INDICE

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INTRODUCCION ............................................................................................................................. 2
1.1. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ADMINISTRATIVOS.......................................... 3
1.2. Principio de Legalidad y Derecho Administrativo .................................................... 4
1.3.La Constitución como la norma suprema configuradora del Derecho
Administrativo ............................................................................................................................ 5
1.4.El actual Proceso Contencioso Administrativo.......................................................... 7
1.5.Los Principios del Proceso Contencioso Administrativo vigente....................... 11
1.6. PRINCIPIO DE INTEGRACIÓN. ..................................................................................... 11
1.7. PRINCIPIO DE IGUALDAD PROCESAL. .................................................................... 17
1.8. PRINCIPIO DE FAVORECIMIENTO DEL PROCESO. .............................................. 18
1.9 PRINCIPIO DE SUPLENCIA DE OFICIO. ..................................................................... 20
1.10.Principio de oralidad ..................................................................................................... 22
1.12. Principio de Inmediación. ........................................................................................... 23
1.13. Principio de Publicidad................................................................................................ 23
CONCLUSIONES .......................................................................................................................... 25
BIBLIOGRAFÍA .......................................................................................................................... 26
INTRODUCCION

Destacar los antecedentes de la Ley y la evolución del sistema de protección de

los administrados frente a los actos de la Administración, era necesario para
comprender la finalidad del Proceso Contencioso Administrativo tal como se
encuentra diseñado a partir de ello, el Juez especializado en lo contencioso
administrativo (si bien ciertamente el ámbito de actuación del Estado es tan
amplio y diverso que no puede hablarse propiamente de especialización, ésta se
referirá a las pautas procedimentales y finalidad antes explicada, por la condición
de los legitimados para demandar y su relación frente al Estado) debe
mantenerse atento a aplicar los principios de este proceso, los cuales siempre
servirán para llenar de contenido los vacíos de las normas. Ahora bien, el Proceso
Contencioso Administrativo comparte, como es evidente, los principios procesales
y derechos básicos, como el de tutela jurisdiccional efectiva, independencia e
imparcialidad de los órganos jurisdiccionales, igualdad, economía procesal, etc.
Por su parte, cuenta con principios específicos, como el de integración, igualdad
procesal, favorecimiento del proceso, y suplencia de oficio. Sobre la base de ese
orden supremo constitucional y de la eficacia vinculatoria de los derechos
fundamentales, el Estado democrático constitucional se afirmó con la
judicialización de la Constitución, a través del desarrollo de los principios
constitucionales con eficacia vinculante para el ordenamiento jurídico. Los
principios constitucionales se convirtieron en postulados jurídicos con tres
diversas dimensiones con carácter de: “meta normas”, es decir normas abiertas
que permiten concretizar normas específicas de un código; normas
“hermenéuticas”, porque permiten interpretar otras normas específicas en caso de
vacío o deficiencia del mismo cuerpo normativo; así como, de normas
“teleológicas” orientadas a la concretización y optimización de los principios
constitucionales materiales.
1.1. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ADMINISTRATIVOS

Cuando los derechos públicos subjetivos del Estado liberal se transformaron en

derechos fundamentales y se incorporaron principios constitucionales en el
Estado democrático constitucional de la post guerra; este hecho obligó, a los
tribunales, así como a la dogmática constitucional, a proveer de técnicas y
métodos de interpretación para la aplicación directa de la Constitución, ya no solo
dentro de lo legalmente debido, sino también dentro lo constitucionalmente
posible.

Sobre la base de ese orden supremo constitucional y de la eficacia vinculatoria de

los derechos fundamentales, el Estado democrático constitucional se afirmó con
la judicialización de la Constitución, a través del desarrollo de los principios
constitucionales con eficacia vinculante para el ordenamiento jurídico. Los
principios constitucionales se convirtieron en postulados jurídicos con tres
diversas dimensiones con carácter de: “meta normas”, es decir normas abiertas
que permiten concretizar normas específicas de un código; normas
“hermenéuticas”, porque permiten interpretar otras normas específicas en caso de
vacío o deficiencia del mismo cuerpo normativo; así como, de normas
“teleológicas” orientadas a la concretización y optimización de los principios
constitucionales materiales. (Landa, 2016, p.201).

Según Landa (2016) Para su implementación han jugado un rol determinante los
tribunales constitucionales, en tanto se han convertido en los supremos
intérpretes ya no solo de la Constitución, sino también del ordenamiento jurídico
basado en la Norma Suprema. Proceso que se ha puesto en movimiento en el
Perú, a partir de la jurisprudencia del TC y de la dogmática constitucional, al
desarrollar un Derecho basado en principios constitucionales; base sobre los
cuales, a continuación, se presentan algunas expresiones de su vinculación al
Derecho Administrativo. (P.201).
1.2. Principio de Legalidad y Derecho Administrativo

El Estado liberal se fundó en dos principios constitucionales, el “principio de

distribución”, según el cual la esfera de libertad del hombre, en principio, es
ilimitada ante el Estado, y la libertad del Estado, en principio, es limitada; y, el
“principio de organización”, por el cual para garantizar la libertad del hombre, el
Estado dividió su poder en funciones con competencias: legislativa, ejecutiva y
judicial.Sobre la base de esos principios básicos, durante la segunda mitad del
siglo XIX, se desarrollaron las columnas básicas del Estado de Derecho: la ley
como la fuente suprema del Derecho y el carácter superior de la voluntad del
legislador. En tal sentido, se puede decir que si bien el ordenamiento fundamental
del Estado, basado en la libertad, se encontraba en la Constitución, va a ser la ley
la que, al identificarse con el Derecho, asumió el rol conductor del Estado liberal.

Según Landa (2016) En consecuencia, el Estado y, por ende, su Constitución

quedaron en el ámbito de una ley moral, sin una aplicación directa y vinculante
para la sociedad. Ello, por un lado, se explica en la dialéctica de confrontación
entre el principio monárquico y el principio de soberanía popular, que caracterizó
al Derecho Público del siglo XIX. En esta época, el movimiento liberal asentado
en el Parlamento buscaba asumir la hegemonía del poder, convirtiéndose en el
primer poder del Estado sobre el ejecutivo monárquico y su administración judicial
conservadora. Para tales fines, estableció el principio de legalidad, como
instrumento dinamizador del orden liberal y del progreso capitalista. Este principio
se instauró mediante la codificación, primero, del Código Civil, que se identificó
con la protección de las libertades civiles, y; segundo, del Código Penal para
reprimir los delitos de lesa majestad, que castigaban los excesos de las primeras
revoluciones sociales. (p.204).
En ambos códigos, sin embargo, no había una mayor vinculación de los
derechos, obligaciones y sanciones con las garantías constitucionales de la
libertad. Sin embargo, las revoluciones europeas del siglo XIX significaron un
cambio sustancial de la vieja concepción del Derecho; incluso, Napoleón III,
inmediatamente después de la Revolución de 1848, planteó los límites de la ley
con relación al Derecho “il faut sortir de la loi pour rentrer dans le droit” (hay que
salir de la ley para regresar al Derecho). En efecto, las revoluciones durante ese
período dieron lugar a la aparición progresiva de una Teoría del Estado y de la
doctrina del nuevo Derecho Público –Derecho Constitucional, Derecho
Administrativo–, ciertamente tributaria del desarrollo jurídico del Derecho Civil.

1.3.La Constitución como la norma suprema configuradora del Derecho

Administrativo
El autor Landa (2016) señala Desde que el artículo 1 de la Constitución reconoce
que la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad es el fin
supremo de la sociedad y del Estado, la Administración Pública tiene un mandato
prescriptivo de tutelar los derechos fundamentales de los administrados, como la
finalidad –ethos– de su actividad estatal. Por ello, se puede señalar que frente a
los excesos del poder administrativo de diversas formas, como las decisiones de
la Autoridad Administrativa arbitrarias, exorbitantes, inmotivadas o de
abstenciones, irrazonables y/o desproporcionadas, la racionalización del poder a
través de la Constitución se ha convertido en un desafío del Derecho
Administrativo.(p.204),

Sin perjuicio de esta función dogmática de la Constitución propia del Estado

liberal de entender los derechos fundamentales como derechos de defensa frente
a la Autoridad Pública, el desarrollo del Estado democrático constitucional de las
últimas décadas ha acompañado al proceso de modernización del Estado,
asumiendo una función configuradora de la Administración Pública a través de la
protección positiva de los derechos de los administrados.

Esto es que el Estado, en el ejercicio de sus potestades ordinarias y sobre todo

discrecionales, debe configurar su potestad administrativa y su actuación
prestacional en función de los principios constitucionales de interdicción de la
arbitrariedad, razonabilidad y proporcionalidad, para proteger y/o proveer los
derechos fundamentales de los administrados; ya no solo frente a la misma
Administración Pública, sino también frente a terceros y particulares. Asimismo,
desde que se ha producido la modernización del Estado, en la Constitución de
1993, siguiendo el modelo de la Constitución de 1979, se ha distinguido entre el
Poder Ejecutivo y la Administración Pública. (Landa, 2016, p. 204).

Así, se han constitucionalizado normas especiales para la función pública sobre:

la jerarquía de los funcionarios públicos, la carrera administrativa, la declaración
de sus bienes y rentas, la lucha contra la corrupción, y los derechos de
sindicación y huelga, con las excepciones de los servicios públicos; la defensa
judicial del Estado, los bienes y de dominio público; así como, la obligatoriedad
mediante licitación pública de los contratos de obras y la adquisición de
suministros de bienes y servicios públicos con fondos y recursos públicos, y, sus
excepciones, y, los servicios públicos, entre otros.

El incremento de las responsabilidades del Estado en la Administración Pública y

la prestación de los servicios públicos, ha llevado a constitucionalizar principios
que regulan el incremento del personal que en ellos laboran, la protección de la
propiedad pública y los contratos públicos; así como, la defensa judicial de los
intereses públicos. No obstante, la Administración Pública parece apoderarse del
Derecho Administrativo y de los derechos de los administrados, bajo prácticas
burocráticas y legalistas perniciosas; así como, también, se presenta la tensión
entre el Poder Ejecutivo encargado de la dirección política del Estado, y la
necesidad de una Administración Pública neutral frente a las reclamaciones de los
administrados, como personas.

Esa tensión se hace más evidente en la relación del Poder Ejecutivo y

subsidiariamente de la Administración Pública con los gobiernos municipales y
regionales; debido a que, a pesar de las disposiciones constitucionales de la
descentralización13, las decisiones en materia económica de inversiones púbicas,
así como, de algunos servicios públicos se mantiene aún fuertemente
centralizados, mediante el control presupuestal; lo cual apenas ha sido materia de
control constitucional14. Debido a una concepción centralista del desarrollo y
ciertamente al mal manejo de los recursos públicos en muchos gobiernos
regionales y municipales.

1.4.El actual Proceso Contencioso Administrativo

Ante el marco constitucional descrito (la consagración del Proceso Contencioso

Administrativo garantiza la prohibición de restringir mediante normas el derecho
de los particulares a cuestionar judicialmente las decisiones administrativas) y con
la influencia del notable avance de otros sistemas jurídicos en esta materia, se
creó una Comisión a la que se encargó elaborar un proyecto de Ley que regule el
Proceso Contencioso Administrativo5. Este Proyecto fue finalmente aprobado por
el Congreso con algunas modificaciones, dando lugar a la Ley del Proceso
Contencioso Administrativo (Ley Nº 27584, en adelante, la Ley), publicada en el
diario Oficial “El Peruano” el 7 de diciembre de 2001, inspirada fundamentalmente
en las experiencias española (Ley 29/1998, de 13 de julio), argentina (Código de
la Ciudad de Buenos Aires) y alemana (Ley del Proceso Administrativo).

La Ley trajo importantes novedades a la regulación que había tenido el Proceso

Contencioso Administrativo en el Perú, como los principios especiales que rigen a
este proceso. Esto ha permitido incorporarle institutos que posibilitan un control
efectivo de las actuaciones de la Administración Pública por parte del Poder
Judicial y, lo que es de gran trascendencia, una efectiva tutela de las situaciones
jurídicas de los particulares que se hallen lesionados o amenazados por las
actuaciones administrativas.

DANÓS, (2002) señala que “En el Perú el Proceso Contencioso - Administrativo

constituye el proceso específico previsto por la Constitución para la impugnación
ante el Poder Judicial de las decisiones de la Administración Pública a fin de
verificar la legitimidad de la actuación de todas las entidades administrativas.
Como sabemos, mediante el Proceso Contencioso se garantiza una de las
conquistas básicas del Estado de Derecho cual es la subordinación de toda la
actividad administrativa a la legalidad. En tal virtud los afectados por una
actuación administrativa violatoria de sus derechos e intereses están
constitucionalmente facultados para demandar ante el Poder Judicial la
satisfacción jurídica de sus pretensiones contra la Administración Pública”.

En síntesis, el antiguo régimen del proceso contencioso tenía como objeto la

impugnación del acto administrativo, en tanto que el actual régimen, de control
jurisdiccional de la actuación administrativa, tiene como objeto del proceso las
pretensiones de las partes (una petición realizada por un sujeto y dirigida a un
juez a fin de que una persona distinta le satisfaga un interés o un derecho), lo cual
es la mayor innovación de la Ley .En efecto, la Ley pone de relieve el derecho a la
tutela jurisdiccional efectiva de los administrados, fundamentalmente a través de
sus principios, mecanismos y la noción de ser un proceso de “plena jurisdicción”,
resaltando el control jurisdiccional pleno de los actos administrativos, el cual va
más allá del control de legalidad, alcanzando un control que brinde una efectiva
tutela a los derechos e intereses de los administrados. Este proceso se basa,
asimismo, en el principio constitucional de pesos y contrapesos entre los diversos
“poderes del Estado”. Por mandato expreso de la Constitución, el Poder Judicial
debe ejercer el control jurisdiccional de la actuación administrativa; de ese modo,
el sistema constitucional y las leyes peruanas disponen que a través del Proceso
Contencioso Administrativo el juez controle la legalidad administrativa, dotándole
de poderes para determinar la existencia de vicios en la actuación administrativa y
corregirlos, como para ordenar que la Administración Pública cese actuaciones
ilegales, realice y cumpla las obligaciones que le impone la Ley.

El artículo 1º de la Ley establece que la denominada acción contencioso

administrativa (llamada Proceso Contencioso Administrativo en la Ley) a que se
refiere el artículo 148º de la Constitución Política del Perú tiene como finalidad el
control jurídico por parte del Poder Judicial de la legalidad y constitucionalidad de
las actuaciones de la Administración Pública, las mismas que se encuentran
sujetas al derecho administrativo y a la efectiva tutela de los derechos e intereses
de los administrados.
Como se ha señalado, lo más interesante de este primer artículo, que encuadra la
orientación y fines del Proceso Contencioso Administrativo, es que no se
circunscribe al control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la
Administración Pública, sino que hace hincapié en la efectiva tutela de los
derechos e intereses de los administrados.

Actualmente la tutela de los derechos de las personas constituye un rol estelar

que el sistema jurídico se ha encargado de resaltar. Así, por ejemplo el artículo III
del Título Preliminar del Código Procesal Civil, aplicable de modo supletorio a la
Ley, establece como finalidad del proceso no solo el poner fin a la controversia
sino hacer efectivos los derechos sustanciales y así alcanzar la paz social en
Justicia; por su parte, el Código Procesal Constitucional, que establece que los
fines esenciales de los procesos constitucionales son garantizar la primacía de la
Constitución y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales.

En suma, dentro del sistema procesal se otorga una tutela especial al

administrado frente a la administración, al considerarse la desigualdad real entre
ambos. Así, el actual modelo de Proceso Contencioso Administrativo, como se
viene explicando, ya no se limita a ser objetivo, sino que es subjetivo o de plena
jurisdicción. El norte de este proceso es el reconocimiento o restablecimiento del
derecho o interés jurídicamente tutelado y la adopción de las medidas o actos
necesarios para ello; por lo que, el análisis jurisdiccional no se limitará a
determinar si la administración actuó conforme a derecho o no, sino que verificará
si en el ejercicio de sus funciones ha respetado los derechos fundamentales de
los administrados.

En la exposición de motivos del proyecto de reforma de la Ley, la Comisión

Revisora hizo referencia a los dos modelos de Procesos Contenciosos
Administrativos, a saber, el de anulación o revisor del acto administrativo, y el
contencioso administrativo de plena jurisdicción (en el que el Juez asume una
serie de poderes frente a la Administración para realizar un eficaz control jurídico):
“La concepción del contencioso administrativo de anulación reducía su objeto a la
determinación por parte del juez de la validez o nulidad del acto administrativo
sometido a revisión, de ahí que el proceso haya sido calificado como un
verdadero “proceso al acto”, y no como un enjuiciamiento a la actuación
administrativa, ni menos aún, una búsqueda de protección al administrado.

En este sentido, la aptitud del juez revisor se encontraba afincada en el análisis

de la regularidad legal del acto impugnado, para lo cual debían hacerlo,
condicionados por los elementos y las evidencias ya actuadas del procedimiento
en sede administrativa (que se convertía en la primera fase virtual del
contencioso, de una aparente revisión casatoria) y, únicamente luego que el
administrado hubiere superado la valla del agotamiento cabal de la vía
administrativa. “Por el contrario, el contencioso de plena jurisdicción muta del
mecanismo formal de protección de la legalidad administrativa, para ser el
instrumento jurídico central para proteger los derechos subjetivos e intereses
legítimos de todos los administrados frente a cualquiera de las actuaciones de la
administración que las vulneren. En este sentido, las actuaciones previas
producidas en la sede administrativa ya no serán condicionantes de la
intervención del contencioso sino solo un antecedente relevante al momento de
apreciar la constitucionalidad o legalidad de la actividad administrativa”.

Es conveniente recordar que el Tribunal Constitucional jugó un rol fundamental

en la orientación del Proceso Contencioso Administrativo, particularmente por las
siguientes Sentencias: SENTENCIA Nº 1417-2005-AA/TC (Caso Anicama
Hernández) del 8 de julio del 2005; SENTENCIA Nº 0168-2005-PC/TC (Caso
Villanueva Valerde) del 29 de setiembre de 2005, y; SENTENCIA Nº 0206-2005-
PA/TC (Caso Baylón Flores) del 28 de noviembre de 2005.

En suma, el Proceso Contencioso Administrativo tiene un aspecto objetivo (control

de constitucionalidad y legalidad de la actuación administrativa) y un aspecto
subjetivo (tutela jurisdiccional adecuada de las pretensiones de las partes frente a
la actuación de la Administración Pública), por lo que es un contencioso
administrativo objetivo subjetivo.

Este aire nuevo en la concepción del Proceso Contencioso Administrativo se

refleja en la normatividad de la Ley, tanto por los principios que se recogen de
modo expreso en ella, como en las pautas establecidas (por ejemplo, entre las
pretensiones se encuentra la de reconocimiento o restablecimiento del derecho o
interés jurídicamente tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios
para tales fines, la posibilidad de incorporar medios probatorios extemporáneos, la
de incorporarse medios probatorios de oficio lo que quita rigidez a la restricción de
actividad probatoria en sede administrativa, permitiendo al Juez desplegar su
dirección del proceso y las facultades de socialización, y búsqueda de la verdad y
auténtica tutela-, también lo relativo a la carga de la prueba (el artículo 33º
incorpora un párrafo muy interesante de cargas dinámicas de la prueba).

1.5.Los Principios del Proceso Contencioso Administrativo vigente

Destacar los antecedentes de la Ley y la evolución del sistema de protección de
los administrados frente a los actos de la Administración, era necesario para
comprender la finalidad del Proceso Contencioso Administrativo tal como se
encuentra diseñado a partir de ello, el Juez especializado en lo contencioso
administrativo (si bien ciertamente el ámbito de actuación del Estado es tan
amplio y diverso que no puede hablarse propiamente de especialización, ésta se
referirá a las pautas procedimentales y finalidad antes explicada, por la condición
de los legitimados para demandar y su relación frente al Estado) debe
mantenerse atento a aplicar los principios de este proceso, los cuales siempre
servirán para llenar de contenido los vacíos de las normas. Ahora bien, el Proceso
Contencioso Administrativo comparte, como es evidente, los principios procesales
y derechos básicos, como el de tutela jurisdiccional efectiva, independencia e
imparcialidad de los órganos jurisdiccionales, igualdad, economía procesal, etc.
Por su parte, cuenta con principios específicos, como el de integración, igualdad
procesal, favorecimiento del proceso, y suplencia de oficio.

1.6. PRINCIPIO DE INTEGRACIÓN.

“Los jueces no deben dejar de resolver el conflicto de intereses o la incertidumbre
con relevancia jurídica por defecto o deficiencia de la Ley. En tales casos,
deberán aplicar los principios del derecho administrativo.” (Artículo 2.1 de la Ley).
Conforme a este principio, si el Juez, al momento de resolver un determinado
conflicto, advierte un defecto o un vacío en la Ley, debe aplicar los principios del
derecho administrativo. Estos principios son los siguientes (Ley Nº 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, que el legislador ha considerado básicos
para encausar, controlar y limitar la actuación de la Administración y de los
administrados en todo procedimiento):

a) Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con

respeto a la Constitución, la Ley y al derecho, dentro de las facultades que le
estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas. A
diferencia de los sujetos de derecho privado (que pueden hacer lo que no está
prohibido), los sujetos de derecho público únicamente pueden actuar de acuerdo
a sus facultades, por lo que sus actos deben ser realizados bajo una norma
permisiva. Debe tenerse en cuenta que la sujeción a la legalidad significa sujeción
al derecho (sistema normativo, principios) y no solo a la Ley.

b) Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de todos los

derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que
comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y
a obtener una decisión motivada y fundada en derecho.

Según Morón(2018), dice que el principio del debido procedimiento tiene 3

niveles concurrentes de aplicación para los administrados: derecho al
procedimiento administrativo (la Administración tiene el deber de producir sus
decisiones mediante el cumplimiento de las reglas que conforman el
procedimiento), derecho a la no desviación de los fines del procedimiento
administrativo (no solo que la Administración procedimental y sus decisiones, sino
que cuando aplique un procedimiento administrativo lo haga con el objetivo de
producir los resultados esperados y no otros), y el derecho a las garantías del
procedimiento administrativo (cuyo contenido esencial es el derecho a ser oído, a
ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en
derecho).

c) Principio de informalismo.- Las normas de procedimiento deben ser

interpretadas en forma favorable a la admisión y decisión final de las pretensiones
de los administrados, de modo que sus derechos e intereses no sean afectados
por la exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados dentro del
procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte derechos de terceros o el
interés público.

Morón( 2015) nos dice que : “La inclusión de este principio encara directamente la
cultura del trámite, de la forma, de la rutina burocrática, que ha hecho de las
formas una estrategia de supervivencia, de reserva, de evasión y de
empoderamiento sobre el ciudadano, buscando no convertir estéril las escasas y
fugaces posibilidades de defensa del administrado (quejas, recursos,
presentación de instancias, denuncias, presentación de pruebas, etc.). El
procedimiento se debe entender como informal exclusivamente a favor del
administrado, de tal modo que solo es este quien puede invocar para sí el
carácter innecesario de las formas, en tanto y en cuanto así se le beneficien, y no
puede ser asumido por la administración para dejar de cumplir las prescripciones
del orden jurídico o evitar las reglas del debido proceso, ni tampoco puede
compeler al administrado al informalismo, en cuanto ello no le favorezca o quiera
cumplir la formalidad.

Asumida la informalidad como posibilidad para el administrado, la excusación de

la forma puede reflejarse en una definitiva descarga de su cumplimiento
(permisión de excusar la forma), en la permisión para su cumplimiento posterior
de modo que no le infiera pérdida de derechos (Ej. Subsanación documental), o
en la tutela de la administración que suple el incumplimiento del administrado (Ej.
Suplencia del error en la calificación del recurso.”

d) Principio de eficacia.- Los sujetos del procedimiento administrativo deben

hacer prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental, sobre
aquellos formalismos cuya realización no incida en su validez, no determinen
aspectos importantes en la decisión final, no disminuyan las garantías del
procedimiento, ni causen indefensión a los administrados. Se pone de relieve
mantener como norte la finalidad del acto y no perderla de vista ni menos aún
subordinarla a la realización de formalismos no relevantes.
e) Principio de celeridad.- Quienes participan en el procedimiento deben ajustar
su actuación de tal modo que se dote al trámite de la máxima dinámica posible,
evitando actuaciones procesales que dificulten su desenvolvimiento o constituyan
meros formalismos, a fin de alcanzar una decisión en tiempo razonable. Este
principio se encuentra estrechamente vinculado a los dos anteriores. La celeridad
es la economía en cuanto al tiempo. La secuencia de actos debe producirse,
cuidando siempre de no afectar el debido procedimiento, en el menor tiempo
posible.

f) Principio de simplicidad.- Los trámites establecidos por la autoridad

administrativa deberán ser sencillos, debiendo eliminarse toda complejidad
innecesaria; es decir, los requisitos exigidos deberán ser racionales y
proporcionales a los fines que se persigue cumplir. Los trámites deben poder ser
comprendidos y realizados con facilidad, de lo contrario no alcanzan su finalidad.
Este principio está ligado al de informalismo, razonabilidad y eficacia.

g) Principio de razonabilidad.- Las decisiones de la autoridad administrativa,

cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o
establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los
límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los
medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar. Los actos de la autoridad
Administrativa deben producirse de modo legítimo, justo y proporcional.

h) Principio de imparcialidad.- Las autoridades administrativas actúan sin

ninguna clase de discriminación entre los administrados, otorgándoles tratamiento
y tutela igualitarios frente al procedimiento, resolviendo conforme al ordenamiento
jurídico y con atención al interés general. Se sostiene en los principios de igualdad
y no discriminación. La autoridad debe actuar de modo objetivo y desinteresado.

i) Principio de presunción de veracidad.- Se presume que los documentos y

declaraciones formulados por los administrados en la forma prescrita por esta
Ley, responden a la verdad de los hechos que ellos afirman. Esta presunción
admite prueba en contrario. La autoridad tiene el deber de presumir que los
administrados se conducen de acuerdo a la buena fe y que sus declaraciones son
veraces. Es evidente que esta presunción es provisoria y existen mecanismos
para cotejar o fiscalizar posteriormente (para no interferir en el procedimiento
administrativo en el que se haya empleado) y en forma selectiva tales
declaraciones y/o documentos, evitando de ese modo la comisión de fraudes.

j) Principio de impulso de oficio.- Las autoridades deben dirigir e impulsar de

oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten
convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias.
Esto incluye el inicio del procedimiento, su impulso, la remoción de obstáculos de
trámite, el instruir y ordenar la prueba, la subsanación de cualquier error u omisión
que advierta en el procedimiento.

. k) Principio de conducta procedimental.- La autoridad administrativa, los

administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes
del procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el
respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. En este punto se aborda el
inmemorial principio de la buena fe. Como en la mayor parte de los conceptos, no
puede hablarse de una doctrina unánime en cuanto al concepto de la buena fe,
respecto de la cual existen múltiples posiciones; empero, la asociación más
frecuente e inmediata es con rectitud, honradez, buen proceder, buena intención,
confianza en la verdad de un acto jurídico, ingenuidad, inocencia, etc., teniendo
siempre una connotación loable, socialmente aceptable y deseable. Existen, pues,
numerosas definiciones de la buena fe orientadas a su aspecto ético, moral,
socialmente deseable, mas no hay un criterio unívoco respecto de su función en
el ámbito jurídico, teniendo detractores en ese campo, que la consideran “un
principio abstracto e impreciso “que genera niveles de incertidumbre e
ineficiencias.

Para Georges Ripert (2014) la buena fe es uno de los medios que utiliza el juez y
el legislador para hacer penetrar la regla moral en el derecho positivo. Puede
decirse que la buena fe se sitúa en el campo de la Moral y el Derecho, pues “se
corresponde tanto con imperativos éticos de estricta moral: honestidad lealtad,
veracidad; como con imperativos ético-jurídicos de la intersubjetividad, según
supuestos generales y expresas consecuencias jurídicas previstas en el
ordenamiento positivo”.

Picol. J, (2009) Señala no solo despliega su eficacia en el campo del derecho

privado sino también en el público, en orden a preservar un mínimo de conducta
ética en todas las relaciones jurídicas. El uso de la expresión buena fe procesal se
deriva de su expresa recepción legal y jurisprudencial; además, con esta
expresión se reafirma la plena vigencia de la buena fe también en el ámbito
procesal. En el ámbito administrativo, la buena fe en la actuación administrativa
persigue que se proteja la confianza que la apariencia generada en la otra parte,
por lo que se debe mantener la coherencia, transparencia y lealtad en el
comportamiento.

l) Principio de verdad material.- En el procedimiento, la autoridad administrativa

competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus
decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias
autorizadas por la Ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los
administrados o hayan acordado eximirse de ellas. La autoridad administrativa
debe dirigir sus actuaciones a esclarecer o identificar los hechos reales que hayan
ocurrido. Ha de prevalecer la verdad material o real por sobre la verdad formal o
verdad procesal .Por tal motivo, la Administración Pública debe resolver de
acuerdo a los instrumentos que tiene en su poder, pues al momento de la revisión
judicial también deben valorarse esas mismas pruebas a las que se pudo tener
acceso durante el procedimiento administrativo, y ello, además, en aplicación de
los principios de celeridad y simplicidad.

m) Principio de participación.- Las entidades deben brindar las condiciones

necesarias a todos los administrados para acceder a la información que
administren, sin expresión de causa, salvo aquellas que afectan la intimidad
personal, las vinculadas a la seguridad nacional o las que expresamente sean
excluidas por Ley; y extender las posibilidades de participación de los
administrados y de sus representantes, en aquellas decisiones públicas que les
puedan afectar, mediante cualquier sistema que permita la difusión, el servicio de
acceso a la información y la presentación de opinión. La sociedad civil debe tener
acceso al control de la actividad administrativa, para reorientar sus fines o
reconducirlos siempre hacia el interés de la comunidad. Puede hacerlo mediante
presentación de opiniones ante las autoridades, acceso a la información general y
específica que posean las entidades, períodos de información pública, Audiencias
Públicas, etc.

n) Principio de uniformidad.- La autoridad administrativa deberá establecer

requisitos similares para trámites similares, garantizando que las excepciones a
los principios generales no serán convertidas en la regla general. En
procedimientos similares, los requisitos y el trámite han de tener homogeneidad.

o) Principio de predictibilidad.- La autoridad administrativa deberá brindar a los

administrados o sus representantes información veraz, completa y confiable sobre
cada trámite, de modo tal que a su inicio, el administrado pueda tener una
conciencia bastante certera de cuál será el resultado final que se obtendrá. Por
este principio se busca eliminar la incertidumbre en el administrado respecto de
las actuaciones y procedimientos de la Administración.

1.7. PRINCIPIO DE IGUALDAD PROCESAL.

“Las partes en el Proceso Contencioso Administrativo deberán ser tratadas con
igualdad, independientemente de su condición de entidad pública o administrado.”
El artículo 2º inciso 2, de la Constitución de 1993 establece que toda persona
tiene derecho a la igualdad ante la Ley. Nadie debe ser discriminado por motivo
de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de
cualquiera otra índole. En el ámbito administrativo también se aplica: las partes,
sin importar de cuál de ellas se trate, deben ser tratadas con igualdad (algunos
erróneamente consideran que la Administración, por ser la “parte fuerte” de la
relación frente al administrado, no goza de este derecho básico). Este principio es
considerado el eje de todos los principios
1.8. PRINCIPIO DE FAVORECIMIENTO DEL PROCESO.

“El Juez no podrá rechazar liminarmente la demanda en aquellos casos en los

que por falta de precisión del marco legal exista incertidumbre respecto del
agotamiento de la vía previa. Asimismo, en caso de que el Juez tenga cualquier
otra duda razonable sobre la procedencia o no de la demanda, deberá preferir
darle trámite a la misma.” Este principio impone al Juez la obligación de
interpretar los requisitos de admisibilidad de las demandas en el sentido que más
favorezca al accionante, con la finalidad de garantizar su derecho de acceso al
proceso, que forma parte del contenido esencial del derecho a la tutela
jurisdiccional efectiva, más aún si se trata de derechos de naturaleza pensionaria.
Y como es sabido, en cuanto a la materia pensionaria, se ha señalado que las
pensiones de jubilación tienen carácter alimentario por su naturaleza jurídica y
función, pues éstas constituyen el único sustento de los pensionistas que les
permite sobrevivir y garantizarles el respeto de su dignidad.

En ese sentido, la interpretación de los referidos principios debe realizarse en

forma sistemática, acorde con otras normas relacionadas al tema, y a la luz de los
principios directrices y finalidad de este tipo de procesos.” Se dan casos cuando
se exige el agotamiento de la vía previa administrativa, en que no queda claro si
se ha agotado la vía. Por ejemplo, si se ha presentado un recurso de “apelación”
ante un órgano de última instancia o de instancia única. Ahí o se ha agotado la vía
o solo procedería el recurso de “reconsideración”. Por error se planteó como
apelación, debiendo haberlo hecho como reconsideración. En tales casos, debe
tomarse como de reconsideración, para efectos de no concluir que se dejó
consentir la resolución administrativa, pues en los hechos el administrado protestó
oportunamente. De ese modo, no se le denegaría el acceso al proceso

Asimismo, el inciso 2 del artículo 19º de la Ley Nº 27584, referido a las

excepciones al agotamiento de la vía administrativa establece lo siguiente:
“Cuando en la demanda se formule como pretensión la prevista en el numeral 4
del artículo 5º de esta Ley. En este caso el interesado deberá reclamar por escrito
ante el titular de la respectiva entidad el cumplimiento de la actuación omitida. Si
en el plazo de quince días a contar desde el día siguiente de presentado el
reclamo no se cumpliese con realizar la actuación administrativa el interesado
podrá presentar la demanda correspondiente.” Así, se demanda como pretensión
la recogida en el inciso 4 del artículo 5º de la Ley Nº 27584, se requiere como
requisito previo para la procedencia de la demanda contenciosa administrativa
que el interesado haya reclamado anteriormente ante la entidad administrativa el
cumplimiento de la actuación que él considera omitida.

Y, en ese caso, resulta necesario que el reclamo efectuado por el administrado a

la autoridad administrativa sea claro, y se desprenda sin duda alguna lo solicitado,
señalando expresamente la norma o el acto administrativo que debe ser cumplido
por la administración Por otro lado, es preciso no confundir los supuestos de
tutela de urgencia para los cuales la Ley ha previsto una vía específica
atendiendo a la necesidad impostergable de tutela, contemplados en el artículo
26º de la Ley, que confiere a tres de las pretensiones que pueden ser tramitadas
en la vía contenciosa administrativa (entre ellas la de cumplimiento), cuando en
éstas además concurran 3 requisitos: Interés para obrar cierto y manifiesto, -
Necesidad impostergable de tutela y Que no haya otra vía eficaz.

Este procedimiento es en realidad una medida urgente y bajo responsabilidad de

quien lo pide, y es particularmente expeditivo, a efecto de que el juez tome una
medida que salvaguarde el derecho afectado. Pero si tales pretensiones no
califican de urgentes (esto es, no se aprecie que contengan los 3 requisitos
señalados), entonces deberán ser tramitadas de acuerdo al proceso regular
contencioso administrativo, que es el procedimiento especial regulado en el
artículo 28º de la Ley. Esto significa que, en el caso de la pretensión de
cumplimiento –como en todas- el procedimiento aplicable es el especial (artículo
28º de la Ley), salvo que se advierta la concurrencia de los requisitos que
ameriten que por excepción se deba tramitar bajo las reglas del proceso urgente.
En síntesis, la pretensión de cumplimiento por parte de la administración de una
actuación a la que se encuentre obligada por mandato de la Ley sí constituye una
pretensión susceptible de ser ventilada en la vía contencioso administrativa en el
caso de la Ley Nº 23908, pudiendo considerarse que agotó la vía previa de
acuerdo al artículo 21º inciso 2 de la Ley.”

1.9 PRINCIPIO DE SUPLENCIA DE OFICIO.

“El Juez deberá suplir las deficiencias formales en las que incurran las partes, sin
perjuicio de disponer la subsanación de las mismas en un plazo razonable en los
casos en que no sea posible la suplencia de oficio.” (Artículo 2.4 de la Ley). Este
principio es de la mayor importancia, debiendo los magistrados emplearlo a fin de
mejorar el acceso a la jurisdicción y no empeorarlo. Significa que el Juez debe
procurar subsanar (adecuando la vía) la demanda, pero en caso se requiera
subsanaciones que solo puede realizar (por tener requisitos especiales) el
demandante, entonces le dará un plazo razonable (no 1 ni 2 días, como a menudo
se concede, sino a partir de 3 días, y preferiblemente más, según las
circunstancias y la dificultad de su subsanación o adecuación), a fin de que la
demanda se vuelva procesalmente viable.

El Tribunal Constitucional, en el precedente. Las demandas de amparo en trámite

que, en aplicación de los criterios de procedibilidad previstos en el Fundamento,
sean declaradas improcedentes, deberán ser remitidas al juzgado de origen (Juez
Civil encargado de merituar el proceso de amparo en primera instancia), quien
deberá remitir el expediente judicial al Juez Especializado en lo Contencioso
Administrativo (en los lugares en los que éstos existan) o deberá avocarse al
conocimiento del proceso (en los lugares en los que no existan Jueces
Especializados en lo Contencioso Administrativo).

Una vez que el Juez competente del Proceso Contencioso Administrativo se

avoque al conocimiento de la causa, deberá entenderse presentada y admitida la
demanda contencioso administrativa, y, en aplicación del principio de suplencia
previsto en el inciso 4 del artículo 2º de la Ley Nº 27584, se otorgará al
demandante un plazo razonable a efectos de que adecúe su demanda conforme a
las reglas previstas para la etapa postuladora del Proceso Contencioso
Administrativo. Transcurrido dicho plazo sin que el demandante realice la
respectiva adecuación, procederá el archivo del proceso. Estas reglas son
dictadas en virtud del principio de autonomía procesal del Tribunal Constitucional
al que se ha hecho alusión en el Fundamento” Hubo un caso en que un Juez, al
calificar una de estas demandas (remitidas al contencioso administrativo por el
precedente Anicama), colocó en la resolución las palabras SE ADMITE, pero en
letras muy pequeñas, párrafos más abajo, indicó a la parte demandante que
adecue la demanda al Proceso Contencioso Administrativo, dándole 3 días.

La demandante, a la que se había anulado todo lo actuado en sede constitucional

(había llegado a segunda instancia, con Sentencia de primera instancia
favorable), para declarar su demanda improcedente y remitirla a sede contenciosa
administrativa, en aplicación del precedente Anicama, tenía un obvio interés en
que su proceso se encauce y agilice (por todo el tiempo que tal remisión le hizo
perder), pero no comprendió la redacción de la resolución admisoria, pues no
percibió el párrafo en que se le indicaba que adecue su demanda en 3 días bajo
apercibimiento de rechazarla.

No subsanó, y la Juez rechazó la demanda, señalando que al no subsanar

demostraba desinterés en el proceso. Al apelar, la Sala Superior anuló la
resolución con base en estos principios ordenando a la Juez que vuelva a
calificar.

Otros principios a tener en cuenta en el Proceso Contencioso Administrativo

Principio pro homine, según el cual corresponde interpretar una regla
concerniente a un derecho humano del modo más favorable para la persona, es
decir, para el destinatario de la protección. Al respecto, al referirse a la
interpretación de los tratados con arreglo al objeto y al fin, Pedro Nikken -ex
Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos- ha expresado que
existe la tendencia a una protección progresiva de las convenciones protectoras
de los derechos humanos privilegiándose la protección de los derechos de las
personas: “(…)el artículo 31.1 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los
Tratados conduce a adoptar la interpretación que mejor se adecué a los
requerimientos de la protección de los derechos de la persona.
Si recordamos, además, que el interés jurídico tutelado por esos instrumentos no
es, al menos directamente, el de los Estados partes, sino el del ser humano, nos
encontramos con una tendencia a aplicar los tratados en el sentido en que mejor
garantice la protección integral de las eventuales víctimas de violaciones de los
derechos humanos. Esta circunstancia otorga a la interpretación y aplicación de
las disposiciones convencionales una dinámica de expansión permanente.

Principio pro actione, según el cual se impone a los juzgadores la exigencia de

interpretar los requisitos y presupuestos procesales en el sentido más favorable a
la plena efectividad del derecho a obtener una resolución válida sobre el fondo, y
donde se establece, a su vez, que los requisitos formales se interpreten y
apliquen de modo flexible y atendiendo a su finalidad y de que a su
incumplimiento no se anuden consecuencias desproporcionadas o excesivamente
gravosas. Este principio guarda gran similitud con el principio de favorecimiento
del proceso, siendo (éste) más amplio.

Principio iura novit curia recogido en el artículo VII del Título Preliminar del Código
Procesal Civil: el Juez tiene la facultad de aplicar la norma jurídica que
corresponda al caso concreto cuando las partes lo hayan invocado erróneamente,
bajo el concepto de que al tener el Juez mejor conocimiento del derecho que las
partes, está enaptitud de decidir cuál es la norma aplicable al caso. Finalmente,
se debe tener en cuenta que el artículo 139º de la Constitución Política del Perú
establece los principios y derechos de la función jurisdiccional, siendo que en su
inciso 3 consagra el derecho que tienen todas las personas de exigir de la
judicatura la observancia de un debido proceso y la tutela judicial efectiva.

1.10.Principio de oralidad
Antes de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, el proceso administrativo se regía por el principio de la escritura,
pues todas y cada una de sus fases e instancias transcurrían en forma escrita.
En efecto, el único vestigio del principio de oralidad consagraba la posibilidad de
que las partes presentasen informes por escrito u oralmente, en este último caso
siempre y cuando lo notifiquen al tribunal con anticipación. Por tanto, el único
vestigio del principio de oralidad era el trámite de los informes.

Hernández-Mendible, la introducción del principio de oralidad en todos los

procesos constituye una exigencia constitucional que obliga a legislar para hacer
posible la materialización del mandato del artículo 257 de la Constitución, en
concordancia con los tratados internacionales en materia de derechos humanos.

Por tanto, sostiene el citado autor, la introducción del principio de oralidad en el

proceso administrativo es una exigencia constitucional, y se traduce en la
existencia de la preeminencia de la expresión o exposición oral o verbal.

1.12. Principio de Inmediación.

Un proceso administrativo informado por el principio de oralidad ha de estarlo

también por el principio de inmediación que exigiría la directa intervención del juez
Contencioso Administrativo en la práctica de la prueba.

Al igual como acontece con el principio de oralidad, para la determinación de la

vigencia del principio de la inmediación es la fase probatoria. El principio de
inmediación busca que el Juez Contencioso Administrativo tenga una percepción
directa tanto de los alegatos y de las pretensiones, como de los medios de prueba
a través de los cuales se pretende demostrar los hechos que son objeto del
debate en el proceso administrativo, permitiéndole formarse una clara convicción
que le debe servir para dictar la sentencia de manera inmediata.

1.13. Principio de Publicidad.

La doctrina sostiene que la actuación de los órganos que ejercen el poder público
se encuentra sometida al principio de Publicidad, y siendo el Poder Judicial
integrante del mismo, los procesos de los cuales conoce se encuentran sujetos
también a este principio. Es así como el artículo 357 de la Constitución exige la
publicidad del proceso, lo cual debe constituir la regla, sin perjuicio que en casos
excepcionales, por motivo de decencia publica o protección al honor, vida privada,
intimidad de las personas el tribunal resuelva que el asunto se debe tramitar a
puertas cerradas, es decir, sin la participación de personas distintas de aquellas
que contienden.

La Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa establece que el

proceso administrativo se rige por el principio de publicidad, salvo que la ley
disponga lo contrario o el tribunal así lo decida por razones de seguridad, orden
público o protección de la intimidad de las partes.

Sin embargo, esta publicidad es relativa pues solo se obtiene a través de dos
vías, la primera, mediante la publicidad de las audiencias. La segunda vía,
mediante la publicidad del expediente y de los actos que se desarrollen ante el
tribunal
CONCLUSIONES

 Como el Derecho Administrativo regula la actividad de interés general

ejercida por autoridades públicas –distintas a las legislativas y judiciales–
que vincula a los ciudadanos con el Estado, se puede señalar que es un
Derecho vivo; que va mutando con la evolución del Estado y la
Constitución.
 No obstante que, la Constitución de 1993, siguiendo a la Constitución de
1979, haya incorporado instituciones propias para la Administración
Pública, distintas de la clásica regulación política del Poder Ejecutivo, se ha
venido dando un impulso al Derecho Administrativo a partir de la
judicialización de los derechos fundamentales de los administrados frente a
la Autoridad Administrativa, como de los procesos constitucionales incluso
entre las entidades públicas.
 Ello ha permitido que ciertos principios constitucionales como el del debido
procedimiento, la interdicción de la arbitrariedad, o, el de la razonabilidad y
proporcionalidad al ejercer potestades discrecionales, se hayan ido
asentando como parámetros para la exigencia de la Autoridad
Administrativa de conductas y decisiones que sean no solo de acuerdo con
la ley, sino también de conformidad con la Constitución.
 De lo contrario, los tribunales administrativos nacionales están facultados,
si bien ya no a realizar control difuso en sede administrativa, en cambio se
encuentran compelidos a realizar control de convencionalidad llegado el
caso.
BIBLIOGRAFÍA

 Revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoysociedad/article/viewFile/16
890/17196

 file:///C:/Users/user/Downloads/13543-53926-1-PB.pdf

 EXP. N.° 2192-2004-AA /TC TUMBES

 ANEXO

EXP. N.° 2192-2004-AA /TC

TUMBES
GONZALO ANTONIO

COSTA GÓMEZ Y
MARTHA ELIZABETH
OJEDA DIOSES

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 11 días del mes de octubre de 2004, la Sala Primera del
Tribunal Constitucional, con la asistencia de los magistrados Alva Orlandini,
Gonzales Ojeda y García Toma, pronuncia la siguiente sentencia

ASUNTO

Recurso extraordinario interpuesto por don Gonzalo Antonio Costa

Gómez y doña Martha Elizabeth Ojeda Dioses contra la resolución de la Sala
Especializada en lo Civil de Tumbes, de fojas 122, su fecha 7 de mayo de 2004,
que declaró improcedente la acción de amparo de autos.

ANTECEDENTES

Los recurrentes, con fecha 19 de diciembre de 2003, interponen acción de

amparo contra el alcalde de la Municipalidad Provincial de Tumbes, con el
objeto de que se declare sin efecto la Resolución de Alcaldía N.° 1085-2003-
ALC-MPT, de fecha 16 de diciembre de 2003, que les impuso la sanción de
destitución de sus puestos de trabajo. Afirman que la Comisión Permanente de
Procesos Administrativos Disciplinarios de la Municipalidad Provincial de
Tumbes no cumplió con realizar una investigación imparcial para determinar su
responsabilidad en unas faltas administrativas que se les imputa, y que, además,
ignoró los resultados de las investigaciones policiales referidas a los mismos
hechos y en la cual se descarta su responsabilidad penal. Manifiestan que con
ello, se vulneraron sus derechos constitucionales a la igualdad ante la ley, a la
legítima defensa, a la libertad de trabajo y al debido proceso.

La Municipalidad demandada manifiesta que mediante las Resoluciones

de Alcaldía N.º 1024-2003-MPT-ALC y 1025-2003-MPT-ALC, de fecha 24 de
noviembre de 2003, se les instauró proceso administrativo disciplinario a los
recurrentes y que, al ser notificados con dichas resoluciones, presentaron sus
descargos, ejerciendo en consecuencia su derecho de defensa. Agrega que la
sanción fue interpuesta como resultado de dicho proceso, en el cual se
recomendó sus destituciones en razón de la gravedad de las faltas cometidas y
del daño patrimonial ocasionado a la entidad, siendo la Resolución de Alcaldía
N.° 1085-2003-ALC-MPT la que acoge dicha recomendación y dispone,
definitivamente y en última instancia, la culminación de sus respectivos vínculos
laborales.

El Primer Juzgado Especializado en lo Civil de Tumbes, con fecha 15 de

marzo de 2004, declaró fundada la demanda, por considerar que los hechos
materia de sanción disciplinaria y la responsabilidad de los actores no está
debidamente probada, por lo que la duda favorece al trabajador, estimando
también que la resolución cuestionada no toma en cuenta principios de
razonabilidad y proporcionalidad respecto a la falta cometida.

La recurrida, revocando la apelada, declaró improcedente la demanda,

estimando que los hechos debatidos no pueden ser resueltos en la vía
constitucional de amparo, por carecer de etapa probatoria.

FUNDAMENTOS

1. El objeto de demanda es que se deje sin efecto la Resolución de Alcaldía N.º

1085-2003-ALC-MPT, de fecha 16 de diciembre de 2003, por medio de la
cual se resuelve destituir a los demandantes en el ejercicio de sus funciones
de técnico de recepción de la Oficina de Rentas y de Cajera, respectivamente.
Los recurrentes manifiestan que dicha resolución viola sus derechos
constitucionales al debido proceso, a la libertad de trabajo, a la dignidad y la
igualdad ante la ley, de defensa, entre otros.

2. Varias son las cuestiones que se detallan en el escrito de demanda y que este
Tribunal encuentra relevantes desde una perspectiva de los derechos que
están en juego en el presente caso, a saber: a) los efectos del principio de
 legalidad y, más precisamente, del principio de taxatividad en el
procedimiento administrativo sancionador; b) los alcances y efectos del deber
de motivar el acto administrativo, sobre todo cuando éste contiene una
decisión que restringe o limita un derecho fundamental; c) las implicancias
del principio de razonabilidad en la sanción impuesta, para determinar la
justicia de la decisión.

Principio de legalidad y subprincipio de taxatividad en el derecho

administrativo sancionador

3. El principio de legalidad constituye una auténtica garantía constitucional de

los derechos fundamentales de los ciudadanos y un criterio rector en el
ejercicio del poder punitivo del Estado Democrático. La Constitución lo
consagra en su artículo 2º, inciso 24, literal d), con el siguiente tenor: “Nadie
será procesado ni condenado por acto u omisión que al tiempo de cometerse
no esté previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequívoca,
como infracción punible; ni sancionado con pena no prevista en la ley”
(subrayado nuestro).

4. Sobre esta base, este Tribunal, en el Expediente N.º 0010-2002-AI/TC, ha

establecido que el principio de legalidad exige no sólo que por ley se
establezcan los delitos, sino también que las conductas prohibidas estén
claramente delimitadas por la ley, prohibiéndose tanto la aplicación por
analogía, como también el uso de cláusulas generales e indeterminadas en la
tipificación de las prohibiciones.

A partir de esta consideración del principio de legalidad y sus implicancias en

la estructuración del derecho penal moderno, este Tribunal también ha
establecido, en el Expediente N.° 2050-2002-AA/TC, que: “(...) que los
principios de culpabilidad, legalidad, tipicidad, entre otros, constituyen
principios básicos del derecho sancionador, que no sólo se aplican en el
ámbito del derecho penal, sino también en el del derecho administrativo
sancionador (…)”. (Fundamento Jurídico N.º 8).

5. Este Colegiado también ha establecido que: “(...) no debe identificarse el

principio de legalidad con el principio de tipicidad. El primero, garantizado
por el ordinal "d" del inciso 24) del artículo 2° de la Constitución, se satisface
cuando se cumple con la previsión de las infracciones y sanciones en la ley.
El segundo, en cambio, constituye la precisa definición de la conducta que la
ley considera como falta (...)” (Exp. N.º 2050-2002-AA/TC-Fundamento
Jurídico N.º 9).
 El subprincipio de tipicidad o taxatividad constituye una de las
manifestaciones o concreciones del principio de legalidad respecto de los
límites que se imponen al legislador penal o administrativo, a efectos de que
las prohibiciones que definen sanciones, sean éstas penales o administrativas,
estén redactadas con un nivel de precisión suficiente que permita a cualquier
ciudadano de formación básica, comprender sin dificultad lo que se está
proscribiendo bajo amenaza de sanción en una determinada disposición
legal.

6. En el presente caso, la resolución impugnada que establece la máxima

sanción posible en vía administrativa, es decir, la destitución de los
recurrentes, tiene como respaldo legal el artículo 28º, incisos a) y d) del
Decreto Legislativo N.° 276, que establece que: “(...) son faltas de carácter
disciplinarias que, según su gravedad, pueden ser sancionadas con cese
temporal o con destitución, previo proceso administrativo: a) El
incumplimiento de las normas establecidas en la presente ley y su
reglamento; y d) La negligencia en el desempeño de las funciones”.

7. Este Tribunal considera que las dos disposiciones invocadas en la resolución

que establece la destitución de sus puestos de trabajo de los recurrentes, son
cláusulas de remisión que requieren, de parte de la administración municipal,
el desarrollo de reglamentos normativos que permitan delimitar el ámbito de
actuación de la potestad sancionadora, debido al grado de indeterminación e
imprecisión de las mismas; consecuentemente, la sanción impuesta
sustentada en estas disposiciones genéricas es inconstitucional, por vulnerar
el principio consagrado en el artículo 2,º inciso 24, literal d), de la
Constitución, conforme a los criterios desarrollados en los fundamentos
precedentes.

La garantía constitucional de la motivación del acto administrativo

sancionador

8. La motivación de las decisiones administrativas no tiene referente

constitucional directo. No obstante, se trata de un principio constitucional
implícito en la organización del Estado Democrático que se define en los
artículos 3º y 43º de la Constitución, como un tipo de Estado contrario a la
idea del poder absoluto o arbitrario. En el Estado Constitucional
Democrático, el poder público está sometido al Derecho, lo que supone, entre
otras cosas, que la actuación de la Administración deberá dar cuenta de esta
sujeción a fin de despejar cualquier sospecha de arbitrariedad. Para lograr
 este objetivo, las decisiones de la Administración deben contener una
adecuada motivación, tanto de los hechos como de la interpretación de las
normas o el razonamiento realizado por el funcionario o colegiado, de ser el
caso.

9. Este Tribunal ya ha tenido ocasión de desarrollar un criterio jurisprudencial

sobre algunos de los alcances de la motivación de las decisiones en sede
administrativa en el Expediente N.º 090-2004-AA/TC, al establecer que:
“(…) la motivación debe otorgar seguridad jurídica al administrado y permitir
al revisor apreciar la certeza jurídica de la autoridad que decide el
procedimiento; para ello no se debe utilizar las citas legales abiertas, que sólo
hacen referencia a normas en conjunto como reglamentos o leyes, pero sin
concretar qué disposición ampara la argumentación o análisis de la autoridad
(…)”. (Fundamento Jurídico N.º 31).

10. En esta misma dirección y ya en el plano legal, el artículo 6º, inciso 3º de la

Ley N.º 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, dispone que:
“(...) no son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas
generales o vacías de fundamentación para el caso concreto o aquellas
fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no
resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto”. De otro
lado, el numeral 1.2) del artículo IV del Título Preliminar de la citada Ley
establece que forma parte del debido procedimiento administrativo el
derecho del administrado a obtener una decisión motivada y fundada en
derecho. Dicha motivación debe efectuarse en proporción al contenido y
conforme al ordenamiento jurídico, en concordancia con el numeral 4) del
artículo 3.º de la citada ley.

11. En la precitada Sentencia N.° 090-2004-AA/TC, este Tribunal también ha

expresado que: “(...) el deber de motivar las decisiones administrativas
alcanza especial relevancia cuando en las mismas se contienen sanciones”.
En la medida que una sanción administrativa supone la afectación de
derechos, su motivación no sólo constituye una obligación legal impuesta a la
Administración, sino también un derecho del administrado, a efectos de que
éste pueda hacer valer los recursos de impugnación que la legislación prevea,
cuestionando o respondiendo las imputaciones que deben aparecer con
claridad y precisión en el acto administrativo sancionador. De otro lado,
tratándose de un acto de esta naturaleza, la motivación permite a la
Administración poner en evidencia que su actuación no es arbitraria sino que
está sustentada en la aplicación racional y razonable del derecho y su sistema
de fuentes.
12. En el caso que nos ocupa, la resolución que impone la sanción de destitución
de los recurrentes es sumamente ambigua, tanto respecto de los hechos que
son materia de sanción, como también de los específicos dispositivos legales
que se habrían infringido con dichas conductas. Si bien la resolución
impugnada hace mención al Manual de Organización y Funciones así como a
las “normas de tesorería” que habrían sido infringidas, sin embargo, en la
resolución, la única infracción que se cita de dicho Manual es un inciso g),
que establece como función de uno de los recurrentes “Elaborar el registro de
la cobranza diaria de las rentas municipales y elevar los partes diarios al Jefe
de la Oficina”. No obstante, conforme se aprecia de la demanda, a fojas 17,
así como de la contestación de la demanda, a fojas 27, que confirma la
versión de los recurrentes, la operación de emisión de un recibo de caja
N.º 002528 fue anulada y, por tanto, no pudo aparecer en el reporte del día,
debido a que nunca se efectivizó el pago por el concepto a que se refería.

13. Respecto del procedimiento administrativo instaurado por la Municipalidad

de Tumbes a los recurrentes, a fojas 8 y 9 del expediente se aprecia la
mención a las disposiciones que se abrían infringido para merecer la sanción
de destitución, invocándose únicamente los incisos a) y d) del Decreto
Legislativo N º 276 ya aludido, y amparándose en ello se imputa
responsabilidad a los recurrentes porque en los descargos correspondientes,
no aparece “prueba que desvirtúe los cargos que se les imputan”.

Esta es una postura que el Tribunal no comparte. Frente a una sanción carente
de motivación, tanto respecto de los hechos como también de las
disposiciones legales que habrían sido infringidas por los recurrentes, no
puede trasladarse toda la carga de la prueba a quien precisamente soporta la
imputación, pues eso significaría que lo que se sanciona no es lo que está
probado en el procedimiento, sino lo que el imputado, en este caso, no ha
podido probar como descargo en defensa de su inocencia. Por ello, al
disponerse en este caso que sea el propio investigado administrativamente
quien demuestre su inocencia, se ha quebrantado el principio constitucional
de presunción de inocencia que también rige el procedimiento administrativo
sancionador, sustituyéndolo por una regla de culpabilidad que resulta
contraria a la Constitución.

14. Finalmente, respecto de las falencias de motivación del acto administrativo

que dispone la destitución de los recurrentes, debe mencionarse que esta
garantía constitucional, si bien es cierto que no se encuentra abierta como
posibilidad para recurrir al amparo cada vez que no se motive adecuadamente
una decisión de la Administración, no lo es menos que, en el presente caso, la
 sola mención genérica a disposiciones que no contienen una delimitación
clara y precisa de la conducta denunciada como infracción, involucra la
afectación de otros derechos fundamentales, como el derecho al trabajo y el
derecho a un debido proceso administrativo.

El principio de proporcionalidad en el derecho administrativo sancionador

15. El principio de razonabilidad o proporcionalidad es consustancial al Estado

Social y Democrático de Derecho, y está configurado en la Constitución en
sus artículos 3º y 43º, y plasmado expresamente en su artículo 200°, último
párrafo. Si bien la doctrina suele hacer distinciones entre el principio de
proporcionalidad y el principio de razonabilidad, como estrategias para
resolver conflictos de principios constitucionales y orientar al juzgador hacia
una decisión que no sea arbitraria sino justa; puede establecerse, prima facie,
una similitud entre ambos principios, en la medida que una decisión que se
adopta en el marco de convergencia de dos principios constitucionales,
cuando no respeta el principio de proporcionalidad, no será razonable. En
este sentido, el principio de razonabilidad parece sugerir una valoración
respecto del resultado del razonamiento del juzgador expresado en su
decisión, mientras que el procedimiento para llegar a este resultado sería la
aplicación del principio de proporcionalidad con sus tres subprincipios: de
adecuación, de necesidad y de proporcionalidad en sentido estricto o
ponderación.

16. El principio de proporcionalidad ha sido invocado en más de una ocasión por

este Tribunal, ya sea para establecer la legitimidad de los fines de actuación
del legislador en relación con los objetivos propuestos por una determinada
norma cuya constitucionalidad se impugna (Exp. N.º 0016-2002-AI/TC), ya
sea para establecer la idoneidad y necesidad de medidas implementadas por
el Poder Ejecutivo a través de un Decreto de Urgencia (Exp. N.º 0008-2003-
AI/TC), o también con ocasión de la restricción de derechos fundamentales
en el marco del proceso penal (Exp. N.° 0376-2003-HC/TC). No obstante,
este Colegiado no ha tenido ocasión de desarrollar este principio aplicándolo
al control de la potestad sancionadora de la Administración, ámbito donde
precisamente surgió, como control de las potestades discrecionales de la
Administración.

17. En efecto, es en el seno de la actuación de la Administración donde el

principio de proporcionalidad cobra especial relevancia, debido a los
márgenes de discreción con que inevitablemente actúa la Administración para
atender las demandas de una sociedad en constante cambio, pero también,
 debido a la presencia de cláusulas generales e indeterminadas como el interés
general o el bien común, que deben ser compatibilizados con otras cláusulas
o principios igualmente abiertos a la interpretación, como son los derechos
fundamentales o la propia dignidad de las personas. Como bien nos recuerda
López González[1], “En la tensión permanente entre Poder y Libertad que
protagoniza el desenvolvimiento del Derecho Público y por ello también el
del Derecho Administrativo, el Estado de Derecho a través de la consagración
que formula el principio de legalidad y de la garantía y protección de los
derechos fundamentales, exige un uso jurídico proporcionado del poder, a fin
de satisfacer los intereses generales con la menos e indispensable restricción
de las libertades”.

18. El principio de proporcionalidad, como ya se adelantó, está estructurado por

tres subprincipios: de necesidad, de adecuación y de proporcionalidad en
sentido estricto. “De la máxima de proporcionalidad en sentido estricto se
sigue que los principios son mandatos de optimización con relación a las
posibilidades jurídicas. En cambio, las máximas de la necesidad y de la
adecuación se siguen del carácter de los principios como mandatos de
optimización con relación a las posibilidades fácticas”[2]. Esto supone que
cuando el Tribunal se enfrenta a un caso donde existe conflicto entre dos
principios constitucionales, deberá realizar no sólo un ejercicio
argumentativo enjuiciando las disposiciones constitucionales en conflicto
(ponderación), sino también deberá evaluar también todas las posibilidades
fácticas (necesidad, adecuación), a efectos de determinar si, efectivamente, en
el plano de los hechos, no existía otra posibilidad menos lesiva para los
derechos en juego que la decisión adoptada.

19. A partir de estas premisas, pese a que en el presente caso ha quedado ya

constatada la violación de los principios constitucionales de legalidad
(taxatividad), debido proceso y la garantía de la motivación de las
resoluciones administrativas, así como el derecho de defensa; resulta
pertinente establecer si la medida de destitución impuesta a los recurrentes
era la única que preveía el ordenamiento jurídico frente a los hechos
investigados en el procedimiento administrativo, en el supuesto de que estos
hayan sido correctamente determinados mediante un debido procedimiento
administrativo.

20. En el presente caso debe observarse, además, que el propio Decreto

Legislativo N.° 276, en su artículo 27º, establece que: “(...) los grados de
sanción corresponde a la magnitud de las faltas, según su menor o mayor
gravedad (...) debiendo contemplarse en cada caso, no sólo la naturaleza de la
 infracción sino también los antecedentes del servidor (...)”. Esto implica un
claro mandato a la administración municipal para que, en el momento de
establecer una sanción administrativa, no se limite a realizar un razonamiento
mecánico de aplicación de normas, sino que, además, efectúe una apreciación
razonable de los hechos en relación con quien los hubiese cometido; es decir,
que no se trata sólo de contemplar los hechos en abstracto, sino “en cada
caso” y tomando en cuenta “los antecedentes del servidor”. Por tanto, una
decisión razonable en estos casos supone, cuando menos:

a) La elección adecuada de las normas aplicables al caso y su correcta interpretación,

tomando en cuenta no sólo una ley particular, sino el ordenamiento jurídico en su
conjunto.

b) La comprensión objetiva y razonable de los hechos que rodean al caso, que implica
no sólo una contemplación en “abstracto” de los hechos, sino su observación en
directa relación con sus protagonistas, pues sólo así un “hecho” resultará menos o
más tolerable, confrontándolo con los “antecedentes del servidor”, como ordena la
ley en este caso.

c) Una vez establecida la necesidad de la medida de sanción, porque así lo ordena la

ley correctamente interpretada en relación a los hechos del caso que han sido
conocidos y valorados en su integridad, entonces el tercer elemento a tener en
cuenta es que la medida adoptada sea la mas idónea y de menor afectación posible
a los derechos de los implicados en el caso.

21. En autos no se aprecia que estos criterios hayan sido tomados en cuenta por
la Municipalidad emplazada. Así a fojas 16, se observa que los demandantes
desempeñaron una labor permanente e ininterrumpida durante 20 y 27 años,
respectivamente, sin haber tenido problemas de carácter disciplinario. De otro
lado, no se ha tomado en cuenta la existencia de un proceso penal en curso
seguido por los mismos hechos, en el cual se emitió el atestado policial N.º
55-03-RPNP-T/DTVAJ-DAMP, de fecha 26 de agosto de 2003, corriente a
fojas 51, que concluye en la falta de responsabilidad de los accionantes. En
este sentido, resulta cuestionable que en un proceso administrativo que tenga
como consecuencia la sanción máxima de destitución, se omita la valoración
de toda prueba o elemento que coadyuve a la determinación certera de la
responsabilidad de los procesados, cuando ésta representa la única garantía de
justicia y proporcionalidad entre la supuesta falta cometida y la sanción a
imponerse.

22. Por lo precedentemente expuesto, este Colegiado considera que en el

presente caso también se ha violado el principio de proporcionalidad como
 atributo del Estado Social y Democrático de Derecho, reconocido
explícitamente por el artículo 200° de la Constitución.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la

Constitución Política del Perú

HA RESUELTO

1. Declarar FUNDADA la presente acción de amparo.

2. Ordenar a la demandada Municipalidad Provincial de Tumbes que cumpla con reponer

a los recurrentes en su puesto de trabajo, dejando a salvo sus derechos que no pueden
ser atendidos en esta vía, para que lo hagan valer en la que corresponda de acuerdo a
ley.

SS.

ALVA ORLANDINI
GONZALES OJEDA
GARCÍA TOMA