Adaptación del proceso de formulación del presupuesto participativo, al

nuevo Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de

Inversiones – invierte.pe. Gobierno Regional de Lambayeque, año 2017.

TESIS PARA OBTENER EL GRADO ACADÉMICO DE:

MAGISTER EN GESTIÓN PÚBLICA

AUTORES

Br. Percy Espinoza Gonzales.

Br. Saira Fiorella Celis Ayala

ASESOR:

Dra. Gioconda del Socorro Sotomayor Nunura

LINEA DE INVESTIGACION

Planificación y control financiero

CHICLAYO – PERU

2017
Página del Jurado
Dedicatoria
Agradecimiento
Declaratoria de Autenticidad
Presentación
Índice
RESUMEN
ABSTRACT
I. INTRODUCCION

I.1. Realidad Problemática

El presupuesto participativo se ha concebido como un mecanismo de

la democracia deliberativa, que mediante un proceso de consulta y
diálogo entre la comunidad y las autoridades, se incide o toma decisiones
vinculadas a los presupuestos públicos y las prioridades de inversión, del
ámbito de jurisdicción de un determinado nivel de gobierno subnacional.

El primer proceso de Presupuesto Participativo en el mundo, se realizó en

1988, en la ciudad de Porto Alegre (Rio Grande do Sul, Brasil), que
estaba compuesto por barrios ilegales, sin agua potable, sin
alcantarillado, ni calles pavimentadas durante más de 30 años. Además;
de un gobierno totalmente centralizado, no democrático, poco amigable a
la transparencia, y con ayuntamientos que decidían las inversiones a
espaladas de la población, con un desequilibrio financiero y
administrativo, por la poca recaudación de impuestos, que limitaban el
financiamiento de obras públicas. En 1989, cuando empezó a funcionar el
sistema de Presupuesto Participativo, éste logró una modesta
participación de la población. En 1990, la participación se mantuvo muy
restringida, por las dificultades de financiación que el Ayuntamiento
atravesaba. Sin embargo, cuando la ciudad recuperó su capacidad de
inversión, gracias a una profunda reforma fiscal, el Presupuesto
Participativo recibió un fuerte impulso. El Gobierno comenzó a tener
fondos para abordar las demandas y la población empezó a sentir y a ver
con sus propios ojos que se respetaban sus decisiones y que esto
repercutía en un mejor nivel de vida. Es así, que a partir de 1991, el
Presupuesto Participativo se convirtió en un proceso masivo y
emocionante que movilizó a las comunidades de todos los barrios de
Porto Alegre. En 1994, por ejemplo, más de 11.000 personas, y en 1995,
más de 14.000 acudieron a los encuentros y asambleas regionales
dirigidas y coordinadas por el Ayuntamiento.
Esta experiencia demostró que la administración transparente y
democrática de los recursos conlleva a evitar la corrupción y el despilfarro
de los fondos estatales, gracias a la implementación de mecanismos
eficaces de participación y el compromiso del Gobierno de hacer aquello
que decidió la población. Esta experiencia fue esencial para romper las
cadenas y las barreras burocráticas que separan a la sociedad del
Estado, formando una ciudadanía activa y movilizada, conocedora de las
cuestiones públicas y protagonista de las decisiones que inciden en su
propio futuro.

A nivel mundial, la noción y la idea de presupuesto participativo apareció

por primera vez en España, en el año 2001; en tres municipios de
Andalucía, gobernados entonces por Izquierda Unida: Córdoba, Las
Cabezas de San Juan y Puente Genil, aunque en la actualidad ninguno
de esos municipios los mantiene (Granado, 2016).

Hasta las últimas elecciones municipales, celebradas el 25 de mayo de

2015, eran 18 las capitales que en España habían experimentado, con
más o menos fortuna y continuidad, los presupuestos participativos,
donde la ciudadanía decidía parte del gasto público, pero el último año se
han sumado a esta experiencia otras tantas. Esto supuso el resurgimiento
de un modelo que se ensayó, de manera política, en el 2001, y que
nuevamente tuvo relevancia por los nuevos partidos, como una fórmula
de la “nueva política”. (Granado, 2016, p01)

España experimentó que no todos los presupuestos participativos son

iguales, por ello Ganuza, (como se citó en Granado, 2016) distinguió tres
modelos: i) administrativo, en el que participa la ciudadanía en general,
pero con poca autonomía y sin deliberación, y va de arriba hacia abajo; ii)
representativo, con implicación de colectivos, que son los que elaboran
las normas, y se desarrollan con una relación abajo-arriba-abajo, pese a
que no hay que justificar su aplicación; y iii) participativo, donde la
iniciativa parte del equipo de gobierno, pero para un proceso que se
concibe con los participantes (vecinos y asociaciones) también para sus
normas, se discuten públicamente y luego se rinden cuentas.

En el caso español, los presupuestos participativos se convirtieron en una

estrategia que movilizaba a los ciudadanos para avanzar hacía una
“nueva sociedad”, que a modo de ejercicio colectivo del poder, impulsaron
la instauración de un modelo político diferente, que resolvía las
limitaciones de la democracia representativa (Comas, 2010).

Cabe destacar que la experiencia española también se enfrentó a

numerosas dificultades, que complicaban la sostenibilidad del proceso
participativo, por la complejidad del procedimiento y por cuestiones
políticas, sociales y de gestión.

La experiencia internacional, nos ha enseñado que es conveniente

homogenizar el procedimiento, fomentar la voluntad política para la
implementación y continuidad del presupuesto participativo, promover el
liderazgo y coordinación del proceso de concertación, entre otros
aspectos.

En el caso peruano, las iniciativas por acercar al ciudadano con los

representantes del estado, sean estos de nivel nacional, regional o local,
han sido muchas durante los últimos regímenes democráticos que tiene el
Perú en su vida republicana, tomando mayor fuerza en el año 2002, en
pleno proceso de reforma política y administrativa de la estructura estatal
que impulsó el proceso de descentralización, el mismo que se caracterizó
por fomentar la participación y fiscalización de los ciudadanos en la
gestión de los asuntos públicos de cada región y localidad, marcándose
hitos en dos dimensiones:

a. Políticamente, representantes de las organizaciones políticas, de

organizaciones de la sociedad civil y del Gobierno Central entablaron
un diálogo, con la finalidad de lograr un Acuerdo Nacional, que sirviese
de base para la transición y consolidación de la democracia, la
 afirmación de la identidad nacional y el diseño de un visión compartida
del país a futuro, aprobándose como octava Política de Estado la
descentralización política económica y administrativa para propiciar el
desarrollo integral, armónico y sostenido de Perú.

b. Legalmente, el gobierno de turno dio viabilidad para impulsar la

descentralización, aprobando distintas normas, tales como:

- Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV, del Título IV sobre

Descentralización, que definió el concepto de descentralización;
estableciendo una nueva división territorial, la conformación de
regiones, la constitución de gobiernos regionales, su autonomía,
funciones, competencias y recursos.

- Ley N° 27783, Ley de Bases de Descentralización, norma que reguló

la descentralización y los tres niveles de gobierno, justificó la
autonomía de los gobiernos regionales y locales, definió una
estrategia de distribución de competencias entre niveles,
clasificándolas en tres tipos: exclusivas, compartidas y delegables,
estableció la obligación por parte de los gobiernos regionales y
locales de promover la participación ciudadana en la formulación,
debate y concertación de sus planes de desarrollo y presupuestos, y
en la gestión pública; y estableció que la fiscalización de los
gobiernos regionales sea realizada por el Consejo Regional, además
de los ciudadanos de cada jurisdicción.

- Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, fue

promulgada para regular con mayor detalle la estructura,
organización, competencias y funciones de los gobiernos regionales,
poniendo como principio rector: LA PARTICIPACION. Este principio
se incorporó en las fases de formulación, seguimiento, fiscalización y
evaluación de la gestión de gobierno y de la ejecución de los planes,
presupuestos y proyectos regionales.
 Además, esta Ley determinó que los gobiernos regionales se rigen
por el Plan de Desarrollo Regional Concertado, el Plan Anual y el
Presupuesto Participativo Regional, en conformidad con las políticas
nacionales y en cumplimiento del ordenamiento jurídico vigente.

Asimismo, la Ley exigió la conformación del Consejo de

Coordinación Regional, espacio creado para promover la
participación de los representantes de la sociedad civil, con el fin de
que emitan opinión sobre Plan de Desarrollo Regional Concertado,
el Plan Anual y el Presupuesto Participativo Regional.

- Es así, que en concordancia con el marco jurídico descrito, el 15 de

julio del 2003, el Estado Peruano promulgó la Ley N° 28056, Ley
Marco del Presupuesto Participativo, con el objeto de hacer efectiva
la participación de la sociedad civil en el proceso de programación
participativa del presupuesto público, articulado con los planes de
desarrollo concertados regionales y locales, así como en la
fiscalización de la gestión.

Con la norma en referencia, los gobiernos subnacionales formularon

sus presupuestos participativos, con la orientación respectiva de los
instructivos aprobados por el Ministerio de Economía y Finanzas, a
través de la Dirección General del Presupuesto Público, que hasta el
2010 tuvo cambios, tanto en su enfoque, finalidad y procedimiento,
acorde a los enfoques conceptuales de la modernización del estado
y sus sistemas administrativos que se rigen en el Perú.

A la actualidad, han transcurrido 14 años desde que se implementó

la norma para el presupuesto participativo; y también 07 años desde
el último instructivo aprobado por el Ministerio de Economía y
Finanzas. Es decir, desde el 2010 hasta el 2017 los gobiernos
regionales y locales formularon sus presupuestos participativos, con
el último instructivo vigente que data del 26 de marzo del 2010. En
ese trajín, no se ha conocido algún tipo de variación trascendente
 respecto al procedimiento de formulación, mucho menos existe
forma alguna que rescate los aprendizajes, experiencias e impacto
que ha tenido este mecanismo de participación ciudadana en el
desarrollo del territorio y la gestión de inversiones del ámbito
regional y local, que amerite modificaciones y cambios al instructivo,
en aras de seguir cumpliendo con el principio rector de la
descentralización: LA PARTICIPACIÓN.

- De otro lado, en el marco de las facultades delegadas por el

Congreso de la República al nuevo Presidente del Perú, Pedro Pablo
Kuczynski, el 01 de diciembre del 2016, se emitió el Decreto
Legislativo N° 1252, que crea el Sistema Nacional de Programación
Multianual y Gestión de Inversiones, conocido como invierte.pe y
deroga la Ley N° 27293, Ley del Sistema Nacional de Inversión
Pública, que luego es reglamentado mediante Decreto Supremo Nº
027-2017-EF, con la finalidad de formular una Programación
Multianual de Inversiones con énfasis en el cierre de brechas de
infraestructura, en correspondencia con las proyecciones del Marco
Macroeconómico Multianual.

La norma en referencia, también establece lo siguiente:

a. Definir metas e indicadores de resultado, en un horizonte de 3

años a ser desarrollados por los sectores, gobiernos regionales y
locales.
b. Articular los objetivos nacionales y el plan de desarrollo
concertado (regional y local), con la cartera de proyectos de
inversión a ejecutarse.
c. Las brechas de infraestructura y acceso a servicios públicos
deben ser identificadas en un diagnostico detallado.
d. Los recursos destinados deben procurar un mayor impacto
social.
 e. La inversión se programa considerando recursos para la
ejecución, operación y mantenimiento en aplicación del ciclo de
inversión.
f. La gestión de la inversión debe realizarse con mecanismos que
promuevan transparencia a través de la competencia.

Estos cambios sustanciales, en comparación con el Sistema Nacional de

Inversión Pública, sobre el cual el presupuesto participativo se vinculaba
hasta el año pasado, desencaja con el procedimiento que rige
actualmente el Instructivo del Proceso del Presupuesto
Participativo Basado en Resultados, por las siguientes razones:

a. Antes la programación presupuestal era anual, hoy será multianual

con un horizonte de 03 años, por lo tanto el presupuesto participativo
no podría ser anual, sino tener carácter multianual.
b. La cartera de proyectos, según la normatividad, en la programación
multianual deben ser presentados según un orden de prelación que la
misma norma establece.
c. Las fases de la programación multianual tienen plazos determinados,
que no encajan con los plazos que tienen las distintas fases del
presupuesto participativo.
d. El diagnóstico de brechas, la priorización de brechas, la identificación
de indicadores y la cartera de proyectos es un trabajo estrictamente
técnico, que la norma implícitamente resalta, dejando de lado la
participación ciudadana, como un principio rector de la
descentralización y gestión de inversiones.
e. No existe pronunciamiento, ni modificación alguna sobre el proceso
del presupuesto participativo, en base a este nuevo sistema de
gestión invierte.pe, por parte del Ministerio de Economía y Finanzas.

En ese sentido, se requiere plantear un modelo que oriente la gestión del

presupuesto participativo, en el marco del nuevo sistema de gestión de
inversiones y en concordancia a la participación ciudadana, que rige como
principio rector de la gestión de los gobiernos regionales, según la ley
orgánica de gobiernos regionales aún vigente.

I.2. Trabajos Previos

José Luis Gómez Del Peso (2014) en la tesis doctoral titulada “Los
Presupuestos Participativos. Dimensiones analíticas y líneas de debate en
la experiencia española”, se plantea como objetivo principal investigar de
forma empírica sobre cómo influyen determinadas variables relativas a los
municipios, en el desarrollo, sus características y finalidad de los
presupuestos participativos en España. El instrumento metodológico
utilizado ha sido la sistematización y análisis de la información de los
cuestionarios aplicados en los Ayuntamientos seleccionados. En relación
a las conclusiones, la primera con relevancia se refiere a que “los políticos
son el “Caballo de Troya” de los presupuestos participativos, ya que
desde el interior del mismo, no tienen intención para su desarrollo,
aunque su apariencia hacia el exterior es totalmente diferente. Otra
conclusión, predominante en la tesis es la que precisa que son los
municipios pequeños, los que mayor porcentaje de su presupuesto
destinan a los presupuestos participativos, tanto a nivel agregado como
en términos per cápita. Los procesos de estos municipios son más
abiertos, utilizando como mecanismo las asambleas y permitiendo la
presentación de propuestas de forma anónima. Todo esto hace que los
porcentajes de participación sean más elevados que en los municipios de
mayor tamaño, quizás también debido a que la forma de participación que
predomina es la individual.

De otro lado, la tesis de maestría de Pedro Curichumbi Yupanqui, del año

2011, intitulada “Diseño y aplicación de un modelo de presupuesto
participativo bajo la administración por procesos en una municipalidad
pequeña”, tiene como objetivo diseñar un modelo del presupuesto
participativo relacionado a la administración por procesos que permita
ejecutar proyectos para el desarrollo socioeconómico del Cantón Coita,
para lo cual utilizó el método inductivo, que le permite llegar a
conclusiones generales a través del análisis de los datos recolectados,
aplicando una investigación de tipo descriptivo y documental, con diseño
de observación científica y encuesta, permitiéndole concluir que el diseño
y la aplicación del modelo de presupuesto participativo con la
administración por procesos en el periodo 2001 – 2009 de coita,
constituye como un sistema alternativo e innovador para ejecutar
proyectos de desarrollo socioeconómico que inciden directamente en el
desarrollo sostenible del Cantón.

Flor de Maria García Sánchez (2014), en la tesis de licenciatura “El

Presupuesto Participativo de la Ciudad de México ¿Participación
ciudadana con resultados”, tiene por objetivo analizar el proceso y los
resultados del presupuesto participativo de la Ciudad de México, para
conocer el grado de intervención de los ciudadanos en la toma de
decisiones. Para ello, se ha realizado una investigación documental en
fuentes bibliográficas y archivos de instituciones públicas, que ha sido
sistematizada y evaluada; teniendo como conclusión que a partir del alto
nivel de efectividad del presupuesto participativo, es posible afirmar que
dicho mecanismo genera espacios eficaces de participación ciudadana, y
por lo tanto los ciudadanos tienen la capacidad de incidir en la planeación
delegacional.

La tesis doctoral denominada “Diseño de una estrategia de participación

ciudadana en los presupuestos municipales de la región La Libertad”,
elaborada por el Mg. Genaro A. Aguilar Cruz, en el año 2015, tiene
definido por objetivo general: Diseño de una estrategia de participación
ciudadana en los presupuestos municipales de la región La Libertad. El
nivel de investigación de la tesis es de carácter descriptivo, explicativo y
analítico, en medida que se describe el panorama del presupuesto
participativo dentro del sistema democrático, para luego explicar las
causas personales y comunicacionales por las que la ciudadanía no
participa en este proceso, desde un enfoque de comunicación para el
desarrollo. Ha utilizado la observación directa, la revisión documentaria,
entrevista a los expertos, alcaldes y gerentes municipales y un
cuestionario dirigido a la ciudadanía. Entre las principales conclusiones,
destaca i) Los gobiernos locales, mediante el proceso de
descentralización y utilizando los instrumentos de gestión tienen todas las
condiciones para convertirse en verdaderos promotores del desarrollo
integral y sostenible de sus jurisdicciones, ii) Los actuales alcaldes se
convierten en gerentes promotores y concertados, utilizando el Plan de
Desarrollo Local Concertado y el Presupuesto Participativo, cuya
aprobación es consensuada con la sociedad civil, iii) En los muchos años
de experiencia descentralizada en el Perú, se ha podido detectar la
existencia de debilidades en la gestión de los gobiernos locales con
impactos negativos en la práctica del presupuesto participativo, que tienen
que ir paulatinamente subsanándose, iv) la metodología participativa esta
expresada en el real ejercicio de las democracias directa y representativa,
y fundamentalmente en la inclusión de los jóvenes, mujeres, personas con
discapacidad o grupos sociales tradicionalmente excluidos y marginados
del Estado, principalmente ubicados en el ámbito rural, lo que posibilita un
trabajo concertado con los vecinos en un espacio de plena libertad
democrática, donde resaltan y se tratan los problemas de corto, mediano
y largo plazo, cuya solución es insertada en el Plan de Desarrollo
Concertado y su ejecución articulada en el Presupuesto Participativo.

Edson Adrián Jiménez Rodríguez, Gil Jacinto Otazu Vargas y Giovanna

Rios Guerra (2016), en la tesis de maestría “Evaluación de la
Implementación del Presupuesto Participativo en el Distrito de
Paucartambo de la Provincia de Paucartambo – Región Cusco en el
Periodo 2004 – 2012 y su Incidencia en el Proceso de Desarrollo del
Distrito”, se plantean el objetivo de determinar las razones por las cuales,
el proceso de presupuesto participativo no ha acelerado la mejora de la
calidad de vida de los habitantes del distrito de Paucartambo. Utilizando
los métodos: inductivo – deductivo, analítico – sintético y el histórico,
concluye que se ha podido evidenciar que la Municipalidad Provincial de
Paucartambo, es una institución que no tiene un desarrollo institucional
sólido, debido al cambio de autoridades en las diversas gestiones, que
genera también el cambio de personal, que no permite la continuidad de
los procesos y planes de desarrollo. Así también se pone en evidencia
que instalar procesos que pudieron funcionar en otras localidades, no
necesariamente aseguran el funcionamiento efectivo, ya que como se ha
podido evidenciar en la Municipalidad Provincial de Paucartambo, este
proceso no ha tenido los resultados óptimos esperados en el periodo de
estudio.

El autor Hermenegildo Máximo Mena Melgarejo (2014) en sus tesis

doctoral Modelo de Gestión Presupuestal Participativa como Herramienta
Estratégica en el Desarrollo de las Regiones del Perú, 2008 – 2012, se
traza el objetivo de diseñar un modelo de gestión presupuestal
participativa como herramienta estratégica que promueva el desarrollo
económico y social de las regiones del Perú. Esta tesis que aplica el
método descriptivo; complementado con el apoyo estadístico, analítico,
deductivo e inductivo, concluye que la gestión presupuestal participativa
de los gobiernos regionales en el país están corroídas por actos de
corrupción por falta de voluntad política de los gobernantes y la
irresponsabilidad manifiesta de los funcionarios del sistema nacional de
control, los cuales incidieron, en el atraso del desarrollo regional y la
descentralización.

I.3. Teorías relacionadas al tema

I.3.1. La teoría de sistemas o teoría general de sistemas

(TGS),
Es el estudio interdisciplinario de los sistemas en general. Es su propósito
el de dilucidar los principios que pueden aplicarse a todo tipo de sistemas
en todos los niveles anidados en todos los campos de la investigación.

La teoría general de sistemas en su propósito más amplio, contempla la

elaboración de herramientas que capaciten a otras ramas de la ciencia en
su investigación práctica. Por sí sola, no demuestra ni deja de mostrar
efectos prácticos. Para que una teoría de cualquier rama científica esté
sólidamente fundamentada, ha de partir de una sólida coherencia
sostenida por la TGS. Si se cuenta con resultados de laboratorio y se
pretende describir su dinámica entre distintos experimentos, la TGS es el
contexto adecuado que permitirá dar soporte a una nueva explicación,
que permitirá poner a prueba y verificar su exactitud. Por esto se la ubica
en el ámbito de las metateorías.

a. Concepto de sistemas
La palabra "sistema" tiene muchas connotaciones: un conjunto de
elementos interdependientes e interactuantes; un grupo de unidades
combinadas que forman un todo organizado y cuyo resultado (output)
es mayor que el resultado que las unidades podrían tener si
funcionaran independientemente. El ser humano, por ejemplo, es un
sistema que consta de un número de órganos y miembros, y
solamente cuando estos funcionan de modo coordinado el hombre es
eficaz. Similarmente, se puede pensar que la organización es un
sistema que consta de un número de partes interactuantes.

Sistema: Es "un todo organizado o complejo; un conjunto o

combinación de cosas o partes, que forman un todo complejo o
unitario" La T.G.S. Se fundamentan en tres premisas básicas, a saber:

- Los sistemas existen dentro de sistemas. Las moléculas

existen dentro de células las células dentro de tejidos, los tejidos
dentro de los órganos, los órganos dentro de los organismos, los
organismos dentro de colonias, las colonias dentro de culturas
nutrientes, las culturas dentro de conjuntos mayores de culturas, y
así sucesivamente.

- Los sistemas son abiertos. Es una consecuencia de la premisa

anterior. Cada sistema que se examine, excepto el menor o
mayor, recibe y descarga algo en los otros sistemas,
generalmente en aquellos que le son contiguos. Los sistemas
abiertos son caracterizados por un proceso de intercambio infinito
con su ambiente, que son los otros sistemas. Cuando el
 intercambio cesa, el sistema se desintegra, esto es, pierde sus
fuentes de energía. En este caso el presupuesto participativo no
puedan vivir fuera del espacio Público que es propio de ella y en
este interactúan con otros sistemas.

- Las funciones de un sistema dependen de su estructura. Para

los sistemas biológicos y mecánicos esta afirmación es intuitiva.
Los tejidos musculares, por ejemplo, se contraen porque están
constituidos por una estructura celular que permite contracciones.
Como toda organización, los gobiernos regionales cuentan con
herramientas para realizar el presupuesto participativo que les
permite operar de forma eficiente par logra sus objetivos.

b. Características de los sistemas

Un sistema es un conjunto de objetos unidos por alguna forma de

interacción o, interdependencia. Cualquier conjunto de partes unidas
entre sí puede ser considerado un sistema, desde que las relaciones
entre las partes y el comportamiento del todo sea el foco de atención.
Un conjunto de partes que se atraen mutuamente (como el sistema
solar), o un grupo de personas en una organización, una red industrial,
un circuito eléctrico, un computador o un ser vivo pueden ser
visualizados como sistemas.

Realmente, es difícil decir dónde comienza y dónde termina

determinado sistema. Los límites (fronteras) entre el sistema y su
ambiente admiten cierta arbitrariedad. El propio universo parece estar
formado de múltiples sistema que se compenetran. Es posible pasar
de un sistema a otro que lo abarca, como también pasar a una versión
menor contenida en él.

De la definición de Bertalanffy, según la cual el sistema es un conjunto

de unidades recíprocamente relacionadas, se deducen dos conceptos:
el propósito (u objetivo) y el de globalismo(o totalidad). Esos dos
conceptos reflejan dos características básicas en un sistema. Las
demás características dadas a continuación se derivan de estos dos
conceptos.

- Propósito u objetivo. Todo sistema tiene uno o algunos propósitos

u objetivos. Las unidades o elementos (u Objetos), como también
las relaciones, definen una distribución que trata siempre de
alcanzar un objetivo.

El Propósito u objetivo del presupuesto participativo, es realizar un

proceso concertado y participativo para generar proyectos que
ayuden a disminuir las brechas sociales.

- Globalismo o totalidad. Todo sistema tiene una naturaleza

orgánica, por la cual una acción que produzca cambio en una de
las unidades del sistema, con mucha probabilidad producirá
cambios en todas las otras unidades de éste.

En otros términos, cualquier estimulación en cualquier unidad del

sistema afectará todas las demás unidades, debido a la relación
existente entre ellas. El efecto total de esos cambios o alteraciones
se presentará como un ajuste del todo al sistema.

El sistema siempre reaccionará globalmente a cualquier estímulo

producido en cualquier parte o unidad. Existe una relación de
causa y efecto entre las diferentes partes del sistema. Así, el
sistema sufre cambios y el ajuste sistemático es continuo.

De los cambios y de los ajustes continuos del sistema se derivan

dos fenómenos el de la entropía y el de la homeostasia.

- Entropía. Es la tendencia que los sistemas tienen al desgaste, a la

desintegración, para el relajamiento de los estándares y para un
 aumento de la aleatoriedad. A medida que la entropía aumenta, los
sistemas se descomponen en estados más simples.

A medida que aumenta la información, disminuye la entropía, pues

la información es la base de la configuración y del orden. Si por
falta de comunicación o por ignorancia, los estándares de
autoridad, las funciones, la jerarquía, etc. de una organización
formal pasan a ser gradualmente abandonados, la entropía
aumenta y la organización se va reduciendo a formas
gradualmente más simples y rudimentarias de individuos y de
grupos. De ahí el concepto de negaentropía o sea, la información
como medio o instrumento de ordenación del sistema.

- Homeostasis. Es el equilibrio dinámico entre las partes del

sistema. Los sistemas tienen una tendencia adaptarse con el fin de
alcanzar un equilibrio interno frente a los cambios externos del
medio ambiente. Por lo tanto, es una cuestión de enfoque.

Los elementos básicos de un sistema son: la entrada o insumo

(input), procesamiento o trasformación (throughput); salida
resultado o producto (output); retroalimentación o retroinformación
(feedback) y ambiente (enviroment).

Con la aplicación de la Teoría General de Sistemas, en la presente

investigación, podrán notarse procesos con capacidad de
respuesta, participativo, promotor, integrador y estratégico supone
un actor que está en constante búsqueda de estas capacidades
significa una exigencia para provocar cambios profundos en la
cultura, pues supone necesariamente la presencia de un enfoque
de calidad.

I.3.2. Nueva gestión pública basada en resultados

Según Fernández Santos, Fernández y Rodríguez (2008), explica que la
propia Administración Pública se ha planteado la necesidad de
reformarse; de ser una Administración Clasista o Asistencialista ha
transitado a una administración acorde con la actualidad, una
administración orientada al ciudadano a cambio de sus tributos, que le
exige al estado una mayor información, una mayor número y una mejor
calidad de productos y servicios, y una mayor eficiencia en la gestión de
los recursos que estos utilizan; una administración con una mejor
actuación.

El crecimiento poblacional, la globalización y el desarrollo de los

mercados a exigido, según el Banco Mundial (citado en Fernández et al.,
2008), al Estado debe ser eficaz para poder brindar bienes y servicios que
posibiliten la prosperidad económica y una vida saludable y feliz de las
personas; funcionando como elemento catalizador e impulsor para el
desarrollo económico y social.

La nueva forma de gestión de la Administración Pública debe

caracterizarse por un planteamiento estratégico flexible, que genere
mayor competitividad en algunos servicios y con una orientación basada
en resultado, en términos de eficiencia, eficacia y calidad. Se debe
conocer la situación inicial para establecer objetivos claros y alcanzables
a través, de las responsabilidades de los gestores y la motivación para la
mejora.

La Nueva Gestión Pública (NGP), desarrolla capacidades estratégicas

que permiten a la entidad evolucionar de manera automática, flexible y
económica a los cambios externos y a la respuesta de diversos intereses;
buscando un equilibrio entra la independencia y la profesionalidad de los
funcionarios. Los ciudadanos exigen una gestión que responda a sus
necesidades y preferencias, que las decisiones sobre la distribución de
los recursos, bienes y servicios se tomen con la mayor participación
posible de sus destinatarios.
La NGP debe caracterizarse también por la utilización de métodos de
evaluación y técnicas de gestión aplicadas al ámbito empresarial,
contribuyendo a que las entidades se centren en sus responsabilidades
específicas para que estas sean lo más eficiente y eficaces. (OCDE,
citado en Fernández et al., 2008).

En Fernández et al., se menciona dos enfoques: i) el enfoque neo-publico,

que se centra en que la gestión pública debe recuperar el concepto de
ciudadanía, para favorecer a los mismos; las instituciones públicas deben
modernizarse para satisfacción de los ciudadanos, mejorando la eficiencia
y eficacia de sus bienes y servicios; y ii) el enfoque neo-empresarial, que
rompe el concepto de una administración asistencialista, brindando una
nueva misión al estado, el de intermediario, con una adopción a lenguaje
y a los conceptos del sector privado, motivación la participación
ciudadana.

Según García (2007) podríamos resumir que la nueva gestión pública

persigue la creación de una administración eficiente y eficaz, es decir, una
administración que satisfaga las necesidades reales de los ciudadanos al
menor coste posible, favoreciendo para ello la introducción de
mecanismos de competencia que permitan la elección de los usuarios y a
su vez promuevan el desarrollo de servicios de mayor calidad. Todo ello
rodeado de sistemas de control que otorguen una plena transparencia de
los procesos, planes y resultados, para que, por un lado, perfeccionen el
sistema de elección, y, por otro, favorezcan la participación ciudadana.

Para García Moreno y García López (2010), la Nueva Gestión Pública es

una corriente que aparece desde la década de 1970 y que promueve la
incorporación de una perspectiva gerencial en la administración del
estado. Propone reemplazar el modelo tradicional de organización y
entrega de servicios públicos, basado en los principios de la jerarquía
burocrática, la planificación, la centralización y el control directo, por una
gerencia pública basada en una racionalidad económica que busca
eficiencia y eficacia.
Es una Nueva Gestión Pública para Resultados (GpR), que nace en los
países desarrollados para enfrentar las crisis fiscales y financieras con la
finalidad de mantener el desarrollo alcanzado. Para el caso de los países
en vías de desarrollo, se habla de una Gestión para Resultados en el
Desarrollo (GpRD).

El concepto de la GpRD se encuentra el término valor público, que se

refiere a los cambios sociales —observables y susceptibles de medición—
que el Estado realiza como respuesta a las necesidades o demandas
sociales establecidas mediante un proceso de legitimación democrática y,
por tanto, con sentido para la ciudadanía.

En el ámbito de la administración de los servicios, la GpRD promueve un

enfoque de abajo hacia arriba, en el que prime la consideración de las
demandas de los usuarios y clientes. Por tanto, la GpRD es una
estrategia de cambio institucional que vincula la gerencia con el usuario,
el responsable de tomar decisiones con el que será afectado por esas
decisiones.

I.3.3. Democracia deliberativa

La democracia no es la simple lucha entre grupos para ganar el favor de

los ciudadanos mediante el voto por la regla de la mayoría, como lo
establece Schampeter. (Cárdenas Jaime, 2004: 59).

Para Cárdenas (2004), la democracia exige que todas las partes de la

sociedad o grupo participen en la discusión y decisión; que participen en
igualdad y sin ninguna coerción, sin ninguna minoría aislada, donde los
individuos puedan actuar con imparcialidad.

Resalta la definición clásica de democracia, “todo poder, emana del

pueblo”, comprendiéndose como que todo poder se basa en lo público y
ganando legitimidad en lo público, donde el poder debe responder y
responsabilizarse públicamente. El dominio del pueblo debe estar
apoyado en la participación y determinación de la misma, a través de sus
derechos fundamentales.

Dentro de las formas de democracia, encontramos a la democracia

representativa que considera que los partidos políticos son el eje del
sistema, estos son el eslabón entre los ciudadanos y el Estado; sin
embargo muchos de los partidos políticos presentan ineficiencias en la
forma de elegir a sus candidatos, que en la mayoría de los casos es
antidemocrática y sus estructuras están diseñadas para beneficio del
propio partido y no para beneficiar a la población. También tenemos a la
democracia participativa, que se basa en la interacción del ciudadano con
los órganos gubernamentales, en la búsqueda de nuevas formas de
participación ciudadana, el plebiscito y el referéndum, pero sobre todo en
la toma de decisiones con base en la asamblea. Consensuar ideas y
proyectos en la que los ciudadanos sean parte de las soluciones.

Con los cambios de modelos democráticos, aparece una nueva forma de

democracia, que es la democracia deliberativa. Esta es muy similar a la
democracia participativa; pero, la diferencia radica en que ambas
responden a modelos políticos distintos. El modelo liberal de democracia
es cubierta con una forma de democracia participativa; y el modelo de
democracia republicana que responde a una forma deliberativa.

“La democracia deliberativa es participativa, pero no pasa igual a la

inversa necesariamente: una democracia puede ser participativa sin ser
deliberativa.”(Carmona, 2015).

Para Carmona (2015), los liberales, la auténtica libertad es la libertad

negativa o libertad de, es decir, que no haya impedimentos,
especialmente del Estado, para que cada individuo pueda dedicarse a sus
asuntos privados. Su modelo de Estado es un Estado mínimo,
escasamente intervencionista, que se limita a garantizar la seguridad
interna y externa y poco más.
El modelo republicano es totalmente distinto. Su idea de libertad es la
libertad positiva o libertad para. Para el republicanismo, existe una
voluntad general o bien común que es el objetivo de la política. La
participación política de la ciudadanía lo que busca es lograr ese bien
común o voluntad general. No se trata de la voluntad de la mayoría, sino
de aquello que es bueno para todos, y que solo puede concebirse
dejando de lado la voluntad particular. La deliberación supone que los
individuos que deliberan no buscan ganar el debate, sino lograr entre todo
un consenso o acuerdo basado en razones.

La democracia participativa y deliberativa necesita de la publicación y de

la transparencia del aparato del Estado, de la sociedad y de las
organizaciones, que con su actuación u omisión pueden impactar en la
vida de los ciudadanos. Lo PUBLICO es un principio democrático de toda
Constitución normativa; que consiste en mantener la misma interrelación
entre las delegaciones y la responsabilidad del pueblo de cara a los
órganos del Estado, de forma transparente, racional, visible y controlada;
en teoría, todo poder estatal sale el pueblo de lo público, lo que significa
que es responsable ante él y vuelve a incidir sobre sí mismo. La
democracia no puede prescindir de la publicidad. Lo público es el valor de
oxigeno de toda democracia.

La publicidad favorece el control ciudadano, la rendición de cuentas, la

crítica ciudadana, y determina la imaginación para que distintos sectores
de la sociedad, del Estado o de la economía hagan propuestas relevantes
para encarar problemas y valorar los distintos dilemas ético - políticos que
nuestra condición humana genera.

Los partidarios de la democracia deliberativa encuentran en la

argumentación y el diálogo público en torno al bien común, un ideal que
vincula la consideración igualitaria de los intereses de los individuos con
los ideales del razonamiento práctico y la autonomía política (Benhabib,
1996; Bohman y Rehg, 1997 citados en Monsiváis 2006).
Para Monsivais (2006), la deliberación pública es un elemento central
para mejorar la calidad de la democracia, si no es que la esencia del
proceso democrático mismo. Del lado de la teoría crítica, la democracia
deliberativa aparece como un modelo normativo de la política que
pretende contrarrestar la expansión de una racionalidad instrumental en el
mundo moderno. La racionalidad instrumental no sólo sería responsable
de producir maneras de organización burocrática y mercantil que
absorben la libertad y la solidaridad entre los individuos (Habermas, citado
en Monsiváis 2006): también sería partícipe de la fragmentación de la
integración social propiciada por el desmantelamiento de los Estados de
bienestar. Las interpretaciones ideales de la deliberación consideran que
la democracia es un sistema que institucionaliza un procedimiento de
justificación y razonamiento públicos.

I.3.4. Presupuesto participativo

Para Cristina Bloj (2009), consultora de la División de Desarrollo Social de

la CEPAL, precisa que en el ejercicio de una democracia participativa, la
sociedad civil desempeña un rol particularmente activo en la toma de
decisiones sobre los asuntos públicos, y estas prácticas contribuyen a
ampliar la construcción de la ciudadanía y el ejercicio de los derechos.

Presupuestar, técnicamente es un proceso de planificación y cálculo

anticipado pero que involucra una serie de dimensiones: político-
institucional, normativa, económica, de gestión, de cultura política, de
negociación de actores públicos y privados. Se desarrolla en etapas que
se reiteran anualmente (formulación, aprobación legislativa, ejecución,
seguimiento y evaluación) aunque sus implicancias van más allá del año
fiscal en que se elaboran.

El presupuesto participativo (PP), como hemos advertido, es una

mecánica diferente de presupuestación, por la cual una parte del
presupuesto municipal o regional se reserva para decisiones que se
tomarán en asambleas deliberativas; estas prioridades deberán
convertirse en proyectos que luego serán consensuados, negociados o
rechazados por las áreas de gobierno y por la población votante. El PP
inaugura una concepción participativa de la presupuestación y que
algunos autores califican de “gestión social de las finanzas” (Matías,
citado en Bloj 2009).

Según Bou Geli, Joan y Teresa Virgili Bonet (2008), el riesgo del
presupuesto participativo consiste en que, una vez más, el capital usurpe
el concepto de democracia participativa para utilizarlo en beneficio propio
perjudicando así a la mayoría de la población.

Presupuesto participativo inicio en Porto Alegre (Brasil) y propone una

definición más precisa y más teórica: “El Presupuesto participativo es un
proceso de democracia directa, voluntaria y universal, donde el pueblo
puede discutir y decidir sobre el presupuesto y las políticas públicas. El
ciudadano no limita su participación al acto de votar para elegir al
Ejecutivo o al Parlamento, sino que también decide las prioridades de
gastos y controla la gestión del gobierno. Deja de ser un coadyuvante de
la política tradicional para ser protagonista permanente de la gestión
pública. El presupuesto participativo combina la democracia directa con la
democracia representativa, una conquista a ser preservada y calificada”.
(Genro,T. & De Souza, U. 1998, citado en Bou y Virgili, 2008)

Desde el punto de vista económico el principal beneficio que podemos

esperar del funcionamiento de los presupuestos participativos es la
consecución de una mayor eficiencia y eficacia en la gestión pública
municipal. Las inversiones o actuaciones a realizar responden a
necesidades reales y son los problemas que más preocupan a la
ciudadanía por lo que su resolución aumentará el nivel de bienestar de la
población. En el ámbito político la importancia del presupuesto
participativo reside en la profundización del ejercicio de la democracia,
mediante el diálogo del poder público con los ciudadanos y ciudadanas. A
la democracia representativa se une la participación directa de cada uno
de los miembros del municipio, es decir, la democracia participativa.

Hay que tener presente que muchas veces el presupuesto participativo no

empieza como resultado de reivindicaciones de movimientos sociales sino
que el proceso comienza por la voluntad del gobierno local elegido que
está dispuesto a democratizar su gestión.

Para el Ministerio de Economía y Finanzas del Perú, el presupuesto

participativo es un Instrumento de política y de gestión, a través del cual
las autoridades regionales y locales, así como las organizaciones de la
población debidamente representadas, definen en conjunto, cómo y a qué
se van a orientar los recursos, los cuales están directamente vinculados a
la visión y objetivos del Plan de Desarrollo Concertado.

Benjamin Goldfrank (2006) define al PP como un proceso a través del

cual los ciudadanos, de forma individual o por medio de organizaciones
cívicas, pueden de forma voluntaria y constante contribuir en la toma de
decisiones del presupuesto público, a través de una serie de reuniones
anuales con las autoridades gubernamentales.

La lista a continuación sintetiza los factores relevantes que

potencialmente facilitan la implementación exitosa del PP: (Benjamin
Goldfrank, Pp. 07. 2006)

a. Voluntad política: el partido involucrado y, en especial, el alcalde y los

oficiales encargados de llevar a cabo el PP deben estar
comprometidos ideológicamente con la apertura de canales que
permitan la participación ciudadana con miras a compartir la toma de
decisiones.
b. Capital social: la comunidad local debe tener asociaciones civiles,
preferiblemente dispuestas a participar en los asuntos municipales.
c. Personal competente: la administración municipal debe contar con
empleados técnicamente calificados.
d. Tamaño reducido: el municipio, o al menos el distrito usado para la
toma de decisiones, no debe ser tan grande que desaliente la acción
colectiva.
e. Recursos suficientes: los gobiernos municipales deben contar con los
fondos suficientes para la ejecución de proyectos públicos y
programas sociales.
f. Plataforma legal: las leyes existentes deben permitir y
preferiblemente incentivar la participación ciudadana en cuanto a las
decisiones presupuestarias.
g. Descentralización política: los alcaldes y concejales deben haber sido
electos por medio de procesos democráticos.

I.3.5. Participación Ciudadana

Para Merino (1995). Participar, en principio, significa “tomar parte”; para
luego convertirse, uno mismo, en parte de una organización que reúne a
más de una sola persona. Si la participación es tomar parte en algo que
hay diferentes partes: administración y administrados, su relación
dependerá del poder que tengan cada parte. Pero también significa
“compartir”, algo con alguien. De modo que participar es siempre un acto
social: nadie puede participar de manera exclusiva o para sí mismo. En
las sociedades modernas la participación no se limita sólo a procesos
electorales sino representa una forma de participar, controlar y moderar el
poder otorgado a los representantes políticos a través de mecanismos de
participación ciudadana, que nutran la vida democrática de la colectividad
(Pérez, 1999).

En términos generales, participación para Cunill (1991) es la intervención

de la sociedad civil en la esfera de lo público. La participación ciudadana;
es la clave para transformar el espacio de lo local, entre ciudadanos y
autoridad, en un espacio público y contribuir a crear condiciones para
consolidar una gobernabilidad democrática. Actualmente, el término de
participación, es utilizado, para explicar la incidencia de los individuos y
grupos sociales en las diferentes etapas en las que se resuelven asuntos
de interés público, como, las consultas, discusiones, planteo de
propuestas, y todo tipo de actividades en las que se interrelacionan el
Estado y los ciudadanos. Cunill, plantea dos dimensiones: Como medio
de socialización política. Como forma de ampliar el campo de lo público
hacia la esfera de la sociedad civil y por lo tanto, favorecer a esta. Este
autor destaca que los posibles fundamentos de la participación ciudadana
pueden encontrase en la crisis de representatividad y sobre todo en la
crisis de eficiencia del Estado. Participar es influir y controlar las
decisiones públicas en base a derechos y poderes, que en su mayoría, se
sitúa fuera del sistema de partidos y en procesos que se acercan más a la
ampliación de ciudadanía (Molina, 1998).

Peschard (1994), comenta que en la participación, el ciudadano requiere

al igual que el elector, ser un sujeto activo de la política; un miembro de la
sociedad con capacidad para nombrar a sus representantes, pero también
que quiere organizarse en defensa de sus derechos.

La participación, por parte de la sociedad civil, en los asuntos públicos de

nuestro país es un derecho fundamental y es reconocido por los tratados
y pactos internacionales suscritos por el Estado. Se ha observado que
desde la década de los ochenta, la participación colectiva está orientada
por un conjunto de ideas, con el objetivo central de promover los procesos
de democratización. Las manifestaciones de la participación ciudadanía
son muy altas, en las sociedades que tratan de consolidar un régimen
democrático, este fenómeno ocurre simultáneamente en diversos
espacios, con culturas muy diversas, pero todas con un objetivo central, la
de dar solución a problemas de interés social.

Según Guillen, Sáenz, Badii y J. Castillo (2009) definen participación

ciudadana, como la participación que hacen la personas para afectar la
toma de decisiones, ejecución y seguimiento de las decisiones públicas.
Merino (1996) explica, la participación ciudadana como la intervención en
los centros de gobiernos de una colectividad, en las decisiones de su vida
colectiva, en la administración de sus recursos, como se distribuye sus
costos y beneficios. El propósito es lograr que la población influya sobre
las políticas y decisiones públicas, para ello se hace necesario
institucionalizar mecanismos y organismos a través de una normatividad
legal.

I.4. Formulación del problema

¿Cómo se adapta el proceso de formulación del presupuesto participativo
del Gobierno Regional de Lambayeque, al nuevo Sistema Nacional de
Programación Multianual y Gestión de Inversiones – invierte.pe?

I.5. Justificación del estudio

Los resultados de la presente investigación pretenden ser socializadas
con otros entes gubernamentales del mismo nivel, a fin de que sean
incorporados en sus procesos de formulación del presupuesto
participativo.

Contar con un modelo de formulación del presupuesto participativo,

permite a las autoridades y cuadros técnicos conocer procedimientos,
acciones y estrategias que puedan contribuir, de manera eficiente y
eficaz, la priorización de proyectos que generen las condiciones propias
del desarrollo del territorio regional.

Además pretende plantear alternativas para ejercer un gobierno abierto al

ciudadano, que respeta el principio rector de la descentralización y la
democracia, que es LA PARTICIPACION, permitiendo el acercamiento y
mejores formas de atención a las necesidades básicas que limitan el
desarrollo regional.

I.6. Hipótesis
El proceso de formulación del presupuesto participativo del Gobierno
Regional de Lambayeque, se adapta debidamente al nuevo Sistema
Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones –
invierte.pe.
El proceso de formulación del presupuesto participativo del Gobierno
Regional de Lambayeque, no se adapta debidamente al nuevo Sistema
Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones –
invierte.pe.

I.7. Objetivos

I.7.1. General
Determinar la adaptación del proceso de formulación del
presupuesto participativo del Gobierno Regional de Lambayeque, al
nuevo Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de
Inversiones – invierte.pe.

I.7.2. Específicos
 Analizar el marco normativo que rigen el proceso del
presupuesto participativo y el Sistema Nacional de Programación
Multianual y Gestión de Inversiones – invierte.pe.
 Describir el proceso de formulación del presupuesto participativo
regional y la implementación del Sistema Nacional de
Programación Multianual y Gestión de Inversiones – invierte.pe
del año 2017.
 Proponer mejoras para adaptar el presupuesto participativo
regional al Sistema Nacional de Programación Multianual y
Gestión de Inversiones – invierte.pe.
II. METODO

II.1. Diseño de investigación:

La investigación a realizar es descriptiva - analítica.

La investigación es descriptiva porque se debe medir, ubicar y

proporcionar una descripción de las variables: presupuesto
participativo y nuevo Sistema Nacional de Programación Multianual y
Gestión de Inversiones – invierte.pe.

II.2. Variables, operacionalización

¿Cuál es el proceso para adaptar el presupuesto participativo del

Gobierno Regional de Lambayeque, al nuevo Sistema Nacional de
Programación Multianual y Gestión de Inversiones – invierte.pe?

II.3. Población y muestra

II.3.1. Población:
Debido a la naturaleza de la investigación, la población estuvo
constituida por el Gobierno Regional de Lambayeque.

II.3.2. Muestra:
Dada a las características del ámbito de estudio, la muestra
poblacional estuvo constituida por los agentes participantes del
Presupuesto Participativo 2018 del Gobierno Regional de
Lambayeque.

II.4. Método de investigación

Para realizar la investigación se emplearán algunos métodos

tomando en cuenta los objetivos o fines establecidos, de manera de
 lograr la sistematización o adquisición del conocimiento y que éste
permita, a su vez, propiciar resultados coherentes.

Entre estos métodos se encuentran: La observación, la deducción, el

análisis y la síntesis. Se utilizará la observación, ya que ésta
permitirá la aproximación a la investigación de acuerdo con una
inspección de aquellos motivos que impulsaron el estudio del tema
planteado; tales motivos son, entre otros: las informaciones de
prensa que muestran insatisfacción por parte de los ciudadanos en
cuanto a la forma como en algunas Alcaldías vienen manejando los
recursos y los graves problemas de corrupción que se genera
producto de la mala administración y la falta de principios morales y
éticos.

La observación es un procedimiento importante en la investigación y

a través de éste se puede obtener información. Al respecto, Ladrón
de Guevara (citado por Méndez, 1992;133) define la observación
como “el proceso mediante el cual se perciben deliberadamente
ciertos rasgos existentes en la realidad por medio de un esquema
conceptual previo y con base en ciertos propósitos definidos
generalmente por una conjetura que se quiere investigar”.

En cuanto a la deducción es otro de los métodos que permitirá llegar

al objeto de estudio, partiendo de las disposiciones establecidas en
el cuerpo de leyes que rigen la gestión municipal y los aspectos
gerenciales y administrativos que fundamentan las teorías de la
investigación, para luego aplicarlos a una realidad específica,
vinculada con la administración pública municipal. Al respecto,
Méndez (ob. cit.p.135) afirma, que “….la ocurrencia de las
formulaciones generales permiten observar un fenómeno particular
comparando las manifestaciones del objeto de investigación con las
proposiciones teóricas que a él se refieren”.

II.5. Técnicas y procedimientos de recolección de datos

 Observación participante

Notas de campo. Anotaciones de la observación directa, puesto que el

equipo investigador ha visto, escuchado y palpado el contexto del
proceso observado, permitiendo describir los hechos ocurridos, de
manera detallada y cronológicamente, según el proceso del
presupuesto participativo.

Anotaciones temáticas

Guías de observación

3.8. Métodos de análisis de datos

Análisis de entrevista en Atlas Ti.
III. RESULTADOS

III.1. Análisis del marco normativo del Presupuesto Participativo y

el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de
Inversiones – invierte.pe

3.1.1 El Presupuesto Participativo

El presupuesto participativo existe, en la normatividad peruana,

desde el 22 de mayo del 2003, amparándose en el siguiente marco
legal:

- Constitución Política del Perú;

- Ley Nº 27680, Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV
del Título IV, sobre Descentralización, Artículo 191º;
- Ley Nº 27783, Ley de Bases de la Descentralización, en su
Artículo 18º, numeral 18.2 y el Artículo 20º, numerales 20.1 y
20.2;
- Ley Nº 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
modificada por la Ley Nº 27902, que modificó esta Ley
Orgánica para regular la participación de los alcaldes
provinciales y la sociedad civil en los gobiernos regionales y
fortalecer el proceso de descentralización y regionalización;
- Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, en su Artículo 15º,
incisos b. y c.;
- Ley Nº 28056, Ley Marco del Presupuesto Participativo, en su
Artículo 1º, su Artículo 4º, y su Artículo 5º;
- Decreto Supremo Nº 171-2003-EF, Reglamento de la Ley
Marco del Presupuesto Participativo, conforme al Artículo 3º
que establece los objetivos del Presupuesto Participativo; y el
Artículo 5º que precisa el procedimiento para la convocatoria a
participar y a registrarse de los Agentes Participantes definidos
por el inciso d) de su Artículo 1º;
 - Ley Nº 29298, Ley que modifica la Ley Marco del Presupuesto
Participativo.
- Ley Nº 27293, Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública y
modificatorias;
- Decreto Supremo N° 097-2009-EF.
- Resolución Directoral N° 007-2010- EF/76.01 que aprueba el
instructivo para el presupuesto participativo basado en un
enfoque de resultados.

En Lambayeque, la implementación de la norma generó mucha

expectativa en sus primeros años, siendo reforzado por el estilo
socialista del gobierno regional de turno, a cargo de las dos
primeras gestiones regionales; pero en las dos últimas gestiones,
el proceso participativo ha decaído en su dinamismo. Así se tiene
que entre los primeros 08 años, la participación de representantes
de organizaciones de la sociedad civil va de 90 hasta más de 200
agentes participantes inscritos, pero en los últimos años el máximo
de agentes participantes inscritos fueron 35.

En virtud al análisis de la norma en vigencia se puede inferir lo

siguiente:

- El marco normativo del presupuesto participativo, está

comprendido por la Ley de Bases de la Descentralización, la Ley
de Gobiernos Regionales, La Ley Marco del Presupuesto
Participativo, el Reglamento de la Ley Marco del Presupuesto
Participativo y el instructivo del proceso del presupuesto
participativo, constituyendo la base legal más amplia que tiene la
ciudadanía para ejercer su derecho de participación en los
asuntos públicos, luego de las leyes de participación política.

En buena cuenta, estas leyes contribuyen a la puesta en práctica

de los principios democráticos, reconocidos constitucionalmente,
 tales como la participación, el consenso, la transparencia, la
corresponsabilidad, entre otros.

Además, genera las condiciones para fortalecer los niveles de

confianza y el espíritu de ciudadanía, entre la sociedad civil y los
representantes del estado, a través de un espacio de interacción
donde la sociedad civil y los representantes del gobierno regional,
dialoguen y concertan lineamientos, objetivos y acciones que
coadyuven al desarrollo del territorio lambayecano.

- El marco legal del proceso del presupuesto participativo,

generado desde hace 14 años, en los albores de la recuperación
de la democracia, no ha sido modificado en los últimos 10 años.

En el caso de la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, la

última modificación data del año 2007, que fue con la finalidad de
regular la participación de los alcaldes provinciales y la sociedad
civil en los Consejos de Coordinación Regional, para fortalecer el
proceso de descentralización y regionalización.
Respecto a la Ley Marco del Presupuesto Participativo y su
reglamento, estas tuvieron una modificación en el año 2008, para
precisar responsabilidades de las instancias del proceso,
determinar alcances del proceso de programación participativa del
presupuesto, redefinir las fases del proceso participativo y
precisar las condiciones para la asignación presupuestal de los
proyectos de inversión.

En relación al instructivo que orienta el proceso participativo, este

fue aprobado por Resolución Directoral N° 007-2010-EF/76.01,
con fecha 26 de marzo del 2010. Desde esta fecha el instructivo
no ha tenido modificación en su contenido, dejando al criterio de
los técnicos, la mejora del proceso participativo.
- La Ley de Bases de la Descentralización en su artículo 19, inciso
1, indica que el Ministerio de Economía y Finanzas es el
encargado de la formulación de directivas que regulen la
aprobación, formulación, aprobación, ejecución y control de los
presupuestos, respetando las competencias de cada nivel de
gobierno, en el marco del Sistema Nacional de Inversión Pública -
SNIP.

Sin embargo, a partir de enero del 2017 entró en vigencia el

Decreto Legislativo 1252, a través del cual se deroga la Ley
27293, Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública - SNIP, y se
crea el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión
de Inversiones -Invierte.pe, que busca mejorar el ciclo de
inversiones con una nueva metodología para planificar y
seleccionar carteras estratégicas de proyectos en base a
necesidades de la población, reduciendo brechas, con una
programación multianual de 03 años.

La implementación de este nuevo sistema, en la gestión regional,

ha cambiado los procedimientos y los plazos establecidos para la
presentación de la programación presupuestal, generando un
desfase con el presupuesto participativo. Es decir, la
programación multianual de inversiones, según el iniverte.pe, se
debía presentar el 28 de abril, fecha en la que el proceso del
presupuesto participativo recién iniciaba.

A ello, se debe considerar también que en la nueva normatividad,

no existe artículo alguno vinculado a la adaptación o modificación
del proceso del presupuesto participativo, generando dudas
respecto al procedimiento que se debe implementar.

- Las normas que rigen el proceso de formulación del presupuesto

participativo, no tienen carácter vinculante en la gestión
gubernamental.
 El cumplimiento de los acuerdos y compromisos, adoptados por
los agentes participantes, para ejecutar los proyectos de inversión
pública, pueden quedar sin efecto y sin justificación alguna, si así
se desea; y frente a ello no tener sanción o penalidad
administrativa o judicial, a diferencia de otros procesos de la
administración pública.

3.1.2 Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión

de Inversiones – invierte.pe

En el marco de las facultades legislativas conferidas al ejecutivo,

mediante la Ley Nº 30506, el 30 de noviembre del 2016, se
promulgó el Decreto Legislativo N° 1252, que crea el Sistema
Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones y
deroga la Ley Nº 27293, Ley del Sistema Nacional de Inversión
Pública - invierte.pe, siendo de aplicación obligatoria en el gobierno
regional, entrando en vigencia el mes de febrero del 2017, cuando
se aprobó su reglamento, mediante Decreto Supremo N° 027-2017-
EF.

Pese que esta ley es reciente, su implementación ha sido

inmediata en los distintos niveles de gobierno, entre ellos el nivel
regional, siendo destacable el siguiente análisis:

- El invierte.pe, se constituye en un sistema administrativo del

Estado, con la finalidad de orientar el uso de los recursos públicos
destinados a la inversión, para la efectiva prestación de servicios
y la provisión de la infraestructura necesaria para el desarrollo del
país.

Esta ley establece que la programación multianual de la inversión

debe ser realizada considerando como principal objetivo el cierre
de brechas de infraestructura o de acceso a servicios públicos
 para la población, vinculando los objetivos nacionales, planes
sectoriales nacionales, así como los planes de desarrollo
concertado regionales y locales, respectivamente, con la
identificación de la cartera de proyectos a ejecutarse y debe
realizarse en concordancia con las proyecciones del Marco
Macroeconómico Multianual.

- La normativa del invierte.pe, plantea que la programación

multianual de inversiones debe partir de un diagnóstico detallado
de la situación de las brechas de infraestructura o de acceso a
servicios públicos, para luego plantear los objetivos a alcanzarse
respecto a dichas brechas; y así establecer los indicadores de
resultado a obtenerse en un horizonte mínimo de 3 años,
rompiendo así con la visión cortoplacista de la inversión pública.

Por lo tanto, lo destacable en esta etapa es que la inversión debe

programarse, teniendo en cuenta la previsión de recursos para su
ejecución y su adecuada operación y mantenimiento, mediante la
aplicación del ciclo de inversión, procurando que los recursos
destinados a la inversión deben generar el mayor impacto en la
sociedad.

- Con la normativa del invierte.pe se mejora el ciclo de inversiones,

siendo las fases: i) programación, ii) formulación y evaluación, iii)
ejecución y iv) funcionamiento; a través de las cuales se busca
reformar los procesos de inversión, agilizando la formulación y
evaluación de proyectos, y simplificando los procedimientos para
la implementación de las inversiones. Asimismo, se propone
incrementar la ejecución del gasto público, sin descuidar
estándares que permitan medir la calidad del mismo.
 Figura - Fases del Ciclo de Inversión en el SNPMGI

- Otro aspecto que destaca la normativa, es que la gestión de la

inversión debe realizarse aplicando mecanismos que promuevan
la mayor transparencia, siendo posible el seguimiento financiero y
físico, en tiempo real, a través del Sistema Integral de
Administración Financiera - SIAF, el Sistema Electrónico de
Contrataciones del Estado - SEACE e INFObras.

La articulación de la información sobre la gestión de inversiones,

entre los distintos sistemas, facilitará las condiciones para la
transparencia y el control gubernamental y de la ciudadanía.

- Respecto a los plazos, la normativa del invierte.pe, plantea que el

Gobierno Regional, debe presentar al Ministerio de Economía y
Finanzas, el Programa Multianual de Inversiones, antes del 30 de
marzo de cada año. Y para el caso del 2017, el plazo fue
ampliado hasta el 28 de abril del presente, en amparo al artículo
11 del Decreto de Urgencia N° 004-2017, Decreto de Urgencia
que aprueba medidas para estimular la economía así como para
 la atención de intervenciones ante la ocurrencia de lluvias y
peligros asociados, publicado en el Diario Oficial “El Peruano” el
17 de marzo de 2017.

- La ley también establece que sólo podrán recibir transferencias

del Gobierno Nacional, los Gobiernos Regionales o Gobiernos
Locales cuyas inversiones están orientadas al cierre de brechas
de infraestructura o de acceso a servicios públicos, verificados por
el Sector competente, conforme a los planes sectoriales
nacionales

- En relación al carácter vinculante de la norma, la legislación

precisa que la programación multianual, la formulación y la
ejecución de inversiones, así como la implementación de
modificaciones durante la ejecución, son procesos necesarios
para la toma de decisiones referentes a la inversión, por lo que se
encuentran en el ámbito de la discrecionalidad de los funcionarios
respectivos, conforme a lo dispuesto por la Cuarta Disposición
Complementaria Final de la Ley N° 29622, Ley que modifica la
Ley N° 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de
la Contraloría General de la República, y amplía las facultades en
el proceso para sancionar en materia de responsabilidad
administrativa funcional.

Por lo tanto, la información proporcionada por los órganos del

Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de
Inversiones, incluyendo la información registrada en el Banco de
Inversiones, tienen el carácter de Declaración Jurada, y en
consecuencia se sujetan a las responsabilidades y consecuencias
legales que correspondan.

- La Oficina de Programación Multianual de Inversiones del

Gobierno Regional es la responsable de la fase de Programación
Multianual del Ciclo de Inversión, siendo quien elabora y
 actualiza, cuando corresponda, la cartera de inversiones, en
coordinación con las unidades formuladoras – UF y las Unidades
Ejecutoras de Inversiones – UEI, conforme a los criterios de
programación que establezca la Dirección General de
Programación Multianual de Inversiones, en la Directiva para la
Programación Multianual de Inversiones.

Además es quien propone, al Órgano Resolutivo, los criterios de

priorización de la cartera de inversiones, incluidos aquellos en
continuidad de inversiones, y las brechas identificadas, a
considerarse en el Programa Multianual de Inversiones,
concordante con las proyecciones del Marco Macroeconómico
Multianual cuya desagregación coincide con la asignación total de
gastos de inversión establecida por el Sistema Nacional de
Presupuesto.

III.2. El Proceso del Presupuesto Participativo Regional de

Lambayeque 2018 y la implementación del Sistema Nacional
de Programación Multianual y Gestión de Inversiones –
invierte.pe

III.2.1. Presupuesto Participativo Regional de Lambayeque

2018

a. Antecedentes

A nivel de la Región Lambayeque, desde el 2003, el Gobierno

Regional ha convocado a las instituciones públicas y
organizaciones de la sociedad civil a participar del proceso del
presupuesto participativo, logrando cada año priorizar proyectos y
distribuir una parte de los recursos públicos, con la concertación de
los diferentes agentes participantes inscritos en cada proceso.
La Asamblea de Delegados de la Sociedad Civil Lambayeque, ha
sido el espacio para reunir a las organizaciones involucradas en el
presupuesto participativo, constituyéndose en un aliado estratégico
en todo el proceso participativo, desde la convocatoria, la
sensibilización, talleres de trabajo y rendición de cuentas.

Sin embargo, en el año 2017, el proceso de formulación del

presupuesto participativo, ha tenido limitaciones en su desarrollo,
básicamente porque desde enero del presente año, entró en
vigencia el nuevo Sistema Nacional de Programación Multianual y
Gestión de Inversiones – invierte.pe, en reemplazo del Sistema
Nacional de Inversión Pública, sistema que se articulaba con el
presupuesto participativo.

b. Marco Legal

Para dar legitimidad al proceso, el Gobierno Regional de

Lambayeque, a través de su Consejo Regional y el Gobernador
Regional, ha establecido las siguientes normas:

- Ordenanza Regional Nº 002-2017-GR.LAMB./CR, del 11 de

marzo del 2017, que APRUÉBA el Reglamento y Cronograma
del Proceso del Presupuesto Participativo del Gobierno Regional
de Lambayeque – Año Fiscal 2018. Anexo 01.

- Resolución Ejecutiva Regional Nº 118 – 2017 –GR.LAMB/PR,

del 21 de Abril del 2017, que resuelve ACREDITAR a los
Agentes Participantes, que en representación de las
organizaciones de la sociedad civil del ámbito regional
participarán en el proceso de formulación del Presupuesto
Participativo para el ejercicio fiscal 2018 del Gobierno Regional
de Lambayeque. Anexo 02.
 - Acuerdo Regional Nº 074-2017-GR.LAMB./CR, del 17 de julio
del 2017, que aprueba el Presupuesto Participativo Regional
correspondiente al Año Fiscal 2018 del Gobierno Regional de
Lambayeque. Anexo 03.

- Acuerdo Regional Nº 083-2017-GR.LAMB./CR, del 10 de agosto

del 2017, que reconoce formalmente al Comité de Vigilancia del
Presupuesto Participativo del Gobierno Regional de
Lambayeque, para el año fiscal 2018. Anexo 04.

c. Desarrollo del Proceso

El cronograma del proceso del presupuesto participativo 2018,

aprobado según Ordenanza Regional Nº 002-2017-GR.LAMB./CR,
del 11 de marzo del 2017, se muestra en la Figura N° 1.

DIAGRAMA Nº 01
Sin embargo, en el desarrollo del proceso el cronograma fue
modificado, debido a los nuevos plazos establecidos en el
reglamento de DS… que regula el Sistema de Gestión de
inversiones – invierte.pe.

Fase I: PREPARACIÓN
La preparación del proceso de formulación del Presupuesto
Participativo 2018 de la Región Lambayeque, inició el mes de
febrero del 2017, convocando a los integrantes del Consejo de
Coordinación Regional, con la finalidad de discutir y validar el
Reglamento que orienta cada una de las fases del presupuesto
participativo.

Las modificaciones sugeridas por el Consejo de Coordinación

Regional, al Reglamento, tuvieron énfasis sobre los siguientes
aspectos: (Anexo 05)

- Reconocer la transparencia, como principio rector del

presupuesto participativo.
- Incorporar los consejos regionales de turismo, transportes,
seguridad ciudadana y defensa civil como agentes participantes .
- Promover la difusión del presupuesto participativo, con cargo al
presupuesto del Gobierno Regional de Lambayeque, bajo
responsabilidad del jefe de la Oficina Regional de Planificación y
el jefe de la Oficina de Comunicaciones; y de sanción, en caso
de incumplimiento.

Agregadas las sugerencias y el visto bueno de la Oficina Regional

de Asesoría Jurídica, el Consejo Regional en sesión ordinaria del
02 de marzo del 2017, aprobó en pleno el reglamento, emitiendo la
Ordenanza Regional Nº 002-2017-GR.LAMB./CR, del 11 de marzo
del 2017; dando el amparo legal para iniciar el proceso
participativo.
La fase de Preparación, tal como lo determina el instructivo, se
desarrolló con los siguientes pasos:

 Comunicación
Con la finalidad de que la población participe, a través de sus
representantes, y se encuentre debidamente informada sobre los
avances y resultados del proceso del presupuesto participativo, el
Gobierno Regional ha utilizado distintos medios de comunicación:
televisiva, radial, escrita y redes sociales.

En estos medios se ha publicado los acuerdos del presupuesto

participativo, referidos al cronograma de inscripción, elección del
comité de vigilancia, el monto presupuestal asignado, los proyectos
priorizados entre otros detalles.

Si bien, se ha proporcionado información, al analizar la cobertura

de los medios de información utilizados, se puede deducir que el
alcance de la comunicación es limitada a la población del área
urbana metropolitana, debido a que la comunicación no es
abordada de manera constante por los medios, siendo opacada por
otros titulares de interés mediático.

El Gobierno Regional, no ha desarrollado un mecanismo de

comunicación masiva del proceso del Presupuesto Participativo
basado en Resultados, que se base en alianzas con los medios de
comunicación regional, para que puedan cubrir cada una de las
actividades previstas en este proceso, pudiendo desarrollar
conferencias de prensa, trasmisión de los talleres de trabajo,
entrevistas, spots publicitarios, etc.

 Sensibilización
En este paso, la Asamblea de Delegados de la Sociedad Civil de
Lambayeque – ADOSCIL ha cumplido un rol significativo en la tarea
de promover la participación informada y responsable de los líderes
la sociedad civil organizada del nivel regional.

Esta plataforma organizacional, se encarga de socializar

información relacionada a la gestión gubernamental del nivel
regional, mediante sus reuniones de coordinación con las distintas
organizaciones que la integran.

 Convocatoria
El Gobernador Regional, en su condición de Presidente del
Consejo de Coordinación Regional y titular del pliego, fue el
responsable de conducir las distintas fases del proceso, conforme a
los mecanismos y procedimientos establecidos en el marco legal
correspondiente al presupuesto participativo.

Cumpliendo con la normatividad vigente para este proceso, el

Gobierno Regional se encargó de difundir por los medios de
comunicación local y convocando a las instituciones y
organizaciones para informarles el inicio del proceso y la necesidad
de su inscripción en el libro de agentes participantes

Durante todo el proceso de la convocatoria, el Gobierno Regional

ha buscado asegurar la participación más amplia posible de
ciudadanos y ciudadanas; por lo que consideró los siguientes
criterios:

- La publicidad y difusión se realizó, a través de diferentes medios

de comunicación: Diario Correo, Diario La República y Diario La
Industria, Radio Programas del Perú, Radio Capital y el
programa dominical Agenda Regional.
- Se aseguró que la difusión sea de alcance regional, enfatizando
la importancia de la participación de las organizaciones de
carácter regional interesadas por el desarrollo del territorio.
- Se promovió en especial, la participación de mujeres, jóvenes,
personas con discapacidad, personas adultas mayores,
comunidades campesinas, andinas y afro descendientes, para
alcanzar una mayor representatividad de los grupos en situación
de vulnerabilidad.

 Identificación y registro de agentes participantes

Según el Reglamento del presupuesto participativo, se indica que
los agentes participantes se agrupan de la siguiente manera:

- Agentes participantes con voz y voto: los miembros del

Consejo Regional, los miembros del Consejo de Coordinación
Regional, el Alcalde o un regidor acreditado de cada
municipalidad provincial y distrital, un representante de cada
Consejo de Coordinación Local Provincial y Distrital acreditado
por el alcalde provincial y distrital correspondiente, el
representante de cada Organización Social de ámbito regional
inscrita o que solicite su inscripción en el Libro de Registro de las
Organizaciones de la Sociedad Civil del Gobierno Regional de
Lambayeque, un representante de cada entidad del Gobierno
Nacional que desarrolla acciones en la jurisdicción de la Región
Lambayeque, un representante de los espacios de concertación
regional (Mesa Regional de Concertación de Lucha Contra la
Pobreza, Consejos Regionales de Educación, Salud, Defensa
Civil y la Asamblea de Delegados de Organizaciones de la
Sociedad Civil de Lambayeque - ADOSCIL y otras instancias
normadas por el nivel nacional).

- Agentes Participantes con voz pero sin voto: los integrantes

del Equipo Técnico, designados en la forma que se establece en
el presente reglamento; los Gerentes Regionales y Jefes de
Oficinas Regionales dependientes del Gobierno Regional de
Lambayeque.
 En esta fase, se procedió a la inscripción de los agentes en un
registro, complementario, al registro ya existente; que sirvió para la
elección de los representantes de la sociedad civil ante el Consejo
de Coordinación Regional. La acreditación de los agentes se dio
mediante Resolución Ejecutiva Regional Nº 118–2017–
GR.LAMB/PR, del 21 de Abril del 2017. Anexo 02.

Las instituciones y organizaciones participantes en su gran mayoría

fueron: frentes de defensa, organizaciones empresariales y
gremios agrarios, como se detallan en el siguiente cuadro:

Tabla 1
Tipo de agentes participantes acreditados del Proceso Presupuesto
Participativo 2018

Gremios y organizaciones empresariales 08

Colegios profesionales 01
Gremios agrarios 05
Comunidades campesinas 01
Organizaciones de mujeres 04
Frentes de defensa 11
Organizaciones juveniles 01
Organizaciones no gubernamentales 03
Organización de adultos mayores 02
Organizaciones culturales 01
Total de Agentes Inscritos 37

 Capacitación de los agentes participantes

La capacitación se realiza en la sede del Gobierno Regional de
Lambayeque, como actividad preliminar a los talleres de trabajo
con los agentes participantes, con el fin de estandarizar los
conceptos y enfoques de la gestión pública.

El Gobierno Regional de Lambayeque en coordinación con el

Consejo de Coordinación Regional, desarrolló la capacitación con
los siguientes temas:
- El presupuesto participativo 2018, exposición que presentó los
siguientes puntos: definición del presupuesto participativo,
principios rectores, objetivos, roles de agentes participantes,
cronograma de actividades y características de los proyectos de
impacto regional, provincial y distrital, así como los deberes y
derechos de los Agentes Participantes, Equipo Técnico y Comité
de Vigilancia

- Diagnóstico Prospectivo Regional, tema expuesto por el Eco.

Josué Portocarrero Rodríguez, jefe de la Oficina Regional de
Planificación Estratégica y Ordenamiento Territorial. La
exposición se centró en la política de modernización de la
gestión pública, las fases del planeamiento estratégico, los
objetivos estratégicos institucionales y la articulación de los
planes estratégicos para la región.

La presentación resaltó el incremento considerable de la

población urbana, el crecimiento demográfico desordenado de la
población, las diversas necesidades de la población y la
importancia de los grupos vulnerables, como elementos que
requieren atención en la gestión del desarrollo regional.

Además, describió las variables estratégicas que mejorarán la

calidad de vida y también el aspecto sociocultural de la
población lambayecana. Por otro lado, presentó los tres
escenarios futuros del departamento, planteando la visión de
desarrollo para el 2030: “Lambayeque nodo articulador del nor
oriente peruano, con un territorio ordenado, competitivo y
sostenible, con alto nivel de institucionalidad, en un marco de
equidad y justicia social”.

- Sistema de Gestión de Inversiones, tema expuesto por el Ing.

Marcos Callirgos Coico, funcionario de la Oficina Regional de
 Programación Multianual. En la presentación, explicó ideas
centrales del nuevo Sistema Nacional de Programación
Multianual y Gestión de Inversiones, aprobado por el Decreto
Legislativo 1252.

Remarcó, que uno de los principios de la programación

multianual de la inversión, será establecer proyectos que
respondan a las brechas de infraestructura o de acceso a
servicios públicos en el territorio; por lo tanto, surge la necesidad
de generar la capacidad para identificar brechas, aplicar políticas
sectoriales y regionales, y elaborar la Programación Multianual
de Inversiones, en el marco del Plan Regional de Desarrollo
Concertado de Lambayeque.

La capacitación estuvo dirigida a todos los agentes participantes,

siendo los representantes de la sociedad civil, los únicos
presentes en la jornada del 28 de abril; observándose la
ausencia de las autoridades y gerentes regionales, así como de
las autoridades municipales, que también deberían conocer
detalles de este proceso.

Fase II: CONCERTACION

En esta fase se reúnen los funcionarios del Estado y de la sociedad
civil para desarrollar un trabajo concertado de diagnóstico,
identificación y priorización de resultados y de proyectos de
inversión que contribuyan al logro de resultados a favor de la
población, sobre todo de aquellos sectores con mayores
necesidades de servicios básicos.

 Desarrollo de talleres de trabajo

Según el cronograma del presupuesto participativo regional de

Lambayeque – 2018, en concordancia al instructivo del
presupuesto, se habían establecido los plazos para desarrollar: el
taller de identificación y priorización de resultados, la evaluación
técnica de proyectos y el taller de priorización de proyectos de
inversión, previendo su inicio el 13 de mayo y su culminación el 20
de mayo.

Para tal fin se dispuso, mediante la Resolución Ejecutiva Regional

N° 137-2017-GR.LAMB/PR, emitida el 11 de mayo del 2017, la
conformación del Equipo Técnico; integrado por 12 representantes
del Gobierno Regional de Lambayeque y 10 representantes de la
sociedad civil, propuestos por la Asamblea de Delegados de la
Sociedad Civil de Lambayeque – ADOSCIL.

Sin embargo, los talleres de trabajo programados para identificar,

evaluar y priorizar los proyectos correspondientes al presupuesto
del año fiscal 2018, tuvieron que ser suspendidos, por acuerdo de
la Asamblea de Agentes participantes, puesto que el Sistema
Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones que
empezó a regir desde enero del 2017; y según su Directiva N° 001-
2017-EF/63.0, Directiva para la Programación Multianual, aprobada
mediante Resolución Directoral N° 001-2017-EF/63.01, publicada
en el Diario Oficial “El Peruano”, el 8 de abril de 2017, estableció
que el plazo previsto para la presentación del Programa Multianual
de Inversiones de los Sectores del Gobierno Nacional, de los
Gobiernos Regionales y de los Gobiernos Locales en el año 2017,
seria hasta el 28 de abril de 2017.

Es decir, dado que la Directiva que regulaba la presentación de la

programación multianual, desencajaba con las fechas y los
procedimientos para identificar la cartera de inversiones; que el
Gobierno Regional de Lambayeque, ya había cumplido con
presentar su programación multianual el 28 de abril; y además, no
conociendo procedimiento alguno para desarrollar el presupuesto
participativo, en el marco del nuevo sistema de programación de
inversiones; el Equipo Técnico del Presupuesto Participativo,
recomendó que sería mejor informar a los agentes participantes
sobre los alcances normativos del nuevo sistema y los plazos
determinados para presentar la programación multianual, para
evaluar con la Asamblea de Agentes Participantes, la pertinencia
de los talleres de trabajo.

Es importante destacar, que si bien se suspendieron los talleres de

trabajo, el procedimiento para identificar y priorizar resultados, así
como, la evaluación técnica de proyectos y su respectiva
priorización, se ha efectuado, únicamente con la Oficina de
Programación Multianual de Inversiones, sin la intervención de
agentes participantes.

 Formalización de Acuerdos y Compromisos

Es el último taller del proceso, donde se formalizaron los acuerdos
y compromisos entre el gobierno regional e instituciones y
organizaciones de la sociedad civil.

El día 27 de mayo se llevó a cabo el taller de formalización, para lo

cual el Ing. Luis Ponce, jefe de la Oficina Regional de Planificación,
Presupuesto y Acondicionamiento Territorial, presentó la
Programación Multianual de Inversiones 2018 – 2020, entregada el
28 de abril del presente año, ante el Ministerio de Economía y
Finanzas, según lo determina las normas vigentes vinculadas a la
gestión de inversiones, para conocimiento de los agentes
participantes.

La Asamblea de Agentes Participantes, validaron la Programación

Multianual, la misma que busca reducir las brechas de
infraestructura en las funciones de salud, educación, saneamiento,
transporte, agropecuaria, ambiente, turismo, energía,
comunicaciones, orden público y seguridad, planeamiento, gestión
y reserva de contingencia. En concordancia a las brechas e
indicadores expuestos, se presentó la cartera de inversiones del
Programa Multianual de Inversiones 2018 – 2020, que identifica
100 proyectos viables, tal como consta en el Anexo N° 001.

Entre los compromisos asumidos por el Gobierno Regional, se

puede citar los siguientes:

- Los proyectos se ejecutarán en concordancia a las disposiciones

normativas establecidas por el Ministerio de Economía y
Finanzas, hasta conocer los nuevos cambios en la programación
presupuestal.
- Orientar la formulación de proyectos a zonas de pobreza del
Departamento de Lambayeque, sin perjuicio del cumplimiento de
las normas vigentes y vinculantes en el ámbito regional.
- Gestionar proyectos de desarrollo regional con otras fuentes de
financiamiento.
- Facilitar las condiciones logísticas, previas coordinaciones, para
una efectiva vigilancia del presupuesto participativo.
- Gestionar un reconocimiento a los agentes participantes del
Presupuesto Participativo 2018, que hayan asistido al 100% del
proceso, al equipo técnico y al comité de vigilancia 2016 y 2018,
mediante Resolución Ejecutiva del Gobierno Regional
Lambayeque.
- Promover el desarrollo de capacidades en materia de gestión de
inversiones y su normativa a la sociedad civil del departamento
de Lambayeque.

Respecto a los compromisos asumidos por la sociedad civil, se

tiene los siguientes:

- El Comité de Vigilancia se compromete a aplicar el Reglamento

para la vigilancia del presupuesto participativo, aprobado por la
asamblea de agentes participantes.
- Canalizar propuestas que buscan reducir brechas e indicadores
de la Programación Multianual de Inversiones en materia de
pequeña y mediana agricultura, salud y otros sectores.
- ADOSCIL, se compromete a trabajar conjuntamente y respaldar
al Gobierno Regional toda propuesta que fortalezca el proceso
de descentralización.

Asimismo, los agentes participantes que representan a la Sociedad

Civil de la Región Lambayeque dejaron constancia de:

- Su total discrepancia y protesta por la inoportuna e incompleta

información, emitida por el Gobierno Central, sobre la
Programación Multianual de Inversiones.
- Su exigencia, de un incremento del presupuesto de inversiones
para resolver los problemas y atender las necesidades de
nuestro departamento, afectado por el fenómeno de El Niño
Costero, y por la carencia de otras fuentes de financiamiento,
como el Canon.

Fase III: COORDINACION

Según el instructivo del presupuesto participativo, esta fase le

Corresponde a los Gobiernos Regionales, quienes deben organizar
los mecanismos de coordinación y consistencia presupuestaria con
los Gobiernos Locales de su jurisdicción, en materia de gastos de
inversión y entre niveles de gobierno, respetando competencias y
procurando economías de escala y concertación de esfuerzo.

El instructivo también determina que en el ámbito regional, la

coordinación es dirigida por el Gobernador Regional, quien debe
convocar en el mes de enero a las autoridades locales, para
coordinar acciones a desarrollar de manera conjunta, en el marco
de las políticas de gastos de inversión de los Gobiernos Regionales
y Gobiernos Locales, identificando los principales problemas que
deberían ser resueltos de manera conjunta, así como el
compromiso de financiamiento para la ejecución de proyectos en el
marco del presupuesto participativo. Otra reunión debe realizarse
en el mes de junio, con el fin de definir y formalizar los acuerdos en
un acta, elaborada por la Gerencia de Planeamiento, Presupuesto
y Acondicionamiento Territorial del Gobierno Regional.

Así también, indica que los proyectos financiados por el Gobierno

Regional, bajo el principio de subsidiariedad, que beneficien a un
ámbito provincial y/o distrital, deben contar con el cofinanciamiento
del gobierno local beneficiario.

Sin embargo, estos procedimientos se han obviado dentro del

cronograma del proceso del presupuesto participativo.

La coordinación entre el gobernador regional con las autoridades

municipales ha sido nula. Las autoridades municipales del nivel
provincial y distrital no han participado en las actividades
programadas para el presupuesto participativo, a excepción del
distrito de Motupe. No se ha programado reunión alguna de
coordinación, entre las fechas propuestas por el instructivo.

Cabe resaltar, que en el caso de existir un proyecto de

competencia municipal, el reglamento del presupuesto participativo
establece que la municipalidad debe ceder la autorización de
entidad ejecutora al gobierno regional, antes de presentar el
proyecto final de presupuesto regional. Sin embargo, esta premisa
quedaría sin efectos para los próximos años, dado que la
normatividad del invierte.pe determina que los proyectos de la
cartera de inversión deben alinearse a la competencia del nivel de
gobierno que le corresponde.

Fase IV: FORMALIZACION

 Formalización en el PIA de los Acuerdos y Compromisos

La formalización del presupuesto participativo se ha llevado a cabo

en dos momentos.

El primer momento, ha consistido en una sesión ordinaria con los

integrantes del Consejo de Coordinación Regional, el día lunes 19
de junio del 2017, logrando validar los acuerdos asumidos en la
Asamblea de Agentes Participantes del Presupuesto Participativo
2018.

El segundo momento, se llevó a cabo en la sesión ordinaria del

Consejo Regional, realizada en el mes de junio, en la cual se
acordó por unanimidad aprobar el presupuesto participativo, que se
ratifica en el Acuerdo Regional N° 074-2017-GR.LAMB./CR.

 Rendición de Cuentas
La rendición de cuentas es el momento que marca el punto de
partida de los talleres de trabajo y es el acto mediante el cual se
informa debidamente a la ciudadanía sobre los resultados de la
gestión del gobierno regional y, especialmente, el uso de los
recursos del presupuesto de inversiones.

La rendición de cuentas se llevó a cabo el 13 de mayo, a cargo del

Ing. Francisco Cardoso Romero, Vicegobernador del Gobierno
Regional de Lambayeque, quien justificó la inasistencia del Ing.
Humberto Acuña Peralta, explicando que por motivos de fuerza
mayor no estaría presente en el 2do. Taller, siendo él quien
asumiría la responsabilidad de rendir cuentas del Presupuesto
Participativo 2016 y avances al 2017.

El Vicegobernador, expresó su satisfacción sobre la exposición

relacionada a la Programación de Inversión Multianual, indicando
que hay muchos cambios sustantivos en la normativa relacionada a
la programación, formulación, convocatoria y la ejecución de los
proyectos de inversión.

El Ing. Francisco Cardoso, mencionó que el Congreso está

revisando una iniciativa de Ley, la cual consiste en que los
gobernadores están obligados a acudir al congreso a realizar la
rendición de cuentas.

Respecto a la Rendición de Cuentas 2016, se indicó que la

asamblea del 20 de junio del 2015, los proyectos evaluados fueron
51, de los cuales 02 fueron priorizados con un presupuesto
asignado de S/.10´545,698. Por otro lado, mediante la Gestión del
Gobierno Regional, se incorporaron 09 proyectos del listado de
priorización, con un presupuesto de S/.6´780,070, teniendo al
término del Ejercicio Presupuestal 2016, se logró ejecutar 11
proyectos con un presupuesto de S/.17´325,768.

Con respecto a los acuerdos y compromisos de la asamblea del 28

de mayo del 2016, la asamblea obtuvo 76 proyectos evaluados, de
los cuales 08 proyectos fueron priorizados con un presupuesto
S/.20´090,075; además 05 proyectos fueron incorporados con un
presupuesto S/.9, 771,850 y en lo que va del ejercicio Presupuestal
2017, 13 proyectos con S/.29, 861,925.

El expositor afirmó que existe un compromiso del Ministerio de

Economía y Finanzas en otorgar los montos presupuestales, para
los proyectos que aún no tienen financiamiento.

Respecto al tema de la reconstrucción, el Ejecutivo ha sido claro de

que no va a recortar el presupuesto en las regiones, sin embargo,
hay una fuerte necesidad de inversión que se debe hacer en el
tema de la reconstrucción a nivel de las regiones de Tumbes, Piura,
Lambayeque, La Libertad, Ancash y Lima (provincias), son las 6
regiones que se han priorizado en el tema de la reconstrucción.

Informó también que el día 12 de mayo del presente año, se reunió

el Ejecutivo con el Premier para conformar el directorio para el
tema de la reconstrucción, integrado por cinco Ministros y se ha
nombrado una autoridad, es decir, un Director Ejecutivo.

 Comité de Vigilancia

El Comité de Vigilancia, es un mecanismo de participación

ciudadana encargado de velar y exigir el cumplimiento de todos los
compromisos asumidos por el Gobierno Local o Regional y los
Agentes Participantes del Presupuesto Participativo. El Comité de
Vigilancia, vigila los acuerdos y éstos son de dos tipos: uno estatal
y el otro ciudadano.

De acuerdo a la norma, el Comité de Vigilancia está integrado por

04 miembros elegidos entre los representantes de la sociedad civil
inscritos en el proceso, pero también establece que la Asamblea
determina el número de integrantes que pueden conformar este
comité de vigilancia y su duración máxima es de 02 años.

En cuanto, a las funciones del Comité de Vigilancia, estas son:

vigilar el cumplimiento de los acuerdos del proceso del presupuesto
participativo, vigilar que el gobierno regional cuente con un
cronograma aprobado de ejecución de obras de los proyectos
priorizados y vigilar que los recursos destinados al presupuesto
participativo sean invertidos de conformidad con los acuerdos y
compromisos asumidos.

Considerando esos argumentos, la asamblea de agentes

participantes, reunida el 20 de mayo del 2017, eligió de manera
transparente y democrática el comité de vigilancia para el PP2018.
Los integrantes del Comité de Vigilancia son:

Por Chiclayo: Sr. Valdemar José Romero Chumbe, representante

de la Asociación Civil Clúster Textil, Artesanía y Joyería de
Lambayeque; el Sr. Mickey Juan Alvares Aguirre, representante de
la Defensa de Lambayeque; y la Sra. Graciela Lily Alegría
Olazabal, representante de Mujeres solidarias de la Región
Lambayeque.

Por Lambayeque: Sra. Soledad Consuelo Ramos Olaya,

representante del Colectivo de Mujeres de Lambayeque; y el Sr.
José Marcelino Failoc Graus, representante de la Municipalidad
Distrital de Salas.

Por Ferreñafe: Sr. Leoncio Víctor Bautista Ortiz, representante de la

Cámara de comercio, Producción y Turismo de Ferreñafe; y el Sr.
Maximario Huamán Becerra, representante de la Asociación de
Gestores de Obras y Proyectos de Amigos Residente en Chiclayo
de Salas y Cañaris.

El comité de vigilancia ha sido reconocido mediante Acuerdo

Regional N° 083-2017-GR.LAMB./CR, con fecha 10 de agosto del
2017.

Adicionalmente, este año los agentes participantes han discutido,

analizado y aprobado el reglamento de funcionamiento del Comité
de Vigilancia, dado que durante más de 15 años este mecanismo
de vigilancia ciudadana no ha contado con un documento que
oriente sus responsabilidades, competencias y sanciones, para
garantizar una mejor gestión de trabajo. El reglamento fue
aprobado por unanimidad de los agentes participantes.
 PROCESO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
PROCESO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
Proceso del presupuesto Participativo
DESARROLLO
DEL
TERRITORIO
REGIONAL

Formulación del presupuesto

participativo, permite a las
autoridades y cuadros técnicos
conocer procedimientos, acciones y Gobierno abierto
estrategias al ciudadano,
que respeta el
principio rector de
la
descentralización
y la democracia

Contribuir, de manera eficiente y

eficaz, la priorización de proyectos
LA
PARTICIPACION,
permitiendo el
acercamiento y
Resultados incorporados en los
mejores formas
procesos de formulación del
presupuesto participativo de atención a las
necesidades
básicas que
limitan el
desarrollo
regional.
IV. DISCUSION

El Presupuesto Participativo y el Sistema Nacional de Programación

Multianual y Gestión de Inversiones – invierte.pe, son mecanismos
regulados por la normatividad peruana, para ser utilizados en la
administración púbica, que establecen procedimientos orientados a la toma
de decisiones para el buen uso de los recursos públicos, en beneficio de las
necesidades de la población.

En ese sentido, luego de analizado el procedimiento y las normas, se puede

inferir que tanto el presupuesto participativo y el invierte.pe, encajan en la
teoría general de sistemas, por constituirse en dos elementos
interdependientes e interactuantes, que pueden generar un mayor resultado
al fusionarse, más aún cuando el objetivo y propósito por el que fueron
creados son coincidentes.

Es evidente, que el proceso de formulación del presupuesto participativo, en

el Gobierno Regional de Lambayeque, se ha mantenido vigente en
cumplimiento a la normatividad que lo exige, convirtiéndose en un proceso
rutinario, sin cambios o modificaciones en su procedimiento de formulación,
situación que ha incidido en la disminución del registro de agentes
participantes; siendo necesario implementar acciones de renovación.

Por ello, la aparición del invierte.pe, como sistema renovado que busca
agilizar la inversión pública, en el marco de resultados de mediano y largo
alcance, genera una condición favorable de homeostasis con el presupuesto
participativo, como espacio de toma de decisiones, contribuyendo a
mantener el equilibrio de la ciudadanía y los decisores políticos para tomar
decisiones sobre os recursos púbicos, tal como lo establece los principios
democráticos y la normatividad, para lo cual se debe establecer y regular un
procedimiento, dinámico, participativo y participativo, que se ampare en las
normas vigentes.
De otro lado, el presupuesto participativo y el invierte.pe, como instrumentos
de toma de decisiones para la inversión pública, se enmarca en el enfoque
de la nueva gestión pública basada en resultados. Ambos instrumentos
buscan la eficiencia de la inversión estatal y centran al ciudadano, como fin
del estado.

En la nueva gestión pública, una condición clave es el planeamiento

estratégico orientado para obtener resultados, que generen competitividad
de los servicios públicos con eficiencia, eficacia y calidad. En base a este
precepto, el presupuesto participativo y el invierte.pe, son concordantes en
su concepción, procedimiento y propósito. En su concepción, porque son
instrumentos técnicos que buscan mejorar la eficiencia, eficacia y calidad de
gasto público. En su procedimiento, porque ambos instrumentos se articulan
con la visión, los objetivos y las acciones estratégicas identificadas en la
planificación del territorio, para que en la etapa de formulación del
presupuesto institucional, puedan ser evaluadas y priorizadas con métodos,
técnicas y criterios técnicos. En su propósito, la concordancia se manifiesta
en que ambos instrumentos buscan identificar intervenciones que
contribuyan a resultados y reduzcan brechas de infraestructura y de
servicios, que mejoran la calidad de vida de los ciudadanos.

En términos de la democracia deliberativa, el presupuesto participativo como

concepto, norma y procedimiento dista de largo con el invierte.pe. En la
teoría, un planteamiento primordial de la democracia es la participación de
todas las partes, para discutir y decidir cualquier asunto que atañe sus
intereses y condiciones de vida; definición que al contraponerse con el
presupuesto participativo, encuentra coincidencias de orden estructural y
procedimental, puesto que el proceso de toma de decisiones es bilateral,
relacional entre lo técnico y lo social, que permite la puesta en práctica de
principios democráticos como el diálogo, la concertación, el consenso, la
corresponsabilidad, la rendición de cuentas, la transparencia entre otros; y
que en el caso del invierte.pe, no considera, ni reglamenta estos aspectos,
centrándose el procedimiento, en la opinión técnica de las órganos
competentes de la estructura gubernamental regional.

La experiencia desarrollada con el presupuesto participativo, en el Gobierno

Regional de Lambayeque, y la implementación del nuevo sistema de
inversiones, dejan constatar que esos mecanismos son abiertos y flexibles
para complementarse entre sí y adaptarse a los procesos de desarrollo
encaminados en la dinámica gubernamental del territorio. Sin embargo, su
efectividad está condicionada a la voluntad política, el compromiso social, la
disponibilidad de recursos, el nivel de conocimiento e información de los
agentes sobre sus derechos y deberes, la complejidad de su proceso de
desarrollo, entre otros factores.
V. CONCLUSIONES

1. El marco legal peruano ampara la participación ciudadana en la toma de

decisiones de la inversión pública, como principio rector de la gestión
regional, estableciendo al presupuesto participativo, como un mecanismo
formal para dicho fin. Aunque en los últimos 07 años, estas leyes no han
tenido modificación alguna en su contenido o procedimiento, se
mantienen en vigencia en la administración pública.

Del lado del invierte.pe, la norma crea un nuevo sistema de programación

y gestión de las inversiones y deroga al Sistema Nacional de Inversión
Pública – SNIP, sobre el cual el presupuesto participativo se articulaba,
pero aclara que toda referencia al SNIP debe entenderse hecha al
Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones
creado por el presente Decreto Legislativo 1252, es decir no desconoce,
ni deroga el procedimiento del presupuesto participativo.

En tal sentido, la adaptación del presupuesto participativo al invierte.pe,

cuenta con el respaldo normativo que exige todo procedimiento de la
administración pública, pero que es necesario precisar el proceso que se
debe seguir en este nuevo contexto.

2. El proceso de presupuesto participativo 2018 presenta un desgaste en la

gestión gubernamental, como resultado de una dinámica rutinaria, sin
cambios normativos que exijan o planteen nuevas formas o
procedimientos para abordarlo, por lo mismo, este mecanismo de
participación ciudadana experimenta un estado moderado de entropía.

3. Por otro lado, el proceso de formulación del presupuesto participativo, en

la Fase II: Concertación, referida al desarrollo de los Talleres de Trabajo,
tiene concordancia con la Fase de Formulación de la Programación de
Inversiones, establecida en el reglamento del invierte.pe,
específicamente, cuyas coincidencias radican en la articulación de la
inversión con la planificación estratégicas, la identificación de brechas de
infraestructura y servicios, la elaboración de criterios de priorización y
cartera de inversiones, con la salvedad que la nueva norma precisa el
carácter de declaración jurada que tiene la programación de inversiones
que presente las entidades gubernamentales. Estas son condiciones
favorables que posibilitan la transformación del presupuesto participativo,
así como la democratización del nuevo sistema de inversiones multianual
del estado.
VI. RECOMENDACIONES

1. Profundizar el modelo del presupuesto participativo, acorde a los nuevos

cambios normativos implementados por el sistema de programación y
gestión de inversiones, para poder generar propuestas innovadoras
orientadas a recuperar la credibilidad y fortalecer la importancia de la
participación ciudadana en la toma de decisiones concertadas con l
estado, para el buen uso de los recursos públicos.

2. El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Economía y Finanzas –

MEF, la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza – MCLP y la
Asociación Nacional de Gobiernos Regionales – ANGR, debe evaluar y
sistematizar las experiencias exitosas del presupuesto participativo, a fin
de generar cambios o modificaciones en la normatividad vigente.

3. En el nivel nacional modificar la Ley Marco del Presupuesto Participativo

y su instructivo, precisando que el proceso se rige con el nuevo sistema
de programación y gestión de inversiones – iniverte.pe. Y en el nivel
Regional, aprobar una nueva directiva de formulación del presupuesto
participativo en el marco del invierte.pe, encajando los plazos y regulando
los procedimientos acordes al invierte.pe.
VII. PROPUESTA
VIII. REFERENCIAS

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construcción de políticas sociales orientadas a las familias.
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