva, cuyas consecuencias se perciben también —aunque sin ningu-
na clase de determinismo— en Latinoamérica: primero a través de las políticas de re-
presión de las instituciones de acción colectiva y, más tarde, a través del consenso de
Washington. Se trata de una política de globalización productiva basada en la bús-
queda de la mano de obra más barata posible (derivada del juego de oferta ilimitada
de mano de obra a escala global, sin el más mínimo mecanismo compensatorio, una
vez achatarrados los derechos laborales). Hay que tener en cuenta que en América La-
tina el umbral de crecimiento para que la tasa de desempleo urbano permanezca esta-
ble se sitúa por encima del 4% (CEPAL, 2000-2001, gráfico III.7: 73). Hacer depender
ese crecimiento de las exportaciones intensivas en trabajo retroalimenta la espiral de
bajos salarios y escasa demanda interna.

Importa señalar que en este proceso EE UU no ha sido el seguidor de una tendencia

exógena, sino el productor de la misma. En efecto, descontando de los índices de
costes salariales el crecimiento de la productividad, el BLS construye también los ín-
dices de evolución de los costes laborales unitarios (CLU), cuya síntesis se refleja en
el gráfico A.21 del Anexo, en el que las fluctuaciones se ven muy afectadas, obvia-
mente, por la cotización de mercado del dólar (ya que a escala macroeconómica los
CLU de la eurozona, medidos en euros, no han dejado de crecer desde 1992, a una
tasa media de 1,4%, hasta alcanzar el nivel 122,6 en 2007).

41
Concentrada especialmente durante el período de hegemonía conservadora (1980-1993), en que las ra-
tios s90/10 y s90/50 avanzaron rápidamente, mientras que la ratio s50/10 masculina creció sólo hasta 1986
(y la femenina hasta 1988). Véase la síntesis de todos estos estudios realizada por Gordon y Dew-Becker
(2008), y especialmente los gráficos 1 y 2, en que se dibujan aquellas tendencias y la comparación entre
las prácticas de acción colectiva en Europa y EE UU a la hora de explicar la desigualdad.

54
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 Desmercantilización, familiarismo y regímenes de bienestar...

El gráfico muestra que durante el período de rápido avance hacia la globalización

económica, productiva y financiera (a partir de 1992), los CLU norteamericanos han
venido funcionando como ancla de competitividad a medio plazo para el resto de las
áreas (una vez descontado el tipo de cambio). En el gráfico puede observarse que los
CLU de la zona europea (en los que se incluyen también los datos de Noruega) son
los más elevados del grupo en 2006, ya que la elevada cotización del euro hace que el
índice del último trienio supere el nivel 100 de 1992. Corrigiendo los costes-hora de
trabajo con los respectivos IPC llegamos a los índices de costes salariales reales, cu-
yos avances más significativos se producen en el sudeste asiático (con Corea muy
por encima del resto, hasta el punto de que su evolución debe medirse en el eje dere-
cho), que es precisamente donde se registran mayores aumentos de productividad, y
el menor avance es el de España, por razón opuesta, como demuestra el gráfico A.22
del Anexo. En el gráfico 13 se observa que, con las excepciones de Venezuela, Argen-
tina y Uruguay, los países de América Latina se mueven entre la línea de estabilidad
y la de los países asiáticos, aunque el promedio alcanza en 2006 el índice 114, algo por
debajo de la Unión Europea (el caso de Costa Rica muestra una evolución temporal
parecida a la europea, y se estudia con especial detalle en los gráficos A.26 y A.27 del
Anexo).

Sin embargo, comparando los gráficos A.22 y A.23 —en que se recoge la evolución
de la productividad por hora de las manufacturas, con datos del BLS—, lo más desta-
cable de lo ocurrido durante esos quince años es que, en general, sólo una mínima
parte de los crecimientos de la productividad se ha transmitido a los salarios reales:
en EE UU la productividad creció un 93,2% y los costes-hora reales un 22,5% (con una
brecha de casi 70 puntos); en la UE las cifras fueron 59% y 20% (con una brecha de
39). En Corea, Taiwán y Japón las brechas fueron, respectivamente, 112, 80 y 52. Fi-
nalmente, en España, con cifras de 26,6% y –1%, la brecha de 28 resulta ser la menor
de todo el grupo. Este es el problema al que se referían Frank Levy y Peter Temin, im-
putándolo a la desregulación general y al desmantelamiento de las instituciones pro-
labor en EE UU, que se ha comportado a todos los efectos como el país líder y dise-
minador de este proceso.

El cuadro 17, sección B, mostraba también que la evolución salarial norteamericana

ha resultado ser un punto de referencia especialmente firme para los tres países lati-
noamericanos incluidos en las series del BLS. En los gráficos A.24 y A.25 del Anexo,
se presta una atención particular al caso de México, considerando los efectos de con-
vertir los costes con el tipo de cambio corriente y con el tipo de cambio de paridad de
poder de compra (PPA) del peso mexicano con el dólar. En el gráfico A.24 se compa-
ran los costes laborales por hora en el conjunto de las manufacturas y en el A.25,
sólo los de la industria maquiladora mexicana (cuya productividad ha mantenido

55
Página 329
Álvaro Espina

una estrecha relación con la del vecino del norte, como parece lógico, perteneciendo
sus empresas generalmente a los mismo grupos corporativos) con los de las manu-
facturas de EE UU. Puede observarse la notable estabilidad de la relación entre estos
últimos y los mexicanos, reflejada en un divisor que viene fluctuando desde 1983 en
torno a seis para la industria maquiladora y en torno a cinco para el conjunto de las
manufacturas (esto último, desde 1996). Todo ello implica que en el contexto actual
de desregulación laboral absoluta a escala global los simples tratados de libre co-
mercio contribuyen a la diseminación de la maquinaria de producción de desigual-
dad que viene impulsándose desde EE UU.

Que la globalización comercial y financiera sin reglas no iba a producir ventajas para
todos resultaba ya evidente antes de la conclusión de la Ronda Uruguay y de la crea-
ción de la OMC. En un artículo publicado en El País poco antes de la firma del acta en
Marrakech 42 me referí al desacierto de los negociadores norteamericanos al plantear
la relación entre libre comercio y derechos laborales en términos de dumping social,
lo que fue interpretado inmediatamente —y con toda razón— por los países en vías
de desarrollo —liderados por Brasil en aquel momento— como una reserva de herra-
mientas proteccionistas por parte de los países de la OCDE.

El entonces Secretario de Trabajo, Robert Reich se dio cuenta enseguida del error y
trató de corregirlo 43, pero ya era demasiado tarde para introducir nuevas propues-
tas y el Acta de Marrakech quedó coja porque no existe en ella la más mínima refe-
rencia a la relación entre los beneficios del libre comercio y el respeto al catálogo
mínimo de derechos humanos, sociales o laborales fundamentales. Este catálogo
no es otro que el acervo de libertades y derechos laborales establecido por los con-
venios fundamentales de la OIT, que, por su carácter generativo de otros derechos,
constituyen, la única garantía efectiva de que, a medida que crece la riqueza de los
países, se produce también una distribución más equitativa de la renta en su inte-
rior, mediante la fijación de estándares retributivos a través de la negociación de la
renta. Sin ellos, la globalización comercial podría llegar a ser enormemente destruc-
tiva. Esto lo entendió perfectamente Robert Reich, y así lo manifestó en su intento
fallido de 1994.

La Conferencia de la OIT del verano de ese mismo año definió tal acervo todavía con
mayor precisión, al afirmar: «los derechos fundamentales de los trabajadores que es
necesario hacer respetar en el comercio internacional son los relativos a la libertad
sindical y a la negociación colectiva, la abolición del trabajo forzoso, la no-discrimi-

42
«El GATT: desarrollo económico y derechos sociales», 7-4-1994.
43
Robert Reich, «Abrir mercados a la democracia», El País. Negocios, 1-5-1994, pp. 26-27.

56
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 Desmercantilización, familiarismo y regímenes de bienestar...

nación en el empleo, y la erradicación del trabajo infantil. Estos derechos se encuen-

tran regulados por los siguientes convenios:

— Convenio núm. 87. Libertad sindical, 1948

— Convenio núm. 98. Negociación colectiva, 1949
— Convenio núm. 100. Igualdad de remuneración, 1951
— Convenio núm. 111. Discriminación en empleo y ocupación, 1958
— Convenio núm. 138. Edad mínima, 1973
— Convenio núm. 29. Trabajo forzoso, 1930
— Convenio núm. 105. Abolición del trabajo forzoso, 1957» 44.

Esto es, la globalización sin derechos laborales mínimos —liderada por EE UU duran-
te el último decenio— ha impedido que el mercado global produzca ventajas para
todos y ha hecho que funcione de facto como una máquina de producción de des-
igualdades y desventajas para todos (o, más bien, para casi todos, excepción hecha
del último percentil de perceptores de rentas en Norteamérica, al que se refieren
Frank Levy y Peter Temin, aunque el fenómeno tiene profundas implicaciones para
otros muchos países). Porque la erosión de los estándares sociales y laborales y la
desaparición de la negociación colectiva en muchos países anglosajones (que es
para Levy y Temin la causa del aumento de la desigualdad) se debe sobre todo a que
sus trabajadores se ven obligados a competir con una mano atada a la espalda, sin
poder hacer uso de sus propios derechos porque los trabajadores de algunos países
beneficiarios de las preferencias generalizadas no garantizan tales derechos funda-
mentales, con lo que se corrompe todo el sistema 45.

La crisis actual es el momento para implantar reglas claras, justas e imparciales que
permitan al comercio global producir ventajas para todos, impidiendo el juego com-
petitivo desleal y las carreras hacia el fondo, pero haciendo descansar sobre la ac-
ción colectiva de los trabajadores de cada país (transfiriéndoles poder, a través de la
garantía de sus derechos) la vigilancia sobre los eventuales excesos de sus empre-
sas. Y como esto se exige a todos los participantes, no producirá ventaja competitiva
para ninguno (salvo, quizás, para aquellos países en que los trabajadores no sean ca-
paces de entender que sus salarios deben avanzar pari pasu con su productividad,
pero cuando esto suceda aumentará el desempleo, que servirá de aprendizaje insti-
tucional, como ocurrió en España entre 1988 y 1993). Probablemente el resultado

44
Véase: http://training.itcilo.it/actrav_cdrom2/es/osh/ilolim/26main.htm.
45
Robert Reich denomina Supercapitalismo a este régimen, que amenaza ya con corromper el propio sis-
tema democrático. Impedirlo constituye «el único orden del día constructivo para el cambio», lo que sólo
ocurrirá si se produce finalmente el cambio de orientación en la Presidencia de EE UU.

57
Página 331
Álvaro Espina

será que el nivel de beneficios de los gerentes y de los perceptores de otras rentas
descenderá algo (tanto en América como en el resto del mundo), lo que permitirá co-
rregir la evolución escandalosa de las rentas del último percentil de contribuyentes
que observan Levy y Temin 46.

Ahora, como en 1994, la razón para avanzar en esta dirección es doble: se trata, en
primer lugar, de hacer compatible el comercio mundial, el estado social de derecho y
los fundamentos del Estado del bienestar, ya que la eventual reaparición de las prác-
ticas de explotación laboral de la primera revolución industrial —impropias de nues-
tro tiempo— puede llegar a convertir en inviables a millones de empresas respetuo-
sas con los sistemas laborales de los países que han ratificado los convenios básicos
de la OIT (entre ellos Brasil, que, sin embargo, se opuso a la pretensión norteameri-
cana en 1994, con toda razón, por unilateral). No hacerlo implica afrontar una amena-
za creciente de retorno a los regímenes proteccionistas, como ya ocurriera en los
años treinta, dando al traste con el primer ensayo general de globalización (O’Rourke
y Williamson, 2006).

El caso palmario de globalización comercial sin reglas laborales mínimas se registró

el 11 de diciembre de 2001 cuando China se convirtió en el 143º miembro de la OMC.
La opinión generalizada entre los dirigentes corporativos y los políticos de la Admi-
nistración republicana 47 era que los perjudicados iban a ser los países asiáticos y la-
tinoamericanos —a los que todavía se les iba a exigir más disciplina competitiva— y
los beneficiarios los grandes países occidentales, que encontrarían en China a un
productor de bajo coste y a un consumidor ávido de nuevas tecnologías y manufac-
turas de elevado valor añadido. Sólo ocho años más tarde, China se convertirá en
2009 en el «taller del mundo», produciendo el 17% de las manufacturas globales, a
base de practicar el dumping social 48. La crisis actual demuestra que los perdedores
en las carreras competitivas hacia el fondo son todos (excepto el último percentil de
los perceptores globales de rentas). Es hora de adoptar reglas más equitativas que
produzcan ventajas para todos.

46
La consideración como «clase rica» del segmento superior de la distribución es un tema candente del
debate electoral. Para Obama, son ricos quienes ganan más de 250.000$ al año (aproximadamente, entre
el 3% y el 4% superior). Para McCain, quienes superan los 5 millones (o sea, el 0,1% superior). Traducido a
propuestas de reforma fiscal, la de Obama reduciría el ingreso disponible del último percentil (que ganaría
más de 500.000$) en un 10%. La de McCain aumentaría ese ingreso en un 3% (y en un 4% el del último
0,1%). Véase Los Angeles Times, 18-8-2008 y The Wall Street Journal, 2-7-2008.
47
Véase «China and the WTO», BusinessWeek, 22-10-2001.
48
Véase Financial Times, 11-08-2008.

58
Página 332
4. EL PROBLEMA DE LOS RECURSOS TRIBUTARIOS, EL GASTO
PÚBLICO SOCIAL Y LA DISTRIBUCIÓN DE LA RENTA EN
LATINOAMÉRICA

En el cuadro 18 se recoge en detalle la información preliminar sobre ingresos tributa-

rios (incluyendo cotizaciones a la Seguridad Social) disponible para 2006, desglosán-
dola en siete conceptos, incluyendo los datos por países elaborados por CEPAL
(2007c) y estimando los promedios regional y por conglomerados y los coeficiente
de variación intrarregional e intrarregímenes. En el mismo puede observarse que la
presión tributaria media total de la región latinoamericana se sitúa casi veinte puntos
porcentuales por debajo de la de la OCDE (36,4%). Las diferencias máximas en re-
lación al conjunto de países más desarrollados se encuentran en las cotizaciones
sociales y en la aportación de los impuestos directos (sobre la renta y sobre las ga-
nancias del capital), lo que resulta consistente con el modelo fiscal «latino», que se
ha mostrado tradicionalmente muy renuente a la introducción de los impuestos di-
rectos, y especialmente del income-tax. En cada uno de estos dos grandes epígrafes
la diferencia que separa al promedio regional de la estructura de ingresos de la
Unión Europea (15 miembros) viene a ser de casi diez puntos porcentuales, ya que
en la UE sus aportaciones respectivas se sitúan en el 11,3% y el 13,7% del PIB, supo-
niendo entre ambas casi las dos terceras partes de los ingresos tributarios totales,
mientras que en América Latina aportan algo más del 40% 49.

Se reproduce en este cuadro el desorden que ya se observara en el cuadro 2 (supra,

p. 9), con relación al escalonamiento de los cuatro regímenes en lo que se refiere
a la aportación de las cotizaciones a la seguridad social, ya que el segundo conglo-
merado registra una aportación que prácticamente duplica a la del primero (ratifi-
cando con ello el carácter más productivista de este último), desnivel que se ve
compensado por otro de signo contrario en el resto de los tributos, puesto que la
presión tributaria total no muestra diferencias significativas entre los dos primeros
regímenes, cae sustancialmente en el tercero y se eleva considerablemente en el
cuarto. El carácter no significativo de las diferencias de nivel de presión tributaria
entre los dos primeros conglomerados se manifiesta también en el hecho de que a
lo largo del último decenio la ordenación se ha invertido (realizando un movimiento
de tijeras y pasando desde una relación 15,3/16,9 a otra 18/17,4, para los extremos
situados en 1998 y 2006), mientras que los dos últimos conglomerados han mante-
nido su posición relativa (12,4/15,5 y 15,5/19,9, al comienzo y al final del período).
En todo caso el desorden que se observa al analizar la presión tributaria latinoame-
ricana cuando se agrupan los países por conglomerados confirma la impresión de
que esta agrupación responde básicamente a las diferencias observables en el gra-
do de modernización y desarrollo económico, y también ratifican la observación de

49
En general, estas comparaciones siguen el análisis de Cetrángolo y Gómez-Sabaini (2007), pero los da-
tos de América Latina incorporan la profunda revisión de las cifras de presión tributaria llevada a cabo por
CEPAL (2007c).

59
Página 333
Álvaro Espina

CUADRO 18. América Latina: Carga y composición de los ingresos tributarios:

Año 2006 (en % del PIB)
Impuesto Impuestos I. grales. I. espec. Impuestos Contrib. Otros
renta y sobre la s/ bienes y s/ bienes y s/ comercio seguridad impu- Total
capital propiedad servicios servicios y TT. II. social estos
Régimen 1 4,4 1,1 5,5 1,8 1,6 2,6 1,1 18,0
Régimen 2 4,3 0,7 4,4 1,6 0,7 5,1 0,6 17,4
Régimen 3 4,4 0,3 6,2 1,2 1,4 1,5 0,3 15,5
Régimen 4 4,0 0,7 6,9 4,8 1,3 2,1 0,3 19,9
LATAM-18 4,3 0,6 6,1 2,2 1,2 2,8 0,5 17,3
CV en %
Régimen 1 18,2 45,5 32,7 8,6 75,0 46,2 81,8 2,8
Régimen 2 23,0 72,9 82,3 75,4 80,2 95,1 146,4 30,9
Régimen 3 35,9 133,9 22,4 84,0 26,7 81,8 127,5 15,9
Régimen 4 34,8 157,7 11,7 57,0 28,0 51,9 152,9 21,9
LATAM-18 31,2 114,8 32,8 96,4 54,8 113,3 148,0 24,2
Argentina 3,6 1,6 3,7 1,9 2,8 3,8 0,2 17,5
Chile 5,2 0,6 7,3 1,6 0,4 1,4 2 18,5
México 4,9 0,2 4,2 0,0 0,3 1,3 0,1 11,0
Uruguay 3,1 1,6 10,7 3,0 0,1 5,0 0 23,6
Costa Rica 3,5 0,6 5,3 3,0 1,2 0,3 0 13,7
Brasil* 5,9 0,3 ... 1,2 0,4 14,0 2,3 24,1
Panamá 4,3 0,7 1,9 0,8 1,6 4,8 0,6 14,7
Venezuela 4,1 0,1 8,7 0,8 1,7 0,6 0 16,0
Ecuador 2,6 0,2 5,4 0,6 1,5 3,8 0 14,2
Perú 6,0 ... 5,5 1,4 0,9 1,6 1,1 16,5
Colombia 7,5 1,3 7,4 0,4 1,3 2,7 0 20,6
El Salvador 4,2 0,1 7,0 0,5 1,1 1,6 0,4 15,0
R. Dominicana 3,1 0,6 4,3 3,6 2,1 0,1 0,3 14,1
Guatemala 3,6 0,0 5,4 1,3 1,2 0,3 0,2 12,1
Paraguay 1,9 0,0 5,5 2,2 1,8 1,1 1 13,5
Bolivia 3,5 2,7 7,2 9,3 0,9 2,0 0 25,6
Honduras 5,3 0,2 7,5 3,5 1,3 1,3 0 19,2
Nicaragua 5,1 0,0 7,3 4,0 1,0 3,8 0,1 21,2
* Corregido el concepto «Otros impuestos» para hacer compatible la suma con el total.
Fuente: Estudio económico de América Latina y el Caribe. 2006-2007. Cuadro A-41, p. 149.

Cetrángolo y Gómez-Sabaini (2007), para quienes en el espacio latinoamericano

apenas se registra la relación positiva que varios estudios han detectado entre ni-
vel de desarrollo, nuevas necesidades de bienes públicos y presión tributaria. Ana-
lizando los últimos datos disponibles, no existe en la región la más mínima correla-
ción entre PIB per capita y presión tributaria (el R2 es inferior a 0,003), como puede
observarse en el gráfico 14.

60
Página 334
 El problema de los recursos tributarios, el gasto público social y la distribución...

GRÁFICO 14. PIB per capita y presión tributaria (en % del PIB)
Presión tributaria en % del PIB: 2006

PIB per capita 2006 a dólares y precios constantes de 2000

Fuente: Cuadro 18 (presión tributaria) y CEPAL (2007b: 88) (PIB per capita).

I. RECURSOS TRIBUTARIOS Y GASTO PÚBLICO SOCIAL

En el cuadro 19 se sintetiza la información sobre gasto público social recogida en los

cuadros A.VI-A.IX del Anexo para el período 1990-2005. En esta masa de datos sí que
aparecen tendencias claramente definidas, ya que el cuarto conglomerado se distin-
gue por haber experimentado durante los últimos quince años una fuerte tendencia
hacia el crecimiento de este tipo de gasto público, hasta casi triplicar su peso respec-
to al PIB, mientras que el primero se mantenía constante y los dos intermedios se
multiplicaban por 1,2 y 1,6.

Esta escala resulta aplicable tanto a las cifras agregadas de gasto social como a sus
tres principales epígrafes, aunque con distinto grado de intensidad: las mayores dife-
rencias en la evolución de los cuatro regímenes se observan en seguridad y asisten-
cia social y las menores en salud. El hecho puede estar relacionado con la existencia
de umbrales mínimos de gasto en servicios y bienes públicos, pero refleja probable-
mente también la aparición de una primera forma de respuesta a la demanda apre-
miante de justicia distributiva en el conjunto de la región, que ha resultado especial-

61
Página 335
Álvaro Espina

CUADRO 19. América Latina: Distribución del gasto público social (en % del PIB):
Año 2004-4005
Seguridad y
Educación Salud Asistencia Total
Social
Régimen 1 4,0 3,6 7,9 16,3
Régimen 2 4,2 3,2 6,6 15,1
Régimen 3 3,1 1,5 2,8 7,7
Régimen 4 5,9 2,9 2,4 12,2
LATAM-21 4,3 3,4 7,0 15,9
LATAM-18 4,1 2,5 4,4 12,4
CV
Régimen 1 13 22 17 19
Régimen 2 18 41 72 34
Régimen 3 29 25 76 52
Régimen 4 28 36 71 32
LATAM-18 36 49 84 39
Argentina 4,5 4,4 9,2 19,4
Chile 3,5 2,8 6,5 13,1
México 3,8 2,5 2,2 10,2
Uruguay 3,3 1,7 12,3 17,7
Costa Rica 5,5 5,0 5,3 17,5
Brasil 4,6 4,6 12,0 22,0
Panamá 3,8 2,3 1,1 8,0
Venezuela 5,0 1,6 4,1 11,7
Ecuador 2,6 1,2 2,2 6,3
Perú 3,1 1,6 4,2 8,9
Colombia 3,7 2,3 6,8 13,4
El Salvador* 2,9 1,5 0,0 5,6
Rep. Dominicana 2,0 1,4 1,5 7,1
Guatemala 2,5 1,0 1,0 6,3
Paraguay 3,8 1,1 2,4 7,9
Bolivia 7,3 3,5 4,5 18,6
Honduras 7,7 3,5 0,3 11,6
Nicaragua 4,7 3,3 n.d. 10,8

* Para El Salvador: cifra total de 2002-2003.

Fuente: Cuadros A.VI-A.IX del Anexo. La diferencia entre la suma de las tres columnas y el total es imputa-
ble a «vivienda y otros conceptos».

62
Página 336
 El problema de los recursos tributarios, el gasto público social y la distribución...

mente intensa precisamente en el último conglomerado, que es también el más vul-

nerable. E indica igualmente el muy inferior nivel de respuesta en el tercer conglo-
merado —en el que se sitúan Ecuador y Guatemala, los dos países con menor nivel
de gasto social de la región—, lo que tiene que ver probablemente con el dualismo y
la supervivencia de claros vestigios de los rasgos oligárquicos, que, según Ottone
(2000), caracterizaron al conjunto de los Estados de la región hasta hace bien poco.

El gráfico 15 muestra que existe una relación lineal entre gasto público social y pre-
sión tributaria, según la cual la magnitud de la primera variable explica, grosso
modo, la mitad de la variabilidad de la segunda. La relación es apreciable, aunque no
determinante. Cuatro países tienen menor presión tributaria de la que les corres-
pondería por su nivel de gasto (o, viceversa, gastan mucho más de lo que les permiti-
rían sus impuestos). Se trata de Argentina, Costa Rica, México y Venezuela (uno del
primer conglomerado, dos del segundo y uno del tercero). Los dos últimos países fi-
guran a la cabeza de entre los que obtienen mayor proporción de sus ingresos fisca-
les de los recursos naturales, según el gráfico A.28 del Anexo (y pertenecen, según
Marcel y Rivera, al «régimen de bienestar conservador», aunque Ecuador, que forma

GRÁFICO 15. Gasto público social y presión tributaria. Años 2004-2005 (en % del PIB)
Presión tributaria en % del PIB: 2005

Gasto público social total en % del PIB: 2004-2005

63
Página 337
Álvaro Espina

parte de ese mismo grupo conservador, dependiente de los recursos no renovables,

tiene una presión tributaria acorde con su nivel de gasto social). Además, ni Costa
Rica ni Argentina admiten esa explicación.

Por otra parte, en el extremo superior de desviación de la presión tributaria respecto

al gasto social se encuentran Uruguay, Brasil, Bolivia y Nicaragua. Los dos primeros
son los que, según Marcel y Rivera, se encuentran más cerca del «Estado de bienes-
tar socialdemócrata» en toda la región, pero los casos de Bolivia —que es también el
tercer perceptor de ingresos por recursos naturales de la región— y de Nicaragua se
explican más bien por las convulsiones sociales que condujeron a vuelcos electora-
les y a cambios de régimen político en 2006, lo que en Bolivia supuso aumentar la
presión tributaria desde el 16,5% en 2004 al 25,6% ese año, aunque durante el mismo
bienio Nicaragua sólo aumentó su presión en dos puntos (y en cuatro puntos, desde
1998).

Sorprende en cualquier caso que el segundo conglomerado no sea el que destina

mayor proporción de su gasto público a seguridad y asistencia social, siendo así que
es el que obtiene mayores exacciones relativas mediante cotizaciones sociales. Ello
se debe en parte a la mayor homogeneidad del primer conglomerado —tanto en in-
gresos por cotizaciones como en gastos de seguridad social— y a la elevada hetero-
geneidad del segundo, que, junto a los dos países con mayores ingresos y gastos por
este concepto en el hemisferio —Uruguay y Brasil, con más del 12% del PIB en gas-
to—, incluye a un país con gasto intermedio y a dos con nivel bajo. Además, muchas
cotizaciones sociales sólo generan derechos de prestación a largo plazo.

II. PRESIÓN TRIBUTARIA, GASTO SOCIAL Y DESIGUALDAD

Cetrángolo y Gómez-Sabaini (2007), señalan que una peculiaridad característica de toda

la región, en comparación con las otras grandes áreas del mundo, consiste en que el ni-
vel de la presión tributaria en términos comparados de sección cruzada apenas guar-
da relación en 2005 con el índice de desigualdad, como se observa en el gráfico A.29
del Anexo. Además, durante los últimos quince años, el crecimiento generalizado de
la presión tributaria no se ha reflejado en una disminución de la desigualdad; antes
bien, en la mitad de los países ha coexistido con fuertes elevaciones del índice Gini.
De la otra mitad, la mayoría de los descensos resultaron de menor cuantía y sólo en
contados casos —como Uruguay, Guatemala y Perú, seguidos de Honduras 50— los

50
Con los datos del Anuario de CEPAL (2007b) también Venezuela, Chile y México reducen su índice Gini
nacional más de un 5% entre 1990 y 2006.

64
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 El problema de los recursos tributarios, el gasto público social y la distribución...

descensos fueron sustanciales (gráfico A.30); todo ello en una región en la que se si-
túan los índices Gini más elevados del planeta (gráfico A.31 del Anexo).

En cualquier caso, con independencia del escalonamiento derivado de la mayor o

menor capacidad de pago implícita en los distintos estadios de crecimiento económi-
co y en las disponibilidades de ingresos fiscales no tributarios, la diferencia entre in-
gresos tributarios y gastos sociales para el bienio 2004-2005 es máxima en el tercer y
el cuarto conglomerados (con diferencias del 7,8% y el 7,7% del PIB) y mínima en el
primero y el segundo (1,7% y 2,3%, respectivamente). El gráfico 16 permite observar
que durante el período 1998-2005 idéntico margen para dirigir los ingresos tributa-
rios hacia otros bienes públicos lo obtienen los dos últimos regímenes por procedi-
mientos contrapuestos: minimizando el avance del gasto social, el tercero, y elevan-
do el gasto social y la presión tributaria, el cuarto. Algo similar sucede con los dos
primeros: el segundo régimen mantiene el margen elevando ligeramente la presión
y reduciendo algo el gasto desde 2000, mientras que el primero cubre el desequili-
brio previo realizando movimientos similares pero considerablemente más intensos.

En el gráfico 17 puede comprobarse la nula relación entre las variaciones en el gasto

social y los cambios en el índice Gini durante esa misma etapa, con coeficiente de re-
gresión negativo pero no significativo y con coeficiente de determinación R2 = 0,027,
produciéndose muy escasas variaciones del índice Gini entre regímenes, ni siquiera en

GRÁFICO 16. Gasto público social (GPS) y presión tributaria (PT) por regímenes (1998-2005)
PT y GPS por regímenes en % PIB

65
Página 339
Álvaro Espina

GRÁFICO 17. Gasto público social total e índices Gini por regímenes (1990-2006)
Variación del índice Gini 1990-2006 (%)

Variación del gasto público social en puntos del PIB: 1990-2005

el caso del cuarto conglomerado, en el que las variaciones del gasto público social rela-
tivo han resultado más intensas 51. Y lo mismo sucede si en lugar del gasto total, con-
sideramos exclusivamente el destinado a seguridad y asistencia social, en que el R2,
aunque aumenta algo, no pasa del 0,071 (gráfico 18). De modo que, no se trata sólo de
que el gasto público social resulte escaso en términos comparados, cualquiera que sea
la medida que se emplee: en promedio ponderado para el conjunto de la región (equi-
valente al promedio de los dos primeros regímenes) este gasto se sitúa aproximada-
mente a la mitad del gasto medio realizado en la UE-25 (y ocho puntos por debajo del
de España y de los países de las economías en transición del Centro y Este de Europa).
Así pues, independientemente de la cuantía, es preciso hablar también de su reorienta-
ción, para que el gasto social se dirija prioritariamente a corregir la desigualdad.

Elevar la insuficiente proporción del gasto social respecto al PIB presupone corregir
el problema de la insuficiente presión tributaria, ya que de otro modo habría que
prescindir de la provisión de otros bienes públicos, lo que perjudicaría al crecimiento
—siendo así que todos los estudios disponibles concluyen que la región se sitúa en

51
Fuente: CEPAL (2007 b). En general, se toman las diferencias porcentuales entre los índices Gini nacio-
nales disponibles más próximos a 1990 y 2006. Para Argentina, Bolivia, Ecuador, Paraguay y Uruguay se
trata de índices nacionales/urbanos.

66
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 El problema de los recursos tributarios, el gasto público social y la distribución...

GRÁFICO 18. Gasto público en seguridad y asistencia social e índices Gini por regímenes
(1990-2006)
Variación del índice Gini 1990-2006 (%)

Variación del GP en SS y Asistencia social en puntos del PIB: 1990-2005

la zona inferior de la curva de Laffer, en la que una elevación de la dotación de bienes

públicos mejoraría la eficiencia y la equidad—, de modo que no se puede vestir al
santo del gasto social desvistiendo al del capital fijo social y de los otros bienes pú-
blicos. En un trabajo previo (Espina, 2007a) señalaba que la experiencia de la demo-
cracia española y las mejores prácticas internacionales sugieren que desde el punto
de vista práctico una estrategia de modernización posibilista del sistema fiscal re-
quiere observar cinco grandes prioridades:

1. La centralidad del impuesto sobre la renta (income tax), aunque sin doctrinaris-
mos. Generalmente, la apelación a fuentes espurias de financiación produce me-
nor crecimiento, menor equidad y mayor inflación.
2. Fijarse como objetivo edificar un verdadero sistema tributario, con normativa
transparente, impersonal y de aplicación efectiva.
3. Vincular los impuestos a políticas públicas con amplio consenso, para elevar la
acogida social de la reforma tributaria.
4. Dirigir en primer lugar la reforma a ampliar la base tributaria y los sujetos obliga-
dos a tributar, antes de aumentar las tasas de los gravámenes, cuando la situa-
ción comparativa lo aconseje.

67
Página 341
Álvaro Espina

5. Mejorar los procedimientos para hacer efectivos los tributos: la administración

tributaria, la coordinación, las bases informativas y los registros.

III. LA ECONOMÍA POLÍTICA DE LA REFORMA TRIBUTARIA: DOS CASOS DE ESTUDIO

Sin embargo, más que los criterios de técnica tributaria importa la economía política
de la reforma. Dos acontecimientos desarrollados durante el primer semestre de
2008 en el Cono Sur señalan claramente algunos de los obstáculos a los que se en-
frenta Latinoamérica en este ámbito: la declaración de inconstitucionalidad de la nor-
ma que declaraba las pensiones sometidas al impuesto general sobre la renta de las
personas físicas, en Uruguay, y la norma que elevó hasta el 44% las retenciones a la
exportación en Argentina. El primer caso puso de manifiesto la voluntad de las capas
dirigentes y del establishment de la República Oriental de emplear todos los medios
a su alcance para declarar sus ingresos exentos del income tax (aunque, finalmente,
la reacción de la esclarecida esfera pública uruguaya les obligó a deshacer el entuer-
to y a admitir el carácter universalista del impuesto sobre la renta). El segundo episo-
dio muestra, en cambio, la proclividad de los regímenes hiperpresidencialistas hacia
la utilización oportunista de cualquier factor exógeno para desviar la atención públi-
ca del objetivo de edificar un sistema tributario transparente, sostenible, equitativo y
compatible con el impulso al crecimiento y a los intercambios económicos. En am-
bos casos, los actores judiciales y políticos parecieron haber olvidado una tradición
de modernización fiscal que se remonta a los Principios de Economía Política y Tribu-
tación, de David Ricardo (1821), cuando señala:

«Me he esforzado en demostrar que la aptitud para pagar impuestos no depende del valor mo-
netario bruto del conjunto de bienes, ni del valor monetario neto de los ingresos de capitalis-
tas y terratenientes, sino del valor monetario del ingreso de cada persona, comparado con el
valor monetario de los bienes que consume de ordinario» 52.

A estas consideraciones parecía referirse la sentencia nº 80 de la Corte Suprema de

Justicia uruguaya, al revocar finalmente la sentencia original —que había declarado
a las jubilaciones exentas de tributar por el IRPF—, afirmando:

«resulta irrelevante (...) que, como se alega, las jubilaciones y pensiones no pudieran conside-
rarse técnicamente “rentas” por no derivar de una actividad económica regular, pues han sido
gravadas en su condición de ingresos y como tal, factor representativo o manifestación, en
suma, de capacidad contributiva (...).

52
Advertencia a la tercera edición, de 26 de marzo de 1821. Traducción del FCE (VV. EE.)

68
Página 342
 El problema de los recursos tributarios, el gasto público social y la distribución...

(...) pues es claro que jubilaciones y pensiones son ingresos reales y como tales pueden ser
gravados como índice objetivo de capacidad económica o contributiva, en tramos o alícuotas
(y mínimo no imponible), que se ajusta al principio constitucional de trato desigual de sujetos
desiguales.

Por otra parte, no existe una definición en la Carta de lo que debe entenderse por “renta”, y la
denominación legislativa adoptada al crearse el tributo no es, de por sí, causal de infracción
constitucional (...).

Si bien (...) en virtud del impuesto se disminuye el monto a percibir por jubilación o pensión, es
del caso señalar (...), que aquél, al igual que los demás habitantes del país, está sujeto a la carga
de contribuir a la financiación de los gastos públicos, de acuerdo a su capacidad contributiva» 53.

El otro escándalo resulta mucho más complejo: una resolución de la Presidenta de

11 de marzo pasado elevó las retenciones a la exportación de soja desde el 35% has-
ta el 44% y convirtió en móviles —respecto a la cotización de los mercados interna-
cionales— estos derechos a la exportación, con objeto de elevar en 2.300 millones de
dólares la recaudación de una rúbrica de ingresos de los que la presidencia dispone
discrecionalmente, sin control parlamentario 54, dada la vigencia extemporánea de la
Ley de emergencia económica adoptada hace cinco años. Todo ello, como parte de
un paquete de medidas de política económica:

«(...) que pretende aislar a los ciudadanos de los efectos de la subida de precios internacionales
[implementando] una batería de medidas que incluyen subsidios cruzados (hacia diferentes
sectores de la cadena alimenticia, como la industria láctea y la avícola), sistemas de reten-
ciones móviles [para la soja, el girasol, el maíz y el trigo], y la prohibición o reducción en los
cupos de exportaciones (carne vacuna, combustibles, trigo), privilegiando el abastecimiento
local (...) [Pero] estas medidas no están funcionando, como lo demuestra el hecho de que la
inflación de alimentos y bebidas es prácticamente igual al nivel general; sin embargo, al ob-
servar la inflación subyacente, ésta resulta más elevada, sugiriendo que la mayor inflación se
encuentra vinculada a causas internas 55».

53
Véase La República, Montevideo, 2 de mayo de 2008 http://www.diariolarepublica.com/. La sentencia
original (nº 43) apareció en el mismo medio el 27 de marzo (argumentos de la mayoría) y el 28 de marzo
(argumentos de la minoría). En el interregno, se había producido el pase a la situación de jubilada de una
ministra de la Corte (la Dra. Sara Bossio) y —ante el escándalo mediático frente a la sentencia anterior y el
grave deterioro de la imagen pública de la Corte— el nombramiento unánime por la Asamblea Legislativa
de su sustituto —el Dr. Larrieux—, que sería el redactor de la nueva sentencia y que previamente se había
manifestado rotundamente en favor de la constitucionalidad.
54
Estimaciones de R. Pampillón y C. Malamud en: «Conflicto agrario en Argentina: Cristina Kirchner se en-
frenta a la gallina de los huevos de oro», Boletín de Universia-Knowledge@Wharton, 25 de junio - 8 de julio, 2008.
55
Declaración de S. R. Torassa en «El fantasma de la inflación amenaza con truncar la etapa de expansión
económica de Latinoamérica», Ibíd, 23 de julio - 5 de agosto.

69
Página 343
Álvaro Espina

Causas internas que radican en una política monetaria abiertamente expansionista

que pretende, por una lado, maximizar el crecimiento y, por otro, mantener la infra-
valoración del peso (en torno a 3,15 pesos/dólar, aunque el mercado ya lo valora a
1,8), para reducir las importaciones y favorecer las exportaciones y el empleo (espe-
cialmente industriales). Pero la combinación de políticas y la mezcla de objetivos re-
sulta inconsistente con el juego de incentivos y fuerzas del mercado, provocando in-
flación —que se oculta, interviniendo políticamente sobre la elaboración de los
índices de precios, lo que arruina la credibilidad del Instituto de Estadística y genera
todavía mayores expectativas inflacionistas—. La inconsistencia se pretende corregir
mediante medidas ad hoc de intervencionismo discrecional, basadas en análisis par-
ciales y en arbitrismo a corto plazo.

Se trata de un juego bastante parecido al que ensayó el franquismo en su etapa ter-

minal y que he analizado en el capítulo 4 de Espina (2007a), con una política social
demagógica, corporativista y discrecional (y, por tanto, antimercado), sin fiscalidad
moderna y con elevada inflación. La diferencia es que en España el sector exportador
no era fuente impositiva (pero se contaba con los ingresos del turismo y las remesas
de la emigración a Europa). En Argentina, la coyuntura de los precios internacionales
permite cebarse ahora sobre el sector agrario exportador —al que, por su aislamien-
to relativo, se considera más vulnerable fiscalmente que los consumidores de las ciu-
dades, con mayor experiencia de movilización—. Pero esta es precisamente la galli-
na de los huevos de oro de su economía, sin la que el país estaría abocado a una
segunda quiebra soberana —o sea, a un «default después del default», puesto que
entre 2008 y 2011 Argentina tendrá que hacer frente a pagos por un monto de 52.000
millones de dólares, pospuestos tras el default de 2001—. Incluso considerando
todas estas anomalías —que son muy parecidas a las que condujeron al fracaso de
la primera modernización en los sistemas sociales latinos (Espina, 2007a, capítulos 1
y 2)— lo que aparece en este episodio no es prima facie un problema de concepto
—ya que el país se ha venido mostrando dispuesto a soportar un sistema fiscal con-
siderablemente arcaico— sino de la puesta a prueba del grado de arbitrariedad fiscal
y política que admite actualmente la sociedad argentina (y de apelación a la leyenda
intimidatoria del peronismo) 56.

56
Como señala Joaquín Morales Solá en «Cobos terminó con una forma de gobernar», La Nación, 17 de
julio de 2008, refiriéndose al voto de desempate emitido en el Senado por el Vicepresidente contra la po-
lítica de la Presidenta: «El jefe de Gabinete, Alberto Fernández, hablaba con los dirigentes rurales por indi-
cación de Cristina Kirchner, pero el pendenciero secretario de Comercio, Guillermo Moreno, salía parale-
lamente a agredir a los ruralistas por orden de Néstor Kirchner (...). El matrimonio presidencial argentino
no sabe gobernar de otra manera que no sea asestándole su propia voluntad a la política y a la socie-
dad (...). Una forma de gobernar que duraba ya cinco años».

70
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 El problema de los recursos tributarios, el gasto público social y la distribución...

Lo más sorprendente de esta última crisis es que un conflicto aparentemente limita-

do al sector agrario se ha convertido en un conflicto nacional, porque en esta ocasión
el grito ¡todos somos chacareros!, proferido por muchos argentinos de clase media
urbana, no es un mero slogan para el activismo colectivo y las caceroladas. Detrás de
ellas aparece una nueva realidad porque, tras el fracaso de la colocación de sus aho-
rros en fondos de inversión y en divisas, la crisis de 2001 llevó a las clases medias ar-
gentinas a invertir en las chacras exportadoras de la soja y el girasol —aprovechando
la nueva coyuntura de las materias primas—, de donde ha surgido una especie de
alianza natural entre las clases medias de la ciudad y el campo 57 —que permite la
modernización de éste—, contra la que el peronismo radical ha esgrimido su arma
tradicional, reforzada ahora con los grupos piqueteros, representantes de los nuevos
desocupados informales —tanto urbanos como rurales, con hambre de vivienda y de
tierra— dirigidos por Luis D’Elía y su Federación de Tierra y Vivienda (FTV). Un sector
marginal, resultado también de la crisis anterior, que golpeó con especial virulencia
a este segmento, pero que no dejó de mermar las adhesiones que encuentra el pero-
nismo en el sector formal corporativista —receptor de los grandes privilegios so-
ciales del régimen—, que ahora ha conocido nuevas escisiones desde el fuerte sector
laboral agropecuario, y porque sin un flujo creciente de dinero fresco de uso dis-
crecional el sistema político clientelar argentino encuentra graves dificultades de
funcionamiento.

El oficialismo presentó la medida como una herramienta de redistribución equitati-

va, apelando a la mitología tradicional que contrapone a los terratenientes de la So-
ciedad Rural Argentina frente a todos los demás —a los «Piqueteros de la abundan-
cia», contra los de «la ñata contra el vidrio» 58, como afirmó la Presidenta en uno de
sus discursos, tratando de «echarle nafta al fuego»—. Sin embargo, los analistas se-
ñalan:

57
Para Diego Oviedo, «La retención móvil equivale a una confiscación de los depósitos». La medida sería
«Un corralito para la soja», La Nación, 30 de marzo de 2008.
58
Haciendo referencia al conocido tango «Cafetín de Buenos Aires», dedicado al café Tortoni, que
comienza: «De chiquilín te miraba de afuera/ como esas cosas que nunca se alcanzan/ la ñata contra
el vidrio/ en un azul de frío/ que sólo fue después viviendo/ igual al mío». Con música de Mariano
Mores y letra de Enrique Santos Discépolo, el tango fue estrenado en 1948 por Tania, esposa de Dis-
cépolo, en pleno auge del peronismo, al que el propio autor prestó su apoyo en los últimos años,
por lo que el verso tiene resonancias especialmente nostálgicas para la audiencia peronista. Sobre
las depuradas técnicas de comunicación de esta organización, véase Javier del Rey Morató, «Los
Kirchner y el peronismo como cultura política», Safe Democracy, Boletín nº 224, 29 de julio de 2008.
La sociedad civil se defiende, por su parte, creando uno de los periodismos críticos más imagina-
tivos del continente.

71
Página 345
Álvaro Espina

«Lo que el campo no toleró es que el Gobierno se cebara con ese instrumento [de las retencio-
nes] y pusiera un techo a eventuales ganancias futuras para derivar al fisco casi todo el exce-
dente.

Hoy por hoy, la alícuota de los derechos de exportación a la soja o el girasol es más alta que la
del impuesto a los premios de juegos de azar, y grava la facturación pero no los resultados. Tal
vez sería mucho más razonable tomar una parte como pago a cuenta del impuesto a las ga-
nancias. Pero plantear cualquier reforma tributaria de fondo todavía pareciera ser un tabú en
la Argentina.

Otra enseñanza es que la actividad agropecuaria no es sólo una máquina de producir divisas y
pesos para alimentar los superávits gemelos y los subsidios cruzados, como suele encuadrar-
la el Gobierno; ni que todos los productores, de cualquier tamaño o región, pueden ser inclui-
dos en la misma bolsa. A menor escala de producción, se siente mucho más percibir ingresos
con un dólar implícito de 1,80 pesos y pagar insumos y servicios ajustados a un dólar de 3,18
o, peor aún, a una inflación que se ubica en torno del 25% anual. Con tales elementos resulta
ilusorio plantear las retenciones móviles como una política previsible para los próximos
años» 59.

Aquí se encuentra la clave de la cuestión. La protesta argentina es un clamor contra

el arcaísmo fiscal y una demanda —aunque implícita y casi inconsciente— en favor
de la adopción del income tax como columna vertebral del sistema, ya que la econo-
mía moderna no conoce otra forma de separar los efectos positivos de la redistribu-
ción fiscal progresiva de los efectos negativos de la fiscalidad indiscriminada sobre
el crecimiento, la inversión, el empleo, la inflación y la innovación 60. Volviendo a Da-
vid Ricardo:

«Debe recordarse que la renta es la diferencia entre el producto obtenido por porcio-
nes iguales de mano de obra y capital en tierras de calidades semejantes o diferentes
[Cap. IX, ¶ 5].

Un impuesto sobre la renta de la tierra no afectaría más que a la renta; incidiría única y
exclusivamente sobre los terratenientes, sin que pudiera ser desviado a ninguna clase
de consumidores (...). Un impuesto sobre la renta de la tierra no desalentaría el cultivo

59
Véase el trabajo que Néstor O. Scibona, significativamente, titula «Recaudar no es sinónimo de redistri-
buir», La Nación, 30 de marzo de 2008. Para las razones culturales profundas del enfrentameinto
campo/ciudad, véase Diego Fonseca, «Argentina: Por qué persiste el conflicto entre el gobierno y el cam-
po», Ibíd, 14 de mayo de 2008.
60
La literatura ha dejado un ejemplo imperecedero del combate por la implantación del income tax en la
España de los años setenta del siglo XIX en el bueno de Ramón Villaamil, el personaje cesante liberal de la
novela Miau, de Galdós. Véase Hoyle (1989).

72
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 El problema de los recursos tributarios, el gasto público social y la distribución...

de nuevas tierras, puesto que no pagarían renta, y por lo tanto no estarían gravadas
[Cap. X, ¶ 1].

La renta es la cantidad pagada al terrateniente por el uso de su tierra, única y exclusivamente

[Cap. X, ¶ 2].

No puede existir duda sobre el hecho de que si se gravara la renta de la tierra con un impuesto,
los terratenientes pronto encontrarían un medio para establecer una diferencia entre lo que se
les paga por el uso de la tierra y la que se les paga por el uso de [las inversiones] que se hacen
mediante su capital» [Cap. X, ¶ 2].

Esa es precisamente la lógica del income tax. Porque en ausencia de reglas —y,
en primer lugar, de reglas fiscales predecibles y racionales, dentro de una es-
tructura fiscal moderna— Argentina —y toda Latinoamérica— ni siquiera podrá
garantizar a cierto plazo el mantenimiento de un flujo adecuado de inversión in-
terna (ya que, en el caso de la Argentina, la inversión internacional quedó muy
mermada tras la crisis de 2001). Acemoglu y Robinson (2002) se preguntan por
la razón de que en América Latina se prefieran las políticas redistributivas basa-
das en la progresividad fiscal a las políticas de redistribución de activos (o sea,
al reparto de tierras) como mecanismo de lucha contra la desigualdad. Hay que
señalar a este respecto que la tierra sólo constituye un verdadero activo econó-
mico moderno si se la combina con inversión, tecnología, recursos humanos y
acceso a los mercados, y que este tipo de mezclas se consigue mejor mediante
políticas agrarias, incentivos fiscales y fuerte progresividad impositiva —respec-
to a la renta ricardiana de la tierra, sensu stricto— que mediante políticas de re-
parto aplicadas en las fronteras del respeto escrupuloso al Estado de derecho,
que suelen tener efectos funestos sobre la propensión a la inversión y sobre la
captación de iniciativa empresarial para el campo. Sin mencionar la memoria
histórica acerca del fracaso de algunos ensayos realizados en el pasado (en Es-
paña, como recuerda Prados de la Escosura, y en la propia Latinoamérica, que
se asocian en el imaginario popular con el peligro de desestabilización de la de-
mocracia), el reciente episodio argentino proporciona un elemento de referencia
del que no se disponía hasta ahora, ya que, por primer vez en la historia del
país, una alianza de sectores sociales movilizados en torno a la defensa del de-
recho de propiedad ha conseguido una victoria democrática 61. Y ello contra una
medida que, aunque no se dirigía abiertamente hacia el reparto de activos, em-
pleaba medidas fiscales percibidas popularmente como confiscatorias.

61
Alianza en la que militaba, obviamente, la Sociedad Rural Argentina, representante de los intereses de
la oligarquía agraria.

73
Página 347
Álvaro Espina

Cabe recordar, por otro lado, que lo impredecible de la fiscalidad —y la apelación a

la fiscalidad ciega de la inflación— fue en última instancia la razón de que las clases
medias abandonasen al franquismo (por su carácter radicalmente antimoderno)
para fundar la Unión de Centro Democrático (UCD), como señaló el profesor Enrique
Fuentes Quintana, con su obra (1988) y con su propia acción política. Esto no quiere
decir que la crisis agropecuaria vaya a dar al traste con el peronismo, que a lo ojos de
muchos argentinos resulta indestructible, porque se apoya en una «coalición de cla-
ses» prácticamente inexpugnable. Sin embargo, también lo parecían el franquismo
o el comunismo soviético, que cayeron después con gran estrépito de manera casi
imprevisible, porque las políticas autoritarias generan una creciente ocultación de
preferencias (Espina, 2005). Ciertamente, aquellos regímenes no estaban someti-
dos a control electoral, pero la simulación de procesos de decisión social bajo el
criterio de elección racional —criterio que adquiere importancia práctica creciente
a medida que avanza el proceso de modernización— hubiera permitido anticipar lo
que iba a ocurrir. E igual sucede ahora en toda América Latina con el sistema fiscal.

IV. LA REORIENTACIÓN DEL GASTO SOCIAL: HACIA UNA COMBINACIÓN

DE UNIVERSALISMO BÁSICO Y POLÍTICAS DE INTEGRACIÓN EN
EL MERCADO FORMAL

Finalmente, no cabe entrar aquí en un análisis profundo de la reorientación impres-

cindible del gasto social hacia estrategias de universalismo básico 62, que conviertan
a este gasto en una palanca efectiva de reducción de la desigualdad en Latinoamé-
rica. Avanzar en esta dirección, complementada con un conjunto de políticas para fo-
mentar paulatinamente la ampliación de los sectores formales de la economía bajo
la cobertura de los sistemas de seguridad social, implica analizar cuidadosamente la
experiencia del último cuarto de siglo para que la nueva estrategia parta de un balan-
ce realista de los resultados alcanzados y los problemas pendientes, muchos de ellos
derivados de la orientación adoptada por las reformas acometidas bajo el imperativo
del consenso de Washington, que pretendieron reducir drásticamente el gasto social
bajo el leit motiv de la privatización competitiva y la focalización.

La revisión de la experiencia chilena —realizada con motivo de cumplirse un cuar-

to de siglo de puesta en práctica del paquete de políticas de privatización más

62
Un análisis de esta estrategia puede verse en Filgueira et al. (2006), y en el conjunto del libro —publi-
cado por el BID— que recoge las ponencias presentadas a un encuentro sobre estas políticas, promovido
por el INDES en octubre de 2005, en las que se tratan también las implicaciones de la estrategia para las
políticas de empleo, seguridad social, educación y salud.

74
Página 348
 El problema de los recursos tributarios, el gasto público social y la distribución...

agresivo y sistemático del continente, bajo la dictadura del General Pinochet—

cuenta ya con excelentes materiales, entre los que destacan la evaluación de los re-
sultados del sistema de pensiones a partir de los datos de la «encuesta de protec-
ción social», realizada por Olivia Mitchell et al. (2006), y la de los sistemas privati-
zados de previsión y educación, realizada por Manuel Riesco (2006), que sintetiza
los trabajos colectivos del CENDA presentados a las comisiones asesoras nombra-
das por la presidenta Bachelet para hacer recomendaciones sobre la reforma de los
mismos, cuyos dictámenes finales contienen información y propuestas de gran ri-
queza 63. Con la adopción de una nueva ley previsional, la puesta en marcha de es-
tas recomendaciones ha comenzado creando una pensión básica solidaria que trata
de corregir los gravísimos problemas de insuficiencia de cobertura derivados de la
maduración de sistema anterior, porque en el caso de Chile de lo que se trata es de
enmendar las deformaciones de un sistema concebido desde sus orígenes a partir
de opciones extremas, desde una orientación puramente individualista que excluyó
el más mínimo elemento solidario (Uthoff, 2008b). Todo indica, sin embargo, que la
tarea de corrección no ha hecho sino comenzar 64. Manuel Riesco (2007) la enmarca
en una estrategia de transición que, a la postre, debe conducir a la edificación de un
Estado de bienestar desarrollista en el conjunto de América Latina, al mismo tiempo
que propone una tipificación de regímenes de bienestar, ordenados de acuerdo con
los avances en el proceso de transición demográfica.

La evaluación realizada por Goldberg y Lo Vuolo (2006) califica la orientación bajo la

que se adoptaron las reformas de pensiones como falsas promesas, que se saldan con
cuatro fracasos estrepitosos: Mayor déficit financiero; caídas generalizadas de la co-
bertura de los sistemas contributivos 65; aparición de numerosos desincentivos para
la aportación individual durante la etapa activa —hasta llegar a comprometer grave-
mente la viabilidad futura de estos sistemas—, y costes de administración muy eleva-
dos, lo que hace que los autores califiquen de despilfarro injustificado el mantenimien-
to de dos sistemas de pensiones paralelos y competitivos. A partir de ese análisis Lo
Vuolo propone la revisión de los sistemas de previsión social en América Latina
(Montevideo, 2008) simplificando los sistemas de pensiones en tres grandes pilares:

a) Básico universalista, que garantice a los mayores de edad pensiones superiores

a la línea de pobreza de este grupo etáreo 66.

63
Disponibles en las páginas http://www.consejoreformaprevisional.cl/view/informe.asp y http://cenda-
chile.cl/files/061123_Informe_final.doc.
64
Un primer balance de los resultados de la aplicación de la nueva ley puede verse en Riesco (2008).
65
Véanse las dos gráficas A.33 del Anexo.
66
Sobre las necesidades financieras para el establecimiento de este tipo de pensiones, véase Uthoff
(2008a).

75
Página 349
Álvaro Espina

b) Contributivo obligatorio, público y de reparto, aunque con «cuentas nocionales»

para articular la transición 67, y
c) Voluntario privado, con incentivos fiscales.

Al mismo tiempo propugna una estrategia de empleo y protección social en la que el

empleo formal se sitúe en el centro de la política pública (incluyendo el aumento del
empleo público en las distintas áreas de las políticas sociales), complementado con
un sistema de cuatro grandes políticas de protección:

a) Un ingreso ciudadano, básico pero incondicional;

b) Un sistema público de salud (SPS) universal;
c) Una política familiar basada en el ingreso ciudadano para menores, y
d) Una política para garantizar alimentos a la población.

Se trata de un catálogo ambicioso pero factible, ya que no difiere gran cosa de lo

que, con una visión panorámica, podría calificarse ex post facto como el programa
de bienestar llevado a cabo por la democracia española durante los últimos treinta
años, que se encuentra todavía en proceso de maduración. Sin embargo, a partir de
ahí conviene dibujar sendas de aproximación y políticas de transición, en las que
muchas veces hay que prescindir de academicismos perfeccionistas —que conducen
a la búsqueda de simetrías y avances simultáneos en todos los frentes, no siempre
compatibles con la premura en satisfacer necesidades perentorias, que no admiten
demora—. Esto tiene mayor sentido en los modelos de protección social más evolu-
cionados de la región, pero resulta de difícil aplicación en el conjunto del hemisferio,
en donde la urgencia impone actuar con pragmatismo.

Muchos estudios —y algunas ponencias presentadas en Montevideo (2008)— tien-

den a plantear las diferencias entre empleo formal e informal de manera excesiva-
mente dicotómica, por referencia el canon fordista, sin tomar en consideración la
aparición durante los últimos decenios —incluso en las economías más avanzadas—
de múltiples formas de empleo flexible, en las que se difuminan las diferencias entre
uno y otro sector. Aquel enfoque impide contemplar estrategias de transición entre
modalidades de empleo cuasi-informal (como las variantes complementarias de tra-
bajo a tiempo parcial, de trabajos discontinuos e interinos, o de trabajo autónomo
dependiente) y las diferentes formas del empleo regular, con plena cobertura de los

67
En cambio, para el caso de EE UU Geanakoplos y Zeldes (2008) proponen una reforma con «cuentas
personales progresistas» —inspiradas en las «cuentas nocionales» suecas analizadas por Palmer en Espina
(2007b)—, que pretende conciliar las propuestas de reforma de los partidos demócrata y republicano —en
principio, incompatibles—, analizando en detalle las técnicas y las implicaciones del proceso de transición.

76
Página 350
 El problema de los recursos tributarios, el gasto público social y la distribución...

sistemas de seguridad y protección social contributiva, si bien tales estrategias re-

quieren diseñar fórmulas peculiares de encuadramiento, empleando incluso las polí-
ticas de afiliación y contribución a la seguridad social como una estrategia para en-
sanchar el campo del empleo formal.

En Espina (2007a) he estudiado cómo se las arregló el franquismo —estimulado por

la imperiosa necesidad de alcanzar tolerancia popular e internacional hacia el siste-
ma autoritario, en ausencia de democracia— para fomentar la afiliación a la segu-
ridad social de muchas de aquellas variantes de trabajo informal, aplicando una polí-
tica de balcanización de la seguridad social en múltiples regímenes especiales, aún
a costa de conceder una plétora de facilidades y privilegios clientelares. La etapa de-
mocrática tuvo después que reconducir esa política, orientando a todos los regíme-
nes hacia su integración en el régimen general (y en el de trabajadores autónomos, o
RETA), pero haciéndolo de forma paulatina y poniendo extremo cuidado para no
plantear durante la etapa de crisis de los años setenta y ochenta políticas rígidamen-
te uniformistas, que habrían expulsado del sistema a muchas de tales modalidades
—ensanchando la informalidad, o economía sumergida—, lo que implicó en ciertos
casos facilitar su evolución mediante el encuadramiento en esquemas de empleo
asistido, en iniciativas locales de empleo (ILE, en terminología OCDE) o en diferentes
variantes de la economía social, a través de cooperativas, sociedades anónimas la-
borales, aplicando en ocasiones políticas de discriminación positiva para fomentar
la inscripción voluntaria 68.

En la etapa más reciente tales políticas se enmarcan en la estrategia de formación

de «mercados de trabajo transicionales», que contiene una serie de medidas para
facilitar la permanencia voluntaria en situaciones de trabajo a tiempo parcial, esca-
samente utilizado en España —para lo que fue preciso remover los desincetivos de-
rivados del uniformismo en las cotizaciones—, incentivos para estimular la conver-
sión del empleo precario en empleo estable, o la conversión del empleo a tiempo
parcial en otras modalidades de empleo regular 69. En última instancia, todo ello
conforma el entramado básico de la política de empleo, desempleo y mercado de
trabajo, que constituye una de las palancas centrales del Estado de bienestar mo-
derno (Espina 2007a: §7.2). Estrategias híbridas de características igualmente transi-
cionales son necesarias para el conjunto de las políticas de bienestar.

68
De hecho, el contenido de regalo que caracteriza a buena parte de la pensión de jubilación de la primera
generación que accede al Estado de bienestar constituye una de las mejores herramientas políticas para
impulsar la integración de la economía informal en los sistemas de seguridad social, dentro del modelo hí-
brido de Estado de bienestar, derivado de la evolución del modelo bismarckiano hacia el modelo de Beve-
ridge. Véanse mis conclusiones en Espina (2007b), cap. 14.
69
Véase al respecto Muñoz et al. (2008).

77
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Álvaro Espina

Por ejemplo, Moreno (2007) extrae lecciones de la experiencia española de creación

de una última red o malla de seguridad —a partir del tejido de programas sociales
preexistente— para proponer una estrategia combinada de selectividad y universa-
lismo en Latinoamérica. Ortún (2006) disecciona la experiencia española para explo-
rar nuevas propuestas de política sanitaria pública deseables y sostenibles. Rico
et al. y Carabaña, por su parte, en sus aportaciones a Espina (2007b), estudian los
mecanismos utilizados por el franquismo para propiciar la extensión de la protec-
ción sanitaria y de la educación secundaria hacia zonas rurales y hacia segmentos
de la población con menores recursos, mediante la apelación a procedimientos
prácticos de hibridación público-privada, que no por ser rudimentarios dejaron de
producir efectos positivos, facilitando el camino hacia la universalización. Tales ex-
periencias no tienen necesariamente un valor práctico actual, pero sugieren la nece-
sidad y estimulan la imaginación para diseñar estrategias ad hoc que faciliten tales
transiciones.

Porque el objetivo consiste en abandonar la senda de las políticas focalizadas —que

pueden seguir teniendo sentido momentáneo, para hacer frente a situaciones de
emergencia y como complemento a las políticas de universalismo básico—, ya
que, cuando se practican con el carácter de política social sistemática que tuvieron
bajo del consenso de Washington, dan lugar a trampas de dependencia y clientelis-
mo (Adelantado, 2008). La alternativa consiste precisamente en una combinación
de estrategias con dos caras: el universalismo básico y la edificación paulatina de
los sistemas de un Estado de bienestar anclado en los derechos de ciudadanía, ca-
paz de fortalecer la democracia y de impulsar al mismo tiempo el desarrollo eco-
nómico.

Y es que la estrategia de edificación de un Estado de bienestar moderno —como, en

general, el gobierno de la economía, en palabras de Peter Hall— tiene que desple-
garse en tres frentes: la estrategia de crecimiento económico, la de distribución de
la renta y la de conformar y mantener una coalición de fuerzas sociales que le preste
su apoyo sostenido a lo largo de todo el período de transición, que es necesaria-
mente largo y suele discurrir a través del ciclo vital de más de una generación, de
modo que resulta imprescindible contemplar el problema de los equilibrios en las
transferencias intergeneracionales, a falta del cual aumenta el riesgo político deri-
vado de los cambios de preferencias en los procesos de elección social 70. Y es preci-

70
Véase mi análisis de este tipo de procesos en Espina (2004). De no contarse con una estrategia muy
cuidadosa, tales preferencias pueden resultar muy volátiles, haciendo aparecer contextos de gran inesta-
bilidad, que he modelizado con ayuda del teorema de la imposibilidad: Espina (2007a: § 8.1.2). Sobre el
cálculo de la equidad en las transferencias intergeneracionales, véase Espina (2007b: § 14.5).

78
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 El problema de los recursos tributarios, el gasto público social y la distribución...

so también que tal estrategia resulte sostenible a largo plazo, anticipando los cam-
bios de composición de los principales grupos sociales y ocupacionales a lo largo
de todo el proceso. Porque, si bien es cierto que en el momento actual el votante
mediano del conjunto del hemisferio pertenece al sector informal 71, que es el bene-
ficiario preferente de las políticas de universalismo básico (Huber et al., 2008), en
los países con avanzado estado de transición éste ya se encuentra —o lo estará
pronto— en el sector del trabajo manual formal: el cuadro A.X del Anexo, muestra
que, pese a los descensos del último decenio, la cobertura de las cotizaciones a la
seguridad social es ya superior a la mitad de la población ocupada (formal e infor-
mal) en Costa Rica, Chile, México, Venezuela y Panamá, en media nacional, y en
Uruguay, Argentina y Brasil, de los ocupados en las zonas urbanas. En la formula-
ción lapidaria de Titelman (2006), 4 de cada 10 trabajadores ocupados contribuye ya
a la seguridad social (y, consecuentemente con ello, 4 de cada 10 mayores de 70
años recibe ingresos por jubilación o pensión), pero 4 de cada 10 personas vive en
condiciones de pobreza. El universalismo básico proporciona un conjunto limitado
de prestaciones esenciales para todos, y resulta especialmente beneficioso para es-
tos últimos. Una política de consolidación sostenible de los sistemas de seguridad
social puede proporcionar estímulos equitativos para participar en el mercado de
trabajo, garantizando prestaciones mínimas a partir de umbrales de aportación cre-
cientes a medida que avanza el campo de acción de los mercados de trabajo moder-
nos 72. Una estrategia que combine ambas políticas resulta beneficiosa para ocho de
cada diez personas, proporcionando la base para una coalición estable de apoyo a
la edificación del Estado de bienestar desarrollista del que habla Riesco, cuya agru-
pación de países en razón de su posición respecto al proceso de transición demo-
gráfica permite identificar tres grandes grupos, uniendo el III y el IV de Riesco, ya
que en este último sólo se encuentra Bolivia, con indicadores similares a la media
del grupo III. Todo ello figura en el cuadro 20.

71
Según el cómputo de Lo Vuolo (Montevideo 2008), el 47% de la fuerza de trabajo urbana está compues-
to por trabajadores por cuenta propia, trabajadores domésticos y empleados en microempresas, y el 56%
de la fuerza laboral rural son trabajadores por cuenta propia y ayudas familiares. En toda la región, el em-
pleo por cuenta propia es el segmento más importante del sector informal, y asciende al 30% del empleo
urbano. Ello da idea de la importancia de disponer de una estrategia adecuada para incorporar a este seg-
mento a un régimen especial de la Seguridad social.
72
Para un balance reciente de esta estrategia, desplegada por la seguridad social española durante los úl-
timos 25 años, véase el numero extraordinario de RMTAS (2008), y especialmente el discurso inaugural de
Octavio Granados.

79
Página 353
Álvaro Espina

CUADRO 20. Agrupación de países según estadios de transición demográfica

Grupo I (transición avanzada): Argentina, Chile y Uruguay
Grupo II (transición completa): Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México, Panamá,
Perú, República Dominicana y Venezuela
Grupo III-IV (transición moderada o temprana): El Salvador, Guatemala, Honduras,
Nicaragua, Paraguay y Bolivia
INDICADORES Grupo I Grupo II Grupo III-IV LATAM 18*
% Población urbana
total 1960 73,8 43,7 34,2 46,2
total 2005 90,2 70,9 55,7 69,5
% Población en 2 ciudades principales: Porcentaje y tasa de variación (TV)
% 1990 44,1 23,7 24,3 27,2
TV 1980-90 1,1 3,2 3,7 2,8
Distribución de la Población activa en 1990
Agricultura 12,9 23,7 41,7 27,7
Industria 26,0 25,1 17,9 22,9
Servicios 60,5 51,8 38,1 48,5
Estructura ocupacional del empleo no agrario en el año 2000 (en %)
Formal 56,5 50,2 39,3 50,5
Informal
Microempresa 15,3 16,4 15,6 16,1
Autoempleo 21,6 28,0 39,6 27,7
Doméstico 6,6 5,3 5,5 5,8
Indicadores de desarrollo humano en el año 2001
IDH índice 0,84 0,78 0,68 0,76
IDH puesto 39 70 110 77
EVN 74,9 71,7 67,9 71,0
T. escolar 1.ª-3.ª 83,0 76,4 66,0 74,3
Gasto Público Social en el año 2001 (en dólares de 1997)
$ per capita 1.360 462 99 523
%PIB 20,4 13,5 10,0 13,6
Distribución del GPS (en % del PIB)
Educación 4,7 3,9 4,4 4,1
Salud 4,3 2,7 2,4 2,9
SS 9,2 7,1 2,1 6,8
* Media simple de los 18 países.
Fuente: Riesco (2007): http://cep.cl/UNRISD/Papers/Introduction/Chap1_Tables.pdf.

80
Página 354
CONCLUSIÓN

«Vivimos aún en América Latina una realidad rural, un mundo anacró-

nico que es contemporáneo y a la vez cercano (...) Y lo rural, envuelto
en su vieja aura sorprendente, nos persigue aún dentro de las grandes
ciudades, como México, São Paulo, Buenos Aires o Caracas.
(...)
Creo que la utopía que teníamos en los años setenta en América Lati-
na, de que no existieran más dictaduras militares, es una utopía que se
ha cumplido» 73.

En contra de la vivencia literaria a la que se refiere Sergio Ramírez, las cifras del cua-
dro 20 indican que América Latina dejó de ser una realidad objetivamente rural
poco después de 1960, cuando se franqueó la cifra del 50% de población urbana.
Y, desde luego, no lo era ya en 1985 —ni mucho menos en 2005—, cuando estas ci-
fras se situaron en torno al 60% y al 70%, respectivamente, y cuando el trasvase
desde las entidades menores de población hacia las dos grandes ciudades de cada
país avanzaba ya a un ritmo de más del 3% anual en los dos grupos de países me-
nos urbanizados, donde en 1990 casi la cuarta parte de la población vivía ya en dos
ciudades. Además, la población activa agraria no era mucho más del 40% en el gru-
po de países con transición demográfica más tardía, pero suponía menos del 13%
en los tres países con transición avanzada. Finalmente, en 2000 el empleo formal
comprendía a más de la mitad del empleo no agrario del conjunto de la región (y casi
al 40% del tercer grupo).

El aura de ruralismo que Ramírez percibe aún en las grandes ciudades latinoamerica-
nas parece más bien el resultado de los déficit de modernización, que han pesado
como una losa sobre la región durante el último cuarto del siglo XX. El primero y más
notorio de los cuales es la amenaza de las dictaduras militares sobre el proceso de
cambio. Los tres trabajos de Daron Acemoglu que aparecen en las referencias biblio-
gráfícas aportan sendos modelos de economía política y decisión racional al tránsito
de América Latina hacia una democracia sobre la que no pende ya la espada de Da-
mocles militar, transición que todavía en los años setenta parecía una utopía.

Los hechos estilizados pueden describirse así: durante los años setenta, el conjunto
de la región estaba perdiendo su carácter rural, área en la que prevalecía una des-
igualdad extrema, dado el alto grado de concentración de la tierra y la riqueza. Aun-
que los desequilibrios entre disponibilidades y demanda de trabajo formal hacían
bascular al mercado de trabajo urbano hacia salarios de simple subsistencia —como
explica el modelo de desarrollo de Arthur Lewis— la acción colectiva y la presión de-
mocrática tensionaban los sistemas políticos y de relaciones industriales para intro-
73
Sergio Ramírez (2008), pp. 31 y 43.

81
Página 355
Álvaro Espina

ducir mecanismos institucionales de redistribución de la renta, como había sucedido

en Inglaterra a partir de 1850 —tras la reforma parlamentaria—, en toda Europa Occi-
dental tras la gran guerra —con la llegada del sufragio universal y la democracia—, y
en España a lo largo del primer tercio del siglo XX.

Pero allí donde las desigualdades preexistentes son más elevadas, la redistribución
de la renta es más costosa para las clases dirigentes, que experimentan la tentación
de utilizar el sistema militar como su propio agente tratando de evitarla, interrum-
piendo el proceso democrático. Lo que sucede es que la relación entre agente y prin-
cipal es siempre problemática —sobre todo cuando el primero tiene a su disposición
la utilización de amplios recursos sin control democrático alguno— y el agente militar
tiende a adquirir tal autonomía respecto a su principal que éste acaba considerando
más adecuado para sus intereses a largo plazo avenirse a los procesos de redistribu-
ción de la renta imprescindibles para el sostenimiento de democracias estables (en
ausencia de los cuales aumenta el riesgo de derivas populistas y/o de revoluciones re-
distributivas). España en 1936 y América Latina entre esas fechas y los años setenta
emprendieron el camino de la delegación oligárquica del control social en el aparato
militar. En España, la debilidad interna y el aislamiento internacional aconsejaron al
franquismo introducir procesos redistributivos —más o menos desordenados e infla-
cionistas, y por tanto insostenibles—, articulados bajo un régimen de bienestar abier-
tamente corporativista, pero que redujo el índice de Gini por debajo de 0,35 ya en
1960. Al mismo tiempo, la redistribución propició el aumento de la demanda e impul-
só el desarrollo, aunque en un contexto fuertemente proteccionista. Todo ello facilitó
el proceso de transición pacífica hacia la democracia, a mediados de los años se-
tenta, al mismo tiempo que se realizaba la edificación del Estado de bienestar (tras
consensuar la reforma fiscal en los Pactos de la Moncloa) y la integración en la Unión
Europea.

En América Latina las tensiones de la guerra fría hicieron confundir el proceso de

resistencia oligárquica frente a la redistribución de la renta con los intereses estra-
tégicos «occidentales» derivados de las tensiones entre los dos bloques, lo que exa-
cerbó la autonomía de los dictadores militares, prolongando su vigencia incluso mu-
cho más allá del momento en que la relación agente/principal había quedado rota.
Además, la revolución conservadora norteamericana y el consenso de Washington
transmitieron hacia la región, en forma de ortodoxia económica —de aceptación im-
prescindible para participar en los mercados de capitales—, el proceso de desmante-
lamiento de instituciones pro-labor al que Levy y Temin (2007) responsabilizan de la
fuerte elevación de la desigualdad en Norteamérica durante los últimos veinte años.
La llegada de la globalización prolongó esta dinámica, en ausencia de la más mínima
regulación que garantice el respeto de los derechos laborales fundamentales para

82
Página 356
 Conclusión

beneficiarse de las preferencias generalizadas de la OMC (Espina, 1994), todo lo cual

se agudiza en 2001 con el ingreso de China.

La profundidad de la crisis actual está obligando a revisar aquella ortodoxia. Pero, in-
cluso antes de su ocurrencia, el proceso de globalización estaba produciendo ya una
inversión de los papeles de los distintos grupos de países en el sistema de intercam-
bios 74, que proporciona a América Latina un mayor margen de maniobra para diseñar
su propia estrategia de crecimiento, sin gravitar exclusivamente sobre la dependen-
cia financiera y/o sobre la competitividad-coste de su producción manufacturera, lo
que permitirá al sistema de relaciones industriales desempeñar un papel más activo
en el proceso de distribución de la renta, vía salarios, dentro del propio mercado de
trabajo, sin el cual las políticas redistributivas del naciente Estado de bienestar des-
arrollista resultarían insuficientes. A su vez, un mercado de trabajo más equitativo,
capaz de transferir hacia los asalariados las rentas derivadas de la mejora de la pro-
ductividad, fortalecerá el proceso de aparición de nuevas clases medias, que ya está
teniendo un papel relevante para la relocalización y las oportunidades de crecimiento
(Universia, 2008b), contribuyendo a abrir un círculo virtuoso de desarrollo y equidad.

Nuestro trabajo concluye propugnando una estrategia bifronte que actúe, por un
lado, ensanchando el mercado de trabajo formal —a través de políticas de inclusión
en el sistema de protección de la Seguridad social— y, por otro, sobre el conjunto de
la población —a través de políticas de bienestar orientadas por el criterio de univer-
salismo básico—. La primera es susceptible de aplicarse en un contexto de concerta-
ción social, que garantice la coordinación de los salarios con los objetivos macroeco-
nómicos, el empleo y las políticas de protección social (Espina, 2007a: 384 y ss.). Esta
estrategia implica, en todo caso, la modernización del sistema fiscal (a ser posible,
consensuada), a falta de la cual su financiación deteriorará la provisión de otros bie-
nes públicos imprescindibles o agudizará la inflación, que ya constituye una ame-
naza para el crecimiento y el empleo (Universia 2008a).

74
«As global wealth has shifted during the past decade, emerging markets have become not only increa-
singly stable but they have also been claiming a larger portion of the world’s riches than ever before»,
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92
Página 365
 ANEXO

GRÁFICOS

Página 366
GRÁFICO A.1. Población que ha obtenido al menos educación secundaria superior 1 (2005)
Porcentaje por grupos de edad

1. Excluyendo ISCED 3C programas cortos. 2. Año de referencia 2003. 3. Incluye programas cortos ISCED 3C.
4. Año de referencia 2004. Orden descendente en razón del porcentaje de personas con 25-34 años que han com-
pletado al menos la educación secundaria superior.
Fuente: OCDE (2007b). Tabla A1.2a.

GRÁFICO A.2. Población que ha obtenido al menos educación terciaria (2005)

Porcentaje por grupos de edad

1. Año de referencia 2003. 2. Año de referencia 2004. Orden descendente en razón del porcentaje de personas
con 25-34 años que han completado al menos la educación terciaria.
Fuente: reproducido de OECD, Education at a Glance, 2007. OCDE (2007b).Tabla A1.3a.

95
Página 367
Álvaro Espina

A.3. Aprovechamiento (%)

GRÁFICO GRÁFICOA.4. Aprovechamiento (%)
Desempeño en matemáticas (3.º de Primaria) Desempeño en lectura (3.º de Primaria)

Fuente: SERCE 1 (2008), cuadro A.3.4: Captura datos
2.º sem. 2006.
Más del 10,5% en nivel IV: Uruguay, México, Chile,
Costa Rica y Brasil.
Más del 10,5% por debajo de nivel I: Nicaragua,
Ecuador, Perú, Paraguay, Panamá, Guatemala y R. Do-
minicana.
Fuente: SERCE 1 (2008), cuadro A.6.3: Captura datos
2.º sem. 2006.
Más del 10,5% en nivel IV: Costa Rica, Chile, Méxi-
co y Uruguay.
Más del 10,5% por debajo de nivel I:
Panamá, Paraguay, Guatemala, Ecuador y R. Domini-
cana.

A.5. Aprovechamiento (%)

GRÁFICO GRÁFICOA.6. Aprovechamiento (%)
Desempeño en matemáticas (6.º de Primaria) Desempeño en lectura (6.º de Primaria)

Fuente: SERCE 1 (2008), cuadro A.3.8: Captura datos
2.º sem. 2006.
Más del 10,5% en nivel IV: Uruguay, México, Costa
Rica, Chile y Argentina.
Más del 2% inferior al nivel I: El Salvador, Nicara-
gua, Perú, Guatemala, Panamá, Paraguay, Ecuador y
R. Dominicana.
Fuente: SERCE 1 (2008), cuadro A.4.8: Captura datos
2.º sem. 2006.
Más del 10,5% en nivel IV: Costa Rica, Uruguay,
Chile, México, Brasil, Argentina y Colombia.
Más del 2% inferior al nivel I: Panamá, Perú, Gua-
temala, Paraguay, R. Dominicana y Ecuador.

96
Página 368
 Anexo (Gráficos)

GRÁFICO A.7. Esperanza de vida al nacer, y PIB GRÁFICO A.8. Esperanza de vida al nacer y gasto
per capita sanitario per capita

Esperanza de vida (años) Esperanza de vida (años)

PIB per capita en $ PPA Gasto sanitario total per capita en $ PPA

Fuente: OCDE, Health Data 2007 (Health at a Glance, 2007). Cifras referidas a 2005.

GRÁFICO A.9. Esperanza de vida al nacer (EVN) y GRÁFICO A.10. Esperanza de vida al nacer y
RNB per capita, 2006 gasto sanitario per capita, 2006
Esperanza de vida al nacer

Esperanza de vida al nacer

Renta nacional bruta per capita en $ PPA Gasto total en salud per capita en $ PPA

Fuente: WDI (2008): RNB/pc y EVN 2006; OPS (2006): Gasto sanitario/pc (promedio 2004-2006).

97
Página 369
Álvaro Espina

GRÁFICO A.11. Esperanza de vida al nacer (EVN) GRÁFICO A.12. Esperanza de vida al nacer/gasto
y RNB per capita, 2006 público en salud per capita
Esperanza de vida al nacer

Esperanza de vida al nacer

Renta nacional bruta per capita en $ PPA Gasto público en salud per capita en $ PPA

Fuente: WDI (2008): RNB/pc y EVN 2006; OPS (2006): Gasto sanitario/pc (promedio 2004-2006).

GRÁFICO A.13. Esperanza de vida al nacer/gasto GRÁFICO A.14. Esperanza de vida al nacer/gasto
público en salud per capita, 2006 total en salud per capita
Esperanza de vida al nacer
Esperanza de vida al nacer

Renta público en salud per capita en $ PPA Gasto total en salud per capita en $ PPA

Fuente: WDI (2008): RNB/pc y EVN 2006; OPS (2006): Gasto sanitario/pc (promedio 2004-2006).

98
Página 370

GRÁFICO
Gasto total en salud per capita en $ PPA
Fuente: WDI (2008): RNB/pc y EVN 2006; OPS (2006): Gasto sanitario/pc (promedio 2004-2006).
GRÁFICO
Gasto privado en salud per capita en $ PPA
Fuente: WDI (2008): RNB/pc y EVN 2006; OPS (2006): Gasto sanitario/pc (promedio 2004-2006).
Anexo (Gráficos)
A.15. Esperanza de vida al nacer, GRÁFICO A.16. Esperanza de vida al nacer,
gasto total en salud y renta gasto público en salud y renta
nacional bruta per capita, 2006 nacional bruta per capita
Gasto total en salud per capita en $ PPA
RNB per capita en $ PPA
RNB per capita en $ PPA
Años de esperanza de vida al nacer Años de esperanza de vida al nacer
A.17. Esperanza de vida al nacer, GRÁFICO A.18. Renta nacional bruta
gasto privado en salud y renta y gasto total en salud per capita
nacional bruta per capita, 2006 (en $ PPA), 2006
Gasto total en salud per capita en $ PPA
RNB per capita en $ PPA
Años de esperanza de vida al nacer Renta nacional bruta per capita en $ PPA
99
Página 371
Álvaro Espina

GRÁFICO A.19. Convergencia de las tasas de fecundidad entre países: Variaciones en la tasa total
de fecundidad 1970-2000 / nivel inicial

Fuente: Datos ONU; abreviaturas disponibles en: http://unstats.un.org/unsd/methods/m49/m49alpha.htm.

eap - Asia Oriental y Pacífico, mena - Oriente Medio y África Norte, we - Europa Occidental, ssa - África Subsaha-
riana, eca - Asia Centroóriental, sa - Asia del Sur, na - Norteamérica, lac - Latinoamérica-Caribe.

GRÁFICO A.20. Tasa total de fecundidad/tasa de actividad femenina 2005

Fuente: Datos ONU y OIT; abreviaturas disponibles en: http://unstats.un.org/unsd/methods/m49/m49alpha.htm.

Nota: Los gráficos A.19 y A.20 reproducidos de Sacerdote y Feyrer (2008): gráficos 2 y 3.

100
Página 372
 Anexo (Gráficos)

GRÁFICO A.21. Costes laborales unitarios en las manufacturas ($ corrientes)

BASE: 1992 = 100

GRÁFICO A.22. Costes-hora laborales reales en las manufacturas

BASE: 1992 = 100

101
Página 373
Álvaro Espina

GRÁFICO A.23. Productividad-hora en las manufacturas

BASE: 1992 = 100

GRÁFICO A.24. Coste laboral por hora en las manufacturas: México y EE UU

TIPOS DE CAMBIO DE MERCADO Y PPA (RATIO EE UU/MÉXICO A TIPOS DE CAMBIO PPA)

* Corregido por el deflactor de consumo de los hogares en $, calculado a partir de las cifras de UNSD.
Fuente: BLS, ftp://ftp.bls.gov/pub/special.requests/ForeignLabor/ichccpwsuppall.txt (Tabla 2: Todas las manufac-
turas). Tipo de cambio PPA: http://www.oecd.org/dataoecd/61/56/39653523.xls.

102
Página 374
 Anexo (Gráficos)

GRÁFICO A.25. Coste laboral por hora de trabajadores de producción en manufacturas en EE UU

y en maquiladoras en México

México: coste en dólares a tipo de cambio PPA. Ratio EE UU ($)/México ($ PPA)

Fuente: México Maquila: ftp://ftp.bls.gov/pub/special.requests/ForeignLabor/flsmexmaq.txt. Tipo de cambio PPA:

la misma del cuadro A.21. Coste EE UU: la misma del cuadro A.21 (Tabla 2: Trabajadores producción).

GRÁFICO A.26. Costa Rica: Evolución de salarios nominales trabajador-mes

EN DÓLARES A TIPO DE CAMBIO Y PRECIOS CORRIENTES

SALARIOS EN DÓLARES A PRECIOS CORRIENTES

RATIO M/m EN PORCENTAJE

Fuente: MIDEPLAN: Indicadores de desarrollo sostenible (SIDES); tipos de cambio PPA 1995: FMI.

103
Página 375
Álvaro Espina

GRÁFICO A.27. Costa Rica: Evolución de salarios reales trabajador-mes

EN DÓLARES PPA, A PRECIOS DE ENERO DE 1995
SALARIOS REALES EN DÓLARES PPA DE 1995

RATIO M/m EN PORCENTAJE

Fuente: MIDEPLAN: Indicadores de desarrollo sostenible (SIDES); tipos de cambio PPA 1995: FMI.

GRÁFICO A.28. Ingresos públicos por recursos naturales (% del total)

RELACIÓN ENTRE INGRESOS FISCALES PROVENIENTES DE RECURSOS NO
RENOVABLES Y EL TOTAL DE INGRESOS FISCALES
(En porcentajes del total de los ingresos fiscales)

Fuente: Juan Pablo Jiménez y Varinia Tromben, «La política fiscal en países especializados en productos no reno-
vables», serie Macroeconomía del desarrollo, n.º 46 (LC/L.2521-P), Santiago de Chile, Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL), 2006.
Reproducido de CEPAL, Estudio económico de América Latina y el Caribe, 2005-2006: pág. 40 (Recuadro III.1).

104
Página 376
 Anexo (Gráficos)

GRÁFICO A.29. Evolución de la composición de los ingresos tributarios

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: CARGA Y COMPOSICIÓN DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS

(Promedios simples, en porcentajes del PIB)

Fuente: Reproducido de CEPAL. Estudio económico de América Latina y el Caribe, 2005-2006: Página 47 (gráfico III.5).

GRÁFICO A.30. Ingresos totales y coeficiente Gini 2005

En porcentaje del PIB

En índice

Fuente: Reproducido de Cetrángolo y Gómez-Sabaini (G.3, p. 18).

105
Página 377
Álvaro Espina

GRÁFICO A.31. Presión tributaria y coeficiente Gini 1990-200

Presión tributaria 1990 y 2005

Coeficiente de Gini 1990 y 2005

Fuente: Reproducido de Cetrángolo y Gómez-Sabaini (G. 11, p. 33).

GRÁFICO A.32. PIB per capita y coeficiente Gini 1990-2005

pGini index

GDP per capita (PPP), constant 2000 international %

Fuente: Reproducido de OIT Key Indicators of the Labour Market (KILM), fig 20c: http://www.ilo.org/public/en-
glish/employment/strat/kilm/download/kilm20.pdf.

106
Página 378
 Anexo (Gráficos)

GRÁFICO A.33. El impacto de las reformas de los noventa sobre la cobertura contributiva
de la seguridad social (1990 y 2002)

A PESAR DE LAS REFORMAS, LA COBERTURA

CONTRIBUTIVA NO AUMENTÓ DESDE 1990

AMÉRICA LATINA: COBERTURA EN 1990 Y 2002

(% de ocupados que cotiza)
Cobertura c. 2002

Cobertura c. 1990

EVOLUCIÓN DE LA COBERTURA CONTRIBUTIVA

DE OCUPADOS URBANOS (1990-2002)
% aporta a la seguridad social

Promedio simple alrededor de 1990 Promedio simple alrededor de 2003

Fuente: Titelman (2006).

107
Página 379
ANEXO

CUADROS

Página 380
 CUADRO A.I. Principales indicadores de los países en vías de desarrollo (WDI), por grandes áreas regionales del planeta
y para los cuatro conglomerados o regímenes de bienestar en Latinomérica

Poblacion RNB RNB Esperanza Completan Acceso a Emisiones Servicio Usuarios

total per cap. per cap. de vida enseñanza agua CO2 deuda/ internet/
millones miles $ m. $ PPA al nacer primaria potable per cap. Exports. población
2006 2006 2006 2006 (años) 2006% 2004% 2004 Tm. 2006% 2006%
Europa y Asia Central 461 4.810 9.790 69 95 92 7,1 20,0 19,2
Latinoamérica y Caribe 556 4.790 8.680 73 99 91 2,5 23,0 18,4
Oriente Med. y África N. 311 2.510 6.710 70 91 89 3,9 10,4 13,8
Asia-Pacífico 1.899 1.860 4.360 71 98 79 3,3 5,0 11,1
Asia del Sur 1.499 770 2.290 64 80 84 1,0 7,5 4,9
África Subsahariana 782 830 1.680 50 60 56 0,9 8,3 3,8
Suma o Medias simples
Régimen 1 55 5.980 11.485 77 111 96 3,8 25,8 23,1
Régimen 2 303 5.566 9.708 75 97 95 2,2 34,7 19,4
Régimen 3 144 3.323 6.669 72 94 90 2,2 15,6 14,9
Régimen 4 28 1.178 3.498 70 89 84 0,8 6,1 4,5
18-LATAM 530 3.764 7.343 73 95 91 2,1 19,9 14,8
Coefic. variación%
Régimen 1 14 2 2 11 1 3 22 10
Régimen 2 21 13 3 6 4 47 82 37
Régimen 3 34 28 2 11 6 86 54 31
Régimen 4 15 14 4 12 4 20 27 27
CV Promedio * 21 14 3 10 4 39 46 26
18-LATAM 53 40 4 12 7 74 97 53

* Los CV promedio correspondientes a las dos primeras columnas (RNB per capita) con la clasificación por regímenes de Marcel y Rivera serían 35% y 24%,
respectivamente.
Fuente: REGIONAL FACT SHEET FROM THE WORLD DEVELOPMENT INDICATORS 2008. Latin America and the Caribbean, disponible en: http://siteresour-
ces.worldbank.org/DATASTATISTICS/Resources/lac_wdi.pdf. Elaboración propia.

111
Anexo (Cuadros)

Página 381
 CUADRO A.II. Principales indicadores sobre desigualdad y pobreza

112
Tabla A: distribución Índices Gini Ratio (p90/p10)* Ratio (p90/p50)* Ratio (p80/p20)*
De la renta disponible 1984-1987 2000 1984-1987 2000 1984-1987 2000 1984-1987 2000
UE-15 (excepto Portugal) 0,27 0,28 3,49 3,63 1,81 1,83 2,26 2,32
Países nórdicos (3) 0,23 0,24 2,84 2,87 1,54 1,63 1,96 2,00
Álvaro Espina

Países centrales (6)** 0,25 0,26 3,03 3,22 1,74 1,77 2,07 2,13
Países mediterráneos
e Irlanda (4) 0,33 0,33 4,61 4,59 2,10 2,00 2,71 2,72
Reino Unido 0,30 0,34 3,79 4,57 1,94 2,15 2,53 2,82
Norteamérica
Estados Unidos 0,34 0,37 5,71 5,46 2,04 2,10 3,04 3,00
México 0,45 0,49 8,63 10,39 2,86 3,31 4,01 4,39

Tabla B: pobreza relativa % Población % Niños % Mayores % Niños en % Niños en

total bajo bajo línea bajo línea hogares grupo hogares grupo
línea pobreza pobreza pobreza ingresos ingresos
(50%) (50%) (50%) (50-75%) 75-150%
1984-87 2000 1984-87 2000 1984-87 2000 1984-87 2000 1984-87 2000
UE-15 (excepto Portugal) 8,45 9,26 8,02 9,57 14,12 14,29 20,98 20,87 57,64 55,66
Países nórdicos (3) 7,66 5,79 3,68 3,27 16,89 9,51 14,09 19,05 73,31 68,23
Países centrales (6)** 6,05 7,07 5,86 7,89 12,17 8,86 23,32 22,04 59,45 58,48
Países mediterráneos
e Irlanda (4) 12,48 14,33 13,40 14,97 16,73 25,30 21,87 19,65 45,42 45,41
Reino Unido 9,06 12,46 12,47 16,97 7,00 17,21 24,11 24,21 48,68 42,03
Norteamérica
Estados Unidos 17,79 17,05 25,05 21,93 23,49 24,72 18,04 19,67 42,70 41,88
México 20,77 21,53 23,51 26,92 27,30 28,30 18,60 17,54 32,74 30,60

* Ratio o distancia entre niveles de renta de los hogares situados en los correspondientes percentiles de ingresos; ** Comprende: Austria, Bélgica, Francia,
Alemania, Luxemburgo y Países Bajos.
Fuente: 2000 Luxembourg Income Study: http://www.lisproject.org/php/kf/kf.php#kf (grupos: medias simples).

Página 382
 CUADRO A.III. Modelos generales y características de doce reformas de pensiones en América Latina, 2003

Modelo País y fecha de inicio del sistema (1) Sistema Contribución Prestación Régimen financiero Administración
Sustitutivo Chile: mayo 1981 Privado Definida No definida CPI (2) Privada (4)
Bolivia: mayo 1997
México: septiembre 1997
El Salvador: mayo 1998
Nicaragua: 2003
Rep. Dominicana: mayo 2003
Paralelo Perú: junio 1993 Público o No definida Definida Reparto (3) Pública
Colombia: abril 1994 Privado Definida No definida CPI Privada (4)
Mixto Argentina: junio 1994 Público y No definida Definida Reparto (3) Pública
Uruguay: abril 1996 Privado
Costa Rica: mayo 2001 CPI (2) Múltiple
Ecuador: enero 2003 Definida No definida

(1): Antes de 1980 los países se clasificaron en tres sistemas, en razón de la fecha de implantación y su nivel de cobertura:
A) Pionero-alto (fundados en los decenios de 1920 y 1930): Uruguay, Argentina, Chile, Cuba, Brasil y Costa Rica;
B) Intermedio (decenios de 1940 y 1950): Panamá, México, Perú, Colombia, Bolivia, Ecuador y Venezuela;
C) Tardío-bajo (decenios 1960 y 1970): Paraguay, República Dominicana, Guatemala, El Salvador, Nicaragua, Honduras y Haití.
(2): CPI = Capitalización plena individual;
(3): En Perú, Argentina y Uruguay, pero con capitalización parcial colectiva (CPC) en Colombia y Costa Rica;
(4): Múltiple en México, República Dominicana y Colombia.

Fuente: Reproducido de Mesa-Lago (2004a), cuadro 2 y página 13.

113
Anexo (Cuadros)

Página 383
Álvaro Espina
CUADRO A.IV. ¿Hacia la generalización del modelo de regímenes de bienestar?
Características Régimen de Estados de
dominantes bienestar
Modo de Capitalismo: progreso
producción tecnológico y explotación.
Mercado de trabajo
formal; provisión de
servicios mixta
Relaciones sociales Explotación y
desigualdades de mercado;
derechos sociales
Modos de ganarse Acceso al mercado de
la vida trabajo formal;
transferencias
Formas de Coaliciones de clase,
movilización partidos políticos basados
política en agendas de temas y
acuerdos políticos
Forma de Estado Estados relativamente
autónomos, instituciones
democráticas, fiscalidad,
sector público
Paisaje Welfare mix: mercado (de
institucional trabajo, financiero, de
servicios sociales), Estado
(transferencias, servicios,
redistribución) y familia
(estrategias)
Resultados de Desmercantilización en
bienestar grado diverso; inversión
en salud y capital humano
Desarrollo Régimen conservador,
path-dependent liberal y socialdemócrata:
reproducción
Naturaleza de la Poderes compensatorios
política social basados en diferenciación
institucional; grupos de
interés (de «productores»)
Fuente: Ian Gough: Towards a General Theory of Welfare Regimes in Developing Countries, presentación (PPT)
síntesis de Gough y Wood (2004); disponible en internet (20-junio-2008): http://www-1.unipv.it/deontica/ca2004/pa-
pers/gough.ppt. Reelaboración propia.
114
Régimen de seguridad
informal
Economía campesina
familiar y capitalismo
periférico: mercados
informales; desarrollo
desigual
Abigarrado: Explotación,
exclusión y dominación
«Cartera» diversificada de
modos de ganarse la vida.
No previsión
Difusas y particularistas,
basadas en identidades
adscriptivas y relaciones
clientelares
Débil diferenciación entre
el Estado y otros
sistemas de poder.
Captura privada.
Amplia matriz de
responsabilidad
institucional, con
influencias externas
poderosas y
permeabilidad negativa
Inseguridad modificada
mediante derechos
informales e incorporación
adversa que bloquea
reforma radical
Menor dependencia de su
propia trayectoria;
rupturas de régimen
Menor diferenciación
política: permeabilidad,
contaminación y actores
extranjeros
Régimen de
inseguridad
Capitalismo predatorio.
Actores externos
poderosos. Economía de
subsistencia
Multiplicidad de formas
de exclusión, incluyendo
destrucción
«Cartera» diversificada
de medios de vida con
conflicto extensivo
Difusas, fluidas y
volátiles. Ausencia de
gobernabilidad y
garantías de seguridad
personal
Estados colapsados o
criminales con poderes
fácticos, fronteras
porosas y disputadas
(contagio)
Precario: permeabilidad
extrema negativa y
fluidez. Conflicto,
inestabilidad y
desbordamiento de la
inseguridad
trasfronteriza
Inseguridad intermitente
extrema. Círculo vicioso
de inseguridad,
vulnerabilidad y
sufrimiento
Desequilibrio político y
caos. Inexistencia de
instituciones (bloqueo)
Inexistente. Sólo la elite
dirigente, sus agentes
ejecutores,
subordinados y clientes
escapan a la indigencia
Página 384
 CUADRO A.V. Informe PISA 2006: Posición que ocupan ocho países iberoamericanos en matemáticas, ciencias y lectura
Matemáticas Ciencias
Puntuación Ranking por niveles Variación Puntuación Ranking por niveles
OCDE = 500 De 2 a6 Superior Inferior 2000-2006 OCDE = 500 De 2 a 6 Superior Inferior
España 480 33 31 34 27 488 27 26 34
Portugal 466 37 35 38 16 474 37 35 38
Uruguay 427 42 42 43 9 428 42 42 45
Chile 411 47 44 48 438 41 40 42
México 406 48 46 48 2 410 49 48 49
Argentina 381 50 50 53 391 50 50 54
Colombia 370 53 52 55 388 51 50 55
Brasil 370 55 53 55 4 390 52 50 54

Lectura Promedios generales

Puntuación Ranking por niveles Variación* Puntuación Ranking medio por áreas Promedio
OCDE = 500 3, 4 y 5 Superior Inferior 2003-2006 OCDE = 500 Matemáticas Ciencias Lectura TOTAL
España 461 36 34 36 34 476 33 29 35 32
Portugal 472 31 29 34 11 471 37 37 31 35
Uruguay 413 41 41 44 423 42 43 42 42
Chile 446 39 37 40 1 432 46 41 39 42
México 410 43 41 44 22 409 47 49 43 46
Argentina 374 45 51 53 35 382 51 51 50 51
Colombia 385 49 48 53 381 53 52 50 52
Brasil 393 48 46 51 15 384 54 52 48 52
* Variación en número de puntos.
Fuente: PISA 2006, database: tablas: 6.1a, 6.2a, 6.3a, 6,3b, 6.8b, 6.20b, 2.1a y 2.11c .

115
Anexo (Cuadros)

Página 385
Álvaro Espina

CUADRO A VI. América Latina: gasto público social: 1990-2005 (en % del PIB)
1990- 1992- 1994- 1996- 1998- 2000- 2002- 2004-
1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005
Régimen 1 16,0 16,5 16,8 16,4 17,6 18,5 17,1 16,3
Régimen 2 12,9 13,8 14,7 15,0 15,8 16,1 15,9 15,1
Régimen 3 4,9 6,3 6,8 7,5 7,6 8,3 8,6 7,7
Régimen 4 4,3 5,2 8,5 9,1 10,1 11,0 12,3 12,2
LATAM-21* 12,9 13,5 14,9 14,6 15,5 15,7 15,8 15,9
LATAM-18** 9,3 9,8 10,5 10,9 11,5 12,2 12,4 12,4
CV en %
Régimen 1 21 22 26 22 19 18 14 19
Régimen 2 38 32 36 36 35 34 35 34
Régimen 3 56 30 33 45 37 34 34 52
Régimen 4 69 58 27 36 36 37 34 32
LATAM-18 57 51 51 50 48 46 43 39
Argentina 19,3 20,1 21,1 19,9 20,9 21,8 19,5 19,4
Chile 12,7 12,8 12,4 12,8 14,2 15,1 14,7 13,1
México 6,5 8,1 8,9 8,5 9,2 9,7 10,2 10,2
Uruguay 16,8 18,9 20,2 21,3 22,0 22,2 20,8 17,7
Costa Rica 15,6 15,2 15,8 16,8 16,4 18,0 18,6 17,5
Brasil 18,1 17,6 20,4 19,4 21,6 21,1 21,8 22,0
Panamá 7,5 9,3 8,3 8,8 9,7 9,5 8,3 8,0
Venezuela 8,8 9,2 7,8 8,6 8,8 11,6 11,7 11,7
Ecuador 7,4 8,0 6,1 5,6 4,9 4,9 5,5 6,3
Perú 3,9 5,1 6,5 6,9 7,4 8,3 9,5 8,9
Guatemala 6,6 7,9 11,5 15,2 13,7 13,2 13,7 13,4
El Salvador n.d. 4,1 4,8 5,2 5,4 6,1 5,6 n.d.
R. Dominicana 4,3 5,9 6,7 6,9 7,1 7,7 7,6 7,1
Guatemala 3,3 4,1 4,1 4,3 5,9 6,1 6,5 6,3
Paraguay 3,2 6,6 7,8 8,7 9,1 8,0 9,1 7,9
Bolivia n.d. n.d. 12,4 14,6 16,2 18,0 19,4 18,6
Honduras 7,5 7,6 6,6 6,6 7,4 10,0 11,3 11,6
Nicaragua 6,6 6,5 7,2 6,5 7,6 8,1 9,3 10,8
* Promedio ponderado de los 21 países del estudio. Incluye estimaciones CEPAL donde falta información.
** Promedio simple de los 18 países.
Fuente: Panorama social de América Latina 2007, capítulo II. Versión no editada, cuadro II.6.

116
Página 386
 Anexo (Cuadros)

CUADRO A VII. América Latina: gasto público en seguridad y asistencia social: 1990-2005 (en % del PIB)
1990- 1992- 1994- 1996- 1998- 2000- 2002- 2004-
1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005
Régimen 1 8,9 8,9 8,,8 8,5 8,8 9,1 8,6 7,9
Régimen 2 5,3 6,1 6,5 6,8 7,4 7,4 7,2 6,6
Régimen 3 1,7 1,7 1,8 2,2 1,9 2,3 2,5 2,8
Régimen 4 0,8 1,4 1,4 1,9 2,4 2,3 2,7 2,4
LATAM-21* 5,3 5,8 6,3 6,5 6,8 6,8 7 7
LATAM-18** 3,7 3,9 3,9 4,3 4,4 4,6 4,6 4,4
CV en %
Régimen 1 9 11 18 15 13 13 13 17
Régimen 2 82 81 77 80 74 73 74 72
Régimen 3 59 70 80 87 74 71 80 76
Régimen 4 50 70 63 60 63 78 68 71
LATAM-18 100 102 103 98 97 93 90 84
Argentina 9,7 9,9 10,3 9,8 9,9 10,3 9,7 9,2
Chile 8,1 7,9 7,2 7,2 7,6 7,9 7,5 6,5
México 0,1 0,1 1,3 1,5 1,9 2,3 2,4 2,2
Uruguay 11,2 13,1 13,9 15,3 15,6 15,8 14,8 12,3
Costa Rica 4,9 4,7 5,2 5,8 5,7 6,1 5,5 5,3
Brasil 9,2 10,6 10,4 10,6 11,7 11,1 11,9 12,0
Panamá 1,2 2,2 1,5 1,0 1,9 1,6 1,2 1,1
Venezuela 2,0 2,1 2,3 3,0 2,5 3,7 4,1 4,1
Ecuador 3,2 3,4 2,2 2,0 1,5 1,7 1,7 2,2
Perú 1,3 2,2 2,5 2,8 3,2 3,9 4,9 4,2
Colombia 2,5 2,9 4,5 6,1 4,3 4,8 5 6,8
El Salvador n.d. 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0
R. Dominicana 0,4 0,5 0,4 0,7 0,8 1,1 0,4 1,5
Guatemala 0,7 0,8 0,7 0,7 0,9 1,0 1,2 1,0
Paraguay 1,2 2,3 2,4 2,7 3,1 2,1 3,0 2,4
Bolivia n.d. n.d. 1,4 2,8 3,9 4,5 4,7 4,5
Honduras 0,4 0,4 0,3 0,3 0,3 0,2 0,3 0,3
Nicaragua n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
* Promedio ponderado de los 21 países del estudio. Incluye estimaciones CEPAL donde falta información.
** Promedio simple de los 18 países.
Fuente: Panorama social de América Latina 2007, capítulo II. Versión no editada, cuadro II.10.

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Álvaro Espina

CUADRO A VIII. América Latina: gasto público social en educación (en % del PIB)
1990- 1992- 1994- 1996- 1998- 2000- 2002- 2004-
1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005
Régimen 1 3,0 3,3 3,4 3,6 4,2 4,5 4,1 4,0
Régimen 2 3,3 3,4 3,9 3,9 4,2 4,3 4,4 4,2
Régimen 3 1,9 2,5 2,6 2,8 3,0 3,2 3,5 3,1
Régimen 4 2,1 2,4 3,9 4,2 4,6 5,2 5,9 5,9
LATAM-21* 3,3 3,5 4,3 3,9 4,5 4,5 4,4 4,3
LATAM-18** 2,7 3,0 3,3 3,5 3,8 4,1 4,3 4,1
CV en %
Régimen 1 20 23 24 17 12 13 2 13
Régimen 2 18 17 24 14 18 15 17 18
Régimen 3 57 33 27 34 28 29 28 29
Régimen 4 78 66 24 26 20 24 25 28
LATAM-18 34 29 30 30 27 29 31 36
Argentina 3,6 4,0 4,2 4,2 4,7 5,1 4,2 4,5
Chile 2,4 2,5 2,6 3,0 3,7 3,9 4,0 3,5
México 2,6 3,5 3,9 3,7 3,8 3,9 4,0 3,8
Uruguay 2,5 2,5 2,5 3,0 3,2 3,4 3,6 3,3
Costa Rica 3,9 4,2 4,2 4,6 4,4 5,1 5,7 5,5
Brasil 3,7 3,0 5,3 4,3 5,5 5,0 4,7 4,6
Panamá 3,6 3,7 3,5 4,0 4,1 4,2 4,1 3,8
Venezuela 3,5 4,0 3,8 3,2 4,0 5,1 5,1 5,0
Ecuador 2,8 3,0 2,6 2,5 2,5 2,1 2,6 2,6
Perú 1,6 2,0 2,7 2,5 2,5 2,9 3,0 3,1
Colombia 2,6 3,3 3,3 4,8 4,6 4,1 4,8 3,7
El Salvador n.d. 1,9 2,0 2,3 2,5 3,0 3,2 2,9
R. Dominicana 1,2 1,7 2,1 2,3 2,7 2,9 3,0 2,0
Guatemala 1,6 1,8 1,7 1,7 2,3 2,6 2,6 2,5
Paraguay 1,3 2,9 3,6 4,2 4,4 4,3 4,4 3,8
Bolivia n.d. n.d. 5,3 5,9 6,0 6,7 7,6 7,3
Honduras 4,3 4,3 3,7 3,9 4,5 6,2 7,1 7,7
Nicaragua 2,6 2,2 2,8 2,9 3,4 3,7 4,4 4,7
* Promedio ponderado de los 21 países del estudio. Incluye estimaciones CEPAL donde falta información.
** Promedio simple de los 18 países.
Fuente: Panorama social de América Latina 2007, capítulo II. Versión no editada, cuadro II.8.

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 Anexo (Cuadros)

CUADRO A IX. América Latina: gasto público social en salud (en % del PIB)
1990- 1992- 1994- 1996- 1998- 2000- 2002- 2004-
1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005
Régimen 1 3,2 3,4 3,7 3,5 3,8 4,0 3,7 3,6
Régimen 2 3,2 3,1 3,3 3,0 3,1 3,3 3,3 3,2
Régimen 3 1,0 1,3 1,4 1,5 1,6 1,6 1,6 1,5
Régimen 4 1,5 1,6 2,4 2,4 2,5 2,8 3,0 2,9
LATAM-21* 3,1 3 3,3 3 3,2 3,3 3,3 3,4
LATAM-18** 2,2 2,2 2,4 2,3 2,5 2,6 2,6 2,5
CV en %
Régimen 1 37 35 34 31 29 27 19 22
Régimen 2 34 28 33 35 33 35 46 41
Régimen 3 48 21 48 51 55 42 34 25
Régimen 4 90 70 30 30 28 34 33 36
LATAM-18 59 51 53 50 49 49 50 49
Argentina 4,3 4,6 4,9 4,6 4,9 5,0 4,4 4,4
Chile 2,0 2,2 2,4 2,4 2,7 2,9 3,0 2,8
México 2,9 3,4 2,3 2,2 2,3 2,3 2,3 2,5
Uruguay 2,9 3,0 3,4 2,5 2,7 2,6 2,0 1,7
Costa Rica 4,9 4,5 4,7 4,7 4,8 5,2 5,7 5,0
Brasil 3,6 2,6 4,2 3,8 3,8 4,1 4,3 4,6
Panamá 1,6 1,9 1,8 1,9 2,0 2,3 2,0 2,3
Venezuela 1,6 1,7 1,1 1,1 1,4 1,5 1,6 1,6
Ecuador 1,4 1,6 0,8 0,9 0,7 0,8 1,1 1,2
Perú 0,9 0,9 1,3 1,4 1,5 1,5 1,6 1,6
Colombia 1 1,2 2,9 3,2 3,7 3 2,8 2,3
El Salvador n.d. 1,2 1,3 1,4 1,5 1,3 1,5 1,5
R. Dominicana 1,0 1,3 1,2 1,4 1,5 1,8 1,6 1,4
Guatemala 0,9 1,0 0,9 0,8 1,1 1,1 1,0 1,0
Paraguay 0,3 1,1 1,2 1,3 1,4 1,2 1,3 1,1
Bolivia n.d. n.d. 3,1 3,3 3,3 3,6 3,7 3,5
Honduras 2,9 2,8 2,6 2,3 2,4 3,3 3,8 3,5
Nicaragua 2,8 2,5 2,8 2,5 2,7 2,9 3,3 3,3
* Promedio ponderado de los 21 países del estudio. Incluye estimaciones CEPAL donde falta información.
** Promedio simple de los 18 países.
Fuente: Panorama social de América Latina 2007, capítulo II. Versión no editada, cuadro II.9.

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Álvaro Espina

CUADRO A X. Segmentaciones en la cobertura de la seguridad social

Cobertura de la Seguridad Social
Trabajadores ocupados que cotizan (en %)
Total Total Total Sector urbano Sector urbano Sector urbano
País nacional zonas zonas formal a informal informal no
nacional urbanas rurales asalariado b asalariado c
Argentina a
(2002, zonas urbanas) — 56,0 d — 68,5 d 22,7 d —
Bolivia (2002) 14,5 21,2 4,6 42,8 6,8 10,4
Brasil (2001) 47,8 54,3 17,4 78,3 34,4 17,1
Chile (2003) 64,9 67,0 48,8 81,6 50,8 20,7
Costa Rica (2002) 65,3 68,2 60,5 87,7 43,3 35,0
Ecuador
(2002, zonas urbanas) — 32,3 — 57,4 12,8 10,9
El Salvador (2001) 32,9 43,4 14,5 78,5 10,9 11,0
Guatemala (2002) 17,8 31,1 8,5 63,6 10,0 0,3
México (2002) d 55,1 d 64,8 d 30,8 d 81,9 d 25,5 d —
Nicaragua (2001) 18,3 25,1 7,6 53,8 7,4 1,3
Panamá (2002) 53,8 66,6 29,3 88,4 36,5 26,4
Paraguay (2000) 13,5 20,2 5,0 48,9 4,1 0,8
Perú (2001) 13,0 18,7 2,6 43,8 3,8 3,2
Rep. Dominicana (2002) d 44,7 d 48,0 d 32,7 d 52,6 d 14,8 d —
Uruguay
(2002, zonas urbanas) — 63,8 — 88,2 43,9 24,7
Venezuela (RB) (2002) d 61,5 d — — 75,5 d 19,9 d —
Promedio simple 38,7 45,4 21,9 68,2 21,7 13,5
Nota: a, b, c, d datos provenientes de diferentes rondas de encuestas.
Fuente: Daniel Titelman (2007). Datos de CEPAL, sobre la base de cuentas nacionales y encuestas de hogares.

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