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SENTENCIA 2011-00419 DE 15 DE MARZO DE 2011

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

CONTENIDO: DERECHO FUNDAMENTAL A UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA AL SERVICIO DEL USUARIO

Y TITULARIDAD DE LAS PERSONAS JURÍDICAS SOBRE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES
AMPARADOS.

TEMAS ESPECÍFICOS: ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, PERSONA JURÍDICA, APLICACIÓN DE LOS DERECHOS

FUNDAMENTALES
SALA: *SECCIÓN
SALA: *SECCIÓN
SECCIÓN: SEGUNDA- SUBSECCIÓN D
PONENTE: PADILLA LINARES, CERVELEÓN
REVISTA TUTELA N°: 138 DE JUNIO DE 2011, PG.853

Sentencia 2011-00419 de marzo 15 de 2011

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN “D”
Magistrado sustanciador:
Dr. Cerveleón Padilla Linares
Acción de tutela: 2011-00419
Accionante: Empresa comunitaria de vecinos de las navetas de suba “Asonavetas”
Autoridades accionadas:
Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada y Alcalde Mayor de Bogotá, D.C.
Bogotá, D.C., quince de marzo de dos mil once.
EXTRACTOS: «El representante legal de la Empresa Comunitaria de Vecinos de las Navetas de
Suba “Asonavetas” presentó acción de tutela ante esta corporación contra el Superintendente de
vigilancia y seguridad privada y el Alcalde Mayor de Bogotá, D.C., por la presunta vulneración de
sus derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo, a la libre asociación, así como a “(...) los
derechos fundamentales al acceso a la administración pública, al reconocimiento de una
personalidad jurídica y al de la seguridad personal y social, (...)” (fl. 3), en relación con la
negativa, por parte de la citada superintendencia, de conceder la licencia de funcionamiento de
la empresa actora como prestadora de los servicios comunitarios de vigilancia y seguridad
privada y, por parte de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., ante la omisión en otorgar el
reconocimiento de la personería jurídica como requisito para el funcionamiento de la misma
empresa.
(...).

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Consideraciones
El artículo 86 de la Constitución Política consagra la acción de tutela como un procedimiento
preferente y sumario, para la protección de los derechos constitucionales fundamentales cuando
estos resulten amenazados o vulnerados por la acción o por la omisión de autoridades públicas
o de los particulares que señala este canon constitucional.
La acción de tutela está reglamentada legalmente en el Decreto 2591 de 1991 por cuyo artículo
6º, numeral 1º, entendido a contrario sensu, solo es procedente cuando la persona afectada
carece por completo de otro recurso o medio de defensa judicial; a no ser que se utilice como
mecanismo transitorio de protección para evitar un perjuicio irremediable.
1. Presunta violación de los derechos fundamentales invocados.
Entre los derechos fundamentales invocados por la parte actora en el libelo demandatorio,
destaca la Sala los relacionados con el reconocimiento de la personalidad jurídica y el
denominado por ella como derecho “(...) al acceso a la administración pública, (...)” (fl. 3), los
cuales considera que le han sido vulnerados por parte de las autoridades accionadas al
negársele, por parte de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, la licencia de
funcionamiento de la Empresa Comunitaria de Vecinos de las Navetas de Suba “Asonavetas”,
para la prestación del servicio de vigilancia y seguridad a su comunidad, así como por la omisión
de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., de otorgar el reconocimiento de la personalidad jurídica a
esta empresa, como requisito indispensable para la concesión de aquella licencia.
En este orden de ideas, la controversia planteada se contrae, pues, a determinar si la disparidad
interpretativa surgida entre aquellas dos autoridades públicas, en relación con determinadas
normas legales sobre el reconocimiento de personería jurídica y de la pedida licencia de
funcionamiento para una entidad sin ánimo de lucro, como lo es la actora, limita o impide el
ejercicio de otros derechos fundamentales, por lo que resulta necesario traer a este debate
algunas consideraciones sobre el que en otros ámbitos de lo jurídico se denomina derecho
fundamental a una buena administración pública.
1.1. Derecho fundamental a una administración pública al servicio del usuario (1) .
En efecto, una interpretación sistemática de la Carta Política desde su artículo inicial, que define
a Colombia como un “Estado social de derecho”, ha llevado a la Corte Constitucional, habilitada
por el artículo 94 de la Carta Política, a reconocer otros derechos como fundamentales. Cabe
derivar de los fines esenciales del Estado y de la misión deontológica de las autoridades de la
República, prescritos, entre otros, en artículos como el 2º, 209 y 365, en relación con
funcionarios que ejercen funciones administrativas y prestan servicios públicos, un derecho
fundamental innominado que ahora podría llamarse el derecho a que la administración pública
actúe de manera eficaz no solo al servicio de la comunidad y del interés general, sino también
como servidora de soluciones inaplazables, garante de los derechos fundamentales del
administrado o, brevemente, derecho fundamental a una administración pública servicial, puesto
que, tal y como lo afirmó la Corte en la precursora Sentencia T-462 de 1992 (2) , “(E)l Estado
social de derecho exige esforzarse en la construcción de las condiciones indispensables para
asegurar a todos los habitantes del país una vida digna dentro de las posibilidades económicas
que estén a su alcance” (3) .
Así las cosas, la Sala acude en esta oportunidad a una concepción holística de la Constitución
patrocinada por la misma Corte Constitucional, e inspirada en el bien común y la justicia social
dentro del Estado social de derecho, como la que dio pie, por ejemplo, a la aparición del derecho
fundamental al mínimo vital, para deducir la existencia del derecho de igual naturaleza
enunciado atrás, adoptando los argumentos dados por esa superioridad, en el resumen que

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hacen los profesores andinos Rodolfo Arango y Julieta Lemaitre, así:

“La interpretación de la Corte Constitucional respecto de los derechos fundamentales,
empero, no se basa en una concepción liberal del estado, ni siquiera en la del liberalismo
evolucionado de Rawls, sino en una concepción del estado como un estado social de
derecho. Ello se refleja en que, de manera consistente, la Corte reconoce derechos
sociales como fundamentales, insistiendo en que dentro del concepto de derecho se
encuentra el deber positivo del estado de actuar para prevenir un daño inminente a la
persona por desconocimiento de los derechos sociales. Así, en la jurisprudencia sobre
mínimo vital, la Corte ha reconocido que el estado es responsable frente a aquellas
personas que se encuentren en una situación de necesidad tal que anule o afecte
gravemente su libertad e igualdad reales. Y, en casos de urgencia, cuando la inacción del
estado tendrá como consecuencia un daño grave, la responsabilidad recae sobre el juez de
tutela.
Este criterio de urgencia existe en las sentencias más importantes de mínimo vital. En
estas la Corte argumenta que si bien, en principio, los derechos sociales no son exigibles
sino conforme a la ley, cuando 1) una persona se encuentra en una situación de necesidad
que amenace sus derechos fundamentales, 2) el legislador no ha tomado las medida (sic)
necesarias para remediar la situación, y 3) siempre que la intervención del estado pueda
evitar la situación y su omisión de actuar agrava la situación del afectado, entonces el
estado está obligado a actuar de tal manera que brinde una prestación positiva a favor del
solicitante. Y así lo debe ordenar el juez de tutela. Incluso en la jurisprudencia más
reciente, se ha llegado a invertir la carga de la prueba a favor del solicitante, debiendo el
estado probar por qué la prestación positiva no es exigible en el caso concreto.
Al fallar en este sentido, y a pesar de las contradicciones que se han señalado (ver infra.
definición y concepto), la Corte sí falla de manera consistente a la hora de tutelar los
derechos fundamentales de las personas en situaciones extremas que comprometen su
subsistencia digna, revelando su concepción de los derechos. En la interpretación que hace
de la Constitución de 1991, y en particular del concepto de estado social de derecho y lo
que esté implica, reconoce que los derechos judicialmente exigibles no son únicamente las
libertades públicas sino que incluyen deberes de actuar por parte del estado, cuya
contrapartida son los derechos sociales fundamentales. Es decir, en ciertas circunstancias,
los derechos sociales son derechos fundamentales, exigibles judicialmente. Se trata de la
existencia de la pobreza y de la miseria humana que, ante la omisión injustificada del
estado, adquieren una gravedad ostencible (sic) para el individuo. La tolerancia de esta
situación no se concilia con el orden constitucional actual. La Corte reconoce que la falta
estructural de recursos económicos impide a los ciudadanos mantener una vida digna y
que la omisión injustificada del estado en estas circunstancias es una violación de los
derechos a la libertad y la igualdad, raíz de la concepción de los derechos humanos” (4) .
En tal sentido, la “prevalencia del interés general”, que es uno de los principios fundamentales
del Estado social de derecho colombiano, no solo somete a quien desempeñe alguna función
administrativa a “servir a la comunidad”, sino a cada una de las personas que la forman, hasta
donde su interés particular no se contraponga a aquel, pero con respeto del contenido esencial
de los derechos fundamentales que son anteriores a la constitución del Estado, el cual, en virtud
del quinto canon constitucional, “reconoce, sin discriminación alguna, la primacía de los
derechos inalienables de la persona” como ser digno “libre y creador”, en palabras de Mario
Madrid–Malo Garizábal, uno de los preceptores del “personalismo constitucional”, quien,
inspirado en Emmanuel Mounier (5) , sostiene que “La teoría personalista del poder proclama que
el ‘Estado es para el hombre, no el hombre para el Estado’, y exige que toda configuración
jurídica del ejercicio de las competencias estatales se haga sin olvidar esa advertencia. Como lo
precisaba el propio Mounier, ‘si bien la persona puede ser subordinada, le conviene no serlo sino

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conservando su soberanía de sujeto, reducida al máximo la inevitable alienación que le impone

su condición de gobernado’” (6) .
Para ello existen los “servidores públicos”, principalmente autoridades, con la misión de
garantizarle a los colombianos el ejercicio de sus derechos y libertades y alcanzar los demás
“fines esenciales del Estado”. En dicha tarea descolla la administración pública, cuyos principios
de actuación y funcionamiento están en el núcleo del derecho fundamental a que la función
administrativa de las potestades, de los recursos y de los servicios públicos del Estado se haga
en grados progresivos de cada vez mayor igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad, siendo el Presidente de la República, como suprema autoridad
administrativa, el primer obligado “a garantizar los derechos y libertades de todos los
colombianos”, en la medida de las reales posibilidades de los recursos bajo la administración de
los servidores estatales (arts. 1º, 2º, 6º, 13, 86, 90, 123, 188, 238, 365, 366 de la Carta Política).
De esta forma lo ha planteado igualmente el tratadista Jorge Iván Rincón Córdoba, al exponer el
deber de la administración pública de ejecutar acciones positivas que, en desarrollo del bienestar
e interés colectivo de la comunidad, posibiliten que los individuos o las personas accedan a una
vida digna:
“Aunque cada una de las manifestaciones de derechos constituyan la razón de ser del
Estado social, los derechos sociales son tal vez los que más se identifican con esta nueva
forma de concebir al Estado; en efecto, es necesario que los poderes públicos, y entre ellos
la administración pública, empiecen a desplegar acciones positivas encaminadas a superar
todos aquellos obstáculos que impiden que dentro de una sociedad todos los individuos
tengan acceso a bienes y servicios necesarios para gozar de una vida en condiciones de
dignidad (7) .” (8) .
Por lo tanto —argumenta Rincón Córdoba—, “(...) La rama administrativa es la porción del poder
público que tiene mayor contacto cotidiano con los individuos dentro del Estado, lo que permite
que a través del desempeño de sus funciones pueda afectar de forma grave cada una de las
manifestaciones de derechos, o por el contrario sirva como instrumento para que en cada
uno de los supuestos que se someten a su conocimiento se consiga su real aplicación.
Desde esta perspectiva el aparato administrativo desempeña un rol protagónico frente a las
diferentes categorías de derechos, y su papel no se limita a ser un simple reflejo de la actividad
de otros órganos del Estado, pues existen deberes que se radican en forma directa en su
cabeza, y que emanan de modo directo del texto constitucional (...). En síntesis, la
administración pública cumple su objetivo de alcanzar el interés general al posibilitar que
los derechos fundamentales se materialicen” (9) (resaltados de la Sala).
De esta manera, es del caso que la autoridad distrital accionada tiene el deber de dar solución
práctica a una situación de displicencia administrativa, como la sub judice, relacionada con una
interpretación normativa subjetiva efectuada por ella, que conspira contra el ejercicio de otros
derechos fundamentales (la personalidad jurídica, por ejemplo) y, a su vez, atenta contra la
seguridad personal de los miembros de la comunidad asociada en la Empresa Comunitaria de
Vecinos de las Navetas de Suba “Asonavetas”, puesto que tal situación impide, de cierto modo,
la realización de otros fines estatales, tales como asegurarles la convivencia pacífica y segura, y
proteger a todas las personas allí residentes en su vida, honra, bienes, derechos y libertades (en
especial los fundamentales), que son fines misionales de las autoridades colombianas, tanto
como aspiraciones supremas del modelo de Estado diseñado por la Constitución Política de
1991.
Por otra parte, Juan Carlos Upegui Mejía, ha resaltado que la Declaración Universal de los
Derechos Humanos, proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas (ONU), el 18
de diciembre de 1948, “(...) ha sido empleada como fuente directa de derechos no reconocidos

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de manera precisa por la Constitución. Un caso paradigmático es el reconocimiento del derecho

(innominado) a la seguridad personal, en la Sentencia T-719 de 2003 (...)” (10) . Este derecho de
los miembros de la Asociación actora se está viendo amenazado ante la falta de reconocimiento
de la personería jurídica y por la negativa consecuencial del otorgamiento de la licencia de
funcionamiento controvertida, para la prestación del servicio comunitario de vigilancia y
seguridad privada.
El Estado colombiano, por hacer parte de las Naciones Unidas, tiene como fuente de su
ordenamiento jurídico la carta de esta organización, firmada el 26 de junio de 1945 en San
Francisco, y la conocida Declaración Universal de los Derechos Humanos, la cual (dentro del
derecho consuetudinario internacional), llena de contenidos normativos, principios y criterios
interpretativos, las obligaciones adquiridas por los Estado miembros (en el preámbulo y los arts.
1-3, 55-c y 56 de la Carta (11) ), de promover, adoptar y realizar medidas concretas de estímulo y
“respeto universal a los derechos humanos y a las libertades fundamentales” de todos sus
habitantes, sin distinciones discriminatorias, conforme al catálogo formulado en esta declaración
universal (12) , en cuyo preámbulo se vuelve a resaltar el deber de los Estados que conforman la
ONU, de promover el progreso social y elevar los niveles de vida de la población, igualmente
comprometidos a asegurar el respeto de estos derechos y libertades fundamentales, como lo
expresan las motivaciones y normas que a continuación se destacan:
“Considerando que los pueblos de las Naciones Unidas han reafirmado en la Carta su fe en los
derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona humana y en la
igualdad de derechos de hombre y mujeres; y se han declarado resueltos a promover el
progreso social y a elevar el nivel de vida dentro de un concepto más amplio de libertad.
Considerando que los Estados miembros se han comprometido a asegurar, en cooperación
con la Organización de las Naciones Unidas, el respeto universal y efectivo a los derechos
y libertades fundamentales del hombre, (...).
(...).
La Asamblea General
Proclama la presente Declaración Universal de Derechos Humanos como ideal común por
el que todos los pueblos y naciones deben esforzarse, a fin de que tanto los individuos
como las instituciones, inspirándose constantemente en ella, promuevan, mediante la
enseñanza y la educación, el respeto a estos derechos y libertades, y aseguren, por
medidas progresivas de carácter nacional e internacional, su reconocimiento y aplicación
universales y efectivos, tanto entre los pueblos de los Estados miembros como entre los de
los territorios colocados bajo sus jurisdicción”.
(...).
ART. 2º—Toda persona tiene los derechos y libertades proclamados en esta declaración,
sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier
otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra
condición.
(...).
ART. 3º—Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su
persona.
(...).
Artículo 6. Todo ser humano tiene derecho, en todas partes, al reconocimiento de su
personalidad jurídica.
(...).
ART. 8º—Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo, ante los tribunales nacionales
competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales
reconocidos por la constitución o por la ley.
(...).

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ART. 28.—Toda persona tiene derecho a que se establezca un orden social e internacional
en el que los derechos y libertades proclamados en esta declaración se hagan plenamente
efectivos.
(...).
ART. 30.—Nada en la presente declaración podrá interpretarse en el sentido de que
confiere derecho alguno al Estado, a un grupo o a una persona, para emprender y
desarrollar actividades o realizar actos tendientes a la supresión de cualquiera de los
derechos y libertades proclamados en esta declaración” (13) .
Es por lo anterior que esta Sala considera que son preocupantes las omisiones, demoras y
obstáculos atribuibles a la Alcaldía Mayor de Bogotá-subdirección distrital de personas jurídicas
sin ánimo de lucro que han imposibilitado el reconocimiento de la personalidad jurídica a la
empresa mencionada, y ocasionando la negativa de la licencia de funcionamiento a la misma,
para la prestación del servicio comunitario de vigilancia y seguridad, por parte de la
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada debido a la disconformidad de criterios
interpretativos de los funcionarios públicos competentes, que tiene a la asociación actora al
margen de la administración pública para el reconocimiento que requiere con el fin de
desempeñar parte de su objeto social. Tales factores de bloqueo e ineficacia administrativa
confluyentes frustran, además, el anhelo de seguridad personal y colectiva representado en la
empresa comunitaria constituida legalmente para prestar este servicio.
En situaciones como la descrita, la honorable Corte Constitucional ha decidido brindar la
protección necesaria, en relación con los administrados, del principio de eficacia de la
administración pública y de los correlativos derechos de los ciudadanos, como se plasma, por
ejemplo, en la jurisprudencia consignada en la Sentencia T-733 de 2009, con ponencia del
honorable magistrado Humberto Antonio Sierra Porto, en la cual se dijo:
“Análisis previo: perspectiva adoptada por la Sala de Revisión para solucionar el
problema jurídico de caso subjudice.
4. De conformidad con los hechos relatados, la Sala Octava de Revisión encuentra que el
presente es un caso en el que un ciudadano no encuentra una respuesta efectiva ni eficaz
de la administración, frente a una anomalía que lo ubica por fuera de los requisitos legales
para acreditar que su estatus como conductor está en acorde con las exigencias de las
mismas autoridades administrativas. Lo anterior sugiere, que el punto de discusión no es si
el tutelante de ello deriva algún perjuicio adicional, como lo hicieron ver los demandados y
el juez de amparo, pues de entrada resulta anormal que las autoridades cuyo deber es
exigir a los ciudadanos el cumplimiento de un requisito como elemento de validez para
ostentar legalmente alguna categoría, que para el caso es la de conductor de vehículo, no
implementen las actuaciones necesarias para que los ciudadanos puedan en efecto cumplir
con ello.
Para la Sala resulta evidente que los inconvenientes administrativos entre entidades,
derivados de la liquidación de una entidad, del incumplimiento de deberes legales de los
funcionarios del Estado, que son los que se alegan en el presente caso, o de cualquier otra
naturaleza, no son razón suficiente para colocar a los ciudadanos en situaciones para las
cuales la misma administración reporta sanciones o declaraciones de incumplimiento, sin
que a ello medie un procedimiento eficaz para conjurar las consecuencias negativas del
incumplimiento de los requerimientos de la misma administración.
En atención a esto, se encuentra que el caso objeto de revisión describe prima facie la
vulneración del derecho fundamental del ciudadano demandante a acceder a
soluciones eficaces de la administración, derivado del postulado del artículo 2º
superior, según el cual dentro de los fines esenciales del Estado está “servir a la
comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución...”. De lo cual se desprende

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igualmente, la vulneración del derecho al debido proceso (C.N., art. 29), por vía de no
desplegar las actuaciones necesarias, o adelantar el procedimiento pertinente, para
permitirle solucionar la situación según la cual ha incumplido el requisito de ostentar una
licencia cuyo código esté registrado en el Ministerio de Transporte. Por esto, la discusión
para Sala tampoco consiste en si la licencia cumple o no con los requisitos que para su
expedición se exige, pues ello solo puede determinarse cuando la administración adelante
las actuaciones pertinentes para determinar que es o no de esa manera, lo que justamente
no se ha hecho.
En este orden, el problema jurídico planteado, no pretende establecer si la administración
tiene deberes para con el ciudadano y si los ha cumplido o no, pues resulta evidente que sí
los tiene y que ha incumplido; sino cuál(es) de las entidades demandadas es la llamada
a solucionar la inconsistencia advertida por el tutelante, y cuál la manera de llevar a
cabo dicha solución.
Por lo expuesto, la Sala hará referencia a los argumentos de la jurisprudencia
constitucional que fundamentan el derecho de los ciudadanos a acceder a la administración
y a recibir de estas soluciones eficaces, acordes con las exigencias que ella misma
procura. Posteriormente analizará los deberes de las distintas entidades vinculadas al caso
revisado, para luego dar solución al mismo.
Principio de eficacia de la administración pública y derechos correlativos de los
ciudadanos. Reiteración de jurisprudencia
5. En relación con la sustentación de distintas tareas del Estado, la Corte ha sostenido (14)
que este se configura como una organización socio-política y como una estructura jurídica
con el fin de hacer posible en la práctica la noción de poder público, para los efectos de
cumplir y realizar sus fines. Así, el Estado “se desenvuelve en el orden institucional a través
de un conjunto de órganos, dirigidos, coordinados y manejados por personas naturales que
ostentan la calidad de agentes, funcionarios o autoridades públicas, cuyos actos
relacionados con el servicio son imputables directamente al ente político estatal,
representado en cada caso por sus entidades u organismos del nivel central y
descentralizado” (15) . Lo anterior resulta necesario por cuanto “el Estado se concibe como
un ente ficticio impedido para obrar directamente por carecer de entidad material, debiendo
hacerlo entonces por intermedio de las instituciones públicas que lo conforman, a quienes
en razón de sus objetivos constitucionales la propia Carta Política y las leyes le reconoce la
respectiva personalidad jurídica” (16) .
(...).
6. Con fundamento en esto, la jurisprudencia de esta Corte ha protegido el denominado
“principio de eficacia de la administración pública”, según el cual las en orden a . Dichos
problemas constituyen deficiencias atribuibles a deberes específicos de la administración, y
así

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