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Las CARAS de la pobreza


Los pobres siguen siendo los mismos y
Cuando el PBI peruano comenzó a crecer, la pobreza empezó a reducirse en Lima y
otras ciudades. Cuando el PBI siguió creciendo, también se vio cierta disminución de
la pobreza rural. Pero en 2009 la economía se desaceleró, lo que tendrá un impacto
en los niveles de pobreza y el incremento de la desigualdad. Mientras tanto, debemos
discutir sobre cómo hacer que el crecimiento económico –que tal vez vuelva a verse
en 2010– se traduzca en oportunidades para todos.
Carolina Trivelli1

2009 fue un año muy difícil para el mundo y también para el Perú. Nuestra
economía experimentó una fuerte desaceleración y resultaba razonable pensar que
la pobreza se reduciría muy poco. Y en efecto, así sucedió a la luz de las recientes
cifras reveladas por el gobierno: la incidencia de la pobreza cayó de 36.2% en 2008
a solo 34.8% en 2009.

Como se sabe, desde hace varios años venimos registrando una reducción en las
tasas de pobreza monetaria, que si bien pudo ser mayor debido a los elevados
índices de crecimiento económico, ha sido significativa. Según el INEI, entre 2004 y
2009 la economía peruana creció en promedio cerca de 6.4% al año y la pobreza se
redujo en 13.8 puntos porcentuales. A pesar de ello, somos aún un país pobre
porque el crecimiento no trae consigo, de manera automática, menos pobreza
entre quienes ya la sufren; más bien genera principalmente una reducción de los
grupos de pobres.

Los niveles de pobreza y pobreza extrema siguen siendo elevados y continúan


marcando y acentuando desigualdades en el territorio y entre distintos sectores
sociales. Esta combinación de efectos positivos insuficientes (reducción de la
pobreza monetaria)22 y negativos (persistencia de altas tasas de incidencia de la
pobreza), nos muestra que el crecimiento económico es necesario para mantener
reducciones sostenidas en la pobreza, pero a todas luces se requiere mucho más
por hacer.

La desigualdad, de acuerdo con un reciente estudio de Javier Escobal, parece


incrementarse y rezagar a los mismos de siempre. Tal estudio muestra que en
2004 los ingresos del 20% más rico de la población era 4.18% superior al ingreso
del 50% más pobre; y que para el 2008 este múltiplo había crecido a 4.46. Resulta
evidente que son imprescindibles las políticas redistributivas, los procesos para

1 Con la colaboración de Ramón Díaz y la asistencia de Chris Boyd.


2
Es importante precisar que cuando hablamos aquí de niveles de pobreza, nos referimos a la
pobreza monetaria, es decir, aquella que se mide estimando el valor en dinero de una canasta
mínima de bienes y servicios. Más adelante explicaremos en detalle en qué consiste esta
metodología y sus limitaciones.
2

enfrentar la pobreza en su carácter multidimensional y las políticas centradas en


los grupos más pobres y en el desarrollo de los sectores y actividades que son su
medio de vida. No solo para mantener y profundizar la reducción de la pobreza,
sino para hacer más efectivo el impacto del crecimiento económico.
Aparentemente, el Perú retomará una senda de crecimiento este año 2010 y con
ello veremos una vez más reducciones en las tasas de pobreza. Luego de estos años
de repunte y la actual coyuntura electoral, es un buen momento para poner en
debate la necesidad de generar propuestas y acciones que permitan profundizar la
reducción de la pobreza (no solo monetaria). Además, no solo definir e
implementar políticas que generen mejores oportunidades para que los pobres
superen las condiciones precarias en las que viven, sino también acciones que
modifiquen los patrones de desigualdad que enfrentan.

¿Cuán pobres seguimos siendo?


Para poder discutir el tema de la lucha contra la pobreza, debemos partir por
destacar dos aspectos: primero, la pobreza se ha reducido. Segundo, aún hay
niveles altos de pobreza y sigue estando muy concentrada.
Como decíamos, entre 2004 y 2009 la incidencia de la pobreza monetaria se redujo
de manera importante. Es decir, el porcentaje de hogares peruanos que vive por
debajo de la línea de pobreza cayó. Como se ve en el cuadro Nº 1, la reducción ha
sido significativa en todos los ámbitos, tanto para la pobreza total como para la
3

Estas reducciones en la pobreza monetaria se condicen con reducciones


importantes en el porcentaje de peruanos que viven con Necesidades Básicas
Insatisfechas (NBI). Aunque hay que mencionar que parece iniciarse un proceso
divergente entre estas dos medidas de pobreza, pues muchas zonas en las que se
registra una importante reducción en NBI no logran mejoras sustantivas en sus
índices de pobreza monetaria. Este hecho debe abrir una discusión sobre cómo
aprovechar la dotación de servicios básicos para mejorar también los ingresos de
las personas y sus opciones de consumo.

Del mismo modo, el Perú en su conjunto muestra mejoras en su posición mundial


respecto al Índice de Desarrollo Humano (IDH), pasando del puesto 89 al puesto
78 entre 2000 y 2009. A la vez, el porcentaje de hogares que señala ser pobre –
medida subjetiva de pobreza– también ha venido cayendo sistemáticamente. En
2005, el 74% de los hogares se consideraba pobre y en 2009 solo el 44%.

Lamentablemente, decíamos como segundo punto, el Perú sigue siendo un país con
niveles de pobreza extremadamente altos y fuertes concentraciones de la pobreza
en determinados grupos sociales y ámbitos geográficos. Como se muestra en la
tabla Nº2, mientras que en Lima la tasa de pobreza total es de 14%, en la sierra
rural la incidencia llega a un alarmante 66% (¡7 de cada 10!)3.

El mismo cuadro nos muestra que los niveles de pobreza son muy superiores entre
la población con ascendencia indígena de la sierra y la selva (se considera
indígenas a aquellos hogares en los que el jefe de hogar o su cónyuge tienen como
lengua materna una distinta del castellano).

Del mismo modo, incluso en ámbitos con relativamente bajas tasas de pobreza las
mujeres enfrentan condiciones menos favorables en los mercados laborales y en
sus opciones de compartir las tareas domésticas De acuerdo con la Encuesta
Nacional de Hogares (ENAHO), las mujeres peruanas ganan en promedio la mitad
que los hombres y en el 50% de los casos esto se explica por discriminación4.
Además, como ha encontrado un estudio del Ministerio de Trabajo, las mujeres
destinan hasta 6 horas diarias a tareas domésticas, mientras que los hombres solo
alrededor de 2, dependiendo del estadio del hogar en el ciclo familiar5.

3 INEI (2009).
4 Ver Trivelli (2005).
5 5Véase: Cabrera (2009).
4

Es relevante destacar que la reducción de la pobreza no se haya dado de manera


pareja en estos años. Entre 2004 y 2007, el grueso de la caída de pobreza se
concentró en zonas urbanas y en Lima en particular, mientras que en el último par
de años vimos una mayor reducción en los niveles de la pobreza rural.

Tal como ha estudiado Javier Escobal, esto se explica en los años de alto
crecimiento porque Lima y el entorno urbano tienen mayores elasticidades
crecimiento-pobreza, mientras que las zonas rurales responden muy tímidamente
al crecimiento6. Sin embargo, entre fines de 2007 y durante 2009 estas
elasticidades se habrían visto afectadas por dos grupos de factores.

Primero, una compleja y rara combinación de factores favorables para el medio


rural: altos precios de los alimentos que aparentemente beneficiaron a los
pobladores rurales de mayores recursos e incremento en el precio de los jornales
(por la mayor demanda agroindustrial de mano de obra, por las intervenciones de
empresas en zonas rurales –sobre todo con obras de infraestructura– y por el
mayor dinamismo de los municipios como empleadores de mano de obra no
calificada). A esto se suma la consolidación del programa Juntos en el medio rural
(casi 410 mil familias básicamente de la sierra y selva rural, de los distritos más
pobres, reciben una transferencia monetaria mensual que si bien no alcanza para
sacarlos de pobres duplica la liquidez de los hogares receptores)7.

En segundo lugar, la llegada de la crisis internacional, que afectó más a las zonas
urbanas que a las rurales8. Es así que hasta el 2006 la brecha entre Lima y el
ámbito rural crecía de manera continua, pero luego la distancia se estanca e
incluso parece reducirse tímidamente. Sin embargo, no se debe perder de vista que

6
Ver Escobal (2009).
7
Sobre el incremento de precios de los alimentos ver el sitio web de la FAO (www.fao.org) y
Zegarra (2009); sobre jornales ver Díaz et al (2009b), y acerca del efecto Juntos ver Díaz et al
(2009a) y Trivelli y Díaz (2010).
8
Ver Yancari (2009) y para un comparativo regional de los efectos de la crisis en la pobreza rural
ver Trivelli et al (2009).
5

en el ámbito rural prácticamente toda la población es pobre9. Una peruana que


nace en una zona rural de la sierra tiene 4 veces más posibilidades de ser pobre y
3.2 más de no terminar la secundaria que una niña que nace en Lima.

Otro tema que debe preocuparnos es cuán sostenible es la salida de la pobreza. En


el Perú, alguien que ha dejado de ser considerado pobre puede muy fácilmente
volver a caer en la condición de pobreza por causa de una enfermedad, porque
algún miembro de la familia perdió el empleo, por un año con mal clima, y otros
factores ante los cuales esta población es muy vulnerable. Desgraciadamente,
solemos conformarnos con el éxito de las estadísticas sobre pobreza, sin
preguntarnos cuán sostenible es la condición de no pobre10.

¿Quiénes son los pobres?


No cabe duda de que los pobres siguen siendo los mismos de siempre. Los
peruanos y peruanas más afectados por la pobreza son grupos claramente
identificables: rurales, indígenas y agricultores. El 43% de los pobres en el Perú
vive en la sierra rural, el 85% de los indigentes peruanos vive en el campo, la
principal fuente de ingreso del 40% más pobre (aproximadamente) es la
agricultura (más 7% que dependen de Juntos y otros programas de transferencia
directa).

Estos grupos tienen menos oportunidades que otros grupos de peruanos. Es decir,
una agricultora peruana, que vive en una zona rural y que además tiene
ascendencia indígena, tiene muchas menos probabilidades de salir de la pobreza
que otra peruana que vive en Lima. La diferencia no tiene que ver con el esfuerzo
personal o características personales, sino porque una peruana en el campo tiene
menos de casi todo: menos servicios públicos, menos servicios privados, menos
mercados, menos instituciones, menos información… y más costos de transacción.
Y por si fuera poca la desventaja, también enfrenta discriminación11.

9
Es importante señalar que lo “rural” para la medición de la pobreza se refiere a la población rural
que vive de manera dispersa solamente. Todas las capitales de distrito por ley son urbanas y
todos los que viven en pueblos de 2000 o más habitantes son también urbanos.
10
10 Varios estudios han mostrado que la probabilidad de que un hogar sea pobre al menos en una
oportunidad es muy alta, muchos no pobres han tenido años en situación de pobreza, muchos
pobres fueron no pobres alguna vez al menos (ver por ejemplo Agüero (2000) para la sierra y
Herrera (2008 para lo urbano).
11
Hay evidencia de discriminación por origen étnico, raza y género, pero también por otros
motivos, como la zona de residencia, por ejemplo. Probablemente las dos fuentes más estudiadas
y discutidas de discriminación vienen de los trabajos sobre mercados laborales, donde se
encuentran fuertes sesgos en contra de los indígenas, las mujeres y los “no” blancos. Ver por
ejemplo: Trivelli (2005), Torero, Saavedra y Ñopo (2004).
6

Esto no es nuevo, es una verdad conocida y discutida por todos. La pregunta que
uno debe hacerse es por qué, si esto es tan evidente, el Perú no tiene política rural
ni indígena y prácticamente no tiene política agraria fuera de la costa. Sabemos que
no hay manera de reducir las inequidades ni los elevados niveles de pobreza de los
grupos más desfavorecidos, sin atacar problemas de fondo, como el del desarrollo
rural o la transversalización del tema indígena, y sabemos que se necesita una
política que favorezca a la agricultura familiar (pequeña agricultura comercial y de
subsistencia).

Pero no hacemos nada y nos quedamos viendo lo que otros países de la región sí
hacen. Porque en el Perú no solo no hay políticas en estos temas, sino que cuando
hay instituciones a cargo –cuando existen– no tienen presupuesto, ni liderazgo, ni
capacidad para proponer e implementar programas, acciones o alianzas a favor de
mayores oportunidades para estos grupos. Agrorural, por ejemplo, es la oficina
encargada del desarrollo rural; pero no logra articularse con las agencias agrarias
de los gobiernos regionales y no tienen con quién discutir asuntos indígenas
relevantes.

Del mismo modo tenemos (pocas) políticas para promover y apoyar estrategias de
salida de la pobreza, pero no tenemos políticas frente a la vulnerabilidad a la que
están expuestos los que logran salir de pobres. Es como esforzarnos por llenar un
balde sin preocuparnos de cuánta agua se pierde por los huecos en la base.

Cifras, indicadores y mediciones


Las mediciones de pobreza siempre generan dudas y escepticismo. En el Perú,
como explicábamos, la medición oficial de la pobreza es la de pobreza monetaria
(basada en la medición del consumo de los hogares). Si bien se reconoce que la
pobreza es más compleja de lo que revela ese tipo de medida, existen también
otros indicadores disponibles: Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), pobreza
subjetiva e incluso algunos intentos (aún preliminares) de generar medidas más
multidimensionales de la pobreza.

Ahora bien, ¿cómo se mide el consumo de los hogares? ¿Cómo se establecen las
líneas de pobreza? Primero se calcula cuánto cuesta la canasta mínima con la cual
una persona cubre sus necesidades nutricionales, y luego se estima el valor de esa
canasta. Con este valor se define la línea de pobreza extrema. Todos aquellos que
consumen menos de esta cantidad no logran satisfacer sus necesidades
nutricionales y por ende son clasificados como pobres extremos o indigentes.
7

Sobre esta canasta se agrega un porcentaje para otros gastos y con ello se define la
línea de pobreza total; aquellos que consumen niveles por debajo de esta línea no
logran satisfacer todas sus necesidades de alimentación, transporte, salud y
educación.

Sobre esta canasta se agrega un porcentaje con el cual se cubren necesidades


esenciales, pero no alimentarias, y con ello se define la línea de pobreza total.
Aquellos que consumen en niveles por debajo de esta línea no logran satisfacer sus
necesidades de vestido, alquiler de la vivienda, combustible, cuidado de la salud,
transporte, educación y otros.

¿Es esta una buena medida? Sí y no. Sí, porque es una medida consistente y
medible de manera técnica. Sí, además, porque mide la pobreza desde abajo. Es
decir, todos los que están por debajo de la línea son, efectivamente, pobres (pero
no todos los que sobrepasan la línea son “no pobres”). No, porque asume un
conjunto de supuestos: que lo primero en lo que se gasta es en alimento, que el
consumo se reparte por igual entre todos los miembros del hogar, que la gente
consume alimentos nutricionalmente efectivos, etc. Lo central es reconocer que,
8

siendo una medida parcial e imperfecta, nos permite tomar el pulso de cómo va la
pobreza.

Las mediciones que viene haciendo el ente oficial, el INEI, desde fines de los años
90, son consistentes y han mejorado sobremanera. La base sobre la cual se calcula
la pobreza es la recogida por ENAHO, una encuesta de hogares que hoy recoge
información de más de 20 mil hogares y ofrece resultados estadísticamente
representativos incluso a nivel departamental12.

¿Debemos confiar en las cifras de pobreza? Mi opinión es que sí. La medición es


técnicamente correcta y se realiza con gran profesionalismo y un grado de
transparencia único13. Sin embargo, debemos reconocer que no es perfecta ya que
mide solo una dimensión de la pobreza e incorpora supuestos que podrían ser
discutidos, pero al menos mide siempre lo mismo y nos permite ver cómo
evoluciona el indicador14. Gracias a esto sabemos que entre 2004 y 2009 esta
medida pasó de 48.6% a 34.8%.

Finalmente, ¿es posible que haya más pobres de los que se identifican como tales
con este método? Sí. Claramente esto se puede comprobar cuando uno analiza la
situación de los “no pobres” que están cerca de la línea de pobreza (aunque por
encima). El 20% de ellos tiene condiciones de vida prácticamente idénticas a las de
aquellos que están debajo de la línea. Por ende, la medición basada en una línea de
pobreza –aunque consistente– es también arbitraria y se basa en un conjunto de
acuerdos y supuestos que debemos aceptar con sus limitaciones porque nos
permite hacer comparaciones en el tiempo y favorece a un seguimiento técnico y
transparente.

Si la economía peruana retoma la senda de crecimiento, y ojalá lo haga, la pobreza


volverá a caer. Pero la experiencia indica que seguirá cayendo en algunos polos
urbanos y dejará rezagados, cada vez más, a los mismos de siempre: pobladores
del medio rural, pequeños productores agrícolas, campesinos e indígenas. ¿Cuánto

12
Hay que reconocer que hay ajustes en proceso que serán decisivos, pues los resultados actuales
aún se basan en proyecciones poblaciones del Censo anterior (1993), y con la información del
nuevo Censo las cifras de pobreza serían incluso menores a las reportadas actualmente.
13
Desde hace varios años el INEI formó un Comité Asesor Técnico que monitorea la calidad de la
medición de la pobreza. Este comité, formado por instituciones del sector público y privado y
por personas de reconocido prestigio profesional, acompaña la medición desde el proceso de
recojo de información hasta el procesamiento de la información. En opinión del Comité el INEI
hace un trabajo técnico en este proceso. Adicionalmente, gracias al trabajo del Comité y a la
apertura del INEI, toda la información (bases de datos, protocolos y programas) se encuentra a
disposición de los interesados a través de la web del INEI. Cualquier ciudadano puede recalcular
los niveles de pobreza, conocer los márgenes de error, los supuestos, etc.
14
Hay por cierto problemas. Por ejemplo, el año 2005 los datos no alcanzaron la calidad mínima
esperada, sobre todo en Lima, y por ello esa encuesta suele no ser utilizada.
9

más rezagados puede ocasionarse en estos grandes grupos de peruanos? ¿Qué


costo, además del tema moral y de justicia social, nos traerá este permanente
rezago de ciertos grupos?

La agenda pendiente es enorme. No podemos dejar que la pobreza siga


disminuyendo solo por efecto del crecimiento económico (chorreo), pues muchos
peruanos no están en posibilidad de aprovechar una economía en crecimiento. Si
así ocurre, la pobreza solo se reducirá hasta los niveles “aceptables” y las brechas
entre peruanos ricos y peruanos pobres se harán más profundas.

La discusión no consiste en si el crecimiento basta o no para reducir la pobreza.


Claramente no basta, aunque sí es imprescindible para que podamos sostener la
tendencia de reducción de la pobreza. Lo que se necesita en el Perú es una política
de reducción de la pobreza en un contexto de crecimiento. Se requiere aprovechar
el buen momento de la economía para favorecer la inserción de los más pobres y se
reduzcan las desigualdades en las oportunidades que enfrenta cada peruano para
salir adelante. Así, los peruanos pobres sentirán que hay posibilidades para
abandonar una vida de carencias y que su esfuerzo valdrá la pena.
• Foto: Sebastián Castañeda
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