Jorge M Jaimes, 201415701.

Trabajo final. Construcción de paz y transición. Universidad de Los Andes.

Profesora: Angelika Rettberg.

Entre combatir y proteger: los retos del Estado en un posconflicto en medio del conflicto (un

análisis del caso colombiano).

Resumen ejecutivo.

La coyuntura por la que atraviesa Colombia después de dos años de firmado el Acuerdo de paz entre

el Gobierno y la guerrilla de las Farc representa para el Estado dos retos importantes que no parece

estar sacando adelante en simultáneo: proteger la integridad de los excombatientes y líderes

comunitarios, y cumplir con los compromisos signados en el Acuerdo. Frente a esto, este texto aborda

la pregunta de ¿qué efectos tiene el hecho de que el Estado deba cumplir con los compromisos

transicionales signados en un acuerdo de paz, y simultáneamente deba confrontar a los grupos

armados ilegales que le (y se) disputan el control territorial? La tesis que se sostiene es que lidiar con

ambos procesos supone para el Estado acciones que se oponen más de lo que se complementan y que

esta contradicción tiene como principal efecto negativo, entre otros actuales y potenciales, la

profundización de la crisis de legitimidad de dicho Estado. El ensayo repasa lo que la literatura ha

dicho sobre este asunto, aporta un análisis sobre efectos que esta no ha considerado a profundidad, y

culmina con un repaso empírico de regiones y subregiones del país que viven este problema bajo

dinámicas distintas, lo que supone para el Estado un plan de acción igualmente heterogéneo para

resolverlo.
Glosario.

AGC: Autodefensas Gaitanistas de Colombia.

CANI: Conflicto Armado No Internacional.

CICR: Comité Internacional de la Cruz Roja.

ELN: Ejército de Liberación Nacional.

EPL: Ejército Popular de Liberación.

ETCR: Espacio(s) Territorial(es) de Capacitación y Reinserción.

Farc: Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (para efectos de este texto, no se usan las siglas

como referencia al partido político).

FF.MM: Fuerzas Militares.

GAO(s): Grupo(s) Armado(s) Organizado(s).

PDET: Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial.

ZVTN: Zonas Veredales de Transición y Normalización.

 1. Introducción.

Tras dos años y cuatro meses de que el Gobierno de Colombia y las Farc hayan firmado el Acuerdo

definitivo para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, su

implementación enfrenta numerosos desafíos. Pese a que esto no constituye un panorama a todas

luces desalentador en términos comparados con otros acuerdos políticos para finalizar un conflicto

armado que han tenido lugar en el mundo, y a que, según los teóricos del posconflicto, el acuerdo está

aún en una fase de estabilización cuyos objetivos giran precisamente en torno a enfrentar dichos

desafíos1, la situación en muchas regiones del país, especialmente en materia de seguridad, es crítica.

Frente a la causa estructural de este fenómeno hay bastante consenso2: el repliegue de los

excombatientes de las Farc hacia las ZVTN – posteriormente llamadas ETCR – dejó, en territorios

cuyo control la exguerrilla disputaba o ejercía plenamente, vacíos de poder que el Estado no ha podido

llenar. Esto ha dado paso a que distintos grupos armados ilegales, y en particular los llamados Grupos

Armados Organizados (GAOs), entren a la disputa por el control del territorio y, con él, de la

población civil y las economías ilícitas que allí tienen lugar.

La persistencia de estas dinámicas de conflicto, a pesar de la terminación formal de la guerra entre el

Estado y las Farc, se ha manifestado, entre otras, en la crisis de seguridad que enfrenta la sociedad

civil en sus liderazgos comunitarios: desde la firma del Acuerdo, se documentan 220 asesinatos a

líderes sociales en distintas zonas del país. Los asesinatos a excombatientes de las Farc desde la

misma fecha también han experimentado una aceleración en su tasa de aumento: 76 hasta junio del

2018, 85 hasta diciembre del mismo año, 99 hasta marzo de 2019, llegando finalmente a 118 en abril3.

1
Fundación Paz & Reconciliación, 2018, “Cómo va la paz. La Reestructuración Unilateral del Acuerdo de
Paz”.
2
Íbid.
3
“En promedio un excombatiente de las Farc es asesinado cada semana en Colombia”. En:
www.lapazenelterreno.com
A este problema de seguridad pública se le suman los retos económicos y sociales que tiene el Estado,

hoy encabezado por el gobierno de Iván Duque, para cumplir con la implementación del Acuerdo con

las Farc. El plazo para la formulación de soluciones sostenibles a largo plazo para la reintegración

efectiva de los excombatientes empieza a agotarse. Muestra de ello es la vigencia cumplida de algunas

ETCR, que han venido siendo suprimidas por el gobierno, así como el vencimiento el 15 de agosto

de 2019 de la renta básica para aquellos excombatientes que la empezaron a recibir en el mismo mes

de 2017 (con salvedad de quienes están estudiando)4. Los programas de transformación integral a

mediano y largo plazo, como los PDET, requieren de una ágil y eficaz implementación bajo este

contexto si se quiere mantener sobre la marcha el cumplimiento de lo acordado en el compromiso

con las víctimas y con los excombatientes. Para ello, el Estado debe garantizar la seguridad de estas

poblaciones y asegurar un importante grado de presencia institucional en los territorios, mientras que

enfrenta dinámicas de conflicto armado con los GAOs restantes que amenazan ambos aspectos.

Bajo este panorama, el presente ensayo aborda la siguiente pregunta: ¿qué efectos tiene el hecho de

que el Estado deba cumplir con los compromisos transicionales signados en un acuerdo de paz, y

simultáneamente deba confrontar a los grupos armados ilegales que le (y se) disputan el control

territorial? La tesis que se sostiene es que ambos procesos suponen acciones del Estado que se oponen

más de lo que se complementan y que esta contradicción tiene como principal efecto negativo, entre

otros actuales y potenciales, la profundización de la crisis de legitimidad del Estado.

Básicamente, el argumento reza que, si el Estado enfatiza la confrontación armada con los GAOs

remanentes, inevitablemente da un giro discursivo que deteriora una legitimidad ya de por sí fisurada,

lo que lo pone en desventaja tanto en el plano militar como en el de la implementación de lo acordado.

Por otro lado, si sólo se ocupa de sus compromisos relativos al pos-acuerdo, pone en duda su

capacidad para garantizar la seguridad de las poblaciones amparadas por el acuerdo, su voluntad de

4
“Gobierno suprime los primeros espacios para la reincorporación de las Farc”. En:
www.verdadabierta.com. 9 de junio de 2018.
cumplir lo pactado y, asimismo, su legitimidad. En general, en contextos transicionales particulares

(como el colombiano), un Estado que debe cumplir con sus compromisos en materia de justicia

transicional con las víctimas y excombatientes reintegrados a la vida civil, mientras que mantiene una

confrontación armada con grupos al margen de la ley que pugnan por el control territorial y amenazan

su autoridad, enfrenta un dilema, en tanto que lidiar con un desafío afecta sus logros potenciales en

el otro por vía del menoscabo de su legitimidad.

El tema es relevante para la construcción de paz pues una de las principales claves para que la

terminación de un conflicto armado con inmensos costos políticos, sociales y económicos implique

la transición hacia una paz estable y duradera es – además de la reparación de las víctimas – la

protección de las comunidades, que abarcan en sí mismas a los excombatientes, los líderes sociales y

las familias campesinas. Las expectativas sobre la posibilidad de una reconciliación efectiva en la

sociedad civil en general y la seguridad de que los conflictos no se reanuden son factores

determinantes en el éxito de una transición de este tipo, y suponen que el Estado resuelva el dilema

planteado.

El ensayo está estructurado de la siguiente manera. Primero, se ofrece un marco teórico que sustenta

el planteamiento de la aparente disyuntiva formulada en la pregunta como un dilema. Posteriormente,

en esta misma línea, se realiza un análisis de algunos de los efectos de dicho dilema que la teoría no

ha considerado a profundidad. Aterrizando en el caso colombiano, se emplea una clasificación de los

municipios según el grado de control que ejerce el Estado o los GAOs para, finalmente y trasladado

a una aproximación empírica, analizar algunas regiones donde el dilema está latente y se manifiesta

en profundas crisis humanitarias. Estas regiones son el Bajo Atrato (en Chocó), el departamento de

Arauca, el Norte del Cauca y el Catatumbo (en Norte de Santander).

 2. El dilema en la teoría.

La literatura sobre justicia transicional y reparación ya ha abordado el problema de efectuar una

justicia transicional cuando, pese a haber firmado la paz con un GAO, persisten otros conflictos con

distintos grupos del mismo tipo. En principio, entre los estudiosos de la guerra civil parece haber un

consenso en que mientras las condiciones estructurales5 y de factibilidad6 de los conflictos no sean

resueltas, estos siempre van a tener lugar, pues siempre habrá individuos dispuestos a organizarse y

tomar las armas. Esta situación que se vive hoy en Colombia tras la firma del Acuerdo de Paz con las

Farc en 2016, y que se vivió en su momento tras el acuerdo de paz con los paramilitares en 2005,

implementado en virtud de la Ley 975 de 2005 (Ley de Justicia y Paz), ha sido denominada por

Uprimny y coautores7 como “justicia transicional sin transición”, pues hace difícil pensar

íntegramente en una transición práctica de la guerra a la paz.

Sin embargo, autores como De Greiff8 y Kalmanovitz9 han puntualizado que, en general, en

sociedades que han atravesado una crisis política y humanitaria a raíz del conflicto – y cuyos niveles

alarmantes de desigualdad han antecedido a dicho conflicto – existen profundos dilemas a la hora de

implementar una reparación integral, en una perspectiva restitutiva y pensada en favor de las víctimas.

En otras palabras, el Estado enfrenta una tensión política (y jurídica) entre la ley como un mecanismo

para posibilitar la reconciliación nacional, y para desmovilizar (o neutralizar) a quienes aún combaten.

Uno de los peligros que surgen de esta tensión es precisamente el de la complicación en el

reconocimiento efectivo de las víctimas y sus derechos. En suma, la literatura ha llamado la atención

sobre el hecho de que la adopción de medidas de justicia transicional en sociedades en las que aún

5
Gurr, R, 1970, ¿“Why Men Rebel?”, Princeton University Press.
6
Collier, P, 2000, “Economic Causes of Civil Conflict and Their Implications for Policy”, World Bakn
Development Research Group.
7
Uprimny et al, 2006, “¿Justicia Transicional sin transición? Verdad, justicia y reparación para Colombia”.
Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad.
8
De Greiff, P. 2013, “Informe del Relator Especial sobre la promoción de la verdad, la justicia, la reparación y
las garantías de no repetición”
9
Kalmanovitz, P. 2009, “Corrective Justice vs. Social Justice in the aftermath of war”. Presentación en el
seminario Land Reform and Distributive Justice in the Settlement of Internal Armed Conflicts..
prevalece el conflicto armado “debe considerar el peligro de caer en la impunidad, y del mismo modo

en el detrimento de los derechos de las víctimas, cuando se busca avanzar a toda costa con los procesos

de desmonte de las estructuras de los grupos armados ilegales10.

3. Algunos efectos poco considerados: el problema de la legitimidad.

Aunque el Estado colombiano ha logrado avances considerables en el plano de la reparación, el

informe del Observatorio de la Democracia en la Colombia Rural Posconflicto11 halló que para 2017

menos de la mitad de las víctimas registradas en el Registro Nacional de Víctimas (RNV) habían

recibido algún tipo de reparación. Terminando el 2018, a falta de 3 años para terminar la vigencia de

la Ley 1448 (Ley de Víctimas), la Unidad Nacional de Víctimas ha declarado que aún falta el 87%

del total de víctimas por reparar12. Por su parte, en el plano de la seguridad y la protección de

excombatientes y líderes sociales, como se mostró en la introducción de este escrito, el panorama es

aún más desalentador. En otras palabras, los desafíos en materia de reparación y seguridad confluyen,

en general, en los territorios más afectados por los conflictos armados que persisten con distintos

GAOs. El siguiente mapa ofrece luces a este respecto13.

10
Delgado, M 2012, “Una justicia transicional sin transición: verdad, justicia, reparación y reconciliación en
medio del conflicto”, p. 59.
11
García, M. et al, 2018, “Colombia Rural Posconflicto. Paz, Posconflicto y Reconciliación: 2017”.
Observatorio de la Democracia.
12
“Así se está reestructurando la atención a las víctimas del conflicto”, El Espectador, 26 de noviembre de
2018.
13
Los municipios que se resaltan en este mapa coinciden con aquellos que fueron priorizados para el
posconflicto por la Fundación Paz & Reconciliación, en los que los homicidios aumentaron entre 2017 y
2018. Ver informe en: https://pares.com.co/wp-content/uploads/2018/11/INFORME-COMO-VA-LA-PAZ-
1.pdf, y el mapa correspondiente en la página 31.
Fuente: VerdadAbierta.com

Según Iván Orozco14, el carácter prolongado, ambiguo y degradado del conflicto colombiano supone

un reto para los mecanismos de justicia transicional en identificar quién es víctima y quién victimario.

El contexto descrito en numerosas regiones del país permite ir más allá e inferir un efecto no

14
Orozco, I. 2005, “Reflexiones impertinentes: Sobre la memoria y el olvido, sobre el castigo y la clemencia”.
En: A. Rettberg (Comp.). Entre el perdón y el paredón. Preguntas y dilemas de la justicia transicional.
considerado en la literatura, y es que mayor y más complejo es dicho reto si se le suma la necesidad

de distinguir entre “ex-victimarios” y “victimarios aún”, por llamarlos de alguna forma. Esta

distinción tiene efectos directos sobre el discurso manejado en torno a la justicia transicional.

Mientras que la reconciliación parece ser el eje discursivo de todos los mecanismos transicionales y

los esfuerzos de construcción de paz, el discurso penal adquiere más vigor (y es más popular) en la

medida en que los grupos armados restantes sigan desafiando la institucionalidad. El lenguaje

empleado por el Alto Consejero Presidencial para el Posconflicto del actual gobierno respecto a la

secuencia de asesinatos de excombatientes refuerza la idea de que se está priorizando, a través del

discurso penal, el problema de seguridad derivado de los conflictos armados que aún existen. Aún en

contra de la evidencia sobre las tasas de reincidencia de excombatientes15, el Alto Consejero, Emilio

Archila, afirmó que la mayoría de los 85 excombatientes asesinados hasta enero de 2019 – a la fecha

de escrito este ensayo la cifra llega a 130 –estaría involucrada en actividades ilícitas16.

En un contexto transicional, un discurso así, en términos de Orozco17, inclina la balanza en favor del

castigo sobre la clemencia, y de la justicia sobre la reconciliación. Esto tiene un efecto adverso sobre

la legitimidad política del Estado tanto frente a los excombatientes y las víctimas, como frente a la

población civil que habita los territorios más afectados. Por un lado, obscurecer la línea que separa a

los “exvictimarios” de los “victimarios aún” libera en buena medida la responsabilidad del Estado

frente al problema de la seguridad de la población excombatiente, que no se ha podido resolver y que

viene empeorando. Y aunque el discurso pueda encontrar adeptos en una fracción de la opinión

pública, la realidad es que en las macro regiones18 analizadas por la Colombia Rural Posconflicto la

15
Según Nussio (2017) entre el 76% y el 92% de los desmovilizados no reincide en actividades criminales
luego de su desarme. En particular, en lo que respecta a la cifra a la que refiere Archila, el Informe trimestral
al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas sobre la Misión de Verificación en Colombia, publicado el 26
de diciembre de 2018, indica que había indicios de que 36 de los 85 excombatientes asesinados estaban
involucrados en actividades ilícitas, es decir, un 42%.
16
“Excombatientes de las Farc, ¿los matan por haber sido guerrilleros?”, Colombia Check, 1 de febrero de
2019.
17
Orozco, 2005, “Reflexiones Impertinentes”.
18
La Macarena - Caguán, Andén Pacífico, Bajo Cauca y Cordillera Central.
confianza en la capacidad de la justicia cayó del 22,6% en 2015 al 17% en 2017, y el panorama desde

entonces hasta hoy no advierte una mejora en ese sentido. Además, el 52% de los habitantes de estas

regiones se siente inseguro (con respecto a un 39% en 2015), y sólo un poco más de la mitad cree que

la Policía o los militares son los que garantizan la seguridad. La prevalencia del discurso punitivo,

entonces, parece contrastar con la realidad de una ciudadanía rural cuyas expectativas han aumentado

como producto del Acuerdo de paz, y estar socavando la legitimidad estatal.

A partir de esto, es preciso profundizar en el carácter de la legitimidad que el Estado puede propender

adquirir en los territorios ocupados y en disputa. La distinción que realizan García y Revelo19 entre

legitimidad y eficacia del Estado da luces a este respecto. En palabras de los autores: “Un Estado que

se impone a través de la fuerza, sin conseguir la adhesión de la población, termina perdiendo la

capacidad que tenía para imponerse. Y un Estado legítimo que no logra imponer el orden o someter

a las organizaciones ilegales termina con una población que le pierde el respeto”20. El

desprendimiento práctico de dos factores que en la teoría no pueden funcionar sin el otro es muy

común en la periferia colombiana, donde concurren el conflicto y los retos de construcción de paz.

La descentralización y la entrega de subsidios sin monitoreo ni fijación de metas acordes a las

necesidades de los territorios conducen a una legitimidad sin eficacia – que es lo que se busca

contrarrestar, por ejemplo, con los PDET. Por su parte, el despliegue de Fuerzas Militares para

combatir las problemáticas de seguridad en los territorios puede ser eficaz bajo criterios

cortoplacistas, pero carece de legitimidad, en tanto no logra adherir la población a la autoridad de las

instituciones estatales.

La lógica con la que se combate a los GAOs en los conflictos armados que coexisten con un contexto

transicional refuerza el dilema entre combatir y proteger. Para que dichos conflictos se rijan bajo el

amparo del DIH (derecho que regula las prácticas de la guerra), tienen que constituir nuevos conflictos

19
García y Revelo, 2017, “La construcción del Estado local en Colombia”, Revista análisis político nº 92.
20
Íbid, p. 70.
armados no internacionales (CANIs), para distinguirlos de formas menos graves de violencia. A su

vez, esta categoría depende de criterios como el nivel de intensidad que alcanzan las hostilidades, y

la organización de los grupos al margen de la ley que participan en actos de violencia.

El amparo del DIH pretende proteger a la población civil y disuadir prácticas de guerra sucia de las

partes en conflicto. Pero también facultan a las FF.MM para la emboscada, la acción preventiva, el

apoyo aéreo de ametrallamiento antes de una operación, entre otros. A su cumplimiento, en el

contexto mencionado, deben sumársele las responsabilidades del Estado en materia de derechos

políticos, sociales y económicos en la construcción de paz en virtud del acuerdo con las Farc. Esto le

representa al Estado unos retos que precisan dinámicas contrapuestas, en especial cuando coinciden

en diversos territorios, pues la lógica de la guerra no siempre es compatible con la de la atención a

exigencias sociales. Por ejemplo, frente al problema del asesinato de excombatientes, cuyos autores

aún no se identifican plenamente, para marzo de 2019 se habían puesto en marcha 198 esquemas de

protección que, a la luz de la distinción hecha por García y Revelo21, parece apuntar a una solución

eficaz, mediante una estrategia militar, sin acudir al vacío de legitimidad que genera este fenómeno.

En suma, el desfase entre las expectativas de la población y las capacidades reales del Estado para

afrontar desafíos distintos y opuestos lo pone en desventaja en la pugna por la legitimidad política,

factor de por sí ya crítico pero esencial para lograr ventaja en este tipo de confrontaciones armadas22.

4. Análisis empírico.

En este apartado se analizan los casos de algunas regiones del país en los que la implementación del

Acuerdo de paz se ha visto obstaculizada por los conflictos armados entre el Estado y los GAOs, así

como entre algunos de estos últimos. Las regiones se eligen en virtud de la tipología realizan García

y Revelo23 en su estudio comparativo sobre las dificultades de la (re)construcción estatal en cinco

21
Íbid.
22
Arjona, A. 2016. “Rebelocracy”, Cambridge University Press. Kalyvas, S. 2000, “The logic of violence and
civil war”, Cambridge University Press.
23
García y Revelo, “La construcción de Estado”.
municipios de Colombia. Actualmente, el CICR considera que hay al menos cinco CANIs en

Colombia, cuatro de los cuales son entre el Estado y el ELN, el EPL, las AGC y las antiguas

estructuras del Bloque Oriental de las Farc, también llamadas disidencias24. El quinto conflicto es

entre el EPL y el ELN, cuyo epicentro es la región del Catatumbo. Para lograr un análisis que abarque

esta variedad de conflictos, las regiones que se estudian son las del Norte del Cauca, el Catatumbo

(Norte de Santander), el Bajo Atrato (Chocó) y Arauca. Por cuestiones de espacio, el estudio de cada

caso estará enmarcado en el análisis realizado hasta ahora y no en todas las matices y profundidades

– históricas, políticas, sociales – que pueden existir en cada uno.

i. Norte del Cauca.

El departamento del Cauca cuenta con una amplia diversidad étnica y poblacional, pero también con

los mayores niveles de pobreza y desigualdad en ingresos y calidad de vida, superado únicamente por

el Chocó. Tras la firma del Acuerdo entre el Gobierno y las Farc, el departamento concentra la mayor

cantidad de líderes sociales asesinados y, en la subregión del norte, donde habita principalmente la

población afrodescendiente, en el primer mes de 2019 se concentró aproximadamente el 20% de todos

los hechos violentos contra líderes y lideresas sociales a nivel nacional.

La realidad social histórica del Cauca ha constituido un ambiente propicio para la presencia de

insurgencias. Sin embargo, desde que el Acuerdo de paz se tornó irreversible, empezó a tener lugar

una dinámica de reacomodo del control territorial y disputa por las rentas de economías ilícitas. Esto

ha llevado a que, además del fortalecimiento de la guerrilla del ELN en esta zona – donde además ha

tenido presencia histórica – y de la profundización de su relación con el narcotráfico, a la rapiña por

el control de los recursos se hayan sumado las AGC y grupos narcoparamilitares como los Rastrojos25.

En la tipología empleada por García y Revelo, extendida al plano regional, el Norte del Cauca sería

24
“Cinco conflictos armados en Colombia ¿qué está pasando?”. CICR, 6 de diciembre de 2018. Recuperado
de: https://www.icrc.org/es/document/cinco-conflictos-armados-en-colombia-que-esta-pasando.
25
“Cauca: reacomodos territoriales violentos en el post-acuerdo”. Razón Pública, 16 de julio de 2018.
un territorio en disputa, es decir, uno donde dos o más poderes dominantes se disputan el control

territorial, social, económico e institucional.

En concordancia con lo pactado en el Acuerdo, los conflictos por la tierra se han complejizado y

tornado más violentos por las reclamaciones de indígenas y consejos de comunidades negras que

demandan la puesta en marcha de proyectos productivos y de sustitución de cultivos ilícitos. La

presencia del Estado es, a lo sumo, débil, aunque alta en términos militares para la protección de

ingenios e infraestructura. El enfoque de seguridad está desconectado respecto de los planes de

desarrollo territorial enmarcados en el pos-acuerdo y los recursos para los programas de

transformación integral ya tienen establecido un monto, pero aún no han llegado26. Esta situación ha

profundizado la crisis de legitimidad del Estado y el descontento de la población, que se ha

manifestado por medio de mingas y distintos actos de resistencia a lo largo de la subregión y el

departamento.

En el contexto de una región disputada, la pugna de los GAOs por el control territorial no se basa en

ganar legitimidad con la población civil, sino que propicia más dinámicas de violencia

indiscriminada, como lo predice Kalyvas27 para este tipo de situaciones. Lo anterior otorga un espacio

para que el Estado llene un vacío de legitimidad y logre el apoyo de la población, cosa que aún no ha

sucedido, pues ha apostado más por la eficacia militar. La existencia de mercados ilegales que

disputarse no solo revela la persistencia del conflicto sino también la debilidad del Estado y la

fragilidad de la sociedad civil, que deben fortalecerse a través de la formulación de proyectos, la

estimación de recursos necesitados y los fondos de los que saldrán. Esto implica una directriz estricta

del Estado desde el plano nacional para la configuración de la institucionalidad y la justicia, de manera

que se articulen a ellas las iniciativas de participación y planificación comunitaria. La materialización

26
“Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial aún está en el papel en el suroccidente”.
VerdadAbierta.com. Febrero de 2019.
27
Kalyvas, 2000, “The logic of violence”.
del PDET Alto Patía en esta región, el más grande del país, es el primer desafío que se presenta en

esta materia.

ii. El Bajo Atrato.

El territorio del Bajo Atrato comprende los municipios de Riosucio, Unguía y Ancandí, en la zona

del Urabá chocoano. Las comunidades de esta subregión han vivido un abandono histórico por parte

del Estado en materia de provisión de bienes públicos y de seguridad. Al igual que en el caso del

Norte del Cauca, cuando las Farc y el Gobierno anunciaron el cese bilateral al fuego en 2015, otros

grupos armados llegaron al territorio a copar el vacío dejado por la guerrilla. El ELN subió por el Rio

Atrato y las AGC llegaron desde Urabá antioqueño, aprovechando la conexión estratégica con esta

zona para el desarrollo de mercados ilegales.

La disputa histórica entre la insurgencia y el paramilitarismo en el Bajo Atrato ha tenido a la población

civil en medio del fuego cruzado. La problemática social actual relativa a los asesinatos de defensores

de derechos humanos, líderes sociales, defensores del medio ambiente y reclamantes de restitución

de tierras responden, no obstante, a un control del territorio que el Estado no está disputando, y que

parece estar inclinado hacia las AGC. A diferencia del Norte del Cauca, las FF.MM no dilucidan

intenciones de controlar la zona, pues varios líderes han denunciado, por ejemplo, que en la cabecera

del municipio de Riosucio las AGC tienen un retén mediante el cual controlan el ingreso de alimentos,

insumos y personas.

De manera que el problema central no está en que los actores armados desafíen el poder del Estado y

su monopolio de la coacción física, sino en su incapacidad institucional para garantizar los derechos

de la gente, para regular la vida social y cumplir con las tareas mínimas que le corresponden. De los

28.832 habitantes de Riosucio, el 97,8 % cuenta con un empleo informal; el 91,5 % vive en la pobreza

y el 99,8 % no tiene acceso a agua mejorada28. Estas características son asociadas por García y Revelo

28
“El Bajo Atrato sobrevive entre el fuego cruzado y el olvido estatal”. ¡Pacifista!, 25 de octubre de 2018.
a la categoría de “municipios abandonados”. En este contexto, la lógica de la violencia se inclina, en

línea con Kalyvas, hacia la selectividad, pues los GAOs saben que no tienen desafío directo a su poder

en la institucionalidad, y la población civil prefiere no interponerse con demandas que desafíen el

precario orden local y el estado de las cosas. No obstante, los enfrentamientos armados entre GAOs

en el territorio ponen en riesgo la vida e integridad de la población en general.

La legitimidad del Estado en este caso está completamente deteriorada, pues ni siquiera su presencia

militar está estratégicamente orientada a la protección de los civiles, víctimas y excombatientes. La

implementación del Acuerdo de paz, no obstante, ha dado resultados positivos como el de la ETCR

de la vereda de Brisas/La Florida, en Riosucio, en el que para 2017 se reportó un estado de avance

del 100% en infraestructura, incluyendo áreas comunes, alojamientos y servicios29. Esto indicia que

el principal desafío es activar el funcionamiento de las instituciones de un Estado que no está del todo

ausente, pero que ha dejado a suerte de los GAOs el control de la población y ha desvinculado el

monopolio de la violencia de la implementación de los planes de desarrollo territorial. Es decir que,

al mismo tiempo, se debe fortalecer el aparato de seguridad del Estado mediante la presencia activa

del ejército y la disputa de los territorios – ya sea que estén controlados por un GAO o esté siendo

disputado entre ellos – para que sus instituciones sean eficaces y legítimas.

iii. Catatumbo.

La subregión del Catatumbo, ubicada al noreste del departamento de Norte de Santander, ha sido un

bastión de predominio histórico de las guerrillas – principalmente de las Farc – que lograron cerrarle

el paso a la inserción paramilitar en el territorio. Desde 2018, la zona vive bajo el asedio de la

confrontación armada entre el ELN y el EPL por el control del territorio. Aunque el Estado reconoce

a ambos grupos como GAOs, bajo los criterios de capacidad militar sostenida y organización

29
Fuente: http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co
jerárquica concertada, al EPL lo clasifica como una banda criminal con el nombre de ‘Los Pelusos’,

dedicada exclusivamente a la actividad delictiva y sin pretensiones políticas.

El Catatumbo es la manifestación regional, tanto antes como después del repliegue de las Farc, de lo

que García y Revelo denominan “municipios paralelos”, en el que dos o más autoridades imperan en

el territorio, y “[l]as autoridades oficiales y los habitantes tienen que aprender a vivir entre estos

poderes, lo cual implica conocer y seguir distintos tipos de reglas”30. Allí, la población ha

desarrollado y establecido códigos de conducta al margen de las instituciones del Estado, bajo la

referencia de la coacción de los grupos armados. Esto implica que las organizaciones sociales se

ajusten al poder de – y la convivencia con – las guerrillas, incluso llegando a simpatizar con su

proyecto político31. En este contexto, la presencia del Estado, supeditada a la autoridad militar, llega

incluso a aumentar el riesgo sobre la integridad de la población civil.

Pese a la cualificación política que el Gobierno niega al EPL, pero reconoce al ELN, ambas

organizaciones están también en la pugna por su legitimidad con la población civil. Con ello, a pesar

de las demoras debidas a la confrontación armada, la implementación de elementos del Acuerdo de

paz ha ido avanzando sigilosamente. En el municipio de Tibú, la primera fase del PDET ya culminó.

La legitimidad del Estado, no obstante, enfrenta un gran reto en tanto debe procurar desmontar los

ordenes sociales locales que se han establecido históricamente en la región con tal de empezar un

proceso efectivo de consolidación. Para ello, la vía política ha mostrado ser más efectiva que la vía

militar. En este caso, los programas de desarrollo integral plasmados en el Acuerdo deben ser el eje

de la reconstrucción del Estado y su burocracia en diálogo directo con las Juntas de Acción Comunal

y demás organizaciones sociales, que han sido históricamente la principal manifestación legal de la

institucionalidad en la subregión.

30
García y Revelo, “La construcción de Estado”, p. 83.
31
“La nueva guerra que se desató en el Catatumbo”. VerdadAbierta.com , 26 de marzo de 2018.
 iv. Arauca.

Tras la terminación del conflicto armado entre el Estado y las Farc, en el departamento de Arauca se

ha disputado principalmente el control de la frontera con Venezuela. Este corredor, aunque es

atractivo para el desarrollo de mercados ilícitos, como el contrabando o el narcotráfico, ha sido

particularmente útil para el mantenimiento de los grupos insurgentes en materia de coordinación y

logística de la actividad armada. Con la firma del Acuerdo, el ELN se hizo al control del territorio, y

desde el primer mes del 2019 se ha denunciado que la guerrilla firmó un pacto de no agresión – que

ha tenido también tintes de cooperación – con las disidencias de las Farc que operan en el territorio32.

La corrupción sistemática, el uso de la violencia por parte de los GAOs para la resolución de

conflictos cotidianos y la estigmatización de la población de la región por parte del Estado que la ve

como auxiliar de la insurgencia son síntomas de una región cuyo control es disputado directamente

al Estado por parte de los GAOs (las confrontaciones armadas con las FF.MM han incrementado

como producto la alianza entre el ELN y las disidencias). Esta dinámica ha dado paso a formas de

violencia indiscriminada por parte de ambos bandos, donde ninguno tiene legitimidad. Las

instituciones del Estado y las autoridades locales son en si mismas objeto de disputa entre los bandos,

lo que ha llevado en ocasiones a cogobiernos con el ELN33.

Este panorama abre el camino para que el Estado priorice llenar el vacío de legitimidad que existe,

cosa que no ha logrado con la mera presencia de las FF.MM. La disputa constante del territorio ha

hecho que las dos partes de la confrontación desconfíen de la población civil, y encuentren

contraproducente regirse bajo el régimen del DIH. Por eso, el Estado debe transferir recursos

suficientes para mejoras las condiciones de los habitantes de la región, haciendo énfasis en sus propios

32
“El ELN y las disidencias están coordinadas”, La Silla Vacía, 3 de diciembre de 2018.
33
“Los grupos armados en Colombia y su disputa por el botín de la paz”. International Crisis Group Report
No. 63, 19 de octubre de 2017.
modelos de desarrollo de manera que las ganancias en legitimidad refuercen la confianza de las

comunidades, y permita consolidar entornos seguros para el ejercicio de los liderazgos sociales.

5. Conclusiones.

En un contexto transicional, la permanencia de conflictos adyacentes es un síntoma de una

incapacidad del Estado – la fuerza de la ley – para desmontar la estructura ilegal que configura y nutre

a los grupos ilegales, como se percibe en el caso de las subregiones colombianas analizadas. Según

la Fundación Ideas para la Paz34, “[s]i bien hay un esfuerzo notable por parte de quienes conforman

la nueva arquitectura institucional, los desafíos que enfrentan superan las capacidades operativas de

las entidades, lo que dificulta la articulación de las intervenciones nacionales y locales”35. La reflexión

aquí planteada busca alertar sobre un dilema relativamente poco desarrollado en la teoría de la justicia

transicional, que se manifiesta en contextos transicionales con las particularidades descritas, como el

colombiano. Frente a esto, al Estado se le presenta un dilema entre sus responsabilidades en materia

de construcción de paz y de mantenimiento del orden público y de su soberanía en los territorios.

Existen casos en los que la estructura institucional del Estado es inoperante, y otros en los que se

encuentra en disputa con el control que propenden ejercer los GAOs. Aunque la literatura ha

identificado algunos de los retos que enfrenta el Estado en estos contextos, el caso colombiano ilustra

cómo el discurso empleado desde las instancias nacionales configura el dilema entre combatir,

proteger y acoger a las comunidades bajo el ala de la institucionalidad y del desarrollo de proyectos

de transformación integral. Aunque, teóricamente, como se desglosó en este ensayo, el dilema surte

un efecto pernicioso sobre la legitimidad del Estado que obstaculiza el cumplimiento de sus

responsabilidades en las dimensiones contrastadas, el vistazo empírico a algunas de las comunidades

más afectadas muestra que la reconfiguración de dicha legitimidad no siempre parte del mismo punto,

34
Fundación Ideas para la Paz, 2018, “Las garantías de seguridad: una mirada desde lo local”, Informes FIP
No. 31, p. 9.
ni debería obedecer a las mismas estrategias. Ni el despliegue de la fuerza pública ni la transferencia

de recursos pueden por sí mismos transformar las realidades disímiles que se viven en muchas zonas

del país.

Identificar cuáles son los principales retos que el Estado enfrenta en los territorios, diferenciando

tanto los actores locales como los órdenes sociales que operan en cada uno, permite discernir los

enfoques que se deben priorizar en su consolidación, sin que la legitimidad de sus instituciones se vea

cada vez más menoscabada. El futuro y el éxito de la implementación del Acuerdo está en lo local,

pero no basta con aumentar la presencia de las instituciones públicas ni con engrosar el botín de

recursos transferidos y descentralizados. Se debe también mejorar la lógica de la implementación de

los proyectos amparados por el Acuerdo, y garantizar transversalmente la provisión de bienes y

servicios en las zonas tradicionalmente afectadas por el conflicto, de manera que la confianza en las

instituciones se fortalezca a través del diálogo con las comunidades y la comprensión de su realidad.

Las expectativas ciudadanas derivadas del Acuerdo que se desfasan de la capacidad del Estado no

son las mismas en todas las regiones afectadas por el conflicto, con lo cual cerrar esta brecha no se

logra en todos los casos bajo las mismas estrategias.

Además de esto, el desarrollo de este escrito advierte que no es preciso desvincular los retos en

materia de seguridad y protección de civiles y excombatientes de los de la implementación de

proyectos económicos y sociales como parte de la transición hacia la paz. Frente a las razones detrás

del asesinato de excombatientes, la Fundación Paz & Reconciliación36 ha evaluado a partir de

evidencia la hipótesis de que el incumplimiento en la puesta en marcha de proyectos productivos hace

que una parte de esta población se disperse del proceso colectivo de reintegración, y se vuelva más

vulnerable a retaliaciones violentas ya sea por cuentas pendientes, o por el rechazo de algunos

excombatientes a engrosar las filas de los GAOs que llenaron el vacío dejado por las Farc. Contra

36
Declaración de Alejandro Jiménez, investigador a cargo del Observatorio de Violencia Política de Pares,
para Colombia Check. Recuperado de: https://colombiacheck.com/chequeos/excombatientes-de-las-farc-
los-matan-por-haber-sido-guerrilleros.
estos grupos que desafían el control territorial al Estado, la implementación del Acuerdo, con todos

los compromisos institucionales que implica, es una herramienta potencialmente muy efectiva.

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37
Noticias de prensa y portales web no se incluyen aquí. Su referencia está al pie de página correspondiente.
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