Universidad ESAN

PROGRAMA ESPECIALIZADO DE FORMACIÓN DE ARBITROS EN

CONTRATACIONES DEL ESTADO

Medición de los Actos

Preparatorios del Proceso de
Selección: Mejores Prácticas para
su eficiencia.

LARA FIGUEROA, Mauro Miller Código: 1302658

PÉREZ VÁSQUEZ, Pedro Rafael Código: 1311059
PÉREZ VILLACORTA, Rosario Del Pilar. Código: 1311075
PIZARRO TALLEDO, Juan Víctor Código: 1311104

Lima, 2 de marzo de 2014

 Índice
Introducción
05
Capítulo I
Marco de la Contratación
Estatal
07

A. Marco
Histórico
07
1. Antecedentes de la Contratación
Estatal
07
a. La contratación Estatal como política de
Estado
07
b. Evolución de la Contratación Estatal en el
Perú
09

2. Conceptos Básicos de la Contratación

Estatal
12
a. Contrato de la Administración
Pública
12
b. Fases de la Contratación Estatal

13

B. Nociones
elementales
15
1. Instrumentos de Gestión de las Contrataciones del
Estado
15
a. Instrumentos de Gestión de las
Contrataciones
15
b. Vinculación de Planes y Presupuesto

19

2. Fase Preparatoria de los Procesos de Selección

21
a. Alcance general: Regulación y
procedimientos
21

2
 b. Plan Anual de
Contrataciones
23
1. Contenido del
PAC
24
2. Aprobación del
PAC
25
3. Modificación del
PAC
25
c. Expediente de
Contratación
27
d. Comité Especial

33
e. Bases

34

Capítulo II
Análisis y estudio de
casos
38
A. Del Método de
Investigación
38
1. Método de Investigación: Estudio de
Casos
38
2. Descripción del caso de estudio y metodología de investigación

39

B. Análisis de la Medición de los Actos

Preparatorios
42
1. Procedimientos distinguidos y su
cumplimiento
42
2. Plazos
Observados
45
3. Deficiencias
Presentadas
47

C. Mejores Prácticas a implementar en la Fase de Actos

Preparatorios
48

3
 1. Mejoras en el marco
regulatorio
48
2. Ampliación de las Tecnologías de la
Información
51
3. Mejoras en la Operatividad de las
Entidades
52

Capítulo III
Conclusiones
55
SIGLAS
57

BIBLIOGRAFÍA
58

Introducción
Conforme a nuestra legislación vigente, en el Perú existen tres fases claramente establecidas
referente al proceso de contratación, la primera materia de este estudio es la fase denominada
“Fase de Programación y Actos Preparatorios”, la segunda la denominada “Fase de Selección” y
la tercera, “Fase de Ejecución Contractual”; de todas estas fases la más estudiada y regulada ha
sido la del “proceso de selección” , habiéndose efectuado incluso varias modificaciones en la Ley
de Contrataciones del Estado aprobada mediante Decreto Legislativo 1017 y el Reglamento de la
Ley, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 184-2008-EF, esto con el fin de reducir los plazos
y hacer más ágil el proceso de contratación.

Que, no obstante lo antes señalado los procesos de contratación siguen siendo considerados lentos
por parte de población, la misma que reclama al Estado mayor agilidad en el desarrollo de estos,
a fin de ver satisfecha su necesidades, ya que mayor agilidad en el proceso significa plazos
menores en consecuencia, la contratación rápida y eficiente redundara en el inicio más rápido de
la fase de ejecución contractual, sea de bienes, servicios o una determinada obra y su puesta en
servicio.

Analizando las fases de contratación citadas, apreciamos que la fase materia de estudio es la
menos regulada en cuanto a procedimientos y circuitos que deben seguir las Entidades, así como
en plazos estimados de duración, no obstante, de ella depende que tanto la fase de selección y la
de ejecución contractual se realicen de manera exitosa, con la atención oportuna del requerimiento
y posterior satisfacción de las necesidades de la Población. Esta fase tiene vital importancia, en
cuanto en ella se determina el requerimiento y las condiciones que la Entidad desea sean
atendidas, así como el costo de la transacción que ella irrogue, es decir, el monto total del gasto
público a efectuar, el cual deberá estar estrechamente ligado con la finalidad pública de lo que se
pretende satisfacer.

Es así que la búsqueda de plazos menores en el procedimiento de contratación no solo debe recaer
en la fase de selección, sino que también debe considerar las actividades que la norma prevé para
la fase de programación y actos preparatorios, ello en virtud a que se observa mayores plazos de

4
ejecución en esta fase, que las presentadas en la fase de selección. Asimismo, la falta de
uniformidad en los procedimientos a realizar en las Entidades.

En el presente estudio se ha tenido en cuenta dos análisis. El primero, referido al estudio

“Medición de la Duración de los Actos Preparatorios de procesos de selección”, elaborado por el
OSCE y en el cual se evidencia el circuito que las Entidades deben de seguir, así como una
estimación promedio de los plazos en que se desarrollan las actividades de dicha fase en un total
de 80 Entidades de la Administración Pública. El segundo, se encuentra referido al análisis
efectuado a una muestra de 45 expedientes de contratación del Gobierno Regional de Ucayali,
Entidad a la que se tuvo acceso a través del permiso determinado, sin tomar en consideración
otras entidades en dicha región, por la falta de acceso a sus expedientes. Asimismo, no se ha
podido recabar información distinta, toda vez que actualmente en el SEACE no registra
información respecto a los actos preparatorios, solo los correspondientes al Proceso de Selección.

Para dicho análisis se ha tomado en cuenta el cumplimiento de las siguientes actividades, como
circuito de la fase de actos preparatorios: 1) El requerimiento del área usuaria; 2) La formación
del valor referencial teniendo en cuenta el requerimiento de cotizaciones, recepción de
cotizaciones, el cálculo del valor referencial; 3) Informe de disponibilidad presupuestal que
incluye la solicitud de disponibilidad presupuestal y la emisión de la Certificación Presupuestal;
4) Aprobación del expediente, que incluye la solicitud de aprobación del mismo y la resolución
de aprobación por el encargado de la entidad; 5) Comité de Selección, que incluye la
conformación del mismo, la notificación a sus miembros titulares y suplentes, así como la
instalación de dicho comité; 6) La aprobación de bases, cuyo proyecto nace del Comité de
Selección y la Resolución de aprobación de las mismas, y finalmente 7) la Convocatoria al
Proceso.

Asimismo, se han observado e identificado las deficiencias que podrían presentarse en el proceso
de contratación, aquellas que generan retrasos injustificados en la posterior convocatoria del
proceso y ejecución contractual; ello con la finalidad de determinar algunas causas del problema
y sus mecanismos de mitigación.

Entonces, es objetivo del presente trabajo, bajo el análisis y la estimación del tiempo promedio
que actualmente estarían tomando las entidades públicas para realizar los actos que corresponden
a la fase de actos preparatorios de los procesos de selección, desde la remisión del requerimiento
hasta la fecha de convocatoria en el SEACE, formular propuestas de buenas prácticas que podrían
introducirse a dicha fase en el proceso de contratación, tomando en cuenta no solo la regulación
legal, sino también el desarrollo de capacidades a nivel Institucional, buscando reducir los plazos
de contratación en la totalidad de sus fases, contribuir a la eficiencia y eficacia de la contratación
pública.

Finalmente, contando con el análisis de los capítulos desarrollados, el trabajo de investigación

concluye con la propuesta de algunas medidas de mitigación para hacer más efectiva la fase de
los actos preparatorios y de esa manera poder hacer más ágil y eficiente el proceso de selección,
recordando que no solo se trata de hacer un procedimiento las rápido sino también funcional y
eficiente.

5
 Capítulo I
Marco de la Contratación
Estatal
A. Marco Histórico.

1. Antecedentes de la Contratación Estatal.

Cuando se habla hoy en día sobre contratación pública1, y mirando hacia el pasado, se tiene
muchas opiniones respecto de la evolución del régimen a nivel nacional, así como los
clásicos cometarios de casos de corrupción, falta de transparencia, compras poco eficientes,
los que generaron un malestar en la sociedad, puesto que, en el desarrollo del sistema de
contratación, en inicios no se contaba con una estructura de contratación clara, limpia,
transparente e imparcial.

Las últimas modificaciones nos remiten a la suscripción del Tratado de Libre Comercio
(TLC) con Estados Unidos, con el cual se han realizado cambios importantes en materia de
contratación pública. Antes de la vigencia del referido tratado, la contratación en el Perú se
regulaba mediante el Texto Único Ordenado de la Ley N° 26850 - Ley de Contrataciones
y Adquisiciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo N° 083-2004-PCM y su
Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 084-2004-PCM. Es con la vigencia del
referido tratado que se producen cambios a la legislación, emitiéndose el Decreto
Legislativo N° 1017, que aprueba la nueva Ley de Contrataciones del Estado, cuyo
Reglamento se aprobó mediante el Decreto Supremo Nº 184-2008-EF.

Sin embargo, no siempre se tuvo un marco único establecido y desarrollado para la

contratación estatal, es así que se debe, a efectos de definir modificatorias y mejoras al
sistema de contratación actual, describir la evolución del sistema de contratación en el país.

a. La contratación Estatal como Política del Estado.

La razón de ser del Estado es de antigua data. Santo Tomas de Aquino, Hobbes, Locke,
Hegel, Kelsen, entre otros, han buscado definir y establecer el fin de Estado, coincidiendo
muchos de ellos, en que este es el “interés general o el interés público”.

El interés general o el interés público es un concepto jurídico indeterminado2, por lo que

serán las concepciones jurídico-políticas hegemónicas en una sociedad las que le brinden
el contenido respectivo. En ese sentido, Para Cabanellas el interés general y el interés
público son acepciones similares, entendiendo al primero como la conveniencia de la
mayoría frente al egoísmo de cada cual, que ha de prevalecer en caso de conflicto de
interés entre el individuo y la sociedad, entre el particular y el Estado como Entidad de

1
ISRAEL LLAVE, Luz y FILOMENO RAMÍREZ, Alfredo. La Fusión y la Escisión en la Nueva Ley General de
Sociedades: Alguna aproximaciones. Tratado de Derecho Mercantil. Tomo I. Gaceta Jurídica. Lima. 2003.
2
Sentencia del Tribunal Constitucional recaía en el proceso sobre Acción de Amparo signado con el
Expediente N° 0090-2004-AA/TC, que precisa también la condición de concepto jurídicamente
indeterminado.
6
 Derecho Público. En cuanto al segundo, el interés público es definido como la utilidad,
conveniencia o bien de los más ante los menos, de la sociedad ante los particulares, del
Estado sobre los súbditos3.

En el caso peruano, el interés público es definido en una Sentencia del Tribunal

Constitucional, estableciéndolo como todo lo que tiene que ver con aquello que beneficia
a todos, por ende, es sinónimo y equivalente al interés general de la comunidad. Su
satisfacción constituye uno de los fines del Estado y justifica la existencia de la
organización administrativa (…) Dicho interés es tan relevante que el Estado lo titulariza.
Incluyéndolo entre los fines que debe perseguir necesaria y permanentemente (…)
Consecuentemente, el interés público es simultáneamente un principio político de la
organización estatal y un concepto jurídico. En el primer caso opera como una proposición
ético-política fundamental que informa todas las decisiones gubernamentales; en tanto que
el segundo actúa como una idea que permite determinar en qué circunstancias el Estado
debe prohibir, limitar, coactar, autorizar, permitir o anular algo. La noción se distingue
de la noción de interés privado. Dicha distinción radica en que, por su capital importancia
para la vida coexistencial, el interés público no puede ser objeto de disposición como si
fuese privado. Sin embargo, el carácter público del interés no implica oposición ni
desvinculación del interés privado.

Es en mérito a este interés público que la Administración Pública se desenvuelve. Este

desenvolvimiento se sustenta en el ejercicio de potestades, reconocidas como un poder
otorgado a determinados centros de poder público4 diferenciándose entre ellas en función
del marco legal que la sustenta. La potestad se aúna al poder, constituyendo el ejercicio del
Poder del Estado, cuya actuación no puede ser ejercida sin estar prevista en el marco
normativo. Así el Principio de Legalidad impone a la Administración la exigencia del
cumplimiento de la Ley y le otorga facultades de actuación, establece límites a la misma,
con lo que la acción administrativa deviene en un producto controlado por ella,
constituyéndose en una potestad-función, que se ejerce en función del interés público5.

Es así, que uno de los ámbitos donde se expresa la Potestad Administrativa es el referido a
las contrataciones públicas. La Potestad Administrativa se exterioriza en los procesos de
selección y contratos administrativos, los que son utilizados por la Entidad para satisfacer
las necesidades que demanda para el cumplimiento de las funciones que le son propias, así
como para el logro de las metas y objetivos institucionales. Para ello no solo existirá una
relación unilateral, sino que intervendrán los administrados, en relación directa con la
administración, ya sea como participantes, postores o contratistas; los que se desenvolverán
a partir de su propia situación de interés, cada quien con su propia racionalidad estratégica.

En ese orden de ideas, la idea de contratación no surge solo, por así decirlo. El Estado en
su organización, realiza gestiones de acuerdo a los intereses que en el discurren, por el cual
se operativizan las decisiones y en el cual participaran múltiples actores de manera
simultánea. Es así, que a efectos de operativizar sus decisiones y accionar, el Estado
formula las políticas públicas, las que comprenden a los procesos, decisiones y resultados,
sin excluir, ni desconocer los conflictos entre intereses y tensiones entre las diferentes

3
RETAMOZO LINARES, Alberto. Contrataciones y Adquisiciones del Estado y Normas de Control. Análisis y
Comentario. Tomo I, 2013, pp. 16-18.
4
DE LA CUETARA, Juan Miguel. Las Potestades Administrativas. Tecnos, Madrid, 1986, p.13.
5
GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNANDEZ, Tomás. Curso de Derecho Administrativo I. Reimpresión
Civitas, Madrid, 2001, p. 444.

7
 definiciones del problema a resolver, entre diferentes racionalidades organizativas y de
acción, cuyo objetivo es atender el interés general6.

Es así que el Estado instrumentaliza el Derecho Administrativo para el logro de sus

objetivos, acción que se concretiza a través de las Políticas Públicas. Siendo los contratos
administrativos y los procesos de selección u mecanismo a través del cual del Estado
adquiere bienes, servicios y obras para atender los requerimientos de la población, su
instrumentalización y los términos en que se efectúa, lo convierten en una política pública.

Las contrataciones públicas al formar parte del Sistema de Abastecimiento, se encuentra

conformado por varias políticas a nivel nacional. Su desarrollo es progresivo y constituye
objetivo no solo del Gobierno, sino a nivel de Estado, por ello es necesario comprender su
evolución en el país y en cl cual se sustenta su desarrollo.

b. Evolución de la Contratación estatal en el Perú.

Hasta el año 1978, el país no contaba con regulación sistemática en materia de contratación
pública, es decir, las instituciones públicas utilizaban normas diferentes para los procesos
clásicos. Por una parte se utilizaba normas de un modelo francés para la contrata pública;
otros utilizaban el modelo normativo alemán y otros utilizaban las normas basadas en el
modelo español, lo cierto, es que no existía una norma madre protagonista y uniformizada
para realizar las contrataciones públicas, lo cual convertía a este hecho en objeto de
múltiples cuestionamiento y desconfianza, ya desde ese entonces.

Las normas que regulan la contratación pública en el Perú han sido dispersas a través de
los años. La evolución del sistema de contratación ha devenido en normas que la regulan y
del modo de contrata pública y según los devenires de la voluntad política y la sociedad.

Desde la época de la colonia, hasta la actualidad, el Estado ha implementado mecanismos

para contratar. En la época colonia, la almoneda era el procedimiento administrativo
utilizado para la adquisición por parte del Estado, de bienes o servicios y los contratos de
obra pública, que se desarrollaba en acto público y sobre la base de la libre competencia de
postores, la que era ejecutada por la Junta de Almoneda. Su regulación se encontraba
previsto en el Título XXV del Libro VIII y el Título XVI del Libro IV de las Leyes de las
Indias.

Conjuntamente con las Leyes de Indias, también se tuvo la Constitución de Cadiz de 1812,
a la cual regulaba a su vez sobre el gasto público. El régimen de contrataciones de ese
entonces se mantuvo a lo largo de las variantes Constituciones del Perú, debiendo recalcar
que mediante Decretos o leyes dispersas, se establecieron a su vez procedimientos
especiales, sobre todo en lo que respecta a la contratación de obras a nivel nacional.

Cabe resaltar que mediante Ley N° 6784 (1930), se creó la Contraloría General de la
República, quienes a lo largo de los años incrementaría su accionar en las contrataciones
públicas, muestra de ello son la emisión de las leyes de presupuesto dictadas entre los años
de 1964 a 1967. Asimismo, en las Leyes de Presupuesto de los años señalados, se consolidó
la tendencia de establecer en la Ley de Presupuesto los montos a partir de los cuales se
definían los procesos de selección.

6
SUBIRATS, Joan. “Introducción”. En: Lindblom, Charles. El proceso de elaboración de Políticas Públicas.
Ministerio para las Administraciones Públicas. Madrid, 1995, p.9.
8
 Se aprecia, a lo largo de la historia que la normativa en contrataciones fue dispersa y sin
regulación sistemática. Es con la Constitución de 1979 que se inicia el camino hacia la
consolidación de un régimen sistemático del régimen de contrataciones en el país. La
referida Carta Magna mediante su artículo 143°7 dispone lo siguiente:

Artículo 143°.-
La contratación con fondos públicos de obras y suministros así como la
adquisición o enajenación de bienes se efectúan obligatoriamente por licitación
pública. Hay concurso público para la contratación de servicios y proyectos cuya
importancia y monto señala la ley de presupuesto. La ley establece el
procedimiento, las excepciones y responsabilidades.

Con la referida disposición legal se establece estableció la obligación del estado de realizar
la enajenación de bienes, servicios u obras mediante procesos que bajo criterios de libre
concurrencia, entre otros, permitan la participación del sector privado en la mitigación de
los requerimientos propios de la Entidad.

En mérito a ese marco normativo, el Estado Peruano emitió una serie de dispositivos
legales. En el año 1980 se publicó el Decreto Supremo N° 034-80-VC, Reglamento Único
de Licitaciones y Contratos de Obras Públicas (RUCOLP). Posteriormente en el año de
1985 se publica el Decreto Supremo N° 065-85-PCM, Reglamento Único de Adquisiciones
(RUA) para la contratación de bienes, servicios y obras. En el año de 1987, se promulga la
Ley Nº 23554, para la contratación de actividades de asesoría y consultoría y su
Reglamento (REGAC).

Subsiguientemente, con la Constitución Política del 1993, se preceptuó lo ya establecido

en el artículo 143° de la Constitución Política del 1979, estableciéndose lo siguiente:

Artículo 76.-
Las obras y la adquisición de suministros con utilización de fondos o recursos
públicos se ejecutan obligatoriamente por contrata y licitación pública, así como
también la adquisición o la enajenación de bienes. La contratación de servicios y
proyectos cuya importancia y cuyo monto señala la Ley de Presupuesto se hace
por concurso público. La ley establece el procedimiento, las excepciones y las
respectivas responsabilidades.

En mérito al precepto constitucional es que en el año 1997, se incorpora en un solo texto

normativo, todas las disposiciones dispersas en el RULCOP, REGAG y el RUA,
promulgándose la Ley N° 26850, Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y cuyo
Reglamento se aprobó en 1998, mediante el Decreto Supremo N° 039-98-PCM.

Dicha normatividad sufrió variaciones, por lo que en el año 2004, se promulgó el Texto
Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado aprobado
mediante Decreto Supremo N° 083-2004-PCM, y cuyo Reglamento se aprobó mediante
Decreto Supremo N° 084-2004-PCM; y cuya vigencia rigió hasta el año 2008.

Tal como se mencionó, a raíz de la entrada en vigencia del Libre Tratado de Comercio con
los Estados Unidos, se realizaron cambios sustanciales en el sistema de contrataciones,
incorporando al texto los acuerdos establecidos en dicho Tratado. Es así que se

7
CORDOVA, Jesús. La nueva Ley de Contrataciones del Estado. Estudio Sistemático. Ediciones Caballero
Bustamante. 2009, p. 7.
9
 promulga el Decreto Legislativo N° 1017 que aprueba la Ley de Contrataciones del
Estado y cuyo Reglamento fue aprobado mediante Decreto Supremo N° 184-2008-EF.

Sin embargo, en el año 2012, se presentaron modificaciones importantes a la Ley de

Contrataciones del Estado y su Reglamento, es así que mediante Ley N° 29873 se
modifica la Ley y mediante Decreto Supremo N° 138-2012-EF, se modificó el
Reglamento respectivo, normatividad que rige a la fecha.

De lo descrito se aprecia que el sistema de contratación peruano ha evolucionado de

menos a más, considerado como uno de los sistemas más completos a nivel de
Latinoamérica, sin embargo, el camino aún es largo, pudiendo efectuarse modificaciones
que resultan importantes, tales como la implementación exclusiva del gobierno electrónico,
el desarrollo de las compras corporativas, desarrollo y mejora de la implementación del
convenio marco8, y la subasta inversa, entre otros, cuya finalidad es el cumplimiento de las
funciones de la administración bajo el uso adecuado de los recursos públicos.

Sin embargo, cabe recalcar que los problemas en la contratación pública no son los
procesos o procedimientos per se, sino que estos devienen en muchas ocasiones del factor
humano y la inadecuada planificación de las Entidades del Estado respecto de sus metas y
objetivos, voluntades políticas y cambio de orientación de las políticas según un
determinado gobierno de turno. Es justamente la fase de actos preparatorios, que para el
Grupo no inicia solo con el PAC, sino que inicia desde el proceso de planificación de las
metas y presupuestos de la Entidad, la misma que debe ser mejorada tanto a nivel de cada
institución, así como en recursos humanos, haciendo énfasis en el desarrollo humano y
lucha contra la corrupción.

Las actividades de la contratación pública son más que solo normas, procedimientos y fases
de selección; existe un lenguaje, una responsabilidad de carácter social que tienen a cargo
no solo los funcionarios de las instituciones públicas, sino también, el sector privado y la
sociedad en general.

2. Conceptos Básicos de la Contratación Estatal.

a. Contratos de la Administración Pública.

La contratación pública se enmarca en el ámbito del Derecho Público, esta es una

manifestación específica de la Función Administrativa de Poder, la cual va vincular a dos
o más sujetos, dentro de los cuales uno ejerce poder y el otro su libertad o ambos ejercen
poder, ejerciendo a su vez, principios y normas que garanticen las facultades, deberes,
derechos y obligaciones de los involucrados en tales relaciones. La contratación se va
consolidad a través de un instrumento denominado contrato de la Administración Pública
y para cuyo perfeccionamiento se sigue un procedimiento de naturaleza administrativa,
denominado procedimiento de contratación.

Este procedimiento no solo tiene por finalidad el perfeccionamiento del contrato

administrativo, sino que tiene como principal finalidad la satisfacción del interés colectivo,
por ello es considerado como un instrumento del cual se vale la administración para el
cumplimiento de sus fines, justificando su existencia.

8
LINARES JARA, Mario. Procedimientos y modalidades de selección de contratistas. Una perspectiva a la
subasta inversa, convenios marco, centrales de compra y otros mecanismos de contratación. En: Jus
Gestión Pública. Edición Extraordinaria I, 2007, pp. 23-43.
10
 Respecto del régimen de los contratos de la Administración Pública y sus características,
diversos autores han tratado de definirla, habiendo resaltado dos teorías.

La primera teoría considera que el Estado tiene dos personalidades: una pública (poder) y
una privada. Para esta teoría, cuando el Estado ejerce su personalidad pública celebra
contratos denominados Contratos Administrativos, caracterizados porque en ellos el Estado
siempre tiene prerrogativas especiales a su favor, como las de poder resolver o modificar
unilateralmente el contrato, sin responsabilidad por ello para el estado y sin que la otra
parte pueda oponerse a ello exigiendo el cumplimiento de lo pactado. Asimismo, cuando
el Estado ejerce su personalidad privada celebra contratos que se denominan Contratos
Privados del Estado, caracterizados porque en ellos nunca el Estado tiene prerrogativas
especiales a su favor, de modo que si no hubiera acuerdo de voluntades para resolver o
modificar el contrato, el Estado está absolutamente obligado como cualquier otro particular
al cumplimiento del contrato9.

La segunda teoría, considera que el Estado tiene una sola personalidad y que ésta es siempre
pública, pues, siendo el origen del Poder el conjunto de cuotas de libertad otorgadas por los
miembros de la sociedad, dicho Poder es uno solo, que una vez organizado, da origen al
Estado de carácter unitario, es decir, el Estado tiene una sola personalidad siempre pública,
pues, el Estado siempre es Poder. En esta teoría el Estado decide a nivel normativo los
principios y normas a que somete los vínculos contractuales en los que es parte la
Administración Pública. Es decir, para determinados contratos prevé que la Administración
Pública tiene prerrogativas especiales a su favor (como la resolución o modificación
unilateral del contrato, sin responsabilidad), y para otros dispone que la Administración
Pública no tendrá prerrogativa alguna a su favor, y, para otros casos establecerá una fórmula
mixta conforme a la cual la Administración Pública tendrá prerrogativas especiales a su
favor en determinados supuestos o por tiempo determinado o determinable u otra fórmula
sobre este aspecto10. Teoría que es la más aceptada en la doctrina.

Entonces, conforme a lo descrito en líneas anteriores debemos definir al Contrato de la

Administración Pública. Este es definido como el acuerdo entre dos o más partes para crear,
regular, modificar o extinguir una relación jurídica patrimonial, en el cual por lo menos una
de las partes es una entidad de la Administración Pública.

Se aprecia de la definición del contrato de la Administración Pública que este tiene una
noción genérica del contrato privado, sin embargo, se adiciona una característica particular,
es decir, que una de las partes que celebra el contrato es una entidad de la Administración
Pública, es decir, una entidad ejerciendo función administrativa, cuyos tratamientos son
especiales.

Es así que el Estado implementa diversos mecanismos para la contratación pública, los
cuales tienen sustento y regulación constitucional y leyes especiales de la materia. En
mérito a ello el Estado celebra contratos dentro de un conjunto de objetos contractuales,
siendo los principales:

i) Adquisiciones de bienes (compra-venta).

ii) Servicios en General (locación de servicios).

9
OSCE. Curso Gestión Estratégica de las Compras Públicas (Autodidacta). Disponible en:
‹http://www.osce.gob.pe/consucode/userfiles/image/cap1_m1_a%281%29.pdf›
10
Ídem
11
iii) Servicios de Consultoría (locación de servicios cuya prevalencia es la de actividades
intelectuales), los que incluyen los servicios de consultoría propiamente dicho, las
asesorías, los estudios y otros similares.
iv) Ejecución de Obras (locación de obras).
v) Arrendamiento a favor del Estado.
vi) Préstamos a favor del Estado, entre los que se encuentran los contratos de
endeudamiento externo e interno.
vii) Disposición de bienes del Estado, entre los que se encuentran la venta de bienes del
Estado, el arrendamiento, y la afectación en uso.
viii) Los contratos de concesión, sean de infraestructura o de servicios públicos.
ix) Los contratos de Personal.
x) Los contratos de Estabilidad Jurídica.

Los objetos de contratación señalados en los numerales i), ii), iii), iv) y v) son regulados
por la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento, cuyo ente rector es el Organismo
Supervisor de las Contrataciones del Estado.

Las Entidades que están bajo el ámbito de aplicación de la Ley de Contrataciones del Estado
y su Reglamento están señaladas en el artículo 3° del referido dispositivo legal, el cual
abarca cada ámbito de la Administración Pública. Asimismo, la referida norma define en
su artículo 15° cuales son los mecanismos de contratación, es decir, los tipos de procesos
de selección que se realizan según cuantía y objeto de contratación, disposiciones que son
concordantes con el artículo 19° del Reglamento de la Ley de Contrataciones.

b. Fases de la Contratación Estatal.

Definidas los contratos de la Administración Pública, los objetos de contratación y la

regulación de los procesos de selección bajo el marco de la Ley de Contrataciones del
Estado y su Reglamento, es importante definir una clasificación sumamente importante en
el marco de la contratación pública, la que a su vez va delimitar el ámbito de análisis del
presente trabajo.

Las fases de contratación denotan el círculo de actos y procedimientos que se realizan en

la contratación pública bajo la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento, desde
el inicio y expresión de la decisión de contratar hasta la culminación del contrato público.
Estas no están definidas en alguna norma legal, sino que se entienden de la estructura del
procedimiento de contratación pública y cuya determinación tiene vital importancia en la
compresión de cada uno de los actos a realizar en un proceso de contratación.

Las fases de contratación pública son tres (3), la fase de programación y actos preparatorios,
la fase de selección y la fase de ejecución contractual, debidamente identificadas y las que
se caracterizan por:

i) La Fase de programación y actos preparatorios, conocida también como fase interna.

En esta se van a cumplir los presupuestos que tornan jurídicamente posible la
manifestación de voluntad contractual administrativa. En ella no solo debe seguir las
normas aplicables en materia de contrataciones, sino que la Entidad deberá velar
también por el cumplimiento de normas y criterios propios del sistema de
abastecimiento, normas de orden presupuestal, entre otros, adoptando decisiones de

12
 gestión conducentes a la realización de sus fines y al uso eficiente de los recursos
públicos comprometidos11.

Comprenden esta fase, el desarrollo de los instrumentos de gestión, así como los
procedimientos referidos a la definición previa del requerimiento inicial, aprobación
del expediente de contratación, determinación de las características técnicas de lo que
se va contratar y de los requerimientos técnicos; elaboración del estudio de
posibilidades que ofrece el mercado, determinación del valor referencial, la
disponibilidad presupuestal, designación de comité especial y la formulación de las
bases12, es decir, corresponden todas aquellas actuaciones de la esfera interna de la
Entidad.

En líneas posteriores procederemos a detallar cada uno de los procedimientos

identificados en esta fase, a fin de poder estructurar su desenvolvimiento y proponer
mejores prácticas que coadyuven a la realización de compras públicas eficientes y
eficaces.

ii) La Fase de Selección, constituye la fase pública del procedimiento de contratación, en

ella se realizarán todos los actos dirigidos a lograr la manifestación de voluntad común
del ente público licitante y de un tercero contratista. Está constituido por una serie de
etapas preclusivas y de actos separables, donde cada uno de ellos engendra derechos
en las partes intervinientes, siendo además autónomos, independientes y dotados de
individualidad jurídica13. Su finalidad es que sobre la base de una competencia, se
seleccione al eventual contratista14.

Esta fase inicia con la convocatoria del proceso de selección a través del SEACE,
prosiguiendo con el Registro de Participantes, la formulación de consultas y
observaciones e integración de bases (salvo en el caso de Adjudicaciones de Menor
Cuantía para bienes y servicios), la presentación y evaluación de propuestas (sea en
Acto Público o Privado), el otorgamiento de la Buena Pro y el consentimiento de la
Buena Pro, en cuyo caso, el Comité Especial remitirá el Expediente de Contratación
al Órgano Encargado de las Contrataciones a fin de que realice los actos destinados a
la formalización del contrato, que será cuando inicie la siguiente fase contractual.

iii) Fase de ejecución contractual, que comprende el cumplimiento de lo pactado, es decir

se va a efectuar la prestación a cargo del contratista; luego de lo cual y previa emisión
de la conformidad, la Entidad reconocerá al contratista el monto correspondiente por
los servicios prestados al proveedor a cargo de atender la necesidad15.
Cada una de estas fases se resume en el siguiente cuadro:

11
Resolución N° 910/2007/TC-S1.
12
RETAMOZO LINARES, Alberto. Op. Cit., pp. 327-328.
13
DROMI, Roberto. Licitación Pública. Editorial Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1999, p. 167.
14
OSCE. Curso Virtual: Cómo Vender Con Éxito al Estado. Op. Cit. p. 5.
15
Ídem
13
 Fuente: Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado.

B. Nociones elementales.

1. Instrumentos de Gestión de las Contrataciones del Estado.

Para poder definir los instrumentos de gestión del Estado16, debemos tener en cuenta todos
los procesos administrativos que se desarrollan en el mismo. Para ello, es necesario
considerar todos sus componentes a fin de comprender su funcionamiento y la forma
fundamental en la que tales componentes ayudan a cumplir con los objetivos con las que
cuentan cada una de las Entidades conformantes de la Administración.

a. Instrumentos de Gestión de las Contrataciones.

Antes de identificar y definir los instrumentos de gestión de las contrataciones públicas,

debemos identificar un componente importante de la regulación administrativa, tales como
son los Sistemas Administrativos que orientas la función pública.

Los sistemas, regulados en el artículo 43° de la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder
Ejecutivo, son el conjunto de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos
mediante los cuales se organizan las actividades de la Administración Pública que requieren
ser realizadas por todas o varias entidades de los Poderes del Estado, los Organismos
Constitucionales y los niveles de Gobierno. Ellos se clasifican en i) Sistemas funcionales y
ii) Sistemas Administrativos, los cuales se encuentran regulados solo por Ley.

16
Ley 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.
14
 Para el caso de las contrataciones Públicas nos interesa, lo relacionado a los Sistemas
Administrativos, los cuales tienen relación con las funciones de administración interna que
se ejercen en apoyo al cumplimiento de las funciones sustantivas, con la finalidad de
regular la utilización de los recursos materiales, económicos y humanos en las entidades de
la Administración Pública y los cuales se ejecutan a través de sus órganos de línea, apoyo
y asesoría, según corresponda.

Los Sistemas Administrativos del Estado, son los siguientes17:

i) Gestión de Recursos Humanos; considerada como el Área que comprende toda la

Administración de personal, las proyecciones y la cual mantiene mediante
procedimientos al personal identificado con los objetivos de la Institución.

ii) Abastecimiento; considerada como el conjunto de políticas, objetivos, normas,

atribuciones, procedimientos y procesos técnicos, orientados a la gestión eficiente de
almacenes y al proceso oportuno de abastecimientos que requieren las entidades del
Estado, orientado al racional flujo, de distribución o suministro, empleo y
conservación de los recursos materiales; así como acciones especializadas para atender
las necesidades y requerimiento de las entidades para el normal desenvolvimiento de
sus actividades, y asegurar la continuidad de los procesos productivos que desarrollan
las entidades integrantes de la Administración Pública18.

iii) Presupuesto Público, considerado como el instrumento de gestión que utiliza el

Estado, para lograr las metas establecidas en el Año Fiscal, además, de establecer los
límites y los gastos durante el mismo año.

iv) Tesorería, considerada como el área encargada de administrar los pagos tanto al
personal de las Entidades, así como también, a los proveedores de bienes, servicios y
obras para efectos de los honorarios ganados por haber prestado un servicios a la
Entidad y todo gasto público que de sus funciones se derive.

v) Endeudamiento Público, considerado como el conjunto de obligaciones pendientes

que realiza una entidad ante la Dirección Nacional de Endeudamiento Público.

vi) Contabilidad, considerado como el área de toda Entidad encargada de llevar de

manera correcta todo lo correspondiente a la correcta tributación, control de
inventarios, fijación de activos corrientes, activos no corrientes, pasivos corrientes,
pasivos no corrientes, entre otros.

vii) Inversión Pública, correspondiente a todo el conjunto de principios, proceso,

metodologías y normas técnicas que orientad a las Entidades del Estado hacia la
optimización de recursos en el cumplimiento de sus funciones, a través de los
Proyectos de Inversión Pública. Se prioriza la creación de un banco de proyectos de
calidad de acuerdo a su nivel de rentabilidad y beneficio social.

viii) Control, el cual es necesario para que toda actividad del Estado que irrogue el uso de
fondos públicos, se realice de manera correcta, siguiendo los procedimientos y normas
establecidas para el mismo. Este control es ejercido por la Contraloría General de la

17
Ídem
18
Perú Contadores. Sistema de Abastecimiento. Disponible en:
˂http://www.perucontadores.com/pcmain/abastecimientos.html˃
15
 República, de manera externa e interna a través de los Órganos de Control Interno de
cada Entidad.

Para el tema materia de investigación nos interesa lo normado y señalado en el Sistema de

Abastecimiento, el cual dentro de su desarrollo se consignan una serie de procesos técnicos
de abastecimiento, entre los que tenemos19:

i) Programación, por el cual se prevé en forma racional y sistemática, la satisfacción

conveniente y oportuna de los bienes y servicios, obras, consultoría, etc. que son
requeridas por las dependencias de las entidades públicas, previa determinación en
base a las respectivas metas institucionales, a la disponibilidad presupuestaria,
aplicando criterios de austeridad y prioridad.

ii) Contratación, es el procedimiento por el cual se consolida las necesidades del Estado
y la concreción de sus fines y por el cual se determina con quien contrata la Entidad,
que derivado de un proceso de selección determinará al contratista.

iii) Almacenamiento, procedimiento que se realiza en el caso de ser bienes o servicios que
requieran la entrega de los mismos o de algún material.

iv) Distribución. Este proceso es muy importante, puesto que, mediante el mismo se hace
llegar los materiales o bienes necesarios, solicitados previamente por el área usuaria20.

Dentro del Sistema de Abastecimiento y el Sub sistema de las Contrataciones Públicas,

tenemos instrumentos de gestión que ayudan a planificar las metas y objetivos de la
Entidad, bajo los que funcionarán dichos sistemas y subsistemas. Estos instrumentos se
encuentran a nivel de Estado como de cada Entidad. A nivel de Estado, corresponde el
Planeamiento Estratégico del Estado, el cual considera objetivos a largo plazo y de acuerdo
a planes a nivel nacional y de acuerdo a cada nivel de gobierno (nacional, regional o local),
así como el contenido del Plan Estratégico Institucional. A nivel de cada Entidad pública,
se encuentra la planificación operativa, en los cuales se implementan los objetivos a corto
plazo, según el ámbito de competencia de la Entidad y de acuerdo a planes como el Plan
Operativo Institucional y el Plan Anual de Contrataciones del Estado.

Respecto del Planeamiento Estratégico del Estado, este se encuentra a cargo del Centro
Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), y el cual, como se mencionó en líneas
precedentes, se sustenta en planes, que pasaremos a detallar.

El Plan Estratégico de Desarrollo Nacional21, cuyas siglas son PLADES, es el documento

que contiene la definición concertada de una visión de futuro compartida y las principales
políticas que sirven como guía a las decisiones políticas y privadas al año 2021, y las cuales
se basan en el Acuerdo Nacional, priorizando seis objetivos de desarrollo.

Los objetivos de desarrollo que contempla el PLADES, comprenden aspectos como i) el

respeto de los derechos fundamentales y dignidad de la persona; ii) el desarrollo de igualdad
de oportunidades y acceso a los servicios básico, tales como educación o salud; iii) el
desarrollo de un Estado eficiente y descentralizado al servicio del ciudadano y del
desarrollo, priorizando la participación ciudadana y revalorizando la función pública a

19
D.L. 22056, ley del Sistema Administrativo de Abastecimiento.
20
Decreto legislativo N° 1017, ley de contrataciones del Estado.
21
OSCE. Curso Gestión Estratégica de las Compras Públicas (Autodidacta). Disponible en:
‹http://www.aulavirtualosce.com/2010/09/capitulo-1-del-modulo-2-instrumentos-de.html›
16
través de la transparencia; iv) la consolidación de una economía competitiva con alto
empleo y productiva (valor agregado y desarrollo tecnológico); v) el desarrollo de las
regiones de manera planificada y ordenada y vi) el aprovechamiento sustentable de los
recursos naturales con los que cuenta el país, mitigando los impactos en el ambiente. Cada
uno de estos objetivos cuenta con lineamientos estratégicos para su desarrollo. Al formular
el PLADES, el CEPLAN define el financiamiento, la programación y los roles de cada
Entidad para los primeros cinco años.

El Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM), elaborado por cada Ministerio de

acuerdo a los lineamientos del PLADES. Tiene un periodo de duración de cinco años y
cuyo contenido está conformado por un diagnóstico, la misión, visión y objetivos del sector
y el cual será realizado mediante políticas sectoriales.

Los Planes de Desarrollo Concertado (PDC), el cual es elaborado por cada gobierno
subnacional, a partir de los objetivos trazados por cada sector (educación, salud, vivienda,
entre otros) y de acuerdo a la Ley de Bases de la Descentralización.

Su formulación involucra la participación y el compromiso de la sociedad civil y el sector

privado de la zona geográfica, a fin de otorgarle legitimidad al referido instrumento y al
Gobierno Regional o Local que lo desarrolla. Tiene una vigencia de cinco años y contiene
el diagnostico territorial, la visión, los objetivos sociales y económicos y las estrategias que
se implementaran de acuerdo a la realidad de la zona.
Estos planes son los que rigen la planificación estratégica del Estado, los cuales están
estrechamente vinculados el uno con el otro, como en una especie de cadena, en cuyo caso,
el cumplimiento de los objetivos a corto plazo será sustento para el cumplimiento de los
objetivos trazados a largo plazo en el PLADES.

Sin embargo, estos no son los únicos instrumentos de planificación, a nivel de Entidad
existen otros instrumentos tales como Plan Estratégico Institucional (PEI), el Plan
Operativo Institucional y el Plan Anual de Contrataciones, que se desarrollaran en el
siguiente apartado en virtud a su vinculación directa con las contrataciones de cada Entidad
y al sistema de Presupuesto, y el cual pueden configurar como actos en la fase de
programación y actos preparatorios del proceso de contratación pública.

b. Vinculación de Planes y Presupuesto.

Como se ha mencionado, cada Entidad cuenta con instrumentos de gestión que tienen
vinculación directa con la fase de programación y actos preparatorios de las contrataciones
y con el desarrollo del Sistema de Presupuesto, los cuales son:

i) PEI: Plan Estratégico Institucional.

ii) POI: Plan Operativo Institucional.
iii) CAN: Cuadro Anual de Necesidades.
iv) PIA: Presupuesto Institucional de Apertura.
v) PAC: Plan Anual de Contrataciones.

El Plan Estratégico Institucional (PEI), es desarrollado con la participación activa de las

Unidades Orgánicas de cada Entidad (en todos los niveles de gobierno) y en vinculación
estrecha con el PESEM o PDC, según sea el caso. En ella se traza la ruta a seguir por la
Entidad en un mediano plazo (cinco años), y está compuesto por los siguientes
componentes:

17
 • Misión y visión: en dónde está y a dónde quiere llegar la institución.
• Ejes y objetivos estratégicos: cuáles son las áreas que debe desarrollar.
• Estrategias: Cuál es la mejor forma de alcanzar dichos objetivos.
• Tácticas: Qué acciones son prioritarias y en qué horizonte temporal se ejecutarán.
• Indicadores de impacto: son ratios que permiten medir el avance del resultado
esperado.

En consideración al PEI y los lineamientos establecidos a nivel nacional, se llevará a cabo

la Planificación Operativa de la Entidad, la cual tiene como finalidad el cumplimiento
directo de los fines de la misma y en el cual será la guía fundamental de los objetivos a
cumplir en cada año, y por el cual se desarrollarán los procesos de contratación, iniciando
con el Plan Operativo Institucional (POI) y concluyendo con la aprobación del Plan Anual
de Contrataciones del Estado de la Entidad (PAC), vinculando cada acto de acuerdo al
presupuesto asignado para la Entidad en cada Año Fiscal.

El Plan Operativo Institucional (POI), es un instrumento de gestión a corto plazo en el cual

se determinan las líneas de acción estratégica que la Entidad realizará durante un año, de
acuerdo a los objetivos tratados en el PEI. Contiene los siguientes componentes:

• Objetivos institucionales: PEI y su escala de prioridades.

• Actividades, tareas y acciones: Actividades de carácter estratégico y/o permanente de
cada unidad orgánica. Las más representativas = metas presupuestarias.
• Unidad de medida: Cómo se medirá el avance de cada actividad.
• Cantidad: Meta a alcanzar en el año por cada actividad.
• Cronograma de ejecución: Cantidad mensual a ejecutar según la capacidad financiera
de la entidad.
• Presupuesto: De las actividades previstas por cada unidad orgánica en recursos
humanos, bienes y servicios, adquisición de activos.

Este Plan tiene vital importancia porque de su formulación se dará origen a la programación
y formulación del Presupuesto Institucional de la Entidad. Su elaboración se da inicio nueve
meses antes del inicio del ejercicio anual, sin embargo es aprobado con posterioridad a la
aprobación del Presupuesto Institucional de Apertura (PIA), ello en virtud a que según el
presupuesto se ajustarán las metas a desarrollar por cada unidad orgánica en el POI,
utilizando como herramienta la escala de prioridades de los objetivos que el titular de la
Entidad haya establecido22.

La ejecución del POI es reportado por cada Unidad Orgánica a la Oficina de Planificación
o la que haga sus veces, la misma que antes del mes de diciembre evalúa el POI y determina
aquellas actividades que quedarán pendiente de ejecución al cierre del año y aquellas que
se encuentran en ejecución y que requerirán presupuesto el año siguiente; por lo cual en
coordinación con las unidades orgánicas para definir qué actividades programadas para el
siguiente año no son prioritarias para retirarles el financiamiento y poder cubrir las
actividades pendientes que pasan al presupuesto del siguiente año23.

Determinadas las actividades que se ejecutaran en el respectivo cada Año Fiscal, se requiere
para ello, una vinculación directa con la asignación y ejecución de presupuesto, para ello,
se establecen las metas presupuestarias de acuerdo las normas presupuestarias, siendo el
principal instrumento en la Entidad, el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA), el cual
considera las principales líneas de acción, los gastos a tender durante el Año Fiscal, y el

22
Ibídem
23
Ibídem
18
 financiamiento correspondiente (fuentes de financiamiento, genéricas de gastos y
estructura funcional programática). Entonces el PIA constituye el reflejo financiero del
POI. Durante su ejercicio, de existir modificaciones presupuestarias, se le denominará
Presupuesto Institucional Modificado (PIM).

En relación a las contrataciones, la Oficina de Presupuesto evalúa y otorga la certificación

de disponibilidad presupuestal que garantiza la existencia de recursos para cubrir el pago
por las prestaciones de los contratos que se efectúen dentro del ejercicio anual24.

Entonces, el PIA muestra las metas presupuestarias de cada unidad orgánica y su costo;
además, cuenta con una estructura que consiste en fuentes de financiamiento de los cuales
tenemos (tipos de ingreso con que cuenta la Entidad: Recursos Ordinarios, Recursos
Directamente Recaudados, Donaciones y Transferencias, Recursos Directamente
Recaudados). Así mismo existe una posición genérica del gasto que constituyen
agrupaciones de gasto, según naturaleza, en adición a ello, tenemos el Clasificador
Funcional Programático (CFP), que contiene las principales líneas de acción del Estado en
tres niveles: Función, Programa y Subprograma, a fin de llevar el control de los costos del
cumplimiento de sus funciones, objetivos y metas, considerando también, la actividad o
Proyecto con el objetivo de cumplir con las metas trazadas en los planes. Este se subdivide
en componentes y metas presupuestarias que son la célula básica para la asignación del
gasto de la Entidad que enlaza al PIA con el POI25.

Las fases para la determinación del PIA, se aprecian en el siguiente cuadro:

Cuadro N° 02 – Fases para determinación del PIA

Fuente: Organismo Supervisor de las Contrataciones.

2. Fase Preparatoria de los Procesos de Selección.

Tal como señalamos en líneas anteriores, la fase de programación y actos preparatorios

constituye una de las fases más importantes del proceso de contratación, en la cual se van
a desarrollar todas las actuaciones que sustentarán e proceso de selección y la ejecución
contractual.

En esta fase las decisiones que adopta la Entidad únicamente tienen efecto en el interior de
la institución, por el cual no surgen relaciones jurídicas con los administrados. En ella se

24
Ibídem
25
Ibídem
19
 van a concretizar las actuaciones necesarias para ejecutar la voluntad de contratar con la
Entidad, en cuyo desarrollo intervendrán actores como los órganos de abastecimiento, el
área usuaria, presupuesto, entre otros, y cuyas decisiones deben conllevar al uso eficiente
de los recursos públicos26.

a. Alcance general: Regulación y procedimientos.

Como bien sabemos, el Estado interviene en cada uno de los aspectos de la sociedad,
concretizando sus actuación a través de las Políticas Públicas. Dicha intervención incluye
aspectos de la economía, ya sea regulándola o interviniendo como agente económico a
través de distintas modalidades de contratación.

La Contratación Pública como política de Estado, constituye un instrumento que permite a

las diferentes entidades del Estado realizar contratos para la adquisición de bienes, servicios
y ejecución de obras; sin embargo, este no es el único instrumento, dado que la
Administración Pública cuenta con diferentes mecanismos contractuales y legales para
adquirir y vender bienes de acuerdo a las necesidades que tenga27.

Bajo esta premisa se puede afirmar que el Estado es el principal comprador de un País y
cuyas reglas de mercado son definidas en su ordenamiento legal y cuyas prerrogativas son
amplias28. Es así que la Administración Pública para el cumplimiento de sus funciones y el
interés público de la sociedad, contrata bienes, servicios u obras, con la finalidad de atender
dichas necesidades de forma oportuna, a precios y costos adecuados, garantizando con ello,
la eficiencia del gasto público29.

Este conjunto de procedimientos constituyen el Sistema Nacional de Abastecimiento. Su

regulación parte de la Constitución Política del Perú y se rige por leyes especiales de la
materia. Actualmente, la principal norma que rige el sistema de contratación pública
peruano, es la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado mediante
Decreto legislativo N° 1017 y su Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo N°
184-2008-EF y cuyo ente rector es el Organismo Supervisor de las Contrataciones del
Estado.

Es así que la ley especial de la materia regula los procedimientos de contratación aplicable
a la Administración Pública, así como sus excepciones y responsabilidades. El
procedimiento de contratación está compuesto por 3 fases de contratación señaladas en
líneas anteriores, tales como la Fase de programación y actos preparatorios, la fase de
selección y la fase de ejecución contractual.

Para el tema materia de investigación, resulta importante la identificación de cada uno de

los procedimientos de la fase de programación y actos preparatorios, a fin de evaluar que

26
Contratando. Boletín Especializado en Contratación Estatal. Edición N° 22. 2011. Disponible en: <
http://www.perucontrata.com.pe/boletincontratandoedicion22.pdf>
27
CORDOVA, Jesús. La nueva Ley de Contrataciones del Estado. Estudio Sistemático. Ediciones Caballero
Bustamante. 2009, p. 35.
28
ROZENWURCEL, Guillermo y BEZCHINSKY, Gabriel (Compiladores). Compras públicas: costos y beneficios
de los procesos de integración regional en el marco de los tratados de libre comercio. Centro Internacional
de Investigaciones para el Desarrollo de Canadá. Buenos Aires. 2011, pp. 22.
29
OSCE. Curso Virtual: Cómo Vender Con Éxito al Estado. Op. Cit., pp. 3. Disponible en:
<http://www.osce.gob.pe/consucode/userfiles/image/cap1_m3_prov.pdf>.
20
practicas podrían introducirse para hacerlos más eficientes y eficaces, en el menor tiempo
posible, dada la importancia de esta fase en el desarrollo de todo el proceso de contratación.

La fase de programación y actos preparatorios como su denominación lo señala,

comprenden todas aquellas actuaciones de programación del proceso, entre los que se
incluyen instrumentos de gestión de la Entidad, siendo uno de los más importantes y
vinculados directamente al procedimiento de contratación, el Plan Anual de Contrataciones
del Estado, el cual sustentará todas las contrataciones de la Entidad durante determinado
año fiscal.

Adicionalmente, constituyen actos preparatorios aquellos destinados de manera estricta a

la contratación en específico. Esta se inicia con el requerimiento de la dependencia usuaria,
el mismo que identificará las características de los bienes, servicios u obras a contratar.
Recibido el requerimiento por parte del Órgano Encargado de las Contrataciones del
Estado, la Entidad en coordinación con la dependencia usuaria, elaborará el estudio de
posibilidades que ofrece el mercado que determinará entre otros puntos, el valor referencial
del proceso de selección.

Determinado el valor referencial y contando con la disponibilidad presupuestal, así como

otros documentos señalados en el artículo 13° del Reglamento de la Ley de Contratación,
se procederá a aprobar el Expediente de Contratación, el cual contendrá todas las
actuaciones del proceso de selección hasta su culminación.

Aprobado el Expediente de Contratación, la Entidad designará el Comité Especial, quienes

una vez notificados del Expediente de contratación procederán a elaborar las bases del
proceso de selección, conforme a lo señalado en la Ley de Contrataciones y su Reglamento.
Aprobadas las bases por la autoridad competente, el Comité Especial dispone la
convocatoria del proceso, con el cual se dará inicio a la fase de selección.

Todas estas actuaciones se encuentran reguladas de manera específica en el Título I,

Disposiciones Generales, Capítulos I, II y III del Título II del Reglamento de la Ley de
Contrataciones del Estado, y cuyo detalle se especificará en líneas posteriores.

b. Plan Anual de Contrataciones

La regulación del Plan Anual de Contrataciones como instrumento de planificación de las

contrataciones deviene de la Ley N° 26850 y su reglamento; sin embargo, su desarrollo
exclusivo se realizó mediante la Directiva N° 022-2001-CONSUCODE/PRE y Directiva
N° 005-2003/CONSUCODE/PRE. Es con la promulgación del Decreto Legislativo N°
1017, su Reglamento y la Directiva N° 005-2009-OSCE/CD (que dejo sin efecto las
directivas antes citadas), que se culmina el marco normativo específico del PAC.

En términos sencillos, el Plan Anual de Contrataciones (PAC) es el instrumento de gestión

donde se consigna la programación de los procesos de selección de la Entidad durante
determinado Año Fiscal, con independencia del régimen que las regule o fuente de
financiamiento, así como los montos estimados y tipos de proceso previstos. Dicha
programación debe obedecer en forma estricta y exclusiva a la satisfacción de las
necesidades de la Entidad, las que a su vez provienen de cada una de las dependencias de

21
 la misma, en atención al cumplimiento de sus funciones y al logro de metas
institucionales30.

Como se evidencia, la normativa de contrataciones es específica al identificar al PAC como

un instrumento de planificación. Es la relación entre la necesidad y el PAC, la que delimita
el ámbito de acción y discrecionalidad de los funcionarios públicos. Esta discrecionalidad
podemos entenderla como el poder que le permite a la Administración Pública contar con
la libertad de adoptar decisiones y que en el caso de las contrataciones se halla condicionada
a la finalidad pública del bien, servicio u obra a contratar a fin de evitar la desviación del
poder. Por ende la planificación y la contratación están estrechamente vinculadas. La
primera determina la prioridad de las necesidades a ser satisfechas y la segunda, logran
satisfacer las necesidades31.

Este instrumento de gestión tiene estrecha relación con el Plan Operativo Institucional
(POI) y el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) -cuyos gastos deben estar
programados de acuerdo al POI-, toda vez que para el requerimiento de realizar
determinada contratación, las dependencias de la Entidad deberán observar sus metas
presupuestarias y los objetivos trazados. Una vez presentados los requerimientos, estos
serán incluidos en el Cuadro de Necesidades, el cual será remitido al Órgano Encargado de
Contrataciones para su consolidación, valorización32 e inclusión en el PAC.
Cuadro N° 3 - Programación de las Contrataciones

Fuente: Organismo Supervisor de las Contrataciones.

Formulado el cuadro de necesidades, el Órgano Encargado deberá remitirlo a la Oficina de

Presupuesto o la que haga sus veces, a fin de que otorgue conformidad y lo incluya en el
presupuesto institucional a ser aprobado. Aprobado el presupuesto, el órgano revisará,
evaluará y actualizará el Proyecto de PAC, sujetando los montos a los créditos
presupuestarios establecidos en el Presupuesto Institucional.

30
USAID Perú ProDescentralizacion. Manual de Contrataciones de Bienes y Servicios – OSCE. Modulo I.
Lima. 2012, p.13.
31
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNANDEZ, Tomás Ramón. Curso Derecho Administrativo I.
reimpresión 2001, pp. 466- 468.
32
Referido al procedimiento realizado por el Órgano Encargado de las Contrataciones y las dependencias
usuarias, a través de la indagación de las posibilidades que ofrece el mercado, a fin de definir la
descripción, cantidad, características y especificaciones de los bienes, servicios u obras, así como sus
valores estimados y el tipo de proceso bajo el cual se realizará.
22
1. Contenido del PAC

En cuanto a su contenido, el artículo 7º del Reglamento de la Ley de Contrataciones,

dispone que como mínimo deberá consignar información referida al:

i) El objeto de contratación, la que se define en función a la prestación a ejecutarse.

ii) La descripción de los bienes, servicios y obras a contratar y el correspondiente condigo
del catálogo, tomando en cuenta lo dispuesto en los artículos 10° y 11° del
Reglamento.
iii) El valor estimado de la contratación,
iv) El tipo de proceso, el que se determina en función al objeto y valor estimado de la
convocatoria, así como la modalidad de selección.
v) La fuente de financiamiento, las que pueden corresponder a Recursos Ordinarios,
Cano y Sobrecanon. Recursos Determinados, Recursos Directamente recaudados,
Donaciones y Transferencias, entre otros.
vi) El tipo de moneda, sea nacional o extranjera.
vii) Los niveles de centralización o desconcentración de la faculta de contratar, conforme
a lo dispuesto en el artículo 3° del Reglamento.
viii) La fecha prevista de la convocatoria.

Asimismo, el numeral 2 del rubro VI de la Directiva Nº 005-2009-OSCE/CD, señala que

se deberá considerar:

i) Las licitaciones públicas, concursos públicos, adjudicaciones directas o

adjudicaciones de menor cuantía, que se convocarán durante el correspondiente año
fiscal.
ii) En caso de las Adjudicaciones de Menor Cuantía se aprecia un doble tratamiento. En
primer lugar, cuando se traten de AMC que puedan ser planificadas o programadas de
forma habitual y anticipadamente antes que dicho instrumento de gestión sea
aprobado, estas deberán ser incluidas en el mismo. En segundo lugar, de tratarse de
AMC que obedecen a nuevas necesidades de la Entidad, que no pudieron ser previstas
y han surgido luego de la aprobación del PAC, y requieren ser atendidas durante el
año fiscal, no será obligatorio su inclusión en dicho instrumento de gestión.
iii) En procesos de selección por encargo, la Entidad encargante deberá mantener dichos
procesos en el PAC, siempre que el presupuesto para su realización y ejecución del
contrato que de él derive, permanezca dentro de su presupuesto institucional, no medie
transferencia presupuestal a la entidad encargada y esta se mantenga dentro de las
metas institucionales de la Entidad encargante. Caso contrario, la Entidad encargante
deberá excluirla de su PAC y la Entidad encargada deberá incluirla en el suyo.
iv) Las contrataciones que se sujeten a regímenes especiales.
v) Los procesos de selección a convocar en el año fiscal, aun cuando se traten de procesos
declarados desierto el año fiscal anterior. Asimismo, se considerará aquellos procesos
que durante el año fiscal anterior hayan sido declarados nulos de oficio, por defectos
o vicios de los actos preparatorios, siempre y cuando la necesidad persista y se cuente
con el presupuesto respectivo. En los casos en que el proceso haya sido convocado
según relación de Ítems, la inclusión solo se aplicará para los ítems declarados nulos.

2. Aprobación del PAC.

23
 La aprobación del PAC se encuentra regulada por el artículo 8° y en el numeral 3 de la
Directiva del PAC, por la cual se dispone que este será aprobado mediante instrumento
emitido por el Titular de la Entidad; sin embargo dicha atribución podrá ser delegada,
mediante resolución expresa, a otro funcionario, de acuerdo a las normas de organización
interna de la Entidad.

El PAC deberá ser aprobado dentro de los 15 días hábiles siguientes de aprobado el
Presupuesto Institucional de Apertura de la Entidad y publicado en el SEACE, en un plazo
no mayor de 5 días hábiles de aprobado, incluyendo en dicha publicación, el instrumento o
dispositivo de su aprobación. Adicionalmente a ello, la Directiva precisa que en la parte
resolutiva del instrumento que aprueba el PAC deberá designarse, en forma expresa, al
funcionario encargado del cumplimiento de dicha publicación o en su defecto, ella estará a
cargo del Órgano Encargado de las Contrataciones.
Las Entidades que no cuenten con acceso a Internet en su localidad, excepcionalmente y
previa autorización del OSCE, deberán remitir su plan a dicho organismo en medios
magnéticos, ópticos u otros que determine el OSCE, según el caso. Asimismo, las
contrataciones de bienes, servicios y obras, con carácter de secreto militar o por razones de
orden interno contenidos en el Decreto Supremo N° 052-2001-PCM, están exceptuados de
su difusión en el SEACE, más no de su registro.

Asimismo, el Ministerio Competente tendrá acceso permanente a la base de datos de los

Planes Anuales registrados en el SEACE para su análisis y difusión a las micro y pequeñas
empresas. De la misma manera, se dispone que el PAC de cada Entidad deberá estar a
disposición de los interesados en el órgano Encargado de las Contrataciones de la Entidad
y en página web de esta, si la tuviere. Cualquier interesado, podrá revisar gratuitamente y/o
adquirir una copia al precio del costo de reproducción.

3. Modificación del PAC

El artículo 9° del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado establece que el PAC
aprobado puede ser modificado si es que cumple con dos supuestos:

i) De conformidad con la asignación presupuestal.

ii) En caso de reprogramación de las metas institucionales: cuando se tenga que incluir o
excluir procesos o el valor referencial difiera en más de veinticinco por ciento (25%)
del valor estimado y ello varíe el tipo de proceso de selección. los supuestos
consignados en el texto normativo.

Los trámites de aprobación y difusión de las modificaciones seguirán el mismo

procedimiento que la prevista para la aprobación, debiendo ser publicado a los 5 días
hábiles siguientes de su aprobación, a través de los mismos medios en los que se publicó el
PAC originalmente aprobado.

En el caso que se modifique el PAC para incluir procesos, el documento que aprueba la
modificación deberá indicar la descripción, tipo, objeto, fecha prevista de la convocatoria
y el valor estimado de los procesos que se desean incluir en la nueva versión33.

Para el caso que el proceso de selección que se convoque derive de la declaración de

desierto de uno anterior o de desierto parcial de un proceso por ítems, de conformidad con

33
ALVAREZ PEDROZA, Alejandro y ALVAREZ MEDINA, Orlando. Análisis de la Ley y Reglamento de
Contrataciones del Estado. Volumen 1. 2013, p. 112.
24
lo dispuesto en el artículo 32° de la Ley, no será necesario modificar el PAC, siempre que
su objeto ha sido inequívocamente previsto en él.

Es responsabilidad del Titular de la Entidad o el funcionario encargado de la aprobación

y/o modificación del PAC, así como del Órgano Encargado de las Contrataciones, velar
por la adecuada planificación de los procesos que se convocarán durante determinado año
fiscal, ello con la finalidad de evitar incurrir en sucesivas modificaciones.

En concordancia con lo señalado en el párrafo anterior, la norma de contrataciones ha

previsto como mecanismo la evaluación del PAC. El Titular de la Entidad es el responsable
de evaluar semestralmente la ejecución del PAC, debiendo adoptar las medidas correctivas
pertinentes para alcanzar las metas y objetivos previstos en el POI de la Entidad, y de
corresponder, disponer el deslinde de responsabilidades respectivas, ello sin perjuicio de
las evaluaciones periódicas que cada Entidad considere efectuar.

A lo descrito, la Directiva dispone que al finalizar el Año Fiscal, el Titular del órgano
Encargado de las Contrataciones deberá elevar al Titular de la Entidad o al funcionario a
quien se le haya encargado la aprobación y/o modificación del PAC, un informe
pormenorizado sobre los puntos detallados precedentemente, incidiendo en la ejecución del
PAC con una descripción y comentario de las actividades de los servidores y áreas usuarias
encargadas de su cumplimiento.

Cuadro N° 4 - Plan Anual de Contrataciones

Fuente: Organismo Supervisor de las Contrataciones.

c. Expediente de Contratación

El expediente es un instrumento de la Administración Pública que por lo general se

encuentra vinculado a las actuaciones de órganos, funcionarios, o servidores públicos en
razón del ejercicio de la competencia; en razón de ello su finalidad es afrontar las acciones
de control demostrando eficiencia y aplicación del derecho en las decisiones que involucran

25
 el derecho y las obligaciones de terceros y la responsabilidad de los que emitieron los actos
administrativos en el ámbito de la administración34.

En materia de contratación pública, las actuaciones administrativas del proceso se

encuentran sustentadas en lo que se denomina “Expediente de Contratación”. El artículo
7° de la Ley de Contrataciones del Estado, señala que el Expediente de Contratación debe
contener todas las actuaciones del proceso de contratación, desde el requerimiento del área
usuaria hasta la culminación del contrato, debiendo incluir las ofertas no ganadoras.

Sin embargo, en el Anexo Único de Definiciones del Reglamento de la Ley de

Contrataciones, define al Expediente de Contratación como el conjunto de documentos en
el que aparecen todas las actuaciones referidas a una determinada contratación, desde la
decisión de adquirir o contratar hasta la culminación del contrato, incluyendo la
información previa referida a las características técnicas, valor referencial, la
disponibilidad presupuestal y su financiamiento.

Conforme a lo señalado, el Expediente de Contratación se originará en la fase de actos

preparatorios y sucesivamente incorporará documentos, dictámenes, decretos, acuerdos,
notificaciones, resoluciones, propuestas técnicas y económicas, y demás diligencias del
proceso de contratación, hasta su cierre en la fase de ejecución contractual, específicamente
con la culminación del contrato, la conformidad y el pago de la prestación35.

El expediente de contratación tiene naturaleza intangible en razón que en cada fase del
proceso del proceso de contratación se incorporan sistemática, ordenada y preclusivamente
los documentos derivados de las actuaciones y actos administrativos en forma definitiva,
sobre los que no pueden efectuarse enmendaduras, regularizaciones, alteraciones y
modificaciones posteriores, salvo que se declare la nulidad de la actuación administrativa
correspondiente36. Su custodia, conforme el artículo 7 ° de la Ley, corresponde al órgano
Encargado de las Contrataciones, salvo en el periodo en que dicha custodia este a cargo del
comité especial.

Para el tema materia de investigación corresponde determinar las actuaciones que

conformarán el Expediente de Contratación hasta la Convocatoria del proceso de selección,
con el cual se inicia la fase de selección.

En su fase inicial, previo a su aprobación, el Expediente de Contratación debe contener

aspectos indispensables señalados en el artículo 10º del Reglamento de la Ley, como son:

i) El requerimiento del área usuaria con el detalle de las características técnicas de lo

que se va contratar.

El requerimiento del área usuaria plasma la decisión de la Entidad de contratar un

determinado bien, servicio u obra. Este requerimiento, conforme al artículo 13° de la Ley,
deberá contener la descripción del bien, servicio u obra a contratar, definiendo con
precisión su cantidad y calidad, así como la identificación de su finalidad pública. Este
concepto se colige con lo dispuesto en el artículo 11° del Reglamento de la Ley, que
dispone “el área usuaria es la responsable de definir con precisión las características,
condiciones, cantidad y calidad de los bienes, servicios u obras que requiera para el

34
Ídem, p. 124.
35
OSCE. Curso Gestión Estratégica de las Compras Públicas (Autodidacta). Disponible en:
‹http://www.osce.gob.pe/consucode/userfiles/image/cap2m2a.pdf›
36
ALVAREZ PEDROZA, Alejandro y ALVAREZ MEDINA, Orlando. Op. Cit, p. 125.
26
cumplimiento de sus funciones, debiendo desarrollar esta actividad de acuerdo a lo
indicado en el artículo 13º de la Ley. El órgano encargado de las contrataciones con
autorización del área usuaria y, como producto del estudio de posibilidades que ofrece el
mercado, podrá ajustar las características de lo que se va a contratar”.

Del texto precitado se colige, que la determinación de las características técnicas a contratar
es exclusiva responsabilidad del área usuaria. El Órgano Encargado de las Contrataciones
podrá modificar, con motivo del estudio de posibilidades que ofrece el mercado, algún
aspecto de las características técnicas, previa autorización del área usuaria. Esta
discrecionalidad se sustenta en la finalidad de generar mayor concurrencia de los postores,
evitando incluir requisitos innecesarios cuyo cumplimiento solo favorezca a determinados
postores.

En la definición de las características se debe tener en cuenta la prohibición legal de incluir

referencia a marcas o nombres comerciales, patentes, diseños o tipos particulares,
fabricantes determinados, entre otros, salvo que responda a un proceso de estandarización,
regulado por la Ley y el Reglamento.

En la determinación se deberán tener en cuenta a su vez, las normas y reglamentos técnicos,

normas metrológicas y/o sanitarias nacionales, si las hubiere. Asimismo, en determinadas
contrataciones se deberá tener en cuenta las leyes específicas que rigen el objeto de
convocatoria (caso de servicios de limpieza, seguridad y vigilancia).

Para el caso de Obra, las especificaciones técnicas se encuentran determinadas en el

Expediente Técnico de Obra, el cual deberá estar debidamente aprobado. Asimismo, se
deberá contar con la disponibilidad física del terreno, entendida como la capacidad de
disponer libremente del bien, es decir, la capacidad de determinar y ordenar lo que debe
hacerse u omitirse en dicho bien (terreno).

ii) El estudio de posibilidades que ofrece el mercado

Una vez determinadas las condiciones y requerida la contratación por el Área Usuaria, el
Órgano Encargado procederá a elaborar el estudio de posibilidades que ofrece el mercado.
En dicho estudio, conforme al artículo 13° del Reglamento, se determinará:

- El valor referencial.
- La existencia de pluralidad de marcas y/o postores.
- La posibilidad de distribuir la buena pro.
- Información que pueda utilizarse para la determinación de los factores de evaluación,
de ser el caso.
- La pertinencia de realizar ajustes a las características y/o condiciones de lo que se va
a contratar, de ser necesario.
- Otros aspectos necesarios que tengan incidencia en la eficiencia de la contratación.

Al respecto, solo en el caso de Adjudicaciones Directas, Licitaciones Públicas y Concurso

Público, se deberá publicar al momento de la convocatoria, junto con las Bases, un resumen
ejecutivo del Estudio de posibilidades que ofrece el mercado, bajo sanción de nulidad, ello
con la finalidad de dar a conocer el análisis realizado por la Entidad para determinar el
valor referencial del proceso; por lo que debe contener información referida a las fuentes
empleadas (debiendo existir como mínimo 2 fuentes); los criterios, el procedimiento y
metodología utilizada a partir de las fuentes identificadas; el valor referencial y su
antigüedad, así como información adicional que relevante en el estudio realizado por la
Entidad.
27
 iii) El valor referencial

Este resulta un componente indispensable del proceso de selección. El valor referencial

corresponde al monto determinado por el Órgano Encargado de conformidad con lo
establecido en el artículo 27° de la Ley y como resultado del estudio de posibilidades que
ofrece el mercado. Su determinación tiene como finalidad establecer el tipo de proceso de
selección, así como gestionar la asignación de los recursos presupuestales necesarios37.

Su regulación se encuentra establecida en los artículos 27° de la Ley y del 13 al 17 del

Reglamento de la Ley de Contrataciones. Como se señaló anteriormente, para su
determinación se deberá tener en cuenta los presupuestos y cotizaciones actualizados, los
que deberán provenir de personas naturales o jurídicas que se dediquen a actividades
materia de la convocatoria, incluyendo fabricantes cuando corresponda, a través de portales
y/o páginas web, catálogos, entre otros. Asimismo, se tomará en cuenta, de ser el caso, los
precios históricos, estructura de costos (de la entidad o de proveedores), descuentos por
volúmenes, mejoras, entre otros.

El cálculo del valor referencial, conforme al artículo 13º del Reglamento, deberá incluir
todos los impuestos, tributos., transporte, seguros, inspecciones, pruebas, y de ser el caso,
los costos laborales respectivos conforme a la Ley de la materia y que puedan incidir sobre
el valor de los bienes y servicios a contratar, debiendo las cotizaciones contemplar e incluir
dichos componentes.

Se debe tener en cuenta que el valor referencial es único, debiendo incluir todos los
conceptos que tengan incidencia en el. Sin embargo, de acuerdo al objeto del proceso se
debe determinar el valor referencial (artículos 13º al 15º). Es así que la determinación del
valor referencial en un proyecto de inversión pública será de acuerdo a lo consignado en el
monto de inversión consignado en el estudio de pre inversión que sustenta la declaratoria
de viabilidad38.

En el caso de un proceso por relación de ítems, el artículo 13º del Reglamento establece
que el valor referencial del proceso se determinará de la sumatoria de los valores
referenciales de cada ítem, debiendo las bases considerar cada uno de ellos.

Conforme al artículo 15º del Reglamento, la determinación del valor referencial en el caso
de cobranzas o recuperaciones, se determinará aplicando el porcentaje que se fije en las
bases, sobre el máximo a cobrar o recuperar. Dicho porcentaje incluye todos los conceptos
que comprenden la contraprestación que le corresponde al contratista. En el caso de
servicios con honorario de éxito, el valor referencial se calculará tomando en consideración
el honorario fijo más el honorario de éxito. Para efectos de la inclusión de este último en el
valor referencial, se tomará en cuenta el monto máximo que la entidad pagaría como
honorario de éxito.

En el caso de ejecución de obras y consultoría de obras, el valor referencial se determina

conforme a lo dispuesto en el artículo 14º del Reglamento. Es decir, el valor referencial de
un proceso de obra es el establecido en el monto del presupuesto establecido en el
expediente técnico aprobado por la Entidad, el que deberá detallarse considerando la
identificación de las partidas y subpartidas necesarias de acuerdo a las características de la
obra, sustentándose en análisis de precios unitarios por cada partida y subpartida,

37
ALVAREZ PEDROZA, Alejandro y ALVAREZ MEDINA, Orlando. Op. Cit, pp. 126, 225-227.
38
Artículo 27º de la Ley de Contrataciones del Estado.
28
 elaborados teniendo en cuenta los insumos requeridos en las cantidades y precios o tarifas
que se ofrezcan en las condiciones más competitivas en el mercado; debiendo incluirse los
gastos generales variables y fijos, así como la utilidad39.

En procesos de obra bajo modalidad de alcance del contrato (llave en mano y concurso
oferta), el valor referencial se determinará teniendo en cuenta el objeto de la obra y el
alcance previsto en los estudios de pre inversión que dieron lugar a la viabilidad del
correspondiente proyecto, así como el resultado del estudio de posibilidades que ofrece el
mercado40.

En el caso de consultoría de obras, se determinará en el estudio de posibilidades que ofrece

el mercado, debiendo detallarse las condiciones competitivas en el mercado, los honorarios
del personal propuesto, incluyendo los gastos generales y la utilidad, de acuerdo a los
plazos y características definidos en los términos de referencia del servicio requerido41.

El valor referencial tendrá una antigüedad no mayor a seis (6) meses, tratándose de
ejecución de obras, el cual se computará desde la fecha de determinación del presupuesto
de obra que forma parte del Expediente Técnico. En el caso de bienes y servicios el plazo
antigüedad no será mayor a tres (3) meses, contados a partir de la fecha de aprobación del
expediente de contratación; sin embargo, en el caso de consultoría de obra dicha antigüedad
se computará desde la fecha de determinación del presupuesto de consultoría de obra
obtenido por la Entidad producto del estudio de posibilidades que ofrece el mercado42.

iv) La disponibilidad presupuestal y su fuente de financiamiento

Una vez determinado el valor referencial, el Órgano encargado solicitará a las Oficina de
Presupuesto o quien haga sus veces, la respectiva certificación presupuestal. Este
constituye un elemento fundamental en las compras públicas en virtud a que con ella se
brindará un respaldo para asumir los compromisos asumidos en la ejecución contractual.
Para su emisión se deberá observar lo señalado en el numeral 5 del artículo 77° de la Ley
N° 28411, Ley del Sistema Nacional de Presupuesto y sus modificatorias.

La disponibilidad presupuesta otorgada deberá indicar la fuente de financiamiento, así

como la cadena funcional programática y del gasto. Respecto de la fuente de financiamiento
esta corresponde a los Recursos ordinarios, recursos directamente recaudados, recursos por
operaciones oficiales de crédito, recursos de donaciones y transferencias y recursos
determinados -que abarcan el Canon y Sobrecanon; las regalías, rentas de aduanas,
contribuciones de fondo, FONCOMUN, impuestos municipales.

Así también, la cadena funcional programática y del gasto es la codificación que el Estado
tiene para registrar los gastos, y se dividen de acuerdo con los rubros y la naturaleza del
gasto. En ella se clasifican los ingresos y gastos en genéricas, subgenéricas y específicas43.

v) El tipo de proceso de selección,

39
RETAMOZO LINARES, Alberto. Op. Cit., p. 376
40
Ibídem
41
Ibídem
42
Artículo 16° del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado.
43
OSCE. Curso Gestión Estratégica de las Compras Públicas (Autodidacta). Disponible en:
‹http://www.osce.gob.pe/consucode/userfiles/image/cap2m2a.pdf›
29
 Serán aquellos, que se determinarán en virtud al objeto de la convocatoria y al valor
referencial. Los tipos de procesos de selección se encuentran regulados en el artículo 19°
del Reglamento, los cuales están referidos a i) Licitación Pública para la contratación de
bienes y obras; ii) Concurso Público para la contratación de servicios; iii) Adjudicación
Directa para la contratación de bienes, servicios y obras, pudiendo ser pública o selectiva;
y, iv) Adjudicación de Menor Cuantía, para bienes, servicios y obras.

Los montos para la determinación del tipo de proceso de selección se encuentran

establecidos en la norma presupuestaria respectiva.

vi) La modalidad de selección

La modalidad de selección está determinada por el artículo 21° del Reglamento de la Ley
de Contrataciones, por el cual se señala que los tipos de proceso de selección podrán
sujetarse a las modalidades especiales de Convenio Marco y Subasta Inversa.

vii) El sistema de contratación

Los sistemas de contratación tienen por finalidad fijar precios y determinados ajustes en
función a la naturaleza y objeto principal del contrato. Es importante que la Entidad defina
el sistema de contratación teniendo en cuenta la naturaleza de la prestación a contratar,
considerando la posibilidad o no de poder fijar con exactitud sus cantidades, magnitudes o
calidad44.

Los sistemas de contratación, conforme al artículo 40º del Reglamento, son:

a) Sistema a Suma Alzada, será aplicable cuando las cantidades, magnitudes y calidades
de la prestación estén totalmente definidas en las especificaciones técnicas, en los
términos de referencia o, en caso de obras en los planos y especificaciones técnicas
respectivas.
Bajo este sistema el postor formula su propuesta por un monto fijo integral. Tratándose
de obras, el postor formulará su propuesta considerando los trabajos que resulten
necesarios para el cumplimiento de la prestación requerida según los planos,
especificaciones técnicas, memoria descriptiva y presupuesto de la obra que forman
parte del Expediente Técnico, en ese orden de prelación y el cual será respetado incluso
en la ejecución de la obra.

b) Sistema de precios unitarios, tarifa o porcentajes; se empleará cuando la naturaleza de

la prestación no permita conocer con exactitud o precisión las cantidades y magnitudes
requeridas, en cuyo caso la valorización de tales prestaciones se efectuará en función de
su ejecución real dentro de determinado plazo de ejecución45, es decir, se pagará lo que
realmente se ejecute, que puede ser menor o mayor a lo que se contrató inicialmente.

En proceso de obra bajo este sistema de contratación, el postor debe formular su

propuesta ofertando precios unitarios considerando las partidas contenidas en las Bases,
las condiciones previstas en los planos y especificaciones técnicas, así como las
cantidades referenciales.

c) Esquema Mixto de Suma Alzada y Precios Unitarios, que se puede aplicar cuando en el
Expediente Técnico uno o varios componentes técnicos corresponden a magnitudes y

44Ídem
45ALVAREZ PEDROZA, Alejandro y ALVAREZ MEDINA, Orlando. Análisis de la Ley y Reglamento de Contrataciones del
Estado. Volumen 1. 2013, pp. 469-470.
30
 cantidades no definidas con precisión, los que podrán ser contratados bajo el sistema de
precios unitarios, en tanto, los componentes cuyas cantidades y magnitudes estén
totalmente definidas en el Expediente Técnico, serán contratados bajo el sistema de
suma alzada.

De acuerdo al texto legal, este sistema solo puede ser utilizado para la contratación de
obras y siempre y cuando el expediente técnico cuente con uno o varios componentes
cuyas magnitudes y cantidades no están definidas con precisión en los planos y las
especificaciones técnicos de la obra respecto de otros componentes que si están
definidos en los indicados documentos46.

viii) La modalidad de ejecución contractual y formula de reajuste, de ser el caso.

Estas se encuentran reguladas en el artículo 41º del Reglamento, la misma que es aplicable
a bienes u obras, siendo estas: llave en mano y concurso oferta.

En la modalidad de ejecución contractual por llave en mano, el postor deberá ofertar en

conjunto la construcción, equipamiento y montaje hasta la puesta en servicio de
determinada obra, y de ser el caso la elaboración del expediente técnico. En el caso de
contratación de bienes el postor oferta, además de éstos, su instalación y puesta en
funcionamiento.

En la modalidad de Concurso Oferta, el postor deberá ofertar la elaboración del Expediente

Técnico, ejecución de la obra y, de ser el caso, el terreno. Esta modalidad sólo puede
aplicarse en la ejecución de obras que se convoquen bajo el sistema a suma alzada y siempre
que el valor referencia corresponda a una Licitación Pública. Para la ejecución de la obra
es requisito previo la presentación y aprobación del expediente técnico por el íntegro de la
obra.

Las fórmulas de reajuste serán consignadas en determinados casos y aplican para la

ejecución contractual.

De lo descrito, son varios los documentos que deben adicionarse al Expediente de

Contratación previo a su aprobación, sin embargo, a los detallados en líneas precedentes,
cuando corresponda, deberán incluirse documentación en información adicional.

Es así que el artículo 10º del Reglamento prevé que si se trata de un Proyecto de Inversión
Pública, se deberá verificar que los proyectos se encuentren viables y que se respeten los
parámetros bajo los que se declararon viables, incluyendo costos, cronograma, diseño u
otros factores que puedan afectar su viabilidad. Así también, en el caso de obras se deberá
adjuntar el expediente técnico aprobado, salvo en aquellas que se ejecuten bajo modalidad
(concurso oferta y llave en mano), debiendo adjuntar para ello el Perfil y el informe técnico
que sustenta la viabilidad del proyecto.

Completo el expediente de contratación, el Órgano Encargado es responsable de remitir el

expediente al funcionario competente, de acuerdo a sus normas de organización interna,
para su aprobación.

Una vez aprobado, a los requisitos detallados precedentemente, se adicionarán todas las
actuaciones que se realicen en el proceso de contratación, desde la designación del Comité
Especial hasta la culminación del contrato, incluyendo en ella, hasta las ofertas no

46 Ídem
31
 ganadoras, consideradas como aquellas ofertas presentadas en el proceso de selección que
fueron admitidas y a las que no se les otorgó la Buena Pro.

d. Comité Especial

El Comité Especial es un órgano colegiado que conducirá el proceso de selección, cuyas

funciones abarcan desde la elaboración de las bases hasta el consentimiento de la buena
pro o la cancelación del proceso de selección. Su accionar se encuentra regulado en los
artículos 24° y 25° de la Ley y del 27° al 34° de su Reglamento.

El Comité Especial será designado por el Titular de la Entidad o por el funcionario a quien
se hubiera delegado esa atribución. Dicha designación deberá ser por escrito, identificando
a sus integrantes con nombre propio y la indicación expresa de la persona que lo presidirá,
así como a sus correspondientes suplentes. También es posible designar la participación de
expertos independientes que pueden ser personas jurídicas o naturales. En el caso que la
persona jurídica provenga del sector privado, ésta deberá tener como giro principal de su
negocio aquel vinculado con el objeto de la convocatoria47.

Los miembros del Comité Especial actúan de forma colegiada, siendo autónomos en sus
decisiones, no requiriendo ratificación alguna por parte de la Entidad. Todos sus miembros
gozan de las mismas facultades, no existiendo jerarquía entre ellos, por lo que son
responsables solidarios en su actuación en el cargo. Los integrantes sólo podrán ser
cambiados por razones de caso fortuito o fuerza mayor; es decir, por situaciones naturales
o humanas que hagan imposible el cumplimiento de su función, tales como enfermedad,
muerte, culminación del contrato, cese en las funciones, entre otros. La remoción deberá
hacerse mediante decisión escrita y motivada, y en cuyo documento se nombrará su
reemplazo. El cargo es irrenunciable48.

La norma ha previsto 2 tipos de comité, i) el Comité Especial Ad Hoc, el cual es designado

para conducir una determinada licitación o concurso público y (ii) el Comité Especial
Permanente, encargado de conducir las Adjudicaciones Directas y de menor cuantía49; sin
perjuicio que estas últimas, sean conducidas por el Órgano Encargado de las
Contrataciones.

Adicionalmente ambos se diferencian según su naturaleza. El comité Especial Permanente

es de carácter temporal o continuo dentro de la Entidad y el cual se va encargar de realizar
los diferentes procesos de selección que requiera la Entidad, pudiendo designar uno o más
comités permanentes para objetos de contratación afines, mientras que el Comité Ad hoc,
es creado con el objeto de que se lleve a cabo un determinado proceso de selección que en
razón de su complejidad o dificultad, se requiere nombrar a personas especialistas dicha
materia objeto de contratación50.

El Comité Especial está integrado por tres (3) miembros, los que deberán cumplir con los
requisitos funcionales previstos en el artículo 24° de la Ley, es decir, uno de los miembros
deberá pertenecer al área usuaria; el otro al Órgano Encargado de las Contrataciones de la

47
USAID Perú Pro Descentralización. Op. Cit. p.18.
48
Artículo 34º del Reglamento de la Ley de Contrataciones.
49
Ibídem
50
CORDOVA, Jesús. Op. Cit. p. 68.

32
Entidad y necesariamente alguno de los miembros deberá tener conocimiento técnico del
objeto de la contratación.

Como todo órgano, la Ley y el reglamento le otorgan competencias expresamente

establecidas en su texto normativo, por lo que la Entidad no puede otorgar aquello que no
se encuentra previsto. Las competencias del comité se enmarcan dos planos. La primera en
relación directa con la organización interna de la Entidad y la segunda, en correspondencia
con el desarrollo del proceso.

Respecto de la primera relación, el artículo 27° del Reglamento de la Ley de

Contrataciones, establece que el Comité está facultado para solicitar el apoyo que requiera
de las dependencias o áreas pertinentes de la Entidad, las que estarán obligadas a brindarlo
bajo responsabilidad. Respecto a la segunda relación (desarrollo del proceso de selección),
el Comité es competente para:

i) Consultar los alcances de la información proporcionada en el Expediente de

Contratación y, de ser el caso, sugerir las modificaciones pertinentes, la que deberá
contar con la aprobación del área usuaria y/o del Órgano Encargado de las
contrataciones, según corresponda. En caso de existir alguna modificación, se requiere
una nueva aprobación del expediente de contratación.
ii) Elaborar y visa las bases del proceso de selección, elevándolas para su aprobación.
iii) Convocar el proceso de selección.
iv) Absolver las consultas y observaciones.
v) Integrar las Bases.
vi) Evaluar las propuestas.
vii) Adjudicar la buena pro.
viii) Declarar desierto.
ix) Todo acto necesario para el desarrollo del proceso de selección hasta el consentimiento
de la buena pro.

Asimismo, el Comité será competente para realizar funciones como implementar los
pronunciamientos emitidos por el OSCE con motivo de la elevación de las observaciones
a las bases, informar a la Entidad en caso de tomar conocimiento de algún documento cuya
veracidad existe duda razonable, a fin de que se realice la fiscalización posterior, entre
otros.

Sin embargo, el Comité también presenta limitaciones, como el no poder modificar de

oficio las bases, revocar sus propias decisiones, efectuar la fiscalización posterior, efectuar
precisiones a las especificaciones técnicas de oficio y sin aprobación del área usuaria,
determinación de los adelantos o el sistema de contratación, entre otros.

Así como la Ley dispone su conformación y le otorga competencias, está también señala
expresamente quienes no pueden ser miembros del Comité, estando impedidos de ser
designados las siguientes personas, conforme al artículo 29º del Reglamento:

i) El Titular de la Entidad,
ii) Todos los funcionarios que tengan atribuciones de control o fiscalización tales como
regidores, consejeros regionales, directores de empresas, auditores, entre otros, salvo
que el Órgano de Control Institucional (OCI) de la Entidad sea el área usuaria.
iii) Los funcionarios que por delegación hayan aprobado el Expediente de Contratación,
designado el Comité Especial, aprobado las Bases o tengan facultades para resolver el
recurso de apelación. En este supuesto, el impedimento se circunscribe al proceso de
contratación a que se refieren las delegaciones en él señaladas.
33
 iv) Los funcionarios o servidores que hayan sido sancionados por su actuación como
integrantes de un Comité Especial, mediante decisión debidamente motivada y
consentida o administrativamente firme, con suspensión o cese temporal, mientras se
encuentre vigente; o hayan sido sancionados con destitución o despido. Si la sanción
a un miembro del Comité Especial es impuesta luego de ser designado, dejará de ser
integrante de dicho Comité.

Asimismo, tanto los funcionarios como los miembros del Comité están sujetos a sanción
administrativa ante el incumplimiento de la Ley de Contrataciones del Estado y su
Reglamento, conforme a lo previsto en el artículo 46º de la Ley. Las sanciones que se
contemplan abarcan desde la amonestación escrita hasta la destitución o despido. En caso
de los expertos independientes, se deberá comunicar al Tribunal de Contrataciones para
que previa evaluación, se les incluya en el Registro de Inhabilitados para contratar con el
Estado.

e. Bases

El Anexo Único de Definiciones del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado

define a las Bases como el documento que contiene el conjunto de reglas formuladas por
la Entidad convocante, donde se especifica el objeto del proceso, las condiciones a seguir
en la preparación y ejecución del contrato y los derechos y obligaciones de los
participantes, postores y del futuro contratista, en el marco de la Ley y el Reglamento.

De lo señalado, las bases constituyen el fundamento jurídico del proceso de selección, toda
vez que tiene como finalidad brindar una seguridad jurídica a las partes, al establecer las
“reglas de juego” del proceso y de la futura ejecución contractual.

Las bases son elaboradas por el Comité Especial y estas deben incluir todas las
disposiciones para una contratación eficiente, las cuales no pueden incluir disposiciones
ilegales o violatorias de disposiciones normativas, por cuanto el obrar estatal, unilateral o
contractual, debe conformarse según el principio de legalidad51, más bien, deben contener
una clara identificación del objeto, no debe permitir interpretaciones confusas de lo que se
pretende adquirir o contratar, debe ser de carácter general, impersonal y que asegure un
trato igualitario para los oferentes52.

La Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento53 han dispuesto el contenido mínimo

de las Bases, por el cual el Comité Especial al momento de elaborarlas deberá consignar en
su texto dichos requerimientos, así como tomar en cuenta las Bases Estandarizadas
elaboradas y aprobadas por el OSCE para dicho fin.

Las bases deben contener como mínimo lo siguiente:

a) Los mecanismos que fomenten la mayor concurrencia y participación de postores en

función al objeto del proceso y la obtención de la propuesta técnica y económica más
favorable. No constituye tratamiento discriminatorio la exigencia de requisitos técnicos
y comerciales de carácter general establecidos por las Bases;

51
DROMI, Roberto. Licitación Pública. Ediciones Ciudad Argentina. Buenos Aires. 1995, p. 246.
52
Ídem, p. 263
53
Artículos 26º de la Ley de Contrataciones del Estado y 39º de su Reglamento.
34
b) El detalle de las características técnicas de los bienes, servicios u obras a contratar; el
lugar de entrega, elaboración o construcción, así como el plazo de ejecución, según el
caso. Este detalle puede constar en un Anexo de Especificaciones Técnicas o, en el caso
de obras, en un Expediente Técnico;
c) Las garantías, de acuerdo a lo que establezca el Reglamento;
d) Los plazos y mecanismos de publicidad que garanticen la efectiva posibilidad de
participación de los postores;
e) La definición del sistema y/o modalidad a seguir, conforme a lo dispuesta en la presente
norma y su Reglamento.
f) El cronograma del proceso de selección;
g) El método de evaluación y calificación de propuestas;
h) La proforma de contrato, en la que se señale las condiciones de la contratación, salvo
que corresponda sólo la emisión de una orden de compra o de servicios. En el caso de
contratos de obras, figurarán necesariamente como anexos el Cronograma General de
Ejecución de la obra, el Cronograma de los Desembolsos previstos presupuestalmente
y el Expediente Técnico;
i) El Valor Referencial y las fórmulas de reajuste en los casos que determine el
Reglamento;
j) Las normas que se aplicarán en caso de financiamiento otorgado por entidades
Multilaterales o Agencias Gubernamentales; y, k) Los mecanismos que aseguren la
confidencialidad de las propuestas.

Asimismo, en los procesos en general se deberán incluir los límites al valor referencial. En
caso de obras, se adicionará el requisito de calificación previa cuando el valor referencial
del proceso sea igual o superior a 25,000 UIT. En el caso de Adjudicaciones de menor
cuantía para bienes y servicios, las bases no deberán contener lo previsto en los literales c),
h) y j).

La aprobación de las bases es facultad del Titular de la Entidad o del funcionario al que le
haya delegado dicha facultad. Dicha aprobación debe constar por escrito, ya sea mediante
resolución, acuerdo o algún otro documento en el que se exprese de manera indubitable la
voluntad de aprobación. Estas para su aprobación deberán estar visadas por cada uno de los
miembros del Comité Especial.

35
 Capítulo II
Análisis y estudio de casos
A. Del Método de Investigación
Actos Preparatorios del proceso de Selección

1. Método de Investigación: Estudio de Casos.

Para la investigación planteada, el grupo ha adoptado Estudio de Casos, en virtud a que

este método de investigación permite el análisis de un fenómeno jurídico actual en su
contexto54. Para ello elaboraremos las conclusiones del estudio de acuerdo al análisis de
información primaria obtenida de una muestra de documentos en el Gobierno Regional de
Ucayali, teniendo en consideración, a su vez, los parámetros establecidos en el Estudio
elaborado por el OSCE y entregado para análisis55. Sin embargo, ello no nos exceptúa de
tomar en consideración los conceptos preestablecidos en la doctrina y en la Ley de
Contrataciones del Estado y su Reglamento, respecto de los contratos públicos, procesos
de selección y sus fases, entre otros.

54
YIN, Robert K. Case Study Research.Design and Methods.Fourth Edition. Applied Social Research
Methods Series Volume 5. SAGE Publications, USA, 2009, pp. 2-18.
55
OSCE. Medición de la duración de los actos preparatorios de proceso de Selección. Disponible en
‹http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/Publicacion/Estudios/2009/4-
Resumen_Estudio%20Actos%20Preparatorios%20%5BModo%20de%20compatibilidad%5D.pdf›
36
 Este método de investigación se origina como método de investigación científica de las
ciencias sociales como una respuesta al positivismo científico, adoptando así, una
metodología de análisis y observación de situaciones específicas con mucha profundidad56.
Bajo este método los datos pueden ser obtenidos desde una variedad de fuentes, tanto
cualitativas como cuantitativas; esto es, documentos, registros de archivos, entrevistas
directas, observación directa, observación de los participantes e instalaciones u objetos
físicos57.

Las concepciones respecto del Estudio de Casos son variadas, e incluso contradictorias, a
nivel doctrinario; ello en virtud a su carácter multiforme, la variedad de sus objetivos y la
flexibilidad de su método. Mientras la United States General Accounting Office (USGAO)
considera que un caso de estudio es un método de aprendizaje, que parte de un ejemplo
complejo considerado como un todo en su contexto, y se basa en la comprensión del
conjunto de dicho ejemplo, a partir de la descripción y un análisis muy detallados58; autores
como Robert Yin, lo definen como un método de investigación empírica de un fenómeno
contemporáneo, tomado en su contexto, de especial utilidad cuando los límites entre el
fenómeno y el contexto no son evidentes59. En este sentido, habiendo ya declarado la
finalidad de este trabajo nos vemos en la necesidad de adoptar la noción de «estudio de
casos» como método de investigación.

Específicamente, la investigación jurídica se ha caracterizado por su método argumentativo

de corte esencialmente cualitativo-deductivo, consistente en la construcción o generación
de una teoría a partir de una serie de proposiciones extraídas de un cuerpo teórico que sirve
al investigador como punto de partida. En consecuencia, el análisis se realiza sobre una
muestra teórica conformada tanto por las nociones desarrolladas por la doctrina jurídica así
como de un conjunto de casos a partir de los cuales se establecen generalizaciones60.

Tal como afirma Yin (2009), el método de Estudio de Casos resulta útil cuando el objeto
de estudio y su contexto no se encuentran claramente separados61. Para la presente
investigación, este método se vincula a fin de determinar las prácticas generadas por los
operadores del área Usuaria, órgano encargado de Contrataciones, Comité Especial, entre
otros, en cumplimiento de la Ley de Contrataciones del Estado y el tiempo que estas
demoran para completar la fase de contratación, buscando determinar que prácticas
corresponderían realizar para la mejora de las mismas.

56
ESCUDERO, Jesús; DELFÍN, Luís Alberto y GUTIÉRREZ, Leonor. El estudio de caso como estrategia de
investigación en las ciencias sociales. En Revista Ciencia Administrativa, Número I, Año 2008, Instituto de
Investigaciones y Estudios Superiores de las Ciencias Administrativas, Universidad Veracruzana, México,
p. 7.
57
Martínez Carazo, Piedad Cristina. El método de estudio de caso: estrategia metodológica de la
investigación científica. Pensamiento & Gestión, Julio, 2006, p. 167.
58
Información pública proporcionada por la European Unión por intermedio de Europa Aid en
www.europa.eu. Ruta de acceso: EUROPA>Comisión Europea>EuropeAid>Evaluación>Metodología>
Herramientas > Estudio de caso.
59
YIN, ROBERT K. Op. cit., pp. 19 y 26.
60
MARTÍNEZ CARAZO, PIEDAD CRISTINA. El método de estudio de caso. Estrategia metodológica de la
investigación científica. En Pensamiento y Gestión, N° 20: Enero – Junio 2006, Revista de la Escuela de
Negocios de la Universidad del Norte, Colombia, pp. 169 y 183.
61
YIN, ROBERT K. Op. cit., p. 2.
37
 Entonces, corresponde determinar la muestra de análisis62, es decir, en establecer con la
mayor claridad posible los parámetros del hecho -fenómeno jurídico en este caso- que se
estudia, de tal forma que permita al investigador proponer generalizaciones válidas y
fiables para ese supuesto excluyendo a otros.

2. Descripción del caso de estudio metodología de investigación

Tal como se ha señalado en el Capítulo I, la Administración Pública para el cumplimiento

de sus fines, utiliza procedimientos de contratación para adquirir bienes, servicios o
ejecutar obras, bajo el uso eficiente de los fondos público. Dichos procedimientos darán
como resultado la suscripción de un Contrato Público.

La regulación de los procedimientos de contratación tiene su base en la Constitución

Política del Perú. El referido cuerpo normativo dispone en su artículo 76° que las Entidades
del Sector Público, obligatoriamente contrataran bienes, servicios y obras a través de
contrata, licitación pública y concurso público; siendo la ley la que establece los
procedimientos, excepciones y las respectivas responsabilidades.

Del texto constitucional se aprecia que toda contratación que irrogue fondos públicos,
deberá obligatoriamente, seguir procedimientos contractuales de naturaleza especial
regidos por normas de orden público, propias del Derecho Administrativo63. Estos
procedimientos se encontraran regulados por norma específica de la materia.

Es así que de acuerdo a dicha disposición legal, la norma que regula los procedimientos de
contratación, es la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada mediante Decreto
Legislativo N° 1017, y su Reglamento, aprobado mediante el Decreto Supremo N° 184-
2008-EF. Ambos cuerpos normativos regulan cada uno de los procedimientos que se
llevarán a cabo en las distintas fases de la contratación que realicen cada Entidad sujeta a
su ámbito de aplicación, ya sea para la contratación de bienes, servicios y obras bajo
procedimiento clásico, especial o exonerado.

La primera fase del proceso de contratación y de la cual depende el desarrollo correcto de

las demás fases del proceso de contratación es el la Fase de Programación y Actos
Preparatorios. Los procedimientos que se realizan en dicha fase, así como los documentos
que resulten de los mismos, se encuentran establecidos de manera taxativa en la Ley de
Contrataciones y su Reglamento y los cuales hemos descrito e identificado en el Capítulo
I del presente trabajo de investigación.

Sin embargo, existen ciertas características diferenciadoras de los procedimientos

señalados en la fase de actos preparatorios, de las demás fases del proceso de contratación.

Una de las diferencias radica en la identificación clara de las etapas de su desarrollo. Es

decir, en la fase de proceso de selección y ejecución contractual se identifican las etapas de
cada una de ellas, las mismas que son consecutivas y preclusivas, por ejemplo se identifican
en la fase de selección, la convocatoria, la formulación de consultas y observaciones y la
absolución de las mismas, la integración de bases, la presentación y evaluación de
propuestas, el otorgamiento de la buena y posterior consentimiento. En la ejecución

62
YACUZZI, ENRIQUE. El estudio de caso como metodología de investigación: teoría, mecanismos causales,
validación, CEMA working papers: serie de documentos de trabajo, N° 296, Universidad del CEMA,
Argentina, 2005, pp. 7 a 9.
63
OSCE. Curso Virtual: Compras Estatales Eficientes. Disponible en:
<http://www.osce.gob.pe/consucode/userfiles/image/cap1_m1(2).pdf>
38
 contractual se distingue la presentación de los documentos, la suscripción del contrato, la
ejecución del mismo, supuestos de ampliación, culminación del contrato, conformidad y
pago. Cuestiones que no se aprecian de manera tan detallada en la regulación de los actos
preparatorios.

Otra diferencia importante recae en la regulación de los plazos. La Ley de Contrataciones

del Estado y su Reglamento, rara vez regulan respecto de los plazos en dicha fase64. Al
respecto, los cambios normativos establecidos en la Ley y su Reglamento, así como las
normas emitidas con carácter de excepción para incentivar el desarrollo económico65, han
incidido en regular y reducir los plazos del proceso de selección, con la finalidad de agilizar
el proceso de compra. Es así que la norma señala el plazo máximo que existe entre la
convocatoria y la presentación de propuestas, el plazo de formulación de consultas y
observaciones y su respectiva absolución, la integración de las bases, el registro de
participantes, entre otros, según tipo de proceso de selección, identificando a su vez que
etapas se encuentran excluidas y en qué casos.

Sin embargo, es poco lo normado y estudiado sobre lo que sucede en la fase de actos
preparatorios, desde el requerimiento del Área Usuaria, lo realizado por el Órgano
Encargado de las Contrataciones, hasta antes de la convocatoria del proceso de selección66.

Dicha falta de regulación no se aprecia en la actual Ley de Contrataciones y su Reglamento,

sino en los dispositivos que regularon los procesos de contratación desde sus inicios y
consolidación.

En ese orden de ideas, es necesario identificar cada uno de los procedimientos que se
desarrollan en la fase de actos preparatorios, desde el requerimiento del Área Usuaria hasta
la Convocatoria del proceso, en una suerte de circuito en actividades y documentos
resultantes. Posteriormente estimar en promedio la duración de cada uno de estos
procedimientos, identificando las principales dificultades presentadas en su desarrollo, para
finalmente, proponer mejores prácticas a fin de hacer eficientes las compras públicas en el
menor plazo posible.

Para la ejecución de la investigación se ha optado por dos estrategias complementarias.

Primero, una investigación dogmática y documental67, tal y como se muestra en el primer
capítulo, a efectos de comprenden conceptos previos y procedimientos de la fase de
programación y actos preparatorios y su identificación en el análisis; y segundo, una
investigación basada en el estudio y análisis de casos, actividad que se desarrolla en éste
capítulo.

En el desarrollo del presente capítulo, procederemos a realizar el análisis de dos fuentes de

información. En primer lugar, se analizará el estudio realizado por el OSCE, identificando
sus procedimientos y analizando sus resultados en cuanto a la medición de los plazos a fin
de identificar el circuito de los procedimientos que comprenden la fase de actos
preparatorios, así como su estimación en tiempos de duración.

En segundo lugar, se analizará la información obtenida de los procesos de selección de

bienes, servicios y obras realizados en el Gobierno Regional de Ucayali en el año 2013.

64
Solo se regula el plazo respecto de la aprobación y publicación del PAC.
65
Decretos de Urgencia N° 041-2009, 048-2011, 054-2011, entre otros.
66
OSCE. Medición de la duración de los actos preparatorios de proceso de Selección. Op. Cit.
67
ÁLVAREZ UNDURRAGA, GABRIEL. Metodología de la investigación jurídica: hacia una nueva perspectiva.
Universidad Central de Chile, Chile, 2002, pp. 30 y 32.
39
 Para ello, se ha determinado una muestra aleatoria y significativa de la totalidad de procesos
ejecutados por dicha Entidad, independientemente del proceso de selección bajo el cual
fueron desarrollados. La muestra corresponde a 45 procesos de selección entre bienes,
servicios y obras. En base a la muestra (casos) se procederá a analizar los datos bajo el
criterio de análisis elaborado por el OSCE en el estudio realizado y alcanzado al grupo para
los fines de la presente investigación.

Se procederá a identificar los procedimientos que deben realizarse en la etapa de actos

preparatorios comparando con los realizados por el Gobierno Regional de Ucayali.
Posteriormente se analizarán los plazos de duración en que estos se desarrollaron, así como
los inconvenientes presentados.

En resumen, el estudio de casos se dividirá en dos perspectivas: i) análisis del estudio

elaborado por el OSCE a nivel nacional y ii) análisis de la muestra y medición de actos
preparatorios a nivel de una Entidad (Gobierno Regional de Ucayali), en cuya medición
resultaría ser mayor al estudio elaborado por el OSCE.

De los resultados obtenidos se obtendrán conclusiones que servirán de base para la

formulación de mejores prácticas en el diseño y ejecución de la referida fase del proceso
de contratación, las cuales pueden ser aplicados no solo a nivel del Gobierno Regional de
Ucayali, sino que también a nivel nacional; por cuanto los procedimientos y plazos resultan
similares en varias Entidades de la Administración Pública sujetas a la Ley de
Contrataciones y su Reglamento.

B. Análisis de la Medición de los Actos Preparatorios

Explicado el desarrollo del estudio de casos, queda pendiente explicar los criterios a través
de los cuáles se analiza y evalúa cada uno de los casos elegidos. Para cada uno de los casos
en estudio se han elegido las siguientes categorías de análisis:

a) Identificación de los procedimientos en la fase analizada.

b) Cumplimiento de los procedimientos establecidos en la Ley de Contrataciones del
Estado y su Reglamento, de conformidad con la documentación obrante en el
Expediente de Contratación.
c) La duración de cada procedimiento ejecutado en la fase de actos preparatorios,
tratando de identificar el porqué de los mismos.

1. Procedimientos distinguidos y su cumplimiento

Los procedimientos que se ejecutan en la Fase de Actos Preparatorios se encuentran

establecidos en los artículos 12° y 13° y del 24° al 27° de la Ley de Contrataciones del
Estado, y de los 6° al 49° del Reglamento de la Ley de Contrataciones.

Tal como su nombre lo señala, esta fase incluye la programación y los actos previos
realizados por la Entidad para la consecuente contratación de bienes, servicios o ejecución
de obras. Si bien, no existe concordancia plena entre autores sobre de cuando inicia esta
fase, para efectos prácticos del presente trabajo, el inicio se constituirá desde el
requerimiento del área Usuaria, es decir, desde la conformación del Expediente de
Contratación.

Sin embargo, no se puede dejar de lado aquellos actos anteriores a ellos, como son los
referidos a la planificación, entre los cuales, el más importante en materia de
40
contrataciones, corresponde a la elaboración y aprobación del PAC de la Entidad. Ello en
virtud a que el artículo 12° de la Ley de Contrataciones, dispone que es requisito para
convocar un proceso de selección, bajo sanción de nulidad, que el mismo esté incluido en
el Plan Anual de Contrataciones y cuente con Expediente de Contratación debidamente
aprobado (…).

Es así, que previo al requerimiento del área usuaria se debe verificar que la contratación
que se busca realizar, este incluida en el PAC de la Entidad, por el cual se procederá a las
acciones destinadas al inicio del proceso de contratación.

La Ley de Contrataciones y su Reglamento, prevén los siguientes procedimientos a

realizarse en la Fase de Programación y Actos Preparatorios:
1. Se da inicio con el Requerimiento del Área Usuaria, en el cual se adjunta la definición
de las características técnicas o requerimientos técnicos de lo que se va contratar
(artículos 13º de la LCE y 10º y 11º del RLCE).
2. El Órgano Encargado de las Contrataciones, en adelante OEC, elabora el Estudio de
Posibilidades que ofrece el Mercado, en el cual se determina el valor referencial,
existencia de pluralidad de postores, posibilidad de distribuir la buena pro, entre otros
(artículos 12 al 16º del RLCE). Como producto del referido estudio, se puede proceder
a ajustar las características técnicas, previo consentimiento del Área Usuaria.
3. Determinado el valor referencial, el OEC solicita a la Oficina de Presupuesto, la
disponibilidad presupuestal (artículo 18º del RLCE).
4. Emitida la Disponibilidad Presupuestal, solicita la aprobación del Expediente de
Contratación (artículo 10º del RLCE)
5. Se designa al Comité Especial y junto con la notificación de designación, se entrega el
expediente de contratación (artículo 27º del RLCE)
6. El Presidente del Comité (a mar tardar al día hábil siguiente de recibida) cita a los
miembros para Instalación respectiva (artículo 27º del RLCE)
7. Elaboración de Bases y eleva para aprobación (artículos 24º de la LCE y 27º del
RLCE).
8. Aprobación de las Bases y disposición de convocatoria (artículos 24º de la LCE y 27º
del RLCE)

En virtud a que los procedimientos detallados en líneas precedentes son generales,

tomaremos como guía para el análisis, las actividades identificadas en el Estudio de
Medición de Actos Preparatorios (OSCE), como conformantes de los Actos Preparatorios,
los que servirán de referencia para el análisis de la muestra obtenida en el Gobierno
Regional de Ucayali.

Que las actividades identificadas en el estudio y que fueron tomadas como referencia de
procesos llevados a cabo por el Organismo Supervisor, son los siguientes:

1. Solicitud, conformada por:

- Requerimiento del Área Usuaria
- Recepción por Administración
- Recepción por Logística
- Derivación al Operador

2. Valor Referencial, conformado por:

- Solicitud de Cotizaciones
- Recepción de Cotizaciones
- Envió de Cotizaciones al Área Usuaria
- Envío de conformidad del Área Usuaria
41
 - Cálculo del Valor Referencial.

3. Disponibilidad Presupuestal, conformado por:

- Solicitud de disponibilidad presupuestal
- Certificación de Disponibilidad Presupuestal

4. Aprobación del Expediente de Contratación, conformado por:

- Solicitud de aprobación
- Emisión documento que aprueba

5. Comité, conformado por:

- Conformación
- Notificación
- Instalación

6. Aprobación de Bases, conformado por:

- Envió de proyecto de bases
- Resolución de aprobación.

7. Convocatoria

De lo descrito en el estudio efectuado por el OSCE se aprecia que la consultoría tomó la

información de 837 procesos de selección (entre AMC, ADS, ADP, CP y LP) de diversas
entidades de Lima, Callao, Arequipa, Chimbote, Huancayo, Trujillo y Ayacucho. En el
referido análisis no solo se evalúan los plazos que demoran la Entidades en la fase de actos
preparatorios, sino que también evaluaron el cumplimiento de las actividades según las
identificadas previamente.

De la evaluación de dichas actividades se aprecia que no existe uniformidad en la

realización de las mismas, es decir, solo el 33.6% de los expedientes contaban con la
secuencia según lo identificado. Un 52.9% de expedientes carecían de algunas actividades
y/o temas relevantes y un 13.5% de los expedientes levantados fueron declarados no aptos
en virtud a que ni siquiera contaban con documentos que evidencien el inicio del proceso
de actos previos.

De las actividades descritas se evidenció que las Entidades no remiten las cotizaciones, -
cuando estas se utilizaron como fuentes de determinación del valor referencial- al Área
Usuaria para conformidad de las mismas de acuerdo a sus requerimientos técnicos
mínimos, y del cual, de ser el caso, procedería el reajuste de dichas características de
conformidad con el artículo 11° del RLCE.

En el estudio realizado por el grupo, se tomó como guía las actividades identificadas por el
OSCE en el estudio de medición de actos preparatorios, evidenciándose lo siguiente según
objeto de la convocatoria:

En Bienes y Servicios se evidencia los siguientes resultados:

- Las actividades identificadas no son uniformes para los procesos en general. Solo El
80% cumple con las actividades descritas – teniendo en cuenta que en ningún proceso,
al igual que en el estudio, el OEC remitió al Área Usuaria las cotizaciones para
conformidad.

42
- El 48.89% de procesos no cuentan con algunas de las actividades y/o temas relevantes
o como en el caso de obras y algunas consultorías para elaboración de PIPs, contaban
con certificación previa al inicio de acciones.

- Se evidencia que algunos expedientes (33.3%), incumplen las disposiciones

normativas, ya sea en cuanto a la determinación del valor referencial o a la
certificación presupuestal. Por ejemplo, no se evidencia el uso de dos fuentes en los
servicios de consultoría para elaboración de perfiles, solo se toma en cuenta el
presupuesto analítico elaborado por la Entidad.

- Un promedio de 22.22% iniciaron la fase de actos preparatorios en el Año Fiscal

anterior al Año Fiscal en que se licitaron.

Diferencia alguna es la presentada en los procesos de selección a Ejecución y Consultoría

de Obra:

- Según la organización interna de la Entidad, los procesos para la ejecución y

consultoría de obras, así como consultorías en general para la elaboración de estudios
de pre inversión para obras, son ejecutadas por la Gerencia Regional de
Infraestructura, constituida como un Órgano Encargado de las Contrataciones.

- Se evidencia el cumplimiento de las disposiciones de la LCE y RLCE, sin embargo,

en los procesos para ejecución de obra, no se evidencian cotizaciones, por cuanto el
valor referencial se determina en el Expediente Técnico aprobado.

- En la totalidad de los procesos (Ejecución y consultorías) se evidencia que la

certificación presupuestal es otorgada con anterioridad a la determinación del valor
referencial, ello en virtud a que los montos considerados para estos se encuentran
dentro de los márgenes que consigna el Estudios de Pre Inversión. Entonces, previo al
requerimiento del Área Usuaria se identifica que como primeras actividades se
encuentran la aprobación del Expediente Técnico y en mérito a ello, la solicitud de
disponibilidad presupuestal. Obtenidos los documentos, las actividades se realizan con
celeridad.

2. Plazos Observados

El estudio elaborado por el OSCE ha considerado el análisis de los plazos de duración de

los actos preparatorios teniendo en consideración dos aspectos: el tipo de proceso de
selección y el objeto de la convocatoria. Es así que se evidencia la medición de los actos
en tiempos promedios en días hábiles de acuerdo al siguiente detalle:

- Plazos promedios para procesos de Bienes y Servicios en ADS, ADP, CP y LP.

- Plazos promedios para procesos de Bienes y Servicios en AMC.
- Plazos promedios para procesos de Obras en AMC.
- Plazos promedios para procesos de Obras en ADS, ADP, CP y LP.

Del análisis se concluye que la Adjudicación de Menor Cuantía en bienes y servicios

consume la mitad del tiempo en promedio que los alcanzados en los demás procesos de
selección, es decir, un 40.69 versus 80.14 días calendario promedio.

Los resultados para el caso de bienes y servicios para AMC, son de un total de 29.4 días
hábiles, a diferencia de los 52.5 días hábiles para procesos de ADS, ADP, CP y LP. En el

43
caso de obras, el promedio de días oscila entre 30.5 días hábiles para proceso de AMC y
39.9 días hábiles para procesos de ADS, ADP y LP.

Para el caso de AMC de bienes y servicios se evidencia que los mayores plazos se
encuentran en los trámites de solicitud (desde el requerimiento hasta la derivación al
operador para determinación del valor referencial) con un promedio de 11.1 días hábiles y
el de la determinación del Valor Referencial con 8.4 días hábiles. Similar situación se
aprecia en los procesos de bienes y servicios en AD, CP y LP con 13.7 y 15.9 días hábiles
respectivamente.

En el caso de procesos obras en AMC, se aprecia que el tiempo comprende la emisión de

la certificación presupuesta. En el caso de proceso de obra en ADS, ADP y LP, el mayor
plazo se aprecia en la determinación del valor referencial con 19.7 días hábiles promedio.

Ahora bien, del análisis de la muestra obtenida de procesos realizados por el Gobierno
Regional, se aprecia que los plazos difieren del estudio realizado por el OSCE, salvo en el
caso de ejecución de obras, en el que los plazos son menores.

En el análisis de los procesos de bienes y servicios en AMC, se evidencia un plazo total

promedio de los actos preparatorios de 67 días hábiles; siendo los plazos mayores en las
actividades de Valor Referencial (21 días) y certificación presupuestal (15 días). En el caso
de los procesos de bienes y servicios en ADS, ADP, CP y LP se evidencia un total de 99
días hábiles, siendo los plazos mayores en las actividades similares a la AMC, es decir,
valor referencial (28 días) y certificación presupuestal (31 días).

En el caso de los procesos de obras, el Gobierno Regional no ha convocado procesos de

selección en AMC, solo se evidencian 4 Licitaciones Públicas, 1 Adjudicación Directa
Pública y 2 Adjudicaciones Directas Selectivas.

Teniendo en consideración que para los procesos de obras inician con la determinación del
valor referencial mediante la aprobación del Expediente de Contratación o actualización
del valor referencial y la emisión de la certificación presupuestal, los plazos de los actos
preparatorios incluidos dichos procesos oscilan en total 6.8 días hábiles; evidenciándose a
su vez que entre la aprobación del expediente de contratación, instalación de comité y
elaboración de bases y convocatoria, existe un promedio de 2.3 días hábiles.

44
De la comparación entre los análisis realizados del estudio del OSCE y los datos obtenidos
de la muestra de procesos en el Gobierno Regional, se evidencia que los plazos
comprendidos en el Gobierno Regional resultan significativamente mayores al estudio del
OSCE, para el caso de bienes y servicios y menores en el caso de Obras.

Sin embargo, estos plazos resultan mayores toda vez que no existe uniformidad en las
actividades realizadas para todos los procesos de selección, independientemente del tipo de
procesos y el objeto de la convocatoria, así como que los operadores desconocen el
cumplimiento de la normativa, deficiencias que detallaremos en el apartado siguiente.

3. Deficiencias Presentadas

Las deficiencias presentadas serán analizadas de la información obtenida de los procesos

de contratación del Gobierno Regional de Ucayali, debido a que en el estudio de medición
de los actos preparatorios elaborados por el OSCE no se señalan cuáles son, solo se limitan
a señalar que los algunos expedientes no cuentan con actividades o temas relevantes, tales
como evidencia del inicio del procedimiento.

Las deficiencias que señalaremos, corresponde al incumplimiento de procedimientos y falta

de documentación faltante al expediente de contratación e incluso la omisión del deber de
cuidado que deben respetar los funcionarios que trabajan en contrataciones públicas, así
como las establecidas por trámites burocráticos dentro de la Entidad.

Entre las deficiencias observadas resaltan las siguientes:

- Partiendo de la Planificación, la Entidad no ostenta una debida planificación de los

procesos de selección, ello se evidencia en las 20 versiones que observaron del PAC
en el Año Fiscal 2013. Asimismo, más del 60% de procesos se convocaron con
posterioridad a la fecha prevista en dicho instrumento de gestión, es decir, el Área
Usuaria no realizó el requerimiento de bienes y servicios en su debida oportunidad.

- En la elaboración del Estudio de Posibilidades que ofrece el Mercado, en un promedio

de 9 procesos para la contratación de bienes y servicios, no evidencia el uso de dos
fuentes o el de cotizaciones para la determinación del valor referencial. Es decir, la
determinación del valor referencial se realizó solo tomando en consideración la
estructura de costos elaborado por el Área Usuaria.

Dicho procedimiento se evidenció en la totalidad de procesos de muestra referidos a

servicios de consultoría para elaboración de Proyectos de Inversión Pública a nivel de
Perfil, cuando en ello se pudo solicitar cotizaciones a potenciales proveedores que han
participado en anteriores convocatorias.

Asimismo, en los referidos procesos, la certificación presupuestal fue emitida con

anterioridad al inicio del inicio de los actos preparatorios, tomando en consideración
solo lo determinado por el Área Usuaria en su estructura de costos.

- En los procesos distintos a los señalados en el párrafo precedente, se evidencia que

existe demora en la emisión de cotizaciones, incluso en algunos casos no se evidencia
la solicitud de cotización remitida a potenciales proveedores.

45
 - Los plazos resultan mayores en el estudio realizado a la Entidad en virtud a que 10
procesos, fueron requeridos (inicio de los actos preparatorios) en el año fiscal anterior
(2012) en el que fueron convocados.

En dichos procedimientos se evidencia que el Área Usuaria reiteró el requerimiento

en el Año Fiscal 2013 junto con la inclusión en el PAC, evidenciándose paralizaciones
en el procedimiento mientras se incluye el referido proceso en el PAC.

- Respecto de la Disponibilidad Presupuestal se evidencia demora en el trámite toda vez

que esta es remitida, una vez otorgada, al Área Usuaria y no al OEC.

C. Mejores Prácticas a implementar en la Fase e Actos Preparatorios

Tal como se evidencia del análisis realizado en el apartado anterior, los plazos que demoran
las actividades conformantes de los actos preparatorios del proceso de contratación, son
incluso mayores, en comparación con los señalados en la Ley de Contrataciones y su
Reglamento para las etapas del proceso de selección. Ello producto de una deficiente
gestión de las compras públicas y la falta de mecanismos idóneos que orienten la labor de
los profesionales vinculados a la contratación Estatal, a fin de hacer eficiente las compras
públicas en el menor tiempo posible, razonamiento que también debería aplicarse a la Fase
de Programación y Actos Preparatorios.

Establecer una propuesta de mejores prácticas a desarrollar para hacer eficientes las
compras públicas en la Fase de Programación y Actos Preparatorios, parte de comparar
lo dispuesto en la Ley de Contrataciones y su Reglamento, con el circuito de
actividades observado por el OSCE, identificando cuales actividades resultan
necesarias y cuales son obviadas por las Entidades, así como aquellas etapas que se
realizan en un mayor plazo, a fin de poder platear mecanismos coherentes y eficaces.

Estas propuestas tienen como finalidad la de contribuir con la construcción y

consolidación de un sistema de contratación pública eficiente, que facilite las
inversiones del Estado para el cumplimiento de sus funciones en tiempo oportuno, con
procedimientos eficaces y eficientes, excluyendo prácticas que solo conllevan a
retrasos en la atención de los requerimientos de la Entidad.

Sin embargo, debemos tener en cuenta que todo cambio requiere no solo de una
propuesta normativa correcta que regule procedimientos, sino que también ella debe
incluir cambios a nivel institucional (OSCE y Entidades bajo el ámbito de aplicación
de la Ley) que prioricen la capacidad humana y tecnológica, que ayuden a disminuir
los retrasos, bajo el ámbito de la estandarización de procedimientos.

Las mejoras que proponemos para la Fase de Programación y Actos Preparatorios

contemplan dos aspectos, el primero, referido al Marco Legal, es decir la regulación
de los actos a través de la Ley de Contrataciones y su Reglamento y Directiva emitida
por el OSCE, con la finalidad de establecer plazos máximos en el desarrollo de las
actividades que conforman dicha fase, la ampliación de las funciones del RNP en
vinculación directa con el SEACE; así como la obligatoriedad del uso del Cheklist del
Expediente de Contratación para bienes, servicios y obras, aprobado mediante
Resolución Nº 004-2014-OSCE/PRE, es decir, la estandarización de procedimientos a
realizar.

46
 El segundo, está referido a la Institucionalidad, no solo a nivel de Entidad, sino
también nivel del Organismo Supervisor de las Contrataciones en cuanto al desarrollo
de capacidades y metodologías para reducción de los plazos en los actos preparatorios
y consecuente eficiencia en el gasto público.

1. Mejoras en el marco regulatorio

Tal como evidencia del marco legal actual, respecto de la Fase de Programación y Actos
Preparatorios, es poco lo normado y estudiado en la misma. Las actividades reguladas en
la Ley y el Reglamento son de manera general, más no se identifican las actividades
específicas, es decir, el circuito de actividades que la Entidad debe desarrollar desde el
requerimiento del área usuaria hasta la convocatoria.

De dicho marco legal se observa también, que esta no se enfoca en la regulación de plazos
máximos ni mínimos en que se desarrollan las actividades de la fase, salvo en el caso de
aprobación y publicación del PAC y la Citación a los miembros del Comité para su
instalación y posterior elaboración de bases (artículo 27° del RLCE)68.

Es así que las Entidades, independientemente de los procesos, no cuentan con un límite de
plazos para realizar una u otra actividad, lo que genera retraso en el inicio de los procesos
de selección y posterior ejecución contractual.

Ello radica en la poca planificación de las Entidades, al requerir el inicio de sus procesos
de contratación con posterioridad o cerca al plazo previsto para convocatoria en el PAC, al
cual se suma, la demora del OEC en la determinación del Valor Referencial por la falta de
cotizaciones o potenciales proveedores y el otorgamiento de disponibilidad presupuestal
por parte de la Oficina de Presupuesto, adicionando a ello, que dicho requerimiento (en el
caso del GRU) es remitido primero al área Usuaria u no de manera directa al OEC.

Este panorama incierto de regulación y procedimientos debe mejorarse significativamente

si es que se desea generar la eficiencia y eficacia de las compras públicas en el menor
tiempo posible, para ello hemos estimados acciones que parten desde la regulación a través
de una Directiva emitida por el OSCE, y el fortalecimiento de los procesos de
estandarización.

El OSCE como entre regulador y fiscalizador del correcto desarrollo de las contrataciones
en el País debe regular los aspectos referidos a los actos preparatorios, buscando su
optimización en tiempo y recursos empleados por cada entidad en esta fase, el cual se
encontraría sustentado en los literales b) y c) del artículo 58º de la LCE, que disponen como
funciones de estas Entidad, la de implementar las actividades y mecanismos de desarrollo
de capacidades y competencias en la gestión de las contrataciones, así como la de emitir
directivas, lineamientos, manuales y comunicados sobre materia de su competencia.

Entonces, a fin de proponer y emitir una directiva que regule el circuito de actividades a
desarrollar por cada Entidad de la Administración Pública en la Fase de Programación y
Actos Preparatorios, el OSCE debe, de conformidad con el literal p) del artículo 58º de la
LCE, realizar un Estudio más completo a nivel nacional, de la duración en promedio de
esta fase en cada Entidad, a efectos de establecer una regulación de los mismos. Esto radica

68
El Presidente del Comité Especial, una vez recibido el Expediente de Contratación, deberá citar a los
demás miembros del Comité a más tardar al día siguiente hábil de recibida esta, a fin de proceder a la
instalación respectiva.
47
en virtud a que de lo identificado en los estudios, las actividades que cada Entidad
desarrolla no son uniformes, existiendo fluctuación de procedimientos y plazos.

• Primero: Regulación normativa de las actividades y plazos de duración de la Fase de

Programación y Actos Preparatorios.

Es decir, el OSCE debe emitir una Directiva que regule las actividades a desarrollar por
las Entidades en la Fase de Programación y Actos Preparatorios, así como los plazos
máximos en los que se desarrollen, bajo responsabilidad.

Los plazos máximos radican en que todas las Entidades no cuentan con uniformidad en
su organización interna y procedimientos, los que hacen que algunas actuaciones se
desarrollen de manera más rápida en algunas que otras.

Entonces, el circuito correspondería al siguiente:

“Entonces, cada una de las actividades identificadas en el estudio deben tener

plazos máximos según los resultados obtenidos del estudio. Es así, que para las
actividades de Solicitud, que incluyen el Requerimiento del Área Usuaria, la
recepción por Administración, recepción por el OEC y la derivación al operador,
los plazos deberán no ser mayores a 10 días hábiles. Para la determinación del
Valor Referencial, no podrán ser mayores a 15 días hábiles contados desde la
recepción del requerimiento por el OEC.

Sobre la Disponibilidad Presupuestal, esta debe ser solicitada a más tardar al día
siguiente hábil de determinado el valor referencial, salvo que el requerimiento ya
cuente con Disponibilidad Presupuestal previa, otorgada por la Oficina de
Presupuesto y dentro de los márgenes del valor referencial aprobado. Asimismo,
la Oficina de Presupuesto o quien haga sus veces emitirá disponibilidad
presupuestal en un plazo no mayor a 3 días hábiles, remitiendo al OEC para la
consecución del procedimiento de contratación.

La solicitud de aprobación del Expediente de Contratación deberá realizarse por

el OEC, a más tardar al día siguiente hábil de recepcionada la Disponibilidad
Presupuestal. El titular de la Entidad o el funcionario a quien hubieren delegado
dicha facultad, deberá emitir el documento de aprobación correspondiente, a más
tardar al día hábil siguiente de solicitada la aprobación del Expediente de
Contratación.

La designación de los miembros del Comité Especial deberá realizarse dentro de

un plazo de dos (2) días hábiles contados a partir de la fecha en que se aprobó el
Expediente de Contratación.

El Comité Especial tendrá un plazo de hasta seis (6) días hábiles para elaborar
las Bases, de acuerdo con las Bases Estandarizadas aprobadas para cada proceso
de selección y elevarlas a la autoridad competente para su aprobación. Asimismo,
dicha autoridad tendrá un plazo de dos (2) días hábiles para aprobar las Bases.

Aprobadas las Bases, el Comité Especial deberá disponer y publicar la

Convocatoria en el SEACE, en un plazo de un (01) día hábil de notificada la
aprobación de las Bases”.

48
 Cada Entidad bajo el ámbito de aplicación de la LCE y su RLCE, deberá adoptar
mecanismos idóneos dentro de su organización interna, para el cumplimiento de
la presente disposición, bajo responsabilidad.

Asimismo, a nivel de Entidades, se pueden establecer directivas que regulen los

procedimientos de contratación, en mérito a la directiva que para dicho efecto el OSCE
emita.

Asimismo, una vez regulados los plazos se pueden identificar prácticas que coadyuven
al cumplimiento de los mismos por las Entidades, a fin de cumplir con la identificación
oportuna de la documentación faltante en el Expediente de Contratación, por lo que se
propone la segunda mejora.

• Segundo: Se propone el uso obligatorio de Formatos bajo procedimientos de

Estandarización.

Se debe establecer que el Checklist del Expediente de Contratación para bienes,

servicios y obras, aprobado mediante Resolución Nº 004-2014-OSCE/PRE, sea de
uso obligatorio para las Entidades de la Administración Pública bajo el ámbito de
la LCE y RLCE, ello en virtud a que en ellos se pueden identificar cada u no de los
requisitos con los que debe contar el Expediente de Contratación, determinando así
los procedimientos que se requieren, ello con la finalidad de llevar un mayor control
en el cumplimiento de los procedimientos y plazos dispuestos en la LCE y su
RLCE.

Por otra parte, se debe continuar de manera progresiva con la estandarización de los
procedimientos.

Conforme a lo reconocido en el Plan Estratégico de las Compras Públicas aprobado por

el OSCE, se evidencia una falta de consistencia entre las Entidades Gubernamentales, e
incluso en la misma Entidad, respecto de los procesos de contratación, registros, formas
y documentación, provocando mayores plazos de duración y costos en los
procedimientos de contratación, afectando su eficacia, eficiencia y trasparencia.

Para ello se debe disponer el uso obligatorio progresivo de los “Formatos a ser utilizados
durante los procedimientos de contratación”, aprobados mediante Resolución N° 418-
2013-OSCE/PRE, en el que se aprueban una serie de formatos entre los que se
encuentran: solicitud de certificación presupuestal, solicitud de aprobación de
Expediente de Contratación, Acta de Instalación, solicitud de aprobación de bases, acta
de disposición de convocatoria, entre otros. Con ello, se agilizaría el procedimiento de
contratación así como uniformizar las actividades desarrolladas por las Entidades en los
procesos de contratación, por lo que su uso, hoy facultativo, de manera progresiva se
establezca como obligatorio.

Asimismo, a manera de ideas generales se propone que las Entidades lleven un registro de
los potenciales proveedores que han participado en procesos de selección convocados con
anterioridad, así como la estandarización de requerimientos (para bienes) que contrate de
manera usual, a fin de reducir los plazos de búsqueda de proveedores para cotización. De
similar manera, se debe establecer la prohibición de requerir estudios de maestría u otras
características que limiten la participación de los postores.

2. Ampliación de las Tecnologías de la información

49
 Actualmente, todas las entidades bajo el ámbito de la LCE y su RLCE, tiene la obligación
de publicar la información de sus convocatorias. Asimismo, constituye como meta del
sistema de contrataciones peruano que los procesos de contratación se realicen en su
totalidad de forma electrónica.

Es así que la normativa de contrataciones vigente ha establecido en el artículo 18° de

la Ley de Contrataciones del Estado aprobada mediante D.L. No.1017 y la Primera
Disposición Transitoria y Complementaria de su Reglamento, aprobado por D.S.
No.184-2008-EF., la aplicación progresiva y obligatoria de las contrataciones
electrónicas a todos los niveles de contratación estatal y tipos de proceso, como
Licitación Pública, Concurso Público y Adjudicaciones Directas, dado que
actualmente dicha obligatoriedad está referida a las Adjudicaciones de Menor Cuantía
para la contratación de servicios en aquellas entidades seleccionadas en un listado
elaborado por el Organismos Supervisor de las Contrataciones del Estado y publi cado
en la plataforma del Sistema Electrónico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado
– SEACE.

Sin embargo la disposición señalada en líneas precedentes solo abarca el proceso de

contratación, es decir la fase de selección. Salvo la publicación de la información del
PAC y la publicación del documento que aprueba el Expediente de Contratación en la
Convocatoria de un proceso de selección, no existe disposición, ni consola en el
SEACE respecto de la publicación de los Actos Preparatorios.

Consideramos que toda información referida a los Actos preparatorios debería ser
publicada en el SEACE, a fin de entablar mecanismos de transparencia en todo el
procedimiento de contratación. Entonces, de manera progresiva se podría implementar
que todas las actuaciones de la fase de actos preparatorios, selección y ejecución
contractual, se realicen a través de dicha plataforma, en vinculación con los Sistemas
de Presupuesto, SIAF, entre otros, reduciendo significativamente los plazos que
irroguen una contratación pública.

Asimismo, una de las deficiencias identificadas, tanto en el estudio del OSCE como
en el Gobierno Regional de Ucayali, se aprecia que la demora en la determinación del
valor referencial radica en la falta de potenciales proveedores que coticen, así como
en la demora en la emisión y recepción de las cotizaciones. Para ello se podría utilizar
la plataforma electrónica del RNP a fin de crear una base de datos (tipo la señalada en
Convenio Marco) para la rápida identificación de oferta de potenciales proveedores en
la zona, bajo precios actualizados, lo que permitiría reducir significativamente los
plazos en la determinación del valor referencial.

3. Mejoras en la Operatividad de las Entidades

Los roles de cada una de las entidades vinculadas al proceso Sistema de Contratación
Peruano se encuentran claramente definidos en la Ley de Contrataciones como en su
Reglamento, y cuyo cumplimiento es obligatorio. El OSCE tiene exclusivamente funciones
de liderazgo, supervisión y coordinación, formulación de políticas y creación de
regulaciones, sin ninguna intervención alguna en los procesos de contrataciones. Las
Entidades por su parte tienen la obligación de efectuar sus contrataciones bajo la
normatividad aplicable al mismo, velando por su correcto desarrollo en respecto de los
principios que rigen las contrataciones69.

69
OSCE. Plan Estratégico de Contrataciones Públicas del Estado Peruano. Un Sistema de Contrataciones
Públicas Eficiente, Libre de Corrupción y Promotor del Desarrollo. 2009. Disponible en:
50
 De lo descrito, las estrategias y acciones destinadas a la solución del problema, deben partir
del OSCE, como ente rector de las contrataciones a nivel del Estado Peruano y quien es el
encargado de implementar el Plan Estratégico de Contrataciones del Estado Peruano, a fin
de consolidar nuestro sistema de contratación. Sin embargo, dicha labor no recae solo en
el referido organismo, sino que también debe considerar a cada una de las Entidades que
forman parte de la Administración Pública y que están sujetas al ámbito de aplicación de
la LCE y el RLCE, a fin efectivizar las compras públicas a través de procedimientos
estandarizados, bajo el menor tiempo y uso de recursos.

Entonces, los cambios propuestos no solo recaen a nivel del OSCE, sino que las Entidades
no están exentas de implementar gradualmente las políticas establecidas en materia de
contrataciones, por lo que deben adecuar sus procedimientos y destinar presupuesto para la
correcta implementación de las mismas, tales como capacitación a su personal,
fortalecimiento del área de abastecimiento de la Entidad y la implementación de recursos
informáticos con tecnología vigentes y adecuados para desarrollo de la fase de actos
preparatorios eficientes.

Entonces, debemos diferenciar las mejoras en dos niveles. Primero a nivel del OSCE y
segundo a nivel de las Entidades de la Administración Pública.

• A nivel del OSCE, se debe establecer de acuerdo al numeral 1 del presente apartado, la
regulación de los actos y plazos mediante Directivas, así como la creación de una base
de datos a nivel nacional donde las Entidades identifiquen de manera rápida, la oferta
de potenciales proveedores, bajo un sistema de cotizaciones rápido, seguro y a precios
de mercado, publicado por los proveedores inscritos en el RNP, ya sea como
proveedores de bienes, servicios y consultores de obras. Se excluye a los ejecutores de
obras debido a que el valor referencial es determinado en el Presupuesto del Expediente
Técnico, salvo en los procesos bajo modalidad como son el Concurso Oferta y Llave en
Mano.

Asimismo, el OSCE siendo el Organismo rector de las contrataciones establece el

desarrollo de capacidades (capacitaciones periódicas), sin embargo, a la fecha no se
muestra un Plan de Capacitaciones en dicha Entidad, así como tampoco se ha visto de
manera histórica, capacitaciones referidas al correcto desarrollo de la Fase de Actos
Preparatorios y mejores prácticas a adoptar por las Entidades, lo que perjudica a los
funcionarios de las Entidades y al Estado en general ante la atención tardía de las
necesidades por el retraso en la ejecución del proceso.

De la misma manera, se debe culminar el procedimiento de certificación de

funcionarios, los cuales aseguren el conocimiento y experiencia en materia de
contrataciones, plazos y procedimientos.

• A nivel de las Entidades:

Se debe partir por la adecuación o emisión de directivas a nivel institucional que regulen
el procedimiento de contratación en general, sobre todo el circuito que debe comprender
la etapa de actos preparatorios, optimizando sus procedimientos.

‹http://www.osce.gob.pe/consucode/userfiles/image/Plan_Estrategico_delas%20contrataciones%20pu
blicas.pdf›
51
 Asimismo, se debe implementar planes de capacitación del personal, recursos
informáticos y medios de comunicación directa con los proveedores a fin de generar
mecanismos de trato directo para la determinación rápida del valor referencial.

Del estudio realizado al Gobierno Regional de Ucayali se aprecia que los procesos de
contratación de obras cuentan, en la fase de actos preparatorios, plazos menores a los
presentados para procesos de bienes y servicios, ello en virtud a que dentro de la Oficina
encargada de su contratación, se ha dispuesto de un personal encargado de hacer el
seguimiento a cada una de las actividades conformantes de la fase de programación y
actos preparatorios, es decir, trámite de Certificación Presupuestal, aprobación de
expediente técnico y expediente de contratación, designación de comité, aprobación de
bases, reduciendo considerablemente los plazos que demora la Entidad en el visado de
las resoluciones entre otros. Esta Práctica puede ser adoptada por las Entidades a fin
hacer seguimiento a la documentación solicitada, reduciendo los plazos en su emisión.

Una práctica que puede ser resaltada es la contratación de cotizadores y digitadores. Es

decir, la Entidad debe contratar personas que se encarguen exclusivamente de realizar
cotizaciones para los procesos de selección, estableciéndoles un plazo de trabajo y bajo
resultados, lo que reduciría significativamente la espera del Entidad en la remisión por
parte de los proveedores de sus cotizaciones. Una vez recibida las cotizaciones estas
deberán ser consolidados por el digitador, a fin de ser remitidos al funcionario encargado
de la determinación del valor referencial.

Asimismo, se puede establecer el uso a nivel de Entidad de una base de datos que
consignen a los principales proveedores con los que la Entidad haya contratado, en él
se consigne los datos de dirección, Ruc, razón social, actividad del negocio, RNP,
teléfono y correo electrónico.

Entonces, la Fase de Programación y Actos Preparatorios, siendo la más importante de todo

el procedimiento de contratación, no cuenta con una regulación adecuada que optimice los
procedimientos bajo estándares de calidad en el menor tiempo y uso de recursos. Los
procesos en cada Entidad son distintos, así como las actividades realizadas, por ello es
necesario uniformizar los criterios y estandarizar los procedimientos a fin de reducir los
plazos, procurando la atención oportuna de los requerimientos y consiguiente satisfacción
de las necesidades de la población en general.

Los actos detallados en líneas anteriores son de vital importancia para dicho fin, sin
embargo no son los únicos que pueden entablarse. Los cambios deben realizarse de manera
consensuada y progresiva, procurando la intervención directa en el problema y mitigando
las dificultades que en el camino se presenten.

52
 Capítulo III
Conclusiones
Iniciamos esta investigación con el objetivo de analizar e identificar las actividades que
conforman la Fase de Actos Preparatorios, así como los plazos que estos conllevan, ello con la
finalidad de proponer la inserción de mejores prácticas en los procedimientos de contratación que
deriven en el cumplimiento idóneo de las funciones de las Entidades conformantes de la
Administración Pública. El alcance del presente incluye información relevante de la doctrina y
las características del fenómeno jurídico a partir del estudio de casos.

Se ha evidenciado, que los conceptos doctrinarios en materia de contrataciones se encuentran

debidamente establecidos y los cuales son comprensibles a nivel de cada lector, sin embargo, lo
regulado por la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento resulta general, ya que esta no
identifica cada una de las actividades que pueden desarrollarse en la Fase de Programación y
Actos Preparatorios, así como tampoco establece marcos de regulación en materia de plazo de
duración de las mismas.

Resulta extraño que la Ley de Contrataciones y su Reglamento vigente, así como las anteriores
normas derogadas, no hayan previsto una regulación a nivel de tiempos en los que las actuaciones
internas de la Entidad puedan realizarse. Tal vez este criterio fue adoptado a fin de otorgar cierta
discrecionalidad a los funcionarios para el cumplimiento de sus funciones mediante los procesos
de contratación, regulando solamente, aquello que resulte exclusivamente necesario para ello.

De lo regulado por la Ley y su Reglamento, así como por lo descrito en el párrafo anterior, se
evidencia una contradicción en los criterios de Modernización del Estado a través de las compras
públicas eficientes y los procesos de estandarización que favorezcan la transparencia y el uso
eficiente de los recursos públicos y cuya política rectora depende exclusivamente del Organismo
Supervisor de las Contrataciones – OSCE, como ente rector del Sistema de Contrataciones.
53
Del análisis efectuado por el OSCE a 80 Entidades del Sector Público, así como la evaluación
realizada por el Grupo a la muestra obtenida de procesos de selección realizados por el Gobierno
Regional de Ucayali, se evidencian una serie de deficiencias presentadas en la ejecución de las
actividades conformantes de la fase de actos preparatorios.

El OSCE en su estudio “Medición de la duración de los actos preparatorios de proceso de

selección se evidencia una serie de actividades que se realizarán en esta fase de contratación, las
mismas que son desarrolladas por el OSCE en sus procedimientos de contratación, las cuales
fueron tomadas como referencia para la evaluación.

En el referido estudio, se concluye tres aspectos importantes. El primero, de ellos referidos a la

falta de uniformidad en las actividades identificadas y desarrolladas por las Entidades, es decir,
solo un 33.6% cumplió con su ejecución. El 52.9% no cuenta con alguna de las actividades. Es
decir, que los procedimientos no son desarrollados de manera similar entre una y otra Entidad, lo
que genera una polarización de información. El segundo referido a que los plazos para AMC son
menores a los que se señalan para las ADS, ADP, CP y LP; y tercero, se evidencia una <
fluctuación en obras, es decir, que en algunos casos las actividades se realizan en un mismo dìa
como también en otros, se demoran meses.

En el estudio realizado al Gobierno Regional se evidencia, similitud en cuanto a las actividades

identificadas. Un 48.89% de los expedientes procesados no contaban con alguna de las actividades
identificadas, siendo que el 33.3% de ellos, no cumplían con lo dispuesto en la LCE y el RLCE,
respecto de la determinación del valor referencial.

En dicho estudio se evidencia a su vez que los plazos promedios de duración de la Fase de Actos
Preparatorios es mayor a al evidenciada en el estudio del OSCE, observándose incluso que un
22% de los procesos analizados iniciaron dicha fase en el Año Fiscal anterior al que fueron
convocados. Asimismo, en el caso de obras, estos siguen procedimientos estándar y cuya duración
no es mayor a 6 días en promedio.

De los datos obtenidos, es que se han planteado propuestas de mejoras para la optimización de
los procedimientos descritos en la Fase analizada, basándonos en 3 enfoques. El primero referido
al marco regulatorio; el segundo referido a la ampliación del uso de las tecnologías de la
información y el tercero, referido a las capacidades institucionales de las Entidades vinculadas al
Sistema de Contrataciones.

Respecto del marco regulatorio se propone que el OSCE, en mérito a las funciones descritas en
el literal b) y c) del artículo 58º de la Ley, emita una Directiva en el cual se regulen de manera
detalla cada una de las actividades que deben desarrollar las Entidades en su Fase Interna o de
Actos Preparatorios a fin de uniformizar las actuaciones a nivel nacional. Asimismo, en ella se
regulen los plazos que estos duran, a través de plazos máximos de desarrollado según cada fase y
actividad identificada. Esta regulación también podrá ser interna en cada Entidad, adecuando su
organización interna para el cumplimiento de lo normado.

La estandarización de procedimientos y formatos también resulta necesario se desarrolle de

manera progresiva y obligatoria.

Respecto de la ampliación de las tecnologías de la información se establecen el uso de sistemas

de base de datos que ayuden a optimizar y educir los plazos en que las Entidades coticen y
determinen el valor referencial, buscando que de manera progresiva, a través de un sistema
vinculado con otros, todas estas actividades se desarrollen de manera electrónica. Asimismo, el

54
desarrollo de las capacidades debe partir identificando a cada Entidad y priorizando el desarrollo
de capacidades de las mismas.

SIGLAS
AMC Adjudicación de Menor Cuantía
ADS Adjudicación Directa Selectiva
ADP Adjudicación Directa Pública
CAN Cuadro Anual de Necesidades
CEPLAN Centro Nacional de Planeamiento Estratégico
CFP Clasificador Funcional Programático
CP Concurso Público
FONCOMUN Fondo de Compensación Municipal
GRU Gobierno Regional de Ucayali
LCE Ley de Contrataciones del Estado
LP Licitación Pública
LPAG Ley de Procedimiento Administrativo General
OCI Órgano de Control Interno
OEC Órgano Encargado de las Contrataciones
OSCE Organismos de Supervisor en Contrataciones del Estado
PAC Plan Anual de Contrataciones
PDC Plan de Desarrollo Concertado
PEI Plan Estratégico Institucional
PESEM Plan Estratégico Sectorial Multianual
PIA Presupuesto Institucional de Apertura
PIM Presupuesto Institucional Modificado
PIP Proyecto de Inversión Pública
PLADES Plan de Desarrollo Nacional
POI Plan Operativo Institucional

REGAC Reglamento de la Ley Nº 23554.

RNP Registro Nacional de Proveedores
ROF Reglamento de Organización y Funciones
RUA Reglamento Único de Adquisiciones
55
RULCOP Reglamento Único de Licitaciones y Contratos de Obras Públicas
SEACE Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado.
TLC Tratado de Libre Comercio
USGAO UnitedStates General Accounting Office

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