Derecho de Aguas

Unidad I
LOS RECURSOS NATURALES. CONCEPTO.
Son las cosas o bienes de la naturaleza no transformados, que el hombre emplea por que le
son útiles. Son: el suelo, el agua, la flora, la fauna, los minerales, la pendiente topográfica,
los espacios geográficos panorámicos, la energía, el espacio aéreo, los recursos del fondo
del mar, el clima y los ecosistemas.
Se los clasifica en:
a) Renovables y No renovables: según se agoten o no en su empleo (agua-
petróleo).
b) Con zona crítica y sin zona crítica: según que el uso excesivo de los mismos
torne inconveniente su explotación al producirse un desbalance entre su
consumo y el tiempo de regeneración (agua subterránea o bosques
sobreexplotados).
c) Primarios y Secundarios: Primarios: SUELO, FLORA Y FAUNA. Los
secundarios derivan de ellos.
CARACTERES.
1) RESISTENCIA: resisten al hombre quien debe actuar sobre ellos usándolos o
transformándolos. Ej.: el mineral requiere de su extracción, el suelo de su
laboreo.
2) INTERDEPENDENCIA: los recursos y sus usos no están aislados, dependen
entre sí, el uso de cualquiera de ello repercute en el resto. Ej.: el mal manejo de
los bosques causa erosión e inundaciones, el mal manejo del suelo genera
sedimentación y erosión.
3) LIMITADOS: son recursos escasos.
RECURSOS. COSAS Y BIENES.
RECURSO: Genéricamente es aquello útil al hombre, que usa y le sirve en sus quehaceres
para lograr sus fines. No se refiere a una cosa o sustancia sino a la función que ellas pueden
desempeñar. Es un concepto relativo que varía de acuerdo a la relación medios/fines.
Existen tres grandes clases:
 NATURALES: conforman nuevos objetos jurídicos, que superan la distinción
tradicional de COSAS Y BIENES.
1) BIENES: Son las cosas y los derechos.
2) COSAS: Son objetos materiales susceptible de tener un valor, incluidas la
energía y las fuerzas naturales apropiables.
3) LOS RECUROS NATURALES: pueden no tener un valor económico actual o
futuro. Por lo que no alcanzará el status jurídico de cosa. Ejemplo: el AIRE, el
 cual por ser de oferta ilimitada carece de precio, sin embargo, presenta un
verdadero “valor” por su esencial necesidad para el mantenimiento de la vida.
Sean o no una cosa, los recursos naturales merecen un tratamiento particular a
través de las instituciones comunes a ellos.
 CULTURALES: creaciones del hombre, incluidos los recursos naturales
transformados por él. Todo lo que constituye el mundo de la cultura.
 HUMANOS: aptitud del hombre para aprovechar los RRNN y crear Recursos
Culturales.
El hombre es parte integrante en los Ecosistemas y no está fuera ni por encima de ellos. No
por ello pierde su centralidad, no pudiendo considerárselo un recurso más.
LA TEORÍA GENERAL DE LOS RECURSOS NATURALES.
Los RRNN son básicos para el desarrollo económico y para la subsistencia. Su oferta es
LIMITADA y su demanda CRECIENTE, por lo que constituyen un recurso económico
estratégico.
Problema Actual: Acelerado agotamiento debido a:
• Sobreexplotación
• Mal uso
• Exceso de consumo
• Aumento demográfico
• Contaminación
El 20 por ciento del mundo acapara el 80 por ciento de las riquezas naturales
dilapidándolas.
Ahora bien, los progresos científicos (a partir de la crisis del petróleo) han producido
cambios sustanciales en el valor de los RRNN. Se han descubierto fuentes alternativas de
energía, el reciclaje, productos sintéticos, biotecnología. El desarrollo económico hoy no
depende exclusivamente del stock de recursos, sino de la capacidad creativa (ejemplo del
desarrollo de Japón, carente de RRNN). Nos encontramos en el mundo de la tercera ola (en
oposición a la primera -agrícola- y a la segunda -industrial-). Se ha operado una transición
de las economías de volumen a las economías de valor.
Esto ha llevado a que los RRNN pasen a tener una importancia relativa. Sin embargo, el
uso creciente de los mismos por el incremento demográfico, el consumismo, etc., los ha
vuelto escasos y por ello ha aumentado su valor. Por ello, el derecho debe a través de
normas regulatorias y fiscalizadoras, preservarlos y promover su empleo racional.
PRINCIPIOS INHERENTES A SU PRESERVACIÓN Y USO.
El destino final de los RRNN es su utilización, pero el uso de ellos debe ser INTEGRAL, es
decir que el uso de ser (pregunta de examen):
  Múltiple: maximizar el recurso obteniendo todos sus beneficios. Se vincula con la
escasez de los mismos.
 Armónico
 Coordinado: para evitar el deterioro de todos los elementos que integran el
ambiente.
Se debe alcanzar el máximo provecho de cada recurso y de cada uso, pero en forma
prudente, sin dañar a otros recursos o menoscabar otros usos. Para ello, es necesaria una
POLITICA, una LEGISLACION y una ADMINISTRACION, que vean en cada recurso
una parte del todo que es la naturaleza.
Este USO INTEGRAL, se logra con las “Instituciones”, que son las diferentes técnicas,
métodos y procedimientos que establece la legislación para regular el dominio, el uso y la
preservación de los RRNN y del ambiente en general. Mediante ellas se debe fijar la
POLITICA, hacer la PLANIFICACION y la LEGISLACION y poner en práctica la
ADMINISTRACION y GESTION del ambiente.
RÉGIMEN LEGAL DE LOS RECURSOS.
Evolución: desde antiguo se trataba a cada recurso en forma separada y en la medida que el
hombre iba a aprovechándolos (la legislación del suelo es la más antigua), y las leyes no
eran dictadas en función del recurso sino de los USOS. Así, por ejemplo, hubo leyes de
riego antes que Códigos de Aguas. Hasta comienzos del siglo XX estos sistemas legales
versaban sobre conflictos de intereses de individuos respecto de recursos.
En la actualidad, las normas hacen referencia a las RELACIONES entre los hombres, los
recursos y el Estado. La historia de la legislación muestra, asimismo, como se fue
transfiriendo el uso público o colectivo de los RRNN a un aprovechamiento privado
mediante concesiones de uso, reglado con intervención del Estado.
EL CONSERVACIONISMO.
Nació a mediados del siglo XIX en Estados Unidos y se basa en una visión del entorno
natural tendiente a su preservación. La idea del DESARROLLO SUSTENTABLE es fruto
del Conservacionismo.
Creo una conciencia racional sobre la importancia de los recursos, explico las relaciones
que los vinculan y la necesidad de su preservación, regulando su aprovechamiento con
criterio de conservación.
Surge en EEUU en una época en la que la explotación de la naturaleza llego a puntos
extremos. Como la nación necesitaba madera se depredaron los bosques, talándolos
desenfrenadamente. Asimismo, se vendieron tierras públicas a precios irrisorios.
El suelo también fue devastado. Se extraía oro mediante el uso de medios hidráulicos
(luego prohibido). El petróleo y el gas fueron dilapidados, el petróleo era de quien lo
captara, a su vez se despilfarro el gas porque se lo dejaba perder. Se creía que el petróleo y
el gas eran renovables y se reproducían en el subsuelo sin cesar.
El saqueo se extendió a la fauna por los altos precios de la piel en Europa (se exterminaron
castores, osos marinos; también el búfalo para exterminar a los indios por inanición).
Fue la época del individualismo exacerbado. Todas estas experiencias determinaron la lenta
gestación del movimiento conservacionista, destacándose entre sus creadores, los
siguientes:
1) George Marsh (abogado, estudio economía agraria, actual ecología): obra,
“El hombre y la Naturaleza”. Es el iniciador del movimiento en pro de la conservación del
mundo natural. Fue elegido congresal y trabo amistad con el presidente Adams, quien
durante su gestión se opuso a la venta de tierras públicas y sostuvo que el gobierno debía
jugar un papel activo en la defensa de los recursos naturales.
Estaba convencido de que el progreso solo era posible si se administraban los recursos.
Afirmaba que cada recurso tiene un lugar específico en la red de la vida, si se destruye una
parte de la red, se perturba toda la población. Sostenía que el hombre era un agente
perturbador.
Estudio la relación entre el bosque, el suelo y el clima.
Contribuyo a desvanecer la idea de que los recursos eran inagotables y renovables por si
solos.
Creo una nueva ética natural.
2) Giffor Pinchot (ingeniero forestal): obra, “Abriendo Nuevos Caminos”.
Presencio el momento de los grandes saqueos forestales. Configuro un Plan y un Programa
sistemático para la administración de las reservas forestales en EEUU. Asesoró a Roosevelt
quien declaró que los problemas de los bosques y de las aguas eran los asuntos más
importantes en EEUU. Por su influencia se crearon Bosques Nacionales y se reglamentó la
tala y el pastoreo.
Elaboro el primer informe sobre Recursos Naturales considerado en el
Senado.
El gobierno, inspirado en él, comenzó a comprar tierras devastadas para reimplantar
bosques.
EL CONSERVACIONISMO EN ARGENTINA.
En la primera mitad del siglo XIX, misioneros y exploradores en la Patagonia,
contribuyeron a sentar las bases del Movimiento Conservacionista en al país (ejemplos:
Nicolás Mascardi, Tomas Faulkner, etc.).
Cabe destacar los siguientes:
 Marcos Sastre: contemporáneo de Marsh fue escritor y educador, efectuó en su obra
una descripción de la flora y fauna del Delta. Fue precursor de la protección de la
naturaleza y de la necesidad de vigilar el equilibrio biológico.
  Guillermo Hudson: valiosa colección de aves y mamíferos. Se destacó por sus
estudios de ornitología.
 Darwin: (Teoría de la selección natural de las especies), viajero de nuestra
Patagonia, visitó Mendoza y cruzó a Chile. Integro la expedición del Fitz Roy a la
Argentina durante 5 años. Sus valiosas investigaciones en Botánica y Zoología,
contribuyeron a la gestación de la Ecología como ciencia autónoma.
 Francisco P. Moreno: Geógrafo, antropólogo, naturalista. Con el material recogido
en sus viajes fundo el Museo de La Plata. Primer argentino en llegar al lago Nahuel
Huapi.
 Fue perito en los conflictos limítrofes con Chile y luego del laudo arbitral controló
los hitos fronterizos en la Patagonia.
 Dono las tierras que le habían sido donadas por el Gobierno Nacional para que se
estableciera una reserva, nacieron así, los Parques Nacionales.
 Ramón Leal: mendocino estudioso de la Botánica y Profesor en la UNC. Preparo el
único herbario del Oeste Argentino.
 Coronel Olascoaga: mendocino que participó de la Conquista del Desierto. Analizo
las posibilidades de desarrollo mediante un uso racional del recurso hídrico en la
región andina y norpatagónica. Fue perito en las cuestiones limítrofes con Bolivia.
 Ezequiel Ramos Mexia: (Generación del 80) promotor del desarrollo patagónico y
del norte nacional. Impulsó labores que significaron el descubrimiento de petróleo
en Comodoro Rivadavia.
EL PROBLEMA AMBIENTAL. CONCEPTO Y DIFUSIÓN DE LA CONCIENCIA
AMBIENTAL.
Diversos hechos fueron los que lograron crear una conciencia mundial sobre el
agravamiento de la crisis ambiental:
• Impacto ambiental de los grandes conflictos bélicos
• El descubrimiento y desarrollo de la energía nuclear
• Fenómeno de la industrialización del siglo pasado
• Contaminación del ambiente
• Urbanismo descontrolado
• Generación de residuos de todo tipo
• Contaminación del mar y de la atmosfera
Todo ello creo una conciencia mundial sobre el problema ambiental y sus consecuencias,
como el agotamiento de los recursos, aumento peligroso de la contaminación y falta
depuradora de la biosfera, incremento demográfico, estragos causados por el hambre a
niveles regionales, aparición del cambio climático global (LLUVIA ACIDA, CAPA DE
OZONO, EFECTO INVERNADERO), etc.
Como consecuencia de ello se celebraron diversas conferencias, informes, tratados que
lograron consolidar la conciencia sobre la crisis ambiental a nivel mundial y nacional,
provocando un cambio cultural en las clases dirigentes, la adopción de nuevas políticas y la
evolución de la normativa legal al respecto. Entre ellos cabe destacar:
1) ONU- Conferencia sobre la Conservación de los RRNN de 1949.
2) ONU- Conferencia Internacional sobre la Biosfera de 1968.
3) Informe del Club de Roma y Manifiesto para la Supervivencia. Son dos estudios
fatalistas que aparecen en 1972. También el Informe Founex del mismo año.
4) Conferencia de Estocolmo de 1972. Creo el Programa de las Naciones Unidas
sobre Medio Ambiente (PNUMA). Sirvió fundamentalmente para crear una
conciencia mundial sobre el ambiente y su preservación y la importancia de la
Administración Internacional de ciertos recursos como el Alta Mar y la
Antártida.
5) ECO 92 “Cumbre de la Tierra”. Convocada en el vigésimo aniversario de la
Conf. de Estocolmo. Aprueba: a) Convenio sobre el cambio climático; b)
Convención sobre la Biodiversidad; c) la Agenda 21.
EL AMBIENTE Y SU CONTENIDO.
El ambiente es un todo complejo, formado por múltiples elementos que se encuentran
relacionados entre sí de diversas formas. Estos elementos pueden ser:
• Medio o Sustrato: en que interactúan los anteriores. Sustratos terrestres,
acuáticos y aéreos. Factores abióticos: aire, luz, temperatura, agua.
• Recursos Naturales: las cosas y bienes de la naturaleza, los desastres y
catástrofes naturales. Factores bióticos: seres vivos (vegetales/animales).
• Recursos Culturales: las creaciones del hombre que dan nacimiento a la cultura
en sus diversas formas.
En el sistema ambiental, el ecosistema natural y el ecosistema humano interactúan
dinámicamente, con acciones y reacciones reciprocas.
AMBIENTE Y ECOLOGÍA.
Si bien existían preocupaciones del ser humano por el ambiente desde la antigüedad, recién
a partir del siglo XIX es cuando los estudios científicos vinculados al ambiente tienen un
desarrollo importante. Ejemplos: investigaciones de Lamarck, Darwin, Haeckel.
Haeckel en 1866 acula el termino Ecología. En sus estudios, a diferencia del resto, le
preocupan las relaciones de los organismos con el medio, surgiendo un nuevo término para
designar este nuevo tipo de estudio, esta nueva ciencia: ECOLOGIA. Esta ciencia no se
encargaría ya del estudio de los organismos, sino de las relaciones de los organismos con el
medio, es decir de las relaciones entre los seres vivos con el lugar que habitan. Esto es, el
estudio de los sistemas ambientales.
Hacia 1920 se incorporan los estudios socio económicos y antropológicos a la cuestión
ambiental, es decir, se incorporan también las ideologías en los estudios sobre el ambiente.
La nueva ciencia deja de ser una rama de la Biología y se convierte en una ciencia de
integración que estudia las relaciones de los seres vivos con su medio. Se transforma así en
una especie de ciencia puente entre el hombre y el mundo circundante, su entorno.
Aparece con la Ecología un concepto fundamental: el de ECOSISTEMA, entendido este
como “las relaciones de los organismos que habitan un lugar, entre sí y con su ambiente.
Este ambiente puede estar formado por elementos bióticos, abióticos (inertes) y
antrópicos”.
Ecosistema y Ambiente no son conceptos sinónimos. El ambiente DE un ecosistema se
integra con elementos que tipifican, influyen y condicionan (sustrato, temperatura, ruido,
contaminación). El ambiente resulta ser una parte del campo de estudio de la Ecología.
Lo ambiental y lo Ecológico (términos erróneamente equiparados) son cosas distintas. Lo
ambiental hace referencia al ambiente y su contenido (los elementos ambientales) y lo
ecológico alude a lo propio de la Ecología como Ciencia, que es todo lo vinculado a los
ecosistemas. Son realidades diferentes pero vinculadas entre sí.
EL AMBIENTE COMO OBJETO DEL DERECHO. EL ENFOQUE SISTÉMICO.
El ambiente que rodea al ser humano y del cual forma parte, es un sistema, es decir un
conjunto de elementos vinculados entre sí a través de relaciones reciprocas e
interdependientes, pero que configuran un TODO UNITARIO.
Es un concepto esencialmente dinámico y evolutivo.
Entendido como algo sistémico, lo ambiental, es el resultado de la interacción de los
subsistemas natural, cultural, social y económico, capaz de provocar efectos sobre los seres
vivos y el medio en que actúan.
Este enfoque sistémico de lo que el ambiente es, en el campo del Derecho resulta ser
superador y se adecua mejor al “objeto” del Derecho Ambiental (que es el Sistema
Ambiental). Es superador de las concepciones antropocéntricas (lo que rodea o afecta al
hombre), de las descriptivas (diversos ambientes: natural, cultivado, creado) y de las
enumerativas (elementos del ambiente: aire, suelo, agua).
El carácter sistémico explica la necesidad de enfoques multi e interdisciplinarios.
EL DERECHO AMBIENTAL. CONCEPTO.
Guillermo Cano: “Es el Sistema de normas legales -en sentido lato (amplio) incluyendo a la
doctrina y jurisprudencia- tendientes al manejo integrado de los ELEMENTOS que
constituyen el ambiente”. Los elementos para Cano son: 1) el hombre y los RRNN
(ambiente natural); 2) productos agropecuarios, silvicultura… (ambiente cultivado); 3)
urbanismo y sus consecuencias (ambiente creado por el hombre).
Para la cátedra, el contenido del Derecho Ambiental está dado por:
 • El sistema de normas (lato sensu) regulatorias del dominio, uso y preservación o
recuperación de los elementos ambientales,
• La estructura legal de los órganos públicos que intervienen en la administración
y gestión ambientales,
• La jurisprudencia,
• Las enseñanzas de la doctrina y de las investigaciones científicas vinculadas a la
ecología,
• La educación ambiental.
Este contenido se orienta a lograr dos finalidades básicas:
1. Preservar el equilibrio de la biodiversidad: supone una relación de interdependencia
armónica entre todos los seres vivos en la biosfera, incluido el hombre, de forma tal que
permita la existencia y desarrollo de todos. La biodiversidad es la variedad y variabilidad
de los organismos vivos y los ecosistemas en que se desarrollan.
Esta concepción ha servido para elaborar nociones como las de: daño ambiental; evaluación
de impacto ambiental; principio de quien contamina paga.
Los principios de Precaución, Prevención y Seguridad ambientales, tienden a resguardar la
biodiversidad.
2. Lograr la mejor calidad de vida para el ser humano, en el marco del desarrollo
sustentable: importa lograr condiciones de vida dignas y gozar de bienestar en armonía con
la naturaleza. Es el conjunto de condiciones ESPIRITUALES, ETICAS y MATERIALES
en que vive una comunidad en un tiempo y espacio dados, que le permiten alcanzar la
realización cultural de sus miembros. Importancia de la solidaridad internacional.
PRINCIPIOS APLICABLES A LA POLÍTICA, A LA LEGISLACIÓN, A LA
ADMINISTRACIÓN Y A LA GESTIÓN AMBIENTALES.
Primero que nada, hay que diferenciar:
• POLITICA AMBIENTAL: es la determinación del ambiente deseado y posible
por parte del poder público en un lugar y momento dado. Determina los
objetivos a alcanzar. PLANIFICACION: establece el “camino” para cumplir la
política.
• LEGISLACION AMBIENTAL: es la expresión normativa en que se plasma esa
política.
• ADMINISTRACION AMBIENTAL: es la respuesta institucional ya sea
creando órganos o reorganizando los existentes para ejecutar la decisión
política. Es la estructura institucional necesaria para llevar a cabo la gestión.
• GESTION AMBIENTAL: es la ejecución misma, la acción aquí y ahora. Es la
labor administrativa concreta en el desarrollo de la planificación, que permite
alcanzar la política.
PRINCIPIOS APLICABLES (Principalmente a la Política y de ahí al resto). Están
establecidos en la Ley 25.675.
I. PRINCIPIO DE CONGRUENCIA: la legislación provincial y municipal
deberá ser adecuada a los principios establecidos en la normativa
nacional, sino prevalecerá esta última.
II. PRINCIPIO DE PREVENCION: las causas y fuentes de los problemas
ambientales se atenderán en forma prioritaria e integrada, tratando de
prevenir los efectos negativos que se puedan producir sobre el ambiente.
III. PRINCIPIO PRECAUTORIO: cuando haya peligro de daño grave o
irreversible, la ausencia de información o certeza científica, no obstara la
adopción de medidas eficaces, para impedir la degradación del ambiente.
IV. PRINCIPIO DE EQUIDAD INTERGENERACIONAL: se debe velar
por el uso y goce apropiado del ambiente por parte de las generaciones
presentes y futuras.
V. PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD: los objetivos ambientales deberán
lograrse en forma gradual, a través de metas interinas y metas finales.
VI. PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD: quien genere efectos
degradantes del ambiente, es responsable por los costos de las acciones
preventivas y correctivas de recomposición.
VII. PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD: el Estado Nacional tiene la
obligación de colaborar, y de ser necesario participar en forma
complementaria en el accionar de los particulares en la preservación y
protección ambientales.
VIII. PRINCIPIO DE SUSTENTABILIDAD: el desarrollo económico y
social y el aprovechamiento de los recursos naturales deberán realizarse
a través de una gestión apropiada del ambiente, de manera tal, que no
comprometa las posibilidades de las generaciones presentes y futuras.
IX. PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD: la Nación y las Provincias serán
responsables de la prevención y mitigación de los efectos ambientales
transfronterizos adversos de su propio accionar, así como de la
minimización de los riesgos ambientales sobre los sistemas ecológicos
compartidos.
X. PRINCIPIO DE COOPERACION: Los recursos naturales y los sistemas
ecológicos compartidos serán utilizados en forma equitativa y racional.
El tratamiento y mitigación de las emergencias ambientales de efectos
transfronterizos serán desarrollados en forma conjunta.
ROL DE LA PLANIFICACIÓN (INTERACCIÓN).
Es el complemento de la Política Ambiental. Esta última fija los objetivos globales, y la
Planificación es la TECNICA que indica el proceso idóneo a seguir en las accionar futuras
para alcanzar los objetivos. Supone una elección de MEDIOS en función de los fines
determinados por la Política Ambiental (no puede existir planificación de fines, se debe
preguntar COMO, CUANDO y CUANTO).
Los instrumentos más importantes de la P son: 1) el conjunto de normas que se dictan para
institucionalizar el proceso de P; 2) el PLAN (la planificación concluye en un plan).
Nunca han existido planificaciones puras, siempre están vinculadas a los gobiernos de turno
o a los sectores de poder. Como técnica no debería tener carácter ideológico.
El problema de la escasez de recursos frente a las necesidades del desarrollo, la
interdependencia entre recursos, los sistemas económicos y las relaciones internacionales,
exige la planificación.
La planificación es una técnica para la acción, una forma de ordenar, maximizando los
recursos. Las restricciones a la libertad que conlleva (a la libertad económica) se
compensan por sus beneficios.
La P tiene que tener un contenido interno como externo e intersectorial, es decir debe
comprender a todos los sectores, los planes parciales carecen de coherencia si no se
interrelacionan entre sí (INTERACCION).
Características: la planificación exige
• Racionalidad
• Previsión
• Continuidad
• Integralidad
• Permanencia
• Cumplimiento de las etapas (1- diagnostico; 2- conocimiento anticipado; 3-
elaboración del Plan; 4-ejecucion; 5-evaluacion; 6- revisión).
• Revisión y Modificación.
Elementos
1. Sujeto Planificador: siempre el Estado. Puede ser a través de un órgano
específico.
2. Objetivos y Metas: generales o particulares, relacionados siempre.
3. Instrumentos, técnicos o medios: herramientas legales y administrativas.
La Nación solo puede hacer la planificación dentro de los poderes delegados (ejemplo:
presupuesto nacional). El plan puede aprobarse por ley o por decreto, dependiendo la
materia. Ej.: ordenamiento del territorio (determinación de emplazamientos poblacionales,
localización industrial, parques nacionales, espacios verdes).
* Políticas públicas ambientales
POLITICA AMBIENTAL: es el conjunto sistemático de fines y objetivos fundamentales
establecidos por la autoridad, con normas de organización y de gestión complementarias
que determinan la propiedad, uso, preservación y recuperación del ambiente en un ámbito
geográfico y político determinado.
El Estado tiene como causa final el bien común. El ambiente es un presupuesto del bien
común, por lo que la acción del Estado tendiente a protegerlo es un fin esencial de su
actividad. La calidad de vida debe ser para todos.
Para ello debe contar asimismo con la participación de los sectores privados, por ejemplo,
las ONG. Ejemplo de ello es el Consejo Provincial del Ambiente, creado por la Ley 5961
de Mendoza.
Esto exige también un alto nivel de información, consenso social y conciencia social.
Resulta importante también el aporte de la ciencia y la tecnología.
Existen tantas políticas ambientales como elementos ambientales, pero por ello no se debe
omitir el establecimiento de una política general.
Requisitos:
• Mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales: evitar el cambio en los
sistemas naturales, conservar los recursos.
• Preservación de la biodiversidad: protección integral de todas las especies.
• Utilización sostenida de los ecosistemas: uso sustentable (puede compararse con
el gasto de los intereses sin reducir el capital), aprovechamiento racional.
Caracteres:
• PUBLICA: indelegable por la finalidad de bien común que persigue el Estado.
• INTEGRAL: no obstante, la índole plural de los componentes ambientales, debe
constituir un todo orgánico, coordinado y compatible.
• VALORATIVA: tener en cuenta la costumbre, las tradiciones, considerar la
escala de valores de la sociedad.
• DINAMICA: permanente actualización de objetivos.
• CONTINUA: el éxito de la ejecución de la política ambiental exige una
ordenada continuidad en el tiempo, es siempre una tarea a largo plazo.
Competencia:
En nuestro sistema es una facultad concurrente entre la Nación, las Provincias y los
Municipios, siendo necesaria la concertación de acuerdos y tratados a nivel federal. La
gestión policial está reservada a las Provincias.
Los tres órdenes de gobierno traen aparejados problemas permanentes de competencia,
sumado a la competencia genérica de tutela ambiental que tiene la Nación conforme la
Constitución, lo que ha servido de fundamento a tesis extensivas de su competencia.
Finalmente, cabe destacar que la política se fija por LEY. El ejecutivo, los entes
autárquicos, la administración descentralizada, etc, la ejecutan.
ADMINISTRACION AMBIENTAL: la administración (en general) es el conjunto de
órganos (PE, PL, PJ) que realizan la función administrativa, entendida como toda actividad
que no sea hechos y actos materialmente gubernamentales, legislativos ni jurisdiccionales
(criterio residual). El principal realizador de esta función es el PE.
La Administración Ambiental es una especie dentro del este género. Es uno de los medios
de que se vale la Planificación, de quien depende, para cumplir con los fines de la Política;
pero a su vez necesita de la Gestión para efectivizarse.
Dos grandes problemas: 1) ENORME DISPERSION: la tendencia a legislar y administrar
en función de los usos o recursos, dejando de lado el enfoque sistémico, ha entorpecido la
coordinación y ejecución de planes programas en perjuicio de la eficacia de gestión: 2)
FALTA DE COORDINACION: entre los distintos órganos, con superposición de
competencias y jurisdicciones. Los distintos departamentos actúan como instituciones
estancas.
Esto en definitiva afecta la eficiencia del sistema tutelar del ambiente y la calidad de vida
(fin último de la política ambiental).
Para solucionar estos problemas se postula modernamente la implantación de una autoridad
ambiental única, aunque con competencia territorial en función de regiones/ecosistemas
ambientales.
Mientras esto no sea posible, el sustituto será la GESTION ARMONICA, mediante la
coordinación interadministrativa. En nuestro sistema, esta armonía se puede concretar
mediante acuerdos regionales (Ej.: COIRCO -Comisión Interprovincial del Rio Colorado).
El desafío consiste en organizar una estructura eficiente, dinámica, con sentido de la
inmediatez territorial (cercanía y proximidad con lo que se debe administrar), con
divisiones internas (Dirección/jefaturas) que no demanden más recursos, perfectamente
coordinadas entre sí. A su vez es fundamental la participación ciudadana.
El control de la Administración esta fundamentalmente a cargo del Poder Judicial.
GESTION AMBIENTAL: la regulación jurídica del ambiente muestra su eficacia y
eficiencia en la Gestión, que configura el momento en el que el derecho se aplica y se hace
vigente.
La gestión es la acción concreta, el obrar puntual, es la forma o modo en que se manifiesta
la Administración, es la acción y el efecto de administrar, es decir, hacer diligencias y
cumplir actos conducentes a una finalidad. Es algo propio de la praxis, del hacer para
alcanzar fines preestablecidos por la Política.
Consiste en tomar decisiones y ejecutar acciones. La misma se desarrolla en diversas áreas:
1. En la de la infraestructura física
2. En la de los servicios de información (censos, catastro, etc.)
3. En la eficiencia de las relaciones administrativas de coordinación
4. En el correcto empleo del tiempo para la ejecución de programas y proyectos
5. En el empleo eficiente de los recursos presupuestarios.
El ejercicio de la Policía Ambiental es una parte de la Gestión Ambiental del sector
público.
Existen otros asuntos implicados en la Gestión: 1) el FINANCIAMIENTO: de nada sirve
por ej. crear un área protegida si luego no se le asignan recursos; 2) la INMEDIATEZ: la
gestión no puede hacerse a distancia, debe cumplirse al nivel más próxima del lugar donde
se ubiquen los recursos ambientales o los usos.
La Gestión del ambiente es compleja y requiere un alto nivel de coordinación funcional. A
su vez exige un cierto grado de autonomía/descentralización, sin que llegue a transformarse
en una cadena de departamentos estancos.
El enfoque debe ser sistémico, captando lo ambiental como una totalidad, lo que se lleva a
la práctica con una organización coordinada funcionalmente.
La Gestión debe ser evaluada interna y externamente. Así, pone en evidencia las falencias
de la Planificación, de la Política, de la Legislación y de la Administración ambientales.
LA FUNCIÓN DEL DERECHO AMBIENTAL
Se pueden distinguir cuatro funciones del derecho ambiental:
1) REGULACION:
La función de regulación normativa sustancial para para la protección ecosistémica de los
recursos naturales. Es decir, la regulación específica para la protección del suelo, flora,
fauna, agua, minas y espacio aéreo, cada una de ellas integradas en su conjunto, lo que
forman el Derecho Ambiental.
También es importante destacar las Convenciones y Tratados internacionales.

2) PREVENCIÓN (PRECAUTORIA):
El Derecho Ambiental es evidentemente preventivo. Esta función se cumple por la acción
de la Administración y se puede hacer efectiva también por la autoridad jurisdiccional a
partir de los requerimientos de los particulares (MEDIOS: acción por daño temido, control
de inmisiones, acción de amparo del 43 CN).
Ahora bien, junto al principio de prevención, se encuentra el PRINCIPIO PRECAUTORIO
O DE CAUCION que reza “Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de
certeza científica absoluta, no deberá ser utilizada como razón para postergar la adopción
de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente” (contemplado en la
Ley mendocina 5961, art. 5to inc. C y en la Ley General de Ambiente 25.675).
Mientras que la PREVENCION exige actuar en forma previa para evitar el menoscabo
previsto, la PRECAUCION impone tomar recaudos necesarios para evitar el menoscabo
aun ante la falta de certeza de su ocurrencia. Ambas se complementan.
 3) RECOMPOSICIÓN o REPARACIÓN COMPENSATORIA (SANCIÓN
PENAL)
El Derecho Ambiental se distancia del Derecho Civil en cuanto procura prioritariamente
PREVENIR antes que REPARAR, y en cuanto tiende a RECOMPONER antes que
REPARAR.
En materia ambiental, donde los bienes en juego resultan supraindividuales, el articulo 41
CN manda prioritariamente a RECOMPONER el daño, lo que implica llevar las cosas a su
estado anterior al agravio.
Solo en caso de imposibilidad de tal recomposición, puede darse la REPARACION
COMPENSATORIA mediante una indemnización sustitutiva.
En cuanto a las sanciones penales, el Código Penal, así como la Ley de Residuos Peligrosos
contemplan diversas figuras delictivas vinculadas al ambiente.

4) EDUCACION:
La función educadora es fundamental. Mendoza ha regulado expresamente la educación
ambiental.
Conforme sostiene la jurisprudencia el deber de informar se encuentra previsto en el
artículo 41.
Por otro lado, la Ley 25.831 del Congreso Nacional garantiza el libre acceso a la
información pública ambiental.
Se necesita una nueva actitud ética, una nueva relación moral entre el hombre y la
naturaleza.
CARACTERES DEL DERECHO AMBIENTAL.
• Heterogeneidad normativa y jurisdiccional: enorme diversidad y dispersión de
las normas que lo integran, debido al amplio contenido de las materias que
comprende, a los distintos nivele institucionales de gobierno (Nación,
Provincias, Región, Municipios) y a la superposición de órganos, competencias
y autoridades.
• Local: es primariamente de aplicación local y de regulación policial. Es un
derecho de policía porque la mayoría de sus normas son policiales, por ende de
competencia provincial. Solo excepcionalmente se da la competencia federal. La
delegación normativa que realiza el art. 41 CN a la Nación es al solo efecto de
que dicte normas de presupuestos mínimos.
• Publico: por el carácter público o cuasi público de los elementos ambientales, y
por atender intereses supraindividuales, responde al interés público. Es el Estado
 el que dicta la legislación ambiental básica y quien organiza la administración y
gestión ambientales. A su vez, esta nutrido del Derecho Constitucional y del
Derecho Administrativo que forman su normativa sustancial, por lo que es de
Orden Público. Solo algunas instituciones civiles le son aplicables.
• Interdisciplinario con sustento en la Ecología: se funde y nutre en una ciencia
natural: la ECOLOGÍA, que es una ciencia que tiene como unidad de estudio al
ecosistema. Por ello las normas ambientales se fundan en las conclusiones de la
Ecología.
• Evolutivo: está en permanente evolución, sujeto a los cambios dinámicos del
ambiente natural y cultural y sus necesidades de protección. Importa además una
constante revisión de las tecnologías y del conocimiento.
EL AMBIENTE EN EL ÁMBITO INTERNACIONAL.
CONSIDERACIONES GENERALES. LA CUESTIÓN EN LA SEGUNDA MITAD DEL
SIGLO PASADO.
La Comunidad Internacional comenzó a considerar institucionalmente el problema
ambiental en la década de los años 60, fundamentalmente en el ámbito de la ONU.
Las discusiones giraron en torno a criterios conservacionistas frente a las exigencias de
explotación de los recursos que exigía el desarrollo económico y social.
En 1971 y luego en 1978 aparecieron dos estudios cuyas conclusiones fueron alarmantes:
1) “Los límites del crecimiento” elaborado por el Club de Roma; 2) “Manifiesto para la
supervivencia”, informe científico elaborado en Inglaterra. Asimismo, cabe destacar el 3)
“Informe Founex” elaborado a pedido de la ONU en 1971, en Suiza, que analizo los
problemas ambientales vinculados al desarrollo y al subdesarrollo en vísperas a la
Conferencia de Estocolmo.
El conocimiento (a través de la electrónica y la TV) sobre la limitación de los RRNN, la
falta de capacidad depuradora de la propia biosfera, colaboraron a la formación de una
incipiente conciencia ambiental en la gente.
Desde la segunda mitad del siglo pasado, los problemas ambientales se acrecentaron por el
impulso internacional dado al desarrollo y fundamentalmente:
• En los países desarrollados: por la industria, la agricultura, el transporte, e
crecimiento urbano, la contaminación.
• En los países en desarrollo: por la pobreza rural y urbana.
Se planteó así el tema de cómo distribuir entre los países ricos y los pobres los costos del
desarrollo. Estos temas van más allá de las políticas nacionales, los países ricos deberían
prestar más ayuda económica; transferir tecnologías; fomentar el comercio y la inversión en
los países pobres.
Por otro lado, cabe destacar que las normas ambientales que apliquen los países ricos,
pueden convertirse en normas de muy difícil cumplimiento para los países pobres, por ello
deben intervenir en el problema los organismos internacionales.
Otro de los problemas es la reubicación en los países en desarrollo de las industrias
contaminantes. Hay que resolver quien ha de sufragar el aumento de costo que deriva de
aplicar las medidas ambientales.
Los países desarrollados deben asegurar que su preocupación por el ambiente no retrasara
el desarrollo de los países pobres, que no disminuirán sus ayudas económicas ni la
transferencia de tecnologías, ni restringirán sus exportaciones ni su comercio.
Deben coordinarse institucionalmente a nivel internacional las acciones sobre el medio
ambiente.
CONFERENCIAS INTERNACIONALES: ESTOCOLMO Y ECO 92. ANTECEDENTES
Y CONSECUENCIAS.
1) CONFERENCIA DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE EL MEDIO HUMANO.
ESTOCOLMO 1972.
Se plantearon tres cuestiones básicas:
• Necesidad de restringir el concepto de soberanía en virtud de la globalidad de
los asuntos ambientales.
• Se alertó que algunas medidas que podían adoptarse para la recuperación del
ambiente podían ampliar la brecha existente entre los países desarrollados y no
desarrollados.
• Se afirmó la necesidad de proteger el ambiente a escala internacional.
ANTECEDENTES: influencia de las conclusiones del informe del “Club de Roma”.
En la conferencia hubo posiciones antagónicas. Los países pobres plantearon el problema
que para ellos significa lo ambiental, tratándose no de un tema de confort sino de
supervivencia.
Los países pobres volvieron a reclamar subsidios y transferencia de tecnología. Los países
desarrollados no aceptaron que se limitara su desarrollo, sugirieron en cambio limitar la
natalidad e investigar tecnologías no contaminantes.
Colombia planteo la acción negativa de las empresas multinacionales que contaminan los
países subdesarrollados.
Haciendo un balance, se confundieron cuestiones de economía y de política con técnicas de
preservación del ambiente.
Se aprobó una Declaración de Principios y se creó del Programa de la ONU para el Medio
Ambiente conocido como P.N.U.M.A.
CONFERENCIA DE RIO DE JANEIRO. ECO/92
Fue convocada por la ONU en 1989 y ha sido una de las más importantes por la cantidad de
jefes de estado que participaron y por el interés mundial que género el acontecimiento.
Aprobó importantes Convenios y Declaraciones (ver Convenciones).
Ni fue una reunión científica sino un foro político con una fuerte carga económica. Los
países de Latinoamérica y el Caribe fijaron su posición en documentos anteriores, sin
embargo, hubo disparidad de criterios existentes entre los países subdesarrollados.
Las negociaciones fueron arduas y las posiciones encontradas. En dos temas los países del
norte y del sur coincidieron:
• En la cooperación financiera: los países desarrollados aceptaron, pero solo a
hacer aportes voluntarios al Fondo para el Medio Ambiente del Banco Mundial.
• Transferencia de tecnología.
CONVENCIONES. (aprobadas en la ECO/92)
1. DECLARACION DE RIO:
Es un documento de principios que reafirma la Declaración de Estocolmo de 1972.
Consagra que el ser humano constituye el centro de la preocupación por el desarrollo
sustentable.
También consagra el derecho al desarrollo y promueve la internalización de los costos
ambientales.
Finalmente consagra el “principio de precaución”.

2. AGENDA 21:
Es un catálogo de los programas necesarios para alcanzar el desarrollo sustentable. Abarca
la protección de la atmosfera, del suelo, la biodiversidad, preservación de los mares y del
agua dulce, manejo de desechos, pobreza urbana y rural y salud pública.
Se llegó a un arreglo final con los países desarrollados para que aportaran fondos al Fondo
de Medio Ambiente Global (acá los fondos los administra el BID). La inversión se esos
fondos se destinó a 4 campos de interés global:
• Cambio climático
• Problema de la capa de ozono
• La biodiversidad
• Las aguas internacionales.

3. CONVENCION PARA LA PROTECCION DE LA DIVERSIDAD

BIOLOGICA:
Fue quizás el documento más importante aprobado en Rio de Janeiro. La biodiversidad
alude a la variedad y variabilidad de los organismos vivos y los ecosistemas en los que
viven, significa la necesidad de que existan la mayor cantidad de especies animales y
vegetales en estado natural.
Los centros generadores (llamados Centros Vavilov), se ubican donde se producen las
cosechas agrícolas del mundo y en las selvas tropicales. Están ubicados en el tercer mundo,
que no tiene tecnologías ni recursos suficientes para proteger la biodiversidad.
A ello se suma que los países desarrollados han recolectado y transferido a su territorio (ex-
situ) recursos de la biodiversidad de los países del Sur. Tales recursos han sido
seleccionados y mejorados y hoy están patentados, por lo que los países del sur están
forzados a comprar nuevamente sus propios recursos genéticos en forma de organismos
patentados. Este patentamiento (legitimado por la Convención) resulta injusto y evidencia
el colonialismo científico practicado por los países ricos.
Cuando Estados Unidos se negó a firmar el Convenio en la ECO 92, quedo patentizada la
posición de real de los países que poseen recursos financieros, y la tecnología frente a los
Estados emergentes.
La Convención, impone a los Estados obligaciones generales: como la conservación “in
situ” de los recursos, estableciendo áreas protegidas; prohibición de introducción de
especies exóticas; etc.
La Convención pretende revertir la tendencia de la conservación “ex situ” de los RRNN.

4. CONVENIO MARCO SOBRE EL CAMBIO CLIMATICO:

Fue uno de los que tuvo masiva aceptación en la ECO 92. El cambio de clima y el
calentamiento global son fenómenos vinculados en virtud del incremento del efecto
invernadero causado por el hombre.
La actividad del hombre ha sumado gases como los CFC aumentando la proporción de los
que existen naturalmente.
Los países desarrollados tuvieron una actitud defensiva y reticente a los compromisos
(liberan el 75% de dichos gases).
Por otro lado, los países subdesarrollados mostraron su necesidad de aumentar la oferta
energética para su progreso económico, lo que los hizo también reticentes a asumir
compromisos de reducir su actividad económica.
Estados Unidos no asumió el compromiso de reducción respecto de las emisiones. La
Comunidad Europea fue más flexible.
 ¿Qué fue lo que se acordó? Se crearon mecanismos que con el tiempo podrán llevar a los
Estados parte, a estabilizar la concentración de los gases de efecto invernadero en la
atmosfera.

LEGISLACIÓN NACIONAL.
Los distintos instrumentos, convenciones, acuerdo y protocolos han sido receptados en
nuestro derecho a través de las siguientes leyes:
• 24.375 de 1994: aprobó el Convenio sobre la Biodiversidad Biológica.
• 24.295 de 1994: aprobó el Convenio Marco sobre Cambio Climático.
• 23.778 de 1990 y 24.040 de 1991, aprobaron el Protocolo de Montreal relativo a
la capa de ozono y el régimen de utilización y comercio de sustancias que la
afecten.
• 23.724 de 1989: Aprobó la Convención de Viena sobre la Protección de la Capa
de Ozono.
• 22.334 de 1982: aprobó la C.I.T.E.S. (Convención sobre el Comercio
Internacional de Especies Amenazadas).
• 25.438 aprobó el Protocolo de Kyoto de 1997 respecto a la reducción de algunos
gases de efecto invernadero. Argentina participa dentro del protocolo, pero
dentro de los mecanismos de flexibilidad, destinados a facilitar a las partes la
observancia de las obligaciones en él asumidas.
• 25.841: se aprueba el Acuerdo Marco sobre Medioambiente del MERCOSUR.