specifically  exempted”  in Section 232;  and (4)  “Except  as provided herein”  in the  last  paragraph  of
 127383 August 18, 2005
Section 234.
Same; Same; Same; Same; The exemptions from real property taxes are enumerated in Section
234, which specifically states that only real properties owned “by the Republic of the Philippines or any
of its political subdivisions” is exempted from payment of the tax. Clearly, instrumentalities or GOCCs do
not   fall   within   the   exceptions   under   Section   234.—This   Court,   in Mactan,   acknowledged   that   under
Section 133, instrumentalities were generally exempt from all forms of local government taxation, unless
otherwise provided in the Code. On the other hand, Section 232 “otherwise provides” insofar as it allowed
local government units to levy an ad valorem real property tax, irrespective of who owned the property.
At the same time, the imposition of real property taxes under Section 232 is in turn qualified by the phrase
“not   hereinafter   specifically   exempted.”  The   exemptions   from   real   property   taxes   are   enumerated   in
Section 234, which specifically states that only real properties owned “by the Republic of the Philippines
or any of its political subdivisions” are exempted from the payment of the tax. Clearly, instrumentalities
or GOCCs do not fall within the exceptions under Section 234.
Same; Same; Constitutional Law; Statutes; Only the constitution may operate to preclude or place
restrictions on the amendment or repeal of laws—constitutional dicta are of higher order than legislative
statutes, and the latter should always yield to the former in cases of irreconcilable conflict.—The second
paragraph   of   Section   33   of   P.D.   No.   1146,   as   amended,   effectively   imposes   restrictions   on   the
competency of the Congress to enact future legislation on the taxability of the GSIS. This places an undue
restraint on the plenary power of the legislature to amend or repeal laws, especially considering that it is a
lawmaker’s   act   that   imposes   such   burden.   Only   the   Constitution   may   operate   to   preclude   or   place
restrictions on the amendment or repeal of laws. Constitutional dicta is of higher order than legislative
statutes, and the latter should always yield to the former in cases of irreconcilable conflict.
G.R. No.
THE   CITY   OF   DAVAO,   CITY   TREASURER   AND   THE   CITY   ASSESSOR   OF   DAVAO
CITY, Petitioners,
vs.
THE REGIONAL TRIAL COURT, BRANCH XII, DAVAO CITY AND THE GOVERNMENT
SERVICE INSURANCE SYSTEM (GSIS), Respondent.
Taxation; Exemptions; Local Government Units (LGUs); Local Government Code; The Court, in
ruling Mactan­Cebu International Airport Authority (MCIAA) non­exempt from realty taxes, considered
that Section 133 of the Local Government Code qualified the exemption of the National Government, its
agencies and instrumentalities from local taxation with the phrase “unless otherwise provided herein.”—
The Court, in ruling MCIAA non­exempt from realty taxes, considered that Section 133 qualified the
exemption of the National Government, its agencies and instrumentalities from local taxation with the
phrase “unless otherwise provided herein.” The Court then considered the other relevant provisions of the
Local Government Code.
Same; Same; Same; Same; Section 133 was not intended to be so absolute a prohibition on the
power of LGUs to tax the National Government, its agencies and instrumentalities.—Section 133 was not
intended  to be so absolute a prohibition on the power  of LGUs to tax the National  Government, its
agencies and instrumentalities, as evidenced by these cited provisions which  “otherwise provided.”  But
what was the extent of the limitation under Section 133? This is how the Court, in a discussion of far­
reaching consequence, defined the parameters in Mactan: The foregoing sections of the LGC speak of: (a)
the limitations on the taxing powers of local government units and the exceptions to such limitations; and
(b) the rule on tax exemptions and the exceptions thereto. The use of exceptions or provisos in these
sections,   as   shown   by   the   following   clauses:   (1)  “unless   otherwise   provided   herein”  in   the   opening
paragraph of Section 133; (2) “Unless otherwise provided in this Code” in Section 193; (3) “not hereafter
1 of 669

Tinga, J.:
A  Davao  City Regional   Trial   Court  (RTC)  upheld  the  tax­exempt   status of  the  Government  Service
Insurance System (GSIS) for the years 1992 to 1994 in contravention of the mandate under the Local
Government   Code   of   1992,1 the   precedent   set   by   this   Court   in Mactan­Cebu   International   Airport
Authority v. Hon. Marcos,2 and the public policy on local autonomy enshrined in the Constitution.3
The matter was elevated to this Court directly from the trial court on a pure question of law. 4 The facts are
uncontroverted.
On 8 April 1994, the GSIS Davao City branch office received a Notice of Public Auction scheduling the
public bidding of GSIS properties located in Matina and Ulas, Davao City for non­payment of realty taxes
for the years 1992 to 1994 totaling Two Hundred Ninety Five Thousand Seven Hundred Twenty One
Pesos and Sixty One Centavos (₱295,721.61). The auction was subsequently reset by virtue of a deadline
5 
extension allowed by Davao City for the payment of delinquent real property taxes. 6
On 28 July 1994, the GSIS received Warrants of Levy and Notices of Levy on three parcels of land
owned by the GSIS. Another Notice of Public Auction was received by the GSIS on 29 August 1994,
setting the date of auction sale for 20 September 1994.
On   13   September   1994,   the   GSIS   filed   a Petition   for   Certiorari,   Prohibition,   Mandamus   And/Or
Declaratory Relief with the RTC of Davao City. It also sought the issuance of a temporary restraining
order. The case was raffled to Branch 12, presided by Judge Maximo Magno Libre. On 13 September
1994, the RTC issued a temporary restraining order for a period of twenty (20) days, effectively enjoining
7 
the   auction   sale   scheduled   seven   days   later.   Following   exchange   of   arguments,   the   RTC   issued
an Order dated 3 April 1995 issuing a writ of preliminary injunction effective for the duration of the suit. 8
Same; Same; Same; Same; It is a basic precept that among the implied substantive limitations on
the legislative powers is the prohibition against the passage of irrepealable laws.—It is a basic precept
that among the implied substantive limitations on the legislative powers is the prohibition against the
passage of irrepealable laws. Irrepealable laws deprive succeeding legislatures of the fundamental best
senses carte blanche in crafting laws appropriate to the operative milieu. Their allowance promotes an
unhealthy stasis in the legislative front and dissuades dynamic democratic impetus that may be responsive
to the times. As Senior Associate Justice Reynato S. Puno once observed, “[t]o be sure, there are no
irrepealable laws just as there are no irrepealable Constitutions. Change is the predicate of progress and
we should not fear change.”
Same; Same; The express withdrawal of all tax exemptions accorded to all persons natural or
juridical, as stated in Section 193 of the Local Government Code applies, without impediment to the
present   case.—The   two   conditionalities   of   Section   33   cannot   bear   relevance   on   whether   the   Local
Government   Code   removed   the   tax­exempt   status   of   the   GSIS.   The   express   withdrawal   of   all   tax
exemptions accorded to all persons, natural or juridical, as stated in Section 193 of the Local Government
Code,   applies   without   impediment   to  the   present   case.   Such   position   is   bolstered   by   the   other   cited
provisions of the Local Government Code, and by the Mactan ruling.
Same; Same; The State is mandated to ensure local autonomy of local governments, and local
governments are empowered to levy taxes, fees, and charges that accrue exclusively to them, subject to
congressional guidelines and limitations.—Also worthy of note is that the Constitution itself promotes the
principles of local autonomy as embodied in the Local Government Code. The State is mandated to ensure
the autonomy of local governments, and local governments are empowered to levy taxes, fees and charges
that accrue exclusively to them, subject to congressional guidelines and limitations. The principle of local
autonomy is no mere passing dalliance but a constitutionally enshrined precept that deserves respect and
appropriate enforcement by this Court.
2 of 669
a) The tax exemption privilege of petitioner should be upheld and continued and that the warrants of levy
and notices of levy issued by the respondent Treasurer is hereby voided and declared of no effect;
b) Let a writ of prohibition be issued restraining the City Treasurer from proceeding with the auction sale
of   the   subject   properties,   as   well   as   the   respondents   Register   of   Deeds   from   annotating   the
warrants/notices of levy on the certificate of titles of petitioners real properties subject of this suit; and
c)   Compelling the  City Assessor  of  Davao  City to  include   the  properties   of  petitioner  in the  list   of
properties exempt from payment of realty tax and if the warrants and levies issued by the City Treasurer
had   been   annotated   in   the   memorandum   of   encumbrance   on   the   certificates   of   title   of   petitioner’s
properties, to cancel such annotation so that the certificates of titles of petitioners will be free from such
liens and encumbrances.
SO ORDERED.13
Petitioners’ Motion   for   Reconsideration was   denied   by   the   RTC   in   an Order dated   30   October   1996,
hence the present petition.
Petitioners argue that the exemption granted in Section 33 of P.D. No. 1146, as amended, was effectively
withdrawn upon the enactment of the Local Government Code, particularly Sections 193 and 294 thereof.
These provisions made the GSIS, along with all other GOCCs, subject to realty taxes. Petitioners point out
that under Section 534(f) of the Local Government Code, even special laws, such as PD No. 1146, which
are inconsistent with the Local Government Code, are repealed or modified accordingly.
On the other hand, GSIS contends, as the RTC held, that the requisites for repeal are laid down in Section
33 of P.D. No. 1146, as amended, namely that it be done expressly and categorically by law, and that a
provision be enacted to substitute the declared policy of exemption from taxes as an essential factor for
the solvency of the
At the pre­trial, it was agreed that the sole issue for resolution was purely a question of law, that is,
whether Sections 234 and 534 of the Local Government Code, which have withdrawn real property tax
exemptions of government owned and controlled corporations (GOCCs), have also withdrawn from the
GSIS its right to be exempted from payment of the realty taxes sought to be levied by Davao City. 9 The
parties submitted their respective memoranda.
On 28 May 1996, the RTC  rendered  the Decision10 now assailed  before  this Court. It  concluded that
notwithstanding the enactment of the Local Government Code, the GSIS retained its exemption from all
taxes, including real estate taxes. The RTC cited Section 33 of Presidential Decree (P.D.) No. 1146, the
Revised Government Service Insurance Act of 1977, as amended by P. D. No. 1981, which mandated
such exemption.
The   RTC   conceded   that   the   tax   exempting   statute,   P.D.   No.   1146,   was   enacted   prior   to   the   Local
Government Code. However, it noted that the earlier law had prescribed two conditions in order that the
tax exemption provided therein could be withdrawn by future enactments, namely: (1) that Section 33 be
expressly and categorically repealed by law; and (2) that a provision be enacted to substitute the declared
policy of exemption from any and all taxes as an essential factor for the solvency of the GSIS fund. 11 The
RTC concluded that
both  conditions  had   not   been   satisfied  by  the  Local  Government  Code.  The   RTC  likewise  accorded
weight to Legal Opinion No. 165 of the Secretary of Justice dated 16 December 1996 concluding that
Section 33 was not repealed by the Local Government Code, and a memorandum emanating from the
Office of the President dated 14 February 1995 expressing the same opinion.12
The dispositive portion of the assailed Decision reads:
Now then, in light of the foregoing observation, the court perceives, that the cause of action asseverated
by   petitioner   in   its   petition   has   been   well   established   by   law   and   jurisprudence,   and   therefore   the
following relief should be granted:
3 of 669
As it stood then, Section 33 merely provided a general rule exempting the GSIS from all taxes. However,
Section 33 of P.D. No. 1146 was amended in 1985 by President Marcos, again in the exercise of his
legislative powers, through P.D. No. 1981. It was through this latter decree that a second paragraph was
added to Section 33 delineating the requisites for repeal of the tax exemption enjoyed by the GSIS by
incorporating the following:
… GSIS likewise notes that had it been the intention of the legislature to repeal Section 33 of P.D. No. 1146
Moreover,   these   exemptions   shall   not   be   affected   by   subsequent   laws   to   the   contrary,   such   as   the
provisions of Presidential Decree No. 1931 and other similar laws that have been or will be enacted,
unless this section is expressly and categorically repealed by law and a provision is enacted to substitute
the declared policy of exemption from any and all taxes as an essential factor for the solvency of the
fund. 17
It bears noting though, and it is perhaps key to understanding the necessity of the addendum provided
under P.D. No. 1981, that a presidential decree enacted a year earlier, P.D. No. 1931, effectively withdrew
all tax exemption privileges granted to GOCCs. 18 In fact, P.D. No. 1931 was specifically named in the
afore­quoted addendum as among those laws which, despite passage, would not affect the tax exempt
status of GSIS. Section 1 of P.D. No. 1931 states:
Sec. 1. The provisions of special or general law to the contrary notwithstanding, all exemptions from the
payment of duties, taxes, fees, imposts and other charges heretofore granted in favor of government­
owned or controlled corporations including their subsidiaries, are hereby withdrawn.
There is no doubt that the GSIS which was established way back in 1937 is a GOCC, a fact that GSIS
itself admits in its petition for certiorari before the RTC. 19 It thus clear that Section 1 of P.D. No. 1931
expressly withdrew those exemptions granted to the GSIS. Presidential Decree No. 1931 did allow the
exemption to be restored in special cases through an application for restoration with the Secretary of
GSIS fund. It stresses that it had been exempt from taxation as far back as 1936, when its original charter
was   enacted   through   Commonwealth   Act   No.   186.14 It   asserts   further   that   this   Court   had   previously
recognized   the   "extraordinary   exemption"   of   GSIS   in Testate   Estate   of   Concordia   T.  Lim  v.   City   of
Manila,15 and such exemption has similarly been affirmed by the Secretary of Justice and the Office of the
President in the aforementioned issuances also cited by the RTC.16
through  the  Local   Government   Code,  said  law   would  have  included   the  appropriate   retraction  in  its
repealing clause found in Section 534(f). However,  said section, according  to the GSIS, partakes the
nature of a general repealing provision which is accorded less weight in light of the rule that implied
repeals are not favored. Consequently with its position that it remains exempt from realty taxation, the
GSIS argues that the Notices of Assessment, Warrants and Notices of Levy, Notices of Public Auction
Sale and the Annotations of the Notice of Levy are void ab initio.
A review of the relevant statutory provisions is in order.
Presidential Decree No. 1146 was enacted in 1977 by President Marcos in the exercise of his legislative
powers. Section 33, as originally enacted, read:
Sec. 33. Exemption from tax, Legal Process and Lien.­ It is hereby declared to be the policy of the State
that the actuarial solvency of the funds of the System shall be preserved and maintained at all times and
that the contribution rates necessary to sustain the benefits under this Act shall be kept as low as possible
in   order   not   to   burden   the   members   of   the   system   and/or   their   employees.   .   .   .   Accordingly,
notwithstanding any laws to the contrary, the System, its assets, revenues including the accruals thereto,
and benefits paid, shall be exempt from all taxes. These exemptions shall continue unless expressly and
specifically revoked and any assessment against the System as of the approval of this Act are hereby
considered paid.
4 of 669
(o) Taxes, fees or charges of any kind on the National Government, its agencies and instrumentalities and
local government units.
However,   the   Court,   in   ruling   MCIAA   non­exempt   from   realty   taxes,   considered   that   Section   133
qualified the exemption of the National Government, its agencies and instrumentalities from local taxation
with   the   phrase   "unless   otherwise   provided   herein."   The   Court   then   considered   the   other   relevant
provisions of the Local Government Code, particularly the following:
SECTION 193. Withdrawal of Tax Exemption Privileges. – Unless otherwise provided in this Code, tax
exemption   or   incentives   granted   to,   or   enjoyed   by   all   persons,   whether   natural   or
juridical, including   government­owned   and   controlled   corporations, except   local   water   districts,
cooperatives duly registered under R.A. No. 6938, non­stock and non­profit hospitals and educational
institutions, are hereby withdrawn upon the effectivity of this Code.
SECTION 232. Power to Levy  Real  Property Tax. – A province or city or a municipality within the
Metropolitan Manila area may levy an annual ad valorem tax on real property such as land, building,
machinery, and other improvements not hereafter specifically exempted.
SECTION 234. Exemptions from Real Property Tax. ­­ The following are exempted from payment of the
real property tax:
(a) Real property owned by the Republic of the Philippines or any of its political subdivisions except
when the beneficial use thereof has been granted, for consideration or otherwise, to a taxable person;
(b) Charitable institutions, churches, parsonages or convents appurtenant thereto, mosques, non­profit or
religious cemeteries and all lands, buildings, and improvements actually, directly, and exclusively used
for religious charitable or educational purposes;
Finance, but otherwise, the exemptions granted to the GSIS prior to the enactment of P.D. No. 1931 were
withdrawn.
Notably, P.D. No. 1931 was also an exercise of legislative powers then accorded to President Marcos by
virtue of Amendment No. 6 to the 1973 Constitution. Whether he was aware of the effect of P.D. No.
1931   on   the   GSIS’s   tax­exempt   status   or   the   ramifications   of   the   decree   thereon   is   unknown;   but
apparently, he immediately reconsidered the withdrawal of the exemptions on the GSIS. Thus, P.D. No.
1981 was enacted, expressly stating that the tax­exempt status of the GSIS under Section 33 of P.D. No.
1146 remained in place, notwithstanding the passage of P.D. No. 1931.
However, P.D. No. 1981 did not stop there, serving merely as it should to restore the previous exemptions
on the GSIS. It also attempted to proscribe future attempts to alter the tax­exempt status of the GSIS by
imposing unorthodox conditions for its future repeal. Thus, as intimated earlier, a second paragraph was
added to Section 33, containing the restrictions relied upon by the RTC and presently invoked by the
GSIS before this Court.
These laws have to be weighed against the Local Government Code of 1992, a landmark law which
implemented the constitutional aspirations for a more extensive breadth of local autonomy. The Court,
in Mactan, was asked to consider the effect of the Local Government Code on the taxability by local
governments of GOCCs such as the Mactan Cebu International Airport Authority (MCIAA). Particularly,
MCIAA invoked Section 133(o) of the Local Government Code as the basis for its claimed exemption,
the provision reading:
SECTION   133.   Common   Limitations   on   the   Taxing   Powers   of   Local   Government   Units.—   Unless
otherwise provided herein,  the exercise  of the taxing powers of provinces,  cities, municipalities, and
barangays shall not extend to the levy of the following:
. . . .
5 of 669
initially hampers  a ready understanding of the sections. Note, too, that  the aforementioned  clause in
Section 133 seems to be inaccurately worded. Instead of the clause "unless otherwise provided herein,"
with   the   "herein"   to   mean,   of   course,   the   section,   it   should   have   used   the   clause   "unless   otherwise
provided  in  this  Code."  The  former   results  in absurdity  since  the  section  itself  enumerates  what  are
beyond the taxing powers of local government units and, where exceptions were intended, the exceptions
are explicitly indicated in the next. For instance, in item (a) which excepts income taxes "when levied on
banks and other financial institutions"; item (d) which excepts "wharfage on wharves constructed and
(c) All machineries and equipment that are actually, directly and exclusively used by local water districts
and government­owned and controlled corporations engaged in the distribution of water and/or generation
and transmission of electric power;
(d) All real property owned by duly registered cooperatives as provided for under R.A. No. 6938; and
(e) Machinery and equipment used for pollution control and environmental protection.

maintained by the local government unit concerned"; and item (1) which excepts taxes, fees and charges
Except as provided herein, any exemption from payment of real property tax previously granted to,
for the registration and issuance  of licenses  or permits for  the driving of "tricycles."  It may also be
or presently enjoyed by, all persons, whether natural or juridical, including all government­owned
observed that within the body itself of the section, there are exceptions which can be found only in other
or   controlled   corporations   are   hereby   withdrawn   upon   the   effectivity   of   this   Code.   (Emphasis
parts of the LGC, but the section interchangeably uses therein the clause, "except as otherwise provided
supplied.)
herein" as in items (c) and (i), or the clause "except as provided in this Code" in item (j). These clauses
would be obviously unnecessary or mere surplusages if the opening clause of the section were "Unless
Evidently, Section 133 was not intended to be so absolute a prohibition on the power of LGUs to tax the
otherwise provided in this Code" instead of "Unless otherwise provided herein." In
National Government, its agencies and instrumentalities, as evidenced by these cited provisions which
"otherwise provided." But what was the extent of the limitation under Section 133? This is how the Court,
any event, even if the latter is used, since under Section 232 local government units have the power to
in a discussion of far­reaching consequence, defined the parameters in Mactan:
levy real property tax, except those exempted therefrom under Section 234, then Section 232 must be
deemed to qualify Section 133.
The foregoing sections of the LGC speak of: (a) the limitations on the taxing powers of local government
units and the exceptions to such limitations; and (b) the rule on tax exemptions and the exceptions thereto.
Thus, reading together Sections 133, 232, and 234 of the LGC, we conclude that as a general rule, as
The use of exceptions or provisos in these sections, as shown by the following clauses:
laid down in Section 133, the taxing powers of local government units cannot extend to the levy 
of, inter alia, "taxes, fees and charges of any kind on the National Government, its agencies and 
(1) "unless otherwise provided herein" in the opening paragraph of Section 133;
instrumentalities, and local government units"; however, pursuant to Section 232, provinces, cities, 
and municipalities in the Metropolitan Manila Area may impose the real property tax except 
(2) "Unless otherwise provided in this Code" in Section 193;
on, inter alia, "real property owned by the Republic of the Philippines or any of its political 
subdivisions except when the beneficial use thereof has been granted, for consideration or  (3) "not hereafter specifically exempted" in Section 232; and
otherwise, to a taxable person," as provided in item (a) of the first paragraph of Section 234.
(4) "Except as provided herein" in the last paragraph of Section 234

6 of 669
exempted   from   the   payment   of   the   tax.   Clearly,   instrumentalities   or   GOCCs   do   not   fall   within   the
exceptions under Section 234.
Worth reckoning, however, is an essential difference between the situation of the MCIAA (and most other
GOCCs, for that matter) and that of the GSIS. Unlike most other GOCCs, there is a statutory provision—
Section 33 of P.D. No. 1146, as amended—which imposes conditions on the subsequent withdrawal of the
GSIS’s   tax   exemptions.   The   RTC   justified   the   affirmance   of   the   tax   exemptions   based   on   the   non­
compliance by the Local Government Code with these conditionalities, and not by reason of a general
proposition that GOCCs or instrumentalities remain exempt from local government taxation.
Absent Section 33 of P.D. No. 1146, as amended, there would be no impediment in squarely applying the
express   provisions   of   Sections   193,   232   and   234   of   the   Local   Government   Code,   as   the   Court   did
in Mactan and recently in Philippine Rural Electric Cooperatives Association, Inc. et al. v. Secretary of
Interior And Local Government, et al. 21 and in ruling that the tax exemptions of GSIS were withdrawn by
the Code. Thus, the crucial proposition is whether the GSIS tax exemptions can be deemed as withdrawn
by the Local Government Code notwithstanding Section 33 of P.D. No. 1146 as amended.
Concededly, it does not appear that at the very least, the second conditionality of Section 33 has been met.
No provision has been enacted "to substitute the declared policy of exemption from any and all taxes as an
essential factor for the solvency of the fund."22 Yet the Court is averse to employing this framework, in the
first place as utilized by the RTC, for we recognize a fundamental flaw in Section 33, particularly the
amendatory second paragraph introduced by P.D. No. 1981.
The second paragraph of Section 33 of P.D. No. 1146, as amended, effectively imposes restrictions on the
competency of the Congress to enact future legislation on the taxability of the GSIS. This places an undue
restraint on the plenary power of the legislature to amend or repeal laws, especially considering that it is a
lawmaker’s   act   that   imposes   such   burden.   Only   the   Constitution   may   operate   to   preclude   or   place
restrictions on the amendment or repeal of laws. Constitutional dicta is of higher order than legislative
statutes, and the latter should always yield to the former in cases of irreconcilable conflict.
As   to   tax   exemptions   or   incentives   granted   to   or   presently   enjoyed   by   natural   or   judicial   persons,
including government­owned and controlled corporations, Section 193 of the LGC prescribes the general
rule,   viz.,   they   are   withdrawn   upon   the   effectivity   of   the   LGC,   except   those   granted   to   local   water
districts,   cooperatives   duly   registered   under   R.A.   No.   6938,   non­stock   and   non­profit   hospitals   and
educational  institutions, and unless otherwise  provided in the LGC. The latter proviso could refer  to
Section 234 which enumerates the properties exempt from real property tax. But the last paragraph of
Section 234 further qualifies the retention of the exemption insofar as real property taxes are concerned by
limiting the retention only to those enumerated therein; all others not included in the enumeration lost the
privilege upon the effectivity of the LGC. Moreover, even as to real property owned by the Republic of
the Philippines or any of its political subdivisions covered by item (a) of the first paragraph of Section
234, the exemption is withdrawn if the beneficial  use of such property has been granted to a taxable
person for consideration or otherwise.
Since   the   last   paragraph   of   Section   234   unequivocally   withdrew,   upon   the   effectivity   of   the   LGC,
exemptions   from   payment   of   real   property   taxes   granted   to   natural   or   juridical   persons,   including
government­owned or controlled corporations, except as provided in the said section, and the petitioner is,
undoubtedly, a government­owned corporation, it necessarily follows that its exemption from such tax
granted it in Section 14 of its Charter, R.A. No. 6958, has been withdrawn. Any claim to the contrary can
only be justified if the petitioner can seek refuge under any of the exceptions provided in Section 234, but
not under Section 133, as it now asserts, since, as shown above, the said section is qualified by Sections
232 and 234.20 (Emphasis supplied.)
This Court, in Mactan, acknowledged that under Section 133, instrumentalities were generally exempt
from all forms of local government taxation, unless otherwise provided in the Code. On the other hand,
Section 232 "otherwise provides" insofar as it allowed local government units to levy an ad valorem real
property tax, irrespective of who owned the property. At the same time, the imposition of real property
taxes under Section 232 is in turn qualified by the phrase "not hereinafter specifically exempted." The
exemptions from real property taxes are enumerated in Section 234, which specifically states that only
real   properties   owned   "by   the   Republic   of   the   Philippines   or   any   of   its   political   subdivisions"   are
7 of 669
funds for government employees. If Congress has the inherent power to abrogate the GSIS itself, then it
necessarily has the ability to inflict less detrimental burdens, such as abolishing its tax­exempt status. If
there could be legal authority proscribing the Congress from enacting such legislation, such should be
sourced from the Constitution itself, and not from antecedent statutes which were themselves enacted by
legislative power.
The Court’s position is aligned with entrenched norms of statutory construction. In  Duarte v. Dade,26 the
Court cited with approval Lewis’ Southerland on Statutory Construction, which states:
A state legislature has a plenary law­making power over all subjects, whether pertaining to persons or
things, within its territorial jurisdiction, either to introduce new laws or repeal the old, unless prohibited
expressly or by implication by the federal constitution or limited or restrained by its own. It cannot bind
itself or its successors by enacting irrepealable laws except when so restrained. Every legislative body
may modify or abolish the acts passed by itself or its predecessors. This power of repeal may be exercised
at the same session at which the original act was passed; and even while a bill is in its progress and before
it becomes a law. This legislature cannot bind a future legislature to a particular mode of repeal. It
cannot   declare   in   advance   the   intent   of   subsequent   legislatures   or   the   effect   of   subsequent
legislation upon existing statutes. (Emphasis supplied.) 27
The citation is particularly apropos to our present task, since the question for resolution is primarily one
of statutory construction, i.e., whether or not Section 33 of P.D. No. 1146 has been repealed by the Local
Government  Code. It  is evident  that we cannot  render  effective the amendatory  second paragraph of
Section 33
as the RTC did, for by doing so, we would be giving sanction to a disingenuous means employed through
legislative power to bind subsequent legislators to a particular mode of repeal.
Thus, the two conditionalities of Section 33 cannot bear relevance on whether the Local Government
Code removed the tax­exempt status of the GSIS. The express withdrawal of all tax exemptions accorded
It   is   a   basic   precept   that   among   the   implied   substantive   limitations   on   the   legislative   powers   is   the
prohibition against the passage of irrepealable laws. 23 Irrepealable laws deprive succeeding legislatures of
the  fundamental  best  senses carte  blanche in  crafting  laws   appropriate  to  the  operative   milieu.  Their
allowance promotes an unhealthy stasis in the legislative front and dissuades dynamic democratic impetus
that may be responsive to the times. As Senior Associate Justice Reynato S. Puno once observed, "[t]o be
sure, there are no irrepealable laws just as there are no irrepealable Constitutions. Change is the predicate
of progress and we should not fear change."24
Moreover, it would be noxious anathema to democratic principles for a legislative body to have the ability
to bind the actions of future legislative body, considering that both assemblies are regarded with equal
footing, exercising as they do the same plenary powers. Perpetual infallibility is not one of the attributes
desired in a legislative body, and a legislature which attempts to forestall future amendments or repeals of
its enactments labors under delusions of omniscience.
It might be argued that Section 33 of P.D. No. 1146, as amended, does not preclude the repeal of the tax­
exempt status of GSIS, but merely imposes conditions for such to validly occur. Yet these conditions, if
honored,   have   the   precise   effect   of   limiting   the   powers   of   Congress.   Thus,   the   same   rationale   for
prohibiting   irrepealable   laws   applies   in   prohibiting   restraints   on   future   amendatory   laws.   President
Marcos, who exercised  his legislative powers in amending P.D. No. 1146, could not have demanded
obeisance from future legislators by imposing restrictions on their ability to legislate amendments or
repeals. The concerns that may have militated his enactment of these restrictions need not necessarily be
shared by subsequent Congresses.
We do not mean to trivialize the need to ensure the solvency of the GSIS fund, a concern that has seen
legislative expression, even with the most recently enacted Government Service Insurance System Act of
1997.25 Yet   at   the   same   time,   we   recognize   that   Congress   has   the   putative   authority,   through   valid
legislation, to diminish such fund, or even abolish the GSIS itself if it so desires. The GSIS may provide
vital services and security to employees of the civil service, yet it is not a sacred cow that is beyond
abolition by Congress if, for example, more innovative methods are devised to ensure stable pension
8 of 669
do not hold decisive sway upon the judiciary but are merely persuasive. These issuances cannot derogate
from the binding precept that one legislature cannot enact irrepealable legislation or limit or restrict its
own power or the power of its successors as to the repeal of statutes. The act of one legislature is not
30 
binding upon and does not tie the hands of future legislatures. 31
The   GSIS’s   tax­exempt   status,   in  sum,  was   withdrawn   in   1992  by   the   Local   Government   Code   but
restored by the Government Service Insurance System
Act of 1997, the operative provision of which is Section
39.32 The subject real property taxes for the years 1992 to 1994 were assessed against GSIS while the
Local Government Code provisions prevailed and, thus, may be collected by the City of Davao.
WHEREFORE,   premises   considered,   the Petition   for   Review is   hereby   GRANTED.   The
appealed Decision of the Regional Trial Court of Davao City, Branch 12 is REVERSED and SET ASIDE.
Costs de oficio.
SO ORDERED.
to all persons, natural or juridical, as stated in Section 193 of the Local Government Code, applies without
impediment to the present case. Such position is bolstered by the other cited provisions of the Local
Government Code, and by the Mactan ruling.
There are other reasons that guide us to construe the Local Government Code in favor of the City of
Davao’s position. Section 5 of the Local Government Code provides the guidelines on how to construe the
Code’s provisions in cases of doubt, and they are self­explanatory, thus:
Section 5. Rules of Interpretation. – In the interpretation of the provisions of this Code, the following
rules shall apply:
(a) Any provision on a power of a local government unit shall be liberally interpreted in its favor,
and in case of doubt, any question thereon shall be resolved in favor of devolution of powers and of
the lower local government unit. Any fair and reasonable doubt as to the existence of the power
shall be interpreted in favor of the local government unit concerned;
(b) In case of doubt, any tax ordinance or revenue measure shall be construed strictly against the local
government unit enacting it, and liberally in favor of the taxpayer. Any tax exemption, incentive or
relief   granted   by   any   local   government   unit   pursuant   to   the   provisions   of   this   Code   shall   be
construed strictly against the person claiming it; (Emphasis supplied.)
Also worthy of note is that the Constitution itself promotes the principles of local autonomy as embodied
in the Local Government Code. The State is mandated to ensure the autonomy of local governments, 28 and
local governments are empowered to levy taxes, fees and charges that accrue exclusively to them, subject
to congressional guidelines and limitations.29 The principle of local autonomy is no mere passing dalliance
but a constitutionally enshrined precept that deserves respect and appropriate enforcement by this Court.
We are aware that this stance runs contrary to that which was adopted by the Secretary of Justice in his
Opinion dated 22 July 1993, as well  as the memorandum from the Office of the President  dated 14
February 1995, expressing the same opinion. However, statutory interpretations of these executive bodies
9 of 669
restrictions do not impinge or limit the carte blanche legislative authority of the legislature to so amend G.R. No. 186242               December 23, 2009
it.—The foregoing exempting proviso, couched as it were in an encompassing manner, brooks no other
GOVERNMENT SERVICE INSURANCE SYSTEM, Petitioner,
construction but that GSIS is exempt from all forms of taxes. While not determinative of this case, it is to
vs.
be noted that prominently added in GSIS’ present charter is a paragraph precluding any implied repeal of
CITY TREASURER and CITY ASSESSOR of the CITY OF MANILA, Respondents.
the tax­exempt clause so as to protect the solvency of GSIS funds. Moreover, an express repeal by a
subsequent  law  would  not  suffice   to affect  the  full   exemption benefits   granted  the  GSIS, unless  the
following   conditionalities   are   met: (1)   The   repealing   clause   must expressly,   specifically,   and
Government Service Insurance System; Legal Research; In 1936, Commonwealth Act No. (CA) 
categorically revoke or repeal Sec. 39; and (2) a provision is enacted to substitute or replace the
186 was enacted abolishing the then pension systems under Act No. 1638, as amended, and establishing 
exemption referred to herein as an essential factor to maintain or protect the solvency of the fund. These
the Government Service Insurance System (GSIS) to manage the pension system, life and retirement 
restrictions for a future express repeal, notwithstanding, do not make the proviso an irrepealable law, for
insurance, and other benefits of all government employees.—In 1936, Commonwealth Act No. (CA) 186 
such restrictions do not impinge or limit the carte blanche legislative authority of the legislature to so
was enacted abolishing the then pension systems under Act No. 1638, as amended, and establishing the 
amend it. The restrictions merely enhance other provisos in the law ensuring the solvency of the GSIS
GSIS to manage the pension system, life and retirement insurance, and other benefits of all government 
fund.
employees. Under what may be considered as its first charter, the GSIS was set up as a non­stock 
corporation managed by a board of trustees. Notably, Section 26 of CA 186 provided exemption from any
Same; Same; While recognizing the exempt status of Government Service Insurance System (GSIS)
legal process and liens but only for insurance policies and their proceeds, thus: Section 26. Exemption 
owing to the reenactment of the full tax exemption clause under Sec. 39 of Republic Act No. 8291 in 1997,
from legal process and liens.—No policy of life insurance issued under this Act, or the proceeds thereof, 
the ponencia in City of Davao v. RTC, Branch XII, Davao City, 467 SCRA 280 (2005), appeared to have
when paid to any member thereunder, nor any other benefit granted under this Act, shall be liable to 
 failed to take stock of and fully appreciate the all­embracing condoning proviso in the very same Sec. 39
attachment, garnishment, or other process, or to be seized, taken, appropriated, or applied by any legal or 
which, for all intents and purposes, considered as paid “any assessment  against the GSIS as of the
equitable process or operation of law to pay any debt or liability of such member, or his beneficiary, or 
approval of this Act.”—While recognizing the exempt status of GSIS owing to the reenactment of the full
any other person who may have a right thereunder, either before or after payment; nor shall the proceeds 
tax exemption clause under Sec. 39 of RA 8291 in 1997, the ponencia in City of Davao appeared to have
thereof, when not made payable to a named beneficiary, constitute a part of the estate of the member for 
failed to take stock of and fully appreciate the all­embracing condoning proviso in the very same Sec. 39
payment of his debt. x x x
which, for all intents and purposes, considered as paid “any assessment against the GSIS as of the
approval of this Act.” If only to stress the point, we hereby reproduce the pertinent portion of said Sec.
Same;   Taxation;   It   is   to   be   noted   that   prominently   added   in   Government   Service   Insurance
39: SEC. 39. Exemption from Tax, Legal Process and Lien.—x x x Taxes imposed on the GSIS tend to
System’s (GSIS’s) present charter is a paragraph precluding any implied repeal of the tax­exempt clause
impair  the  actuarial  solvency  of its funds and increase  the contribution  rate  necessary  to sustain the
so as to protect the solvency of GSIS funds; Restrictions in the Government Service Insurance System
benefits   of   this   Act.   Accordingly,   notwithstanding,   any   laws   to   the   contrary,   the GSIS,   its
(GSIS) Charter which for a future express repeal do not make the proviso an irrepealable law, for such

10 of 669
the national government. Such grant does not necessarily result in the loss of the tax exemption. The tax
exemption the property of the Republic or its instrumentality carries ceases only if, as stated in Sec.
234(a) of the LGC of 1991, “beneficial use thereof has been granted, for a consideration or otherwise, to a
taxable   person.”  GSIS, as  a  government   instrumentality,  is not   a taxable   juridical   person  under  Sec.
133(o) of the LGC. GSIS, however, lost in a sense that status with respect to the Katigbak property when
it contracted its beneficial use to MHC, doubtless a taxable person. Thus, the real estate tax assessment of
PhP 54,826,599.37 covering 1992 to 2002 over the subject Katigbak property is valid insofar as said tax
delinquency is concerned as assessed over said property.
Same; Same; The unpaid tax attaches to the property and is chargeable against the taxable person
who had actual or beneficial use and possession of it regardless of whether or not he is the owner.—The
next query as to which between GSIS, as the owner of the Katigbak property, or MHC, as the lessee
thereof, is liable to pay the accrued real estate tax, need not detain us long. MHC ought to pay. As we
declared in Testate Estate of Concordia T. Lim, “the unpaid tax attaches to the property and is chargeable
against the taxable person who had actual or beneficial use and possession of it regardless of whether or
not he is the owner.” Of the same tenor is the Court’s holding in the subsequent Manila Electric Company
v. Barlis, 357 SCRA 832 (2001) and later in Republic v. City of Kidapawan, 477 SCRA 324 (2005).
Actual use refers to the purpose for which the property is principally or predominantly utilized by the
person in possession thereof. Being in possession and having actual use of the Katigbak property since
November 1991, MHC is liable for the realty taxes assessed over the Katigbak property from 1992 to
2002.
Same; Same; A valid tax levy presupposes a corresponding tax liability; Even granting arguendo
that Government Service Insurance System’s (GSIS’s) liability for realty taxes attached from 1992, when
Republic Act No. 7160 effectively lifted its tax exemption under Presidential Decree Nos. 1146 to 1996,
when Republic Act No. 8291 restored the tax incentive, the levy on the subject properties to answer for
the assessed realty tax delinquencies cannot still be sustained for the simple reason that the governing
assets, revenues   including   all   accruals   thereto,   and   benefits   paid, shall   be   exempt   from   all   taxes,
assessments, fees, charges or duties of all kinds. These exemptions shall continue unless expressly and
specifically revoked and any assessment against the GSIS as of the approval of this Act are hereby
considered paid. Consequently, all laws, ordinances, regulations, issuances, opinions or jurisprudence
contrary   to   or   in  derogation   of   this  provision   are   hereby   deemed   repealed,   superseded   and   rendered
ineffective and without legal force and effect.
Same; Same; The Court’s fairly recent ruling in Manila International Airport Authority v. Court of
Appeals, 495 SCRA 591 (2006), a case likewise involving real estate tax assessments by a Metro Manila
city   on the real properties administered by Manila International Airport Authority (MIAA), argues for
the non­tax liability of Government Service Insurance System (GSIS) for real estate taxes.—Apart from
the foregoing consideration, the Court’s fairly recent ruling in Manila International Airport Authority v.
Court of Appeals, 495 SCRA 591 (2006), a case likewise involving real estate tax assessments by a Metro
Manila city on the real properties administered by MIAA, argues for the non­tax liability of GSIS for real
estate taxes. There, the Court held that MIAA does not qualify as a GOCC, not having been organized
either as a stock corporation, its capital  not being divided into shares, or as a non­stock corporation
because it has no members. MIAA is rather an instrumentality of the National Government and, hence,
outside the purview of local taxation by force of Sec. 133 of the LGC providing in context that “unless
otherwise provided,” local governments cannot tax national government instrumentalities. And as the
Court   pronounced   in Manila   International   Airport   Authority,   the   airport   lands   and   buildings   MIAA
administers belong to the Republic of the Philippines, which makes MIAA a mere trustee of such assets.
No less than the Administrative Code of 1987 recognizes a scenario where a piece of land owned by the
Republic is titled in the name of a department, agency, or instrumentality.
Same; Same; Government Service Insurance System (GSIS), as a government instrumentality, is
not a taxable juridical person under Sec. 133(o) of the Local Government Code.—Thus read together, the
provisions allow the Republic to grant the beneficial use of its property to an agency or instrumentality of
11 of 669
 The Facts
Petitioner GSIS owns or used to own two (2) parcels of land, one located at Katigbak 25th St., Bonifacio
Drive,   Manila (Katigbak   property),   and  the  other,  at  Concepcion  cor.   Arroceros  Sts.,  also  in  Manila
(Concepcion­Arroceros   property).   Title   to   the   Concepcion­Arroceros   property   was   transferred   to   this
Court   in   2005   pursuant   to   Proclamation   No.   835 3 dated   April   27,   2005.   Both   the   GSIS   and   the
Metropolitan   Trial   Court   (MeTC)   of   Manila   occupy   the   Concepcion­Arroceros   property,   while   the
Katigbak property was under lease.
The controversy started when the City Treasurer of Manila addressed a letter 4 dated September 13, 2002
to GSIS President and General Manager Winston F. Garcia informing him of the unpaid real property
taxes due on the aforementioned properties for years 1992 to 2002, broken down as follows: (a) PhP
54,826,599.37   for   the   Katigbak   property;   and   (b)   PhP   48,498,917.01   for   the   Concepcion­Arroceros
property. The letter warned of the inclusion of the subject properties in the scheduled October 30, 2002
public auction of all delinquent properties in Manila should the unpaid taxes remain unsettled before that
date.
On   September   16,   2002,   the   City   Treasurer   of   Manila   issued   separate   Notices   of   Realty   Tax
Delinquency5 for the subject properties, with the usual warning of seizure and/or sale. On October 8,
2002, GSIS, through its legal counsel, wrote back emphasizing the GSIS’ exemption from all kinds of
taxes, including realty taxes, under Republic Act No. (RA) 8291.6
Two days after, GSIS filed a petition for certiorari  and prohibition 7 with prayer  for a restraining and
injunctive relief before the Manila RTC. In it, GSIS prayed for the nullification of the assessments thus
made and that respondents City of Manila officials be permanently enjoined from proceedings against
GSIS’ property. GSIS would later amend its petition 8 to include the fact that: (a) the Katigbak property,
covered by TCT Nos. 117685 and 119465 in the name of GSIS, has, since November 1991, been leased to
and occupied by the Manila Hotel Corporation (MHC), which has contractually bound itself to pay any
law,  Republic  Act   No.  8291, in  force   at  the  time  of   the  levy  prohibits it.—In  light   of the  foregoing
disquisition, the issue of the propriety of the threatened levy of subject properties by the City of Manila to
answer for the demanded realty tax deficiency is now moot and academic. A valid tax levy presupposes a
corresponding tax liability. Nonetheless, it will not be remiss to note that it is without doubt that the
subject GSIS properties are exempt from any attachment, garnishment, execution, levy, or other legal
processes. This is the clear import of the third paragraph of Sec. 39, RA 8291, which we quote anew for
clarity: x x x The Court would not be indulging in pure speculative exercise to say that the underlying
legislative intent behind the above exempting proviso cannot be other than to isolate GSIS funds and
properties from legal processes that will either impair the solvency of its fund or hamper its operation that
would ultimately  require  an increase  in the contribution rate  necessary  to sustain the benefits  of the
system. Throughout GSIS’ life under three different charters, the need to ensure the solvency of GSIS
fund has always been a legislative concern, a concern expressed in the tax­exempting provisions. Thus,
even   granting arguendo that   GSIS’   liability   for   realty   taxes   attached   from   1992,   when   RA   7160
effectively lifted its tax exemption under PD 1146, to 1996, when RA 8291 restored the tax incentive, the
levy on the subject properties to answer for the assessed realty tax delinquencies cannot still be sustained.
The simple reason: The governing law, RA 8291, in force at the time of the levy prohibits it. And in the
final analysis, the proscription against the levy extends to the leased Katigbak property, the beneficial use
doctrine, notwithstanding.
VELASCO, JR., J.:
The Case
For review under Rule 45 of the Rules of Court on pure question of law are the November 15, 2007
Decision1 and January 7, 2009 Order2 of the Regional Trial Court (RTC), Branch 49 in Manila, in Civil
Case No. 02­104827, a suit to nullify the assessment of real property taxes on certain properties belonging
to petitioner Government Service Insurance System (GSIS).
12 of 669
The issues raised may be formulated in the following wise: first, whether GSIS under its charter is exempt realty taxes that may be imposed on the subject property; and (b) the Concepcion­Arroceros property is
from real property taxation; second, assuming that it is so exempt, whether GSIS is liable for real property partly occupied by GSIS and partly occupied by the MeTC of Manila.
taxes for its properties leased to a taxable entity; and third, whether the properties of GSIS are exempt
from levy. The Ruling of the RTC

In the main, it is petitioner’s posture that both its old charter, Presidential Decree No. (PD) 1146, and By Decision of November 15, 2007, the RTC dismissed GSIS’ petition, as follows:
present charter, RA 8291 or the GSIS Act of 1997, exempt the agency and its properties from all forms of
taxes   and   assessments,   inclusive   of   realty   tax.   Excepting,   respondents   counter   that   GSIS   may   not WHEREFORE, in view of the foregoing, judgment is hereby rendered, DISMISSING the petition for lack

successfully resist the city’s notices and warrants of levy on the basis of its exemption under RA 8291, of merit, and declaring the assessment conducted by the respondents City of Manila on the subject real

real   property   taxation   being   governed   by   RA   7160   or   the Local   Government   Code of   1991 (LGC, properties of GSIS as valid pursuant to law.

hereinafter).
SO ORDERED.9

The petition is meritorious.
GSIS sought but was denied reconsideration per the assailed Order dated January 7, 2009.
First Core Issue: GSIS Exempt from Real Property Tax
Thus, the instant petition for review on pure question of law.
Full tax exemption granted through PD 1146
The Issues

In 1936, Commonwealth Act No. (CA) 18611 was enacted abolishing the then pension systems under Act
1. Whether petitioner is exempt from the payment of real property taxes from 1992 to 2002;
No. 1638, as amended, and establishing the GSIS to manage the pension system, life and retirement
insurance, and other benefits of all government employees. Under what may be considered as its first
2. Whether petitioner is exempt from the payment of real property taxes on the property it leased to a
charter, the GSIS was set up as a non­stock corporation managed by a board of trustees. Notably, Section
taxable entity; and
26 of CA 186 provided exemption from any legal process and liens but only for insurance policies and
their proceeds, thus:
3. Whether  petitioner’s real  properties  are exempt  from  warrants  of levy and from  tax sale for  non­
payment of real property taxes.10
Section 26. Exemption from legal process and liens. — No policy of life insurance issued under this Act,
or the proceeds thereof, when paid to any member thereunder, nor any other benefit granted under this
The Court’s Ruling
Act, shall be liable to attachment, garnishment, or other process, or to be seized, taken, appropriated, or
applied by any legal or equitable process or operation of law to pay any debt or liability of such member,
or his beneficiary, or any other person who may have a right thereunder, either before or after payment;

13 of 669
Then came the enactment in 1991 of the LGC or RA 7160, providing the exercise of local government
units (LGUs) of their power to tax, the scope and limitations thereof,  and the exemptions from taxations.
14
Of particular pertinence is the general provision on withdrawal of tax exemption privileges in Sec. 193 of
the LGC, and the special provision on withdrawal of exemption from payment of real property taxes in
the last paragraph of the succeeding Sec. 234, thus:
SEC.   193. Withdrawal   of   Tax   Exemption   Privileges.   –   Unless   otherwise   provided   in   this   Code,   tax
exemptions or incentives granted to, or presently enjoyed by all persons, whether natural or juridical,
including government­owned or ­controlled corporations, except local water districts, cooperatives duly
registered   under   R.A.   No.   6938,   non­stock   and   non­profit   hospitals   and   educational   institutions,   are
hereby withdrawn upon the effectivity of this Code.
SEC. 234. Exemption from Real Property Tax. – x x x Except as provided herein, any exemption from
payment of real property tax previously granted to, or presently enjoyed by, all persons, whether natural
or juridical, including all government­owned or controlled corporation are hereby withdrawn upon the
effectivity of this Code.
From the foregoing provisos, there can be no serious doubt about the Congress’ intention to withdraw,
subject  to  certain  defined   exceptions,  tax  exemptions  granted  prior  to the  passage   of  RA  7160. The
question that easily comes to mind then is whether or not the full tax exemption heretofore granted to
GSIS under PD 1146, particular insofar as realty tax is concerned, was deemed withdrawn. We answer in
the affirmative.
In Mactan Cebu International Airport Authority v. Marcos,[15] the Court held that the express withdrawal
by   the   LGC   of   previously   granted   exemptions   from   realty   taxes   applied   to   instrumentalities   and
government­owned and controlled corporations (GOCCs), such as the Mactan­Cebu International Airport
Authority.   In City   of   Davao   v.   RTC,   Branch   XII,   Davao   City,  the   Court,   citing Mactan   Cebu
16
International Airport Authority, declared the GSIS liable for real property taxes for the years 1992 to 1994
nor shall the proceeds thereof, when not made payable to a named beneficiary, constitute a part of the
estate of the member for payment of his debt. x x x
In 1977, PD 1146,12 otherwise known as the Revised Government  Service Insurance Act of 1977, was
issued, providing for an expanded  insurance  system  for  government  employees. Sec. 33 of PD 1146
provided for a new tax treatment for GSIS, thus:
Section 33. Exemption from Tax, Legal Process and Lien. It is hereby declared to be the policy of the
State that the actuarial solvency of the funds of the System shall be preserved and maintained at all times
and that the contribution rates necessary to sustain the benefits under this Act shall be kept as low as
possible in order not to burden the members of the System and/or their employees. Taxes imposed on the
System tend to impair the actuarial solvency of its funds and increase the contribution rate necessary to
sustain the benefits under this Act. Accordingly, notwithstanding any laws to the contrary, the System, its
assets, revenues including all accruals thereto, and benefits paid, shall be exempt from all taxes,
assessments, fees, charges or duties of all kinds. These exemptions shall continue unless expressly and
specifically revoked and any assessment against the System as of the approval of this Act are hereby
considered paid.
The benefits granted under this Act shall not be subject, among others, to attachment, garnishment, levy
or other processes. This, however, shall not apply to obligations of the member to the System, or to the
employer, or when the benefits granted herein are assigned by the member with the authority of the
System. (Emphasis ours.)
A scrutiny of PD 1146 reveals that the non­stock corporate structure of GSIS, as established under CA
186, remained unchanged. Sec. 3413 of PD 1146 pertinently provides that the GSIS, as created by CA 186,
shall implement the provisions of PD 1146.
RA 7160 lifted GSIS tax exemption
14 of 669
or protect the solvency of the fund, notwithstanding and independently of the guaranty of the national
government to secure such solvency or liability.
The funds   and/or   the   properties   referred   to   herein   as   well   as   the   benefits,   sums   or   monies
corresponding   to   the   benefits   under   this   Act   shall   be   exempt   from   attachment,   garnishment,
execution, levy or other processes issued by the courts, quasi­judicial agencies or administrative
bodies including Commission on Audit (COA) disallowances and from all financial obligations of the
members, including his pecuniary accountability arising from or caused or occasioned by his exercise or
performance of his official functions or duties, or incurred relative to or in connection with his position or
work except when his monetary liability, contractual or otherwise, is in favor of the GSIS. (Emphasis
ours.)
The   foregoing   exempting   proviso,   couched   as   it   were   in   an   encompassing   manner,   brooks   no   other
construction but that GSIS is exempt from all forms of taxes. While not determinative of this case, it is to
be noted that prominently added in GSIS’ present charter is a paragraph precluding any implied repeal of
the tax­exempt clause so as to protect the solvency of GSIS funds. Moreover, an express repeal by a
subsequent  law  would  not  suffice   to affect  the  full   exemption benefits   granted  the  GSIS, unless  the
following conditionalities are met: (1) The repealing clause must expressly, specifically, and categorically
revoke or repeal Sec. 39; and (2) a provision is enacted to substitute or replace the exemption referred to
herein as an essential factor to maintain or protect the solvency of the fund. These restrictions for a future
express repeal, notwithstanding, do not make the proviso an irrepealable law, for such restrictions do not
impinge or limit the carte blanche legislative authority of the legislature to so amend it. The restrictions
merely enhance other provisos in the law ensuring the solvency of the GSIS fund.1avvphi1
Given the foregoing perspectives, the following may be assumed: (1) Pursuant to Sec. 33 of PD 1146,
GSIS enjoyed tax exemption from real estate taxes, among other tax burdens, until January 1, 1992 when
the LGC took effect and withdrew exemptions from payment of real estate taxes privileges granted under
PD 1146; (2) RA 8291 restored in 1997 the tax exempt status of GSIS by reenacting under its Sec. 39
(contested real estate tax assessment therein), its previous exemption under PD 1146 being considered
withdrawn with the enactment of the LGC in 1991.
Significantly,   the   Court,   in City   of   Davao,   stated   the   observation   that   the   GSIS’   tax­exempt   status
withdrawn in 1992 by the LGC was restored in 1997 by RA 8291.17
Full tax exemption reenacted through RA 8291
Indeed, almost 20 years to the day after the issuance of the GSIS charter, i.e., PD 1146, it was further
amended and expanded by RA 8291 which took effect on June 24, 1997.18 Under it, the full tax exemption
privilege of GSIS was restored, the operative provision being Sec. 39 thereof, a virtual replication of the
earlier quoted Sec. 33 of PD 1146. Sec. 39 of RA 8291 reads:
SEC. 39. Exemption from Tax, Legal Process and Lien. – It is hereby declared to be the policy of the
State that the actuarial solvency of the funds of the GSIS shall be preserved and maintained at all times
and that contribution rates necessary to sustain the benefits under this Act shall be kept as low as possible
in order not to burden the members of the GSIS and their employers. Taxes imposed on the GSIS tend to
impair  the actuarial  solvency of  its funds  and increase  the contribution rate  necessary  to sustain  the
benefits   of   this   Act.   Accordingly,   notwithstanding,   any   laws   to   the   contrary,   the GSIS,   its   assets,
revenues   including   all   accruals   thereto,   and   benefits   paid,   shall   be   exempt   from   all   taxes,
assessments, fees, charges or duties of all kinds. These exemptions shall continue unless expressly
and specifically revoked and any assessment against the GSIS as of the approval of this Act are
hereby   considered   paid.   Consequently,   all   laws,   ordinances,   regulations,   issuances,   opinions   or
jurisprudence contrary to or in derogation of this provision are hereby deemed repealed, superseded and
rendered ineffective and without legal force and effect.
Moreover, these exemptions shall not be affected  by subsequent laws to the contrary unless this
section is expressly, specifically and categorically revoked or repealed by law and a provision is
enacted to substitute or replace the exemption referred to herein as an essential factor to maintain
15 of 669
purview of local taxation by force of Sec. 133 of the LGC providing in context that "unless otherwise
provided,"   local   governments   cannot   tax   national   government   instrumentalities.   And   as   the   Court
pronounced in Manila International Airport Authority, the airport lands and buildings MIAA administers
belong to the Republic of the Philippines, which makes MIAA a mere trustee of such assets. No less than
the Administrative Code of 1987 recognizes a scenario where a piece of land owned by the Republic is
titled in the name of a department, agency, or instrumentality. The following provision of the said Code
suggests as much:
Sec. 48. Official Authorized to Convey Real Property.––Whenever real property of the Government is
authorized by law to be conveyed, the deed of conveyance shall be executed in behalf of the government
by the following: x x x x
(2) For property belonging to the Republic of the Philippines, but titled in the name of x x x any corporate
agency or instrumentality, by the executive head of the agency or instrumentality.21
While   perhaps   not   of   governing   sway   in   all   fours   inasmuch   as   what   were   involved   in Manila
International Airport Authority, e.g., airfields and runways, are properties of the public dominion and,
hence, outside the commerce of man, the rationale underpinning the disposition in that case is squarely
applicable to GSIS, both MIAA and GSIS being similarly situated. First, while created under CA 186 as a
non­stock corporation, a status that has remained unchanged even when it operated under PD 1146 and
RA 8291, GSIS is not, in the context of the afore quoted Sec. 193 of the LGC, a GOCC following the
teaching of Manila International Airport Authority, for, like MIAA, GSIS’ capital is not divided into unit
shares. Also, GSIS has no members to speak of. And by members, the reference is to those who, under
Sec. 87 of the Corporation Code, make up the non­stock corporation, and not to the compulsory members
of the system who are government employees. Its management is entrusted to a Board of Trustees whose
members are appointed by the President.
Second, the subject properties under GSIS’s name are likewise owned by the Republic. The GSIS is but a
mere trustee of the subject properties which have either been ceded to it by the Government or acquired
what was once Sec. 33 of P.D. 1146; 19 and (3) If any real estate tax is due to the City of Manila, it is,
following City of Davao, only for the interim period, or from 1992 to 1996, to be precise.
Real property taxes assessed and due from GSIS considered paid
While recognizing the exempt status of GSIS owing to the reenactment of the full tax exemption clause
under Sec. 39 of RA 8291 in 1997, the ponencia in City of Davao appeared to have failed to take stock of
and fully appreciate the all­embracing condoning proviso in the very same Sec. 39 which, for all intents
and purposes, considered as paid "any assessment against the GSIS as of the approval of this Act." If only
to stress the point, we hereby reproduce the pertinent portion of said Sec. 39:
SEC. 39. Exemption from Tax, Legal Process and Lien. – x x x Taxes imposed on the GSIS tend to impair
the actuarial solvency of its funds and increase the contribution rate necessary to sustain the benefits of
this Act. Accordingly, notwithstanding, any laws to the contrary, the GSIS, its assets, revenues including
all accruals thereto, and benefits paid, shall be exempt from all taxes, assessments, fees, charges or
duties of all kinds. These exemptions shall continue unless expressly and specifically revoked and any
assessment   against   the   GSIS   as   of   the   approval   of   this   Act   are   hereby   considered   paid.
Consequently, all laws, ordinances, regulations, issuances, opinions or jurisprudence contrary to or in
derogation of this provision are hereby deemed repealed, superseded and rendered ineffective and without
legal force and effect. (Emphasis added.)
GSIS an instrumentality of the National Government
Apart from the foregoing consideration, the Court’s fairly recent ruling in Manila International Airport
Authority v. Court of Appeals,20 a case likewise involving real estate tax assessments by a Metro Manila
city on the real properties administered by MIAA, argues for the non­tax liability of GSIS for real estate
taxes. There, the Court held that MIAA does not qualify as a GOCC, not having been organized either as
a stock corporation, its capital not being divided into shares, or as a non­stock corporation because it has
no members. MIAA is rather an instrumentality of the National Government  and, hence, outside the
16 of 669
It is true that said Sec. 234(a), quoted below, exempts from real estate taxes real property owned by the
Republic, unless the beneficial use of the property is, for consideration, transferred to a taxable person.
SEC. 234. Exemptions from Real Property Tax. – The following are exempted from payment of the real
property tax:
(a) Real property owned by the Republic of the Philippines or any of its political subdivisions except
when the beneficial use thereof has been granted, for consideration or otherwise, to a taxable person.
This exemption, however, must be read in relation with Sec. 133(o) of the LGC, which prohibits LGUs
from imposing taxes or fees of any kind on the national government, its agencies, and instrumentalities:
SEC. 133. Common Limitations on the Taxing Powers of Local Government Units. – Unless otherwise
provided herein, the exercise of the taxing powers of provinces, cities, municipalities, and barangays shall
not extend to the levy of the following:
x x x x
(o) Taxes, fees or charges of any kinds on the National Government, its agencies and instrumentalities,
and local government units. (Emphasis supplied.)
Thus read together, the provisions allow the Republic to grant the beneficial use of its property to an
agency or instrumentality of the national government. Such grant does not necessarily result in the loss of
the tax exemption. The tax exemption the property of the Republic or its instrumentality carries ceases
only if, as stated in Sec. 234(a) of the LGC of 1991, "beneficial  use thereof has been granted, for a
consideration or otherwise, to a taxable person." GSIS, as a government instrumentality, is not a taxable
juridical person under Sec. 133(o) of the LGC. GSIS, however, lost in a sense that status with respect to
the Katigbak property when it contracted its beneficial use to MHC, doubtless a taxable person. Thus, the
real estate tax assessment of PhP 54,826,599.37 covering 1992 to 2002 over the subject Katigbak property
is valid insofar as said tax delinquency is concerned as assessed over said property.
for the enhancement of the system. This particular property arrangement is clearly shown by the fact that
the disposal or conveyance of said subject properties are either done by or through the authority of the
President   of   the   Philippines.   Specifically,   in   the   case   of   the   Concepcion­Arroceros   property,   it   was
transferred, conveyed, and ceded to this Court on April 27, 2005 through a presidential proclamation,
Proclamation No. 835. Pertinently, the text of the proclamation announces that the Concepcion­Arroceros
property was earlier ceded to the GSIS on October 13, 1954 pursuant to Proclamation No. 78 for office
purposes  and  had  since   been  titled  to  GSIS   which  constructed  an  office  building thereon.   Thus, the
transfer on April 27, 2005 of the Concepcion­Arroceros property to this Court by the President through
Proclamation   No.   835.   This   illustrates   the   nature   of   the   government   ownership   of   the   subject   GSIS
properties, as indubitably shown in the last clause of Presidential Proclamation No. 835:
WHEREAS, by virtue of the Public Land Act (Commonwealth Act No. 141, as amended), Presidential
Decree No. 1455, and the Administrative Code of 1987, the President is authorized to transfer any
government property that is no longer needed by the agency to which it belongs to other branches
or agencies of the government. (Emphasis ours.)
Third, GSIS manages the funds for the life insurance, retirement, survivorship, and disability benefits of
all government employees and their beneficiaries. This undertaking, to be sure, constitutes an essential
and   vital   function   which   the   government,   through   one   of   its   agencies   or   instrumentalities,   ought   to
perform if social security services to civil service employees are to be delivered with reasonable dispatch.
It is no wonder, therefore, that the Republic guarantees the fulfillment of the obligations of the GSIS to its
members (government employees and their beneficiaries) when and as they become due. This guarantee
was first formalized under Sec. 24 22 of CA 186, then Sec. 8 23 of PD 1146, and finally in Sec. 8 24 of RA
8291.
Second Core Issue: Beneficial Use Doctrine Applicable
The foregoing notwithstanding, the leased Katigbak property shall be taxable pursuant to the "beneficial
use" principle under Sec. 234(a) of the LGC.
17 of 669
 Third Core Issue: GSIS Properties Exempt from Levy
In light of the foregoing disquisition, the issue of the propriety of the threatened levy of subject properties
by the City of Manila to answer for the demanded realty tax deficiency is now moot and academic. A
valid tax levy presupposes a corresponding tax liability. Nonetheless, it will not be remiss to note that it is
without doubt that the subject GSIS properties are exempt from any attachment, garnishment, execution,
levy, or other legal processes. This is the clear import of the third paragraph of Sec. 39, RA 8291, which
we quote anew for clarity:
SEC. 39. Exemption from Tax, Legal Process and Lien. – x x x.
x x x x
The funds   and/or   the   properties referred   to   herein   as   well   as   the   benefits,   sums   or   monies
corresponding   to   the   benefits   under   this   Act shall   be   exempt   from   attachment,   garnishment,
execution, levy or other processes issued by the courts, quasi­judicial agencies or administrative
bodies including Commission on Audit (COA) disallowances and from all financial obligations of the
members, including his pecuniary accountability arising from or caused or occasioned by his exercise or
performance of his official functions or duties, or incurred relative to or in connection with his position or
work except when his monetary liability, contractual or otherwise, is in favor of the GSIS. (Emphasis
ours.)
The Court would not be indulging in pure speculative exercise to say that the underlying legislative intent
behind the above exempting proviso cannot be other than to isolate GSIS funds and properties from legal
processes that will either impair the solvency of its fund or hamper its operation that would ultimately
require an increase in the contribution rate necessary to sustain the benefits of the system. Throughout
GSIS’ life under three different charters, the need to ensure the solvency of GSIS fund has always been a
legislative concern, a concern expressed in the tax­exempting provisions.
Taxable   entity   having   beneficial   use   of   leased
property liable for real property taxes thereon
The next query as to which between GSIS, as the owner of the Katigbak property, or MHC, as the lessee
thereof, is liable to pay the accrued real estate tax, need not detain us long. MHC ought to pay.
As we declared in Testate Estate of Concordia T. Lim, "the unpaid tax attaches to the property and is
chargeable against the taxable person who had actual or beneficial use and possession of it regardless of
whether or not he is the owner." Of the same tenor is the Court’s holding in the subsequent  Manila
Electric Company v. Barlis25 and later in Republic v. City of Kidapawan.26 Actual use refers to the purpose
for which the property is principally or predominantly utilized by the person in possession thereof. 27
Being in possession and having actual use of the Katigbak property since November 1991, MHC is liable
for the realty taxes assessed over the Katigbak property from 1992 to 2002.
The foregoing is not all. As it were, MHC has obligated itself under the GSIS­MHC Contract of Lease to
shoulder such assessment. Stipulation l8 of the contract pertinently reads:
18. By law, the Lessor, [GSIS], is exempt from taxes, assessments and levies. Should there be any change
in   the   law   or   the   interpretation   thereof   or   any   other   circumstances   which   would   subject   the   Leased
Property to any kind of tax, assessment or levy which would constitute a charge against the Lessor or
create a lien against the Leased Property, the Lessee agrees and obligates itself to shoulder and pay
such tax, assessment or levy as it becomes due.28 (Emphasis ours.)
As a matter of law and contract, therefore, MHC stands liable to pay the realty taxes due on the Katigbak
property. Considering, however, that MHC has not been impleaded in the instant case, the remedy of the
City of Manila is to serve the realty tax assessment covering the subject Katigbak property to MHC and to
pursue other available remedies in case of nonpayment, for said property cannot be levied upon as shall be
explained below.
18 of 669
SO ORDERED. Thus, even granting arguendo that GSIS’ liability for realty taxes attached from 1992, when RA 7160
effectively lifted its tax exemption under PD 1146, to 1996, when RA 8291 restored the tax incentive, the
levy on the subject properties to answer for the assessed realty tax delinquencies cannot still be sustained.
The simple reason: The governing law, RA 8291, in force at the time of the levy prohibits it. And in the
final analysis, the proscription against the levy extends to the leased Katigbak property, the beneficial use
doctrine, notwithstanding.

Summary

In   sum,   the   Court   finds   that   GSIS   enjoys   under   its   charter   full   tax   exemption.   Moreover,   as   an
instrumentality of the national government, it is itself not liable to pay real estate taxes assessed by the
City of Manila against its Katigbak and Concepcion­Arroceros properties. Following the "beneficial use"
rule, however, accrued real property taxes are due from the Katigbak property, leased as it is to a taxable
entity. But the corresponding liability for the payment thereof devolves on the taxable beneficial user. The
Katigbak property cannot in any event be subject of a public auction sale, notwithstanding its realty tax
delinquency. This means that the City of Manila has to satisfy its tax claim by serving the accrued realty
tax   assessment   on   MHC,   as   the   taxable   beneficial   user   of   the   Katigbak   property   and,   in   case   of
nonpayment, through means other than the sale at public auction of the leased property.

WHEREFORE, the instant petition is hereby GRANTED. The November 15, 2007 Decision and January
7,   2009   Order   of   the   Regional   Trial   Court,   Branch   49,   Manila   are REVERSED and SET   ASIDE.
Accordingly, the real property tax assessments issued by the City of Manila to the Government Service
Insurance   System   on   the   subject   properties   are   declared VOID,   except   that   the   real   property   tax
assessment   pertaining   to   the   leased   Katigbak   property   shall   be   valid   if   served   on   the   Manila   Hotel
Corporation, as lessee which has actual and beneficial use thereof. The City of Manila is permanently
restrained from levying on or selling at public auction the subject properties to satisfy the payment of the
real property tax delinquency.

No pronouncement as to costs.

19 of 669
generally held to refer to such arbitrary, capricious, or whimsical exercise of judgment as is tantamount to G.R. No. 221538, September 20, 2016
lack of jurisdiction.
RIZALITO Y. DAVID, Petitioner, v. SENATE ELECTORAL TRIBUNAL AND MARY GRACE
POE­LLAMANZARES, Respondents.
Same;   Same;   Same;   Grave   Abuse   of   Discretion;   There   is   grave   abuse   of   discretion   when   a
constitutional   organ   such   as   the   Senate   Electoral   Tribunal   (SET)   or   the   Commission   on   Elections
(COMELEC), makes manifestly gross errors in its factual inferences such that critical pieces of evidence,
Election Law; Electoral Tribunals; Jurisdiction;  Exclusive, original jurisdiction 
which have been nevertheless properly introduced by a party, or admitted, or which were the subject of
over contests relating to the election, returns, and qualifications of the elective officials falling within the 
stipulation, are ignored or not accounted for.—There is grave abuse of discretion when a constitutional
scope of their powers is, thus, vested in these electoral tribunals.—Exclusive, original jurisdiction over 
organ such as the Senate Electoral Tribunal or the Commission on Elections, makes manifestly gross
contests relating to the election, returns, and qualifications of the elective officials falling within the scope
errors in its factual inferences such that critical pieces of evidence, which have been nevertheless properly
of their powers is, thus, vested in these electoral tribunals. It is only before them that post­election 
introduced by a party, or admitted, or which were the subject of stipulation, are ignored or not accounted
challenges against the election, returns, and qualifications of Senators and Representatives (as well as of 
for.   A   glaring   misinterpretation   of   the   constitutional   text   or   of   statutory   provisions,   as   well   as   a
the President and the Vice President, in the case of the Presidential Electoral Tribunal) may be initiated. 
misreading or misapplication of the current  state of jurisprudence,  is also considered  grave abuse  of
The judgments of these tribunals are not beyond the scope of any review. Article VI, Section 17’s 
discretion. The arbitrariness consists in the disregard of the current state of our law.
stipulation of electoral tribunals’ being the “sole” judge must be read in harmony with Article VIII, 
Section 1’s express statement that “[j]udicial power includes the duty of the courts of justice . . . to 
Same; Same; Same; Writs of certiorari have been issued: (a) where the tribunal’s approach to an
determine whether or not there has been a grave abuse of discretion amounting to lack or excess of 
issue is premised on wrong considerations and its conclusions founded on a gross misreading, if not
jurisdiction on the part of any branch or instrumentality of the Government.”
misrepresentation, of the evidence; (b) where a tribunal’s assessment of a case is “far from reasonable[,]
[and] based solely on very personal and subjective assessment standards when the law is replete with
Remedial Law; Special Civil Actions; Certiorari; A petition for certiorari is allowed in Article
standards that can be used”; “(c) where the tribunal’s action on the appreciation and evaluation of
VIII, Section 1 of the Constitution and described in the 1997 Rules of Civil Procedure as an independent
evidence oversteps the limits of its discretion to the point of being grossly unreasonable”; and (d) where
civil action.—A party aggrieved by the rulings of the Senate or House Electoral Tribunal invokes the
the   tribunal   invokes   erroneous   or   irrelevant considerations   in   resolving   an   issue.—Writs
jurisdiction of this Court through the vehicle of a petition for certiorari under Rule 65 of the 1997 Rules
of certiorari have, therefore, been issued: (a) where the tribunal’s approach to an issue is premised on
of Civil Procedure. An appeal is a continuation of the proceedings in the tribunal from which the appeal is
wrong considerations and its conclusions founded on a gross misreading, if not misrepresentation, of the
taken. A petition for certiorari is allowed in Article VIII, Section 1 of the Constitution and described in
evidence; (b) where a tribunal’s assessment of a case is “far from reasonable[,] [and] based solely on very
the 1997 Rules of Civil Procedure as an independent  civil action. The viability of such a petition is
personal and subjective assessment standards when the law is replete with standards that can be used”;
premised on an allegation of “grave abuse of discretion.” The term “grave abuse of discretion” has been
“(c) where the tribunal’s action on the appreciation and evaluation of evidence oversteps the limits of its

20 of 669
Constitution,   therefore,   is   the   People’s   consciousness:   that   is,   popular,   rather   than   technical­legal,
understanding. Thus: We look to the language of the document itself in our search for its meaning. We do
not   of   course   stop   there,   but   that   is   where   we   begin.   It   is   to   be   assumed   that   the   words   in   which
constitutional provisions are couched express the objective sought to be attained. They are to be given
their ordinary meaning except where technical terms are employed in which case the significance thus
attached to them prevails. As the Constitution is not primarily a lawyer’s document, it being essential for
the rule of law to obtain that it should ever be present in the people’s consciousness, its language as much
as possible should be understood in the sense they have in common use. What it says according to the text
of the provision to be construed compels acceptance and negates the power of the courts to alter it, based
on the postulate that the framers and the people mean what they say. Thus, these are the cases where the
need for construction is reduced to a minimum.
Same; Same; The Constitution should be appreciated and read as a singular, whole unit — ut
magis valeat quam pereat.—Reading a constitutional provision requires awareness of its relation with the
whole of the Constitution. A constitutional provision is but a constituent of a greater whole. It is the
framework  of  the  Constitution that   animates  each   of   its components  through  the  dynamism  of   these
components’ interrelations. What is called into operation is the entire document, not simply a peripheral
item. The Constitution should, therefore, be appreciated and read as a singular, whole unit —  ut magis
valeat quam pereat. Each provision must be understood and effected in a way that gives life to all that the
Constitution contains, from its foundational principles to its finest fixings.
Same;   Same;   Our   legal   system   is   founded   on   the   basic   principle   that   “[j]udicial   decisions
applying or interpreting the laws or the Constitution shall form part of [our] legal system.”—Reading a
certain text includes a consideration of jurisprudence that has previously considered that exact same text,
if any. Our legal system is founded on the basic principle that “judicial decisions applying or interpreting
the laws or the Constitution shall form part of [our] legal system.” Jurisprudence is not an independent
source of law. Nevertheless, judicial interpretation is deemed part of or written into the text itself as of the
date that it was originally passed. This is because judicial construction articulates the contemporaneous
discretion to the point of being grossly unreasonable”; and (d) where the tribunal invokes erroneous or
irrelevant considerations in resolving an issue.
Constitutional   Law;   Senators;   Natural­born   Citizens;   Article   VI,   Section   3   of   the   1987
Constitution spells out the requirement that “[n]o person shall be a Senator unless he [or she] is a
natural­born citizen of the Philippines.”—Article VI, Section 3 of the 1987 Constitution spells out the
requirement   that   “[n]o   person   shall   be   a   Senator   unless   he   [or   she]   is   a   natural­born   citizen   of   the
Philippines.”
Same;   Statutory   Construction;   Even   when   a   reading   of   the   plain   text   is   already   sufficient,
contemporaneous construction may still be resorted to as a means for verifying or validating the clear
textual or contextual meaning of the Constitution.—At the heart of this controversy is a constitutional
ambiguity. Definitely, foundlings have biological parents, either or both of whom can be Filipinos. Yet,
by the nature of their being foundlings, they may, at critical times, not know their parents. Thus, this
controversy   must   consider   possibilities   where   parentage   may   be   Filipino   but,  due   to   no  fault   of   the
foundling,   remains   unknown.   Resolving   this   controversy   hinges   on   constitutional   interpretation.
Discerning constitutional meaning is an exercise in discovering the sovereign’s purpose so as to identify
which among competing interpretations of the same text is the more contemporarily viable construction.
Primarily, the actual words — text — and how they are situated within the whole document — context —
govern.   Secondarily,   when   discerning   meaning   from   the   plain   text   (i.e., verba   legis)   fails,
contemporaneous construction may settle what is more viable. Nevertheless, even when a reading of the
plain text is already sufficient, contemporaneous construction may still be resorted to as a means for
verifying or validating the clear textual or contextual meaning of the Constitution.
Same;   Same;   Verba   Legis   Doctrine;   Words   must   be   given   their   ordinary   meaning;   this   is
consistent with the basic precept  of  verba legis.—To the extent  possible, words must  be given their
ordinary meaning; this is consistent with the basic precept  of verba legis. The Constitution is truly a
public document in that it was ratified and approved by a direct act of the People: exercising their right of
suffrage,   they   approved   of   it   through   a   plebiscite.   The   preeminent   consideration   in   reading   the
21 of 669
political community. . . The core of citizenship is the capacity to enjoy political rights, that is, the right to
participate in government principally through the right to vote, the right to hold public office[,] and the
right   to   petition   the   government   for   redress   of   grievance.   Citizenship   also   entails   obligations   to   the
political community of which one is part. Citizenship, therefore, is intimately tied with the notion that
loyalty is owed to the state, considering the benefits and protection provided by it. This is particularly so
if these benefits and protection have been enjoyed from the moment of the citizen’s birth.
Same; Same; Natural­born Citizens; A natural­born citizen is defined in Article IV, Section 2 as
one who is a citizen of the Philippines “from birth without having to perform any act to acquire or perfect
Philippine citizenship.” By necessary implication, a naturalized citizen is one who is not natural­born.—
A natural­born citizen is defined in Article IV, Section 2 as one who is a citizen of the Philippines “from
birth   without   having   to   perform   any   act   to   acquire   or   perfect   Philippine   citizenship.”   By   necessary
implication, a naturalized citizen is one who is not natural­born. Bengson III v. House of Representatives
Electoral Tribunal, 357 SCRA 545 (2001), articulates this definition by dichotomy: [O]nly naturalized
Filipinos are considered not natural­born citizens. It is apparent from the enumeration of who are citizens
under the present Constitution that there are only two classes of citizens: . . . A citizen who is not a
naturalized   Filipino, i.e.,   did   not   have   to   undergo   the   process   of   naturalization   to   obtain   Philippine
citizenship, necessarily is a natural­born Filipino. Former Associate Justice Artemio Panganiban further
shed   light   on   the   concept   of   naturalized   citizens   in   his   Concurring   Opinion   in Bengson:   naturalized
citizens, he stated, are “former aliens or foreigners who had to undergo a rigid procedure, in which they
had to adduce sufficient  evidence to prove that they possessed all the qualifications and none of the
disqualifications provided by law in order to become Filipino citizens.”
Remedial  Law; Evidence; Circumstantial Evidence; Although the Revised Rules on Evidence’s
sole   mention   of   circumstantial   evidence   is  in   reference   to  criminal   proceedings,   the   Supreme   Court
(SC) has nevertheless sustained the use of circumstantial evidence in other proceedings.—Although the
Revised   Rules   on   Evidence’s   sole   mention   of   circumstantial   evidence   is   in   reference   to   criminal
proceedings, this Court has nevertheless sustained the use of circumstantial evidence in other proceedings.
There is no rational basis for making the use of circumstantial evidence exclusive to criminal proceedings
intent that the text brings to effect. Nevertheless, one must not fall into the temptation of considering prior
interpretation as immutable.
Same; Same; Contemporaneous construction and aids that are external to the text may be resorted
to when the text is capable of multiple, viable meanings.—Contemporaneous construction and aids that
are external to the text may be resorted to when the text is capable of multiple, viable meanings. It is only
then that one can go beyond the strict boundaries of the document. Nevertheless, even when meaning has
already been ascertained from a reading of the plain text, contemporaneous construction may serve to
verify or validate the meaning yielded by such reading.
Same; Same; On an initial level, a plain textual reading readily identifies the specific provision,
which principally governs: the Constitution’s actual definition, in Article IV, Section 2, of “natural­born
citizens.” This definition must be harmonized with Section 1’s enumeration, which includes a reference to
parentage. These provisions must then be appreciated in relation to the factual milieu of this case.—
Though her  parents are  unknown, private  respondent  is a  Philippine citizen without  the need  for an
express statement in the Constitution making her so. Her status as such is but the logical consequence of
a reasonable reading of the Constitution within its plain text. The Constitution provides its own cues;
there is not even a need to delve into the deliberations of its framers and the implications of international
legal instruments. This reading proceeds from several levels. On an initial level, a plain textual reading
readily identifies the specific provision, which principally governs: the Constitution’s actual definition, in
Article IV, Section 2, of “natural­born citizens.” This definition must be harmonized with Section 1’s
enumeration, which includes a reference to parentage. These provisions must then be appreciated in
relation to the factual milieu of this case. The pieces of evidence before the Senate Electoral Tribunal,
admitted   facts,   and   uncontroverted   circumstances   adequately   justify   the   conclusion   of   private
respondent’s Filipino parentage.
Same; Citizenship; The core of citizenship is the capacity to enjoy political rights, that is, the right
to participate in government principally through the right to vote, the right to hold public office[,]  and
the right to petition the government  for redress of grievance.—Citizenship is a legal device denoting
political affiliation. It is the “right to have rights.” It is one’s personal and . . . permanent membership in a
22 of 669
Further, this presumption is validated by contemporaneous construction that considers related legislative
enactments, executive and administrative actions, and international instruments.
Same;   Same;   Same;   Concluding   that   foundlings   are   not   natural­born   Filipino   citizens   is
tantamount to permanently discriminating against our foundling citizens; Concluding that foundlings are
not natural­born citizens creates an inferior class of citizens who are made to suffer that inferiority
through   no   fault   of   their   own.—Concluding   that   foundlings   are   not   natural­born   Filipino   citizens   is
tantamount   to  permanently   discriminating  against   our   foundling   citizens.   They   can   then   never   be   of
service to the country in the highest possible capacities. It is also tantamount to excluding them from
certain  means such as professions and state scholarships, which will enable the actualization  of their
aspirations.  These   consequences  cannot  be  tolerated   by the  Constitution, not   least  of  all   through  the
present  politically charged proceedings, the direct objective of which is merely to exclude a singular
politician from office. Concluding that foundlings are not natural­born citizens creates an inferior class of
citizens who are made to suffer that inferiority through no fault of their own.
Same;  Equal  Protection of  the Laws; The equal  protection clause serves  as a guarantee that
“persons   under   like   circumstances   and   falling   within   the   same   class   are   treated   alike,   in   terms   of
‘privileges conferred and liabilities enforced.’”—The equal protection clause serves as a guarantee that
“persons   under   like   circumstances   and   falling   within   the   same   class   are   treated   alike,   in   terms   of
‘privileges conferred and liabilities enforced.’ It is a guarantee against ‘undue favor and individual or
class privilege, as well as hostile discrimination or oppression of inequality.’” Other than the anonymity
of their biological parents, no substantial distinction differentiates foundlings from children with known
Filipino parents. They are both entitled to the full extent of the state’s protection from the moment of their
birth. Foundlings’ misfortune in failing to identify the parents who abandoned them — an inability arising
from no fault of their own — cannot be the foundation of a rule that reduces them to statelessness or, at
best, as inferior, second­class citizens who are not entitled to as much benefits and protection from the
state   as   those   who   know   their   parents.   Sustaining   this   classification   is   not   only   inequitable;   it   is
dehumanizing. It condemns those who, from the very beginning of their lives, were abandoned to a life of
desolation and deprivation.
and   for   not   considering   circumstantial   facts   as   valid   means   for   proof   in   civil   and/or   administrative
proceedings. In criminal proceedings, circumstantial evidence suffices to sustain a conviction (which may
result in deprivation of life, liberty, and property) anchored on the highest standard or proof that our legal
system would require, i.e., proof beyond reasonable doubt. If circumstantial evidence suffices for such a
high standard, so too may it suffice to satisfy the less stringent standard of proof in administrative and
quasi­judicial proceedings such as those before the Senate Electoral Tribunal, i.e., substantial evidence.
Same; Same; Burden of Proof; Words and Phrases; Burden of proof is the duty of a party to
present  evidence  on the facts in issue necessary  to establish his claim or defense  by  the amount  of
evidence required by law.—“Burden of proof is the duty of a party to present evidence on the facts in
issue necessary to establish his claim or defense by the amount of evidence required by law.” Burden of
proof lies on the party making the allegations; that is, the party who “alleges the affirmative of the issue”
Burden of proof never shifts from one party to another. What shifts is the burden of evidence. This shift
happens when a party makes a prima facie case in his or her favor. The other party then bears the
“burden of going forward” with the evidence considering that which has ostensibly been established
against him or her.
Constitutional Law; Citizenship; Foundlings; The presumption that all foundlings found in the
Philippines are born to at least either a Filipino father or a Filipino mother (and are thus natural­born,
unless there is substantial proof otherwise) arises when one reads the Constitution as a whole, so as to
“effectuate [its] whole purpose.”—The presumption that all foundlings found in the Philippines are born
to at least either a Filipino father or a Filipino mother (and are thus natural­born, unless there is substantial
proof otherwise)  arises when one reads  the Constitution as a whole, so as to “effectuate  [its] whole
purpose.” As much as we have previously harmonized Article IV, Section 2 with Article IV, Section 1(2),
constitutional provisions on citizenship must not be taken in isolation. They must be read in light of the
constitutional mandate to defend the well­being of children, to guarantee equal protection of the law and
equal access to opportunities for public service, and to respect human rights. They must also be read in
conjunction with the Constitution’s reasons  for requiring natural­born status for select  public offices.
23 of 669
the provision in Commonwealth Act No. 63 which takes away Philippine citizenship from natural­born
Filipinos who become naturalized citizens of other countries.”
Same;   Same;  Natural­born Citizens;  Natural­born Philippine  citizens who,  after  Republic  Act
(RA) No. 9225 took effect, are naturalized in foreign countries “retain,” that is, keep, their Philippine
citizenship, although the effectivity of this retention and the ability to exercise the rights and capacities
attendant to this status are subject to certain solemnities (i.e., oath of allegiance and other requirements
for specific rights and/or acts, as enumerated in Section 5). On the other hand, those who became citizens
of another country before the effectivity of RA No. 9225 “reacquire” their Philippine citizenship and may
exercise attendant rights and capacities, also upon compliance with certain solemnities.—Natural­born
Philippine citizens who, after Republic Act 9225 took effect, are naturalized in foreign countries “retain,”
that   is, keep,  their  Philippine  citizenship,  although  the  effectivity  of  this retention  and  the  ability to
exercise the rights and capacities attendant to this status are subject to certain solemnities (i.e., oath of
allegiance and other requirements for specific rights and/or acts, as enumerated in Section 5). On the other
hand, those who became citizens of another country before the effectivity of Republic Act No. 9225
“reacquire”   their   Philippine   citizenship   and   may   exercise   attendant   rights   and   capacities,   also   upon
compliance with certain  solemnities. Read in conjunction with Section 2’s declaration of a policy of
immutability, this reacquisition is not a mere restoration that leaves a vacuum in the intervening period.
Rather, this reacquisition works to restore natural­born status as though it was never lost at all.
Same;   Same;   Same;   Requisites   which   Natural­born   Filipinos   who   Have   Been   Naturalized
Elsewhere and Wish to Run for Elective Public Office Must Comply.—Natural­born Filipinos who have
been   naturalized   elsewhere   and   wish   to   run   for   elective   public   office   must   comply   with   all   of   the
following requirements: First, taking the oath of allegiance to the Republic. This effects the retention or
reacquisition of one’s status as a natural­born Filipino. This also enables the enjoyment of full civil and
political rights, subject to all attendant liabilities and responsibilities under existing laws, provided the
solemnities recited in Section 5 of Republic Act No. 9225 are satisfied. Second, compliance with Article
V, Section 1 of the 1987 Constitution, Republic Act No. 9189, otherwise known as the Overseas Absentee
Same; Citizenship; Foundlings; Until this, as well as the proceedings in the related case of  Poe­
Llamanzares, private respondent’s natural­born status has been affirmed and reaffirmed through various
official public acts.—Our statutes on adoption allow for the recognition of foundlings’ Filipino citizenship
on account of their birth. They benefit from this without having to do any act to perfect their citizenship or
without having to complete the naturalization process. Thus, by definition, they are natural­born citizens.
Specifically regarding private respondent, several acts of executive organs have recognized her natural­
born status. This status was never questioned throughout her life; that is, until circumstances made it
appear   that   she   was   a   viable   candidate   for   President   of   the   Philippines.   Until   this,   as   well   as   the
proceedings in the related case of Poe­Llamanzares, private respondent’s natural­born status has been
affirmed   and   reaffirmed   through   various   official   public   acts. First,   private   respondent   was   issued   a
foundling certificate and benefitted from the domestic adoption process. Second, on July 18, 2006, she
was granted an order of reacquisition of natural­born citizenship under Republic Act No. 9225 by the
Bureau  of Immigration. Third, on October 6, 2010, the President  of the Philippines appointed her as
MTRCB Chairperson — an office that requires natural­born citizenship.
Citizenship; Citizenship Retention and Reacquisition Act of 2003; Republic Act (RA) No. 9225
superseded Commonwealth Act No. 63 and RA No. 8171 specifically “to do away with the provision in
Commonwealth Act No. 63 which takes away Philippine citizenship from natural­born Filipinos who
become naturalized citizens of other countries.”—“Philippine citizenship may be lost or reacquired in the
manner provided by law.” Commonwealth Act No. 63, which was in effect when private respondent was
naturalized an American citizen on October 18, 2001, provided in Section 1(1) that “[a] Filipino citizen
may lose his citizenship . . . [b]y naturalization in a foreign country.” Thus, private respondent lost her
Philippine citizenship when she was naturalized an American citizen. However, on July 7, 2006, she took
her Oath of Allegiance to the Republic of the Philippines under Section 3 of Republic Act No. 9225.
Three (3) days later, July 10, 2006, she filed before the Bureau of Immigration and Deportation a Petition
for Reacquisition of her Philippine citizenship. Shortly after, this Petition was granted. Republic Act No.
9225 superseded Commonwealth Act No. 63 and Republic Act No. 8171 specifically “to do away with
24 of 669
born citizenship itself. Therefore,  it  is markedly different  from  naturalization  as there  is no singular,
extended process with which the former natural­born citizen must comply.
LEONEN, J.:
The words of our most fundamental law cannot be read so as to callously exclude all foundlings from
public   service.
When   the   names   of   the   parents   of   a   foundling   cannot   be   discovered   despite   a   diligent   search,   but
sufficient   evidence   is  presented   to sustain  a reasonable   inference  that   satisfies  the  quantum  of  proof
required to conclude that at least one or both of his or her parents is Filipino, then this should be sufficient
to   establish  that   he   or   she  is   a   natural­born   citizen.   When   these   inferences   are   made   by  the   Senate
Electoral Tribunal in the exercise of its sole and exclusive prerogative to decide the qualifications of the
members of the Senate, then there is no grave abuse of discretion remediable by either Rule 65 of the
Rules   of   Court   or   Article   VIII,   Section   I   of   the   Constitution.
This case certainly does not decide with finality the citizenship of every single foundling as natural­born.
The circumstances of each case are unique, and substantial proof may exist to show that a foundling is not
natural­born. The nature of the Senate Electoral Tribunal and its place in the scheme of political powers,
as devised by the Constitution, are likewise different from the other ways to raise questions of citizenship.
Before this Court is a Petition for Certiorari 1 filed by petitioner Rizalito Y. David (David). He prays for
the nullification of the assailed November 17, 2015 Decision and December 3, 2015 Resolution of public
respondent   Senate   Electoral   Tribunal   in   SET   Case   No.   001­15. 2 The   assailed   November   17,   2015
Decision3 dismissed   the   Petition   for   Quo   Warranto   filed   by   David,   which   sought   to   unseat   private
respondent Mary Grace Poe­Llamanzares as a Senator for allegedly not being a natural­born citizen of the
Philippines and, therefore, not being qualified to hold such office under Article VI, Section 3 4 of the 1987
Constitution. The assailed December  3, 2015 Resolution5 denied David's Motion for  Reconsideration.
Senator   Mary   Grace   Poe­Llamanzares   (Senator   Poe)   is   a   foundling   whose   biological   parents   are
unknown. As an infant, she was abandoned at the Parish Church of Jaro, Iloilo. 6 Edgardo Militar found
her outside the church on September 3, 1968 at about 9:30 a.m. 7 He later turned her over to Mr. and Mrs.
Emiliano Militar.8 Emiliano Militar reported to the Office of the Local Civil Registrar that the infant was
Voting Act of 2003, and other existing laws. This is to facilitate the exercise of the right of suffrage; that
is, to allow for voting in elections. Third, “mak[ing] a personal and sworn renunciation of any and all
foreign citizenship before any public officer authorized to administer an oath.” This, along with satisfying
the other qualification requirements under relevant laws, makes one eligible for elective public office.
Same; Same; Same; It is incorrect to intimate that private respondent’s having had to comply with
Republic Act (RA) No. 9225 shows that she is a naturalized, rather than a natural­born, Filipino citizen.
—It is incorrect to intimate that private respondent’s having had to comply with Republic Act No. 9225
shows that she is a naturalized, rather than a natural­born, Filipino citizen. It is wrong to postulate that
compliance with Republic Act No. 9225 signifies the performance of acts to perfect citizenship. To do so
is  to  completely   disregard   the  unequivocal   policy  of  permanence   and  immutability   as  articulated   in
Section 2 of Republic Act No. 9225 and as illuminated in jurisprudence. It is to erroneously assume that a
natural­born   Filipino   citizen’s   naturalization   elsewhere   is   an   irreversible   termination   of   his   or   her
natural­born status.
Same; Same; Same; Republic Act (RA) No. 9225 may involve extended processes not limited to
taking the Oath of Allegiance and requiring compliance with additional solemnities, but these are for
facilitating the enjoyment of other incidents to citizenship, not for effecting the reacquisition of natural­
born citizenship itself.—Although Bengson was decided while Commonwealth Act No. 63 was in force,
its   ruling   is   in   keeping   with   Republic   Act   No.   9225’s   policy   of   permanence   and   immutability:   “all
Philippine citizens of another country shall  be deemed not  to have lost their Philippine citizenship.”
In Bengson’s words, the once  naturalized  citizen  is “restored”  or brought  back to his or her natural­
born status. There may have been an interruption in the recognition of this status, as, in the interim, he or
she was naturalized elsewhere, but the restoration of natural­born status expurgates this intervening fact.
Thus, he or she does not become a Philippine citizen only from the point of restoration and moving
forward. He or she is recognized, de jure, as a Philippine citizen from birth, although the intervening fact
may have consequences de facto. Republic Act No. 9225 may involve extended processes not limited to
taking the Oath of Allegiance and requiring compliance with additional solemnities, but these are for
facilitating the enjoyment of other incidents to citizenship, not for effecting the reacquisition of natural­
25 of 669
Senator Poe took Development Studies at the University of the Philippines, Manila, but eventually went to
the   United   States   in  1988  to  obtain   her  college  degree. 22 In   1991,  she  earned   a  bachelor's  degree   in
Political Science from Boston College, Chestnut Hill, Massachusetts. 23chanrobleslaw
On July 27, 1991, Senator Poe married Teodoro Misael Daniel V. Llamanzares, both an American and
Filipino   national   since   birth.24 The   marriage   took   place   in   Sanctuario   de   San   Jose   Parish,   San   Juan,
Manila.25cralawred On July 29, 1991, Senator Poe returned to the United States with her husband. 26 For
some time, she lived with her husband and children in the United States.27chanrobleslaw
Senator Poe and her husband had three (3) children: Brian Daniel (Brian), Hanna MacKenzie (Hanna),
and Jesusa Anika (Anika). 28 Brian was born in the United States on April 16, 1992. Hanna was born on
July   10,   1998,   and   Anika   on   June   5,   2004.   Both   Hanna   and   Anika   were   born   in   the
Philippines.29chanrobleslaw
Senator   Poe   was   naturalized   and   granted   American   citizenship   on   October   18,   2001. 30 She   was
subsequently given a United States passport.31chanrobleslaw
Senator Poe's adoptive father, Fernando Poe, Jr., ran for President of the Republic of the Philippines in the
2004   National   Elections.32 To   support   her   father's   candidacy,   Senator   Poe   and   her   daughter   Hanna
returned to the Philippines on April 8, 2004. 33 After the Elections, she returned to the United States on
July 8, 2004.34 It was during her stay in the Philippines that she gave birth to her youngest daughter,
Anika.35chanrobleslaw
Fernando Poe, Jr. was hospitalized on December 11, 2004 and eventually "slipped into a coma." 36 Senator
Poe returned to the Philippines on December 13, 2004. 37 On December 14, 2004, her father died. 38 She
stayed in the country until February 3, 2005 to attend her father's funeral and to attend to the settling of
his estate.39chanrobleslaw
In 2004, Senator Poe resigned from work in the United States. She never looked for work again in the
United States.40chanrobleslaw
Senator Poe decided to return home in 2005. 41 After consulting her children, they all agreed to return to
the Philippines to support the grieving Susan Roces. 42 In early 2005, they notified Brian and Hanna's
found on September 6, 1968.9 She was given the name Mary Grace Natividad Contreras Militar. 10 Local
Civil   Registrar   issued   a   Certificate   of   Live   Birth/Foundling   Certificate
stating:ChanRoblesVirtualawlibrary
Circumstances: THE SUBJECT CHILD WAS FOUND IN THE PARISH CHURCHD [sic] OF JARO,
ON SEPTEMBER 3, 1968 AT ABOUT 9:30 A.M. BY EDGARDO MILITAR AND THE SAID CHILD
IS PRESENTLY IN THE CUSTODY OF MR. AND MRS. EMILIANO MILITAR AT STA. ISABEL
STREET, JARO . . .11chanroblesvirtuallawlibrary
On May 13, 1974, the Municipal Court of San Juan, Rizal promulgated the Decision granting the Petition
for Adoption of Senator Poe by Spouses Ronald Allan Poe (more popularly known as Fernando Poe, Jr.)
and Jesusa Sonora Poe (more popularly known as Susan Roces). 12 The Decision also ordered the change
in Senator Poe's name from Mary Grace Natividad Contreras Militar to Mary Grace Natividad Sonora
Poe.13 October 27, 2005, Clerk of Court III Eleanor A. Sorio certified that the Decision had become final
in a Certificate of Finality.14chanrobleslaw
On April  11, 1980, the Office  of Civil  Registrar­Iloilo received  the Decision  of the  San Juan  Court
Municipal Court and noted on Senator Poe's foundling certificate that she was adopted by Spouses Ronald
Allan   and   Jesusa   Poe.15 This   hand­written   notation   appears   on   Senator   Poe's   foundling
certificate:ChanRoblesVirtualawlibrary
NOTE: Adopted child by the Spouses Ronald Allan Poe and Jesusa Sonora Poe as per Court Order, Mun.
Court, San Juan, Rizal, by Hon. Judge Alfredo M. Gorgonio dated May 13, 1974, under Sp. Proc. No.
138.16chanroblesvirtuallawlibrary
Senator Poe became a registered voter in Greenhills, San Juan, Metro Manila when she turned 18 years
old.17 The   Commission   on   Elections   issued   her   a   Voter's   Identification   Card   for   Precinct   No.   196,
Greenhills, San Juan, Metro Manila on December 13, 1986.18chanrobleslaw
On April 4, 1988, the Department of Foreign Affairs issued her a Philippine passport. 19 Her passport was
renewed   on   April   5,   1993,   May   19,   1998,   October   13,   2009,   December   19,   2013,   and   March   18,
2014.20 Having become Senator, she was also issued a Philippine diplomatic passport on December 19,
2013.21chanrobleslaw
26 of 669
and   Memorandum   Circular   No.   AFF­2­005   per   Office   Order   No.   AFF­06­9133   signed   Associate schools   Virginia,   United   States   that   they   would   be   transferring   to   the   Philippines   the   following
Commissioner Roy M. Almoro dated July 18, 2006."57chanrobleslaw semester.43 She   came   back   on   May   24,   2005. 44 Her   children   also   arrived   in   the   first   half   of
2005.45 However, her husband stayed in the United States to "finish pending projects, and to arrange for
Senator   Poe   became   a   registered   voter   of   Barangay   Santa   Lucia,   San   Juan   City   on   August   31, the sale of the family home there."46chanrobleslaw
2006.58chanrobleslaw
Following her return, Senator Poe was issued by the Bureau of Internal Revenue a Tax Identification
Senator Poe made several trips to the United States of America between 2006 and 2009 using her United Number (TIN) on July 22, 2005.47chanrobleslaw
States Passport No. 170377935.59 She used her passport "after having taken her Oath of Allegiance to the
Republic on 07 July 2006, but not after she has formally renounced her American citizenship on 20 On July 7, 2006, Senator Poe took the Oath of Allegiance to Republic of the Philippines:48
October   2010."60 The   following   are   the   flight   records   given   by   the   Bureau   of I, Mary Grace Poe Llamanzares, solemnly swear that I will support and defend the Constitution of the
Immigration:ChanRoblesVirtualawlibrary Republic of the Philippines and obey the laws and legal  orders  promulgated by the duly constituted
authorities of the Philippines; and I hereby declare that I recognize and accept the supreme authority of
Departures Flight No.
the Philippines and will maintain true faith and allegiance thereto; and that I impose this obligation upon
November 1, 2006 SQ071 myself voluntarily without mental reservation or purpose of evasion. 49chanroblesvirtuallawlibrary
On   July   10,   2006,   Senator   Poe   filed   a   Petition   for   Retention   and   or   Re­acquisition   of   Philippine
July 20, 2007 PR730 Citizenship through Republic Act No. 9225.50 She also "filed applications for derivative citizenship on
behalf of her three children who were all below eighteen (18) years of age at that time." 51chanrobleslaw
October 31, 2007 PR300

October 2, 2008 PR358 The Petition was granted by the Bureau of Immigration and Deportation on July 18, 2006 through an

Order signed by Associate Commissioner Roy M. Almoro for Commissioner Alipio F. Fernandez, Jr: 52
April 20, 2009 PR104 A careful review of the documents submitted in support of the instant petition indicate that David was a
former citizen of the Republic of the Philippines being born to Filipino parents and is presumed to be a
July 31, 2009 PR730 natural   born   Philippine   citizen;   thereafter,   became   an   American   citizen   and   is   now   a   holder   of   an
American passport; was issued an ACT and ICR and has taken her oath of allegiance to the Republic of
October 19, 2009 PR102
the   Philippines   on   July   7,   2006 and   so   is   thereby deemed   to   have   re­acquired   her   Philippine
November 15, 2009 PR103 Citizenship.53 (Emphasis in the original)
In the same Order, Senator Poe's children were "deemed Citizens of the Philippines in accordance with
December 27, 2009 PR112 Section 4 of R[epublic] A[ct] No. 9225."54 Until now, the Order "has not been set aside by the Department
of Justice or any other agency of Government."55chanrobleslaw
March 27, 2010 PR102
On July 31, 2006, the Bureau of Immigration issued Identification Certificates in the name of Senator Poe
and her children.56 It stated that Senator Poe is a "citizen of the Philippines pursuant to the Citizenship
Arrivals Flight No. Retention and Re­acquisition Act of 2003 . . . in relation to Administrative Order No. 91, Series of 2004

27 of 669
Ako, si MARY GRACE POE LLAMANZARES, na itinalaga sa katungkulan bilang Chairperson, Movie November 4, 2006 SQ076
and Television Review and Classification Board, ay taimtim na nanunumpa na tutuparin ko nang buong
husay at katapatan, sa abot ng aking kakayahan, ang mga tungkulin ng aking kasalukuyang katungkulan at July 23, 2007 PR731
ng   mga   iba   pang   pagkaraan   nito'y   gagampanan   ko   sa   ilalim   ng   Republika   ng   Pilipinas;   na aking
itataguyod at ipagtatanggol ang Saligan Batas ng Pilipinas; na tunay na mananalig at tatalima ako rito; na November 5, 2007 PR337
susundin ko ang mga batas, mga kautusang lega, at mga dekretong pinaiiral ng mga sadyang itinakdang
May 8, 2008 PR103
may  kapangyarihan  ng Republika  ng Pilipinas;  at  kusa kong babalikatin  ang pananagutang  ito, nang
walang ano mang pasubali o hangaring umiwas. October 5, 2008 PR359

Kasihan nawa ako ng Diyos. May 21, 2009 PR105

NILAGDAAN AT PINANUMPAAN sa harap ko ngayong ika­21 ng Oktubre 2010, Lungsod ng Maynila, August 3, 2009 PR733

Pilipinas.67 (Emphasis in the original)
Senator Poe executed an Oath/Affirmation of Renunciation of Nationality of the United States 68 in the
presence of Vice­Consul Somer E. Bessire­Briers on July 12, 2011. 69 On this occasion, she also filled out
the Questionnaire Information for Determining Possible Loss of U.S. Citizenship. 70 On December 9, 2011,
Vice Consul Jason Galian executed a Certificate of Loss of Nationality for Senator Poe. 71 The certificate
was approved by the Overseas Citizen Service, Department of State, on February 3, 2012.72chanrobleslaw
Senator Poe decided to run as Senator in the 2013 Elections. 73 On September 27, 2012, she executed a
Certificate of Candidacy, which was submitted to the Commission on Elections on October 2, 2012. 74 She
won and was declared as Senator­elect on May 16, 2013.75chanrobleslaw
David, a losing candidate in the 2013 Senatorial Elections, filed before the Senate Electoral Tribunal a
Petition for Quo Warranto on August 6, 2015. 76 He contested the election of Senator Poe for failing to
"comply   with   the   citizenship   and   residency   requirements   mandated   by   the   1987
Constitution."77chanrobleslaw
November 15, 2009 PR10361
On October 6, 2010, President Benigno Simeon Aquino III appointed Senator Poe as Chairperson of the
Movie and Television Review and Classification Board (MTRCB). 62 On October 20, 2010, Senator Poe
executed an Affidavit of Renunciation of Allegiance to the United States of America and Renunciation of
American Citizenship,63 stating:
chanRoblesvirtualLawlibraryI,   MARY   GRACE   POE­LLAMANZARES,   Filipino,   of   legal   age,   and
presently residing at No. 107 Rodeo Drive, Corinthian Hills, Quezon City, Philippines, after having been
duly   sworn   to   in   accordance   with   the   law,   do   hereby   depose   and   state   that   with   this   affidavit,   I
hereby expressly and voluntarily renounce my United States nationality/American citizenship, together
with all rights and privileges and all duties and allegiance and fidelity thereunto pertaining . I make this
renunciation   intentionally,   voluntarily,   and   of   my   own   free   will,   free   of   any   duress   or   undue
influence.64 (Emphasis in the original)

Thereafter, the Senate Electoral Tribunal issued Resolution No. 15­01 requiring David "to correct the The affidavit was submitted to the Bureau of Immigration on October 21, 2010. 65 On October 21, 2010,

formal defects of his petition."78 David filed his amended Petition on August 17, 2015.79chanrobleslaw she took her Oath of Office as MTRCB Chairperson and assumed office on October 26, 2010. 66 Her oath
of office stated:ChanRoblesVirtualawlibrary
PANUNUMPA SA KATUNGKULAN

28 of 669
regarding the issue and submit any development to the Senate Electoral Tribunal. Later, Senator Poe
submitted "the issue of her natural­born Filipino citizenship as a foundling for resolution upon the legal
arguments set forth in her submissions to the Tribunal." 97 On November 6, 2015, through Resolution No.
15­10, the Senate Electoral Tribunal "noted the [M]anifestation and considered the case submitted for
resolution."98chanrobleslaw
On November 17, 2015, the Senate Electoral Tribunal promulgated its assailed Decision finding Senator
Poe   to   be   a   natural­born   citizen   and,   therefore,   qualified   to   hold   office   as   Senator. 99 The   Decision
stated:ChanRoblesVirtualawlibrary
We  rule  that  Respondent  is a natural­born  citizen under  the 1935 Constitution and  continue to be a
natural­born citizen as defined under the 1987 Constitution, as she is a citizen of the Philippines from
birth, without having to perform any act to acquire or perfect (her) Philippine citizenship.
. . . .
In  light  of  our  earlier   pronouncement   that  Respondent   is a  natural­born  Filipino  citizen,   Respondent
validly   reacquired   her   natural­born   Filipino   citizenship   upon   taking   her   Oath   of   Allegiance   to   the
Republic of the Philippines, as required under Section 3 of R.A. No. 9225.
Under Section 11 of B.I. Memorandum Circular No. AFF 05­002 (the Revised Rules Implementing R.A.
No.   9225),   the   foregoing   Oath   of   Allegiance   is   the   "final   act"   to   reacquire   natural­born   Philippine
citizenship.
. . . .
To repeat,  Respondent  never  used  her USA passport  from  the moment  she  renounced  her  American
citizenship on 20 October 2010. She remained solely a natural­born Filipino citizen from that time on
until today.
WHEREFORE, in view of the foregoing, the petition for quo warranto is DISMISSED.
No pronouncement as to costs.
On August 18, 2015, Resolution No. 15­02 was issued by the Senate Electoral  Tribunal, through its
Executive Committee, ordering the Secretary of the Senate Electoral Tribunal to summon Senator Poe to
file an answer to the amended Petition.80chanrobleslaw
Pending the filing of Senator Poe's answer, David filed a Motion Subpoena the Record of Application of
Citizenship   Re­acquisition   and   related   documents   from   the   Bureau   of   Immigration   on   August   25,
2015.81 The   documents   requested   included   Senator   Poe's   record   of   travels   and   NSO   kept   Birth
Certificate.82 On August 26, 2015, the Senate Electoral Tribunal issued Resolution No. 15­04 granting the
Motion.83 The same Resolution directed the Secretary of the Tribunal to issue a subpoena to the concerned
officials of the Bureau of Immigration and the National Statistics Office. 84 The subpoenas ordered the
officials to appear on September 1, 2015 at 10:00 a.m. before the Office of the Secretary of the Senate
bearing   three   (3)   sets   of  the   requested   documents.85 The   subpoenas   were   complied   with  by   both  the
Bureau of Immigration and the National Statistics Office on September 1, 2015.86chanrobleslaw
On   September   1,   2015,   Senator   Poe   submitted   her   Verified   Answer   with   (1)   Prayer   for   Summary
Dismissal;   (2)   Motion   for   Preliminary   Hearing   on   Grounds   for   Immediate   Dismissal/Affirmative
Defenses;  (3) Motion to Cite David for Direct Contempt of Court; and (4) Counterclaim for Indirect
Contempt of Court.87chanrobleslaw
On September 2, 2015, the Senate Electoral Tribunal issued Resolution No. 15­05 requiring the parties to
file   a   preliminary   conference   brief   on   or   before   September   9,   2015. 88 The   Resolution   also   set   the
Preliminary Conference on September 11, 2015.89 During the Preliminary Conference, the parties "agreed
to drop the issue of residency on the ground of prescription."90chanrobleslaw
Oral arguments were held by the Senate Electoral Tribunal on September 21, 2015. 91 The parties were
then "required  to submit  their  respective  [memoranda],  without  prejudice  to the submission of DNA
evidence by [Senator Poe] within thirty (30) days from the said date."92chanrobleslaw
On October 21, 2015, Senator Poe moved to extend for 15 days the submission of DNA test results. 93 The
Senate Electoral Tribunal granted the Motion on October 27, 2015 through Resolution No. 15­08. 94 On
November 5, 2015, Senator Poe filed a Manifestation regarding the results of DNA Testing, 95 which stated
that "none of the tests that [Senator Poe] took provided results that would shed light to the real identity of
her biological parents."96 The Manifestation also stated that Senator Poe was to continue to find closure
29 of 669
For   resolution   is   the   sole   issue   of   whether   the   Senate   Electoral   Tribunal   committed   grave   abuse   of
discretion amounting to lack or excess of jurisdiction in dismissing petitioner's Petition for Quo Warranto
based on its finding that private respondent is a natural­born Filipino citizen, qualified to hold a seat as
Senator under Article VI, Section 3 of the 1987 Constitution.
I Senator   Poe   filed   her   Comment/Opposition   to   the   Motion   for   Reconsideration   on   December   1,
Petitioner comes to this Court invoking our power of judicial review through a petition for certiorari under
Rule 65 of the 1997 Rules of Civil Procedure. He seeks to annul the assailed Decision and Resolution of
the Senate Electoral Tribunal, which state its findings and conclusions on private respondent's citizenship.
Ruling on petitioner's plea for post­judgment relief calls for a consideration of two (2) factors: first, the
breadth of this Court's competence relative to that of the Senate Electoral Tribunal; and second, the nature
of the remedial vehicle—a petition for certiorari—through which one who is aggrieved by a judgment of
the Senate Electoral Tribunal may seek relief from this Court.
I. A
The Senate Electoral Tribunal, along with the House of Representatives Electoral Tribunal, is a creation
of Article VI, Section 17 of the 1987 Constitution:112
ARTICLE VI
The Legislative Department
. . . .
SECTION 17. The Senate and the House of Representatives shall each have an Electoral Tribunal which
shall   be   the sole   judge   of   all   contests   relating   to   the   election,   returns,   and   qualifications   of   their
respective Members. Each Electoral Tribunal shall be composed of nine Members, three of whom shall be
Justices of the Supreme Court  to be designated by the Chief  Justice, and the remaining six shall  be
Members of the Senate or the House of Representatives, as the case may be, who shall be chosen on the
basis of proportional representation from the political parties and the parties or organizations registered
under the party­list system represented therein. The senior Justice in the Electoral Tribunal shall be its
Chairman. (Emphasis supplied)
SO ORDERED.100 (Citations omitted)
On   November   23,   2015,   David   moved   for   reconsideration. 101 The   Senate   Electoral   Tribunal   issued
Resolution No. 15­11 on November 24, 2015, giving Senator Poe five (5) days to comment on the Motion
for Reconsideration.102chanrobleslaw
2015.103 David's Motion for Reconsideration was denied by the Senate Electoral Tribunal on December 3,
2015:104
WHEREFORE, the Tribunal resolves to DENY the Verified Motion for Reconsideration (of the Decision
promulgated on 17 November 2015) of David Rizalito Y. David dated 23 November 2015.
The Tribunal further resolves to CONFIRM Resolution No. 15­11 dated 24 November 2015 issued by the
Executive   Committee   of   the   Tribunal;   to NOTE the   Comment/Opposition   filed   by   counsel   for
Respondent on 01 December 2015; to GRANT the motion for leave to appear and submit memorandum
as amici curiae filed by Dean Arturo de Castro [and to] NOTE the Memorandum (for Volunteer Amicus
Curiae) earlier submitted by Dean de Castro before the Commission on Elections in SPA No. 15­139
(DC), entitled "Amado D. Valdez, Petitoner, versus Mary Grace Natividad Sonora Poe Llaman[z]ares,
Respondent."
SO ORDERED.105 (Emphasis in the original)
On December 8, 2015, the Senate Electoral Tribunal's Resolution was received by David. 106 On December
9, 2015, David filed the pre Petition for Certiorari before this Court. 107chanrobleslaw
On December 16, 2015, this Court required the Senate Electoral Tribunal and Senator Poe to comment on
the Petition "within a non­extendible period of fifteen (15) days from notice." 108 The Resolution also set
oral arguments on January 19, 2016.109 The Senate Electoral Tribunal, through the Office of the Solicitor
General,   submitted   its   Comment   on   December   30,   2015.110 Senator   Poe   submitted   her   Comment   on
January 4, 2016.111chanrobleslaw
This case was held in abeyance pending the resolution of the Commission on Elections case on the issue
of private respondent's citizenship.
30 of 669
Exclusive, original jurisdiction over contests relating to the election, returns, and qualifications of the
elective officials falling within the scope of their powers is, thus, vested in these electoral tribunals. It is
only before them that post­election challenges against the election, returns, and qualifications of Senators
and Representatives (as well as of the President and the Vice­President, in the case of the Presidential
Electoral Tribunal) may be initiated.
The   judgments   of   these   tribunals   are   not   beyond   the   scope   of   any   review.   Article   VI,   Section   17's
stipulation  of  electoral   tribunals'  being  the  "sole"  judge  must   be  read   in  harmony   with  Article   VIII,
Section 1's express statement that "[j]udicial  power includes the duty of the courts of justice . . . to
determine whether  or not there has been a grave abuse of discretion amounting to lack or excess of
jurisdiction   on   the   part   of any   branch   or   instrumentality of   the   Government."   Judicial   review   is,
therefore, still possible. In Libanan v. House of Representatives Electoral Tribunal:120
The Court has stressed that ". . . so long as the Constitution grants the [House of Representatives Electoral
Tribunal] the power to be the sole judge of all contests relating to the election, returns and qualifications
of members of the House of Representatives, any final action taken by the [House of Representatives
Electoral Tribunal] on a matter within its jurisdiction shall, as a rule, not be reviewed by this Court . . . the
power granted to the Electoral Tribunal . . . excludes the exercise of any authority on the part of this Court
that would in any wise restrict it or curtail it or even affect the same."
The Court did recognize, of course, its power of judicial review in exceptional cases. In Robles vs. [House
of Representatives Electoral Tribunal], the Court has explained that while the judgments of the Tribunal
are beyond judicial interference, the Court may do so, however, but only "in the exercise of this Court's
so­called extraordinary jurisdiction, . . . upon a determination that the Tribunal's decision or resolution
was   rendered   without   or   in   excess   of   its   jurisdiction,   or   with   grave   abuse   of   discretion or
paraphrasing Morrero, upon a clear showing of such arbitrary and improvident use by the Tribunal of its
power as constitutes a denial of due process of law, or upon a demonstration of a very clear unmitigated
error, manifestly constituting such grave abuse of discretion that there has to be a remedy for such abuse."
In the old, but still relevant, case of Morrero vs. Bocar, the Court has ruled that the power of the Electoral
Commission "is beyond judicial interference except, in any event, upon a clear showing of such arbitrary
and   improvident   use   of   power   as   will   constitute   a   denial   of   due   process."   The   Court   does   not,   to
paraphrase it in Co vs. [House of Representatives Electoral Tribunal], venture into the perilous area of
correcting perceived errors of independent branches of the Government; it comes in only when it has to
Through Article VI, Section 17, the Constitution segregates from  all other judicial  and quasi­judicial
bodies (particularly, courts and the Commission on Elections 113) the power to rule on contests114 relating to
the   election,   returns,   and   qualifications   of   members   of   the   Senate   (as   well   as   of   the   House   of
Representatives). These powers are granted to a separate and distinct constitutional organ. There are two
(2) aspects to the exclusivity of the Senate Electoral Tribunal's power. The power to resolve such contests
is exclusive to any other body. The resolution of such contests is its only task; it performs no other
function.
The 1987 Constitution is not the first fundamental law to introduce into our legal system an "independent,
impartial   and   non­partisan   body   attached   to   the   legislature   and   specially   created   for   that   singular
purpose."115 The   1935   Constitution   similarly   created   an   Electoral   Commission,   independent   from   the
National   Assembly,   to   be   the   sole   judge   of   all   contests   relating   to   members   of   the   National
Assembly.116 This   was   a   departure   from   the   system   introduced   by   prior   organic   acts   enforced   under
American colonial rule—namely: the Philippine Bill of 1902 and the Jones Law of 1916—which vested
the power to resolve such contests in the legislature itself. When the 1935 Constitution was amended to
make room for a bicameral legislature, a corresponding amendment was made for there to be separate
electoral tribunals for each chamber of Congress. 117 The 1973 Constitution did away with these electoral
tribunals, but they have since been restored by the 1987 Constitution.
All constitutional provisions—under the 1935 and 1987 Constitutions—which provide for the creation of
electoral   tribunals   (or   their   predecessor,   the   Electoral   Commission),   have   been   unequivocal   in   their
language. The electoral tribunal shall be the "sole" judge.
In Lazatin v. House Electoral Tribunal:118
The use of the word "sole" emphasizes the exclusive character of the jurisdiction conferred. . . . The
exercise of the power by the Electoral Commission under the 1935 Constitution has been described as
"intended to be as complete and unimpaired as if it had remained originally in the legislature[.]" Earlier,
this   grant   of   power   to   the   legislature   was   characterized   by   Justice   Malcohn   as   "full,   clear   and
complete." . . . Under the amended 1935 Constitution, the power was unqualifiedly reposed upon the
Electoral Tribunal . . . and it remained as full, clear and complete as that previously granted the legislature
and the Electoral Commission. . . . The same may be said with regard to the jurisdiction of the Electoral
Tribunals under the 1987 Constitution.119chanroblesvirtuallawlibrary
31 of 669
Writs of certiorari have, therefore, been issued: (a) where the tribunal's approach to an issue is premised
on wrong considerations and its conclusions founded on a gross misreading, if not misrepresentation, of
the evidence;127 (b) where a tribunal's assessment of a case is "far from reasonable[,] [and] based solely on
very personal and subjective assessment standards when the law is replete with standards that can be
used";128 "(c) where the tribunal's action on the appreciation and evaluation of evidence oversteps the
limits of its discretion to the point of being grossly unreasonable"; 129 and (d) where the tribunal invokes
erroneous or irrelevant considerations in resolving an issue.130chanrobleslaw
I. C
We   find   no   basis   for   concluding   that   the   Senate   Electoral   Tribunal   acted   without   or   in   excess   of
jurisdiction, or with grave abuse of discretion amounting to lack or excess of jurisdiction.
The Senate Electoral Tribunal's conclusions are in keeping with a faithful and exhaustive reading of the
Constitution, one that proceeds from an intent to give life to all the aspirations of all its provisions.
Ruling   on   the   Petition   for   Quo   Warranto   initiated   by   petitioner,   the   Senate   Electoral   Tribunal   was
confronted with a novel legal question: the citizenship status of children whose biological parents are
unknown, considering that the Constitution, in Article IV, Section 1(2) explicitly makes reference to one's
father  or mother. It was compelled to exercise  its original  jurisdiction in the face of a constitutional
ambiguity that, at that point, was without judicial precedent.
Acting within this void, the Senate Electoral Tribunal was only asked to make a reasonable interpretation
of the law while needfully considering the established personal circumstances of private respondent. It
could not have asked the impossible of private respondent, sending her on a proverbial fool's errand to
establish her parentage, when the controversy before it arose because private respondent's parentage was
unknown and has remained so throughout her life.
The Senate Electoral Tribunal knew the limits of human capacity. It did not insist on burdening private
respondent with conclusively proving, within the course of the few short months, the one thing that she
has never been in a position to know throughout her lifetime. Instead, it conscientiously appreciated the
implications of all other facts known about her finding. Therefore, it arrived at conclusions in a manner in
keeping   with   the   degree   of  proof   required   in   proceedings   before   a   quasi­judicial   body:   not   absolute
vindicate a denial of due process or correct an abuse of discretion so grave or glaring that no less than the
Constitution itself calls for remedial action.121 (Emphasis supplied, citations omitted)
This Court reviews judgments of the House and Senate Electoral  Tribunals not in the exercise of its
appellate jurisdiction. Our review is limited to a determination of whether there has been an error in
jurisdiction, not an error in judgment.
I. B
A party aggrieved by the rulings of the Senate or House Electoral Tribunal invokes the jurisdiction of this
Court through the vehicle of a petition for certiorari under Rule 65 of the 1997 Rules of Civil Procedure.
An appeal is a continuation of the proceedings in the tribunal from which the appeal is taken. A petition
for certiorari is allowed in Article VIII, Section 1 of the Constitution and described in the 1997 Rules of
Civil   Procedure   as   an   independent   civil   action.122 The   viability  of   such   a   petition  is  premised   on  an
allegation of "grave abuse of discretion."123chanrobleslaw
The term "grave abuse of discretion" has been generally held to refer to such arbitrary, capricious, or
whimsical exercise of judgment as is tantamount to lack of jurisdiction:ChanRoblesVirtualawlibrary
[T]he abuse of discretion must be patent and gross as to amount to an evasion of a positive duty or a
virtual refusal to perform a duty enjoined by law, or to act at all in contemplation of law, as where the
power is exercised in an arbitrary and despotic manner by reason of passion and hostility. Mere abuse of
discretion is not enough: it must be grave.124chanroblesvirtuallawlibrary
There is grave abuse of discretion when a constitutional organ such as the Senate Electoral Tribunal or the
Commission on Elections, makes manifestly gross errors in its factual inferences such that critical pieces
of evidence, which have been nevertheless properly introduced by a party, or admitted, or which were the
subject of stipulation, are ignored or not accounted for.125chanrobleslaw
A glaring misinterpretation of the constitutional text or of statutory provisions, as well as a misreading or
misapplication of the current state of jurisprudence, is also considered grave abuse of discretion. 126 The
arbitrariness consists in the disregard of the current state of our law.
Adjudication that fails to consider the facts and evidence or frivolously departs from settled principles
engenders a strong suspicion of partiality. This can be a badge of hostile intent against a party.
32 of 669
At   the   heart   of   this   controversy   is   a   constitutional   ambiguity.  Definitely,   foundlings   have   biological
parents, either or both of whom can be Filipinos. Yet, by the nature of their being foundlings, they may, at
critical times, not know their parents. Thus, this controversy must consider possibilities where parentage
may be Filipino but, due to no fault of the foundling, remains unknown. 132 Resolving this controversy
hinges on constitutional interpretation.
Discerning constitutional meaning is an exercise in discovering the sovereign's purpose so as to identify
which among competing interpretations of the same text is the more contemporarily viable construction.
Primarily, the actual words—text—and how they are situated within the whole document—context—
govern.   Secondarily,   when   discerning   meaning   from   the   plain   text   (i.e.,   verba   legis)   fails,
contemporaneous construction may settle what is more viable. Nevertheless, even when a reading of the
plain text is already sufficient, contemporaneous construction may still be resorted to as a means for
verifying or validating the clear textual or contextual meaning of the Constitution.
III. A
The entire exercise of interpreting a constitutional provision must necessarily begin with the text itself.
The language of the provision being interpreted is the principal source from which this Court determines
constitutional intent.133chanrobleslaw
To the extent possible, words must be given their ordinary meaning; this is consistent with the basic
precept of verba legis.134 The Constitution is truly a public document in that it was ratified and approved
by a direct act of the People exercising their right of suffrage, they approved of it through a plebiscite. The
preeminent  consideration in reading the Constitution, therefore, is the People's consciousness:  that is,
popular, rather than technical­legal, understanding. Thus:ChanRoblesVirtualawlibrary
We look to the language of the document itself in our search for its meaning. We do not of course stop
there, but that is where we begin. It is to be assumed that the words in which constitutional provisions are
couched express the objective sought to be attained. They are to be given their ordinary meaning except
where technical terms are employed in which case the significance thus attached to them prevails. As the
Constitution is not primarily a lawyer's document, it being essential for the rule of law to obtain that it
should   ever   be   present   in   the   people's   consciousness,   its   language   as   much   as   possible   should   be
understood in the sense they have in common use. What it says according to the text of the provision to be
construed compels acceptance and negates the power of the courts to alter it, based on the postulate that
certainty, not proof beyond reasonable doubt or preponderance of evidence, but "substantial evidence, or
that   amount   of   relevant   evidence   which   a   reasonable   mind   might   accept   as   adequate   to   justify   a
conclusion."131chanrobleslaw
In the process, it avoided setting a damning precedent for all children with the misfortune of having been
abandoned   by their  biological   parents.  Far  from   reducing  them   to inferior,   second­class  citizens,  the
Senate Electoral Tribunal did justice to the Constitution's aims of promoting and defending the well­being
of children, advancing human rights, and guaranteeing equal protection of the laws and equal access to
opportunities for public service.
II
Article VI, Section 3 of the 1987 Constitution spells out the requirement that "[n]o person shall be a
Senator unless he [or she] is a natural­born citizen of the Philippines."
Petitioner asserts that private respondent is not a natural­born citizen and, therefore, not qualified to sit as
Senator of the Republic, chiefly on two (2) grounds. First, he argues that as a foundling whose parents are
unknown, private respondent fails to satisfy the jus sanguinis principle: that is, that she failed to establish
her Filipino "blood line," which is supposedly the essence of the Constitution's determination of who are
natural­born citizens  of the  Philippines.  Proceeding  from  this first  assertion,  petitioner insists that  as
private respondent was never a natural­born citizen, she could never leave reverted to natural­born status
despite the performance of acts that ostensibly comply with Republic Act No. 9225, otherwise known as
the Citizenship Retention and Re­acquisition Act of 2003.
Petitioner's case hinges on the primacy he places over Article IV, Section 1 of the 1987 Constitution and
its enumeration of who are Filipino citizens, more specifically on Section 1(2), which identifies as citizens
"[t]hose whose fathers or mothers are citizens of the Philippines." Petitioner similarly claims that, as
private respondent's foundling status is settled, the burden to prove Filipino parentage was upon her. With
private respondent having supposedly failed to discharge this burden, the supposed inevitable conclusion
is that she is not a natural­born Filipino.
III
33 of 669
calibration—of previously existing rules. Even when seemingly novel, provisions are often introduced as
a means of addressing the inadequacies and excesses of previously existing rules.
One may trace the historical development of text by comparing its current iteration with prior counterpart
provisions,   keenly   taking   note   of   changes   in   syntax,   along   with   accounting   for   more   conspicuous
substantive  changes   such as  the  addition and  deletion  of  provisos  or items  in enumerations,   shifting
terminologies,  the  use  of more   emphatic  or  more   moderate  qualifiers,   and  the  imposition of  heavier
penalties. The tension between consistency and change galvanizes meaning.
Article IV, Section 1 of the 1987 Constitution, which enumerates who are citizens of the Philippines, may
be compared with counterpart provisions, not only in earlier Constitutions but even in organic laws 142 and
in similar mechanisms143 introduced by colonial rulers whose precepts nevertheless still resonate today.
Even as ordinary meaning is preeminent, a realistic appreciation of legal interpretation must grapple with
the truth that meaning is not always singular and uniform. In Social Weather Stations, Inc. v. Commission
on   Elections,144 this   Court   explained   the   place   of   a   holistic   approach   in   legal
interpretation:ChanRoblesVirtualawlibrary
Interestingly, both COMELEC and petitioners appeal to what they (respectively) construe to be plainly
evident from Section 5.2(a)'s text on the part of COMELEC, that the use of the words "paid for" evinces
no distinction between direct purchasers and those who purchase via subscription schemes; and, on the
part of petitioners, that Section 5.2(a)'s desistance from actually using the word "subscriber" means that
subscribers are beyond its contemplation. The variance in the parties' positions, considering that they are
both banking on what they claim to be the Fair Election Act's plain meaning, is the best evidence of an
extant ambiguity.
Second, statutory construction cannot lend itself to pedantic rigor that foments absurdity. The dangers of
inordinate   insistence   on   literal   interpretation   are   commonsensical   and   need   not   be   belabored.   These
dangers are by no means endemic to legal  interpretation. Even in everyday  conversations, misplaced
literal interpretations are fodder for humor. A fixation on technical rules of grammar is no less innocuous.
A pompously doctrinaire approach to text can stifle, rather than facilitate, the legislative wisdom that
unbridled textualism purports to bolster.
the framers and the people mean what they say. Thus, these are the cases where the need for construction
is reduced to a minimum.135 (Emphasis supplied)
Reading a constitutional provision requires awareness of its relation with the whole of the Constitution. A
constitutional provision is but a constituent of a greater whole. It is the framework of the Constitution that
animates each  of its components through the dynamism  of  these  components'  interrelations.  What  is
called   into   operation   is   the   entire   document,   not   simply   a   peripheral   item.   The   Constitution   should,
therefore,   be   appreciated   and   read   as   a   singular,   whole   unit—ut   magis   valeat   quam   pereat.136 Each
provision must be understood and effected in a way that gives life to all that the Constitution contains,
from its foundational principles to its finest fixings.137chanrobleslaw
The words and phrases that establish its framework and its values color each provision at the heart of a
controversy in an actual case. In Civil Liberties Union v. Executive Secretary:138
It is a well­established rule in constitutional construction that no one provision of the Constitution is to be
separated from all the others, to be considered alone, but that all the provisions bearing upon a particular
subject are to be brought into view and to be so interpreted as to effectuate the great purposes of the
instrument. Sections bearing on a particular subject should be considered and interpreted together as to
effectuate the whole purpose of the Constitution and one section is not to be allowed to defeat another, if
by any reasonable construction, the two can be made to stand together.
In other words, the court must harmonize them, if practicable, and must lean in favor of construction
which   will   render   every   word   operative,   rather   than   one   which   may   make   the   words   idle   and
nugatory.139 (Citations omitted)
Reading a certain text includes a consideration of jurisprudence that has previously considered that exact
same text, if any. Our legal system is founded on the basic principle that "judicial decisions applying or
interpreting the laws or the Constitution shall form part of [our] legal system." 140 Jurisprudence is not an
independent source of law. Nevertheless, judicial interpretation is deemed part of or written into the text
itself as of the date that it was originally passed. This is because judicial construction articulates the
contemporaneous intent that the text brings to effect. 141 Nevertheless, one must not fall into the temptation
of considering prior interpretation as immutable.
Interpretation   grounded   on   textual   primacy   likewise   looks   into   how   the   text   has   evolved.   Unless
completely   novel,   legal   provisions   are   the   result   of   the   re­adoption—often   with   accompanying   re­
34 of 669

When permissible then, one may consider analogous jurisprudence (that is, judicial decisions on similar,
but not the very same, matters or concerns), 148 as well as thematically similar statutes and international
norms that form part of our legal system. This includes discerning the purpose and aims of the text in light
of the specific facts under consideration. It is also only at this juncture—when  external  aids may be
consulted—that   the   supposedly   underlying   notions   of   the   framers,   as   articulated   through   records   of
deliberations and other similar accounts, can be illuminating.
III. C
In the hierarchy of the means for constitutional interpretation, inferring meaning from the supposed intent
of the framers or fathoming the original understanding of the individuals who adopted the basic document
is the weakest approach.
These methods leave the greatest room for subjective interpretation. Moreover, they allow for the greatest
errors. The alleged intent of the framers is not necessarily encompassed or exhaustively articulated in the
records   of   deliberations.   Those   that   have   been   otherwise   silent   and   have   not   actively   engaged   in
interpellation and debate may have voted for or against a proposition for reasons entirely their own and
not necessarily in complete agreement with those articulated by the more vocal. It is even possible that the
beliefs that motivated them were based on entirely erroneous premises. Fathoming original understanding
can also misrepresent history as it compels a comprehension of actions made within specific historical
episodes through detached, and not necessarily better­guided, modern lenses.
Moreover, the original intent of the framers of the Constitution is not always uniform with the original
understanding of the People who ratified it. In Civil Liberties Union:ChanRoblesVirtualawlibrary
While it is permissible in this jurisdiction to consult the debates and proceedings of the constitutional
convention in order to arrive at the reason and purpose of the resulting Constitution, resort thereto may be
had only when other guides fail as said proceedings are powerless to vary the terms of the Constitution
when the meaning is clear. Debates in the constitutional convention "are of value as showing the views of
the individual members, and as indicating the reasons for their votes, but they give us no light as to the
views of the large majority who did not talk, much less of the mass of our fellow citizens whose votes at
the polls gave the instrument the force of fundamental law. We think it safer to construe the constitution
Third,   the   assumption   that   there   is,   in   all   cases,   a   universal   plain   language   is   erroneous.   In   reality,
universality and uniformity in meaning is a rarity. A contrary belief wrongly assumes that language is
static.
The more appropriate and more effective approach is, thus, holistic rather than parochial: to consider
context   and   the   interplay   of   the   historical,   the   contemporary,   and   even   the   envisioned. Judicial
interpretation entails the convergence of social realities and social ideals. The latter are meant to be
effected   by   the   legal   apparatus,   chief   of   which   is   the   bedrock   of   the   prevailing   legal   order:   the
Constitution.   Indeed,   the   word   in   the   vernacular   that   describes   the   Constitution   —   saligan   —
demonstrates this imperative of constitutional primacy.
Thus, we refuse to read Section 5.2(a) of the Fair Election Act in isolation. Here, we consider not an
abstruse provision but a stipulation that is part of the whole, i.e., the statute of which it is a part, that is
aimed at realizing the ideal of fair elections. We consider not a cloistered provision but a norm that should
have a present  authoritative effect  to achieve  the ideals of those who currently read, depend on, and
demand fealty from the Constitution.145 (Emphasis supplied)
III. B
Contemporaneous construction and aids that are external to the text may be resorted to when the text is
capable of multiple, viable meanings.146 It is only then that one can go beyond the strict boundaries of the
document. Nevertheless, even when meaning has already been ascertained from a reading of the plain
text, contemporaneous construction may serve to verify or validate the meaning yielded by such reading.
Limited   resort   to   contemporaneous   construction   is   justified   by   the   realization   that   the   business   of
understanding the Constitution is not exclusive to this Court. The basic democratic foundation of our
constitutional   order   necessarily   means   that   all   organs   of   government,   and   even   the   People,   read   the
fundamental   law   and   are   guided   by   it.   When   competing   viable   interpretations   arise,   a   justiciable
controversy   may   ensue   requiring   judicial   intervention   in   order   to   arrive   with   finality   at   which
interpretation   shall   be   sustained.   To   remain   true   to   its   democratic   moorings,   however,   judicial
involvement must remain guided by a framework or deference and constitutional avoidance. This same
principle underlies the basic doctrine that courts are to refrain from issuing advisory opinions. Specifically
as regards this Court, only constitutional issues that are narrowly framed, sufficient to resolve an actual
case, may be entertained.147chanrobleslaw
35 of 669
 from   what   appears   upon  its  face." The   proper   interpretation  therefore   depends   more   on  how   it   was
Article   IV,   Section   1   of   the   1987   Constitution   enumerates   who   are   citizens   of   the understood by the people adopting it than in the framer's understanding thereof.149 (Emphasis supplied)
Philippines:ChanRoblesVirtualawlibrary IV
Section 1. The following are citizens of the Philippines:
Though her   parents  are   unknown, private   respondent  is a  Philippine  citizen  without   the  need   for  an
chanRoblesvirtualLawlibrary express statement in the Constitution making her so. Her status as such is but the logical consequence of a
(1) Those who are citizens of the Philippines at the time of the adoption of thisreasonable reading of the Constitution within its plain text. The Constitution provides its own cues; there
Constitution;
is not even a need to delve into the deliberations of its framers and the implications of international legal
(2) Those whose fathers or mothers are citizens of the Philippines; instruments. This reading proceeds from several levels.

(3) Those born before January 17, 1973, of Filipino mothers, who elect Philippine citizenship upon reaching the age of majority; and
On an initial level, a plain textual reading readily identifies the specific provision, which principally
(4) Those who are naturalized in accordance with law. 150 governs: the Constitution's actual  definition, in Article IV, Section 2, of "natural­born citizens."  This
definition must be harmonized with Section 1's enumeration, which includes a reference to parentage.
These provisions must then be appreciated in relation to the factual milieu of this case. The pieces of
Article IV, Section 2 identifies who are natural­born citizens:ChanRoblesVirtualawlibrary evidence   before   the   Senate   Electoral   Tribunal,   admitted   facts,   and   uncontroverted   circumstances
Sec. 2. Natural­born citizens are those who are citizens of the Philippines from birth without having to adequately justify the conclusion of private respondent's Filipino parentage.
perform any act to acquire or perfect their Philippine citizenship. Those who elect Philippine citizenship
in accordance  with paragraph  (3), Section 1 hereof  shall be deemed natural­born citizens. (Emphasis On another level, the assumption should be that foundlings are natural­born unless there is substantial
supplied) evidence   to   the   contrary.   This   is   necessarily   engendered   by   a   complete   consideration   of   the   whole
Section 2's significance is self­evident. It provides a definition of the term "natural­born citizens." This is Constitution, not just its provisions on citizenship. This includes its mandate of defending the well­being
distinct from Section 1's enumeration of who are citizens. As against Section 1's generic listing, Section 2 of children, guaranteeing equal protection of the law, equal access to opportunities for public service, and
specifically articulates those who may count themselves as natural­born. respecting human rights, as well as its reasons for requiring natural­born status for select public offices.
Moreover, this is a reading validated by contemporaneous construction that considers related legislative
The weight and implications of this categorical definition are better appreciated when supplemented with enactments, executive and administrative actions, and international instruments.
an understanding of how our concepts of citizenship and natural­born citizenship have evolved. As will be
seen, the term "natural­born citizen" was a transplanted, but tardily defined, foreign concept. V

V. B Private respondent  was a Filipino citizen  at birth. This status' commencement  from  birth means that

Citizenship is a legal device denoting political affiliation. It is the "right to have rights." 151 It is one's
personal  and . . . permanent  membership in a political  community. . . The core of citizenship is the
capacity to enjoy political rights, that is, the right to participate in government principally through the
private respondent never had to do anything to consummate this status. By definition, she is natural­born.
Though subsequently naturalized, she reacquired her natural­born status upon satisfying the requirement
of Republic Act No. 9225. Accordingly, she is qualified to hold office as Senator of the Republic.
V. A

36 of 669
Spanish subjects, natives of the Peninsula, residing in the territory over which Spain by the present treaty
relinquishes or cedes her sovereignty may remain in such territory or may remove therefrom. . . . In case
they remain in the territory they may preserve their allegiance to the Crown of Spain by making . . . a
declaration of their decision to preserve such allegiance; in default of which declaration they shall be held
to have renounced it and to have adopted the nationality of the territory in which they may reside.
Thus ­
The civil rights and political status of the native inhabitants of the territories hereby ceded to the United
States shall be determined by Congress.162chanroblesvirtuallawlibrary
Pending legislation by the United States Congress, the native inhabitants who had ceased to be Spanish
subjects were "issued passports describing them to be citizens of the Philippines entitled to the protection
of the United States."163chanrobleslaw
The term "citizens of the Philippine Islands" first appeared in legislation in the Philippine Organic Act,
otherwise known as the Philippine Bill of 1902:164
Section 4. That all inhabitants of the Philippine Islands continuing to reside therein, who were Spanish
subjects on the eleventh day of April, eighteen hundred and ninety­nine, and then resided in said Islands,
and their children born subsequent thereto, shall be deemed and held to be citizens of the Philippine
Islands and as such entitled to the protection of the United States, except such as shall have elected to
preserve their allegiance to the Crown of Spain in accordance with the provisions of the treaty of peace
between the United States and Spain signed at Paris December tenth, eighteen hundred and ninety­eight.
(Emphasis supplied)
The Philippine Bill of 1902 explicitly covered the status of children born in the Philippine Islands to its
inhabitants who were Spanish subjects as of April 11, 1899. However, it did not account for the status of
children born in the Islands to parents who were not Spanish subjects. A view was expressed that the
common law concept of jus soli (or citizenship by place of birth), which was operative in the United
States, applied to the Philippine Islands.165chanrobleslaw
On March 23, 1912, the United States Congress amended Section 4 of the Philippine Bill of 1902. It was
made to include a proviso for the enactment by the legislature of a law on acquiring citizenship. This
proviso read:ChanRoblesVirtualawlibrary
right to vote, the right to hold public office[,] and the right to petition the government for redress of
grievance.152chanrobleslaw
Citizenship   also   entails   obligations   to   the   political   community   of   which   one   is   part. 153 Citizenship,
therefore, is intimately tied with the notion that loyalty is owed to the state, considering the benefits and
protection provided by it. This is particularly so if these benefits and protection have been enjoyed from
the moment of the citizen's birth.
Tecson   v.   Commission   on   Elections154 reckoned   with   the   historical   development   of   our   concept   of
citizenship, beginning under Spanish colonial rule.155 Under the Spanish, the native inhabitants of the
Philippine Islands were identified not as citizens but as "Spanish subjects." 156 Church records show that
native  inhabitants were  referred  to  as "indios."  The  alternative  identification  of  native  inhabitants  as
subjects or as indios demonstrated the colonial master's regard for native inhabitants as inferior. 157 Natives
were, thus, reduced to subservience in their own land.
Under the Spanish Constitution of 1876, persons born within Spanish territory, not just peninsular Spain,
were considered Spaniards, classification, however, did not extend to the Philippine Islands, as Article 89
expressly mandated that the archipelago was to be governed by special laws. 158 It was only on December
18,   1889,   upon   the   effectivity   in   this   jurisdiction   of   the   Civil   Code   of   Spain,   that   there   existed   a
categorical enumeration of who were Spanish citizens,159 thus:ChanRoblesVirtualawlibrary
(a) Persons born in Spanish territory,
(b) Children of a Spanish father or mother, even if they were born outside of Spain,
(c) Foreigners who have obtained naturalization papers,
(d) Those who, without such papers, may have become domiciled inhabitants of any tow
1898 marked the end of Spanish colonial rule. The Philippine Islands were ceded by Spain to the United
States of America under the Treaty of Paris, which was entered into on December 10, 1898. The Treaty of
Paris   did   not   automatically   convert   the   native   inhabitants   to   American   citizens. 161 Instead,   it   left   the
determination   of   the   native   inhabitants'   status   to   the   Congress   of   the   United
States:ChanRoblesVirtualawlibrary
37 of 669
 Provided, That the Philippine Legislature, herein provided for, is hereby authorized to provide by law for
(2) Those born in the Philippines Islands of foreign parents who, before the adoption of this Constitution, had been elected to public office in the
Philippine Islands. the acquisition of Philippine citizenship by those natives of the Philippine Islands who do not come within
the  foregoing  provisions, the  natives  of  the  insular  possessions  of  the  United  States,  and such  other
(3) Those whose fathers are citizens of the Philippines. persons residing in the Philippine Islands who are citizens of the United States, or who could become
citizens   of   the   United   States   under   the   laws   of   the   United   States   if   residing
(4) Those whose mothers are citizens of the Philippines and upon reaching the age 166 of majority, elect Philippine citizenship.
therein. chanroblesvirtuallawlibrary
(5) Those who are naturalized in accordance with law. In   1916,   the   Philippine   Autonomy   Act,   otherwise   known   as   the   Jones   Law   of   1916,   replaced   the
Philippine Bill of 1902. It restated the citizenship provision of the Philippine Bill of 1902, as amended: 167
Section 2.—Philippine Citizenship and Naturalization
The term "natural­born citizen" first appeared in this jurisdiction in the 1935 Constitution's provision
stipulating the qualifications for President and Vice­President of the Philippines. Article VII, Section 3 That all inhabitants of the Philippine Islands who were Spanish subjects on the eleventh day of April,
read:ChanRoblesVirtualawlibrary eighteen hundred and ninety­nine, and then resided in said Islands, and their children born subsequent
SECTION 3. No person may be elected  to the office  of President  or Vice­President, unless he be a thereto, shall be deemed and held to be citizens of the Philippine Islands, except such as shall have elected
natural­born citizen of the Philippines, a qualified voter, forty years of age or over, and has been a resident to preserve their allegiance to the Crown of Spain in accordance with the provisions of the treaty of peace
of the Philippines for at least ten years immediately preceding the election. between the United States and Spain, signed at Paris December tenth, eighteen hundred and ninety­eight,
While it used the term "natural­born citizen," the 1935 Constitution did not define the term. and except such others as have since become citizens of some other country: Provided, That the Philippine
Legislature, herein provided for, is hereby authorized to provide by law for the acquisition of Philippine
Article II, Section 1(4) of the 1935 Constitution—read with the then civil law provisions that stipulated
citizenship by those natives of the Philippine Islands who do not come within the foregoing provisions,
the automatic loss of Filipino citizens lip by women who marry alien husbands—was discriminatory
the   natives   of   the   insular   possessions   of   the   United   States,   and   such   other   persons   residing   in   the
towards women.170 The 1973 Constitution rectified this problematic situation:ChanRoblesVirtualawlibrary
Philippine Islands who are citizens of the United States, or who could become citizens of the United
SECTION 1. The following are citizens of the Philippines: States under the laws of the United States if residing therein.
The Jones Law of 1916 provided that a native­born inhabitant of the Philippine Islands was deemed to be
chanRoblesvirtualLawlibrary a citizen of the Philippines as of April 11, 1899 if he or she was "(1) a subject of Spain on April 11, 1899,
(1) Those who are citizens of the Philippines at the time of the adoption of this(2)Constitution.
  residing   in   the   Philippines   on   said   date,   and   (3)   since   that   date,   not   a   citizen   of   some   other
country."168chanrobleslaw
(2) Those whose fathers or mothers are citizens of the Philippines.
There was previously the view that jus soli may apply as a mode of acquiring citizenship. It was the 1935
(3) Those who elect Philippine citizenship pursuant to the provisions of the Constitution of nineteen hundred and thirty-five.
Constitution that made sole reference to parentage vis­a­vis the determination of citizenship.  Article III,
169

(4) Those who are naturalized in accordance with law. Section 1 of the 1935 Constitution provided:ChanRoblesVirtualawlibrary

SECTION 1. The following are citizens of the Philippines:

chanRoblesvirtualLawlibrary
(1) Those who are citizens of the Philippine Islands at the time of the adoption of this Con

38 of 669
In the United States Constitution, from which this concept  originated, the term "natural­born citizen"
appears in only a single instance: as an eligibility requirement for the presidency. 175 It is not defined in
that Constitution or in American laws. Its origins and rationale for inclusion as a requirement for the
presidency   are   not   even   found   in   the   records   of   constitutional   deliberations. 176 However,   it   has   been
suggested   that,   as   the   United   States   was   under   British   colonial   rule   before   its   independence,   the
requirement   of   being   natural­born   was   introduced   as   a   safeguard   against   foreign   infiltration   in   the
administration of national government:ChanRoblesVirtualawlibrary
It has been suggested, quite plausibly, that this language was inserted in response to a letter sent by John
Jay   to   George   Washington,   and   probably   to   other   delegates,   on   July   25,   1787,   which
stated:ChanRoblesVirtualawlibrary
Permit me to hint, whether it would be wise and seasonable to provide a strong check to the admission of
Foreigners   into   the   administration   of   our   national   Government;   and   to   declare   expressly   that   the
Command   in   Chief   of   the   American   army   shall   not   be   given   to   nor   devolve   on,   any   but   a
natural born Citizen.
Possibly this letter was motivated by distrust of Baron Von Steuben, who had served valiantly in the
Revolutionary forces, but whose subsequent loyalty was suspected by Jay. Another theory is that the Jay
letter, and the resulting constitutional provision, responded to rumors that the Convention was concocting
a monarchy to be ruled by a foreign monarch.177chanroblesvirtuallawlibrary
In the United States, however, citizenship is based on jus soli, not jus sanguinis.
V. C
Today, there are only two (2) categories of Filipino citizens: natural­born and naturalized.
A natural­born citizen is defined in Article IV, Section 2 as one who is a citizen of the Philippines "from
birth   without   having   to   perform   any   act   to   acquire   or   perfect   Philippine   citizenship."   By   necessary
implication, a naturalized citizen is one who is not natural­born. Bengson v. House of Representatives
Electoral Tribunal178 articulates this definition by dichotomy:ChanRoblesVirtualawlibrary
[O]nly naturalized Filipinos are considered not natural­born citizens. It is apparent from the enumeration
of who are citizens under the present Constitution that there are only two classes of citizens: . . . A citizen
who is not a naturalized Filipino, i.e., did not have to undergo the process of naturalization to obtain
Philippine citizenship, necessarily is a natural­born Filipino.179chanroblesvirtuallawlibrary
SECTION   2.   A   female   citizen   of   the   Philippines   who   marries   an   alien   shall   retain   her   Philippine
citizenship,   unless   by   her   act   or   omission   she   is   deemed,   under   the   law,   to   have   renounced   her
citizenship.171chanroblesvirtuallawlibrary
The 1973 Constitution was the first instrument to actually define the term "natural­born citizen." Article
III, Section 4 of the 1973 Constitution provided:ChanRoblesVirtualawlibrary
SECTION 4. A natural­born citizen is one who is a citizen of the Philippines from birth without having to
perform any act to acquire or perfect his Philippine citizenship.172chanroblesvirtuallawlibrary
The present Constitution adopted most of the provisions of the 1973 Constitution on citizenship, "except
for  subsection   (3)  thereof   that   aimed  to  correct   the  irregular   situation  generated  by  the  questionable
proviso in the 1935 Constitution."173chanrobleslaw
Article IV, Section 1 of the 1987 Constitution now reads:ChanRoblesVirtualawlibrary
Section 1. The following are citizens of the Philippines:
chanRoblesvirtualLawlibrary
(1) Those who are citizens of the Philippines at the time of the adoption of this Constituti
(2) Those whose fathers or mothers are citizens of the Philippines;
(3) Those born before January 17, 1973, of Filipino mothers, who elect Philippine citizensh
(4) Those who are naturalized in accordance with law. 174
Article IV, Section 2 also calibrated the 1973 Constitution's previous definition of natural­born citizens, as
follows:ChanRoblesVirtualawlibrary
Sec. 2. Natural­born citizens are those who are citizens of the Philippines from birth without having to
perform any act to acquire or perfect their Philippine citizenship. Those who elect Philippine citizenship
in accordance with paragraph (3), Section 1 hereof shall be deemed natural­born citizens. (Emphasis
supplied)
Ironically, the concept of "natural­born" citizenship is a "foreign" concept that was transplanted into this
jurisdiction as part of the 1935 Constitution's eligibility requirements for President and Vice­President of
the Philippines.
39 of 669
At   no   point   has   it   been   substantiated   that   private   respondent   went   through   the   actual   naturalization
process. There  is no more straightforward  and more effective  way to terminate this inquiry than this
realization of total and utter lack of proof.
At most, there have been suggestions likening a preferential approach to foundlings, as well as compliance
with Republic Act No. 9225, with naturalization. These attempts at analogies are misplaced. The statutory
mechanisms for naturalization are clear, specific, and narrowly devised. The investiture of citizenship on
foundlings benefits children, individuals whose capacity to act is restricted. 184 It is a glaring mistake to
liken them to an adult filing before the relevant authorities a sworn petition seeking to become a Filipino,
the grant of which is contingent on evidence that he or she must himself or herself adduce. As shall later
be discussed, Republic Act No. 9225 is premised on the immutability of natural­born status. It privileges
natural­born   citizens   and   proceeds   from   an   entirely   different   premise   from   the  restrictive   process   of
naturalization.
So too, the jurisprudential treatment of naturalization vis­a­vis natural­born status is clear. It should be
with the actual process of naturalization that natural­born status is to be contrasted, not against other
procedures relating to citizenship. Otherwise, the door may be thrown open for the unbridled diminution
of the status of citizens.
V. E
Natural­born citizenship is not concerned with being a human thoroughbred.
Section 2 defines "natural­born citizens." Section 1(2) stipulates that to be a citizen, either one's father or
one's mother must be a Filipino citizen.
That   is   all   there   is   to   Section   1(2).   Physical   features,   genetics,   pedigree,   and   ethnicity   are   not
determinative of citizenship.
Section 1(2) does not require one's parents to be natural­born Filipino citizens. It does not even require
them to conform to traditional conceptions of what is indigenously or ethnically Filipino. One or both
parents can, therefore, be ethnically foreign.
Former Associate Justice Artemio Panganiban further shed light on the concept of naturalized citizens in
his Concurring Opinion in Bengson: naturalized citizens, he stated, are "former aliens or foreigners who
had to undergo a rigid procedure, in which they had to adduce sufficient evidence to prove that they
possessed all the qualifications and none of the disqualifications provided by law in order to become
Filipino citizens."180chanrobleslaw
One who desires to acquire Filipino citizenship by naturalization is generally required to file a verified
petition.181 He  or  she  must   establish. among  others,  that   he  or she  is of  legal  age,   is  of  good moral
character, and has the capacity to adapt to Filipino culture, tradition, and principles, or otherwise has
resided in the Philippines for a significant period of time. 182 Further, the applicant must show that he or
she will not be a threat to the state, to the public, and to the Filipinos' core beliefs. 183chanrobleslaw
V. D
Article  IV, Section 1 of  the  1987 Constitution merely gives  an enumeration.  Section 2 categorically
defines "natural­born citizens." This constitutional definition is further clarified in jurisprudence, which
delineates natural­born citizenship from naturalized citizenship. Consistent with Article 8 of the Civil
Code, this jurisprudential clarification is deemed written into the interpreted text, thus establishing its
contemporaneous intent.
Therefore, petitioner's restrictive reliance on Section 1 and the need to establish bloodline is misplaced. It
is inordinately selective and myopic. It divines Section 1's mere enumeration but blatantly turns a blind
eye to the succeeding Section's unequivocal definition.
Between Article IV, Section 1(2), which petitioner harps on, and Section 2, it is Section 2 that is on point.
To determine whether private respondent is a natural­born citizen, we must look into whether she had to
do anything to perfect  her citizenship. In view of Bengson, this calls for an inquiry into whether she
underwent the naturalization process to become a Filipino.
She did not.
40 of 669
Section   4. Circumstantial   evidence,   when   sufficient.   —   Circumstantial   evidence   is   sufficient   for
conviction if:
chanRoblesvirtualLawlibrary(a) There is more than one circumstances;
(b) The facts from which the inferences are derived are proven; and cralawlawlibrary
(c) The combination of all the circumstances is such as to produce a conviction beyond reasonable doubt.
Although the Revised Rules on Evidence's sole mention of circumstantial  evidence is in reference to
criminal proceedings, this Court has nevertheless sustained the use of circumstantial evidence in other
proceedings.189 There   is   no  rational   basis   for   making   the   use   of   circumstantial   evidence   exclusive   to
criminal proceedings and for not considering circumstantial facts as valid means for proof in civil and/or
administrative proceedings.
In criminal proceedings, circumstantial evidence suffices to sustain a conviction (which may result in
deprivation of life, liberty, and property) anchored on the highest standard or proof that our legal system
would require, i.e., proof beyond reasonable doubt. If circumstantial evidence suffices for such a high
standard, so too may it suffice to satisfy the less stringent standard of proof in administrative and quasi­
judicial   proceedings   such   as   those   before   the   Senate   Electoral   Tribunal,   i.e.,   substantial
evidence.190chanrobleslaw
Private respondent was found as a newborn infant outside the Parish Church of Jaro, Iloilo on September
3, 1968.191 In 1968, Iloilo, as did most—if not all—Philippine provinces, had a predominantly Filipino
population.192 Private respondent is described as having "brown almond­shaped eyes, a low nasal bridge,
straight black hair and an oval­shaped face." 193 She stands at 5 feet and 2 inches tall. 194 Further, in 1968,
there was no international airport in Jaro, Iloilo.
These  circumstances  are  substantial  evidence  justifying an  inference  that  her  biological  parents  were
Filipino. Her abandonment at a Catholic Church is more or less consistent with how a Filipino who, in
1968, lived in a predominantly religious and Catholic environment, would have behaved. The absence of
an   international   airport   in   Jaro,   Iloilo   precludes   the   possibility   of   a   foreigner   mother,   along   with   a
foreigner father, swiftly and surreptitiously coming in and out of Jaro, Iloilo just to give birth and leave
her offspring there. Though proof of ethnicity is unnecessary, her physical features nonetheless attest to it.
Section 1(2) requires nothing more than one ascendant degree: parentage. The citizenship of everyone else
in one's ancestry is irrelevant. There is no need, as petitioner insists, for a pure Filipino bloodline.
Section 1(2) requires citizenship, not identity. A conclusion of Filipino citizenship may be sustained by
evidence adduced in a proper proceeding, which substantially proves that either or both of one's parents is
a Filipino citizen.
V. F
Private respondent has done this. The evidence she adduced in these proceedings attests to how at least
one—if not both—of her biological parents were Filipino citizens.
Proving private respondent's biological parentage is now practically impossible. To begin with, she was
abandoned as a newborn infant. She was abandoned almost half a century ago. By now, there are only a
handful of those who, in 1968, were able­minded adults who can still lucidly render testimonies on the
circumstances   of   her   birth   and   finding.   Even   the   identification   of   individuals   against   whom   DNA
evidence may be tested is improbable, and by sheer economic cost, prohibitive.
However,   our   evidentiary   rules   admit   of   alternative   means   for   private   respondent   to   establish   her
parentage.
In   lieu   of   direct   evidence,   facts   may   be   proven   through   circumstantial   evidence.   In Suerte­Felipe   v.
People:185
Direct evidence is that which proves the fact in dispute without the aid of any inference or presumption;
while circumstantial evidence is the proof of fact or facts from which, taken either singly or collectively,
the   existence   of   a   particular   fact   in   dispute   may   be   inferred   as   a   necessary   or   probable
consequence.186chanroblesvirtuallawlibrary
People v. Raganas187 further defines circumstantial evidence:ChanRoblesVirtualawlibrary
Circumstantial evidence is that which relates to a series of facts other than the fact in issue, which by
experience have been found so associated with such fact that in a relation of cause and effect, they lead us
to a satisfactory conclusion.188 (Citation omitted)
Rule   133,   Section   4   of   the   Revised   Rules   on   Evidence,   for   instance,   stipulates   when   circumstantial
evidence is sufficient to justify a conviction in criminal proceedings:ChanRoblesVirtualawlibrary
41 of 669
 2014 1,351
In   the   other   related   case   of Poe­Llamanzares   v.   Commission   on   Elections,195 the   Solicitor   General
underscored how it is statistically more probable that private respondent was born a Filipino citizen rather
than as a foreigner. He submitted the following table is support of his statistical inference: 196
Source: Philippine Statistics Authority [illegible]197chanroblesvirtuallawlibrary NUMBER OF FOREIGN AND FILIPINO CHILDREN BORN IN THE PHILIPPINES: 1965­1975 and
Thus, out of the 900,165 recorded births in the Philippines in 1968, only 1,595 or 0.18% newborns were 2010­2014
foreigners.   This   translates   to   roughly   99.8%   probability   that   private   respondent   was   born   a   Filipino
citizen.
YEAR FOREIGN CHILDREN BORN IN THE PHILIPPINES FILIPINO
Given the sheer difficulty, if not outright impossibility, of identifying her parents after half a century, a
1965 1,479
range   of   substantive   proof   is   available   to   sustain   a   reasonable   conclusion   as   to   private   respondent's
parentage. 1966 1,437

VI 1967 1,440

1968 1,595
Before a discussion on how private respondent's natural­born status is sustained by a general assumption
on foundlings arising from a comprehensive reading and validated by a contemporaneous construction of 1969 1,728
the Constitution, and considering that we have just discussed the evidence pertaining to the circumstances
of private respondent's birth, it is opportune to consider petitioner's allegations that private respondent 1970 1,521
bore the burden of proving—through proof of her bloodline—her natural­born status. 1971 1,401

Petitioner's claim that the burden of evidence shifted to private respondent upon a mere showing that she 1972 1,784

is a foundling is a serious error.
1973 1,212
Petitioner invites this Court to establish a jurisprudential presumption that all newborns who have been 1974 1,496
abandoned   in   rural   areas   in   the   Philippines   are   not   Filipinos.   His   emphasis   on   private   respondent's
supposed burden to prove the circumstances of her birth places upon her an impossible condition. To 1975 1,493
require proof from private respondent borders on the absurd when there is no dispute that the crux of the
controversy—the identity of her biological parents—is simply not known. 2010 1,244

2011 1,140
"Burden of proof is the duty of a party to present evidence on the facts in issue necessary to establish his
claim or defense by the amount of evidence required by law." Burden of proof lies on the party making 2012 1,454
the allegations;198 that is, the party who "alleges the affirmative of the issue" 199 Burden of proof never
shifts from one party to another. What shifts is the burden of evidence. This shift happens when a party 2013 1,315

42 of 669
 (5) There was no international airport in Jaro, Iloilo; and makes   a   prima   facie   case   in   his   or   her   favor. 200 The   other   party   then   bears   the   "burden   of   going
forward"201 with the evidence considering that which has ostensibly been established against him or her.

(6) Private respondent's physical features are consistent with those of typical Filipinos.
who alleges that the respondent is ineligible for the office involved in the controversy. In proceedings
Petitioner's refusal to account for these facts demonstrates an imperceptive bias. As against petitioner's
suggested  conclusions, the more  reasonable  inference  from  these  facts  is that  at  least  one  of private
respondent's parents is a Filipino.
VII
Apart   from   how   private   respondent   is   a   natural­born   Filipino   citizen   consistent   with   a   reading   that
harmonizes  Article  IV,   Section  2's  definition  of  natural­born   citizens  and   Section  1(2)'s  reference   to
parentage, the Constitution sustains a presumption that all foundlings found in the Philippines are born to
at least either a Filipino father or a Filipino mother and are thus natural­born, unless there is substantial
proof otherwise. Consistent with Article IV, Section 1(2), any such countervailing proof must show that
both—not just one—of a foundling's biological parents are not Filipino citizens.
VII. A
In an action for quo warranto, the burden of proof necessarily falls on the party who brings the action and
before  quasi­judicial  bodies such as  the Senate  Electoral  Tribunal, the  requisite quantum  of  proof is
substantial evidence.202 This burden was petitioner's to discharge. Once the petitioner makes a prima facie
case, the burden of evidence shifts to the respondent.
Private respondent's admitted status as a foundling does not  establish a prima facie  case  in favor  of
petitioner. While it does establish that the identities of private respondent's biological parents are not
known, it does not automatically mean that neither her father nor her mother is a Filipino.
The most that petitioner had in his favor was doubt. A taint of doubt, however, is by no means substantial
evidence establishing a prima facie case and shifting the burden of evidence to private respondent.
Isolating the fact  of private respondent's being a foundling, petitioner trivializes other uncontroverted
circumstances   that   we   have   previously   established   as   substantive   evidence   of   private   respondent's
parentage:ChanRoblesVirtualawlibrary
(1) Petitioner was found in front of a church in Jaro, Iloilo;

Quoting heavily from Associate Justice Teresita Leonardo­De Castro's Dissenting Opinion to the assailed
November 17, 2015 Decision, petitioner intimates that no inference or presumption in favor of natural­
(2) She was only an infant when she was found, practically a newborn;
born citizenship may be indulged in resolving this case. 203 He insists that it is private respondent's duty to
present incontrovertible proof of her Filipino parentage.

Relying   on   presumptions   is   concededly   less   than   ideal.   Common   sense   dictates   that   actual   proof   is (3) She was-found sometime in September 1968;
preferable.   Nevertheless,   resolving   citizenship   issues   based   on   presumptions   is   firmly   established   in
jurisprudence.
(4) Immediately after she was found, private respondent was registered as a foundling;
In 2004, this Court resolved Tecson on the basis of presumptions. Ruling on the allegations that former
presidential candidate Ronald Allan Poe (more popularly known as Fernando Poe, Jr.) was not a natural­
born   Filipino   citizen,   this   Court   proceeded   from   the   presumptions   that:   first,   Fernando   Poe   Jr.'s

43 of 669
Moreover,   what   this   Court   stated   in Paa was   that   "no   presumption   can   be   indulged   in   favor
of the claimant of Philippine citizenship." This reference to "the claimant" was preceded by a sentence
specifically referencing the duty of "the respondent." The syntax of this Court's pronouncement—using
the definitive article "the"—reveals that its conclusion was specific only to Chan and to his circumstances.
Otherwise, this Court would have used generic language. Instead of the definite article "the," it could have
used   the   indefinite   article   "a"   in   that   same   sentence:   "no   presumption   can   be   indulged   in   favor
of a claimant of Philippine citizenship." In the alternative, it could have used other words that would show
absolute   or   sweeping   application,   for   instance:   "no   presumption   can   be   indulged   in   favor
of any/every claimant   of   Philippine   citizenship;"   or,   "no   presumption   can   be   indulged   in   favor
of all claimants of Philippine citizenship."
The factual backdrop of Paa is markedly different from those of this case. Its statements, therefore, are
inappropriate   precedents   for   this   case.   In Paa,   clear   evidence   was   adduced   showing   that   respondent
Quintin   Chan   was   registered   as   an   alien   with   the   Bureau   of   Immigration.   His   father   was   likewise
registered as an alien. These pieces of evidence already indubitably establish foreign citizenship and shut
the door to any presumption. In contrast, petitioner in this case presents no proof, direct or circumstantial,
of private respondent's or of both of her parents' foreign citizenship.
Go cited Paa,   taking   the   same   quoted   portion   but   revising   it   to   make   it   appear   that   the   same
pronouncement was generally applicable:ChanRoblesVirtualawlibrary
It is incumbent upon one who claims Philippine citizenship to prove to the satisfaction of the court that he
is really a Filipino. No presumption can be indulged hi favor of the claimant of Philippine citizenship, and
any doubt regarding citizenship must be resolved in favor of the state.210 (Emphasis supplied)
Thus, Paa's essential and pivotal nuance was lost in proverbial translation. In any case, Go was decided
by this Court sitting in Division. It cannot overturn Tecson, which was decided by this Court sitting En
Banc.   Likewise, Go's   factual   and   even   procedural   backdrops   are   different   from   those   of   this
case. Go involved   the   deportation   of   an   allegedly   illegal   and   undesirable   alien,   not   an   election
controversy. In Go, copies of birth certificates unequivocally showing the Chinese citizenship of Go and
of his siblings were adduced.
VII. B
grandfather, Lorenzo Pou, was born sometime in 1870, while the country was still under Spanish colonial
rule;204 and second, that Lorenzo Pou's place of residence, as indicated in his dearth certificate, must have
also been his place of residence before death, which subjected him to the "en masse Filipinization," or
sweeping investiture of Filipino citizenship effected by the Philippine Bill of 1902. 205 This Court then
noted that Lorenzo Pou's citizenship would have extended to his son and Fernando Poe Jr.'s father, Allan
F. Poe. Based on these, Fernando Poe. Jr. would then have been a natural­born Filipino as he was born
while the 1935 Constitution, which conferred Filipino citizenship to those born to Filipino fathers, was in
effect:ChanRoblesVirtualawlibrary
In   ascertaining,   in   G.R.   No.   161824,   whether   grave   abuse   of   discretion   has   been   committed   by   the
COMELEC, it is necessary to take on the matter of whether or not respondent FPJ is a natural­born
citizen, which, in turn, depended on whether or not the father of respondent, Allan F. Poe, would have
himself   been   a   Filipino   citizen   and,   in   the   affirmative,   whether   or   not   the   alleged   illegitimacy   of
respondent prevents him from taking after the Filipino citizenship of his putative father. Any conclusion
on the Filipino citizenship of Lorenzo Pou could only be drawn from the presumption that having died in
1954 at 84 years old, when the Philippines was under Spanish rule, and that San Carlos, Pangasinan, his
place of residence upon his death in 1954, in the absence of any other evidence, could have well been his
place   of   residence   before   death,   such   that   Lorenzo   Pou   would   have   benefited   from   the   "en   masse
Filipinization"   that   the   Philippine   Bill   had   effected   in   1902.   That   citizenship   (of   Lorenzo   Pou),   if
acquired, would thereby extend to his son, Allan F. Poe, father of respondent FPJ. The 1935 Constitution,
during which regime respondent FPJ has seen first light, confers citizenship to all persons whose fathers
are   Filipino   citizens   regardless   of   whether   such   children   are   legitimate   or
illegitimate.206chanroblesvirtuallawlibrary
It is true that there is jurisprudence—Paa v. Chan207 and Go v. Ramos208 (which merely cites Paa)—to the
effect that presumptions cannot be entertained in citizenship cases.
Paa, decided in 1967, stated:ChanRoblesVirtualawlibrary
It is incumbent upon the respondent, who claims Philippine citizenship, to prove to the satisfaction of the
court that he is really a Filipino. No presumption can be indulged in favor of the claimant, of Philippine
citizenship, and any doubt  regarding  citizenship must  be resolved in favor of the State. 209 (Emphasis
supplied)
These pronouncements are no longer controlling in light of this Court's more recent ruling in Tecson.
44 of 669
 The presumption that all foundlings found in the Philippines are born to at least either a Filipino father or
. . . . a Filipino mother (and are thus natural­born, unless there is substantial proof otherwise) arises when one
reads the Constitution as a whole, so as to "effectuate [its] whole purpose." 211chanrobleslaw
SECTION 3. The State shall defend:
As   much   as   we   have   previously   harmonized   Article   IV,   Section   2   with   Article   IV,   Section   1(2),
chanRoblesvirtualLawlibrary. . . . constitutional provisions on citizenship must not be taken in isolation. They must be read in light of the
constitutional mandate to defend the well­being of children, to guarantee equal protection of the law and
(2) The right of children to assistance, including proper care and nutrition, and special protection from equal access to opportunities for public service, and to respect human rights. They must also be read in
all   forms   of   neglect,   abuse,   cruelty,   exploitation,   and   other   conditions   prejudicial   to   their conjunction with the Constitution's reasons  for  requiring natural­born  status for select  public offices.
development[.] (Emphasis supplied) Further, this presumption is validated by contemporaneous construction that considers related legislative
Certain crucial government offices are exclusive to natural­born citizens of the Philippines. The 1987 enactments, executive and administrative actions, and international instruments.
Constitution makes the following offices exclusive to natural­born citizens:ChanRoblesVirtualawlibrary
(1) President;212 Article II, Section 13 and Article XV, Section 3 of the 1987 Constitution require the state to enhance
children's well­being and to project  them  from  conditions prejudicial  to or that  may undermine  their
(2) Vice-President;213 development.   Fulfilling   this   mandate   includes   preventing   discriminatory   conditions   and,   especially,
dismantling   mechanisms   for   discrimination   that   hide   behind   the   veneer   of   the   legal
(3) Senator;214
apparatus:ChanRoblesVirtualawlibrary
(4) Member of the House of Representatives;215 ARTICLE II

(5) Member of the Supreme Court or any lower collegiate court; 216 . . . .
(6) Chairperson and Commissioners of the Civil Service Commission; 217

State Policies
(7) Chairperson and Commissioners of the Commission on Elections;218
. . . .
(8) Chairperson and Commissioners of the Commission on Audit; 219

(9) Ombudsman and his or her deputies;220 SECTION 13. The State recognizes the vital role of the youth in nation­building and shall promote and

protect their physical, moral, spiritual, intellectual, and social well­being. It shall inculcate in the youth
(10) Board of Governors of the Bangko Sentral ng Pilipinas; 221 and
patriotism and nationalism, and encourage their involvement in public and civic affairs.
(11) Chairperson and Members of the Commission on Human Rights. 222
. . . .
Apart  from these, other positions that are limited to natural­born citizens include, among others, city
ARTICLE XV
fiscals,223 assistant city fiscals,224 Presiding Judges and Associate Judges of the Sandiganbayan, and other
The Family

45 of 669
SECTION 1. No person shall be deprived of life, liberty, or property without due process of law, nor shall public   offices.225 Certain   professions   are   also   limited   to   natural­born   citizens, 226 as   are   other   legally
any person be denied the equal protection of the laws. established benefits and incentives.227chanrobleslaw

. . . . Concluding   that   foundlings   are   not   natural­born   Filipino   citizens   is   tantamount   to   permanently
discriminating against our foundling citizens. They can then never be of service to the country in the
ARTICLE XIII highest   possible   capacities.   It   is   also   tantamount   to   excluding   them   from   certain   means   such   as
Social Justice and Human Rights professions   and   state   scholarships,   which   will   enable   the   actualization   of   their   aspirations.   These
consequences  cannot  be  tolerated   by the  Constitution, not   least   of all  through  the present   politically
SECTION 1. The Congress shall give highest priority to the enactment of measures that protect and charged proceedings, the direct objective of which is merely to exclude a singular politician from office.
enhance   the   right   of   all   the   people   to   human   dignity,   reduce   social,   economic,   and   political Concluding that foundlings are not natural­born citizens creates an inferior class of citizens who are made
inequalities, and remove cultural inequities by equitably diffusing wealth and political power for the to suffer that inferiority through no fault of their own.
common good. (Emphasis supplied)
The equal  protection  clause serves  as a guarantee  that "persons under like circumstances  and falling If that is not discrimination, we do not know what is.
within the same class are treated alike, in terms of 'privileges conferred and liabilities enforced.' It is a
guarantee  against   'undue  favor  and  individual  or   class  privilege,   as  well  as   hostile  discrimination   or The Constitution guarantees equal protection of the laws and equal access to opportunities for public
oppression of inequality.'"228chanrobleslaw service:ChanRoblesVirtualawlibrary
ARTICLE II
Other than the anonymity of their biological parents, no substantial distinction 229 differentiates foundlings
from   children   with   known   Filipino   parents.   They   are   both   entitled   to   the   full   extent   of   the   state's . . . .
protection from the moment of their birth. Foundlings' misfortune in failing to identify the parents who
abandoned them—an inability arising from no fault of their own—cannot be the foundation of a rule that State Policies
reduces them to statelessness or, at best, as inferior, second­class citizens who are not entitled to as much
benefits and protection from the state as those who know their parents. Sustaining this classification is not . . . .
only inequitable; it is dehumanizing. It condemns those who, from the very beginning of their lives, were
abandoned to a life of desolation and deprivation. SECTION 26. The State shall guarantee equal access to opportunities for public service, and prohibit
political dynasties as may be defined by law.
This Court does not exist in a vacuum. It is a constitutional organ, mandated to effect the Constitution's
dictum of defending and promoting the well­being and development of children. It is not our business to . . . .
reify discriminatory classes based on circumstances of birth.
ARTICLE III
Even more basic than their being citizens of the Philippines, foundlings are human persons whose dignity Bill of Rights
we value and rights we, as a civilized nation, respect. Thus:ChanRoblesVirtualawlibrary
ARTICLE II

46 of 669
the program and policy formulation and implementation related to juvenile justice and welfare shall be
ensured by the concerned government agency. (Emphasis supplied)
Section 4(b) of the Republic Act No. 9344 defines the "best interest of the child" as the "totality of the
circumstances and conditions which are most congenial to the survival, protection and feelings of security
of the child and most encouraging to the child's physical, psychological and emotional development."
Consistent with this statute is our ratification 230 of the United Nations Convention on the Rights of the
Child.   This   specifically   requires   the   states­parties'   protection   of:   first,   children's   rights   to   immediate
registration and nationality after birth; second, against statelessness; and third, against discrimination on
account of their birth status.231 Pertinent portions of the Convention read:ChanRoblesVirtualawlibrary
Preamble
The State Parties to the present Convention,
Considering that, in accordance  with the principles proclaimed in the Charter of the United Nations,
recognition of the inherent dignity and of the equal and inalienable rights of all members of the
human family is the foundation of freedom, justice and peace in the world,
Bearing in mind that the peoples of the United Nations have, in the Charter, reaffirmed their faith in
fundamental human rights and in the dignity and worth of the human person, and have determined
to promote social progress and better standards of life in larger freedom,
Recognizing   that   the   United   Nations   has,   in   the   Universal   Declaration   of   Human   Rights   and   in   the
International Covenants on Human Rights, proclaimed and agreed that everyone is entitled to all the
rights   and   freedoms set   forth   therein, without   distinction   of   any   kind,   such   as   race,   colour,   sex,
language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status,
Recalling   that,   in   the   Universal   Declaration   of   Human   Rights,   the   United   Nations   has   proclaimed
that childhood is entitled to special care and assistance,
. . . .
Have agreed as follows:
. . . .
State Policies
. . . .
SECTION 11. The State values the dignity of every human person and guarantees full respect for human
rights. (Emphasis supplied)
VII. C
Though the matter is settled by interpretation exclusively within the confines of constitutional text, the
presumption that foundlings are natural­born citizens of the Philippines (unless substantial evidence of the
foreign citizenship of both of the foundling's parents is presented) is validated by a parallel consideration
or contemporaneous construction of the Constitution with acts of Congress, international instruments in
force in the Philippines, as well as acts of executive organs such as the Bureau of Immigration, Civil
Registrars, and the President of the Philippines.
Congress has enacted statutes founded on the premise that foundlings are Filipino citizens at birth. It has
adopted mechanisms to effect the constitutional mandate to protect children. Likewise, the Senate has
ratified treaties that put this mandate into effect.
Republic   Act   No.   9344,   otherwise   known   as   the   Juvenile   Justice   and   Welfare   Act   of   2006,
provides:ChanRoblesVirtualawlibrary
SEC. 2. Declaration of State Policy. ­ The following State policies shall be observed at all times:
chanRoblesvirtualLawlibrary. . . .
(b)   The   State   shall   protect   the   best   interests   of   the   child   through   measures   that   will   ensure   the
observance of international standards of child protection, especially those to which the Philippines is a
party. Proceedings before any authority shall be conducted in the best interest of the child and in a manner
which allows the child to participate and to express himself/herself freely. The participation of children in
47 of 669
 chanRoblesvirtualLawlibrary. . . .
2. States Parties shall ensure the implementation of these rights in accordance with their national
law and their obligations under the relevant international instruments in this field, in particular Article 2
where   the   child   would   otherwise   be   stateless.   (Emphasis   supplied) 1. State parties shall respect and ensure the rights set forth in the present Convention to each child
within their jurisdiction without discrimination of any kind, irrespective of the child's or his
The Philippines likewise ratified 232 the 1966 International Covenant on Civil and Political Rights. As with or   her   parent's or   legal   guardian's   race,   colour,   sex,   language,   religion,   political   or   other
the   Convention   on   the   Rights   of   the   Child,   this   treaty   requires   that   children   be   allowed   immediate opinion,   national, ethnic   or   social   origin,   property,   disability,   birth   or   other   status.
registration   after   birth   and   to   acquire   a   nationality.   It   similarly   defends   them   against
discrimination:ChanRoblesVirtualawlibrary
Article 24. . . . 2. States Parties shall take appropriate measures to ensure that the child is protected against
all   forms   of   discrimination or   punishment on   the   basis   of   the   status,   activities,   expressed
1. Every   child   shall   have,   without   any   discrimination   as   to race,   colour,   sex,   language,   religion, opinions,   or   beliefs   of   the   child's   parents,   legal   guardians,   or   family   members.
national or social origin, property or birth, the right to such measures of protection as are required by his
status as a minor, on the part of his family, society and the State. Article 3
1. In  all  actions concerning children, whether  undertaken  by public or private  social  welfare
2. Every child shall be registered immediately after birth and shall have a name. institutions, courts of law, administrative authorities or legislative bodies, the best interests of
the   child   shall   be   a   primary   consideration.
3. Every child has the right to acquire a nationality.

. . . . 3. States Parties undertake to ensure the child such protection and care as is necessary for his
or her well­being, taking into account the rights and duties of his or her parents, legal guardians,
Article 26. All persons are equal  before the law and are entitled  without any discrimination  to the or other individuals legally responsible for him or her, and, to this end, shall take all appropriate
equal protection of the law. In this respect, the law shall prohibit any discrimination and guarantee to legislative   and   administrative   measures.
all persons equal and effective protection against discrimination on any ground such as race, colour,
sex,   language,   religion,  political   or   other   opinion,  national   or   social   origin,  property, birth   or   other . . . .
status. (Emphasis supplied)
Treaties   are   "international   agreements]   concluded   between   state|   in   written   form   and   governed   by Article 7
international law, whether embodied in a single instrument or in two or more related instruments and 1. The child, shall be registered immediately after birth and shall have the right from birth to a
whatever its particular designation."233 Under Article VII, Section 21 of the 1987 Constitution, treaties name, the right to acquire a nationality and as far as possible, the right to know and be cared
require concurrence by the Senate before they became binding:ChanRoblesVirtualawlibrary for   by   his   or   her   parents.
SECTION 21. No treaty or international agreement shall be valid and effective unless concurred in by at
least two­thirds of all the Members of the Senate.

48 of 669
Foundlings are explicitly among the "Filipino children" covered by Republic Act No. 8552:237
SECTION 5. Location of Unknown Parent(s). — It shall be the duty of the Department or the child­
placing or child­caring agency which has custody of the child to exert all efforts to locate his/her unknown
biological parent(s). If such efforts fail, the child shall be registered as a foundling and subsequently be
the subject of legal proceedings where he/she shall be declared abandoned. (Emphasis supplied)
Similarly, Republic Act No. 8043, though briefly referred to as the Inter­Country Adoption Act of 1995,
is   formally   entitled   An   Act   Establishing   the   Rules   to   Govern   Inter­Country Adoption   of   Filipino
Children, and for Other Purposes. As with Republic Act  No. 8552, it  expressly includes foundlings
among "Filipino children" who may be adopted:ChanRoblesVirtualawlibrary
SECTION 8. Who May Be Adopted. — Only a legally free child may be the subject of inter­country
adoption, hi order that such child may be considered for placement, the following documents must be
submitted: to the Board:
chanRoblesvirtualLawlibrary    a) Child study;
    b) Birth certificate/foundling certificate;
    c) Deed of voluntary commitment/decree of abandonment/death certificate of parents;
    d) Medical evaluation/history;
    e) Psychological evaluation, as necessary; and cralawlawlibrary
    f) Recent photo of the child. (Emphasis supplied)
In the case of foundlings, foundling certificates may be presented in lieu of authenticated birth certificates
to   satisfy   the   requirement   for   the   issuance   of   passports,   which   will   then   facilitate   their   adoption   by
foreigners:ChanRoblesVirtualawlibrary
SECTION 5. If the applicant is an adopted person, he must present a certified true copy of the Court
Order of Adoption, certified true copy of his original and amended birth certificates as issued by the
OCRG. If the applicant is a minor, a Clearance from the DSWD shall be required. In case the applicant is
for adoption by foreign parents under R.A. No. 8043, the following, shall be required:
chanRoblesvirtualLawlibrary
The Senate's ratification of a treaty makes it legally effective and binding by transformation. It then has
the force and effect of a statute enacted by Congress. In Pharmaceutical and Health Care Association of
the Philippines v. Duque III, et al.:234
Under the 1987 Constitution, international law can become part of the sphere of domestic law either by
transformation   or   incorporation. The   transformation   method   requires   that   an   international   law   be
transformed   into   a   domestic   law   through   a   constitutional   mechanism   such   as   local   legislation. The
incorporation method applies when, by mere constitutional declaration, international law is deemed to
have the force of domestic law.
Treaties become part of the law of the land through transformation pursuant to Article VII, Section 21 of
the Constitution which provides that "[n]o treaty or international agreement shall be valid and effective
unless   concurred   in   by   at   least   two­thirds   of   all   the   members   of   the   Senate."   Thus,   treaties   or
conventional international law must go through a process prescribed by the Constitution for it to be
transformed into municipal law that can be applied to domestic conflicts.235 (Emphasis supplied)
Following ratification by the Senate, no further action, legislative or otherwise, is necessary. Thereafter,
the whole of government—including the judiciary—is duty­bound to abide by the treaty, consistent with
the maxim pacta sunt servanda.
Accordingly, by the Constitution and by statute, foundlings cannot be the object of discrimination. They
are vested with the rights to be registered and granted nationality upon birth. To deny them these rights,
deprive them of citizenship, and render them stateless is to unduly burden them, discriminate them, and
undermine their development.
Not   only   Republic   Act   No.   9344,   the   Convention   on   the   Rights   of   the   Child,   and   the   International
Covenant on Civil and Political Rights effect the constitutional dictum of promoting the well­being of
children and protecting them from discrimination. Other legislative enactments demonstrate the intent to
treat foundlings as Filipino citizens from birth.
Republic Act No. 8552, though briefly referred to as the Domestic Adoption Act of 1998, is formally
entitled An Act Establishing the Rules and Policies on Domestic Adoption of Filipino Children and for
Other Purposes. It was enacted as a mechanism to "provide alternative protection and assistance through
foster care or adoption of every child who is neglected, orphaned, or abandoned."236chanrobleslaw
49 of 669
 a) Certified true copy of the Court Decree of Abandonment of Child, the Death Certificate
VIII. A executed after the birth of the child.

"Philippine citizenship may be lost or reacquired in the manner provided by law." 240 Commonwealth Act
No. 63, which was in effect when private respondent was naturalized an American citizen on October 18,
b) Endorsement of child to the Intercountry Adoption Board by the DSWD.
2001, provided in Section 1(1) that "[a] Filipino citizen may lose his citizenship . . . [b]y naturalization in
a foreign country." Thus, private respondent lost her Philippine citizenship when she was naturalized an
American citizen. However, on July 7, 2006, she took her Oath of Allegiance to the Republic of the
Philippines under Section 3 of Republic Act No. 9225. Three (3) days later, July 10, 2006, she filed before c) Authenticated Birth or Foundling Certificate. 238 (Emphasis supplied)
the Bureau of Immigration and Deportation a Petition for Reacquisition of her Philippine citizenship.
Shortly after, this Petition was granted.241chanrobleslaw Our statutes on adoption allow for the recognition of foundlings' Filipino citizenship on account of their
birth. They benefit from this without having to do any act to perfect their citizenship or without having to
Republic   Act   No.   9225   superseded   Commonwealth   Act   No.   63242 and   Republic   Act   No. complete the naturalization process. Thus, by definition, they are natural­born citizens.
8171243 specifically  "to do away with the provision in Commonwealth Act No. 63 which takes away
Philippine   citizenship   from   natural­born   Filipinos   who   become   naturalized   citizens   of   other Specifically regarding private respondent, several acts of executive organs have recognized her natural­
countries."244chanrobleslaw born status. This status was never questioned throughout her life; that is, until circumstances made it
appear   that   she   was   a   viable   candidate   for   President   of   the   Philippines.   Until   this,   as   well   as   the
The citizenship regime put in place by Republic Act No. 9225 is designed, in its own words, to ensure
proceedings in the related case  of Poe­Llamanzares, private respondent's natural­born status has been
"that all Philippine citizens who become citizens of another country shall be deemed not to have lost their affirmed and reaffirmed through various official public acts.
Philippine citizenship."245 This Court shed light on this in Calilung v. Commission on Elections:246 "[w]hat
Rep.   Act   No.   9225   does   is   allow   dual   citizenship   to   natural­born   Filipino   citizens   who   have   lost First, private respondent was issued a foundling certificate and benefitted from the domestic adoption
Philippine citizenship by reason of their naturalization as citizens of a foreign country." 247chanrobleslaw process. Second, on July 18, 2006, she was granted an order of reacquisition of natural­born citizenship
under Republic Act No. 9225 by the Bureau of Immigration. Third, on October 6, 2010, the President of
Republic   Act   No.   9225   made   natural­born   Filipinos'   status   permanent   and   immutable   despite the   Philippines   appointed   her   as   MTRCB   Chairperson—an   office   that   requires   natural­born
naturalization   as   citizens   of   other   countries.   To   effect   this,   Section   3   of   Republic   Act   No.   9225 citizenship.239chanrobleslaw
provides:ChanRoblesVirtualawlibrary
SEC. 3. Retention of Philippine Citizenship. — Any provision of law to the contrary notwithstanding,
VIII
natural­born   citizens  of   the  Philippines  who  have  lost   their  Philippine   citizenship  by  reason  of   their
naturalization as citizens of a foreign country are hereby deemed to have reacquired Philippine citizenship
As   it   is   settled   that   private   respondent's   being   a   foundling   is   not   a   bar   to   natural­born   citizenship,
upon taking the following oath of allegiance to the Republic:ChanRoblesVirtualawlibrary
petitioner's   proposition   as   to   her   inability   to   benefit   from   Republic   Act   No.   9225   crumbles.   Private
"I   _________________________,   solemnly   swear   (or   affirm)   that   I   will   support   and   defend   the
respondent, a natural­born Filipino citizen, re­acquired natural­born Filipino citizenship when, following
Constitution of the Republic of the Philippines and obey the laws and legal orders promulgated by the
her naturalization as a citizen of the United States, she complied with the requisites of Republic Act No.
duly   constituted   authorities   of   the   Philippines;   and   I   hereby   declare   that   I   recognize   and   accept   the
9225.

50 of 669
 (2) Those seeking elective public office in the Philippines shall meet thesupreme authority of the Philippines and will maintain true faith and allegiance thereto; and that I impose
qualifications for holding such public office as required by the Constitution
this obligation upon myself voluntarily without mental reservation or purpose of evasion."
and existing laws and, at the time of the filing of the certificate of candidacy, make a personal and sworn renunciation of any and
Natural­born citizens of the Philippines who, after the effectivity of this Act, become citizens of a foreign
all foreign citizenship before any public officer authorized to administer an oath;
country shall retain their Philippine citizenship upon taking the aforesaid oath.
Section 3's implications are clear. Natural­born Philippine citizens who, after Republic Act 9225 took
effect, are naturalized in foreign countries "retain," that is, keep, their Philippine citizenship, although the
effectivity of this retention and the ability to exercise the rights and capacities attendant to this status are
subject to certain solemnities (i.e., oath of allegiance and other requirements for specific rights and/or
(3) Those appointed to any public office shall subscribe and swear to an
constituted authorities prior to their assumption of office; Provided, acts, as enumerated in Section 5). On the other hand, those who became citizens of another country before
That they renounce their oath of allegiance to the country where they took
that oath; the   effectivity   of   Republic   Act   No.   9225   "reacquire"   their   Philippine   citizenship   and   may   exercise
attendant rights and capacities, also upon compliance with certain solemnities. Read in conjunction with
Section 2's declaration of a policy of immutability, this reacquisition is not a mere restoration that leaves a
vacuum in the intervening period. Rather, this reacquisition works to restore natural­born status as though
(4) Those intending to practice their profession in the Philippines shall apply with the proper authority for a license or permit to engage in such
it was never lost at all.
practice; and
VIII. B

(5) That the right to vote or be elected or appointed to any public officeTaking the Oath of Allegiance effects the retention or reacquisition of natural­born citizenship. It also
in the Philippines cannot be exercised by, or extended to, those who:
facilitates   the   enjoyment   of   civil   and   political   rights,   "subject   to   all   attendant   liabilities   and
responsibilities."248 However,   other   conditions   must   be   met   for   the   exercise   of   other
faculties:ChanRoblesVirtualawlibrary
a. are candidates for or are occupying any public office in the country of which they are naturalized citizens; and/or
Sec. 5. Civil and Political Rights and Liabilities. ­ Those who retain or re­acquire Philippine citizenship
under this Act  shall  enjoy full civil and political  rights and be subject to all attendant  liabilities and
responsibilities under existing laws of the Philippines and the following conditions:
b. are in active service as commissioned or noncommissioned officers in the armed forces of the country which they are naturalized citizens.
(Emphasis supplied) chanRoblesvirtualLawlibrary
(1) Those intending to exercise their right of suffrage must meet the requirements
Thus, natural­born Filipinos who have been naturalized elsewhere and wish to run for elective public 9189, otherwise known as "the Overseas Absentee Voting Act of 2003" and oth
office must comply with all of the following requirements:

chanRoblesvirtualLawlibraryFirst, taking the oath of allegiance to the Republic. This effects the retention
or reacquisition of one's status as a natural­born Filipino. 249 This also enables the enjoyment of full civil

51 of 669
Private respondent has, therefore, not only fully reacquired natural­born citizenship; she has also complied
with all of the other requirements for eligibility to elective public office, as stipulated in Republic Act No.
9225.
VIII. D
It is incorrect to intimate that private respondent's having had to comply with Republic Act No. 9225
shows that she is a naturalized, rather than a natural­born, Filipino citizen. It is wrong to postulate that
compliance with Republic Act No. 9225 signifies the performance of acts to perfect citizenship.
To do so is to completely disregard the unequivocal policy of permanence and immutability as articulated
in Section 2 of Republic Act No. 9225 and as illuminated in jurisprudence. It is to erroneously assume
that a natural­born Filipino citizen's naturalization elsewhere is an irreversible termination of his or her
natural­born status.
To belabor the point, those who take the Oath of Allegiance under Section 3 of Republic Act No. 9225
reacquire natural­born citizenship. The prefix "re" signifies reference to the preceding state of affairs. It is
to this status quo ante that one returns. "Re"­acquiring can only mean a reversion to "the way things
were." Had Republic Act No. 9225 intended to mean the investiture of an entirely new status, it should
not have used a word such as "reacquire." Republic Act No. 9225, therefore, does not operate to make
new citizens whose citizenship commences only from the moment of compliance with its requirements.
Bengson,   speaking   on   the   analogous   situation   of   repatriation,   ruled   that   repatriation   involves   the
restoration of former status or the recovery of one's original nationality:ChanRoblesVirtualawlibrary
Moreover, repatriation results in the recovery of the original nationality. This means that a naturalized
Filipino who lost his citizenship will be restored to his prior status as a naturalized Filipino citizen. On the
other hand, if he was originally a natural­born citizen before he lost his Philippine citizenship, he will be
restored to his former status as a natural­born Filipino.263 (Emphasis supplied)
Although Bengson was decided while Commonwealth Act No. 63 was in force, its ruling is in keeping
with Republic Act No. 9225 's policy of permanence and immutablity: "all Philippine citizens of another
country shall be deemed not to have lost their Philippine citizenship." 264 In Bengson's words, the once
naturalized citizen is "restored" or brought back to his or her natural­born status. There may have been an
interruption in the recognition of this status, as, in the interim, he or she was naturalized elsewhere, but
and political rights, subject to all attendant liabilities and responsibilities under existing laws, provided the
solemnities recited in Section 5 of Republic Act No. 9225 are satisfied. 250chanrobleslaw
Second,   compliance   with   Article   V,   Section   1   of   the   1987   Constitution, 251 Republic   Act   No.   9189,
otherwise  known  as  the Overseas   Absentee  Voting  Act  of  2003,  and  other  existing laws.  This is  to
facilitate the exercise of the right of suffrage; that is, to allow for voting in elections.252chanrobleslaw
Third, "mak[ing] a personal and sworn renunciation of any and all foreign citizenship before any public
officer   authorized   to   administer   an   oath." 253 This,   along   with   satisfying   the   other   qualification
requirements under relevant laws, makes one eligible for elective public office.
As   explained   in Sobejana­Condon   v.   Commission   on   Elections,254 this   required   sworn   renunciation   is
intended to complement Article XI, Section 18 of the Constitution in that "[p]ublic officers and employees
owe the State and this Constitution allegiance at all times and any public officer or employee who seeks to
change his citizenship or acquire the status of an immigrant of another country during his tenure shall be
dealt with by law."255 It is also in view of this that Section 5(5) similarly bars those who seek or occupy
public   office   elsewhere   and/or   who   are   serving   in   the   armed   forces   of   other   countries   from   being
appointed or elected to public office in the Philippines.
VIII. C
Private respondent has complied with all of these requirements. First, on July 7, 2006, she took the Oath
of Allegiance to the Republic of the Philippines. 256 Second, on August 31, 2006, she became a registered
voter of Barangay Santa Lucia, San Juan. 257 This evidences her compliance with Article V, Section 1 of
the 1987 Constitution. Since she was to vote within the country, this dispensed with the need to comply
with the Overseas Absentee Voting Act of 2003. Lastly, on October 20, 2010, she executed an Affidavit
of   Renunciation   of   Allegiance   to   the   United   States   of   America   and   Renunciation   of   American
Citizenship.258 This   was   complemented   by   her   execution   of   an   Oath/Affirmation   of   Renunciation   of
Nationality of the United States 259 before Vice­Consul Somer E. Bessire­Briers on July 12, 2011, 260 which
was, in turn, followed by Vice Consul Jason Galian's issuance of a Certificate of Loss of Nationality on
December 9, 2011261 and the approval of this certificate by the Overseas Citizen Service, Department of
State, on February 3, 2012.262chanrobleslaw
52 of 669
The Senate Electoral Tribunal acted well within the bounds of its constitutional competence when it ruled
that private respondent is a natural­born citizen qualified to sit as Senator of the Republic. Contrary to
petitioner's arguments, there is no basis for annulling its assailed Decision and Resolution.
WHEREFORE, the Petition for Certiorari is DISMISSED. Public respondent Senate Electoral Tribunal
did not act without or in excess of its jurisdiction or with grave abuse of discretion amounting to lack or
excess   of   jurisdiction   in   rendering   its   assailed   November   17,   2015   Decision   and   December   3,   2015
Resolution.
Private respondent Mary Grace Poe­Llamanzares is a natural­born Filipino citizen qualified to hold office
as Senator of the Republic.
SO ORDERED.
the restoration of natural­born status expurgates this intervening fact. Thus, he or she does not become a
Philippine citizen only from the point of restoration and moving forward. He or she is recognized, de jure,
as a Philippine citizen from birth, although the intervening fact may have consequences de facto.
Republic Act No. 9225 may involve extended processes not limited to taking the Oath of Allegiance and
requiring compliance with additional solemnities, but these are for facilitating the enjoyment of other
incidents to citizenship, not for effecting the reacquisition of natural­born citizenship itself. Therefore, it is
markedly different from naturalization as there is no singular, extended process with which the former
natural­born citizen must comply.
IX
To hold, as petitioner suggests, that private respondent is stateless 265 is not only to set a dangerous and
callous precedent. It is to make this Court an accomplice to injustice.
Equality, the recognition of the humanity of every individual, and social justice are the bedrocks of our
constitutional order. By the unfortunate fortuity of the inability or outright irresponsibility of those gave
them life, foundlings are compelled to begin their very existence at a disadvantage. Theirs is a continuing
destitution that can never be truly remedied by any economic relief.
If we are to make the motives of our Constitution true, then we an never tolerate an interpretation that
condemns foundlings to an even greater misfortune because of their being abandoned. The Constitution
cannot be rendered inert and meaningless for them by mechanical judicial fiat.
Dura   lex   sed   lex is   not   a   callous   and   unthinking   maxim   to   be   deployed   against   other   reasonable
interpretations of our basic law. It does command us to consider legal text, but always with justice in
mind.
It is the empowering and ennobling interpretation of the Constitution that we must always sustain. Not
only will this manner of interpretation edify the less fortunate; it establishes us, as Filipinos, as a humane
and civilized people.
53 of 669
in connection with a bona fide controversy which involves the statute sought to be reviewed. But even G.R. No. 157870             November 3, 2008
with the presence of an actual case or controversy, the Court may refuse to exercise judicial review unless
SOCIAL JUSTICE SOCIETY (SJS), petitioner
the constitutional question is brought before it by a party having the requisite standing to challenge it. To
vs.
have standing, one must establish that he or she has suffered some actual or threatened injury as a result of DANGEROUS DRUGS BOARD and PHILIPPINE DRUG ENFORCEMENT AGENCY 
the allegedly illegal conduct of the government; the injury is fairly traceable to the challenged action; and (PDEA), respondents.
the injury is likely to be redressed by a favorable action.
x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x

Same; Same; Same; Same; The rule on standing is a matter of procedure; hence, it can be relaxed
G.R. No. 158633             November 3, 2008
for non­traditional plaintiffs, like ordinary citizens, taxpayers and legislators when the public interest so
requires, such as when the matter is of transcendental importance, of overarching significance to society, ATTY. MANUEL J. LASERNA, JR., petitioner
or of paramount public interest.—The rule on standing, however, is a matter of procedure; hence, it can vs.
be relaxed for non­traditional plaintiffs, like ordinary citizens, taxpayers, and legislators when the public DANGEROUS DRUGS BOARD and PHILIPPINE DRUG ENFORCEMENT 
interest so requires, such as when the matter is of transcendental importance, of overarching significance AGENCY, respondents.

to society, or of paramount public interest. There is no doubt that Pimentel, as senator of the Philippines
x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x
and candidate for the May 10, 2004 elections, possesses the requisite standing since he has substantial
interests in the subject matter of the petition, among other preliminary considerations. Regarding SJS and G.R. No. 161658             November 3, 2008
Laserna,   this   Court   is   wont   to   relax   the   rule   on locus   standi owing   primarily   to   the   transcendental
AQUILINO Q. PIMENTEL, JR., petitioner
importance and the paramount public interest involved in the enforcement of Sec. 36 of RA 9165.
vs.
COMMISSION ON ELECTIONS, respondents.
Constitutional Law; Statutes; It is basic that if a law or an administrative rule violates any norm of the
Constitution,   that   issuance   is   null   and   void  and   has  no   effect.—Pimentel’s   contention   is  well­taken.
Accordingly, Sec. 36(g) of RA 9165 should be, as it is hereby declared as, unconstitutional. It is basic that
if a law or an administrative rule violates any norm of the Constitution, that issuance is null and void and Remedial   Law;   Actions;   Power   of   Judicial   Review;   Parties;   Party­in­Interest;   The   power   of
has no effect. The Constitution is the basic law to which all laws must conform; no act shall be valid if it judicial review can only be exercised in connection with a bona fide controversy which involves the
conflicts   with   the  Constitution.   In   the   discharge   of   their   defined   functions,   the   three   departments   of statute sought to be reviewed; Even with the presence of an actual case or controversy, the court may
government have no choice but to yield obedience to the commands of the Constitution. Whatever limits refuse to exercise judicial review unless the constitutional question is brought before it by a party having
it imposes must be observed. the requisite standing to challenge it.—It is basic that the power of judicial review can only be exercised

54 of 669
senator to be certified illegal­drug clean, obviously as a pre­condition to the validity of a certificate of
candidacy for senator or, with like effect, a condition sine qua non to be voted upon and, if proper, be
proclaimed as senator­elect. The COMELEC resolution completes the chain with the proviso that “[n]o
person   elected   to   any   public   office   shall   enter   upon  the   duties   of   his   office   until   he   has  undergone
mandatory   drug   test.”   Viewed,   therefore,   in   its   proper   context,   Sec.   36(g)   of   RA   9165   and   the
implementing COMELEC Resolution add another qualification layer to what the 1987 Constitution, at the
minimum, requires for membership in the Senate. Whether or not the drug­free bar set up under the
challenged provision is to be hurdled before or after election is really of no moment, as getting elected
would be of little value if one cannot assume office for non­compliance with the drug­testing requirement.
Same;   Same;   Court   is   of   the   view   and   so   holds   that   the   provisions   of   RA   9165   requiring
mandatory,   random,   and   suspicionless   drug   testing   of   students   are   constitutional.—Guided
by Vernonia and Board of Education, the Court is of the view and so holds that the provisions of RA 9165
requiring mandatory, random, and suspicionless drug testing of students are constitutional. Indeed, it is
within the prerogative of educational institutions to require, as a condition for admission, compliance with
reasonable school rules and regulations and policies. To be sure, the right to enroll is not absolute; it is
subject to fair, reasonable, and equitable requirements.
Same; Same; A random drug testing of students in secondary and tertiary schools is not only acceptable
but may even be necessary if the safety and interest of the student population, doubtless a legitimate
concern of the government, are to be promoted and protected.—The Court can take judicial notice of the
proliferation of prohibited drugs in the country that threatens the well­being of the people, particularly the
youth and school children who usually end up as victims. Accordingly, and until a more effective method
is conceptualized and put in motion, a random drug testing of students in secondary and tertiary schools is
not   only   acceptable   but   may   even   be   necessary   if   the   safety   and   interest   of   the   student   population,
doubtless   a   legitimate   concern   of   the   government,   are   to   be   promoted   and   protected.   To   borrow
from Vernonia, “[d]eterring drug use by our Nation’s schoolchildren is as important as enhancing efficient
Same; Same; Definition of the limits on legislative power in the abstract.—Congress’ inherent
legislative   powers,   broad   as   they   may   be,   are   subject   to   certain   limitations.   As   early   as   1927,
in Government v. Springer, the Court has defined, in the abstract, the limits on legislative power in the
following wise: Someone has said that the powers of the legislative department of the Government, like
the   boundaries   of   the   ocean,   are   unlimited.   In   constitutional   governments,   however,   as   well   as
governments acting under delegated authority, the powers of each of the departments x x x are limited and
confined within the four walls of the constitution or the charter, and each department can only exercise
such powers as are necessarily implied from the given powers. The Constitution is the shore of legislative
authority against which the waves of legislative enactment may dash, but over which it cannot leap.
Same; Same; The right of a citizen in the democratic process of election should not be defeated by
unwarranted impositions of requirement not otherwise specified in the Constitution.—In the same vein,
the COMELEC cannot, in the guise of enforcing and administering election laws or promulgating rules
and   regulations   to   implement   Sec.   36(g),   validly   impose   qualifications   on   candidates   for   senator   in
addition to what the Constitution prescribes. If Congress cannot require a candidate for senator to meet
such additional qualification, the COMELEC, to be sure, is also without such power. The right of a citizen
in the democratic process of election should not be defeated by unwarranted impositions of requirement
not otherwise specified in the Constitution.
Same; Same; Sec. 36(g) of RA 9165, as sought to be implemented by the assailed COMELEC resolution,
effectively enlarges the qualification requirements enumerated in the Sec. 3, Art. VI of the Constitution;
Whether or not the drug­free bar set up under the challenged provision is to be hurdled before or after
election is really of no moment, as getting elected would be of little value if one cannot as sume office for
non­compliance with the drug­testing requirement—Sec. 36(g) of RA 9165, as sought to be implemented
by the assailed COMELEC resolution, effectively enlarges the qualification requirements enumerated in
the Sec. 3, Art. VI of the Constitution. As couched, said Sec. 36(g) unmistakably requires a candidate for
55 of 669
servants, who, by constitutional command, are required to be accountable at all times to the people and to enforcement of the Nation’s laws against the importation of drugs”; the necessity for the State to act is
serve them with utmost responsibility and efficiency. magnified by the fact that the effects of a drug­infested school are visited not just upon the users, but upon
the entire student body and faculty. Needless to stress, the random testing scheme provided under the law
Same;   Same;   In   the   case   of   persons   charged   with   a   crime   before   the   prosecutor’s   office,   a argues against the idea that the testing aims to incriminate unsuspecting individual students.
mandatory drug testing can never be random or suspicionless; To impose mandatory drug testing on the
accused is a blatant attempt to harness a medical test as a tool for criminal prosecution, contrary to the Same; Same; The mandatory but random drug test prescribed by Sec. 36 of RA 9165 for officers and
stated objectives of RA 9165.—We find the situation entirely different in the case of persons charged employees of public and private offices is justifiable, albeit not exactly for the same reason.—Just as in
before the public prosecutor’s office with criminal offenses punishable with six (6) years and one (1) day the case of secondary and tertiary level students, the mandatory but random drug test prescribed by Sec.
imprisonment.   The   operative   concepts   in   the   mandatory   drug   testing   are   “randomness”   and 36 of RA 9165 for officers and employees of public and private offices is justifiable, albeit not exactly for
“suspicionless.” In the case of persons charged with a crime before the prosecutor’s office, a mandatory the same reason. The Court notes in this regard that petitioner SJS, other than saying that “subjecting
drug testing can never be random or suspicionless. The ideas of randomness and being suspicionless are almost everybody to drug testing, without probable cause, is unreasonable, an unwarranted intrusion of
antithetical to their being made defendants in a criminal complaint. They are not randomly picked; neither the individual right to privacy,” has failed to show how the mandatory, random, and suspicionless drug
are they beyond suspicion. When persons suspected of committing a crime are charged, they are singled testing under Sec. 36(c) and (d) of RA 9165 violates the right to privacy and constitutes unlawful and/or
out and are impleaded against their will. The persons thus charged, by the bare fact of being haled before unconsented search under Art. III, Secs. 1 and 2 of the Constitution. Petitioner Laserna’s lament is just as
the prosecutor’s office and peaceably submitting themselves to drug testing, if that be the case, do not simplistic, sweeping, and gratuitous and does not merit serious consideration.
necessarily consent to the procedure, let alone waive their right to privacy. To impose mandatory drug
testing on the accused is a blatant attempt to harness a medical test as a tool for criminal prosecution, Same; Same; If RA 9165 passes the norm of reasonableness for private employees, the more reason
contrary to the stated objectives of RA 9165. Drug testing in this case would violate a persons’ right to that   it   should   pass   the   test   for   civil   servants,   who,   by   constitutional   command,   are   required   to   be
privacy guaranteed under Sec. 2, Art. III of the Constitution. Worse still, the accused persons are veritably accountable at all times to the people and to serve them with utmost responsibility and efficiency.—
forced to incriminate themselves. Taking into account  the foregoing  factors, i.e., the reduced  expectation of privacy  on the part  of the
employees, the compelling state concern likely to be met by the search, and the well­defined limits set
Same; Same; Sec. 36(f) and (g) of RA 9165 and COMELEC Resolution No. 6486 declared  forth in the law to properly guide authorities in the conduct  of the random testing, we hold that the
unconstitutional.—WHEREFORE, the Court resolves to GRANT the petition in G.R. No. 161658 and  challenged   drug   test   requirement   is,   under   the   limited   context   of   the   case,   reasonable   and, ergo,
declares Sec. 36(g) of RA 9165 and COMELEC Resolution No. 6486 as UNCONSTITUTIONAL; and to  constitutional. Like their counterparts in the private sector, government officials and employees also labor
PARTIALLY GRANT the petition in G.R. Nos. 157870 and 158633 by declaring Sec. 36(c) and (d) of  under reasonable supervision and restrictions imposed by the Civil Service law and other laws on public
RA 9165 CONSTITUTIONAL, but declaring its Sec. 36(f) UNCONSTITUTIONAL. All concerned  officers, all enacted to promote a high standard of ethics in the public service. And if RA 9165 passes the
agencies are, accordingly, permanently enjoined from implementing Sec. 36(f) and (g) of RA 9165. norm  of  reasonableness   for  private  employees,   the  more  reason  that   it   should pass  the  test  for  civil

56 of 669
x x x x
(f) All persons charged before the prosecutor's office with a criminal offense having an imposable penalty
of imprisonment of not less than six (6) years and one (1) day shall undergo a mandatory drug test;
(g) All candidates for public office whether appointed or elected both in the national or local government
shall undergo a mandatory drug test.
In addition to the above stated penalties in this Section, those found to be positive for dangerous drugs use
shall be subject to the provisions of Section 15 of this Act.
G.R. No. 161658 (Aquilino Q. Pimentel, Jr. v. Commission on Elections)
On   December   23,   2003,   the   Commission   on   Elections   (COMELEC)   issued   Resolution   No.   6486,
prescribing the rules and regulations on the mandatory drug testing of candidates for public office in
connection with the May 10, 2004 synchronized national and local elections. The pertinent portions of the
said resolution read as follows:
WHEREAS, Section 36 (g) of Republic Act No. 9165 provides:
SEC. 36. Authorized Drug Testing. ­ x x x
x x x x
(g) All  candidates  for public office  x x x both in the national  or local  government shall  undergo a
mandatory drug test.
WHEREAS, Section 1, Article XI of the 1987 Constitution provides that public officers and employees
must at all times be accountable to the people, serve them with utmost responsibility, integrity, loyalty and
efficiency;
VELASCO, JR., J.:
In these kindred petitions, the constitutionality of Section 36 of Republic Act No. (RA) 9165, otherwise
known as the Comprehensive Dangerous Drugs Act of 2002, insofar as it requires mandatory drug testing
of candidates for public office, students of secondary and tertiary schools, officers and employees of
public and private offices, and persons charged before the prosecutor's office with certain offenses, among
other personalities, is put in issue.
As far as pertinent, the challenged section reads as follows:
SEC. 36. Authorized Drug Testing. ­ Authorized drug testing shall be done by any government forensic
laboratories or by any of the drug testing laboratories accredited and monitored by the DOH to safeguard
the quality of the test results. x x x The drug testing shall employ, among others, two (2) testing methods,
the screening test  which will  determine  the positive result as well  as the type of drug used and the
confirmatory test which will confirm a positive screening test. x x x The following shall be subjected to
undergo drug testing:
x x x x
(c) Students of secondary and tertiary schools. ­ Students of secondary and tertiary schools shall, pursuant
to the related rules and regulations as contained in the school's student handbook and with notice to the
parents, undergo a random drug testing x x x;
(d) Officers and employees of public and private offices. ­ Officers and employees of public and private
offices, whether domestic or overseas, shall be subjected to undergo a random drug test as contained in
the company's work rules and regulations, x x x for purposes of reducing the risk in the workplace. Any
officer or employee found positive for use of dangerous drugs shall be dealt with administratively which
shall be a ground for suspension or termination, subject to the provisions of Article 282 of the Labor Code
and pertinent provisions of the Civil Service Law;
57 of 669
Petitioner Aquilino Q. Pimentel, Jr., a senator of the Republic and a candidate for re ­ election in the May
10, 2004 elections,1 filed a Petition for Certiorari and Prohibition under Rule 65. In it, he seeks (1) to
nullify Sec. 36(g) of RA 9165 and COMELEC Resolution No. 6486 dated December 23, 2003 for being
unconstitutional in that they impose a qualification for candidates for senators in addition to those already
provided for in the 1987 Constitution; and (2) to enjoin the COMELEC from implementing Resolution
No. 6486.
Pimentel invokes as legal basis for his petition Sec. 3, Article VI of the Constitution, which states:
SECTION 3. No person shall be a Senator unless he is a natural ­ born citizen of the Philippines, and, on
the day of the election, is at least thirty ­ five years of age, able to read and write, a registered voter, and a
resident of the Philippines for not less than two years immediately preceding the day of the election.
According to Pimentel, the Constitution only prescribes a maximum of five (5) qualifications for one to be
a   candidate   for,   elected   to,   and   be   a   member   of   the   Senate.   He   says   that   both   the   Congress   and
COMELEC, by requiring, via RA 9165 and Resolution No. 6486, a senatorial  aspirant, among other
candidates, to undergo a mandatory drug test, create an additional qualification that all candidates for
senator   must   first   be   certified   as   drug   free.   He   adds   that   there   is   no   provision   in   the   Constitution
authorizing   the   Congress   or   COMELEC   to   expand   the   qualification   requirements   of   candidates   for
senator.
G.R. No. 157870 (Social Justice Society v. Dangerous
Drugs Board and Philippine Drug Enforcement Agency)
In its Petition for Prohibition under Rule 65, petitioner Social Justice Society (SJS), a registered political
party, seeks to prohibit the Dangerous Drugs Board (DDB) and the Philippine Drug Enforcement Agency
(PDEA) from enforcing paragraphs (c), (d), (f), and (g) of Sec. 36 of RA 9165 on the ground that they are
constitutionally infirm. For one, the provisions constitute undue delegation of legislative power when they
give unbridled discretion to schools and employers to determine the manner of drug testing. For another,
the provisions trench in the equal protection clause inasmuch as they can be used to harass a student or an
WHEREAS, by requiring candidates to undergo mandatory drug test, the public will know the quality of
candidates   they   are   electing   and   they   will   be   assured   that   only   those   who   can   serve   with   utmost
responsibility, integrity, loyalty, and efficiency would be elected x x x.
NOW THEREFORE, The [COMELEC], pursuant to the authority vested in it under the Constitution,
Batas Pambansa Blg. 881 (Omnibus Election Code), [RA] 9165 and other election laws, RESOLVED to
promulgate, as it hereby promulgates, the following rules and regulations on the conduct of mandatory
drug testing to candidates for public office[:]
SECTION 1. Coverage. ­ All candidates for public office, both national and local, in the May 10,
2004 Synchronized  National and Local Elections shall undergo mandatory drug test in government
forensic  laboratories  or any drug testing laboratories  monitored and accredited  by the Department  of
Health.
SEC. 3. x x x
On March 25, 2004, in addition to the drug certificates filed with their respective offices, the Comelec
Offices and employees concerned shall submit to the Law Department two (2) separate lists of candidates.
The first list shall consist of those candidates who complied with the mandatory drug test while the second
list shall consist of those candidates who failed to comply x x x.
SEC. 4. Preparation and publication of names of candidates. ­ Before the start of the campaign period,
the   [COMELEC]   shall   prepare   two   separate   lists   of   candidates.   The   first   list   shall   consist   of   those
candidates   who   complied   with   the   mandatory   drug   test   while   the   second   list   shall   consist   of   those
candidates who failed to comply with said drug test. x x x
SEC. 5. Effect of failure to undergo mandatory drug test and file drug test certificate. ­ No person elected
to any public office shall enter upon the duties of his office until he has undergone mandatory drug test
and filed with the offices enumerated under Section 2 hereof the drug test certificate herein required.
(Emphasis supplied.)
58 of 669
of the petition, among other preliminary considerations. Regarding SJS and Laserna, this Court is wont to
relax the rule on locus standi owing primarily to the transcendental importance and the paramount public
interest involved in the enforcement of Sec. 36 of RA 9165.
The Consolidated Issues
The principal issues before us are as follows:
(1) Do Sec. 36(g) of RA 9165 and COMELEC Resolution No. 6486 impose an additional qualification for
candidates for senator? Corollarily, can Congress enact a law prescribing qualifications for candidates for
senator in addition to those laid down by the Constitution? and
(2) Are paragraphs (c), (d), (f), and (g) of Sec. 36, RA 9165 unconstitutional? Specifically, do these
paragraphs violate the right to privacy, the right against unreasonable searches and seizure, and the equal
protection clause? Or do they constitute undue delegation of legislative power?
Pimentel Petition
(Constitutionality of Sec. 36[g] of RA 9165 and
COMELEC Resolution No. 6486)
In essence, Pimentel claims that Sec. 36(g) of RA 9165 and COMELEC Resolution No. 6486 illegally
impose an additional qualification on candidates for senator. He points out that, subject to the provisions
on nuisance candidates, a candidate for senator needs only to meet the qualifications laid down in Sec. 3,
Art. VI of the Constitution, to wit: (1) citizenship, (2) voter registration, (3) literacy, (4) age, and (5)
residency. Beyond these stated qualification requirements, candidates for senator need not possess any
other   qualification   to  run   for  senator  and   be  voted  upon  and   elected  as   member  of   the  Senate.   The
Congress cannot validly amend or otherwise modify these qualification standards, as it cannot disregard,
evade, or weaken the force of a constitutional mandate,7 or alter or enlarge the Constitution.
Pimentel's contention is well ­ taken. Accordingly, Sec. 36(g) of RA 9165 should be, as it is hereby
declared as, unconstitutional. It is basic that if a law or an administrative rule violates any norm of the
Constitution, that issuance is null and void and has no effect. The Constitution is the basic law to which
employee   deemed   undesirable.   And   for   a   third,   a   person's   constitutional   right   against   unreasonable
searches is also breached by said provisions.
G.R. No. 158633 (Atty. Manuel J. Laserna, Jr. v. Dangerous
Drugs Board and Philippine Drug Enforcement Agency)
Petitioner Atty. Manuel J. Laserna, Jr., as citizen and taxpayer, also seeks in his Petition for Certiorari and
Prohibition under Rule 65 that Sec. 36(c), (d), (f), and (g) of RA 9165 be struck down as unconstitutional
for infringing on the constitutional right to privacy, the right against unreasonable search and seizure, and
the right against self ­ incrimination, and for being contrary  to the due process and equal protection
guarantees.
The Issue on Locus Standi
First  off,   we   shall   address   the   justiciability  of   the   cases   at  bench   and  the   matter  of   the   standing  of
petitioners SJS and Laserna to sue. As respondents DDB and PDEA assert, SJS and Laserna failed to
allege   any   incident   amounting   to   a   violation   of   the   constitutional   rights   mentioned   in   their   separate
petitions.2
It   is   basic   that   the   power   of   judicial   review   can   only   be   exercised   in   connection   with   a  bona
fide controversy which involves the statute sought to be reviewed. 3 But even with the presence of an
actual  case or controversy, the Court may refuse  to exercise judicial  review  unless the constitutional
question is brought before it by a party having the requisite standing to challenge it. 4 To have standing,
one must establish that he or she has suffered some actual or threatened injury as a result of the allegedly
illegal conduct of the government; the injury is fairly traceable to the challenged action; and the injury is
likely to be redressed by a favorable action.5
The rule on standing, however, is a matter of procedure; hence, it can be relaxed for non ­ traditional
plaintiffs, like ordinary citizens, taxpayers, and legislators when the public interest so requires, such as
when the matter is of transcendental importance, of overarching significance to society, or of paramount
public interest.6 There is no doubt that Pimentel, as senator of the Philippines and candidate for the May
10, 2004 elections, possesses the requisite standing since he has substantial interests in the subject matter
59 of 669
as   a   pre   ­   condition   to   the   validity   of   a   certificate   of   candidacy   for   senator   or,   with   like   effect,   a
condition sine qua non to be voted upon and, if proper, be proclaimed as senator ­ elect. The COMELEC
resolution completes the chain with the proviso that "[n]o person elected to any public office shall enter
upon the duties of his office until he has undergone mandatory drug test." Viewed, therefore, in its proper
context, Sec. 36(g) of RA 9165 and the implementing COMELEC Resolution add another qualification
layer to what the 1987 Constitution, at the minimum, requires for membership in the Senate. Whether or
not the drug ­ free bar set up under the challenged provision is to be hurdled before or after election is
really of no moment, as getting elected would be of little value if one cannot assume office for non ­
compliance with the drug ­ testing requirement.
It may of course be argued, in defense of the validity of Sec. 36(g) of RA 9165, that the provision does
not expressly state that non ­ compliance with the drug test imposition is a disqualifying factor or would
work to nullify a certificate of candidacy. This argument may be accorded plausibility if the drug test
requirement is optional. But the particular section of the law, without exception, made drug ­ testing on
those covered mandatory, necessarily suggesting that the obstinate ones shall have to suffer the adverse
consequences for not adhering to the statutory command. And since the provision deals with candidates
for public office, it stands to reason that the adverse consequence adverted to can only refer to and revolve
around the election and the assumption of public office of the candidates. Any other construal would
reduce the mandatory nature of Sec. 36(g) of RA 9165 into a pure jargon without meaning and effect
whatsoever.
While it is anti ­ climactic to state it at  this juncture, COMELEC Resolution No. 6486 is no longer
enforceable, for by its terms, it was intended to cover only the May 10, 2004 synchronized elections and
the  candidates   running in  that  electoral  event.   Nonetheless,  to obviate  repetition,  the  Court  deems  it
appropriate to review and rule, as it hereby rules, on its validity as an implementing issuance.
It ought to be made abundantly clear, however, that the unconstitutionality of Sec. 36(g) of RA 9165 is
rooted   on   its   having   infringed   the   constitutional   provision   defining   the   qualification   or   eligibility
requirements for one aspiring to run for and serve as senator.
all laws must conform; no act shall be valid if it conflicts with the Constitution. 8 In the discharge of their
defined functions, the three departments of government have no choice but to yield obedience to the
commands of the Constitution. Whatever limits it imposes must be observed. 9
Congress' inherent legislative powers, broad as they may be, are subject to certain limitations. As early as
1927, in Government v. Springer, the Court has defined, in the abstract, the limits on legislative power in
the following wise:
Someone has said that the powers of the legislative department of the Government, like the boundaries of
the ocean, are unlimited. In constitutional governments, however, as well as governments acting under
delegated authority, the powers of each of the departments x x x are limited and confined within the four
walls   of   the   constitution   or   the   charter,   and   each   department   can   only   exercise   such   powers   as   are
necessarily implied from the given powers. The Constitution is the shore of legislative authority against
which the waves of legislative enactment may dash, but over which it cannot leap. 10
Thus, legislative power remains limited in the sense that it is subject to substantive and constitutional
limitations   which   circumscribe   both   the   exercise   of   the   power   itself   and   the   allowable   subjects   of
legislation.11 The substantive constitutional limitations are chiefly found in the Bill of Rights 12 and other
provisions, such as Sec. 3, Art. VI of the Constitution prescribing the qualifications of candidates for
senators.
In the same vein, the COMELEC cannot, in the guise of enforcing and administering election laws or
promulgating rules and regulations to implement Sec. 36(g), validly impose qualifications on candidates
for senator in addition to what the Constitution prescribes. If Congress cannot require a candidate for
senator to meet such additional qualification, the COMELEC, to be sure, is also without such power. The
right of a citizen in the democratic process of election should not be defeated by unwarranted impositions
of requirement not otherwise specified in the Constitution.13
Sec. 36(g) of RA 9165, as sought to be implemented by the assailed COMELEC resolution, effectively
enlarges the qualification requirements enumerated in the Sec. 3, Art. VI of the Constitution. As couched,
said Sec. 36(g) unmistakably requires a candidate for senator to be certified illegal ­ drug clean, obviously
60 of 669
School children, the US Supreme Court noted, are most vulnerable to the physical, psychological, and
addictive   effects   of   drugs.   Maturing   nervous   systems   of   the   young   are   more   critically   impaired   by
intoxicants and are more inclined to drug dependency. Their recovery is also at a depressingly low rate. 15
The right to privacy has been accorded recognition in this jurisdiction as a facet of the right protected by
the guarantee against unreasonable search and seizure 16 under Sec. 2, Art. III17 of the Constitution. But
while the right to privacy has long come into its own, this case appears to be the first time that the validity
of a state ­ decreed search or intrusion through the medium of mandatory random drug testing among
students and employees is, in this jurisdiction, made the focal point. Thus, the issue tendered in these
proceedings is veritably one of first impression.
US jurisprudence is, however, a rich source of persuasive jurisprudence. With respect to random drug
testing   among   school   children,   we   turn   to   the   teachings   of Vernonia   School   District   47J   v.   Acton
(Vernonia) and Board of Education of Independent School District No. 92 of Pottawatomie County, et al.
v. Earls, et al. (Board of Education),18 both fairly pertinent US Supreme Court ­ decided cases involving
the constitutionality of governmental search.
In Vernonia,   school   administrators   in   Vernonia,   Oregon   wanted   to   address   the   drug   menace   in   their
respective institutions following the discovery of frequent drug use by school athletes. After consultation
with the parents, they required random urinalysis drug testing for the school's athletes. James Acton, a
high school student, was denied participation in the football program after he refused to undertake the
urinalysis drug testing. Acton forthwith sued, claiming that the school's drug testing policy violated,  inter
alia, the Fourth Amendment19 of the US Constitution.
The   US   Supreme   Court,   in   fashioning   a   solution   to   the   issues   raised   in Vernonia,   considered   the
following: (1) schools stand in loco parentis over their students; (2) school children, while not shedding
their constitutional rights at the school gate, have less privacy rights; (3) athletes have less privacy rights
than non ­ athletes since the former observe communal undress before and after sports events; (4) by
joining the sports activity, the athletes  voluntarily subjected  themselves to a higher degree  of school
supervision and regulation; (5) requiring urine samples does not invade a student's privacy since a student
need not undress for this kind of drug testing; and (6) there is need for the drug testing because of the
SJS Petition
(Constitutionality of Sec. 36[c], [d], [f], and [g] of RA 9165)
The drug test prescribed under Sec. 36(c), (d), and (f) of RA 9165 for secondary and tertiary level students
and public and private employees, while mandatory, is a random and suspicionless arrangement. The
objective is to stamp out illegal  drug and safeguard in the process "the well being of [the] citizenry,
particularly the youth, from the harmful effects of dangerous drugs." This statutory purpose, per the policy
­   declaration   portion   of   the   law,   can   be   achieved   via   the   pursuit   by   the   state   of   "an   intensive   and
unrelenting campaign against the trafficking and use of dangerous drugs x x x through an integrated
system   of   planning,   implementation   and   enforcement   of   anti   ­   drug   abuse   policies,   programs   and
projects."14 The primary legislative intent is not criminal prosecution, as those found positive for illegal
drug use as a result of this random testing are not necessarily treated as criminals. They may even be
exempt from criminal liability should the illegal drug user consent to undergo rehabilitation. Secs. 54 and
55 of RA 9165 are clear on this point:
Sec. 54. Voluntary Submission of a Drug Dependent to Confinement, Treatment and Rehabilitation. ­ A
drug dependent or any person who violates Section 15 of this Act may, by himself/herself or through
his/her parent, [close relatives] x x x apply to the Board x x x for treatment and rehabilitation of the drug
dependency. Upon such application, the Board shall bring forth the matter to the Court which shall order
that the applicant be examined for drug dependency. If the examination x x x results in the certification
that the applicant is a drug dependent, he/she shall be ordered by the Court to undergo treatment and
rehabilitation in a Center designated by the Board x x x.
x x x x
Sec.  55. Exemption  from  the  Criminal  Liability   Under  the  Voluntary  Submission  Program.  ­   A  drug
dependent under the voluntary submission program, who is finally discharged from confinement, shall be
exempt from the criminal liability under Section 15 of this Act subject to the following conditions:
x x x x
61 of 669
The Court can take judicial notice of the proliferation of prohibited drugs in the country that threatens the
well ­ being of the people, 21 particularly the youth and school children who usually end up as victims.
Accordingly, and until a more effective  method is conceptualized and put in motion, a random  drug
testing of students in secondary and tertiary schools is not only acceptable but may even be necessary if
the safety and interest of the student population, doubtless a legitimate concern of the government, are to
be   promoted   and   protected.   To   borrow   from Vernonia,   "[d]eterring   drug   use   by   our   Nation's
schoolchildren   is   as   important   as   enhancing   efficient   enforcement   of   the   Nation's   laws   against   the
importation of drugs"; the necessity for the State to act is magnified by the fact that the effects of a drug ­
infested school are visited not just upon the users, but upon the entire student body and faculty. 22 Needless
to stress, the random testing scheme provided under the law argues against the idea that the testing aims to
incriminate unsuspecting individual students.
Just as in the case of secondary and tertiary level students, the mandatory but random drug test prescribed
by Sec. 36 of RA 9165 for officers and employees of public and private offices is justifiable, albeit not
exactly for the same reason. The Court notes in this regard that petitioner SJS, other than saying that
"subjecting almost everybody to drug testing, without probable cause, is unreasonable, an unwarranted
intrusion   of   the   individual   right   to   privacy," 23 has   failed   to   show   how   the   mandatory,   random,   and
suspicionless   drug   testing   under   Sec.   36(c)   and   (d)   of   RA   9165   violates   the   right   to   privacy   and
constitutes   unlawful   and/or   unconsented   search   under   Art.   III,   Secs.   1   and   2   of   the
Constitution.24 Petitioner Laserna's  lament is just as simplistic, sweeping, and gratuitous and does not
merit serious consideration. Consider what he wrote without elaboration:
The   US   Supreme   Court   and   US   Circuit   Courts   of   Appeals   have   made   various   rulings   on   the
constitutionality of mandatory drug tests in the school and the workplaces. The US courts have been
consistent in their rulings that the mandatory drug tests violate a citizen's constitutional right to privacy
and right against unreasonable search and seizure. They are quoted extensively hereinbelow. 25
The essence of privacy is the right to be left alone.  In context, the right to privacy means the right to be
26
free from unwarranted exploitation of one's person or from intrusion into one's private activities in such a
way   as   to   cause   humiliation  to  a   person's   ordinary   sensibilities. 27 And  while   there   has   been   general
agreement as to the basic function of the guarantee against unwarranted search, "translation of the abstract
dangerous effects of illegal drugs on the young. The US Supreme Court held that the policy constituted
reasonable search under the Fourth20 and 14th Amendments and declared the random drug ­ testing policy
constitutional.
In Board of Education, the Board of Education of a school in Tecumseh, Oklahoma required a drug test
for high school students desiring to join extra ­ curricular activities. Lindsay Earls, a member of the show
choir, marching band, and academic team declined to undergo a drug test and averred that the drug ­
testing policy made to apply to non ­ athletes violated the Fourth and 14th Amendments. As Earls argued,
unlike athletes who routinely undergo physical examinations and undress before their peers in locker
rooms, non ­ athletes are entitled to more privacy.
The US Supreme Court, citing Vernonia, upheld the constitutionality of drug testing even among non ­
athletes on the basis of the school's custodial responsibility and authority. In so ruling, said court made no
distinction between a non ­ athlete and an athlete. It ratiocinated that schools and teachers act in place of
the parents with a similar interest and duty of safeguarding the health of the students. And in holding that
the school could implement its random drug ­ testing policy, the Court hinted that such a test was a kind
of search in which even a reasonable parent might need to engage.
In sum, what can reasonably be deduced from the above two cases and applied to this jurisdiction are: (1)
schools and their administrators stand in loco parentis with respect to their students; (2) minor students
have contextually fewer  rights than an adult, and are subject  to the custody and supervision of their
parents, guardians, and schools; (3) schools, acting in loco parentis, have a duty to safeguard the health
and well  ­ being of their students and may adopt  such measures  as may reasonably  be necessary  to
discharge such duty; and (4) schools have the right to impose conditions on applicants for admission that
are fair, just, and non­discriminatory.
Guided by Vernonia and Board of Education, the Court is of the view and so holds that the provisions of
RA 9165  requiring  mandatory,  random,  and  suspicionless  drug  testing  of  students  are   constitutional.
Indeed, it is within the prerogative of educational institutions to require, as a condition for admission,
compliance with reasonable school rules and regulations and policies. To be sure, the right to enroll is not
absolute; it is subject to fair, reasonable, and equitable requirements.
62 of 669
that would unduly embarrass the employees or place them under a humiliating experience. While every
officer and employee in a private establishment is under the law deemed forewarned that he or she may be
a possible subject of a drug test, nobody is really singled out in advance for drug testing. The goal is to
discourage drug use by not telling in advance anyone when and who is to be tested. And as may be
observed, Sec. 36(d) of RA 9165 itself prescribes what, in Ople, is a narrowing ingredient by providing
that the employees concerned shall be subjected to "random drug test as contained in the company's work
rules and regulations x x x for purposes of reducing the risk in the work place."
For another, the random drug testing shall be undertaken under conditions calculated to protect as much as
possible the employee's privacy and dignity. As to the mechanics of the test, the law specifies that the
procedure shall employ two testing methods, i.e., the screening test and the confirmatory test, doubtless to
ensure as much as possible the trustworthiness of the results. But the more important consideration lies in
the   fact   that   the   test   shall   be   conducted   by   trained   professionals   in   access   ­   controlled   laboratories
monitored by the Department of Health (DOH) to safeguard against results tampering and to ensure an
accurate chain of custody.33 In addition, the IRR issued by the DOH provides that access to the drug
results shall be on the "need to know" basis;34 that the "drug test result and the records shall be [kept]
confidential   subject   to   the   usual   accepted   practices   to   protect   the   confidentiality   of   the   test
results."35 Notably, RA 9165 does not oblige the employer concerned to report to the prosecuting agencies
any information or evidence relating to the violation of the Comprehensive Dangerous Drugs Act received
as a result  of the operation of the drug testing. All  told, therefore,  the intrusion into the employees'
privacy, under RA 9165, is accompanied by proper safeguards, particularly against embarrassing leakages
of test results, and is relatively minimal.
To reiterate, RA 9165 was enacted as a measure to stamp out illegal drug in the country and thus protect
the well ­ being of the citizens, especially the youth, from the deleterious effects of dangerous drugs. The
law intends to achieve this through the medium, among others, of promoting and resolutely pursuing a
national drug abuse policy in the workplace via a mandatory random drug test. 36 To the Court, the need
for drug testing to at least minimize illegal drug use is substantial enough to override the individual's
privacy interest  under the premises. The Court can consider that the illegal  drug menace cuts across
gender,   age   group,   and   social   ­   economic   lines.   And   it   may   not   be   amiss   to   state   that   the   sale,
manufacture, or trafficking of illegal drugs, with their ready market, would be an investor's dream were it
prohibition against ‘unreasonable searches and seizures' into workable broad guidelines for the decision of
particular   cases   is   a  difficult   task,"   to  borrow   from C.   Camara  v.   Municipal   Court.28 Authorities  are
agreed though that the right to privacy yields to certain paramount rights of the public and defers to the
state's exercise of police power.29
As   the   warrantless   clause   of   Sec.   2,   Art   III   of   the   Constitution   is   couched   and   as   has   been   held,
"reasonableness" is the touchstone of the validity of a government search or intrusion. 30 And whether a
search  at  issue  hews to the reasonableness  standard  is judged by the balancing  of  the  government  ­
mandated intrusion on the individual's privacy interest against the promotion of some compelling state
interest.31 In the criminal context, reasonableness requires showing of probable cause to be personally
determined by a judge. Given that the drug ­ testing policy for employees­­and students for that matter­­
under RA 9165 is in the nature of administrative search needing what was referred to in Vernonia as
"swift   and   informal   disciplinary   procedures,"   the   probable   ­   cause   standard   is   not   required   or   even
practicable.   Be   that   as   it   may,   the   review   should   focus   on   the   reasonableness   of   the   challenged
administrative search in question.
The first factor to consider in the matter of reasonableness is the nature of the privacy interest upon which
the drug testing, which effects a search within the meaning of Sec. 2, Art. III of the Constitution, intrudes.
In this case, the office or workplace serves as the backdrop for the analysis of the privacy expectation of
the employees and the reasonableness of drug testing requirement. The employees' privacy interest in an
office   is   to   a   large   extent   circumscribed   by   the   company's   work   policies,   the   collective   bargaining
agreement, if any, entered into by management and the bargaining unit, and the inherent right of the
employer to maintain discipline and efficiency in the workplace. Their privacy expectation in a regulated
office environment is, in fine, reduced; and a degree of impingement upon such privacy has been upheld.
Just as defining as the first factor is the character of the intrusion authorized by the challenged law.
Reduced to a question form, is the scope of the search or intrusion clearly set forth, or, as formulated
in Ople v. Torres, is the enabling law authorizing a search "narrowly drawn" or "narrowly focused"?32
The poser should be answered in the affirmative. For one, Sec. 36 of RA 9165 and its implementing rules
and regulations (IRR), as couched, contain provisions specifically directed towards preventing a situation
63 of 669
Lest it be overlooked, Sec. 94 of RA 9165 charges the DDB to issue, in consultation with the DOH,
Department of the Interior and Local Government, Department of Education, and Department of Labor
and Employment, among other agencies, the IRR necessary to enforce the law. In net effect then, the
participation of schools and offices in the drug testing scheme shall always be subject to the IRR of RA
9165. It is, therefore, incorrect to say that schools and employers have unchecked discretion to determine
how often, under what conditions, and where the drug tests shall be conducted.
The validity of delegating legislative power is now a quiet area in the constitutional landscape. 39 In the
face   of   the   increasing   complexity   of   the   task   of   the   government   and   the   increasing   inability   of   the
legislature to cope directly with the many problems demanding its attention, resort to delegation of power,
or entrusting to administrative agencies the power of subordinate legislation, has become imperative, as
here.
Laserna Petition (Constitutionality of Sec. 36[c], [d],
[f], and [g] of RA 9165)
Unlike the situation covered by Sec. 36(c) and (d) of RA 9165, the Court finds no valid justification for
mandatory drug testing for persons accused of crimes. In the case of students, the constitutional viability
of the mandatory, random, and suspicionless drug testing for students emanates primarily from the waiver
by the students of their right to privacy when they seek entry to the school, and from their voluntarily
submitting their persons to the parental authority of school authorities. In the case of private and public
employees,   the   constitutional   soundness   of   the   mandatory,   random,   and   suspicionless   drug   testing
proceeds from the reasonableness of the drug test policy and requirement.
We find the situation entirely different in the case of persons charged before the public prosecutor's office
with   criminal   offenses   punishable   with   six   (6)   years   and   one   (1)   day   imprisonment.   The   operative
concepts in the mandatory drug testing are  "randomness"  and "suspicionless."  In the case of persons
charged with a crime before the prosecutor's office, a mandatory drug testing can never be random or
suspicionless.   The   ideas   of   randomness   and   being   suspicionless   are   antithetical   to   their   being   made
defendants in a criminal complaint. They are not randomly picked; neither are they beyond suspicion.
When persons suspected of committing a crime are charged, they are singled out and are impleaded
not for the illegal and immoral components of any of such activities. The drug problem has hardly abated
since the martial law public execution of a notorious drug trafficker. The state can no longer assume a laid
back stance with respect to this modern ­ day scourge. Drug enforcement agencies perceive a mandatory
random drug test to be an effective way of preventing and deterring drug use among employees in private
offices, the threat of detection by random testing being higher than other modes. The Court holds that the
chosen method is a reasonable and enough means to lick the problem.
Taking into account  the foregoing factors, i.e., the reduced expectation  of privacy on the part  of the
employees, the compelling state concern likely to be met by the search, and the well ­ defined limits set
forth in the law to properly guide authorities in the conduct  of the random testing, we hold that the
challenged   drug   test   requirement   is,   under   the   limited   context   of   the   case,   reasonable   and, ergo,
constitutional.
Like   their   counterparts   in   the   private   sector,   government   officials   and   employees   also   labor   under
reasonable   supervision   and   restrictions   imposed   by   the   Civil   Service   law   and   other   laws   on   public
officers, all enacted to promote a high standard of ethics in the public service. 37 And if RA 9165 passes
the norm of reasonableness for private employees, the more reason that it should pass the test for civil
servants, who, by constitutional command, are required to be accountable at all times to the people and to
serve them with utmost responsibility and efficiency.38
Petitioner SJS' next posture that Sec. 36 of RA 9165 is objectionable on the ground of undue delegation of
power hardly commends itself for concurrence. Contrary to its position, the provision in question is not so
extensively drawn as to give unbridled options to schools and employers to determine the manner of drug
testing. Sec. 36 expressly provides how drug testing for students of secondary and tertiary schools and
officers/employees of public/private offices should be conducted. It enumerates the persons who shall
undergo drug testing. In the case of students, the testing shall be in accordance with the school rules as
contained in the student handbook and with notice to parents. On the part of officers/employees, the
testing shall take into account the company's work rules. In either case, the random procedure shall be
observed,  meaning  that   the  persons  to be  subjected  to  drug  test  shall   be picked   by chance  or  in an
unplanned way. And in all cases, safeguards against misusing and compromising the confidentiality of the
test results are established.
64 of 669
against their will. The persons thus charged, by the bare fact of being haled before the prosecutor's office
and peaceably submitting themselves to drug testing, if that be the case, do not necessarily consent to the
procedure, let alone waive their right to privacy. 40 To impose mandatory drug testing on the accused is a
blatant   attempt   to   harness   a   medical   test   as   a   tool   for   criminal   prosecution,   contrary   to   the   stated
objectives of RA 9165. Drug testing in this case would violate a persons' right to privacy guaranteed
under   Sec.   2,   Art.   III   of   the   Constitution.   Worse   still,   the   accused   persons   are   veritably   forced   to
incriminate themselves.

WHEREFORE,   the   Court   resolves   to GRANT the   petition   in   G.R.   No.   161658   and   declares Sec.
36(g) of RA   9165 and COMELEC   Resolution   No.   6486 as UNCONSTITUTIONAL;   and
to PARTIALLY   GRANT the   petition   in   G.R.   Nos.   157870   and   158633   by   declaring Sec.
36(c) and (d) of RA 9165 CONSTITUTIONAL, but declaring its Sec. 36(f) UNCONSTITUTIONAL.
All   concerned   agencies   are,   accordingly,   permanently   enjoined   from   implementing Sec.
36(f) and (g) of RA 9165. No costs.

SO ORDERED.

65 of 669
to adopt a minimum population of 250,000 for each legislative district. The second sentence of Section G.R. No. 189793               April 7, 2010
5(3), Article VI of the Constitution, succinctly provides: “Each city with a population of at least two
SENATOR   BENIGNO   SIMEON   C.   AQUINO   III   and   MAYOR   JESSE   ROBREDO, Petitioners,
hundred fifty thousand, or each province, shall have at least one representative.” The provision draws a
vs.
plain and clear distinction between the entitlement of a city to a district on one hand, and the entitlement
COMMISSION   ON   ELECTIONS   represented   by   its   Chairman   JOSE   A.R.   MELO   and   its
of a province to a district on the other.
Commissioners,   RENE   V.   SARMIENTO,   NICODEMO   T.   FERRER,   LUCENITO   N.   TAGLE,
Same; Same; Same; While Section 5(3), Article VI of the Constitution requires a city to have a
ARMANDO VELASCO, ELIAS R. YUSOPH AND GREGORIO LARRAZABAL, Respondents.
minimum   population   of   250,000   to   be   entitled   to   a   representative,   it   does   not   have   to   increase   its
population by another 250,000 to be entitled to an additional district.—The Mariano case limited the
application   of   the   250,000   minimum   population   requirement   for   cities   only   to   its initial legislative
district. In   other   words,   while   Section   5(3),   Article   VI   of   the   Constitution   requires   a   city   to   have   a Civil Procedure; Courts; Hierarchy of Courts; Supreme Court sanctioned momentary deviation
minimum   population   of   250,000   to   be   entitled   to   a   representative,   it   does   not   have   to   increase   its from the principle of the hierarchy of courts, and took original cognizance of cases raising issues of
 population by another 250,000 to be entitled to an    additional    district . There is no reason why the Mariano paramount   public   importance.—In Del   Mar   v.   Philippine   Amusement   and   Gaming   Corporation
case, which   involves   the   creation   of   an additional district   within   a city,   should   not   be   applied (PAGCOR), 346  SCRA   485  (2000)   and Jaworski   v.   Philippine   Amusement   and   Gaming  Corporation
to additional districts in provinces. Indeed, if an additional legislative district created within a city is not (PAGCOR), 419 SCRA 317 (2004), this Court sanctioned momentary deviation from the principle of the
required to represent a population of at least 250,000 in order to be valid, neither should such be needed hierarchy of courts, and took original cognizance of cases raising issues of paramount public importance.
for an additional district in a province, considering moreover that a province is entitled to an initial seat by Constitutional   Law;  Statutes;   Before  a law  may  be  declared   unconstitutional   by  the  Supreme
the mere fact of its creation and regardless of its population.  Court, there must be a clear showing that a specific provision of the fundamental law has been violated
or transgressed.—Any law duly enacted by Congress carries with it the presumption of constitutionality.
PEREZ, J.: Before a law may be declared unconstitutional by this Court, there must be a clear showing that a specific
provision of the fundamental law has been violated or transgressed. When there is neither a violation of a
This case comes before this Court by way of a Petition for Certiorari and Prohibition under Rule 65 of the
specific   provision   of   the   Constitution   nor   any   proof   showing   that   there   is   such   a   violation,   the
Rules of Court. In this original action, petitioners Senator Benigno Simeon C. Aquino III and Mayor Jesse
presumption of constitutionality will prevail and the law must be upheld. To doubt is to sustain.
Robredo, as public officers, taxpayers and citizens, seek the nullification as unconstitutional of Republic
Same; Election Law; Legislative Districts; There is no specific provision in the Constitution that
Act  No. 9716, entitled "An Act Reapportioning the Composition of the First (1st) and Second (2nd)
fixes   a   250,000   minimum   population   that   must   compose   a   legislative   district.—There   is   no   specific
Legislative Districts in the Province of Camarines Sur and Thereby Creating a New Legislative District
provision in the Constitution that fixes a 250,000 minimum population that must compose a legislative
From   Such   Reapportionment."   Petitioners   consequently   pray   that   the   respondent   Commission   on
district. As already mentioned, the petitioners rely on the second sentence of Section 5(3), Article VI of
Elections   be   restrained   from   making   any   issuances   and   from   taking   any   steps   relative   to   the
implementation of Republic Act No. 9716. the 1987 Constitution, coupled with what they perceive to be the intent of the framers of the Constitution

66 of 669
Following the enactment of Republic Act No. 9716, the first and second districts of Camarines Sur were
reconfigured in order to create an additional legislative district for the province. Hence, the first district
municipalities of Libmanan, Minalabac, Pamplona, Pasacao, and San Fernando were combined with the
second   district   municipalities   of   Milaor   and   Gainza   to   form   a   new   second   legislative   district.   The
following table  illustrates the reapportionment made by Republic Act No. 9716:
3
Republic Act No. 9716 originated from House Bill No. 4264, and was signed into law by President Gloria
Macapagal Arroyo on 12 October 2009. It took effect on 31 October 2009, or fifteen (15) days following
its publication in the Manila Standard, a newspaper of general circulation. 1 In substance, the said law
created an additional legislative district for the Province of Camarines Sur by reconfiguring the existing
first and second legislative districts of the province.

District Prior to Republic Act No. 9716, the Province of Camarines Sur was estimated to have a population of
Municipalities/Cities
1,693,821,2 distributed among four (4) legislative districts in this wise:
1st District Del Gallego
Ragay
Lupi District Municipalities/Cities Population
Sipocot
Cabusao 1st District Del Gallego Libmanan 417,304
Ragay Minalabac
2nd District Libmanan Lupi Pamplona
Minalabac Sipocot Pasacao
Pamplona Cabusao San Fernando
Pasacao
2nd District Gainza Canaman 474,899
3rd District (formerly 2nd District) Naga Milaor Camaligan
Pili Naga Magarao
Ocampo Pili Bombon
Canaman Ocampo Calabanga

4th District (formerly 3rd District) Caramoan 3rd District Caramoan Sangay 372,548
Garchitorena Garchitorena San Jose
Goa Goa Tigaon
Lagonoy Lagonoy Tinamba
Presentacion Presentacion Siruma

5th District (formerly 4th District) Iriga 4th District Iriga Buhi 429,070
Baao Baao Bula
Balatan Balatan Nabua
Bato Bato

67 of 669
(3)   Each   legislative   district   shall   comprise,   as   far   as   practicable,   contiguous,   compact,   and   adjacent
territory. Each city with a population of at least two hundred fifty thousand, or each province, shall have
at least one representative.
(4) x x x x (Emphasis supplied).
The  petitioners  posit  that   the  250,000 figure   appearing  in  the  above­cited  provision is the  minimum
population requirement for the creation of a legislative district.  The petitioners theorize that, save in the
7
case of a newly created province, each legislative district created by Congress must be supported by a
minimum population of at least 250,000 in order to be valid. 8 Under this view, existing legislative districts
may be reapportioned and severed to form new districts, provided each resulting district will represent a
population of at least 250,000. On the other hand, if the reapportionment would result in the creation of a
legislative seat representing a populace of less than 250,000 inhabitants, the reapportionment must be
stricken down as invalid for non­compliance with the minimum population requirement.
In support of their theory, the petitioners point to what they claim is the intent of the framers of the 1987
Constitution to adopt a population minimum of 250,000 in the creation of additional legislative seats. 9 The
petitioners argue that when the Constitutional Commission fixed the original number of district seats in
the   House   of   Representatives   to   two   hundred   (200),   they   took   into   account   the   projected   national
population of fifty five million (55,000,000) for the year 1986. 10 According to the petitioners, 55 million
people represented by 200 district representatives translates to roughly 250,000 people for every one (1)
representative.  Thus, the 250,000 population requirement found in Section 5(3), Article VI of the 1987
11
Constitution   is   actually   based   on   the   population   constant   used   by   the   Constitutional   Commission   in
distributing the initial 200 legislative seats.
Thus did the petitioners claim that in reapportioning legislative districts independently from the creation
of a province, Congress is bound to observe a 250,000 population threshold, in the same manner that the
Constitutional Commission did in the original apportionment.
Republic Act No. 9716 is a well­milled legislation. The factual recitals by both parties of the origins of
the bill that became the law show that, from the filing of House Bill No. 4264 until its approval by the
Senate on a vote of thirteen (13) in favor and two (2) against, the process progressed step by step, marked
by public hearings on the sentiments and position of the local officials of Camarines Sur on the creation of
a new congressional district, as well as argumentation and debate on the issue, now before us, concerning
the stand of the oppositors of the bill that a population of at least 250,000 is required by the Constitution
for such new district.4
Petitioner Aquino III was one of two senators who voted against the approval of the Bill by the Senate.
His co­petitioner, Robredo, is the Mayor of Naga City, which was a part of the former second district
from which the municipalities of Gainza and Milaor were taken for inclusion in the new second district.
No other local executive joined the two; neither did the representatives of the former third and fourth
districts of the province.
Petitioners contend that the reapportionment  introduced by Republic Act No. 9716, runs afoul of the
explicit   constitutional   standard   that   requires   a   minimum   population   of   two   hundred   fifty   thousand
(250,000)   for   the   creation   of   a   legislative   district. 5 The   petitioners   claim   that   the   reconfiguration   by
Republic Act No. 9716 of the first and second districts of Camarines Sur is unconstitutional, because the
proposed first district will end up with a population of less than 250,000 or only 176,383.
Petitioners   rely   on   Section   5(3),   Article   VI   of   the   1987   Constitution   as   basis   for   the   cited   250,000
minimum population standard.6 The provision reads:
Article VI
Section 5. (1) x x x x
(2) x x x x
68 of 669
On the other hand, the respondents, through the Office of the Solicitor General, seek the dismissal of the
present petition based on procedural and substantive grounds.
On procedural  matters, the respondents argue that the petitioners are guilty of two (2) fatal  technical
defects: first, petitioners committed an error in choosing to assail the constitutionality of Republic Act No.
9716 via the remedy of Certiorari and Prohibition under Rule 65 of the Rules of Court; and second, the
petitioners have no locus standi to question the constitutionality of Republic Act No. 9716.
On   substantive   matters,   the   respondents   call   attention   to   an   apparent   distinction   between   cities   and
provinces   drawn  by  Section 5(3),  Article   VI  of  the  1987  Constitution. The  respondents  concede   the
existence of a 250,000 population condition, but argue that a plain and simple reading of the questioned
provision will show that the same has no application with respect to the creation of legislative districts in
provinces.13 Rather,   the   250,000   minimum   population   is   only   a   requirement   for   the   creation   of   a
legislative district in a city.
In sum, the respondents deny the existence of a fixed population requirement for the reapportionment of
districts in provinces. Therefore, Republic Act No. 9716, which only creates an additional legislative
district within the province of Camarines Sur, should be sustained as a perfectly valid reapportionment
law.
We first pass upon the threshold issues.
The respondents assert that by choosing to avail themselves of the remedies of Certiorari and Prohibition,
the petitioners have committed a fatal procedural lapse. The respondents cite the following reasons:
1. The instant petition is bereft of any allegation that the respondents had acted without or in excess of
jurisdiction, or with grave abuse of discretion.1avvphi1
2. The remedy of Certiorari and Prohibition must be directed against a tribunal, board, officer or person,
whether   exercising   judicial,   quasi­judicial,   or   ministerial   functions.   Respondents   maintain   that   in
Verbatim, the submission is that:
1. Republic Act 9716 is unconstitutional because the newly apportioned first district of Camarines Sur
failed to meet the population requirement for the creation of the legislative district as explicitly provided
in Article VI,  Section 5, Paragraphs  (1)  and  (3) of  the  Constitution and Section 3 of the  Ordinance
appended thereto; and
2. Republic Act  9716 violates the principle of proportional  representation as provided in Article  VI,
Section 5 paragraphs (1), (3) and (4) of the Constitution.12
The provision subject of this case states:
Article VI
Section 5. (1) The House of Representatives shall be composed of not more than two hundred and fifty
members,   unless   otherwise   fixed   by   law,   who   shall   be   elected   from   legislative   districts   apportioned
among the provinces, cities and the Metropolitan Manila area in accordance with the number of their
respective inhabitants, and on the basis of a uniform and progressive ratio, and those who, as provided by
law, shall be elected through a party­list system of registered national, regional and sectoral parties or
organizations.
(2) x x x x
(3)   Each   legislative   district   shall   comprise,   as   far   as   practicable,   contiguous,   compact,   and   adjacent
territory. Each city with a population of at least two hundred fifty thousand, or each province, shall have
at least one representative.
(4) Within three years following the return of every census, the Congress shall make a reapportionment of
legislative districts based on the standards provided in this section.
69 of 669
entrenched principle that rules of procedure are not inflexible tools designed to hinder or delay, but to
facilitate and promote the administration of justice. Their strict and rigid application, which would result
in technicalities that tend to frustrate, rather than promote substantial justice, must always be eschewed .
(Emphasis supplied)
Anent   the   locus   standi   requirement,   this   Court   has   already   uniformly   ruled   in   Kilosbayan   v.
Guingona,  Tatad v. Executive Secretary,  Chavez v. Public Estates Authority  and Bagong Alyansang
18 19 20
Makabayan v. Zamora,  just to name a few, that absence of direct injury on the part of the party seeking
21
judicial review may be excused when the latter is able to craft an issue of transcendental importance. In
Lim v. Executive Secretary,  this Court held that in cases of transcendental importance, the cases must be
22
settled promptly and definitely, and so, the standing requirements may be relaxed. This liberal stance has
been echoed in the more recent decision on Chavez v. Gonzales. 23
Given the weight of the issue raised in the instant petition, the foregoing principles must apply. The
beaten path must be taken. We go directly to the determination of whether or not a population of 250,000
is an indispensable constitutional requirement for the creation of a new legislative district in a province.
We deny the petition.
We   start   with   the   basics.   Any   law   duly   enacted   by   Congress   carries   with   it   the   presumption   of
constitutionality.24 Before a law may be declared unconstitutional by this Court, there must be a clear
showing that a specific provision of the fundamental law has been violated or transgressed. When there is
neither a violation of a specific provision of the Constitution nor any proof showing that there is such a
violation, the presumption of constitutionality will prevail and the law must be upheld. To doubt is to
sustain.25
There is no specific provision in the Constitution that fixes a 250,000 minimum population that must
compose a legislative district.
implementing Republic Act No. 9716, they were not acting as a judicial or quasi­judicial body, nor were
they engaging in the performance of a ministerial act.
3. The petitioners could have availed themselves of another plain, speedy and adequate remedy in the
ordinary  course   of  law.  Considering  that   the  main  thrust  of  the  instant  petition  is  the  declaration   of
unconstitutionality of Republic Act No. 9716, the same could have been ventilated through a petition for
declaratory relief, over which the Supreme Court has only appellate, not original jurisdiction.
The respondents likewise allege that the petitioners had failed to show that they had sustained, or is in
danger of sustaining any substantial injury as a result of the implementation of Republic Act No. 9716.
The respondents, therefore, conclude that the petitioners lack the required legal standing to question the
constitutionality of Republic Act No. 9716.
This Court has paved the way away from procedural debates when confronted with issues that, by reason
of constitutional importance, need a direct focus of the arguments on their content and substance.
The Supreme Court has, on more than one occasion, tempered the application of procedural rules, 14 as
well   as   relaxed   the   requirement   of   locus   standi   whenever   confronted   with   an   important   issue   of
overreaching significance to society.15
Hence,   in Del   Mar  v.  Philippine Amusement  and  Gaming  Corporation  (PAGCOR) 16 and  Jaworski  v.
PAGCOR,17 this Court sanctioned momentary deviation from the principle of the hierarchy of courts, and
took  original   cognizance   of  cases  raising   issues   of  paramount   public   importance.   The  Jaworski   case
ratiocinates:
Granting arguendo that the present action cannot be properly treated as a petition for prohibition, the
transcendental  importance of the issues involved in this case warrants that we set aside the technical
defects and take primary jurisdiction over the petition at bar. One cannot deny that the issues raised herein
have potentially pervasive influence on the social and moral well being of this nation, specially the youth;
hence, their proper and just determination is an imperative need. This is in accordance with the well­
70 of 669
Petitioners cannot insist that the addition of another legislative district in Makati is not in accord with As already mentioned, the petitioners rely on the second sentence of Section 5(3), Article VI of the 1987
section 5(3), Article VI of the Constitution for as of the latest survey (1990 census), the population of Constitution, coupled with what they perceive to be the intent of the framers of the Constitution to adopt a
Makati stands at only four hundred fifty thousand (450,000). Said section provides, inter alia, that a city minimum population of 250,000 for each legislative district.
with   a   population   of at   least   two   hundred   fifty   thousand (250,000)   shall   have at   least   one
representative. Even granting that the population of Makati as of the 1990 census stood at four hundred The second sentence of Section 5(3), Article VI of the Constitution, succinctly provides: "Each city with a
fifty  thousand  (450,000), its legislative district  may  still  be increased  since  it  has  met  the minimum population of at least two hundred fifty thousand, or each province, shall have at least one representative."
population requirement  of two hundred fifty thousand (250,000). In fact, Section 3 of the Ordinance
 appended   to  the   Constitution  provides   that   a   city  whose   population   has    increased   to  more   than  two  The provision draws a plain and clear distinction between the entitlement of a city to a district on one

 hundred   fifty   thousand   (250,000)    shall   be   entitled   to    at   least   one   congressional  hand, and the entitlement of a province to a district on the other. For while a province is entitled to at least

 representative . 28 (Emphasis supplied) a representative, with nothing mentioned about population, a city must first meet a population minimum
of 250,000 in order to be similarly entitled.
The Mariano case limited the application of the 250,000 minimum population requirement for cities only
to its initial legislative district. In other words, while Section 5(3), Article VI of the Constitution requires The use by the subject provision of a comma to separate the phrase "each city with a population of at least

a city to have a minimum population of 250,000 to be entitled to a representative, it does not have to two hundred fifty thousand" from the phrase "or each province" point to no other conclusion than that the

increase its population by another 250,000 to be entitled to an additional district. 250,000 minimum population is only required for a city, but not for a province. 26

There is no reason why the Mariano case, which involves the creation of an additional district within a Plainly read, Section 5(3) of the Constitution requires a 250,000 minimum population only for a city to be

city, should not be applied to additional districts in provinces. Indeed, if an additional legislative district entitled to a representative, but not so for a province.

created within a city is not required to represent a population of at least 250,000 in order to be valid,
The 250,000 minimum population requirement for legislative districts in cities was, in turn, the subject of
neither should such be needed for an additional district in a province, considering moreover that a
interpretation by this Court in Mariano, Jr. v. COMELEC.27
province is entitled to an initial seat by the mere fact of its creation and regardless of its population.

In Mariano, the issue presented was the constitutionality of Republic Act No. 7854, which was the law
Apropos for discussion is the provision of the Local Government Code on the creation of a province
that converted the Municipality of Makati into a Highly Urbanized City. As it happened, Republic Act
which, by virtue of and upon creation, is entitled to at least a legislative district. Thus, Section 461 of the
No. 7854 created an additional legislative district for Makati, which at that time was a lone district. The
Local Government Code states:
petitioners in that case argued that the creation of an additional district would violate Section 5(3), Article

Requisites for Creation. – (a) A province may be created if it has an average annual income, as certified VI of the Constitution, because the resulting districts would be supported by a population of less than

by the Department of Finance, of not less than Twenty million pesos (P20,000,000.00) based on 1991 250,000, considering that Makati had a total population of only 450,000. The Supreme Court sustained the

constant prices and either of the following requisites: constitutionality of the law and the validity of the newly created district, explaining the operation of the
Constitutional phrase "each city with a population of at least two hundred fifty thousand," to wit:

71 of 669
From its journal,29 we can see that the Constitutional Commission originally divided the entire country
into two hundred (200) districts, which corresponded to the original number of district representatives.
The 200 seats were distributed by the Constitutional Commission in this manner: first, one (1) seat each
was   given   to   the   seventy­three   (73)   provinces   and   the   ten   (10)   cities   with   a   population   of   at   least
250,000;30 second,   the   remaining   seats   were   then   redistributed   among   the   provinces,   cities   and   the
Metropolitan Area "in accordance with the number of their inhabitants on the basis of a uniform and
progressive ratio."31 Commissioner Davide, who later became a Member and then Chief Justice of the
Court,   explained   this   in   his   sponsorship   remark 32 for   the   Ordinance   to   be   appended   to   the   1987
Constitution:
Commissioner Davide: The ordinance fixes at 200 the number of legislative seats which are, in turn,
apportioned among provinces and cities with a population of at least 250, 000 and the Metropolitan Area
in accordance with the number of their respective inhabitants on the basis of a uniform and progressive
ratio. The population is based on the 1986 projection, with the 1980 official enumeration as the point of
reckoning. This projection indicates that our population is more or less 56 million. Taking into account
the mandate that each city with at least 250, 000 inhabitants and each province shall have at least one
representative, we first allotted one seat for each of the 73 provinces, and each one for all cities with a
population of at least 250, 000, which are the Cities of Manila, Quezon, Pasay, Caloocan, Cebu, Iloilo,
Bacolod, Cagayan de Oro, Davao and Zamboanga. Thereafter, we then proceed[ed] to increase whenever
appropriate  the number  of seats  for the provinces  and  cities in accordance  with the  number of  their
inhabitants on the basis of a uniform and progressive ratio. (Emphasis supplied).
Thus   was   the   number   of   seats   computed for   each province   and   city.   Differentiated   from   this,   the
determination of the districts within the province had to consider "all protests and complaints formally
received" which, the records show, dealt with determinants other than population as already mentioned.
Palawan is a case in point. Journal No. 107 of the Constitutional Commission narrates:
INTERPELLATION OF MR. NOLLEDO:
(i) a contiguous territory of at least two thousand (2,000) square kilometers, as certified by the Lands
Management Bureau; or
(ii) a population of not less than two hundred fifty thousand (250,000) inhabitants as certified by the
National Statistics Office.
Notably,   the   requirement   of   population   is   not   an   indispensable   requirement,   but   is   merely
an alternative addition to the indispensable income requirement.
Mariano, it would turn out, is but a reflection of the pertinent ideas that ran through the deliberations on
the words and meaning of Section 5 of Article VI.
The whats, whys, and wherefores of the population requirement of "at least two hundred fifty thousand"
may be gleaned from the records of the Constitutional Commission which, upon framing the provisions of
Section 5 of Article VI, proceeded to form an ordinance that would be appended to the final document.
The   Ordinance   is   captioned   "APPORTIONING   THE   SEATS   OF   THE   HOUSE   OF
REPRESENTATIVES   OF   THE   CONGRESS   OF   THE   PHILIPPINES   TO   THE   DIFFERENT
LEGISLATIVE DISTRICTS IN PROVINCES AND CITIES AND THE METROPOLITAN MANILA
AREA."   Such   records   would   show   that   the   250,000   population   benchmark   was   used   for   the   1986
nationwide apportionment of   legislative   districts among provinces,   cities   and   Metropolitan   Manila.
Simply   put,   the   population   figure   was   used   to   determine how   many districts a   province,   city,   or
Metropolitan Manila should have. Simply discernible too is the fact that, for the purpose, population had
to be the determinant. Even then, the requirement of 250,000 inhabitants was not taken as an absolute
minimum for one legislative district. And, closer to the point herein at issue, in the determination of the
precise district within the province to which, through the use of the population benchmark, so many
districts have been apportioned, population as a factor was not the sole, though it was among, several
determinants.
72 of 669
On the districting of Palawan, Mr. Nolledo pointed out that it was explained in the interpellations that
District  I  has a  total  population of  265,358 including the  City of  Puerto  Princesa,  while  the Second
District has a total population of 186,733. He proposed, however, that Puerto Princesa be included in the
Second District in order to satisfy the contiguity requirement in the Constitution considering that said City
is nearer the southern towns comprising the Second District.
In reply to Mr. Monsod’s query, Mr. Nolledo explained that with the proposed transfer of Puerto Princesa
City to the Second District, the First District would only have a total population of 190,000 while the
Second District would have 262,213, and there would be no substantial changes.
Mr. Davide accepted Mr. Nolledo’s proposal to insert Puerto Princesa City before the Municipality of
Aborlan.
There being no objection on the part of the Members the same was approved by the Body.
APPROVAL OF THE APPORTIONMENT AND DISTRICTING OF PALAWAN
There being no other amendment, on motion of Mr. Davide, there being no objection, the apportionment
and districting for the province of Palawan was approved by the Body.34
The districting of Palawan disregarded the 250,000 population figure. It was decided by the importance of
the towns and the city that eventually composed the districts.
Benguet and Baguio are another reference point. The Journal further narrates:
At this juncture, Mr. Davide informed the Body that Mr. Regalado made a reservation with the Committee
for the possible reopening of the approval of Region I with respect to Benguet and Baguio City.
REMARKS OF MR. REGALADO
Mr. Nolledo inquired on the reason for including Puerto Princesa in the northern towns when it was more
affinity with the southern town of Aborlan, Batarasa, Brooke’s Point, Narra, Quezon and Marcos. He
stated   that   the   First   District   has   a   greater   area   than   the   Second   District.   He   then   queried   whether
population was the only factor considered by the Committee in redistricting.
Replying thereto, Mr. Davide explained that the Committee took into account the standards set in Section
5 of the Article on the Legislative Department, namely: 1) the legislative seats should be apportioned
among the provinces and cities and the Metropolitan Manila area in accordance with their inhabitants on
the basis of a uniform and progressive ratio; and 2) the legislative district must be compact, adjacent and
contiguous.
Mr. Nolledo pointed out that the last factor was not met when Puerto Princesa was included with the
northern towns. He then inquired what is the distance between Puerto Princesa from San Vicente.
x x x x
Thereupon,   Mr.   Nolledo   stated   that   Puerto   Princesa   has   a   population   of   75,480   and   based   on   the
apportionment, its inclusion with the northern towns would result in a combined population of 265,000 as
against  only 186,000 for the south. He added  that  Cuyo and Coron are  very  important  towns in the
northern part  of Palawan  and, in fact, Cuyo was the capital  of Palawan  before  its transfer  to Puerto
Princesa. He also pointed out that there are more potential candidates in the north and therefore if Puerto
Princesa City and the towns of Cuyo and Coron are lumped together, there would be less candidates in the
south, most of whose inhabitants are not interested in politics. He then suggested that Puerto Princesa be
included in the south or the Second District.
Mr. Davide stated that the proposal would be considered during the period of amendments. He requested
that the COMELEC staff study said proposal.33
"PROPOSED AMENDMENT OF MR. NOLLEDO
73 of 669
There being no objection, the Body approved the apportionment and districting of Region I. 35
Quite emphatically, population was explicitly removed as a factor.
It may be additionally mentioned that  the province of Cavite was divided into districts based on the
distribution of its three cities, with each district having a city: one district "supposed to be a fishing area;
another a vegetable and fruit area; and the third, a rice growing area," because such consideration "fosters
common interests in line with the standard of compactness."  In the districting of Maguindanao, among
36
the matters discussed were "political stability and common interest among the people in the area" and the
possibility of "chaos and disunity" considering the "accepted regional, political, traditional and sectoral
leaders."  For Laguna, it was mentioned that municipalities in the highland should not be grouped with
37
the towns in the lowland. For Cebu, Commissioner Maambong proposed that they should "balance the
area and population." 38
Consistent   with   Mariano   and   with   the   framer   deliberations   on   district   apportionment,   we   stated   in
Bagabuyo v. COMELEC39 that:
x x x Undeniably, these figures show a disparity in the population sizes of the districts. The Constitution,
however, does not require mathematical exactitude or rigid equality as a standard in gauging equality of
representation. x x x. To ensure quality representation  through commonality of interests and ease  of
access by the representative to the constituents, all that the Constitution requires is that every legislative
district  should comprise, as far  as practicable,  contiguous, compact  and adjacent  territory.  (Emphasis
supplied).
This  2008  pronouncement  is  fresh  reasoning  against  the   uncompromising  stand   of  petitioner   that   an
additional provincial legislative district, which does not have at least a 250,000 population is not allowed
by the Constitution.
The foregoing reading and review lead to a clear lesson.
Mr. Regalado stated that in the formulation of the Committee, Baguio City and Tuba are placed in one
district. He stated that he was toying with the idea that, perhaps as a special consideration for Baguio
because it is the summer capital of the Philippines, Tuba could be divorced from Baguio City so that it
could, by itself, have its own constituency and Tuba could be transferred to the Second District together
with Itogon. Mr. Davide, however, pointed out that the population of Baguio City is only 141,149.
Mr. Regalado admitted that the regular population of Baguio may be lower during certain times of the
year, but the transient population would increase the population substantially and, therefore, for purposes
of business and professional transactions, it is beyond question that population­wise, Baguio would more
than qualify, not to speak of the official business matters, transactions and offices that are also there.
Mr. Davide adverted to Director de Lima’s statement that unless Tuba and Baguio City are united, Tuba
will be isolated from the rest of Benguet as the place can only be reached by passing through Baguio City.
He stated that the Committee would submit the matter to the Body.
Upon inquiry of the Chair whether he is insisting on his amendment, Mr. Regalado stated that the Body
should have a say on the matter and that the considerations he had given are not on the demographic
aspects but on the fact that Baguio City is the summer capital, the venue and situs of many government
offices and functions.
On motion of Mr. Davide, there being no objection, the Body approved the reconsideration of the earlier
approval of the apportionment and districting of Region I, particularly Benguet.
Thereafter, on motion of Mr. Davide, there being no objection, the amendment of Mr. Regalado was put
to a vote. With 14 Members voting in favor and none against, the amendment was approved by the Body.
Mr. Davide informed that in view of the approval of the amendment, Benguet with Baguio City will have
two seats. The First District shall comprise of the municipalities of Mankayan, Buguias, Bakun, Kabayan,
Kibungan, Bokod, Atok, Kapangan, Tublay, La Trinidad, Sablan, Itogon and Tuba. The Second District
shall comprise of Baguio City alone.
74 of 669
(d) the balancing of the areas of the three districts resulting from the redistricting of Districts One and
Two. 41
Each of such factors and in relation to the others considered together, with the increased population of the
erstwhile Districts One and Two, point to the utter absence of abuse of discretion, much less grave abuse
of discretion,42 that would warrant the invalidation of Republic Act No. 9716.
To  be   clear  about  our   judgment,   we  do  not  say  that   in  the   reapportionment   of  the  first   and  second
legislative districts of Camarines Sur, the number of inhabitants in the resulting additional district should
not be considered. Our ruling is that population is not the only factor but is just one of several other
factors in the composition of the additional district. Such settlement is in accord with both the text of the
Constitution and the spirit of the letter, so very clearly given form in the Constitutional debates on the
exact issue presented by this petition.1avvphi1
WHEREFORE, the   petition   is   hereby DISMISSED.   Republic   Act   No.   9716   entitled   "An   Act
Reapportioning the Composition of the First (1st) and Second (2nd) Legislative Districts in the Province
of  Camarines  Sur  and  Thereby   Creating  a New   Legislative  District  From   Such  Reapportionment"  is
a VALID LAW.
SO ORDERED.
Neither in the text nor in the essence of Section 5, Article VI of the Constitution can, the petition find
support. And the formulation of the Ordinance in the implementation of the provision, nay, even the
Ordinance itself, refutes the contention that a population of 250,000 is a constitutional sine qua non for the
formation   of   an   additional   legislative   district   in   a   province,   whose   population   growth   has   increased
beyond the 1986 numbers.
Translated in the terms of the present case:
1. The Province of Camarines Sur, with an estimated population of 1,693,821 in 2007 is ─ based on the
formula   and   constant   number   of   250,000   used   by   the   Constitutional   Commission   in   nationally
apportioning legislative districts among provinces and cities ─ entitled to two (2) districts in addition to
the four (4) that it was given in the 1986 apportionment. Significantly, petitioner Aquino concedes this
point.40 In   other   words,   Section   5   of   Article   VI   as   clearly   written allows and   does   not   prohibit   an
additional district for the Province of Camarines Sur, such as that provided for in Republic Act No. 9786;
2. Based on the pith and pitch of the exchanges on the Ordinance on the protests and complaints against
strict conformity with the population standard, and more importantly based on the final districting in the
Ordinance on considerations other than population, the reapportionment or the recomposition of the first
and second legislative districts in the Province of Camarines Sur that resulted in the creation of a new
legislative district is valid even if the population of the new district is 176,383 and not 250,000 as insisted
upon by the petitioners.
3. The factors mentioned during the deliberations on House Bill No. 4264, were:
(a) the dialects spoken in the grouped municipalities;
(b) the size of the original groupings compared to that of the regrouped municipalities;
(c) the natural division separating the municipality subject of the discussion from the reconfigured District
One; and
75 of 669
only   by   the   NSO   Administrator or   his   designated   certifying   officer. Third,   intercensal   population G.R No. 188078               March 15, 2010
projections must be as of the middle of every year.
Same;   Same;   Same;   Same;   Any   population   projection   forming   the   basis   for   the   creation   of   a VICTORINO B. ALDABA, CARLO JOLETTE S. FAJARDO, JULIO G. MORADA, and 
legislative district must be based on an official and credible source. That is why the Office of the Solicitor MINERVA ALDABA MORADA, Petitioners,
General   (OSG)   cited   Executive   Order   No.   135   (The   Guidelines   on   the   Issuance   of   Certification   of vs.

Population Sizes), otherwise the population projection would be unreliable or speculative.—Executive COMMISSION ON ELECTIONS, Respondent.

Order   No.   135   cannot   simply   be   brushed   aside.   The   OSG,   representing   respondent   Commission   on
Election  Law;   Legislative   Districts;   The   1987  Constitution  requires  that   for  a  city   to  have   a
Elections, invoked Executive Order No. 135 in its Comment, thus: Here, based on the NSO projection,
legislative district, the city must have “a population of at least two hundred fifty thousand.”—The 1987
“the population of the Municipality of Malolos will be 254,030 by the year 2010 using the population
Constitution requires that for a city to have a legislative district, the city must have “ a population of at
growth   rate   of   3.78   between   1995­2000.” This projection   issued   by   the   authority   of   the   NSO
least two hundred fifty thousand.” The only issue here is whether the City of Malolos has a population
Administrator is recognized under Executive Order No. 135 (The Guidelines on the Issuance of
of at least 250,000, whether actual or projected, for the purpose of creating a legislative district for the
Certification of Population Sizes), which states: x x x (d) Certification of population size based on
City of Malolos in time for the 10 May 2010 elections. If not, then RA 9591 creating a legislative district
projections may specify the range within which the true count is deemed likely to fall. The range will
in the City of Malolos is unconstitutional.
correspond to the official low and high population projections. x x x (f) Certifications of population size
Same; Same; A city whose population has increased to 250,000 is entitled to have a legislative
based on published census results shall be issued by the Provincial Census Officers or by the Regional
district only in the “immediately following election” after the attainment of the 250,000 population.—The
Census Officers. Certifications based on projections or estimates, however, will be issued by the NSO
Certification of Regional Director Miranda, which is based on demographic projections, is without legal
Administrator   or   his   designated   certifying   officer.”   (Emphasis   supplied)   Any   population   projection
effect because Regional Director Miranda has no basis and no authority to issue the Certification. The
forming the basis for the creation of a legislative district must be based on an official and credible source.
Certification is also void on its face because based on its own growth rate assumption, the population of
That  is why  the  OSG cited  Executive   Order  No.  135,  otherwise  the  population projection  would  be
Malolos will be less than 250,000 in the year 2010. In addition, intercensal  demographic projections
unreliable or speculative. 
cannot be made for the entire year. In any event, a city whose population has increased to 250,000 is
entitled to have a legislative district only in the “immediately following election” after the attainment of
Same; Same; Same; Same;  A city must first attain the 250,000 population, and thereafter, in the
the 250,000 population.
immediately following election, such city shall have a district representative.—A city that has attained a
Same;   Same;   National   Statistics   Office;   National   Statistics   Coordination   Board   (NSCB);
population of 250,000 is entitled to a legislative district only in the “immediately following election.” In Certifications on demographic projection can be issued only if such projections are declared official by
short, a city must first attain the 250,000 population, and thereafter, in the immediately following election, the   National   Statistics   Coordination   Board   (NSCB).—First,   certifications   on demographic
such city shall have a district representative. There is no showing in the present case that the City of projections can   be   issued   only   if   such   projections   are declared   official by   the   National   Statistics
Coordination   Board (NSCB). Second,   certifications   based   on  demographic   projections   can   be issued

76 of 669
It is argued in the motion to reconsider, that since Republic Act 3040 improves existing conditions, this
Court could perhaps, in the exercise of judicial statesmanship, consider the question involved as purely
political   and   therefore   non­justiciable.   The   overwhelming   weight   of   authority   is   that   district
apportionment laws are subject to review by the courts[:]
The constitutionality of a legislative apportionment act is a judicial question, and not one which the court
cannot consider on the ground that it is a political question.
It is well settled that the passage of apportionment acts is not so exclusively within the political power of
the  legislature  as  to preclude  a court  from  inquiring into their constitutionality when the  question is
properly brought before it.
It may be added in this connection, that the mere impact of the suit upon the political situation does not
render it political instead of judicial.
The alleged circumstance that this statute improves the present set­up constitutes no excuse for approving
a transgression of constitutional limitations, because the end does not justify the means. Furthermore,
there is no reason to doubt that, aware of the existing inequality of representation, and impelled by its
sense of duty, Congress will opportunely approve remedial legislation in accord with the precepts of the
Constitution.6 (Emphasis supplied; internal citations omitted)
To deny the Court the exercise of its judicial review power over RA 9591 is to contend that this Court has
no power "to determine whether or not there has been a grave abuse of discretion amounting to lack or
excess of jurisdiction on the part of any branch or instrumentality of the Government," a duty mandated
under Section 1, Article VIII of the Constitution. Indeed, if we subscribe to the COMELEC’s theory, this
Court would be reduced to rubberstamping laws creating legislative districts no matter how unreliable and
non­authoritative the population indicators Congress used to justify their creation. There can be no surer
way to render meaningless the limitation in Section 5(3), Article VI of the 1987 Constitution. 7
Malolos has attained or will attain a population of 250,000, whether actual or projected, before the 10
May 2010 elections.
CARPIO, J.:
This resolves the motion for reconsideration of respondent Commission on Elections (COMELEC) of the
Decision dated 25 January 2010.1
The   COMELEC   grounds   its   motion   on   the   singular   reason,   already   considered   and   rejected   in   the
Decision,   that   Congress’   reliance   on   the   Certification   of   Alberto   N.   Miranda   (Miranda),   Region   III
Director,   National   Statistics   Office   (NSO),   projecting   Malolos   City’s   population   in   2010,   is   non­
justiciable.   The   COMELEC   also   calls   attention   to   the   other   sources   of   Malolos   City’s   population
indicators as of 2007 (2007 Census of Population – PMS 3 – Progress Enumeration Report 2) and as of
2008 (Certification of the City of Malolos’ Water District, dated 31 July 2008, 3 and Certification of the
Liga ng Barangay, dated 22 August 2008 4) which Congress allegedly used in enacting Republic Act No.
9591 (RA 9591). The COMELEC extends its non­justiciability argument to these materials.
We find no reason to grant the motion.
First. It will not do for the COMELEC to insist that the reliability and authoritativeness of the population
indicators Congress used in enacting RA 9591 are non­justiciable. If laws creating legislative districts are
unquestionably within the ambit of this Court’s judicial review power, 5 then there is more reason to hold
justiciable   subsidiary   questions   impacting   on   their   constitutionality,   such   as   their   compliance   with   a
specific constitutional limitation under Section 5(3), Article VI of the 1987 Constitution that only cities
with at least 250,000 constituents are entitled to representation in Congress. To fulfill this obligation, the
Court, of necessity, must inquire into the authoritativeness and reliability of the population indicators
Congress used to comply with the constitutional limitation. Thus, nearly five decades ago, we already
rejected   claims   of   non­justiciability   of   an   apportionment   law   alleged   to   violate   the   constitutional
requirement of proportional representation:
77 of 669
The Certification of the City of Malolos’ Water District fares no better. EO 135 excludes from its ambit
certifications from a public utility gathered incidentally in the course of pursuing its business. To elevate
the water district’s so­called population census to the level of credibility NSO certifications enjoy is to
render useless the existence of NSO. This will allow population data incidentally gathered by electric,
telephone, sewage, and other utilities to enter into legislative processes even though these private entities
are not in the business of generating statistical data and thus lack the scientific training, experience and
competence to handle, collate and process them.
Similarly, the Certification of the Liga ng Barangay is not authoritative because much like the Malolos
City Water District, the Liga ng Barangay is not authorized to conduct population census, much less
during off­census years. The non­NSO entities EO 135 authorizes to conduct population census are local
government units (that is, province, city, municipality or barangay) subject to the prior approval of the
NSCB and
under the technical supervision of the NSO from planning to data processing. 9
By presenting these alternative population indicators with their widely divergent population figures, 10 the
COMELEC unwittingly highlighted the danger of relying on non­NSO authorized certifications. EO 135’s
stringent standards ensuring reliability of population census cannot be diluted as these data lie at the core
of crucial government decisions and, in this case, the legislative function of enforcing the constitutional
mandate of creating congressional districts in cities with at least 250,000 constituents.
There  can be no doubt on the applicability of EO 135 to test the constitutionality of RA 9591. The
COMELEC invoked EO 135 to convince the Court of the credibility and authoritativeness of Miranda’s
certificate.11 It is hardly alien for the Court to adopt standards contained in a parallel statute to fill gaps in
the law in the absence of an express prohibition.  Indeed, one is hard­pressed to find any distinction,
12
statistically speaking, on the reliability of an NSO certification of a city’s population for purposes of
creating its legislative district and for purposes of converting it to a highly­urbanized or an independent
component city.13 Congress itself confirms the wisdom and relevance of EO 135’s paradigm of privileging
Second. Under Executive Order No. 135 (EO 135), the population indicators Congress used to measure
Malolos City’s compliance  with the  constitutional  limitation  are  unreliable  and non­authoritative. On
Miranda’s Certification, (that the "projected population of the [City] of Malolos will be 254,030 by the
year 2010 using the population growth rate of 3.78[%] between 1995 and 2000"), this fell short of EO
135’s requirements that (a) for intercensal years, the certification should be based on a set of demographic
projections and estimates declared official by the National Statistical and Coordination Board (NSCB); (b)
certifications   on   intercensal   population   estimates   will   be   as   of   the   middle   of   every   year;   and   (c)
certifications   based   on   projections   or   estimates   must   be   issued   by   the   NSO   Administrator   or   his
designated certifying officer. Further, using Miranda’s own growth rate assumption of 3.78%, Malolos
City’s population as of 1 August 2010 will only be 249,333, below the constitutional threshold of 250,000
(using as base Malolos City’s population as of 1 August 2007 which is 223,069). That Miranda issued his
Certification "by authority of the NSO administrator" does not make the document reliable as it neither
makes Miranda the NSO Administrator’s designated certifying officer nor cures the Certification of its
fatal defects for failing to use demographic projections and estimates declared official by the NSCB or
make the projection as of the middle of 2010.1avvphi1
Nor are the 2007 Census of Population – PMS 3 – Progress Enumeration Report, the Certification of the
City of Malolos’ Water District, dated 31 July 2008 and the Certification of the Liga ng Barangay, dated
22 August 2008, reliable because none of them qualifies as authoritative population indicator under EO
135.   The   2007   Census   of   Population   –   PMS   3   –   Progress   Enumeration   Report   merely   contains
preliminary data on the population census of Bulacan which were subsequently adjusted to reflect actual
population as indicated in the 2007 Census results (showing Malolos City’s population at 223,069). The
COMELEC, through the Office of the Solicitor General (OSG), adopts Malolos City’s claim that the 2007
census for Malolos City was "sloped to make it appear that come Year 2010, the population count for
Malolos   would   still   fall   short   of   the   constitutional   requirement." 8 This   unbecoming   attack   by   the
government’s chief counsel on the integrity of the processes of the government’s census authority has no
place in our judicial system. The OSG ought to know that absent  convincing proof of so­called data
"sloping," the NSO enjoys the presumption of the regularity in the performance of its functions.
78 of 669
SO ORDERED. NSO certifications by mandating that compliance with the population requirement in the creation and
conversion   of   local   government   units   shall   be   proved   exclusively   by   an   NSO
certification.14 Unquestionably, representation in Congress is no less important than the creation of local
government units in enhancing our democratic institutions, thus both processes should be subject to the
same stringent standards.

Third. Malolos City is entitled to representation in Congress only if, before the 10 May 2010 elections, it
breaches the 250,000 population mark following the mandate in Section 3 of the Ordinance appended to
the 1987 Constitution that "any city whose population may hereafter increase to more than two hundred
fifty thousand shall be entitled in the immediately following election to at least one Member." COMELEC
neither alleged nor proved that Malolos City is in compliance with Section 3 of the Ordinance.

Fourth. Aside from failing to comply with Section 5(3), Article VI of the Constitution on the population
requirement, the creation by RA 9591 of a legislative district for Malolos City, carving the city from the
former First Legislative District, leaves the town of Bulacan isolated from the rest of the geographic mass
of that district.15 This contravenes the requirement in Section 5(3), Article VI that each legislative district
shall "comprise, as far as practicable, contiguous, compact, and adjacent territory." It is no argument to
say, as the OSG does, that it was impracticable for Congress to create a district with contiguous, compact,
and   adjacent   territory   because   Malolos   city   lies   at   the   center   of   the   First   Legislative   District.   The
geographic lay­out of the First Legislative District is not an insuperable condition making compliance
with Section 5(3) impracticable. To adhere to the constitutional mandate, and thus maintain fidelity to its
purpose of ensuring efficient representation, the practicable alternative for Congress was to include the
municipality   of   Bulacan   in   Malolos   City’s   legislative   district.   Although   unorthodox,   the   resulting
contiguous and compact district fulfills the constitutional requirements of geographic unity and population
floor, ensuring efficient representation of the minimum mass of constituents.

WHEREFORE, the Supplemental Motion for Reconsideration of respondent Commission on Elections
dated 22 February 2010 is DENIED WITH FINALITY. Let no further pleadings be allowed.

79 of 669
 Same; Election Laws; Plebiscite; Certiorari; Allegations of fraud and irregularities in the  [G.R. No. 180050 : February 10, 2010]
conduct of a plebiscite are actual in nature; hence, they cannot be the subject of this special civil action 
RODOLFO G. NAVARRO, VICTOR F. BERNAL, AND RENE O. MEDINA, PETITIONERS, VS.
for certiorari under Rule 65 of the Rules of Court, which is a remedy designed only for the correction of 
EXECUTIVE SECRETARY EDUARDO ERMITA, REPRESENTING THE PRESIDENT OF 
errors of jurisdiction, including grave abuse of discretion amounting to lack or excess of jurisdiction.—
THE PHILIPPINES; SENATE OF THE PHILIPPINES, REPRESENTED BY THE SENATE 
Allegations of fraud and irregularities in the conduct of a plebiscite are factual in nature; hence, they  PRESIDENT; HOUSE OF REPRESENTATIVES, REPRESENTED BY THE HOUSE SPEAKER; 
cannot be the subject of this special civil action for certiorari under Rule 65 of the Rules of Court, which  GOVERNOR ROBERT ACE S. BARBERS, REPRESENTING THE MOTHER PROVINCE OF 
is a remedy designed only for the correction of errors of jurisdiction, including grave abuse of discretion  SURIGAO DEL NORTE; GOVERNOR GERALDINE ECLEO VILLAROMAN, 
amounting to lack or excess of jurisdiction. Petitioners should have filed the proper action with the  REPRESENTING THE NEW PROVINCE OF DINAGAT ISLANDS, RESPONDENTS.
Commission on Elections. However, petitioners admittedly chose not to avail themselves of the correct 
remedy. Constitutional Law; Local Government Units; The Constitution clearly mandates that the creation
of   local   government   units   must   follow   the   criteria   established   in   the   Local   Government   Code.   Any
PERALTA, J.: derogation of or deviation from the criteria prescribed in the Local Government Code violates Sec. 10,
Art. X of the Constitution.—The Constitution clearly mandates that the creation of local government units
This is a petition for certiorari under Rule 65 of the Rules of Court seeking to nullify Republic Act (R.A.) must follow the criteria established in the Local Government Code. Any derogation of or deviation from
No.   9355,   otherwise   known   as An   Act   Creating   the   Province   of   Dinagat   Islands,   for   being
the criteria prescribed in the Local Government Code violates Sec. 10, Art. X of the Constitution.
unconstitutional.
Same; Same; Gerrymandering; Gerrymandering is a term employed to describe an apportionment
Petitioners Rodolfo G. Navarro, Victor F. Bernal, and Rene O. Medina aver that they are taxpayers and of representative districts so contrived as to give an unfair advantage to the party in power. Fr. Joaquin
residents of the Province of Surigao del Norte. They have served the Province of Surigao del Norte once G. Bernas, a member of the 1986 Constitutional Commission, defined ‘gerrymandering’ as the formation
as Vice­ Governor and members of the Provincial Board, respectively. They claim to have previously
of one legislative district out of separate territories for the purpose of favoring a candidate or a party.
filed a similar petition, which was dismissed on technical grounds. [1] They allege that the creation of the
Dinagat Islands as a new province, if uncorrected, perpetuates an illegal act of Congress, and unjustly —“Gerrymandering”   is   a   term   employed   to   describe   an   apportionment   of   representative   districts   so
deprives the people of Surigao del Norte of a large chunk of its territory, Internal Revenue Allocation and contrived as to give an unfair advantage to the party in power. Fr. Joaquin G. Bernas, a member of the
rich resources from the area. 1986 Constitutional Commission, defined “gerrymandering” as the formation of one legislative district
out of separate territories for the purpose of favoring a candidate or a party. The Constitution proscribes
The facts are as follows:
gerrymandering, as it mandates each legislative district to comprise, as far as practicable, a contiguous,
The mother province of Surigao del Norte was created and established under R.A. No. 2786 on June 19, compact and adjacent territory.
1960. The province is composed of three main groups of islands: (1) the Mainland and Surigao City; (2)
Siargao Island and Bucas Grande; and (3) Dinagat Island, which is composed of seven municipalities,
namely, Basilisa, Cagdianao, Dinagat, Libjo, Loreto, San Jose, and Tubajon.

80 of 669
The  Bureau   of Local   Government  Finance  certified  that   the  average  annual  income  of  the  proposed
Province   of  Dinagat   Islands  for   calendar   year   2002  to  2003  based   on  the   1991  constant  prices  was
P82,696,433.23. The land area of the proposed province is 802.12 square kilometers.
On August 14, 2006 and August 28, 2006, the Senate and the House of Representatives, respectively,
passed the bill creating the Province of Dinagat Islands. It was approved and enacted into law as R.A. No.
9355 on October 2, 2006 by President Gloria Macapagal­Arroyo.
On December 2, 2006, a plebiscite was held in the mother Province of Surigao del Norte to determine
whether the local government units directly affected approved of the creation of the Province of Dinagat
Islands into a distinct and independent province comprising the municipalities of Basilisa, Cagdianao,
Dinagat,   Libjo   (Albor),   Loreto,   San   Jose,   and   Tubajon.   The   result   of   the   plebiscite   yielded   69,943
affirmative votes and 63,502 negative votes.[5]
On December 3, 2006, the Plebiscite Provincial Board of Canvassers proclaimed that the creation of
Dinagat Islands into a separate and distinct province was ratified and approved by the majority of the
votes cast in the plebiscite.[6]
On   January   26,   2007,   a   new   set   of   provincial   officials   took   their   oath   of   office   following   their
appointment   by   President   Gloria   Macapagal­Arroyo.   Another   set   of   provincial   officials   was   elected
during the synchronized national and local elections held on May 14, 2007. On July 1, 2007, the elected
provincial officials took their oath of office; hence, the Province of Dinagat Islands began its corporate
existence.[7]
Petitioners contended that the creation of the Province of Dinagat Islands under R.A. No. 9355 is not valid
because it failed to comply with either the population or land area requirement prescribed by the Local
Government Code.
Petitioners prayed that R.A. No. 9355 be declared unconstitutional, and that all subsequent appointments
and elections to the new vacant positions in the newly created Province of Dinagat Islands be declared
null and void. They also prayed for the return of the municipalities of the Province of Dinagat Islands and
the return of the former districts to the mother Province of Surigao del Norte.
Based on the official 2000 Census of Population and Housing conducted by the National Statistics Office
(NSO),[2] the population of the Province of Surigao del Norte as of May 1, 2000 was 481,416, broken
down as follows:
Mainland
Surigao City
Siargao Island & Bucas Grande
Dinagat Island
Under Section 461 of R.A. No. 7610, otherwise known as The Local Government Code, a province may
be created if it has an average annual income of not less than P20 million based on 1991 constant prices as
certified by the Department of Finance, and a population of not less than 250,000 inhabitants as certified
by  the   NSO,  or   a   contiguous   territory   of   at   least   2,000  square   kilometers   as  certified   by   the   Lands
Management  Bureau. The territory  need  not be contiguous if it  comprises two or more islands or is
separated by a chartered city or cities, which do not contribute to the income of the province.
On April 3, 2002, the Office of the President, through its Deputy Executive Secretary for Legal Affairs,
advised the Sangguniang Panlalawigan of the Province of Surigao del Norte of the deficient population in
the proposed Province of Dinagat Islands.[3]
In  July  2003, the  Provincial   Government  of  Surigao  del   Norte  conducted  a  special   census,  with the
assistance   of   an   NSO   District   Census   Coordinator,   in   the   Dinagat   Islands   to   determine   its   actual
population in support  of the house  bill  creating  the  Province  of Dinagat  Islands.  The special  census
yielded a population count of 371,576 inhabitants in the proposed province. The NSO, however, did not
certify the result of the special census. On July 30, 2003, Surigao del Norte Provincial Governor Robert
Lyndon S. Barbers issued Proclamation No. 01, which declared as official, for all purposes, the 2003
Special Census in Dinagat Islands showing a population of 371,576.[4]
81 of 669
takes cognizance of the petition considering its importance and in keeping with the duty to determine
whether the other branches of the government have kept themselves within the limits of the Constitution.
[10]
Further, supervening events, whether intended or accidental, cannot prevent the Court from rendering a
decision if there is a grave violation of the Constitution. [11] The courts will decide a question otherwise
moot and academic if it is capable of repetition, yet evading review. [12]
The main issue is whether or not R.A. No. 9355 violates Section 10, Article X of the Constitution.
Petitioners contend that the proposed Province of Dinagat Islands is not qualified to become a province
because it failed to comply with the land area or the population requirement, despite its compliance with
the income requirement. It has a total land area of only 802.12 square kilometers, which falls short of the
statutory requirement of at least 2,000 square kilometers. Moreover, based on the NSO 2000 Census of
Population, the total population of the proposed Province of Dinagat Islands is only 106,951, while the
statutory requirement is a population of at least 250,000 inhabitants.
Petitioners allege that in enacting R.A. No. 9355 into law, the House of Representatives and the Senate
erroneously relied on paragraph 2 of Article 9 of the Rules and Regulations Implementing the Local
Government Code of 1991, which states that "[t]he land area requirement shall not apply where the
proposed   province   is   composed   of   one   (1)   or   more   islands."[13] The   preceding   italicized   provision
contained in the Implementing Rules and Regulations is not expressly or impliedly stated as an exemption
to the land area requirement in Section 461 of the Local Government Code. Petitioners assert that when
the  Implementing  Rules  and  Regulations  conflict   with the  law  that  they  seek  to  implement,  the  law
prevails.
On the other hand, respondents contend in their respective  Memoranda that  the Province  of Dinagat
Islands met the legal standard for its creation.
First, the Bureau of Local Government Finance certified that the average annual income of the proposed
Province   of   Dinagat   Islands   for   the   years   2002   to   2003   based   on   the   1991   constant   prices   was
P82,696,433.25.
Petitioners raised the following issues:
I
WHETHER OR NOT REPUBLIC ACT NO. 9355, CREATING THE NEW PROVINCE OF DINAGAT
ISLANDS,   COMPLIED   WITH   THE   CONSTITUTION   AND   STATUTORY   REQUIREMENTS
UNDER  SECTION  461 OF REPUBLIC  ACT NO. 7160, OTHERWISE KNOWN  AS THE LOCAL
GOVERNMENT CODE OF 1991.
II
WHETHER   OR   NOT   THE   CREATION   OF   DINAGAT   AS   A   NEW   PROVINCE   BY   THE
RESPONDENTS IS AN ACT OF GERRYMANDERING.
III
WHETHER OR NOT THE RESULT OF THE PLEBISCITE IS CREDIBLE AND TRULY REFLECTS
THE MANDATE OF THE PEOPLE.[8]
In her Memorandum, respondent Governor Geraldine B. Ecleo­Villaroman of the Province of Dinagat
Islands raises procedural issues. She contends that petitioners do not have the legal standing to question
the constitutionality of the creation of the Province of Dinagat, since they have not been directly injured
by its creation and are without substantial interest over the matter in controversy. Moreover, she alleges
that the petition is moot  and academic  because  the existence  of the Province of Dinagat  Islands has
already commenced; hence, the petition should be dismissed.
The contention is without merit.
In Coconut   Oil   Refiners   Association,   Inc.   v.   Torres,[9] the   Court   held   that   in   cases   of   paramount
importance where serious constitutional questions are involved, the standing requirements may be relaxed
and a suit may be allowed to prosper even where there is no direct injury to the party claiming the right of
judicial  review.  In the same vein, with respect  to other alleged  procedural  flaws, even assuming the
existence of such defects, the Court, in the exercise of its discretion, brushes aside these technicalities and
82 of 669
SEC. 461. Requisites for Creation. ­­ (a) A province may be created if it has an average annual income, as
certified by the Department of Finance, of not less than Twenty million pesos (P20,000,000.00) based on
1991 constant prices and either of the following requisites:
(i) a contiguous territory of at least two thousand (2,000) square kilometers, as certified by the Lands
Management Bureau; or
(ii) a population of not less than two hundred fifty thousand (250,000) inhabitants as certified by the
National Statistics Office:
Provided, That, the creation thereof shall not reduce the land area, population, and income of the original
unit or units at the time of said creation to less than the minimum requirements prescribed herein.
(b) The territory need not be contiguous if it comprises two (2) or more islands or is separated by a
chartered city or cities which do not contribute to the income of the province.
(c) The average annual income shall include the income accruing to the general fund, exclusive of special
funds, trust funds, transfers, and non­recurring income.[15]
As   a   clarification   of   the   territorial   requirement,   the   Local   Government   Code
requires a contiguous territory   of   at   least   2,000   square   kilometers,   as   certified   by   the   Lands
Management Bureau. However, the territory need not be contiguous if it comprises two (2) or more
islands or is separated  by a chartered  city or cities that do not contribute to the income  of the
province.
If a proposed province is composed of two or more islands, does "territory," under Sec. 461 of the Local
Government Code, include not only the land mass above the water, but also that which is beneath it?
To   answer   the   question   above,   the   discussion   in Tan   v.   Commission   on   Elections (COMELEC)[16] is
enlightening.
In Tan  v.  COMELEC, petitioners  therein   contended  that   Batas Pambansa   Blg.  885, creating   the  new
Province of Negros del Norte, was unconstitutional for it was not in accord with Art. XI, Sec. 3 of the
Second, the Lands Management Bureau certified that though the land area of the Province of Dinagat
Islands is 802.12 square kilometers, it is composed of one or more islands; thus, it is exempt from the
required land area of 2,000 square kilometers under paragraph 2 of Article 9 of the Rules and Regulations
Implementing the Local Government Code.
Third, in the special  census conducted by the Provincial  Government  of Surigao del Norte, with the
assistance of a District Census Coordinator of the NSO, the number of inhabitants in the Province of
Dinagat Islands as of 2003, or almost three years before the enactment of R.A. No. 9355 in 2006, was
371,576, which is more than the minimum requirement of 250,000 inhabitants.
In his Memorandum, respondent Governor Ace S. Barbers contends that although the result of the special
census conducted by the Provincial Government of Surigao del Norte on December 2, 2003 was never
certified by the NSO, it is credible since it was conducted with the aid of a representative of the NSO. He
alleged that the lack of certification by the NSO was cured by the presence of NSO officials, who testified
during   the   deliberations   on   House   Bill   No.   884   creating   the   Province   of   Dinagat   Islands,   and   who
questioned neither the conduct of the special census nor the validity of the result.
The Ruling of the Court
The petition is granted.
The constitutional provision on the creation of a province in Section 10, Article X of the Constitution
states:
SEC. 10. No province, city, municipality, or barangay may be created, divided, merged, abolished, or its
boundary   substantially   altered,   except in   accordance   with   the   criteria   established   in   the   local
government code and subject to approval by a majority of the votes cast in a plebiscite in the political
units directly affected."[14]
Pursuant to the Constitution, the Local Government Code of 1991 prescribed the criteria for the creation
of a province, thus:
83 of 669
At  issue in Tan was the  land area  of  the new  Province  of Negros  del  Norte, and  the validity of the
plebiscite, which did not include voters of the parent Province of Negros Occidental, but only those living
within the territory of the new Province of Negros del Norte.
The Court held that the plebiscite should have included the people living in the area of the proposed new
province and those living in the parent province. However, the Court did not direct the conduct of a new
plebiscite, because the factual and legal basis for the creation of the new province did not exist as it failed
to satisfy the land area  requirement;  hence, Batas Pambansa Blg. 885, creating  the new Province of
Negros del Norte, was declared unconstitutional. The Court found that the land area of the new province
was only about 2,856 square kilometers, which was below the statutory requirement then of 3,500 square
kilometers.
Respondents in Tan insisted that when the Local Government Code speaks of the required territory of the
province to be created, what is contemplated is not only the land area, but also the land and water over
which the said province has jurisdiction and control. The respondents submitted that in this regard, the
marginal sea within the three mile limit should be considered in determining the extent of the territory of
the new province.
The Court stated that "[s]uch an interpretation is strained, incorrect and fallacious." [18] It held:
The   last   sentence   of   the   first   paragraph   of   Section   197   is   most   revealing.   As   so   stated   therein   the
"territory need not be contiguous if it comprises two or more islands." The use of the word territory in
this  particular   provision   of   the   Local   Government   Code   and   in   the   very   last   sentence   thereof,
clearly,   reflects   that   "territory"   as   therein   used,   has   reference   only   to   the   mass   of   land   area
and excludes the waters over which the political unit exercises control.
Said sentence states that the "territory need not be contiguous." Contiguous means (a) in physical contact;
(b) touching along all or most of one side; (c) near, [n]ext, or adjacent (Webster's New World Dictionary,
1972 Ed., p. 307). "Contiguous," when employed as an adjective, as in the above sentence, is only
used when it describes physical contact, or a touching of sides of two solid masses of matter . The
meaning of particular terms in a statute may be ascertained by reference to words associated with or
related to them in the statute (Animal Rescue League vs. Assessors, 138 A.L.R., p. 110). Therefore, in the
context of the sentence above, what need not be "contiguous" is the "territory" ­­ the physical mass of land
Constitution, and Batas Pambansa Blg. 337, the former Local Government Code. Although what was
applicable   then   was   the   1973   Constitution   and   the   former   Local   Government   Code,   the   provisions
pertinent to the case are substantially similar to the provisions in this case.
Art. XI, Sec. 3 of the 1973 Constitution provides:
Sec. 3. No province, city, municipality or barrio (barangay in the 1987 Constitution) may be created,
divided, merged, abolished, or its boundary substantially altered except in accordance with the criteria
established in the local government code, and subject to the approval by a majority of the votes in a
plebiscite in the unit or units affected.
The requisites for the creation of a province in Sec. 197 of Batas Pambansa Blg. 337 are similar to the
requisites in Sec. 461 of the Local Government Code of 1991, but the requirements for population and
territory/land area are lower now, while the income requirement is higher. Sec. 197 of Batas Pambansa
Blg. 337, the former Local Government Code, provides:
SEC. 197.­­Requisites for Creation.­­A province may be created  if it has a territory of at least  three
thousand five  hundred square  kilometers, a population of  at  least  five  hundred  thousand  persons, an
average estimated annual income, as certified by the Ministry of Finance, of not less than ten million
pesos for the last three consecutive years, and its creation shall not reduce the population and income of
the mother province or provinces at the time of said creation to less than the minimum requirements under
this section. The territory need not be contiguous if it comprises two or more islands.
The   average   estimated   annual   income   shall   include   the   income   allotted   for   both   the   general   and
infrastructure funds, exclusive of trust funds, transfers and nonrecurring income.[17]
In Tan v. COMELEC, petitioners therein  filed a case  for Prohibition for the purpose of stopping the
COMELEC from conducting the plebiscite scheduled on January 3, 1986. Since the Court was in recess, it
was unable to consider the petition on time. Petitioners filed a supplemental pleading, averring that the
plebiscite sought to be restrained by them was held as scheduled, but there were still serious issues raised
in the case affecting the legality, constitutionality and validity of such exercise which should properly be
passed upon and resolved by the Court.
84 of 669
However, the IRR went beyond the criteria prescribed by Section 461 of the Local Government Code
when it added the italicized portion above stating that "[t]he land area requirement shall not apply where
the proposed province is composed of one (1) or more islands." Nowhere in the Local Government Code
is the said provision stated  or implied.  Under  Section 461 of the Local  Government  Code, the  only
instance when the territorial or land area requirement need not be complied with is when there is already
compliance with the population requirement. The Constitution requires that the criteria for the creation of
a province, including any exemption from such criteria, must all be written in the Local Government
Code.[21] There   is   no   dispute   that   in   case   of   discrepancy   between   the   basic   law   and   the   rules   and
regulations implementing the said law, the basic law prevails, because the rules and regulations cannot go
beyond the terms and provisions of the basic law.[22]
Hence,   the  Court   holds  that   the   provision  in  Sec.  2,  Art.  9  of   the  IRR   stating  that   "[t]he  land   area
requirement shall not apply where the proposed province is composed of one (1) or more islands" is null
and void.
Respondents, represented by the Office of the Solicitor General, argue that rules and regulations have the
force and effect of law as long as they are germane to the objects and purposes of the law. They contend
that the exemption from the land area requirement of 2,000 square kilometers is germane to the purpose of
the Local Government Code to develop political and territorial subdivisions into self­reliant communities
and make them more effective partners in the attainment of national goals. [23] They assert that in Holy
Spirit Homeowners Association, Inc. v. Defensor,[24] the Court declared as valid the implementing rules
and   regulations   of   a   statute,   even   though   the   administrative   agency   added   certain   provisions   in   the
implementing rules that were not found in the law.
In Holy Spirit Homeowners Association, Inc. v. Defensor, the provisions in the implementing rules and
regulations, which were questioned by petitioner therein, merely filled in the details in accordance with a
known   standard.   The   law   that   was   questioned   was   R.A.   No.   9207,   otherwise   known   as   "National
Government Center (NGC) Housing and Land Utilization Act of 2003." It was therein declared that the
"policy of the State [was] to secure the land tenure of the urban poor. Toward this end, lands located in the
NGC, Quezon City shall be utilized for housing, socioeconomic, civic, educational, religious and other
purposes."   Section   5   of   R.A.   No.   9207   created   the   National   Government   Center   Administration
Committee, which was tasked to administer, formulate the guidelines and policies and implement the land
disposition of the areas covered by the law.
area. There would arise no need for the legislators to use the word contiguous if they had intended
that the term "territory" embrace not only land area but also territorial waters. It can be safely
concluded that the word territory in the first paragraph of Section 197 is meant to be synonymous
with "land area" only. The words and phrases used in a statute should be given the meaning intended by
the   legislature   (82   C.J.S.,   p.   636).   The   sense   in   which   the   words   are   used   furnished   the   rule   of
construction (In re Winton Lumber Co., 63 p. 2d., p. 664).[19]
The discussion of the Court in Tan on the definition and usage of the terms "territory," and "contiguous,"
and the meaning of the provision, "The territory need not be contiguous if it comprises two or more
islands," contained in Sec. 197 of the former Local Government Code, which provides for the requisites in
the creation of a new province, is applicable in this case since there is no reason for a change in their
respective definitions, usage, or meaning in its counterpart provision in the present Local Government
Code contained in Sec. 461 thereof.
The   territorial   requirement   in   the   Local   Government   Code   is   adopted   in   the   Rules   and   Regulations
Implementing the Local Government Code of 1991 (IRR),[20] thus:
ART. 9. Provinces.­­(a)  Requisites for  creation­­A province  shall  not be created  unless the following
requisites on income and either population or land area are present:
(1) Income ­­ An average annual income of not less than Twenty Million Pesos (P20,000,000.00) for the
immediately preceding two (2) consecutive years based on 1991 constant prices, as certified by DOF. The
average annual income shall include the income accruing to the general fund, exclusive of special funds,
special accounts, transfers, and nonrecurring income; and
(2) Population or land area ­ Population which shall not be less than two hundred fifty thousand (250,000)
inhabitants, as certified by National Statistics Office; or land area which must be contiguous with an
area of at least two thousand (2,000) square kilometers, as certified by LMB. The territory need not
be contiguous if it comprises two (2) or more islands or is separated by a chartered city or cities
which do not contribute to the income of the province. The land area requirement shall not apply
where the proposed province is composed of one (1) or more islands. The territorial jurisdiction of a
province sought to be created shall be properly identified by metes and bounds.
85 of 669
The provision on the price escalation clause as a penalty imposed to a beneficiary who fails to execute a
contract   to   sell   within   the   prescribed   period   is   also   within   the   Committee's   authority   to   formulate
guidelines and policies to implement R.A. No. 9207. The Committee has the power to lay down the terms
and conditions governing the disposition of said lots, provided that these are reasonable and just. There is
nothing objectionable about prescribing a period within which the parties must execute the contract to
sell. This condition can ordinarily be found in a contract to sell and is not contrary to law, morals, good
customs, public order, or public policy.[25]
Hence,   the  provisions   in  the   implementing   rules  and   regulations  that  were   questioned  in Holy  Spirit
Homeowners Association, Inc. merely filled in the necessary details to implement the objective of the law
in accordance with a known standard, and were thus germane to the purpose of the law.
In this case, the pertinent provision in the IRR did not fill in any detail in accordance with a known
standard  provided  for by the  law. Instead,  the IRR added  an  exemption  to the  standard or criteria
prescribed   by   the   Local   Government   Code   in   the   creation   of   a   province   as   regards   the   land   area
requirement, which exemption is not found in the Code. As such, the provision in the IRR that the land
area requirement shall not apply where the proposed province is composed of one or more islands is not in
conformity with the standard or criteria prescribed by the Local Government Code; hence, it is null and
void.
Contrary to the contention of respondents, the extraneous provision cannot be considered as germane to
the   purpose   of   the   law   to   develop   territorial   and   political   subdivisions   into   self­reliant   communities
because,   in   the   first   place,   it   already   conflicts   with   the   criteria   prescribed   by   the   law   in   creating   a
territorial subdivision.
Further, citing Galarosa v. Valencia,[26] the Office of the Solicitor General contends that the IRRs issued
by  the  Oversight   Committee   composed  of  members  of  the legislative  and  executive  branches  of  the
government are entitled to great weight and respect, as they are in the nature of executive construction.
The case is not in point. In Galarosa, the issue was whether or not Galarosa could continue to serve as a
member of the Sangguniang Bayan beyond June 30, 1992, the date when the term of office of the elective
members   of   the Sangguniang   Bayan of   Sorsogon   expired.   Galarosa   was   the   incumbent   president   of
Petitioners therein contended that while Sec. 3.2 (a.1) of the IRR fixed the selling rate of a lot at P700.00
per sq. m., R.A. No. 9207 did not provide for the price. In addition, Sec. 3.2 (c.1) of the IRR penalizes a
beneficiary   who   fails   to   execute   a   contract   to   sell   within   six   (6)   months   from   the   approval   of   the
subdivision plan by imposing a price escalation, while there is no such penalty imposed by R.A. No.
9207.   Thus,   they   conclude   that   the   assailed   provisions   conflict   with   R.A.   No.   9207   and   should   be
nullified.
In Holy Spirit Homeowners Association, Inc., the Court held:
Where   a   rule   or   regulation   has   a   provision   not   expressly   stated   or   contained   in   the   statute   being
implemented, that provision does not necessarily contradict the statute. A legislative rule is in the nature
of   subordinate   legislation,   designed   to   implement   a   primary   legislation   by   providing   the   details
thereof. All that is required is that the regulation should be germane to the objects and purposes of
the   law; that   the   regulation   be   not   in   contradiction   to   but   in   conformity   with   the   standards
prescribed by the law.
In Section 5 of R.A. No. 9207, the Committee is granted the power to administer, formulate guidelines
and policies, and implement the disposition of the areas covered by the law. Implicit in this authority and
the statute's objective of urban poor housing is the power of the Committee to formulate the manner by
which the reserved property may be allocated to the beneficiaries. Under this broad power, the Committee
 is mandated to    fill in the details    such as the qualifications of beneficiaries, the selling price of the lots, the 
terms and conditions governing the sale and other key particulars necessary to implement the objective of
the   law.   These   details   are   purposely   omitted   from   the   statute   and   their   determination   is   left   to   the
discretion of the Committee because the latter possesses special knowledge and technical expertise over
these matters.
The Committee's authority to fix the selling price of the lots may be likened to the rate­fixing power of
administrative   agencies. In   case   of   a   delegation   of   rate­fixing   power,   the   only   standard   which   the
legislature is required to prescribe for the guidance of the administrative authority is that the rate be
reasonable and just. However, it has been held that even in the absence of an express requirement as to
reasonableness, this standard may be implied. In this regard, petitioners do not even claim that the selling
price of the lots is unreasonable.
86 of 669
Under the circumstances prevailing in Galarosa, the Court considered the relevant provisions in the IRR
formulated by the Oversight Committee and the pertinent issuances of the DILG in the nature of executive
construction, which were entitled to great weight and respect.
Courts determine the intent of the law from the literal language of the law within the law's four corners.
[30]
 If the language of the law is plain, clear and unambiguous, courts simply apply the law according to its
express terms.[31] If a literal application of the law results in absurdity, impossibility or injustice, then
courts may resort to extrinsic aids of statutory construction like the legislative history of the law, [32] or
may consider the implementing rules and regulations and pertinent executive issuances in the nature of
executive construction.
In   this   case,   the   requirements   for   the   creation   of   a   province   contained   in   Sec.   461   of   the   Local
Government Code are clear, plain and unambiguous, and its literal application does not result in absurdity
or injustice. Hence, the provision in Art. 9(2) of the IRR exempting a proposed province composed of one
or more islands from the land­area requirement cannot be considered an executive construction of the
criteria prescribed by the Local Government Code. It is an extraneous provision not intended by the Local
Government Code and, therefore, is null and void.
Whether R.A. No. 9355 complied with the requirements of Section 461 of the Local Government Code
in creating the Province of Dinagat Islands
It   is   undisputed   that   R.A.   No.   9355   complied   with   the   income   requirement   specified   by   the   Local
Government Code. What is disputed is its compliance with the land area or population requirement.
R.A. No. 9355 expressly states that the Province of Dinagat Islands "contains an approximate land area of
eighty thousand two hundred twelve hectares (80,212 has.) or 802.12 sq. km., more or less, including
Hibuson Island and approximately forty­seven (47) islets x x x." [33] R.A. No. 9355, therefore, failed to
comply with the land area requirement of 2,000 square kilometers.
The Province of Dinagat Islands also failed to comply with the population requirement of not less than
250,000 inhabitants as certified by the NSO. Based on the 2000 Census of Population conducted by the
NSO, the population of the Province of Dinagat Islands as of May 1, 2000 was only 106,951.
the Katipunang   Bayan or   Association   of Barangay Councils   (ABC)   of   the   Municipality   of   Sorsogon,
Province of Sorsogon;  and was appointed as a member of the Sangguniang Bayan (SB) of Sorsogon
pursuant to Executive Order No. 342 in relation to Sec. 146 of Batas Pambansa Blg. 337, the former Local
Government Code.
Sec. 494 of the Local Government Code of 1991[27] states that the duly elected presidents of the liga [ng
mga   barangay]   at   the   municipal,   city   and   provincial   levels,   including   the   component   cities   and
municipalities   of   Metropolitan   Manila,   shall   serve   as ex   officio members   of   the sangguniang   bayan,
sangguniang panglungsod, and sangguniang panlalawigan, respectively. They shall serve as such only
during their term of office as presidents of the liga chapters which, in no case, shall be beyond the term of
office of the sanggunian concerned. The section, however, does not fix the specific duration of their term
as liga president. The Court held that this was left to the by­laws of the liga pursuant to Art. 211(g) of the
Rules   and   Regulations  Implementing   the   Local   Government   Code   of   1991.   Moreover,   there   was   no
indication that Secs. 491[28] and 494 should be given retroactive effect to adversely affect the presidents of
the ABC; hence, the said provisions were to be applied prospectively.
The Court stated that there is no law that prohibits ABC presidents from holding over as members of
the Sangguniang Bayan. On the contrary, the IRR, prepared and issued by the Oversight Committee upon
specific mandate of Sec. 533 of the Local Government Code, expressly recognizes and grants the hold­
over authority to the ABC presidents under Art. 210, Rule XXIX. [29] The Court upheld the application of
the hold­over doctrine in the provisions of the IRR and the issuances of the DILG, whose purpose was to
prevent a hiatus in the government pending the time when the successor may be chosen and inducted into
office.
The Court held that Sec. 494 of the Local Government Code could not have been intended to allow a gap
in the representation of the barangays, through the presidents of the ABC, in the sanggunian. Since the
term of office of the punong barangays elected in the March 28, 1989 election and the term of office of
the presidents of the ABC had not yet expired, and taking into account the special role conferred upon,
and the broader powers and functions vested in the barangays by the Code, it was inferred that the Code
never   intended   to   deprive   the barangays of   their   representation   in   the sangguniang   bayan during   the
interregnum when the liga had yet to be formally organized with the election of its officers.
87 of 669
MS. VERGARA. We only certify population based on the counts proclaimed by the President. And in this
case, we only certify the population based on the results of the 2000 census of population and housing.
THE CHAIRMAN. Is that...
MS. VERGARA. Sir, as per Batas Pambansa, BP 72, we only follow kung ano po `yong mandated by the
law. So, as mandated by the law, we only certify those counts proclaimed official by the President.
THE CHAIRMAN. But the government of Surigao del Norte is headed by Governor Robert Lyndon Ace
Barbers and they conducted this census in year 2003 and yours was conducted in year 2000. So, within
that time frame, three years, there could be an increase in population or transfer of residents, is that
possible?
MS. VERGARA. Yes, sir, but then we only conduct census of population every 10 years and we conduct
special census every five years. So, in this case, maybe by next year, we will be conducting the 2006.
THE CHAIRMAN. But next year will be quite a long time, the matter is now being discussed on the
table. So, is that the only thing you could say that it's not authorized by National Statistics Office?
MS. VERGARA. Yes, sir. We have passed a resolution­­orders to the provincial offices­­to our provincial
offices stating that we can provide assistance in the conduct, but then we cannot certify the result of the
conduct as official.
THE CHAIRMAN. May we hear from the Honorable Governor Robert Lyndon Ace Barbers, your reply
on the statement of the representative from National Statistics Office.
MR. BARBERS. Thank you, Mr. Chairman, good morning.
Yes, your Honor, we have conducted a special census in the year 2003. We were accompanied by one of
the employees from the Provincial National Statistics Office. However, we also admit the fact that our
special census or the special census we conducted in 2003 was not validated or certified  by the
National Statistics Office, as provided by law. So, we admit on our part that the certification that I have
issued based on the submission of records of each locality or each municipality from Dinagat Island[s]
were true and correct based on our level, not on National Statistics Office level.
Although the Provincial Government of Surigao del Norte conducted a special census of population in
Dinagat Islands in 2003, which yielded a population count of 371,000, the result was not certified by the
NSO as required by the Local Government Code. [34] Moreover, respondents failed to prove that with the
population count of 371,000, the population of the original unit (mother Province of Surigao del Norte)
would not be reduced to less than the minimum requirement prescribed by law at the time of the creation
of the new province.[35]
Respondents contended that the lack of certification by the NSO was cured by the presence of the officials
of the NSO during the deliberations on the house bill creating the Province of Dinagat Islands, since they
did not object to the result of the special census conducted by the Provincial Government of Surigao del
Norte.
The contention of respondents does not persuade.
Although the NSO representative to the Committee on Local Government deliberations dated November
24, 2005 did not object to the result of the provincial government's special census, which was conducted
with the assistance of an NSO district census coordinator, it was agreed by the participants that the said
result was not certified by the NSO, which is the requirement of the Local Government Code. Moreover,
the NSO representative, Statistician II Ma. Solita C. Vergara, stated that based on their computation, the
population requirement of 250,000 inhabitants would be attained by the Province of Dinagat Islands by
the year 2065. The computation was based on the growth rate of the population, excluding migration.
The pertinent portion of the deliberation on House Bill No. 884 creating the Province of Dinagat reads:
THE CHAIRMAN (Hon. Alfredo S. Lim): . . . There is no problem with the land area requirement and to
the income requirement. The problem is with the population requirement.
x x x x
Now because of this question, we would like to make it of record the stand and reply of National Statistics
Office. Can we hear now from Ms. Solita Vergara?
88 of 669
THE CHAIRMAN. Please, Ms. Vergara.
MS.   VERGARA.   `Yong   sinasabi   n'yo   po,   sir,   bale we   computed   the   estimated   population   po   ng
Dinagat   Province   for   the   next   years.   So, based   on   our   computation,   mari­reach   po  ng  Dinagat
Province'yong requirement na 250,000 population by the year 2065 pa po based on the growth rates
during the period of ....
THE CHAIRMAN. 2065?
MS. VERGARA. 2065 po.
xxxx
THE CHAIRMAN. . . . [T]his is not the center of our argument since, as stated by the governor, kahit ha
huwag na munang i­consider itong population requirement, eh, nakalagpas naman sila doon sa income
and land area, hindi ba?
Okay. Let's give the floor to Congresswoman Ecleo.
REP. ECLEO (GLENDA). Thank you, Mr. Chairman.
This is in connection with the special census. Before this was done, I went to the NSO. I talked to
Administrator Ericta on the population. Then, I was told that the population, official population of
Dinagat is 106,000. So, I told them that I want a special census to be conducted because there are so
many houses that were not reached by the government enumerators, and I want to have my own or our
own special census with the help of the provincial government. So, that is how it was conducted. Then,
they told me that the official population of the proposed province will be on 2010.  But at this moment,
that is the official population of 106,000, even if our special census, we came up with 371,000 plus.
So, that is it.
THE CHAIRMAN. Thank you, Congresswoman.
But with that particular objection of Executive Director Ericta on what we have conducted, I believe, your
Honor, it will be, however, moot and academic in terms of the provision under the Local Government
Code on the requirements in making one area a province because what we need is a minimum of 20
million, as stated by the Honorable Chairman and, of course, the land area. Now, in terms of the land area,
Dinagat Island[s] is exempted because xxx the area is composed of more than one island. In fact, there are
about 47 low tide and high tide, less than 40? xxxx
THE CHAIRMAN. Thank you, Governor. xxxx
x x x x
THE CHAIRMAN. Although the claim of the governor is, even if we hold in abeyance this questioned
requirement, the other two requirements, as mandated by law, is already achieved ­ the income and the
land area.
MS. VERGARA. We do not question po the results of any locally conducted census, kasi po talagang
we provide assistance while they're conducting their own census. But then, ang requirement po kasi
is, basta we will not certify­­we will not certify any population count as a result noong kanilang
locally conducted census. Eh, sa Local Government Code po, we all know na ang xxx nire­require
nila is a certification provided by National Statistics Office. `Yon po `yong requirement, di ba po?
THE  CHAIRMAN.  Oo.  But  a  certification,   even  though  not   issued,  cannot   go against  actual   reality
because that's just a bureaucratic requirement. Ang ibig kong sabihin, ipagpalagay, a couple ­ isang lalaki,
isang babae ­nagmamahalan sila. As an offshoot of this undying love, nagkaroon ng mga anak, hindi ba,
pero hindi kasal, it's a live­in situation. Ang tanong ko lang, whether eventually, they got married or not,
that   love   remains.   And   we   cannot   deny   also   the   existence   of   the   offspring   out   of   that   love,   di   ba?
Kaya...'yon lang. Okay. So, we just skip on this....
MS. VERGARA. Your Honor.
REP. ECLEO (GLENDA). Mr. Chairman.
89 of 669
Petitioners contend that the creation of the Province of Dinagat Islands is an act of gerrymandering on the Your insights will be reflected in my reply to Senate President Drilon, so that he can also answer the letter
ground that House Bill No. 884 excluded Siargao Island, with a population of 118,534 inhabitants, from of Bishop Cabahug.
the   new   province   for   complete   political   dominance   by   Congresswoman   Glenda   Ecleo­Villaroman.
According to petitioners, if Siargao were included in the creation of the new province, the territorial MS. VERGARA. Mr. Chairman, may clarifications lang din po ako.
requirement of 2,000 square kilometers would have been easily satisfied and the enlarged area would have
a bigger population of 200,305 inhabitants based on the 2000 Census of Population by the NSO. But THE CHAIRMAN. Please.
House Bill No. 884 excluded Siargao Island, because its inclusion would result in uncertain political
control. Petitioners aver that, in the past, Congresswoman Glenda Ecleo­Villaroman lost her congressional MS. VERGARA. `Yon po sa sinasabi naming estimated population, we only based the computation doon
seat twice to a member of an influential family based in Siargao. Therefore, the only way to complete sa growth rate lang po talaga, excluding the migration. xxxx
political   dominance   is   by   gerrymandering,   to   carve   a   new   province   in   Dinagat   Islands   where   the
Philippine Benevolent Members Association (PMBA), represented by the Ecleos, has the numbers. MR. CHAIRMAN. No'ng mga residents.

The argument of petitioners is unsubstantiated. MS. VERGARA. Yes, sir, natural growth lang po talaga siya.[36]

"Gerrymandering"   is   a   term   employed   to   describe   an   apportionment   of   representative   districts   so To reiterate, when the Dinagat Islands was proclaimed a new province on December 3, 2006, it had an

contrived as to give an unfair advantage to the party in power. [41] Fr. Joaquin G. Bernas, a member of the
1986 Constitutional Commission, defined "gerrymandering" as the formation of one legislative district out
of separate territories for the purpose of favoring a candidate or a party. [42] The Constitution proscribes
gerrymandering, as it mandates each legislative district to comprise, as far as practicable, a contiguous,
compact and adjacent territory.[43]
As stated by the Office of the Solicitor General, the Province of Dinagat Islands consists of one island and
about   47   islets   closely   situated   together,   without   the   inclusion   of   separate   territories.   It   is   an
unsubstantiated   allegation   that   the   province   was   created   to   favor   Congresswoman   Glenda   Ecleo­
Villaroman.
Allegations of fraud and irregularities during the plebiscite cannot be resolved in a special civil action
for certiorari
official population of only 106,951 based on the NSO 2000 Census of Population. Less than a year after
the proclamation of the new province,  the NSO conducted  the 2007 Census of Population. The NSO
certified that as of August 1, 2007, Dinagat Islands had a total population of only 120,813,[37] which was
still below the minimum requirement of 250,000 inhabitants.[38]
In fine, R.A. No. 9355 failed to comply with either the territorial or the population requirement for the
creation of the Province of Dinagat Islands.
The Constitution clearly mandates that the creation of local government units must follow the criteria
established in the Local Government Code.[39] Any derogation of or deviation from the criteria prescribed
in the Local Government Code violates Sec. 10, Art. X of the Constitution.[40]
Hence, R.A. No. 9355 is unconstitutional for its failure to comply with the criteria for the creation of a
province prescribed in Sec. 461 of the Local Government Code.

Lastly, petitioners alleged that R.A. No. 9355 was ratified by a doubtful mandate in a plebiscite held on Whether the creation of the Province of Dinagat Islands
December 2, 2005, where the "yes votes" were 69,9343, while the "no votes" were 63,502. They contend is an act of gerrymandering
that the 100% turnout of voters in the precincts of San Jose, Basilisa, Dinagat, Cagdianao and Libjo was
contrary to human experience, and that the results were statistically improbable. Petitioners admit that

90 of 669
they did not file any electoral protest questioning the results of the plebiscite, because they lacked the
means to finance an expensive and protracted election case.

Allegations of fraud and irregularities in the conduct of a plebiscite are factual in nature; hence, they
cannot be the subject of this special civil action for certiorari under Rule 65 of the Rules of Court, which
is a remedy designed only for the correction of errors of jurisdiction, including grave abuse of discretion
amounting to lack or excess of jurisdiction.[44] Petitioners should have filed the proper action with the
Commission on Elections. However, petitioners admittedly chose not to avail themselves of the correct
remedy.

WHEREFORE,   the   petition   is GRANTED.   Republic   Act   No.   9355,   otherwise   known   as   [An   Act
Creating the Province of Dinagat Islands], is hereby declared unconstitutional. The proclamation of the
Province of Dinagat Islands and the election of the officials thereof are declared NULL and VOID. The
provision in Article 9 (2) of the Rules and Regulations Implementing the Local Government Code of 1991
stating, "The land area requirement shall not apply where the proposed province is composed of one (1) or
more islands," is declared NULL and VOID.

No costs.

SO ORDERED.

91 of 669
Same; Same; Plebiscite; The Constitution and the Local Government Code expressly require a plebiscite
to carry out any creation, division, merger, abolition or alteration of boundary of a local government
unit;   No   plebiscite   requirement   exists   under   the   apportionment   or   reapportionment   provision.—A
pronounced distinction between Article VI, Section 5 and, Article X, Section 10 is on the requirement of a
plebiscite. The Constitution and the Local Government Code expressly require a plebiscite to carry out
any creation, division, merger, abolition or alteration of boundary of a local government unit. In contrast,
no  plebiscite  requirement  exists  under  the  apportionment  or  reapportionment  provision.  In Tobias v.
Abalos, 239 SCRA 106 (1994), a case that arose from the division of the congressional district formerly
covering San Juan and Mandaluyong into separate districts, we confirmed this distinction and the fact that
no plebiscite is needed in a legislative reapportionment. The plebiscite issue came up because one was
ordered and held for Mandaluyong in the course of its conversion into a highly urbanized city, while none
was held for San Juan. In explaining why this happened, the Court ruled that no plebiscite was necessary
for San Juan because the objective of the plebiscite was the conversion of Mandaluyong into a highly
urbanized city as required by Article X, Section 10 the Local Government Code; the creation of a new
legislative district only followed as a consequence. In other words, the apportionment alone and by itself
did not call for a plebiscite, so that none was needed for San Juan where only a reapportionment took
place.
Same; Same; Same; The plebiscite requirement that applies to the division of a province, city,
municipality or barangay under the Local Government Code should not apply to and be a requisite for
the validity of a legislative apportionment or reapportionment.—These considerations clearly show the
distinctions   between   a   legislative   apportionment   or   reapportionment   and   the   division   of   a   local
government unit. Historically and by its intrinsic nature, a legislative apportionment does not mean,  and
does not even imply, a division of a local government unit where the apportionment takes place. Thus, the
plebiscite requirement that applies to the division of a province, city, municipality or barangay under the
Local   Government   Code   should   not   apply   to   and   be   a   requisite   for   the   validity   of   a   legislative
apportionment or reapportionment.
G.R. No. 176970             December 8, 2008
ROGELIO Z. BAGABUYO, petitioner,
vs.
COMMISSION ON ELECTIONS, respondent.
Remedial Law; Actions; Hierarchy of Courts; Direct invocation of the Supreme Court’s jurisdiction is 
allowed only when there are special and important reasons therefor, clearly and especially set out in the 
petition; Recourse must first be made to the lower­ranked court exercising concurrent jurisdiction with a 
higher court.—The Supreme Court has original jurisdiction over petitions for certiorari, 
prohibition, mandamus, quo warranto, and habeas corpus. It was pursuant to this original jurisdiction 
that the petitioner filed the present petition. While this jurisdiction is shared with the Court of Appeals 
and the RTCs, a direct invocation of the Supreme Court’s jurisdiction is allowed only when there are 
special and important reasons therefor, clearly and especially set out in the petition. Reasons of 
practicality, dictated by an increasingly overcrowded docket and the need to prioritize in favor of matters
within our exclusive jurisdiction, justify the existence of this rule otherwise known as the “principle of 
hierarchy of courts.” More generally stated, the principle requires that recourse must first be made to the
lower­ranked court exercising concurrent jurisdiction with a higher court.
Municipal Corporations; Congressional Districts; Definition of Legislative Apportionment and
Reapportionment.—Legislative apportionment is   defined   by   Black’s   Law   Dictionary   as the
determination of the number of representatives which a State, county or other subdivision may send to a
legislative body. It is the allocation of seats in a legislative body in proportion to the population; the
drawing   of   voting   district   lines   so   as   to   equalize   population   and   voting   power   among   the
districts. Reapportionment,   on   the   other   hand,   is   the realignment   or   change   in   legislative   districts
brought about by changes in population and mandated by the constitutional requirement of equality of
representation.
92 of 669
Petitioner Rogelio Bagabuyo filed the present petition against the COMELEC on March 27, 2007. 7 On 10
April   2008,   the   petitioner   amended   the   petition   to   include   the   following   as   respondents:   Executive
Secretary Eduardo Ermita; the Secretary of the Department of Budget and Management; the Chairman of
the Commission on Audit; the Mayor and the members of the Sangguniang Panglungsod of Cagayan de
Oro City; and its Board of Canvassers.8
In asking for the nullification of R.A. No. 9371 and Resolution No. 7837 on constitutional grounds, the
petitioner argued that the COMELEC cannot implement R.A. No. 9371 without providing for the rules,
regulations   and   guidelines   for   the   conduct   of   a   plebiscite   which   is  indispensable   for   the   division   or
conversion of a local government unit. He prayed for the issuance of an order directing the respondents to
cease and desist from implementing R.A. No. 9371 and COMELEC Resolution No. 7837, and to revert
instead to COMELEC Resolution No. 7801 which provided for a single legislative district for Cagayan de
Oro.
Since   the   Court   did   not   grant   the   petitioner's   prayer   for   a   temporary   restraining   order   or   writ   of
preliminary injunction, the May 14 National and Local Elections proceeded according to R.A. No. 9371
and Resolution No. 7837.
The respondent's Comment on the petition, filed through the Office of the Solicitor General, argued that:
1) the petitioner did not respect the hierarchy of courts, as the Regional Trial Court (RTC) is vested with
concurrent jurisdiction over cases assailing the constitutionality of a statute; 2) R.A. No. 9371 merely
increased the representation of Cagayan de Oro City in the House of Representatives and Sangguniang
Panglungsod pursuant to Section 5, Article VI of the 1987 Constitution; 3) the criteria established under
Section 10, Article X of the 1987 Constitution only apply when there is a creation, division, merger,
abolition or substantial alteration of boundaries of a province, city, municipality, or barangay; in this case,
no such creation, division, merger, abolition or alteration of boundaries of a local government unit took
place; and 4) R.A. No. 9371 did not bring about any change in Cagayan de Oro's territory, population and
income classification; hence, no plebiscite is required.
BRION, J.:
Before us is the petition for certiorari, prohibition, and mandamus,1 with a prayer for the issuance of a
temporary restraining order and a writ of preliminary injunction, filed by Rogelio Bagabuyo (petitioner) to
prevent   the   Commission   on   Elections   (COMELEC)   from   implementing   Resolution   No.   7837   on   the
ground that Republic Act No. 93712 ­ the law that Resolution No. 7837 implements ­ is unconstitutional.
BACKGROUND FACTS
On October 10, 2006, Cagayan de Oro's then Congressman Constantino G. Jaraula filed and sponsored
House Bill No. 5859: "An Act Providing for the Apportionment of the Lone Legislative District of the
City  of Cagayan   De  Oro." 3 This law  eventually  became  Republic  Act   (R.A.)  No.  9371. 4 It   increased
Cagayan de Oro's legislative district from one to two. For the election of May 2007, Cagayan de Oro's
voters would be classified as belonging to either the first or the second district, depending on their place
of residence. The constituents of each district would elect their own representative to Congress as well as
eight members of the Sangguniang Panglungsod.
Section 1 of R.A. No. 9371 apportioned the City's barangays as follows:
Legislative Districts ­ The lone legislative district of the City of Cagayan De Oro is hereby apportioned to
commence in the next national elections after the effectivity of this Act. Henceforth, barangays Bonbon,
Bayabas,   Kauswagan,   Carmen,   Patag,   Bulua,   Iponan,   Baikingon,   San   Simon,   Pagatpat,   Canitoan,
Balulang,   Lumbia,   Pagalungan,   Tagpangi,   Taglimao,   Tuburan,   Pigsag­an,   Tumpagon,   Bayanga,
Mambuaya,   Dansulihon,   Tignapoloan   and   Bisigan   shall   comprise   the   first   district   while   barangays
Macabalan,   Puntod,   Consolacion,   Camaman­an,   Nazareth,   Macasandig,   Indahag,   Lapasan,   Gusa,
Cugman,   FS   Catanico,   Tablon,   Agusan,   Puerto,   Bugo,   and   Balubal   and   all   urban   barangays   from
Barangay 1 to Barangay 40 shall comprise the second district.5
On March 13, 2007, the COMELEC en Banc promulgated Resolution No. 78376 implementing R.A. No.
9371.
93 of 669
The hierarchy of courts principle.
The  Supreme  Court   has  original  jurisdiction  over  petitions for  certiorari,  prohibition, mandamus, quo
warranto, and habeas corpus.11 It was pursuant to this original jurisdiction that the petitioner filed the
present petition.
While this jurisdiction is shared with the Court of Appeals 12 and the RTCs,13 a direct invocation of the
Supreme Court's jurisdiction is allowed only when there are special and important reasons therefor,
clearly   and   especially   set   out   in   the   petition.   Reasons   of   practicality,   dictated   by   an   increasingly
overcrowded docket and the need to prioritize in favor of matters within our exclusive jurisdiction, justify
the existence of this rule otherwise known as the "principle of hierarchy of courts." More generally stated,
the principle requires that recourse must first be made to the lower­ranked court exercising concurrent
jurisdiction with a higher court.14
Among the cases we have considered sufficiently special and important to be exceptions to the rule, are
petitions   for certiorari, prohibition, mandamus and quo   warranto against   our   nation's   lawmakers   when
the validity of their enactments is assailed. 15 The present petition is of this nature; its subject matter and
the nature of the issues raised ­ among them, whether legislative reapportionment involves a division of
Cagayan de Oro City as a local government unit ­ are reasons enough for considering it an exception to
the   principle   of   hierarchy   of   courts.   Additionally,   the   petition   assails   as   well   a   resolution   of   the
COMELEC en banc issued to implement the legislative apportionment that R.A. No. 9371 decrees. As an
action against a COMELEC en banc resolution, the case falls under Rule 64 of the Rules of Court that in
turn requires a review by this Court via a Rule 65 petition for certiorari.16 For these reasons, we do not see
the principle of hierarchy of courts to be a stumbling block in our consideration of the present case.
The Plebiscite Requirement.
The petitioner insists that R.A. No. 9371 converts and divides the City of Cagayan de Oro as a local
government unit, and does not merely provide for the City's legislative apportionment. This argument
The petitioner argued in his reply that: 1) pursuant to the Court's ruling in Del Mar v. PAGCOR,9 the
Court may take cognizance of this petition if compelling reasons, or the nature and importance of the
issues   raised,   warrant   the   immediate   exercise   of   its   jurisdiction;   2)   Cagayan   de   Oro   City's
reapportionment under R.A. No. 9371 falls within the meaning of creation, division, merger, abolition or
substantial   alteration   of   boundaries   of   cities   under   Section   10,   Article   X   of   the   Constitution;   3)   the
creation,  division, merger,  abolition or substantial  alteration  of boundaries  of local  government  units
involve a common denominator ­ the material change in the political and economic rights of the local
government units directly affected, as well as of the people therein; 4) a voter's sovereign power to decide
on who should be elected as the entire city's Congressman was arbitrarily reduced by at least one half
because  the questioned law and resolution only allowed him  to vote and be voted for  in the district
designated by the COMELEC; 5) a voter was also arbitrarily denied his right to elect the Congressman
and the members of the city council for the other legislative district, and 6) government  funds were
illegally disbursed without prior approval by the sovereign electorate of Cagayan De Oro City.10
THE ISSUES
The   core   issues,   based   on   the   petition   and   the   parties'   memoranda,   can   be   limited   to   the   following
contentious points:
1) Did the petitioner violate the hierarchy of courts rule; if so, should the instant petition be dismissed on
this ground?
2) Does R.A. No. 9371 merely provide for the legislative reapportionment of Cagayan de Oro City, or
does it involve the division and conversion of a local government unit?
3) Does R.A. No. 9371 violate the equality of representation doctrine?
OUR RULING
Except for the issue of the hierarchy of courts rule, we find the petition totally without merit.
94 of 669
Constitution itself classified into provinces, cities, municipalities and barangays.20 In its strict and proper
sense, a municipality has been defined as "a body politic and corporate constituted by the incorporation of
the inhabitants of a city or town for the purpose of local government thereof."  The creation, division,
21
merger,   abolition   or   alteration   of   boundary   of   local   government   units,   i.e.,   of   provinces,   cities,
municipalities, and barangays, are covered by the Article on Local Government (Article X). Section 10 of
this Article provides:
No province, city, municipality, or barangay may be created, divided, merged, abolished, or its boundary
substantially altered, except in accordance with the criteria established in the local government code and
subject to approval by a majority of the votes cast in a plebiscite in the political unit directly affected.
Under both Article VI, Section 5, and Article X, Section 10 of the Constitution, the authority to act has
been vested in the Legislature. The Legislature undertakes the apportionment and reapportionment  of
legislative   districts,22 and   likewise   acts   on   local   government   units   by   setting   the   standards   for   their
creation,   division,   merger,   abolition   and   alteration   of   boundaries   and   by   actually   creating,   dividing,
merging, abolishing local government units and altering their boundaries through legislation. Other than
this, not much commonality exists between the two provisions since they are inherently different although
they interface and relate with one another.
The concern that leaps from the text of Article VI, Section 5 is political representation and the means to
make a legislative district sufficiently represented so that the people can be effectively heard. As above
stated,   the   aim   of   legislative   apportionment   is   "to   equalize   population   and   voting   power   among
districts."23 Hence, emphasis is given to the number of people represented; the uniform and progressive
ratio to be observed among the representative districts; and accessibility and commonality of interests in
terms of each district being, as far as practicable, continuous, compact and adjacent territory. In terms of
the   people   represented,   every   city   with   at   least   250,000   people   and   every   province   (irrespective   of
population)  is entitled to one  representative.  In this sense, legislative  districts,  on the one hand,  and
provinces and cities, on the other, relate and interface with each other. To ensure continued adherence to
essentially   proceeds   from   a   misunderstanding   of   the   constitutional   concepts   of   apportionment   of
legislative districts and division of local government units.
Legislative apportionment is defined by Black's Law Dictionary as the determination of the number of
representatives   which   a   State,   county   or   other   subdivision   may   send   to   a   legislative   body. 17It   is the
allocation of seats in a legislative body in proportion to the population; the drawing of voting district
lines so as to equalize population and voting power among the districts. 18 Reapportionment, on the other
hand, is the realignment or change in legislative districts brought about by changes in population and
mandated by the constitutional requirement of equality of representation.19
Article VI (entitled Legislative Department) of the 1987 Constitution lays down the rules on legislative
apportionment under its Section 5 which provides:
Sec.  5(1).  (1)  The  House  of  Representatives   shall  be  composed  of  not  more   than  two  hundred  fifty
members unless otherwise fixed by law, who shall be elected from legislative districts apportioned among
the provinces, cities, and the Metropolitan Manila area in accordance with the number of their respective
inhabitants, and on the basis of a uniform and progressive ratio, and those who, as provided by law, shall
be elected through a party­list system of registered national, regional and sectoral parties or organizations.
x x x
(3)   Each   legislative   district   shall   comprise,   as   far   as   practicable,   continuous,   compact,   and   adjacent
territory. Each city with a population of at least two hundred fifty thousand, or each province, shall have
at least one representative.
(4) Within three years following the return of every census, the Congress shall make a reapportionment of
legislative districts based on the standards provided in this section.
Separately from the legislative districts that legal apportionment or reapportionment speaks of, are the
local   government   units  (historically   and   generically   referred   to   as  "municipal   corporations")   that   the
95 of 669
did not call for a plebiscite, so that none was needed for San Juan where only a reapportionment took
place.
The need for a plebiscite under Article X, Section 10 and the lack of requirement for one under Article VI,
Section 5 can best be appreciated by a consideration of the historical roots of these two provisions, the
nature of the concepts they embody as heretofore discussed, and their areas of application.
A Bit of History.
In Macias   v.   COMELEC,28 we   first   jurisprudentially   acknowledged   the   American   roots   of   our
apportionment provision, noting its roots from the Fourteenth Amendment 29 of the U.S. Constitution and
from   the   constitutions   of   some   American   states.   The   Philippine   Organic   Act   of   1902   created   the
Philippine Assembly,  the body that  acted  as the lower  house of the bicameral  legislature under  the
30
Americans,   with   the   Philippine   Commission   acting   as   the   upper   house.   While   the   members   of   the
Philippine Commission were appointed by the U.S. President with the conformity of the U.S. Senate, the
members of the Philippine Assembly were elected by representative districts previously delineated under
the Philippine Organic  Act  of 1902 pursuant  to the mandate  to apportion the seats of the Philippine
Assembly   among   the   provinces   as   nearly   as   practicable   according   to   population.   Thus,   legislative
apportionment first started in our country.
The Jones Law or the Philippine Autonomy Act of 1916 maintained the apportionment provision, dividing
the country into 12 senate districts and 90 representative districts electing one delegate each to the House
of Representatives. Section 16 of the Act specifically vested the Philippine Legislature with the authority
to redistrict the Philippine Islands.
Under  the 1935 Constitution, Article  VI, Section 5 retained the concept  of legislative apportionment
together with "district" as the basic unit of apportionment; the concern was "equality of representation . . .
as   an   essential   feature   of   republican   institutions"   as   expressed   in   the   leading   case   of  Macias   v.
COMELEC.31 The case ruled that inequality of representation is a justiciable, not a political issue, which
the required standards of apportionment, Section 5(4) specifically mandates reapportionment as soon as
the given standards are met.
In   contrast   with   the   equal   representation   objective   of   Article   VI,   Section   5,   Article   X,   Section   10
expressly  speaks  of  how  local   government  units may  be  "created,  divided,  merged,  abolished,  or  its
boundary substantially altered." Its concern is the commencement, the termination, and the modification
of local  government  units' corporate  existence  and territorial  coverage;  and it  speaks of two specific
standards that must be observed in implementing this concern, namely, the criteria established in the local
government code and the approval by a majority of the votes cast in a plebiscite in the political units
directly affected. Under the Local Government  Code (R.A. No. 7160) passed in 1991, the criteria of
income, population and land area are specified as verifiable indicators of viability and capacity to provide
services.24 The division or merger of existing units must comply with the same requirements (since a new
local   government   unit   will   come   into   being),   provided   that   a   division   shall   not   reduce   the   income,
population, or land area  of the unit affected to less than the minimum requirement  prescribed  in the
Code.25
A pronounced distinction between Article VI, Section 5 and, Article X, Section 10 is on the requirement
of a plebiscite. The Constitution and the Local Government Code expressly require a plebiscite to carry
out any creation, division, merger, abolition or alteration of boundary of a local government unit. 26 In
contrast,   no   plebiscite   requirement   exists   under   the   apportionment   or   reapportionment   provision.
In Tobias v. Abalos,27 a case that arose from the division of the congressional district formerly covering
San Juan and Mandaluyong into separate  districts, we confirmed this distinction and the fact  that no
plebiscite  is  needed  in  a   legislative   reapportionment.  The   plebiscite  issue  came  up  because   one  was
ordered and held for Mandaluyong in the course of its conversion into a highly urbanized city, while none
was held for San Juan. In explaining why this happened, the Court ruled that no plebiscite was necessary
for San Juan because the objective of the plebiscite was the conversion of Mandaluyong into a highly
urbanized city as required by Article X, Section 10 the Local Government Code; the creation of a new
legislative district only followed as a consequence. In other words, the apportionment alone and by itself
96 of 669
local legislative body. It is not, however, a political subdivision through which functions of government
are   carried  out.  It  can   more   appropriately   be described  as  a representative unit  that  may  or  may not
encompass the whole of a city or a province, but unlike the latter, it is not a corporate unit. Not being a
corporate unit, a district does not act for and in behalf of the people comprising the district; it merely
delineates the areas occupied by the people who will choose a representative in their national affairs.
Unlike a province, which has a governor; a city or a municipality, which has a mayor; and a barangay,
which   has   a punong   barangay,   a   district   does   not   have   its   own   chief   executive.   The   role   of   the
congressman that it elects is to ensure that the voice of the people of the district is heard in Congress, not
to oversee the affairs of the legislative district. Not being a corporate unit also signifies that it has no legal
personality that must be created or dissolved and has no capacity to act. Hence, there is no need for any
plebiscite in the creation, dissolution or any other similar action on a legislative district.
The local government units, on the other hand, are political and corporate units. They are the territorial
and political subdivisions of the state.  They possess legal personality on the authority of the Constitution
35
and by action of the Legislature. The Constitution defines them as entities that Congress can, by law,
create, divide, abolish, merge; or whose boundaries can be altered based on standards again established by
both the Constitution and the Legislature.  A local government unit's corporate existence begins upon the
36
election and qualification of its chief executive and a majority of the members of its Sanggunian. 37
As a political subdivision, a local government unit is an "instrumentality of the state in carrying out the
functions of government."38 As a corporate entity with a distinct and separate juridical personality from
the State, it exercises special functions for the sole benefit of its constituents. It acts as "an agency of the
community in the administration of local affairs" 39 and the mediums through which the people act in their
corporate capacity on local  concerns. 40 In light of these roles, the Constitution saw it fit to expressly
secure  the consent  of the people affected  by the creation,  division, merger,  abolition or alteration  of
boundaries of local government units through a plebiscite.
These   considerations   clearly   show   the   distinctions   between   a   legislative   apportionment   or
reapportionment and the division of a local government unit. Historically and by its intrinsic nature, a
ruling was reiterated in Montejo v. COMELEC.32 Notably, no issue regarding the holding of a plebiscite
ever came up in these cases and the others that followed, as no plebiscite was required.
Article   VIII,   Section   2   of   the   1973   Constitution   retained   the   concept   of   equal   representation   "in
accordance with the number of their respective inhabitants and on the basis of a uniform and progressive
ratio" with each district being, as far as practicable, contiguous, compact  and adjacent  territory. This
formulation was essentially carried over to the 1987 Constitution, distinguished only from the previous
one by the presence of party­list representatives. In neither Constitution was a plebiscite required.
The need for a plebiscite in the creation, division, merger, or abolition of local government units was not
constitutionally   enshrined   until   the   1973   Constitution.   However,   as   early   as   1959,   R.A.   No.
226433 required,   in   the   creation   of   barrios   by   Provincial   Boards,   that   the   creation   and   definition   of
boundaries be "upon petition of a majority of the voters in the areas affected." In 1961, the Charter of the
City of Caloocan (R.A. No. 3278) carried this further by requiring that the " Act shall take effect after a
majority of voters of the Municipality of Caloocan vote in favor of the conversion of their municipality
into a city in a plebiscite." This was followed up to 1972 by other legislative enactments requiring a
plebiscite as a condition for the creation and conversion of local government units as well as the transfer
of sitios from   one   legislative   unit   to   another.34 In   1973,   the   plebiscite   requirement   was   accorded
constitutional status.
Under   these   separate   historical   tracks,   it   can   be   seen   that   the   holding   of   a   plebiscite   was   never   a
requirement in legislative apportionment or reapportionment. After it became constitutionally entrenched,
a plebiscite was also always identified with the creation, division, merger, abolition and alteration of
boundaries of local government units, never with the concept of legislative apportionment.
Nature and Areas of Application.
The legislative district that Article VI, Section 5 speaks of may, in a sense, be called a political unit
because it is the basis for the election of a member of the House of Representatives and members of the
97 of 669
Sangguniang Panglunsod seats to be voted for along the lines of the congressional apportionment made.
The effect on the Sangguniang Panglunsod, however, is not directly traceable to R.A. No. 9371 but to
another law ­ R.A. No. 6636  ­ whose Section 3 provides:
41
SECTION 3. Other Cities. ­ The provision of any law to the contrary notwithstanding the City of Cebu,
City of Davao, and any other city with more than one representative district shall have eight (8) councilors
for each district who shall be residents thereof to be elected by the qualified voters therein, provided that
the cities of Cagayan de Oro, Zamboanga, Bacolod, Iloilo and other cities comprising a representative
district shall have twelve (12) councilors each and all other cities shall have ten (10) councilors each to be
elected at large by the qualified voters of the said cities: Provided, That in no case shall the present
number of councilors according to their charters be reduced.
However, neither does this law have the effect of dividing the City of Cagayan de Oro into two political
and corporate units and territories. Rather than divide the city either territorially or as a corporate entity,
the effect is merely to enhance voter representation by giving each city voter more and greater say, both in
Congress and in the Sangguniang Panglunsod.
To illustrate this effect, before the reapportionment, Cagayan de Oro had only one congressman and 12
city council members citywide for its population of approximately 500,000.  By having two legislative
42
districts, each of them with one congressman, Cagayan de Oro now effectively has two congressmen,
each one representing 250,000 of the city's population. In terms of services for city residents, this easily
means   better   access   to  their   congressman   since   each   one  now   services   only  250,000   constituents  as
against the 500,000 he used to represent. The same goes true for the Sangguniang Panglungsod with its
ranks increased from 12 to 16 since each legislative district now has 8 councilors. In representation terms,
the fewer constituents represented translate to a greater voice for each individual city resident in Congress
and in the Sanggunian; each congressman and each councilor represents both a smaller area and fewer
constituents whose fewer numbers are now concentrated in each representative. The City, for its part, now
has twice the number of congressmen speaking for it and voting in the halls of Congress. Since the total
number of congressmen in the country has not increased to the point of doubling its numbers, the presence
legislative apportionment does not mean, and does not even imply, a division of a local government unit
where the apportionment takes place. Thus, the plebiscite requirement that applies to the division of a
province, city, municipality or barangay under the Local Government Code should not apply to and be a
requisite for the validity of a legislative apportionment or reapportionment.
R.A. No. 9371 and COMELEC Res. No. 7837
R.A. No. 9371 is, on its face, purely and simply a reapportionment legislation passed in accordance with
the authority granted to Congress under Article VI, Section 5(4) of the Constitution. Its core provision ­
Section 1 ­ provides:
SECTION 1. Legislative Districts. ­ The lone legislative district of the City of Cagayan de Oro is hereby
apportioned  to commence  in  the  next  national   elections  after   the  effectivity  of  this Act.  Henceforth,
barangays   Bonbon,   Bayabas,   Kauswagan,   Carmen,   Patag,   Bulua,   Iponan,   Baikingon,   San   Simon,
Pagatpat, Canitoan, Balulang, Lumbia, Pagalungan, Tagpangi, Taglimao, Tuburan, Pigsag­an, Tumpagon,
Bayanga,   Mambuaya,   Dansulihon,   Tignapoloan   and   Bisigan   shall   comprise   the   first   district   while
barangays  Macabalan,  Puntod, Consolacion, Camaman­an, Nazareth, Macansandig,  Indahag,  Lapasan,
Gusa, Cugman, FS Catanico, Tablon, Agusan, Puerto, Bugo and Balubal and all urban barangays from
Barangay 1 to Barangay 40 shall comprise the second district.
Under these wordings, no division of Cagayan de Oro City as a political and corporate entity takes place
or is mandated. Cagayan de Oro City politically remains a single unit and its administration is not divided
along territorial  lines. Its territory remains completely whole and intact; there is only the addition of
another legislative district and the delineation of the city into two districts for purposes of representation
in the House of Representatives. Thus, Article X, Section 10 of the Constitution does not come into play
and no plebiscite is necessary to validly apportion Cagayan de Oro City into two districts.
Admittedly, the legislative reapportionment carries effects beyond the creation of another congressional
district   in   the   city   by   providing,   as   reflected   in   COMELEC   Resolution   No.   7837,   for   additional
98 of 669
and does not require their division, merger or transfer to satisfy the numerical standard it imposes. Its
requirements  are   satisfied  despite  some  numerical   disparity  if the  units are   contiguous, compact   and
adjacent as far as practicable.
The petitioner's contention that there is a resulting inequality in the division of Cagayan de Oro City into
two   districts   because   the barangays in   the   first   district   are   mostly   rural barangays while   the   second
district is mostly urban, is largely unsubstantiated. But even if backed up by proper proof, we cannot
question   the   division   on   the   basis   of   the   difference   in   the barangays'   levels   of   development   or
developmental focus as these are not part of the constitutional standards for legislative apportionment or
reapportionment. What the components of the two districts of Cagayan de Oro would be is a matter for the
lawmakers to determine as a matter of policy. In the absence of any grave abuse of discretion or violation
of the established legal parameters, this Court cannot intrude into the wisdom of these policies. 47
WHEREFORE, we hereby DISMISS the petition for lack of merit. Costs against the petitioner.
SO ORDERED.
of two congressman (instead of one) from the same city cannot but be a quantitative and proportional
improvement in the representation of Cagayan de Oro City in Congress.
Equality of representation.
The petitioner argues that the distribution of the legislative districts is unequal. District 1 has only 93,719
registered voters while District 2 has 127,071. District 1 is composed mostly of rural barangays while
District   2   is   composed   mostly   of   urban barangays.43 Thus,   R.A.   No.   9371   violates   the   principle   of
equality of representation.
A clarification must be made. The law clearly provides that the basis for districting shall be the number of
the inhabitants of a city or a province, not the number of registered voters therein. We settled this very
same   question   in Herrera   v.   COMELEC44 when   we   interpreted   a   provision   in   R.A.   No.   7166   and
COMELEC Resolution No. 2313 that applied to the Province of Guimaras. We categorically ruled that the
basis for districting is the number of inhabitants of the Province of Guimaras by municipality based on the
official 1995 Census of Population as certified to by Tomas P. Africa, Administrator of the National
Statistics Office.
The petitioner, unfortunately, did not provide information about the actual population of Cagayan de Oro
City. However, we take judicial notice of the August 2007 census of the National Statistics Office which
shows that barangays comprising Cagayan de Oro's first district have a total population of 254,644, while
the second district has 299,322 residents. Undeniably, these figures show a disparity in the population
sizes   of   the   districts.45 The   Constitution,   however,   does   not   require   mathematical   exactitude   or   rigid
equality as a standard in gauging equality of representation. 46 In fact, for cities, all it asks is that "each city
with a population of at least two hundred fifty thousand shall have one representative," while ensuring
representation for every province regardless of the size of its population. To ensure quality representation
through commonality of interests and ease of access by the representative to the constituents, all that the
Constitution requires is that every legislative district should comprise, as far as practicable, contiguous,
compact, and adjacent territory. Thus, the Constitution leaves the local government units as they are found
99 of 669
to achieve the maximum number of available party list seats when the number of available party list seats G.R. No. 179271               April 21, 2009
exceeds 50. The continued operation of the two percent threshold in the distribution of the additional seats
BARANGAY ASSOCIATION FOR NATIONAL ADVANCEMENT AND TRANSPARENCY 
frustrates   the   attainment   of   the   permissive   ceiling   that   20%   of   the   members   of   the   House   of
(BANAT), Petitioner,
Representatives shall consist of party­list representatives.
vs.
Same;   Same;   The   two   percent   threshold   presents   an   unwarranted   obstacle   to   the   full
COMMISSION ON ELECTIONS (sitting as the National Board of Canvassers), Respondent.
implementation   of   Section   5(2),   Article   VI   of   the   Constitution   and   prevents   the   attainment   of   “the
ARTS BUSINESS AND SCIENCE PROFESSIONALS, Intervenor.
broadest possible representation of party, sectoral or group interests in the House of Representatives.”—
AANGAT TAYO, Intervenor.
We therefore strike down the two percent threshold only in relation to the distribution of the additional
COALITION OF ASSOCIATIONS OF SENIOR CITIZENS IN THE PHILIPPINES, INC. 
seats as found in the second clause of Section 11(b) of R.A. No. 7941. The two percent threshold presents (SENIOR CITIZENS), Intervenor.
an unwarranted obstacle to the full implementation of Section 5(2), Article VI of the Constitution and
prevents the attainment of “the broadest possible representation of party, sectoral or group interests in the x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­x
House of Representatives.”
Same; Same; Procedure in determining the allocation of seats for party­list representatives under G.R. No. 179295               April 21, 2009

Section 11 of R.A. No. 7941.—In determining the allocation of seats for party­list representatives under
BAYAN MUNA, ADVOCACY FOR TEACHER EMPOWERMENT THROUGH ACTION, 
Section 11 of R.A. No. 7941, the following procedure shall be observed: 1. The parties, organizations, and
COOPERATION AND HARMONY TOWARDS EDUCATIONAL REFORMS, INC., and 
coalitions shall be ranked from the highest to the lowest based on the number of votes they garnered
ABONO, Petitioners,
during the elections. 2. The parties, organizations, and coalitions receiving at least two percent (2%) of the
vs.
total votes cast for the party­list system shall be entitled to one guaranteed seat each. 3. Those garnering
COMMISSION ON ELECTIONS, Respondent.
sufficient number of votes, according to the ranking in paragraph 1, shall be entitled to additional seats in
proportion   to   their   total   number   of   votes   until   all   the   additional   seats   are   allocated.   4.   Each   party,
organization, or coalition shall be entitled to not more than three (3) seats.
Same; Same; The remaining available seats for allocation as “additional seats” are the maximum Constitutional Law; Party­List System Act; In computing the allocation of additional seats, the
seats reserved under the Party List System less the guaranteed seats.—In computing the additional seats, continued operation of the two percent threshold for the distribution of the additional seats as found in
the guaranteed seats shall no longer be included because they have already been allocated, at one seat the second clause of Section 11 (b) of R.A. No. 7941 is unconstitutional.—We rule that, in computing the
each, to every two­percenter. Thus, the remaining available seats for allocation as “additional seats” are allocation of additional seats, the continued operation of the two percent threshold for the distribution of
the maximum seats reserved under the Party List System less the guaranteed seats. Fractional seats are the   additional   seats   as   found   in   the   second   clause   of   Section   11(b)   of   R.A.   No.   7941
disregarded in the absence of a provision in R.A. No. 7941 allowing for a rounding off of fractional seats. is unconstitutional. This Court finds that the two percent threshold makes it mathematically impossible

100 of 669
Petitioners   in   G.R.   No.   179295   —   Bayan   Muna,   Abono,   and   Advocacy   for   Teacher   Empowerment
Through Action, Cooperation and Harmony Towards Educational Reforms (A Teacher) — in a petition
for certiorari with mandamus and prohibition,  assails NBC Resolution No. 07­60  promulgated on 9 July
3 4
2007. NBC No. 07­60 made a partial proclamation of parties, organizations and coalitions that obtained at
least two percent of the total votes cast under the Party­List System. The COMELEC announced that,
upon completion of the canvass of the party­list results, it would determine the total number of seats of
each   winning   party,   organization,   or   coalition   in   accordance   with Veterans   Federation   Party   v.
COMELEC5 (Veterans).
Estrella DL Santos, in her capacity as President and First Nominee of the Veterans Freedom Party, filed a
motion to intervene in both G.R. Nos. 179271 and 179295.
The Facts
The  14 May 2007 elections  included the  elections for  the party­list  representatives.  The COMELEC
counted 15,950,900 votes cast for 93 parties under the Party­List System.6
On 27 June 2002, BANAT filed a Petition to Proclaim the Full Number of Party­List Representatives
Provided by the Constitution, docketed  as NBC  No. 07­041 (PL) before  the NBC. BANAT filed its
petition because "[t]he Chairman and the Members of the [COMELEC] have recently been quoted in the
national papers that the [COMELEC] is duty bound to and shall implement the Veterans ruling, that is,
would   apply   the   Panganiban   formula   in   allocating   party­list   seats."  There   were   no   intervenors   in
7
BANAT’s petition before the NBC. BANAT filed a memorandum on 19 July 2007.
On 9 July 2007, the COMELEC, sitting as the NBC, promulgated NBC Resolution No. 07­60. NBC
Resolution  No.  07­60  proclaimed  thirteen  (13)   parties  as   winners  in  the   party­list   elections,   namely:
Buhay   Hayaan   Yumabong   (BUHAY),   Bayan   Muna,   Citizens’   Battle   Against   Corruption   (CIBAC),
Gabriela’s Women Party (Gabriela), Association of Philippine Electric Cooperatives (APEC), A Teacher,
Akbayan! Citizen’s Action Party (AKBAYAN), Alagad, Luzon Farmers Party (BUTIL), Cooperative­
Same; Same; Neither the Constitution nor R.A. No. 7941 prohibits major political parties from
participating   in   the   party­list   system.—Neither   the   Constitution   nor   R.A.   No.   7941   prohibits   major
political parties from participating in the party­list system. On the contrary, the framers of the Constitution
clearly  intended   the   major  political  parties   to  participate  in  party­list  elections   through  their   sectoral
wings.
Same; Same; By a vote of 8­7, the Court decided to continue the ruling in Veterans disallowing
major political parties from participating in the party­list elections, directly or indirectly.—By a vote of
8­7,   the   Court   decided   to   continue   the   ruling   in Veterans disallowing   major   political   parties   from
participating in the party­list elections, directly or indirectly. Those who voted to continue disallowing
major political parties from the party­list elections joined Chief Justice Reynato S. Puno in his separate
opinion.   On   the   formula   to   allocate   party­list   seats,   the   Court   is   unanimous   in   concurring   with
this ponencia.
CARPIO, J.:
The Case
Petitioner in G.R. No. 179271 — Barangay Association for National Advancement and Transparency
(BANAT) — in a petition for certiorari and mandamus,1 assails the Resolution2 promulgated on 3 August
2007   by   the   Commission   on   Elections   (COMELEC)   in   NBC   No.   07­041   (PL).   The   COMELEC’s
resolution in NBC No. 07­041 (PL) approved the recommendation of Atty. Alioden D. Dalaig, Head of
the National Board of Canvassers (NBC) Legal Group, to deny the petition of BANAT for being moot.
BANAT filed before the COMELEC En Banc, acting as NBC, a Petition to Proclaim the Full Number of
Party­List Representatives Provided by the Constitution.
The   following  are   intervenors   in   G.R.  No.   179271:   Arts   Business   and   Science   Professionals   (ABS),
Aangat  Tayo  (AT),   and Coalition of  Associations  of  Senior Citizens  in the  Philippines,  Inc.  (Senior
Citizens).
101 of 669
(2%)   of   the   votes   shall   be   entitled   to   additional   seats   in   proportion   to   their   total   number   of   votes:
provided, finally, that each party, organization, or coalition shall be entitled to not more than three (3)
seats.
WHEREAS, for the 2007 Elections, based on the above projected total of party­list votes, the presumptive
two percent (2%) threshold can be pegged at three hundred thirty four thousand four hundred sixty­
two (334,462) votes;
WHEREAS,   the   Supreme   Court,   in Citizen’s   Battle   Against   Corruption   (CIBAC)   versus   COMELEC,
reiterated its ruling in Veterans Federation Party versus COMELEC adopting a formula for the additional
seats of each party, organization or coalition receving more than the required two percent (2%) votes,
stating that the same shall be determined only after all party­list ballots have been completely canvassed;
WHEREAS, the parties, organizations, and coalitions that have thus far garnered at least three hundred
thirty four thousand four hundred sixty­two (334,462) votes are as follows:
Natco Network Party (COOP­NATCCO), Anak Pawis, Alliance of Rural Concerns (ARC), and Abono.
We quote NBC Resolution No. 07­60 in its entirety below:
WHEREAS, the Commission on Elections sitting en banc as National Board of Canvassers, thru its Sub­
Committee for Party­List, as of 03 July 2007, had officially canvassed, in open and public proceedings, a
total of fifteen million two hundred eighty three thousand six hundred fifty­nine (15,283,659) votes
under   the   Party­List   System   of  Representation,   in  connection   with  the   National   and   Local   Elections
conducted last 14 May 2007;
WHEREAS,   the   study   conducted   by   the   Legal   and   Tabulation   Groups   of   the   National   Board   of
Canvassers reveals that the projected/maximum total party­list votes cannot go any higher than sixteen
million seven hundred twenty three thousand one hundred twenty­one (16,723,121) votes given the
following statistical data:
Projected/Maximum Party­List Votes for May 2007 Elections

RANK PARTY/ORGANIZATION/ i. Total party-list votes already canvassed/tabulated

COALITION
ii. Total party-list votes remaining uncanvassed/ untabulated (i.e. canvass deferred)
1 BUHAY
iii.
Maximum party-list votes (based on 100% outcome) from areas not yet submitted for
2 BAYAN MUNA
Bais City; Pantar, Lanao del Norte; and Pagalungan, Maguindanao)
3 CIBAC
Maximum Total Party-List Votes
4 GABRIELA

5 APEC
WHEREAS, Section 11 of Republic Act No. 7941 (Party­List System Act) provides in part:
6 A TEACHER

7 AKBAYAN The parties, organizations, and coalitions receiving at least two percent (2%) of the total votes cast for the
party­list system shall be entitled to one seat each: provided, that those garnering more than two percent

102 of 669
 3 Citizens Battle Against Corruption 8 ALAGAD

4 Gabriela Women’s Party 9 BUTIL

5 Association of Philippine Electric Cooperatives 10 COOP-NATCO

6 Advocacy for Teacher Empowerment Through Action, Cooperation and Harmony Towards Educational
11 BATAS
Reforms, Inc.
12 ANAK PAWIS
7 Akbayan! Citizen’s Action Party
13 ARC
8 Alagad
14 ABONO
9 Luzon Farmers Party

10 Cooperative-Natco Network Party

WHEREAS,   except   for   Bagong   Alyansang   Tagapagtaguyod   ng   Adhikaing   Sambayanan   (BATAS),
11 Anak Pawis
against  which  an URGENT  PETITION  FOR  CANCELLATION/REMOVAL  OF REGISTRATION  AND
12 Alliance of Rural Concerns DISQUALIFICATION   OF   PARTY­LIST   NOMINEE   (With   Prayer   for   the   Issuance   of   Restraining
Order) has been filed before the Commission, docketed as SPC No. 07­250, all the parties, organizations
13 Abono
and coalitions included in the aforementioned list are therefore entitled to at least one seat under the party­
list system of representation in the meantime.

This is without prejudice to the proclamation of other parties, organizations, or coalitions which may later
on be established to have obtained at least two percent (2%) of the total actual votes cast under the Party­
List System.
The total number of seats of each winning party, organization or coalition shall be determined pursuant
to Veterans Federation Party versus COMELEC formula upon completion of the canvass of the party­list
results.
NOW, THEREFORE, by virtue of the powers vested in it by the Constitution, the Omnibus Election
Code,   Executive   Order   No.   144,   Republic   Act   Nos.   6646,   7166,   7941,   and   other   election   laws,   the
Commission on Elections, sitting en banc as the National Board of Canvassers, hereby RESOLVES to
PARTIALLY   PROCLAIM,   subject   to   certain   conditions   set   forth   below,   the   following   parties,
organizations and coalitions participating under the Party­List System:
1 Buhay Hayaan Yumabong

2 Bayan Muna

103 of 669
 2 BAYAN MUNA The proclamation of Bagong Alyansang Tagapagtaguyod ng Adhikaing Sambayanan (BATAS) is hereby
deferred until final resolution of SPC No. 07­250, in order not to render the proceedings therein moot and
3 CIBAC academic.
4 GABRIELA
Finally, all proclamation of the nominees of concerned parties, organizations and coalitions with pending
5 APEC disputes shall likewise be held in abeyance until final resolution of their respective cases.

6 A TEACHER
Let the Clerk of the Commission implement this Resolution, furnishing a copy thereof to the Speaker of
7 AKBAYAN the House of Representatives of the Philippines.

8 ALAGAD
SO ORDERED.8 (Emphasis in the original)
9 BUTIL
Pursuant to NBC Resolution No. 07­60, the COMELEC, acting as NBC, promulgated NBC Resolution
10 COOP-NATCO
No. 07­72, which declared the additional seats allocated to the appropriate parties. We quote from the
11 ANAKPAWIS COMELEC’s interpretation of the Veterans formula as found in NBC Resolution No. 07­72:

12 ARC WHEREAS, on July 9, 2007, the Commission on Elections sitting en banc as the National  Board of

13 ABONO Canvassers   proclaimed   thirteen   (13)   qualified   parties,   organization[s]   and   coalitions   based   on   the
presumptive two percent (2%) threshold of 334,462 votes from the projected maximum total number of
party­list votes of 16,723,121, and were thus given one (1) guaranteed party­list seat each;

WHEREAS, based on the above Report, Buhay Hayaan Yumabong (Buhay) obtained the highest number
WHEREAS, per Report of the Tabulation Group and Supervisory Committee of the National Board of
of votes among the thirteen (13) qualified parties, organizations and coalitions, making it the "first party"
Canvassers, the projected maximum total party­list votes, as of July 11, 2007, based on the votes actually
in accordance with Veterans Federation Party versus COMELEC, reiterated in Citizen’s Battle Against
canvassed,   votes canvassed  but   not  included  in Report  No.  29, votes  received  but   uncanvassed,   and
Corruption (CIBAC) versus COMELEC;
maximum votes expected for Pantar, Lanao del Norte, is 16,261,369; and that the projected maximum
total votes for the thirteen (13) qualified parties, organizations and coalition[s] are as follows:
WHEREAS, qualified parties, organizations and coalitions participating under the party­list system of
representation that have obtained one guaranteed (1) seat may be entitled to an additional seat or seats
Party-List Projected total number of votes
based on the formula prescribed by the Supreme Court in Veterans;
1 BUHAY

104 of 669
WHEREAS,   in   determining   the   additional   seats   for   the   other   qualified   parties,   organizations   and WHEREAS, in determining the additional seats for the "first party", the correct formula as expressed
coalitions, the correct formula as expressed in Veterans and reiterated in CIBAC is, as follows: in Veterans, is:

No. of votes of Number of votes of first party Proporti

concerned party No. of additional = party re
Additional seats for
= x seats allocated Total votes for party-list system party-lis
a concerned party
No. of votes of to first party
first party

wherein   the   proportion   of   votes   received   by   the   first   party   (without   rounding   off)   shall   entitle   it   to
additional seats:
WHEREAS, applying the above formula, the results are as follows:

Proportion of votes received

Party List Percentage by the first party
BAYAN MUNA Equal to or at least 6%
CIBAC Equal to or greater than 4% but less than 6%
GABRIELA Less than 4%
APEC

A TEACHER
WHEREAS, applying the above formula, Buhay obtained the following percentage:
AKBAYAN
1,178,747
ALAGAD = 0.07248 or 7.2%
16,261,369
BUTIL

COOP-NATCO

ANAKPAWIS which entitles it to two (2) additional seats.

ARC

105 of 669
Let the National Board of Canvassers Secretariat implement this Resolution, furnishing a copy hereof to ABONO
the Speaker of the House of Representatives of the Philippines.

SO ORDERED.9
NOW THEREFORE, by virtue of the powers vested in it by the Constitution, Omnibus Election Code,
Executive Order No. 144, Republic Act Nos. 6646, 7166, 7941 and other elections laws, the Commission
Acting on BANAT’s petition, the NBC promulgated NBC Resolution No. 07­88 on 3 August 2007, which
on   Elections en   banc sitting   as   the   National   Board   of   Canvassers,   hereby   RESOLVED,   as   it   hereby
reads as follows:
RESOLVES, to proclaim the following parties, organizations or coalitions as entitled to additional seats,
This pertains to the Petition to Proclaim the Full Number of Party­List Representatives Provided by the to wit:
Constitution filed by the Barangay Association for National Advancement and Transparency (BANAT).
Party List Additional Seats
Acting   on   the   foregoing   Petition   of   the   Barangay   Association   for   National   Advancement   and
BUHAY
Transparency (BANAT) party­list, Atty. Alioden D. Dalaig, Head, National Board of Canvassers Legal
Group submitted his comments/observations and recommendation thereon [NBC 07­041 (PL)], which BAYAN MUNA
reads:
CIBAC

COMMENTS / OBSERVATIONS: GABRIELA

Petitioner Barangay Association for National Advancement and Transparency (BANAT), in its Petition to
APEC
Proclaim  the  Full  Number  of Party­List  Representatives  Provided  by the Constitution prayed  for  the
following reliefs, to wit:
This is without prejudice to the proclamation of other parties, organizations or coalitions which may later
1. That the full number ­­ twenty percent (20%) ­­ of Party­List representatives as mandated by Section 5, on be established to have obtained at least two per cent (2%) of the total votes cast under the party­list
Article VI of the Constitution shall be proclaimed. system to entitle them to one (1) guaranteed seat, or to the appropriate percentage of votes to entitle them
to one (1) additional seat.
2. Paragraph (b), Section 11 of RA 7941 which prescribes the 2% threshold votes, should be harmonized
with Section 5, Article VI of the Constitution and with Section 12 of the same RA 7941 in that it should Finally, all proclamation of the nominees of concerned parties, organizations and coalitions with pending
be applicable only to the first party­list representative seats to be allotted on the basis of their initial/first disputes shall likewise be held in abeyance until final resolution of their respective cases.
ranking.

106 of 669
Let the Supervisory Committee implement this resolution. 3. The 3­seat limit prescribed by RA 7941 shall be applied; and

SO ORDERED.10 4. Initially, all party­list groups shall be given the number of seats corresponding to every 2% of the votes
they received and the additional seats shall be allocated in accordance with Section 12 of RA 7941, that is,
BANAT filed a petition for certiorari and mandamus assailing the ruling in NBC Resolution No. 07­88. in   proportion   to   the   percentage   of   votes   obtained   by   each   party­list   group   in   relation   to   the   total
BANAT did not file a motion for reconsideration of NBC Resolution No. 07­88. nationwide votes cast in the party­list election, after deducting the corresponding votes of those which
were   allotted   seats   under   the   2%   threshold   rule.   In   fine,   the   formula/procedure   prescribed   in   the
On 9 July 2007, Bayan Muna, Abono, and A Teacher asked the COMELEC, acting as NBC, to reconsider "ALLOCATION OF PARTY­LIST SEATS, ANNEX "A" of COMELEC RESOLUTION 2847 dated 25
its   decision   to   use   the Veterans formula   as   stated   in   its   NBC   Resolution   No.   07­60   because June 1996, shall be used for [the] purpose of determining how many seats shall be proclaimed, which
the Veterans formula is violative of the Constitution and of Republic Act No. 7941 (R.A. No. 7941). On party­list groups are entitled to representative seats and how many of their nominees shall seat [sic].
the same day, the COMELEC denied reconsideration during the proceedings of the NBC.11
5. In the alternative, to declare as unconstitutional Section 11 of Republic Act No. 7941 and that the
Aside from the thirteen party­list organizations proclaimed on 9 July 2007, the COMELEC proclaimed procedure in allocating seats for party­list representative prescribed by Section 12 of RA 7941 shall be
three other party­list organizations as qualified parties entitled to one guaranteed seat under the Party­List followed.
System: Agricultural Sector Alliance of the Philippines, Inc. (AGAP), 12 Anak Mindanao (AMIN),13 and
An   Waray.14 Per   the   certification15 by   COMELEC,   the   following   party­list   organizations   have   been R E C O M M E N D A T I O N:
proclaimed as of 19 May 2008:
The petition of BANAT is now moot and academic.
Party-List No. of Seat(s)
The Commission En Banc in NBC Resolution No. 07­60 promulgated July 9, 2007 re "In the Matter of the
1.1 Buhay 3
Canvass of Votes  and Partial  Proclamation  of the  Parties, Organizations  and Coalitions Participating
1.2 Bayan Muna 2 Under the Party­List System During the May 14, 2007 National and Local Elections" resolved among
others that the total number of seats of each winning party, organization or coalition shall be determined
1.3 CIBAC 2
pursuant to the Veterans Federation Party versus COMELEC formula upon completion of the canvass of
1.4 Gabriela 2 the party­list results."1awphi1

1.5 APEC 2
WHEREFORE,   premises   considered,   the   National   Board   of   Canvassers   RESOLVED,   as   it   hereby
1.6 A Teacher 1 RESOLVES, to approve and adopt the recommendation of Atty. Alioden D. Dalaig, Head, NBC Legal
Group, to DENY the herein petition of BANAT for being moot and academic.
1.7 Akbayan 1

107 of 669
4. How shall the party­list representatives be allocated?16 1.8 Alagad 1

Bayan Muna, A Teacher, and Abono, on the other hand, raised the following issues in their petition: 1.9 Butil 1

1.10 Coop-Natco [sic] 1

I. Respondent Commission on Elections, acting as National Board of Canvassers, committed grave abuse
of discretion amounting to lack or excess of jurisdiction when it promulgated NBC Resolution No. 07­60 1.11 Anak Pawis 1
to implement the First­Party Rule in the allocation of seats to qualified party­list organizations as said 1.12 ARC 1
rule:
1.13 Abono 1
A. Violates the constitutional principle of proportional representation. 1.14 AGAP 1

B. Violates the provisions of RA 7941 particularly: 1.15 AMIN 1

1. The 2­4­6 Formula used by the First Party Rule in allocating additional seats for the "First Party"
violates the principle of proportional representation under RA 7941.
2. The use of two formulas in the allocation of additional seats, one for the "First Party" and another for
the qualifying parties, violates Section 11(b) of RA 7941.
The proclamation of Bagong Alyansang Tagapagtaguyod ng Adhikaing Sambayanan (BATAS), against
which   an   Urgent   Petition   for   Cancellation/Removal   of   Registration  and   Disqualification   of  Party­list
Nominee (with Prayer for the Issuance of Restraining Order) has been filed before the COMELEC, was
deferred pending final resolution of SPC No. 07­250.

3. The proportional relationships under the First Party Rule are different from those required under RA Issues
7941;
BANAT brought the following issues before this Court:
C. Violates the "Four Inviolable Parameters" of the Philippine party­list system as provided for under the
same case of Veterans Federation Party, et al. v. COMELEC. 1. Is the twenty percent allocation for party­list representatives provided in Section 5(2), Article VI of the
Constitution mandatory or is it merely a ceiling?
II. Presuming that the Commission on Elections did not commit grave abuse of discretion amounting to
lack  or  excess   of  jurisdiction  when  it  implemented  the  First­Party Rule  in the  allocation  of  seats  to 2. Is the three­seat limit provided in Section 11(b) of RA 7941 constitutional?
qualified   party­list   organizations,   the   same   being   merely   in   consonance   with   the   ruling   in Veterans
Federations Party, et al. v. COMELEC, the instant Petition is a justiciable case as the issues involved 3. Is the two percent threshold and "qualifier" votes prescribed by the same Section 11(b) of RA 7941
constitutional?

108 of 669
Third, the three­seat limit — each qualified party, regardless of the number of votes it actually obtained, is
entitled to a maximum of three seats; that is, one "qualifying" and two additional seats;
Fourth, proportional representation— the additional seats which a qualified party is entitled to shall be
computed "in proportion to their total number of votes." 19
However,   because   the   formula   in Veterans has   flaws   in   its   mathematical   interpretation   of   the   term
"proportional representation," this Court is compelled to revisit the formula for the allocation of additional
seats to party­list organizations.
Number of Party­List Representatives:
The Formula Mandated by the Constitution
Section 5, Article VI of the Constitution provides:
Section 5. (1) The House of Representatives shall be composed of not more than two hundred and fifty
members,   unless   otherwise   fixed   by   law,   who   shall   be   elected   from   legislative   districts   apportioned
among the provinces, cities, and the Metropolitan Manila area in accordance with the number of their
respective inhabitants, and on the basis of a uniform and progressive ratio, and those who, as provided by
law, shall be elected through a party­list system of registered national, regional, and sectoral parties or
organizations.
(2) The party­list representatives shall constitute twenty per centum of the total number of representatives
including those under the party­list. For three consecutive terms after the ratification of this Constitution,
one­half of the seats allocated to party­list representatives shall be filled, as provided by law, by selection
or election from the labor, peasant, urban poor, indigenous cultural communities, women, youth, and such
other sectors as may be provided by law, except the religious sector.
The first paragraph of Section 11 of R.A. No. 7941 reads:
herein are constitutional in nature, involving the correct interpretation and implementation of RA 7941,
and are of transcendental importance to our nation.17
Considering the allegations in the petitions and the comments of the parties in these cases, we defined the
following issues in our advisory for the oral arguments set on 22 April 2008:
1.   Is   the   twenty   percent   allocation   for   party­list   representatives   in   Section   5(2),   Article   VI   of   the
Constitution mandatory or merely a ceiling?
2. Is the three­seat limit in Section 11(b) of RA 7941 constitutional?
3.   Is   the   two   percent   threshold   prescribed   in   Section   11(b)   of   RA   7941   to   qualify   for   one   seat
constitutional?
4. How shall the party­list representative seats be allocated?
5. Does the Constitution prohibit the major political parties from participating in the party­list elections?
If not, can the major political parties be barred from participating in the party­list elections? 18
The Ruling of the Court
The petitions have partial merit. We maintain that a Philippine­style party­list election has at least four
inviolable parameters as clearly stated in Veterans. For easy reference, these are:
First,   the   twenty   percent   allocation   —   the   combined   number   of all party­list   congressmen   shall   not
exceed twenty percent of the total membership of the House of Representatives, including those elected
under the party list;
Second, the two percent threshold — only those parties garnering a minimum of two percent of the total
valid votes cast for the party­list system are "qualified" to have a seat in the House of Representatives;
109 of 669
 Section 11. Number of Party­List Representatives. — The party­list representatives shall constitute twenty
per centum (20%) of the total number of the members of the House of Representatives including those
After   prescribing   the   ratio   of   the   number   of   party­list   representatives   to   the   total   number   of under the party­list.
representatives, the   Constitution   left   the   manner   of   allocating   the   seats   available   to   party­list
representatives to the wisdom of the legislature. x x x

Allocation of Seats for Party­List Representatives:
The Statutory Limits Presented by the Two Percent Threshold
and the Three­Seat Cap
All parties agree on the formula to determine the maximum number of seats reserved under the Party­List
System, as well as on the formula to determine the guaranteed seats to party­list candidates garnering at
least   two­percent   of   the   total   party­list   votes.   However,   there   are   numerous   interpretations   of   the
provisions   of   R.A.   No.   7941   on   the   allocation   of "additional   seats" under   the   Party­List
System. Veterans produced   the   First   Party   Rule,  and   Justice   Vicente   V.   Mendoza’s   dissent
20
in Veterans presented Germany’s Niemeyer formula  as an alternative.
21
Section 5(1), Article VI of the Constitution states that the "House of Representatives shall be composed of
not   more   than   two   hundred   and   fifty   members,   unless   otherwise   fixed   by   law."   The   House   of
Representatives   shall   be   composed   of   district   representatives   and   party­list   representatives.   The
Constitution   allows   the   legislature   to   modify   the   number   of   the   members   of   the   House   of
Representatives.1avvphi1.zw+
Section 5(2), Article VI of the Constitution, on the other hand, states the ratio of party­list representatives
to   the   total   number   of   representatives.   We   compute   the   number   of   seats   available   to   party­list
representatives from the number of legislative districts. On this point, we do not deviate from the first
formula in Veterans, thus:

The Constitution left to Congress the determination of the manner of allocating the seats for party­list Number of seats

representatives. Congress enacted R.A. No. 7941, paragraphs (a) and (b) of Section 11 and Section 12 of available to legislative districts N
x .20 =
which provide: pa
.80
Section 11. Number of Party­List Representatives. — x x x

In determining the allocation of seats for the second vote,22 the following procedure shall be observed: This   formula   allows   for   the   corresponding   increase   in   the   number   of   seats   available   for   party­list
representatives   whenever   a   legislative   district   is   created   by   law.   Since   the   14th   Congress   of   the
(a) The parties, organizations, and coalitions shall be ranked from the highest to the lowest based on the Philippines has 220 district representatives, there are 55 seats available to party­list representatives.
number of votes they garnered during the elections.
220
(b) The parties, organizations, and coalitions receiving at least two percent (2%) of the total votes cast for x .20 = 55
the party­list system shall be entitled to one seat each: Provided, That those garnering more than two .80

110 of 669
secured the maximum three (3) seats under the 2% threshold rule, in accordance with Section 12 of RA
7941. 23
Forty­four (44) party­list seats will be awarded under BANAT’s first interpretation.
The   second   interpretation   presented   by   BANAT   assumes   that   the   2%   vote   requirement   is   declared
unconstitutional, and apportions the seats for party­list representatives by following Section 12 of R.A.
No. 7941. BANAT states that the COMELEC:
(a) shall tally all the votes for the parties, organizations, or coalitions on a nationwide basis;
(b) rank them according to the number of votes received; and,
(c) allocate party­list representatives proportionately according to the percentage of votes obtained by
each party, organization or coalition as against the total nationwide votes cast for the party­list system. 24
BANAT used two formulas to obtain the same results: one is based on the proportional percentage of the
votes received by each party as against the total nationwide party­list votes, and the other is "by making
the votes of a party­list with a median percentage of votes as the divisor in computing the allocation of
seats."25 Thirty­four (34) party­list seats will be awarded under BANAT’s second interpretation.
In G.R. No. 179295, Bayan Muna, Abono, and A Teacher criticize both the COMELEC’s original 2­4­6
formula and the Veterans formula for systematically preventing all the party­list seats from being filled
up. They claim that both formulas do not factor in the total number of seats alloted for the entire Party­
List System. Bayan Muna, Abono, and A Teacher reject the three­seat cap, but accept the 2% threshold.
After  determining   the  qualified   parties,   a  second   percentage   is  generated   by  dividing  the  votes  of   a
qualified party by the total votes of all qualified parties only. The number of seats allocated to a qualified
party is computed by multiplying the total party­list seats available with the second percentage. There will
be a first round of seat allocation, limited to using the whole integers as the equivalent of the number of
seats allocated to the concerned party­list. After all the qualified parties are given their seats, a second
percent (2%) of the votes shall be entitled to additional seats in proportion to their total number of
votes: Provided, finally, That each party, organization, or coalition shall be entitled to not more than three
(3) seats.
Section 12. Procedure in Allocating Seats for Party­List Representatives. — The COMELEC shall tally
all the votes for the parties, organizations, or coalitions on a nationwide basis, rank them according to the
number   of   votes   received   and   allocate   party­list   representatives   proportionately   according   to   the
percentage of votes obtained by each party, organization, or coalition as against the total nationwide votes
cast for the party­list system. (Emphasis supplied)
In G.R. No. 179271, BANAT presents two interpretations through three formulas to allocate party­list
representative seats.
The first interpretation allegedly harmonizes the provisions of Section 11(b) on the 2% requirement with
Section 12 of R.A. No. 7941. BANAT described this procedure as follows:
(a) The party­list representatives shall constitute twenty percent (20%) of the total Members of the House
of Representatives including those from the party­list groups as prescribed by Section 5, Article VI of the
Constitution, Section 11 (1st par.) of RA 7941 and Comelec Resolution No. 2847 dated 25 June 1996.
Since   there   are   220   District   Representatives   in   the   14th   Congress,   there   shall   be   55   Party­List
Representatives. All seats shall have to be proclaimed.
(b) All party­list groups shall initially be allotted one (1) seat for every two per centum (2%) of the total
party­list votes they obtained; provided, that no party­list groups shall have more than three (3) seats
(Section 11, RA 7941).
(c)   The   remaining   seats   shall,   after   deducting   the   seats   obtained   by   the   party­list   groups   under   the
immediately preceding paragraph and after deducting from their total the votes corresponding to those
seats, the remaining seats shall be allotted proportionately to all the party­list groups which have not
111 of 669
11 BATAS 385,810 58 A SMILE round of seat allocation is conducted. The fractions, or remainders, from the whole integers are ranked
from highest to lowest and the remaining seats on the basis of this ranking are allocated until all the seats
12 ARC 374,288 59 NELFFI are filled up.26
13 ANAKPAWIS 370,261 60 AKSA
We examine what R.A. No. 7941 prescribes to allocate seats for party­list representatives.
14 ABONO 339,990 61 BAGO
Section 11(a) of R.A. No. 7941 prescribes the ranking of the participating parties from the highest to the
15 AMIN 338,185 62 BANDILA
lowest based on the number of votes they garnered during the elections.
16 AGAP 328,724 63 AHON
Table 1. Ranking of the participating parties from the highest to the lowest based on the number of votes
17 AN WARAY 321,503 64 ASAHAN MO
garnered during the elections.27
18 YACAP 310,889 65 AGBIAG!
Votes V
19 FPJPM 300,923 66 SPI Rank Party Rank Party
Garnered G
20 UNI-MAD 245,382 67 BAHANDI
1 BUHAY 1,169,234 48 KALAHI
21 ABS 235,086 68 ADD
2 BAYAN MUNA 979,039 49 APOI
22 KAKUSA 228,999 69 AMANG
3 CIBAC 755,686 50 BP
23 KABATAAN 228,637 70 ABAY PARAK
4 GABRIELA 621,171 51 AHONBAYAN
24 ABA-AKO 218,818 71 BABAE KA
5 APEC 619,657 52 BIGKIS
25 ALIF 217,822 72 SB
6 A TEACHER 490,379 53 PMAP
26 SENIOR CITIZENS 213,058 73 ASAP
7 AKBAYAN 466,112 54 AKAPIN
27 AT 197,872 74 PEP
8 ALAGAD 423,149 55 PBA
28 VFP 196,266 75 ABA ILONGGO
9 COOP-NATCCO 409,883 56 GRECON
29 ANAD 188,521 76 VENDORS
10 BUTIL 409,160 57 BTM

112 of 669
The  first  clause  of Section 11(b)  of R.A. No. 7941 states  that  "parties, organizations,  and  coalitions 30 BANAT 177,028 77 ADD-TRIBAL
receiving at least two percent (2%) of the total votes cast for the party­list system shall be entitled to one
seat each." This clause guarantees a seat to the two­percenters. In Table 2 below, we use the first 20 party­
31 ANG KASANGGA 170,531 78 ALMANA
list candidates for illustration purposes. The percentage of votes garnered by each party is arrived at by 32 BANTAY 169,801 79 AANGAT KA PILIPINO
dividing the number of votes garnered by each party by 15,950,900, the total number of votes cast for all
party­list candidates. 33 ABAKADA 166,747 80 AAPS

34 1-UTAK 164,980 81 HAPI

Table 2. The first 20 party­list candidates and their respective percentage of votes garnered over the total
votes for the party­list.28 35 TUCP 162,647 82 AAWAS

36 COCOFED 155,920 83 SM
Rank Party Votes Garnered 37 AGHAM 146,032 84 AG

1 BUHAY 1,169,234 38 ANAK 141,817 85 AGING PINOY

2 BAYAN MUNA 979,039 39 ABANSE! PINAY 130,356 86 APO

3 CIBAC 755,686 40 PM 119,054 87 BIYAYANG BUKID

4 GABRIELA 621,171 41 AVE 110,769 88 ATS

5 APEC 619,657 42 SUARA 110,732 89 UMDJ

6 A TEACHER 490,379 43 ASSALAM 110,440 90 BUKLOD FILIPINA

7 AKBAYAN 466,112 44 DIWA 107,021 91 LYPAD

8 ALAGAD 423,149 45 ANC 99,636 92 AA-KASOSYO

9 COOP-NATCCO 409,883 46 SANLAKAS 97,375 93 KASAPI

10 BUTIL 409,160 47 ABC 90,058 TOTAL

11 BATAS29 385,810

113 of 669
We rule that, in computing the allocation of additional seats, the continued operation of the two percent 12 ARC 374,288
threshold for the distribution of the additional seats as found in the second clause of Section 11(b) of R.A.
No. 7941 is unconstitutional. This Court finds that the two percent threshold makes it mathematically 13 ANAKPAWIS 370,261
impossible to achieve the maximum number of available party list seats when the number of available 14 ABONO 339,990
party list seats exceeds 50. The continued operation of the two percent threshold in the distribution of the
15 AMIN 338,185
additional seats frustrates the attainment of the permissive ceiling that 20% of the members of the House
of Representatives shall consist of party­list representatives. 16 AGAP 328,724

To illustrate: There are 55 available party­list seats. Suppose there are 50 million votes cast for the 100 17 AN WARAY 321,503

participants in the party list elections. A party that has two percent of the votes cast, or one million votes, Total
gets a guaranteed seat. Let us further assume that the first 50 parties all get one million votes. Only 50
parties get a seat despite the availability of 55 seats. Because of the operation of the two percent threshold, 18 YACAP 310,889
this situation will repeat itself even if we increase the available party­list seats to 60 seats and even if we 19 FPJPM 300,923
increase the votes cast to 100 million. Thus, even if the maximum number of parties get two percent of the
votes for every party, it is always impossible for the number of occupied party­list seats to exceed 50 seats 20 UNI-MAD 245,382
as long as the two percent threshold is present.

We therefore strike down the two percent threshold only in relation to the distribution of the additional
seats as found in the second clause of Section 11(b) of R.A. No. 7941. The two percent threshold presents
an unwarranted obstacle to the full implementation of Section 5(2), Article VI of the Constitution and
prevents the attainment of "the broadest possible representation of party, sectoral or group interests in the
House of Representatives." 30
From Table 2 above, we see that only 17 party­list candidates received at least 2% from the total number
of votes cast for party­list candidates. The 17 qualified party­list candidates, or the two­percenters, are the
party­list candidates that are "entitled to one seat each," or the guaranteed seat. In this first round of seat
allocation, we distributed 17 guaranteed seats.

The second  clause  of Section 11(b)  of R.A. No. 7941 provides that  "those garnering  more than two

In determining the allocation of seats for party­list representatives under Section 11 of R.A. No. 7941, the
following procedure shall be observed:
1. The parties, organizations, and coalitions shall be ranked from the highest to the lowest based on the
number of votes they garnered during the elections.
percent (2%) of the votes shall be entitled to additional seats in proportion to their total number of
votes."   This   is   where   petitioners’   and   intervenors’   problem   with   the   formula
in Veterans lies. Veterans interprets   the   clause   "in   proportion  to   their   total   number   of   votes"   to   be in
proportion to the votes of the first party. This interpretation is contrary to the express language of R.A.
No. 7941.

114 of 669
 2. The parties, organizations, and coalitions receiving at least two percent (2%) of the total votes cast for
Votes
Garnered Additional the party­list system shall be entitled to one guaranteed seat each.
Guaranteed
over Seats
Votes Seat
Rank Party Total Votes (Second 3. Those garnering sufficient number of votes, according to the ranking in paragraph 1, shall be entitled to
Garnered (First Round)
for Party Round) additional seats in proportion to their total number of votes until all the additional seats are allocated.
(B)
List, in % (C)
(A)
4. Each party, organization, or coalition shall be entitled to not more than three (3) seats.
1 BUHAY 1,169,234 7.33% 1 2.79
In computing the additional seats, the guaranteed seats shall no longer be included because they have
2 BAYAN MUNA 979,039 6.14% 1 2.33 already been allocated, at one seat each, to every two­percenter. Thus, the remaining available seats for
allocation as "additional seats" are the maximum seats reserved under the Party List System less the
3 CIBAC 755,686 4.74% 1 1.80
guaranteed seats. Fractional seats are disregarded in the absence of a provision in R.A. No. 7941 allowing
4 GABRIELA 621,171 3.89% 1 1.48 for a rounding off of fractional seats.

5 APEC 619,657 3.88% 1 1.48

In declaring the two percent threshold unconstitutional, we do not limit our allocation of additional seats
6 A Teacher 490,379 3.07% 1 1.17 in Table 3 below to the two­percenters. The percentage of votes garnered by each party­list candidate is
arrived at by dividing the number of votes garnered by each party by 15,950,900, the total number of
7 AKBAYAN 466,112 2.92% 1 1.11
votes cast for party­list candidates. There are two steps in the second round of seat allocation. First, the
8 ALAGAD 423,149 2.65% 1 1.01 percentage is multiplied by the remaining available seats, 38, which is the difference between the 55
maximum seats reserved under the Party­List System and the 17 guaranteed seats of the two­percenters.
931 COOP-NATCCO 409,883 2.57% 1
The whole integer of the product of the percentage and of the remaining available seats corresponds to a
10 BUTIL 409,160 2.57% 1 party’s share in the remaining available seats. Second, we assign one party­list seat to each of the parties
next in rank until all available seats are completely distributed. We distributed all of the remaining 38
11 BATAS 385,810 2.42% 1
seats in the second round of seat allocation. Finally, we apply the three­seat cap to determine the number
12 ARC 374,288 2.35% 1 of seats each qualified party­list candidate is entitled. Thus:

13 ANAKPAWIS 370,261 2.32% 1 Table 3. Distribution of Available Party­List Seats

14 ABONO 339,990 2.13% 1

115 of 669
 33 ABAKADA 166,747 1.05% 0 15 AMIN 338,185 2.12% 1 1 2

34 1-UTAK 164,980 1.03% 0 16 AGAP 328,724 2.06% 1 1 2

35 TUCP 162,647 1.02% 0 17 AN WARAY 321,503 2.02% 1 1 2

36 COCOFED 155,920 0.98% 0 18 YACAP 310,889 1.95% 0 1 1

Total 17 19 FPJPM 300,923 1.89% 0 1 1

20 UNI-MAD 245,382 1.54% 0 1 1

Applying   the   procedure   of   seat   allocation   as   illustrated   in   Table   3   above,   there   are   55   party­list 21 ABS 235,086 1.47% 0 1 1
representatives from the 36 winning party­list organizations. All 55 available party­list seats are filled. 22 KAKUSA 228,999 1.44% 0 1 1
The additional seats allocated to the parties with sufficient number of votes for one whole seat, in no case
to exceed a total of three seats for each party, are shown in column (D). 23 KABATAAN 228,637 1.43% 0 1 1

24 ABA-AKO 218,818 1.37% 0 1 1

Participation of Major Political Parties in Party­List Elections
25 ALIF 217,822 1.37% 0 1 1
The   Constitutional   Commission   adopted   a   multi­party   system   that allowed   all   political   parties   to
SENIOR
participate in the party­list elections. The deliberations of the Constitutional Commission clearly bear 26 213,058 1.34% 0 1 1
CITIZENS
this out, thus:
27 AT 197,872 1.24% 0 1 1
MR. MONSOD. Madam President, I just want to say that we suggested or proposed the party list system
28 VFP 196,266 1.23% 0 1 1
because we wanted to open up the political system to a pluralistic society through a multiparty system. x x
x We are for opening up the system, and we would like very much for the sectors to be there. That is 29 ANAD 188,521 1.18% 0 1 1
why one of the ways to do that is to put a ceiling on the number of representatives from any single
30 BANAT 177,028 1.11% 0 1 1
party that can sit within the 50 allocated under the party list system. x x x.
ANG
31 170,531 1.07% 0 1 1
x x x KASANGGA

32 BANTAY 169,801 1.06% 0 1 1

116 of 669
MR. TADEO. Kay Commissioner Monsod, gusto ko lamang linawin ito. Political parties, particularly
minority political parties, are not prohibited to participate in the party list election if they can prove
that they are also organized along sectoral lines.
MR. MONSOD. What the Commissioner is saying is that all political parties can participate because it is
precisely the contention of political parties that they represent  the broad base of citizens and that all
sectors are represented in them. Would the Commissioner agree?
MR. TADEO. Ang punto lamang namin, pag pinayagan mo ang UNIDO na isang political party, it will
dominate the party list at mawawalang saysay din yung sector. Lalamunin mismo ng political parties ang
party list system. Gusto ko lamang bigyan ng diin ang "reserve." Hindi ito reserve seat sa marginalized
sectors. Kung titingnan natin itong 198 seats, reserved din ito sa political parties.
MR. MONSOD. Hindi po reserved iyon kasi anybody can run there. But my question to Commissioner
Villacorta and probably also to Commissioner Tadeo is that under this system, would UNIDO be banned
from running under the party list system?
MR. VILLACORTA. No, as I said, UNIDO may field sectoral candidates. On that condition alone,
UNIDO may be allowed to register for the party list system.
MR. MONSOD. May I inquire from Commissioner Tadeo if he shares that answer?
MR. TADEO. The same.
MR. VILLACORTA. Puwede po ang UNIDO, pero sa sectoral lines.
x x x x
MR.   OPLE.   x   x   x   In   my   opinion,   this   will   also   create   the   stimulus   for   political   parties   and   mass
organizations to seek common ground. For example, we have the PDP­Laban and the UNIDO. I see no
MR. MONSOD. Madam President, the candidacy for the 198 seats is not limited to political parties. My
question is this: Are we going to classify for example Christian Democrats and Social Democrats as
political parties? Can they run under the party list concept or must they be under the district legislation
side of it only?
MR. VILLACORTA. In reply to that query, I think these parties that the Commissioner mentioned can
field candidates for the Senate as well as for the House of Representatives. Likewise, they can also field
sectoral candidates for the 20 percent or 30 percent, whichever is adopted, of the seats that we are
allocating under the party list system.
MR.   MONSOD.   In   other   words,   the   Christian   Democrats   can   field   district   candidates   and   can   also
participate in the party list system?
MR. VILLACORTA. Why not? When they come to the party list system, they will be fielding only
sectoral candidates.
MR. MONSOD. May I be clarified on that? Can UNIDO participate in the party list system?
MR. VILLACORTA. Yes, why not? For as long as they field candidates who come from the different
marginalized sectors that we shall designate in this Constitution.
MR. MONSOD. Suppose Senator Tañada wants to run under BAYAN group and says that he represents
the farmers, would he qualify?
MR. VILLACORTA. No, Senator Tañada would not qualify.
MR. MONSOD. But UNIDO can field candidates under the party list system and say Juan dela Cruz is a
farmer. Who would pass on whether he is a farmer or not?
117 of 669
Definition   of   Terms.   (a)   The   party­list   system   is   a   mechanism   of   proportional   representation   in   the
election of representatives to the House of Representatives from national, regional and sectoral parties or
organizations   or   coalitions   thereof   registered   with   the   Commission   on   Elections   (COMELEC).
Component parties or organizations of a coalition may participate independently provided the coalition of
which they form part does not participate in the party­list system.
(b) A party means either a political party or a sectoral party or a coalition of parties.
(c) A political party refers to an organized group of citizens advocating an ideology or platform, principles
and policies for the general conduct of government and which, as the most immediate means of securing
their adoption, regularly nominates and supports certain of its leaders and members as candidates for
public office.
It is a national party when its constituency is spread over the geographical territory of at least a majority
of the regions. It is a regional party when its constituency is spread over the geographical territory of at
least a majority of the cities and provinces comprising the region.
(d) A sectoral party refers to an organized group of citizens belonging to any of the sectors enumerated in
Section 5 hereof whose principal advocacy pertains to the special interests and concerns of their sector,
(e) A sectoral organization refers to a group of citizens or a coalition of groups of citizens who share
similar physical attributes or characteristics, employment, interests or concerns.
(f)   A   coalition   refers   to   an   aggrupation   of   duly   registered   national,   regional,   sectoral   parties   or
organizations for political and/or election purposes.
Congress, in enacting R.A. No. 7941, put the three­seat cap to prevent any party from dominating the
party­list elections.
reason why they should not be able to make common goals with mass organizations so that the very
leadership of these parties can be transformed through the participation of mass organizations. And if this
is true of the administration parties, this will be true of others like the Partido ng Bayan which is now
being   formed.   There   is   no   question   that   they   will   be   attractive   to   many   mass   organizations.   In   the
opposition parties to which we belong, there will be a stimulus for us to contact mass organizations so that
with their participation, the policies of such parties can be radically transformed because this amendment
will create conditions that will challenge both the mass organizations and the political parties to come
together.  And  the  party  list   system   is certainly   available,  although  it  is open  to  all  the  parties.  It   is
understood that the parties will enter in the roll of the COMELEC the names of representatives of mass
organizations affiliated with them. So that we may, in time, develop this excellent system that they have
in Europe where labor organizations and cooperatives, for example, distribute themselves either in the
Social Democratic Party and the Christian Democratic Party in Germany, and their very presence there
has a transforming effect upon the philosophies and the leadership of those parties.
It is also a fact well known to all that in the United States, the AFL­CIO always vote with the Democratic
Party. But the businessmen, most of them, always vote with the Republican Party, meaning that there is
no reason at all why political parties and mass organizations should not combine, reenforce, influence and
interact   with   each   other   so   that   the   very   objectives   that   we   set   in   this   Constitution   for   sectoral
representation are achieved in a wider, more lasting, and more institutionalized way. Therefore, I support
this [Monsod­Villacorta] amendment. It installs sectoral representation as a constitutional gift, but at the
same time, it challenges the sector to rise to the majesty of being elected representatives later on through a
party list system; and even beyond that, to become actual political parties capable of contesting political
power in the wider constitutional arena for major political parties.
x x x 32 (Emphasis supplied)
R.A.  No.  7941 provided  the  details  for  the  concepts  put   forward   by the  Constitutional  Commission.
Section 3 of R.A. No. 7941 reads:
118 of 669
In case of a nominee of the youth sector, he must at least be twenty­five (25) but not more than thirty (30)
years of age on the day of the election. Any youth sectoral representative who attains the age of thirty (30)
during his term shall be allowed to continue until the expiration of his term.
Under Section 9 of R.A. No. 7941, it is not necessary that the party­list organization’s nominee "wallow
in poverty, destitution and infirmity"  as there is no financial status required in the law. It is enough that
34
the nominee of the sectoral party/organization/coalition belongs to the marginalized and underrepresented
sectors,35 that is, if the nominee represents the fisherfolk, he or she must be a fisherfolk, or if the nominee
represents the senior citizens, he or she must be a senior citizen.
Neither the Constitution nor R.A. No. 7941 mandates the filling­up of the entire 20% allocation of party­
list representatives found in the Constitution. The Constitution, in paragraph 1, Section 5 of Article VI,
left the determination of the number of the members of the House of Representatives to Congress: "The
House of Representatives shall be composed of not more than two hundred and fifty members, unless
otherwise fixed by law, x x x." The 20% allocation of party­list representatives is merely a ceiling; party­
list representatives cannot be more than 20% of the members of the House of Representatives. However,
we cannot allow the continued existence of a provision in the law which will systematically prevent the
constitutionally   allocated   20%   party­list   representatives   from   being   filled.   The   three­seat   cap,   as   a
limitation to the number of seats that a qualified party­list organization may occupy, remains a valid
statutory   device   that   prevents   any   party   from   dominating   the   party­list   elections.   Seats   for   party­list
representatives shall thus be allocated in accordance with the procedure used in Table 3 above.
However,   by   a   vote   of   8­7,   the   Court   decided   to   continue   the   ruling   in Veterans disallowing   major
political parties from participating in the party­list elections, directly or indirectly. Those who voted to
continue disallowing major political parties from the party­list elections joined Chief Justice Reynato S.
Puno  in  his  separate  opinion.  On  the  formula  to  allocate  party­list  seats,   the  Court   is  unanimous  in
concurring with this ponencia.
Neither the Constitution nor R.A. No. 7941 prohibits major political parties from participating in the
party­list system. On the contrary, the framers of the Constitution clearly intended the major political
parties  to participate  in party­list  elections  through  their sectoral  wings. In  fact,  the  members  of the
Constitutional Commission voted down, 19­22, any permanent sectoral seats, and in the alternative the
reservation of the party­list system to the sectoral groups. 33 In defining a "party" that participates in party­
list elections as either "a political party or a sectoral party," R.A. No. 7941 also clearly intended that
major political parties will participate in the party­list elections. Excluding the major political parties in
party­list elections is manifestly against the Constitution, the intent of the Constitutional Commission, and
R.A.   No.   7941.   This   Court   cannot   engage   in   socio­political   engineering   and   judicially   legislate   the
exclusion of major political parties from the party­list elections in patent violation of the Constitution and
the law.
Read together, R.A. No. 7941 and the deliberations of the Constitutional Commission state that major
political parties are allowed to establish, or form coalitions with, sectoral organizations for electoral or
political purposes. There should not be a problem if, for example, the Liberal Party participates in the
party­list election through the Kabataang Liberal  ng Pilipinas (KALIPI), its sectoral  youth wing. The
other major political parties can thus organize, or affiliate with, their chosen sector or sectors. To further
illustrate, the Nacionalista Party can establish a fisherfolk wing to participate in the party­list election, and
this fisherfolk wing can field its fisherfolk nominees. Kabalikat ng Malayang Pilipino (KAMPI) can do
the same for the urban poor.
The qualifications of party­list nominees are prescribed in Section 9 of R.A. No. 7941:
Qualifications of Party­List Nominees. — No person shall be nominated as party­list representative unless
he is a natural born citizen of the Philippines, a registered voter, a resident of the Philippines for a period
of not less than one (1) year immediately preceding the day of the elections, able to read and write, bona
fide member   of   the   party   or   organization   which   he   seeks   to   represent   for   at   least   ninety   (90)   days
preceding the day of the election, and is at least twenty­five (25) years of age on the day of the election.
119 of 669
WHEREFORE, we PARTIALLY   GRANT the   petition.   We SET   ASIDE the   Resolution   of   the
COMELEC dated 3 August 2007 in NBC No. 07­041 (PL) as well as the Resolution dated 9 July 2007 in
NBC No. 07­60. We declare unconstitutional the two percent threshold in the distribution of additional
party­list seats. The allocation of additional seats under the Party­List System shall be in accordance with
the procedure used in Table 3 of this Decision. Major political parties are disallowed from participating in
party­list elections. This Decision is immediately executory. No pronouncement as to costs.

SO ORDERED.

120 of 669
vs. G.R. No. 203766               April 2, 2013
COMMISSION ON ELECTIONS EN BANC, Respondent.
ATONG PAGLAUM, INC., represented by its President, Mr. Alan Igot, Petitioner,
x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x vs.
COMMISSION ON ELECTIONS, Respondent.
G.R. No. 203958
x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x
KAPATIRAN NG MGA NAKULONG NA WALANG SALA, INC. (KAKUSA), Petitioner,
vs. G.R. Nos. 203818­19
COMMISSION ON ELECTIONS, Respondent.
AKO BICOL POLITICAL PARTY (AKB), Petitioner,
x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x vs.
COMMISSION ON ELECTIONS EN BANC, Respondent.
G.R. No. 203960
x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x
1st CONSUMERS ALLIANCE FOR RURAL ENERGY, INC. (1­CARE), Petitioner,
vs. G.R. No. 203922
COMMISSION ON ELECTIONS EN BANC, Respondent.
ASSOCIATION   OF   PHILIPPINE   ELECTRIC   COOPERATIVES   (APEC),represented   by   its
x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x President   Congressman   Ponciano   D.   Payuyo, Petitioner,
vs.
G.R. No. 203976 COMMISSION ON ELECTIONS, Respondent.

ALLIANCE FOR RURAL AND AGRARIAN RECONSTRUCTION, INC. (ARARO), Petitioner, x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x
vs.
COMMISSION ON ELECTIONS, Respondent. G.R. No. 203936

x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x AKSYON MAGSASAKA­PARTIDO TINIG NG MASA, represented by its President Michael Abas
Kida, Petitioner,
G.R. No. 203981

121 of 669
x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x ASSOCIATION   FOR   RIGHTEOUSNESS   ADVOCACY   ON   LEADERSHIP   (ARAL)   PARTY­
LIST,  represented  herein  by  Ms.  Lourdes  L.  Agustin,  the  party’s   Secretary   General, Petitioner,
G.R. No. 204122 vs.
COMMISSION ON ELECTIONS, Respondent.
1 GUARDIANS NATIONALIST PHILIPPINES, INC., (1GANAP/GUARDIANS), Petitioner,
vs. x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x
COMMISSION ON ELECTIONS EN BANC composed of SIXTO S. BRILLANTES, JR., 
Chairman, RENE V. SARMIENTO, Commissioner,LUCENITO N. TAGLE,  G.R. No. 204002
Commissioner,ARMANDO C. VELASCO, Commissioner,ELIAS R. YUSOPH, Commissioner, 
andCHRISTIAN ROBERT S. LIM, Commissioner, Respondents. ALLIANCE FOR RURAL CONCERNS, Petitioner,
vs.
x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x COMMISSION ON ELECTIONS, Respondent.

G.R. No. 204125 x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x

AGAPAY NG INDIGENOUS PEOPLES RIGHTS ALLIANCE, INC. (A­IPRA), represented by its G.R. No. 204094
Secretary   General,Ronald   D.   Macaraig, Petitioner,
vs. ALLIANCE FOR NATIONALISM AND DEMOCRACY (ANAD), Petitioner,
COMMISSION ON ELECTIONS EN BANC, Respondent. vs.
COMMISSION ON ELECTIONS, Respondent.
x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x
x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x
G.R. No. 204126
G.R. No. 204100
KAAGAPAY NG NAGKAKAISANG AGILANG PILIPINONG MAGSASAKA (KAP), formerly
known as AKO AGILA NG NAGKAKAISANG MAGSASAKA (AKO AGILA), represented by its 1­BRO PHILIPPINE GUARDIANS BROTHERHOOD, INC., (1BRO­PGBI) formerly 
Secretary   General,   Leo   R.   San   Buenaventura, Petitioner, PGBI, Petitioner,
vs. vs.
COMMISSION ON ELECTIONS, Respondent. COMMISSION ON ELECTIONS EN BANC, Respondent.

122 of 669
ABROAD   PARTY   LIST, Petitioner, x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x
vs.
COMMISSION   ON   ELECTIONS,   CHAIRMAN   SIXTO   S.   BRILLANTES,   JR., G.R. No. 204139
COMMISSIONERS RENE  V. SARMIENTO, ARMANDO  C. VELASCO, ELIAS  R. YUSOPH,
CHRISTIAN ROBERT S. LIM, MARIA GRACIA CIELO M. PADACA, LUCENITO TAGLE, ALAB NG MAMAMAHAYAG (ALAM), represented by Atty. Berteni Cataluña 

AND ALL OTHER PERSONS ACTING ON THEIR BEHALF, Respondents. Causing, Petitioner,
vs.
x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x COMMISSION ON ELECTIONS, Respondent.

G.R. No. 204174 x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x

AANGAT TAYO PARTY LIST­PARTY, represented by its President Simeon T. Silva,  G.R. No. 204141
Jr., Petitioner,
vs. BANTAY PARTY LIST, represented by Maria Evangelina F. Palparan, President, Petitioner,

COMMISSION ON ELECTIONS EN BANC, Respondent. vs.
COMMISSION ON ELECTIONS, Respondent.
x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x
x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x
G.R. No. 204216
G.R. No. 204153
COCOFED­PHILIPPINE COCONUT PRODUCERS FEDERATION, INC., Petitioner,
vs. PASANG MASDA NATIONWIDE PARTY by its President Roberto "Ka Obet" Martin, Petitioner,

COMMISSION ON ELECTIONS, Respondent. vs.
COMMISSION ON ELECTIONS, Respondents.
x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x
x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x
G.R. No. 204220
G.R. No. 204158

123 of 669
G.R. No. 204240 ABANG LINGKOD PARTY­LIST, Petitioner,
vs.
AGRI­AGRA NA REPORMA PARA SA MAGSASAKA NG PILIPINAS MOVEMENT (AGRI), COMMISSION ON ELECTIONS EN BANC, Respondent.
represented   by   its   Secretary   General,   Michael   Ryan   A.   Enriquez, Petitioner,
vs. x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x
COMMISSION ON ELECTIONS EN BANC, Respondent.
G.R. No. 204236
x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x
FIRM 24­K ASSOCIATION, INC., Petitioner,
G.R. No. 204263 vs.
COMMISSION ON ELECTIONS, Respondent.
A BLESSED PARTY LIST A.K.A. BLESSEDFEDERATION OF FARMERS AND FISHERMEN
INTERNATIONAL,   INC., Petitioner, x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x
vs.
COMMISSION ON ELECTIONS, Respondent. G.R. No. 204238

x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x ALLIANCE OF BICOLNON PARTY (ABP), Petitioner,
vs.
G.R. No. 204318 COMMISSION ON ELECTIONS EN BANC, Respondent.

UNITED MOVEMENT AGAINST DRUGS FOUNDATION (UNIMAD) PARTY­LIST, Petitioner, x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x
vs.
COMMISSION ON ELECTIONS, Respondent. G.R. No. 204239

x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x GREEN FORCE FOR THE ENVIRONMENT SONS AND DAUGHTERS OF MOTHER EARTH 
(GREENFORCE), Petitioner,
G.R. No. 204321 vs.
COMMISSION ON ELECTIONS, Respondent.
ANG AGRIKULTURA NATIN ISULONG (AANI), represented by its Secretary General Jose C.
Policarpio,   Jr., Petitioner, x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x

124 of 669
BUTIL FARMERS PARTY, Petitioner, vs.
vs. COMMISSION ON ELECTIONS, Respondent.
COMMISSION ON ELECTIONS, Respondent.
x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x
x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x
G.R. No. 204323
G.R. No. 204358
BAYANI PARTYLIST as represented byHomer Bueno, Fitrylin Dalhani,Israel de Castro, Dante
ALLIANCE OF ADVOCATES IN MININGADVANCEMENT FOR NATIONAL PROGRESS  Navarroand   Guiling   Mamondiong, Petitioner,
(AAMA), Petitioner, vs.
vs. COMMISSION   ON   ELECTIONS,   CHAIRMAN   SIXTO   S.   BRILLANTES,   JR.,
COMMISSION ON ELECTIONS EN BANC, Respondent. COMMISSIONERS RENE V. SARMIENTO, LUCENITO N. TAGLE, ARMANDO C. VELASCO,
ELIAS   R.   YUSOPH,   CHRISTIAN   ROBERT   S.   LIM,   and   MARIA   GRACIA   CIELO   M.
x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x PADACA, Respondents.

G.R. No. 204359 x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x

SOCIAL MOVEMENT FOR ACTIVEREFORM AND TRANSPARENCY (SMART), represented G.R. No. 204341
by   its   Chairman,   Carlito   B.   Cubelo, Petitioner,
vs. ACTION LEAGUE OF INDIGENOUS MASSES(ALIM) PARTY­LIST, represented herein by its
COMMISSION ON ELECTIONS EN BANC, Respondent. President   Fatani   S.   Abdul   Malik, Petitioner,
vs.
x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x COMMISSION ON ELECTIONS, Respondent.

G.R. No. 204364 x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x

ADHIKAIN   AT   KILUSAN   NG   ORDINARYONG­TAO,   PARA   SA   LUPA,   PABAHAY, G.R. No. 204356

HANAPBUHAY   AT   KAUNLARAN   (AKO   BUHAY), Petitioner,
vs.
COMMISSION   ON   ELECTIONS   EN   BANC,   SIXTO   S.   BRILLANTES,   JR.,   RENE   V.

125 of 669
G.R. No. 204379 SARMIENTO,   LUCENITO   N.   TAGLE,   ARMANDO   C.   VELASCO,   ELIAS   R.   YUSOPH,
CHRISTIAN ROBERT S. LIM, and MA. GRACIA CIELO M. PADACA, in their capacities as
ALAGAD NG SINING (ASIN) represented by its President, Faye Maybelle Lorenz, Petitioner, Commissioners thereof, Respondents.
vs.
COMMISSION ON ELECTIONS, Respondent. x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x

x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x G.R. No. 204367

G.R. No. 204394 AKBAY KALUSUGAN INCORPORATION(AKIN), Petitioner,
vs.
ASSOCIATION   OF   GUARD   UTILITY   HELPER,   AIDER,   RIDER,   DRIVER/DOMESTIC COMMISSION ON ELECTIONS, Respondent.
HELPER,   JANITOR,   AGENT   AND   NANNY   OF   THE   PHILIPPINES,   INC.
(GUARDJAN), Petitioner, x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x
vs.
COMMISSION ON ELECTIONS, Respondent. G.R. No. 204370

x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x AKO AN BISAYA (AAB), represented by itsSecretary General, Rodolfo T. Tuazon, Petitioner,
vs.
G.R. No. 204402 COMMISSION ON ELECTIONS, Respondent.

KALIKASAN PARTY­LIST, represented by its President, Clemente G. Bautista, Jr., and Secretary x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x
General,   Frances   Q.   Quimpo, Petitioner,
vs. G.R. No. 204374
COMMISSION ON ELECTIONS EN BANC, Respondent.
BINHI­PARTIDO NG MGA MAGSASAKA PARA SA MGA MAGSASAKA, Petitioner,
x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x vs.
COMMISSION ON ELECTIONS EN BANC, Respondent.
G.R. No. 204408
x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x

126 of 669
COMMISSION ON ELECTIONS and ANY OF ITS OFFICERS AND AGENTS, ACTING FOR PILIPINO ASSOCIATION FOR COUNTRY­URBAN POOR YOUTH ADVANCEMENT AND 
AND   IN   ITS   BEHALF,   INCLUDING   THE   CHAIR   AND   MEMBERSOF   THE WELFARE (PACYAW), Petitioner,
COMMISSION, Respondents. vs.
COMMISSION ON ELECTIONS, Respondent.
x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x
x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x
G.R. No. 204426
G.R. No. 204410
ASSOCIATION OF LOCAL ATHLETICS ENTREPRENEURS AND HOBBYISTS, INC. (ALA­
EH), Petitioner, 1­UNITED TRANSPORT KOALISYON (1­UTAK), Petitioner,
vs. vs.
COMMISSION   ON   ELECTIONS   EN   BANC,   SIXTO   S.   BRILLANTES,   JR.,   RENE   V. COMMISSION ON ELECTIONS, Respondent.
SARMIENTO,   LUCENITO   N.   TAGLE,   ARMANDO   C.   VELASCO,   ELIAS   R.   YUSOPH,
CHRISTIAN   ROBERT   S.   LIM,   and   MA.   GRACIA   CIELO   M.   PADACA,   in   their   respective x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x
capacities as COMELEC Chairperson and Commissioners, Respondents.
G.R. No. 204421
x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x
COALITION   OF   ASSOCIATIONS   OF   SENIOR   CITIZENS   IN   THE   PHILIPPINES,   INC.
G.R. No. 204428 SENIOR CITIZEN PARTY­LIST, represented herein by its 1st nominee and Chairman, Francisco
G.   Datol,   Jr., Petitioner,
ANG GALING PINOY (AG), represented by its Secretary General, Bernardo R. Corella,  vs.
Jr., Petitioner, COMMISSION ON ELECTIONS, Respondent.
vs.
COMMISSION ON ELECTIONS, Respondent. x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x

x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x G.R. No. 204425

G.R. No. 204435 COALITION   OF   ASSOCIATIONS   OF   SENIOR   CITIZENS   IN   THE   PHILIPPINES,

INC., Petitioner,
vs.

127 of 669
G.R. No. 204485 1 ALLIANCE ADVOCATING AUTONOMY PARTY (1AAAP), Petitioner,
vs.
ALLIANCE   OF   ORGANIZATIONS,   NETWORKS   AND   ASSOCIATIONS   OF   THE COMMISSION ON ELECTIONS EN BANC, Respondent.
PHILIPPINES,   INC.   (ALONA), Petitioner,
vs. x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x
COMMISSION ON ELECTIONS EN BANC, Respondent.
G.R. No. 204436
x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x
ABYAN ILONGGO PARTY (AI), represented byits Party President, Rolex T. Suplico, Petitioner,
G.R. No. 204486 vs.
COMMISSION ON ELECTIONS EN BANC, Respondent.
1st KABALIKAT NG BAYAN GINHAWANG SANGKATAUHAN (1st KABAGIS), Petitioner,
vs. x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x
COMMISSION ON ELECTIONS, Respondent.
G.R. No. 204455
x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x
MANILA TEACHER SAVINGS AND LOAN ASSOCIATION, INC., Petitioner,
G.R. No. 204490 vs.
COMMISSION ON ELECTIONS EN BANC, Respondent.
PILIPINAS PARA SA PINOY (PPP), Petitioner,
vs. x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x
COMMISSION ON ELECTIONS EN BANC, Respondent.
G.R. No. 204484
PERLAS­BERNABE,*
PARTIDO   NG   BAYAN   ANG   BIDA   (PBB),   represented   by   its   Secretary   General,   Roger   M.
Election Law; Party­List System; The party­list system is intended to democratize political power Federazo, Petitioner,
by giving political parties that cannot win in legislative district elections a chance to win seats in the vs.
House   of   Representatives.—The   1987   Constitution   provides   the   basis   for   the   party­list   system   of COMMISSION ON ELECTIONS, Respondent.

representation. Simply put, the party­list system is intended to democratize political power by giving
x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x
political parties that cannot win in legislative district elections a chance to win seats in the House of

128 of 669
 Same; Same; “Political Party” and “Sectoral Party,” Distinguished.—Section 3(a) of R.A. No.
7941 defines a “party” as “either a political party or a sectoral party or a coalition of parties.” Clearly,
a political party is different from a sectoral party. Section 3(c) of R.A. No. 7941 further provides that a
“political party refers to an organized group of citizens advocating an ideology or platform, principles
and policies for the general conduct of government.” On the other hand, Section 3(d) of R.A. No. 7941
provides that a “sectoral party refers to an organized group of citizens belonging to any of the sectors
enumerated in Section 5 hereof whose principal advocacy pertains to the special interest and concerns
of   their   sector.”   R.A.   No.   7941   provides   different   definitions   for   a   political   and   a   sectoral   party.
Obviously, they are separate and distinct from each other.
Same; Same; Republic Act No. 7941; R.A. No. 7941 does not require national and regional parties
or organizations to represent the “marginalized and underrepresented” sectors.—R.A. No. 7941 does
not   require   national   and   regional   parties   or   organizations   to   represent   the   “marginalized   and
underrepresented” sectors. To require all national and regional parties under the party­list system to
represent the “marginalized and underrepresented” is to deprive and exclude, by judicial fiat, ideology­
based and cause­oriented parties from the party­list system. How will these ideology­based and cause­
oriented parties, who cannot win in legislative district elections, participate in the electoral process if
they are excluded from the party­list system? To exclude them from the party­list system is to prevent
them from joining the parliamentary struggle, leaving as their only option the armed struggle. To exclude
them from the party­list system is, apart from being obviously senseless, patently contrary to the clear
intent and express wording of the 1987 Constitution and R.A. No. 7941. Under the party­list system, an
ideology­based or cause­oriented political party is clearly different from a sectoral party. A political
party need not be organized as a sectoral party and need not represent any particular sector. There is no
requirement in R.A. No. 7941 that a national or regional political party must represent a “marginalized
and underrepresented” sector. It is sufficient that the political party consists of citizens who advocate the
same ideology or platform, or the same governance principles and policies, regardless of their economic
status as citizens.
Representatives. The voter elects two representatives in the House of Representatives: one for his or her
legislative district, and another for his or her party­list group or organization of choice.
Same; Same; The framers of the 1987 Constitution intended the party­list system to include not
only sectoral parties but also non­sectoral parties.—Indisputably, the framers of the 1987 Constitution
intended   the   party­list   system   to   include   not   only   sectoral   parties   but   also   non­sectoral   parties.   The
framers intended the sectoral parties to constitute a part, but not the entirety, of the party­list system.  As
explained by Commissioner Wilfredo Villacorta, political parties can participate in the party­list
system “[F]or as long as they field candidates who come from the different marginalized sectors
that we shall designate in this Constitution.”
Same; Same; The common denominator between sectoral and non­sectoral parties is that they
cannot expect to win in legislative district elections but they can garner, in nationwide elections, at least
the   same   number   of   votes   that   winning   candidates   can   garner   in   legislative   district   elections.—The
common denominator   between  sectoral   and  non­sectoral   parties  is that   they  cannot   expect  to  win in
legislative district elections but they can garner, in nationwide elections, at least the same number of
votes that winning candidates can garner in legislative district elections. The party­list system will be the
entry point to membership in the House of Representatives for both these non­traditional parties that
could not compete in legislative district elections.
Same; Same; The party­list system is composed of three different groups: (1) national parties or
organizations; (2) regional parties or organizations; and (3) sectoral parties or organizations.—What the
framers intended, and what they expressly wrote in Section 5(1), could not be any clearer: the party­list
system is composed of three different groups, and the sectoral parties belong to only one of the three
groups. The text of Section 5(1) leaves no room for any doubt that national and regional parties are
separate from sectoral parties. Thus, the party­list system is composed of three different groups: (1)
national   parties   or   organizations;   (2)   regional   parties   or   organizations;   and   (3)   sectoral   parties   or
organizations.   National   and   regional   parties   or   organizations   are different from   sectoral   parties   or
organizations. National and regional parties or organizations need not be organized along sectoral lines
and need not represent any particular sector.
129 of 669
party­list elections so as to encourage them to work assiduously in extending their constituencies to the
“marginalized and underrepresented” and to those who “lack well­defined political constituencies.” The
participation of major political parties in party­list elections must be geared towards the entry, as members
of the House of Representatives, of the “marginalized and underrepresented” and those who “lack well­
defined  political  constituencies,”  giving them  a voice in lawmaking. Thus, to participate in party­list
elections, a major political party that fields candidates in the legislative district elections must organize a
sectoral wing, like a labor, peasant, fisherfolk, urban poor, professional, women or youth wing, that can
register under the party­list system. Such sectoral  wing of a major political  party must have its own
constitution, by­laws, platform or program of government, officers and members, a majority of whom
must belong to the sector represented. The sectoral wing is in itself an independent sectoral party, and
is linked to a major political party through a coalition. This linkage is allowed by Section 3 of R.A. No.
7941,   which   provides   that   “component   parties   or   organizations   of   a   coalition   may   participate
independently (in party­list elections) provided the coalition of which they form part does not participate
in the party­list system.”
Same; Same; Same; A party­list nominee must be a bona fide member of the party or organization
which he or she seeks to represent. In the case of sectoral parties, to be a bona fide party­list nominee
one must either belong to the sector represented, or have a track record of advocacy for such sector. —
Section 9 of R.A. No. 7941 prescribes the qualifications of party­list nominees. This provision prescribes
a special qualification only for the nominee from the youth sector. Section 9. Qualifications of Party­List
Nominees.—No person shall be nominated as party­list representative unless he is a natural­born citizen
of the Philippines, a registered voter, a resident of the Philippines for a period of not less than one (1) year
immediately preceding the day of the election, able to read and write, a bona fide member of the party or
organization which he seeks to represent for at least ninety (90) days preceding the day of the election,
and is at least twenty­five (25) years of age on the day of the election. In case of a nominee of the youth
sector, he must at least be twenty­five (25) but not more than thirty (30) years of age on the day of the
election. Any youth sectoral representative who attains the age of thirty (30) during his term shall be
allowed   to   continue   in  office   until   the   expiration   of   his   term.   A   party­list   nominee   must   be   a  bona
Same; Same; Same; The economically “marginalized and underrepresented” are those who fall in
the   low   income   group   as   classified   by   the   National   Statistical   Coordination   Board.—The   phrase
“marginalized and underrepresented” should refer only to the sectors in Section 5 that are, by their
nature,   economically   “marginalized   and   underrepresented.”   These   sectors   are:   labor,   peasant,
fisherfolk, urban poor, indigenous cultural communities, handicapped, veterans, overseas workers, and
other similar sectors. For these sectors, a majority of the members of the sectoral party must belong
to the “marginalized and underrepresented.” The nominees of the sectoral party either must belong
to the sector, or must have a track record of advocacy for the sector represented.  Belonging to the
“marginalized and underrepresented” sector does not mean one must “wallow in poverty, destitution or
infirmity.” It is sufficient that one, or his or her sector, is below the middle class. More specifically, the
economically   “marginalized   and   underrepresented”   are   those   who   fall   in   the   low   income   group   as
classified by the National Statistical Coordination Board.
Same; Same; Same; Major political parties can participate in subsequent party­list elections since
the prohibition is expressly limited only to the 1988 party­list elections.—Section 11 of R.A. No. 7941
expressly prohibited the “first five (5) major political parties on the basis of party representation in the
House of Representatives at the start of the Tenth Congress” from participating in the May 1988 party­list
elections. Thus,  major  political   parties  can  participate  in subsequent party­list  elections   since   the
prohibition is expressly limited only to the 1988 party­list elections. However, major political parties
should participate in party­list elections only through their sectoral  wings. The participation of major
political   parties   through   their sectoral wings,   a   majority   of   whose   members   are   “marginalized   and
underrepresented” or lacking in “well­defined political constituencies,” will facilitate the entry of the
“marginalized   and   underrepresented”   and   those   who   “lack   well­defined   political   constituencies”   as
members of the House of Representatives.
Same; Same; Same; The 1987 Constitution and R.A. No. 7941 allow major political parties to
participate   in   party­list   elections   so   as   to   encourage   them   to   work   assiduously   in   extending   their
constituencies to the “marginalized and underrepresented” and to those who “lack well­defined political
constituencies.”—The 1987 Constitution and R.A. No. 7941 allow major political parties to participate in
130 of 669
rules and regulations calculated to promote public interest.—Flexibility of our laws is a key factor in
reinforcing the stability of our Constitution, because the legislature is certain to find it impracticable, if
not   impossible,   to   anticipate   situations   that   may   be   met   in   carrying   laws   into   effect.   The   growing
complexity   of   modern   life,   the   multiplication   of   the   subjects   of   governmental   regulations,   and   the
increased difficulty of administering the laws, the rigidity of the theory of separation of governmental
powers is largely responsible in empowering the COMELEC to not only execute elections laws, but also
promulgate certain rules and regulations calculated to promote public interest. This is the principle of
subordinate   legislation   discussed   in People   v.   Rosenthal and   in Pangasinan   Transportation   vs.   Public
Service Commission.
Same; Same; View that the disqualification of a party­list group due to the disqualification of its
nominee   is   only   reasonable   if   based   on   material   misrepresentations   regarding   the   nominee’s
 qualifications.—I   propose   the   view   that   the   disqualification   of   a   party­list   group   due   to   the
disqualification of its nominee is only reasonable if based on material misrepresentations regarding the
nominee’s   qualifications. Otherwise,   the   disqualification   of   a   nominee   should   not   disqualify   the
party­list group provided that: (1) it meets Guideline Nos. 1­5 of Ang Bagong Bayani (alternately, on
the basis of the new parameters set in the ponencia, that they validly qualify as national, regional or
sectoral party­list group); and (2) one of its top three (3) nominees remains qualified, for reasons
explained   below. The   constitutional   policy   is   to   enable   Filipinos   belonging   to   the   marginalized   and
underrepresented sectors to contribute legislation that would benefit them. Consistent therewith, R.A. No.
7941 provides that the State shall develop and guarantee a full, free and open party­list system that would
achieve   proportional   representation   in   the   House   of   Representatives   by   enhancing   party­list   groups’
“chances  to compete  for  and win seats  in the  legislature.”  Because  of  this policy, I  believe that  the
COMELEC cannot interpret Section 6 (5) of R.A. No. 7941 as a grant of purely administrative, quasi­
legislative or quasi­judicial power to ipso facto disqualify party­list groups based on the disqualification
of a single nominee.
Same; Same; View that any disqualification of a party­list group based on the disqualification of
its nominee must be based on a material misrepresentation regarding that nominee’s qualifications. —It
fide member of the party or organization which he or she seeks to represent. In the case of sectoral
parties, to be a bona fide party­list nominee one must either belong to the sector represented, or
have a track record of advocacy for such sector.
Sereno, C.J., Concurring and Dissenting Opinion:
Election Law; Party­List System; View that the place of the party­list system in the constitutional
scheme was that it provided for the realization of the ideals on social justice  in the political arena.—The
place of the party­list system in the constitutional scheme was that it provided for the realization of the
ideals on social justice in the political arena. The concept is not new, as discussed by political theorist
Terry MacDonald: First, an idea that has received  much attention among democratic  theorists is that
representatives should be selected to ‘mirror’ the characteristics of those being represented—in terms of
gender,   ethnicity,   and   other   such   characteristics   judged   to   be   socially   relevant. This   idea   has   been
advocated   most   notably   in   some   recent   democratic   debates   focused   on   the   need   for   special
representation   of   disadvantaged   and   underrepresented   social   groups   within   democratic
assemblies. The  applicability   of  this  idea  of  ‘mirror’   representation   is  not  confined  to  debates   about
representing   marginalized   minorities   within   nation­states;   Iris   Young   further   applies   this   model   of
representation to global politics, arguing that global representation should be based on representation of
the various ‘peoples’ of the world, each of which embodies its own distinctive identity and ‘perspective’.
In practice, special representation for certain social groups within a ‘mirror’ framework can be combined
with election mechanisms” in various ways—such as by according quotas of elected representatives to
designated social groups. But since the selection of these ‘social groups’ for special representation
would nonetheless remain a distinct element of the process of selecting legitimate representatives,
occurring   prior   to   the   electoral   process,   such   ‘mirror’   representation   is   still   recognizable   as   a
distinct mechanism for selecting representative agents.
Same; Same; Principle of Subordinate Legislation; View that the growing complexity of modern
life,   the   multiplication   of   the   subjects   of   governmental   regulations,   and   the   increased   difficulty   of
administering   the   laws,   the   rigidity   of   the   theory   of   separation   of   governmental   powers   is   largely
responsible in empowering the COMELEC to not only execute elections laws, but also promulgate certain
131 of 669
represent the party­list group.—If any/some of the nominees is/are disqualified, no substitution will be
allowed. Thus, their ranking remains the same and should therefore be respected by the COMELEC in
determining the one/s that will represent the winning party­list group in Congress. This means that if the
first nominee is disqualified, and the party­list group is able to join the elections and becomes entitled to
one representative, the second cannot take the first nominee’s place and represent the party­list group. If,
however, the party­list group gets enough votes to be entitled to two seats, then the second nominee can
represent it.
Same; Same; View that the primary purpose of an election case is the ascertainment of the real
candidate elected by the electorate.—In Panlilio v. Commission on Elections, 593 SCRA 139 (2009), it
was also held that the primary purpose of an election case is the ascertaimnent  of the real candidate
elected by the electorate. Thus, there must first be an election before there can be an election case. Since
the national and local elections are still to be held on 13 May 2013, the conduct of automatic review and
summary evidentiary hearing under the Resolution No. 9513 cannot be an election case. For this reason, a
prior motion for reconsideration under Section 3, is not required.
CARPIO, J.:
The Cases
These cases constitute 54 Petitions for Certiorari and Petitions for Certiorari and Prohibition1 filed by 52
party­list   groups  and  organizations  assailing  the   Resolutions  issued  by  the  Commission  on  Elections
(COMELEC) disqualifying them from participating in the 13 May 2013 party­list elections, either by
denial of their petitions for registration under the party­list system, or cancellation of their registration and
accreditation as party­list organizations.
This Court  resolved  to consolidate the  54 petitions in the Resolutions dated 13 November  2012,  20
November 2012,  27 November 2012,  4 December 2012,  11 December 2012,  and 19 February 2013.
3 4 5 6
should also be pointed out that the law itself considers a violation of election laws as a disqualifying
circumstance. However, for an act or omission to be considered a violation of election laws, it must be
demonstrative of gross and willful disregard of the laws or public policy. The standard cannot be less for
the rules and regulations issued by the COMELEC. Thus, any disqualification of a party­list group based
on   the   disqualification   of   its   nominee   must   be   based   on   a   material   misrepresentation   regarding   that
nominee’s  qualifications. This also finds support in Section 6 (6) of R.A. No. 7941 which considers
declaring “untruthful statements in its petition” as a ground for disqualification.
Same; Same; View that party­list groups should have at least one qualified nominee among its top
three nominees for it to be allowed to participate in the elections.—Party­list groups should have at least
one qualified nominee among its top three nominees for it to be allowed to participate in the elections.
This is because if all of its top three nominees are disqualified, even if its registration is not cancelled and
is thus allowed to participate in the elections, and should it obtain the required number­of votes to win a
seat, it would still have no one to represent it, because the law does not allow the group to replace its
disqualified nominee through substitution. This is a necessary consequence of applying Sections 13 in
relation to Section 8 of R.A. No. 7941.
Same; Same; View that only in case of death, incapacity, or withdrawal does the law allow a
party­list group to change the ranking of its nominees in the list it initially submitted.—Only in case of
death,   incapacity,   or   withdrawal   does   the   law   allow   a   party­list   group   to   change   the   ranking   of   its
nominees in the list it initially submitted. The ranking of the nominees is changed through, substitution,
which according to Section 8 is done by placing the name of the substitute at the end of the list. In this
case, all the names that come after the now vacant slot will move up the list. After substitution takes
effect,  the  new  list   with the  new  ranking  will  be  used  by COMELEC   to  determine   who among  the
nominees of the party­list group shall be proclaimed, from the first to the last, in accordance with Section
13.
2
Same; Same; View that if any/some of the nominees is/are disqualified, no substitution will be
7
allowed; This means that if the first nominee is disqualified, and the party­list group is able to join the
elections and becomes entitled to one representative, the second cannot take the first nominee’s place and
132 of 669
Resolution dated 27 November 201210 The Facts Pursuant to the provisions of Republic Act No. 7941 (R.A. No. 7941) and COMELEC
Resolution Nos. 9366 and 9531, approximately 280 groups and organizations registered and manifested
4 204435 12-057 1 Alliance their desire to participate in the 13 May 2013 party­list elections.
(PLM) Advocating
Autonomy Party
(1AAAP) G.R. No. SPP No. Group

A. Via the COMELEC En Banc’s automatic review of the COMELEC

Division’s resolutions approving registration of groups/organizations

Resolution dated 23 November 20128

11
Resolution dated 27 November 2012
1 204379 12-099 Alagad ng
5 204367 12-104 (PL) Akbay (PLM) Sining (ASIN)
Kalusugan
(AKIN), Inc.

Resolution dated 29 November 201212

6 204370 12-011 (PP) Ako An Bisaya

(AAB)
Omnibus Resolution dated 27 November 20129

2 204455 12-041 Manila Teachers

(PLM) Savings and
Loan
Association, Inc.
(Manila
Teachers)

3 204426 12-011 Association of

(PLM) Local Athletics
Resolution dated 4 December 201213 Entrepreneurs
and Hobbyists,
Inc. (ALA-EH)

133 of 669
 9 204139 12-127 (PL) Alab ng 7 204436 12-009 (PP), Abyan Ilonggo
Mamamahayag 12-165 Party (AI)
(ALAM) (PLM)

Resolution dated 7 November 201216

Resolution dated 4 December 201214
10 204402 12-061 (PP) Kalikasan Party-List
(KALIKASAN) 8 204485 12-175 (PL) Alliance of
Organizations,
Networks and Associations of
the Philippines,
Inc. (ALONA)

B. Via the COMELEC En Banc’s review on motion for reconsideration

of the COMELEC Division’s resolutions denying registration of groups
and organizations

Resolution dated 7 November 201215

17
Resolution dated 14 November 2012

134 of 669
These 13 petitioners (ASIN, Manila Teachers, ALA­EH, 1AAAP, AKIN, AAB, AI, ALONA, ALAM, 11 204394 12-145 (PL) Association of
KALIKASAN, GUARDJAN, PPP, and PBB) were not able to secure a mandatory injunction from this Guard, Utility
Court. The COMELEC, on 7 January 2013 issued Resolution No. 9604,21 and excluded the names of these Helper, Aider,
Rider, Driver/
13   petitioners   in   the   printing   of   the   official   ballot   for   the   13   May   2013   party­list   elections.
Domestic
Pursuant   to   paragraph   222 of   Resolution   No.   9513,   the   COMELEC   En   Banc   scheduled   summary Helper,
evidentiary hearings to determine whether the groups and organizations that filed manifestations of intent Janitor, Agent
to participate in the 13 May 2013 party­list elections have continually complied with the requirements of and
Nanny of the
R.A. No. 7941 and Ang Bagong Bayani­OFW Labor Party v. COMELEC 23 (Ang Bagong Bayani). The
Philippines, Inc.
COMELEC disqualified the following groups and organizations from participating in the 13 May 2013 (GUARDJAN)
party­list elections:
Resolution dated 5 December 201218
G.R. No. SPP No. Group 12 204490 12-073 Pilipinas Para sa
(PLM) Pinoy (PPP)
Resolution dated 10 October 201224

1 203818-19 12-154 AKO Bicol

(PLM) Political Party
12-177 (AKB)
(PLM)

In a Resolution dated 5 December  2012, 19 the COMELEC En Banc affirmed  the COMELEC Second

Division’s   resolution   to   grant   Partido   ng   Bayan   ng   Bida’s   (PBB)   registration   and   accreditation   as   a
political party in the National Capital Region. However, PBB was denied participation in the 13 May
2013 party­list elections because PBB does not represent any "marginalized and underrepresented" sector;
Omnibus Resolution dated 11 October 201225
PBB failed to apply for registration as a party­list group; and PBB failed to establish its track record as an
organization   that   seeks   to   uplift   the   lives   of   the   "marginalized   and   underrepresented." 20

135 of 669
 5 204318 12-220 United 2 203766 12-161 Atong Paglaum, Cancelled reg
(PLM) Movement (PLM) Inc. (Atong accreditation
Against Drugs Paglaum) - The nomine
Foundation to the sector
(UNIMAD) represents; a
- The party fa
Statement of
and Expendit
2010 Election

3 203981 12-187 Association for Cancelled reg

(PLM) Righteousness accreditation
Advocacy on - Failure to co
Leadership violation of e
Omnibus Resolution dated 16 October 201226 (ARAL) - The nomine
represent the
6 204100 12-196 1-Bro Philippine the party rep
(PLM) Guardians - There is dou
Brotherhood, is organized
Inc. (1BRO-PGBI) purposes.

4 204002 12-188 Alliance for Cancelled reg

(PLM) Rural Concerns accreditation
7 204122 12-223 1 Guardians (ARC) - Failure of th
(PLM) Nationalist qualify; and
Philippines, Inc. - Failure of th
(1GANAP/ that majority
GUARDIANS) belong to the
to represent.

136 of 669
Resolution dated 23 October 201229 8 20426 12-257 Blessed Cancelled reg
(PLM) Federation of - Three of the
11 204174 12-232 Aangat Tayo Farmers and nominees do
(PLM) Party-List Party Fishermen the sector of
( AT ) International, fishermen, th
Inc. (A to be represe
BLESSED - None of the
Party-List) registered vo
XI, the region
represented.

Resolution dated 16 October 201227

9 203960 12-260 1st Cancelled reg

(PLM) Consumers - The sector
Alliance for consumers is
Omnibus Resolution dated 24 October 201230 Rural Energy, marginalized
Inc. (1-CARE) underreprese
12 203976 12-288 Alliance for - The party’s
(PLM) Rural and related to ele
Agrarian cooperatives
Reconstruction, energy consu
Inc. (ARARO) - The nomine
to the sector
consumers.

Resolution dated 16 October 201228

10 203922 12-201 Association of Cancelled reg

(PLM) Philippine accreditation
Electric - Failure to re
Cooperatives marginalized
(APEC) underreprese
Omnibus Resolution dated 24 October 201231 - The nomine
to the sector
claims to rep

137 of 669
15 204126 12-263 Kaagapay ng 13 204240 12-279 Agri-Agra na Cancelled reg
(PLM) Nagkakaisang (PLM) Reporma Para sa - The party c
Agilang Magsasaka ng more than a
Pilipinong Pilipinas after the May
Magsasaka Movement - The nomine
(KAP) (AGRI) to the sector
farmers that
represent;
- Only four no
submitted to
and
- Failure to sh
activities for

14 203936 12-248 Aksyon Cancelled reg

16 204364 12-180 Adhikain at (PLM) Magsasaka-Partido Tinig ng - Failure to sh
(PLM) Kilusan ng Masa (AKMA-PTM) majority of it
Ordinaryong marginalized
Tao Para sa underreprese
Lupa, Pabahay, - Failure to pr
Hanapbuhay at its nine nomi
Kaunlaran belong to the
(AKO-BAHAY) and
- Failure to sh
17 204141 12-229 The True its nine nomi
(PLM) Marcos Loyalist uplifting the
(for God, members of
Country and
People)
Association of
the Philippines,
Inc. (BANTAY)

138 of 669
 20 203958 12-015 Kapatiran ng 18 204408 12-217 Pilipino Cancelled reg
(PLM) mga Nakulong (PLM) Association for - Change of s
na Walang Sala, Country – Urban urban poor y
Inc. (KAKUSA) Poor Youth poor) necess
Advancement application;
and Welfare - Failure to sh
( PA C YAW ) for the margi
underreprese
- Failure to pr
majority of it
officers are f
poor sector;
- The nomine
members of
sector.

19 204153 12-277 Pasang Masda Cancelled reg

(PLM) Nationwide - The party re
Party (PASANG and operator
MASDA) conflicting in
- Nominees a
operators or

Resolution dated 30 October 201232

139 of 669
23 204239 12-060 Green Force for 21 204428 12-256 Ang Galing Cancelled reg
(PLM) the Environment (PLM) Pinoy (AG) accreditation
Sons and - Failure to at
Daughters of summary he
Mother Earth - Failure to sh
(GREENFORCE) for the margi
underreprese
- The nomine
appear to be
underreprese

24 204236 12-254 Firm 24-K Resolution dated 7 November 201233

(PLM) Association, Inc.
(FIRM 24-K) 22 204094 12-185 Alliance for Cancelled reg
(PLM) Nationalism and accreditation
Democracy - Failure to re
(ANAD) identifiable m
underreprese
- Only three n
submitted to
- The nomine
belong to the
and underrep
- Failure to su
Statement of
and Expendit
2007 Election

Omnibus Resolution dated 7 November 201234

140 of 669
 27 204359 12-272 Social 25 204341 12-269 Action League Cancelled reg
(PLM) Movement for (PLM) of Indigenous accreditation
Active Reform Masses (ALIM) - Failure to es
and nominees are
Transparency indigenous p
(SMART) Mindanao an
sector that th
represent;
- Only two of
nominees res
Mindanao an
and
Resolution dated 7 November 201237 - Three of the
not appear to
28 204238 12-173 Alliance of marginalized
(PLM) Bicolnon Party
(ABP) Resolution dated 7 November 201235

26 204358 12-204 Alliance of Cancelled reg

(PLM) Advocates in - The sector
Mining specifically d
Advancement which may n
for National registration u
Progress - Failure to es
(AAMA) nominees ac
Resolution dated 7 November 201238 the sector.

Resolution dated 7 November 201236

141 of 669
 31 204125 12-292 Agapay ng 29 204323 12-210 Bayani Party Cancelled reg
(PLM) Indigenous (PLM) List (BAYANI) accreditation
Peoples Rights - Failure to pr
Alliance, Inc. record of tryi
(A-IPRA) marginalized
underreprese
professionals
- One nomine
unqualified t
sector of pro

Resolution dated 7 November 201239

Resolution dated 7 November 201241
30 204321 12-252 Ang Agrikultura Cancelled reg
32 204216 12-202 Philippine (PLM) Natin Isulong accreditation
(PLM) Coconut (AANI) - Failure to es
Producers record of enh
Federation, Inc. of the margin
(COCOFED) underreprese
which it claim
and
- More than a
party’s nomi
belong to the

Resolution dated 7 November 201240

Resolution dated 7 November 201242

142 of 669
 35 204374 12-228 Binhi-Partido ng 33 204220 12-238 Abang Lingkod Cancelled reg
(PLM) mga Magsasaka (PLM) Party-List - Failure to es
Para sa mga (ABANG record of con
Magsasaka LINGKOD) representing
(BINHI) farmers sect
- Failure to sh
members act
the peasant
and
- Failure to sh
nominees are
Resolution dated 28 November 201245 and underrep
actively part
36 204356 12-136 Butil Farmers programs for
(PLM) Party (BUTIL) advancemen
adhere to its

Resolution dated 14 November 201243

34 204158 12-158 Action Cancelled reg

(PLM) Brotherhood for Active accreditation
Dreamers, Inc. party is actua
(ABROAD) represent all
claims to rep
- Failure to sh
track record
Resolution dated 3 December 201246 since its regi
- The nomine
of any of the
the party see

Resolution dated 28 November 201244

143 of 669
 These   39   petitioners   (AKB,   Atong   Paglaum,   ARAL,   ARC,   UNIMAD,   1BRO­PGBI, 37 204486 12-194 1st Cancelled reg
1GANAP/GUARDIANS, A BLESSED Party­List, 1­CARE, APEC, AT, ARARO, AGRI, AKMA­PTM, (PLM) Kabalikat ng accreditation
KAP,   AKO­BAHAY,   BANTAY,   PACYAW,   PASANG   MASDA,   KAKUSA,   AG,   ANAD, Bayan - Declaration
Ginhawang statements;
GREENFORCE, FIRM 24­K, ALIM, AAMA, SMART, ABP, BAYANI, AANI, A­IPRA, COCOFED,
Sangkatauhan - Failure to ex
ABANG LINGKOD, ABROAD, BINHI, BUTIL, 1st KABAGIS, 1­UTAK, SENIOR CITIZENS) were (1st one year; an
able to secure a mandatory injunction from this Court, directing the COMELEC to include the names of KABAGIS) - None of its
these   39   petitioners   in   the   printing   of   the   official   ballot   for   the   13   May   2013   party­list   elections. belong to the
fisherfolk, an
Petitioners prayed for the issuance of a temporary restraining order and/or writ of preliminary injunction.
indigenous c
This Court issued Status Quo Ante Orders in all petitions. This Decision governs only the 54 consolidated communities
petitions that were granted Status Quo Ante Orders, namely: seeks to repr

Resolution dated 4 December 201247

Group
38 204410 12-198 1-United Cancelled ac
012 (PLM) Transport - The party re
Koalisyon (1-UTAK) and operator
AKO Bicol Political Party (AKB)
conflicting in
- The party’s
belong to an
and underrep
Association for Righteousness Advocacy on
Leadership (ARAL) Resolution dated 4 December 201248

Alliance for Rural Concerns (ARC) 39 204421, 12-157 Coalition of Cancelled reg
204425 (PLM), Senior Citizens - The party v
12-191 in the laws because
Association of Philippine Electric Cooperatives (PLM) Philippines, Inc. had a term-s
(APEC) (SENIOR agreement.
CITIZENS)
1st
Consumers Alliance for Rural Energy, Inc.
(1-CARE)

144 of 669
 1 Guardians Nationalist Philippines, Inc. Aksyon Magsasaka-Partido Tinig ng Masa
(1GANAP/GUARDIANS) (AKMA-PTM)

Atong Paglaum, Inc. (Atong Paglaum) Kapatiran ng mga Nakulong na Walang Sala,
Inc. (KAKUSA)

United Movement Against Drugs Foundation Alliance for Rural and Agrarian Reconstruction,
(UNIMAD) Inc. (ARARO)

Blessed Federation of Farmers

Resolution
and Fishermen
dated 20 November 2012
International, Inc. (A BLESSED Party-List)
Alliance for Nationalism and Democracy
Aangat Tayo Party-List Party (AT) (ANAD)

Agapay ng Indigenous Peoples Rights Alliance,

Kaagapay ng Nagkakaisang Agilang Pilipinong Inc. (A-IPRA)
Magsasaka (KAP)
1-Bro Philippine Guardians Brotherhood, Inc.
Adhikain at Kilusan ng Ordinaryong Tao Para sa (1BRO-PGBI)
Lupa, Pabahay, Hanapbuhay at Kaunlaran
(AKO-BAHAY) Resolution dated 27 November 2012

(PL) Alab ng Mamamahayag (ALAM) The True Marcos Loyalist (for God, Country
and People) Association of the Philippines, Inc.
Abang Lingkod Party-List (ABANG (BANTAY)
LINGKOD)
Agri-Agra na Reporma Para sa Magsasaka ng
Firm 24-K Association, Inc. (FIRM 24-K) Pilipinas Movement (AGRI)

Philippine Coconut Producers Federation, Inc.

Alliance of Bicolnon Party (ABP) (COCOFED)

Action Brotherhood for Active Dreamer, Inc.

Green Force for the Environment Sons and (ABROAD)
Daughters of Mother Earth (GREENFORCE)

Ang Agrikultura Natin Isulong (AANI)

145 of 669
(PL) Akbay Kalusugan (AKIN)

Association of Local Athletics Entrepreneurs Bayani Party List (BAYANI)

and Hobbyists, Inc. (ALA-EH)

Manila Teachers Savings and Loan Association, Action League of Indigenous Masses (ALIM)
Inc. (Manila Teachers)

Binhi-Partido ng mga Magsasaka Para sa mga Alliance of Advocates in Mining Advancement

Magsasaka (BINHI) for National Progress (AAMA)

(PP) Ako An Bisaya (AAB) Social Movement for Active Reform and
Transparency (SMART)
1 Alliance Advocating Autonomy Party
(1AAAP) Butil Farmers Party (BUTIL)

1st Kabalikat ng Bayan Ginhawang

Sangkatauhan (1st KABAGIS)
Resolution dated 11 December 2012

1-United Transport Koalisyon (1-UTAK) 12-061 (PL) Kalikasan Party-List (KALIKASAN)

12-145 (PL) Association of Guard, Utility Helper, Aider,

Coalition of Senior Citizens in the Philippines, Rider, Driver/Domestic Helper, Janitor, Agent
Inc. (SENIOR CITIZENS) and Nanny of the Philippines, Inc.
(GUARDJAN)

Pilipino Association for Country – Urban Poor

(PP), Abyan Ilonggo Party (AI) Youth Advancement and Welfare (PACYAW)

Ang Galing Pinoy (AG)

(PL) Alliance of Organizations, Networks and

Associations of the Philippines, Inc. (ALONA) Pilipinas Para sa Pinoy (PPP)

Partido ng Bayan ng Bida (PBB)

Alagad ng Sining (ASIN)
012

146 of 669
legislative district elections a chance to win seats in the House of Representatives. 50 The voter elects two Pasang Masda Nationwide Party (PASANG
representatives in the House of Representatives: one for his or her legislative district, and another for his MASDA)
or her party­list group or organization of choice. The 1987 Constitution provides:

Section 5, Article VI The Issues

(1) The House of Representatives shall be composed of not more than two hundred and fifty members,
We rule upon two issues: first, whether the COMELEC committed grave abuse of discretion amounting to
unless otherwise  fixed by law, who shall  be elected  from  legislative districts apportioned among the
lack or excess of jurisdiction in disqualifying petitioners from participating in the 13 May 2013 party­list
provinces, cities, and the Metropolitan Manila area in accordance with the number of their respective
elections,   either   by   denial   of   their   new   petitions   for   registration   under   the   party­list   system,   or   by
inhabitants, and on the basis of a uniform and progressive ratio, and those who, as provided by law, shall
cancellation of their existing registration and accreditation as party­list organizations; and second, whether
be   elected   through   a   party­list   system   of   registered   national,   regional,   and   sectoral   parties   or
the criteria for participating in the party­list system  laid down in Ang Bagong Bayani  and Barangay
organizations.
Association for National Advancement and Transparency v. Commission on Elections 49 (BANAT) should
be applied by the COMELEC in the coming 13 May 2013 party­list elections.
(2) The party­list representatives shall constitute twenty per centum of the total number of representatives
including those under the party list. For three consecutive terms after the ratification of this Constitution, The Court’s Ruling
one­half of the seats allocated to party­list representatives shall be filled, as provided by law, by selection
or election from the labor, peasant, urban poor, indigenous cultural communities, women, youth, and such We hold that the COMELEC did not commit grave abuse of discretion in following prevailing decisions
other sectors as may be provided by law, except the religious sector. of   this   Court   in   disqualifying   petitioners   from   participating   in   the   coming   13   May   2013   party­list
elections.   However,   since   the   Court   adopts   in   this   Decision   new   parameters   in   the   qualification   of
Sections 7 and 8, Article IX­C
national, regional, and sectoral parties under the party­list system, thereby abandoning the rulings in the
decisions applied by the COMELEC in disqualifying petitioners, we remand to the COMELEC all the
Sec. 7. No votes cast in favor of a political party, organization, or coalition shall be valid, except for those
present petitions for the COMELEC to determine who are qualified to register under the party­list system,
registered under the party­list system as provided in this Constitution.
and to participate in the coming 13 May 2013 party­list elections, under the new parameters prescribed in
this Decision.
Sec. 8. Political parties, or organizations or coalitions registered under the party­list system, shall not be
represented in the voters’ registration boards, boards of election inspectors, boards of canvassers, or other
The Party­List System
similar bodies. However, they shall be entitled to appoint poll watchers in accordance with law.

The 1987 Constitution provides the basis for the party­list system of representation. Simply put, the party­
list   system   is   intended   to   democratize   political   power   by   giving   political   parties   that   cannot   win   in

147 of 669
then register and present candidates of their party. How do the mechanics go? Essentially, under the party
list   system,   every   voter   has   two   votes,   so   there   is   no   discrimination.   First,   he   will   vote   for   the
representative of his legislative district. That is one vote. In that same ballot, he will be asked: What party
or organization or coalition do you wish to be represented in the Assembly? And here will be attached a
list of the parties, organizations  or coalitions that  have been registered  with the COMELEC and are
entitled to be put in that list. This can be a regional party, a sectoral party, a national party, UNIDO,
Magsasaka or a regional party in Mindanao. One need not be a farmer to say that he wants the farmers'
party to be represented in the Assembly. Any citizen can vote for any party. At the end of the day, the
COMELEC will then tabulate the votes that had been garnered by each party or each organization — one
does not have to be a political party and register in order to participate as a party — and count the votes
and from there derive the percentage of the votes that had been cast in favor of a party, organization or
coalition.
When such parties register with the COMELEC, we are assuming that 50 of the 250 seats will be for the
party list system. So, we have a limit of 30 percent of 50. That means that the maximum that any party
can get out of these 50 seats is 15. When the parties register they then submit a list of 15 names. They
have   to   submit   these   names   because   these   nominees   have   to   meet   the   minimum   qualifications   of   a
Member of the National Assembly. At the end of the day, when the votes are tabulated, one gets the
percentages. Let  us say, UNIDO gets 10 percent  or 15 percent  of the votes; KMU gets 5 percent;  a
women’s party gets 2 1/2 percent and anybody who has at least 2 1/2 percent of the vote qualifies and the
50 seats are apportioned among all of these parties who get at least 2 1/2 percent of the vote.
What   does   that   mean?   It   means   that   any   group   or   party   who   has   a   constituency   of,   say,   500,000
nationwide gets a seat in the National Assembly. What is the justification for that? When we allocate
legislative districts, we are saying that any district that has 200,000 votes gets a seat. There is no reason
why a group that has a national constituency, even if it is a sectoral or special interest group, should not
have a voice in the National Assembly. It also means that, let us say, there are three or four labor groups,
they all register as a party or as a group. If each of them gets only one percent or five of them get one
percent, they are not entitled to any representative. So, they will begin to think that if they really have a
Commissioner Christian S. Monsod, the main sponsor of the party­list system, stressed that "the party­
list system is not synonymous with that of the sectoral representation."51 The constitutional provisions
on the party­list system should be read in light of the following discussion among its framers:
MR. MONSOD: x x x.
I would like to make a distinction from the beginning that the proposal for the party list system is not
synonymous with that of the sectoral representation. Precisely, the party list system seeks to avoid the
dilemma of choice of sectors and who constitute the members of the sectors. In making the proposal on
the party list system, we were made aware of the problems precisely cited by Commissioner Bacani of
which sectors will have reserved seats. In effect, a sectoral representation in the Assembly would mean
that certain sectors would have reserved seats; that they will choose among themselves who would sit in
those   reserved   seats.   And   then,   we   have   the   problem   of   which   sector   because   as   we   will   notice   in
Proclamation   No.   9,   the   sectors   cited   were   the   farmers,   fishermen,   workers,   students,   professionals,
business, military, academic, ethnic and other similar groups. So these are the nine sectors that were
identified here as "sectoral representatives" to be represented in this Commission. The problem we had in
trying to approach sectoral representation in the Assembly was whether to stop at these nine sectors or
include other sectors. And we went through the exercise in a caucus of which sector should be included
which went up to 14 sectors. And as we all know, the longer we make our enumeration, the more limiting
the law become because when we make an enumeration we exclude those who are not in the enumeration.
Second, we had the problem of who comprise the farmers. Let us just say the farmers and the laborers.
These days, there are many citizens who are called "hyphenated citizens." A doctor may be a farmer; a
lawyer may also be a farmer. And so, it is up to the discretion of the person to say "I am a farmer" so he
would be included in that sector.
The   third   problem   is   that   when   we   go   into   a   reserved   seat   system   of   sectoral   representation   in   the
Assembly, we are, in effect, giving some people two votes and other people one vote. We sought to avoid
these problems by presenting a party list system. Under the party list system, there are no reserved seats
for sectors. Let us say, laborers and farmers can form a sectoral party or a sectoral organization that will
148 of 669
why one of the ways to do that is to put a ceiling on the number of representatives from any single
party that can sit within the 50 allocated under the party list system. x x x.
x x x
MR. MONSOD. Madam President, the candidacy for the 198 seats is not limited to political parties.
My   question   is   this:   Are   we   going   to   classify   for   example   Christian   Democrats   and   Social
Democrats as political parties? Can they run under the party list concept or must they be under the
district legislation side of it only?
MR. VILLACORTA. In reply to that query, I think these parties that the Commissioner mentioned
can field candidates for the Senate as well as for the House of Representatives. Likewise, they can
also field sectoral candidates for the 20 percent or 30 percent, whichever is adopted, of the seats that
we are allocating under the party list system.
MR. MONSOD. In other words, the Christian Democrats can field district candidates and can also
participate in the party list system?
MR. VILLACORTA. Why not? When they come to the party list system, they will be fielding only
sectoral candidates.
MR. MONSOD. May I be clarified on that? Can UNIDO participate in the party list system?
MR. VILLACORTA. Yes, why not? For as long as they field candidates who come from the different
marginalized sectors that we shall designate in this Constitution.
MR. MONSOD. Suppose Senator Tañada wants to run under BAYAN group and says that he represents
the farmers, would he qualify?
MR. VILLACORTA. No, Senator Tañada would not qualify.
common   interest,   they   should   band   together,   form   a   coalition   and   get   five   percent   of   the   vote   and,
therefore, have two seats in the Assembly. Those are the dynamics of a party list system.
We feel that this approach gets around the mechanics of sectoral representation while at the same time
making sure that those who really have a national constituency or sectoral constituency will get a chance
to have a seat in the National Assembly. These sectors or these groups may not have the constituency to
win a seat on a legislative district basis. They may not be able to win a seat on a district basis but surely,
they will have votes on a nationwide basis.
The purpose of this is to open the system. In the past elections, we found out that there were certain
groups or parties that, if we count their votes nationwide; have about 1,000,000 or 1,500,000 votes. But
they  were  always   third  place   or  fourth  place  in each  of  the  districts.  So, they  have  no  voice  in the
Assembly. But this way, they would have five or six representatives in the Assembly even if they would
not   win   individually   in   legislative   districts.   So,   that   is   essentially   the   mechanics,   the   purpose   and
objectives of the party list system.
BISHOP BACANI: Madam President, am I right in interpreting that when we speak now of party list
system though we refer to sectors, we would be referring to sectoral party list rather than sectors and party
list?
MR. MONSOD: As a matter of fact, if this body accepts the party list system, we do not even have to
mention sectors because the sectors would be included in the party list system. They can be sectoral
parties within the party list system.
x x x x
MR. MONSOD. Madam President, I just want to say that we suggested or proposed the party list system
because we wanted to open up the political system to a pluralistic society through a multiparty system. x x
x We are for opening up the system, and we would like very much for the sectors to be there. That is
149 of 669
MR. MONSOD: Sino po ang magsasabi kung iyong kandidato ng UNIDO ay hindi talagang labor leader
or isang laborer? Halimbawa, abogado ito.
MR. TADEO: Iyong mechanics.
MR. MONSOD: Hindi po mechanics iyon because we are trying to solve an inherent problem of sectoral
representation. My question is: Suppose UNIDO fields a labor leader, would he qualify?
MR. TADEO: The COMELEC may look into the truth of whether or not a political party is really
organized along a specific sectoral line. If such is verified or confirmed, the political party may
submit a list of individuals who are actually members of such sectors. The lists are to be published
to   give   individuals   or   organizations   belonging   to   such   sector   the   chance   to   present   evidence
contradicting claims of membership in the said sector or to question the claims of the existence of
such sectoral organizations or parties. This proceeding shall be conducted by the COMELEC and
shall be summary in character. In other words, COMELEC decisions on this matter are final and
unappealable.  (Emphasis supplied)
52
Indisputably, the framers  of the 1987 Constitution intended the party­list  system  to include not  only
sectoral parties but also non­sectoral parties. The framers intended the sectoral parties to constitute a part,
but   not   the   entirety,   of   the   party­list   system. As   explained   by   Commissioner   Wilfredo   Villacorta,
political parties can participate in the party­list system "For as long as they field candidates who
come from the different marginalized sectors that we shall designate in this Constitution." 53
In fact, the framers voted down, 19­22, a proposal to reserve permanent seats to sectoral parties in the
House of Representatives, or alternatively, to reserve the party­list system exclusively to sectoral parties.
As clearly explained by Justice Jose C. Vitug in his Dissenting Opinion in Ang Bagong Bayani:
The   draft   provisions   on   what   was   to   become   Article   VI,   Section   5,   subsection   (2),   of   the   1987
Constitution   took   off   from   two   staunch   positions   —   the   first   headed   by   Commissioner   Villacorta,
advocating   that   of   the   20   per   centum   of   the   total   seats   in   Congress   to   be   allocated   to   party­list
MR. MONSOD. But UNIDO can field candidates under the party list system and say Juan dela Cruz is a
farmer. Who would pass on whether he is a farmer or not?
MR. TADEO. Kay Commissioner Monsod, gusto ko lamang linawin ito. Political parties, particularly
minority political parties, are not prohibited to participate in the party list election if they can prove
that they are also organized along sectoral lines.
MR. MONSOD. What the Commissioner is saying is that all political parties can participate because it is
precisely the contention of political parties that they represent  the broad base of citizens and that all
sectors are represented in them. Would the Commissioner agree?
MR. TADEO. Ang punto lamang namin, pag pinayagan mo ang UNIDO na isang political party, it will
dominate the party list at mawawalang saysay din yung sector. Lalamunin mismo ng political parties ang
party list system. Gusto ko lamang bigyan ng diin ang "reserve." Hindi ito reserve seat sa marginalized
sectors. Kung titingnan natin itong 198 seats, reserved din ito sa political parties.
MR. MONSOD. Hindi po reserved iyon kasi anybody can run there. But my question to Commissioner
Villacorta and probably also to Commissioner Tadeo is that under this system, would UNIDO be banned
from running under the party list system?
MR. VILLACORTA. No, as I said, UNIDO may field sectoral candidates. On that condition alone,
UNIDO may be allowed to register for the party list system.
MR. MONSOD. May I inquire from Commissioner Tadeo if he shares that answer?
MR. TADEO. The same.
MR. VILLACORTA. Puwede po ang UNIDO, pero sa sectoral lines.
150 of 669
that winning candidates can garner in legislative district elections. The party­list system will be the entry
point to membership in the House of Representatives for both these non­traditional parties that could not
compete in legislative district elections.
The indisputable intent of the framers of the 1987 Constitution to include in the party­list system both
sectoral and non­sectoral parties is clearly written in Section 5(1), Article VI of the Constitution, which
states:
Section 5. (1) The House of Representative shall be composed of not more that two hundred and fifty
members,   unless   otherwise   fixed   by   law,   who   shall   be   elected   from   legislative   districts   apportioned
among the provinces, cities, and the Metropolitan Manila area in accordance with the number of their
respective inhabitants, and on the basis of a uniform and progressive ratio, and those who, as provided
by law, shall be elected through a party­list system of registered national, regional, and sectoral
parties or organizations. (Emphasis supplied)
Section 5(1), Article VI of the Constitution is crystal­clear that there shall be "a party­list system of
registered  national, regional, and sectoral  parties or organizations." The commas after the words
"national," and "regional," separate national and regional parties from sectoral parties. Had the framers of
the 1987 Constitution intended national and regional parties to be at the same time sectoral, they would
have stated "national and regional sectoral parties." They did not, precisely because it was never their
intention to make the party­list system exclusively sectoral.
What the framers intended, and what they expressly wrote in Section 5(1), could not be any clearer: the
party­list system is composed of three different groups, and the sectoral parties belong to only one of the
three groups. The text of Section 5(1) leaves no room for any doubt that national and regional parties are
separate from sectoral parties.
Thus, the party­list system is composed of three different groups: (1) national parties or organizations;
(2)   regional   parties   or  organizations;   and  (3)   sectoral   parties   or  organizations.  National   and  regional
representatives   half   were   to   be   reserved   to   appointees   from   the   marginalized   and   underrepresented
sectors. The proposal  was opposed by some Commissioners.  Mr. Monsod expressed  the difficulty in
delimiting   the   sectors   that   needed   representation.   He   was   of   the   view   that   reserving   seats   for   the
marginalized   and   underrepresented   sectors   would   stunt   their   development   into   full­pledged   parties
equipped with electoral machinery potent enough to further the sectoral interests to be represented. The
Villacorta group, on the other hand, was apprehensive that pitting the unorganized and less­moneyed
sectoral groups in an electoral contest would be like placing babes in the lion's den, so to speak, with the
bigger and more established political  parties ultimately gobbling them up. R.A. 7941 recognized  this
concern when it banned the first five major political parties on the basis of party representation in the
House of Representatives from participating in the party­list system for the first party­list elections held in
1998 (and to be automatically lifted starting with the 2001 elections). The advocates for permanent seats
for sectoral representatives made an effort towards a compromise — that the party­list system be open
only to underrepresented and marginalized sectors. This proposal was further whittled down by allocating
only half of the seats under the party­list system to candidates from the sectors which would garner the
required number of votes. The majority was unyielding. Voting 19­22, the proposal for permanent seats,
and in the alternative the reservation of the party­list system to the sectoral groups, was voted down. The
only concession the Villacorta group was able to muster was an assurance of reserved seats for selected
sectors for three consecutive terms after the enactment  of the 1987 Constitution, by which time they
would be expected to gather and solidify their electoral  base and brace themselves in the multi­party
electoral contest with the more veteran political groups.54 (Emphasis supplied)
Thus, in the end, the proposal to give permanent reserved seats to certain sectors was outvoted. Instead,
the   reservation   of   seats   to   sectoral   representatives   was   only   allowed   for   the   first   three   consecutive
terms.55 There can be no doubt whatsoever that the framers of the 1987 Constitution expressly rejected the
proposal to make the party­list system exclusively for sectoral parties only, and that they clearly intended
the party­list system to include both sectoral and non­sectoral parties.
The common denominator between sectoral and non­sectoral parties is that they cannot expect to win in
legislative district elections but they can garner, in nationwide elections, at least the same number of votes
151 of 669
Component parties or organizations of a coalition may participate independently provided the coalition of
which they form part does not participate in the party­list system.
(b) A party means either a political party or a sectoral party or a coalition of parties.
(c) A political party refers to an organized group of citizens advocating an ideology or platform,
principles and policies for the general conduct of government and which, as the most immediate
means   of   securing   their   adoption,   regularly   nominates   and   supports   certain   of   its   leaders   and
members as candidates for public office.
It is a national party when its constituency is spread over the geographical territory of at least a majority
of the regions. It is a regional party when its constituency is spread over the geographical territory of at
least a majority of the cities and provinces comprising the region.
(d) A   sectoral   party   refers   to   an   organized   group   of   citizens   belonging   to   any   of   the   sectors
enumerated   in   Section   5   hereof   whose   principal   advocacy   pertains   to   the   special   interest   and
concerns of their sector.
(e) A sectoral organization refers to a group of citizens or a coalition of groups of citizens who share
similar physical attributes or characteristics, employment, interests or concerns.
(f)   A   coalition   refers   to   an   aggrupation   of   duly   registered   national,   regional,   sectoral   parties   or
organizations for political and/or election purposes. (Emphasis supplied)
Section 3(a) of R.A. No. 7941 defines a "party" as "either a political party or a sectoral party or a
coalition of parties." Clearly, a political party is different from a sectoral party. Section 3(c) of R.A. No.
7941 further provides that a "political party refers to an organized group of citizens advocating an
ideology or platform, principles and policies for the general conduct of government." On the other
hand, Section 3(d) of R.A. No. 7941 provides that a "sectoral  party refers to an organized group of
citizens   belonging   to   any   of   the   sectors   enumerated   in   Section   5   hereof whose   principal   advocacy
parties or organizations are different from sectoral parties or organizations. National and regional parties
or organizations need not be organized along sectoral lines and need not represent any particular sector.
Moreover,   Section   5(2),   Article   VI   of   the   1987   Constitution   mandates   that,   during   the   first   three
consecutive   terms   of   Congress   after   the   ratification   of   the   1987   Constitution,   "one­half   of   the   seats
allocated to party­list representatives shall be filled, as provided by law, by selection or election from the
labor, peasant, urban poor, indigenous cultural communities, women, youth, and such other sectors as
may be provided by law, except the religious sector." This provision clearly shows again that the party­list
system is not exclusively for sectoral parties for two obvious reasons.
First, the other one­half of the seats allocated to party­list representatives would naturally be open to non­
sectoral party­list representatives, clearly negating the idea that the party­list system is exclusively for
sectoral parties representing the "marginalized and underrepresented." Second, the reservation of one­half
of   the   party­list   seats   to   sectoral   parties   applies   only   for   the   first   "three   consecutive   terms   after   the
ratification of this Constitution," clearly making the party­list system fully open after the end of the first
three congressional terms. This means that, after this period, there will be no seats reserved for any class
or type of party that qualifies under the three groups constituting the party­list system.
Hence, the clear intent, express wording, and party­list structure ordained in Section 5(1) and (2),
Article VI of the 1987 Constitution cannot be disputed: the party­list system is not for sectoral
parties only, but also for non­sectoral parties.
Republic Act No. 7941 or the Party­List System Act, which is the law that implements the party­list
system prescribed in the Constitution, provides:
Section 3. Definition of Terms. (a) The party­list system is a mechanism of proportional representation in
the election of representatives to the House of Representatives from national, regional and sectoral parties
or   organizations   or   coalitions   thereof   registered   with   the   Commission   on   Elections   (COMELEC).
152 of 669
Section 6 of R.A. No. 7941 provides another compelling reason for holding that the law does not require
national or regional parties, as well as certain sectoral parties in Section 5 of R.A. No. 7941, to represent
the "marginalized and underrepresented." Section 6 provides the grounds for the COMELEC to refuse or
cancel the registration of parties or organizations after due notice and hearing.
Section 6. Refusal and/or Cancellation of Registration. — The COMELEC may, motu proprio or upon
verified complaint of any interested party, refuse or cancel, after due notice and hearing, the registration
of any national, regional or sectoral party, organization or coalition on any of the following grounds:
(1) It is a religious sect or denomination, organization or association organized for religious purposes;
(2) It advocates violence or unlawful means to seek its goal;
(3) It is a foreign party or organization;
(4) It is receiving support from any foreign government, foreign political party, foundation, organization,
whether directly or through any of its officers or members or indirectly through third parties for partisan
election purposes;
(5) It violates or fails to comply with laws, rules or regulations relating to elections;
(6) It declares untruthful statements in its petition;
(7) It has ceased to exist for at least one (1) year; or
(8) It fails to participate in the last two (2) preceding elections or fails to obtain at least two per centum
(2%) of the votes cast under the party­list system in the two (2) preceding elections for the constituency in
which it has registered.
pertains   to   the   special   interest   and   concerns   of   their   sector." R.A.   No.   7941   provides   different
definitions for a political and a sectoral party. Obviously, they are separate and distinct from each other.
R.A. No. 7941 does not require  national and regional  parties  or organizations to represent  the
"marginalized and underrepresented" sectors. To require all national and regional parties under the
party­list   system  to represent   the  "marginalized   and  underrepresented"  is to  deprive  and  exclude,   by
judicial   fiat,   ideology­based   and   cause­oriented   parties   from   the   party­list   system.   How   will   these
ideology­based and cause­oriented parties, who cannot win in legislative district elections, participate in
the electoral process if they are excluded from the party­list system? To exclude them from the party­list
system is to prevent them from joining the parliamentary struggle, leaving as their only option the armed
struggle. To exclude them from the party­list system is, apart from being obviously senseless, patently
contrary to the clear intent and express wording of the 1987 Constitution and R.A. No. 7941.
Under the party­list system, an ideology­based or cause­oriented political party is clearly different from a
sectoral party. A political party need not be organized as a sectoral party and need not represent any
particular sector. There is no requirement in R.A. No. 7941 that a national or regional political party must
represent a "marginalized and underrepresented" sector. It is sufficient that the political party consists of
citizens   who   advocate   the   same   ideology   or   platform,   or   the   same   governance   principles   and
policies, regardless of their economic status as citizens.
Section 5 of R.A. No. 7941 states that "the sectors shall include labor, peasant, fisherfolk, urban poor,
indigenous   cultural   communities, elderly, handicapped, women,   youth, veterans,   overseas   workers,
and professionals."56 The   sectors   mentioned   in   Section   5   are   not   all   necessarily   "marginalized   and
underrepresented." For sure, "professionals" are not by definition "marginalized and underrepresented,"
not even the elderly, women, and the youth. However, professionals, the elderly, women, and the youth
may "lack well­defined political constituencies," and can thus organize themselves into sectoral parties in
advocacy of the special interests and concerns of their respective sectors.
153 of 669
The recognition that national and regional parties, as well as sectoral parties of professionals, the elderly,
women and the youth, need not be "marginalized and underrepresented" will allow small ideology­based
and cause­oriented parties who lack "well­defined political constituencies" a chance to win seats in the
House   of   Representatives.   On   the   other   hand,   limiting   to   the   "marginalized   and   underrepresented"
the sectoral parties   for   labor,   peasant,   fisherfolk,   urban   poor,   indigenous   cultural   communities,
handicapped, veterans, overseas workers, and other sectors that by their nature are economically at the
margins of society, will give the "marginalized and underrepresented"  an opportunity to likewise win
seats in the House of Representatives.
This interpretation will harmonize the 1987 Constitution and R.A. No. 7941 and will give rise to a multi­
party system where those "marginalized and underrepresented," both in economic and ideological status,
will have the opportunity to send their own members to the House of Representatives. This interpretation
will also make the party­list system honest and transparent, eliminating the need for relatively well­off
party­list representatives to masquerade as "wallowing in poverty, destitution and infirmity," even as they
attend sessions in Congress riding in SUVs.
The   major   political   parties   are   those   that   field   candidates   in   the   legislative   district   elections.   Major
political parties cannot participate in the party­list elections since they neither lack "well­defined political
constituencies"   nor   represent   "marginalized   and   underrepresented"   sectors. Thus,   the   national   or
regional   parties   under   the   party­list   system   are   necessarily   those   that   do   not   belong   to   major
political parties. This automatically reserves the national and regional parties under the party­list system
to those who "lack well­defined political constituencies," giving them the opportunity to have members in
the House of Representatives.
To recall, Ang Bagong Bayani expressly declared, in its second guideline for the accreditation of parties
under the party­list system, that "while even major political parties are expressly allowed by RA 7941 and
the Constitution to participate in the party­list system, they must comply with the declared statutory policy
of enabling ‘Filipino citizens belonging to marginalized and underrepresented sectors xxx to be elected to
the House of Representatives.’ "However, the requirement in Ang Bagong Bayani, in its second guideline,
None of the 8 grounds to refuse or cancel registration refers to non­representation of the "marginalized
and underrepresented."
The phrase "marginalized and underrepresented" appears only once in R.A. No. 7941, in Section 2 on
Declaration   of   Policy.57 Section   2   seeks   "to   promote   proportional   representation   in   the   election   of
representatives to the House of Representatives through the party­list system," which will enable Filipinos
belonging to the "marginalized and underrepresented sectors, organizations and parties, and who
lack well­defined political constituencies," to become members of the House of Representatives. While
the policy declaration in Section 2 of R.A. No. 7941 broadly refers to "marginalized and underrepresented
sectors, organizations and parties," the specific implementing provisions of R.A. No. 7941 do not define
or require that the sectors, organizations or parties must be "marginalized and underrepresented." On the
contrary,   to   even   interpret   that   all   the   sectors   mentioned   in   Section   5   are   "marginalized   and
underrepresented" would lead to absurdities.
How then should we harmonize the broad policy declaration in Section 2 of R.A. No. 7941 with its
specific implementing provisions, bearing in mind the applicable provisions of the 1987 Constitution on
the matter?
The phrase "marginalized and underrepresented" should refer only to the sectors in Section 5 that
are, by their nature, economically "marginalized  and underrepresented." These sectors are:  labor,
peasant,   fisherfolk,   urban   poor,   indigenous   cultural   communities,   handicapped,   veterans,   overseas
workers, and other similar sectors. For these sectors, a majority of the members of the sectoral party
must belong to the "marginalized and underrepresented." The nominees of the sectoral party either
must   belong   to   the   sector,   or   must   have   a   track   record   of   advocacy   for   the   sector
represented. Belonging   to   the   "marginalized   and   underrepresented"   sector   does   not   mean   one   must
"wallow in poverty, destitution or infirmity." It is sufficient that one, or his or her sector, is below the
middle class. More specifically, the economically "marginalized and underrepresented" are those who fall
in the low income group as classified by the National Statistical Coordination Board. 58
154 of 669
sectoral wing is in itself an independent sectoral party, and is linked to a major political party through a
coalition. This linkage is allowed by Section 3 of R.A. No. 7941, which provides that "component parties
or   organizations   of   a   coalition   may   participate   independently   (in   party­list   elections)   provided   the
coalition of which they form part does not participate in the party­list system."
Section 9 of R.A. No. 7941 prescribes the qualifications of party­list nominees. This provision prescribes
a special qualification only for the nominee from the youth sector.
Section   9.   Qualifications   of   Party­List   Nominees.   No   person   shall   be   nominated   as   party­list
representative unless he is a natural­born citizen of the Philippines, a registered voter, a resident of the
Philippines for a period of not less than one (1) year immediately preceding the day of the election, able to
read and write, a bona fide member of the party or organization which he seeks to represent for at least
ninety (90) days preceding the day of the election, and is at least twenty­five (25) years of age on the day
of the election.
In case of a nominee of the youth sector, he must at least be twenty­five (25) but not more than thirty (30)
years of age on the day of the election.
Any youth sectoral representative who attains the age of thirty (30) during his term shall be allowed to
continue in office until the expiration of his term.1âwphi1
A party­list nominee must be a bona fide member of the party or organization which he or she seeks to
represent. In the case of sectoral parties, to be a bona fide party­list nominee one must either belong
to the sector represented, or have a track record of advocacy for such sector.
In   disqualifying   petitioners,   the   COMELEC   used   the   criteria   prescribed   in   Ang   Bagong   Bayani   and
BANAT. Ang Bagong Bayani laid down the guidelines for qualifying those who desire to participate in
the party­list system:
that   "the   political   party   xxx   must   represent   the   marginalized   and   underrepresented,"   automatically
disqualified   major   political   parties   from   participating   in   the   party­list   system.   This inherent
inconsistency in   Ang   Bagong   Bayani   has   been   compounded   by   the   COMELEC’s   refusal   to   register
sectoral wings officially organized by major political parties. BANAT merely formalized the prevailing
practice when it expressly prohibited major political parties from participating in the party­list system,
even through their sectoral wings.
Section 11 of R.A. No. 7941 expressly prohibited the "first five (5) major political parties on the basis
of   party   representation   in   the   House   of   Representatives   at   the   start   of   the   Tenth   Congress"   from
participating in the May 1988 party­list elections. 59 Thus, major political parties can participate in
subsequent party­list elections since the prohibition is expressly limited only to the 1988 party­list
elections. However, major political  parties should participate  in party­list elections only through their
sectoral wings. The participation of major political parties through their sectoral wings, a majority of
whose   members   are   "marginalized   and   underrepresented"   or   lacking   in   "well­defined   political
constituencies," will facilitate the entry of the "marginalized and underrepresented" and those who "lack
well­defined political constituencies" as members of the House of Representatives.
The 1987 Constitution and R.A. No. 7941 allow major political parties to participate in party­list elections
so as to encourage them to work assiduously in extending their constituencies to the "marginalized and
underrepresented"   and   to  those   who   "lack   well­defined   political   constituencies."   The   participation   of
major political parties in party­list elections must be geared towards the entry, as members of the House
of Representatives, of the "marginalized and underrepresented" and those who "lack well­defined political
constituencies," giving them a voice in law­making. Thus,to participate in party­list elections, a major
political party that fields candidates in the legislative district elections must organize a sectoral wing, like
a labor, peasant, fisherfolk, urban poor, professional, women or youth wing, that can register under the
party­list system.
Such sectoral wing of a major political party must have its own constitution, by­laws, platform or program
of government, officers and members, a majority of whom must belong to the sector represented. The
155 of 669
(7) It has ceased to exist for at least one (1) year; or
(8) It fails to participate in the last two (2) preceding elections or fails to obtain at least two per centum
(2%) of the votes cast under the party­list system in the two (2) preceding elections for the constituency in
which it has registered."
Fifth, the party or organization must not be an adjunct of, or a project organized or an entity funded or
assisted by, the government. x x x.
x x x x
Sixth, the party must not only comply with the requirements of the law; its nominees must likewise do so.
Section 9 of RA 7941 reads as follows:
"SEC 9. Qualifications of Party­List Nominees. ­ No person shall be nominated as party­list representative
unless he is a natural­born citizen of the Philippines, a registered voter, a resident of the Philippines for a
period of not less than one (1)year immediately preceding the day of the election, able to read and write,
a bona fide member of the party or organization which he seeks to represent for at least ninety (90) days
preceding the day of the election, and is at least twenty­five (25) years of age on the day of the election.
In case of a nominee of the youth sector, he must at least be twenty­five (25) but not more than thirty (30)
years of age on the day of the election. Any youth sectoral representative who attains the age of thirty (30)
during his term shall be allowed to continue in office until the expiration of his term."
Seventh, not   only   the   candidate   party   or   organization   must   represent   marginalized   and
underrepresented sectors; so also must its nominees. x x x.
Eighth,  x x  x the  nominee   must   likewise  be  able  to contribute  to  the formulation  and  enactment   of
appropriate legislation that will benefit the nation as a whole. (Emphasis supplied)
First, the  political  party,  sector,  organization   or  coalition   must  represent   the  marginalized  and
underrepresented groups identified in Section 5 of RA 7941. x x x
Second, while even major political parties are expressly allowed by RA 7941 and the Constitution to
participate  in  the  party­list   system,  they   must  comply  with  the  declared  statutory  policy   of  enabling
"Filipino citizens belonging to marginalized and underrepresented sectors x x x to be elected to the House
of Representatives." x x x.
x x x x
Third, x x x the religious sector may not be represented in the party­list system. x x x.
x x x x
Fourth, a party or an organization must not be disqualified under Section 6 of RA 7941, which enumerates
the grounds for disqualification as follows:
"(1) It is a religious sect or denomination, organization or association, organized for religious purposes;
(2) It advocates violence or unlawful means to seek its goal;
(3) It is a foreign party or organization;
(4) It is receiving support from any foreign government, foreign political party, foundation, organization,
whether directly or through any of its officers or members or indirectly through third parties for partisan
election purposes;
(5) It violates or fails to comply with laws, rules or regulations relating to elections;
(6) It declares untruthful statements in its petition;
156 of 669
Thus, we remand all the present petitions to the COMELEC. In determining who may participate in the
coming 13 May 2013 and subsequent party­list elections, the COMELEC shall adhere to the following
parameters:
1. Three different groups may participate in the party­list system: (1) national parties or organizations, (2)
regional parties or organizations, and (3) sectoral parties or organizations.
2. National parties or organizations and regional parties or organizations do not need to organize along
sectoral lines and do not need to represent any "marginalized and underrepresented" sector.
3. Political parties can participate in party­list elections provided they register under the party­list system
and do not field candidates in legislative district elections. A political party, whether major or not, that
fields candidates in legislative district elections can participate in party­list elections only through its
sectoral wing that can separately register under the party­list system. The sectoral wing is by itself an
independent sectoral party, and is linked to a political party through a coalition.
4. Sectoral  parties  or organizations  may either  be  "marginalized  and underrepresented"  or lacking  in
"well­defined political constituencies." It is enough that their principal advocacy pertains to the special
interest and concerns of their sector. The sectors that are "marginalized and underrepresented" include
labor,   peasant,   fisherfolk,   urban   poor,   indigenous   cultural   communities,   handicapped,   veterans,   and
overseas workers. The sectors that lack "well­defined political constituencies" include professionals, the
elderly, women, and the youth.
5. A majority of the members of sectoral parties or organizations that represent the "marginalized and
underrepresented"   must   belong   to   the   "marginalized   and   underrepresented"   sector   they   represent.
Similarly, a majority of the members of sectoral parties or organizations that lack "well­defined political
constituencies" must belong to the sector they represent. The nominees of sectoral parties or organizations
that represent the "marginalized and underrepresented," or that represent those who lack "well­defined
political constituencies," either must belong to their respective sectors, or must have a track record of
In 2009, by a vote of 8­7 in BANAT, this Court stretched  the Ang Bagong Bayani ruling further.  In
BANAT,   the   majority   officially   excluded   major   political   parties   from   participating   in   party­list
elections,60 abandoning even the lip­service that Ang Bagong Bayani accorded to the 1987 Constitution
and R.A.No. 7941 that major political parties can participate in party­list elections.
The minority in BANAT, however, believed that major political parties can participate in the party­list
system through their sectoral wings. The minority expressed that "[e]xcluding the major political parties
in party­list elections is manifestly against the Constitution, the intent of the Constitutional Commission,
and R.A. No. 7941. This Court cannot engage in socio­political engineering and judicially legislate the
exclusion of major political parties from the party­list elections in patent violation of the Constitution and
the   law."61 The   experimentations   in   socio­political   engineering   have   only   resulted   in   confusion   and
absurdity in the party­list system. Such experimentations, in clear contravention of the 1987 Constitution
and R.A. No. 7941, must now come to an end.
We   cannot,   however,   fault   the   COMELEC   for   following   prevailing   jurisprudence   in   disqualifying
petitioners. In following prevailing jurisprudence, the COMELEC could not have committed grave abuse
of  discretion.   However,  for   the  coming  13  May   2013  party­list   elections,   we  must   now  impose   and
mandate the party­list system actually envisioned and authorized under the 1987 Constitution and R.A.
No. 7941. In BANAT, this Court devised a new formula in the allocation of party­list seats, reversing the
COMELEC's allocation which followed the then prevailing formula in Ang Bagong Bayani. In BANAT,
however, the Court did not declare that the COMELEC committed grave abuse of discretion. Similarly,
even as we acknowledge here that the COMELEC did not commit grave abuse of discretion, we declare
that it would not be in accord with the 1987 Constitution and R.A. No. 7941 to apply the criteria in  Ang
Bagong Bayani and BANAT in determining who are qualified to participate in the coming 13 May 2013
party­list elections. For this purpose, we suspend our rule62 that a party may appeal to this Court from
decisions or orders of the COMELEC only if the COMELEC committed grave abuse of discretion.
157 of 669
petitioners are qualified to register under the party­list system under the parameters prescribed in this
Decision but they shall not participate in the 13 May 2013 part­list elections. The 41 petitions, which have
been granted mandatory injunctions to include the names of petitioners in the printing of ballots, are
remanded to the Commission on Elections for determination whether petitioners are qualified to register
under the party­list system and to participate in the 13 May 2013 party­list elections under the parameters
prescribed in this Decision. The Commission on Elections may conduct summary evidentiary hearings for
this purpose. This Decision is immediately executory.
SO ORDERED.
advocacy for their respective sectors. The nominees of national and regional parties or organizations must
be bona­fide members of such parties or organizations.
6.  National,   regional,   and   sectoral   parties   or   organizations   shall   not   be   disqualified   if   some   of   their
nominees are disqualified, provided that they have at least one nominee who remains qualified.
The COMELEC excluded from participating in the 13 May 2013 party­list elections those that did not
satisfy these two criteria: (1) all national, regional, and sectoral groups or organizations must represent the
"marginalized and underrepresented" sectors, and (2) all nominees must belong to the "marginalized and
underrepresented"   sector   they   represent.   Petitioners   may   have   been   disqualified   by   the   COMELEC
because as political or regional parties they are not organized along sectoral lines and do not represent the
"marginalized and underrepresented." Also, petitioners' nominees who do not belong to the sectors they
represent may have been disqualified, although they may have a track record of advocacy for their sectors.
Likewise, nominees of non­sectoral parties may have been disqualified because they do not belong to any
sector. Moreover, a party may have been disqualified because one or more of its nominees failed to
qualify,   even   if   the   party   has   at   least   one   remaining   qualified   nominee.   As   discussed   above,   the
disqualification  of   petitioners,  and  their   nominees,  under  such  circumstances  is  contrary  to  the  1987
Constitution and R.A. No. 7941.
This Court is sworn to uphold the 1987 Constitution, apply its provisions faithfully, and desist from
engaging in socio­economic or political experimentations contrary to what the Constitution has ordained.
Judicial power does not include the power to re­write the Constitution. Thus, the present petitions should
be remanded  to the COMELEC  not  because  the COMELEC committed grave abuse of discretion in
disqualifying petitioners, but because petitioners may now possibly qualify to participate in the coming 13
May 2013 party­list elections under the new parameters prescribed by this Court.
WHEREFORE, all the present 54 petitions are GRANTED. The 13 petitions, which have been granted
Status Quo Ante Orders  but without mandatory injunction to include the names of petitioners in the
printing   of   ballots,   are   remanded   to   the   Commission   on   Elections   only   for   determination   whether
158 of 669
longer change the ballots because of the nature of an automated election. In an exercise as important as an
election, the Comelec cannot make a declaration and impose a deadline, and, thereafter, expect everyone 
to accept its excuses when it backtracks on its announced declaration. The Comelec knew very well that 
there were still cases pending for judicial determination that could have been decided before the deadline 
was set.
Same; Same; Automated Elections; Contempt; The Court expects obedience to and respect for its
Orders   and   Resolutions,   and   such   cannot   be   sidetracked   based   solely   on   supposed   operational
constraints   caused   by   the   automated   polls.—To   be   excused,   the   Comelec   needed   more   than   its
generalized descriptions of the process of ballot printing and the alleged problems it faced. We needed
reasons on how and why the deadline was set, as well as detailed and specific reasons why PGBI could no
longer be listed while other errors and omissions could still be remedied. Unfortunately for the Comelec,
we   did  not   see  that  kind  of   justification   in  its  Compliance  before   us.  Like  the  Comelec,  we   expect
obedience to and respect for our Orders and Resolutions, and we cannot be sidetracked based solely on
supposed operational constraints caused by the automated polls. Its treatment of our Status Quo Order
simply meant that even before the Comelec deadline, a definitive ruling that a party­list organization
should be included in the list to be voted upon would have been for naught as the Comelec would have
anyway pleaded automation constraints. Even if its excuse had been meritorious, the Comelec effectively
would have been guilty of misrepresentation on an election matter and in dealing with this Court.
Same; Party­List System; An equally important aspect of a democratic electoral exercise is the
right of free choice of the electorates on who shall govern them—the party­list system affords them this
choice,   as   it   gives   the   marginalized   and   underrepresented   sectors   the   opportunity   to   participate   in
governance.—Although we have recognized the validity of the automation of the May 10, 2010 elections
in Roque, Jr. v. Comelec, 599 SCRA 69 (2009), we stress that automation is not the end­all and be­all of
an electoral process. An equally important aspect of a democratic electoral exercise is the right of free
choice of the electorates on who shall govern them; the party­list system, in the words of Ang Bagong
G.R. No. 190529               April 29, 2010
PHILIPPINE GUARDIANS BROTHERHOOD, INC. (PGBI), represented by its Secretary­General
GEORGE "FGBF GEORGE" DULDULAO, Petitioner,
vs.
COMMISSION ON ELECTIONS, Respondent.
Election Law; Commission on Elections; In an exercise as important as an election, the Comelec cannot 
make a declaration and impose a deadline for the correction of errors and omissions prior to printing, of 
the published list of participating party­list groups in the election, and, thereafter, expect everyone to 
accept its excuses when it backtracks on its announced declaration.—Based on the recited antecedent 
facts, it cannot be disputed that the Comelec did not comply with our Status Quo Order; it simply 
pleaded insurmountable and tremendous operational constraints and costs implications as reasons for its 
avoidance of our Order. It essentially posited that compliance with our Status Quo Order was rendered 
impossible by the automation of the May 10, 2010 elections. However, we find this explanation 
unacceptable, given the Comelec’s own self­imposed deadline of February 4, 2010 for the correction of 
errors and omissions, prior to printing, of the published list of participating party­list groups and 
organizations in the May 10, 2010 elections. The Comelec deadline could only mean that the Comelec 
had determined that changes in the official ballot could still be made at any time prior to the deadline. In 
the context of the cases then pending involving the registration of party­list organizations, the deadline 
was a clear signal from the Comelec that the cases would have to be resolved before the deadline; 
otherwise, the Comelec could not be held liable for their non­inclusion. We fully read and respected the 
Comelec’s signal, fully aware that we have to balance the interests the Comelec has to protect, with 
PGBI’s intent to be voted as a party­list organization. Thus, on February 2, 2010, we issued our Status 
Quo Order after a preliminary but judicious evaluation of the merits of PGBI’s motion for 
reconsideration, only to receive the Comelec’s response on February 3, 2010 manifesting that it could no 
159 of 669
totally exculpate, the Comelec from liability for its failure to comply with the Status Quo Order.—In the
present case, special circumstances exist which call for our leniency and compel us to impose the penalty
of severe reprimand instead of imprisonment and/or fine under Section 7, of Rule 71 of the Rules of Court
as we have ruled in Ang Bagong Bayani­OFW Labor Party. We emphasize that although automation is a
special circumstance that should be considered in the present incidental matter, however, its effect on the
Comelec’s non­compliance is merely to mitigate, not to totally exculpate, the Comelec from liability for
its failure to comply with our Status Quo Order. In other words, even if we grant that automation might
have posed some difficulty in including a new party in the party­list listing, the Comelec still failed to
prove to our satisfaction that the PGBI’s inclusion was technically impossible and could not have been
done even if the Comelec had wanted to. Thus, at the most, we can give the Comelec the benefit of the
doubt to the extent of recognizing its excuse as a mitigating factor.
Same, Contempt; Retirement; Departure from government service, however, does not render moot
and   academic   public   officer’s   liability   for   indirect   contempt,   since   contempt   of   court   applies   to   all
persons, whether in or out of government—the higher interest of effective and efficient administration of
justice dictates that a petition for contempt must proceed to its final conclusion despite the retirement of
the government  official  or employee,  more so if it involves  a former member of the bench. —At  this
juncture, we take judicial notice of Comelec Chairperson Jose A.R. Melo’s resignation effective January
15, 2011 and Commissioners Nicodemo T. Ferrer and Gregorio Y. Larrazabal’s retiremen t on February 2,
2011. We hasten to clarify that their departure from government service, however, do not render moot and
academic their liability for indirect contempt, since “contempt of court applies to all persons, whether in
or out of government.” Thus, in Curata v. Philippine Ports Authority, 590 SCRA 214 (2009), we held:
Contempt of court applies to all persons, whether in or out of government. Thus, it covers government
officials  or employees who retired during the pendency of the petition for contempt. Otherwise, a civil
servant may strategize to avail himself of an early retirement to escape the sanctions from a contempt
citation, if he perceives that he would be made responsible for a contumacious act. The higher interest of
effective and efficient administration of justice dictates that a petition for contempt must proceed to its
Bayani–OFW Labor Party v. Comelec, 359 SCRA 698 (2001), affords them this choice, as it gives the
marginalized and underrepresented sectors the opportunity to participate in governance. Wittingly or
unwittingly, the Comelec took this freedom of choice away and effectively disenfranchised the members of
the sector that PGBI sought to represent when it did not include PGBI in the list of qualified parties vying
for a seat under the party­list system of representation. This is a consideration no less weighty than the
automation   of   the   election   and   cannot   be   simply   disregarded   on   mere   generalized   allegations   of
automation difficulties.
Same;   Contempt;   While   Rule   71   of   Rules   of   Court   does   not   provide   that   reprimand   may   be
imposed on one found guilty of indirect contempt, the Court can impose a penalty less than what is
provided under the Rules if the circumstances merit such.—In the past, we have found the Chairman and
members   of   the   Comelec   guilty   of   indirect   contempt   in Ang   Bagong   Bayani­OFW   Labor   Party   v.
COMELEC,   359   SCRA   698   (2001). In   that   case,   we   held   that   the   Chairman   and   members   of   the
COMELEC   guilty   of   contempt   and   required   them   to   pay   a   fine   in   the   amount   of   P20,000.00   for
“degrading the dignity of th[e] Court; for brazen disobedience to its lawful directives, in particular its
Temporary Restraining Order dated May 9, 2001; and for delaying the ultimate resolution of the many
incidents of the case, to the prejudice of the litigants and of the country.” We also warned the Comelec
that a repetition of the same or similar acts shall be dealt with more severely in the future. Evidently, the
Rule   cited   above   does   not   provide   that   reprimand   may   be   imposed   on   one   found   guilty   of   indirect
contempt. However, we have in recent  cases imposed a penalty less than what is provided under the
Rules if the circumstances merit such. 
Same; Party List System; Automate Elections; Special circumstances exist which call for leniency
and impose the penalty of severe reprimand instead of of imprisonment and/or fine under Section 7, of
Rule 71 of the Rules of Court; Although automation is a special circumstance that should be considered
in the present incidental matter, its effect on the Comelec’s non­compliance is merely to mitigate, not to
160 of 669
6(8) of R.A. No. 7941. To conclude otherwise is to effectively recognize the ineffectiveness of our Status
Quo Order, of our April 29, 2010 Decision, and of this Court.
BRION, J.:
The Philippine Guardians Brotherhood, Inc. (PGBI) seeks in this petition for certiorari 1 and in the motion
for reconsideration it subsequently filed to nullify Commission on Elections (COMELEC) Resolution No.
8679 dated October 13, 2009 insofar as it relates to PGBI, and the Resolution dated December 9, 2009
denying   PGBI’s   motion   for   reconsideration   in   SPP   No.   09­004   (MP).   Via   these   resolutions,   the
COMELEC delisted PGBI from the roster of registered national, regional or sectoral parties, organizations
or coalitions under the party­list system.
BACKGROUND
Section 6(8) of Republic Act No. 7941 (RA 7941), otherwise known as the Party­List System Act,  Inc. (PGBI) from participating in the 10 May 2010 party­list elections when it deleted PGBI, with grave
provides:
Section 6. Removal and/or Cancellation of Registration. – The COMELEC may motu proprio or upon
verified complaint of any interested party, remove or cancel, after due notice and hearing, the registration
of any national, regional or sectoral party, organization or coalition on any of the following grounds:
x x x x
(8) It fails to participate in the last two (2) preceding elections or fails to obtain at least two per centum
(2%) of the votes cast under the party­list system in the two (2) preceding elections for the constituency in
which it has registered.[Emphasis supplied.]
final conclusion despite the retirement of the government official or employee, more so if it involves a
former member of the bench.
Same;   Part­List   System;   The   Court   cannot   recognize   Philippine   Guardians   Brotherhood,   Inc.
(PGBI) to be a party­list organization fully qualified to run under the party­list system in the coming 2013
party­list elections since the question of full and total qualification is not ripe for judicial determination
and for the court’s resolution.—We partly agree with the Comelec that we cannot recognize PGBI to be a
party­list organization fully qualified to run under the party­list system in the coming 2013 party­list
elections. The question of full and total qualification is not ripe for judicial determination as this is not
before   us   for   resolution.   Participation   in   a   previous   election   and   the   level   of   votes   in   favor   of   a
participating organization are not the only qualification issues that can arise in a party­list election, and we
cannot assume that PGBI shall meet all other legal standards to qualify as a party­list organization in the
2013 elections.
Same; Same; As it was the Comelec itself which prevented Philippine Guardians Brotherhood,
abuse of discretion, from the list of accredited party­list groups or organizations and, thereafter, refused
to return it to the list despite the Court’s directive, PGBI should, at the very least, be deemed to have
participated in the 10 May 2010 elections, and cannot be disqualified for non­participation or for failure
to garner the votes required under Section 6(8) of R.A. No. 7941.—But separate from the question of
PGBI’s overall qualification is the narrower question of its participation in the May 10, 2010 elections—
an issue that is subsumed by the issues in the main certiorari case. As shown above, PGBI intended to
participate in the May 10, 2010 elections but it was not able to do so because the Comelec did not—
contrary to our express directive—include it in the list of party­list organizations to be voted upon in the
May 10, 2010 elections. As it was the Comelec itself which prevented PGBI from participating in the May
10,   2010   party­list   elections   when   it   deleted   PGBI,   with   grave   abuse   of   discretion,   from   the   list   of
accredited party­list groups or organizations and, thereafter, refused to return it to the list despite our
directive, PGBI should, at the very least, be deemed to have participated in the May 10, 2010 elections,
and cannot be disqualified for non­participation or for failure to garner the votes required under Section
161 of 669
No. 8679 were not. Additionally, the requirement of Section 6(8) has been relaxed by the Court’s ruling in
G.R. No. 179271 (Banat v. COMELEC) and the exclusion of PGBI and the 25 other party­list is a denial
of the equal protection of the laws;
(3) The implementation of the challenged resolution should be suspended and/or aborted to prevent a
miscarriage of justice in view of the failure to notify the parties in accordance with the same Section 6(8)
or R.A. No. 7941. 2
The COMELEC denied PGBI’s motion/opposition for lack of merit.
First,   the   COMELEC   observed   that   PGBI   clearly   misunderstood   the   import   of   Section   4   of   R.A.
7941.3 The provision simply means that without the required manifestation or if a party or organization
does not participate, the exemption from registration does not arise and the party, organization or coalition
must   go  through  the  process  again   and  apply   for  requalification;   a  request   for   deferment  would  not
exempt PGBI from registering anew.
Second,   the   MINERO   ruling   is   squarely   in   point,   as   MINERO   failed   to   get   2%   of   the   votes   in
2001 and did not participate at all in the 2004 elections.
Third, PGBI was given an opportunity to be heard or to seek the reconsideration of the action or ruling
complained of – the essence of due process; this is clear from Resolution No. 8679 which expressly gave
the adversely affected parties the opportunity to file their opposition.
As regards the alternative relief of application for accreditation, the COMELEC found the motion to have
been filed out of time, as August 17, 2009 was the deadline for accreditation provided in Resolution 8646.
The motion was obviously filed months after the deadline.
PGBI came to us in its petition for certiorari, arguing the same positions it raised with the COMELEC
when it moved to reconsider its delisting.
The COMELEC replicated this provision in COMELEC Resolution No. 2847 – the Rules and Regulations
Governing   the   Election   of   the   Party­List   Representatives   through   the   Party­List   System   –   which   it
promulgated on June 25, 1996.
For the upcoming May 2010 elections, the COMELEC en banc issued on October 13, 2009 Resolution
No. 8679 deleting several party­list groups or organizations from the list of registered national, regional or
sectoral parties, organizations or coalitions. Among the party­list organizations affected was PGBI; it was
delisted   because   it   failed   to  get   2%   of   the   votes   cast   in   2004 and it   did  not   participate   in   the   2007
elections. Nevertheless, the COMELEC stated in this Resolution that any national, regional sectoral party
or organizations or coalitions adversely affected can personally or through its authorized representative
file a verified opposition on October 26, 2009.
PGBI filed its Opposition to Resolution No. 8679, but likewise sought, through its pleading, the admission
ad cautelam of its petition for accreditation as a party­list organization under the Party­List System Act.
Among other arguments, PGBI asserted that:
(1) The assailed resolution negates the right of movant and those similarly situated to invoke Section 4 of
R.A.   No.   7941,   which   allows   any   party,   organization   and   coalition   already   registered   with   the
Commission to no longer register anew; the party though is required to file with the Commission, not later
than ninety (90) days before  the election, a manifestation of its desire to participate  in the party­list
system; since PGBI filed a Request/Manifestation seeking a deferment of its participation in the 2007
elections within the required period prior to the 2007 elections, it has the option to choose whether or not
to   participate   in   the   next   succeeding   election   under   the   same   conditions   as   to   rights   conferred   and
responsibilities imposed;
(2) The Supreme Court’s ruling in G.R. No. 177548 – Philippine Mines Safety Environment Association,
also known as "MINERO" v. Commission on Elections – cannot apply in the instant controversy for two
reasons: (a) the factual milieu of the cited case is removed from PGBI’s; (b) MINERO, prior to delisting,
was afforded the opportunity to be heard, while PGBI and the 25 others similarly affected by Resolution
162 of 669
PGBI  thus  asserts   that   Section  6(8)  does   not   apply  to  its  situation,  as  it   is  obvious  that  it  failed   to
participate in one (1) but not in the two (2) preceding elections. Implied in this is that it also failed to
secure the required percentage in one (1) but not in the two (2) preceding elections.
Considering PGBI’s arguments, we granted the motion and reinstated the petition in the court’s docket.
THE ISSUES
We are called upon to resolve: (a) whether there is legal basis for delisting PGBI; and (b) whether PGBI’s
right to due process was violated.
OUR RULING
We find the petition partly impressed with merit.
a. The Minero Ruling
Our Minero ruling is an erroneous application of Section 6(8) of RA 7941; hence, it cannot sustain 
PGBI’s delisting from the roster of registered national, regional or sectoral parties, organizations or 
coalitions under the party­list system.
First, the law is clear – the COMELEC may motu proprio or upon verified complaint of any interested
party, remove or cancel, after due notice and hearing, the registration of any national, regional or sectoral
party, organization or coalition if it: (a) fails to participate in the last two (2) preceding elections;  or (b)
fails to obtain at least two per centum (2%) of the votes cast under the party­list system in the two (2)
preceding elections for the constituency in which it has registered. 6 The word "or" is a disjunctive term
signifying disassociation and independence of one thing from the other things enumerated; it should, as a
rule, be construed in the sense in which it ordinarily implies, as a disjunctive word. 7 Thus, the plain, clear
and unmistakable language of the law provides for two (2) separate reasons for delisting.
We   initially   dismissed   the   petition   in   light   of   our   ruling   in   Philippine   Mines   Safety   Environment
Association, also known as "MINERO" v. Commission on Elections (Minero); 4 we said that no grave
abuse of discretion exists in a ruling that correctly applies the prevailing law and jurisprudence. Applying
Section 6(8) of RA 7941, the Court disqualified MINERO under the following reasoning:
Since petitioner by its own admission failed to get 2% of the votes in 2001 and did not participate at all in
the 2004 elections, it necessarily failed to get at least two per centum (2%) of the votes cast in the two
preceding elections. COMELEC, therefore, is not duty bound to certify it.
PGBI subsequently moved to reconsider  the dismissal of its petition. Among other arguments, PGBI
claimed that the dismissal of the petition was contrary to law, the evidence and existing jurisprudence.
Essentially, PGBI asserts that Section 6(8) of RA 7941 does not apply if one is to follow the tenor and
import of the deliberations inclusive of the interpellations in Senate Bill No. 1913 on October 19, 1994. It
cited the following excerpts from the Records of the Senate:
Senator Gonzales: On the other hand, Mr. President, under ground no. (7), Section 5 – there are actually
two grounds it states: " Failure to participate in the last two (2) preceding elections or its failure to obtain
at  least ten percent  (10%)  of the votes case  under the party­list system  in either of the last  two (2)
preceding elections for the constituency in which it has registered"
In short, the first ground is that, it failed to participate in the last two (2) preceding elections. The second 
is, failure to obtain at least 10 percent of the votes cast under the party­list system in either of the last two 
preceding elections, Mr. President,
Senator Tolentino: Actually, these are two separate grounds.
Senator Gonzales: There are actually two grounds, Mr. President.
Senator Tolentino: Yes, Mr. President.
    5 [Underscoring supplied.]
163 of 669
We   need   not   extensively   discuss   Banat’s   significance,   except   to   state   that   a   party­list   group   or
organization which qualified in the second round of seat allocation cannot now validly be delisted for the
reason alone that it garnered less than 2% in the last two elections. In other words, the application of this
disqualification should henceforth be contingent on the percentage of party­list votes garnered by the last
party­list organization that qualified for a seat in the House of Representatives, a percentage that is less
than the 2% threshold invalidated in Banat. The disqualification should now necessarily be read to apply
to party­list groups or organizations that did not qualify for a seat in the two preceding elections for the
constituency in which it registered.
To reiterate, (a) Section 6(8) of RA 7941 provides for two separate grounds for delisting; these grounds
cannot be mixed or combined to support delisting; and (b) the disqualification for failure to garner 2%
party­list votes in two preceding elections should now be understood, in light of the Banat ruling, to mean
failure to qualify for a party­list seat  in two preceding elections for the constituency in which it has
registered. This, we declare, is how Section 6(8) of RA 7941 should be understood and applied. We do so
under our authority to state what the law is,  and as an exception to the application of the principle of
10
stare decisis.
The doctrine of stare decisis et non quieta movere (to adhere to precedents and not to unsettle things
which are established) is embodied in Article 8 of the Civil Code of the Philippines which provides, thus:
ART. 8. Judicial decisions applying or interpreting the laws or the Constitution shall form a part of the
legal system of the Philippines.
The doctrine enjoins adherence to judicial precedents. It requires courts in a country to follow the rule
established   in   a   decision   of   its   Supreme   Court. That   decision   becomes   a   judicial   precedent   to   be
followed in subsequent cases by all courts in the land. The doctrine of stare decisis is based on the
principle that once a question of law has been examined and decided, it should be deemed settled and
closed to further argument.  The doctrine is grounded on the necessity for securing certainty and stability
11
of judicial decisions, thus:
Second, Minero is diametrically opposed to the legislative intent of Section 6(8) of RA 7941, as PGBI’s
cited congressional deliberations clearly show.
Minero therefore simply cannot stand. Its basic defect lies in its characterization of the non­participation
of a party­list organization in an election as similar to a failure to garner the 2% threshold party­list vote.
What Minero effectively holds is that a party list organization that does not participate in an election
necessarily   gets,   by   default,   less   than   2%   of   the   party­list   votes.   To   be   sure,   this   is   a   confused
interpretation of the law, given the law’s clear and categorical language and the legislative intent to treat
the two scenarios differently. A delisting based on a mixture or fusion of these two different and separate
grounds  for  delisting  is therefore   a  strained   application  of  the  law –  in jurisdictional   terms,  it   is an
interpretation not within the contemplation of the framers of the law and hence is a gravely abusive
interpretation of the law.8
What we say here should of course take into account our ruling in Barangay Association for Advancement
and National Transparency v. COMELEC9 (Banat) where we partly invalidated the 2% party­list vote
requirement provided in RA 7941 as follows:
We rule that, in computing the allocation of additional seats, the continued operation of the two percent
threshold for the distribution of the additional seats as found in the second clause of Section 11(b) of R.A.
No. 7941 is unconstitutional. This Court finds that the two percent threshold makes it mathematically
impossible to achieve the maximum number of available party list seats when the number of available
party list seats exceeds 50. The continued operation of the two percent threshold in the distribution of the
additional seats frustrates the attainment of the permissive ceiling that 20% of the members of the House
of Representatives shall consist of party­list representatives.
The disqualification for failure to get 2% party­list votes in two (2) preceding elections should therefore
be understood in light of the Banat ruling that party­list groups or organizations garnering less than 2% of
the party­list votes may yet qualify for a seat in the allocation of additional seats.
164 of 669
b. The Issue of Due Process
On the due process issue, we agree with the COMELEC that PGBI’s right to due process was not violated
for PGBI was given an opportunity to seek, as it did seek, a reconsideration of Resolution No. 8679. The
essence of due process, we have consistently held, is simply the opportunity to be heard; as applied to
administrative proceedings, due process is the opportunity to explain one’s side or the opportunity to seek
a reconsideration of the action or ruling complained of. A formal or trial­type hearing is not at all times
and   in   all   instances   essential.   The   requirement   is   satisfied   where   the   parties   are   afforded   fair   and
reasonable opportunity to explain their side of the controversy at hand. What is frowned upon is absolute
lack of notice and hearing x x x.14 We find it obvious under the attendant circumstances that PGBI was not
denied due process. In any case, given the result of this Resolution, PGBI has no longer any cause for
complaint on due process grounds.
WHEREFORE,   premises   considered,   we   GRANT   the   petition   and   accordingly   ANNUL   COMELEC
Resolution   No.   8679   dated   October   13,   2009   insofar   as   the   petitioner   PGBI   is   concerned,   and   the
Resolution dated December 9, 2009 which denied PGBI’s motion for reconsideration in SPP No. 09­004
(MP). PGBI is qualified to be voted upon as a party­list group or organization in the coming May 2010
elections.
SO ORDERED.
Time and again, the court has held that it is a very desirable and necessary judicial practice that when a
court has laid down a principle of law as applicable to a certain state of facts, it will adhere to that
principle and apply it to all future cases in which the facts are substantially the same. Stare decisis et non
quieta movere. Stand by the decisions and disturb not what is settled. Stare decisis simply means that for
the sake of certainty, a conclusion reached in one case should be applied to those that follow if the
facts are substantially the same, even though the parties may be different. It proceeds from the first
principle of justice that, absent any powerful countervailing considerations, like cases ought to be
decided alike. Thus, where the same questions relating to the same event have been put forward by the
parties similarly situated as in a previous case litigated and decided by a competent court, the rule of
stare decisis is a bar to any attempt to relitigate the same issue.12
The doctrine though is not cast in stone for upon a showing that circumstances attendant in a particular
case override the great benefits derived by our judicial system from the doctrine of stare decisis, the Court
is justified in setting it aside.13
As our discussion above shows, the most compelling reason to abandon Minero exists; it was clearly an
erroneous   application   of   the   law   –   an   application   that   the   principle   of   stability   or   predictability   of
decisions alone cannot sustain. Minero did unnecessary violence to the language of the law, the intent of
the legislature, and to the rule of law in general. Clearly, we cannot allow PGBI to be prejudiced by the
continuing validity of an erroneous ruling. Thus, we now abandon Minero and strike it out from our ruling
case law.
We are aware that PGBI’s situation – a party list group or organization that failed to garner 2% in a prior
election and immediately thereafter did not participate in the preceding election – is something that is not
covered by Section 6(8) of RA 7941. From this perspective, it may be an unintended gap in the law and as
such   is   a   matter   for   Congress   to   address.   We   cannot   and   do   not   address   matters   over   which   full
discretionary authority is given by the Constitution to the legislature; to do so will offend the principle of
separation   of  powers.  If   a  gap   indeed  exists,  then  the   present   case   should  bring  this  concern   to  the
legislature’s notice.
165 of 669
ranking of its nominees is a mere indication of preference, their qualifications according to law are a
different matter.
CARPIO MORALES, J.:
Via this petition for certiorari, Milagros E. Amores (petitioner) challenges the Decision of May 14, 2009
and Resolution No. 09­130 of August 6, 2009 of the House of Representatives Electoral Tribunal (public
respondent), which respectively dismissed petitioner’s Petition for Quo Warranto questioning the legality
of the assumption of office of Emmanuel Joel J. Villanueva (private respondent) as representative of the
party­list organization Citizens’ Battle Against Corruption (CIBAC) in the House of Representatives, and
denied petitioner’s Motion for Reconsideration.
In her Petition for Quo Warranto  seeking the ouster of private respondent, petitioner alleged that, among
1
other things, private respondent assumed office without a formal proclamation issued by the Commission
on Elections (COMELEC); he was disqualified to be a nominee of the youth sector of CIBAC since, at the
time of the filing of his certificates of nomination and acceptance, he was already 31 years old or beyond
the age limit of 30 pursuant to Section 9 of Republic Act (RA) No. 7941, otherwise known as the Party­
List System Act; and his change of affiliation from CIBAC’s youth sector to its overseas Filipino workers
and their families sector was not effected at least six months prior to the May 14, 2007 elections so as to
be qualified to represent the new sector under Section 15 of RA No. 7941.
Not having filed his Answer despite due notice, private respondent was deemed to have entered a general
denial pursuant to public respondent’s Rules.2
As earlier reflected, public respondent, by Decision of May 14, 2009,  dismissed petitioner’s Petition for
3 be given its literal meaning and applied without attempted interpretation. This is the plain meaning rule
Quo Warranto, finding that CIBAC was among the party­list organizations which the COMELEC had
partially proclaimed as entitled to at least one seat in the House of Representatives through National
Board of Canvassers (NBC) Resolution No. 07­60 dated July 9, 2007. It also found the petition which was
G.R. No. 189600               June 29, 2010
MILAGROS E. AMORES, Petitioner,
vs.
HOUSE OF REPRESENTATIVES ELECTORAL TRIBUNAL and EMMANUEL JOEL J. 
VILLANUEVA, Respondents.
Election Law; Party­List System; A candidate who is more than 30 on election day is not qualified
to be a youth sector nominee.—As the law states in unequivocal terms that a nominee of the youth sector
must at least be twenty­five (25) but not more than thirty (30) years of age on the day of the election,
so it must be that a candidate who is more than 30 on election day is not qualified to be a youth sector
nominee. Since this mandate is contained in RA No. 7941, the Party­List System Act, it covers ALL
youth sector nominees vying for party­list representative seats.
Same; Same; Changes of Political Party and Sectoral Affiliation; A nominee who changes his
sectoral affiliation within the same party will not only be eligible for nomination under the new sectoral
affiliation of the change has been effected at least six months before the elections.—What is clear is that
the wording of Section 15 covers changes in both political party and sectoral affiliation. And the latter
may occur within the same party since multi­sectoral party­list organizations are qualified to participate in
the Philippine party­list system. Hence, a nominee who changes his sectoral affiliation within the same
party will only be eligible for nomination under the new sectoral affiliation if the change has been effected
at least six months before the elections. Again, since the statute is clear and free from ambiguity, it must
or verba legis, as expressed in the maxim index animi sermo or speech is the index of intention.
Same;   Same;   A   party­list   organization’s   ranking   of   its   nominees   is   a   mere   indication   of
preference, their qualifications according to law are a different matter.—That private respondent is the
first nominee of CIBAC, whose victory was later upheld, is of no moment. A party­list organization’s
166 of 669
The Court adopts the issues framed by public respondent, to wit: (1) whether petitioner’s Petition for Quo
Warranto was dismissible for having been filed unseasonably; and (2) whether Sections 9 and 15 of RA
No. 7941 apply to private respondent.
On   the   first   issue,   the   Court   finds   that   public   respondent   committed   grave   abuse   of   discretion   in
considering   petitioner’s   Petition   for   Quo   Warranto   filed   out   of   time.   Its   counting   of   the   10­day
reglementary period provided in its Rules  from the issuance of NBC Resolution No. 07­60 on July 9,
8
2007 is erroneous.
To be sure, while NBC Resolution No. 07­60 partially proclaimed CIBAC as a winner in the May, 2007
elections,   along   with   other   party­list   organizations,  it   was   by   no   measure   a   proclamation   of   private
9
respondent himself as required by Section 13 of RA No. 7941.
Section 13. How Party­List Representatives are Chosen. Party­list representatives shall be proclaimed by
the COMELEC based on the list of names submitted by the respective parties, organizations, or coalitions
to the COMELEC according to their ranking in said list.
AT ALL EVENTS, this Court set aside NBC Resolution No. 07­60 in Barangay Association for National
Advancement and Transparency v. COMELEC  after revisiting the formula for allocation of additional
10
seats to party­list organizations.
Considering,   however,   that   the   records   do   not   disclose   the   exact   date   of   private   respondent’s
proclamation, the Court overlooks the technicality of timeliness and rules on the merits. Alternatively,
since petitioner’s challenge goes into private respondent’s qualifications, it may be filed at anytime during
his term.
Qualifications for public office are continuing requirements and must be possessed not only at the time of
appointment or election or assumption of office but during the officer's entire tenure. Once any of the
required qualifications is lost, his title may be seasonably challenged. 11
filed   on   October   17,   2007   to   be   out   of   time,   the   reglementary   period   being   10   days   from   private
respondent’s proclamation.
Respecting the age qualification for youth sectoral nominees under Section 9 of RA No. 7941, public
respondent held that it applied only to those nominated as such during the first three congressional terms
after  the ratification  of the Constitution or until  1998, unless a sectoral  party is thereafter  registered
exclusively as representing the youth sector, which CIBAC, a multi­sectoral organization, is not.
In the matter of private respondent’s shift of affiliation from CIBAC’s youth sector to its overseas Filipino
workers and their families sector, public respondent held that Section 15 of RA No. 7941 did not apply as
there was no resultant change in party­list affiliation.
Her   Motion   for   Reconsideration   having   been   denied   by   Resolution   No.   09­130   dated   August   6,
2009,4 petitioner filed the present Petition for Certiorari.5
Petitioner contends that, among other things, public respondent created distinctions in the application of
Sections 9 and 15 of RA No. 7941 that are not found in the subject provisions, fostering interpretations at
war with equal protection of the laws; and NBC Resolution No. 07­60, which was a partial proclamation
of winning party­list organizations, was not enough basis for private respondent to assume office on July
10, 2007, especially considering that he admitted receiving his own Certificate of Proclamation only on
December 13, 2007.
In his Comment,6 private respondent avers in the main that petitioner has not substantiated her claims of
grave   abuse   of   discretion   against   public   respondent;   and   that   he   became   a   member   of   the   overseas
Filipinos and their families sector years before the 2007 elections.
It bears noting that the term of office of party­list representatives elected in the May, 2007 elections will
expire on June 30, 2010. While the petition has, thus, become moot and academic, rendering of a decision
on the merits in this case would still be of practical value. 7
167 of 669
the ratification of the Constitution in 1987. Under this interpretation, the last elections where Section 9
applied were held in May, 1995 or two months after the law was enacted. This is certainly not sound
legislative intent, and could not have been the objective of RA No. 7941.
There is likewise no rhyme or reason in public respondent’s ratiocination that after the third congressional
term from the ratification of the Constitution, which expired in 1998, Section 9 of RA No. 7941 would
apply only to sectoral parties registered exclusively as representing the youth sector. This distinction is
nowhere found in the law. Ubi lex non distinguit nec nos distinguire debemus. When the law does not
distinguish, we must not distinguish. 13
Respecting Section 15 of RA No. 7941, the Court fails to find even an iota of textual support for public
respondent’s ratiocination that the provision did not apply to private respondent’s shift of affiliation from
CIBAC’s youth sector to its overseas Filipino workers and their families sector as there was no resultant
change in party­list affiliation. Section 15 reads:
Section 15. Change of Affiliation; Effect. Any elected party­list representative who changes his political
party or sectoral affiliation during his term of office shall forfeit his seat: Provided, That if he changes
his political party or sectoral affiliation
     within six (6) months before an election, he shall not be eligible
for   nomination   as   party­list   representative   under   his   new   party   or   organization.   (emphasis   and
underscoring supplied.)
What   is   clear   is   that   the   wording   of   Section   15   covers   changes   in   both   political   party   and   sectoral
affiliation. And the latter may occur within the same party since multi­sectoral party­list organizations are
qualified to participate in the Philippine party­list system. Hence, a nominee who changes his sectoral
affiliation within the same party will only be eligible for nomination under the new sectoral affiliation if
the change has been effected at least six months before the elections. Again, since the statute is clear and
free from ambiguity, it must be given its literal meaning and applied without attempted interpretation.
This is the plain meaning rule or verba legis, as expressed in the maxim index animi sermo or speech is
the index of intention.14
On the second and more substantial issue, the Court shall first discuss the age requirement for youth
sector nominees under Section 9 of RA No. 7941 reading:
Section   9. Qualifications   of   Party­List   Nominees. No   person   shall   be   nominated   as   party­list
representative unless he is a natural­born citizen of the Philippines, a registered voter, a resident of the
Philippines for a period of not less than one (1)year immediately preceding the day of the election, able to
read and write, a bona fide member of the party or organization which he seeks to represent for at least
ninety (90) days preceding the day of the election, and is at least twenty­five (25) years of age on the day
of the election.
In case of a nominee of the youth sector, he must at least be twenty­five (25) but not more than thirty (30)
years of age on the day of the election. Any youth sectoral representative who attains the age of thirty (30)
during his term shall be allowed to continue in office until the expiration of his term. (Emphasis and
underscoring supplied.)
The Court finds no textual support for public respondent’s interpretation that Section 9 applied only to
those nominated during the first three congressional terms after the ratification of the Constitution or until
1998, unless a sectoral party is thereafter registered exclusively as representing the youth sector.
A   cardinal   rule   in   statutory   construction   is   that   when   the   law   is   clear   and   free   from   any   doubt   or
ambiguity, there is no room for construction or interpretation. There is only room for application.12
As the law states in unequivocal terms that a nominee of the youth sector must at least be twenty­five (25)
but not more than thirty (30) years of age on the day of the election,
     so it must be that a candidate who is
more   than   30   on   election   day   is   not   qualified   to   be   a   youth   sector   nominee.   Since   this   mandate   is
contained in RA No. 7941, the Party­List System Act, it covers ALL youth sector nominees vying for
party­list representative seats.
As petitioner points out, RA No. 7941 was enacted only in March, 1995. There is thus no reason to apply
Section 9 thereof only to youth sector nominees nominated during the first three congressional terms after
168 of 669
It is, therefore, beyond cavil that Sections 9 and 15 of RA No. 7941 apply to private respondent.

The Court finds that private respondent was not qualified to be a nominee of either the youth sector or the
overseas Filipino workers and their families sector in the May, 2007 elections.

The records disclose that private respondent was already more than 30 years of age in May, 2007, it being
stipulated that he was born in August, 1975. 15 Moreover, he did not change his sectoral affiliation at least
six months before May, 2007, public respondent itself having found that he shifted to CIBAC’s overseas
Filipino workers and their families sector only on March 17, 2007.161avvphi1

That private respondent is the first nominee of CIBAC, whose victory was later upheld, is of no moment.
A party­list organization’s ranking of its nominees is a mere indication of preference, their qualifications
according to law are a different matter.

It   not   being   contested,   however,   that   private   respondent   was   eventually   proclaimed   as   a   party­list
representative  of CIBAC and rendered services as such, he is entitled to keep the compensation and
emoluments provided by law for the position until he is properly declared ineligible to hold the same. 17

WHEREFORE, the petition is GRANTED. The Decision dated May 14, 2009 and Resolution No. 09­130
dated August 6, 2009 of the House of Representatives Electoral Tribunal are SET ASIDE. Emmanuel Joel
J.   Villanueva   is   declared   ineligible   to   hold   office   as   a   member   of   the   House   of   Representatives
representing the party­list organization CIBAC.

SO ORDERED.

169 of 669
establishment clause for the COMELEC to utilize the Bible and the Koran to justify the exclusion of  Ang G.R. No. 190582               April 8, 2010
Ladlad.
ANG LADLAD LGBT PARTY represented herein by its Chair, DANTON REMOTO, Petitioner,
Same;   Same;   Same;   Through   the   years,   homosexual   conduct,   and   perhaps   homosexuals
vs.
themselves, have borne the brunt of societal disapproval.—We are not blind to the fact that, through the
COMMISSION ON ELECTIONS Respondent.
years,   homosexual   conduct,   and   perhaps   homosexuals   themselves,   have   borne   the   brunt   of   societal
disapproval. It is not difficult to imagine the reasons behind this censure—religious beliefs, convictions
Constitutional   Law;   Election   Law;   Party­List   System;   The   enumeration   of   marginalized   and
about   the   preservation   of   marriage,   family,   and   procreation,   even   dislike   or   distrust   of   homosexuals
under­represented sectors is not exclusive.—As we explicitly ruled in Ang Bagong Bayani­OFW Labor
themselves and their perceived lifestyle. Nonetheless, we recall that the Philippines has not seen fit to
Party v. Commission on Elections, 359 SCRA 698 (2001), “the enumeration of marginalized and under­
criminalize homosexual conduct. Evidently, therefore, these “generally accepted public morals” have not
represented   sectors   is   not   exclusive.”   The   crucial   element   is   not   whether   a   sector   is   specifically
been convincingly transplanted into the realm of law.
enumerated, but whether a particular organization complies with the requirements of the Constitution and
Election Law; Party­List System; Civil Law; “Nuisance,” Defined.—Article 694 of the Civil Code
RA 7941.
defines a nuisance as “any act, omission, establishment, condition of property, or anything else which
Same; Same; Same; Aside from Commission on Elections’ (COMELEC’s) moral objection and the
shocks, defies, or disregards decency or morality,” the remedies for which are a prosecution under the
belated allegation of non­existence, nowhere in the records has the respondent ever found/ruled that Ang
Revised Penal Code or any local ordinance, a civil action, or abatement without judicial proceedings.
Ladlad is not qualified to register as a party­list organization under any of the requisites under Republic
Same; Same; Evidence; A mere blanket invocation of public morals cannot replace the institution
Act   No.   7941   or   the   guidelines   in   Ang   Bagong   Bayani.—We   find   that Ang   Ladlad has   sufficiently
of civil or criminal proceedings and a judicial determination of liability or culpability.—A violation of
demonstrated   its   compliance   with   the   legal   requirements   for   accreditation.   Indeed,   aside   from
Article 201 of the Revised Penal Code, requires proof beyond reasonable doubt to support a criminal
COMELEC’s moral objection and the belated allegation of non­existence, nowhere in the records has the
conviction. It hardly needs to be emphasized that mere allegation of violation of laws is not proof, and a
respondent ever found/ruled that Ang Ladlad is not qualified to register as a party­list organization under
mere blanket invocation of public morals cannot replace the institution of civil or criminal proceedings
any of the requisites under RA 7941 or the guidelines in Ang Bagong Bayani. The difference, COMELEC
and a judicial determination of liability or culpability.
claims, lies in Ang Ladlad’s morality, or lack thereof.
Same; Same; Moral disapproval, without more, is not a sufficient governmental interest to justify
Same; Same; Same; It was grave violation of the non­establishment clause for the Commission on
exclusion of homosexuals from participation in the party­list system.—We hold that moral disapproval,
Elections (COMELEC) to utilize the Bible and the Koran to justify the exclusion of Ang Ladlad.—Our
without   more,   is   not   a   sufficient   governmental   interest   to   justify   exclusion   of   homosexuals   from
Constitution provides in Article III, Section 5 that “[n]o law shall be made respecting an establishment of
participation in the party­list system. The denial of Ang Ladlad’s registration on purely moral grounds
religion, or prohibiting the free exercise thereof.” At bottom, what our non­establishment clause calls for
amounts more to a statement of dislike and disapproval of homosexuals, rather than a tool to further any
is “government neutrality in religious matters.” Clearly, “governmental reliance on religious justification
substantial public interest. Respondent’s blanket justifications give rise to the inevitable conclusion that
is   inconsistent   with   this   policy   of   neutrality.”   We   thus   find   that   it   was   grave   violation   of   the   non­

170 of 669
certainly not free to interfere with speech for no better reason than promoting an approved message or
discouraging a disfavored one.
Same; Same; Same; Freedom of Association; Only if a political party incites violence or puts
forward policies that are incompatible with democracy does it fall outside the protection of the freedom
of association guarantee.—A political group should not be hindered solely because it seeks to publicly
debate controversial political issues in order to find solutions capable of satisfying everyone concerned.
Only if a political party incites violence or puts forward policies that are incompatible with democracy
does it fall outside the protection of the freedom of association guarantee.
Same; Party­List System; Equal Protection Clause; The principle of non­discrimination requires
that laws of general application relating to elections be applied equally to all persons, regardless of
sexual orientation.—The principle of non­discrimination requires that laws of general application relating
to elections be applied equally to all persons, regardless of sexual orientation. Although sexual orientation
is not specifically enumerated as a status or ratio for discrimination in Article 26 of the ICCPR, the
ICCPR Human Rights Committee has opined that the reference to “sex” in Article 26 should be construed
to   include   “sexual   orientation.”   Additionally,   a   variety   of   United   Nations   bodies   have   declared
discrimination on the basis of sexual orientation to be prohibited under various international agreements.
Same;   Same;   Same;   Yogyakarta   Principles;   Using   even   the   most   liberal   of   lenses,   these
Yogyakarta Principles, consisting of a declaration formulated by various international law professors,
are—at best—de lege ferenda—and do not constitute binding obligations on the Philippines.—Using even
the most liberal of lenses, these Yogyakarta Principles, consisting of a declaration formulated by various
international law professors, are—at best—de lege ferenda—and do not constitute binding obligations on
the Philippines. Indeed, so much of contemporary international law is characterized by the “soft law”
nomenclature, i.e., international law is full of principles that promote international cooperation, harmony,
and respect for human rights, most of which amount to no more than well­meaning desires, without the
support of either State practice or opinio juris.
DEL CASTILLO, J.:
the   COMELEC   targets   homosexuals   themselves   as   a   class,   not   because   of   any   particular   morally
reprehensible act. It is this selective targeting that implicates our equal protection clause.
Constitutional   Law;   Election   Law;   Party­List   System;   Equal   Protection   Clause;   Recent
jurisprudence has affirmed that if a law neither burdens a fundamental right nor targets a suspect class,
the Supreme Court will uphold the classification as long as it bears a rational relationship to some
legitimate   government   end.—Recent   jurisprudence   has   affirmed   that   if   a   law   neither   burdens   a
fundamental right nor targets a suspect class, we will uphold the classification as long as it bears a rational
relationship to some legitimate government end. In Central Bank Employees Association, Inc. v. Banko
Sentral  ng  Pilipinas,  446 SCRA  299 (2004),   we  declared   that   “[i]n  our  jurisdiction, the  standard  of
analysis   of   equal   protection   challenges   x x x   have   followed   the   ‘rational   basis’   test,   coupled   with   a
deferential  attitude to legislative classifications and a reluctance to invalidate a law unless there  is a
showing of a clear and unequivocal breach of the Constitution.”
Same; Same; Same; Same; Law of general application should apply with equal force to Lesbian,
Gay, Bisexual and Transgender (LGBTs), and they deserve to participate in the party­list system on the
same basis as other marginalized and under­represented sectors.—From the standpoint of the political
process, the lesbian, gay, bisexual, and transgender have the same interest in participating in the party­list
system on the same basis as other political parties similarly situated. State intrusion in this case is equally
burdensome.   Hence,   laws   of   general   application   should  apply   with  equal   force   to   LGBTs,  and   they
deserve   to   participate   in   the   party­list   system   on   the   same   basis   as   other   marginalized   and   under­
represented sectors.
Same;   Same;   Freedom   of   Expression;   Freedom   of   expression   constitutes  one   of   the  essential
foundations   of   a   democratic   society,   and   this   freedom   applies   not   only   to   those   that   are   favorably
received but also to those that offend, shock or disturb.—Freedom of expression constitutes one of the
essential foundations of a democratic society, and this freedom applies not only to those that are favorably
received but also to those that offend, shock, or disturb. Any restriction imposed in this sphere must be
proportionate   to   the   legitimate   aim   pursued.   Absent   any   compelling   state   interest,   it   is   not   for   the
COMELEC  or   this  Court  to  impose  its  views   on  the  populace.  Otherwise  stated,   the  COMELEC   is
171 of 669
party­list organization under Republic Act (RA) No. 7941, otherwise known as the Party­List System
Act. 4
Ang Ladlad is an organization composed of men and women who identify themselves as lesbians, gays,
bisexuals,   or   trans­gendered   individuals   (LGBTs).   Incorporated   in   2003, Ang   Ladlad first   applied   for
registration with the COMELEC in 2006. The application for accreditation was denied on the ground that
the organization had no substantial  membership base. On August  17, 2009, Ang Ladlad again filed a
Petition5 for registration with the COMELEC.
Before   the   COMELEC,   petitioner   argued   that   the   LGBT   community   is   a   marginalized   and   under­
represented   sector   that   is   particularly   disadvantaged   because   of   their   sexual   orientation   and   gender
identity; that LGBTs are  victims of exclusion, discrimination, and violence;  that because  of negative
societal attitudes, LGBTs are constrained to hide their sexual orientation; and that Ang Ladlad complied
with   the   8­point   guidelines   enunciated   by   this   Court   in   Ang   Bagong   Bayani­OFW   Labor   Party   v.
Commission on Elections.6 Ang Ladlad laid out its national membership base consisting of individual
members and organizational supporters, and outlined its platform of governance. 7
On November  11, 2009, after  admitting the  petitioner’s  evidence,  the COMELEC  (Second  Division)
dismissed the Petition on moral grounds, stating that:
x x x This Petition is dismissible on moral grounds. Petitioner defines the Filipino Lesbian, Gay, Bisexual
and Transgender (LGBT) Community, thus:
x x x a marginalized and under­represented  sector that  is particularly  disadvantaged because of their
sexual orientation and gender identity.
and proceeded to define sexual orientation as that which:
... [F]reedom to differ is not limited to things that do not matter much. That would be a mere shadow of
freedom. The test of its substance is the right to differ as to things that touch the heart of the existing
order.
Justice Robert A. Jackson
West Virginia State Board of Education v. Barnette1
One   unavoidable   consequence   of   everyone   having   the   freedom   to   choose   is   that   others   may   make
different choices – choices we would not make for ourselves, choices we may disapprove of, even choices
that may shock or offend or anger us. However, choices are not to be legally prohibited merely because
they are different, and the right to disagree and debate about important questions of public policy is a core
value protected by our Bill of Rights. Indeed, our democracy is built on genuine recognition of, and
respect for, diversity and difference in opinion.
Since ancient times, society has grappled with deep disagreements about the definitions and demands of
morality. In many cases, where moral  convictions are concerned,  harmony among those theoretically
opposed is an insurmountable goal. Yet herein lies the paradox – philosophical justifications about what is
moral are indispensable and yet at the same time powerless to create agreement. This Court recognizes,
however, that practical solutions are preferable to ideological stalemates; accommodation is better than
intransigence; reason more worthy than rhetoric. This will allow persons of diverse viewpoints to live
together, if not harmoniously, then, at least, civilly.
Factual Background
This is a Petition for Certiorari under Rule 65 of the Rules of Court, with an application for a writ of
preliminary mandatory injunction, filed by Ang Ladlad LGBT Party (Ang Ladlad) against the Resolutions
of the Commission on Elections (COMELEC) dated November 11, 2009 2 (the First Assailed Resolution)
and December 16, 20093 (the Second Assailed Resolution) in SPP No. 09­228 (PL) (collectively, the
Assailed Resolutions). The case has its roots in the COMELEC’s refusal to accredit Ang Ladlad as a
172 of 669
ANG LADLAD collides with Article 695 of the Civil Code which defines nuisance as ‘Any act, omission,
establishment,   business,   condition   of   property,   or   anything   else   which   x   x   x   (3)   shocks,   defies;   or
disregards decency or morality x x x
It   also   collides   with   Article   1306   of   the   Civil   Code:   ‘The   contracting   parties   may   establish   such
stipulations, clauses, terms and conditions as they may deem convenient, provided they are not contrary to
law, morals,   good   customs,   public   order   or   public   policy.   Art   1409   of   the   Civil   Code   provides   that
‘Contracts whose cause, object or purpose is contrary to law, morals, good customs, public order or public
policy’ are inexistent and void from the beginning.
Finally   to   safeguard   the   morality   of   the   Filipino   community,   the   Revised   Penal   Code,   as   amended,
penalizes ‘Immoral doctrines, obscene publications and exhibitions and indecent shows’ as follows:
Art. 201. Immoral doctrines, obscene publications and exhibitions, and indecent shows. — The penalty of
prision mayor or a fine ranging from six thousand to twelve thousand pesos, or both such imprisonment
and fine, shall be imposed upon:
1. Those who shall publicly expound or proclaim doctrines openly contrary to public morals;
2.   (a)   The   authors   of   obscene   literature,   published   with   their   knowledge   in   any   form;   the   editors
publishing such literature; and the owners/operators of the establishment selling the same;
(b) Those who, in theaters, fairs, cinematographs or any other place, exhibit indecent or immoral plays,
scenes, acts or shows, it being understood that the obscene literature or indecent or immoral plays, scenes,
acts or shows, whether live or in film, which are prescribed by virtue hereof, shall include those which:
(1)   glorify   criminals   or   condone   crimes;   (2)   serve   no   other   purpose   but   to   satisfy   the   market   for
violence, lust   or  pornography;  (3)   offend   any  race   or  religion;  (4)   tend  to  abet   traffic  in  and  use   of
prohibited drugs; and (5) are contrary to law, public order, morals, good customs, established policies,
lawful orders, decrees and edicts.
x x  x refers   to  a  person’s  capacity  for  profound  emotional,  affectional  and  sexual  attraction   to, and
intimate and sexual relations with, individuals of a different gender, of the same gender, or more than one
gender."
This   definition   of   the   LGBT   sector   makes   it   crystal   clear   that   petitioner   tolerates   immorality   which
offends religious beliefs. In Romans 1:26, 27, Paul wrote:
For this cause God gave them up into vile affections, for even their women did change the natural use into
that which is against nature: And likewise also the men, leaving the natural use of the woman, burned in
their lust one toward another; men with men working that which is unseemly, and receiving in themselves
that recompense of their error which was meet.
In the Koran, the hereunder verses are pertinent:
For ye practice your lusts on men in preference to women "ye are indeed a people transgressing beyond
bounds." (7.81) "And we rained down on them a shower (of brimstone): Then see what was the end of
those who indulged in sin and crime!" (7:84) "He said: "O my Lord! Help Thou me against people who do
mischief" (29:30).
As correctly pointed out by the Law Department in its Comment dated October 2, 2008:
The   ANG   LADLAD   apparently   advocates   sexual   immorality   as   indicated   in   the   Petition’s   par.   6F:
‘Consensual  partnerships or relationships by gays and lesbians who are already  of age’.  It is further
indicated in par. 24 of the Petition which waves for the record: ‘In 2007, Men Having Sex with Men or
MSMs in the Philippines were estimated as 670,000 (Genesis 19 is the history of Sodom and Gomorrah).
Laws are deemed incorporated in every contract, permit, license, relationship, or accreditation. Hence,
pertinent provisions of the Civil Code and the Revised Penal Code are deemed part of the requirement to
be complied with for accreditation.
173 of 669
If entry into the party­list system would depend only on the ability of an organization to represent its
constituencies, then all representative organizations would have found themselves into the party­list race.
But that is not the intention of the framers of the law. The party­list system is not a tool to advocate
tolerance and acceptance of misunderstood persons or groups of persons. Rather, the party­list system is a
tool for the realization of aspirations of marginalized individuals whose interests are also the nation’s
     – for not  being  truthful  when it  said that  it  "or any of  its nominees/party­list  representatives  have  not
only  that  their   interests  have   not   been   brought   to  the   attention  of  the   nation  because  of   their  under
representation. Until the time comes when Ladlad is able to justify that having mixed sexual orientations
and transgender identities is beneficial to the nation, its application for accreditation under the party­list
system will remain just that.
II. No substantial differentiation
In the United States, whose equal protection doctrine pervades Philippine jurisprudence, courts do not
recognize lesbians, gays, homosexuals, and bisexuals (LGBT) as a "special class" of individuals. x x x
Significantly, it has also been held that homosexuality is not a constitutionally protected fundamental
right, and that "nothing in the U.S. Constitution discloses a comparable intent to protect or promote the
social or legal equality of homosexual relations," as in the case of race or religion or belief.
x x x x
Thus, even if society’s understanding, tolerance, and acceptance of LGBT’s is elevated, there can be no
denying that Ladlad constituencies are still males and females, and they will remain either male or female
protected by the same Bill of Rights that applies to all citizens alike.
x x x x
IV. Public Morals
x x x There is no question about not imposing on Ladlad Christian or Muslim religious practices. Neither
is there any attempt to any particular religious group’s moral rules on Ladlad. Rather, what are being
3. Those who shall sell, give away or exhibit films, prints, engravings, sculpture or literature which are
offensive to morals.
Petitioner should likewise be denied accreditation not only for advocating immoral doctrines but likewise
violated or failed to comply with laws, rules, or regulations relating to the elections."
Furthermore, should this Commission grant the petition, we will be exposing our youth to an environment
that does not conform to the teachings of our faith. Lehman Strauss, a famous bible teacher and writer in
the U.S.A. said in one article that "older practicing homosexuals are a threat to the youth." As an agency
of the government, ours too is the State’s avowed duty under Section 13, Article II of the Constitution to
protect our youth from moral and spiritual degradation.8
When Ang   Ladlad sought   reconsideration,9 three   commissioners   voted   to   overturn   the   First   Assailed
Resolution (Commissioners Gregorio Y. Larrazabal, Rene V. Sarmiento, and Armando Velasco), while
three commissioners voted to deny Ang Ladlad’s Motion for Reconsideration (Commissioners Nicodemo
T. Ferrer, Lucenito N. Tagle, and Elias R. Yusoph). The COMELEC Chairman, breaking the tie and
speaking for the majority in his Separate Opinion, upheld the First Assailed Resolution, stating that:
I. The Spirit of Republic Act No. 7941
Ladlad is applying for accreditation as a sectoral party in the party­list system. Even assuming that it has
properly proven its under­representation and marginalization, it cannot be said that Ladlad’s expressed
sexual orientations per se would benefit the nation as a whole.
Section 2 of the party­list law unequivocally states that the purpose of the party­list system of electing
congressional   representatives   is   to   enable   Filipino   citizens   belonging   to   marginalized   and   under­
represented sectors, organizations and parties, and who lack well­defined political constituencies but who
could contribute to the formulation and enactment of appropriate legislation that will benefit the nation as
a whole, to become members of the House of Representatives.
174 of 669
In the meantime, due to the urgency of the petition, we issued a temporary restraining order on January
12,   2010,   effective   immediately   and   continuing   until   further   orders   from   this   Court,   directing   the
COMELEC to cease and desist from implementing the Assailed Resolutions. 16
Also, on January 13, 2010, the Commission on Human Rights (CHR) filed a Motion to Intervene or to
Appear  as  Amicus  Curiae,   attaching  thereto  its Comment­in­Intervention. 17 The  CHR  opined  that   the
denial   of Ang   Ladlad’s petition   on   moral   grounds   violated   the   standards   and   principles   of   the
Constitution, the Universal Declaration of Human Rights (UDHR), and the International  Covenant on
Civil and Political Rights (ICCPR). On January 19, 2010, we granted the CHR’s motion to intervene.
On January 26, 2010, Epifanio D. Salonga, Jr. filed his Motion to Intervene  which motion was granted
18
on February 2, 2010. 19
The Parties’ Arguments
Ang Ladlad argued that the denial of accreditation, insofar as it justified the exclusion by using religious
dogma, violated the constitutional guarantees against the establishment of religion. Petitioner also claimed
that  the Assailed Resolutions contravened  its constitutional  rights to privacy, freedom  of speech  and
assembly, and equal protection of laws, as well as constituted violations of the Philippines’ international
obligations against discrimination based on sexual orientation.
The   OSG   concurred   with Ang   Ladlad’s petition   and   argued   that   the   COMELEC   erred   in   denying
petitioner’s   application   for   registration   since   there   was   no   basis   for   COMELEC’s   allegations   of
immorality. It also opined that LGBTs have their own special interests and concerns which should have
been   recognized   by   the   COMELEC   as   a   separate   classification.   However,   insofar   as   the   purported
violations   of   petitioner’s   freedom   of   speech,   expression,   and   assembly   were   concerned,   the   OSG
maintained that there had been no restrictions on these rights.
In its Comment, the COMELEC reiterated that petitioner does not have a concrete and genuine national
political agenda to benefit the nation and that the petition was validly dismissed on moral grounds. It also
adopted   as   moral   parameters   and   precepts   are   generally   accepted   public   morals.   They   are   possibly
religious­based, but as a society, the Philippines cannot ignore its more than 500 years of Muslim and
Christian upbringing, such that some moral precepts espoused by said religions have sipped [sic] into
society and these are not publicly accepted moral norms.
V. Legal Provisions
But above morality and social norms, they have become part of the law of the land. Article 201 of the
Revised Penal Code imposes the penalty of prision mayor upon "Those who shall publicly expound or
proclaim   doctrines   openly   contrary   to   public   morals."   It   penalizes   "immoral   doctrines,   obscene
publications   and   exhibition   and   indecent   shows."   "Ang   Ladlad"   apparently   falls   under   these   legal
provisions. This is clear from its Petition’s paragraph 6F: "Consensual partnerships or relationships by
gays and lesbians who are already of age’ It is further indicated in par. 24 of the Petition which waves for
the record: ‘In 2007, Men Having Sex with Men or MSMs in the Philippines were estimated as 670,000.
Moreoever, Article 694 of the Civil Code defines "nuisance" as any act, omission x x x or anything else x
x x which shocks, defies or disregards decency or morality x x x." These are all unlawful.10
On January 4, 2010, Ang Ladlad filed this Petition, praying that the Court annul the Assailed Resolutions
and direct the COMELEC to grant Ang Ladlad’s application for accreditation. Ang Ladlad also sought the
issuance ex parte of a preliminary mandatory injunction against the COMELEC, which had previously
announced that it would begin printing the final ballots for the May 2010 elections by January 25, 2010.
On January 6, 2010, we ordered the Office of the Solicitor General (OSG) to file its Comment on behalf
of COMELEC not later than 12:00 noon of January 11, 2010. 11 Instead of filing a Comment, however, the
OSG   filed   a   Motion   for   Extension,   requesting   that   it   be   given   until   January   16,   2010   to
Comment.12 Somewhat   surprisingly,   the   OSG   later   filed   a   Comment   in   support   of   petitioner’s
application.13 Thus, in order to give COMELEC the opportunity to fully ventilate its position, we required
it to file its own comment. 14 The COMELEC, through its Law Department, filed its Comment on February
2, 2010.15
175 of 669
it said that it or any of its nominees/party­list representatives have not violated or failed to comply with
laws, rules, or regulations relating to the elections." Nowhere was this ground for denial of petitioner’s
accreditation mentioned or even alluded to in the Assailed Resolutions. This, in itself, is quite curious,
considering that the reports of petitioner’s alleged non­existence were already available to the COMELEC
prior to the issuance of the First Assailed Resolution. At best, this is irregular procedure;  at worst, a
belated  afterthought,  a  change  in respondent’s  theory, and  a serious  violation of  petitioner’s  right  to
procedural due process.
Nonetheless, we find that there has been no misrepresentation. A cursory perusal of Ang Ladlad’s initial
petition shows that it never claimed to exist in each province of the Philippines. Rather, petitioner alleged
that the LGBT community in the Philippines was estimated to constitute at least 670,000 persons; that it
had 16,100 affiliates and members around the country, and 4,044 members in its electronic discussion
group.22 Ang Ladlad also represented itself to be "a national LGBT umbrella organization with affiliates
around the Philippines composed of the following LGBT networks:"
§ Abra Gay Association
§ Aklan Butterfly Brigade (ABB) – Aklan
§ Albay Gay Association
§ Arts Center of Cabanatuan City – Nueva Ecija
§ Boys Legion – Metro Manila
§ Cagayan de Oro People Like Us (CDO PLUS)
§ Can’t Live in the Closet, Inc. (CLIC) – Metro Manila
§ Cebu Pride – Cebu City
argued for the first time that the LGBT sector is not among the sectors enumerated by the Constitution
and RA 7941, and that petitioner made untruthful statements in its petition when it alleged its national
existence contrary to actual verification reports by COMELEC’s field personnel.
Our Ruling
We grant the petition.
Compliance with the Requirements of the Constitution and Republic Act No. 7941
The COMELEC denied Ang Ladlad’s application for registration on the ground that the LGBT sector is
neither enumerated in the Constitution and RA 7941, nor is it associated with or related to any of the
sectors in the enumeration.
Respondent mistakenly opines that our ruling in Ang Bagong Bayani stands for the proposition that only
those sectors specifically enumerated in the law or related to said sectors (labor, peasant, fisherfolk, urban
poor, indigenous cultural communities, elderly, handicapped, women, youth, veterans, overseas workers,
and professionals) may be registered under the party­list system. As we explicitly ruled in Ang Bagong
Bayani­OFW Labor Party v. Commission on Elections,20 "the enumeration of marginalized and under­
represented   sectors   is   not   exclusive".   The   crucial   element   is   not   whether   a   sector   is   specifically
enumerated, but whether a particular organization complies with the requirements of the Constitution and
RA 7941.
Respondent also argues that Ang Ladlad made untruthful statements in its petition when it alleged that it
had nationwide existence through its members and affiliate organizations. The COMELEC claims that
upon verification by its field personnel, it was shown that "save for a few isolated places in the country,
petitioner does not exist in almost all provinces in the country." 21
This argument  that  "petitioner  made  untruthful   statements   in  its petition when  it   alleged  its national
existence" is a new one; previously, the COMELEC claimed that petitioner was "not being truthful when
176 of 669
§ RADAR PRIDEWEAR § Circle of Friends

§ Rainbow Rights Project (R­Rights), Inc. – Metro Manila § Dipolog Gay Association – Zamboanga del Norte

§ San Jose del Monte Gay Association – Bulacan § Gay, Bisexual, & Transgender Youth Association (GABAY)

§ Sining Kayumanggi Royal Family – Rizal § Gay and Lesbian Activists Network for Gender Equality (GALANG) – Metro Manila

§ Society of Transexual Women of the Philippines (STRAP) – Metro Manila § Gay Men’s Support Group (GMSG) – Metro Manila

§ Soul Jive – Antipolo, Rizal § Gay United for Peace and Solidarity (GUPS) – Lanao del Norte

§ The Link – Davao City § Iloilo City Gay Association – Iloilo City

§ Tayabas Gay Association – Quezon § Kabulig Writer’s Group – Camarines Sur

§ Women’s Bisexual Network – Metro Manila § Lesbian Advocates Philippines, Inc. (LEAP)

§ Zamboanga Gay Association – Zamboanga City23 § LUMINA – Baguio City

Since the COMELEC only searched for the names ANG LADLAD LGBT or LADLAD LGBT, it is no § Marikina Gay Association – Metro Manila
surprise that they found that petitioner had no presence in any of these regions. In fact, if COMELEC’s
findings are to be believed, petitioner does not even exist in Quezon City, which is registered as Ang § Metropolitan Community Church (MCC) – Metro Manila
Ladlad’s principal place of business.
§ Naga City Gay Association – Naga City
Against this backdrop, we find that Ang Ladlad has sufficiently demonstrated its compliance with the
legal requirements for accreditation. Indeed, aside from COMELEC’s moral objection and the belated § ONE BACARDI

allegation   of   non­existence,   nowhere   in   the   records   has   the   respondent   ever   found/ruled   that Ang
§ Order of St. Aelred (OSAe) – Metro Manila
Ladlad is not qualified to register as a party­list organization under any of the requisites under RA 7941 or

§ PUP LAKAN

177 of 669
In other words, government action, including its proscription of immorality as expressed in criminal law
like concubinage, must have a secular purpose. That is, the government proscribes this conduct because it
is  "detrimental   (or  dangerous)   to those  conditions upon  which depend   the  existence  and  progress   of
human society" and not because the conduct is proscribed by the beliefs of one religion or the other.
Although admittedly, moral judgments based on religion might have a compelling influence on those
engaged in public deliberations over what actions would be considered a moral disapprobation punishable
by law. After all, they might also be adherents of a religion and thus have religious opinions and moral
codes with a compelling influence on them; the human mind endeavors to regulate the temporal and
spiritual institutions of society in a uniform manner, harmonizing earth with heaven. Succinctly put, a law
could be religious or Kantian or Aquinian or utilitarian in its deepest roots, but it must have an articulable
and discernible secular purpose and justification to pass scrutiny of the religion clauses. x x x Recognizing
the   religious   nature   of   the   Filipinos  and   the   elevating   influence   of   religion  in   society,   however,   the
Philippine constitution's religion clauses prescribe not a strict but a benevolent neutrality. Benevolent
neutrality recognizes that government must pursue its secular goals and interests but at the same time
strive to uphold religious liberty to the greatest extent possible within flexible constitutional limits. Thus,
although   the   morality   contemplated   by   laws   is   secular,   benevolent   neutrality   could   allow   for
accommodation of morality based on religion, provided it does not offend compelling state interests. 27
Public Morals as a Ground to Deny Ang Ladlad’s Petition for Registration
Respondent suggests that although the moral condemnation of homosexuality and homosexual conduct
may   be   religion­based,   it   has   long   been   transplanted   into   generally   accepted   public   morals.   The
COMELEC argues:
Petitioner’s accreditation was denied not necessarily because their group consists of LGBTs but because
of the danger it poses to the people especially the youth. Once it is recognized by the government, a sector
which believes that there is nothing wrong in having sexual relations with individuals of the same gender
is a bad example. It will bring down the standard of morals we cherish in our civilized society. Any
society without a set of moral precepts is in danger of losing its own existence. 28
the guidelines in Ang Bagong Bayani. The difference, COMELEC claims, lies in Ang Ladlad’s morality,
or lack thereof.
Religion as the Basis for Refusal to Accept Ang Ladlad’s Petition for Registration
Our   Constitution   provides   in   Article   III,   Section   5   that   "[n]o   law   shall   be   made   respecting   an
establishment of religion, or prohibiting the free exercise thereof." At bottom, what our non­establishment
clause   calls   for   is   "government   neutrality   in   religious   matters." 24 Clearly,   "governmental   reliance   on
religious  justification   is  inconsistent   with  this  policy   of   neutrality." 25 We   thus  find   that   it   was   grave
violation of the non­establishment clause for the COMELEC to utilize the Bible and the Koran to justify
the exclusion of Ang Ladlad.
Rather than relying on religious belief, the legitimacy of the Assailed Resolutions should depend, instead,
on whether the COMELEC is able to advance some justification for its rulings beyond mere conformity to
religious doctrine. Otherwise stated, government must act for secular purposes and in ways that have
primarily secular effects. As we held in Estrada v. Escritor: 26
x x x The morality referred to in the law is public and necessarily secular, not religious as the dissent of
Mr. Justice Carpio holds. "Religious teachings as expressed  in public debate  may influence  the civil
public order but public moral disputes may be resolved only on grounds articulable in secular terms."
Otherwise, if government  relies  upon religious beliefs in formulating public policies and morals, the
resulting policies and morals would require conformity to what some might regard as religious programs
or   agenda.   The   non­believers   would   therefore   be   compelled   to   conform   to   a   standard   of   conduct
buttressed by a religious belief, i.e., to a "compelled religion," anathema to religious freedom. Likewise, if
government based its actions upon religious beliefs, it would tacitly approve or endorse that belief and
thereby also tacitly disapprove contrary religious or non­religious views that would not support the policy.
As a result, government will not provide full religious freedom for all its citizens, or even make it appear
that those whose beliefs are disapproved are second­class citizens.1avvphi1
178 of 669
We also find the COMELEC’s reference to purported violations of our penal and civil laws flimsy, at
best; disingenuous, at worst. Article 694 of the Civil Code defines a nuisance as "any act, omission,
establishment, condition of property, or anything else which shocks, defies, or disregards decency or
morality," the remedies for which are a prosecution under the Revised Penal Code or any local ordinance,
a civil action, or abatement without judicial proceedings.  A violation of Article 201 of the Revised Penal
32
Code, on the other hand, requires proof beyond reasonable doubt to support a criminal conviction. It
hardly needs to be emphasized that mere allegation of violation of laws is not proof, and a mere blanket
invocation of public morals cannot replace the institution of civil or criminal proceedings and a judicial
determination of liability or culpability.
As such, we hold that moral disapproval, without more, is not a sufficient governmental interest to justify
exclusion   of   homosexuals   from   participation   in   the   party­list   system.   The   denial   of Ang
Ladlad’s registration on purely moral grounds amounts more to a statement of dislike and disapproval of
homosexuals,   rather   than   a   tool   to   further   any   substantial   public   interest.   Respondent’s   blanket
justifications give rise to the inevitable conclusion that the COMELEC targets homosexuals themselves as
a class, not because of any particular morally reprehensible act. It is this selective targeting that implicates
our equal protection clause.
Equal Protection
Despite the absolutism of Article III, Section 1 of our Constitution, which provides "nor shall any person
be   denied   equal   protection   of   the   laws,"   courts   have   never   interpreted   the   provision   as   an   absolute
prohibition   on   classification.   "Equality,"   said   Aristotle,   "consists   in   the   same   treatment   of   similar
persons."  The equal protection clause guarantees that no person or class of persons shall be deprived of
33
the same protection of laws which is enjoyed by other persons or other classes in the same place and in
like circumstances. 34
Recent jurisprudence has affirmed that if a law neither burdens a fundamental right nor targets a suspect
class,  we will  uphold the classification  as long as  it  bears  a  rational  relationship  to some  legitimate
We are  not blind to the fact  that, through the years, homosexual  conduct,  and perhaps  homosexuals
themselves, have borne the brunt of societal disapproval. It is not difficult to imagine the reasons behind
this censure – religious beliefs, convictions about the preservation of marriage, family, and procreation,
even dislike or distrust of homosexuals themselves and their perceived lifestyle. Nonetheless, we recall
that   the   Philippines   has   not   seen   fit   to   criminalize   homosexual   conduct.   Evidently,   therefore,   these
"generally accepted public morals" have not been convincingly transplanted into the realm of law.29
The Assailed Resolutions have not identified any specific overt immoral act performed by Ang Ladlad.
Even the OSG agrees that "there should have been a finding by the COMELEC that the group’s members
have committed or are committing immoral acts."30 The OSG argues:
x x x A person may be sexually attracted to a person of the same gender, of a different gender, or more
than one gender, but mere attraction does not translate to immoral acts. There is a great divide between
thought and action. Reduction ad absurdum. If immoral thoughts could be penalized, COMELEC would
have its hands full of disqualification cases against both the "straights" and the gays." Certainly this is not
the intendment of the law.31
Respondent has failed to explain what societal ills are sought to be prevented, or why special protection is
required for the youth. Neither has the COMELEC condescended to justify its position that petitioner’s
admission into the party­list system would be so harmful as to irreparably damage the moral fabric of
society.  We,  of  course,  do  not  suggest   that  the  state  is wholly  without   authority  to  regulate   matters
concerning  morality,  sexuality,   and  sexual   relations,  and   we  recognize   that  the  government  will   and
should   continue   to   restrict   behavior   considered   detrimental   to   society.   Nonetheless,   we   cannot
countenance advocates who, undoubtedly with the loftiest of intentions, situate morality on one end of an
argument or another, without bothering to go through the rigors of legal reasoning and explanation. In
this, the notion of morality is robbed of all value. Clearly then, the bare invocation of morality will not
remove an issue from our scrutiny.
179 of 669
unnecessary to make such a ruling today. Petitioner itself has merely demanded that it be recognized
under the same basis as all other groups similarly situated, and that the COMELEC made "an unwarranted
and impermissible classification not justified by the circumstances of the case."
Freedom of Expression and Association
Under our system of laws, every group has the right to promote its agenda and attempt to persuade society
of the validity of its position through normal democratic means.  It is in the public square that deeply
39
held convictions and differing opinions should be distilled and deliberated upon. As we held in Estrada v.
Escritor: 40
In a democracy, this common agreement on political and moral ideas is distilled in the public square.
Where citizens are free, every opinion, every prejudice, every aspiration, and every moral discernment has
access to the public square where people deliberate the order of their life together. Citizens are the bearers
of opinion, including opinion shaped by, or espousing religious belief,  and these  citizens have equal
access to the public square. In this representative democracy, the state is prohibited from determining
which   convictions   and   moral   judgments   may   be   proposed   for   public   deliberation.   Through   a
constitutionally designed process, the people deliberate and decide. Majority rule is a necessary principle
in this democratic governance. Thus, when public deliberation on moral judgments is finally crystallized
into law, the laws will largely reflect the beliefs and preferences of the majority, i.e., the mainstream or
median groups. Nevertheless, in the very act of adopting and accepting a constitution and the limits it
specifies – including protection of religious freedom "not only for a minority, however small – not only
for a majority, however large – but for each of us" – the majority imposes upon itself a self­denying
ordinance.   It   promises   not   to   do   what   it   otherwise   could   do:   to   ride   roughshod   over   the   dissenting
minorities.
Freedom  of expression  constitutes one of  the essential  foundations of a  democratic  society,  and this
freedom  applies not only to those that are favorably received but also to those that offend, shock, or
disturb.  Any restriction   imposed  in this  sphere  must  be  proportionate   to  the  legitimate  aim  pursued.
government   end.35 In   Central   Bank   Employees   Association,   Inc.   v.   Banko   Sentral   ng   Pilipinas, 36 we
declared that "[i]n our jurisdiction, the standard of analysis of equal protection challenges x x x have
followed the ‘rational basis’ test, coupled with a deferential attitude to legislative classifications and a
reluctance   to   invalidate   a   law   unless   there   is   a   showing   of   a   clear   and   unequivocal   breach   of   the
Constitution."37
The COMELEC posits that the majority of the Philippine population considers homosexual conduct as
immoral and unacceptable, and this constitutes sufficient reason to disqualify the petitioner. Unfortunately
for the respondent, the Philippine electorate has expressed no such belief. No law exists to criminalize
homosexual behavior or expressions or parties about homosexual behavior. Indeed, even if we were to
assume that public opinion is as the COMELEC describes it, the asserted state interest here – that is,
moral disapproval of an unpopular minority – is not a legitimate state interest that is sufficient to satisfy
rational   basis   review   under   the   equal   protection   clause.   The   COMELEC’s   differentiation,   and   its
unsubstantiated   claim   that Ang   Ladlad cannot   contribute   to   the   formulation   of   legislation   that   would
benefit the nation, furthers no legitimate state interest other than disapproval of or dislike for a disfavored
group.
From the standpoint of the political process, the lesbian, gay, bisexual, and transgender have the same
interest  in participating  in the party­list  system  on the  same basis as  other  political  parties  similarly
situated. State intrusion in this case is equally burdensome. Hence, laws of general application should
apply with equal force to LGBTs, and they deserve to participate in the party­list system on the same basis
as other marginalized and under­represented sectors.
It bears stressing that our finding that  COMELEC’s act of differentiating LGBTs from heterosexuals
insofar as the party­list system is concerned does not imply that any other law distinguishing between
heterosexuals and homosexuals under different circumstances would similarly fail. We disagree with the
OSG’s  position  that  homosexuals   are   a  class   in  themselves  for   the  purposes   of  the  equal  protection
clause.38 We   are   not   prepared   to   single   out   homosexuals   as   a   separate   class   meriting   special   or
differentiated   treatment.   We   have   not   received   sufficient   evidence   to   this   effect,   and   it   is   simply
180 of 669
majority of the population.44 A political group should not be hindered solely because it seeks to publicly
debate   controversial   political   issues   in   order   to   find   solutions   capable   of   satisfying   everyone
concerned.  Only if a political party incites violence or puts forward policies that are incompatible with
45
democracy does it fall outside the protection of the freedom of association guarantee. 46
We   do not  doubt   that  a  number  of  our  citizens  may  believe  that   homosexual   conduct  is distasteful,
offensive, or even defiant. They are entitled to hold and express that view. On the other hand, LGBTs and
their supporters, in all likelihood, believe with equal fervor that relationships between individuals of the
same sex are morally equivalent to heterosexual relationships. They, too, are entitled to hold and express
that view. However, as far as this Court is concerned, our democracy precludes using the religious or
moral views of one part of the community to exclude from consideration the values of other members of
the community.
Of course, none of this suggests the impending arrival of a golden age for gay rights litigants. It well may
be that this Decision will only serve to highlight the discrepancy between the rigid constitutional analysis
of this Court and the more complex moral sentiments of Filipinos. We do not suggest that public opinion,
even at its most liberal, reflect a clear­cut strong consensus favorable to gay rights claims and we neither
attempt nor expect to affect individual perceptions of homosexuality through this Decision.
The OSG argues that since there has been neither prior restraint nor subsequent punishment imposed
on Ang Ladlad, and its members have not been deprived of their right to voluntarily associate, then there
has been no restriction on their freedom of expression or association. The OSG argues that:
There was no utterance restricted, no publication censored, or any assembly denied. [COMELEC] simply
exercised its authority to review and verify the qualifications of petitioner as a sectoral party applying to
participate in the party­list system. This lawful exercise of duty cannot be said to be a transgression of
Section 4, Article III of the Constitution.
x x x x
Absent any compelling state interest, it is not for the COMELEC or this Court to impose its views on the
populace. Otherwise stated, the COMELEC is certainly not free to interfere with speech for no better
reason than promoting an approved message or discouraging a disfavored one.
This   position   gains   even   more   force   if   one   considers   that   homosexual   conduct   is   not   illegal   in   this
country. It follows that both expressions concerning one’s homosexuality and the activity of forming a
political association that supports LGBT individuals are protected as well.
Other jurisdictions have gone so far as to categorically rule that even overwhelming public perception that
homosexual conduct violates public morality does not justify criminalizing same­sex conduct. 41 European
and United Nations judicial decisions have ruled in favor of gay rights claimants on both privacy and
equality   grounds,   citing   general   privacy   and   equal   protection   provisions   in   foreign   and   international
texts.42 To the extent that there is much to learn from other jurisdictions that have reflected on the issues
we face here, such jurisprudence is certainly illuminating. These foreign authorities, while not formally
binding on Philippine courts, may nevertheless have persuasive influence on the Court’s analysis.
In the area of freedom of expression, for instance, United States courts have ruled that existing free speech
doctrines protect gay and lesbian rights to expressive conduct. In order to justify the prohibition of a
particular   expression   of   opinion,   public   institutions   must   show   that   their   actions   were   caused   by
"something more than a mere desire to avoid the discomfort and unpleasantness that always accompany
an unpopular viewpoint."43
With respect  to freedom of association for the advancement of ideas and beliefs, in Europe, with its
vibrant human rights tradition, the European Court of Human Rights (ECHR) has repeatedly stated that a
political party may campaign for a change in the law or the constitutional structures of a state if it uses
legal and democratic means and the changes it proposes are consistent with democratic principles. The
ECHR   has  emphasized  that  political   ideas   that  challenge  the  existing order   and  whose  realization  is
advocated by peaceful means must be afforded a proper opportunity of expression through the exercise of
the right of association, even if such ideas may seem shocking or unacceptable to the authorities or the
181 of 669
The principle of non­discrimination is laid out in Article 26 of the ICCPR, as follows:
Article 26
All persons are equal before the law and are entitled without any discrimination to the equal protection of
the law. In this respect, the law shall prohibit any discrimination and guarantee to all persons equal and
effective protection against discrimination on any ground such as race, colour, sex, language, religion,
political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status.
In this context, the principle of non­discrimination requires that laws of general application relating to
elections be applied equally to all persons, regardless of sexual orientation. Although sexual orientation is
not specifically enumerated as a status or ratio for discrimination in Article 26 of the ICCPR, the ICCPR
Human Rights Committee has opined that the reference to "sex" in Article 26 should be construed to
include   "sexual   orientation."  Additionally,   a   variety   of   United   Nations   bodies   have   declared
48
discrimination on the basis of sexual orientation to be prohibited under various international agreements.
The UDHR provides:
Article 21.
(1) Everyone has the right to take part in the government of his country, directly or through freely chosen
representatives.
Likewise, the ICCPR states:
Article 25
Every citizen shall have the right and the opportunity, without any of the distinctions mentioned in article
2 and without unreasonable restrictions:
A denial of the petition for registration x x x does not deprive the members of the petitioner to freely take
part in the conduct of elections. Their right to vote will not be hampered by said denial. In fact, the right
to vote is a constitutionally­guaranteed right which cannot be limited.
As to its right to be elected in a genuine periodic election, petitioner contends that the denial of Ang
Ladlad’s petition has the clear and immediate effect of limiting, if not outrightly nullifying the capacity of
its members to fully and equally participate in public life through engagement in the party list elections.
This argument is puerile. The holding of a public office is not a right but a privilege subject to limitations
imposed by law. x x x47
The OSG fails to recall that petitioner has, in fact, established its qualifications to participate in the party­
list system, and – as advanced by the OSG itself – the moral objection offered by the COMELEC was not
a limitation imposed by law. To the extent, therefore, that the petitioner has been precluded, because of
49
COMELEC’s action, from publicly expressing its views as a political party and participating on an equal
basis in the political process with other equally­qualified party­list candidates, we find that there has,
indeed, been a transgression of petitioner’s fundamental rights.
Non­Discrimination and International Law
In an age that has seen international law evolve geometrically in scope and promise, international human
rights law, in particular, has grown dynamically in its attempt to bring about a more just and humane
world order. For individuals and groups struggling with inadequate structural and governmental support,
international   human   rights   norms   are   particularly   significant,   and   should   be   effectively   enforced   in
domestic legal systems so that such norms may become actual, rather than ideal, standards of conduct.
Our Decision today is fully in accord with our international obligations to protect and promote human
rights. In particular, we explicitly recognize the principle of non­discrimination as it relates to the right to
electoral participation, enunciated in the UDHR and the ICCPR.
182 of 669
We stress, however, that although this Court stands willing to assume the responsibility of giving effect to
the   Philippines’   international   law   obligations,   the   blanket   invocation   of   international   law   is   not   the
panacea for all social ills. We refer now to the petitioner’s invocation of the Yogyakarta Principles (the
Application   of   International   Human   Rights   Law   In   Relation   to   Sexual   Orientation   and   Gender
Identity),51 which petitioner declares to reflect binding principles of international law.
At   this  time,  we  are  not  prepared   to declare  that  these Yogyakarta  Principles contain  norms that   are
obligatory on the Philippines. There are declarations and obligations outlined in said Principles which are
not reflective of the current state of international law, and do not find basis in any of the sources of
international   law   enumerated   under   Article   38(1)   of   the   Statute   of   the   International   Court   of
Justice.52 Petitioner has not undertaken any objective and rigorous analysis of these alleged principles of
international law to ascertain their true status.
We also hasten to add that  not everything that society – or a certain segment  of society – wants or
demands is automatically a human right. This is not an arbitrary human intervention that may be added to
or subtracted from at will. It is unfortunate that much of what passes for human rights today is a much
broader   context  of   needs  that  identifies   many  social   desires  as   rights  in  order   to  further   claims  that
international law obliges states to sanction these innovations. This has the effect of diluting real human
rights, and is a result of the notion that if "wants" are couched in "rights" language, then they are no
longer controversial.1avvphi1
Using even the most liberal of lenses, these Yogyakarta Principles, consisting of a declaration formulated
by various international law professors, are – at best – de lege ferenda – and do not constitute binding
obligations on the Philippines. Indeed, so much of contemporary international law is characterized by the
"soft law" nomenclature, i.e., international law is full of principles that promote international cooperation,
harmony, and respect for human rights, most of which amount to no more than well­meaning desires,
without the support of either State practice or opinio juris.53
(a) To take part in the conduct of public affairs, directly or through freely chosen representatives;
(b) To vote and to be elected at genuine periodic elections which shall be by universal and equal suffrage
and shall be held by secret ballot, guaranteeing the free expression of the will of the electors;
(c) To have access, on general terms of equality, to public service in his country.
As stated by the CHR in its Comment­in­Intervention, the scope of the right to electoral participation is
elaborated  by the Human Rights Committee  in its General  Comment  No. 25 (Participation in Public
Affairs and the Right to Vote) as follows:
1. Article 25 of the Covenant recognizes and protects the right of every citizen to take part in the conduct
of  public  affairs,   the  right  to  vote  and   to  be   elected  and   the   right   to  have  access   to  public   service.
Whatever form of constitution or government is in force, the Covenant requires States to adopt such
legislative and other measures as may be necessary to ensure that citizens have an effective opportunity to
enjoy the rights it protects. Article 25 lies at the core of democratic government based on the consent of
the people and in conformity with the principles of the Covenant.
x x x x
15. The effective implementation of the right and the opportunity to stand for elective office ensures that
persons entitled to vote have a free choice of candidates. Any restrictions on the right to stand for election,
such as minimum age, must be justifiable on objective and reasonable criteria. Persons who are otherwise
eligible to stand for election should not be excluded by unreasonable or discriminatory requirements such
as   education,   residence   or   descent,   or   by   reason   of   political   affiliation.   No   person   should   suffer
discrimination  or  disadvantage  of   any  kind  because   of  that  person's   candidacy.  States  parties   should
indicate  and explain the legislative provisions which exclude any group or category of persons from
elective office.50
183 of 669
As a final note, we cannot help but observe that the social issues presented by this case are emotionally
charged,  societal  attitudes are  in flux, even  the psychiatric  and  religious communities are  divided in
opinion. This Court’s role is not to impose its own view of acceptable behavior. Rather, it is to apply the
Constitution and laws as best as it can, uninfluenced by public opinion, and confident in the knowledge
that our democracy is resilient enough to withstand vigorous debate.

WHEREFORE, the Petition is hereby GRANTED. The Resolutions of the Commission on Elections
dated November 11, 2009 and December 16, 2009 in SPP No. 09­228 (PL) are hereby SET ASIDE. The
Commission on Elections is directed to GRANT petitioner’s application for party­list accreditation.

SO ORDERED.

184 of 669
apply retroactively  to the case  of SENIOR  CITIZENS  as nothing therein provides for  its retroactive G.R. Nos. 206844­45               July 23, 2013
effect. When the term­sharing agreement was executed in 2010, the same was not yet expressly proscribed
COALITION   OF   ASSOCIATIONS   OF   SENIOR   CITIZENS   IN   THE   PHILIPPINES,   INC.
by any law or resolution.
(SENIOR CITIZENS PARTY­LIST), represented herein by its Chairperson and First Nominee,
Civil Law; Prospectivity of Laws; Article 4 of the Civil Code states that laws shall have no  FRANCISCO   G.   DATOL,   Jr., Petitioner,

retroactive effect, unless the contrary is provided.—Article 4 of the Civil Code states that “[l]aws shall  vs.
COMMISSION ON ELECTIONS, Respondent.
have no retroactive effect, unless the contrary is provided.” As held in Commissioner of Internal Revenue 
v. Reyes, 480 SCRA 382 (2006), “[t]he general rule is that statutes are prospective. However, statutes that 
x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x
are remedial, or that do not create new or take away vested rights, do not fall under the general rule 
against the retroactive operation of statutes.” We also reiterated in Lintag and Arrastia v. National Power  G.R. No. 206982
Corporation, 528 SCRA 287 (2007), that: It is a well­entrenched principle that statutes, including 
administrative rules and regulations, operate prospectively unless the legislative intent to the contrary is  COALITION   OF   ASSOCIATIONS   OF   SENIOR   CITIZENS   IN   THE   PHILIPPINES,   INC.
manifest by express terms or by necessary implication because the retroactive application of a law usually (SENIOR CITIZENS), represented by its President and Incumbent Representative in the House of
divests rights that have already become vested. This is based on the Latin maxim: Lex prospicit non  Representatives,   ATTY.   GODOFREDO   V.   ARQUIZA, Petitioner,
respicit (the law looks forward, not backward). vs.
COMMISSION ON ELECTIONS, Respondent.
LEONARDO­DE CASTRO, J.:
Election   Law;   Notice   and   Hearing;   The   twin   requirements   of   due   notice   and   hearing   are
The present petitions were filed by the two rival factions within the same party­list organization, the indispensable   before   the   COMELEC   may   properly   order   the   cancellation   of   the   registration   and
Coalition of Associations of Senior Citizens in the Phil., Inc. (SENIOR CITIZENS) that are now praying accreditation  of  a  party­list  organization.—Unquestionably,  the  twin requirements  of  due  notice  and
for essentially the same reliefs from this Court. hearing are indispensable before the COMELEC may properly order the cancellation of the registration
and   accreditation   of   a   party­list   organization.   In   connection   with   this,   the   Court   lengthily   discussed
One   group   is   headed   by   Godofredo   V.   Arquiza   (Rep.   Arquiza),   the   organization’s   incumbent in Mendoza v. Commission on Elections the concept of due process as applied to the COMELEC.
representative in the House of Representatives. This group shall be hereinafter referred to as the Arquiza
Group. The other group is led by Francisco G. Datol, Jr., the organization’s erstwhile third nominee. This
Same; Term­Sharing Agreements; When the term­sharing agreement was executed in 2010, the
group shall be hereinafter referred to as the Datol Group.
same was not yet expressly proscribed by any law or resolution.—The Datol Group argues that the public
policy prohibiting term­sharing was provided for under Section 7, Rule 4 of COMELEC Resolution No.
9366, which was promulgated only on February 21, 2012. Hence, the resolution should not be made to

185 of 669
On   May   5,   2010,   the   nominees   of   SENIOR   CITIZENS   signed   an   agreement,   entitled   Irrevocable
Covenant, the relevant terms of which we quote:
IRREVOCABLE COVENANT
KNOW ALL MEN BY THESE PRESENT
We, in representation of our respective personal capacity, hereby covenant and agree as follows:
ARTICLE I
PARTIES AND PERSONS
1. ATTY. GODOFREDO V. ARQUIZA, of legal age, married, Filipino, and residing at 1881 C.M. Recto
Avenue, Sampaloc, Manila, and representing the Senior Citizens Party­list in my capacity as President
with our General Headquarters at Room 404 West Trade Center, 132 West Avenue, hereinafter referred to
as the FIRST PARTY;
2. ATTY. DAVID L. KHO, of legal age, married, Filipino, and residing at 35 Quezon Avenue, Quezon
City, hereinafter referred to as the SECOND PARTY;
3. FRANCISCO G. DATOL, JR., of legal age, married, Filipino, and residing at North Olympus Blk., 3,
Lot 15 Ph4 Grieg St., Novaliches, Quezon City, hereinafter referred to as the THIRD PARTY;
4. REMEDIOS D. ARQUIZA, of legal age, married, Filipino, and residing at 1881 C.M. Recto Avenue,
Sampaloc, Manila, hereinafter referred to as the FOURTH PARTY;
5. LINDA GADDI DAVID, of legal age, married, Filipino, and residing at 150 Don Francisco, St. Francis
Vil., San Fernando, Pampanga City (sic) hereinafter referred to as the FIFTH PARTY;
x x x x
G.R. Nos. 206844­45 is the Extremely Very Urgent Petition for Certiorari (With Prayer for the Forthwith
Issuance of a Writ of Preliminary Injunction and Temporary Restraining Order [TRO] and/or Status Quo
Ante Order [SQAO])1 filed in the name of SENIOR CITIZENS by Francisco G. Datol, Jr. For brevity, we
shall refer to this petition as the Datol Group’s petition.
G.R.   No.   206982   is   the   Very   Urgent   Petition   for   Certiorari   (With   Application   for   a   Temporary
Restraining Order and Writ of Preliminary Injunction)2 filed on behalf of SENIOR CITIZENS by Rep.
Arquiza. We shall refer to this as the Arquiza Group’s petition.
The above petitions were filed pursuant to Rule 64 3 in relation to Rule 654 of the Rules of Court, both
assailing the Omnibus Resolution5 dated May 10, 2013 of the Commission on Elections (COMELEC) En
Banc in SPP No. 12­157 (PLM) and SPP No. 12­191 (PLM). Said Resolution disqualified SENIOR
CITIZENS   from   participating   in   the   May   13,   2013   elections   and   ordered   the   cancellation   of   its
registration and accreditation as a party­list organization.
THE ANTECEDENTS
On March 16, 2007, the COMELEC En Banc accredited SENIOR CITIZENS as a party­list organization
in a Resolution6 issued on even date in SPP No. 06­026 (PL).
SENIOR CITIZENS participated in the May 14, 2007 elections. However, the organization failed to get
the required two percent (2%) of the total votes cast. 7 Thereafter, SENIOR CITIZENS was granted leave
to intervene in the case of Barangay Association for National Advancement and Transparency (BANAT)
v. Commission on Elections.8 In accordance with the procedure set forth in BANAT for the allocation of
additional seats under the party­list system, SENIOR CITIZENS was allocated one seat in Congress. Rep.
Arquiza, then the organization’s first nominee, served as a member of the House of Representatives.
Subsequently, SENIOR CITIZENS was allowed to participate in the May 10, 2010 elections.
186 of 669
In the event TWO (2) candidates qualify and are proclaimed, then, No. 1 shall serve for three (3) years, ARTICLE III
and No. 2 and No. 3 will each serve for one­and­a­half years. THE LIST OF CANDIDATES

In the event THREE (3) candidates qualify and are proclaimed, then No. 1 shall serve for three years; No. We agree that official candidates of the SENIOR CITIZENS PARTY­LIST and in the following order
2 will serve for two (2) years and afterwards shall relinquish the second seat to No. 4 nominee, who will shall be:
then serve  for one (1) year;  No. 3 will  occupy the third seat  for  two (2) years  and afterwards  shall
relinquish said seat on the third year to Nominee 5, who will serve for the remaining one (1) year. CTC No. Issued at

S.C.I.D.#2615256 Manila

16836192 Quezon City

If three (3) seats are won: 27633197 Quezon City

No. 1 nominee = 3 years S.C.I.D.#50696 Quezon City

No. 2 nominee = 2 years
CCI2009 12306699 Pampanga
No. 3 nominee = 2 years
No. 4 nominee = 1 year
No. 5 nominee = 1 year
ARTICLE IV
All beginning July 1, 2010
SHARING OF POWER

SHARING OF RIGHTS
BENEFITS AND PRIVILEGES
That serving incumbent Congress Representative in the event one or more is elected and qualified shall
observe proper sharing of certain benefits by virtue of his position as such, to include among others,
appointment of persons in his office, projects which may redound to the benefits and privileges that may
be possible under the law.
The above mentioned parties shall oversee the implementation of this COVENANT.
The Nominees agreed and pledged on their legal and personal honor and interest as well as the legal
privileges and rights of the respective party­list offices, under the following circumstances and events:
ELECTION RESULTS
Where only ONE (1) candidate qualifies and is proclaimed, then No. 1 shall assume the Office of Party­
list Representative in CONGRESS from July 1, 2010 to June 30, 2012 and shall relinquish his seat in
Congress by the proper and legal acts and No. 2 shall assume said seat from July 1, 2012 to June 30,
2013;

187 of 669
in order to address "the unfulfilled commitment of Rep. Arquiza to his constituents." 10 Further, a new set IN WITNESS WHEREOF, the parties hereto have set their hands this MAY 05 2010 in QUEZON CITY.
of officers and members of the Board of Trustees of the organization were allegedly elected during the
said convention. SENIOR CITIZENS’ third nominee, Francisco G. Datol, Jr., was supposedly elected as
(Signed) (Signed)
the organization’s Chairman. Thereafter, on November 30, 2010, in an opposite turn of events, Datol was
expelled from SENIOR CITIZENS by the Board of Trustees that were allied with Rep. Arquiza. 11 Godofredo V. Arquiza David L. Kh
S.C.I.D. #2615256 Iss. at Manila CTC#16836
Thenceforth, the two factions of SENIOR CITIZENS had been engaged in a bitter rivalry as both groups, on 04-02-04 Quezon City
with their own sets of officers, claimed leadership of the organization.

The Resignation of Rep. Kho (Signed) (Signed)

Francisco G. Datol, Jr. Remedios D

On December 14, 2011, Rep. Arquiza informed the office of COMELEC Chairman Sixto S. Brillantes, Jr. CTC#16836192 Iss. at S.C.I.D.#50
in a letter12 dated December 8, 2011 that the second nominee of SENIOR CITIZENS, Rep. Kho, had Quezon City on 03-15-09 Quezon City
tendered his resignation, which was to take effect on December 31, 2011. The fourth nominee, Remedios
D. Arquiza, was to assume the vacant position in view of the previous expulsion from the organization of
the third nominee, Francisco G. Datol, Jr. (Signed)

Linda Gaddi David

The letter of Rep. Arquiza was also accompanied by a petition 13 dated December 14, 2011 in the name of
SENIOR  CITIZENS.   The  petition  prayed  that  the  "confirmation  and  approval  of   the  replacement   of
Congressman David L. Kho, in the person of the fourth nominee, Remedios D. Arquiza, due to the
expulsion of the third nominee, Francisco G. Datol, Jr., be issued immediately in order to pave the way of
her assumption into the office."14 Before the COMELEC, the petition was docketed as E.M. No. 12­040.
Attached to the petition was the resignation letter 15 of Rep. Kho, which was addressed to the Speaker of
the House of Representatives. The letter stated thus:
THE HONORABLE SPEAKER
House of Representatives
Congress
CTC#CCI2009 12306699 Iss. at
San Fernando, Pampanga on 01-04-109
After the conduct of the May 10, 2010 elections, SENIOR CITIZENS ranked second among all the party­
list candidates and was allocated two seats in the House of Representatives. The first seat was occupied by
its first nominee, Rep. Arquiza, while the second was given to its second nominee, David L. Kho (Rep.
Kho).
The split among the ranks of SENIOR CITIZENS came about not long after. According to the Datol
Group’s petition, the members of SENIOR CITIZENS held a national convention on November 27, 2010

188 of 669
COALITION OF ASSOCIATIONS OF Republic of the Philippines
SENIOR CITIZENS IN THE PHILS., INC. Quezon City
Rm. 405, 4th Floor, WTC Building
132 West Avenue, Quezon City Sir:

Gentlemen/Ladies: I am hereby tendering my irrevocable resignation as Representative of the Senior Citizens Party­list in the
House of Representatives, effective December 31, 2011 in the event that only two (2) seats are won by
It is with deepest regret that I inform this esteemed organization of my decision to resign as the party­list our party­list group; and will resign on June 30, 2012 in case three seats are won.
nominee for the House of Representatives this 15th Congress for personal reason already conveyed to
you. As a consequence thereof, the Coalition of Associations of Senior Citizens in the Philippines, Inc. shall
nominate my successor pursuant to law and Rules on the matter.
Thank you for the opportunity to serve the Senior Citizens of our dear country.
Please accept my esteem and respect.
Very truly yours,
Truly yours,
(Signed)
DAVID L. KHO17 (Signed)
Rep. David L. Kho
In   the   interim,   during   the   pendency   of   E.M.   No.   12­040,   COMELEC   Resolution   No.   9366  was
18
Party­list Congressman
promulgated on February 21, 2012. Pertinently, Section 7 of Rule 4 thereof provided that:
Copy furnished:
SEC. 7.  Term   sharing  of  nominees.   Filing of  vacancy  as  a  result   of  term  sharing  agreement   among The Board of Trustees
nominees of winning party­list groups/organizations shall not be allowed. Coalition of Associations of Senior Citizens in the Philippines, Inc. 16

On March 12, 2012, the Board of Trustees of SENIOR CITIZENS that were allied with Rep. Arquiza According to the Datol Group, Rep. Kho submitted to them a letter dated December 31, 2011, notifying
issued Board Resolution No. 003­2012, which pertinently stated thus: them of his resignation in this wise:

BOARD RESOLUTION NO. 003­2012 December 31, 2011
Series of 2012

189 of 669
admitted that Rep. Kho’s tender of resignation was made pursuant to the agreement entered into by the A RESOLUTION RECALLING THE ACCEPTANCE OF THE BOARD IN RESOLUTION NO. 11­
organization’s   nominees.  However,   said   counsel   also   stated   that   the   Board   of   Trustees   of   the
20
0012 OF THE RESIGNATION OF CONGRESSMAN DAVID L. KHO AND ALLOWING HIM TO
organization   reconsidered   the   acceptance   of   Rep.   Kho’s   resignation   and   the   latter   was,   instead,   to CONTINUE   REPRESENTING   THE   SENIOR   CITIZENS   PARTY­LIST   IN   THE   HOUSE   OF
complete his term.  Also, from the transcript of the hearing, it appears that the Arquiza Group previously
21
REPRESENTATIVES, ALLOWING HIM TO CONTINUE HIS TERM AND IMPOSING CERTAIN
manifested that it was withdrawing its petition, but the same was opposed by the Datol Group and was not CONDITIONS ON HIM TO BE PERFORMED WITH THE COALITION;
acted upon by the COMELEC. 22

WHEREAS, the second nominee, Congressman David L. Kho, tendered his resignation as representative
On June 27, 2012, the COMELEC En Banc issued a Resolution  in E.M. No. 12­040, dismissing the
23
of the Senior Citizens Party­list effective December 31, 2011, x x x;
petition of the SENIOR CITIZENS (Arquiza Group). The pertinent portions of the Resolution stated,
thus: WHEREAS,   the   said   resignation   was   accepted   by   the   Board   of   Trustees   in   a   resolution   signed
unanimously, in view of the nature of his resignation, and in view of his determination to resign and
First, resignation of Kho, return to private life, x x x;
pursuant to the party nominees’
term­sharing agreement, cannot WHEREAS, after much deliberation and consultation, the said nominee changed his mind and requested
be recognized and be given effect the Board of Trustees to reconsider the acceptance, for he also reconsidered his resignation, and requested
so as to create a vacancy in the to continue his term;
list and change the order of the
nominees. WHEREAS,   in   consideration   of   all   factors   affecting   the   party­list   and   in   view   of   the   forthcoming
elections, the Board opted to reconsider the acceptance, recall the same, and allow Cong. David L. Kho to
Under Section 8 of Republic Act No. 7941, the withdrawal in writing of the nominee of his nomination is continue his term;
one of the three (3) exemptions to the rule that "no change of names or alteration of the order of nominees
shall be allowed after the same shall have been submitted to the COMELEC." While we can consider the WHEREAS,   the   Coalition,   in   recalling   the   acceptance   of   the   Board,   is   however   imposing   certain

resignation of Rep. Kho as akin to the withdrawal of his own nomination, we are constrained however conditions on Cong. Kho to be performed;

NOT to recognize such resignation but only in so far as to change the order of petitioner’s nominees as
NOW THEREFORE, BE IT RESOLVED, AS IT IS HEREBY RESOLVED to recall the acceptance of
submitted to the Commission.
the resignation of Congressman David L. Kho in view of his request and change of mind, hence allow him

x x x x to continue his term subject to conditions stated above.19

Thereafter, on April 18, 2012, the COMELEC En Banc conducted a hearing on SENIOR CITIZENS’
petition   in   E.M.   No.   12­040.   At   the   hearing,   the   counsel   for   SENIOR   CITIZENS   (Arquiza   Group)

190 of 669
of the right to change its nominees or to alter the order of nominees once the list is submitted to the
COMELEC,   except   for   three   (3)   enumerated   instances   such   as   when:   (a)   the   nominee   dies;   (b)   the
nominee withdraws in writing his nomination; or (c) the nominee becomes incapacitated.
x x x x
Thus, even if the expulsion of Datol in the petitioner party­list were true, the list and order of nominees of
the Senior Citizen’s party­list remains the same in so far as we are concerned as it does not fall under one
of the three grounds mentioned above. Neither does it have an automatic effect on the organization’s
representative in the House of Representatives, for once a party­list nominee is "elected" into office and
becomes   a   member   of   the   House,   he   is   treated   similarly   and   equally   with   the   regular   district
representatives. As such, they can only be expelled or suspended upon the concurrence of the two­thirds
of all its Members and never by mere expulsion of a party­list organization.
x x x x
WHEREFORE, there being no vacancy in the list of nominees of the petitioner organization, the instant
petition is hereby DISMISSED for lack of merit. The list and order of nominees of petitioner hereby
remains the same as it was submitted to us there being no legally recognizable ground to cause any
changes thereat.24 (Citation omitted.)
The Datol Group filed A Very Urgent Motion for Reconsideration 25 of the above resolution, but the same
remained unresolved.
The Review of SENIOR CITIZENS’ Registration
Meanwhile, the Datol Group and the Arquiza Group filed their respective Manifestations of Intent to
Participate in the Party­list System of Representation in the May 13, 2013 Elections under the name of
SENIOR CITIZENS.26 The Manifestation of the Datol Group was docketed as SPP
Considering that it is an admitted fact that the resignation of Rep. Kho was made by virtue of a prior
agreement of the parties, we resolve and hereby rule that we cannot recognize such arrangement and
accordingly  we cannot  approve  the movement  in the order  of nominees for being contrary  to public
policy. The term of office of public officials cannot be made subject to any agreement of private parties.
Public office  is not  a commodity that  can be shared, apportioned or be made subject  of any private
agreement. Public office is vested with public interest that should not be reined by individual interest.
In fact, to formalize the policy of disallowing term sharing agreements among party list nominees, the
Commission recently promulgated Resolution No. 9366, which provides:
"SEC. 7. Term sharing of nominees. – Filing of vacancy as a result of term sharing agreement among
nominees of winning party­list groups/organizations shall not be allowed."
Considering all these, we find the term sharing agreement by the nominees of the Senior Citizen’s Party­
List null and void. Any action committed by the parties in pursuit of such term­sharing arrangement—
including the resignation of Congressman David Kho—cannot be recognized and be given effect. Thus, in
so far as this Commission is concerned, no vacancy was created by the resignation of Rep. Kho and there
can be no change in the list and order of nominees of the petitioner party­list.
Second, the expulsion of Datol –
even if proven true – has no effect
in the list and in the order of
nominees, thus Remedios Arquiza
(the fourth nominee) cannot be
elevated as the third nominee.
x x x x
It must be noted that the list and order of nominees, after submission to this Commission, is meant to be
permanent. The legislature in crafting Republic Act No. 7941 clearly deprived the party­list organization
191 of 669
But following the term­sharing agreement entered into by SENIOR CITIZENS, David Kho’s term starts
on June 30, 2010 and ends on December 31, 2011, the date of effectivity of Kho’s resignation. By virtue
of the term­sharing agreement, the term of Kho as member of the House of Representatives is cut short to
one year and six months which is merely half of the three­year  term. This is totally opposed to the
prescription of the Constitution on the term of a Member of the House of Representatives. Hence, when
confronted   with   this   issue   on   term   sharing   done   by   SENIOR   CITIZENS,   this   Commission   made   a
categorical pronouncement that such term­sharing agreement must be rejected.
x x x x
From   the   foregoing,   SENIOR   CITIZENS   failed   to   comply   with   Section   7,   Article   VI   of   the   1987
Constitution   and   Section   7,   Rule   4   of   Comelec   Resolution   No.   9366.   This   failure   is   a   ground   for
cancellation of registration under Section 6 of Republic Act No. 7941 which states:
"Section 6. Refusal and/or Cancellation of Registration. – The COMELEC may, motu proprio or upon
verified complaint of any interested party, refuse or cancel, after due notice and hearing, the registration
of any national, regional or sectoral party, organization or coalition on any of the following grounds:
x x x x
(5) It violates or fails to comply with laws, rules or regulations relating to elections;
x x x x
WHEREFORE,   premises   considered,   the   Commission   RESOLVED,   as   it   hereby   RESOLVES,   to
CANCEL the registration of Coalition of Associations of Senior Citizens in the Philippines (SENIOR
CITIZENS) under the Party­List System of Representation.
No. 12­157 (PLM), while that of the Arquiza Group was docketed as SPP No. 12­191 (PLM).
On August 2, 2012, the COMELEC issued Resolution No. 9513, 27 which, inter alia, set for summary
evidentiary  hearings   by the  COMELEC  En  Banc  the  review  of  the  registration  of  existing party­list
organizations, which have filed their Manifestations of Intent to Participate in the Party­list System of
Representation in the May 13, 2013 Elections.
The two factions of SENIOR CITIZENS appeared before the COMELEC En Banc on August 24, 2012
and they both submitted their respective evidence, which established their continuing compliance with the
requirements of accreditation as a party­list organization.28
On December 4, 2012, the COMELEC En Banc issued a Resolution 29 in SPP Nos. 12­157 (PLM) and 12­
191 (PLM). By a vote of 4­3, the COMELEC En Banc ordered the cancellation of the registration of
SENIOR CITIZENS. The resolution explained that:
It shall be recalled that on June 27, 2012, this Commission promulgated its resolution in a petition that
involved   SENIOR   CITIZENS   titled   "In   Re:   Petition   for   Confirmation   of   Replacement   of   Resigned
PartyList Nominee" and docketed as EM No. 12­040. In the process of resolving the issues of said case,
this  Commission found  that   SENIOR  CITIZENS   nominees  specifically   nominees   David L.  Kho  and
Francisco G. Datol, Jr. have entered into a term­sharing agreement. x x x.
Nominee David Kho’s term as party­list congressman is three (3) years which starts on June 30, 2010 and
to end on June 30, 2013 as directed no less than by the Constitution of the Philippines. Section 7, Article
VI of the 1987 Constitution states:
"Sec. 7. The Members of the House of Representatives shall be elected for a term of three years which
shall begin, unless otherwise provided by law, at noon on the thirtieth day of June next following their
election."
192 of 669
To DENY the Manifestations of Intent to Participate, and to CANCEL the registration and accreditation,
of petitioner Senior Citizens, for violating laws, rules, and regulations relating to elections pursuant to
Section 6 (5) of R.A. No. 7941.
The Commission En Banc finds no cogent reason to reverse its earlier finding in the Resolution for SPP
Nos. 12­157 (PLM) & 12­191 (PLM) promulgated on 04 December 2012, in relation to the Resolution for
E.M. No. 12­040 promulgated on 27 June 2012. The sole ground for which the petitioner Senior Citizens
was   disqualified   was   because   of   the   term­sharing   agreement   between   its   nominees,   which   the
Commission   En   Banc   found   to   be   contrary   to   public   policy.   It   will   be   noted   that   this   ground   is
independent of the six parameters in Atong Paglaum, and there is nothing in the doctrine enunciated in
that case which will absolve the petitioner Senior Citizen of what, to the Commission En Banc, is a clear
bastardization of the term of office fixed by Section 7, Article VI of the Constitution as implemented by
Section 14 of R.A. No. 7941, which expressly provides that Members of the House of Representatives,
including party­list representatives, shall be elected for a term of three years. A term, in the legal sense, is
a fixed and definite period of time during which an officer may claim to hold office as a matter of right, a
fixed interval after which the several incumbents succeed one another. Thus, service of the term is for the
entire period; it cannot be broken down to accommodate those who are not entitled to hold the office.
That the term­sharing agreement was made in 2010, while the expression of the policy prohibiting it was
promulgated only in 2012 via Section 7, Rule 4 of Resolution No. 9366 ("Res. No. 9366"), is of no
moment. As it was in 2010 as it is now, as it was in 1987 when the Constitution was ratified and as it was
in 1995 when R.A. No. 7941 was enacted into law, the agreement was and is contrary to public policy
because it subjects a Constitutionally­ordained fixed term to hold public elective office to contractual
bargaining and negotiation, and treats the same as though it were nothing more than a contractual clause,
an object in the ordinary course of the commerce of men. To accept this defense will not only open the
floodgates to unscrupulous individuals, but more importantly it will render inutile Section 16 of R.A. No.
7941 which prescribes the procedure to be taken to fill a vacancy in the available seats for a party­list
group or organization. For this mistake, the petitioner Senior Citizens cannot hide behind the veil of
corporate fiction because the corporate veil can be pierced if necessary to achieve the ends of justice or
The rival factions of SENIOR CITIZENS challenged the above resolution before this Court by filing their
respective petitions for certiorari. The petition filed by the Datol Group was docketed as G.R. No. 204421,
while the petition of the Arquiza Group was docketed as G.R. No. 204425.
On December 11, 2012, the Court initially granted status quo ante orders on said petitions, directing the
COMELEC to include the name of SENIOR CITIZENS in the printing of official ballots for the May 13,
2013 party­list elections. Eventually, both petitions were consolidated with the petition in Atong Paglaum,
Inc. v. Commission on Elections, which was docketed as G.R. No. 203766.
On April 2, 2013, the Court promulgated its Decision in Atong Paglaum, which ordered the remand to the
COMELEC of the petitions that have been granted mandatory injunctions to include the names of the
petitioners in the printing of ballots. Following the parameters  set  forth in the Court’s Decision, the
COMELEC  was   to  determine   whether  said  petitioners,   which  included   the   two  factions   of  SENIOR
CITIZENS, were qualified to register under the party­list system and to participate in the May 13, 2013
elections.   For   this   purpose,   the   Court   stated   that   the   COMELEC   may   conduct   summary   evidentiary
hearings.
Thereafter, on May 10, 2013, the COMELEC En Banc rendered the assailed Omnibus Resolution in SPP
Nos. 12­157 (PLM) and 12­191 (PLM), ruling in this wise:
Guided by these six new parameters [enunciated by the Court in Atong Paglaum, Inc. v. Commission on
Elections], as well as the provisions of the Constitution, Republic Act No. 7941 ("R.A. No. 7941") or the
Party­List System Act, and other pertinent election laws, and after a careful and exhaustive reevaluation
of the documents submitted by the petitioners per their compliance with Resolution No. 9513 ("Res. No.
9513"), the Commission En Banc RESOLVES as follows:
I. SPP Nos. 12­157 (PLM) & 12­191 (PLM) – SENIOR CITIZENS
193 of 669
Questioning the cancellation of SENIOR CITIZENS’ registration and its disqualification to participate in
the May 13, 2013 elections, the Datol Group and the Arquiza Group filed the instant petitions.
On May 15, 2013, the Datol Group filed a Very 2 Urgent  Motion to Reiterate Issuance  of Temporary
Restraining Order and/or Status Quo Ante Order, 31 alleging that the COMELEC had ordered the stoppage
of the counting of votes of the disqualified party­list groups. The Datol Group urged the Court to issue a
TRO and/or a status quo ante order during the pendency of its petition.
Meanwhile, on May 24, 2013, the COMELEC En Banc issued a Resolution,  which considered as final
32
and executory its May 10, 2013 Resolution that cancelled the registration of SENIOR CITIZENS. On
even date, the COMELEC En Banc, sitting as the National Board of Canvassers (NBOC), promulgated
NBOC Resolution No. 0006­13,33 proclaiming fourteen (14) party­list organizations as initial winners in
the party­list elections of May 13, 2013.
The   Arquiza   Group   filed   on   May   27,   2013   a   Supplement   to   the   "Very   Urgent   Petition   for
Certiorari,"  also reiterating its application for a TROand a writ of preliminary injunction.
34
On May 28, 2013, the COMELEC En Banc issued NBOC Resolution No. 0008­13, 35 which partially
proclaimed the winning party­list organizations that filled up a total of fifty­three (53) out of the available
fifty­eight (58) seats for party­list organizations.
On May 29, 2013, the Chief Justice issued a TRO, 36 which ordered the COMELEC to submit a Comment
on the instant petitions and to cease and desist from further proclaiming the winners from among the
party­list candidates in the May 13, 2013 elections.
On   June   3,   2013,   the   Datol   Group   filed   a   Most   Urgent   Motion   for   Issuance   of   an   Order   Directing
Respondent to Proclaim Petitioner Pendente Lite.37
In a Resolution  dated June 5, 2013, the Court issued an order, which directed the COMELEC to refrain
38
from implementing the assailed Omnibus Resolution dated May 10, 2013 in SPP No. 12­157 (PLM) and
equity, such as when it is used to defeat public convenience, justify wrong, or protect fraud. It further
cannot invoke the prohibition in the enactment of ex post facto laws under Section 22, Article III of the
Constitution because the guarantee only the retrospectivity of penal laws and definitely, Reso. No. 9366 is
not penal in character.
From the foregoing, the cancellation of the registration and accreditation of the petitioner Senior Citizens
is therefore in order, and consequently, the two Manifestations of Intent to Participate filed with the
Commission should be denied.
x x x x
WHEREFORE, the Commission En Banc RESOLVES:
A. To DENY the Manifestations of Intent to Participate, and CANCEL the registration and accreditation,
of the following parties, groups, or organizations:
(1) SPP No. 12­157 (PLM) & SPP No. 12­191 (PLM) – Coalition of Associations of Senior Citizens in
the Philippines, Inc.;
x x x x
Accordingly, the foregoing shall be REMOVED from the registry of party­list groups and organizations
of the Commission, and shall NOT BE ALLOWED to PARTICIPATE as a candidate for the Party­List
System of Representation for the 13 May 2013 Elections and subsequent elections thereafter. 30 (Citations
omitted.)
On May 13, 2013, the elections proceeded. Despite the earlier declaration of its disqualification, SENIOR
CITIZENS still obtained 677,642 votes.
194 of 669
WHETHER OR NOT RESPONDENT COMELEC COMMITTED GRAVE ABUSE OF DISCRETION
AMOUNTING TO LACK OR EXCESS OF JURISDICTION WHEN IT CANCELLED PETITIONER’S
CERTIFICATE OF REGISTRATION/ACCREDITATION WITHOUT DUE PROCESS OF LAW.
4.3
WHETHER OR NOT RESPONDENT COMELEC COMMITTED GRAVE ABUSE OF DISCRETION
AMOUNTING   TO   LACK   OR   EXCESS   OF   JURISDICTION   WHEN   IT   CONCLUDED   THAT
PETITIONER VIOLATED PUBLIC POLICY ON TERM SHARING.
4.4
WHETHER OR NOT RESPONDENT COMELEC COMMITTED GRAVE ABUSE OF DISCRETION
AMOUNTING   TO   LACK   OR   EXCESS   OF   JURISDICTION   WHEN   IT   ORDERED   THE
AUTOMATIC   REVIEW   BY   THE   EN   BANC   OF   THE   REGISTRATION/ACCREDITATION
GRANTED   BY   ITS   DIVISION,   NOTWITHSTANDING   THE   CONSTITUTIONAL   PROVISION
THAT THE EN BANC CAN ONLY REVIEW DECISIONS OF THE DIVISION UPON FILING OF A
MOTION FOR RECONSIDERATION.44 (Citation omitted.)
Upon the other hand, the memorandum of the Arquiza Group brought forward the following arguments:
4.1.   Whether   or   not   COMELEC   EN   BANC   RESOLUTION   of   MAY   10,   2013   is   invalid   for   being
contrary to law and having been issued without or in excess of jurisdiction or in grave abuse of discretion
amounting to lack of jurisdiction?
(1)   The   Comelec   En  Banc   Resolution  of   May   10,  2013   was   issued   pursuant   to   the  directive   of   the
Supreme Court in Atong Paglaum. Therefore, the SUBSIDIARY ISSUES arising therefrom are:
a.   Are   there   guidelines   prescribed   in   Atong   Paglaum   to   be   followed   by   respondent   Comelec   in
determining which partylist groups are qualified to participate in party­list elections?
SPP No. 12­191 (PLM), insofar as SENIOR CITIZENS was concerned and to observe the status quo ante
before the issuance of the assailed COMELEC resolution. The Court likewise ordered the COMELEC to
reserve the seat(s) intended for SENIOR CITIZENS, in accordance with the number of votes it garnered
in the May 13, 2013 Elections. The Court, however, directed the COMELEC to hold in abeyance the
proclamation insofar as SENIOR CITIZENS is concerned until the instant petitions are decided. The Most
Urgent Motion for Issuance of an Order Directing Respondent to Proclaim Petitioner Pendente Lite filed
by the Datol Group was denied for lack of merit.
On   June   7,   2013,   the   COMELEC,   through   the   Office   of   the   Solicitor   General   (OSG),   filed   a
Comment39 on the instant petitions. In a Resolution40 dated June 10, 2013, the Court required the parties to
submit   their   respective   memoranda.   On   June   19,   2013,   the   Arquiza   Group   filed   its   Reply 41 to   the
Comment of the COMELEC. Subsequently, the Datol Group and the Arquiza Group filed their separate
memoranda.42 On   the   other   hand,   the   OSG   manifested43 that   it   was   adopting   its   Comment   as   its
memorandum in the instant case.
THE ISSUES
The Datol Group’s memorandum raised the following issues for our consideration:
IV. STATEMENT OF THE ISSUES
4.1
WHETHER OR NOT RESPONDENT COMELEC COMMITTED GRAVE ABUSE OF DISCRETION
AMOUNTING TO LACK OR EXCESS OF JURISDICTION WHEN IT ADDED ANOTHER GROUND
(VIOLATION OF PUBLIC POLICY) FOR CANCELLATION OF REGISTRATION OF A PARTY–
LIST GROUP AS PROVIDED UNDER SECTION 6, REPUBLIC ACT NO. 7941.
4.2
195 of 669
(1) The SUBSIDIARY ISSUES are identical with those of Issue No. 4.3, namely:
a. Is the factual basis thereof valid?
b. Is the total of the party­list votes cast which was made as the basis thereof correct?
c. Has the Justice Carpio Formula prescribed in Banat vs. Comelec been followed?
4.5. What  is the cardinal  rule in interpreting laws/rules  on qualifications and disqualifications of the
candidates after the election where they have received the winning number of votes?
4.6. May the COMELEC En Banc Resolutions of May 10 and 24, 2013 and NBOC Resolutions of May
24 and 28, 2013 be annulled and set aside?45
THE COURT’S RULING
After reviewing the parties’ pleadings, as well as the various resolutions attached thereto, we find merit in
the petitioners’ contentions.1âwphi1
SENIOR CITIZENS’ Right to Due Process
First,   we   shall   dispose   of   the   procedural   issue.   In   their   petitions,   the   two   rival   groups   of   SENIOR
CITIZENS are actually one in asserting that the organization’s disqualification and cancellation of its
registration and accreditation were effected in violation of its right to due process.
The   Arquiza   Group   argues   that   no   notice   and   hearing   were   given   to   SENIOR   CITIZENS   for   the
cancellation of its registration on account of the term­sharing agreement of its nominees. The Arquiza
Group maintains that SENIOR CITIZENS was summoned only to a single hearing date in the afternoon
of   August   24,   2012   and   the   COMELEC’s   review   therein   focused   on   the   group’s   programs,
accomplishments, and other related matters. The Arquiza Group asserts that SENIOR CITIZENS was not
b. If there are these guidelines to be followed, were these adhered to by respondent Comelec?
(2) Is the ground ­­ the Term­Sharing Agreement between Senior Citizens nominees ­­ a legal ground to
cancel Senior Citizens’ Certificate of Registration?
4.2.   Whether   or   not   COMELEC   EN   BANC   RESOLUTION   of   MAY   24,   2013   is   invalid   for   being
contrary to law and having been issued without or in excess of jurisdiction or in grave abuse of discretion
amounting to lack of jurisdiction?
(1) The SUBSIDIARY ISSUES are:
a. Is the factual basis thereof valid?
b. Has the Comelec En Banc Resolution of May 20, 2013, in fact, become final and executory?
4.3. Whether or not NATIONAL BOARD of CANVASSERS’ (NBOC) RESOLUTION No. 0006­13 of
MAY 24, 2013 is invalid for being contrary  to law and having been issued without  or in excess  of
jurisdiction or grave abuse of discretion amounting to lack of jurisdiction?
(1) The SUBSIDIARY ISSUES are:
a. Is the factual basis thereof valid?
b. Is the total of the party­list votes cast which was made as the basis thereof correct?
c. Has the Justice Carpio Formula prescribed in Banat vs. Comelec been followed?
4.4. Whether or not NBOC RESOLUTION No. 0008­13 of MAY 28, 2013 is invalid for being contrary to
law and having been issued without or in excess of jurisdiction or in grave abuse of discretion amounting
to lack of jurisdiction?
196 of 669
(4) It is receiving support from any foreign government, foreign political party, foundation, organization,
whether directly or through any of its officers or members or indirectly through third parties for partisan
election purposes;
(5) It violates or fails to comply with laws, rules or regulations relating to elections;
(6) It declares untruthful statements in its petition;
(7) It has ceased to exist for at least one (1) year; or
(8) It fails to participate in the last two (2) preceding elections or fails to obtain at least two per centum
(2%) of the votes cast under the party­list system in the two (2) preceding elections for the constituency in
which it has registered.
Unquestionably, the twin requirements of due notice and hearing are indispensable before the COMELEC
may properly order the cancellation of the registration and accreditation of a party­list organization. In
connection with this, the Court lengthily discussed in Mendoza v. Commission on Elections 47 the concept
of due process as applied to the COMELEC. We emphasized therein that:
The appropriate due process standards that apply to the COMELEC, as an administrative or quasi­judicial
tribunal, are those outlined in the seminal case of Ang Tibay v. Court of Industrial Relations, quoted
below:
(1) The first of these rights is the right to a hearing, which includes the right of the party interested or
affected to present his own case and submit evidence in support thereof. x x x.
(2) Not only must the party be given an opportunity to present his case and to adduce evidence tending to
establish the rights which he asserts but the tribunal must consider the evidence presented.
advised, before or during the hearing, that the issue of the term­sharing agreement would constitute a
basis for the review of its registration and accreditation.
Likewise,  the   Datol   Group  faults   the  COMELEC   for  cancelling   the   registration   and  accreditation   of
SENIOR CITIZENS without giving the latter the opportunity to show that it complied with the parameters
laid down in Atong Paglaum. The Arquiza Group confirms that after the promulgation of Atong Paglaum,
the   COMELEC   conducted   summary   hearings   in   executive   sessions,   without   informing   SENIOR
CITIZENS. The Arquiza Group says that it filed a "Very Urgent Motion To Set Case For Hearing Or To
Be   Included   In   The   Hearing   Set   On   Thursday,   May   9,   2013,"   but   its   counsel   found   that   SENIOR
CITIZENS   was   not   included   in   the   hearings   wherein   other   party­list   groups   were   heard   by   the
COMELEC. The Arquiza Group subsequently filed on May 10, 2013 a "2nd Very Urgent Motion To Set
Case For Public Hearing," but the same was also not acted upon. The Arquiza Group alleges that it only
found out after the elections that the assailed May 10, 2013 Omnibus Resolution was issued and the
Arquiza Group was not actually served a copy thereof.
Section 6 of Republic Act No. 794146 provides for the procedure relative to the review of the registration
of party­list organizations, to wit:
SEC.   6.  Refusal   and/or   Cancellation   of   Registration.   –  The   COMELEC   may,  motu  proprio   or   upon
verified complaint of any interested party, refuse or cancel, after due notice and hearing, the registration
of any national, regional or sectoral party, organization or coalition on any of the following grounds:
(1) It is a religious sect or denomination, organization or association organized for religious purposes;
(2) It advocates violence or unlawful means to seek its goal;
(3) It is a foreign party or organization;
197 of 669
The second, third, fourth, fifth, and sixth aspects of the Ang Tibay requirements are reinforcements of the
right to a hearing and are the inviolable rights applicable at the deliberative stage, as the decision­maker
decides on the evidence presented during the hearing. These standards set forth the guiding considerations
in deliberating on the case and are the material and substantial components of decision­making. Briefly,
the tribunal must consider the totality of the evidence presented which must all be found in the records of
the case (i.e., those presented or submitted by the parties); the conclusion, reached by the decision­maker
himself and not by a subordinate, must be based on substantial evidence.
Finally, the last requirement, relating to the form and substance of the decision of a quasi­judicial body,
further complements the hearing and decision­making due process rights and is similar in substance to the
constitutional requirement that a decision of a court must state distinctly the facts and the law upon which
it is based. As a component of the rule of fairness that underlies due process, this is the "duty to give
reason" to enable the affected person to understand how the rule of fairness has been administered in his
case, to expose the reason to public scrutiny and criticism, and to ensure that the decision will be thought
through by the decision­maker. (Emphases ours, citations omitted.)
In   the   instant   case,   the   review   of   the   registration   of   SENIOR   CITIZENS   was   made   pursuant   to
COMELEC Resolution No. 9513 through a summary evidentiary hearing carried out on August 24, 2012
in SPP No. 12­157 (PLM) and SPP No. 12­191 (PLM). In this hearing, both the Arquiza Group and the
Datol Group were indeed given the opportunity to adduce evidence as to their continuing compliance with
the requirements for party­list accreditation. Nevertheless, the due process violation was committed when
they   were   not   apprised   of  the  fact  that  the   term­sharing   agreement  entered   into  by  the   nominees  of
SENIOR CITIZENS in 2010 would be a material consideration in the evaluation of the organization’s
qualifications as a party­list group for the May 13, 2013 elections. As it were, both factions of SENIOR
CITIZENS   were   not   able   to   answer   this   issue   squarely.   In   other   words,   they   were   deprived   of   the
opportunity   to   adequately   explain   their   side   regarding   the   term­sharing   agreement   and/or   to   adduce
evidence, accordingly, in support of their position.
(3) While the duty to deliberate does not impose the obligation to decide right, it does imply a necessity
which cannot be disregarded, namely, that of having something to support its decision. A decision with
absolutely nothing to support it is a nullity, a place when directly attached.
(4) Not only must there be some evidence to support a finding or conclusion, but the evidence must be
"substantial." "Substantial evidence is more than a mere scintilla. It means such relevant evidence as a
reasonable mind might accept as adequate to support a conclusion."
(5) The decision must be rendered on the evidence presented at the hearing, or at least contained in the
record and disclosed to the parties affected.
(6) The Court of Industrial Relations or any of its judges, therefore, must act on its or his own independent
consideration of the law and facts of the controversy, and not simply accept the views of a subordinate in
arriving at a decision.
(7) The Court of Industrial Relations should, in all controversial questions, render its decision in such a
manner that the parties to the proceeding can know the various issues involved, and the reasons for the
decisions rendered. The performance of this duty is inseparable from the authority conferred upon it.
These are now commonly referred to as cardinal primary rights in administrative proceedings.
The first  of the enumerated  rights pertain to the substantive rights of a party at hearing stage of the
proceedings.   The   essence   of   this   aspect   of   due   process,   we   have   consistently   held,   is   simply   the
opportunity to be heard, or as applied to administrative proceedings, an opportunity to explain one’s side
or an opportunity to seek a reconsideration of the action or ruling complained of. A formal or trial­type
hearing is not at all times and in all instances essential; in the case of COMELEC, Rule 17 of its Rules of
Procedure defines the requirements for a hearing and these serve as the standards in the determination of
the presence or denial of due process.
198 of 669
The second issue both raised by the petitioners herein constitute the threshold legal issue of the instant
cases:  whether  the   COMELEC  committed  grave  abuse  of   discretion  amounting  to  lack   or  excess   of
jurisdiction when it issued the assailed Omnibus Resolution, disqualifying and cancelling the registration
and accreditation of SENIOR CITIZENS solely on account of its purported violation of the prohibition
against term­sharing.
The Datol Group argues that the public policy prohibiting term­sharing was provided for under Section 7,
Rule 4 of COMELEC Resolution No. 9366, which was promulgated only on February 21, 2012. Hence,
the resolution should not be made to apply retroactively to the case of SENIOR CITIZENS as nothing
therein provides for its retroactive effect. When the term­sharing agreement was executed in 2010, the
same was not yet expressly proscribed by any law or resolution.
Furthermore, the Datol Group points out that the mere execution of the Irrevocable Covenant between the
nominees   of   SENIOR   CITIZENS   for   the   2010   elections   should   not   have   been   a   ground   for   the
cancellation   of   the   organization’s   registration   and   accreditation   because   the   nominees   never   actually
implemented the agreement.
In like manner, the Arquiza Group vehemently stresses that no term­sharing actually transpired between
the nominees of SENIOR CITIZENS. It explained that whatever prior arrangements were made by the
nominees on the term­sharing agreement, the same did not materialize given that the resignation of Rep.
Kho was disapproved by the Board of Trustees and the members of SENIOR CITIZENS.
Still, granting for the sake of argument that the term­sharing agreement was actually implemented, the
Arquiza Group points out that SENIOR CITIZENS still cannot be held to have violated Section 7 of
Resolution No. 9366. The term­sharing agreement was entered into in 2010 or two years prior to the
promulgation of said resolution on February 21, 2012. Likewise, assuming that the resolution can be
applied retroactively, the Arquiza Group contends that the same cannot affect SENIOR CITIZENS at it
already earned a vested right in 2010 as party­list organization.
In   its   Comment48 to   the   petitions,   the   COMELEC   countered   that   petitioners   were   actually   given   the
opportunity to present their side on the issue of the term­sharing agreement during the hearing on April
18, 2012.49 Said hearing was allegedly conducted to determine petitioners’ continuing compliance  for
accreditation as a party­list organization.
The Court is not persuaded. It is true that during the April 18, 2012 hearing, the rival groups of SENIOR
CITIZENS admitted to the existence of the term­sharing agreement. Contrary to the claim of COMELEC,
however, said hearing was conducted for purposes of discussing the petition of the Arquiza Group in E.M.
No. 12­040. To recall, said petition asked for the confirmation of the replacement of Rep. Kho, who had
tendered his resignation effective on December 31, 2011. More specifically, the transcript of the hearing
reveals   that   the   focus   thereof   was   on   the   petition   filed   by   the   Arquiza   group   and   its   subsequent
manifestation,   praying   that   the   group   be   allowed   to   withdraw   its   petition.   Also,   during   the   hearing,
COMELEC   Chairman   Brillantes   did   admonish   the   rival   factions   of   SENIOR   CITIZENS   about   their
conflicts   and   warned   them   about   the   complications   brought   about   by   their   term­sharing   agreement.
However, E.M. No. 12­040 was not a proceeding regarding the qualifications of SENIOR CITIZENS as a
party­list group and the issue of whether the term­sharing agreement may be a ground for disqualification
was neither raised nor resolved in that case. Chairman Brillantes’s remonstration was not sufficient as to
constitute   a   fair   warning   that   the   term­sharing   agreement   would   be   considered   as   a   ground   for   the
cancellation of SENIOR CITIZENS’ registration and accreditation.
Furthermore,   after   the   promulgation   of   Atong   Paglaum,   which   remanded,   among   other   cases,   the
disqualification cases involving SENIOR CITIZENS, said organization should have still been afforded the
opportunity to be heard on the matter of the term­sharing agreement, either through a hearing or through
written memoranda. This was the proper recourse considering that the COMELEC was about to arrive at a
final determination as to the qualification of SENIOR CITIZENS. Instead, the COMELEC issued the May
10, 2013 Omnibus Resolution in SPP No. 12­157 (PLM) and SPP No. 12­191 (PLM) without conducting
any further proceedings thereon after its receipt of our Decision in Atong Paglaum.
The Prohibition on Term­sharing
199 of 669
Be   that   as   it   may,   even   if   COMELEC   Resolution   No.   9366   expressly   provided   for   its   retroactive
application, the Court finds that the COMELEC En Banc indeed erred in cancelling the registration and
accreditation of SENIOR CITIZENS.
The   reason   for   this   is   that   the   ground   invoked   by   the   COMELEC   En   Banc,   i.e.,   the   term­sharing
agreement among the nominees of SENIOR CITIZENS, was not implemented. This fact was manifested
by the Arquiza Group even during the April 18, 2012 hearing conducted by the COMELEC En Banc in
E.M.   No.   12­040   wherein   the   Arquiza   Group   manifested   that   it   was   withdrawing   its   petition   for
confirmation and approval of Rep. Kho’s replacement. Thereafter, in its Resolution dated June 27, 2012 in
E.M. No. 12­040, the COMELEC En Banc itself refused to recognize the term­sharing agreement and the
tender of resignation of Rep. Kho. The COMELEC even declared that no vacancy was created despite the
execution of the said agreement. Subsequently, there was also no indication that the nominees of SENIOR
CITIZENS still tried to implement, much less succeeded in implementing, the term­sharing agreement.
Before this Court, the Arquiza Group and the Datol Group insist on this fact of non­implementation of the
agreement. Thus, for all intents and purposes, Rep. Kho continued to hold his seat and served his term as a
member of the House of Representatives, in accordance with COMELEC Resolution No. 9366 and the
COMELEC En Banc ruling in E.M. No. 12­040. Curiously, the COMELEC is silent on this point.
Indubitably, if the term­sharing agreement was not actually implemented by the parties thereto, it appears
that SENIOR CITIZENS, as a party­list organization, had been unfairly and arbitrarily penalized by the
COMELEC En Banc. Verily, how can there be disobedience on the part of SENIOR CITIZENS when its
nominees,   in   fact,   desisted   from   carrying   out   their   agreement?   Hence,   there   was   no   violation   of   an
election law, rule, or regulation to speak of. Clearly then, the disqualification of SENIOR CITIZENS and
the cancellation of its registration and accreditation have no legal leg to stand on.
In sum, the due process violations committed in this case and the lack of a legal ground to disqualify the
SENIOR CITIZENS spell out a finding of grave abuse of discretion amounting to lack or excess of
jurisdiction on the part of the COMELEC En Banc. We are, thus, left with no choice but to strike down
Article   4   of  the   Civil   Code  states   that   "laws   shall   have   no   retroactive   effect,   unless   the   contrary   is
provided." As held in Commissioner of Internal Revenue v. Reyes, 50 "the general rule is that statutes are
prospective. However, statutes that are remedial, or that do not create new or take away vested rights, do
not fall under the general rule against the retroactive operation of statutes." We also reiterated in Lintag
and Arrastia v. National Power Corporation51 that:
It   is   a   well­entrenched   principle   that   statutes,   including   administrative   rules   and   regulations,   operate
prospectively unless the legislative intent to the contrary is manifest by express terms or by necessary
implication because the retroactive application of a law usually divests rights that have already become
vested.   This   is   based   on   the   Latin   maxim:   Lex   prospicit   non   respicit   (the   law   looks   forward,   not
backward). (Citations omitted.)
True, COMELEC Resolution No. 9366 does not provide that it shall have retroactive effect. Nonetheless,
the Court cannot subscribe to the argument of the Arquiza Group that SENIOR CITIZENS already earned
a vested right to its registration as a party­list organization.
Montesclaros v. Commission on Elections 52 teaches that "a public office is not a property right. As the
Constitution expressly states, a ‘Public office is a public trust.’ No one has a vested right to any public
office, much less a vested right to an expectancy of holding a public office." Under Section 2(5), Article
IX­C   of   the   Constitution,   the   COMELEC   is   entrusted   with   the   function   to   "register,   after   sufficient
publication, political parties, organizations, or coalitions which, in addition to other requirements, must
present their platform or program of government." In fulfilling this function, the COMELEC is duty­
bound to review the grant of registration to parties, organizations, or coalitions already registered in order
to ensure the latter’s continuous adherence to the requirements prescribed by law and the relevant rulings
of this Court relative to their qualifications and eligibility to participate in party­list elections.
The Arquiza Group cannot, therefore, object to the retroactive application of COMELEC Resolution No.
9366 on the ground of the impairment of SENIOR CITIZENS’ vested right.
200 of 669
SO ORDERED. the assailed Omnibus Resolution dated May 10, 2013 in SPP No. 12­157 (PLM) and SPP No. 12­191
(PLM).

In light of the foregoing discussion, the Court finds no need to discuss the other issues raised by the
petitioners. In particular, the dispute between the rival factions of SENIOR CITIZENS, not being an issue
raised here, should be threshed out in separate proceedings before the proper tribunal having jurisdiction
thereon.

Having   established   that   the   COMELEC   En   Banc   erred   in   ordering   the   disqualification   of   SENIOR
CITIZENS and the cancellation of its registration and accreditation, said organization is entitled to be
proclaimed   as   one   of   the   winning   party­list   organizations   in   the   recently   concluded   May   13,   2013
elections.

WHEREFORE, the Court hereby rules that:

(1) The Extremely Very Urgent Petition for Certiorari (With Prayer for the Forthwith Issuance of a Writ
of   Preliminary   Injunction   and   Temporary   Restraining   Order   [TRO]   and/or   Status   Quo   Ante   Order
[SQAO]) in G.R. Nos. 206844­45 and the Very Urgent Petition for Certiorari (With Application for a
Temporary Restraining Order and Writ of Preliminary Injunction) in G.R. No. 206982 are GRANTED;

(2) The Omnibus Resolution dated May 10, 2013 of the Commission on Elections En Banc in SPP No.
12­157 (PLM) and  SPP  No. 12­191 (PLM) is REVERSED  and SET ASIDE  insofar  as Coalition of
Associations of Senior Citizens in the Philippines, Inc. is concerned; and

(3) The Commission on Elections En Bane is ORDERED to PROCLAIM the Coalition of Associations of
Senior Citizens in the Philippines, Inc. as one of the winning party­list organizations during the May 13,
20 13 elections with the number of seats it may be entitled to based on the total number of votes it
garnered during the said elections.

No costs.

201 of 669
have already been proclaimed and have taken their oath of office.—The controversy involving Lokin is G.R. Nos. 179431­32               June 22, 2010
neither an election protest nor an action for quo warranto, for it concerns a very peculiar situation in
LUIS K. LOKIN, JR., as the second nominee of CITIZENS BATTLE AGAINST CORRUPTION 
which Lokin is seeking to be seated as the second nominee of CIBAC. Although an election protest may
(CIBAC), Petitioner,
properly be available to one party­list organization seeking to unseat another party­list organization to
vs.
determine which between the defeated and the winning party­list organizations actually obtained the
COMMISSION ON ELECTIONS and the HOUSE OF REPRESENTATIVES, Respondents.
majority   of   the   legal   votes,   Lokin’s   case   is   not   one   in   which   a   nominee   of   a   particular   party­list
organization thereby wants to unseat another nominee of the same party­list organization. Neither does x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­x
an action for quo warranto lie, considering that the case does not involve the ineligibility and disloyalty
of Cruz­Gonzales to the Republic of the Philippines, or some other cause of disqualification for her. G.R. No. 180443
Lokin has correctly brought this special civil action for certiorari against the COMELEC to seek the
review of the September 14, 2007 resolution of the COMELEC in accordance with Section 7 of Article IX­ LUIS K. LOKIN, JR., Petitioner,

A of the 1987 Constitution, notwithstanding the oath and assumption of office by Cruz­Gonzales. The vs.
COMMISSION ON ELECTIONS (COMELEC), EMMANUEL JOEL J. VILLANUEVA, 
constitutional  mandate is now  implemented  by Rule 64 of  the 1997 Rules  of  Civil  Procedure,  which
CINCHONA C. GONZALES and ARMI JANE R. BORJE, Respondents
provides   for   the   review   of   the   judgments,   final   orders   or   resolutions   of   the   COMELEC   and   the
Commission on Audit. As Rule 64 states, the mode of review is by a petition for certiorari in accordance
Election Law; Election Protests; Quo Warranto; Words and Phrases; “Election Protest,” and
with Rule 65 to be filed in the Supreme Court within a limited period of 30 days. Undoubtedly, the Court
“Quo   Warranto,”   Distinguished.—An election   protest proposes   to   oust   the   winning   candidate   from
has original and exclusive jurisdiction over Lokin’s petitions for certiorari and for mandamus against the
office. It is strictly a contest between the defeated and the winning candidates, based on the grounds of
COMELEC.
electoral frauds and irregularities, to determine who between them has actually obtained the majority of
the legal votes cast and is entitled to hold the office. It can only be filed by a candidate who has duly filed
Actions;   Forum   Shopping;   Pleadings   and   Practice;   What   is   truly   important   to   consider   in
a certificate of candidacy and has been voted for in the preceding elections. A special civil action for quo
determining whether forum shopping exists or not is the vexation caused to the courts and the litigants by
warranto refers to questions of disloyalty to the State, or of ineligibility of the winning candidate. The
a party who accesses different courts and administrative agencies to rule on the same or related causes
objective of the action is to unseat the ineligible person from the office, but not to install the petitioner in
or to grant the same or substantially the same reliefs, in the process creating the possibility of conflicting
his place. Any voter may initiate the action, which is, strictly speaking, not a contest where the parties
decisions being rendered by the different fora upon the same issue.—Forum shopping consists of the
strive for supremacy because the petitioner will not be seated even if the respondent may be unseated.
filing of multiple suits involving the same parties for the same cause of action, either simultaneously or
Same; Same; Same; Certiorari; Certiorari, not an election protest or quo warranto, is the proper
successively, for the purpose of obtaining a favorable judgment. Thus, forum shopping may arise: (a)
recourse to review a Commission on Elections (COMELEC) resolution approving the withdrawal the
whenever as a result of an adverse decision in one forum, a party seeks a favorable decision (other than by
nomination of its original nominees and substituting them with others, even if the substitute nominees

202 of 669
powers. As a general rule, the Legislature cannot surrender or abdicate its legislative power, for doing so appeal or certiorari) in another; or (b) if, after having filed a petition in the Supreme Court, a party files
will be unconstitutional. Although the power to make laws cannot be delegated by the Legislature to any another petition in the Court of Appeals, because he thereby deliberately splits appeals “in the hope that
other authority, a power that is not legislative in character may be delegated. Under certain circumstances, even as one case in which a particular remedy is sought is dismissed, another case (offering a similar
the Legislature can delegate to executive officers and administrative boards the authority to adopt and remedy) would still be open”; or (c) where a party attempts to obtain a writ of preliminary injunction from
promulgate IRRs. To render such delegation lawful, the Legislature must declare the policy of the law and a   court   after   failing   to   obtain   the   writ   from   another   court.   What   is   truly   important   to   consider   in
fix the legal principles that are to control in given cases. The Legislature should set a definite or primary determining whether forum shopping exists or not is the vexation caused to the courts and the litigants by
standard to guide those empowered to execute the law. For as long as the policy is laid down and a proper a party who accesses different courts and administrative agencies to rule on the same or related causes or
standard is established by statute, there can be no unconstitutional delegation of legislative power when to grant the same or substantially the same reliefs, in the process creating the possibility of conflicting
the   Legislature   leaves   to   selected   instrumentalities   the   duty   of   making   subordinate   rules   within   the decisions being rendered by the different fora upon the same issue.
prescribed limits, although there is conferred upon the executive officer or administrative board a large
measure of discretion. There is a distinction between the delegation of power to make a law and the Same;   Same;   Same;   The   mere   filing   of   several   cases   based   on   the   same   incident   does   not
conferment of an authority or a discretion to be exercised under and in pursuance of the law, for the power necessarily constitute forum shopping—the test is whether the several  actions filed involve the same
to make laws necessarily involves a discretion as to what it shall be. transactions and the same essential facts and circumstances.—The filing of identical petitions in different
courts is prohibited, because such act constitutes forum shopping, a malpractice that is proscribed and
Same; Same; Requisites for Validity of Administrative Implementing Rules and Regulations (IRRs); It is  condemned as trifling with the courts and as abusing their processes. Forum shopping is an improper
axiomatic that the clear letter of the law is controlling and cannot be amended by a mere administrative  conduct that degrades the administration of justice. Nonetheless, the mere filing of several cases based on
rule issued for its implementation.—The authority to make IRRs in order to carry out an express  the same incident does not necessarily constitute forum shopping. The test is whether the several actions
legislative purpose, or to effect the operation and enforcement of a law is not a power exclusively  filed involve the same transactions and the same essential facts and circumstances. The actions must also
legislative in character, but is rather administrative in nature. The rules and regulations adopted and  raise identical causes of action, subject matter, and issues. Elsewise stated, forum shopping exists where
promulgated must not, however, subvert or be contrary to existing statutes. The function of promulgating  the elements of litis pendentia are present, or where a final  judgment in one case will amount to res
IRRs may be legitimately exercised only for the purpose of carrying out the provisions of a law. The  judicata in the other.
power of administrative agencies is confined to implementing the law or putting it into effect. Corollary to Administrative Law; Delegation of Powers; As a general rule, the Legislature cannot surrender or
this is that administrative regulation cannot extend the law and amend a legislative enactment. It is  abdicate its legislative power, for doing so will be unconstitutional; Under certain circumstances, the
axiomatic that the clear letter of the law is controlling and cannot be amended by a mere administrative  Legislature   can   delegate   to   executive   officers   and   administrative   boards   the   authority   to   adopt   and
rule issued for its implementation. Indeed, administrative or executive acts shall be valid only when they  promulgate Implementing Rules and Regulations (IRRs), but the Legislature must declare the policy of
are not contrary to the laws or the Constitution. To be valid, therefore, the administrative IRRs must  the law and fix the legal principles that are to control in given cases.—The legislative power of the
comply with the following requisites to be valid: 1. Its promulgation must be authorized by the  Government  is vested exclusively in the Legislature in accordance  with the doctrine of separation of

203 of 669
but one way to obey the command “thou shall not,” and that is to completely refrain from doing the
forbidden act, subject to certain exceptions stated in the law itself, like in this case.
Same; Same; Same; Same; Allowing the party­list organization to change its nominees through
withdrawal of their nominations, or to alter the order of the nominations after the submission of the list of
nominees   circumvents   the   voters’   demand   for   transparency.—The   prohibition   is   not   arbitrary   or
capricious; neither is it without reason on the part of lawmakers. The COMELEC can rightly presume
from   the   submission   of   the   list   that   the   list   reflects   the   true   will   of   the   party­list   organization.   The
COMELEC will not concern itself with whether or not the list contains the real intended nominees of the
party­list organization, but will only determine whether the nominees pass all the requirements prescribed
by   the   law   and   whether   or   not   the   nominees   possess   all   the   qualifications   and   none   of   the
disqualifications.   Thereafter,   the   names   of   the   nominees   will   be   published   in   newspapers   of  general
circulation. Although the people vote for the party­list organization itself in a party­list system of election,
not for the individual nominees, they still have the right to know who the nominees of any particular
party­list organization are. The publication of the list of the party­list nominees in newspapers of general
circulation serves that right of the people, enabling the voters to make intelligent and informed choices. In
contrast,   allowing   the   party­list   organization   to   change   its   nominees   through   withdrawal   of   their
nominations,   or   to   alter   the   order   of   the   nominations   after   the   submission   of   the   list   of   nominees
circumvents the voters’ demand for transparency. The lawmakers’ exclusion of such arbitrary withdrawal
has eliminated the possibility of such circumvention.
Same; Same; Same; Same; When the statute itself enumerates the exceptions to the application of
the general rule, the exceptions are strictly but reasonably construed—the exceptions extend only as far
as their language fairly warrants, and all doubts should be resolved in favor of the general provision
rather than the exceptions; The appropriate and natural office of the exception is to exempt something
from the scope of the general words of a statute, which is otherwise within the scope and meaning of such
general words.—When the statute itself enumerates the exceptions to the application of the general rule,
the exceptions are strictly but reasonably construed. The exceptions extend only as far as their language
fairly   warrants,   and   all   doubts   should   be   resolved   in   favor   of   the   general   provision   rather   than   the
Legislature; 2. It must be within the scope of the authority given by the Legislature; 3. It must be 
promulgated in accordance with the prescribed procedure; and 4. It must be reasonable.
Same; Election Law; Party­List System; The Legislature deprived the party­list organization of the
right to change its nominees or to alter the order of nominees once the list is submitted to the Commission
on Elections (COMELEC), except when: (a) the nominee dies; (b) the nominee withdraws in writing his
nomination; or (c) the nominee becomes incapacitated.—The provision is daylight clear. The Legislature
thereby deprived the party­list organization of the right to change its nominees or to alter the order of
nominees   once   the   list   is   submitted   to   the   COMELEC,   except   when:   (a)   the   nominee   dies;   (b)   the
nominee withdraws in writing his nomination; or (c) the nominee becomes incapacitated. The provision
must be read literally because  its language  is plain and free from  ambiguity, and expresses a single,
definite,   and   sensible   meaning.   Such   meaning   is   conclusively   presumed   to   be   the   meaning   that   the
Legislature has intended to convey. Even where the courts should be convinced that the Legislature really
intended some other meaning, and even where the literal interpretation should defeat the very purposes of
the enactment, the explicit declaration of the Legislature is still the law, from which the courts must not
depart. When the law speaks in clear and categorical language, there is no reason for interpretation or
construction,   but   only   for   application.   Accordingly,   an   administrative   agency   tasked   to   implement   a
statute may not construe it by expanding its meaning where its provisions are clear and unambiguous.
Same; Same; Same; Statutory Construction; Prohibitive or negative words can rarely, if ever, be
directory, for there is but one way to obey the command “thou shall not,” and that is to completely
refrain from doing the forbidden act, subject to certain exceptions stated in the law itself.—The usage of
“No” in Section 8—“No change of names or alteration of the order of nominees shall be allowed after the
same shall have been submitted to the COMELEC except in cases where the nominee dies, or withdraws
in writing his nomination, or becomes incapacitated, in which case the name of the substitute nominee
shall be placed last in the list”—renders Section 8 a negative law, and is indicative of the legislative intent
to make the statute mandatory. Prohibitive or negative words can rarely, if ever, be directory, for there is
204 of 669
 Same; Election Law; Party­List System; The success of the party­list system could only be ensured
by avoiding any arbitrariness on the part of the party­list organizations, by seeing to the transparency of
the system, and by guaranteeing that the electorate would be afforded the chance of making intelligent
and informed choices of their party­list representatives.—We further note that the new ground would not
secure the object of R.A. No. 7941 of developing and guaranteeing a full, free and open party­list electoral
system. The success of the system could only be ensured by avoiding any arbitrariness on the part of the
party­list   organizations,   by   seeing   to   the   transparency   of   the   system,   and   by   guaranteeing   that   the
electorate would be afforded the chance of making intelligent and informed choices of their party­list
representatives.
Same;  Same;  Same;  An axiom in administrative law postulates that  administrative  authorities
should not act arbitrarily and capriciously in the issuance of their Implementing Rules and Regulations
(IRRs), but must ensure that their IRRs are reasonable and fairly adapted to secure the end in view.—The
insertion of the new ground was invalid. An axiom in administrative law postulates that administrative
authorities should not act arbitrarily and capriciously in the issuance of their IRRs, but must ensure that
their IRRs are reasonable and fairly adapted to secure the end in view. If the IRRs are shown to bear no
reasonable relation to the purposes for which they were authorized to be issued, they must be held to be
invalid and should be struck down.
BERSAMIN, J.:
The principal question posed in these consolidated special civil actions for certiorari and mandamus is
whether the Commission on Elections (COMELEC) can issue implementing rules and regulations (IRRs)
that provide a ground for the substitution of a party­list nominee not written in Republic Act (R.A.) No.
7941,1 otherwise known as the Party­List System Act, the law that the COMELEC thereby implements.
Common Antecedents
The Citizens’ Battle Against Corruption (CIBAC) was one of the organized groups duly registered under
the party­list system of representation that manifested their intent to participate in the May 14, 2007
exceptions. Where the general  rule is established by a statute with exceptions, none but the enacting
authority can curtail the former. Not even the courts may add to the latter by implication, and it is a rule
that   an   express   exception   excludes   all   others,   although   it   is   always   proper   in   determining   the
applicability of the rule to inquire whether, in a particular case, it accords with reason and justice. The
appropriate and natural office of the exception is to exempt something from the scope of the general
words   of   a   statute,   which   is   otherwise   within   the   scope   and   meaning   of   such   general   words.
Consequently, the existence of an exception in a statute clarifies the intent that the statute shall apply to
all cases not excepted. Exceptions are subject to the rule of strict construction; hence, any doubt will be
resolved in favor of the general provision and against the exception. Indeed, the liberal construction of a
statute will seem to require in many circumstances that the exception, by which the operation of the
statute is limited or abridged, should receive a restricted construction.
Same; Same; Same; Same; Words and Phrases; To reword means to alter the wording of or to
restate in other words; to rephrase is to phrase anew or in a new form.—The COMELEC explains that
Section 13 of Resolution No. 7804 has added nothing to Section 8 of R.A. No. 7941, because it has
merely   reworded   and   rephrased   the   statutory   provision’s   phraseology.   The   explanation   does   not
persuade. To reword means to alter the wording of or to restate in other words; to rephrase is to phrase
anew or in a new form. Both terms signify that the meaning of the original word or phrase is not altered.
However, the COMELEC did not merely reword or rephrase the text of Section 8 of R.A. No. 7941,
because it established an entirely new ground not found in the text of the provision. The new ground
granted to the party­list organization the unilateral right to withdraw its nomination already submitted to
the COMELEC, which Section 8 of R.A. No. 7941 did not allow to be done. Neither was the grant of the
unilateral right contemplated by the drafters of the law, who precisely denied the right to withdraw the
nomination (as the quoted record of the deliberations of the House of Representatives has indicated). The
grant thus conflicted with the statutory intent to save the nominee from falling under the whim of the
party­list organization once his name has been submitted to the COMELEC, and to spare the electorate
from the capriciousness of the party­list organizations.
205 of 669
The motion was opposed by Villanueva and Cruz­Gonzales.
Notwithstanding Villanueva’s filing of the certificate of nomination, substitution and amendment of the
list of nominees and the petitions of more than 81% of CIBAC members, the COMELEC failed to act on
the matter, prompting Villanueva to file a petition to confirm the certificate of nomination, substitution
and amendment of the list of nominees of CIBAC on June 28, 2007. 9
On July 6, 2007, the COMELEC issued Resolution No. 8219, 10 whereby it resolved to set the matter
pertaining to the validity of the withdrawal  of the nominations of Lokin, Tugna and Galang and the
substitution of Borje for proper disposition and hearing. The case was docketed as E.M. No. 07­054.
In the meantime, the COMELEC en banc, sitting as the National Board of Canvassers, issued National
Board of Canvassers (NBC) Resolution No. 07­60 dated July 9, 2007  to partially proclaim the following
11
parties, organizations and coalitions participating under the Party­List System as having won in the May
14, 2007 elections, namely: Buhay Hayaan Yumabong, Bayan Muna, CIBAC, Gabriela Women's Party,
Association of Philippine Electric Cooperatives, Advocacy for Teacher Empowerment Through Action,
Cooperation and Harmony Towards Educational Reforms, Inc., Akbayan! Citizen's Action Party, Alagad,
Luzon Farmers Party, Cooperative­Natco Network Party, Anak Pawis, Alliance of Rural Concerns and
Abono; and to defer the proclamation of the nominees of the parties, organizations and coalitions with
pending disputes until final resolution of their respective cases.
The   COMELEC en   banc issued   another   resolution,   NBC   Resolution   No.   07­72   dated   July   18,
2007,12 proclaiming Buhay Hayaan Yumabong as entitled to 2 additional seats and Bayan Muna, CIBAC,
Gabriela Women's Party, and Association of Philippine Electric Cooperatives to an additional seat each;
and holding in abeyance the proclamation of the nominees of said parties, organizations and coalitions
with pending disputes until the final resolution of their respective cases.
With   the   formal   declaration   that   CIBAC   was   entitled   to   an   additional   seat,   Ricardo   de   los   Santos,
purportedly as secretary general  of CIBAC, informed Roberto P. Nazareno,  Secretary General  of the
synchronized   national   and   local   elections.   Together   with   its   manifestation   of   intent   to
participate,2 CIBAC, through its president, Emmanuel Joel J. Villanueva, submitted a list of five nominees
from which its representatives would be chosen should CIBAC obtain the required number of qualifying
votes. The nominees, in the order that their names appeared in the certificate of nomination dated March
29, 2007,3 were: (1) Emmanuel Joel J. Villanueva; (2) herein petitioner Luis K. Lokin, Jr.; (3) Cinchona
C. Cruz­Gonzales; (4) Sherwin Tugna; and (5) Emil L. Galang. The nominees’ certificates of acceptance
were attached to the certificate of nomination filed by CIBAC. The list of nominees was later published in
two   newspapers   of   general   circulation,   The   Philippine   Star   News 4 (sic)   and   The   Philippine   Daily
Inquirer.5
Prior   to   the   elections,   however,   CIBAC,   still   through   Villanueva,   filed   a   certificate   of   nomination,
substitution   and   amendment   of   the   list   of   nominees   dated   May   7,   2007, 6 whereby   it   withdrew   the
nominations of Lokin, Tugna and Galang and substituted Armi Jane R. Borje as one of the nominees. The
amended list of nominees of CIBAC thus included: (1) Villanueva, (2) Cruz­Gonzales, and (3) Borje.
Following the close of the polls, or on June 20, 2007, Villanueva sent a letter to COMELEC Chairperson
Benjamin Abalos,7 transmitting therewith the signed petitions of more than 81% of the CIBAC members,
in order to confirm the withdrawal of the nomination of Lokin, Tugna and Galang and the substitution of
Borje. In their petitions, the members of CIBAC averred that Lokin and Tugna were not among the
nominees presented and proclaimed  by CIBAC in its proclamation rally held in May 2007; and that
Galang had signified his desire to focus on his family life.
On June 26, 2007, CIBAC, supposedly through its counsel, filed with the COMELEC en banc sitting as
the National Board of Canvassers a motion seeking the proclamation of Lokin as its second nominee. 8 The
right of CIBAC to a second seat as well as the right of Lokin to be thus proclaimed were purportedly
based on Party­List Canvass Report No. 26, which showed CIBAC to have garnered a grand total of
744,674 votes. Using all relevant formulas, the motion asserted that CIBAC was clearly entitled to a
second seat and Lokin to a proclamation.
206 of 669
As   a   result,   the   COMELEC en   banc proclaimed   Cruz­Gonzales   as   the   official   second   nominee   of
CIBAC.  Cruz­Gonzales took her oath of office
14
as a Party­List Representative of CIBAC on September 17, 2007.15
Precís of the Consolidated Cases
In   G.R.   No.   179431   and   G.R.   No.   179432,   Lokin   seeks   through   mandamus   to   compel   respondent
COMELEC to proclaim him as the official second nominee of CIBAC.
In G.R. No. 180443, Lokin assails Section 13 of Resolution No. 7804 promulgated on January 12,
2007;16 and the resolution dated September 14, 2007 issued in E.M. No. 07­054 (approving CIBAC’s
withdrawal of the nominations of Lokin, Tugna and Galang as CIBAC’s second, third and fourth
nominees, respectively, and the substitution by Cruz­Gonzales and Borje in their stead, based on the right
of CIBAC to change its nominees under Section 13 of Resolution No. 7804).  He alleges that Section 13
17
of Resolution No. 7804 expanded Section 8 of R.A. No. 7941.18 the law that the COMELEC seeks to
thereby implement.
In its comment, the COMELEC asserts that a petition for certiorari is an inappropriate recourse in law due
to the proclamation of Cruz­Gonzales as Representative and her assumption of that office; that Lokin’s
proper recourse was an electoral protest filed in the House of Representatives Electoral Tribunal (HRET);
and that, therefore, the Court has no jurisdiction over the matter being raised by Lokin.
For its part, CIBAC posits that Lokin is guilty of forum shopping for filing a petition for mandamus and a
petition   for   certiorari,   considering   that   both  petitions  ultimately   seek   to  have   him   proclaimed   as   the
second nominee of CIBAC.
Issues
The issues are the following:
House of Representatives, of the promulgation of NBC Resolution No. 07­72 and requested that Lokin be
formally sworn in by Speaker Jose de Venecia, Jr. to enable him to assume office. Nazareno replied,
however, that the request of Delos Santos could not be granted because COMELEC Law Director Alioden
D. Dalaig had notified him of the pendency of E.M. 07­054.
On September 14, 2007, the COMELEC en banc resolved E.M. No. 07­05413 thuswise:
WHEREFORE, considering the above discussion, the Commission hereby approves the withdrawal of the
nomination of Atty. Luis K. Lokin, Sherwin N. Tugna and Emil Galang as second, third and fourth
nominees   respectively   and  the  substitution  thereby  with  Atty.  Cinchona   C.  Cruz­Gonzales  as  second
nominee and Atty. Armi Jane R. Borje as third nominee for the party list CIBAC. The new order of
CIBAC's nominees therefore shall be:
1. Emmanuel Joel J. Villanueva
2. Cinchona C. Cruz­Gonzales
3. Armi Jane R. Borje
SO ORDERED.
The  COMELEC en  banc explained  that   the  actions of  Villanueva   in his capacity  as  the  president   of
CIBAC were presumed to be within the scope of his authority as such; that the president was charged by
Section 1 of Article IV of the CIBAC By­Laws to oversee and direct the corporate activities, which
included the  act  of  submitting the  party's manifestation  of intent  to participate  in the  May 14, 2007
elections as well as its certificate of nominees; that from all indications, Villanueva as the president of
CIBAC had always been provided the leeway to act as the party's representative and that his actions had
always been considered as valid; that the act of withdrawal, although done without any written Board
approval, was accomplished with the Board’s acquiescence or at least understanding; and that the intent of
the party should be given paramount consideration in the selection of the nominees.
207 of 669
determine who between them has actually obtained the majority of the legal votes cast and is entitled to (a) Whether or not the Court has jurisdiction over the controversy;
hold the office. It can only be filed by a candidate who has duly filed a certificate of candidacy and has
been voted for in the preceding elections. (b) Whether or not Lokin is guilty of forum shopping;

A special civil action for quo warranto refers to questions of disloyalty to the State, or of ineligibility of (c) Whether or not Section 13 of Resolution No. 7804 is unconstitutional and violates the Party­List 
the winning candidate. The objective of the action is to unseat the ineligible person from the office, but System Act; and
not to install the petitioner in his place. Any voter may initiate the action, which is, strictly speaking, not a
contest   where   the   parties   strive   for   supremacy   because   the   petitioner   will   not   be   seated   even   if   the (d) Whether or not the COMELEC committed grave abuse of discretion amounting to lack or excess of

respondent may be unseated.
The controversy  involving Lokin is neither an election protest  nor an action for quo warranto, for it
concerns  a very peculiar  situation in which Lokin is seeking to be seated as the second nominee of
CIBAC. Although an election protest may properly be available to one party­list organization seeking to
jurisdiction in approving the withdrawal of the nominees of CIBAC and allowing the amendment of the
list of nominees of CIBAC without any basis in fact or law and after the close of the polls, and in ruling
on matters that were intra­corporate in nature.
Ruling

unseat another party­list organization to determine which between the defeated and the winning party­list
The petitions are granted.
organizations actually obtained the majority of the legal votes, Lokin’s case is not one in which a nominee
of a particular party­list organization thereby wants to unseat  another nominee of the same party­list
A
organization. Neither does an action for quo warranto lie, considering that the case does not involve the
The Court has jurisdiction over the case
ineligibility and disloyalty of Cruz­Gonzales to the Republic of the Philippines, or some other cause of
disqualification for her.
The COMELEC posits that once the proclamation of the winning party­list organization has been done
and its nominee has assumed office, any question relating to the election, returns and qualifications of the
Lokin has correctly brought this special  civil action for certiorari  against the COMELEC to seek the
candidates to the House of Representatives falls under the jurisdiction of the HRET pursuant to Section
review of the September 14, 2007 resolution of the COMELEC in accordance with Section 7 of Article
17, Article VI of the 1987 Constitution. Thus, Lokin should raise the question he poses herein either in an
IX­A of the 1987 Constitution, notwithstanding the oath and assumption of office by Cruz­Gonzales. The
election protest or in a special civil action for quo warranto in the HRET, not in a special civil action for
constitutional mandate is now implemented by Rule 64 of the 1997 Rules of Civil Procedure, which
certiorari in this Court.
provides   for   the   review   of   the   judgments,   final   orders   or   resolutions   of   the   COMELEC   and   the
Commission on Audit. As Rule 64 states, the mode of review is by a petition for certiorari in accordance
We do not agree.
with Rule 65 to be filed in the Supreme Court within a limited period of 30 days. Undoubtedly, the Court
has original and exclusive jurisdiction over Lokin’s petitions for certiorari and for mandamus against the An election protest proposes to oust the winning candidate from office. It is strictly a contest between the
COMELEC. defeated   and   the   winning   candidates,   based   on   the   grounds   of   electoral   frauds   and   irregularities,   to

208 of 669
an additional seat in the House of Representatives), and to strike down the provision in NBC Resolution
No. 07­60 and NBC Resolution No. 07­72 holding in abeyance "all proclamation of the nominees of
concerned parties, organizations and coalitions with pending disputes shall likewise be held in abeyance
until final resolution of their respective cases." He has insisted that the COMELEC had the ministerial
duty   to   proclaim   him   due   to   his   being   CIBAC’s   second   nominee;   and   that   the   COMELEC   had   no
authority   to   exercise   discretion   and   to   suspend   or   defer   the   proclamation   of   winning   party­list
organizations with pending disputes.
On the other hand, Lokin has resorted to the petition for certiorari  to assail  the September 14, 2007
resolution of the COMELEC (approving the withdrawal of the nomination of Lokin, Tugna and Galang
and the substitution by Cruz­Gonzales as the second nominee and Borje as the third nominee); and to
challenge   the   validity   of   Section   13   of   Resolution   No.   7804,   the   COMELEC’s   basis   for   allowing
CIBAC’s withdrawal of Lokin’s nomination.
Applying the test for forum shopping, the consecutive filing of the action for certiorari and the action for
mandamus did not violate the rule against forum shopping even if the actions involved the same parties,
because they were based on different causes of action and the reliefs they sought were different.
C shopping, a malpractice that is proscribed and condemned as trifling with the courts and as abusing their
Invalidity of Section 13 of Resolution No. 7804
The legislative power of the Government is vested exclusively in the Legislature in accordance with the
doctrine   of separation  of  powers.  As  a  general   rule,  the  Legislature  cannot  surrender   or abdicate  its
legislative power, for doing so will be unconstitutional. Although the power to make laws cannot be
delegated by the Legislature to any other authority, a power that is not legislative in character may be
delegated.25
Under certain circumstances, the Legislature can delegate to executive officers and administrative boards
the  authority  to adopt   and  promulgate  IRRs. To  render   such delegation   lawful,  the  Legislature  must
B
Petitioner is not guilty of forum shopping
Forum shopping consists of the filing of multiple suits involving the same parties for the same cause of
action, either simultaneously or successively, for the purpose of obtaining a favorable judgment. Thus,
forum shopping may arise: (a) whenever as a result of an adverse decision in one forum, a party seeks a
favorable decision (other than by appeal or certiorari) in another; or (b) if, after having filed a petition in
the Supreme Court, a party files another petition in the Court of Appeals, because he thereby deliberately
splits appeals "in the hope that even as one case in which a particular remedy is sought is dismissed,
another case (offering a similar remedy) would still be open"; or (c) where a party attempts to obtain a
writ of preliminary injunction from a court after failing to obtain the writ from another court.19
What is truly important to consider in determining whether forum shopping exists or not is the vexation
caused to the courts and the litigants by a party who accesses different courts and administrative agencies
to rule on the same or related causes or to grant the same or substantially the same reliefs, in the process
creating the possibility of conflicting decisions being rendered by the different fora upon the same issue. 20
The   filing   of   identical   petitions   in   different   courts   is   prohibited,   because   such   act   constitutes   forum
processes. Forum shopping is an improper conduct that degrades the administration of justice. 21
Nonetheless, the mere filing of several cases based on the same incident does not necessarily constitute
forum shopping. The test is whether the several actions filed involve the same transactions and the same
essential facts and circumstances. 22 The actions must also raise identical causes of action, subject matter,
and issues.23 Elsewise stated, forum shopping exists where the elements of litis pendentia are present, or
where a final judgment in one case will amount to res judicata in the other.24
Lokin has filed the petition for mandamus to compel the COMELEC to proclaim him as the second
nominee of CIBAC upon the issuance of NBC Resolution No. 07­72 (announcing CIBAC’s entitlement to
209 of 669
The COMELEC is constitutionally mandated to enforce and administer all laws and regulations relative to
the conduct of an election, a plebiscite, an initiative, a referendum, and a recall.  In addition to the powers
29
and functions conferred upon it by the Constitution, the COMELEC is also charged to promulgate IRRs
implementing the provisions of the Omnibus Election Code or other laws that the COMELEC enforces
and administers. 30
The   COMELEC   issued   Resolution   No.   7804   pursuant   to   its   powers   under   the   Constitution,   Batas
Pambansa Blg. 881, and the Party­List System Act.31 Hence, the COMELEC met the first requisite.
The COMELEC also met the third requisite. There is no question that Resolution No. 7804 underwent the
procedural necessities of publication and dissemination in accordance with the procedure prescribed in the
resolution itself.
Whether Section 13 of Resolution No. 7804 was valid or not is thus to be tested on the basis of whether
the second and fourth requisites were met. It is in this respect that the challenge of Lokin against Section
13 succeeds.
As earlier said, the delegated authority must be properly exercised. This simply means that the resulting
IRRs must not be ultra vires as to be issued beyond the limits of the authority conferred. It is basic that an
administrative agency cannot amend an act of Congress, 32 for administrative IRRs are solely intended to
carry out, not to supplant or to modify, the law. The administrative agency issuing the IRRs may not
enlarge,   alter,   or   restrict   the   provisions   of   the   law   it   administers   and   enforces,   and   cannot   engraft
additional non­contradictory requirements not contemplated by the Legislature. 33
Section 8 of R.A. No. 7941 reads:
Section 8. Nomination of Party­List Representatives.­Each registered party, organization or coalition shall
submit to the COMELEC not later that forty­five (45) days before the election a list of names, not less
than five (5), from which party­list representatives shall be chosen in case it obtains the required number
of votes.
declare the policy of the law and fix the legal principles that are to control in given cases. The Legislature
should set a definite or primary standard to guide those empowered to execute the law. For as long as the
policy is laid down and a proper standard  is established by statute, there  can be no unconstitutional
delegation   of   legislative   power   when   the   Legislature   leaves   to   selected   instrumentalities   the   duty   of
making subordinate rules within the prescribed limits, although there is conferred upon the executive
officer or administrative board a large measure of discretion. There is a distinction between the delegation
of power to make a law and the conferment of an authority or a discretion to be exercised under and in
pursuance of the law, for the power to make laws necessarily involves a discretion as to what it shall be. 26
The authority to make IRRs in order to carry out an express legislative purpose, or to effect the operation
and enforcement of a law is not a power exclusively legislative in character, but is rather administrative in
nature. The rules and regulations adopted and promulgated must not, however, subvert or be contrary to
existing statutes. The function of promulgating IRRs may be legitimately exercised only for the purpose
of carrying out the provisions of a law. The power of administrative agencies is confined to implementing
the law or putting it into effect. Corollary to this is that administrative regulation cannot extend the law
and amend a legislative enactment. It is axiomatic that the clear letter of the law is controlling and cannot
be   amended   by   a   mere   administrative   rule   issued   for   its   implementation.   Indeed,   administrative   or
executive acts shall be valid only when they are not contrary to the laws or the Constitution.27
To be valid, therefore, the administrative IRRs must comply with the following requisites to be valid: 28
1. Its promulgation must be authorized by the Legislature;
2. It must be within the scope of the authority given by the Legislature;
3. It must be promulgated in accordance with the prescribed procedure; and
4. It must be reasonable.
210 of 669
MR. ABUEG: Mr. Speaker, that is a good issue brought out by the distinguished Gentleman from Albay
and perhaps a perfecting amendment may be introduced therein. The sponsoring committee will gladly
consider the same.
MR.   LAGMAN: In   other   words,   what   I   would   like   to   see   is   that   after   the   list   is   submitted   to   the
COMELEC officially, no more changes should be made in the names or in the order of listing.
MR. ABUEG: Mr. Speaker, there may be a situation wherein the name of a particular nominee has been
submitted to the Commission on Elections but before election day the nominee changed his political party
affiliation. The nominee is therefore no longer qualified to be included in the party list and the political
party has a perfect right to change the name of that nominee who changed his political party affiliation.
MR.   LAGMAN:   Yes   of   course. In   that   particular   case,   the   change   can   be   effected   but   will   be   the
exception rather than the rule. Another exception most probably is the nominee dies, then there has to be a
change but any change for that matter should always be at the last part of the list so that the prioritization
made by the party will not be adversely affected.37
The usage of "No" in Section 8 – "No change of names or alteration of the order of nominees shall be
allowed after the same shall have been submitted to the COMELEC except in cases where the nominee
dies, or withdraws in writing his nomination, or becomes incapacitated, in which case the name of the
substitute nominee shall be placed last in the list" – renders Section 8 a negative law, and is indicative of
the legislative intent to make the statute mandatory. Prohibitive or negative words can rarely, if ever, be
directory, for there is but one way to obey the command "thou shall not," and that is to completely refrain
from doing the forbidden act,38 subject to certain exceptions stated in the law itself, like in this case.
Section 8 does not unduly deprive the party­list organization of its right to choose its nominees, but
merely divests it of the right to change its nominees or to alter the order in the list of its nominees’ names
after submission of the list to the COMELEC.
A person may be nominated in one (1) list only. Only persons who have given their consent in writing
may be named in the list. The list shall not include any candidate of any elective office or a person who
has lost his bid for an elective  office in the immediately preceding election. No change of names or
alteration of the order of nominees shall be allowed after  the same shall have been submitted to the
COMELEC except in cases where the nominee dies, or withdraws in writing his nomination, becomes
incapacitated in which case the name of the substitute nominee shall be placed last in the list. Incumbent
sectoral representatives in the House of Representatives who are nominated in the party­list system shall
not be considered resigned.
The provision is daylight clear. The Legislature thereby deprived the party­list organization of the right to
change its nominees or to alter the order of nominees once the list is submitted to the COMELEC, except
when: (a) the nominee dies; (b) the nominee withdraws in writing his nomination; or (c) the nominee
becomes incapacitated. The provision must be read literally because its language is plain and free from
ambiguity, and expresses a single, definite, and sensible meaning. Such meaning is conclusively presumed
to be the meaning that the Legislature has intended to convey. Even where the courts should be convinced
that the Legislature really intended some other meaning, and even where the literal interpretation should
defeat the very purposes of the enactment, the explicit declaration of the Legislature is still the law, from
which the courts must not depart. 34 When the law speaks in clear and categorical language, there is no
reason for interpretation or construction, but only for application. 35 Accordingly, an administrative agency
tasked to implement a statute may not construe it by expanding its meaning where its provisions are clear
and unambiguous.36
The legislative intent to deprive the party­list organization of the right to change the nominees or to alter
the order of the nominees was also expressed during the deliberations of the Congress, viz:
MR. LAGMAN: And again on Section 5, on the nomination of party list representatives, I do not see any
provision here which prohibits or for that matter allows the nominating party to change the nominees or to
alter the order of prioritization of names of nominees. Is the implication correct that at any time after
submission the names could still be changed or the listing altered?
211 of 669
general rule is established by a statute with exceptions, none but the enacting authority can curtail the
former. Not even the courts may add to the latter by implication, and it is a rule that an express exception
excludes all others, although it is always proper in determining the applicability of the rule to inquire
whether, in a particular case, it accords with reason and justice. 1avvphi1
39
The appropriate and natural office of the exception is to exempt something from the scope of the general
words of a statute, which is otherwise within the scope and meaning of such general words. Consequently,
the existence of an exception in a statute clarifies the intent that the statute shall apply to all cases not
excepted. Exceptions are subject to the rule of strict construction; hence, any doubt will be resolved in
favor of the general provision and against the exception. Indeed, the liberal construction of a statute will
seem to require in many circumstances that the exception, by which the operation of the statute is limited
or abridged, should receive a restricted construction.
E has eliminated the possibility of such circumvention.
Section 13 of Resolution No. 7804 expanded
the exceptions under Section 8 of R.A. No. 7941
Section 13 of Resolution No. 7804 states:
Section 13. Substitution of nominees. – A party­list nominee may be substituted only when he dies, or
his nomination is withdrawn by the party, or he becomes incapacitated to continue as such, or he
withdraws his acceptance to a nomination. In any of these cases, the name of the substitute nominee
shall be placed last in the list of nominees.
No substitution shall be allowed by reason of withdrawal after the polls.
Unlike Section 8 of R.A. No. 7941, the foregoing regulation provides four instances, the fourth being
when the "nomination is withdrawn by the party."
The prohibition is not arbitrary or capricious; neither is it without reason on the part of lawmakers. The
COMELEC can rightly presume from the submission of the list that the list reflects the true will of the
party­list organization. The COMELEC will not concern itself with whether or not the list contains the
real intended nominees of the party­list organization, but will only determine whether the nominees pass
all the requirements prescribed by the law and whether or not the nominees possess all the qualifications
and none of the disqualifications. Thereafter, the names of the nominees will be published in newspapers
of general circulation. Although the people vote for the party­list organization itself in a party­list system
of election, not for the individual nominees, they still have the right to know who the nominees of any
particular party­list organization are. The publication of the list of the party­list nominees in newspapers
of general circulation serves that right of the people, enabling the voters to make intelligent and informed
choices. In contrast, allowing the party­list organization to change its nominees through withdrawal of
their nominations, or to alter the order of the nominations after the submission of the list of nominees
circumvents the voters’ demand for transparency. The lawmakers’ exclusion of such arbitrary withdrawal
D
Exceptions in Section 8 of R.A. 7941 are exclusive
Section 8 of R.A. No. 7941 enumerates  only three  instances in which the party­list organization can
substitute another person in place of the nominee whose name has been submitted to the COMELEC,
namely: (a) when the nominee dies; (b) when the nominee withdraws in writing his nomination; and (c)
when the nominee becomes incapacitated.
The enumeration is exclusive, for, necessarily, the general rule applies to all cases not falling under any of
the three exceptions.
When the statute itself enumerates the exceptions to the application of the general rule, the exceptions are
strictly but reasonably construed. The exceptions extend only as far as their language fairly warrants, and
all doubts should be resolved in favor of the general  provision rather than the exceptions. Where the
212 of 669
nomination (as the quoted record of the deliberations of the House of Representatives has indicated). The
grant thus conflicted with the statutory intent to save the nominee from falling under the whim of the
party­list organization once his name has been submitted to the COMELEC, and to spare the electorate
from the capriciousness of the party­list organizations.
We further note that the new ground would not secure the object of R.A. No. 7941 of developing and
guaranteeing a full, free and open party­list electoral system. The success of the system could only be
ensured   by   avoiding   any   arbitrariness   on   the   part   of   the   party­list   organizations,   by   seeing   to   the
transparency of the system, and by guaranteeing that  the electorate  would be afforded the chance of
making intelligent and informed choices of their party­list representatives.
The   insertion   of   the   new   ground   was   invalid.   An   axiom   in   administrative   law   postulates   that
administrative authorities should not act arbitrarily and capriciously in the issuance of their IRRs, but
must ensure that their IRRs are reasonable and fairly adapted to secure the end in view. If the IRRs are
shown to bear no reasonable relation to the purposes for which they were authorized to be issued, they
must be held to be invalid and should be struck down.45
F The COMELEC explains that Section 13 of Resolution No. 7804 has added nothing to Section 8 of R.A.
Effect of partial nullity of Section 13 of Resolution No. 7804
An IRR adopted pursuant to the law is itself law.46 In case of conflict between the law and the IRR, the
law prevails. There can be no question that an IRR or any of its parts not adopted pursuant to the law is no
law at all and has neither the force nor the effect of law. 47 The invalid rule, regulation, or part thereof
cannot be a valid source of any right, obligation, or power.
Considering   that   Section   13   of   Resolution   No.   7804   –   to   the   extent   that   it   allows   the   party­list
organization to withdraw its nomination already submitted to the COMELEC – was invalid, CIBAC’s
withdrawal of its nomination of Lokin and the others and its substitution of them with new nominees were
also invalid and ineffectual. It is clear enough that any substitution of Lokin and the others could only be
Lokin insists that the COMELEC gravely abused its discretion in expanding to four the three statutory
grounds for substituting a nominee.
We agree with Lokin.
The COMELEC, despite its role as the implementing arm of the Government in the enforcement and
administration of all laws and regulations relative to the conduct of an election, 40 has neither the authority
nor the license to expand, extend, or add anything to the law it seeks to implement thereby. The IRRs the
COMELEC issues for that purpose should always accord with the law to be implemented, and should not
override, supplant, or modify the law. It is basic that the IRRs should remain consistent with the law they
intend to carry out.41
Indeed,  administrative  IRRs  adopted  by a  particular  department   of the  Government   under  legislative
authority must be in harmony with the provisions of the law, and should be for the sole purpose of
carrying   the   law’s   general   provisions   into   effect.   The   law   itself   cannot   be   expanded   by   such   IRRs,
because an administrative agency cannot amend an act of Congress.42
No. 7941,43 because it has merely reworded and rephrased the statutory provision’s phraseology.
The explanation does not persuade.
To reword means to alter the wording of or to restate in other words; to rephrase is to phrase anew or in a
new form.44 Both terms signify that the meaning of the original word or phrase is not altered.
However, the COMELEC did not merely reword or rephrase the text of Section 8 of R.A. No. 7941,
because it established an entirely new ground not found in the text of the provision. The new ground
granted to the party­list organization the unilateral right to withdraw its nomination already submitted to
the COMELEC, which Section 8 of R.A. No. 7941 did not allow to be done. Neither was the grant of the
unilateral right contemplated by the drafters of the law, who precisely denied the right to withdraw the
213 of 669
for any of the grounds expressly stated in Section 8 of R.A. No. 7941. Resultantly, the COMELEC’s
approval   of   CIBAC’s   petition   of   withdrawal   of   the   nominations   and   its   recognition   of   CIBAC’s
substitution, both through its assailed September 14, 2007 resolution, should be struck down for lack of
legal basis. Thereby,  the COMELEC acted without jurisdiction, having relied on the invalidly issued
Section 13 of Resolution No. 7804 to support its action.

WHEREFORE, we grant the petitions for certiorari and mandamus.

We declare Section 13 of Resolution No. 7804 invalid and of no effect to the extent that it authorizes a
party­list organization to withdraw its nomination of a nominee once it has submitted the nomination to
the Commission on Elections.

Accordingly, we annul and set aside:

(a) The resolution dated September  14, 2007 issued in E. M. No. 07­054 approving  Citizens’  Battle

Against Corruption’s withdrawal of the nominations of Luis K. Lokin, Jr., Sherwin N. Tugna, and Emil
Galang as its second, third, and fourth nominees, respectively, and ordering their substitution by Cinchona
C. Cruz­Gonzales as second nominee and Armi Jane R. Borje as third nominee; and

(b) The proclamation by the Commission on Elections of Cinchona C. Cruz­Gonzales as a Party­List
Representative representing Citizens’ Battle Against Corruption in the House of Representatives.

We order the Commission on Elections to forthwith proclaim petitioner Luis K. Lokin, Jr. as a Party­List
Representative representing Citizens’ Battle Against Corruption in the House of Representatives.

We make no pronouncements on costs of suit.

SO ORDERED.

214 of 669
Representatives.”  Thus, once a winning candidate  has been proclaimed, taken his oath, and assumed G.R. No. 178678               April 16, 2009
office as a Member of the House of Representatives, COMELEC’s jurisdiction over elections relating to
DR. HANS CHRISTIAN M. SEÑERES, Petitioner,
the election, returns, and qualifications ends, and the HRET’s own jurisdiction begins.
vs.
Same;   Same;   Same;   Party­List   System;   Where   the   right   of   the   nominees as   party­list
COMMISSION ON ELECTIONS and MELQUIADES A. ROBLES, Respondents.
representatives had been recognized and declared by a Resolution of the COMELEC and the nominees
had  taken  their oath  and already  assumed  their  offices   in  the  House  of   Representatives,   the  proper
Election Law; Election Contests; Electoral Tribunals; Certiorari; While certiorari is the proper 
recourse   would   have   been   to   file   a   petition   for   quo   warranto   before   the   House   of   Representatives
remedy to question any final order, ruling and decision of the COMELEC rendered in the exercise of its 
Electoral Tribunal (HRET) within ten (10) days from receipt of the Resolution and not a  petition for
adjudicatory or quasi­judicial powers,” there must be a showing that the COMELEC acted with grave 
certiorari before the Supreme Court.—Without a doubt, at the time Señeres filed this petition before this
abuse of discretion and that there is no appeal or any plain, speedy and adequate remedy in the ordinary 
Court on July 23, 2007, the right of the nominees as party­list representatives had been recognized and
course of law.—A special civil action for certiorari may be availed of when the tribunal, board, or officer 
declared in the July 19, 2007 Resolution and the nominees had taken their oath and already assumed
exercising judicial or quasi­judicial functions has acted without or in excess of jurisdiction and there is 
their offices in the House of Representatives. As such, the proper recourse would have been to file a
no appeal or any plain, speedy, and adequate remedy in the ordinary course of law for the purpose of 
petition   for quo   warranto before   the   HRET   within   ten   (10)   days   from   receipt   of   the   July   19,   2007
annulling the proceeding. It is the “proper remedy to question any final order, ruling and decision of the 
Resolution   and   not   a   petition   for certiorari before   this   Court.   Since   Señeres   failed   to   file   a   petition
COMELEC rendered in the exercise of its adjudicatory or quasi­judicial powers.” For certiorari to 
for quo warranto before the HRET within 10 days from receipt of the July 19, 2007 Resolution declaring
prosper, however, there must be a showing that the COMELEC acted with grave abuse of discretion and 
the validity of Robles’ Certificate of Nomination, said Resolution of the COMELEC has already become
that there is no appeal or any plain, speedy and adequate remedy in the ordinary course of law. In the 
final and executory. Thus, this petition has now become moot and can be dismissed outright. And even if
present case, a plain, speedy and adequate remedy in the ordinary course of law was available to 
we entertain the instant special civil action, still, petitioner’s postulations are bereft of merit.
Señeres. The 1987 Constitution cannot be more explicit in this regard. It’s Article VI, Section 17 states: 
Same; Party­List System; Electioneering; Partisan Political Activity; Words and Phrases; As long
Sec. 17. The Senate and the House of Representatives shall each have an Electoral Tribunal which shall 
as the acts embraced under Sec. 79 of the Omnibus Election Code pertain to or are in connection with the
be the sole judge of all contests relating to the election, returns and qualifications of their respective 
nomination of a candidate by a party or organization, then such are treated as internal matters and
Members. x x x
cannot be considered as electioneering or partisan political activity—the twin acts of signing and filing a
Same; Same; Same; Once a winning candidate has been proclaimed, taken his oath, and assumed
Certificate of Nomination are purely internal processes of the party or organization and are not designed
office as a Member of the House of Representatives, COMELEC’s jurisdiction over elections relating to
to enable or ensure the victory of the candidate in the elections.—Guided by the above perspective,
the election, returns, and qualifications ends, and the House of Representatives  Electoral  Tribunal’s
Robles’   act   of   submitting   a   nomination   list   for   BUHAY   cannot,   without   more,   be   considered
(HRET’s) own jurisdiction begins.—The House of Representatives Electoral Tribunal’s (HRET’s) sole
electioneering or partisan political activity within the context of the Election Code. First of all, petitioner
and exclusive jurisdiction over contests relative to the election, returns and qualifications of the members
did not aver that Robles committed any of the five (5) acts defined in the aforequoted Sec. 79(b) of the
of the House of Representatives “begins only after a candidate has become a member of the House of

215 of 669
signed by Robles, is still the product of a valid and legal act of the National Council of BUHAY. Robles’
connection with LRTA could not really be considered as a factor invalidating the nomination process.
Same; Same; Hold­Over Doctrine; As a general rule, officers and directors of a corporation hold
over after the expiration of their terms until such time as their successors are elected or appointed.—
Petitioner Señeres further maintains that at the time the Certificate of Nomination was submitted, Robles’
term   as   President   of   BUHAY   had   already   expired,   thus   effectively   nullifying   the   Certificate   of
Nomination and the nomination process. Again, petitioner’s contention is untenable. As a general rule,
officers and directors of a corporation hold over after the expiration of their terms until such time as their
successors are elected or appointed. Sec. 23 of the Corporation Code contains a provision to this effect,
thus:   Section   23. The   board   of   directors   or   trustees.—Unless   otherwise   provided   in   this   Code,   the
corporate powers of all corporations formed under this Code shall be exercised, all business conducted
and all property of such corporations controlled and held by the board of directors or trustees to be elected
from   among   the   holders   of   stocks,   or   where   there   is   no   stock,   from   among   the   members   of   the
corporation, who shall hold office for one (1) year until their successors are elected and qualified. The
holdover doctrine has, to be sure, a purpose which is at once legal as it is practical. It accords validity to
what would otherwise be deemed as dubious corporate acts and gives continuity to a corporate enterprise
in its relation to outsiders. This is the analogical situation obtaining in the present case.
Same; Same; Same; De Facto Officers; Authorities are almost unanimous that one who continues
with the discharge of the functions of an office after the expiration of his or her legal term—no successor
having, in the meantime, been appointed or chosen—is commonly regarded as a de facto officer, even
where no provision is made by law for his holding over and there is nothing to indicate the contrary. —
Authorities are almost unanimous that one who continues with the discharge of the functions of an office
after the expiration of his or her legal term—no successor having, in the meantime, been appointed or
chosen—is commonly regarded as a de facto officer, even where no provision is made by law for his
holding   over   and   there   is   nothing   to   indicate   the   contrary.   By   fiction   of   law,   the   acts   of   such de
facto officer are considered valid and effective. So it must be for the acts of Robles while serving as a
Code, let alone adduce proof to show the fact of commission. Second, even if Robles performed any of the
previously mentioned acts, Sec. 79 of the Code is nonetheless unequivocal that if the same is done only
for the “purpose of enhancing the chances of aspirants for nominations for candidacy to a public office by
a political party, agreement, or coalition of parties,” it is not considered as a prohibited electioneering or
partisan election activity. From this provision, one can conclude that as long as the acts embraced under
Sec. 79 pertain to or are in connection with the nomination of a candidate by a party or organization, then
such   are   treated   as   internal   matters   and   cannot   be   considered   as   electioneering   or   partisan   political
activity. The twin acts of signing and filing a Certificate of Nomination are purely internal processes of
the party or organization and are not designed to enable or ensure the victory of the candidate in the
elections. The act of Robles of submitting the certificate nominating Velarde and others was merely in
compliance with the COMELEC requirements for nomination of party­list representatives and, hence,
cannot be treated as electioneering or partisan political activity proscribed under by Sec. 2(4) of Art.
IX(B) of the Constitution for civil servants. Moreover, despite the fact that Robles is a nominating officer,
as   well   as   Chief   of   the   LRTA,   petitioner   was   unable   to   cite   any   legal   provision   that   prohibits   his
concurrent positions of LRTA President and acting president of a party­list organization or that bars him
from nominating.
Same; Same; Same; Same; It is irrelevant who among a party­list organization’s officials sign the
Certificate   of   Nomination,   as   long   as   the   signatory   was   so   authorized   by   said   organization. —The
nomination of Velarde, Coscolluela, Tieng, Monsod, and Villarama to the 2007 party­list elections was, in
the final analysis, an act of the National Council of BUHAY. Robles’ role in the nominating process was
limited to signing, on behalf of BUHAY, and submitting the party’s Certificate of Nomination to the
COMELEC. The act of nominating BUHAY’s representatives was veritably a direct and official act of the
National Council of BUHAY and not Robles.’ Be that as it may, it is irrelevant who among BUHAY’s
officials signs the Certificate of Nomination, as long as the signatory was so authorized by BUHAY. The
alleged disqualification of Robles as nominating officer is indeed a non­issue and does not affect the act
of the National Council of nominating Velarde and others. Hence, the Certificate of Nomination, albeit
216 of 669
In 1999, private respondent Robles was elected president and chairperson of Buhay, a party­list group
duly registered with COMELEC.  The constitution of BUHAY provides for a three­year term for all its
3
party officers, without re­election.  BUHAY participated in the 2001 and 2004 elections, with Robles as
4
its  president.   All   the   required   Manifestations   of   Desire   to  Participate   in  the   said   electoral   exercises,
including the Certificates of Nomination of representatives, carried the signature of Robles as president of
BUHAY.5 On   January   26,   2007,   in   connection   with   the   May   2007   elections,   BUHAY   again   filed   a
Manifestation of its Desire to Participate in the Party­List System of Representation. 6 As in the past two
elections, the manifestation to participate bore the signature of Robles as BUHAY president.
On March 29, 2007, Robles signed and filed a Certificate of Nomination of BUHAY’s nominees for the
2007 elections containing the following names: (i) Rene M. Velarde, (ii) Ma. Carissa Coscolluela, (iii)
William Irwin C. Tieng, (iv) Melchor R. Monsod, and (v) Teresita B. Villarama. Earlier, however, or on
March 27, 2007, petitioner Hans Christian Señeres, holding himself up as acting president and secretary­
general of BUHAY, also filed a Certificate of Nomination with the COMELEC, nominating: (i) himself,
(ii) Hermenegildo C. Dumlao, (iii) Antonio R. Bautista, (iv) Victor Pablo C. Trinidad, and (v) Eduardo C.
Solangon, Jr. 7
Consequently, on April 17, 2007, Señeres filed with the COMELEC a Petition to Deny Due Course to
Certificates   of   Nomination.8 In   it,   petitioner   Señeres   alleged   that   he   was   the   acting   president   and
secretary­general of BUHAY, having assumed that position since August 17, 2004 when Robles vacated
the position. Pushing the point, Señeres would claim that the nominations made by Robles were, for lack
of authority, null and void owing to the expiration of the latter’s term as party president. Furthermore,
Señeres   asserted   that   Robles   was,   under   the   Constitution, 9 disqualified   from   being   an   officer   of   any
political   party,   the   latter   being   the   Acting   Administrator   of   the   Light   Railway   Transport   Authority
(LRTA),  a  government­controlled  corporation.  Robles,  so Señeres   would charge,  was  into a  partisan
political activity which civil service members, like the former, were enjoined from engaging in.
On May 10, 2007, the National Council of BUHAY adopted a resolution 10 expelling Señeres as party
member for his act of submitting a Certificate of Nomination for the party. The resolution reads in part:
hold­over Buhay President. Among these acts was the submission of the nomination certificate for the
May 14, 2007 elections.
Same; Same; Estoppel; As a principle of equity rooted on natural justice, the bar of estoppel
precludes a person from going back on his own acts and representations to the prejudice of another
whom he has led to rely upon them.—As a final consideration, it bears to state that petitioner is estopped
from questioning the authority of Robles as President of BUHAY. As a principle of equity rooted on
natural justice, the bar of estoppel precludes a person from going back on his own acts and representations
to the prejudice of another whom he has led to rely upon them. Again, it cannot be denied that Robles, as
BUHAY President, signed all manifestations of the party’s desire to participate in the 2001 and 2004
elections, as well as all Certificates of Nomination. In fact, the corresponding certificate for the 2004
elections included petitioner as one of the nominees. During this time, Robles’  term as President had
already   expired,   and   yet,   petitioner   never   questioned   Robles’  authority   to   sign   the   Certificate   of
Nomination. As a matter of fact, petitioner even benefited from the nomination, because he earned a seat
in the House of Representatives as a result of the party’s success. Clearly, petitioner cannot now be heard
to argue that Robles’ term as president of BUHAY has long since expired, and that his act of submitting
the Certificate of Nomination and the manifestation to participate in the 2007 elections is null and void.
He is already precluded from doing so.
VELASCO, JR., J.:
The Case
Before us is a Petition for Certiorari 1 under Rule 65 with a prayer for a temporary restraining order and/or
preliminary injunction to nullify and enjoin the implementation of the Resolution 2 dated July 19, 2007 of
the Commission on Elections (COMELEC), which declared respondent Melquiades Robles (Robles) as
the President of Buhay Hayaan Yumabong (Buhay).
The Undisputed Facts
217 of 669
BE IT RESOLVED FURTHER, that the President and Chairman of the National Council of Buhay, Mr.
Melquiades A. Robles, is hereby authorized to cause the necessary filing of whatever documents/letters
before   the   House   of   Representatives   and/or   to   any   other   entity/agency/person   to   remove/drop   Mr.
Señeres’ name in the roll of members in the said lower house. 11
Later developments saw Robles filing a petition praying for the recognition of Jose D. Villanueva as the
new representative of BUHAY in the House of Representatives for the remaining term until June 30,
2007.  Attached to the petition was a copy of the expelling resolution adverted to. Additionally, Robles
12
also filed on the same day an "Urgent Motion to Declare Null and Void the Certificate of Nomination and
Certificates   of   Acceptance   filed   by   Hans   Christian   M.   Señeres,   Hermenegildo   Dumlao,   Antonio   R.
Bautista, Victor Pablo Trinidad and Eduardo Solangon, Jr." 13
On July 9 and July 18, 2007, respectively, the COMELEC issued two resolutions proclaiming BUHAY as
a winning party­list organization for the May 2007 elections entitled to three (3) House seats. 14
This was followed by the issuance on July 19, 2007 by the en banc COMELEC of Resolution E.M. No.
07­043 recognizing and declaring Robles as the president of BUHAY and, as such, was the one "duly
authorized to sign documents in behalf of the party particularly the Manifestation to participate in the
party­list system of representation and the Certification of Nomination of its nominees." 15 Explaining its
action, COMELEC stated that since no party election was held to replace Robles as party president, then
he was holding the position in a hold­over capacity.161avvphi1
The COMELEC disposed of the partisan political activity issue with the terse observation that Señeres’
arguments   on   the   applicability   to   Robles   of   the   prohibition   on   partisan   political   activity   were
unconvincing.17 The dispositive portion of the COMELEC Resolution reads:
WHEREFORE,   premises   considered,   this   Commission   (En   Banc)   hereby   recognizes   Melquiades   A.
Robles as the duly authorized representative of Buhay Hayaan Yumabong (Buhay) and to act for and in its
behalf pursuant to its Constitution and By­Laws.
WHEREAS, Hans Christian M. Señeres, without authority from the National Council, caused the filing of
his Certificate of Nomination with the Comelec last 27 March 2007.
WHEREAS, Hans Christian M. Señeres, again without authority from the National Council, listed in his
Certificate of Nomination names of persons who are not even members of the Buhay party.
WHEREAS, Hans Christian M. Señeres, knowing fully well that the National Council had previously
approved the following as its official nominees, to wit x x x to the 2007 Party­List elections; and that Mr.
Melquiades A. Robles was authorized to sign and submit the party’s Certificate of Nomination with the
Comelec; and, with evident premeditation to put the party to public ridicule and with scheming intention
to create confusion, still proceeded with the filing of his unauthorized certificate of nomination even
nomination persons who are not members of Buhay.
WHEREAS, Hans Christian M. Señeres, in view of the foregoing, underwent Party Discipline process
pursuant to Article VII of the Constitution and By­Laws of the Party.
x x x x
WHEREAS, after a careful examination of the [evidence] on his case, the National Council found Hans
Christian M. Señeres to have committed acts in violation of the constitution and by­laws of the party and
decided to expel him as a member of the party.
NOW   THEREFORE,   be   it   RESOLVED   as   it   is   hereby   RESOLVED   that   the   National   Council   has
decided to expel Hans M. Señeres as a member of the party effective close of business hour of 10 May
2007.
BE IT RESOLVED FURTHER, that all rights and privileges pertaining to the membership of Hans M.
Señeres with the party are consequently cancelled.
218 of 669
any plain, speedy, and adequate remedy in the ordinary course of law for the purpose of annulling the
proceeding.21 It is the "proper remedy to question any final order, ruling and decision of the COMELEC
rendered in the exercise of its adjudicatory or quasi­judicial powers." 22 For certiorari to prosper, however,
there must be a showing that the COMELEC acted with grave abuse of discretion and that there is no
appeal or any plain, speedy and adequate remedy in the ordinary course of law.
In the present case, a plain, speedy and adequate remedy in the ordinary course of law was available to
Señeres. The 1987 Constitution cannot be more explicit in this regard. Its Article VI, Section 17 states:
Sec. 17. The Senate and the House of Representatives shall each have an Electoral Tribunal which shall
be the sole judge of all contests relating to the election, returns and qualifications of their respective
Members. x x x
This constitutional provision is reiterated in Rule 14 of the 1991 Revised Rules of the Electoral Tribunal
of the House of Representatives, to wit:
RULE 14. Jurisdiction.—The Tribunal shall be the sole judge of all contests relating to the election,
returns and qualifications of the Members of the House of Representatives.
In Lazatin v. House Electoral Tribunal, the Court elucidated on the import of the word "sole" in Art. VI,
Sec. 17 of the Constitution, thus:
The use of the word ‘sole’ emphasizes the exclusive character of the jurisdiction conferred. The exercise
of the power by the Electoral Commission under the 1935 Constitution has been described as ‘intended to
be as complete and unimpaired as if it had remained originally in the legislature.’ Earlier, this grant of
power to the legislature was characterized by Justice Malcolm as ‘full, clear and complete.’ Under the
amended  1935 Constitution, the power  was  unqualifiedly reposed  upon the  Electoral  Tribunal  and  it
remained   as   full,   clear   and   complete   as   that   previously   granted   the   legislature   and   the   Electoral
Commission. The same may be said with regard to the jurisdiction of the Electoral Tribunals under the
1987 Constitution."23
SO ORDERED.18
On July 20, 2007, the first three (3) listed nominees of BUHAY for the May 2007 elections, as per the
Certificate   of   Nomination   filed   by   Robles,   namely   Rene   M.   Velarde,   Ma.   Carissa   Coscolluela,   and
William Irwin C. Tieng, took their oaths of office as BUHAY party­list representatives in the current
Congress.19 Accordingly, on September 3, 2007, the COMELEC, sitting as National Board of Canvassers,
issued a Certificate  of Proclamation to BUHAY and its nominees as representatives to the House of
Representatives.20
Aggrieved, petitioner filed the instant petition.
The Issue
Whether or not the COMELEC acted without or in excess of jurisdiction or with grave abuse of discretion
amounting to lack or excess of jurisdiction in issuing its challenged Resolution dated June 19, 2007,
which declared  respondent  Robles as the duly authorized representative  of BUHAY, and there is no
appeal or any other plain, speedy or adequate remedy in the ordinary course of law except the instant
petition.
Our Ruling
The petition should be dismissed for lack of merit.
Petition for Certiorari Is an Improper Remedy
A crucial  matter in this recourse  is whether  the petition for certiorari  filed by Señeres is the proper
remedy.
A special  civil action for certiorari  may be availed of when the tribunal, board, or officer exercising
judicial or quasi­judicial functions has acted without or in excess of jurisdiction and there is no appeal or
219 of 669
Consequently, the first three (3) nominees in the Certificate of Nomination submitted by Robles then took
their oaths of office before the Chief Justice on July 20, 2007 and have since then exercised their duties
and functions as BUHAY Party­List representatives in the current Congress.
Without a doubt, at the time Señeres filed this petition before this Court on July 23, 2007, the right of the
nominees as party­list representatives had been recognized and declared in the July 19, 2007 Resolution
and the nominees had taken their oath and already assumed their offices in the House of Representatives.
As such, the proper recourse would have been to file a petition for quo warranto before the HRET within
ten (10) days from receipt of the July 19, 2007 Resolution and not a petition for certiorari before this
Court. 30
Since Señeres failed to file a petition for quo warranto before the HRET within 10 days from receipt of
the July 19, 2007 Resolution declaring the validity of Robles’ Certificate of Nomination, said Resolution
of the COMELEC has already become final and executory. Thus, this petition has now become moot and
can  be dismissed outright. And even  if we entertain the instant special  civil action, still, petitioner’s
postulations are bereft of merit.
Act of Nominating Is Not Partisan Political Activity
Petitioner Señeres contends that Robles, acting as BUHAY President and nominating officer, as well as
being the Administrator of the LRTA, was engaging in electioneering or partisan political campaign. He
bases his argument on the Constitution, which prohibits any officer or employee in the civil service from
engaging, directly or indirectly, in any electioneering or partisan political campaign.  He also cites Sec. 4
31
of the Civil Service Law which provides that "no officer or employee in the Civil Service x x x shall
engage in any partisan political activity." Lastly, he mentions Sec. 26(i) of the Omnibus Election Code
which makes it "an election offense for any officer in the civil service to directly or indirectly x x x
engage in any partisan political activity."
Then came Rasul v. COMELEC and Aquino­Oreta, in which the Court again stressed that "the word ‘sole’
in Sec. 17, Art. VI of the 1987 Constitution and Sec. 250 of the Omnibus Election Code underscore the
exclusivity of the Tribunal’s jurisdiction over election contests relating to its members." 24
The House of Representatives Electoral Tribunal’s (HRET’s) sole and exclusive jurisdiction over contests
relative to the election, returns and qualifications of the members of the House of Representatives "begins
only after a candidate has become a member of the House of Representatives." 25 Thus, once a winning
candidate   has   been   proclaimed,   taken   his   oath,   and   assumed   office   as   a   Member   of   the   House   of
Representatives,   COMELEC’s   jurisdiction   over   elections   relating   to   the   election,   returns,   and
qualifications ends, and the HRET’s own jurisdiction begins.26
It is undisputed that the COMELEC, sitting as National Board of Canvassers, proclaimed BUHAY as a
winning party­list organization for the May 14, 2007 elections, entitled to three (3) seats in the House of
Representatives.27 The proclamation came in the form of two Resolutions dated July 9, 2007 and July 18,
2007,28 respectively. Said resolutions are official proclamations of COMELEC considering it is BUHAY
that ran for election as party­list organization and not the BUHAY nominees.
The following day, on July 19, 2007, the COMELEC issued the assailed resolution declaring "Melquiades
A. Robles as the duly authorized representative of Buhay Hayaan Yumabong (Buhay) and to act in its
behalf pursuant to its Constitution and By­Laws." COMELEC affirmed that his Certificate of Nomination
was a valid one as it ruled that "Robles is the President of Buhay Party­List and therefore duly authorized
to sign documents  in behalf  of the party  particularly  the Manifestation  to participate  in the pary­list
system of representation and the Certificate of Nomination of its nominees."29 The September 3, 2007
proclamation merely confirmed the challenged July 19, 2007 Resolution. The July 19, 2007 Resolution
coupled with the July 9, 2007 and July 18, 2007 proclamations vested the Robles nominees the right to
represent BUHAY as its sectoral representatives.
220 of 669
Guided by the above perspective, Robles’ act of submitting a nomination list for BUHAY cannot, without This contention lacks basis and is far from being persuasive. The terms "electioneering" and "partisan
more, be considered electioneering or partisan political activity within the context of the Election Code. political activity" have well­established meanings in the Omnibus Election Code, to wit:
First   of   all,   petitioner   did   not   aver   that   Robles   committed   any   of   the   five   (5)   acts   defined   in   the
aforequoted Sec. 79(b) of the Code, let alone adduce proof to show the fact of commission. Section 79. x x x

Second,   even   if   Robles   performed   any   of   the   previously   mentioned   acts,   Sec.   79   of   the   Code   is
nonetheless  unequivocal  that  if the same is done only for the "purpose of enhancing  the chances  of
aspirants for nominations for candidacy to a public office by a political party, agreement, or coalition of
parties," it is not considered as a prohibited electioneering or partisan election activity.
From this provision, one can conclude that as long as the acts embraced under Sec. 79 pertain to or are in
connection with the nomination of a candidate by a party or organization, then such are treated as internal
(b) The term ‘election campaign’ or ‘partisan political activity’ refers to an act designed to promote the
election or defeat of a particular candidate or candidates to a public office which shall include:
(1) Forming organizations, associations, clubs, committees, or other groups of persons for the purpose of
soliciting votes and/or undertaking any campaign for or against a candidate;
(2) Holding political caucuses, conferences, meetings, rallies, parades, or other similar assemblies, for the

matters and cannot be considered as electioneering or partisan political activity. The twin acts of signing purpose of soliciting votes and/or undertaking any campaign or propaganda for or against a candidate;

and filing a Certificate of Nomination are purely internal processes of the party or organization and are
(3) Making speeches, announcements or commentaries, or holding interviews for or against the election of
not  designed to enable  or ensure  the victory of the candidate  in the elections. The act  of Robles of
any candidate for public office;
submitting the certificate nominating Velarde and others was merely in compliance with the COMELEC
requirements for nomination of party­list representatives and, hence, cannot be treated as electioneering or
(4) Publishing or distributing campaign literature or materials designed to support or oppose the election
partisan political activity proscribed under by Sec. 2(4) of Art. IX(B) of the Constitution for civil servants.
of any candidate; or

Moreover, despite the fact that Robles is a nominating officer, as well as Chief of the LRTA, petitioner
(5) Directly or indirectly soliciting votes, pledges or support for or against a candidate.
was unable to cite any legal provision that prohibits his concurrent positions of LRTA President and
acting president of a party­list organization or that bars him from nominating.
The foregoing enumerated acts if performed for the purpose of enhancing the chances of aspirants for
nominations for candidacy to a public office by a political party, agreement, or coalition of parties shall
Last but not least, the nomination of Velarde, Coscolluela, Tieng, Monsod, and Villarama to the 2007
not be considered as election campaign or partisan election activity.
party­list elections was, in the final analysis, an act of the National Council of BUHAY. Robles’ role in
the   nominating   process   was   limited   to   signing,   on   behalf   of   BUHAY,   and   submitting   the   party’s
Public expression of opinions or discussions of probable issues in a forthcoming election or on attributes
Certificate  of  Nomination to  the COMELEC. 32 The  act   of  nominating  BUHAY’s  representatives   was
of or criticisms against probable candidates proposed to be nominated in a forth coming political party
veritably a direct and official act of the National Council of BUHAY and not Robles’. Be that as it may, it
convention   shall   not   be   construed   as   part   of   any   election   campaign   or   partisan   political   activity
is irrelevant who among BUHAY’s officials signs the Certificate of Nomination, as long as the signatory
contemplated under this Article. (Emphasis supplied.)

221 of 669
impliedly prohibit a hold­over situation. As such, since no successor was ever elected or qualified, Robles
remained the President of BUHAY in a "hold­over" capacity.
Authorities are almost unanimous that one who continues with the discharge of the functions of an office
after the expiration of his or her legal term––no successor having, in the meantime, been appointed or
chosen––is commonly regarded as a de facto officer, even where no provision is made by law for his
holding   over   and   there   is   nothing   to   indicate   the   contrary. 37 By   fiction   of   law,   the   acts   of   such de
facto officer are considered valid and effective. 38
So it must be for the acts of Robles while serving as a hold­over Buhay President. Among these acts was
the submission of the nomination certificate for the May 14, 2007 elections.
As a final consideration, it bears to state that petitioner is estopped from questioning the authority of
Robles as President of BUHAY. As a principle of equity rooted on natural justice, the bar of estoppel
precludes a person from going back on his own acts and representations to the prejudice of another whom
he has led to rely upon them. 39
Again, it cannot be denied that Robles, as BUHAY President, signed all manifestations of the party’s
desire to participate in the 2001 and 2004 elections, as well as all Certificates of Nomination.  In fact, the 40
corresponding certificate for the 2004 elections included petitioner as one of the nominees. During this
time,   Robles’   term   as   President   had   already   expired,   and   yet,   petitioner   never   questioned   Robles’
authority to sign the Certificate of Nomination. As a matter of fact, petitioner even benefited from the
nomination,   because   he   earned   a   seat   in   the   House   of   Representatives   as   a   result   of   the   party’s
success.41 Clearly, petitioner cannot now be heard to argue that Robles’ term as president of BUHAY has
long since expired, and that his act of submitting the Certificate of Nomination and the manifestation to
participate in the 2007 elections is null and void. He is already precluded from doing so.
WHEREFORE, the petition is DISMISSED. Resolution E.M. No. 07­043 of the COMELEC dated July
19, 2007 is AFFIRMED. No costs.
was so authorized by BUHAY. The alleged disqualification of Robles as nominating officer is indeed a
non­issue and does not affect the act of the National Council of nominating Velarde and others. Hence,
the Certificate of Nomination, albeit signed by Robles, is still the product of a valid and legal act of the
National Council of BUHAY. Robles’ connection with LRTA could not really be considered as a factor
invalidating the nomination process.
"Hold­Over" Principle Applies
Petitioner Señeres further maintains that at the time the Certificate of Nomination was submitted, Robles’
term   as   President   of   BUHAY   had   already   expired,   thus   effectively   nullifying   the   Certificate   of
Nomination and the nomination process.
Again, petitioner’s contention is untenable. As a general rule, officers and directors of a corporation hold
over after the expiration of their terms until such time as their successors are elected or appointed. 33 Sec.
23 of the Corporation Code contains a provision to this effect, thus:
Section 23. The board of directors or trustees.—Unless otherwise provided in this Code, the corporate
powers of all corporations formed under this Code shall be exercised, all business conducted and all
property of such corporations controlled and held by the board of directors or trustees to be elected from
among the holders of stocks, or where there is no stock, from among the members of the corporation, who
shall hold office for one (1) year until their successors are elected and qualified.
The holdover doctrine has, to be sure, a purpose which is at once legal as it is practical. It accords validity
to   what   would   otherwise   be   deemed   as   dubious   corporate   acts   and   gives   continuity   to   a   corporate
enterprise in its relation to outsiders. 34 This is the analogical situation obtaining in the present case. The
voting members of BUHAY duly elected Robles as party President in October 1999. And although his
regular term as such President expired in October 2002, 35 no election was held to replace him and the
other  original   set  of  officers. 36 Further,   the  constitution  and by­laws  of BUHAY  do  not  expressly  or
222 of 669
SO ORDERED.

223 of 669
 Same; Same; Same; The right to examine  the fitness of aspiring nominees and, eventually, to G.R. No. 189466               February 11, 2010
choose five from among them after all belongs to the party or organization that nominates them. But
DARYL GRACE J. ABAYON, Petitioner,
where   an   allegation   is   made   that   the   party   or   organization   had   chosen   and   allowed   a   disqualified
vs.
nominee to become its party­list representative in the lower House and enjoy the secured tenure that goes
THE HONORABLE HOUSE OF REPRESENTATIVES ELECTORAL TRIBUNAL, PERFECTO 
with the position, the resolution of the dispute is taken out of its hand.—Petitioners Abayon and Palparan
C. LUCABAN, JR., RONYL S. DE LA CRUZ and AGUSTIN C. DOROGA, Respondents.
of course point out that the authority to determine the qualifications of a party­list nominee belongs to the
party  or  organization   that  nominated  him. This  is  true,  initially.  The  right  to  examine  the  fitness  of x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­x
aspiring nominees and, eventually, to choose five from among them after all belongs to the party or
organization that nominates them. But where an allegation is made that the party or organization had G.R. No. 189506
chosen and allowed a disqualified nominee to become its party­list representative in the lower House and
enjoy the secured tenure that goes with the position, the resolution of the dispute is taken out of its hand. CONGRESSMAN JOVITO S. PALPARAN, JR., Petitioner,
vs.
HOUSE OF REPRESENTATIVES ELECTORAL TRIBUNAL (HRET), DR. REYNALDO 
Same; Same; Same; Jurisdiction; Commission on Elections; Once the party or organization of the
LESACA, JR., CRISTINA PALABAY, RENATO M. REYES, JR., ERLINDA CADAPAN, 
party­list   nominee   has  been   proclaimed   and  the   nominee   has   taken   his  oath   and  assumed   office   as
ANTONIO FLORES and JOSELITO USTAREZ, Respondents.
member of the House of Representatives, the COMELEC’s jurisdiction over election contests relating to
his qualifications ends and the House of Representatives Electoral Tribunal’s (HRET’s) own jurisdiction
Election Law; Party­List Representatives; House of Representatives Electoral Tribunal (HRET); It is for 
begins.—What is inevitable is that Section 17, Article VI of the Constitution provides that the HRET shall
the House of Representatives Electoral Tribunal (HRET) to interpret the meaning of this particular 
be the sole judge of all contests relating to, among other things, the qualifications of the members of the
qualification of a nominee—the need for him or her to be a bona fide member or a representative of his 
House of Representatives. Since, as pointed out above, party­list nominees are “elected members” of the
party­list organization in the context of the facts that characterize petitioners Abayon and Palparan’s 
House of Representatives no less than the district representatives are, the HRET has jurisdiction to hear
relation to Aangat Tayo and Bantay, respectively, and the marginalized and underrepresented interests 
and pass upon their qualifications. By analogy with the cases of district representatives, once the party or
that they presumably embody.—It is for the HRET to interpret the meaning of this particular qualification 
organization   of  the party­list  nominee  has  been  proclaimed  and  the  nominee   has  taken  his  oath  and
of a nominee—the need for him or her to be a bona fide member or a representative of his party­list 
assumed office as member of the House of Representatives, the COMELEC’s jurisdiction over election
organization—in the context of the facts that characterize petitioners Abayon and Palparan’s relation 
contests relating to his qualifications ends and the HRET’s own jurisdiction begins.
to Aangat Tayo and Bantay, respectively, and the marginalized and underrepresented interests that they 
presumably embody.
ABAD, J.:

224 of 669
nominee. All questions involving her eligibility as first nominee, said Abayon, were internal concerns of
Aangat Tayo.
On July 16, 2009 respondent HRET issued an order, dismissing the petition as against Aangat Tayo but
upholding   its   jurisdiction   over   the   qualifications   of   petitioner   Abayon. 1 The   latter   moved   for
reconsideration but the HRET denied the same on September 17, 2009,  prompting Abayon to file the
2
present petition for special civil action of certiorari.
In G.R. 189506, petitioner Jovito S. Palparan, Jr. is the first nominee of the Bantay party­list group that
won a seat in the 2007 elections for the members of the House of Representatives. Respondents Reynaldo
Lesaca, Jr., Cristina Palabay, Renato M. Reyes, Jr., Erlinda Cadapan, Antonio Flores, and Joselito Ustarez
are members of some other party­list groups.
Shortly after the elections, respondent Lesaca and the others with him filed with respondent HRET a
petition for quo warranto against Bantay and its nominee, petitioner Palparan, in HRET Case 07­040.
Lesaca and the others alleged that Palparan was ineligible to sit in the House of Representatives as party­
list nominee because he did not belong to the marginalized and underrepresented sectors that Bantay
represented,   namely,   the   victims   of   communist   rebels,   Civilian   Armed   Forces   Geographical   Units
(CAFGUs), former rebels, and security guards. Lesaca and the others said that Palparan committed gross
human rights violations against marginalized and underrepresented sectors and organizations.
Petitioner Palparan countered that the HRET had no jurisdiction over his person since it was actually the
party­list Bantay, not he, that was elected to and assumed membership in the House of Representatives.
Palparan claimed that he was just Bantay’s nominee. Consequently, any question involving his eligibility
as first nominee was an internal concern of Bantay. Such question must be brought, he said, before that
party­list group, not before the HRET.
On July 23, 2009 respondent HRET issued an order dismissing the petition against Bantay for the reason
that the issue of the ineligibility or qualification of the party­list group fell within the jurisdiction of the
These two cases are about the authority of the House of Representatives Electoral Tribunal (HRET) to
pass upon the eligibilities of the nominees of the party­list groups that won seats in the lower house of
Congress.
The Facts and the Case
In G.R. 189466, petitioner Daryl  Grace J. Abayon is the first nominee of the Aangat  Tayo party­list
organization that won a seat in the House of Representatives during the 2007 elections.
Respondents Perfecto C. Lucaban, Jr., Ronyl S. Dela Cruz, and Agustin C. Doroga, all registered voters,
filed a petition for quo warranto with respondent HRET against Aangat Tayo and its nominee, petitioner
Abayon, in HRET Case 07­041. They claimed that Aangat Tayo was not eligible for a party­list seat in the
House of Representatives, since it did not represent the marginalized and underrepresented sectors.
Respondent Lucaban and the others with him further pointed out that petitioner Abayon herself was not
qualified to sit in the House as a party­list nominee since she did not belong to the marginalized and
underrepresented sectors, she being the wife of an incumbent congressional district representative. She
moreover lost her bid as party­list representative of the party­list organization called An Waray in the
immediately preceding elections of May 10, 2004.
Petitioner Abayon countered that the Commission on Elections (COMELEC) had already confirmed the
status   of   Aangat   Tayo   as   a   national   multi­sectoral   party­list   organization   representing   the   workers,
women, youth, urban poor, and elderly and that she belonged to the women sector. Abayon also claimed
that although she was the second nominee of An Waray party­list organization during the 2004 elections,
she could not be regarded as having lost a bid for an elective office.
Finally, petitioner Abayon pointed out that respondent HRET had no jurisdiction over the petition for quo
warranto   since   respondent   Lucaban   and   the   others   with   him   collaterally   attacked   the   registration   of
Aangat Tayo as a party­list organization, a matter that fell within the jurisdiction of the COMELEC. It
was Aangat Tayo that was taking a seat in the House of Representatives, and not Abayon who was just its
225 of 669
But, although it is the party­list organization that is voted for in the elections, it is not the organization that
sits   as   and   becomes   a   member   of   the   House   of   Representatives.   Section   5,   Article   VI   of   the
Constitution,5 identifies who the "members" of that House are:
Sec.   5.   (1).   The   House   of   Representatives   shall   be   composed   of   not   more   than   two   hundred   and
fifty members, unless otherwise fixed by law, who shall be elected from legislative districts apportioned
among the provinces, cities, and the Metropolitan Manila area in accordance with the number of their
respective inhabitants, and on the basis of a uniform and progressive ratio, and those who, as provided by
law, shall be elected through a party
   -  list system of registered national, regional, and sectoral parties or
organizations. (Underscoring supplied)
Clearly, the members of the House of Representatives are of two kinds: "members x x x who shall be
elected from legislative districts" and "those who x x x shall be elected through a party­list system of
registered   national,   regional,   and   sectoral   parties   or   organizations."   This   means   that,   from   the
Constitution’s point of view, it is the party­list representatives who are "elected" into office, not their
parties   or   organizations.   These   representatives   are   elected,   however,   through   that   peculiar   party­list
system that the Constitution authorized and that Congress by law established where the voters cast their
votes for the organizations or parties to which such party­list representatives belong.
Once elected, both the district representatives and the party­list representatives are treated in like manner.
They have the same deliberative rights, salaries, and emoluments. They can participate in the making of
laws that will directly benefit their legislative districts or sectors. They are also subject to the same term
limitation of three years for a maximum of three consecutive terms.
It may not be amiss to point out that the Party­List System Act itself recognizes party­list nominees as
"members of the House of Representatives," thus:
Sec. 2. Declaration of Policy. ­ The State shall promote proportional representation in the election of
representatives to the House of Representatives through a party­list system of registered national, regional
COMELEC pursuant to the Party­List System Act. HRET, however, defended its jurisdiction over the
question of petitioner Palparan’s qualifications.3 Palparan moved for reconsideration but the HRET denied
it by a resolution dated September 10, 2009,4 hence, the recourse to this Court through this petition for
special civil action of certiorari and prohibition.
Since the two cases raise a common issue, the Court has caused their consolidation.
The Issue Presented
The common issue presented in these two cases is:
Whether   or   not   respondent   HRET   has   jurisdiction   over   the   question   of   qualifications   of   petitioners
Abayon and Palparan as nominees of Aangat Tayo and Bantay party­list organizations, respectively, who
took the seats at the House of Representatives that such organizations won in the 2007 elections.
The Court’s Ruling
Petitioners Abayon and Palparan have a common theory: Republic Act (R.A.) 7941, the Party­List System
Act,   vests   in   the   COMELEC   the   authority   to   determine   which   parties   or   organizations   have   the
qualifications to seek party­list seats in the House of Representatives during the elections. Indeed, the
HRET dismissed the petitions for quo warranto filed with it insofar as they sought the disqualifications of
Aangat Tayo and Bantay. Since petitioners Abayon and Palparan were not elected into office but were
chosen by their respective organizations under their internal rules, the HRET has no jurisdiction to inquire
into and adjudicate their qualifications as nominees.
If at all, says petitioner Abayon, such authority belongs to the COMELEC which already upheld her
qualification as nominee of Aangat Tayo for the women sector. For Palparan, Bantay’s personality is so
inseparable and intertwined with his own person as its nominee so that the HRET cannot dismiss the quo
warranto action against Bantay without dismissing the action against him.
226 of 669
In the cases before the Court, those who challenged the qualifications of petitioners Abayon and Palparan
claim that the two do not belong to the marginalized and underrepresented sectors that they ought to
represent. The Party­List System Act provides that a nominee must be a "bona fide member of the party
or organization which he seeks to represent." 7
It is for the HRET to interpret the meaning of this particular qualification of a nominee—the need for him
or her to be a bona fide member or a representative of his party­list organization—in the context of the
facts   that   characterize   petitioners   Abayon   and   Palparan’s   relation   to   Aangat   Tayo   and   Bantay,
respectively, and the marginalized and underrepresented interests that they presumably embody.
Petitioners Abayon and Palparan of course point out that the authority to determine the qualifications of a
party­list nominee belongs to the party or organization that nominated him. This is true, initially. The right
to examine the fitness of aspiring nominees and, eventually, to choose five from among them after all
belongs to the party or organization that nominates them.  But where an allegation is made that the party
8
or organization had chosen and allowed a disqualified nominee to become its party­list representative in
the lower House and enjoy the secured tenure that goes with the position, the resolution of the dispute is
taken out of its hand.
Parenthetically, although the Party­List System Act does not so state, the COMELEC seems to believe,
when it resolved the challenge to petitioner Abayon, that it has the power to do so as an incident of its
authority   to   approve   the   registration   of   party­list   organizations.   But   the   Court   need   not   resolve   this
question since it is not raised here and has not been argued by the parties.
What is inevitable is that Section 17, Article VI of the Constitution  provides that the HRET shall be the
9
sole judge of all contests relating to, among other things, the qualifications of the members of the House
of Representatives. Since, as pointed out above, party­list nominees are "elected members" of the House
of Representatives no less than the district representatives are, the HRET has jurisdiction to hear and pass
upon   their   qualifications.   By   analogy   with   the   cases   of   district   representatives,   once   the   party   or
organization   of  the party­list  nominee  has  been  proclaimed  and  the  nominee   has  taken  his  oath  and
and sectoral parties or organizations or coalitions thereof, which will enable Filipino citizens belonging to
the   marginalized   and   underrepresented   sectors,   organizations   and   parties,   and   who   lack   well­defined
political   constituencies   but   who   could   contribute   to   the   formulation   and   enactment   of   appropriate
legislation that will benefit the nation as a whole, to become members of the House of Representatives.
Towards this end, the State shall develop and guarantee a full, free and open party system in order to
attain   the   broadest   possible   representation   of   party,   sectoral   or   group   interests   in   the   House   of
Representatives by enhancing their chances to compete for and win seats in the legislature, and shall
provide the simplest scheme possible. (Underscoring supplied)
As this Court also held in Bantay Republic Act or BA­RA 7941 v. Commission on Elections,6 a party­list
representative is in every sense "an elected member of the House of Representatives." Although the vote
cast in a party­list election is a vote for a party, such vote, in the end, would be a vote for its nominees,
who, in appropriate cases, would eventually sit in the House of Representatives.
Both the Constitution and the Party­List System Act set the qualifications and grounds for disqualification
of party­list nominees. Section 9 of R.A. 7941, echoing the Constitution, states:
Sec.   9.   Qualification   of   Party­List   Nominees.   –   No   person   shall   be   nominated   as   party­list
representative unless he is a natural­born citizen of the Philippines, a registered voter, a resident of
the Philippines for a period of not less than one (1) year immediately preceding the day of the
election, able to read and write, bona fide member of the party or organization which he seeks to
represent for at least ninety (90) days preceding the day of the election, and is at least twenty­five
(25) years of age on the day of the election.1avvphi1
In case of a nominee of the youth sector, he must at least be twenty­five (25) but not more than
thirty (30) years of age on the day of the election. Any youth sectoral representative who attains the
age of thirty (30) during his term shall be allowed to continue until the expiration of his term.
227 of 669
assumed office as member of the House of Representatives, the COMELEC’s jurisdiction over election
contests relating to his qualifications ends and the HRET’s own jurisdiction begins.10

The Court holds that respondent HRET did not gravely abuse its discretion when it dismissed the petitions
for quo warranto against Aangat Tayo party­list and Bantay party­list but upheld its jurisdiction over the
question of the qualifications of petitioners Abayon and Palparan.

WHEREFORE, the Court DISMISSES the consolidated petitions and AFFIRMS the Order dated July 16,
2009   and   Resolution   09­183   dated   September   17,   2009   in   HRET   Case   07­041   of   the   House   of
Representatives Electoral Tribunal as well as its Order dated July 23, 2009 and Resolution 09­178 dated
September 10, 2009 in HRET Case 07­040.

SO ORDERED.

228 of 669
nominee/representative who sits as a member of the House of Representatives.—In the case of the party­ G.R. No. 193256               March 22, 2011
list   nominees/representatives,   it   is   the   HRET   that   has   jurisdiction   over   contests   relating   to   their
ABC (ALLIANCE FOR BARANGAY CONCERNS) PARTY LIST, represented herein by its 
qualifications. Although it is the party­list organization that is voted for in the elections, it is not the
Chairman, JAMES MARTY LIM, Petitioner,
organization that sits as and becomes a member of the House of Representatives, but it is the party­list
vs.
nominee/representative who sits as a member of the House of Representatives.
COMMISSION ON ELECTIONS and MELANIO MAURICIO, JR., Respondents.
Same; Same; Electoral Tribunals; Since the representative of the elected party­list organization
becomes a member of the House of Representatives, contests relating to the qualifications of the said
Election   Law;   Commission   on   Elections;   The   jurisdiction   of   the   Commission   on   Elections
party­list representative is within the jurisdiction of the House of Representatives Electoral  Tribunal
(COMELEC)   over   petitions   for   cancellation   of   registration   of   any   political   party,   organization   or
(HRET).—Since the representative of the elected party­list organization becomes a member of the House
coalition   is   derived   from   Section   2   (5),   Article   IX­C   of   the   Constitution.—The   jurisdiction   of   the
of Representatives, contests relating to the qualifications of the said party­list representative is within the
COMELEC over petitions for cancellation of registration of any political party, organization or coalition
jurisdiction of the HRET, as Section 17, Article VI of the Constitution provides: Sec. 17. The Senate and
is derived from Section 2 (5), Article IX­C of the Constitution, which states: Sec. 2. The Commission on
the House of Representatives shall each have an Electoral Tribunal which shall be the sole judge of all
Elections   shall   exercise   the   following   powers   and   functions:   x   x   x   x   (5) Register,   after   sufficient
contests relating to the election, returns, and qualifications of their respective Members. Abayon held: x x
publication,  political  parties,  organizations, or  coalitions which,  in  addition  to other  requirements,
x [P]arty­list nominees are “elected members” of the House of Representatives no less than the district
must present their platform or program of government; and accredit citizens’ arms of the Commission on
representatives are, the HRET has jurisdiction to hear and pass upon their qualifications. By analogy with
Elections. Religious denominations and sects shall not be registered. Those which seek to achieve their
the cases of district representatives, once the party or organization of the party­list nominee has been
goals through violence or unlawful means, or refuse to uphold and adhere to this Constitution, or which
proclaimed   and   the   nominee   has   taken   his   oath   and   assumed   office   as   member   of   the   House   of
are supported by any foreign government shall likewise be refused registration. Financial contributions
Representatives, the COMELEC’s jurisdiction over election contests relating to his qualifications ends
from foreign governments and their agencies to political parties, organizations, coalitions, or candidates
and the HRET’s own jurisdiction begins.
related to elections constitute interference in national affairs, and when accepted, shall be an additional
Same; Same; Grave Abuse of Discretion; Words and Phrases; Grave abuse of discretion implies
ground for the cancellation of their registration with the Commission, in addition to other penalties that
capricious   and   whimsical   exercise   of   judgment   amounting   to   lack   of   jurisdiction,   or   arbitrary   and
may be prescribed by law. Based on the provision above, the Constitution grants the COMELEC the
despotic   exercise   of   power   because   of   passion   or   personal   hostility.—The   COMELEC   has   the
authority   to   register   political   parties,   organizations   or   coalitions,   and   the   authority   to   cancel   the
constitutional   mandate   to   register   political   parties,   organizations   and   coalitions,   and   to   cancel   their
registration of the same on legal grounds. The said authority of the COMELEC is reflected in Section 6 of
registration on legal grounds; hence, the COMELEC en banc, in this case, has the prerogative to direct
R.A. No. 7941
that a hearing be conducted on the petition for cancellation of registration of the ABC Party­List. The
COMELEC en banc stated in its Resolution that only then can the petition be resolved on its merits with
Same; Same; Although it is the party­list organization that is voted for in the elections, it is not the
due regard to private respondent’s right to due process. Grave abuse of discretion implies capricious and
organization that sits as and becomes a member of the House of Representatives, but it is the party­list

229 of 669
1. Although its National Chairman, James Marty Lim, was being publicly bruited as its first nominee, the
real number one nominee of the party is Arnulfo "Noel" Molero, who is a known top official of Ang
Dating Daan;
2. ABC was organized, established and is being run by Ang Dating Daan not as a party­list organization
for political purposes [envisioned by R.A. No. 7941 (the Party­List System Act)], but as a religious sect
for religious purposes;
3. The resources of Ang Dating Daan are being used to finance the campaign of ABC on a nationwide
scale; and
4. The membership of ABC is composed of the members of Ang Dating Daan. 5
Private respondent also alleged that ABC made an untruthful statement in its petition for accreditation, as
it stated that it does not possess any of the disqualifications provided by the Party­List System Act when it
is disqualified for being, in reality, a religious organization. In addition, he alleged that ABC is receiving
support from third parties abroad.
Private respondent prayed that the accreditation of ABC be cancelled, and that it be declared disqualified
as a party­list group for violating R.A. No. 7941.
In its Answer,6 petitioner ABC denied private  respondent’s allegations, which were  unproven by any
material  and convincing evidence. It averred that ABC, as a political  party, is allowed by law to be
registered and run under the party­list system of representation. The COMELEC has approved petitioner’s
registration and accreditation as a party­list group, and petitioner had participated and was voted upon in
the 2007 elections.
Moreover, petitioner stated that as a political party of national constituency, it was founded and headed by
Mr.   James   Marty   Lim,  who   held   the  position  of   National   President   of   the   Association  of   Barangay
Chairmen   for   11   years.   Its   stature   as   a   party­list   organization   with   national   constituency   that   could
whimsical exercise of judgment amounting to lack of jurisdiction, or arbitrary and despotic exercise of
power because of passion or personal hostility. The grave abuse of discretion must be so patent and gross
as to amount to an evasion or refusal to perform a duty enjoined by law. It is absent in this case.
Same; Same; Procedural Rules and Technicalities; The Commission on Elections (COMELEC) en
banc has the discretion to liberally construe procedural rules in order to achieve  a just and speedy
resolution of every action brought before it.—As regards the alleged lack of proper verification of the
petition of private respondent, the COMELEC en banc held that private respondent substantially complied
with   the   requirements   of   the   2004   Rules   on   Notarial   Practice   as   he   submitted   his   community   tax
certificate and two identification cards with the verification page. The Court agrees with the ruling of the
COMELEC en banc, which has the discretion to liberally construe procedural rules in order to achieve a
just and speedy resolution of every action brought before the COMELEC.
PERALTA, J.:
This is a special civil action for certiorari 1 alleging that the Commission on Elections (COMELEC) en
banc   acted   without   jurisdiction   or   with   grave   abuse   of   discretion   amounting   to   lack   or   excess   of
jurisdiction in issuing the Resolution dated August 3, 2010, which reinstated the petition to cancel the
registration and accreditation of petitioner ABC (Alliance for Barangay Concerns) Party­List, and directed
the Commission Secretary to schedule a hearing on the petition.
The facts are as follows:
On May 25, 2010, private respondent Melanio Mauricio, Jr. filed a petition 2 with the COMELEC for the
cancellation of registration and accreditation of petitioner ABC Party­List 3 on the ground that petitioner is
a front for a religious organization; hence, it is disqualified to become a party­list group under Section 6
(1)4 of Republic Act (R.A.) No. 7941, otherwise known as the Party­List System Act.
Private   respondent   contends   that   ABC   is   a   front   for   a   religious   group   called   the   Children   of   God
International, which is more popularly known as Ang Dating Daan, based on the following circumstances:
230 of 669
In response thereto, petitioner filed on July 21, 2010 a Supplement 11 to its Comment/Opposition with
Extremely Urgent Motion to Dismiss that was filed on July 6, 2010. Petitioner urged the COMELEC to
dismiss the petition for lack of jurisdiction, since the Secretary General of the House of Representatives
had already recognized ABC as a proclaimed party­list group by asking its first nominee to attend the
Orientation Program for the new members of the House of Representatives, Fifteenth Congress on July 8,
2010 at the plenary hall.
On  July 30,  2010, private   respondent  filed  a  Comment/Opposition12 to  petitioner's   motion  to  dismiss,
arguing that ABC was not validly proclaimed; hence, the COMELEC still has jurisdiction over the case.
On August 3, 2010, the COMELEC en banc issued a Resolution  partially granting private respondent’s
13
Motion for Reconsideration with Motion to Annul Proclamation and Suspend Its Effects dated June 22,
2010. The dispositive portion of the Resolution reads:
WHEREFORE, premises considered, the instant motion for reconsideration is PARTIALLY GRANTED.
The   petition   is   hereby   REINSTATED   and   the   Commission   Secretary   is   hereby   DIRECTED   TO
SCHEDULE a hearing on the petition with notice to the parties. 14
Contrary   to   the   findings   of   the   Second   Division,   the   COMELEC   en   banc   found   that   the   petition’s
verification page substantially complied with the 2004 Rules on Notarial Practice, thus:
x x x A perusal of the said verification page immediately shows that photostatic copies of Mauricio, Jr.’s
Community   Tax   Certificate   No.   CCI2009   30975061,   Integrated   Bar   of   the   Philippines   Lifetime
Membership Card, and Permit to Carry Firearms No. 09083204 were attached thereto, thereby making
them an integral part of said verification page. Clearly, Mauricio Jr.’s submission of his community tax
certificate and two (2) identification cards, with the verification page substantially complies with the
requirements of the 2004 Notarial Rules.15
More importantly, the COMELEC en banc stated that the records of the case showed that the Resolution
of the Second Division was issued without any hearing, which deprived Mauricio of the opportunity to
contribute   to   the   formulation   and   enactment   of   appropriate   legislation   for   the   marginalized   and
underrepresented   sectors   of   society   should   remove   any   doubt   that   it   was   established   for   religious
purposes. Petitioner averred that it has not been identified with any religious entity or aggrupation.
On June 16, 2010, the COMELEC, Second Division issued a Resolution 7 dismissing the petition based on
procedural and substantial grounds.
The dismissal on procedural grounds was grounded on the lack of proper verification of the petition.
According to the COMELEC, Second Division, the Verification with Certification Re: Forum Shopping
and Special Power of Attorney was not duly notarized in accordance with the 2004 Rules on Notarial
Practice, as amended. Sections 1 and 6, Rule II of the 2004 Rules on Notarial Practice require that the
person appearing before a notary public must be known to the notary public or identified by the notary
public through competent evidence of identity. In this case, the COMELEC, Second Division found that
the "Acknowledgment" at the end of the verification did not contain the name of private respondent who
supposedly appeared before the notary public, and he was not identified by any competent evidence of
identity as required by the rules on notarial practice.
The COMELEC, Second Division also dismissed the petition based on substantial grounds, as it found
that ABC is not a religious sect, and is, therefore, not disqualified from registration.
On   June   22,   2010,   private   respondent   filed   a Motion   for   Reconsideration   with   Motion   to   Annul
Proclamation and Suspend its Effects.8 He argued that his petition was not defective since attached to the
verification were photocopies of his identification cards. He likewise argued that he should be given the
opportunity to present his evidence to support his Petition in accordance with Section 6 of R.A. No. 7941.
On July 6, 2010, petitioner filed its Comment/Opposition with Extremely Urgent Motion to Dismiss.9
On   July   6,   2010,   private   respondent   submitted   a   Supplemental   Motion   for   Reconsideration 10 and   his
evidence to support his petition.
231 of 669
Petitioner avers that Section 17, Article VI of the Constitution provides that "[t]he Senate and the House
of Representatives shall each have an Electoral Tribunal which shall be the sole judge of all contests
relating to the election, returns, and qualifications of their respective Members." Hence, once a candidate
for House of Representatives is proclaimed, the COMELEC is divested of jurisdiction to pass upon its
qualification and the same is vested with the House of Representatives Electoral Tribunal (HRET).
Petitioner states that in this case, there is no dispute that ABC Party­List has been proclaimed by the
COMELEC as one of the winners in the party­list elections of May 10, 2010; therefore, any question as to
its qualification should be resolved by the HRET and not by the COMELEC. Petitioner asserts that once a
party­list group has been proclaimed winner and its nominees have taken their oath, the COMELEC
should be divested of its jurisdiction over both the party­list group and its nominees.
Further, petitioner submits that Section 6 of R.A. No. 7941, which states that the COMELEC may motu
proprio or upon verified complaint of any interested party remove or cancel, after due notice and hearing,
the registration of any national, regional or sectoral party, organization or coalition, is applicable only to a
non­winning party­list group. According to petitioner, its submission is supported by the fact that one of
the grounds for the cancellation of the registration of any national, regional or sectoral party is failure to
obtain the required two percent of votes or to participate in the past two elections which are obviously
applicable only to losing party­list groups.
The arguments of petitioner do not persuade.
The jurisdiction of the COMELEC over petitions for cancellation of registration of any political party,
organization or coalition is derived from Section 2 (5), Article IX­C of the Constitution, which states:
Sec, 2. The Commission on Elections shall exercise the following powers and functions:
x x x x
submit evidence in support of his petition. The COMELEC en banc averred that Section 6 16 of R.A. No.
7941 requires the sending out of notices and that an actual hearing is held to ensure that the parties’ right
to due process is respected. It cited the case of Sandoval v. Commission on Elections, 17 which held that
procedural due process demands notice and hearing.
ABC filed this petition raising the following issues:
1.   The   Commission   en   banc   has   no   more   jurisdiction   to   entertain   the   petition   for   cancellation   of
registration and accreditation since ABC was already proclaimed as winner.
2. Granting that public respondent still has jurisdiction, the COMELEC en banc committed grave abuse of
discretion amounting to lack or excess of jurisdiction when it set the petition of Mauricio for hearing
when he was already given all the time and opportunity to present and substantiate his case.
3. Granting that public respondent still has jurisdiction, the COMELEC en banc committed grave abuse of
discretion amountING to lack or excess of jurisdiction when it did not recognize that on its face the
petition of Mauricio is unmeritorious and procedurally defective.
4. Granting that public respondent still has jurisdiction, the COMELEC en banc committed grave abuse of
discretion amounting to lack or excess of jurisdiction when it singled out the case of ABC, setting the
same for hearing  when all the other cases  of the same nature  were  all summarily and motu proprio
dismissed by the COMELEC.
5. Because of the foregoing, the assailed Resolution of August 3, 2010 is a patent nullity; hence, direct
resort to this honorable Supreme Court is proper.18
Petitioner contends that the COMELEC en banc no longer had jurisdiction to entertain the petition for
cancellation of registration and accreditation of ABC Party­List after it was already proclaimed as one of
the winners in the party­list elections of May 10, 2010 per National Board of Canvassers Resolution No.
10­00919 promulgated on May 31, 2010.
232 of 669
The   members   of   the   House   of   Representatives   are   provided   for   in   Section   5,   Article   VI   of   the
Constitution:
Sec.   5.   (1).   The   House   of   Representatives   shall   be   composed   of   not   more   than   two   hundred   and
fifty members,   unless   otherwise   fixed   by   law, who   shall   be   elected   from   legislative
districts apportioned among the provinces, cities, and the Metropolitan Manila area in accordance with
the number of their respective inhabitants, and on the basis of a uniform and progressive ratio,  and those
 who,   as   provided   by   law,   shall   be   elected   through   a   party -  list
    system   of   registered   national,  coalitions, or candidates related to elections constitute interference in national affairs, and when accepted,
 regional, and sectoral parties or organizations .    22
Thus, the members of the House of Representatives are composed of the members who shall be elected
from legislative districts and those who shall be elected through a party­list system of registered national,
regional, and sectoral parties or organizations.
Abayon v. House of Representatives Electoral Tribunal23 held:
x x x x [F]rom the Constitution's point of view, it is the party­list representatives who are "elected" into
office, not their parties or organizations. These representatives are elected, however, through that peculiar
party­list system that the Constitution authorized and that Congress by law established where the voters
cast their votes for the organizations or parties to which such party­list representatives belong.
Once elected, both the district representatives and the party­list representatives are treated in like manner.
They have the same deliberative rights, salaries, and emoluments. They can participate in the making of
laws that will directly benefit their legislative districts or sectors. They are also subject to the same term
limitation of three years for a maximum of three consecutive terms.
It may not be amiss to point out that the Party­List System Act itself recognizes party­list nominees as
"members of the House of Representatives," thus:
(5) Register, after sufficient publication, political parties, organizations, or coalitions which, in addition to
other requirements, must present their platform or program of government; and accredit citizens’ arms of
the Commission on Elections. Religious denominations and sects shall not be registered. Those which
seek to achieve their goals through violence or unlawful means, or refuse to uphold and adhere to this
Constitution, or which are supported by any foreign government shall likewise be refused registration.
Financial contributions from foreign governments and their agencies to political parties, organizations,
shall be an additional ground for the cancellation of their registration with the Commission, in addition to
other penalties that may be prescribed by law.20
Based on the provision above, the Constitution grants the COMELEC the authority to register political
parties,   organizations   or  coalitions,  and  the   authority  to  cancel  the  registration  of   the   same  on  legal
grounds. The said authority of the COMELEC is reflected in Section 6 of R.A. No. 7941, which provides:
Section 6. Refusal and/or Cancellation of Registration. ­­ The Comelec may motu proprio or upon verified
complaint of any interested party, refuse or cancel, after due notice and hearing, the registration of any
national, regional or sectoral party, organization or coalition on any of the following grounds:
(1) It is a religious sect or denomination, organization or association organized for religious purposes;
x x x
It is, therefore, clear that the COMELEC has jurisdiction over the instant petition for cancellation of the
registration of the ABC Party­List.
In the case of the party­list nominees/representatives, it is the HRET that has jurisdiction over contests
relating to their qualifications. Although it is the party­list organization that is voted for in the elections, it
is not the organization that sits as and becomes a member of the House of Representatives, 21 but it is the
party­list nominee/representative who sits as a member of the House of Representatives.
233 of 669
Therefore, the jurisdiction of the HRET over contests relating to the qualifications of a party­list nominee
or representative is derived from Section 17, Article VI of the Constitution, while the jurisdiction of the
COMELEC   over   petitions  for  cancellation  of   registration   of  any  national,   regional  or   sectoral   party,
organization or coalition is derived from Section 2 (5), Article IX­C of the Constitution.1avvphi1
In sum, the COMELEC en banc had jurisdiction over the petition for cancellation of the registration and
accreditation of petitioner ABC Party­List for alleged violation of Section 6 (1) of R.A. No. 7941.
Moreover,   petitioner   contends   that   the   COMELEC   en   banc   committed   grave   abuse   of   discretion
amounting to lack or excess of jurisdiction when it still set the petition for hearing despite the fact that
private respondent had the opportunity to be heard and was not denied due process, and he presented his
evidence as attachments to his Supplemental Motion for Reconsideration.
The contention lacks merit.
The COMELEC has the constitutional mandate to register political parties, organizations and coalitions,
and to cancel their registration on legal grounds; hence, the COMELEC en banc, in this case, has the
prerogative to direct that a hearing be conducted on the petition for cancellation of registration of the ABC
Party­List. The COMELEC en banc stated in its Resolution that only then can the petition be resolved on
its merits with due regard to private respondent’s right to due process.
Grave abuse of discretion implies capricious and whimsical exercise of judgment amounting to lack of
jurisdiction, or arbitrary and despotic exercise of power because of passion or personal hostility. 26 The
grave abuse of discretion must be so patent and gross as to amount to an evasion or refusal to perform a
duty enjoined by law.27 It is absent in this case.
As regards the alleged lack of proper verification of the petition of private respondent, the COMELEC en
banc held that private respondent  substantially complied with the requirements of the 2004 Rules on
Notarial  Practice as he submitted his community tax certificate  and two identification cards with the
verification page. The Court agrees with the ruling of the COMELEC en banc, which has the discretion to
Sec. 2. Declaration of Policy. ­ The State shall promote proportional representation in the election of
representatives to the House of Representatives through a party­list system of registered national, regional
and sectoral parties or organizations or coalitions thereof, which will enable Filipino citizens belonging to
the   marginalized   and   underrepresented   sectors,   organizations   and   parties,   and   who   lack   well­defined
political   constituencies   but   who   could   contribute   to   the   formulation   and   enactment   of   appropriate
legislation that will benefit the nation as a whole, to become members of the House of Representatives.
Towards this end, the State shall develop and guarantee a full, free and open party system in order to
attain   the   broadest   possible   representation   of   party,   sectoral   or   group   interests   in   the   House   of
Representatives by enhancing their chances to compete for and win seats in the legislature, and shall
provide the simplest scheme possible. (Underscoring supplied)24
Since   the   representative   of   the   elected   party­list   organization   becomes   a   member   of   the   House   of
Representatives, contests relating to the qualifications of the said party­list representative is within the
jurisdiction of the HRET, as Section 17, Article VI of the Constitution provides:
Sec. 17. The Senate and the House of Representatives shall each have an Electoral Tribunal which shall
be the sole judge of all contests relating to the election, returns, and qualifications of their respective
Members.
Abayon held:
x x x [P]arty­list nominees are "elected  members" of the House of Representatives no less than the
district  representatives  are,  the HRET has  jurisdiction to hear  and  pass upon their  qualifications. By
analogy with the cases of district representatives, once the party or organization of the party­list nominee
has been proclaimed and the nominee has taken his oath and assumed office as member of the House of
Representatives, the COMELEC's jurisdiction over election contests relating to his qualifications ends and
the HRET's own jurisdiction begins.25
234 of 669
liberally construe procedural rules in order to achieve a just and speedy resolution of every action brought
before the COMELEC.

Further, petitioner contends that the COMELEC en banc committed grave abuse of discretion when it
singled out this case and directed that it be set for hearing when other cases of the same nature were
summarily and motu proprio dismissed by the COMELEC, citing the cases of Barangay Natin Party­List
(BANAT)   v.   Citizens’   Battle   Against   Corruption   (CIBAC)   Foundation,   Inc.,   and   BANAT   v.   1st
Consumers Alliance for Rural Energy (1­CARE) and Association of Philippine Electric  Cooperatives
(APEC).28

The contention is without merit.

In  the  cited  case  of  BANAT  v. CIBAC  Foundation, Inc.,   the  COMELEC  dismissed  the  petition  for
cancellation of the certificate of registration and accreditation of CIBAC Foundation Inc. on the ground
that   this   Court   had   already   determined   the   eligibility   of   CIBAC   as   a   registered/accredited   party­list
organization, unlike in this case. 29

In regard to the case of BANAT v. 1­CARE and APEC, 30 the COMELEC dismissed a similar petition on
the   ground   that   the   registration   and   qualification   of   APEC   and   its   nominees   have   been   settled
affirmatively by this Court in Ang Bagong Bayani­OFW Labor Party v. Commission on Elections. 31

In fine, the COMELEC en banc did not act without or in excess of its jurisdiction, or with grave abuse of
discretion amounting to lack or excess of jurisdiction in issuing the Resolution dated August 3, 2010.

WHEREFORE, the petition is hereby DISMISSED for lack of merit.

Costs against petitioner.

SO ORDERED.

235 of 669
the provisions of E.O. 464. The prohibition under Section 1 of E.O. 464 has to do with the question hour,
not with inquiries in aid of legislation. As to the prohibition authorized by Section 3 in relation to Section
2(b), the basis thereof is executive privilege, not the purported failure to publish rules of procedure. If the
President would prohibit executive officials from appearing before Congress on the ground of lack of
published rules of procedure, such would not be an exercise of executive privilege, but simply a claim to
protection under the due process clause—a right which the President has in common with any other
citizen. The claim to such protection is not based on the confidential nature of the information held by the
official concerned, as in the case of executive privilege, but on the defective nature of the legislative
inquiry itself. The prohibition under Section 3 in relation to Section 2(b) of E.O. 464, however, is based
solely on executive privilege, not on any alleged defect in the inquiry arising from a lack of published
rules of procedure.
SENATE OF THE PHILIPPINES, represented by FRANKLIN M. DRILON, in his capacity as Senate
President,   JUAN   M.   FLAVIER,   in   his   capacity   as   Senate   President   Pro   Tempore,   FRANCIS   N.
PANGILINAN, in his capacity as Majority Leader, AQUILINO Q. PIMENTEL, JR., in his capacity as
Minority   Leader,   SENATORS   RODOLFO   G.   BIAZON,   "COMPANERA"   PIA   S.   CAYETANO,
JINGGOY   EJERCITO   ESTRADA,   LUISA   "LOI"   EJERCITO   ESTRADA,   JUAN   PONCE   ENRILE,
RICHARD J. GORDON, PANFILO M. LACSON, ALFREDO S. LIM, M. A. MADRIGAL, SERGIO
OSMENA III, RALPH G. RECTO, MAR ROXAS and MANUEL B. VILLAR, JR.,
Petitioners,
­ versus ­

Same; Same; Same; Same; To secure a fair opportunity to determine whether the matter under EDUARDO   R.   ERMITA,   in   his   capacity   as   Executive   Secretary   and   alter­ego   of   President   Gloria
legislative investigation calls for a claim of executive privilege, the executive branch need not resort to a Macapagal­Arroyo, and anyone acting in his stead and in behalf of the President of the Philippines,

precautionary   claim   of   privilege—the   President   may,   instead,   direct   the   official   concerned   to   ask Respondents.
Congress for reasonable time to discuss with her the subject matter of the investigation.—The tentative
prevention of an official from appearing before Congress pending discussion of the matter on inquiry with
the President cannot, however, be properly deemed an exercise of executive privilege, not even one “for
Congress; Legislative   Inquiries; Executive   Privilege; Executive   Order   464; Due   Process; Even
practical purposes.” Any such discussion is meant precisely to allow the President to determine whether
assuming arguendo that the Senate Rules of Procedure Governing Inquiries in Aid of Legislation had not
the information sought falls under the privilege. Before such determination, the claim of privilege could
been published, such does not have any bearing on the validity of any of the provisions of Executive
only be based on mere speculation that the information sought might be confidential in nature. Certainly,
Order 464—if the President would prohibit executive officials from appearing before Congress on the
Congress   cannot   be   bound   by   such   a   tenuous   invocation   of   the   privilege.   The   executive   branch,
ground of lack of published rules of procedure, such would not be an exercise of executive privilege, but
nonetheless, need not be apprehensive that it might not be able to invoke executive privilege in time to
simply a claim to protection under the due process clause, a right which the President has in common
prevent  disclosures of legitimately confidential information. As this Court stated in the Decision, the
with any other citizen.—In their Motion for Reconsideration, respondents argue that the Senate Rules of
President and the Executive Secretary must be given fair opportunity to determine whether the matter
Procedure Governing Inquiries in Aid of Legislation has not been published, hence, the President may
under legislative investigation calls for a claim of privilege. To secure this fair opportunity, the executive
properly prohibit the appearance of executive officials before Congress. Even assuming arguendo that the
branch need not resort to a precautionary claim of privilege like that proffered by respondents. The
said Rules of Procedure had not been published, such does not have any bearing on the validity of any of

236 of 669

Pending consideration are 1) the Motion for Reconsideration dated May 18, 2006 filed by respondents,
praying that the Decision promulgated on April 20, 2006 (the Decision) be set aside, and 2) the Motion
for Reconsideration dated May 17, 2006 filed by petitioner PDP­Laban in so far as the Decision held that
it was without the requisite standing to file the petition in G.R. No. 169834.
Petitioners Senate of the Philippines et al., Alternative Law Groups, Inc., Francisco I. Chavez, and PDP­
Laban filed their respective Comments to respondents' Motion for Reconsideration.
Respecting   PDP­Laban's  Motion  for   Reconsideration,   petitioners  Senate   of  the  Philippines   et   al.  and
petitioner Chavez endorse the same. Respondents, however, pray for its denial.
In their Motion for Reconsideration, respondents argue that the Senate Rules of Procedure Governing
Inquiries in Aid of Legislation has not been published, hence, the President may properly prohibit the
appearance of executive officials before Congress.
Even assuming arguendo that the said Rules of Procedure had not been published, such does not have any
bearing on the validity of any of the provisions of E.O. 464. The prohibition under Section 1 of E.O. 464
has to do with the question hour, not with inquiries in aid of legislation. As to the prohibition authorized
by Section 3 in relation to Section 2(b), the basis thereof is executive privilege, not the purported failure
to publish rules of procedure.
If the President would prohibit executive officials from appearing before Congress on the ground of lack
of published rules of procedure, such would not be an exercise of executive privilege, but simply a claim
to protection under the due process clause ­ a right which the President has in common with any other
citizen. The claim to such protection is not based on the confidential nature of the information held by the
official concerned, as in the case of executive privilege, but on the defective nature of the legislative
inquiry itself. The prohibition under Section 3 in relation to Section 2(b) of E.O. 464, however, is based
solely on executive privilege, not on any alleged defect in the inquiry arising from a lack of published
rules of procedure.
Respondents   go   on   to   argue   that   the   President's   invocation   of   executive   privilege   is   "for   practical
purposes," in that since the President would be in no position to raise an objection the moment a question
President may, instead, direct the official concerned to ask Congress for reasonable time to discuss with
her the subject matter of the investigation.
Judicial Review; Parties; Locus Standi; Party­List Organizations; While PDP­Laban and Bayan
Muna both have members in Congress, the former, unlike the latter, is not represented therein as a party­
list organization, thus entitling Bayan Muna to participate in the legislative process in a way that cannot
be said of PDP­Laban.—As for its Motion for Reconsideration, petitioner PDP­Laban avers that there is
no fundamental difference between it and petitioner Bayan Muna to justify their unequal treatment since
both of them have members in, Congress. It claims, moreover, that all its members are taxpayers and
Filipino citizens whose right to information was, as held in the Decision, violated by E.O. 464. There are,
however,   fundamental   distinctions   between   PDP­Laban   and Bayan   Muna which   call   for   this   Court’s
contrasting rulings with regard to their standing. While both parties have members in Congress, PDP­
Laban,   unlike Bayan   Muna,   is   not   represented   therein   as   a   party­list   organization.   The   PDP­Laban
members   in   Congress   were   elected   to   represent, not   their   party,   but   their   constituents, i.e.,   their
legislative district in the case of representatives, or the nation at large in the case of senators. The Bayan
Muna members in Congress, on the other hand, were elected precisely to represent their party. In fact, in
light of the party­list system, the representatives from Bayan Muna may be said to have been elected only
indirectly, since it was Bayan Muna itself, as a party, which was voted for in the last elections where it
received enough votes to entitle it to three seats in the House of Representatives. This, again, contrasts
with   the   situation   of   the   PDP­Laban   members   in   Congress   who   were   all   elected in   their   individual
capacities. Indeed, the rights of the Bayan Muna representatives are so intertwined with their party’s right
to representation in Congress that, in the event they change their party affiliation during their term of
office,  they would have to forfeit  their seat—a  rule which clearly does not apply to the PDP­Laban
members in Congress. Bayan Muna is thus entitled to participate in the legislative process in a way that
cannot be said of PDP­Laban.
RESOLUTION
CARPIO MORALES, J.:
237 of 669
There are, however, fundamental distinctions between PDP­Laban and Bayan Muna which call for this
Court's contrasting rulings with regard to their standing.
While both parties have members in Congress, PDP­Laban, unlike Bayan Muna, is not represented therein
as a party­list organization. The PDP­Laban members in Congress were elected to represent, not their
party, but their constituents, i.e., their legislative district in the case of representatives, or the nation at
large in the case of senators. The Bayan Muna members in Congress, on the other hand, were elected
precisely  to represent  their party. [4]cralaw In fact,  in light  of the party­list  system, the representatives
from Bayan Muna may be said to have been elected only indirectly, since it was Bayan Muna itself, as a
party, which was voted for in the last elections where it received enough votes to entitle it to three seats in
the House of Representatives.[5]cralaw This, again, contrasts with the situation of the PDP­Laban members
in Congress who were all elected in their individual capacities.
Indeed,   the   rights   of   the Bayan Muna representatives   are   so   intertwined   with   their   party's   right   to
representation in Congress that, in the event they change their party affiliation during their term of office,
they would have to forfeit  their seat [6]cralaw ­ a rule which clearly does not apply to the PDP­Laban
members in Congress.
Bayan Muna is thus entitled to participate in the legislative process in a way that cannot be said of PDP­
Laban.
With regard to PDP­Laban's assertion that it consists of taxpayers and Filipino citizens, suffice it to state
that its Petition did not assert this as a ground for its standing to sue. It merely alleged that E.O. 464
hampers   its   legislative   agenda   and   that   the   issues   involved   are   of   transcendental   importance,
[7]
cralaw which points were already addressed in the Decision.
If PDP­Laban intended to sue as an organization of citizens in pursuit of the right to information of such
citizens, it did not so state in its petition. As such, the Court could not be satisfied that its participation in
the controversy would ensure "concrete adverseness which sharpens the presentation of issues upon which
the court so largely depends for illumination of difficult constitutional questions." [8]cralaw
A final point. Petitioners Senate of the Philippines et al., by Manifestation dated April 25, 2006, called
this Court's attention to the inadvertent omission, in the title of the petition in G.R. No. 169777, of the
name of Senator Manuel B. Villar, Jr. The Manifestation reiterated an earlier Manifestation dated  October
is asked by Congress, she must be allowed to prohibit the appearance of the official concerned, at least
until she is able to thoroughly discuss the matter with the said official. For, so respondents contend, "once
the information has been coerced out of the official, there is no turning back, and the damage that could
result might be devastating to the functioning of government."[1]cralaw
The tentative prevention of an official from appearing before Congress pending discussion of the matter
on inquiry with the President cannot, however, be properly deemed an exercise of executive privilege, not
even   one  "for   practical  purposes."  Any   such  discussion  is  meant  precisely  to  allow  the   President   to
determine whether the information sought falls under the privilege. Before such determination, the claim
of privilege could only be based on mere speculation that the information sought might be confidential in
nature. Certainly, Congress cannot be bound by such a tenuous invocation of the privilege.
The executive branch, nonetheless, need not be apprehensive that it might not be able to invoke executive
privilege in time to prevent disclosures of legitimately confidential information. As this Court stated in the
Decision, the President and the Executive Secretary must be given fair opportunity to determine whether
the   matter   under   legislative   investigation   calls   for   a   claim   of   privilege. [2]cralaw To   secure   this   fair
opportunity, the executive branch need not resort to a precautionary claim of privilege like that proffered
by respondents. The President may, instead, direct the official concerned to ask Congress for reasonable
time to discuss with her the subject matter of the investigation.
Section   3   in   relation   to   2(b)   of   E.O.   464,   however,   is   far   from   being   a   mere   directive   to   officials
summoned by Congress to ask for time to confer with the President. It is an authorization for implied
claims of privilege.[3]cralaw As such, the criteria for evaluating its validity must be those for claims of
executive privilege. On the basis of such criteria, the Court found the implied claim authorized under
Section 3 in relation to Section 2(b) of E.O. 464 to be defective.
In fine, no argument in respondents' Motion for Reconsideration merits a reversal or modification of the
Decision.
As for its Motion for Reconsideration, petitioner PDP­Laban avers that there is no fundamental difference
between it and petitioner Bayan Muna to justify their unequal treatment since both of them have members
in Congress. It claims, moreover, that all its members are taxpayers and Filipino citizens whose right to
information was, as held in the Decision, violated by E.O. 464.
238 of 669
24,   2005 requesting   that   Senator   Villar's   name   be   included   in   the   title   of   said   petition.   Finding   the
Manifestations well­taken, the title of G.R. No. 169777 is hereby amended to reflect the name of Senator
Villar as one of the petitioners.

WHEREFORE, the MOTION FOR RECONSIDERATION of Respondents dated May 18, 2006 and the
MOTION FOR RECONSIDERATION of Petitioner PDP­Laban dated May 17, 2006 are DENIED WITH
FINALITY for lack of merit. The title of G.R. No. 169777 is amended to include the name Senator
Manuel B. Villar, Jr. as one of the petitioners.

SO ORDERED.

239 of 669
3.Id.; Id.; Id.; Quorum of Philippine Senate.—The Court held that there was a quorum in the session of G.R. No. L­2821             March 4, 1949
the Philippine Senate (composed of twenty­four Senators) in which twelve Senators were present,
JOSE AVELINO, petitioner,
one Senator being in the United States. 
vs.
MARIANO J. CUENCO, respondent.

R E S O L U T I O N

In G.R. No. L­2821, Avelino vs. Cuenco, the Court by a vote of six justices against four resolved to deny
the petition. 1.Constitutional Law; Separation of Powers; Supreme Court has no Jurisdiction over Senate Controversy 

Without prejudice to the promulgation of a more extended opinion, this is now written briefly to explain
the principal grounds for the denial.
The Court believes the following essential facts have been established:
for Selection of Presiding Officer.—The subject matter of this quo warranto proceeding—to declare 
petitioner the rightful President of the Philippine Senate and oust respondent—is not within the juris­
diction of the Supreme Court, in view of the separation of powers, the political nature of the controversy 
(Alejandrino vs. Quezon 46 Phil., 83; Vera vs. Avelino, 77 Phil., 192; Mabanag vs. Lopez Vito, 78 Phil., 

1) and the constitutional grant to the Senate of the power to elect its own president, which power should 
In the session of the Senate of February 18, 1949, Senator Lorenzo M. Tañadare quested that his right to
speak on the next session day, February 21, 1949, to formulate charges against the then Senate President not be interfered with nor taken over by the judiciary. The selection of the presiding officer of the 
Jose Avelino be reserved. His request was approved. Philippine Senate affects only the senators themselves who are at liberty at any time to choose their 

officers, change or reinstate them.
On February 21, 1949, hours before the opening of the session Senator Tañada and Senator Tañada and
Senator Prospero Sanidad filed with the Secretary of the Senate a resolution enumerating charges against
the then Senate President and ordering the investigation thereof. 2.Id.; Id.; Id.; Constitutional and Political Law; Separation of Powers; when may Supreme Court Assume

Jurisdiction   Over   Senate   Controversy   for   Selection   of   Presiding   Officer.—The   Supreme   Court
Although a sufficient number of senators to constitute a quorum were at the Senate session hall at the
appointed time (10:00 A.M.), and the petitioner was already in his office, said petitioner delayed his assumed jurisdiction over this quo warranto proceeding", in the light of events subsequent to the
appearance at the session hall until about 11:35 A.M. When he finally ascended the rostrum, he did not original resolution.
immediately open the session, but instead requested from the Secretary a copy of the resolution submitted
by Senators Tañada and Sanidad and in the presence of the public he read slowly and carefully said
resolution, after which he called and conferred with his colleagues Senator Francisco and Tirona.

240 of 669
Senator David reiterated his motion for adjournment and herein respondent also reiterated his opposition
to the adjournment and again moved that the motion of Senator David be submitted to a vote.
Suddenly, the petitioner banged the gavel and abandoning the Chair hurriedly walked out of the session
hall followed by Senator David, Tirona, Francisco, Torres, Magalona and Clarin, while the rest of the
senators remained. Whereupon Senator Melencio Arranz, Senate President Pro­tempore, urged by those
senators present took the Chair and proceeded with the session.
Senator Cabili stood up, and asked that it be made of record — it was so made — that the deliberate
abandonment of the Chair by the petitioner, made it incumbent upon Senate President Pro­tempore Arranz
and the remaining members of the Senate to continue the session in order not to paralyze the functions of
the Senate.
Senate President Pro­tempore Arranz then suggested that respondent be designated to preside over the
session which suggestion was carried unanimously. the respondent thereupon took the Chair.
Upon motion of Senator Arranz, which was approved Gregorio Abad was appointedActing Secretary,
because the Assistance Secretary, who was then acting as Secretary, had followed the petitioner when the
latter abandoned the session.
Senator Tañada, after being recognized by the Chair, was then finally able to deliver his privilege speech.
Thereafter Senator Sanidad read aloud the complete text of said Resolution (No. 68), and submitted his
motion for approval thereof and the same was unanimously approved.
With Senate President Pro­tempore Arranz again occupying the Chair, after the respondent had yielded it
to him, Senator Sanidad introduced Resolution No. 67, entitled "Resolution declaring vacant the position
of the President of the Senate and designated the Honorable Mariano Jesus Cuenco Acting President of
the Senate." Put to a vote, the said resolution was unanimously approved.
Senator Cuenco took the oath.
Shortly before 12:00 noon, due to the session be opened, the petitioner finally called the meeting to order.
Except Senator Sotto who was confined in a hospital and Senator Confesor who is in the United States, all
the Senator were present.
Senator Sanidad, following a long established practice, moved that the roll call be dispensed with, but
Senator Tirona opposed said motion, obviously in pursuance of a premeditated plan of petitioner and his
partisans to make use of dilatory tactics to prevent Senator Tañada from delivering his privilege speech.
The roll was called.
Senator Sanidad next moved, as is the usual practice, to dispense with the reading of the minutes, but this
motion was likewise opposed by Senator Tirona and David, evidently, again, in pursuance of the above­
mentioned conspiracy.
Before and after the roll call and before and after the reading of the minutes, Senator Tañada repeatedly
stood up to claim his right to deliver his one­hour privilege speech but the petitioner, then presiding,
continuosly ignored him; and when after the reading of the minutes, Senator Tañada instead on being
recognized by the Chair, the petitioner announced that he would order the arrest of any senator who would
speak without being previously recognized by him, but all the while, tolerating the actions of his follower,
Senator Tirona, who was continuously shouting at Senator Sanidad "Out of order!" everytime the latter
would ask for recognition of Senator Tañada.
At this juncture, some disorderly conduct broke out in the Senate gallery, as if by pre­arrangement. At
about this same time Senator Pablo Angeles David, one of the petitioner's followers, was recognized by
petitioner,   and   he   moved   for   adjournment   of   session,   evidently,   again,   in   pursuance   of   the   above­
mentioned conspiracy to muzzle Senator Tañada.
Senator  Sanidad  registered   his  opposition  to the  adjournment  of  the  session and  this opposition was
seconded   by   herein   respondent   who   moved   that   the   motion   of   adjournment   be   submitted   to   a   vote.
Another commotion ensued.
241 of 669
to   be   stampeded   into   a   rash   action   inconsistent   with   the   calm   that   should   characterized   judicial The   next   day   the   President   of   the   Philippines   recognized   the   respondent   as   acting   president   of   the
deliberations. Philippines Senate.

The precedent of Werts vs. Roger does not apply, because among other reasons, the situation is not where By his petition in this quo warranto proceeding petitioners asked the Court to declare him the rightful
two sets of senators have constituted themselves into two senates actually functioning as such, (as in said President of the Philippines senate and oust respondent.
Werts case), there being no question that there is presently one Philippines Senate only. To their credit be
it   recorded   that   petitioner   and   his   partisans   have   not   erected   themselves   into another Senate.   The The Court has examined all principal angles of the controversy and believes that these are the crucial
petitioner's   claim   is   merely   that   respondent   has   not   been   duly   elected   in   his   place   in   the points:
same one Philippines Senate.
a. Does the Court have jurisdiction over the subject­matter?
It is furthermore believed that the recognition accorded by the Chief Executive to the respondent makes it
advisable, more than ever, to adopt the hands­off policy wisely enunciated by this Court in matters of b. If it is has, were resolution Nos. 68 and 67 validly approved?

similar nature.
c. Should the petition be granted?

The second question depends upon these sub­questions. (1) Was the session of the so­called rump Senate
To the first question, the answer is in the negative, in view of the separation of powers, the political nature
a continuation of the session validly assembled with twenty two Senators in the morning of February 21,
of the controversy (Alejandrino vs. Quezon, 46 Phil., 83; Vera vs. Avelino, 77 Phil., 192; Mabanag vs.
1949?; (2) Was there a quorum in that session? Mr. Justice Montemayor and Mr. Justice Reyes deem it
Lopez Vito, 78 Phil., 1) and the constitutional grant to the Senate of the power to elect its own president,
useless, for the present  to pass on these questions once it is held, as they do, that the Court has no
which   power   should   not   be   interfered   with,   nor   taken   over,   by   the   judiciary.   We   refused   to   take
jurisdiction over the case. What follows is the opinion of the other four on those four on those sub­
cognizance of the Vera case even if the rights of the electors of the suspended senators were alleged
questions.
affected without any immediate remedy. A fortiori we should abstain in this case because the selection of

Supposing that the Court has jurisdiction, there is unanimity in the view that the session under Senator the presiding officer affect only the Senators themselves who are at liberty at any time to choose their

Arranz was a continuation of the morning session and that a minority of ten senators may not, by leaving officers, change or reinstate them. Anyway, if, as the petition must imply to be acceptable, the majority of

the  Hall,  prevent  the  other  twelve  senators   from   passing a  resolution  that  met   with their  unanimous the Senators want petitioner to preside, his remedy lies in the Senate Session Hall — not in the Supreme

endorsement. The answer might be different had the resolution been approved only by ten or less. Court.

If the rump session was not a continuation of the morning session, was it validly constituted? In other The Court will not sally into the legitimate domain of the Senate on the plea that our refusal to intercede

words, was there the majority required by the Constitution for the transaction of the business of the might lead into a crisis, even a resolution. No state of things has been proved that might change the

Senate?   Justice   Paras,   Feria,   Pablo   and   Bengzon   say   there   was,   firstly   because   the   minute   say   so, temper of the Filipino people as a peaceful and law­abiding citizens. And we should not allow ourselves

242 of 669
secondly, because at the beginning of such session there were at least fourteen senators including Senators
Pendatun and Lopez, and thirdly because in view of the absence from the country of Senator Tomas
Confesor   twelve   senators   constitute   a   majority   of   the   Senate   of   twelve   three   senators.   When   the
Constitution declares that a majority of "each House" shall constitute a quorum, "the House: does not
mean   "all"   the   members.   Even   a   majority   of   all   the   members   constitute   "the   House".   (Missouri
Pac. vs. Kansas, 63 Law ed. [U. S.], p. 239). There is a difference between a majority of "the House", the
latter requiring less number than the first. Therefore an absolute majority (12) of all the members of the
Senate less one (23), constitutes constitutional majority of the Senate for the purpose of a quorum. Mr.
Justice Pablo believes furthermore than even if the twelve did not constitute a quorum, they could have
ordered the arrest of one, at least, of the absent members; if one had been so arrested, there would be no
doubt Quorum then, and Senator Cuenco would have been elected just the same inasmuch as there would
be eleven for Cuenco, one against and one abstained.

In fine, all the four justice agree that the Court being confronted with the practical situation that of the
twenty three senators who may participate in the Senate deliberations in the days immediately after this
decision, twelve senators will support Senator Cuenco and, at most, eleven will side with Senator Avelino,
it would be most injudicious to declare the latter as the rightful President of the Senate, that office being
essentially one that depends exclusively upon the will of the majority of the senators, the rule of the
Senate about tenure of the President of that body being amenable at any time by that majority. And at any
session hereafter held with thirteen or more senators, in order to avoid all controversy arising from the
divergence of opinion here about quorum and for the benefit of all concerned,the said twelve senators who
approved the resolutions herein involved could ratify all their acts and thereby place them beyond the
shadow of a doubt.

As already stated, the six justices hereinabove mentioned voted to dismiss the petition. Without costs.

243 of 669
Court to inquire whether indeed the Senate or its officials committed a violation of the Constitution or
gravely abused their discretion in the exercise of their functions and prerogatives.—Dissenting in part,
Mr. Justice Vicente V. Mendoza submits that the Court has no jurisdiction over the petition. Well­settled
is   the   doctrine,   however,   that   jurisdiction   over   the   subject   matter   of   a   case   is   determined   by   the
allegations of the complaint or petition, regardless of whether the plaintiff or petitioner is entitled to the
relief   asserted.   In   light   of   the   aforesaid   allegations   of   petitioners,   it   is   clear   that   this   Court   has
jurisdiction over the petition. It is well within the power and jurisdiction of the Court to inquire whether
indeed   the   Senate   or   its   officials   committed   a   violation   of   the   Constitution   or   gravely   abused   their
discretion in the exercise of their functions and prerogatives.
Constitutional   Law; Parliamentary   Rules; Statutory   Construction; Words   and
Phrases; “Majority” and “Minority,” Explained; The plain and unambiguous words of Section 16 (1),
Article VI of the Constitution simply mean that the Senate President must obtain the votes of more than
one   half   of   all   the   senators,   and   not   by   any   construal   does   it   thereby   delineate   who   comprise   the
“majority,” much less the “minority,” in the said body.—The term “majority” has been judicially defined
a number of times. When referring to a certain number out of a total or aggregate, it simply “means the
number greater than half or more than half of any total.” The plain and unambiguous words of the subject
constitutional clause simply mean that the Senate President must obtain the votes of more than one half
of all the senators. Not by any construal does it thereby delineate who comprise the “majority,” much less
the “minority,” in the said body. And there is no showing that the framers of our Constitution had in mind
other than the usual meanings of these terms.
Same; Same; Same; Same; While the Constitution mandates that the President of the Senate must
be elected by a number constituting more than one half of all the members thereof, it does not provide
that the members who will not vote for him shall ipso facto constitute the “minority,” who could thereby
elect the minority leader.—In effect, while the Constitution mandates that the President of the Senate must
be elected by a number constituting more than one half of all the members thereof, it does not provide that
G.R. No. 134577. November 18, 1998
SEN. MIRIAM DEFENSOR SANTIAGO and SEN. FRANCISCO S. TATAD, Petitioners, v. SEN.
TEOFISTO T. GUINGONA, JR. and SEN. MARCELO B. FERNAN, Respondents.
Courts; Hierarchy of Courts; Actions; Pleadings and Practice; For special and important reasons
or   for   exceptional   and   compelling   circumstances,   the   Supreme   Court   has   allowed   exceptions   to   the
doctrine on hierarchy of courts, and original petitions for certiorari, prohibition, mandamus and quo
warranto, assailing acts of legislative officers like the Senate President and the Speaker of the House
have been recognized as exceptions to the rule.—In the regular course, the regional trial courts and this
Court have concurrent jurisdiction to hear and decide petitions for quo warranto (as well as certiorari,
prohibition and mandamus), and a basic deference  to the hierarchy of courts impels a filing of such
petitions   in   the   lower   tribunals.   However,   for   special   and   important   reasons   or   for   exceptional   and
compelling circumstances, as in the present case, this Court has allowed exceptions to this doctrine. In
fact, original petitions for certiorari, prohibition, mandamus and quo warranto assailing acts of legislative
officers like the Senate President and the Speaker of the House have been recognized as exceptions to this
rule.
Same; Constitutional Law; Judicial Review; The present Constitution now fortifies the authority of
the courts to determine in an appropriate action the validity of the acts of the political depart­ments—it
speaks of judicial prerogative in terms of duty.—Unlike our previous constitutions, the 1987 Constitution
is explicit in defining the scope of judicial power. The present Constitution now fortifies the authority of
the courts to determine in an appropriate action the validity of the acts of the political departments. It
speaks of judicial prerogative in terms of duty.
Same; Same; Same; Jurisdiction; Pleadings and Practice; Jurisdiction over the subject matter of a
case is determined by the allegations of the complaint or petition, regardless of whether the plaintiff or
petitioner is entitled to the relief asserted; It is well within the power and jurisdiction of the Supreme
244 of 669
identified by the Comelec as the “dominant minority party” for purposes of the general elections. In the
prevailing composition of the present Senate, members either belong to different political parties or are
independent. No constitutional or statutory provision prescribes which of the many minority groups or the
independents or a combination thereof has the right to select the minority leader.
Same; Same; Separation of Powers; Political Questions; The method of choosing who will be such
other officers is merely a derivative of the exercise of the prerogative conferred by the Constitution, and
such method must be prescribed by the Senate itself, not by the Supreme Court.—While the Constitution is
explicit on the manner of electing a Senate President and a House Speaker, it is, however, dead silent on
the manner of selecting the other officers in both chambers of Congress. All that the Charter says is that
“[e]ach House shall choose such other officers as it may deem necessary.” To our mind, the method of
choosing   who   will   be   such   other   officers   is   merely   a   derivative   of   the   exercise   of   the   prerogative
conferred by the aforequoted constitutional provision. Therefore, such method must be prescribed by the
Senate itself, not by this Court.
Same; Same; Same; Same; In   the   absence   of   constitutional   or   statutory   guidelines   or   specific
rules, this Court is devoid of any basis upon which to determine the legality of the acts of the Senate
relative   thereto.—Notably,   the   Rules   of  the  Senate   do  not   provide  for   the  positions  of  majority  and
minority leaders. Neither is there an open clause providing specifically for such offices and prescribing
the manner of creating them or of choosing the holders thereof. At any rate, such offices, by tradition and
long practice, are actually extant. But, in the absence of constitutional or statutory guidelines or specific
rules, this Court is devoid of any basis upon which to determine the legality of the acts of the Senate
relative thereto.
Same; Same; Same; Same; Courts may not intervene in the internal affairs of the legislature—it is
not within the province of courts to direct Congress how to do its work.—On grounds of respect for the
basic concept of separation of powers, courts may not intervene in the internal affairs of the legislature; it
is not within the province of courts to direct Congress how to do its work. Paraphrasing the words of
the members who will not vote for him shall ipso facto constitute the “minority,” who could thereby elect
the minority leader. Verily, no law or regulation states that the defeated candidate shall automatically
become the minority leader.
Same; Same; Same; Same; History would also show that the “majority” in either house of 
Congress has referred to the political party to which the most number of lawmakers belonged, while the 
“minority” normally referred to a party with a lesser number of members.—The Comment of Respondent
Guingona furnishes some relevant precedents, which were not contested in petitioners’ Reply. During the 
eighth Congress, which was the first to convene after the ratification of the 1987 Constitution, the 
nomination of Sen. Jovito R. Salonga as Senate President was seconded by a member of the minority, 
then Sen. Joseph E. Estrada. During the ninth regular session, when Sen. Edgardo J. Angara assumed the 
Senate presidency in 1993, a consensus was reached to assign committee chairmanships to all senators, 
including those belonging to the minority. This practice continued during the tenth Congress, where even 
the minority leader was allowed to chair a committee. History would also show that the “majority” in 
either house of Congress has referred to the political party to which the most number of lawmakers 
belonged, while the “minority” normally referred to a party with a lesser number of members.
Same; Same; Same; Same; Majority may also refer to “the group, party, or faction with the larger
number of votes,” not necessarily more than one half—sometimes referred to as plurality—while minority
is “a group,  party,  or  faction  with  a smaller  number  of  votes  or  adherents  than the  majority;”  No
constitutional or statutory provision prescribes which of the many minority groups or the independents or
a combination thereof has the right to select the minority leader.—Let us go back to the definitions of the
terms “majority” and “minority.” Majority may also refer to “the group, party, or faction with the larger
number of  votes,” not  necessarily  more  than one  half. This is sometimes referred  to as  plurality. In
contrast, minority is “a group, party, or faction with a smaller number of votes or adherents than the
majority.” Between two unequal  parts or numbers comprising a whole or totality, the greater  number
would obviously be the majority, while the lesser would be the minority. But where there are more than
two   unequal   groupings,   it   is   not   as   easy   to   say   which   is the minority   entitled   to   select   the   leader
representing all the minorities. In a government with a multiparty system such as in the Philippines (as
pointed out by petitioners themselves), there could be several minority parties, one of which has to be
245 of 669

Same; Same; Same; Political Questions; While no provision of the Constitution or the laws or the
rules and even the practice of the Senate was violated, and while the judiciary is without power to decide
matters   over   which   full   discretionary   authority   has   been   lodged   in   the   legislative   department,   the
Supreme Court may still inquire whether an act of Congress or its officials has been made with grave
abuse of discretion.—While no provision of the Constitution or the laws or the rules and even the practice
of the Senate was violated, and while the judiciary is without power to decide matters over which full
discretionary authority has been lodged in the legislative department, this Court may still inquire whether
an   act   of   Congress   or   its   officials   has   been   made   with   grave   abuse   of   discretion.   This   is   the   plain
implication of Section 1, Article VIII of the Constitution, which expressly confers upon the judiciary the
power and the duty not only “to settle actual controversies involving rights which are legally demandable
and enforceable,” but likewise “to determine whether or not there has been a grave abuse of discretion
amounting   to   lack   or   excess   of   jurisdiction   on   the   part   of   any   branch   or   instrumentality   of   the
Government.”
Actions; Quo Warranto; Words and Phrases; “Usurpation” and “Quo Warranto,” Explained.—
Usurpation generally refers to unauthorized arbitrary assumption and exercise of power by one without
color of title or who is not entitled by law thereto. A quo warranto proceeding is the proper legal remedy
to determine the right or title to the contested public office and to oust the holder from its enjoyment. The
action may be brought by the solicitor general or a public prosecutor or any person claiming to be entitled
to the public office or position usurped or unlawfully held or exercised by another. The action shall be
brought against the person who allegedly usurped, intruded into or is unlawfully holding or exercising
such office.
Constitutional Law; Separation of Powers; Courts; Judicial Review; Words and Phrases; The all­
embracing and plenary power and duty of the Court “to determine whether or not there has been a grave
abuse   of   discretion   amounting   to   lack   or   excess   of   jurisdiction   on   the   part   of   any   branch   or
instrumentality of the Government” is restricted only by the definition and confines of the term “grave
abuse of discretion.”—The all­embracing and plenary power and duty of the Court “to determine whether
Justice Florentino P. Feliciano, this Court is of the opinion that where no specific, operable norms and
standards are shown to exist, then the legislature must be given a real and effective opportunity to fashion
and promulgate as well as to implement them, before the courts may intervene.
Same; Same; Same; Same; Being merely matters of procedure, the observance of legislative rules
are of no concern to the courts, for said rules may be waived or disregarded by the legislative body at
will, upon the concurrence of a majority.—Needless to state, legislative rules, unlike statutory laws, do
not have the imprints of permanence and obligatoriness during their effectivity. In fact, they “are subject
to revocation, modification or waiver at the pleasure of the body adopting them.” Being merely matters of
procedure, their observance are of no concern to the courts, for said rules may be waived or disregarded
by the legislative body at will, upon the concurrence of a majority.
Same; Same; Same; Same; Rule  of   Law; Constitutional  respect   and a  becoming  regard  for the
sovereign acts of a coequal branch prevents the Supreme Court from prying into the internal workings of
the Senate; The Supreme Court will be neither a tyrant nor a wimp; rather, it will remain steadfast and
judicious in upholding the rule and majesty of the law.—In view of the foregoing, Congress verily has the
power and prerogative to provide for such officers as it may deem. And it is certainly within its own
jurisdiction and discretion to prescribe the parameters for the exercise of this prerogative. This Court has
no   authority   to   interfere   and   unilaterally   intrude   into   that   exclusive   realm,   without   running   afoul   of
constitutional principles that it is bound to protect and uphold—the very duty that justifies the Court’s
being. Constitutional respect and a becoming regard for the sovereign acts of a coequal branch prevents
this Court from prying into the internal workings of the Senate. To repeat, this Court will be neither a
tyrant nor a wimp; rather, it will remain steadfast and judicious in upholding the rule and majesty of the
law.
Same; Same; Same; Judicial   Legislation; To   accede   to   the   interpretation   of   petitioners   would
practically amount to judicial legislation, a clear breach of the constitutional doctrine of separation of
powers.—To   accede,   then,   to   the   interpretation   of   petitioners   would   practically   amount   to   judicial
legislation, a clear breach of the constitutional doctrine of separation of powers. If for this argument alone,
the petition would easily fail.
246 of 669
On  July  31,  1998,  Senators   Miriam   Defensor  Santiago   and  Francisco   S.  Tatad  instituted   an  original
petition for quo warranto under Rule 66, Section 5, Rules of Court, seeking the ouster of Senator Teofisto
T. Guingona Jr. as minority leader of the Senate and the declaration of Senator Tatad as the rightful
minority leader.
On August 4, 1998, the Court, upon receipt of the Petition, required the respondents and the solicitor
general to file COMMENT thereon within a non­extendible period of fifteen (15) days from notice. On
August 25, 1998, both respondents and the solicitor general submitted their respective Comments. In
compliance with a Resolution of the Court dated September 1, 1998, petitioners filed their Consolidated
Reply on September  23, 1998. Noting said pleading,  this Court  gave  due course  to the petition and
deemed the controversy submitted for decision, without need of memoranda, on September 29, 1998.
In the regular course, the regional trial courts and this Court have concurrent jurisdiction 1 to hear and
decide   petitions   for quo   warranto (as   well   as certiorari,   prohibition   and mandamus),   and   a   basic
deference to the hierarchy of courts impels a filing of such petitions in the lower tribunals. 2 However, for
special and important reasons or for exceptional and compelling circumstances, as in the present case, this
Court   has   allowed   exceptions   to   this   doctrine. 3 In   fact,   original   petitions   for certiorari,
prohibition, mandamus and quo   warranto assailing   acts   of   legislative   officers   like   the   Senate
President4 and the Speaker of the House5 have been recognized as exceptions to this rule.
The Facts
The Senate of the Philippines, with Sen. John Henry R. Osmea as presiding officer, convened on July 27,  Constitutional respect and a becoming regard for the sovereign acts of a coequal branch prevents this
1998 for the first regular session of the eleventh Congress. At the time, in terms of party affiliation, the  Court from prying into the internal workings of the Senate. Where no provision of the Constitution or the
composition of the Senate was as follows:6cräläwvirtualibräry
10 members ­Laban ng Masang Pilipino (LAMP)
7 members ­ Lakas­National Union of Christian Democrats­United Muslim Democrats of
the Philippines (Lakas­NUCD­UMDP)
1 member ­ Liberal Party (LP)
or not there has been a grave abuse of discretion amounting to lack or excess of jurisdiction on the part of
any branch or instrumentality of the Government” is restricted only by the definition and confines of the
term “grave abuse of discretion.” “By grave abuse of discretion is meant such capricious or whimsical
exercise of judgment as is equivalent to lack of jurisdiction. The abuse of discretion must be patent and
gross as to amount to an evasion of positive duty or a virtual refusal to perform a duty enjoined by law, or
to act at all in contemplation of law as where the power is exercised in an arbitrary and despotic manner
by reason of passion and hostility.”
Same; Same; Same; Same; Where no provision of the Constitution, the laws or even the rules of
the Senate has been clearly shown to have been violated, disregarded or overlooked, grave abuse of
discretion cannot be imputed to Senate officials for acts done within their competence and authority.—
Under these circumstances, we believe that  the Senate President  cannot  be accused  of “capricious or
whimsical   exercise   of   judgment”   or   of   “an   arbitrary   and   despotic   manner   by   reason   of   passion   or
hostility.” Where no provision of the Constitution, the laws or even the rules of the Senate has been
clearly  shown to have been violated, disregarded  or overlooked, grave  abuse of discretion cannot  be
imputed to Senate officials for acts done within their competence and authority.
The principle of separation of powers ordains that each of the three great branches of government has
exclusive cognizance of and is supreme in matters falling within its own constitutionally allocated sphere.
laws or even the Rules of the Senate is clearly shown to have been violated, disregarded or overlooked,
grave abuse of discretion cannot be imputed to Senate officials for acts done within their competence and
authority. This Court will be neither a tyrant nor a wimp; rather, it will remain steadfast and judicious in
upholding the rule and majesty of the law.
The Case
247 of 669
On July 30, 1998, the majority leader informed the body that he was in receipt of a letter signed by the
seven  Lakas­NUCD­UMDP senators,9 stating that  they had elected  Senator Guingona as the minority
leader. By virtue thereof, the Senate President formally recognized Senator Guingona as the minority
leader of the Senate.
The   following   day,   Senators   Santiago   and   Tatad   filed   before   this   Court   the   subject   petition   for quo
warranto, alleging   in   the   main   that   Senator   Guingona   had   been   usurping,   unlawfully   holding   and
exercising the position of Senate minority leader, a position that, according to them, rightfully belonged to
Senator Tatad.
Issues
From the parties pleadings, the Court formulated the following issues for resolution:
1. Does the Court have jurisdiction over the petition?
2. Was there an actual violation of the Constitution?
3. Was Respondent Guingona usurping, unlawfully holding and exercising the position of Senate minority
leader?
4. Did Respondent Fernan act with grave abuse of discretion in recognizing Respondent Guingona as the
minority leader?
The Courts Ruling
After a close perusal of the pleadings10 and a careful deliberation on the arguments, pro and con, the Court
finds that no constitutional or legal infirmity or grave abuse of discretion attended the recognition of and
the assumption into office by Respondent Guingona as the Senate minority leader.
First Issue: The Courts Jurisdiction
1 member ­ Aksyon Demokrasya
1 member ­ Peoples Reform Party (PRP)
1 member ­ Gabay Bayan
2 members ­ Independent
­­­­­­­­­­
23 ­ total number of senators7 (The last six members are all classified by petitioners as independent.)
On the agenda for the day was the election of officers. Nominated by Sen. Blas F. Ople to the position of
Senate President was Sen. Marcelo B. Fernan. Sen. Francisco S. Tatad was also nominated to the same
position by Sen. Miriam Defensor Santiago. By a vote of 20 to 2, 8 Senator Fernan was declared the duly
elected President of the Senate.
The following were likewise elected: Senator Ople as president pro tempore, and Sen. Franklin M. Drilon
as majority leader.
Senator Tatad thereafter manifested that, with the agreement of Senator Santiago, allegedly the only other
member of the minority, he was assuming the position of minority leader. He explained that those who
had voted for Senator Fernan comprised the majority, while only those who had voted for him, the losing
nominee, belonged to the minority.
During the discussion on who should constitute the Senate minority, Sen. Juan M. Flavier manifested that
the   senators   belonging   to   the   Lakas­NUCD­UMDP   Party   ­­   numbering   seven   (7)   and,   thus,   also   a
minority ­­ had chosen Senator Guingona as the minority leader. No consensus on the matter was arrived
at. The following session day, the debate on the question continued, with Senators Santiago and Tatad
delivering privilege speeches. On the third session day, the Senate met in caucus, but still failed to resolve
the issue.
248 of 669
light of subsequent events which justify its intervention; and (2) because the resolution of the issue hinged
on the interpretation of the constitutional provision on the presence of a quorum to hold a session 13 and
therein elect a Senate President.
Justice   Feria   elucidated   in  his  Concurring   Opinion:   [I]   concur   with  the   majority   that   this  Court   has
jurisdiction over cases like the present x x x so as to establish in this country the judicial supremacy, with
the Supreme Court as the final arbiter, to see that no one branch or agency of the government transcends
the Constitution, not only in justiceable but political questions as well.14cräläwvirtualibräry
Justice Perfecto, also concurring, said in part:
Indeed there is no denying that the situation, as obtaining in the upper chamber of Congress, is highly
explosive. It had echoed in the House of Representatives. It has already involved the President of the
Philippines. The situation has created a veritable national crisis, and it is apparent that solution cannot be
expected from any quarter other than this Supreme Court, upon which the hopes of the people for an
effective settlement are pinned.15
x x x This case raises vital constitutional questions which no one can settle or decide if this Court should
refuse to decide them.16
x x x The constitutional question of quorum should not be left unanswered.17cräläwvirtualibräry
In Taada v. Cuenco,18 this Court endeavored to define political question. And we said that it refers to
those questions which, under the Constitution, are to be decided by the people in their sovereign capacity,
or in regard to which full discretionary authority has been delegated to the legislative or executive branch
of   the   government.   It   is   concerned   with   issues   dependent   upon   the wisdom,   not   [the]   legality,   of   a
particular measure.19cräläwvirtualibräry
The Court ruled that the validity of the selection of members of the Senate Electoral Tribunal by the
senators was not a political question. The choice of these members did not depend on the Senates full
discretionary authority, but was subject to mandatory constitutional limitations. 20 Thus, the Court held that
Petitioners principally invoke Avelino v. Cuenco11 in arguing that this Court has jurisdiction to settle the
issue   of  who  is  the  lawful   Senate   minority  leader.   They  submit   that   the  definitions  of  majority  and
minority involve an interpretation  of the Constitution, specifically Section 16 (1), Article VI thereof,
stating that  [t]he  Senate shall  elect  its President  and  the  House of  Representatives  its Speaker,  by a
majority vote of all its respective Members.
Respondents and the solicitor general, in their separate Comments, contend in common that the issue of
who is the lawful Senate minority leader is an internal matter pertaining exclusively to the domain of the
legislature,   over   which   the   Court   cannot   exercise   jurisdiction   without   transgressing   the   principle   of
separation of powers. Allegedly, no constitutional issue is involved, as the fundamental law does not
provide for the office of a minority leader in the Senate. The legislature alone has the full discretion to
provide for such office and, in that event, to determine the procedure of selecting its occupant.
Respondents   also   maintain   that Avelino cannot   apply,   because   there   exists   no   question   involving   an
interpretation or application of the Constitution, the laws or even the Rules of the Senate; neither are there
peculiar circumstances impelling the Court to assume jurisdiction over the petition. The solicitor general
adds that there is not even any legislative practice to support the petitioners theory that a senator who
votes for the winning Senate President is precluded from becoming the minority leader.
To resolve the issue of jurisdiction, this Court carefully reviewed and deliberated on the various important
cases involving this very important and basic question, which it has ruled upon in the past.
The early case Avelino v. Cuenco cautiously tackled the scope of the Courts power of judicial review; that
is, questions involving an interpretation  or application of a provision of the Constitution or the law,
including the rules of either house of Congress. Within this scope falls the jurisdiction of the Court over
questions on the validity of legislative or executive acts that are political in nature, whenever the tribunal
finds   constitutionally   imposed   limits   on   powers   or   functions   conferred   upon   political
bodies.12cräläwvirtualibräry
In the aforementioned case, the Court initially declined to resolve the question of who was the rightful
Senate President, since it was deemed a political controversy falling exclusively within the domain of the
Senate. Upon a motion for reconsideration, however, the Court ultimately assumed jurisdiction (1) in the
249 of 669
justiciable or non­political, the crux of the problem  being one of legality or validity of the contested
act, not its   wisdom.   Otherwise,   said   qualifications,   conditions   or   limitations   ­­   particularly   those
prescribed by the Constitution ­­ would be set at naught. What is more, the judicial inquiry into such issue
and the settlement thereof are the main functions of the courts of justice under the presidential form of
government adopted in our 1935 Constitution, and the system of checks and balances, one of its basic
predicates. As a consequence, we have neither the authority nor the discretion to decline passing upon
said issue, but are under the ineluctable obligation ­­ made particularly more exacting and peremptory by
our oath, as members of the highest Court of the land, to support and defend the Constitution ­­ to settle it.
This explains why, in Miller v. Johnson [92 Ky. 589, 18 SW 522, 523], it was held that courts have a duty,
rather   than   a power,   to   determine   whether   another   branch   of   the   government   has   kept within
constitutional limits.
Unlike our previous constitutions, the 1987 Constitution is explicit in defining the scope of judicial power.
The present Constitution now fortifies the authority of the courts to determine in an appropriate action the
validity of the acts of the political departments. It speaks of judicial prerogative in terms of duty, viz.:
Judicial power includes the duty of the courts of justice to settle actual controversies involving rights
which are legally demandable and enforceable, and to determine whether or not there has been a grave
abuse of discretion amounting to lack or excess of jurisdiction on the part of any branch or instrumentality
of the Government.25cräläwvirtualibräry
This express definition has resulted in clearer and more resolute pronouncements of the Court.  Daza v.
Singson,26 Coseteng v. Mitra Jr.27 and Guingona Jr. v. Gonzales28 similarly resolved issues assailing the
acts of the leaders of both houses of Congress in apportioning among political parties the seats to which
each   chamber   was   entitled   in   the   Commission  on   Appointments.   The   Court   held   that   the   issue   was
justiciable, even if the question were political in nature, since it involved the legality, not the wisdom, of
the manner of filling the Commission on Appointments as prescribed by [Section 18, Article VI of] the
Constitution.
The  same question of  jurisdiction  was raised  in Taada v.  Angara,29 wherein  the petitioners  sought  to
nullify the Senates concurrence in the ratification of the World Trade Organization (WTO) Agreement.
The Court ruled: Where an action of the legislative branch is seriously alleged to have infringed the
not only was it clearly within its jurisdiction to pass upon the validity of the selection proceedings, but it
was also its duty to consider and determine the issue.
In another landmark case, Lansang v. Garcia,21 Chief Justice Roberto Concepcion wrote that the Court
had authority to and should inquire into the existence of the factual bases required by the Constitution for
the suspension of the privilege  of the writ  [of habeas corpus]. This ruling was made  in spite of the
previous   pronouncements   in Barcelon   v.   Baker22 and Montenegro   v.   Castaeda23 that   the   authority   to
decide  whether  the  exigency  has  arisen   requiring  suspension (of   the  privilege  x  x x)  belongs  to the
President and his decision is final and conclusive upon the courts and upon all other persons. But the
Chief   Justice   cautioned:   the   function   of   the   Court   is   merely   to   check   ­­   not   to   supplant   ­­­   the
Executive, or   to   ascertain   merely   whether   he   has   gone   beyond the   constitutional   limits   of   his
jurisdiction, not to exercise the power vested in him or to determine the wisdom of his act.
The eminent Chief Justice aptly explained later in Javellana v. Executive Secretary:24cräläwvirtualibräry
The reason why the issue under consideration and other issues of similar character are justiciable, not
political, is plain and simple. One of the principal bases of the non­justiciability of so­called political
questions   is   the   principle   of   separation   of   powers   ­­   characteristic   of   the   presidential   system   of
government ­­ the functions of which are classified or divided, by reason of their nature, into three (3)
categories,   namely,   1)   those   involving   the   making   of   laws,   which   are   allocated   to   the   legislative
department;  2) those concerning  mainly with the enforcement  of such laws and of judicial  decisions
applying and/or interpreting the same, which belong to the executive department; and 3) those dealing
with the settlement of disputes, controversies or conflicts involving rights, duties or prerogatives that are
legally demandable and enforceable, which are apportioned to courts of justice. Within its own sphere ­­
but only within such sphere each department is supreme and independent of the others, and each is devoid
of   authority   not   only   to   encroach   upon   the   powers   or   field   of   action   assigned   to   any   of   the   other
departments,   but   also   to   inquire   into   or   pass   upon   the   advisability   or wisdom of   the   acts   performed,
measures  taken   or  decisions  made  by  the  other   departments   ­­   provided  that  such   acts,  measures  or
decision are within the area allocated thereto by the Constitution."
Accordingly, when the grant  of power is qualified, conditional  or subject  to limitations, the issue of
whether or not the prescribed qualifications or conditions have been met, or the limitations respected is
250 of 669
the good faith belief that its conduct was permitted by its rules, and deference rather than disrespect is due
the judgment of that body.
In   the   instant   controversy,   the   petitioners   ­­   one   of   whom   is   Senator   Santiago,   a   well­known
constitutionalist ­­ try to hew closely to these jurisprudential parameters. They claim that Section 16 (1),
Article VI of the Constitution, has not been observed in the selection of the Senate minority leader. They
also invoke the Courts expanded judicial power to determine whether or not there has been a grave abuse
of discretion amounting to lack or excess of jurisdiction on the part of Respondents.
Dissenting in part, Mr. Justice Vicente V. Mendoza submits that the Court has no jurisdiction over the
petition.   Well­settled   is   the   doctrine,   however,   that   jurisdiction   over   the   subject   matter   of   a   case   is
determined by the allegations of the complaint or petition, regardless of whether the plaintiff or petitioner
is entitled to the relief asserted. 35 In light of the aforesaid allegations of petitioners, it is clear that this
Court has jurisdiction over the petition. It is well within the power and jurisdiction of the Court to inquire
whether indeed the Senate or its officials committed a violation of the Constitution or gravely abused their
discretion in the exercise of their functions and prerogatives.
Second Issue: Violation of the Constitution
Having assumed jurisdiction over the petition, we now go to the next crucial question: In recognizing
Respondent Guingona as the Senate minority leader, did the Senate or its officials, particularly Senate
President Fernan, violate the Constitution or the laws?
Petitioners answer the above question in the affirmative. They contend that the constitutional provision
requiring the election of the Senate President by majority vote of all its members carries with it a judicial
duty to determine the concepts of majority and minority, as well as who may elect a minority leader. They
argue that majority in the aforequoted constitutional provision refers to that group of senators who (1)
voted for the winning Senate President and (2) accepted committee chairmanships. Accordingly, those
who voted for the losing nominee and accepted no such chairmanships comprise the minority, to whom
the right to determine the minority leader belongs. As a result, petitioners assert, Respondent Guingona
cannot  be the  legitimate  minority leader,  since  he voted for  Respondent  Fernan  as Senate  President.
Constitution, it becomes not only the right but in fact the duty of the judiciary to settle the dispute. The
Court en banc unanimously stressed that in taking jurisdiction over petitions questioning an act of the
political departments of government, it will not review the wisdom, merits or propriety of such action, and
will strike it down only on either of two grounds: (1) unconstitutionality or illegality and (2) grave abuse
of discretion.
Earlier in Co v. Electoral Tribunal of the House of Representatives 30 (HRET), the Court refused to reverse
a decision of the HRET, in the absence of a showing that said tribunal had committed grave abuse of
discretion amounting to lack of jurisdiction. The Court ruled that full authority had been conferred upon
the electoral tribunals of the House of Representatives and of the Senate as sole judges of all contests
relating to the election, the returns, and the qualifications of their respective members. Such jurisdiction is
original and exclusive.31 The Court may inquire into a decision or resolution of said tribunals only if such
decision   or   resolution   was   rendered   without   or   in   excess   of   jurisdiction,   or   with   grave   abuse   of
discretion.32cräläwvirtualibräry
Recently, the Court, in Arroyo v. De Venecia,33 was asked to reexamine the enrolled bill doctrine and to
look beyond the certification of the Speaker of the House of Representatives that the bill, which was later
enacted as Republic Act 8240, was properly approved by the legislative body. Petitioners claimed that
certain procedural rules of the House had been breached in the passage of the bill. They averred further
that a violation of the constitutionally mandated House rules was a violation of the Constitution itself.
The Court, however, dismissed the petition, because the matter complained of concerned the internal
procedures of the House, with which the Court had no concern. It enucleated: 34cräläwvirtualibräry
It would be an unwarranted invasion of the prerogative of a coequal department for this Court either to set
aside a legislative action as void because the Court thinks the House has disregarded its own rules of
procedure, or to allow those defeated in the political arena to seek a rematch in the judicial forum when
petitioners can find their remedy in that department itself. The Court has not been invested with a roving
commission to inquire into complaints, real or imagined, of legislative skullduggery. It would be acting in
excess of its power and would itself be guilty of grave abuse of discretion were it to do so. x x x In the
absence of anything to the contrary, the Court must assume that Congress or any House thereof acted in
251 of 669
referred to as plurality. In contrast, minority is a group, party, or faction with a smaller number of votes or
adherents than the majority.42 Between two unequal parts or numbers comprising a whole or totality, the
greater number would obviously be the majority, while the lesser would be the minority. But where there
are more than two unequal groupings, it is not as easy to say which is the minority entitled to select the
leader   representing   all   the   minorities.   In   a   government   with   a multi­party   system such   as   in   the
Philippines (as pointed out by petitioners themselves), there could be several minority parties, one of
which has to be identified by the Comelec as the dominant minority party for purposes of the general
elections. In the prevailing composition of the present Senate, members either belong to different political
parties or are independent. No constitutional or statutory provision prescribe which of the many minority
groups or the independents or a combination thereof has the right to select the minority leader.
While the Constitution is explicit on the manner of electing a Senate President and a House Speaker, it is,
however, dead silent on the manner of selecting the other officers in both chambers of Congress. All that
the Charter says is that [e]ach House shall choose such other officers as it may deem necessary. 43 To our
mind, the method of choosing who will be such other officers is merely a derivative of the exercise of
the prerogative conferred by the aforequoted constitutional provision. Therefore, such method must
be prescribed by the Senate itself, not by this Court.
In this regard, the Constitution vests in each house of Congress the power to determine the rules of its
proceedings.44 Pursuant thereto, the Senate formulated and adopted a set of rules to govern its internal
affairs.45 Pertinent to the instant case are Rules I and II thereof, which provide:
Rule I
ELECTIVE OFFICERS
SECTION 1. The Senate shall elect, in the manner hereinafter provided, a President, a President Pro
Tempore, a Secretary, and a Sergeant­at­Arms.
These officers shall take their oath of office before entering into the discharge of their duties.
Rule II
Furthermore, the members of the Lakas­NUCD­UMDP cannot choose the minority leader, because they
did not belong to the minority, having voted for Fernan and accepted committee chairmanships.
We  believe,  however,  that  the interpretation  proposed  by petitioners finds no clear  support  from  the
Constitution, the laws, the Rules of the Senate or even from practices of the Upper House.
The term majority has been judicially defined a number of times. When referring to a certain number out
of a total or aggregate, it simply means the number greater than half or more than half of any total. 36 The
plain and unambiguous words of the subject constitutional clause simply mean that the Senate President
must obtain the votes of more than one half of all the senators. Not by any construal does it thereby
delineate who comprise the majority, much less the minority, in the said body. And there is no showing
that the framers of our Constitution had in mind other than the usual meanings of these terms.
In effect, while the Constitution mandates that the President of the Senate must be elected by a number
constituting more than one half of all the members thereof, it does not provide that the members who will
not vote for him shall ipso facto constitute the minority, who could thereby elect the minority leader.
Verily, no law or regulation states that the defeated candidate shall automatically become the minority
leader.
The Comment37 of Respondent Guingona furnishes some relevant precedents, which were not contested in
petitioners Reply. During the eighth Congress, which was the first to convene after the ratification of the
1987 Constitution, the nomination of Sen. Jovito R. Salonga as Senate President was seconded by a
member   of  the  minority,  then  Sen.  Joseph  E.  Estrada. 38 During   the   ninth  regular   session,  when  Sen.
Edgardo J. Angara assumed the Senate presidency in 1993, a consensus was reached to assign committee
chairmanships to all senators, including those belonging to the minority. 39 This practice continued during
the tenth Congress, where even the minority leader was allowed to chair a committee. 40 History would
also show that the majority in either house of Congress has referred to the political party to which the
most number of lawmakers belonged, while the minority normally referred to a party with a lesser number
of members.
Let us go back to the definitions of the terms majority and minority. Majority may also refer to the group,
party, or faction with the larger number of votes, 41 not necessarily more than one half. This is sometimes
252 of 669
To accede, then, to the interpretation of petitioners would practically amount to judicial legislation,
a clear breach of the constitutional doctrine of separation of powers. If for this argument alone, the
petition would easily fail.
While no provision of the Constitution or the laws or the rules and even the practice of the Senate was
violated,   and   while   the   judiciary   is   without   power   to   decide   matters   over   which   full   discretionary
authority has been lodged in the legislative department, this Court may still inquire whether an act of
Congress or its officials has been made with grave abuse of discretion. 50 This is the plain implication of
Section 1, Article VIII of the Constitution, which expressly confers upon the judiciary the power and the
duty not only to settle actual controversies involving rights which are legally demandable and enforceable,
but likewise to determine whether or not there has been a grave abuse of discretion amounting to lack or
excess of jurisdiction on the part of any branch or instrumentality of the Government.
Explaining the above­quoted clause, former Chief Justice Concepcion, who was a member of the 1986
Constitutional Commission, said in part:51cräläwvirtualibräry
xxx the powers of government are generally considered divided into three branches: the Legislative, the
Executive and the Judiciary. Each one is supreme within its own sphere and independent of the others.
Because of that supremacy[, the] power to determine whether a given law is valid or not is vested in
courts of justice.
Briefly   stated,   courts   of   justice   determine   the   limits   of   power   of   the   agencies   and   offices   of   the
government as well as those of its officers. In other words, the judiciary is the final arbiter on the question
whether or not a branch of government or any of its officials has acted without jurisdiction or in excess of
jurisdiction, or so capriciously as to constitute an abuse of discretion amounting to excess of jurisdiction
or lack of jurisdiction. This is not only a judicial power but a duty to pass judgment on matters of this
nature.
This is the background of paragraph 2 of Section 1, which means that the courts cannot hereafter evade
the duty to settle matters of this nature, by claiming that such matters constitute a political question.
ELECTION OF OFFICERS
SEC. 2. The officers of the Senate shall be elected by the majority vote of all its Members. Should there
be more than one candidate for the same office, a nominal vote shall be taken; otherwise, the elections
shall be by viva voce or by resolution.
Notably, the Rules of the Senate do not provide for the positions of majority and minority leaders. Neither
is there an open clause providing specifically for such offices and prescribing the manner of creating them
or of choosing the holders thereof. At any rate, such offices, by tradition and long practice, are actually
extant. But, in the absence of constitutional or statutory guidelines or specific rules, this Court is devoid of
any basis upon which to determine the legality of the acts of the Senate relative thereto. On grounds of
respect for the basic concept of separation of powers, courts may not intervene in the internal affairs of the
legislature; it is not within the province of courts to direct Congress how to do its work. 46 Paraphrasing the
words of Justice Florentino P. Feliciano, this Court is of the opinion that where no specific, operable
norms and standards are shown to exist, then the legislature must be given a real and effective opportunity
to   fashion   and   promulgate   as   well   as   to   implement   them,   before   the   courts   may
intervene.47cräläwvirtualibräry
Needless to state, legislative rules, unlike statutory laws, do not have the imprints of permanence and
obligatoriness during their effectivity. In fact, they are subject to revocation, modification or waiver at the
pleasure of the body adopting them.48 Being merely matters of procedure, their observance  are of no
concern to the courts, for said rules may be waived or disregarded by the legislative body 49 at will, upon
the concurrence of a majority.
In view of the foregoing, Congress verily has the power and prerogative to provide for such officers as it
may deem. And it is certainly within its own jurisdiction and discretion to prescribe the parameters for the
exercise of this prerogative. This Court has no authority to interfere and unilaterally intrude into
that exclusive realm, without running afoul of constitutional principles that it is bound to protect
and uphold ­­ the very duty that justifies the Courts being. Constitutional respect and a becoming
regard for the sovereign acts of a coequal branch prevents this Court from prying into the internal
workings of the Senate. To repeat, this Court will be neither a tyrant nor a wimp; rather, it will
remain steadfast and judicious in upholding the rule and majesty of the law.
253 of 669
By grave abuse of discretion is meant such capricious or whimsical exercise of judgment as is equivalent
to lack of jurisdiction. The abuse of discretion must be patent and gross as to amount to an evasion of
positive duty or a virtual refusal to perform a duty enjoined by law, or to act at all in contemplation of law
as   where   the   power   is   exercised   in   an   arbitrary   and   despotic   manner   by   reason   of   passion   and
hostility.59cräläwvirtualibräry
By the above standard, we hold that Respondent Fernan did not gravely abuse his discretion as Senate
President in recognizing Respondent Guingona as the minority leader. Let us recall that the latter belongs
to one of the minority parties in the Senate, the Lakas­NUCD­UMDP. By unanimous resolution of the
members of this party that he be the minority leader, he was recognized as such by the Senate President.
Such formal recognition by Respondent Fernan came only after at least two Senate sessions and a caucus,
wherein both sides were liberally allowed to articulate their standpoints.
Under  these   circumstances,   we  believe  that  the  Senate  President  cannot  be  accused  of  capricious   or
whimsical   exercise   of   judgment   or   of   an   arbitrary   and   despotic   manner   by   reason   of   passion   or
hostility. Where no provision of the Constitution, the laws or even the rules of the Senate has been
clearly shown to have been violated, disregarded or overlooked, grave abuse of discretion cannot be
imputed to Senate officials for acts done within their competence and authority.
WHEREFORE, for the above reasons, the petition is hereby DISMISSED.
SO ORDERED.
With this paradigm, we now examine the two other issues challenging the actions, first, of Respondent
Guingona and, second, of Respondent Fernan.
Third Issue: Usurpation of Office
Usurpation generally refers to unauthorized arbitrary assumption and exercise of power 52 by one without
color of title or who is not entitled by law thereto. 53 A quo warranto proceeding is the proper legal remedy
to   determine   the   right   or   title   to   the   contested   public   office   and   to   oust   the   holder   from   its
enjoyment.54 The action may be brought by the solicitor general or a public prosecutor 55 or any person
claiming   to   be   entitled   to   the   public   office   or   position   usurped   or   unlawfully   held   or   exercised   by
another.56 The   action   shall   be   brought   against   the   person   who   allegedly   usurped,   intruded   into   or   is
unlawfully holding or exercising such office.57cräläwvirtualibräry
In order for a quo warranto proceeding to be successful, the person suing must show that he or she has
a clear right to the contested office or to use or exercise the functions of the office allegedly usurped or
unlawfully held by the respondent.58 In this case, petitioners present no sufficient proof of a clear and
indubitable franchise to the office of the Senate minority leader.
As discussed earlier, the specific norms or standards that may be used in determining who may lawfully
occupy the disputed position has not been laid down by the Constitution, the statutes, or the Senate itself
in which the power has been vested. Absent any clear­cut guideline, in no way can it be said that illegality
or irregularity tainted Respondent Guingonas assumption and exercise  of the powers of the office of
Senate minority leader. Furthermore, no grave abuse of discretion has been shown to characterize any of
his specific acts as minority leader.
Fourth Issue: Fernans Recognition of Guingona
The all­embracing and plenary power and duty of the Court to determine whether or not there has been a
grave   abuse   of   discretion   amounting   to   lack   or   excess   of   jurisdiction   on   the   part   of   any   branch   or
instrumentality of the Government is restricted only by the definition and confines of the term grave abuse
of discretion.
254 of 669
their observance are of no concern to the courts, for said rules may be waived or disregarded by the G.R. No. 227757
legislative body at will, upon the concurrence of a majority [of the House of Representatives].” Hence, as
a general rule, “[t]his Court has no authority to interfere and unilaterally intrude into that exclusive realm, REPRESENTATIVE   TEDDY   BRAWNER   BAGUILAT,   JR.,   REPRESENTATIVE   EDCEL   C.
without   running   afoul   of   [C]onstitutional   principles   that   it   is   bound   to   protect   and   uphold   x x x. LAGMAN,   REPRESENTATIVE   RAUL   A.   DAZA,   REPRESENTATIVE   EDGAR   R.   ERICE,
Constitutional respect  and a becoming regard for the sovereign acts of a coequal branch prevents the REPRESENTATIVE   EMMANUEL   A.   BILLONES,   REPRESENTATIVE   TOMASITO   S.
Court from prying into the internal workings of the [House of Representatives].”
VILLARIN,   and   REPRESENTATIVE   GARY   C.   ALEJANO,Petitioners 
vs.
Judicial Power; Section 1, Article VIII of the 1987 Constitution, expressly “includes the duty of the courts
SPEAKER PANTALEON D. ALVAREZ, MAJORITY LEADER RODOLFO C. FARINAS, and
of justice to settle actual controversies involving rights which are legally demandable and enforceable, 
REPRESENTATIVE DANILO E. SUAREZ, Respondents
and to determine whether or not there has been a grave abuse of discretion amounting to lack or excess 
of jurisdiction on the part of any branch or instrumentality of the Government.”—Of course, as in any 
Political   Law;   Speaker   of   the   House   of   Representatives;   The   Speaker   of   the   House   of
general rule, there lies an exception. While the Court in taking jurisdiction over petitions questioning an 
Representatives shall be elected by a majority vote of its entire membership. Said provision also states
act of the political departments of government, will not review the wisdom, merits or propriety of such 
that the House of Representatives may decide to have officers other than the Speaker, and that the method
action, it will, however, strike it down on the ground of grave abuse of discretion. This stems from the 
and manner as to how these officers are chosen is something within its sole control.—The Speaker of the
expanded concept of judicial power, which, under Section 1, Article VIII of the 1987 Constitution, 
House of Representatives shall be elected by a majority vote of its entire membership. Said provision also
expressly “includes the duty of the courts of justice to settle actual controversies involving rights which 
states that the House of Representatives may decide to have officers other than the Speaker, and that the
are legally demandable and enforceable, and to determine whether or not there has been a grave abuse of 
method and manner as to how these officers are chosen is something within its sole control. In the case
discretion amounting to lack or excess of jurisdiction on the part of any branch or instrumentality of the 
Government.” Case law decrees that “[t]he foregoing text emphasizes the judicial department’s duty and  of Defensor­Santiago v. Guingona, Jr., 298 SCRA 756 (1998), which involved a dispute on the rightful
power to strike down grave abuse of discretion on the part of any branch or instrumentality of government Senate Minority Leader  during the 11th Congress  (1998­2001),  this Court  observed  that  “[w]hile  the
including Congress. It is an innovation in our political law. Constitution is explicit on the manner of electing x x x [a Speaker of the House of Representative,] it is,
however, dead silent on the manner of selecting the other officers [of the Lower House]. All that the
Charter says is that ‘[e]ach House shall choose such other officers as it may deem necessary.’ [As such],
Same; By and large, this case concerns an internal matter of a coequal, political branch of government 
the method of choosing who will be such other officers is merely a derivative of the exercise of the
which, absent any showing of grave abuse of discretion, cannot be judicially interfered with.—By and 
prerogative   conferred   by   the   aforequoted   constitutional   provision.   Therefore,   such   method   must   be
large, this case concerns an internal matter of a coequal, political branch of government which, absent any
prescribed by the [House of Representatives] itself, not by [the] Court.”
showing of grave abuse of discretion, cannot be judicially interfered with. To rule otherwise would not 
only embroil this Court in the realm of politics, but also lead to its own breach of the separation of powers Same; Section 16(3), Article VI of the Constitution vests in the House of Representatives the sole
doctrine. Verily, “[i]t would be an unwarranted invasion of the prerogative of a coequal department for  authority to, inter alia, “determine the rules of its proceedings.” These “legislative rules, unlike statutory
this Court either to set aside a legislative action as void [only] because [it] thinks [that] the House has  laws, do not have the imprints of permanence and obligatoriness during their effectivity. In fact, they ‘are
disregarded its own rules of procedure, or to allow those defeated in the political arena to seek a rematch  subject  to revocation, modification or waiver at the pleasure of the body adopting them.’”—Section
in the judicial forum when petitioners can find their remedy in that department itself.” 16(3), Article VI of the Constitution vests in the House of Representatives the sole authority to, inter alia,
“determine the rules of its proceedings.” These “legislative rules, unlike statutory laws, do not have the
D E C I S I O N imprints of permanence and obligatoriness during their effectivity. In fact, they ‘are subject to revocation,
modification or waiver at the pleasure of the body adopting them.’ Being merely matters of procedure,

255 of 669
Petitioners hoped that as a "long­standing tradition" of the House ­ where the candidate who garnered the
second (2nd)­highest number of votes for Speakership automatically becomes the Minority Leader ­ Rep.
Baguilat would be declared and recognized as the Minority Leader. However, despite numerous follow­
ups from respondents, Rep. Baguilat was never recognized as such.5
On August 1, 2016, one of the "abstentionists," Representative Harlin Neil Abayon, III (Rep. Abayon),
manifested   before   the   Plenary   that   on   July   27,   2016,   those   who   did   not   vote   for   Speaker   Alvarez
(including the 21 "abstentionists") convened and elected Rep. Suarez as the Minority Leader. 6 Thereafter,
on August 15, 2016, Rep. (now, Majority Leader) Farinas moved for the recognition of Rep. Suarez as the
Minority Leader. This was opposed by Rep. Lagman essentially on the ground that various "irregularities"
attended Rep. Suarez's election as Minority Leader, particularly: (a) that Rep. Suarez was a member of the
Majority as he voted for  Speaker  Alvarez,  and that  his "transfer"  to the Minority was irregular;  and
(b) that   the   "abstentionists"   who   constituted   the   bulk   of   votes   in   favor   of   Rep.   Suarez's   election   as
Minority Leader are supposed to be considered independent members of the House, and thus, irregularly
deemed as part of the Minority.7 However, Rep. Lagman's opposition was overruled, and consequently,
Rep. Suarez was officially recognized as the House Minority Leader.
Thus, petitioners filed the instant petition for mandamus, insisting that Rep. Baguilat should be recognized
as the Minority Leader in light of: (a) the "long­standing tradition" in the House where the candidate who
garnered the second (2nd)­highest number of votes for Speakership automatically becomes the Minority
Leader; and (b) the irregularities attending Rep. Suarez's election to said Minority Leader position.
For his part, Rep. Suarez maintains that the election of Minority Leader is an internal matter to the House
of Representatives. Thus, absent any finding of violation of the Constitution or grave abuse of discretion,
the Court cannot interfere with such internal matters of a coequal branch of the govemment. 8 In the same
vein,  the  Office   of  the  Solicitor  General   (OSG),  on behalf   of  Speaker  Alvarez  and  Majority  Leader
Farinas contends, inter alia, that the election of Minority Leader is within the exclusive realm  of the
House of Representatives, which the Court cannot intrude in pursuant to the principle of separation of
powers, as well as the political question doctrine. Similarly, the OSG argues that the recognition of Rep.
Suarez as the House Minority Leader was not tainted with any violation of the Constitution or grave abuse
of discretion and, thus, must be sustained.9
The Issue Before the Court
PERLAS­BERNABE, J.:
Before   the   Court   is   a   petition   for mandamus1 filed   by   petitioners   Representatives   Teddy   Brawner
Baguilat, Jr., (Rep. Baguilat), Edcel C. Lagman (Rep. Lagman), Raul A. Daza, Edgar R. Erice, Emmanuel
A. Billones, Tomasito S. Villarin, and Gary C. Alejano (collectively, petitioners), all members of the
House of Representatives, essentially praying that respondents Speaker Pantaleon D. Alvarez (Speaker
Alvarez), Majority Leader Rodolfo C. Farifias (Rep. Fariñas), and Representative Danilo E. Suarez (Rep.
Suarez;   collectively,   respondents),   also   members   of   the   House   of   Representatives,   be   compelled   to
recognize: (a) Rep. Baguilat as the Minority Leader of the 17th Congress of the House of Representatives;
and (b) petitioners as the legitimate members of the Minority.
The Facts
The petition alleges that prior to the opening of the 17 th Congress on July 25, 2016, several news articles
surfaced   about   Rep.   Suarez's   announcement   that   he   sought   the   adoption   or   anointment   of   President
Rodrigo Roa Duterte's Administration as the "Minority Leader" to lead a "cooperative minority" in the
House of Representatives (or the House), and even purportedly encamped himself in Davao shortly after
the May 2016 Elections to get the endorsement  of President Duterte and the majority partisans. The
petition further claims that to ensure Rep. Suarez's election as the Minority Leader, the supermajority
coalition in the House allegedly "lent" Rep. Suarez some of its members to feign membership in the
Minority, and thereafter, vote for him as the Minority Leader. 2
On July 25, 2016, which was prior to the election of the Speaker of the House of Representatives, then­
Acting Floor Leader Rep. Farinas and Rep. Jose Atienza (Rep. Atienza) had an interchange before the
Plenary, wherein the latter elicited the following from the former: (a) all those who vote for the winning
Speaker shall belong to the Majority and those who vote for the other candidates shall belong to the
Minority; (b) those who abstain  from  voting shall  likewise  be considered  part of the Minority;
and (c) the   Minority   Leader   shall   be   elected   by   the   members   of   the   Minority. 3 Thereafter,   the
Elections for the Speakership were held, "[w]ith 252 Members voting for [Speaker] Alvarez, eight [(8)]
voting for Rep. Baguilat, seven [(7)] voting for Rep. Suarez, 21 abstaining and one [(l)] registering a no
vote,"4 thus, resulting in Speaker Alvarez being the duly elected Speaker of the House of Representatives
of the 17th Congress.
256 of 669
Recognized by the Chair, Rep. Atienza inquired as to who would elect the Minority Leader of the House The   essential   issue   for   resolution   is   whether   or   not   respondents   may   be   compelled   via   a   writ
of Representatives. of mandamus to recognize: (a) Rep. Baguilat as the Minority Leader of the House of Representatives; and
(b) petitioners as the only legitimate members of the House Minority.
REMARKS OF REP. FARINAS
The Court's Ruling
In reply, Rep. Fariñas referred to Section 8 of the Rules of the house on membership to the Majority and
the Minority. He explained that the Members who voted for the winning candidate for the Speaker shall The petition is without merit.
constitute the Majority and shall elect  from among themselves the Majority Leader. while those who
voted against the winning Speaker or did not vote at all shall belong to the Minority and would thereafter "Mandamus is   defined   as   a   writ   commanding   a   tribunal,   corporation,   board   or   person   to   do   the   act
elect their Minority Leader. required to be done when it or he unlawfully neglects the performance of an act which the law specifically
enjoins as a duty resulting from an office, trust or station, or unlawfully excludes another from the use and
NOMINAL VOTING ON THE NOMINEES FOR SPEAKER OF enjoyment of a right or office or which such other is entitled, there being no other plain, speedy, and
adequate remedy in the ordinary course oflaw." 10 In Special People, Inc. Foundation v. Canda,11 the Court
THE HOUSE explained that the peremptory writ of mandamus is an extraordinary remedy that is issued only in extreme
necessity, and the ordinary course of procedure is powerless to afford an adequate and speedy relief to
Thereafter, on motion of Rep. Farinas, there being no objection, the Members proceeded to the election of one who has a clear legal right to the performance of the act to be compelled.12
the   Speaker   of   the   House   of   Representatives.   The   Presiding   Officer   then   directed   Deputy   Secretary
General  Adasa to call  the Roll for nominal  voting for the Speaker  of the House and requested each After a judicious study of this case, the Court finds that petitioners have no clear legal right to the reliefs
Member to state the name of the candidate he or she will vote for. sought. Records disclose that prior to the Speakership Election held on July 25, 2016, then­Acting Floor
Leader Rep. Farinas responded to a parliamentary inquiry from Rep. Atienza as to who would elect the
The result of the voting was as follows: Minority Leader of the House of Representatives. Rep. Farinas then articulated that: (a) all those who
vote for the winning Speaker shall belong to the Majority and those who vote for other candidates
For Rep. Pantaleon D. Alvarez:
shall belong to the Minority; (b) those who abstain from voting shall likewise be considered part of
the   Minority;   and (c) the   Minority   Leader   shall   be   elected   by   the   members   of   the
x x x x
Minority.13 Thereafter, the election of the Speaker of the House proceeded without any objection from
any member of Congress, including herein petitioners. Notably, the election of the Speaker of the House
For Rep. Teddy Brawner Baguilat Jr.
is the essential and formative step conducted at the first regular session of the 17 th Congress to determine
the constituency of the Majority and Minority (and later on, their respective leaders), considering that the
x x x x
Majority would be comprised of those who voted for the winning Speaker and the Minority of those who
did not. The unobjected procession of the House at this juncture is reflected in its Journal No. 1 dated July
For Rep. Danilo E. Suarez
25, 2016,14which, based on case law, is conclusive15 as to what transpired in Congress:

x x x x
PARLIAMENTARY INQUIRY OF REP. ATIENZA

257 of 669
Logically   speaking,   the   foregoing   circumstances   would   show   that   the   House   of   Representatives   had
effectively adopted Rep. Farinas' proposal anent the new rules regarding the membership of the Minority,
as   well   as   the   process   of   determining   who   the   Minority   Leader   would   be.   More   significantly,   this
demonstrates the House's deviation from  the "legal bases"  of petitioners' claim for entitlement  to the
reliefs sought before this Court, namely: (a) the "long­standing tradition" of automatically awarding the
Minority Leadership to the second placer  in the Speakership  Elections, i.e., Rep. Baguilat; and (b) the
rule21 that those who abstained in the Speakership Elections should be deemed as independent Members
of the House of Representatives, and thus, they could not have voted for a Minority Leader in the person
of Rep. Suarez.22 As will be explained hereunder, the deviation by the Lower House from the aforesaid
rules is not averse to the Constitution.
Section 16 (1), Article VI of the 1987 Constitution reads:
Section 16. (1) The Senate shall elect its President and the House of Representatives, its Speaker, by a
majority vote of all its respective Members.
Each house shall choose such other officers as it may deem necessary.
Under this provision, the Speaker of the House of Representatives shall be elected by a majority vote of
its entire membership. Said provision also states that the House of Representatives may decide to have
officers other than the Speaker, and that the method and manner as to how these officers are chosen is
something within its sole control.23 In the case  of Defensor­Santiago v. Guingona,24 which involved a
dispute on the rightful Senate Minority Leader during the 11th Congress (1998­2001), this Court observed
that "[w]hile the Constitution is explicit on the manner of electing x x x [a Speaker of the House of
Representative,] it is, however, dead silent on the manner of selecting the other officers [of the Lower
House]. All that the Charter says is that ' [e]ach House shall choose such other officers as it may deem
necessary.' [As such], the method of choosing who will be such other officers is merely a derivative of the
exercise of the prerogative conferred by the aforequoted constitutional provision. Therefore, such method
must be prescribed by the [House of Representatives] itself, not by [the] Court. "25
Corollary thereto, Section 16 (3), Article VI26 of the Constitution vests in the House of Representatives the
sole   authority   to, inter   alia, "determine   the   rules   of   its   proceedings."   These   "legislative   rules,   unlike
statutory laws, do not have the imprints of permanence and obligatoriness during their effectivity. In fact,
Abstained
x x x x
With 252 Members voting for Rep. Alvarez (P.), eight voting for Rep. Baguilat, seven voting for Rep.
Suarez, 21 abstaining and one registering a no vote, the Presiding Officer declared Rep. Alvarez (P.) as
the duly elected Speaker of the House of Representatives for the 17th Congress.
COMMITTEE ON NOTIFICATION
On motion of Rep. Farinas, there being no objection, the Body constituted a committee composed of the
following Members to notify Rep. Alvarez (P.) of his election as Speaker of the House of Representatives
and to escort the Speaker­elect to the rostrum for his oath­taking: Reps. Eric D. Singson, Mercedes K.
Alvarez, Fredenil "Fred" H. Castro, Raneo "Ranie" E. Abu, Lucy T. Gomez, Nancy A. Catamco, Elenita
Milagros "Eileen" Ermita­Buhain, Rose Marie "Baby" J. Arenas, Mylene J. Garcia­Albano, Gwendolyn F.
Garcia, Marlyn L. PrimiciasAgabas, Emmeline Aglipay­Villar, Sarah Jane I. Elago and Victoria Isabel G.
Noel.
SUSPENSION OF SESSION
The Presiding Officer motu proprio suspended the session at 12:43p.m.16
After Speaker Alvarez took his oath of office, he administered the oath of office to all Members of the
House of the 17th Congress.17 On the same day, the Deputy Speakers, and other officers of the House
(among others, the Majority Leader) were elected and all took their respective oaths of office. 18
During   his   privilege   speech   delivered   on   July   26,   2016,   which   was   a   full   day   after   all   the   above­
mentioned   proceedings   had   already   been   commenced   and   completed,   Rep.   Lagman   questioned   Rep.
Fariñas' interpretation of the Rules.19 Aside from the belated timing of Rep. Lagman's query, Rep. Suarez
aptly points out that the Journal for that session does not indicate any motion made, seconded and carried
to correct the entry in the Journal of the previous session (July 25, 2016) pertinent to any recording error
that may have been made, as to indicate that in fact, a protest or objection was raised. 20
258 of 669
grave abuse of discretion, cannot be judicially interfered with. To rule otherwise would not only embroil
this   Court   in   the   realm   of   politics,   but   also   lead   to   its   own   breach   of   the   separation   of   powers
doctrine.33 Verily, "[i]t would be an unwarranted invasion of the prerogative of a coequal department for
this Court either to set aside a legislative action as void [only] because [it] thinks [that] the House has
disregarded its own rules of procedure, or to allow those defeated in the political arena to seek a rematch
in the judicial forum when petitioners can find their remedy in that department itself." 34
WHEREFORE, the petition is DISMISSED.
SO ORDERED.
they 'are subject to revocation, modification or waiver at the pleasure of the body adopting them.' Being
merely matters of procedure, their observance are of no concern to the courts, for said rules may be
waived or disregarded by the legislative body at will, upon the concurrence of a majority [of the House of
Representatives]. "27 Hence, as a general rule, "[t]his Court has no authority to interfere and unilaterally
intrude into that exclusive realm, without running afoul of [C]onstitutional principles that it is bound to
protect and uphold x x x. Constitutional respect and a becoming regard for the sovereign acts of a coequal
branch prevents the Court from prying into the internal workings of the [House of Representatives]." 28
Of course, as in any general rule, there lies an exception. While the Court in taking jurisdiction over
petitions questioning an act  of the political  departments of government, will not review the wisdom,
merits or propriety  of such action, it will, however, strike it down on the ground of grave  abuse of
discretion.29 This stems from the expanded concept of judicial power, which, under Section 1, Article VIII
of the 1987 Constitution, expressly "includes the duty of the courts of justice to settle actual controversies
involving rights which are legally demandable and enforceable, and to determine whether or not there has
been a grave abuse of discretion amounting to lack or excess of jurisdiction on the part of any branch or
instrumentality of the Government." Case law decrees that "[t]he foregoing text emphasizes the judicial
department's  duty  and  power  to strike  down  grave  abuse   of  discretion   on the  part   of  any  branch  or
instrumentality of government including Congress. It is an innovation in our political law. As explained
by former Chief Justice Roberto Concepcion:30
[T]he judiciary is the final arbiter on the question of whether or not a branch of government or any of its
officials has acted without jurisdiction or in excess of jurisdiction or so capriciously as to constitute an
abuse of discretion amounting to excess of jurisdiction. This is not only a judicial power but a duty to pass
judgment on matters of this nature.31
Accordingly, this Court "will not shirk, digress from or abandon its sacred duty and authority to uphold
the Constitution in matters that involve grave abuse of discretion brought before it in appropriate cases,
committed by any officer, agency, instrumentality or department of the government." 32
However, as may be gleaned from the circumstances as to how the House had conducted the questioned
proceedings and its apparent deviation from its traditional rules, the Court is hard­pressed to find any
attending grave abuse of discretion which would warrant its intrusion in this case. By and large, this case
concerns an internal matter of a coequal, political branch of government which, absent any showing of
259 of 669

Same; Same; Same; Same; While the imposition of suspension is not automatic or self­operative
as the validity of the information must be determined in a pre­suspension hearing, there is no hard and
fast rule as to the conduct thereof.—En passant, while the imposition of suspension is not automatic or
self­operative as the validity of the information must be determined in a pre­suspension hearing, there is
no hard and fast rule as to the conduct thereof. It has been said that—“ ‘x x x No specific rules need be
laid down for such pre­suspension hearing. Suffice it to state that the accused should be given a fair and
adequate opportunity to challenge the VALIDITY OF THE CRIMINAL PROCEEDINGS against him,
e.g., that he has not been afforded the right of due preliminary investigation; that the acts for which he
stands   charged   do   not   constitute   a   violation   of   the   provisions   of   Republic   Act   3019   or   the   bribery
provisions of the Revised Penal Code which would warrant his mandatory suspension from office under
section 13 of the Act; or he may present a motion to quash the information on any of the grounds provided
for in Rule 117 of the Rules of Court x x x.’ ”
Same; Same; Same; Same; Congressional   Discipline; The   order   of   suspension   prescribed   by
Republic Act  No. 3019 is distinct from the power of Congress to discipline its own ranks under the
Constitution.—The order of suspension prescribed by Republic Act No. 3019 is distinct from the power of
Congress to discipline its own ranks under the Constitution which provides that each—“x x x house may
determine   the   rules   of   its   proceedings,   punish   its   Members   for   disorderly   behavior,   and,   with   the
concurrence of two­thirds of all its Members, suspend or expel a Member. A penalty of suspension, when
imposed, shall not exceed sixty days.” The suspension contemplated in the above constitutional provision
is a punitive measure that is imposed upon determination by the Senate or the House of Representatives,
as the case may be, upon an erring member.
Same; Same; Same; Same; Same; Separation of Powers; The doctrine of separation of powers by
itself may not be deemed to have effectively excluded members of Congress from Republic Act No. 3019
nor from its sanctions.—The doctrine  of separation  of powers by itself may not  be deemed  to have
effectively  excluded  members  of Congress  from  Republic Act  No. 3019 nor from  its sanctions.  The
maxim simply recognizes each of the three co­equal and independent, albeit coordinate, branches of the
G.R. No. 128055            April 18, 2001
MIRIAM DEFENSOR SANTIAGO, petitioner,
vs.
SANDIGANBAYAN, FRANCIS E. GARCHITORENA, JOSE S. BALAJADIA AND MINITA V. 
CHICO­NAZARIO, AS PRESIDING JUSTICE AND MEMBERS OF THE FIRST 
DIVISION, respondents.
Administrative Law; Public Officers; Preventive Suspension; Anti­Graft and Corrupt Practices 
Act; Sandiganbayan; The authority of the Sandiganbayan to order the preventive suspension of an 
incumbent public official charged with violation of the provisions of Republic Act (R.A.) No. 3019 has 
both legal and jurisprudential support.—The authority of the Sandiganbayan to order the preventive 
suspension of an incumbent public official charged with violation of the provisions of Republic Act No. 
3019 has both legal and jurisprudential support. It would appear, indeed, to be a ministerial duty of the 
court to issue an order of suspension upon determination of the validity of the information filed before it. 
Once the information is found to be sufficient in form and substance, the court is bound to issue an order 
of suspension as a matter of course, and there seems to be “no ifs and buts about it.” In issuing the 
preventive suspension of petitioner, the Sandiganbayan merely adhered to the clear and unequivocal 
mandate of the law, as well as the jurisprudence in which the Court has, more than once, upheld 
Sandiganbayan’s authority to decree the suspension of public officials and employees indicted before it.
Same; Same; Same; Same; Section 13 of Republic Act No. 3019 does not state that the public 
officer concerned must be suspended only in the office where he is alleged to have committed the acts 
with which he has been charged—the use of the word “office” would indicate that it applies to any office 
which the officer charged may be holding, and not only the particular office under which he stands 
accused.—Section 13 of Republic Act No. 3019 does not state that the public officer concerned must be 
suspended only in the office where he is alleged to have committed the acts with which he has been 
charged. Thus, it has been held that the use of the word “office” would indicate that it applies to any 
office which the officer charged may be holding, and not only the particular office under which he stands 
accused.
260 of 669
The Court is called upon to review the act of the Sandiganbayan, and how far it can go, in ordering the
preventive suspension of petitioner, Mme. Senator Miriam Defensor­Santiago, in connection with pending
in criminal cases filed against her for alleged violation of Republic Act No. 3019, as amended, otherwise
known as the Anti­Graft and Corrupt Practices Act.
The instant case arose from complaints filed by a group of employees of the Commission of Immigration
and Deportation (CID) against petitioner, then CID Commissioner, for alleged violation of the Anti­Graft
and Corrupt Practices Act. The investigating panel, that took over the case from investigator Gualberto
dela Llana after having been constituted by the Deputy Ombudsman for Luzon upon petitioner's request,
came up with a resolution which it referred, for approval, to the Office of the Special Prosecutor (OSP)
and the Ombudsman. In his Memorandum, dated 26 April 1991, the Ombudsman directed the OSP to file
the appropriate informations against petitioner. On 13 May 1991, OSP submitted to the Ombudsman the
informations for clearance; approved, forthwith, three informations were filed on even date.
In Criminal Case No. 16698 filed before the Sandiganbayan, petitioner was indicted thusly:
"That on or about October 17, 1988, or sometime prior or subsequent thereto, in Manila, Philippines and
within the jurisdiction of this Honorable Court, accused MIRIAM DEFENSOR­SANTIAGO, a public
officer, being then the Commissioner of the Commission on Immigration and Deportation, with evident
bad faith and manifest partiality in the exercise of her official functions, did then and there willfully,
unlawfully and criminally approve the application for legalization for the stay of the following aliens:
Jhamtani Shalini Narendra, Ting Siok Hun, Ching Suat Liong Ting, Cu Kui Pein Uy, Cu Kui Pwe Uy,
Hong Shao Guan, Hong Xiao Yuan, Xu Li Xuan, Qui Ming Xia Ong, Wu Sui Xin Qiui, Wu Hong Guan
Qui @ Betty Go, Wu Hong Ru Qui @ Mary Go Xu @ Yin Yin Kua, Hong Shao Hua Xu, Hong Shao Wei
Xu, Lu Shing Qing, Lu Shi Tian, Lu Se Chong, Shi Qing Yu, Xu Angun @ Xu An Cin, Xu Pinting, Wang
Xiu Jin, Cai Pian Pian, Cai Wen Xu, Cai Min Min, Cai Ping Ping, Choi Kin Kwok @ Bernardo Suarez,
Yen Liang Ju @ Jeslyn Gan, Cai Yan Nan, Yen Ling Chien @ Chrismayne Gan, So Chen Yueh­O, Cai
Ya Rong, who arrived in the Philippines after January 1, 1984 in violation of Executive Order No. 324
dated April 13, 1988 which prohibits the legalization of said disqualified aliens knowing fully well that
government—the   Legislative,   the   Executive   and   the   Judiciary—has   exclusive   prerogatives   and
cognizance within its own sphere of influence and effectively prevents one branch from unduly intruding
into the internal affairs of either branch.
Separation of Powers; Judicial Review; Where the question pertains to an affair internal to either
of Congress or the Executive, the Court subscribes to the view that unless an infringement of any specific
Constitutional proscription thereby inheres the Court should not deign substitute its own judgment over
that of any other two branches of government—it is an impairment or a clear disregard of a specific
constitutional precept or provision that can unbolt the steel door for judicial intervention. —Section 1,
Article VIII, of the 1987 Constitution, empowers the Court to act not only in the settlement of “actual
controversies   involving   rights   which   are   legally   demandable   and   enforceable,”   but   also   in   the
determination of “whether or not there has been a grave abuse of discretion amounting to lack or excess of
jurisdiction on the part of any branch or instrumentality of the Government. The provision allowing the
Court to look into any possible grave abuse of discretion committed by any government instrumentality
has evidently been couched in general terms in order to make it malleable to judicial interpretation in the
light of any emerging milieu. In its normal concept, the term has been said to imply an arbitrary, despotic,
capricious or whimsical  exercise  of judgment  amounting to lack or excess  of jurisdiction. When the
question,   however,   pertains   to   an   affair   internal   to   either   of   Congress   or   the   Executive,   the   Court
subscribes to the view that  unless an infringement  of any specific  Constitutional  proscription thereby
inheres the Court should not deign substitute its own judgment over that of any of the other two branches
of government. It is an impairment or a clear disregard of a specific constitutional precept or provision
that can unbolt the steel door for judicial intervention. If any part of the Constitution is not, or ceases to
be, responsive to contemporary needs, it is the people, not the Court, who must promptly react in the
manner prescribed by the Charter itself.
VITUG, J.:
261 of 669
On 06 July 1992, in the wake of media reports announcing petitioner's intention to accept a fellowship
from the John F. Kennedy School of Government at Harvard University, the Sandiganbayan issued an
order to enjoin petitioner from leaving the country.
On 15 October 1992, petitioner moved to inhibit Sandiganbayan Presiding Justice Garchitorena from the
case and to defer her arraignment pending action on her motion to inhibit. On 09 November 1992, her
motion was denied by the Sandiganbayan. The following day, she filed anew a Petition for Certiorari and
Prohibition with urgent Prayer for Preliminary Injunction with the Court, docketed G.R. No. 99289­90. At
the same time, petitioner filed a motion for bill of particulars with the Sandiganbayan asseverating that the
names of the aliens whose applications she purportedly approved and thereby supposedly extended undue
advantage were conspicuously omitted in the complaint.
The   Court,   in   its   resolution   of   12   November   1992,   directed   the   Sandiganbayan   to   reset   petitioner's
arraignment not later than five days from receipt of notice thereof.
On 07 December 1992, the OSP and the Ombudsman filed with the Sandiganbayan a motion to admit
thirty­two amended informations. Petitioner moved for the dismissal of the 32 informations. The court, in
its 11th March 1993 resolution, denied her motion to dismiss the said informations and directed her to
post bail on the criminal cases, docketed Criminal Case No. 18371­18402, filed against her.
Unrelenting, petitioner, once again came to this Court via a Petition for Certiorari, docketed G.R. No.
109266, assailing the 03rd March 1993 resolution of the Sandiganbayan which resolved not to disqualify
its Presiding Justice, as well as its 14th March 1993 resolution admitting the 32 Amended Informations,
and seeking the nullification thereof.
Initially, the Court issued a temporary restraining order directing Presiding Justice Garchitorena to cease
and desist from sitting in the case, as well as from enforcing the 11th March 1993 resolution ordering
petitioner to post bail bonds for the 32 amended informations, and from proceedings with her arraignment
on 12 April 1993 until the matter of his disqualification would have been resolved by the Court.
said   aliens   are   disqualified   thereby   giving   unwarranted   benefits   to   said   aliens   whose   stay   in   the
Philippines was unlawfully legalized by said accused." 1
Two other criminal cases, one for violation of the provisions of Presidential Decree No. 46 and the other
for libel, were filed with the Regional Trial Court of Manila, docketed, respectively, No. 91­94555 and
No. 91­94897.
Pursuant   to   the   information   filed   with   the   Sandiganbayan,   Presiding   Justice   Francis   E.   Garchitorena
issued   an   order   for   the   arrest   of   petitioner,   fixing   the   bail   at   Fifteen   Thousand   (P15,000.00)   Pesos.
Petitioner posted a cash bail without need for physical appearance as she was then recuperating from
injuries sustained in a vehicular accident. The Sandiganbayan granted her provisional liberty until 05 June
1991 or until her physical condition would warrant her physical appearance in court. Upon manifestation
by the Ombudsman, however, that petitioner was able to come unaided to his office on 20 May 1991,
Sandiganbayan issued an order setting the arraignment on 27 May 1991.
Meanwhile,   petitioner   moved   for   the   cancellation   of   her   cash   bond   and   prayed   that   she   be   allowed
provisional liberty upon a recognizance.
On 24 May 1991, petitioner filed, concurrently, a Petition for Certiorari with prohibition and Preliminary
Injunction before the Court, docketed G.R. No. 99289­90, seeking to enjoin the Sandiganbayan from
proceeding with Criminal Case No. 16698 and a motion before the Sandiganbayan to meanwhile defer her
arraignment. The Court taking cognizance of the petition issued a temporary restraining order.
The   Sandiganbayan,   thus   informed,   issued   an   order   deferring   petitioner's   arraignment   and   the
consideration of her motion to cancel the cash bond until further advice from the Court.
On 13 January 1992, the Court rendered its decision dismissing the petition and lifting the temporary
restraining order. The subsequent motion for reconsideration filed by petitioner proved unavailing.
262 of 669
implementation of the suspension herein ordered. The Secretary of the Senate shall inform this Court of
the action taken thereon within five (5) days from receipt hereof.
"The said official shall likewise inform this Court of the actual date of implementation of the suspension
order as well as the expiry of the ninetieth day thereof so that the same may be lifted at that time." 2
Hence, the instant recourse. The petition assails the authority of the Sandiganbayan to decree a ninety­day
preventive suspension of Mme. Miriam Defensor­Santiago, a Senator of the Republic of the Philippines,
from any government position, and furnishing a copy thereof to the Senate of the Philippines for the
implementation of the suspension order.
The authority of the Sandiganbayan to order the preventive suspension of an incumbent public official
charged with violation of the provisions of Republic Act No. 3019 has both legal and jurisprudential
support. Section 13 of the statute provides:
"SECTION   13. Suspension and  loss of  benefits.  — Any  incumbent   public  officer   against  whom   any
criminal prosecution under a valid information under this Act or under Title 7, Book II of the Revised
Penal Code or for any offense involving fraud upon government or public funds or property whether as a
simple or as a complex offense and in whatever stage of execution and mode of participation, is pending
in court, shall be suspended from office. Should he be convicted by final judgment, he shall lose all
retirement or gratuity benefits under any law, but if he is acquitted, he shall be entitled to reinstatement
and to the salaries and benefits which he failed to receive during suspension, unless in the meantime
administrative proceedings have been filed against him.
"In the event that such convicted officer, who may have already been separated from the service, has
already received such benefits he shall be liable to restitute the same to the Government. (As amended by
BP Blg. 195, March 16, 1982)."
In the relatively recent case of Segovia vs. Sandiganbayan, 3 the Court reiterated:
On 02 December 1993, the Court, in its decision in G.R. 109266, directed the OSP and Ombudsman to
consolidate   the   32   amended   informations.   Conformably   therewith,   all   the   32   informations   were
consolidated into one information under Criminal Case No. 16698.
Petitioner, then filed with the Sandiganbayan a Motion to "Redetermine Probable Cause" and to dismiss
or quash said information. Pending the resolution of this incident, the prosecution filed on 31 July 1995
with the Sandiganbayan a motion to issue an order suspending petitioner.
On   03   August   1995,   the   Sandiganbayan   resolved   to   allow   the   testimony   of   one   Rodolfo   Pedellaga
(Pedellaga). The presentation was scheduled on 15 September 1995.
In the interim, the Sandiganbayan directed petitioner to file her opposition to the 31st July 1995 motion of
the prosecution within fifteen (15) days from receipt thereof.
On 18 August 1995, petitioner submitted to the Sandiganbayan a motion for reconsideration of its 03rd
August 1995 order which would allow the testimony of Pedellaga. The incident, later  denied by the
Sandiganbayan,   was   elevated   to   the   Court via a   Petition   for   Review   on Certiorari,   entitled   "Miriam
Defensor­Santiago vs. Sandiganbayan," docketed G.R. No. 123792.
On 22 August 1995, petitioner filed her opposition to the motion of the prosecution to suspend her. On 25
January 1996, the Sandiganbayan resolved:
"WHEREFORE, for all the foregoing, the Court hereby grants the motion under consideration and hereby
suspends the accused  Miriam Defensor­Santiago from  her position as Senator of the Republic of the
Philippines and from  any other government  position she may be holding at present  or hereafter.  Her
suspension shall be for ninety (90) days only and shall take effect immediately upon notice.
"Let a copy of this Resolution be furnished to the Hon. Ernesto Maceda, Senate President, Senate of the
Philippines,   Executive   House,   Taft   Ave.,   Manila,   through   the   Hon.   Secretary   of   the   Senate,   for   the
263 of 669
En passant, while the imposition of suspension is not automatic or self­operative as the validity of the
information must be determined in a pre­suspension hearing, there is no hard and fast  rule as to the
conduct thereof. It has been said that —
"'x x x . No specific rules need be laid down for such pre­suspension hearing. Suffice it to state that the
accused   should   be   given   a   fair   and   adequate   opportunity   to   challenge   the   VALIDITY   OF   THE
CRIMINAL PROCEEDINGS against him e.g. that he has not been afforded the right of due preliminary
investigation; that the acts for which he stands charged do not constitute a violation of the provisions of
Republic   Act   3019   or   the   bribery   provisions   of   the   Revised   Penal   Code   which   would   warrant   his
mandatory suspension from office under section 13 of the Act; or he may present a motion to quash the
information on any of the grounds provided for in Rule 117 of the Rules of Court x x x .'
"xxx           xxx           xxx
"Likewise, he is accorded the right to challenge the propriety of his prosecution on the ground that the
acts for which he is charged do not constitute a violation of Rep. Act 3019, or of the provisions on bribery
of the Revised Penal Code, and the right to present  a motion to quash the information on any other
grounds provided in Rule 117 of the Rules of court.
"However, a challenge to the validity of the criminal proceedings on the ground that the acts for which the
accused is charged do not constitute a violation of the provisions of Rep. Act 3019, or of the provisions on
bribery  of the revised Penal Code, should be treated  only in the same manner as a challenge  to the
criminal proceeding by way of a motion to quash on the ground provided in Paragraph (a), Section 2 of
Rule 117 of the Rules of Court, i.e., that the facts charged do not constitute an offense. In other words, a
resolution of the challenge to the validity of the criminal proceeding, on such ground, should be limited to
an inquiry whether the facts alleged in the information, if hypothetically admitted, constitute the elements
of an offense punishable under Rep. Act 3019 or the provisions on bribery of the Revised Penal Code." 9
"The validity of Section 13, R.A. 3019, as amended — treating of the suspension pendente lite of an
accused public officer — may no longer be put at issue, having been repeatedly upheld by this Court.
"xxx           xxx           xxx
"The provision of suspension pendente lite applies to all persons indicted upon a valid information under
the   Act,   whether   they   be   appointive   or   elective   officials;   or   permanent   or   temporary   employees,   or
pertaining to the career or non­career service." 4
It   would  appear,   indeed,  to  be  a   ministerial   duty  of  the  court   to  issue   an  order  of   suspension  upon
determination  of the validity of the information  filed before  it. Once  the  information is found to be
sufficient in form and substance, the court is bound to issue an order of suspension as a matter of course,
and there seems to be "no ifs and buts about it." 5 Explaining the nature of the preventive suspension, the
Court in the case of Bayot vs. Sandiganbayan 6 observed:
"x x x . It is not a penalty because it is not imposed as a result of judicial proceedings. In fact, if acquitted,
the official concerned shall be entitled to reinstatement and to the salaries and benefits which he failed to
receive during suspension." 7
In issuing the preventive suspension of petitioner, the Sandiganbayan merely adhered to the clear and
unequivocal mandate of the law, as well as the jurisprudence in which the Court has, more than once,
upheld Sandiganbayan's authority to decree the suspension of public officials and employees indicted
before it.
Section 13 of Republic Act No. 3019 does not state that the public officer concerned must be suspended
only in the office where he is alleged to have committed the acts with which he has been charged. Thus, it
has been held that the use of the word "office" would indicate that it applies to any office which the
officer charged may be holding, and not only the particular office under which he stands accused. 8
264 of 669
of the delay in the preliminary investigation and the filing of the information against her in those petitions.
A piece­meal presentation of issues, like the splitting of causes of action, is self­defeating.
"Petitioner   next   claims   that   the   Amended   informations   did  not   charge   any   offense   punishable   under
Section   3   (e)   of   RA.   No.   3019   because   the   official   acts   complained   therein   were   authorized   under
Executive Order No. 324 and that the Board of Commissioners of the Bureau of Investigation adopted the
policy of approving applications for legalization of spouses and unmarried, minor children of "qualified
aliens" even though they had arrived in the Philippines after December 31, 1983. She concludes that the
Sandiganbayan erred in not granting her motion to quash the informations (Rollo, pp. 25­31).
"In   a   motion   to   quash,   the   accused   the   accused   admits   hypothetically   the   allegations   of   fact   in   the
information (People vs. Supnad, 7 SCRA 603 [1963]). Therefore, petitioner admitted hypothetically in her
motion that:
(1) She was a public officer,
(2) She approved the application for legalization of the stay of aliens, who arrived in the Philippines after
January 1, 1984;
(3) Those aliens were disqualified;
(4) She was cognizant of such fact; and
(5) She acted in 'evident bad faith and manifest partiality in the execution of her official functions.'
"The foregoing allegations of fact constitute the elements of the offense defined in Section 3 (e) of R.A.
No. 3019." 16
The   pronouncement,   upholding   the   validity   of   the   information   filed   against   petitioner,   behooved
Sandiganbayan to discharge its mandated duty to forthwith issue the order of preventive suspension.
The law does not require that the guilt of the accused must be established in a presuspension proceeding
before trial on the merits proceeds. Neither does it contemplate a proceeding to determine (1) the strength
of the evidence of culpability against him, (2) the gravity of the offense charged, or (3) whether or not his
continuance in office could influence the witnesses or pose a threat to the safety and integrity of the
records and other evidence before the court could have a valid basis in decreeing preventive suspension
pending the trial of the case. All it secures to the accused is adequate opportunity to challenge the validity
or regularity of the proceedings against him, such as, that he has not been afforded the right to due
preliminary investigation, that the acts imputed to him do not constitute a specific crime warranting his
mandatory suspension from office under Section 13 of Republic Act No. 3019, or that the information is
subject to quashal on any of the grounds set out in Section 3, Rule 117, of the Revised Rules on Criminal
Procedure. 10
The   instant   petition   is   not   the   first   time   that   an   incident   relating   to   petitioner's   case   before   the
Sandiganbayan has been brought to this Court. In previous occasions, the Court has been called upon to
resolve several  other matters on the subject. Thus: (1) In Santiago vs. Vasquez, 11 petitioner sought to
enjoin the Sandiganbayan from proceeding with Criminal Case No. 16698 for violation of Republic Act
No. 3019; (2) in Santiago vs. Vasquez, 12 petitioner sought the nullification of the hold departure order
issued   by  the  Sandiganbayan  via  a   "Motion  to  Restrain   the   Sandiganbayan   from  Enforcing  its  Hold
Departure   Order   with   Prayer   for   Issuance   of   a   Temporary   Restraining   Order   and/or   Preliminary
Injunction, with Motion to set Pending Incident for Hearing; (3) in Santiago vs. Garchitorena, 13 petitioner
sought  the  nullification  of the  resolution, dated 03 March  1993, in Criminal  Case No.  16698 of the
Sandiganbayan (First Division) and to declare Presiding Justice Garchitorena disqualified from acting in
said criminal case, and the resolution, dated 14 March 1993, which deemed as "filed" the 32 amended
informations against her; and (4) in Miriam Defensor Santiago vs. Sandiganbayan, 14 petitioner assailed
the denial  by the Sandiganbayan of her motion for  reconsideration from  its 03rd August  1995 order
allowing the testimony of Pedellaga. In one of these cases, 15 the Court declared:
"We note that petitioner had previously filed two petitions before us involving Criminal Case No. 16698
(G.R. Nos. 99289­99290; G.R. No. 107598). Petitioner has not explained why she failed to raise the issue
265 of 669
Parenthetically, it might be well to elaborate  a bit. Section 1, Article VIII, of the 1987 Constitution,
empowers the Court to act not only in the settlement of "actual controversies involving rights which are
legally demandable and enforceable," but also in the determination of "whether or not there has been a
grave   abuse   of   discretion   amounting   to   lack   or   excess   of   jurisdiction on   the   part   of   any   branch   or
instrumentality of the Government. The provision allowing the Court to look into any possible grave
abuse of discretion committed by any government instrumentality has evidently been couched in general
terms in order to make it malleable to judicial interpretation in the light of any emerging milieu. In its
normal concept, the term has been said to imply an arbitrary, despotic, capricious or whimsical exercise of
judgment amounting to lack or excess of jurisdiction. When the question, however, pertains to an affair
internal   to   either   of   Congress   or   the   Executive,   the   Court   subscribes   to   the   view 19 that   unless   an
infringement   of   any   specific   Constitutional   proscription   thereby   inheres   the   Court   should   not   deign
substitute its own judgment over that of any of the other two branches of government. It is an impairment
or a clear disregard of a specific constitutional precept or provision that can unbolt the steel door for
Judicial intervention. If any part of the Constitution is not, or ceases to be, responsive to contemporary
needs, it is the people, not the Court, who must promptly react in the manner prescribed by the Charter
itself.
Republic Act No. 3019 does not exclude from its coverage the members of Congress and that, therefore,
the Sandiganbayan did not err in thus decreeing the assailed preventive suspension order.
Attention might be called to the fact that Criminal Case No. 16698 has been decided by the First Division
of the Sandiganbayan on 06 December 1999, acquitting herein petitioner. The Court, nevertheless, deems
it appropriate to render this decision for future guidance on the significant issue raised by petitioner.
WHEREFORE, the instant petition for certiorari is DISMISSED. No costs.
SO ORDERED.
The order of suspension prescribed by Republic Act No. 3019 is distinct from the power of Congress to
discipline its own ranks under the Constitution which provides that each —
"x x x . house may determine the rules of its proceedings, punish its Members for disorderly behavior,
and, with the concurrence of two­thirds of all its Members, suspend or expel a Member. A penalty of
suspension, when imposed, shall not exceed sixty days." 17
The suspension contemplated in the above constitutional provision is a punitive measure that is imposed
upon determination by the Senate or the House of Representatives, as the case may be, upon an erring
member. Thus, in its resolution in the case of Ceferino Paredes, Jr. vs. Sandiganbayan, et al., 18 the Court
affirmed the order of suspension of Congressman Paredes by the Sandiganbayan, despite his protestations
on the encroachment by the court on the prerogatives of Congress. The Court ruled:
"x x x . Petitioner's invocation of Section 16 (3), Article VI of the Constitution — which deals with the
power of each House of Congress inter alia to 'punish its Members for disorderly behavior,' and 'suspend
or expel a Member' by a vote of two­thirds of all its Members subject to the qualification that the penalty
of suspension, when imposed, should not exceed sixty days — is unavailing, as it appears to be quite
distinct from the suspension spoken of in Section 13 of RA 3019, which is not a penalty but a preliminary,
preventive   measure,   prescinding   from   the   fact   that   the   latter   is   not   being   imposed   on   petitioner   for
misbehavior as a Member of the House of Representatives."
The doctrine of separation of powers by itself may not be deemed to have effectively excluded members
of Congress from Republic Act No. 3019 nor from its sanctions. The maxim simply recognizes each of
the three co­equal and independent, albeit coordinate, branches of the government — the Legislative, the
Executive   and   the   Judiciary   —   has   exclusive   prerogatives   and   cognizance   within   its   own   sphere   of
influence and effectively prevents one branch from unduly intruding into the internal affairs of either
branch.
266 of 669
profession—would show them to be unfit for the office and unworthy of the privileges which their license
and the law invest in them.
Same; Same; Same; It is imperative on our part to re­instill in Senator/Atty. Santiago her duty to
respect  courts of  justice, especially  this Tribunal, and remind her anew that the parliamentary  non­
accountability thus granted to members of Congress is not to protect them against prosecutions for their
own benefit, but to enable them, as the people’s representatives, to perform the functions of their office
without fear of being made responsible before the courts or other forums outside the congressional hall.
—We, however, would be remiss in our duty if we let the Senator’s offensive and disrespectful language
that  definitely tended to denigrate  the institution pass by. It  is imperative on our part  to re­instill in
Senator/Atty. Santiago her duty to respect courts of justice, especially this Tribunal, and remind her anew
that the parliamentary non­accountability thus granted to members of Congress is not to protect them
against prosecutions for their own benefit, but to enable them, as the people’s representatives, to perform
the functions of their office without fear of being made responsible before the courts or other forums
outside the congressional hall. It is intended to protect members of Congress against government pressure
and intimidation aimed at influencing the decision­making prerogatives of Congress and its members.
VELASCO, JR., J.:
In his sworn letter/complaint  dated  December  22, 2006, with enclosures,  Antero J. Pobre  invites the
Court’s attention to the following excerpts of Senator Miriam Defensor­Santiago’s speech delivered on
the Senate floor:
x x x I am not  angry. I am  irate. I am foaming in the mouth. I am  homicidal. I am suicidal. I am
humiliated, debased, degraded. And I am not only that, I feel like throwing up to be living my middle
years in a country of this nature. I am nauseated. I spit on the face of Chief Justice Artemio Panganiban
and his cohorts in the Supreme Court, I am no longer interested in the position [of Chief Justice] if I was
to be surrounded by idiots. I would rather be in another environment but not in the Supreme Court of
idiots x x x.
THIRD DIVISION
A.C. No. 7399               August 25, 2009
ANTERO J. POBRE, Complainant,
vs.
Sen. MIRIAM DEFENSOR­SANTIAGO, Respondent.
Administrative Law; Conduct Unbecoming a Public Official; Generally speaking, a lawyer holding a 
government office may not be disciplined as a member of the Bar for misconduct committed while in the 
discharge of official duties, unless said misconduct also constitutes a violation of his/her oath as a 
lawyer.—The lady senator belongs to the legal profession bound by the exacting injunction of a strict 
Code. Society has entrusted that profession with the administration of the law and dispensation of justice. 
Generally speaking, a lawyer holding a government office may not be disciplined as a member of the Bar 
for misconduct committed while in the discharge of official duties, unless said misconduct also constitutes
a violation of his/her oath as a lawyer.
Same;   Code   of   Professional   Responsibility;   Public   Officers;   When   the   Code   of   Professional
Responsibility or the Rules of Court speaks of “conduct” or “misconduct,” the reference is not confined
to one’s behavior exhibited in connection with the performance of lawyer’s professional duties, but also
covers any misconduct, which—albeit unrelated to the actual practice of their profession—would show
them to be unfit for the office and unworthy of the privileges which their license and the law invest in
them.—Lawyers may be disciplined even for any conduct committed in their private capacity, as long as
their misconduct reflects their want of probity or good demeanor, a good character being an essential
qualification for the admission to the practice of law and for continuance of such privilege. When the
Code of Professional  Responsibility or the Rules of Court  speaks  of “conduct”  or “misconduct,”  the
reference is not confined to one’s behavior exhibited in connection with the performance of lawyers’
professional duties, but also covers any misconduct, which—albeit unrelated to the actual practice of their
267 of 669
As American jurisprudence puts it, this legislative privilege is founded upon long experience and arises as
a   means   of   perpetuating   inviolate   the   functioning   process   of   the   legislative   department.   Without
parliamentary  immunity, parliament,  or its equivalent,  would degenerate  into a polite and ineffective
debating forum. Legislators are immune from deterrents to the uninhibited discharge of their legislative
duties, not for their private indulgence, but for the public good. The privilege would be of little value if
they could be subjected to the cost and inconvenience and distractions of a trial upon a conclusion of the
pleader, or to the hazard of a judgment against them based upon a judge’s speculation as to the motives.2
This Court is aware of the need and has in fact  been in the forefront in upholding the institution of
parliamentary immunity and promotion of free speech. Neither has the Court lost sight of the importance
of the legislative and oversight functions of the Congress that enable this representative body to look
diligently into every affair of government, investigate and denounce anomalies, and talk about how the
country and its citizens are being served. Courts do not interfere with the legislature or its members in the
manner they perform their functions in the legislative floor or in committee rooms. Any claim of an
unworthy purpose or of the falsity and mala fides of the statement uttered by the member of the Congress
does not destroy the privilege.  The disciplinary authority of the assembly  and the voters, not the courts,
3 4
can properly discourage or correct such abuses committed in the name of parliamentary immunity. 5
For the above reasons, the plea of Senator Santiago for the dismissal of the complaint for disbarment or
disciplinary   action   is   well   taken.   Indeed,   her   privilege   speech   is   not   actionable   criminally   or   in   a
disciplinary proceeding under the Rules of Court. It is felt, however, that this could not be the last word
on the matter.
The Court wishes to express its deep concern about the language Senator Santiago, a member of the Bar,
used in her speech and its effect  on the administration of justice. To the Court, the lady senator has
undoubtedly crossed the limits of decency and good professional conduct. It is at once apparent that her
statements in question were intemperate and highly improper in substance. To reiterate, she was quoted as
stating that she wanted "to spit on the face of Chief Justice Artemio Panganiban and his cohorts in the
Supreme Court," and calling the Court a "Supreme Court of idiots."
To Pobre, the foregoing statements reflected a total disrespect on the part of the speaker towards then
Chief Justice Artemio Panganiban and the other members of the Court and constituted direct contempt of
court. Accordingly, Pobre asks that disbarment proceedings or other disciplinary actions be taken against
the lady senator.
In her comment on the complaint dated April 25, 2007, Senator Santiago, through counsel, does not deny
making the aforequoted statements. She, however, explained that those statements were covered by the
constitutional provision on parliamentary immunity, being part of a speech she delivered in the discharge
of her duty as member of Congress or its committee. The purpose of her speech, according to her, was to
bring out in the open controversial anomalies in governance with a view to future remedial legislation.
She averred that she wanted to expose what she believed "to be an unjust act of the Judicial Bar Council
[JBC]," which, after sending out public invitations for nomination to the soon to­be vacated position of
Chief Justice, would eventually inform applicants that only incumbent justices of the Supreme Court
would qualify for nomination. She felt that the JBC should have at least given an advanced advisory that
non­sitting members of the Court, like her, would not be considered for the position of Chief Justice.
The immunity Senator Santiago claims is rooted primarily on the provision of Article VI, Section 11 of
the Constitution, which provides: "A Senator or Member of the House of Representative shall, in all
offenses   punishable   by   not   more   than   six   years   imprisonment,   be   privileged   from   arrest   while   the
Congress is in session. No member shall be questioned nor be held liable in any other place for any
speech   or   debate   in   the   Congress   or   in   any   committee   thereof."   Explaining   the   import   of   the
underscored portion of the provision, the Court, in Osmeña, Jr. v. Pendatun, said:
Our Constitution enshrines parliamentary immunity which is a fundamental privilege cherished in every
legislative assembly of the democratic world. As old as the English Parliament, its purpose "is to enable
and encourage a representative of the public to discharge his public trust with firmness and success" for
"it is indispensably necessary that he should enjoy the fullest liberty of speech and that he should be
protected from resentment of every one, however, powerful, to whom the exercise of that liberty may
occasion offense."1
268 of 669
x   x   x I am   not   angry. I am   irate. I am   foaming   in   the   mouth. I am   homicidal. I am   suicidal. I am
humiliated, debased, degraded. And I am not only that, I feel like throwing up to be living my middle
years in a country of this nature. I am nauseated. I spit on the face of Chief Justice Artemio Panganiban
and his cohorts in the Supreme Court, I am no longer interested in the position [of Chief Justice] if I was
to be surrounded by idiots. I would rather be in another environment but not in the Supreme Court of
idiots x x x. (Emphasis ours.)
A   careful   re­reading   of   her   utterances   would   readily   show   that   her   statements   were   expressions   of
personal anger and frustration at not being considered for the post of Chief Justice. In a sense, therefore,
her remarks were outside the pale of her official parliamentary functions. Even parliamentary immunity
must not be allowed to be used as a vehicle to ridicule, demean, and destroy the reputation of the Court
and its magistrates, nor as armor for personal wrath and disgust. Authorities are agreed that parliamentary
immunity is not an individual privilege accorded the individual members of the Parliament or Congress
for their personal  benefit,  but rather  a privilege for  the benefit  of the people and the institution that
represents them.
To be sure, Senator Santiago could have given vent to her anger without indulging in insulting rhetoric
and offensive personalities.
Lest it be overlooked, Senator Santiago’s outburst was directly traceable to what she considered as an
"unjust act" the JBC had taken in connection with her application for the position of Chief Justice. But
while the JBC functions under the Court’s supervision, its individual members, save perhaps for the Chief
Justice who sits as the JBC’s ex­officio chairperson,8 have no official  duty to nominate candidates for
appointment to the position of Chief Justice. The Court is, thus, at a loss to understand Senator Santiago’s
wholesale   and   indiscriminate   assault   on   the   members   of   the   Court   and   her   choice   of   critical   and
defamatory words against all of them.
At any event, equally important as the speech and debate clause of Art. VI, Sec. 11 of the Constitution is
Sec. 5(5) of Art. VIII of the Constitution that provides:
The   lady   senator   alluded   to In   Re:   Vicente   Sotto.6 We   draw   her   attention   to   the   ensuing   passage
in Sotto that she should have taken to heart in the first place:
x x x [I]f the people lose their confidence in the honesty and integrity of this Court and believe that they
cannot expect justice therefrom, they might be driven to take the law into their own hands, and disorder
and perhaps chaos would be the result.1avvphi1
No lawyer who has taken an oath to maintain the respect due to the courts should be allowed to erode the
people’s faith in the judiciary. In this case, the lady senator clearly violated Canon 8, Rule 8.01 and Canon
11 of the Code of Professional Responsibility, which respectively provide:
Canon 8, Rule 8.01.––A lawyer shall not, in his professional dealings, use language which is abusive,
offensive or otherwise improper.
Canon 11.––A lawyer shall observe and maintain the respect due to the courts and to the judicial officers
and should insist on similar conduct by others.
Senator/Atty. Santiago is a cut higher than most lawyers. Her achievements speak for themselves. She
was a former Regional Trial Court judge, a law professor, an oft­cited authority on constitutional and
international law, an author of numerous law textbooks, and an elected senator of the land. Needless to
stress, Senator Santiago, as a member of the Bar and officer of the court, like any other, is duty­bound to
uphold the dignity and authority of this Court and to maintain the respect due its members. Lawyers in
public service are keepers of public faith and are burdened with the higher degree of social responsibility,
perhaps   higher   than   their   brethren   in   private   practice. 7 Senator   Santiago   should   have   known,   as   any
perceptive individual, the impact her statements would make on the people’s faith in the integrity of the
courts.
As   Senator   Santiago   alleged,   she   delivered   her   privilege   speech   as   a   prelude   to   crafting   remedial
legislation on the JBC. This allegation strikes the Court as an afterthought in light of the insulting tenor of
what she said. We quote the passage once more:
269 of 669
And more. The attorney’s oath solemnly binds him to a conduct that should be "with all good fidelity x x
x to the courts."
Also, in Sorreda, the Court revisited its holding in Surigao Mineral Reservation Board v. Cloribel  that:
A lawyer is an officer of the courts; he is, "like the court itself, an instrument or agency to advance the
ends of justice." His duty is to uphold the dignity and authority of the courts to which he owes fidelity,
"not to promote distrust in the administration of justice." Faith in the courts, a lawyer should seek to
preserve. For, to undermine the judicial edifice "is disastrous to the continuity of government and to the
attainment of the liberties of the people." Thus has it been said of a lawyer that "[a]s an officer of the
court, it is his sworn and moral duty to help build and not destroy unnecessarily that high esteem and
regard towards the courts so essential to the proper administration of justice."13
The lady senator belongs to the legal profession bound by the exacting injunction of a strict Code. Society
has entrusted that profession with the administration of the law and dispensation of justice. Generally
speaking, a lawyer  holding a government  office  may not be disciplined as a member of the Bar for
misconduct committed while in the discharge of official duties, unless said misconduct also constitutes a
violation of his/her oath as a lawyer.14
Lawyers may be disciplined even for any conduct committed in their private capacity, as long as their
misconduct   reflects   their   want   of   probity   or   good   demeanor, 15 a   good   character   being   an   essential
qualification for the admission to the practice of law and for continuance of such privilege. When the
Code of  Professional  Responsibility or  the Rules  of Court  speaks  of "conduct"  or  "misconduct,"  the
reference is not confined to one’s behavior exhibited in connection with the performance of lawyers’
professional duties, but also covers any misconduct, which––albeit unrelated to the actual practice of their
profession––would show them to be unfit for the office and unworthy of the privileges which their license
and the law invest in them.16
Section 5. The Supreme Court shall have the following powers:
x x x x
12
(5)   Promulgate   rules   concerning   the   protection   and   enforcement   of   constitutional   rights,   pleading,
practice, and procedure in all courts, the admission to the practice of the law, the Integrated Bar, and
legal assistance to the underprivileged. (Emphasis ours.)
The Court, besides being authorized to promulgate rules concerning pleading, practice, and procedure in
all courts, exercises specific authority to promulgate rules governing the Integrated Bar with the end in
view that the integration of the Bar will, among other things:
(4) Shield the judiciary, which traditionally cannot defend itself except within its own forum, from the
assaults that politics and self interest may level at it, and assist it to maintain its integrity, impartiality and
independence;
x x x x
(11) Enforce rigid ethical standards x x x.9
In Re: Letter Dated 21 February 2005 of Atty. Noel S. Sorreda, 10 we reiterated our pronouncement in
Rheem of the Philippines v. Ferrer 11 that the duty of attorneys to the courts can only be maintained by
rendering no service involving any disrespect to the judicial office which they are bound to uphold. The
Court wrote in Rheem of the Philippines:
x x x As explicit is the first canon of legal ethics which pronounces that "[i]t is the duty of a lawyer to
maintain towards the Courts a respectful  attitude, not for the sake of the temporary incumbent of the
judicial office, but for the maintenance of its supreme importance."  That same canon, as a corollary,
makes it peculiarly incumbent upon lawyers to support the courts against "unjust criticism and clamor."
270 of 669
senator clearly violated the rules of her own chamber. It is unfortunate that her peers bent backwards and
avoided imposing their own rules on her.
Finally,   the   lady   senator   questions   Pobre’s   motives   in   filing   his   complaint,   stating   that   disciplinary
proceedings must be undertaken solely for the public welfare. We cannot agree with her more. We cannot
overstress that the senator’s use of intemperate language to demean and denigrate the highest court of the
land is a clear violation of the duty of respect lawyers owe to the courts. 21
Finally, the Senator asserts that complainant Pobre has failed to prove that she in fact made the statements
in question. Suffice it to say in this regard that, although she has not categorically denied making such
statements,   she   has   unequivocally   said   making   them   as   part   of   her   privilege   speech.   Her   implied
admission is good enough for the Court.
WHEREFORE, the letter­complaint of Antero J. Pobre against Senator/Atty. Miriam Defensor­Santiago
is, conformably to Art. VI, Sec. 11 of the Constitution, DISMISSED.
SO ORDERED.
This Court, in its unceasing quest to promote the people’s faith in courts and trust in the rule of law, has
consistently   exercised   its   disciplinary   authority   on   lawyers   who,   for   malevolent   purpose   or   personal
malice, attempt to obstruct the orderly administration of justice, trifle with the integrity of courts, and
embarrass or, worse, malign the men and women who compose them. We have done it in the case of
former Senator Vicente Sotto in Sotto, in the case of Atty. Noel Sorreda in Sorreda, and in the case of
Atty. Francisco B. Cruz in Tacordan v. Ang 17 who repeatedly insulted and threatened the Court in a most
insolent manner.
The Court is not hesitant to impose some form of disciplinary sanctions on Senator/Atty. Santiago for
what otherwise would have constituted an act of utter disrespect on her part towards the Court and its
members. The factual and legal circumstances of this case, however, deter the Court from doing so, even
without any sign of remorse from her. Basic constitutional consideration dictates this kind of disposition.
We, however, would be remiss in our duty if we let the Senator’s offensive and disrespectful language
that definitely tended  to denigrate  the institution pass by. It is imperative  on our part  to re­instill  in
Senator/Atty. Santiago her duty to respect courts of justice, especially this Tribunal, and remind her anew
that the parliamentary non­accountability thus granted to members of Congress is not to protect them
against prosecutions for their own benefit, but to enable them, as the people’s representatives, to perform
the functions of their office without fear of being made responsible before the courts or other forums
outside   the   congressional   hall.18 It   is   intended   to   protect   members   of   Congress   against   government
pressure   and  intimidation aimed  at  influencing  the  decision­making prerogatives  of  Congress  and  its
members.
The Rules of the Senate itself contains a provision on Unparliamentary Acts and Language that enjoins a
Senator from using, under any circumstance, "offensive or improper language against another Senator
or against any public institution."19 But as to Senator Santiago’s unparliamentary remarks, the Senate
President   had   not   apparently   called   her   to   order,   let   alone   referred   the   matter   to   the   Senate   Ethics
Committee for appropriate disciplinary action, as the Rules dictates under such circumstance. 20 The lady
271 of 669
swimming pool, man­made lakes, Japanese gardens, a horse stable with practice race tracks, an extensive G.R. No. 223451, March 14, 2018
farm for fighting cocks, green houses and orchards.5
ANTONIO F. TRILLANES IV, Petitioner, v. HON. EVANGELINE C. CASTILLO­MARIGOMEN,
According to petitioner, Mercado related in said hearing that because VP Binay's wife would not allow IN HER CAPACITY AS PRESIDING JUDGE OF THE REGIONAL TRIAL COURT, QUEZON
the estate's developer, Hillmares' Construction Corporation (HCC), to charge the development expenses CITY, BRANCH 101 AND ANTONIO L. TIU, Respondents.
against VP Binay's 13% share in kickbacks from all Makati infrastructure projects, HCC was compelled
to add the same as "overprice" on Makati projects, particularly the Makati City Hall Parking Building. 6
D E C I S I O N
Petitioner averred that private respondent thereafter claimed "absolute ownership" of the estate, albeit
asserting   that   it   only   covered   145   hectares,   through   his   company   called   Sunchamp   Real   Estate TIJAM, J.:
Corporation (Sunchamp), which purportedly entered into a Memorandum of Agreement (MOA) with a
certain Laureano R. Gregorio, Jr. (Gregorio, Jr.), the alleged owner of the consolidated estate and its This   is   a   Petition   for Certiorari1 under   Rule   65   of   the   Rules   of   Court   over   public   respondent's
improvements.7 Order2 dated May 19, 2015 which denied petitioner's motion to dismiss premised  on the special  and
affirmative   defenses   in   his   Answer,   and   public   respondent's   Order 3 dated   December   16,   2015   which
Petitioner   further   averred   that   private   respondent   testified   before   the   SBRS   on   the   so­ denied   petitioner's   Motion   for   Reconsideration,   both   issued   in   Civil   Case   No.   R­QZN­14­10666­CV
called Hacienda Binay  on  October  22  and   30,  2014,  and  at  the   October   30,  2014  hearing,   the  latter entitled   "Antonio   L.   Tiu   v.   Antonio   F.   Trillanes   IV."
presented a one­page Agreement 8 dated January 18, 2013 between Sunchamp and Gregorio. 9 On its face,
the Agreement covered a 150­hectare property in Rosario, Batangas and showed a total consideration of
P400 Million, payable in tranches and in cash and/or listed shares, adjustable based on the fair market
The Facts
value. The Agreement likewise ostensibly showed that Gregorio is obligated to cause the registration of
improvements in the name of Sunchamp and within two years, to deliver titles/documents evidencing the
Petitioner, as a Senator of the Republic of the Philippines, filed Proposed Senate Resolution No. 826 (P.S.
real   and  enforceable   rights of  Sunchamp,  and  the latter,   in  the  interim,  shall   have  usufruct  over   the
Resolution   No.   826)   directing   the   Senate's   Committee   on   Accountability   of   Public   Officials   and
property, which is extendible.
Investigations to investigate, in aid of legislation, the alleged P1.601 Billion overpricing of the new 11­
storey Makati City Hall II Parking Building, the reported overpricing of the 22­storey Makati City Hall
Petitioner admitted that during media interviews at the Senate, particularly during gaps and breaks in the
Building   at   the   average   cost   of   P240,000.00   per   square   meter,   and   related   anomalies   purportedly
plenary hearings as well as committee hearings, and in reply to the media's request to respond to private
committed by former and local government officials.4
respondent's  claim  over  the estate,  he  expressed  his opinion that  based on his office's  review  of the
documents, private respondent appears to be a "front" or "nominee" or is acting as a "dummy" of the
Petitioner alleged that at the October 8, 2014 Senate Blue Ribbon Sub­Committee (SBRS) hearing on P.S.
actual and beneficial owner of the estate, VP Binay.10
Resolution No. 826, former Makati Vice Mayor Ernesto Mercado (Mercado) testified on how he helped
former Vice President Jejomar Binay (VP Binay) acquire and expand what is now a 350­hectare estate in
On October 22, 2014, private respondent filed a Complaint for Damages 11 against petitioner, docketed as
Barangay Rosario, Batangas, which has been referred to as the Hacienda Binay, about 150 hectares of
Civil Case No. R­QZN­14­10666­CV, for the latter's alleged defamatory statements before the media
which have already been developed, with paved roads, manicured lawns, a mansion with resort­style

272 of 669
Claiming that petitioner's statements besmirched his reputation, and caused him sleepless nights, wounded
feelings, serious anxiety, mental anguish and social humiliation, private respondent sought to recover P4
Million as  moral   damages,  P500,000.00 as  exemplary   damages  and  attorney's   fees  in  the  amount   of
P500,000.00.
In his Answer with Motion to Dismiss,13 petitioner raised the following Special and Affirmative Defenses:
First, petitioner averred that private respondent failed to state and substantiate his cause of action since
petitioner's statement that private respondent was acting as a "front," "nominee" or "dummy" of VP Binay
for his Hacienda Binay is a statement of fact.14
Petitioner asserted that private respondent was unable to prove his alleged ownership of the subject estate,
and that Mercado had testified that VP Binay is the actual and beneficial owner thereof, based on his
personal knowledge and his participation in the consolidation of the property. Petitioner noted that the
titles covering the estate are in the names of persons related to or identified with Binay. He argued that the
one­page Agreement submitted by private respondent hardly inspires belief as it was unnotarized and
lacked details expected in a legitimate document such as the technical description of the property, the
certificates   of  title,  tax  declarations,   the  area  of  the  property  and  its metes  and  bounds,  schedule  of
payments, list of deliverables with their due dates, warranties and undertakings and closing date. He also
pointed out that while the total consideration for the Agreement was P446 Million, the downpayment was
only P5 Million. With a yearly P30 Million revenue from the orchard, petitioner questioned why Gregorio
would   agree   to   part   with   his   possession   for   a   mere   one   percent   (1%)   of   the   total 
consideration.15 Petitioner   likewise   disputed   private   respondent's   supposed   claim   that   Sunchamp   had
introduced improvements in the estate amounting to P50 Million, stressing that it took over the estate only
in July 2014 and that it did not own the property and probably never would given the agrarian reform
issues. Petitioner claimed that it was based on the foregoing and the report of his legal/legislative staff that
he made his statement that private respondent is a front, nominee or dummy of VP Binay. 16
Second, petitioner posited that his statements were part of an ongoing public debate on a matter of public
concern, and private respondent, who had freely entered into and thrust himself to the forefront of said
debate, has acquired the status of a public figure or quasi­public figure. For these reasons, he argued that
his   statements   are   protected   by   his   constitutionally   guaranteed   rights   to   free   speech   and   freedom   of
expression and of the press.17
from   October   8   to   14,   2014,   specifically   his   repeated   accusations   that   private   respondent   is   a   mere
"dummy" of VP Binay.
Private respondent alleged that he is a legitimate businessman engaged in various businesses primarily in
the agricultural sector, and that he has substantial shareholdings, whether in his own name or through his
holding companies, in numerous corporations and companies, globally, some of which are publicly listed.
He averred that because of petitioner's defamatory statements, his reputation was severely tarnished as
shown   by   the   steep   drop   in   the   stock   prices   of   his   publicly   listed   companies,   AgriNurture,   Inc.
(AgriNurture), of which he is the Executive Chairman, and Greenergy Holdings, Inc. (Greenergy), of
which he is the Chairman, President and Chief Executive Officer. To illustrate this, private respondent
alleged that on October 7, 2014, the price of a share of stock of Greenergy was P0.011 per share and the
volume of trading was at 61 Million, while on October 8, 2014, the price dropped to P0.0099 per share
(equivalent to a 10% reduction) and the volume of trading increased by more than seven times (at 475.7
Million),   with   the   price   continuing   to   drop   thereafter.   Similarly,   private   respondent   alleged   that   on
October 8, 2014, AgriNurture experienced a six percent (6%) drop from its share price of October 7, 2014
(from P2.6 to P2.45) and an increase of more than six times in the volume of trading (from 68,000 to
409,000), with the share price continuing to drop thereafter. According to private respondent, the unusual
drop in the share price and the drastic increase in trading could be attributed to the statements made by
petitioner, which caused the general public to doubt his capability as a businessman and to unload their
shares,   to   the   detriment   of   private   respondent   who   has   substantial   shareholdings   therein   through   his
holding companies.
Denying   that   he   is   a   "dummy,"   private   respondent   alleged   that   he   possesses   the   requisite   financial
capacity to fund the development, operation and maintenance of the "Sunchamp Agri­Tourism Park." He
averred   that   petitioner's   accusations   were   defamatory,   as   they   dishonored   and   discredited   him,   and
malicious as they were intended to elicit bias and prejudice his reputation. He further averred that such
statements were  not  absolutely privileged  since they were  not  uttered  in the discharge  of petitioner's
functions   as  a   Senator,   or   qualifiedly   privileged   under   Article   354   of  the   Revised   Penal   Code, 12 nor
constitutive of fair commentaries on matters of public interest. He added that petitioner's statement that he
was willing to apologize if proven wrong, showed that he spoke without a reasonable degree of care and
without regard to the gravity of his sweeping accusation.
273 of 669
Whether true or false, the allegations in the complaint, would show that the same are sufficient to enable
the court to render judgment according to the prayer/s in the complaint.
SECOND ISSUE: The defendant's parliamentary immunity.
The defense  of parliamentary  immunity may be invoked only on special  circumstances such that  the
special circumstance becomes a factual issue that would require for its establishment the conduct of a full
blown trial.
With the defense invoking the defendant's parliamentary immunity from suit, it claims that this Court has
no jurisdiction over the instant case. Again, whether or not the courts have jurisdiction over the instant
case is determined based on the allegations of the complaint.
xxxx
Subject to the presentation of evidence, the complaint alleged that the libelous or defamatory imputations
(speech) committed by the defendant against the plaintiff were made not in Congress or in any committee
thereof.  This parliamentary  immunity, again, is subject  to special  circumstances  which circumstances
must be established in a full blown trial.
xxxx
FOURTH.   Whether   or   not   a   motion   to   dismiss   was   filed   to   prevent   a   preliminary   hearing   on   the
defendant's special and affirmative defenses.
xxxx
Said 'answer with motion to dismiss' of the defendant did not contain any notice of hearing and was not
actually heard. To the mind of the Court, the use of the phrase 'with motion to dismiss' highlights the
allegations of special and affirmative defenses which are grounds for a motion to dismiss. Thus, absent
any motion to dismiss as contemplated by law, the preliminary hearing on the special and affirmative
defenses of the defendant may be conducted thereon.
Third, petitioner contended that his statements, having been made in the course of the performance of his
duties as a Senator, are covered by his parliamentary immunity under Article VI, Section 11 of the 1987
Constitution.18
Citing Antero J Pobre v. Sen. Miriam Defensor­Santiago,19 petitioner argued that the claim of falsity of
statements made by a member of Congress does not destroy the privilege of parliamentary immunity, and
the authority to discipline said member lies in the assembly or the voters and not the courts.
Petitioner added that he never mentioned private respondent's two companies in his interviews and it was
private respondent who brought them up. Petitioner pointed out that private respondent only had an eight
percent (8%) shareholding in one of said companies and no shareholding in the other, and that based on
the   records   of   the   Philippine   Stock   Exchange,   the   share   prices   of   both   companies   had   been   on   a
downward trend long before October 8, 2014. Petitioner described the Complaint as a mere media ploy,
noting that private respondent made no claim for actual damages despite the alleged price drop. This,
according to petitioner, showed that private respondent could not substantiate his claim.20
Petitioner prayed for the dismissal of the Complaint and for the award of his Compulsory Counterclaims
consisting of moral and exemplary damages and attorney's fees.21
Petitioner   subsequently   filed   a   Motion   (to   Set   Special   and   Affirmative   Defenses   for   Preliminary
Hearing)22 on the strength of Section 6, Rule 16 of the Rules of Court, which allows the court to hold a
preliminary hearing on any of the grounds for dismissal provided in the same rule, as may have been
pleaded as an affirmative defense in the answer.23
Private   respondent   opposed   the   motion   on   the   grounds   that   the   motion   failed   to   comply   with   the
provisions   of   the   Rules   of   Court   on   motions,   and   a   preliminary   hearing   on   petitioner's   special   and
affirmative defenses was prohibited as petitioner had filed a motion to dismiss.
On May 19, 2015, public respondent issued the Order 24 denying petitioner's motion to dismiss premised
on the special and affirmative defenses in his Answer. The Order, in pertinent part, states:
FIRST ISSUE: The Complaint failed to state a cause of action.
274 of 669
Finally, he avers that because failure to state a cause of action and lack of jurisdiction over the subject
matter are determined solely by the allegations of the complaint, a preliminary hearing is unnecessary.
The Court's Ruling
Hierarchy of courts should have been observed
In   justifying   his   direct   recourse   to   the   Court,   petitioner   alleges   that   there   is   a   clear   threat   to   his
parliamentary immunity as well as his rights to freedom of speech and freedom of expression, and he had
no other plain, speedy and adequate remedy in the ordinary course of law that could protect him from
such threat. Petitioner argues that the doctrine of hierarchy of courts is not an iron­clad rule, and direct
filing with the Court is allowed when there are genuine issues of constitutionality that must be addressed
at the most immediate time. Petitioner asserts that the case encompasses an issue which would require an
interpretation of Section 11, Article VI of the 1987 Constitution.
The Court is not persuaded.
The power to issue writs of certiorari, prohibition, and mandamus is not exclusive to this Court.27 The
Court shares the jurisdiction over petitions for these extraordinary writs with the Court of Appeals and the
Regional  Trial  Courts.28 The hierarchy  of courts  serves  as the general  determinant  of the appropriate
forum for such petitions.29 The established policy is that "petitions for the issuance of extraordinary writs
against first level (inferior) courts should be filed with the Regional Trial Court, and those against the
latter, with the Court of Appeals," and "[a] direct invocation of the Supreme Court's original jurisdiction
to issue these writs should be allowed only when there are special and important reasons therefor, clearly
and specifically set out in the petition." 30 The parties, therefore, do not have an unfettered discretion in
selecting the forum to which their application will be directed. 31
Adherence to the doctrine on hierarchy of courts ensures that every level of the judiciary performs its
designated   role   in   an   effective   and   efficient   manner. 32 This   practical   judicial   policy   is   established   to
obviate "inordinate demands upon the Court's time and attention which are better devoted to those matters
within its exclusive jurisdiction," and to prevent the congestion of the Court's docket. 33 The Court must
remain as a court of last resort if it were to satisfactorily perform its duties under the Constitution. 34
Petitioner's motion for reconsideration was denied in public respondent's Order 25 dated December  16,
2015. Public respondent held that:
xxxx
To reiterate the ruling in the assailed order, parliamentary immunity is subject to special circumstances
which must be established in a full blown trial.
In the complaint, the plaintiff stated that the defamatory statements were made in broadcast and print
media, not during a Senate hearing. Hence, between the allegations in the complaint and the affirmative
defenses in the answer, the issue on whether or not the alleged defamatory statements were made in
Congress or in any committee thereof arises. It would be then up to the Court to determine whether the
alleged defamatory statements are covered by parliamentary immunity after trial.
Petitioner subsequently filed the instant  Petition for Certiorari, assailing public respondent's May 19,
2015 and December 16, 2015 Orders on the ground of grave abuse of discretion amounting to lack or
excess   of   jurisdiction.   In   ascribing   grave   abuse   of   discretion   against   public   respondent,   petitioner
reiterates the special and affirmative defenses in his Answer with Motion to Dismiss, and asks that the
assailed Orders be nullified, reversed and set aside and a new one be issued dismissing the Complaint.
In his Comment,26 private respondent  points out that the petition violates the doctrine of hierarchy of
courts. He contends that petitioner cannot invoke parliamentary immunity as his utterances were made in
various media interviews, beyond the scope of his official duties as Senator, and that the constitutional
right to free speech can be raised only against the government, not against private individuals.
Private   respondent   asserts   that   his   Complaint   sufficiently   stated   a   cause   of   action   as   petitioner's
imputations, as alleged therein, were defamatory, malicious and made public, and the victim was clearly
identifiable. According to him, petitioner's claim that his imputations were statements of fact, covered by
his parliamentary immunity and not actionable under the doctrine of fair comment, are irrelevant as his
motion to dismiss, based on failure to state a cause of action, hypothetically admitted the allegations in the
Complaint. At any rate, he argues that truth is not a defense in an action for defamation.
Private respondent further contends that he is not a public figure as to apply the doctrine of fair comment,
and that it was petitioner who brought up his name, out of nowhere, at the October 8, 2014 SBRS hearing.
He asserts that contrary to petitioner's claim, the Courts, not the Senate, has jurisdiction over the case.
275 of 669
The publication involved in this case does not belong to this category. According to the complaint herein,
it  was  an  open  letter  to  the  President  of  the  Philippines,  dated  November   14, 1958,  when  Congress
presumably was not in session, and defendant caused said letter to be published in several newspapers of
general   circulation   in   the   Philippines,   on   or   about   said   date.   It   is   obvious   that,   in   thus   causing   the
communication to be so published, he was not performing his official duty, either as a member of
Congress or as officer or any Committee thereof. Hence, contrary to the finding made by His Honor,
the trial Judge, said communication is not absolutely privileged. (Emphasis ours.)
Albeit   rendered   in   reference   to   the   1935   constitutional   grant   of   parliamentary   immunity,
the Jimenez pronouncement on what constitutes privileged speech or debate in Congress still applies. The
same privilege of "speech or debate" was granted under the 1973 and 1987 Philippine Constitutions, with
the   latter   Charters   specifying   that   the   immunity   extended   to   lawmakers'   speeches   or   debates   in   any
committee   of   the   legislature.   This  is   clear   from   the   "speech   or   debate"   clauses   in   the   parliamentary
immunity provisions of the 1935, 1973 and 1987 Constitutions which respectively provide:
Section 15. The Senators and Members of the House of Representatives shall in all cases except treason,
felony, and breach of the peace, be privileged from arrest during their attendance at the session of the
Congress, and in going to and returning from the same; and for any speech or debate therein, they shall
not be questioned in any other place.40 (Emphasis ours.)
Section 9. A Member of the National Assembly shall, in all offenses punishable by not more than six
years imprisonment, be privileged from arrest during his attendance at its sessions, and in going to and
returning from the same; but the National Assembly shall surrender the Member involved to the custody
of the law within twenty­four hours after its adjournment for a recess or its next session, otherwise such
privilege shall cease upon its failure to do so. A Member shall not be questioned or held liable in any
other place for any speech or debate in the Assembly or in any committee thereof. 41 (Emphasis ours.)
Section 11. A Senator or Member of the House of Representatives shall, in all offenses punishable by not
more   than   six   years   imprisonment,   be   privileged   from   arrest   while   the   Congress   is   in   session.  No
Member shall be questioned nor be held liable in any other place for any speech or debate in the
Congress or in any committee thereof.42 (Emphasis ours.)
Clearly, settled jurisprudence provides sufficient standards and guidelines by which the trial and appellate
courts can address and resolve the issue of parliamentary immunity raised by petitioner. The Court is,
thus, unconvinced that petitioner has presented an "exceptionally compelling reason" 43 to justify his direct
application for a writ of certiorari with this Court.
After   all,   trial   courts   are   not   limited   to   the   determination   of   facts   upon   evaluation   of   the   evidence
presented   to  them.35 They  are  likewise  competent   to  determine   issues  of  law  which  may include  the
validity of an ordinance, statute, or even an executive issuance in relation to the Constitution. 36
It is true that the doctrine of hierarchy of courts is not an iron­clad rule, and this Court has allowed a
direct application to this Court for a writ of certiorari when there are genuine issues of constitutionality
that must be addressed at the most immediate time.37
However, the issue of what parliamentary immunity encompasses, in relation to a lawmaker's speech or
words spoken in debate in Congress, has been addressed as early as 1966 in the case  of Nicanor T.
Jimenez v. Bartolome Cabangbang,38 where the Court succinctly held:
The determination of the first issue depends on whether or not the aforementioned publication falls within
the purview of the phrase "speech or debate therein"­that is to say, in Congress used in this provision.
Said   expression   refers   to   utterances   made   by   Congressmen in   the   performance   of   their   official
functions, such as speeches delivered, statements made, or votes cast in the halls of Congress, while the
same is in session, as well as bills introduced in Congress, whether the same is in session or not, and other
acts   performed   by   Congressmen,   either   in   Congress   or   outside   the   premises   housing   its   offices,   in
the official discharge of their duties as members of Congress and of Congressional Committees duly
authorized to perform its functions as such, at the time of the performance of the acts in question.
(Citations omitted and emphasis ours.)39
In Jimenez, a civil action for damages was filed against a member of the House of Representatives for the
publication, in several newspapers of general circulation, of an open letter to the President which spoke of
operational plans of some ambitious officers of the Armed Forces of the Philippines (AFP) involving a
"massive political build­up" of then Secretary of National Defense Jesus Vargas to prepare him to become
a   presidential   candidate,   a coup   d'etat,   and   a   speech   from   General   Arellano   challenging   Congress'
authority and integrity to rally members of the AFP behind him and to gain civilian support. The letter
alluded   to   the   plaintiffs,   who   were   members   of   the   AFP,   to   be   under   the   control   of   the   unnamed
"planners," "probably belong(ing) to the Vargas­Arellano clique," and possibly "unwitting tools" of the
plans.
Holding that the open letter did not fall under the privilege of speech or debate under the Constitution, the
Court declared:
276 of 669
in securing Government contracts, preparing so­called "news letters" to constituents, news releases, and
speeches   delivered   outside   the   Congress.   The   range   of   these   related   activities   has   grown   over   the
years. They are  performed  in  part  because they  have  come  to be expected  by constituents, and
because they are a means of developing continuing support for future elections. Although these are
entirely legitimate activities, they are political in nature, rather than legislative, in the sense that term
has been used by the Court in prior cases. But it has never been seriously contended that these political
matters,  however  appropriate,  have  the  protection  afforded  by the  Speech  or  Debate  Clause. Careful
examination of the decided cases reveals that the Court has regarded the protection as reaching only those
things "generally done in a session of the House by one of its members in relation to the business
before it," Kilbourn v. Thompson, supra, at 204, or things "said or done by him, as a representative, in the
exercise of the functions of that office," Coffin v. Coffin, 4 Mass. 1, 27 ( 1808).
xxxx
xxx In stating that those things "in no wise related to the due functioning of the legislative process"
were not covered by the privilege, the Court did not in any sense imply as a corollary that everything that
"related" to the office of a Member was shielded by the Clause. Quite the contrary, in Johnson we held,
citing Kilbourn  v.   Thompson,  supra,  that only  acts   generally   done  in   the   course   of   the   process   of
enacting legislation were protected.
xxxx
In no case has this Court ever treated the Clause as protecting all con  duct relating to the legislative
process. In every case thus far before this Court, the Speech or Debate Clause has been limited to an
act which was clearly a part of the legislative process ­ the due functioning of the process. xxx
xxxx
(c)   We   would   not   think   it   sound   or   wise,   simply   out   of   an   abundance   of   caution   to   doubly   insure
legislative independence, to extend the privilege beyond its intended scope, its literal language, and its
history, to include all things in any way related to the legislative process. Given such a sweeping reading,
we have no doubt that there are few activities in which a legislator engages that he would be unable
Even   assuming arguendo that   direct   recourse   to   this   Court   is   permissible,   the   petition   must   still   be
dismissed.
Petitioner's statements in media interviews are not covered by the parliamentary speech or debate"
privilege
Petitioner admits that he uttered the questioned statements, describing private respondent as former VP
Binay's   "front"   or   "dummy"   in   connection   with   the   so­called Hacienda Binay,   in   response   to   media
interviews during gaps and breaks in plenary and committee hearings in the Senate. 44 With Jimenez as our
guidepost,  it  is  evident   that   petitioner's  remarks  fall   outside   the  privilege   of  speech  or   debate   under
Section 11, Article VI of the 1987 Constitution. The statements were  clearly  not part  of any speech
delivered in the Senate or any of its committees. They were also not spoken in the course of any debate in
said fora. It cannot likewise be successfully contended that they were made in the official discharge or
performance   of   petitioner's   duties   as   a   Senator,   as   the   remarks   were   not   part   of   or   integral   to   the
legislative process.
The Speech or Debate Clause under the 1935 Constitution "was taken or is a copy of sec. 6, clause 1 of
Art. 1 of the Constitution of the United States." 45 Such immunity has come to this country from  the
practices of the Parliamentary as construed and applied by the Congress of the United States. 46
The U.S. Supreme Court's disquisition in United States v. Brewster47 on the scope of the privilege is of
jurisprudential significance:
Johnson thus  stand  as   a  unanimous  holding  that   a  Member  of  Congress   may  be  prosecuted   under  a
criminal statute provided that the Government's case does not rely on legislative acts or the motivation for
legislative acts. A legislative act has consistently been defined as an act generally done in Congress in
relation to the business before it. In sum, the Speech or Debate Clause prohibits inquiry only into those
things generally said or done in the House or the Senate in the performance of official duties and into the
motivation for those acts.
It is well known, of course, that Members of the Congress engage in many activities other than the purely
legislative activities protected by the Speech or Debate Clause. These include a wide range of legitimate
"errands" performed for constituents, the making of appointments with Government agencies, assistance
277 of 669
Legislative acts are not all­encompassing. The heart of the Clause is speech or debate in either House.
Insofar as the Clause is construed to reach other matters, they must be an integral part of the
deliberative and communicative processes by which Members participate in committee and House
proceedings with respect to the consideration and passage or rejection of proposed legislation or
with   respect   to   other   matters   which   the   Constitution   places   within   the   jurisdiction   of   either
House. xxx (Emphasis ours.)
It is, thus, clear that parliamentary non­accountability cannot be invoked when the lawmaker's speech or
utterance is made outside sessions, hearings or debates in Congress, extraneous to the "due functioning of
the (legislative) process."49 To participate in or respond to media interviews is not an official function of
any lawmaker; it is not demanded by his sworn duty nor is it a component of the process of enacting laws.
Indeed, a lawmaker may well be able to discharge his duties and legislate without having to communicate
with the press. A lawmaker's participation in media interviews is not a legislative act, but is "political in
nature,"50 outside the ambit of the immunity conferred under the Speech or Debate Clause in the 1987
Constitution. Contrary to petitioner's stance, therefore, he cannot invoke parliamentary immunity to cause
the dismissal of private respondent's Complaint. The privilege arises not because the statement is made by
a lawmaker, but because it is uttered in furtherance of legislation.
The Speech or Debate Clause in our Constitution did not turn our Senators and Congressmen into "super­
citizens"51 whose  spoken  words  or actions  are   rendered  absolutely  impervious  to prosecution  or  civil
action. The Constitution conferred the privilege on members of Congress "not for their private indulgence,
but for the public good."52 It was intended to protect them against government pressure and intimidation
aimed   at   influencing   their   decision­making   prerogatives. 53 Such   grant   of   legislative   privilege   must
perforce be viewed according to its purpose and plain language. Indeed, the privilege of speech or debate,
which may "(enable) reckless men to slander and even destroy others," 54 is not a cloak of unqualified
impunity; its invocation must be "as a means of perpetuating inviolate the functioning process of the
legislative department."55 As this Court emphasized in Pobre,56 "the parliamentary non­accountability thus
granted to members of Congress is not to protect them against prosecutions for their own benefit, but to
enable them, as the people's representatives, to perform the functions of their office without fear of
being made responsible before the courts or other forums outside the congressional hall."
Jurisdiction lies with the courts, not the Senate
somehow to "relate" to the legislative process. Admittedly, the Speech or Debate Clause must be read
broadly to effectuate its purpose of protecting the independence of the Legislative Branch, but no more
than the statutes we apply, was its purpose to make Members of Congress super­citizens , immune
from criminal responsibility. In its narrowest scope, the Clause is a very large, albeit essential, grant of
privilege. It has enabled reckless men to slander and even destroy others with impunity, but that was the
conscious choice of the Framers.
xxxx
xxx.The authors of our Constitution were well aware of the history of both the need for the privilege and
the abuses that could flow from too sweeping safeguards. In order to preserve other values, they wrote the
privilege so that it tolerates and protects behavior on the part of Members not tolerated and protected
when done by other citizens. but the shield does not extend beyond what is necessary to preserve the
integrity  of the legislative process. Moreover, unlike England, with no formal  written constitutional
limitations on the monarch, we defined  limits on the coordinate branches,  providing other checks  to
protect against abuses of the kind experienced in that country. (Emphasis ours.)
xxxx
In Gravel v. United States,48 the U.S. Supreme Court ruled that a Senator's private publication of certain
classified documents (popularly known as the Pentagon Papers), which the latter had taken up at a Senate
subcommittee hearing and placed in the legislative record, did not constitute "protected speech or debate,"
holding that it "was in no way essential to the deliberations of the Senate," and was "not part and parcel of
the legislative process." Explaining the scope of the Speech or Debate Clause, the U.S. Supreme Court
declared:
But the Clause has not been extended beyond the legislative sphere. That Senators generally perform
certain acts in their official capacity as Senators does not necessarily make all such acts legislative in
nature. Members of Congress are constantly in touch with the Executive Branch of the Government and
with administrative agencies ­ they may cajole, and exhort with respect to the administration of a federal
statute ­ but such conduct, though generally done, is not protected legislative activity. xxx
xxxx
278 of 669
such   civil   action   shall   proceed   independently   of   the   criminal   prosecution,   and   shall   require   only   a
preponderance of evidence.
In fine, petitioner cannot successfully invoke parliamentary nonaccountability to insulate his statements,
uttered outside the "sphere of legislative activity,"61 from judicial review.
Preliminary hearing was not warranted
Petitioner argues that a preliminary hearing on his special and affirmative defenses is necessary to allow
him to present evidence that will warrant the immediate dismissal of the Complaint.
The Court is not persuaded.
Under Section 6, Rule 16 of the Rules of Court, a preliminary hearing on the affirmative defenses may be
allowed only when no motion to dismiss has been filed. Section 6, however, must be construed in the light
of   Section   3   of   the   same   Rule,   which   requires   courts   to   resolve   a   motion   to   dismiss   and   prohibits
deferment of such resolution on the ground of indubitability. Thus, Section 6 disallows a preliminary
hearing of affirmative defenses once a motion to dismiss has been filed because such defenses should
have already been resolved.62
In this case, however, petitioner's motion to dismiss had not been resolved when petitioner moved for a
preliminary hearing. As public respondent stated in the assailed May 19, 2015 Order, the motion did not
contain a notice of hearing and was not actually heard. Even so, a preliminary hearing is not warranted.
In his Answer  with Motion to Dismiss, petitioner  averred  that  private respondent  failed  to state and
substantiate   his   cause   of   action,   arguing   that   the   statement   he   made   before   the   media,   in   which   he
described   private   respondent   as   a   "front"   or   "dummy"   of   former   VP   Binay   for   the   so­
called Hacienda Binay, was one of fact.
By raising failure to state a cause of action as his defense, petitioner is regarded as having hypothetically
admitted the allegations in the Complaint.63
Petitioner   argues   that   the   RTC   had   no   jurisdiction   over   the   case,   and   citing Pobre,   asserts   that   the
authority to discipline a member of Congress lies in the assembly or the voters and not the courts.
Petitioner's reliance on Pobre is misplaced. The statements questioned in said disbarment case were part
of a lawyer­Senator's privilege speech delivered on the Senate floor professedly with a view to future
remedial legislation. By reason of the Senator's parliamentary immunity, the Court held that her speech
was "not actionable criminally or in a disciplinary proceeding under the Rules of Court." The questioned
statements in this case, however, were admittedly made in response to queries from the media during gaps
in the Senate's plenary and committee hearings, thus, beyond the purview of privileged speech or debate
under Section 11, Article VI of the Constitution.
The Court held in Pobre:
Courts   do   not   interfere   with   the   legislature   or   its   members   in   the   manner   they   perform   their
functions in the legislative floor or in committee rooms. Any claim of an unworthy purpose or of the
falsity   and mala   fides of   the   statement   uttered   by   the   member   of   the   Congress   does   not   destroy   the
privilege.   The   disciplinary   authority   of   the   assembly   and   the   voters,   not   the   courts,   can   properly
discourage or correct such abuses committed in the name of parliamentary immunity. (Citations omitted
and emphasis ours.)57
Clearly, the Court's pronouncement that the legislative body and the voters, not the courts, would serve as
the   disciplinary   authority   to   correct   abuses   committed   in   the   name   of   parliamentary   immunity,   was
premised on the questionable remarks being made in the performance of legislative functions, on the
legislative floor or committee rooms where the privilege of speech or debate may be invoked. Necessarily,
therefore, statements falling outside the privilege and giving rise to civil injury or criminal responsibility
will not foreclose judicial review.
Furthermore, it is well­settled that jurisdiction over the subject matter of a case is conferred by law. 58 An
action for damages on account of defamatory statements not constituting protected or privileged "speech
or debate" is a controversy well within the courts' authority to settle. The Constitution vests upon the
courts the power and duty "to settle actual controversies involving rights which are legally demandable
and   enforceable."59 Batas   Pambansa   Blg.   129,   as   amended,   conferred   jurisdiction   over   actions   for
damages upon either the RTC or the Municipal Trial Court, depending on the total amount claimed. 60 So
also,  Article   33  of  the  Civil   Code   expressly  provides   that  in  cases   of  defamation,  a   civil   action  for
damages, entirely separate and distinct from the criminal action, may be brought by the injured party, and
279 of 669
tending to cause the dishonor, discredit, or contempt of a natural or juridical person, or to blacken the
memory of one who is dead.
For an imputation to be libelous, the following requisites must concur: a) it must be defamatory; b) it must
be malicious; c) it must be given publicity and d) the victim must be identifiable. 73 Any of the imputations
covered by Article 353 is defamatory,74 and every defamatory imputation is presumed malicious.75
The Civil Code provides that moral damages include mental anguish, fright, serious anxiety, besmirched
reputation, wounded feelings, moral shock, social humiliation, and similar injury, and may be recovered
in cases of libel, slander or any other form of defamation, 76 while exemplary damages may be recovered
in addition to moral damages, by way of correction or example for the public good, as determined by the
court.77
Measured against the foregoing requisites and considerations, including the scope of parliamentary non­
accountability, private respondent's Complaint, on its face, sufficiently makes out a cause of action for
damages.
In his Complaint, private respondent  alleged that  petitioner gave statements during interviews by the
media,   describing   him   as   the   "dummy"   of   former   VP   Binay   in   connection   with   the   so­
called Hacienda Binay. Private respondent averred that such imputation, unprivileged as it was uttered
outside of petitioner's  legislative functions, actually discredited  him  and tarnished his reputation as a
legitimate   businessman,   and   caused   him   sleepless   nights,   wounded   feelings,   serious   anxiety,   mental
anguish and social humiliation. The statements, presumed to be malicious and so described by private
respondent, were also alleged to have been made public through broadcast and print media, and identified
private respondent as their subject. Hypothetically admitting these allegations as true, as is required in
determining whether a complaint fails to state a cause of action, private respondent may be granted his
claim.78
The Complaint, therefore, cannot be dismissed on the ground of failure to state a cause of action. As the
RTC held, whether true or false, the allegations in the Complaint are sufficient to enable the court to
render judgment according to private respondent's prayer.
Defense of lack of cause of action requires a full­blown trial
The test of the sufficiency of the facts stated in a complaint as constituting a cause of action is whether or
not, admitting the facts so alleged, the court can render a valid judgment upon the same in accordance
with the plaintiff's prayer. 64 Inquiry is into the sufficiency not the veracity of the facts so alleged. 65 If the
allegations furnish sufficient basis by which the complaint may be maintained, the same should not be
dismissed regardless of the defenses that may be raised by the defendants. 66
Accordingly,   in   determining   whether   a   complaint   did   or   did   not   state   a   cause   of   action,   only   the
statements in the complaint may properly be considered. 67 The court cannot take cognizance of external
facts or hold preliminary hearings to determine its existence. 68 For the court to do otherwise would be a
procedural error and a denial of the plaintiff's right to due process.69
As this Court, in Aquino, et al. v. Quiazon, et al.70 instructs:
The trial court may indeed elect to hold a preliminary hearing on affirmative defenses as raised in the
answer under Section 6 of Rules 16 of the Rules of Court. It has been held, however, that such a hearing
is not necessary when the affirmative defense is failure to state a cause of action, and that it is, in
fact, error for the court to hold a preliminary hearing to determine the existence of external facts
outside the complaint. The reception and the consideration of evidence on the ground that the complaint
fails to state a cause of action, has been held to be improper and impermissible. Thus, in a preliminary
hearing on a motion to dismiss or on the affirmative defenses raised in an answer, the parties are allowed
to present evidence except when the motion is based on the ground of insufficiency of the statement of the
cause of action which must be determined on the basis only of the facts alleged in the complaint and no
other. Section 6, therefore, does not apply to the ground that the complaint fails to state a cause of
action. The trial court, thus, erred in receiving and considering evidence in connection with this ground.
(Citations omitted and emphasis ours.)
Complaint sufficiently states a cause of action
Private respondent filed his Complaint for moral and exemplary damages pursuant to Article 33 of the
Civil Code71 which authorizes an injured party to file a civil action for damages, separate and distinct from
the criminal action, in cases of defamation, fraud and physical injuries.
As defined in Article 353 of the Revised Penal Code, a libel 72 is a public and malicious imputation of a
crime, or of a vice or defect, real or imaginary, or any act, omission, condition, status, or circumstance
280 of 669
to "substantiate" his cause of action, petitioner effectively questioned its existence, and would have the
trial court inquire into the veracity and probative value of private respondent's submissions.
Distinguished from failure to state a cause of action, which refers to the insufficiency of the allegations in
the   pleading,   lack   of   cause   of   action   refers   to   the   insufficiency   of   the   factual   basis   for   the
action.79 Petitioner, in his Answer with Motion to Dismiss, clearly impugned the sufficiency of private
respondent's basis for filing his action for damages.
Section 6, Rule 16 allows the court to hold a preliminary hearing on affirmative defenses pleaded in the
answer based on grounds for dismissal under the same rule. 80 The ground of "lack of cause of action,"
however, is not one of the grounds for a motion to dismiss under Rule 16, hence, not proper for resolution
during a preliminary hearing held pursuant to Section 6 thereof. 81
Furthermore, Aquino teaches   that   the   existence   of   a   cause   of   action   "goes   into   the   very   crux   of   the
controversy and is a matter of evidence for resolution after a full­blown hearing." An affirmative defense,
raising the ground that there is no cause of action as against the defendant, poses a question of fact that
should be resolved after the conduct of the trial on the merits.82
Indeed, petitioner, in asking for the outright dismissal of the Complaint, has raised evidentiary matters and
factual issues which this Court cannot address or resolve, let alone at the first instance. The proof thereon
cannot be received in certiorari proceedings before the Court, but should be established in the RTC.83
Thus, even granting that the petition for certiorari might be directly filed with this Court, its dismissal
must perforce follow because its consideration and resolution would inevitably require the consideration
and evaluation of evidentiary matters. The Court is not a trier of facts, and cannot accept the petition
for certiorari for that reason.84
All told, for its procedural infirmity and lack of merit, the petition must be dismissed.
WHEREFORE,   the   petition   is DISMISSED.   Public   respondent's   Orders   dated   May   19,   2015   and
December 16, 2015 in Civil Case No. RQZN­14­10666­CV are affirmed insofar as they are consistent
with this decision.
In moving for the outright dismissal of the Complaint, petitioner averred that private respondent failed to
prove   his   alleged   ownership   of   the   subject   estate.   To   establish   this,   petitioner   pointed   to   Mercado's
testimony that former VP Binay is the actual and beneficial owner thereof, the certificates of title covering
the estate purportedly in the names of persons related to or identified with former VP Binay, and the one­
page Agreement between Sunchamp and Gregorio which, according to petitioner, hardly inspires belief
because  it  was   not  notarized   and  lacked  details  expected   in  a  legitimate  document,   and  because   the
transaction,   which   required   Gregorio   to   give   up   possession,   entailed   a   measly   downpayment   of   P5
Million, out of the P446 Million total consideration, for an estate with a yearly P30 Million revenue from
its orchard.
For these reasons, petitioner asserted that when he remarked before the media that private respondent was
acting as former VP Binay's "front" or "dummy," he was simply making a statement of fact which he had
based on documents, reports and information available to him, and which was never intended to be an
insult or a derogatory imputation.
Petitioner also argued that because private respondent had thrust himself into the public debate on the so­
called Hacienda Binay,   he   should   be   deemed   a   "public   figure"   and   the   questioned   statements
consequently qualify for the constitutional protection of freedom of expression.
Private respondent, however, has notably denied being a "dummy," and rebuffed petitioner's claim that he
had thrust himself into the public debate, alleging that it was petitioner who brought up his name, out of
nowhere, at the October 8, 2014 SBRS hearing.
Petitioner's Answer likewise  repudiated  private  respondent's  claim  that  the questioned statements had
brought about a steep drop in the share prices of two listed companies he was managing, to the detriment
of his substantial shareholdings therein. Petitioner countered that said prices had been on a downward
trend long before he uttered the questioned statements; that he never mentioned said companies in his
interviews; and that far from substantial, private respondent only had an 8% stake in one of the companies
and none in the other.
A perusal of petitioner's defenses and arguments, as above outlined, at once reveals that the averments
were grounded on lack of cause of action. In fact, by pleading in his Answer that private respondent failed
281 of 669
SO ORDERED.

282 of 669
jurisdiction of the Court, and not an administrative agency or the Senate to resolve.—The doctrine of
primary jurisdiction does not apply to this case. The Court has ruled: x x x It may occur that the Court
has jurisdiction to take cognizance of a particular case, which means that the matter involved is also
judicial   in   character.   However,   if   the   case   is   such   that   its   determination   requires   the   expertise,
specialized   skills   and   knowledge   of   the   proper   administrative   bodies   because   technical   matters   or
intricate questions of fact are involved, then relief must first be obtained in an administrative proceeding
before a remedy will be supplied by the courts even though the matter is within the proper jurisdiction of
the court. x x x The issues presented here do not require the expertise, specialized skills and knowledge of
respondent for their resolution. On the contrary, the issues here are purely legal questions which are
within the competence and jurisdiction of the Court, and not an administrative agency or the Senate to
resolve.
Same; Same; Same; The Court therefore is not precluded from resolving the legal issues raised by
the mere invocation by respondent of the doctrine of separation of powers.—It has been held that “the
power of judicial review is not so much power as it is [a] duty imposed on this Court by the Constitution
and that we would be remiss in the performance of that duty if we decline to look behind the barriers set
by the principle of separation of powers.” The Court, therefore, is not precluded from resolving the legal
issues  raised  by  the mere   invocation  by respondent   of  the  doctrine   of separation  of  powers.  On  the
contrary, the resolution of the legal issues falls within the exclusive jurisdiction of this Court.
Same; Same; Due Process; The referral of the investigation by the Ethics Committee to the Senate
Committee of the Whole is an extraordinary remedy that does not violate Senator Villar’s right to due
process.—Again,   we   reiterate   that,   considering   the   circumstances   of   this   case,   the   referral   of   the
investigation by the Ethics Committee to the Senate Committee of the Whole is an extraordinary remedy
that does not violate Senator Villar’s right to due process. In the same manner, the adoption by the Senate
Committee of the Whole of the Rules of the Ethics Committee does not violate Senator Villar’s right to
due process.
G.R. No. 187714               March 8, 2011
AQUILINO Q. PIMENTEL, JR., MANUEL B. VILLAR, JOKER P. ARROYO, FRANCIS N. 
PANGILINAN, PIA S. CAYETANO, and ALAN PETER S. CAYETANO, Petitioners,
vs.
SENATE COMMITTEE OF THE WHOLE represented by SENATE PRESIDENT JUAN PONCE 
ENRILE, Respondents.
Remedial Law; Actions; Parties; Test to Determine if a Party is an Indispensable Party.—The test
to determine if a party is an indispensable party is as follows: An indispensable party is a party who has
an interest in the controversy or subject matter that a final adjudication cannot be made, in his absence,
without injuring or affecting that interest, a party who has not only an interest in the subject matter of the
controversy, but also has an interest of such nature that a final decree cannot be made without affecting
his interest or leaving the controversy in such a condition that its final determination may be wholly
inconsistent with equity and good conscience. It has also been considered that an indispensable party is a
person in whose absence there cannot be a determination between the parties already before the court
which is effective, complete or equitable. Further, an indispensable party is one who must be included in
an action before it may properly go forward. A person who is not an indispensable party, however, if his
interest in the controversy or subject matter is separable from the interest of the other parties, so that it
will not necessarily be directly or injuriously affected by a decree which does complete justice between
them. Also, a person is not an indispensable party if his presence would merely permit a complete relief
between him and those already parties to the action, or if he has no interest in the subject matter of the
action. It is not a sufficient reason to declare a person to be an indispensable party that his presence will
avoid multiple litigation.
Same; Same; Doctrine of  Primary Jurisdiction; The doctrine of primary jurisdiction does not
apply to this case;  the  issues  here  are  purely legal  questions which are  within the competence  and
283 of 669
Cayetano (petitioners). Petitioners seek to enjoin the Senate Committee of the Whole (respondent) from
conducting   further   hearings   on   the   complaint   filed   by   Senator   Maria   Ana   Consuelo   A.S.   Madrigal
(Senator Madrigal) against Senator Villar pursuant to Senate Resolution No. 706 (P.S. Resolution 706) on
the alleged double insertion of  ₱200 million for the C­5 Road Extension Project in the 2008 General
Appropriations Act.
The Antecedents
On 15 September 2008, Senator Panfilo Lacson (Senator Lacson) delivered a privilege speech entitled
"Kaban   ng   Bayan,   Bantayan!"2 In   his   privilege   speech,   Senator   Lacson   called   attention   to   the
congressional   insertion   in   the   2008   General   Appropriations   Act,   particularly   the  ₱200   million
appropriated for the construction of the President Carlos P. Garcia Avenue Extension from Sucat Luzon
Expressway to Sucat Road in Parañaque City including Right­of­Way (ROW), and another ₱200 million
appropriated for the extension of C­5 road including ROW. Senator Lacson stated that C­5 is what was
formerly called President Carlos P. Garcia Avenue and that the second appropriation covers the same
stretch – from Sucat Luzon Expressway to Sucat Road in Parañaque City. Senator Lacson inquired from
DBM Secretary Rolando Andaya, Jr. about the double entry and was informed that it was on account of a
congressional insertion. Senator Lacson further stated that when he followed the narrow trail leading to
the double entry, it led to Senator Villar, then the Senate President.
On 8 October 2008, Senator Madrigal introduced P.S. Resolution 706,3 the full text of which reads:
WHEREAS the Senate President has repeatedly and publicly "advocated" (sic) the construction of the C­5
Road/Pres. C.P. Garcia Avenue Extension linking Sucat  Road in Parañaque  City to the South Luzon
Expressway;
WHEREAS   it   was   discovered   that   there   was   a   double   insertion   of  ₱200   million   for   the   C­5   Road
Extension project in the 2008 General Appropriations Act;
Same; Same; Same; The only limitation to the power of Congress to promulgate its own rules is
the observance of quorum, voting and publication when required.—The Constitutional right of the Senate
to promulgate its own rules of proceedings has been recognized and affirmed by this Court. The only
limitation to the power of Congress to promulgate its own rules is the observance of quorum, voting, and
publication when required. As long as these requirements are complied with, the Court will not interfere
with the right of Congress to amend its own rules.
Same; Same; Same; Internal rules of the House or Senate need not be published unless such rules
expressly provide for their publication before the rules can take effect.—The Constitution does not require
publication of the internal rules of the House or Senate. Since rules of the House or the Senate that affect
only their members are internal to the House or Senate, such rules need not be published, unless such
rules expressly provide for their publication before the rules can take effect.
Same; Same; Same; The Rules of the Senate Committee of the Whole itself provide that the Rules
must be published before the Rules can take  effect.—In this particular  case,  the Rules of the Senate
Committee of the Whole itself provide that the Rules must be published before the Rules can take effect.
Thus, even if publication is not required under the Constitution, publication of the Rules of the Senate
Committee of the Whole is required because the Rules expressly mandate their publication. The majority
of   the   members   of   the   Senate   approved   the   Rules   of   the   Senate   Committee   of   the   Whole,   and   the
publication requirement which they adopted should be considered as the will of the majority. Respondent
cannot dispense with the publication requirement just because the Rules of the Ethics Committee had
already been published in the Official Gazette.
CARPIO, J.:
The Case
Before the Court is a petition for prohibition 1 with prayer for issuance of a writ of preliminary injunction
and/or temporary restraining order filed by Senators Aquilino Q. Pimentel, Jr. (Senator Pimentel), Manuel
B. Villar (Senator Villar), Joker P. Arroyo, Francis N. Pangilinan, Pia S. Cayetano, and Alan Peter S.
284 of 669
WHEREAS the illegal and unethical conduct of the Senate President has betrayed the trust of the people,
and by doing so has shamed the Philippine Senate;
WHEREAS  it  is  incumbent  upon  the  members  of   the   Senate  now   to  reclaim   the   people’s   trust   and
confidence and show that  the illegal  conduct  of any of its member, even of its leaders, shall not go
unpunished;
WHEREFORE, BE IT RESOLVED AS IT IS HEREBY RESOLVED, TO DIRECT THE COMMITTEE
ON   ETHICS   AND   PRIVILEGES   TO   INVESTIGATE   THE  CONDUCT   OF   SENATE   PRESIDENT
MANUEL   B.   VILLAR,   JR.   FOR   USING   HIS   POSITION   OF   POWER   TO   INFLUENCE   PUBLIC
OFFICIALS IN RELOCATING THE C­5 ROAD EXTENSION PROJECT TO DELIBERATELY PASS
THRU   HIS   PROPERTIES,   AND   TO   NEGOTIATE   THE   OVERPRICED   PURCHASE   OF   ROAD
RIGHTS   OF   WAY   THRU   SEVERAL   PROPERTIES   ALSO   OWNED   BY   HIS   CORPORATIONS
REDOUNDING IN HUGE PERSONAL FINANCIAL BENEFITS FOR HIM TO THE DETRIMENT
OF THE FILIPINO PEOPLE, THEREBY RESULTING IN A BLATANT CONFLICT OF INTEREST.
Adopted,
(Sgd.)
M.A. MADRIGAL4
On   even   date,   P.S.   Resolution   706   was   referred   to   the   Committee   on   Ethics   and   Privileges   (Ethics
Committee) which at that time was composed of the following members:
Sen. Pia S. Cayetano ­ Chairperson
Sen. Loren Legarda ­ Member in lieu of Sen. Madrigal
Sen. Joker Arroyo ­ Member
WHEREAS Committee on Finance Chair Sen. Juan Ponce Enrile confirmed that the double insertion for
the C­5 Road Extension Project was made by the Senate President;
WHEREAS this double insertion is only the tip of the iceberg;
WHEREAS there is overwhelming evidence to show that the Senate President, from the time he was
member of the House of Representatives, used his influence on the executive to cause the realignment of
the C­5 Road Extension project to ensure that his properties in Barangay San Dionisio, Parañaque City
and   Barangays   Pulang   Lupa   and   Mayuno   Uno,   Las   Piñas   would   be   financially   benefited   by   the
construction of the new road;
WHEREAS there is overwhelming evidence to show that the Senate President, through his corporations,
negotiated the sale of his properties as roads right of way to the government, the same properties affected
by the projects he proposed;
WHEREAS there is overwhelming evidence to show that the Senate President caused the sale of his
landholdings to government as a grossly overpriced cost prejudicial to other lot owners in the area, the
government, and the Filipino people;
WHEREAS there is overwhelming evidence to show that the Senate President, in the overpriced sale of
another property, used his power and influence to extort from the original landowner the profit made from
the overprice by the Villar owned corporations;
WHEREAS these acts of the Senate President are in direct violation of the Constitution, the Anti­Graft
and Corrupt Practices Act, the Code of Conduct and Ethical Standards of Public Officers;
WHEREAS the Senate President has violated the public trust of the people in order to serve his personal
interests thereby sacrificing the people’s welfare;
285 of 669
application of the Rules of the Ethics Committee to the Senate Committee of the Whole. In particular,
petitioners   questioned   the   determination   of   the   quorum.   On   11   May   2009,   petitioners   proposed   11
amendments   to   the   Rules   of   the   Ethics   Committee   that   would   constitute   the   Rules   of   the   Senate
Committee   of  the   Whole,  out  of  which   three   amendments  were   adopted.  On   14  May  2009,  Senator
Pimentel raised as an issue the need to publish the proposed amended Rules of the Senate Committee of
the Whole. On even date, respondent proceeded with the Preliminary Inquiry on P.S. Resolution 706. On
18 May 2009, the Chairman submitted a report on the Preliminary Inquiry with a directive to all Senators
to come up with a decision on the preliminary report on 21 May 2009. On 21 May 2009, respondent
declared that there was substantial evidence to proceed with the adjudicatory hearing. The preliminary
conference was set on 26 May 2009.
Petitioners came to this Court for relief, raising the following grounds:
1.   The   transfer   of   the   complaint   against   Senator   Villar   from   the   Ethics   Committee   to   the   Senate
Committee of the Whole is violative of Senator Villar’s constitutional right to equal protection;
2. The Rules adopted by the Senate Committee of the Whole for the investigation of the complaint filed
by Senator Madrigal against Senator Villar is violative of Senator Villar’s right to due process and of the
majority quorum requirement under Art. VI, Sec. 16(2) of the Constitution; and
3. The Senate Committee of the Whole likewise violated the due process clause of the Constitution when
it refused to publish the Rules of the Senate Committee of the Whole in spite of its own provision [which]
require[s] its effectivity upon publication.13
In its Comment, respondent argues that:
1. The instant petition should be dismissed for failure to join or implead an indispensable party. In the
alternative, the instant petition should be archived until such time that the said indispensable party has
been joined or impleaded and afforded the opportunity to be heard;
Sen. Alan Peter Cayetano­ Member
Sen. Miriam Defensor­Santiago­ Member
Sen. Gregorio Honasan ­ Member
Sen. Panfilo Lacson ­ Inhibited and replaced by Sen. Rodolfo Biazon
On 17 November 2008, Senator Juan Ponce Enrile (Senator Enrile) was elected Senate President. The
Ethics Committee was reorganized with the election of Senator Lacson as Chairperson, and Senators
Richard Gordon, Gregorio Honasan, Loren Legarda, and Mar Roxas as members for the Majority. On 16
December 2008, Senator Lacson inquired whether the Minority was ready to name their representatives to
the Ethics Committee.5 After consultation with the members of the Minority, Senator Pimentel informed
the body that there would be no member from the Minority in the Ethics Committee. 6 On 26 January
2009, Senator Lacson reiterated his appeal to the Minority to nominate their representatives to the Ethics
Committee.7 Senator Pimentel  stated that it is the stand of the Minority not to nominate any of their
members to the Ethics Committee, but he promised to convene a caucus to determine if the Minority’s
decision on the matter is final. 8 Thereafter, the Senate adopted the Rules of the Senate Committee on
Ethics and Privileges (Committee Rules) which was published in the Official Gazette on 23 March 2009. 9
On 20 April 2009, Senator Villar delivered a privilege speech 10 where he stated that he would answer the
accusations against him on the floor and not before the Ethics Committee. On 27 April 2009, Senator
Lacson delivered another privilege speech 11 where he stated that the Ethics Committee was not a kangaroo
court. However, due to the accusation that the Ethics Committee could not act with fairness on Senator
Villar’s case, Senator Lacson moved that the responsibility of the Ethics Committee be undertaken by the
Senate, acting as a Committee of the Whole. The motion was approved with ten members voting in favor,
none against, and five abstentions.12
Respondent Senate Committee of the Whole conducted its hearings on 4 May 2009, with eleven Senators
present, and on 7 May 2009, with eight Senators present. On both hearings, petitioners objected to the
286 of 669
3. Whether the transfer of the complaint against Senator Villar from the Ethics Committee to the Senate
Committee of the Whole is violative of Senator Villar’s right to equal protection;
4. Whether the adoption of the Rules of the Ethics Committee as Rules of the Senate Committee of the
Whole is a violative of Senator Villar’s right to due process and of the majority quorum requirement
under Art. VI, Section 16(2) of the Constitution; and
2. There was no grave abuse of discretion on the part of respondent Committee;
3. Petitioners are not entitled to a writ of prohibition for failure to prove grave abuse of discretion on the
part of respondent Committee of the Whole;
4. The principle of separation of powers must be upheld;

5. Whether publication of the Rules of the Senate Committee of the Whole is required for their effectivity. 5. The instant petition must be dismissed for being premature. Petitioners failed to observe the doctrine or
primary jurisdiction or prior resort;
The Ruling of this Court
6. It is within the power of Congress to discipline its members for disorderly behavior;
Indispensable Party
7. The determination of what constitutes disorderly behavior is a political question which exclusively
Section 7, Rule 3 of the 1997 Rules of Civil Procedure provides: pertains to Congress;

SEC.   7   – Compulsory   joinder   of   indispensable   parties.   ­ Parties   in   interest   without   whom   no   final 8. The Internal Rules of the Senate are not subject to judicial review in the absence of grave abuse of
determination can be had of an action shall be joined as plaintiffs or defendants. discretion; [and]

The test to determine if a party is an indispensable party is as follows: 9. The Rules of the Ethics Committee, which have been duly published and adopted[,] allow the adoption
of supplementary rules to govern adjudicatory hearings.14
An indispensable party is a party who has an interest in the controversy or subject matter that a final
adjudication cannot be made, in his absence, without injuring or affecting that interest, a party who has The Issues
not only an interest in the subject matter of the controversy, but also has an interest of such nature that a
final decree cannot be made without affecting his interest or leaving the controversy in such a condition The issues for the Court’s resolution are the following:
that its final determination may be wholly inconsistent with equity and good conscience. It has also been
considered  that  an indispensable party is a person in whose absence there cannot  be a determination 1. Whether Senator Madrigal, who filed the complaint against Senator Villar, is an indispensable party in

between   the   parties   already   before   the   court   which   is   effective,   complete   or   equitable.   Further,   an this petition;

indispensable party is one who must be included in an action before it may properly go forward.
2. Whether the petition is premature for failure to observe the doctrine of primary jurisdiction or prior
resort;

287 of 669
administrative proceeding before a remedy will be supplied by the courts even though the matter is within
the proper jurisdiction of the court. x x x 18
The issues presented here do not require the expertise, specialized skills and knowledge of respondent for
their   resolution.   On   the   contrary,   the   issues   here   are   purely   legal   questions   which   are   within   the
competence and jurisdiction of the Court, and not an administrative agency or the Senate to resolve. 19
As   regards   respondent’s   invocation   of   separation   of   powers,   the   Court   reiterates   that   "the   inviolate
doctrine of separation of powers among the legislative, executive or judicial branches of government by
no means prescribes for absolute autonomy in the discharge by each of that part of the governmental
power assigned to it by the sovereign people."  Thus, it has been held that "the power of judicial review is
20
not so much power as it is [a] duty imposed on this Court by the Constitution and that we would be remiss
in the performance of that duty if we decline to look behind the barriers set by the principle of separation
of powers."  The Court, therefore, is not precluded from resolving the legal issues raised by the mere
21
invocation by respondent of the doctrine of separation of powers. On the contrary, the resolution of the
legal issues falls within the exclusive jurisdiction of this Court.
Transfer of the Complaint from the Ethics Committee
to the Senate Committee on the Whole
Petitioners allege that the transfer of the complaint against Senator Villar to the Senate Committee of the
Whole violates his constitutional right to equal protection. Petitioners allege that the Senate Committee of
the Whole was constituted solely for the purpose of assuming jurisdiction over the complaint against
Senator Villar. Petitioners further allege that the act was discriminatory and removed Senator Villar’s
recourse against any adverse report of the Ethics Committee to the Senate as a body.
We do not agree with petitioners.
A person who is not an indispensable party, however, if his interest in the controversy or subject matter is
separable from the interest of the other parties, so that it will not necessarily be directly or injuriously
affected by a decree which does complete justice between them. Also, a person is not an indispensable
party if his presence would merely permit a complete relief between him and those already parties to the
action, or if he has no interest in the subject matter of the action. It is not a sufficient reason to declare a
person to be an indispensable party that his presence will avoid multiple litigation. 15
In this case, Senator Madrigal is not an indispensable party to the petition before the Court. While it may
be true that she has an interest in the outcome of this case as the author of P.S. Resolution 706, the issues
in this case are matters of jurisdiction and procedure on the part of the Senate Committee of the Whole
which can be resolved without affecting Senator Madrigal’s interest. The nature of Senator Madrigal’s
interest   in   this   case   is   not   of   the   nature   that   this   case   could   not   be   resolved   without   her
participation.1awphi1
Doctrine of Primary Jurisdiction
Respondent   asserts   that   the   doctrine   of   primary   jurisdiction   "simply   calls   for   the   determination   of
administrative questions, which are ordinarily questions of fact, by administrative agencies rather than by
courts   of   justice."16 Citing Pimentel   v.   HRET,17 respondent   avers   that   primary   recourse   of   petitioners
should have been to the Senate and that this Court must uphold the separation of powers between the
legislative and judicial branches of the government.
The doctrine of primary jurisdiction does not apply to this case. The Court has ruled:
x x x It may occur that the Court has jurisdiction to take cognizance of a particular case, which means that
the  matter   involved   is  also  judicial   in  character.  However,   if  the  case  is  such  that   its  determination
requires   the   expertise,   specialized   skills   and   knowledge   of   the   proper   administrative   bodies   because
technical   matters   or  intricate   questions  of  fact  are  involved,  then   relief   must  first   be  obtained  in  an
288 of 669
Committee of the Whole was an extraordinary remedy undertaken by the Ethics Committee and approved Reviewing the events that led to the constitution of the Senate Committee of the Whole, the Court notes
by a majority of the members of the Senate. that upon the election of Senator Enrile as Senate President on 17 November 2008, the Ethics Committee
was also reorganized. Senator Lacson, who first called the Senate’s attention to the alleged irregularities
Adoption of the Rules of the Ethics Committee committed by Senator Villar, was elected as Chairperson. On 16 December 2008, when Senator Lacson
inquired whether the Minority was ready to name their representatives to the Ethics Committee, Senator
by the Senate Committee of the Whole Pimentel informed the body that there would be no member from the Minority in the Ethics Committee.
On   26   January   2009,   Senator   Lacson   reiterated   his   appeal   to   the   Minority   to   nominate   their
Petitioners allege that the adoption of the Rules of the Ethics Committee by the Senate Committee of the
representatives   to   the   Ethics   Committee.   Senator   Pimentel   informed   him   that   it   is   the   stand   of   the
Whole is violative of Senator Villar’s right to due process.
Minority not to nominate any of their members to the Ethics Committee. Senator Pimentel promised to
convene a caucus to determine if the Minority’s decision on the matter is final but the records did not
We do not agree.
show that a caucus was convened.

Again, we reiterate that, considering the circumstances of this case, the referral of the investigation by the
On 20 April 2009, Senator Villar delivered a privilege speech where he stated that he would answer the
Ethics Committee to the Senate Committee of the Whole is an extraordinary remedy that does not violate
accusations  against  him on   the  floor  and  not  before   the  Ethics  Committee.  It  was  because   of the
Senator Villar’s right to due process. In the same manner, the adoption by the Senate Committee of the
accusation that the Ethics Committee could not act with fairness on Senator Villar’s case that Senator
Whole of the Rules of the Ethics Committee does not violate Senator Villar’s right to due process.
Lacson moved that the responsibility of the Ethics Committee be undertaken by the Senate acting as a
Committee of the Whole, which motion was approved with ten members voting in favor, none against,
The Constitutional right of the Senate to promulgate its own rules of proceedings has been recognized and
and five abstentions.
affirmed by this Court. Thus:

The Rules of the Ethics Committee provide that "all matters relating to the conduct, rights, privileges,
First. Section 16(3), Article VI of the Philippine Constitution states: "Each House shall determine the 
safety,   dignity,  integrity   and   reputation   of   the  Senate   and   its   Members   shall   be   under   the   exclusive
rules of its proceedings."
jurisdiction of the Senate Committee on Ethics and Privileges." 22 However, in this case, the refusal of the

This provision has been traditionally construed as a grant of full discretionary authority to the House of Minority to name its members to the Ethics Committee stalled the investigation. In short, while ordinarily

Congress in the formulation, adoption and promulgation of its own rules. As such, the exercise of this an investigation about one of its members’ alleged irregular or unethical conduct is within the jurisdiction

power is generally exempt from judicial supervision and interference, except on a clear showing of such of the Ethics Committee, the Minority effectively prevented it from pursuing the investigation when they

arbitrary and improvident use of the power as will constitute a denial of due process. refused   to   nominate   their   members   to   the   Ethics   Committee.   Even   Senator   Villar   called   the   Ethics
Committee a kangaroo court and declared that he would answer the accusations against him on the floor
x x x. The issue partakes of the nature of a political question which, under the Constitution, is to be and not before the Ethics Committee. Given the circumstances, the referral of the investigation to the
decided by the people in their sovereign capacity, or in regard to which full discretionary authority has

289 of 669
state that the same shall be effective in the subsequent Congresses or until they are amended or repealed
to sufficiently put public on notice.
If it was the intention of the Senate for its present rules on legislative inquiries to be effective even in the
next Congress, it could have easily adopted the same language it had used in its main rules regarding
effectivity.
Lest the Court be misconstrued, it should likewise be stressed that not all orders issued or proceedings
conducted pursuant to the subject Rules are null and void. Only those that result in violation of the
rights   of   witnesses   should   be   considered   null   and   void,   considering   that   the   rationale   for   the
publication is to protect the rights of the witnesses as expressed in Section 21, Article VI of the
Constitution. Sans such violation, orders and proceedings are considered valid and effective. 26 (Emphasis
supplied)
In the recent case of Gutierrez v. The House of Representatives Committee on Justice, et al.,  the Court 27
further clarified:
x x x inquiries in aid of legislation under Section 21, Article VI of the Constitution is the sole instance in
the   Constitution   where   there   is   a categorical   directive to   duly publish   a   set   of   rules   of   procedure.
Significantly notable in Neri is that with respect to the issue of publication, the Court anchored its ruling
on the 1987 Constitution’s directive, without any reliance on or reference to the 1986 case of Tañada v.
Tuvera. Tañada naturally could neither have interpreted a forthcoming 1987 Constitution nor had kept a
tight rein on the Constitution’s intentions as expressed through the allowance of either a categorical term
or a general sense of making known the issuances.28
The Constitution does not require publication of the internal rules of the House or Senate. Since rules of
the House or the Senate that affect only their members are internal to the House or Senate, such rules need
not be published, unless such rules expressly provide for their publication before the rules can take
effect.
been   delegated   to   the   legislative   or   executive   branch   of   the   government.   Further,   pursuant   to   his
constitutional grant of virtually unrestricted authority to determine its own rules, the Senate is at liberty to
alter or modify these rules at any time it may see fit, subject only to the imperatives of quorum, voting and
publication.23
The only limitation to the power of Congress to promulgate its own rules is the observance of quorum,
voting, and publication when required. As long as these requirements are complied with, the Court will
not interfere with the right of Congress to amend its own rules.
Prior Publication
Petitioners assail the non­publication of the Rules of the Senate Committee of the Whole. Respondent
counters that publication is not necessary because the Senate Committee of the Whole merely adopted the
Rules of the Ethics Committee which had been published in the Official Gazette on 23 March 2009.
Respondent alleges that there is only one set of Rules that governs both the Ethics Committee and the
Senate Committee of the Whole.
In Neri v. Senate Committee on Accountability of Public Officers and Investigations, 24 the Court declared
void unpublished rules of procedure in Senate inquiries insofar as such rules affect the rights of witnesses.
The Court cited Section 21, Article VI of the Constitution which mandates:
Sec. 21. The Senate or the House of Representatives or any of its respective Committees may conduct
inquiries in aid of legislation in accordance with its duly published rules of procedure. The rights of
persons appearing in or affected by such inquiries shall be respected. (Emphasis supplied)
The Court explained in the Resolution25 denying the motion for reconsideration:
The language of Section 21, Article VI of the Constitution requiring that the inquiry be conducted in
accordance with the duly published rules of procedure is categorical. It is incumbent upon the Senate to
publish the rules of its legislative inquiries in each Congress or otherwise make the published rules clearly
290 of 669
However, if the Senate is constituted as a Committee of the Whole, a majority of the Senate is required to
constitute a quorum to do business pursuant to Section 16(2), Article VI of the Constitution.  Otherwise, 35
there   will   be   a   circumvention   of   this   express   provision   of   the   Constitution   on   quorum   requirement.
Obviously,   the   Rules   of   the   Senate   Committee   of   the   Whole   require   modification   to   comply   with
requirements of quorum and voting which the Senate must have overlooked in this case. In any event, in
case of conflict between the Rules of the Senate Committee of the Whole and the Constitution, the latter
will of course prevail.
WHEREFORE, we GRANT the petition in part. The referral of the complaint by the Committee on  Hence, in this particular case, the Rules of the Senate Committee of the Whole itself provide that the
Ethics and Privileges to the Senate Committee of the Whole shall take effect only upon publication of the  Rules must be published before the Rules can take effect. Thus, even if publication is not required under
Rules of the Senate Committee of the Whole.
SO ORDERED.
In this case, the proceedings before the Senate Committee of the Whole affect only members of the Senate
since the proceedings involve the Senate’s exercise of its disciplinary power over one of its members.
Clearly, the Rules of the Senate Committee of the Whole are internal to the Senate. However, Section 81,
Rule 15 of the Rules of the Senate Committee of the Whole provides:
Sec. 81. EFFECTIVITY. These Rules shall be effective after publication in the Official Gazette or in a
newspaper of general circulation.29
the Constitution, publication of the Rules of the Senate Committee of the Whole is required because the
Rules expressly mandate their publication. The majority of the members of the Senate approved the Rules
of the Senate Committee of the Whole, and the publication requirement which they adopted should be
considered as the will of the majority. Respondent cannot dispense with the publication requirement just
because   the   Rules   of   the   Ethics   Committee   had   already   been   published   in   the   Official   Gazette.   To
reiterate, the Rules of the Senate Committee of the Whole expressly require publication before the Rules
can take effect. To comply with due process requirements, the Senate must follow its own internal rules if
the rights of its own members are affected.
Incidentally, we note that Section 4, Rule 1 of the Rules of the Senate Committee of the Whole 30 is an
exact   reproduction   of   Section   4,   Rule   1   of   the   Rules   of   the   Senate   Committee   on   Ethics   and
Privileges31 which states that the Ethics Committee shall be composed of seven members, contrary to the
fact that the Senate Committee of the Whole consists of all members of the Senate. In addition, Section
5(B), Rule 1 of the Rules of the Senate Committee of the Whole 32 is an exact reproduction of Section
5(B), Rule 1 of the Rules of the Senate Committee on Ethics and Privileges 33 which states that only two
members of the Ethics Committee shall constitute a quorum, contrary to respondent’s allegation in its
Comment that eight members of the Senate Committee of the Whole shall constitute a quorum. 34
291 of 669
official  or employee of the Judiciary or Legislature. This leads us to the obvious conclusion that the
PNRC Chairman is not an official or employee of the Philippine Government. Not being a government
official or employee, the PNRC Chairman, as such, does not hold a government office or employment.
Same;   Same;   Same;   Philippine   National   Red   Cross   (PNRC)   is   not   government­owned   but
privately owned.—The PNRC is not government­owned but privately owned. The vast majority of the
thousands of PNRC members are private individuals, including students. Under the PNRC Charter,
those who contribute to the annual fund campaign of the PNRC are entitled to membership in the PNRC
for one year. Thus, any one between 6 and 65 years of age can be a PNRC member for one year upon
contributing P35, P100, P300, P500 or P1,000 for the year. Even foreigners, whether residents or not, can
be members of the PNRC.
LEONARDO­DE CASTRO, J.:
This   resolves   the   Motion   for   Clarification   and/or   for   Reconsideration 1 filed   on   August   10,   2009   by
respondent Richard J. Gordon (respondent) of the Decision promulgated by this Court on July 15, 2009
(the Decision), the Motion for Partial Reconsideration 2 filed on August 27, 2009 by movant­intervenor
Philippine National Red Cross (PNRC), and the latter’s Manifestation and Motion to Admit Attached
Position Paper3 filed on December 23, 2009.
In the Decision,4 the Court held that respondent did not forfeit his seat in the Senate when he accepted the
chairmanship of the PNRC Board of Governors, as "the office of the PNRC Chairman is not a government
office or an office in a government­owned or controlled corporation for purposes of the prohibition in
Section 13, Article VI of the 1987 Constitution."  The Decision, however, further declared void the PNRC
5
Charter "insofar as it creates the PNRC as a private corporation" and consequently ruled that "the PNRC
should   incorporate   under   the   Corporation   Code   and   register   with   the   Securities   and   Exchange
Commission if it wants to be a private corporation." 6 The dispositive portion of the Decision reads as
follows:
G. R. No. 175352               January 18, 2011
DANTE V. LIBAN, REYNALDO M. BERNARDO and SALVADOR M. VIARI, Petitioners,
vs.
RICHARD J. GORDON, Respondent.
PHILIPPINE NATIONAL RED CROSS, Intervenor.
Special Proceedings; Quo Warranto; Quo warranto is generally commenced by the Government
as the proper party plaintiff; An individual may commence such an action if he claims to be entitled to the
public office allegedly usurped by another, in which case he can bring the action in his own name. —Quo
warranto   is   generally   commenced   by   the   Government   as   the   proper   party   plaintiff.   However,   under
Section 5, Rule 66 of the Rules of Court, an individual may commence such an action if he claims to be
entitled to the public office allegedly usurped by another, in which case he can bring the action in his own
name. The person instituting quo warranto proceedings in his own behalf must claim and be able to show
that he is entitled to the office in dispute, otherwise the action may be dismissed at any stage. In the
present case, petitioners do not claim to be entitled to the Senate office of respondent. Clearly, petitioners
have no standing to file the present petition.
Same; Same; Philippine National Red Cross (PNRC); Public Officers; Constitutional Law; The
Philippine National Red Cross (PNRC) Chairman is not an official or employee of the Executive branch
since   his   appointment   does   not   fall   under   Section   16,   Article   VII   of   the   Constitution;   Not   being   a
government official or employee, the Philippine National Red Cross (PNRC) Chairman, as such, does not
hold a government office or employment.—The President does not appoint the Chairman of the PNRC.
Neither does the head of any department, agency, commission or board appoint the PNRC Chairman.
Thus, the PNRC Chairman is not an official or employee of the Executive branch since his appointment
does not fall under Section 16, Article VII of the Constitution. Certainly, the PNRC Chairman is not an
292 of 669
2. THE CONSTITUTIONALITY  OF  REPUBLIC  ACT NO. 95, AS  AMENDED  WAS  NEVER  AN
ISSUE IN THIS CASE.
B.   THE   CURRENT   CHARTER   OF   PNRC   IS   PRESIDENTIAL   DECREE   NO.   1264   AND   NOT
REPUBLIC   ACT   NO.   95.   PRESIDENTIAL   DECREE   NO.   1264   WAS   NOT   A   CREATION   OF
CONGRESS.
C.   PNRC’S   STRUCTURE   IS   SUI   GENERIS;   IT   IS   A   CLASS   OF   ITS   OWN.   WHILE   IT   IS
PERFORMING HUMANITARIAN FUNCTIONS AS AN AUXILIARY TO GOVERNMENT, IT IS A
NEUTRAL  ENTITY   SEPARATE  AND  INDEPENDENT  OF  GOVERNMENT   CONTROL,  YET  IT
DOES NOT QUALIFY AS STRICTLY PRIVATE IN CHARACTER.
In his Comment and Manifestation  filed on November 9, 2009, respondent manifests: (1) that he agrees
10
with the position taken by the PNRC in its Motion for Partial Reconsideration dated August 27, 2009; and
(2) as of the writing of said Comment and Manifestation, there was pending before the Congress of the
Philippines a proposed bill entitled "An Act Recognizing the PNRC as an Independent, Autonomous,
Non­Governmental Organization Auxiliary to the Authorities of the Republic of the Philippines in the
Humanitarian Field, to be Known as The Philippine Red Cross."11
After a thorough study of the arguments and points raised by the respondent as well as those of movant­
intervenor in their respective motions, we have reconsidered our pronouncements in our Decision dated
July 15, 2009 with regard to the nature of the PNRC and the constitutionality of some provisions of the
PNRC Charter, R.A. No. 95, as amended.
As correctly pointed out in respondent’s Motion, the issue of constitutionality of R.A. No. 95 was not
raised by the parties, and was not among the issues defined in the body of the Decision; thus, it was not
the very lis mota of the case. We have reiterated the rule as to when the Court will consider the issue of
constitutionality in Alvarez v. PICOP Resources, Inc.,12 thus:
WHEREFORE, we declare that the office of the Chairman of the Philippine National Red Cross is not a
government  office or an office in a government­owned or controlled corporation for purposes of the
prohibition in Section 13, Article VI of the 1987 Constitution. We also declare that Sections 1, 2, 3, 4(a),
5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, and 13 of the Charter of the Philippine National Red Cross, or Republic Act No.
95, as amended by Presidential Decree Nos. 1264 and 1643, are VOID because they create the PNRC as a
private corporation or grant it corporate powers.7
In his Motion for Clarification and/or for Reconsideration, respondent raises the following grounds: (1) as
the issue of constitutionality of Republic Act (R.A.) No. 95 was not raised by the parties, the Court went
beyond the case in deciding such issue; and (2) as the Court decided that Petitioners did not have standing
to file the instant Petition, the pronouncement of the Court on the validity of R.A. No. 95 should be
considered obiter.8
Respondent argues that the validity of R.A. No. 95 was a non­issue; therefore, it was unnecessary for the
Court to decide on that question. Respondent cites Laurel v. Garcia, 9 wherein the Court said that it "will
not pass upon a constitutional question although properly presented by the record  if the case can be
disposed of on some other ground" and goes on to claim that since this Court, in the Decision, disposed of
the petition on some other ground, i.e., lack of standing of petitioners, there was no need for it to delve
into the validity of R.A. No. 95, and the rest of the judgment should be deemed obiter.
In its Motion for Partial Reconsideration, PNRC prays that the Court sustain the constitutionality of its
Charter on the following grounds:
A. THE ASSAILED DECISION DECLARING UNCONSTITUTIONAL REPUBLIC ACT NO. 95 AS
AMENDED   DEPRIVED   INTERVENOR   PNRC   OF   ITS   CONSTITUTIONAL   RIGHT   TO   DUE
PROCESS.
1. INTERVENOR PNRC WAS NEVER A PARTY TO THE INSTANT CONTROVERSY.
293 of 669
established by special charters in the interest of the common good and subject to the test of economic
viability.
Since its enactment, the PNRC Charter was amended several times, particularly on June 11, 1953, August
16, 1971, December 15, 1977, and October 1, 1979, by virtue of R.A. No. 855, R.A. No. 6373, P.D. No.
1264, and P.D. No. 1643, respectively. The passage of several laws relating to the PNRC’s corporate
existence   notwithstanding   the   effectivity   of   the   constitutional   proscription   on   the   creation   of   private
corporations by law, is a recognition that the PNRC is not strictly in the nature of a private corporation
contemplated by the aforesaid constitutional ban.
A closer look at the nature of the PNRC would show that there is none like it not just in terms of structure,
but   also   in   terms   of   history,   public   service   and   official   status   accorded   to   it   by   the   State   and   the
international community. There is merit in PNRC’s contention that its structure is sui generis.
The PNRC succeeded the chapter of the American Red Cross which was in existence in the Philippines
since   1917.   It   was   created   by   an   Act   of   Congress   after   the   Republic   of   the   Philippines   became   an
independent nation on July 6, 1946 and proclaimed on February 14, 1947 its adherence to the Convention
of Geneva of July 29, 1929 for the Amelioration of the Condition of the Wounded and Sick of Armies in
the Field (the "Geneva Red Cross Convention"). By that action the Philippines indicated its desire to
participate with the nations of the world in mitigating the suffering caused by war and to establish in the
Philippines a voluntary organization for that purpose and like other volunteer organizations established in
other countries which have ratified the Geneva Conventions, to promote the health and welfare of the
people in peace and in war. 14
The provisions of R.A. No. 95, as amended by R.A. Nos. 855 and 6373, and further amended by P.D.
Nos. 1264 and 1643, show the historical background and legal basis of the creation of the PNRC by
legislative fiat, as a voluntary organization impressed with public interest. Pertinently R.A. No. 95, as
amended by P.D. 1264, provides:
This Court will  not  touch the issue of unconstitutionality unless it  is the very lis mota. It  is a well­
established   rule   that   a   court   should   not   pass   upon   a   constitutional   question   and   decide   a   law   to   be
unconstitutional or invalid, unless such question is raised by the parties and that when it is raised, if the
record also presents some other ground upon which the court may [rest] its judgment, that course will be
adopted   and   the   constitutional   question   will   be   left   for   consideration   until   such   question   will   be
unavoidable.13
Under the rule quoted above, therefore, this Court should not have declared void certain sections of R.A.
No. 95, as amended by Presidential Decree (P.D.) Nos. 1264 and 1643, the PNRC Charter. Instead, the
Court should have exercised judicial restraint on this matter, especially since there was some other ground
upon which the Court could have based its judgment. Furthermore, the PNRC, the entity most adversely
affected by this declaration of unconstitutionality, which was not even originally a party to this case, was
being compelled, as a consequence of the Decision, to suddenly reorganize and incorporate under the
Corporation Code, after more than sixty (60) years of existence in this country.
Its   existence   as   a   chartered   corporation   remained   unchallenged   on   ground   of   unconstitutionality
notwithstanding that  R.A. No. 95 was enacted  on March 22, 1947 during the effectivity of the 1935
Constitution, which provided for a proscription against the creation of private corporations by special law,
to wit:
SEC.   7.   The   Congress   shall   not,   except   by   general   law,   provide   for   the   formation,   organization,   or
regulation of private corporations, unless such corporations are owned and controlled by the Government
or any subdivision or instrumentality thereof. (Art. XIV, 1935 Constitution.)
Similar provisions are found in Article XIV, Section 4 of the 1973 Constitution and Article XII, Section
16 of the 1987 Constitution. The latter reads:
SECTION 16. The Congress shall not, except by general law, provide for the formation, organization, or
regulation   of   private   corporations.   Government­owned   or   controlled   corporations   may   be   created   or
294 of 669
Section 1. There is hereby created in the Republic of the Philippines a body corporate and politic to be the
voluntary organization officially designated to assist the Republic of the Philippines in discharging the
obligations set forth in the Geneva Conventions and to perform such other duties as are inherent upon a
national Red Cross Society. The national headquarters of this Corporation shall be located in Metropolitan
Manila. (Emphasis supplied.)
The significant public service rendered by the PNRC can be gleaned from Section 3 of its Charter, which
provides:
Section 3. That the purposes of this Corporation shall be as follows:
(a) To provide volunteer aid to the sick and wounded of armed forces in time of war, in accordance with
the spirit of and under the conditions prescribed by the Geneva Conventions to which the Republic of the
Philippines proclaimed its adherence;
(b) For the purposes mentioned in the preceding sub­section, to perform all duties devolving upon the
Corporation as a result of the adherence of the Republic of the Philippines to the said Convention;
(c) To act in matters of voluntary relief and in accordance with the authorities of the armed forces as a
medium of communication between people of the Republic of the Philippines and their Armed Forces, in
time of peace and in time of war, and to act in such matters between similar national societies of other
governments and the Governments and people and the Armed Forces of the Republic of the Philippines;
(d) To establish and maintain a system of national and international relief in time of peace and in time of
war and apply the same in meeting and emergency needs caused by typhoons, flood, fires, earthquakes,
and other natural disasters and to devise and carry on measures for minimizing the suffering caused by
such disasters;
(e) To devise and promote such other services in time of peace and in time of war as may be found
desirable in improving the health, safety and welfare of the Filipino people;
WHEREAS, during the meeting in Geneva, Switzerland, on 22 August 1894, the nations of the world
unanimously agreed to diminish within their power the evils inherent in war;
WHEREAS, more than one hundred forty nations of the world have ratified or adhered to the Geneva
Conventions of August 12, 1949 for the Amelioration of the Condition of the Wounded and Sick of
Armed Forces in the Field and at Sea, The Prisoners of War, and The Civilian Population in Time of War
referred to in this Charter as the Geneva Conventions;
WHEREAS,   the   Republic   of   the   Philippines   became   an   independent   nation   on   July   4,   1946,   and
proclaimed on February 14, 1947 its adherence to the Geneva Conventions of 1929, and by the action,
indicated its desire to participate with the nations of the world in mitigating the suffering caused by war
and  to establish  in the  Philippines  a voluntary  organization   for  that   purpose  as  contemplated  by  the
Geneva Conventions;
WHEREAS, there existed in the Philippines since 1917 a chapter of the American National Red Cross
which was terminated in view of the independence of the Philippines; and
WHEREAS, the volunteer organizations established in other countries which have ratified or adhered to
the Geneva Conventions assist in promoting the health and welfare of their people in peace and in war,
and through their mutual assistance and cooperation directly and through their international organizations
promote better understanding and sympathy among the people of the world;
NOW,   THEREFORE,   I,   FERDINAND   E.   MARCOS,   President   of   the   Philippines,   by   virtue   of   the
powers   vested   in   me   by   the   Constitution   as   Commander­in­Chief   of   all   the   Armed   Forces   of   the
Philippines and pursuant to Proclamation No. 1081 dated September 21, 1972, and General Order No. 1
dated September 22, 1972, do hereby decree and order that Republic Act No. 95, Charter of the Philippine
National Red Cross (PNRC) as amended by Republic Acts No. 855 and 6373, be further amended as
follows:
295 of 669
The   International   Federation   of   Red   Cross   (IFRC)   and   Red   Crescent   Societies   (RCS)   Position
Paper,  submitted by the PNRC, is instructive with regard to the elements of the specific nature of the
17
National Societies such as the PNRC, to wit:
National Societies, such as the Philippine National Red Cross and its sister Red Cross and Red Crescent
Societies, have certain specificities deriving from the 1949 Geneva Convention and the Statutes of the
International Red Cross and Red Crescent Movement (the Movement). They are also guided by the seven
Fundamental   Principles   of   the   Red   Cross   and   Red   Crescent   Movement:   Humanity,   Impartiality,
Neutrality, Independence, Voluntary Service, Unity and Universality.
A National Society partakes of a sui generis character. It is a protected component of the Red Cross
movement under Articles 24 and 26 of the First Geneva Convention, especially in times of armed conflict.
These   provisions   require   that   the   staff   of   a   National   Society   shall   be   respected   and   protected   in  all
circumstances. Such protection is not ordinarily afforded by an international treaty to ordinary private
entities or even non­governmental organisations (NGOs). This sui generis character is also emphasized by
the Fourth Geneva Convention which holds that an Occupying Power cannot require any change in the
personnel or structure of a National Society. National societies are therefore organizations that are
directly regulated by international humanitarian law, in contrast to other ordinary private entities,
including NGOs.
x x x x
In addition, National Societies are not only officially recognized by their public authorities as voluntary
aid societies, auxiliary to the public authorities in the humanitarian field, but also benefit from recognition
at the International level. This is considered to be an element distinguishing National Societies from other
organisations (mainly NGOs) and other forms of humanitarian response.
(f) To devise such means as to make every citizen and/or resident of the Philippines a member of the Red
Cross.
The   PNRC   is   one   of   the   National   Red   Cross   and   Red   Crescent   Societies,   which,   together   with   the
International Committee of the Red Cross (ICRC) and the IFRC and RCS, make up the International Red
Cross   and   Red   Crescent   Movement   (the   Movement).   They   constitute   a   worldwide   humanitarian
movement, whose mission is:
[T]o prevent and alleviate human suffering wherever it may be found, to protect life and health and ensure
respect for the human being, in particular in times of armed conflict and other emergencies, to work for
the prevention of disease and for the promotion of health and social welfare, to encourage voluntary
service and a constant readiness to give help by the members of the Movement, and a universal sense of
solidarity towards all those in need of its protection and assistance. 15
The   PNRC   works   closely   with   the   ICRC   and   has   been   involved   in   humanitarian   activities   in   the
Philippines since 1982. Among others, these activities in the country include:
1. Giving protection and assistance to civilians displaced or otherwise affected by armed clashes between
the government and armed opposition groups, primarily in Mindanao;
2. Working to minimize the effects of armed hostilities and violence on the population;
3. Visiting detainees; and
4. Promoting awareness of international humanitarian law in the public and private sectors. 16
National Societies such as the PNRC act as auxiliaries to the public authorities of their own countries in
the humanitarian field and provide a range of services  including disaster relief and health and social
programmes.
296 of 669
Furthermore, a strict and mechanical interpretation of Article XII, Section 16 of the 1987 Constitution will
hinder the State in adopting measures that will serve the public good or national interest. It should be
noted that a special law, R.A. No. 9520, the Philippine Cooperative Code of 2008, and not the general
corporation code, vests corporate power and capacities upon cooperatives which are private corporations,
in order to implement the State’s avowed policy.
In the Decision of July 15, 2009, the Court recognized the public service rendered by the PNRC as the
government’s partner in the observance of its international commitments, to wit:
The PNRC is a non­profit, donor­funded, voluntary, humanitarian organization, whose mission is to bring
timely,   effective,   and   compassionate   humanitarian   assistance   for   the   most   vulnerable   without
consideration   of   nationality,   race,   religion,   gender,   social   status,   or   political   affiliation.   The   PNRC
provides six major services: Blood Services, Disaster Management, Safety Services, Community Health
and Nursing, Social Services and Voluntary Service.
The   Republic   of   the   Philippines,   adhering   to   the   Geneva   Conventions,   established   the   PNRC   as   a
voluntary organization for the purpose contemplated in the Geneva Convention of 27 July 1929. x x
x.  (Citations omitted.)
20
So must this Court recognize too the country’s adherence to the Geneva Convention and respect the
unique status of the PNRC in consonance with its treaty obligations. The Geneva Convention has the
force and effect of law. 21 Under the Constitution, the Philippines adopts the generally accepted principles
of international law as part of the law of the land. 22 This constitutional provision must be reconciled and
harmonized with Article XII, Section 16 of the Constitution, instead of using the latter to negate the
former.
By requiring the PNRC to organize under the Corporation Code just like any other private corporation, the
Decision of July 15, 2009 lost sight of the PNRC’s special status under international humanitarian law and
as   an   auxiliary   of   the   State,   designated   to   assist   it   in   discharging   its   obligations   under   the   Geneva
x x x. No other organisation belongs to a world­wide Movement in which all Societies have equal status
and share equal responsibilities and duties in helping each other. This is considered to be the essence of
the Fundamental Principle of Universality.
Furthermore,   the   National   Societies   are   considered   to   be   auxiliaries   to   the   public   authorities   in   the
humanitarian field. x x x.
The auxiliary status of [a] Red Cross Society means that it is at one and the same time a private
institution and a public service organization because the very nature of its work implies cooperation
with the authorities, a link with the State. In carrying out their major functions, Red Cross Societies
give their humanitarian support to official bodies, in general having larger resources than the Societies,
working towards comparable ends in a given sector.
x x x No other organization has a duty to be its government’s humanitarian partner while remaining
independent.18 (Emphases ours.)
It is in recognition of this sui generis character of the PNRC that R.A. No. 95 has remained valid and
effective from the time of its enactment in March 22, 1947 under the 1935 Constitution and during the
effectivity of the 1973 Constitution and the 1987 Constitution.
The PNRC Charter and its amendatory laws have not been questioned or challenged on constitutional
grounds, not even in this case before the Court now.
In the Decision, the Court, citing Feliciano v. Commission on Audit, 19 explained that the purpose of the
constitutional   provision   prohibiting   Congress   from   creating   private   corporations   was   to   prevent   the
granting  of  special   privileges  to certain  individuals, families,  or  groups,  which  were  denied   to  other
groups. Based on the above discussion, it can be seen that the PNRC Charter does not come within the
spirit of this constitutional provision, as it does not grant special privileges to a particular individual,
family, or group, but creates an entity that strives to serve the common good.
297 of 669
Charter was never raised by the parties. It bears emphasizing that the PNRC has responded to almost all
national disasters since 1947, and is widely known to provide a substantial portion of the country’s blood
requirements. Its humanitarian work is unparalleled. The Court should not shake its existence to the core
in an untimely and drastic manner that would not only have negative consequences to those who depend
on   it   in   times   of   disaster   and   armed   hostilities   but   also   have   adverse   effects   on   the   image   of   the
Philippines in the international community. The sections of the PNRC Charter that were declared void
must therefore stay.
WHEREFORE, premises considered, respondent Richard J. Gordon’s Motion for Clarification and/or for
Reconsideration and movant­intervenor PNRC’s Motion for Partial Reconsideration of the Decision in
G.R. No. 175352 dated July 15, 2009 are GRANTED. The constitutionality of R.A. No. 95, as amended,
the charter of the Philippine National Red Cross, was not raised by the parties as an issue and should not
have been passed upon by this Court. The structure of the PNRC is sui generis¸ being neither strictly
private nor public in nature. R.A. No. 95 remains valid and constitutional in its entirety. The dispositive
portion of the Decision should therefore be MODIFIED by deleting the second sentence, to now read as
follows:
WHEREFORE, we declare that the office of the Chairman of the Philippine National Red Cross is not a
government  office or an office  in a government­owned or controlled corporation for purposes of the
prohibition in Section 13, Article VI of the 1987 Constitution.
SO ORDERED.
Conventions.   Although   the   PNRC   is   called   to   be   independent   under   its   Fundamental   Principles,   it
interprets such independence as inclusive of its duty to be the government’s humanitarian partner. To be
recognized in the International Committee, the PNRC must have an autonomous status, and carry out its
humanitarian mission in a neutral and impartial manner.
However, in accordance with the Fundamental Principle of Voluntary Service of National Societies of the
Movement,   the   PNRC   must   be   distinguished   from   private   and   profit­making   entities.   It   is   the   main
characteristic of National Societies that they "are not inspired by the desire for financial  gain but by
individual commitment and devotion to a humanitarian purpose freely chosen or accepted as part of the
service that National Societies through its volunteers and/or members render to the Community." 23
The PNRC, as a National Society of the International Red Cross and Red Crescent Movement, can neither
"be classified as an instrumentality of the State, so as not to lose its character of neutrality" as well as its
independence, nor strictly as a private corporation since it is regulated by international humanitarian law
and is treated as an auxiliary of the State.24
Based on the above, the sui generis status of the PNRC is now sufficiently established.1âwphi1 Although
it is neither a subdivision, agency, or instrumentality of the government, nor a government­owned or
­controlled corporation or a subsidiary thereof, as succinctly explained in the Decision of July 15, 2009,
so much so that respondent, under the Decision, was correctly allowed to hold his position as Chairman
thereof concurrently while he served as a Senator, such a conclusion does not ipso facto imply that the
PNRC is a "private corporation" within the contemplation of the provision of the Constitution, that must
be organized under the Corporation Code. As correctly mentioned by Justice Roberto A. Abad, the sui
generis character of PNRC requires us to approach controversies involving the PNRC on a case­to­case
basis.
In sum, the PNRC enjoys a special status as an important ally and auxiliary of the government in the
humanitarian field in accordance with its commitments under international law. This Court cannot all of a
sudden refuse to recognize its existence, especially since the issue of the constitutionality of the PNRC
298 of 669
hear and dispose of a case or controversy properly before the court, to the determination of which must be
brought the test and measure of the law.” (Vera vs. Avelino, 77 Phil. 192, 203.)
Constitutional Law; House Electoral Tribunal; Nature of functions.—The use of the word “sole”
in   both   Section   17   of   the   1987   Constitution   and   Section   11   of   the   1935   Constitution   underscores
the exclusive jurisdiction of the House Electoral Tribunal as judge of contests relating to the election,
returns   and   qualifications   of   the   members   of   the   House   of   Representatives   (Robles   vs.   House   of
Representatives   Electoral   Tribunal,   G.R.  No.   86647,  February   5,  1990).   The   tribunal   was   created   to
function as a nonpartisan court although twothirds of its members are politicians. It is a non­political
body in a sea of politicians x x x To be able to exercise  exclusive jurisdiction, the House Electoral
Tribunal must be independent. Its jurisdiction to hear and decide congressional election contests is not to
be shared by it with the Legislature nor with the Courts.
Same; Same; Grounds   for   removal; Disloyalty   to   party   not   a   valid   cause   for   termination   of
membership.—As judges, the members of the tribunal must be non­partisan. They must discharge their
functions   with   complete   detachment,   impartiality,   and   independence—even   independence   from   the
political party to which they belong. Hence, “disloyalty to party” and “breach of party discipline,” are not
valid grounds for the expulsion of a member of the tribunal. ln expelling Congressman Camasura from the
HRET   for   having   cast   a   “conscience   vote” in   favor   of   Bondoc,   based   strictly   on   the   result   of   the
examination and appreciation of the ballots and the recount of the votes by the tribunal, the House of
Representatives committed a grave abuse of discretion, an injustice, and a violation of the Constitution. Its
resolution of expulsion against Congressman Camasura is, therefore, null and void.
Same; Same; Same; Same.—Another reason for the nullity of the expulsion resolution of the House
of Representatives is that it violates Congressman Camasura’s right to security of tenure, Members of the
HRET,   as   “sole   judge”   of   congressional   election   contests,   are   entitled   to   security   of   tenure   just   as
members   of   the   judiciary   enjoy   security   of   tenure   under   our   Constitution   (Sec.   2,   Art.   VIII,   198?
Constitution). Therefore; membership in the House Electoral Tribunal may not be terminated except for a
just cause, such as, the expiration of the member’s congressional term of office, his death, permanent
G.R. No. 97710 September 26, 1991
DR. EMIGDIO A. BONDOC, petitioner,
vs.
REPRESENTATIVES MARCIANO M. PINEDA, MAGDALENO M. PALACOL, COL. 
JUANITO G. CAMASURA, JR., or any other representative who may be appointed vice 
representative Juanita G. Camasura, Jr., and THE HOUSE OF REPRESENTATIVES 
ELECTORAL TRIBUNAL, respondents.
Political Law; Separation of powers; Judicial review of acts of the other branches of government.—Since
“a constitutional grant of authority is not usually unrestricted, limitations being provided For as to what 
may be done and how it is to be accomplished, necessarily then, it becomes the responsibility of the courts
to ascertain whether the two coordinate branches have adhered to the mandate of the fundamental law The
question thus posed is Judicial rather than political. The duty remains to assure that the supremacy of the 
Constitution is upheld” (Aquino vs. Ponce Enrile, 59 SCRA 183, 196). That duty is a part of the judicial 
power vested in the courts by an express grant under Section 1, Article VIII of the 1987 Constitution of 
the Philippines which defines judicial power as both authority and duty of the courts to settle actual 
controversies involving rights which are legally demandable and enforceable, and to determine whether or
not there has been a grave abuse of discretion amounting to lack or excess of jurisdiction on the part of 
any branch or instrumentality of the Government.”
Same; Same; Same.—The power and duty of the courts to nullify, in appropriate cases, the actions
of the executive and legislative branches of the Government, does not mean that the courts are superior to
the President and the Legislature. It does mean though that the judiciary may not shirk “the irksome task”
of inquiring into the constitutionality and legality of legislative or executive action when a justiciable
controversy  is brought before  the courts by someone who has been  aggrieved  or prejudiced  by such
action, as in this case. lt is—"a plain exercise of the judicial power, that power vested in courts to enable
them to administer justice according to law. x x x It is simply a necessary concomitant of the power to
299 of 669
the celebrated Aquino case, a showing that plenary power is granted either department of government
may not be an obstacle to judicial inquiry, for the improvident exercise or the abuse thereof may give rise
to   a   justiciable   controversy.   Since   "a   constitutional   grant   of   authority   is   not   usually   unrestricted,
limitations being provided for as to what may be done and how it is to be accomplished, necessarily then,
it becomes the responsibility of the courts to ascertain whether the two coordinate branches have adhered
to the mandate of the fundamental law. The question thus posed is judicial rather than political. The duty
remains to assure that the supremacy of the Constitution is upheld" (Aquino vs. Ponce Enrile, 59 SCRA
183, 196).
disability, resignation from­the political party he represents in the tribunal, formal affiliation with another
political   party,   or   removal   for­other   valid   cause.   A   member   may   not   be   expelled   by   the   House   of
Representatives for “party disloyalty” short of proof that he has formally affiliated with another political
group. As the records of this case fail to show that Congressman Camasura has become a registered
member of another political party, his expulsion from the LDP and from the HRET was not for a valid
cause, hence, it violated his right to security of tenure.
GRIO­AQUIÑO, J.:p

That duty is a part of the judicial power vested in the courts by an express grant under Section 1, Article
This case involves a question of power. May the House of Representatives, at the request of the dominant
VIII of the 1987 Constitution of the Philippines which defines judicial power as both authority and duty of
political party therein, change that party's representation in the House Electoral Tribunal to thwart the
the courts 'to settle actual controversies involving rights which are legally demandable and enforceable,
promulgation of a decision freely reached by the tribunal in an election contest pending therein? May the
and to determine whether or not there has been a grave abuse of discretion amounting to lack or excess of
Supreme Court review and annul that action of the House?
jurisdiction on the part of any branch or instrumentality of the Government."

Even the Supreme Court of the United States over a century ago, in Marbury vs. Madison, 2 L. ed. 60
The   power   and   duty   of   the   courts   to   nullify   in   appropriate   cases,   the   actions   of   the   executive   and
(1803), had hesitated to embark upon a legal investigation of the acts of the other two branches of the
legislative branches of the Government, does not mean that the courts are superior to the President and the
Government, finding it "peculiarly irksome as well as delicate" because it could be considered by some as
Legislature. It does mean though that the judiciary may not shirk "the irksome task" of inquiring into the
"an attempt to intrude" into the affairs of the other two and to intermeddle with their prerogatives.
constitutionality and legality of legislative or executive action when a justiciable controversy is brought
before the courts by someone who has been aggrieved or prejudiced by such action, as in this case. It is — In the past, the Supreme Court, as head of the third and weakest branch of our Government, was all too
willing to avoid a political confrontation with the other two branches by burying its head ostrich­like in
a plain exercise of the judicial power, that power vested in courts to enable them to administer justice
the sands of the "political question" doctrine, the accepted meaning of which is that 'where the matter
according to law. ... It is simply a necessary concomitant of the power to hear and dispose of a case or
involved is left to a decision by the people acting in their sovereign capacity or to the sole determination
controversy properly before the court, to the determination of which must be brought the test and measure
by either or both the legislative or executive branch of the government, it is beyond judicial cognizance.
of the law. (Vera vs. Avelino, 77 Phil. 192, 203.)
Thus it was that in suits where the party proceeded against was either the President or Congress, or any of
its branches for that matter, the courts refused to act." (Aquino vs. Ponce Enrile, 59 SCRA 183, 196.)
In the local and congressional elections held on May 11, 1987, Marciano M. Pineda of the Laban ng
Demokratikong Pilipino (LDP) and Dr. Emigdio A. Bondoc of the Nacionalista Party (NP) were rival
In time, however, the duty of the courts to look into the constitutionality and validity of legislative or
executive action, especially when private rights are affected came to be recognized. As we pointed out in

300 of 669
Supreme Court candidates for the position of Representative for the Fourth District of the province of Pampanga. Each
received the following votes in the canvass made by the Provincial Board of Canvassers of Pampanga:
HONORATO Y. AQUINO
Marciano M. Pineda.................... 31,700 votes
Congressman
Emigdio A. Bondoc..................... 28,400 votes
1st District
Difference...................................... 3,300 votes
Benguet LDP
On May 19, 1987, Pineda was proclaimed winner in the election. In due time, Bondoc filed a protest
DAVID A. PONCE DE LEON
(HRET Case No. 25) in the House of Representatives Electoral Tribunal ( for short) which is composed of
Congressman nine (9) members, three of whom are Justices of the Supreme Court and the remaining six are members of
the House of Representatives chosen on the basis of proportional representation from the political parties
1st District Palawan and the parties or organizations registered under the party­list system represented therein (Sec. 17, Art.
VI, 1987 Constitution) as follows:
LDP

SIMEON E. GARCIA, JR. AMEURFINA M. HERRERA

Congressman Associate Justice

2nd District Nueva Ecija Supreme Court

LDP ISAGANI A. CRUZ

JUANITO G. CAMASURA, JR. Associate Justice

Congressman Supreme Court

1st District Davao del Sur FLORENTINO P. FELICIANO

Associate Justice

301 of 669
Moved   by   candor   and   honesty,   Congressman   Camasura   revealed   on   March   4,   1991,   to   his   'Chief," LDP
Congressman Jose S. Cojuangco, Jr., LDP Secretary General, not only the final tally in the Bondoc case
but also that he voted for Bondoc "consistent with truth and justice and self­ respect," and to honor a JOSE E. CALINGASAN
"gentlemen's agreement" among the members of the HRET that they would "abide by the result of the
appreciation of the contested ballot1 Congressman Camasura's revelation stirred a hornets' nest in the LDP Congressman
which  went  into a flurry  of plotting appropriate  moves to neutralize  the pro­Bondoc  majority in the
4th District Batangas
Tribunal.
LDP
On March 5, 1991, the HRET issued a Notice of Promulgation of Decision on March 14, 1991 at 2:30
P.M. in HRET Case No. 25. A copy of the notice was received by Bondoc's counsel on March 6, 1991. ANTONIO H. CERILLES

On   March   13,   1991,   the   eve   of   the   promulgation   of   the   Bondoc   decision,   Congressman   Cojuangco
informed   Congressman   Camasura   by   letter 2 that   on   February   28,   1991   yet,   the   LDP   Davao   del   Sur
Chapter at Digos, Davao del Sur, by Resolution No. 03­91 had already expelled him and Congressman
Benjamin Bautista from the LDP for having allegedly helped to organize the Partido Pilipino of Eduardo
"Danding" Cojuangco, and for allegedly having invited LDP members in Davao del Sur to join said
political party; and that as those acts are "not only inimical uncalled for, unethical and immoral, but also a
complete betrayal to (sic) the cause and objectives, and loyalty to LDP," in a meeting on March 12, 1991,
the LDP Executive Committee unanimously confirmed the expulsions.3
At the same time, Congressman Cojuangco notified Speaker Ramon V. Mitra about the ouster of the two
congressmen from the LDP, and asked the House of Representatives, through the Speaker, to take note of
it 'especially in matters where party membership is a prerequisite. 4
At 9:45 in the morning of March 4, 1991, the Chairman of the Tribunal, Mme. Justice Armeurfina M.
Herrera, received the following letter dated March 13, 1991, from the Office of the Secretary General of
the House of Representatives, informing the Tribunal that on the basis of the letter from the LDP, the
House   of   Representatives,   during   its   plenary   session   on   March   13,   1991,   decided   to   withdraw   the
Congressman
2nd District Zamboanga del Sur
(formerly GAD, now NP)
After the revision of the ballots, the presentation of evidence, and submission of memoranda, Bondoc's
protest was submitted for decision in July, 1989.
By October 1990, a decision had been reached in which Bondoc won over Pineda by a margin of twenty­
three (23) votes. At that point, the LDP members in the Tribunal insisted on a reappreciation and recount
of the ballots cast in some precincts, thereby delaying by at least four (4) months the finalization of the
decision in the case.
The reexamination and re­appreciation of the ballots resulted in increasing Bondoc's lead over Pineda to
107 votes. Congressman Camasura voted with the Supreme Court Justices and Congressman Cerilles to
proclaim Bondoc the winner of the contest.

302 of 669
its promulgation, the decision which was reached on a 5 to 4 vote may now be confidently expected to be nomination and rescind the election of Congressman Camasura, Jr. to the House of Electoral Tribunal.
overturned on a motion for reconsideration by the party­litigant which would have been defeated. The letter reads as follows:

The decision in Bondoc v. Pineda was ready as early as October 1990 with a margin of 23 votes in favor 13 March 1991
of protestant Bondoc. Because some members of the Tribunal requested re­appreciation of some ballots,
the finalization of the decision had to be deferred by at least 4 months. Honorable Justice Ameurfina Melencio­Herrera Chairman

With the re­appreciation completed, the decision, now with a margin of 107 votes in favor of protestant House of Representatives Electoral Tribunal Constitution Hills Quezon City
Bondoc, and concurred in by Justices Ameurfina A. Melencio­Herrera, Isagani A. Cruz and Florentino P.
Feliciano, and Congressmen Juanita G. Camasura and Antonio H. Cerilles, is set for promulgation on 14 Dear Honorable Justice Melencio­Herrera:

March 1991, with Congressmen Honorato Y. Aquino, David A. Ponce de Leon Simeon E. Garcia, Jr. and
I have the honor to notify the House of Electoral Tribunal of the decision of the House of Representatives
Jose E. Calingasan, dissenting.
during its plenary session on 13 March 1991, to withdraw the nomination and to rescind the election of

Congressman Casamura's vote in the Bondoc v. Pineda case was, in our view, a conscience vote, for the   Honorable   Juanito   G.   Camasura,   Jr.   to   the   House   Electoral   Tribunal on   the   basis   of   an   LDP

which he earned the respect of the Tribunal but also the loss of the confidence of the leader of his party. communication which is self­explanatory and copies of which are hereto attached.

Under the above circumstances an untenable situation has come about. It is extremely difficult to continue Thank you.

with membership in the Tribunal  and for the Tribunal  to preserve  it. 8 integrity and credibility as a

For the Secretary­General
constitutional  body charged  with a judicial  task. It  is clear  to us that  the unseating of an incumbent
member of Congress is being prevented at all costs. We believe that the Tribunal should not be hampered
(SGD.) Josefina D. Azarcon Officer­in­charge Operations Department (p. 10, Rollo.)
in the performance of its constitutional function by factors which have nothing to do with the merits of the
cases before it.
Justices Herrera, Cruz, and Feliciano promptly apprised the Chief Justice and Associate Justices of the
Supreme   Court   in   writing,   of   this   "distressing   development'   and   asked   to   be   relieved   from   their
In this connection, our own experience teaches that the provision for proportional representation in the
assignments in the HRET because —
Tribunal found in Article VI, Section 17 of the 1987 Constitution, should be amended to provide instead
for a return to the composition mandated in the 1935 Constitution, that is: three (3) members chosen by
By the above action (of the House) the promulgation of the decision of the Tribunal in the electoral
the House or Senate upon nomination of the party having the largest number of votes and three (3) of the
protest entitled "Bondoc v. Pineda" (HRET Case No. 25), previously scheduled for 14 March 1991, is
party having the second largest number of votes: and a judicial component consisting of three (3) justices
sought to be aborted (See the Consolidated Bank and Trust Corporation v. Hon. Intermediate Appellate
Court, G.R. No. 73777­78 promulgated 12 September 1990). Even if there were no legal impediment to

303 of 669
In   view   of   the   formal   notice   the   Tribunal   has   received   at   9:45   tills   morning   from   the   House   of
Representatives   that   at   its   plenary   session   held   on   March   13,   1991,   it   had   voted   to   withdraw   the
nomination and rescind the election of Congressman Camasura to the House of Representatives Electoral
Tribunal,' the Tribunal Resolved to cancel the promulgation of its Decision in Bondoc vs. Pineda (HRET
Case No. 25) scheduled for this afternoon. This is because, without Congressman Camasura's vote, the
decision lacks the concurrence of five members as required by Section 24 of the Rules of the Tribunal
and, therefore, cannot be validly promulgated.
The Tribunal noted that the three (3) Justices­members of the Supreme Court, being of the opinion that
this development undermines the independence of the Tribunal and derails the orderly adjudication of
electoral cases, they have asked the Chief Justice, in a letter of even date, for their relief from membership
in the Tribunal.
The Tribunal further Noted that Congressman Cerilles also manifested his intention to resign as a member
of the Tribunal.
The Tribunal further Noted that Congressmen Aquino, Ponce de Leon, Garcia, Jr., and Calingasan also
manifested a similar intention. (p. 37, Rollo.)
On March 19, 1991, this Court, after deliberating on the request for relief of Justices Herrera, Cruz and
Feliciano, resolved to direct them to return to their duties in the Tribunal. The Court observed that:
... in view of the sensitive constitutional functions of the Electoral Tribunals as the 'sole judge' of all
contests relationship to the election, returns and qualifications of the members of Congress, all members
of these bodies are appropriately guided only by purely legal considerations in the decision of the cases
before  them and that  in the contemplation of the Constitution the members­legislators, thereof,  upon
assumption of their duties therein, sit in the Tribunal  no longer as representatives  of their respective
political   parties   but   as   impartial   judges.   The   view   was   also   submitted   that,   to   further   bolster   the
independence of the Tribunals, the term of office of every member thereof should be considered co­
from the Supreme Court. Thereby, no party or coalition of parties can dominate the legislative component
in the Tribunal.
In the alternative, the Senate Electoral Tribunal could perhaps sit as the sole judge of all contests relating
to the election, returns and qualifications of members of the House of Representatives. Similarly, the
House of Representatives Electoral Tribunal could sit as the sole judge of all such contests involving
members of the Senate. In this way, there should be lesser chances of non­judicial elements playing a
decisive role in the resolution of election contests.
We suggest that there should also be a provision in the Constitution that upon designation to membership
in the Electoral Tribunal, those so designated should divest themselves of affiliation with their respective
political parties, to insure their independence and objectivity as they sit in Tribunal deliberations.
There   are   only   three   (3)   remaining   cases   for   decision   by   the   Tribunal.   Bondoc   should   have   been
promulgated   today,   14   March   1991. Cabrera   v.   Apacible (HRET   Case   No.   21)   is   scheduled   for
promulgation on 31 March 1991 and Lucman v. Dimaporo (HRET Case No. 45), after the Holy Week
recess.
But   political   factors   are   blocking   the   accomplishment   of   the   constitutionally   mandated   task   of   the
Tribunal well ahead of the completion of the present congressional term.
Under   these   circumstances,   we   are   compelled   to   ask   to   be   relieved   from   the   chairmanship   and
membership in the Tribunal.
x x x           x x x          x x x
At the open session of the HRET in the afternoon of the same day, the Tribunal issued Resolution No. 91­
0018 cancelling the promulgation of the decision in HRET Case No. 25. The resolution reads:
304 of 669
3. Issue a writ of mandamus ordering respondent Camasura to immediately reassume and discharge his
functions as a member of the House of Representatives Electoral Tribunal; and
4. Grant such other relief as may be just and equitable.
Upon   receipt   of   the   petition,   the   Court,   without   giving   it   due   course,   required   the   respondents   to
comment  on the petition within ten days from notice and to enjoin the HRET 'from reorganizing and
5
allowing participation in its proceedings of Honorable Magdaleno M. Palacol or whoever is designated to
replace Honorable Juanita G. Camasura in said House of Representatives Electoral Tribunal, until the
issue of the withdrawal of the nomination and rescission of the election of said Congressman Camasura as
member  of the HRET by the House of Representatives  is resolved by this Court, or until otherwise
ordered by the Court." (p. 39, Rollo.)
Congressman Juanito G. Camasura, Jr. did not oppose the petition.
Congressman Marciano M. Pineda's plea for the dismissal of the petition is centered on Congress' being
the sole authority that nominates and elects from its members. Upon recommendation by the political
parties   therein,   those   who   are   to   sit   in   the   House   of   Representatives   Electoral   Tribunal   (and   in   the
Commission on Appointments as well), hence, it allegedly has the sole power to remove any of them
whenever  the ratio  in the  representation  of the political  parties  in the House or  Senate is materially
changed on account of death, incapacity, removal or expulsion from the political party;  that a Tribunal 6
member's term of office is not co­extensive with his legislative term,  for if a member of the Tribunal who
7
changes his party affiliation is not removed from the Tribunal, the constitutional provision mandating
representation   based  on political   affiliation  would be  completely  nullified;  and  that  the  expulsion  of
8
Congressman Camasura from the LDP, is "purely a party affair" of the LDP  and the decision to rescind
9
his membership in the House Electoral Tribunal is the sole prerogative of the House­of­Representative
Representatives, hence, it is a purely political question beyond the reach of judicial review. 10
extensive with the corresponding legislative term and may not be legally terminated except only by death,
resignation, permanent disability, or removal for valid cause, not including political disloyalty.
ACCORDINGLY,   the   Court   Resolved:   a)   to   DECLINE   the   request   of   justices   Herrera,   Cruz,   and
Feliciano to be relieved from their membership in the House of Representatives Electoral Tribunal and
instead to DIRECT them to resume their duties therein: b) to EXPRESS its concern over the intrusion of
non­judicial   factors   in   the   proceedings   of   the   House   of   Representatives   Electoral   Tribunal,   which
performs functions purely judicial in character despite the inclusion of legislators in its membership; and
c) to NOTE the view that the term of all the members of the Electoral Tribunals, including those from the
legislature, is co­extensive with the corresponding legislative term and cannot be terminated at will but
only for valid legal cause, and to REQUIRE the Justices­members of the Tribunal to submit the issue to
the said Tribunal in the first instance.
Paras J. filed this separate concurring opinion: 'I concur, but I wish to add that Rep. Camasura should be
allowed to cast his original vote in favor of protestant Bondoc, otherwise a political and judicial travesty
will take place.' Melencio­Herrera, Cruz and Feliciano, JJ., took no part. Gancayco, J., is on leave.
On March 21, 1991, a petition for certiorari, prohibition and mandamus was filed by Dr. Emigdio A.
Bondoc against Representatives Marciano M. Pineda, Magdaleno M. Palacol, Juanita G. Camasura, Jr., or
any other representative who may be appointed Vice Representative Juanita G. Camasura, Jr., and the
House of Representatives Electoral Tribunal, praying this Court to:
1. Annul the decision of the House of Representatives of March 13, 1991, 'to withdraw the nomination
and to rescind the nomination of Representative Juanita G. Camasura, Jr. to the House of Representatives
Electoral Tribunal;"
2. Issue a wilt of prohibition restraining respondent Palacol or whomsoever may be designated in place of
respondent Camasura from assuming, occupying and discharging functions as a member of the House of
Representatives Electoral Tribunal;
305 of 669
Section 17, Article VI of the 1987 Constitution supplies the answer to that question. It provides:
Section 17. The Senate and the House of Representatives shall each have an Electoral Tribunal which
shall be the sole judge of all contests relating to the election, returns and qualifications of their respective
members, Each Electoral Tribunal shall be composed of nine Members, three of whom shall be Justices of
the Supreme Court to be designated by the Chief Justice, and the remaining six shall be Members of the
Senate or House of Representatives, as the case may be, who shall be chosen on the basis of proportional
representation from the political parties and the parties or organizations registered under the party list
system represented therein. The senior Justice in the Electoral Tribunal shall be its Chairman.
Section   17   reechoes   Section   11,   Article   VI   of   the   1935   Constitution,   except   the   provision   on   the
representation   of   the   main   political   parties   in   the   tribunal   which   is   now   based
on proportional representation   from   all   the   political   parties,   instead   of equal representation   of   three
members from each of the first and second largest political aggrupations in the Legislature. The 1935
constitutional provision reads as follows:
Sec. 11. The Senate and the House of Representatives shall have an Electoral Tribunal which shall be the
sole judge of all contests relating to the election, returns, and qualifications of their respective Members.
Each Electoral  Tribunal shall be composed of nine Members, three of whom shall be Justices of the
Supreme Court to be designated by the Chief Justice, and the remaining six shall be Members of the
Senate or of the House of Representatives, as the case may be, who shall be chosen by each House, three
upon nomination of the party having the largest number of votes and three of the party having the second
largest member of votes therein. The senior Justice in each Electoral Tribunal shall be its Chairman. (1
935 Constitution of the Philippines.)
Under the above provision, the Justices held the deciding votes, aid it was impossible for any political
party to control the voting in the tribunal.
The 1973 Constitution did not provide for an electoral tribunal in the Batasang Pambansa.
In his comment, respondent Congressman Magdaleno M. Palacol alleged that the petitioner has no cause
of   action   against   him   because   he   has   not   yet   been   nominated   by   the   LDP   for   membership   in   the
HRET.11 Moreover, the petition failed to implead the House of Representatives as an indispensable party
for it was the House, not the HRET that withdrew and rescinded Congressman Camasura's membership in
the HRET.12
The Solicitor General, as counsel for the Tribunal, argued in a similar vein; that the inclusion of the
HETH  as   a  party   respondent   is  erroneous   because  the   petition  states   no  cause   of  action   against  the
Tribunal. The petitioner does not question any act or order of the HRET in violation of his rights. What he
assails is the act  of the House of Representatives  of withdrawing the nomination, and rescinding the
election, of Congressman Juanita nito Camasura as a member of the HRET. 13
Replying to the Solicitor General's Manifestation, the petitioner argued that while the Tribunal indeed had
nothing to do with the assailed decision of the House of Representatives, it acknowledged that decision by
cancelling the promulgation of its decision in HRET Case No. 25 to his (Bondoc's) prejudice. 14 Hence,
although the Tribunal may not be an indispensable party, it is a necessary party to the suit, to assure that
complete relief is accorded to the petitioner for "in the ultimate, the Tribunal would have to acknowledge,
give recognition, and implement the Supreme Court's decision as to whether the relief of respondent
Congressman Camasura from the Office of the Electoral Tribunal is valid."15
In his reply to Congressman Palacol's Comment, the petitioner explained that Congressman Palacol was
impleaded   as   one   of   the   respondents   in   this   case   because   after   the   House   of   Representatives   had
announced the termination of Congressman Camasura's membership in the HETH several newspapers of
general circulation reported that the House of Representatives would nominate and elect Congressman
Palacol to take Congressman Camasura's seat in the Tribunal.16
Now, is the House of Representatives empowered by the Constitution to do that, i.e., to interfere with the
disposition of an election contest in the House Electoral Tribunal through the ruse of "reorganizing" the
representation in the tribunal of the majority party?
306 of 669
limits of its authority, an independent organ; while composed of a majority of members of the legislature
it is a body separate from and independent of the legislature.
x x x           x x x          x x x
The Electoral Commission, a constitutional organ created for the specific purpose of determining contests
relating to election returns and qualifications of members of the National Assembly may not be interfered
with by the judiciary when and while acting within the limits of its authority, but the Supreme Court has
jurisdiction over the Electoral Commission for the purpose of determining the character, scope and extent
of the constitutional grant to the commission as sole judge of all contests relating to the election and
qualifications of the members of the National Assembly. (Angara vs. Electoral  Commission, 63 Phil.
139.)
The independence of the electoral tribunal was preserved undiminished in the 1987 Constitution as the
following   exchanges   on   the   subject   between   Commissioners   Maambong   and   Azcuna   in   the   1986
Constitutional Commission, attest:
MR. MAAMBONG. Thank you.
My questions will be very basic so we can go as fast as we can. In the case of the electoral tribunal, either
of the House or of the Senate, is it correct to say that these tribunals are constitutional creations? I will
distinguish these with the case of the Tanodbayan and the Sandiganbayan which are created by mandate
of the Constitution but they are not constitutional creations. Is that a good distinction?
MR. AZCUNA. That is an excellent statement.
MR. MAAMBONG. Could we, therefore,  say that either the Senate Electoral  Tribunal  or the House
Electoral Tribunal is a constitutional body.?
MR. AZCUNA. It is, Madam President.
The use of the word "sole"  in both Section 17 of the 1987 Constitution and Section 11 of the 1935
Constitution underscores the exclusive jurisdiction of the House Electoral Tribunal as judge of contests
relating to the election, returns and qualifications of the members of the House of Representatives (Robles
vs. House of Representatives Electoral Tribunal, G.R. No. 86647, February 5, 1990). The tribunal was
created to function as a nonpartisan court although two­thirds of its members are politicians. It is a non­
political body in a sea of politicians. What this Court had earlier said about the Electoral Commission
applies as well to the electoral tribunals of the Senate and House of Representatives:
The   purpose   of   the   constitutional   convention   creating   the   Electoral   Commission   was   to   provide   an
independent   and   impartial   tribunal   for   the   determination   of   contests   to   legislative   office,   devoid   of
partisan   consideration,   and   to   transfer   to   that   tribunal   all   the   powers   previously   exercised   by   the
legislature in matters pertaining to contested elections of its members.
The power granted to the electoral Commission to judge contests relating to the election and qualification
of members of the National Assembly is intended to be as complete and unimpaired as if it had remained
in the legislature.
The Electoral Tribunals of the Senate and the House were created by the Constitution as special tribunals
to be the sole judge of all  contests relating  to election returns  and qualifications  of members  of the
legislative houses, and, as such, are  independent  bodies which must be permitted to select  their own
employees, and to supervise and control them, without any legislative interference. (Suanes vs. Chief
Accountant of the Senate, 81 Phil. 818.)
To   be   able   to   exercise   exclusive   jurisdiction,   the   House   Electoral   Tribunal   must   be independent.   Its
jurisdiction to hear and decide congressional election contests is not to be shared by it with the Legislature
nor with the Courts.
The Electoral Commission is a body separate from and independent of the legislature and though not a
power in the tripartite scheme of government, it is to all intents and purposes, when acting within the
307 of 669
Tribunal. 'It is still the Senate Electoral Tribunal and the House Electoral Tribunal. So, technically, it is
the tribunal of the House and tribunal of the Senate although they are independent.
MR. MAAMBONG. But both of them, as we have agreed on, are independent from both bodies?
MR. AZCUNA. That is correct.
MR. MAAMBONG. This is the bottom  line of my question. How can we say that these  bodies are
independent when we still have six politicians sitting in both tribunals?
MR. AZCUNA. Politicians can be independent, Madam President.
MR. MAAMBONG. Madam President, when we discussed a portion of this in the Committee on the
Executive,   there   was   a   comment   by   Chief   Justice   Concepcion­Commissioner   Concepcion­that   there
seems   to  be  some  incongruity  in  these   electoral  tribunals,   considering  that  politicians  still   sit  in  the
tribunals in spite of the fact that in the ruling in the case of Sanidad vs. Vera, Senate Electoral tribunal
Case No. 1, they are supposed to act in accordance with law and justice with complete detachment from
an political  considerations. That is why I am asking now for the record how we could achieve  such
detachment when there are six politicians sitting there.
MR. AZCUNA. The same reason that the Gentleman, while chosen on behalf of the opposition, has, with
sterling competence, shown independence in the proceedings of this Commission. I think we can also trust
that the members of the tribunals will be independent. (pp. 111­112, Journal, Tuesday, July 22, 1986,
Emphasis supplied.)
Resolution of the House of Representatives violates the independence of the HRET. —
The   independence   of   the   House   Electoral   Tribunal   so   zealously   guarded   by   the   framers   of   our
Constitution, would, however, by a myth and its proceedings a farce if the House of Representatives, or
MR. MAAMBONG. If it is a constitutional body, is it then subject to constitutional restrictions?
MR. AZCUNA It would be subject to constitutional restrictions intended for that body.
MR. MAAMBONG. I see. But I want to find out if the ruling in the case of Vera vs. Avelino, 77 Phil.
192, will still be applicable to the present bodies we are creating since it ruled that the electoral tribunals
are not separate departments of the government. Would that ruling still be valid?
MR.   AZCUNA.   Yes,   they   are   not   separate   departments   because   the   separate   departments   are   the
legislative, the executive and the judiciary; but they are constitutional bodies.
MR. MAAMBONG. Although they are not separate departments of government, I would like to know
again if the ruling in Angara vs. Electoral Commission, 53 Phil. 139, would still be applicable to the
present   bodies   we   are   deciding   on,   when   the   Supreme   court   said   that   these   electoral   tribunals   are
independent from Congress, devoid of partisan influence or consideration and, therefore, Congress has
no power to regulate proceedings of these electoral tribunals.
MR. AZCUNA. I think that is correct. They are independent although they are not a separate branch of
government.
MR. MAAMBONG. There is a statement that in all parliaments of the world, the invariable rule is to
leave unto themselves the determination of controversies with respect to the election and qualifications of
their members, and precisely they have this Committee on Privileges which takes care of this particular
controversy.
Would the Gentleman say that the creation of electoral tribunals is an exception to this rule because
apparently we have an independent electoral tribunal?
MR. AZCUNA. To the extent that the electoral tribunals are independent, but the Gentleman will notice
that   the   wordings   say:   'The   Senate   and   the   House   of   Representatives   shall   each   have   an   Electoral
308 of 669
the House Electoral Tribunal may not be terminated except for a just cause, such as, the expiration of the
member's congressional term of office, his death, permanent disability, resignation from the political party
he represents in the tribunal, formal affiliation with another political party, or removal for other valid
cause. A member may not be expelled by the House of Representatives for "party disloyalty" short of
proof that he has formally affiliated with another political group. As the records of this case fail to show
that Congressman Camasura has become a registered member of another political party, his expulsion
from the LDP and from the HRET was not for a valid cause, hence, it violated his right to security of
tenure.
There is nothing to the argument of respondent Pineda that members of the House Electoral Tribunal are
not entitled to security of tenure because, as a matter of fact, two Supreme Court Justices in the Tribunal
were changed before the end of the congressional term, namely: Chief Justice Marcelo B. Fernan who,
upon his elevation to the office of Chief Justice, was replaced by Justice Florentino P. Feliciano, and the
latter, who was temporarily replaced by Justice Emilio A. Gancayco, when he (J. Feliciano) took a leave
of absence to deliver a lecture in Yale University. It should be stressed, however, that those changes in the
judicial composition to the HRET had no political implications at all unlike the present attempt to remove
Congressman Camasura. No coercion was applied on Chief Justice Fernan to resign from the tribunal, nor
on Justice Feliciano to go on a leave of absence. They acted on their own free will, for valid reasons, and
with no covert design to derail the disposition of a pending case in the HRET.
The case of Congressman Camasura is different. He was expelled from, and by, the LDP to punish him
for "party disloyalty" after he had revealed to the Secretary­General of the party how he voted in the
Bondoc case. The purpose of the expulsion of Congressman Camasura was to nullify his vote in the
Bondoc case so that the HRET's decision may not be promulgated, and so that the way could be cleared
for the LDP to nominate a replacement for Congressman Camasura in the Tribunal. That stratagem of the
LDP and the House of Representatives is clearly aimed to substitute Congressman Camasura's vote and,
in effect, to change the judgment of the HRET in the Bondoc case.
the majority party therein, may shuffle and manipulate the political (as distinguished from the judicial)
component of the electoral tribunal, to serve the interests of the party in power.
The   resolution   of   the   House   of   Representatives   removing   Congressman   Camasura   from   the   House
Electoral Tribunal for disloyalty to the LDP, because he cast his vote in favor of the Nacionalista Party's
candidate, Bondoc, is a clear impairment of the constitutional prerogative of the House Electoral Tribunal
to be the sole judge of the election contest between Pineda and Bondoc.
To   sanction   such   interference   by   the   House   of   Representatives   in   the   work   of   the   House   Electoral
Tribunal would reduce the tribunal to a mere tool for the aggrandizement of the party in power (LDP)
which the three justices of the Supreme Court and the lone NP member would be powerless to stop. A
minority party candidate may as well abandon all hope at the threshold of the tribunal.
Disloyalty to party is not a valid cause for termination of membership in the HRET. —
As judges, the members of the tribunal must be non­partisan. They must discharge their functions with
complete detachment, impartiality, and independence even independence from the political party to which
they belong. Hence, "disloyalty to party" and "breach of party discipline," are not valid grounds for the
expulsion of a member of the tribunal. In expelling Congressman Camasura from the HRET for having
cast   a   conscience   vote"   in   favor   of   Bondoc,   based   strictly   on   the   result   of   the   examination   and
appreciation of the ballots and the recount of the votes by the tribunal, the House of Representatives
committed a grave abuse of discretion, an injustice, and a violation of the Constitution. Its resolution of
expulsion against Congressman Camasura is, therefore, null and void.
Expulsion of Congressman Camasura violates his right to security of tenure. —
Another  reason   for  the  nullity of  the  expulsion resolution  of  the  House  of  Representatives  is  that  it
violates Congressman Camasura's right to security of tenure. Members of the HRET as "sole judge" of
congressional election contests, are entitled to security of tenure just as members of the judiciary enjoy
security of tenure under our Constitution (Sec. 2, Art. VIII, 1987 Constitution). Therefore, membership in
309 of 669
said decision DULY PROMULGATED, effective upon service of copies thereof on the parties, to be done
immediately by the Tribunal. Costs against respondent Marciano A. Pineda.
SO ORDERED.
The judicial power of this Court has been invoked by Bondoc for the protection of his rights against the
strong arm of the majority party in the House of Representatives. The Court cannot be deaf to his plea for
relief, nor indifferent  to his charge that the House of Representatives had acted with grave abuse of
discretion in removing Congressman Camasura from the House Electoral  Tribunal. He calls upon the
Court, as guardian of the Constitution, to exercise its judicial power and discharge its duty to protect his
rights as the party aggrieved  by the action of the House. The Court  must perform  its duty under the
Constitution   "even   when   the   violator   be   the   highest   official   of   the   land   or   the   Government   itself"
(Concurring opinion of J. Antonio Barredo in Aquino vs. Ponce­Enrile, 59 SCRA 183, 207).
Since   the   expulsion   of   Congressman   Camasura   from   the   House   Electoral   Tribunal   by   the   House   of
Representatives   was   not   for   a   lawful   and   valid   cause,   but   to   unjustly   interfere   with   the   tribunal's
disposition of the Bondoc case and to deprive Bondoc of the fruits of the Tribunal's decision in his favor,
the action of the House of Representatives is clearly violative of the constitutional mandate (Sec. 17, Art.
VI, 1987 Constitution) which created the House Electoral Tribunal to be the "sole judge" of the election
contest between Pineda and Bondoc. We, therefore, declare null and void the resolution dated March 13,
1991   of   the   House   of   Representatives   withdrawing   the   nomination,   and   rescinding   the   election,   of
Congressman   Camasura   as   a   member   of   the   House   Electoral   Tribunal.   The   petitioner,   Dr.   Emigdio
Bondoc, is entitled to the reliefs he prays for in this case.
WHEREFORE, the petition for certiorari, prohibition and mandamus is granted.  The decision of the
House   of   Representatives   withdrawing   the   nomination   and   rescinding   the   election   of   Congressman
Juanita G. Camasura, Jr. as a member of the House Electoral Tribunal is hereby declared null and void  ab
initio for   being   violative   of   the   Constitution,   and   Congressman   Juanita   G.   Camasura,   Jr.   is   ordered
reinstated to his position as a member of the House of Representatives Electoral Tribunal. The HRET
Resolution No. 91­0018 dated March 14, 1991, cancelling the promulgation of the decision in HRET Case
No. 25 ("Dr. Emigdio Bondoc vs. Marciano A. Pineda") is also set aside. Considering the unconscionable
delay incurred in the promulgation of that decision to the prejudice of the speedy resolution of electoral
cases, the Court, in the exercise of its equity jurisdiction, and in the interest of justice, hereby declares the
310 of 669
Same; Same; Commission on Elections (COMELEC); Jurisdiction; The petitioner cannot be considered a G.R. No. 207264               June 25, 2013
Member of the House of Representatives because, primarily, she has not yet assumed office; The term of 
REGINA ONGSIAKO REYES, Petitioner,
office of a Member of the House of Representatives begins only “at noon on the thirtieth day of June next 
vs.
following their election.” Thus, until such time, the Commission on Elections retains jurisdiction.―Here, 
COMMISSION ON ELECTIONS and JOSEPH SOCORRO B. TAN, Respondents.
the petitioner cannot be considered a Member of the House of Representatives because, primarily, she has
not yet assumed office. To repeat what has earlier been said, the term of office of a Member of the House 
Election Law; House of Representative; House of Representatives Electoral Tribunal (HRET);
of Representatives begins only “at noon on the thirtieth day of June next following their election.” Thus, 
Jurisdiction; As held in Marcos v. COMELEC, 248 SCRA 300 (1995), the House of Representatives
until such time, the COMELEC retains jurisdiction. In her attempt to comply with the second 
Electoral Tribunal does not have jurisdiction over a candidate who is not a member of the House of
requirement, petitioner attached a purported Oath Of Office taken before Hon. Feliciano Belmonte Jr. on 5
Representatives.―As held in Marcos v. COMELEC, 248 SCRA 300 (1995), the HRET does not have
June 2013. However, this is not the oath of office which confers membership to the House of 
jurisdiction over a candidate who is not a member of the House of Representatives, to wit: As to the
Representatives. Section 6, Rule II (Membership) of the Rules of the House of Representatives provides: 
House   of   Representatives   Electoral   Tribunal’s   supposed   assumption   of   jurisdiction   over   the   issue   of
Section 6. Oath or Affirmation of Members.—Members shall take their oath or affirmation either 
petitioner’s qualifications after the May 8, 1995 elections, suffice it to say that HRET’s jurisdiction as the
collectively or individually before the Speaker in open session. Consequently, before there is a valid or 
sole judge of all contests relating to the elections, returns and qualifications of members of Congress
official taking of the oath it must be made (1) before the Speaker of the House of Representatives, and (2) 
begins only after a candidate has become a member of the House of Representatives. Petitioner not
in open session. Here, although she made the oath before Speaker Belmonte, there is no indication that it 
being a member of the House of Representatives, it is obvious that the HRET at this point has no
was made during plenary or in open session and, thus, it remains unclear whether the required oath of 
jurisdiction over the question.
office was indeed complied with. More importantly, we cannot disregard a fact basic in this controversy 
Same;   Same;   To   be   considered   a   Member   of   the   House   of   Representatives,   there   must   be   a
— that before the proclamation of petitioner on 18 May 2013, the COMELEC En Banc had already 
concurrence of the following requisites:(1) a valid proclamation, (2) a proper oath, and (3) assumption of
finally disposed of the issue of petitioner’s lack of Filipino citizenship and residency via its Resolution 
office.―It is then clear that to be considered a Member of the House of Representatives, there must be a
dated 14 May 2013. After 14 May 2013, there was, before the COMELEC, no longer any pending case on
concurrence of the following requisites: (1) a valid proclamation, (2) a proper oath, and (3) assumption of
petitioner’s qualifications to run for the position of Member of the House of Representative. We will 
office. Indeed, in some cases, this Court has made the pronouncement that once a proclamation has been
inexcusably disregard this fact if we accept the argument of the petitioner that the COMELEC was ousted 
made,   COMELEC’s   jurisdiction   is   already   lost   and,   thus,   its   jurisdiction   over   contests   relating   to
of jurisdiction when she was proclaimed, which was four days after the COMELEC En Banc decision. 
elections, returns, and qualifications ends, and the HRET’s own jurisdiction begins. However, it must be
The Board of Canvasser which proclaimed petitioner cannot by such act be allowed to render nugatory a 
noted that in these cases, the doctrinal pronouncement was made in the context of a proclaimed candidate
decision of the COMELEC En Banc which affirmed a decision of the COMELEC First Division.
who had not only taken an oath of office, but who had also assumed office.

311 of 669
the cancellation of the Certificate of Candidacy of petitioner for the position of Representative of the lone Same;   COMELEC   Rules   of   Procedure;   Under   Section   2   of   Rule   I,   the   COMELEC   Rules   of
district of Marinduque. Procedure   “shall   be   liberally   construed   in   order   to   achieve   just,   expeditious   and   inexpensive
determination and disposition of every action and proceeding brought before the Commission.”―It must
On 31 October 2012, respondent Joseph Socorro Tan, a registered voter and resident of the Municipality
be emphasized that the COMELEC is not bound to strictly adhere to the technical rules of procedure in
of Torrijos, Marinduque, filed before the COMELEC an Amended Petition to Deny Due Course or to
the presentation of evidence. Under Section 2 of Rule I, the COMELEC Rules of Procedure “shall be
Cancel   the   Certificate   of   Candidacy   (COC)   of   petitioner   on   the   ground   that   it   contained   material
liberally   construed   in   order   x x x   to   achieve   just,   expeditious   and   inexpensive   determination   and
misrepresentations, specifically: (1) that she is single when she is married to Congressman Herminaldo I.
disposition of every action and proceeding brought before the Commission.” In view of the fact that the
Mandanas   of  Batangas;1 (2)  that  she  is a  resident  of  Brgy.  Lupac,  Boac,  Marinduque  when   she  is  a
proceedings in a petition to deny due course or to cancel certificate of candidacy are summary in nature,
resident of Bauan, Batangas which is the residence of her husband, and at the same time, when she is also
then the “newly discovered evidence” was properly admitted by respondent COMELEC.
a resident of 135 J.P. Rizal, Brgy. Milagrosa, Quezon City as admitted in the Directory of Congressional
Spouses of the House of Representatives; 2 (3) that her date of birth is 3 July 1964 when other documents Administrative Proceedings; Due Process; One may be heard, not solely by verbal presentation
show that her birthdate is either 8 July 1959 or 3 July 1960; 3 (4) that she is not a permanent resident of but   also,   and   perhaps   many   times   more   creditably   and   predictable   than   oral   argument,   through
another country when she is a permanent resident or an immigrant  of the United States of America;  and
4 5 pleadings.―In administrative proceedings, procedural due process only requires that the party be given
(5) that she is a Filipino citizen when she is, in fact, an American citizen. 6
the opportunity or right to be heard. As held in the case of Sahali v. COMELEC, 688 SCRA 552 (2013):
The petitioners should be reminded that due process does not necessarily mean or require a hearing, but
In her Answer, petitioner countered that, while she is publicly known to be the wife of Congressman simply an opportunity or right to be heard. One may be heard, not solely by verbal presentation but also,
Herminaldo I. Mandanas (Congressman Mandanas), there is no valid and binding marriage between them. and   perhaps   many   times   more   creditably   and   predictable   than   oral   argument,   through   pleadings.   In
According   to   petitioner,   although   her   marriage   with   Congressman   Mandanas   was   solemnized   in   a administrative proceedings moreover, technical rules of procedure and evidence are not strictly applied;
religious   rite,   it   did   not   comply   with   certain   formal   requirements   prescribed   by   the   Family   Code,
administrative   process   cannot   be   fully   equated   with   due   process   in   its   strict   judicial   sense.
rendering it void ab initio.7 Consequently, petitioner argues that as she is not duty­bound to live with
Indeed, deprivation  of   due  process   cannot  be  successfully  invoked  where  a  party  was  given  the
Congressman  Mandanas,   then  his  residence  cannot  be  attributed  to  her. 8 As  to her  date   of birth,  the
chance to be heard on his motion for reconsideration.
Certificate of Live Birth issued by the National Statistics Office shows that it was on 3 July 1964. 9 Lastly,
petitioner notes that the allegation that she is a permanent resident and/or a citizen of the United States of
PEREZ, J.:
America is not supported by evidence.10

Before   the   Court   is   a   Petition   for   Certiorari   with   Prayer   for   Temporary   Restraining   Order   and/or
During the course of the proceedings, on 8 February 2013, respondent filed a "Manifestation with Motion
Preliminary   Injunction   and/or   Status   Quo   Ante   Order   dated   7   June   2013   filed   by   petitioner   Regina
to Admit Newly Discovered Evidence and Amended List of Exhibits" 11 consisting of, among others: (1) a
Ongsiako Reyes, assailing the Resolutions dated  27 March  2013 and 14 May 2013 issued by public
copy of an article published on the internet on 8 January 2013 entitled "Seeking and Finding the Truth
respondent Commission on Elections (COMELEC) in SPA No. 13­053. The assailed Resolutions ordered
about Regina O. Reyes" with an Affidavit of Identification and Authenticity of Document executed by its

312 of 669
the Constitution, she averred that, as she never became a naturalized citizen, she never lost her domicile of
origin, which is Boac, Marinduque.
On 14 May 2013, the COMELEC En Banc, promulgated a Resolution 15 denying petitioner’s Motion for
Reconsideration for lack of merit.
Four days thereafter or on 18 May 2013, petitioner was proclaimed winner of the 13 May 2013 Elections.
On 5 June 2013, the COMELEC En Banc issued a Certificate of Finality 16 declaring the 14 May 2013
Resolution of the COMELEC En Banc final and executory, considering that more than twenty­one (21)
days   have   elapsed   from   the   date   of   promulgation   with   no   order   issued   by   this   Court   restraining   its
execution.17
On same day, petitioner took her oath of office  before Feliciano R. Belmonte Jr., Speaker of the House
18
of Representatives.
Petitioner has yet to assume office, the term of which officially starts at noon of 30 June 2013.
In the present Petition for Certiorari with Prayer for Temporary Restraining Order and/or Preliminary
Injunction and/or Status Quo Ante Order, petitioner raises the following issues:19
31) Whether or not Respondent Comelec is without jurisdiction over Petitioner who is a duly proclaimed
winner   and   who   has   already   taken   her   oath   of   office   for   the   position   of   Member   of   the   House   of
Representatives for the lone congressional district of Marinduque.
32) Whether or not Respondent Comelec committed grave abuse of discretion amounting to lack or excess
of jurisdiction when it took cognizance of Respondent Tan’s alleged "newly­discovered evidence" without
the same having been testified on and offered and admitted in evidence which became the basis for its
Resolution of the case without giving the petitioner the opportunity to question and present controverting
evidence, in violation of Petitioner’s right to due process of law.
author Eliseo J. Obligacion, which provides a database record of the Bureau of Immigration indicating
that petitioner is an American citizen and a holder of a U.S. passport; (2) a Certification of Travel Records
of petitioner, issued by Simeon Sanchez, Acting Chief, Verification and Certification Unit of the Bureau
of Immigration which indicates that petitioner used a U.S. Passport in her various travels abroad.
On 27 March 2013, the COMELEC First Division issued a Resolution 12 cancelling petitioner’s COC, to
wit:
WHEREFORE, in view of the foregoing, the instant Petition is GRANTED. Accordingly, the Certificate
of Candidacy of respondent REGINA ONGSIAKO REYES is hereby CANCELLED.
The   COMELEC   First   Division   found   that,   contrary   to   the   declarations   that   she   made   in   her   COC,
petitioner is not a citizen of the Philippines because of her failure to comply with the requirements of
Republic Act (R.A.) No. 9225 or the Citizenship Retention and Re­acquisition Act of 2003, namely: (1) to
take an oath of allegiance to the Republic of the Philippines; and (2) to make a personal and sworn
renunciation of her American citizenship before any public officer authorized to administer an oath. In
addition, the COMELEC First Division ruled that she did not have the oneyear residency requirement
under Section 6, Article VI of the 1987 Constitution.13 Thus, she is ineligible to run for the position of
Representative for the lone district of Marinduque.
Not   agreeing   with   the   Resolution   of   the   COMELEC   First   Division,   petitioner   filed   a   Motion   for
Reconsideration14 on 8 April 2013 claiming that she is a natural­born Filipino citizen and that she has not
lost such status by simply obtaining and using an American passport. Additionally, petitioner surmised
that the COMELEC First Division relied on the fact of her marriage to an American citizen in concluding
that she is a naturalized American citizen. Petitioner averred, however, that such marriage only resulted
into dual citizenship, thus there is no need for her to fulfill the twin requirements under R.A. No. 9225.
Still, petitioner attached an Affidavit of Renunciation of Foreign Citizenship sworn to before a Notary
Public on 24 September 2012. As to her alleged lack of the one­year residency requirement prescribed by
313 of 669
First, the HRET does not acquire jurisdiction over the issue of petitioner’s qualifications, as well as over
the assailed COMELEC Resolutions, unless a petition is duly filed with said tribunal. Petitioner has not
averred that she has filed such action.
Second, the jurisdiction of the HRET begins only after the candidate is considered a Member of the House
of Representatives, as stated in Section 17, Article VI of the 1987 Constitution:
Section 17. The Senate and the House of Representatives shall each have an Electoral Tribunal which
shall be the sole judge of all contests relating to the election, returns, and qualifications of their respective
Members. x x x
As held in Marcos v. COMELEC,21 the HRET does not have jurisdiction over a candidate who is not a
member of the House of Representatives, to wit:
As to the House of Representatives Electoral Tribunal’s supposed assumption of jurisdiction over the
issue   of   petitioner’s   qualifications   after   the   May   8,   1995   elections,   suffice   it   to   say   that   HRET’s
jurisdiction as the sole judge of all contests relating to the elections, returns and qualifications of members
of   Congress   begins   only   after   a   candidate   has   become   a   member   of   the   House   of   Representatives.
Petitioner not being a member of the House of Representatives, it is obvious that the HRET at this point
has no jurisdiction over the question. (Emphasis supplied.)
The next inquiry, then, is when is a candidate considered a Member of the House of Representatives?
In Vinzons­Chato v. COMELEC,22 citing Aggabao  v. COMELEC23 and Guerrero  v. COMELEC,24 the
Court ruled that:
The Court has invariably held that once a winning candidate has been proclaimed, taken his oath, and
assumed office as a Member of the House of Representatives, the COMELEC’s jurisdiction over election
contests relating to his election, returns, and qualifications ends, and the HRET’s own jurisdiction begins.
(Emphasis supplied.)
33) Whether or not Respondent Comelec committed grave abuse of discretion amounting to lack or excess
of jurisdiction when it declared that Petitioner is not a Filipino citizen and did not meet the residency
requirement for the position of Member of the House of Representatives.
34) Whether or not Respondent Commission on Elections committed grave abuse of discretion amounting
to lack or excess of jurisdiction when, by enforcing the provisions of Republic Act No. 9225, it imposed
additional qualifications to the qualifications of a Member of the House of Representatives as enumerated
in Section 6 of Article VI of the 1987 Constitution of the Philippines.
The petition must fail.
At the outset, it is observed that the issue of jurisdiction of respondent COMELEC vis­a­vis that of House
of   Representatives   Electoral   Tribunal   (HRET)   appears   to   be   a   non­issue.   Petitioner   is   taking   an
inconsistent, if not confusing, stance for while she seeks remedy before this Court, she is asserting that it
is   the   HRET   which   has   jurisdiction   over   her.   Thus,   she   posits   that   the   issue   on   her   eligibility   and
qualifications to be a Member of the House of Representatives is best discussed in another tribunal of
competent jurisdiction. It appears then that petitioner’s recourse to this Court was made only in an attempt
to enjoin the COMELEC from implementing its final and executory judgment in SPA No. 13­053.
Nevertheless, we pay due regard to the petition, and consider each of the issues raised by petitioner. The
need to do so, and at once, was highlighted during the discussion En Banc on 25 June 2013 where and
when it was emphasized that the term of office of the Members of the House of Representatives begins on
the thirtieth day of June next following their election.
According   to   petitioner,   the   COMELEC   was   ousted   of   its   jurisdiction   when   she   was   duly
proclaimed20 because  pursuant  to Section 17, Article VI of the 1987 Constitution, the HRET has the
exclusive   jurisdiction   to   be   the   "sole   judge   of   all   contests   relating   to   the   election,   returns   and
qualifications" of the Members of the House of Representatives.
Contrary to petitioner’s claim, however, the COMELEC retains jurisdiction for the following reasons:
314 of 669
On October 8, 2007, private respondent Belmonte filed his comment in which he brought to Our attention
that on September 26, 2007, even before the issuance of the status quo ante order of the Court, he had
already been proclaimed by the PBOC as the duly elected Member of the House of Representatives of the
First Congressional District of Lanao del Norte. On that very same day, he had taken his oath before
Speaker of the House Jose de Venecia, Jr. and assumed his duties accordingly.
In light of this development, jurisdiction over this case has already  been transferred to the House of
Representatives Electoral Tribunal (HRET). (Emphasis supplied.)
Apparently, the earlier cases were decided after the questioned candidate had already assumed office, and
hence, was already considered a Member of the House of Representatives, unlike in the present case.
Here, the petitioner cannot be considered a Member of the House of Representatives because, primarily,
she has not yet assumed office. To repeat what has earlier been said, the term of office of a Member of the
House   of   Representatives   begins   only   "at   noon   on   the   thirtieth   day   of   June   next   following   their
election."  Thus, until such time, the COMELEC retains jurisdiction.
28
In her attempt to comply with the second requirement, petitioner attached a purported Oath Of Office
taken before Hon. Feliciano Belmonte Jr. on 5 June 2013. However, this is not the oath of office which
confers membership to the House of Representatives.
Section 6, Rule II (Membership) of the Rules of the House of Representatives provides:
Section   6.   Oath   or   Affirmation   of   Members.   –   Members   shall   take   their   oath   or   affirmation   either
collectively or individually before the Speaker in open session.
Consequently, before there is a valid or official taking of the oath it must be made (1) before the Speaker
of   the   House   of   Representatives,   and   (2)   in  open   session.  Here,   although   she   made   the   oath  before
Speaker Belmonte, there is no indication that it was made during plenary or in open session and, thus, it
remains unclear whether the required oath of office was indeed complied with.
This   pronouncement   was   reiterated   in   the   case   of   Limkaichong   v.   COMELEC, 25 wherein   the   Court,
referring to the jurisdiction of the COMELEC vis­a­vis the HRET, held that:
The Court has invariably held that once a winning candidate has been proclaimed, taken his oath, and
assumed office as a Member of the House of Representatives, the COMELEC's jurisdiction over election
contests relating to his election, returns, and qualifications ends, and the HRET's own jurisdiction begins.
(Emphasis supplied.)
This was again affirmed in Gonzalez v. COMELEC,26 to wit:
After proclamation, taking of oath and assumption of office by Gonzalez, jurisdiction over the matter of
his qualifications, as well as questions regarding the conduct of election and contested returns – were
transferred to the HRET as the constitutional body created to pass upon the same. (Emphasis supplied.)
From the foregoing, it is then clear that to be considered a Member of the House of Representatives, there
must be a concurrence of the following requisites: (1) a valid proclamation, (2) a proper oath, and (3)
assumption of office.
Indeed, in some cases, this Court has made the pronouncement that once a proclamation has been made,
COMELEC’s jurisdiction is already  lost  and, thus, its jurisdiction over  contests relating  to elections,
returns, and qualifications ends, and the HRET’s own jurisdiction begins. However, it must be noted that
in these cases, the doctrinal pronouncement was made in the context of a proclaimed candidate who had
not only taken an oath of office, but who had also assumed office.
For instance, in the case of Dimaporo v. COMELEC,27 the Court upheld the jurisdiction of the HRET
against that of the COMELEC only after the candidate had been proclaimed, taken his oath of office
before the Speaker of the House, and assumed the duties of a Congressman on 26 September 2007, or
after the start of his term on 30 June 2007, to wit:
315 of 669
Petitioner alleges that the COMELEC gravely abused its discretion when it took cognizance of "newly­
discovered evidence" without the same having been testified on and offered and admitted in evidence. She
assails   the   admission   of   the   blog   article   of   Eli   Obligacion   as   hearsay   and   the   photocopy   of   the
Certification from the Bureau of Immigration. She likewise contends that there was a violation of her right
to due process of law because she was not given the opportunity to question and present controverting
evidence.
Her contentions are incorrect.
It  must  be  emphasized   that   the  COMELEC   is  not  bound  to  strictly  adhere   to  the   technical   rules  of
procedure in the presentation of evidence. Under Section 2 of Rule I, the COMELEC Rules of Procedure
"shall be liberally construed in order x xx to achieve just, expeditious and inexpensive determination and
disposition of every action and proceeding brought before the Commission." In view of the fact that the
proceedings in a petition to deny due course or to cancel certificate of candidacy are summary in nature,
then the "newly discovered evidence" was properly admitted by respondent COMELEC.
Furthermore,   there   was   no   denial   of   due   process   in   the   case   at   bar   as   petitioner   was   given   every
opportunity to argue her case before the COMELEC. From 10 October 2012 when Tan’s petition was
filed up to 27 March 2013 when the First Division rendered its resolution, petitioner had a period of five
(5) months to adduce evidence. Unfortunately, she did not avail herself of the opportunity given her.
Also, in administrative proceedings, procedural  due process only requires that the party be given the
opportunity or right to be heard. As held in the case of Sahali v. COMELEC:31
The petitioners should be reminded that due process does not necessarily mean or require a hearing, but
simply an opportunity or right to be heard. One may be heard, not solely by verbal presentation but also,
and   perhaps   many   times   more   creditably   and   predictable   than   oral   argument,   through   pleadings.   In
administrative proceedings moreover, technical rules of procedure and evidence are not strictly applied;
administrative   process   cannot   be   fully   equated   with   due   process   in   its   strict   judicial   sense.   Indeed,
More importantly, we cannot disregard a fact basic in this controversy – that before the proclamation of
petitioner   on   18   May   2013,   the   COMELEC   En   Banc   had   already   finally   disposed   of   the   issue   of
petitioner’s lack of Filipino citizenship and residency via its Resolution dated 14 May 2013. After 14 May
2013, there was, before the COMELEC, no longer any pending case on petitioner’s qualifications to run
for the position of Member of the House of Representative. We will inexcusably disregard this fact if we
accept   the   argument   of   the   petitioner   that   the   COMELEC   was   ousted   of   jurisdiction   when   she   was
proclaimed, which was four days after the COMELEC En Banc decision. The Board of Canvasser which
proclaimed petitioner cannot by such act be allowed to render nugatory a decision of the COMELEC En
Banc which affirmed a decision of the COMELEC First Division.
Indeed, the assailed Resolution of the COMELEC First Division which was promulgated on 27 March
2013, and the assailed Resolution of the COMELEC En Banc which was promulgated on 14 May 2013,
became final and executory on 19 May 2013 based on Section 3, Rule 37 of the COMELEC Rules of
Procedure which provides:
Section 3. Decisions Final after five days. Decisions in pre­proclamation cases and petitions to deny due
course to or cancel certificates of candidacy, to declare nuisance candidate or to disqualify a candidate,
and to postpone or suspend elections shall become final and executory after the lapse of five (5) days from
their promulgation unless restrained by the Supreme Court.
To prevent the assailed Resolution dated 14 May 2013 from becoming final and executory, petitioner
should have availed herself of Section 1, Rule 3729 of the COMELEC Rules of Procedure or Rule 6430 of
the Rules of Court by filing a petition before this Court within the 5­day period, but she failed to do so.
She   would   file   the   present   last   hour   petition   on   10   June   2013.   Hence,   on   5   June   2013,   respondent
COMELEC rightly issued a Certificate of Finality.
As to the issue of whether petitioner failed to prove her Filipino citizenship, as well as her one­year
residency in Marinduque, suffice it to say that the COMELEC committed no grave abuse of discretion in
finding her ineligible for the position of Member of the House of Representatives.
316 of 669
passport,   and   that   her   status  is   that   of   a   "balikbayan."   At   this   point,   the   burden   of   proof   shifted   to
petitioner, imposing upon her the duty to prove that she is a natural­born Filipino citizen and has not lost
the same, or that she has reacquired such status in accordance with the provisions of R.A. No. 9225. Aside
from  the bare allegation that she is a natural­born citizen, however, petitioner submitted no proof to
support such contention. Neither did she submit any proof as to the inapplicability of R.A. No. 9225 to
her.
Notably, in her Motion for Reconsideration before the COMELEC En Banc, petitioner admitted that she
is a holder of a US passport, but she averred that she is only a dual Filipino­American citizen, thus the
requirements of R.A. No. 9225 do not apply to her.  Still, attached to the said motion is an Affidavit of
33
Renunciation of Foreign Citizenship dated 24 September 2012.  Petitioner explains that she attached said
34
Affidavit "if only to show her desire and zeal to serve the people and to comply with rules, even as a
superfluity."35 We   cannot,   however,   subscribe   to   petitioner’s   explanation.   If   petitioner   executed   said
Affidavit "if only to comply with the rules," then it is an admission that R.A. No. 9225 applies to her.
Petitioner cannot claim that she executed it to address the observations by the COMELEC as the assailed
Resolutions were promulgated only in 2013, while the Affidavit was executed in September 2012.
Moreover,   in   the   present   petition,   petitioner   added   a   footnote   to   her   oath   of   office   as   Provincial
Administrator, to this effect: "This does not mean that Petitioner did not, prior to her taking her oath of
office as Provincial Administrator, take her oath of allegiance for purposes of reacquisition of natural­
born Filipino status, which she reserves to present in the proper proceeding. The reference to the taking of
oath of office is in order to make reference to what is already part of the records and evidence in the
present case and to avoid injecting into the records evidence on matters of fact that was not previously
passed   upon   by   Respondent   COMELEC."36 This   statement   raises   a   lot   of   questions   –   Did   petitioner
execute an oath of allegiance for re­acquisition of natural­born Filipino status? If she did, why did she not
present it at the earliest opportunity before the COMELEC? And is this an admission that she has indeed
lost her natural­born Filipino status?
deprivation of due process cannot be successfully invoked where a party was given the chance to be heard
on his motion for reconsideration. (Emphasis supplied)
As to the ruling that petitioner is ineligible to run for office on the ground of citizenship, the COMELEC
First Division, discoursed as follows:
"x x x for respondent to reacquire her Filipino citizenship and become eligible for public office, the law
requires   that   she   must   have   accomplished   the   following   acts:   (1)   take   the   oath   of   allegiance   to   the
Republic of the Philippines before the Consul­General of the Philippine Consulate in the USA; and (2)
make a personal and sworn renunciation of her American citizenship before any public officer authorized
to administer an oath.
In the case at bar, there is no showing that respondent complied with the aforesaid requirements. Early on
in the proceeding, respondent hammered on petitioner’s lack of proof regarding her American citizenship,
contending that it is petitioner’s burden to present a case. She, however, specifically denied that she has
become either a permanent resident or naturalized citizen of the USA.
Due to petitioner’s submission of newly­discovered evidence thru a Manifestation dated February 7, 2013,
however, establishing the fact that respondent is a holder of an American passport which she continues to
use until June 30, 2012, petitioner was able to substantiate his allegations. The burden now shifts to
respondent to present substantial evidence to prove otherwise. This, the respondent utterly failed to do,
leading to the conclusion  inevitable that  respondent  falsely  misrepresented  in her COC  that  she is a
natural­born Filipino citizen. Unless and until she can establish that she had availed of the privileges of
RA 9225 by becoming a dual Filipino­American citizen, and thereafter, made a valid sworn renunciation
of her American citizenship, she remains to be an American citizen and is, therefore, ineligible to run for
and hold any elective public office in the Philippines."32 (Emphasis supplied.)
Let us look into the events that led to this petition: In moving for the cancellation of petitioner’s COC,
respondent submitted records of the Bureau of Immigration showing that petitioner is a holder of a US
317 of 669
The only proof presented by petitioner to show that she has met the one­year residency requirement of the
law and never abandoned her domicile of origin in Boac, Marinduque is her claim that she served as
Provincial Administrator of the province from January 18, 2011 to July 13, 2011. But such fact alone is
not   sufficient   to   prove   her   one­year   residency.   For,   petitioner   has   never   regained   her   domicile   in
Marinduque as she remains to be an American citizen. No amount of her stay in the said locality can
substitute the fact that she has not abandoned her domicile of choice in the USA."37 (Emphasis supplied.)
All in all, considering that the petition for denial and cancellation of the COC is summary in nature, the
COMELEC is given much discretion in the evaluation and admission of evidence pursuant to its principal
objective   of   determining   of   whether   or   not   the   COC   should   be   cancelled.   We   held   in   Mastura   v.
COMELEC: 38
The rule that factual findings of administrative bodies will not be disturbed by courts of justice except
when there is absolutely no evidence or no substantial evidence in support of such findings should be
applied with greater force when it concerns the COMELEC, as the framers of the Constitution intended to
place the COMELEC — created and explicitly made independent by the Constitution itself — on a level
higher than statutory administrative organs. The COMELEC has broad powers to ascertain the true results
of the election by means available to it. For the attainment of that end, it is not strictly bound by the rules
of evidence.1âwphi1
Time and again, We emphasize that the "grave abuse of discretion" which warrants this Court’s exercise
of certiorari  jurisdiction has a welldefined  meaning. Guidance is found in Beluso v. Commission on
Elections  where the Court held:
39
x x x A petition for certiorari will prosper only if grave abuse of discretion is alleged and proved to exist.
"Grave abuse of discretion," under Rule 65, has a specific meaning. It is the arbitrary or despotic exercise
of power due to passion, prejudice or personal hostility; or the whimsical, arbitrary, or capricious exercise
of power that amounts to an evasion or refusal to perform a positive duty enjoined by law or to act at all in
To cover­up her apparent lack of an oath of allegiance as required by R.A. No. 9225, petitioner contends
that, since she took her oath of allegiance in connection with her appointment as Provincial Administrator
of Marinduque, she is deemed to have reacquired her status as a natural­born Filipino citizen.
This contention is misplaced. For one, this issue is being presented for the first time before this Court, as
it was never raised before the COMELEC. For another, said oath of allegiance cannot be considered
compliance   with   Sec.   3   of   R.A.   No.   9225   as   certain   requirements   have   to   be   met   as   prescribed   by
Memorandum Circular No. AFF­04­01, otherwise known as the Rules Governing Philippine Citizenship
under R.A. No. 9225 and Memorandum Circular No. AFF­05­002 (Revised Rules) and Administrative
Order No. 91, Series of 2004 issued by the Bureau of Immigration. Thus, petitioner’s oath of office as
Provincial Administrator cannot be considered as the oath of allegiance in compliance with R.A. No.
9225.
These   circumstances,   taken   together,   show   that   a   doubt   was   clearly   cast   on   petitioner’s   citizenship.
Petitioner, however, failed to clear such doubt.
As to the issue of residency, proceeding from the finding that petitioner has lost her natural­born status,
we quote with approval the ruling of the COMELEC First Division that petitioner cannot be considered a
resident of Marinduque:
"Thus, a Filipino citizen who becomes naturalized elsewhere effectively abandons his domicile of origin.
Upon re­acquisition of Filipino citizenship pursuant to RA 9225, he must still show that he chose to
establish his domicile in the Philippines through positive acts, and the period of his residency shall be
counted from the time he made it his domicile of choice.
In   this   case,   there   is   no   showing   whatsoever   that   petitioner   had   already   re­acquired   her   Filipino
citizenship pursuant to RA 9225 so as to conclude that she has regained her domicile in the Philippines.
There being no proof that petitioner had renounced her American citizenship, it follows that she has not
abandoned her domicile of choice in the USA.
318 of 669
contemplation of law. For an act to be struck down as having been done with grave abuse of discretion,
the abuse of discretion must be patent and gross. (Emphasis supplied.)

Here, this Court  finds that  petitioner failed to adequately and substantially show that  grave abuse of

discretion exists.

Lastly, anent the proposition of petitioner that the act of the COMELEC in enforcing the provisions of
R.A. No. 9225, insofar as it adds to the qualifications of Members of the House of Representatives other
than those enumerated in the Constitution, is unconstitutional, We find the same meritless.

The COMELEC did not impose additional qualifications on candidates for the House of Representatives
who   have   acquired   foreign   citizenship.   It   merely   applied   the   qualifications   prescribed   by   Section   6,
Article VI of the 1987 Constitution that the candidate must be a natural­born citizen of the Philippines and
must have one­year residency prior to the date of elections. Such being the case, the COMELEC did not
err when it inquired into the compliance by petitioner of Sections 3 and 5 of R.A. No. 9225 to determine if
she reacquired her status as a natural­born Filipino citizen. It simply applied the constitutional provision
and nothing more.

IN   VIEW   OF   THE   FOREGOING,   the   instant   petition   is   DISMISSED,   finding   no   grave   abuse   of
discretion on the part of the Commission on Elections. The 14 May 2013 Resolution of the COMELEC
En Bane affirming the 27 March 2013 Resolution of the COMELEC First Division is upheld.

SO ORDERED.

319 of 669
for mandamus “when   any   tribunal,   corporation,   board,   officer   or   person   unlawfully   neglects   the G.R. No. 211140
performance of an act which the law specifically enjoins as a duty resulting from an office, trust, or
LORD ALLAN JAY Q. VELASCO, Petitioner,
station, or unlawfully excludes another from the use and enjoyment of a right or office to which such
vs.
other is entitled, and there is no other plain, speedy and adequate remedy in the ordinary course of law.” A
HON. SPEAKER FELICIANO R. BELMONTE, JR., SECRETARY GENERAL MARILYN 1 B. 
petition for mandamus will  prosper if it is shown that  the subject  thereof  is a ministerial act  or duty,
BARUA­YAP AND REGINA ONGSIAKO REYES, Respondents.
and not purely discretionary on the part of the board, officer or person, and that the petitioner has a well­
defined, clear and certain right to warrant the grant thereof.
Remedial  Law; Special  Civil Actions; Quo Warranto; Words and Phrases; A petition for quo
warranto is a proceeding to determine the right of a person to the use or exercise of a franchise or office
Same; Same; Same; “Ministerial Act” and “Discretionary Act,” Distinguished.—The difference
and to oust the holder from its enjoyment, if his claim is not well­founded, or if he has forfeited his right
between a ministerial and discretionary act has long been established. A purely ministerial act or duty is
to enjoy the privilege.—A petition for quo warranto is a proceeding to determine the right of a person to
one which an officer or tribunal performs in a given state of facts, in a prescribed manner, in obedience to
the use or exercise of a franchise or office and to oust the holder from its enjoyment, if his claim is not
the mandate of a legal authority, without regard to or the exercise of his own judgment upon the propriety
well­founded, or if he has forfeited his right to enjoy the privilege. Where the action is filed by a private
or impropriety of the act done. If the law imposes a duty upon a public officer and gives him the right to
person, he must prove that he is entitled to the controverted position; otherwise, respondent has a right to
decide how or when the duty shall be performed, such duty is discretionary and not ministerial. The duty
the undisturbed possession of the office. In this case, given the present factual milieu, i.e., (i) the final and
is ministerial only when the discharge of the same requires neither the exercise of official discretion or
executory resolutions of this Court in G.R. No. 207264; (ii) the final and executory resolutions of the
judgment.
COMELEC in SPA No. 13­053 (DC) cancelling Reyes’s Certificate of Candidacy; and (iii) the final and
executory resolution of the COMELEC in SPC No. 13­010 declaring null and void the proclamation of
LEONARDO­DE CASTRO, J.:
Reyes and proclaiming Velasco as the winning candidate for the position of Representative for the Lone
District of the Province of Marinduque — it cannot be claimed that the present petition is one for the
In the same manner that this Court is cautioned to be circumspect because one party is the son of a sitting
determination of the right of Velasco to the claimed office. To be sure, what is prayed for herein is merely
Justice of this Court, so too must we avoid abjuring what ought to be done as dictated by law and justice
solely for that reason. the enforcement of clear legal duties and not to try disputed title. That the respondents make it appear so
will not convert this petition to one for quo warranto.
Before this Court is a Petition for Mandamus filed under Rule 65 of the Rules of Court, as amended, by
Lord   Allan   Jay   Q.   Velasco   (Velasco)   against   Hon.   Feliciano   R.   Belmonte,   Jr.   (Speaker   Belmonte, Same; Same; Mandamus; A petition for mandamus will prosper if it is shown that the subject
Jr.), Speaker, House of Representatives, Hon. Marilyn B. Barua­Yap (Sec. Gen. Barua­Yap ), Secretary thereof is a ministerial act or duty, and not purely discretionary on the part of the board, officer or
General, House   of   Representatives,   and   Hon.   Regina   Ongsiako   Reyes   (Reyes), Representative, Lone person, and that the petitioner has a well­defined, clear and certain right to warrant the grant thereof.—
District of the Province of Marinduque . Section 3, Rule 65 of the Rules of Court, as amended, provides that any person may file a verified petition

320 of 669
resident of, or an immigrant to, a foreign country; (iv) that her date of birth is July 3, 1964; (v) that her
civil status is single; and finally (vi) that she is eligible for the office she seeks to be elected to."  The case
5
was   docketed   as SPA   No.   13­053   (DC),   entitled "Joseph   Socorro   B.   Tan v. Atty.   Regina   Ongsiako
Reyes."
On March 27, 2013, the COMELEC First Division resolved to grant the petition; hence, Reyes's COC was
accordingly cancelled. The dispositive part of said resolution reads:
WHEREFORE, in view of the foregoing, the instant Petition is GRANTED. Accordingly, the Certificate
of Candidacy of respondent REGINA ONGSIAKO REYES is hereby CANCELLED. 6
Aggrieved, Reyes filed a motion for reconsideration thereto.
But while said motion was pending resolution, the synchronized local and national elections were held on
May 13, 2013.
The day after, or on May 14, 2013, the COMELEC En Banc affirmed the resolution of the COMELEC
First Division, to wit:
WHEREFORE, premises considered, the Motion for Reconsideration is hereby DENIED for lack of
merit. The March 27, 2013 Resolution of the Commission (First Division) is hereby AFFIRMED. 7
A copy of the foregoing resolution was received by the Provincial Election Supervisor of Marinduque,
through Executive Assistant Rossini M. Oscadin, on May 15, 2013.
Likewise, Reyes's counsel, Atty. Nelia S. Aureus, received a copy of the same on May 16, 2013.
On   May   18,  2013,   despite   its   receipt   of  the   May   14,  2013   COMELEC   Resolution,  the   Marinduque
Provincial Board of Canvassers (PBOC) proclaimed Reyes as the winner of the May 13, 2013 elections
for the position of Representative of the Lone District of Marinduque.
Velasco principally alleges that he is the "legal and rightful winner during the May 13, 2013 elections in
accordance with final and executory resolutions of the Commission on Elections (COMELEC) and [this]
Honorable Court;"2 thus, he seeks the following reliefs:
a. that a WRIT OF MANDAMUS against the HON. SPEAKER FELICIANO BELMONTE, JR. be issued
ordering said respondent to administer the proper OATH in favor of petitioner Lord Allan Jay Q. Velasco
for the position of Representative for the Lone District of Marinduque; ­and allow petitioner to assume the
position of representative for Marinduque and exercise the powers and prerogatives of said position of
Marinduque representative;
b. that a WRIT OF MANDAMUS against  SECRETARY­GENERAL [MARILYN]  BARUA­YAP  be
issued ordering said respondent to REMOVE the name of Regina 0. Reyes in the Roll of Members of the
House of Representatives and to REGISTER the name of petitioner Lord Allan Jay Q. Velasco, herein
petitioner, in her stead; and
c. that a TEMPORARY RESTRAINING ORDER be issued to RESTRAIN, PREVENT and PROHIBIT
respondent   REGINA   ONGSIAKO   REYES   from   usurping   the   position   of   Member   of   the   House   of
Representatives for the Lone District of Marinduque and from further exercising the prerogatives of said
position   and   performing   the   duties   pertaining   thereto,   and   DIRECTING   her   to   IMMEDIATELY
VACATE said position.3
The pertinent facts leading to the filing of the present petition are:
On October 10, 2012, one Joseph Socorro Tan (Tan), a registered voter and resident of the Municipality
of Torrijos, Marinduque, filed with the Commission on Elections (COMELEC) a petition 4 to deny due
course   or   cancel   the   Certificate   of   Candidacy   (COC)   of   Reyes   as   candidate   for   the   position   of
Representative of the Lone District of the Province of Marinduque. In his petition, Tan alleged that
Reyes made several material misrepresentations in her COC, i.e., "(i) that she is a resident of Brgy.
Lupac, Boac, Marinduque; (ii) that she is a natural­born Filipino citizen; (iii) that she is not a permanent
321 of 669
On   June   25,   2013,   in G.R.   No.   207264,   this   Court   promulgated   a   Resolution   dismissing   Reyes's
petition, viz.:
IN VIEW OF THE∙ FOREGOING, the instant petition is DISMISSED, finding no grave abuse of
discretion   on   the   part   of   the   Commission   on   Elections.   The   14   May   2013   Resolution   of   the
COMELEC En   Banc affirming   the   27   March   2013   Resolution   of   the   COMELEC   First   Division   is
upheld. 10
Significantly, this Court held that Reyes cannot assert that it is the HRET which has jurisdiction over her
since she is not yet considered a Member of the House of Representatives. This Court explained that to be
considered a Member of the House of Representatives, there must be a concurrence of the following
requisites: (i) a valid proclamation, (ii) a proper oath, and (iii) assumption of office.11
On June 28, 2013, Tan filed a Motion for Execution (of the March 27, 2013 Resolution of the COMELEC
First Division and the May 14, 2013 Resolution of the COMELEC En Banc) in SPA No. 13­053 (DC),
wherein he prayed that:
[A]n   Order   be   issued   granting   the   instant   motion;   and   cause   the   immediate   EXECUTION   of   this
Honorable   Commission's   Resolutions   dated   March   27,   2013   and   May   14,   2013;   CAUSE   the
PROCLAMATION of LORD ALLAN JAY Q. VELASCO as the duly elected Member of the House of
Representatives for the Lone District of Marinduque, during the May 2013 National and Local Elections.12
At noon of June 30, 2013, it would appear that Reyes assumed office and started discharging the functions
of a Member of the House of Representatives.
On   July   9,   2013,   in SPC   No.   13­010,   acting   on   the   motion   for   reconsideration   of   Velasco,   the
COMELEC En Banc reversed the June 19, 2013 denial of Velasco's petition and declared null and void
and without legal effect the proclamation of Reyes. The dispositive part reads:
On   May   31,   2013,   Velasco   filed   an Election   Protest   Ad   Cautelam against   Reyes   in   the   House   of
Representatives Electoral Tribunal (HRET) docketed as HRET Case No. 13­028, entitled "Lord Allan
Jay Q. Velasco v. Regina Ongsiako Reyes."
Also on the same date, a Petition for Quo Warranto Ad Cautelam was also filed against Reyes in the
HRET   docketed   as HRET   Case   No.   13­027,   entitled "Christopher   P   Matienzo v. Regina   Ongsiako
Reyes."
On June 5, 2013, the COMELEC En Banc issued a Certificate of  Finality8 in SPA No. 13­053 (DC),
which provides:
NOW, THEREFORE, considering that more than twenty­one (21) days have lapsed since the date of the
promulgation with no Order issued by the Supreme Court restraining its execution, the Resolution of the
Commission en banc promulgated on May 14, 2013 is hereby declared FINAL and EXECUTORY.9
On June 7, 2013, Speaker Belmonte, Jr. administered the oath of office to Reyes.
On June 10, 2013, Reyes filed before this Court a Petition for Certiorari docketed as GR. No. 207264,
entitled "Regina Ongsiako Reyes v. Commission on Elections and Joseph Socorro Tan," assailing (i) the
May 14, 2013 Resolution of the COMELEC En Banc, which denied her motion for reconsideration of the
March 27, 2013 Resolution of the COMELEC First Division cancelling her . Certificate of Candidacy (for
material misrepresentations made therein); and (ii) the June 5, 2013 Certificate of Finality.
In the meantime, it appears that Velasco filed a Petition for Certiorari before the COMELEC docketed
as SPC No. 13­010, entitled "Rep. Lord Allan Jay Q. Velasco vs. New Members/Old Members of the
Provincial   Board   of   Canvassers   (PBOC)   of   the   Lone   District   of   Marinduque   and   Regina   Ongsiako
Reyes," assailing the proceedings of the PBOC and the proclamation of Reyes as null and void.
On June 19, 2013, however, the COMELEC denied the aforementioned petition in SPC No. 13­010.
322 of 669
Q. VELASCO as the duly elected  Member of the House of Representatives for the Lone District of
Marinduque in the May 13, 2013 National and Local Elections.
Further,   Director   Ester   Villaflor­Roxas   is   directed   to   submit   before   the   New   Provincial   Board   of
Canvassers (NPBOC) a certified true copy of the votes of congressional candidate Lord Allan Jay Q.
Velasco in the 2013 National and Local Elections.
Finally, the NPBOC of the Province of Marinduque is likewise directed to furnish copy of the Certificate
of   Proclamation   to   the   Department   of   Interior   and   Local   Government   (DILG)   and   the   House   of
Representatives. 14
On July 16, 2013, the newly constituted PBOC of Marinduque proclaimed herein petitioner Velasco as the
duly elected Member of the House of Representatives for the Lone District of Marinduque with 48,396
votes obtained from 245 clustered precincts. 15
On July 22, 2013, the 16th Congress of the Republic of the Philippines formally convened in a joint
session.   On   the   same   day,   Reyes,   as   the   recognized   elected   Representative   for   the   Lone   District   of
Marinduque, along with the rest of the Members of the House of Representatives, took their oaths in open
session before Speaker Belmonte, Jr.
On July 23, 2013, Reyes filed a Manifestation and Notice of Withdrawal of Petition "without waiver of
her arguments, positions, defenses/causes of action as will be articulated in the HRET which is now the
proper forum." 16
On October  22, 2013, Reyes's motion for  reconsideration 17 (of this Court's June 25, 2013 Resolution
in GR. No. 207264) filed on July 15, 2013, was denied by this Court, viz.:
WHEREFORE, The Motion for Reconsideration is DENIED. The dismissal of the petition is affirmed.
Entry of Judgment is ordered.18
WHEREFORE, in view of the foregoing, the instant motion for reconsideration is hereby GRANTED.
The assailed June 19, 2013 Resolution of the First Division is REVERSED and SET ASIDE.
Corollary   thereto,   the   May   18,   2013   proclamation   of   respondent   REGINA   ONGSIAKO   REYES   is
declared NULL and VOID and without any legal force and effect. Petitioner LORD ALLAN JAY Q.
VELASCO is hereby proclaimed the winning candidate for the position of representative in the House
of Representatives for the province of Marinduque.13 (Emphasis supplied.)
Significantly, the aforequoted Resolution has not been challenged in this Court.
On July 10, 2013, in SPA No. 13­053 (DC), the COMELEC En Banc, issued an Order (i) granting Tan's
motion for execution (of the May 14, 2013 Resolution); and (ii) directing the reconstitution of a new
PBOC of Marinduque, as well as the proclamation by said new Board of Velasco as the duly elected
Representative of the Lone District of Marinduque. The fallo of which states:
IN VIEW OF THE FOREGOING, the Commission hereby GRANTS the instant Motion. Accordingly, a
new   composition   of   the   Provincial   Board   of   Canvassers   of   Marinduque   is   hereby   constituted   to   be
composed of the following:
1. Atty. Ma. Josefina E. Dela Cruz ­ Chairman
2. Atty. Abigail Justine Cuaresma­Lilagan ­ Vice Chairman
3. Dir. Ester Villaflor­Roxas ­ Member
4. Three (3) Support Staffs
For this purpose, the Commission hereby directs, after due notice to the parties, the convening of the New
Provincial   Board   of   Canvassers   of   Marinduque   on   July   16,   2013   (Tuesday)   at   2:00   p.m.,   at   the
COMELEC Session Hall. gth Floor. PDG Intramuros, Manila and to PROCLAIM LORD ALLAN JAY
323 of 669
On   February   4,   2014,   Velasco   wrote   another   letter   to   Speaker   Belmonte,   Jr.   reiterating   the   above­
mentioned request but to no avail.
On February 6, 2014, Velasco also wrote a letter to Sec. Gen. Barua­Yap reiterating his earlier requests
(July 12 and 18, 2013) to delete the name of Reyes from the Roll of Members and register his name in her
place as the duly elected Representative of the Lone District of Marinduque.
However, Velasco relates that his efforts proved futile. He alleges that despite all the letters and requests
to Speaker Belmonte, Jr. and Sec. Gen. Barua­Yap, they refused to recognize him as the duly elected
Representative of the Lone District of Marinduque. Likewise, in the face of numerous written demands
for Reyes to vacate the position and office of the Representative of the Lone District of Marinduque, she
continues to discharge the duties of said position.
Hence, the instant Petition for Mandamus with prayer for issuance of a temporary restraining order and/or
injunction anchored on the following issues:
A. Whether or not Speaker Belmonte, Jr. can be COMPELLED, DIRECTED and ORDERED by a Writ
of Mandamus to administer the oath in favor of petitioner as duly elected Marinduque Representative and
allow him to assume said position and exercise the prerogatives of said office.
B. Whether or not respondent SG Barna­Yap can be COMPELLED, DIRECTED and ORDERED by a
Writ of Mandamus to delete the name of respondent Reyes from the Roll of Members of the House and
include the name of the Petitioner in the Roll of Members of the House of Representatives.
C. Whether  or  not   a TEMPORARY RESTRAINING  ORDER   (TRO)  and  a  Writ  of  PERMANENT.
INJUNCTION   can   be   issued   to   prevent,   restrain   and   prohibit   respondent   Reyes   from   exercising   the
prerogatives and performing the functions as Marinduque Representative, and to order her to VACATE
the said office. 21
On   November   27,   2013,   Reyes   filed   a Motion   for   Leave   of   Court   to   File   and   Admit   Motion   for
Reconsideration in G.R. No. 207264.
On December 3, 2013, said motion was treated as a second motion for reconsideration and was denied by
this Court.
On December 5, 2013 and January 20, 2014, respectively, Velasco sent two letters to Reyes essentially
demanding   that   she   vacate   the   office   of   Representative   of   the   Lone   District   of   Marinduque   and   to
relinquish the same in his favor.
On December 10, 2013, Velasco wrote a letter to Speaker Belmonte, Jr. requesting, among others, that he
be allowed to assume the position of Representative of the Lone District of Marinduque.
On December 11, 2013, in SPC No. 13­010, acting .on the Motion for Issuance of a Writ of Execution
filed by Velasco on November 29, 2013, praying that:
WHEREFORE, it is respectfully prayed that a writ of execution be ISSUED to implement and enforce the
May 14, 2013 Resolution in SPA No. 13­053, the July 9, 2013 Resolution in SPC No. 13­010 and the July
16,   2013   Certificate   of   Proclamation   of   Petitioner   Lord   Allan   Jay   Q.   Velasco   as   Representative   of
Marinduque. It is further prayed that a certified true copy of the writ of execution be personally served
and delivered by the Commission's bailiff to Speaker Feliciano Belmonte for the latter's implementation
and enforcement of the aforementioned May 14, 2013 Resolution and July 9, 2013 Resolution and the
July 16, 2013 Certificate of Proclamation issued by the Special Board of Canvassers of the Honorable
Commission.19
the COMELEC issued an Order20 dated December 11, 2013 directing, inter alia, that all copies of its
Resolutions in SPA No. 13­053 (DC) and SPC No. 13­010, the Certificate of Finality dated June 5, 2013,
the Order dated July 10, 2013, and the Certificate of Proclamation dated July 16, 2013 be forwarded and
furnished to Speaker Belmonte, Jr. for the latter's information and guidance.
324 of 669
Velasco in her place by Speaker Belmonte, Jr. when the latter administers his oath of office and enters his
name in the Roll of Members. She argues that, being a collateral attack on a title to public office, the
petition must be dismissed as enunciated by the Court in several cases. 28
As   to   the   issues   presented   for   resolution,   Reyes   questions   the   jurisdiction   of   the   Court   over Quo
Warranto cases involving Members of the House of Representatives. She posits that "even if the Petition
for Mandamus be treated as one of Quo Warranto, it is still dismissible for lack of jurisdiction and
absence of a clear legal right on the part of [Velasco]. "  She argues that numerous jurisprudence have
29
already ruled that it is the House of Representatives Electoral Tribunal that has the sole and exclusive
jurisdiction over all contests relating to the election, returns and qualifications of Members of the House
of Representatives. Moreover, she insists that there is also an abundance of case law that categorically
states that the COMELEC is divested of jurisdiction upon her proclamation as the winning candidate, as,
in fact, the HRET had already  assumed jurisdiction over quo warranto cases  filed against  Reyes by
30
several individuals.
Given the foregoing, Reyes concludes that this Court is "devoid of original jurisdiction to annul [her]
proclamation. "  But she hastens to point out that (i) "[e]ven granting for the sake of argument that the
31
proclamation was validly nullified, [Velasco] as second placer cannot be declared the winner x x x" as he
was   not   the   choice   of   the   people   of   the   Province   of   Marinduque;   and (ii) Velasco   is   estopped   from
asserting the jurisdiction of this Court over her (Reyes) election because he (Velasco) filed an Election
Protest Ad Cautelam in the HRET on May 31, 2014.
The Office of the Solicitor General (OSG), arguing for Speaker Belmonte, Jr. and Sec. Gen. Barua­Yap,
opposed Velasco's petition on the following grounds:
I.
UPON RESPONDENT REYES' PROCLAMATION ON MAY 18, 2013, EXCLUSIVE JURISDICTION
TO   RESOLVE   ELECTION   CONTESTS   INVOLVING   RESPONDENT   REYES,   INCLUDING   THE
As to the first and second issues, Velasco contends that he "has a well­defined and clear legal right and
basis to warrant the grant of the writ of mandamus." 22 He insists that the final and executory decisions of
the COMELEC in SPA No. 13­053 (DC), and this Court in G.R. No. 207264, as well as the nullification
of respondent Reyes's proclamation and his subsequent proclamation as the duly elected Representative of
the Lone District of Marinduque, collectively give him the legal right to claim the congressional seat.
Thus, he contends that it is the ministerial duty of (i) respondent Speaker Belmonte, Jr. "to administer the
oath to [him] and to allow him to assume and exercise the prerogatives of the congressional seat for
Marinduque representative;"23 and (ii) respondent Sec. Gen. Barua­Yap "to register [his] name xx x as
the  duly  elected  member   of  the  House  and delete   the name   of   respondent   Reyes   from  the  Roll  ofM
embers." 24 Velasco anchors his position on Codilla, Sr. v. De Venecia,25 citing a statement of this Court to
the effect  that the Speaker of the House of Representatives has the ministerial  duty to recognize the
petitioner therein (Codilla) as the duly elected Representative of the Fourth District of Leyte.
Despite the foregoing, Velasco asserts that both respondents Speaker Belmonte, Jr. and Sec. Gen. Barua­
Yap are unlawfully neglecting the performance of their alleged ministerial duties; thus, illegally excluding
him (Velasco) from the enjoyment of his right as the duly elected Representative of the Lone District of
Marinduque.26
With respect to the third issue, Velasco posits that the "continued usurpation and unlawful holding of
such position by respondent Reyes has worked injustice and serious prejudice to [him] in that she has
already   received   the   salaries,   allowances,   bonuses   and   emoluments   that   pertain   to   the   position   of
Marinduque  Representative   since  June  30,  2013  up  to  the  present   in  the   amount   of   around  several
hundreds of thousands of pesos." Therefore, he prays for the issuance of a temporary restraining order and
a writ of permanent injunction against respondent Reyes to "restrain, prevent and prohibit [her] from
usurping the position."27
In her Comment, Reyes contends that the petition is actually one for quo warranto and not mandamus
given that it essentially seeks a declaration that she usurped the subject office; and the installation of
325 of 669
Despite the finality of the June 25, 2013 Resolution and the October 22, 2013 Resolution, upholding the
cancellation of respondent Reyes's CoC, there has been no compelling reason for the House to withdraw
its recognition of respondent Reyes as Marinduque Representative, in the absence∙ of any specific order or
directive to the House. To be sure, there was nothing in the Honorable Court's disposition in  Reyes v.
COMELEC that required any action from the House. Again, it bears emphasis that neither petitioner nor
respondents Speaker Belmonte and Sec. Gen. Barna­Yap were parties in Reyes v. COMELEC.
Further, records with the HRET show that the following cases have been filed against respondent Reyes:
(i) Case No. 13­036 (Quo Warranto), entitled Noeme Mayores Tan & Jeasseca L. Mapacpac v. Regina
Ongsiako Reyes;
(ii) Case No. 13­037 (Quo Warranto), entitled Eric D. Junio v. Regina Ongsiako Reyes;
(iii) Case No. 13­027 (Quo Warranto ), entitled Christopher Matienzo v. Regina Ongsiako Reyes; and
(iv) Case No. 13­028 (Election Protest), entitled Lord Allan Jay Velasco v. Regina Ongsiako Reyes.33
And in view of the cases filed in the HRET, the OSG insists that:
If the jurisdiction of the COMELEC were to be retained until the assumption of office of the winner, at
noon on the thirtieth day of June next following the election, then there would obviously be a clash of
jurisdiction between the HRET and the COMELEC, given that the 2011 HRET Rules provide that the
appropriate cases should be filed before it within 15 days from the date of proclamation of the winner. If,
as the June 25, 2013 Resolution provides, the HRET's jurisdiction begins only after assumption of office,
at noon of June 30 following the election, then quo warranto petitions and election protests filed on or
after said date would be dismissed outright by the HRET under its own rules for having been filed out of
time, where the winners have already been proclaimed within the period after the May elections and up to
June 14. 34
VALIDITY OF HER PROCLAMATION AND HER ELIGIBILITY FOR OFFICE, VESTED IN THE
HRET.
Hence, until and unless the HRET grants any quo warranto petition or election protest filed against
respondent  Reyes,  and such HRET resolution or resolutions become  final  and executory,  respondent
Reyes   may   not   be   restrained   from   exercising   the   prerogatives   of   Marinduque   Representative,   and
respondent Sec. Gen. Barua­Yap may not be compelled by mandamus to remove respondent Reyes :S
name from the Roll of Members of the House.
II.
CODILLA   v.   COMELEC   IS   NOT   APPLICABLE   TO   THIS   CASE,   GIVEN   THAT   PETITIONER,
BEING   MERELY   THE   SECOND   PLACER   IN   THE   MAY   13,   2013   ELECTIONS,   CANNOT
VALIDLY ASSUME THE POST OF MARINDUQUE REPRESENTATIVE.
Hence, respondents Speaker Belmonte and Sec. Gen. Barua­Yap may not be compelled by mandamus to,
respectively,   administer   the   proper   oath   to   petitioner   and   register   the   latter's   name   in   the   Roll   of
Members of the House.
III.
PETITIONER IS NOT ENTITLED TO THE INJUNCTIVE RELIEFS PRAYED FOR.32
The OSG presents the foregoing arguments on the premise that there is a need for this Court to revisit its
twin Resolutions dated June 25, 2013 and October 22, 2013 both in GR. No. 207264, given that (i) this
Court was "divided" when it issued the same; and (ii) there were strong dissents to the majority opinion. It
argues that this Court has in the past revisited decisions already final and executory; there is no hindrance
for this Court to do the same in G.R. No. 207264.
Moreover, the OSG contends that:
326 of 669
Province of Marinduque." In addition, the petitioner Eric Del Mundo Junio urges the Tribunal to follow
the Supreme Court pronouncement in G.R. No. 207264.
On the other hand, Victor Vela Sioco, in his Petition­In­Intervention, pleads for the outright dismissal of
the   present   petitions   considering   the   Supreme   Court   final   ruling   in   G.R.   No.   207264.   For   her   part,
respondent Regina Reyes prays too for the dismissal of the present petitions, albeit after reception of
evidence by the contending parties.
The constitutional mandate of the Tribunal is clear: It is "the sole judge of all contests relating to the
election, returns, and qualifications of [House] Members." Such power or authority of the Tribunal is
echoed in its 2011 Rules of the House of Representatives Electoral Tribunal: "The Tribunal is the sole
judge of all contests relating to the elections, returns, and qualifications of the Members of the House of
Representatives."
x x x x
In   the   present   cases,   before   respondent   Regina   Reyes   was   proclaimed   on   May   18,   2013,   the
COMELEC En Banc, in its Resolution of May 14, 2013 in SPA No. 13­053 (DC), had already resolved
that the COMELEC First Division correctly cancelled her COC on the ground that she lacked the Filipino
citizenship and residency requirements. Thus, the COMELEC nullified her proclamation. When Regina
Reyes challenged the COMELEC actions, the Supreme Court En Banc, in its Resolution of June 25, 2013
in G.R. No. 207246, upheld the same.
With the COMELEC's cancellation of respondent Regina Reyes' COC, resulting in the nullification of her
proclamation,  the  Tribunal,   much  as   we  would  want   to,  cannot  assume   jurisdiction  over  the  present
petitions. The jurisdiction of the HRET begins only after the candidate is considered a Member of the
House of Representatives. And to be considered a Member of the House of Representatives, there must be
a concurrence of the following requisites: (1) a valid proclamation, (2) a proper oath, and (3) assumption
of office, so the Supreme Court pronounced in its Resolution of June 25, 2013 in G.R. No. 207264, thus:
In recent development, however, the HRET promulgated a Resolution on December 14, 2015 dismissing
HRET Case Nos. 13­036 and 13­037,35 the twin petitions for quo warranto filed against Reyes, to wit:
WHEREFORE, in view of the foregoing, the September 23, 2014 Motion for Reconsideration of Victor
Vela   Sioco   is   hereby GRANTED.   The   September   11,   2014   Resolution   of   [the]   Tribunal   is
hereby REVERSED   and   SET   ASIDE.   Accordingly,   the   present Petitions   for   Quo   Warranto are
hereby DISMISSED for lack of jurisdiction.36
In the said Resolution, the HR.ET held that "the final Supreme Court ruling in GR. No. 207264 is the
COGENT REASON to set aside the September 11, 2014 Resolution."37
To make clear, the September 11, 2014 Resolution of the HRET ordered the dismissal of a Petition­In­
Intervention filed by one Victor Vela Sioco (Sioco) in the twin petitions for quo warranto, for "lack of
merit." Further, the HRET directed "the hearing and reception of evidence of the two Petitions for Quo
Warranto against x x x Respondent [Reyes] to proceed. "38 Sioco, however, moved for the reconsideration
of the said September 11, 2014 HR.ET Resolution based on the argument that the latter was contrary to
law and jurisprudence given the Supreme Court ruling in G.R. No. 207264.
Subsequently, the December 14, 2015 Resolution of the HRET held that­
The Tribunals Jurisdiction
It   is   necessary   to   clarify   the   Tribunal's   jurisdiction   over   the   present   petitions   for quo
warranto, considering the parties' divergent postures on how the Tribunal should resolve the same vis­a­
vis the Supreme Court ruling in G.R. No. 207264.
The petitioners believe that the Tribunal has jurisdiction over their petitions. They pray that "after due
proceedings,"   the   Tribunal   "declare   Respondent   REGINA   ONGSIAKO   REYES
DISQUALIFIED/INELIGIBLE   to   sit   as   Member   of   the   House   of   Representatives,   representing   the
327 of 669
Regina Reyes "cannot be considered a Member of the House of Representatives,"  as declared by the
Supreme Court En Banc in G.R. No. 207264. It further stresses:
"x x x there was no basis for the proclamation of petitioner [Regina Reyes] on 18 May 2013. Without the
proclamation, the petitioner's oath of office is likewise baseless, and without a precedent oath of office,
there can be no valid and effective assumption of office."
The Supreme Court has spoken. Its pronouncements must be respected. Being the ultimate guardian of the
Constitution, and by constitutional design, the Supreme Court is "supreme in its task of adjudication; x x
x. As a rule, all decisions and determinations in the exercise of judicial power ultimately go to and stop at
the Supreme Court whose judgment is final." This Tribunal, as all other courts, must take their bearings
from the decisions and rulings of the Supreme Court.39
Incidentally, it appears that an Information against Reyes for violation of Article 1 77 (Usurpation of
Official   Functions)   of   the   Revised   Penal   Code,   dated   August   3,   2015,   has   been   filed   in
court,40 entitled "People of the Philippines v. Regina Ongsiako Reyes. "41
The Issue
The issue for this Court's resolution boils down to the propriety of issuing a writ of mandamus to compel
Speaker Belmonte, Jr. and Sec. Gen. Barua­Yap to perform the specific acts sought by Velasco in this
petition.
The Ruling
The petition has merit.
At the outset, this Court observes that the respondents have taken advantage of this petition to re­litigate
what   has   been   settled   in   G.R.   No.   207264.   Respondents   are   reminded   to   respect   the Entry   of
Judgment that has been issued therein on October 22, 2013.
x x x, the jurisdiction of the HRET begins only after the candidate is considered a Member of the House
of Representatives, as stated in Section 17, Article VI of the 1987 Constitution:
x x x x
As held in Marcos v. COMELEC, the HRET does not have jurisdiction over a candidate who is not a
member of the House of Representatives x x x.
x x x x
The next inquiry, then, is when is a candidate considered a Member of the House of Representatives?
In Vinzons­Chato   v.   COMELEC, citing Aggabao   v.   COMELEC and Guerrero v. COMELEC, the   Court
ruled that:
The Court has invariably held that once a winning candidate has been proclaimed, taken his oath, and
assumed office as a Member of the House of Representatives, the COMELEC's jurisdiction over election
contests   relating   to   his   election,   returns,   and   qualifications   ends,   and   the   HRET's   own   jurisdiction
begins.xx x
From the foregoing, it is then clear that to be considered a Member of the House of Representatives, there
must be a concurrence of the following requisites: (1) a valid proclamation, (2) a proper oath, and (3)
assumption of office x x x.
Based on the above­quoted ruling of the Supreme Court, a valid proclamation is the first essential element
before a candidate can be considered a Member of the House of Representatives over which the Tribunal
could   assume   jurisdiction.   Such   element   is   obviously   absent   in   the   present   cases   as   Regina   Reyes'
proclamation was nullified by the COMELEC, which nullification was upheld by the Supreme Court. On
this ground alone, the Tribunal is without power to assume jurisdiction over the present petitions since
328 of 669
The difference between a ministerial and discretionary act has long been established. A purely ministerial
act or duty is one which an officer or tribunal performs in a given state of facts, in a prescribed manner, in
obedience to the mandate of a legal authority, without regard to or the exercise of his own judgment upon
the propriety or impropriety of the act done. If the law imposes a duty upon a public officer and gives him
the   right   to   decide   how   or   when   the   duty   shall   be   performed,   such   duty   is   discretionary   and   not
ministerial. The duty is ministerial only when the discharge of the same requires neither the exercise of
official discretion or judgment.44
As the facts stand in this case,  Speaker  Belmonte, Jr. and Sec. Gen. Barua­Y ap have no discretion
whether or not to administer the oath of office to Velasco and to register the latter's name in the Roll of
Members of the House of Representatives, respectively. It is beyond cavil that there is in existence final
and executory resolutions of this Court in G.R. No. 207264 affirming the final and executory resolutions
of the COMELEC in SPA No. 13­053 (DC) cancelling Reyes's Certificate of Candidacy. There is likewise
a   final   and   executory   resolution   of   the   COMELEC   in   SPC   No.   13­010   declaring   null   and   void   the
proclamation   of   Reyes,   and   proclaiming   Velasco   as   the   winning   candidate   for   the   position   of
Representative for the Lone District of the Province of Marinduque.
The foregoing state of affairs collectively lead this Court to consider the facts as settled and beyond
dispute ­ Velasco is the proclaimed winning candidate for the Representative of the Lone District of
the Province of Marinduque.
Reyes  argues   in essence  that   this  Court  is devoid  of  original   jurisdiction  to annul  her  proclamation.
Instead, it is the HRET that is constitutionally mandated to resolve any questions regarding her election,
the   returns   of   such   election,   and   her   qualifications   as   a   Member   of   the   House   of   Representatives
especially so that she has already been proclaimed, taken her oath, and started to discharge her duties as a
Member of the House of Representatives representing the Lone District of the Province of Marinduque.
But the confluence of the three acts in this case ­ her proclamation, oath and assumption of office ­ has
not altered the legal situation between Velasco and Reyes.
After a painstaking evaluation of the allegations in this petition, it is readily apparent that this special civil
action   is   really   one   for mandamus and   not   a quo   warranto case,   contrary   to   the   asseverations   of   the
respondents.
A petition for quo warranto is a proceeding to determine the right of a person to the use or exercise of a
franchise or office and to oust the holder from its enjoyment, if his claim is not well­founded, or if he has
forfeited his right to enjoy the privilege. Where the action is filed by a private person, he must prove that
he is entitled to the controverted position; otherwise, respondent has a right to the undisturbed possession
of the office.42 In this case, given the present factual milieu, i.e., (i) the final and executory resolutions of
this Court in G.R. No. 207264; (ii) the final and executory resolutions of the COMELEC in SPA No. 13­
053 (DC) cancelling Reyes's Certificate of Candidacy; and (iii) the final and executory resolution of the
COMELEC  in  SPC  No.  13­010  declaring   null   and  void  the  proclamation   of  Reyes   and  proclaiming
Velasco as the winning candidate for the position of Representative for the Lone District of the Province
of Marinduque ­ it cannot be claimed that the present petition is one for the determination of the right of
Velasco to the claimed office.
To be sure, what  is prayed for herein is merely the enforcement  of clear legal duties and not to try
disputed   title.   That   the   respondents   make   it   appear   so   will   not   convert   this   petition   to   one   for  quo
warranto.
Section 3, Rule 65 of the Rules of Court, as amended, provides that any person may file a verified petition
for mandamus "when   any   tribunal,   corporation,   board,   officer   or   person   unlawfully   neglects   the
performance of an act which the law specifically enjoins as a duty resulting from an office, trust, or
station, or unlawfully excludes another from the use and enjoyment of a right or office to which such
other is entitled, and there is no other plain, speedy and adequate remedy in the ordinary course of law." A
petition for mandamus will prosper  if it  is shown that  the subject  thereof  is a ministerial act  or duty,
and not purely discretionary on the part of the board, officer or person, and that the petitioner has a well­
defined, clear and certain right to warrant the grant thereof.43
329 of 669
Representatives   in   representation   of   the   Lone   District   of   the   Province   of   Marinduque. The   said
proclamation has not been challenged or questioned by Reyes in any proceeding.
Fourth. When Reyes took her oath of office before respondent Speaker Belmonte, Jr. in open session,
Reyes had NO valid COC NOR a valid proclamation.
Thus,  to  consider  Reyes'  s  proclamation  and   treating  it  as  a   material   fact   in  deciding  this  case   will
paradoxically alter the well­established legal milieu between her and Velasco.
Fifth. In view of the foregoing, Reyes HAS ABSOLUTELY NO LEGAL BASIS to serve as a Member
of the House of Representatives for the Lone District  of the Province of Marinduque, and therefore,
she HAS   NO   LEGAL   PERSONALITY to   be   recognized   as   a   party­respondent   at   a quo
warranto proceeding before the HRET.
And this is precisely the basis for the HRET' s December. 14, 2015 Resolution acknowledging and ruling
that it has no jurisdiction over the twin petitions for quo warranto filed against Reyes. Its finding was
based on the existence of a final and executory ruling of this Court in G.R. No. 207264 that Reyes is not
a bona fide member of the House of Representatives for lack of a valid proclamation. To reiterate this
Court's pronouncement in its Resolution, entitled Reyes v. Commission on Elections45­
The averred proclamation is the critical pointer to the correctness of petitioner's submission. The crucial
question is whether or not petitioner [Reyes] could be proclaimed on 18 May 2013. Differently stated,
was there basis for the proclamation of petitioner on 18 May 2013?
Dates and events indicate that there was no basis for the proclamation of petitioner on 18 May 2013.
Without the proclamation, the petitioner's oath of office is likewise baseless, and without a precedent oath
of office, there can be no valid and effective assumption of office.
x x x x
The   important   point   of   reference   should   be   the   date   the   COMELEC   finally   decided   to   cancel   the
Certificate of Candidacy (COC) of Reyes which was on May 14, 2013. The most crucial time is when
Reyes's COC was cancelled due to her non­eligibility to run as Representative of the Lone District of the
Province of Marinduque ­ for without a valid COC, Reyes could not be treated as a candidate in the
election and much less as a duly proclaimed winner. That particular decision of the COMELEC was
promulgated   even   before   Reyes'   s   proclamation,   and   which   was   affirmed   by   this   Court's   final   and
executory Resolutions dated June 25, 2013 and October 22, 2013.
This Court will not give premium to the illegal actions of a subordinate entity of the COMELEC, the
PBOC who, despite knowledge of the May 14, 2013 resolution of the COMELEC En Banc cancelling
Reyes' s COC, still proclaimed her as the winning candidate on May 18, 2013. Note must also be made
that as early as May 16, 2013, a couple of days before she was proclaimed, Reyes had already received
the said decision cancelling her COC. These points clearly show that the much argued proclamation was
made in clear defiance of the said COMELEC En Banc Resolution.
That Velasco now has a well­defined, clear and certain right to warrant the grant of the present petition
for mandamus is supported by the following undisputed facts that should be taken into consideration:
First. At the time of Reyes's proclamation, her COC was already cancelled by the COMELEC En Banc in
its final finding in its resolution dated May 14, 2013, the effectivity of which was not enjoined by this
Court, as Reyes did not avail of the prescribed remedy which is to seek a restraining order within a period
of five (5) days as required by Section 13(b), Rule 18 of COMELEC Rules. Since no restraining order
was forthcoming, the PBOC should have refrained from proclaiming Reyes.
Second.   This   Court   upheld   the   COMELEC   decision   cancelling   respondent   Reyes's   COC   in   its
Resolutions of June 25, 2013 and October 22, 2013 and these Resolutions are already final and executory.
Third. As a consequence of the above events, the COMELEC in SPC No. 13­010 cancelled respondent
Reyes's proclamation  and, in turn, proclaimed  Velasco  as the duly elected  Member  of  the House of
330 of 669
administration   of   oath   and   the   registration   of   Velasco   in   the   Roll   of   Members   of   the   House   of
Representatives   for   the   Lone   District   of   the   Province   of   Marinduque are   no   longer   a   matter   of
discretion or judgment on the part of Speaker Belmonte, Jr. and Sec. Gen. Barua­Yap. They are legally
duty­bound to recognize Velasco as the duly elected Member of the House of Representatives for the
Lone   District   of   Marinduque   in   view   of   the   ruling   rendered   by   this   Court   and   the   COMELEC'S
compliance with the said ruling, now both final and executory.
It will not be the first time that the Court will grant Mandamus to compel the Speaker of the House of
Representatives   to   administer   the   oath   to   the   rightful   Representative   of   a   legislative   district   and   the
Secretary­General   to   enter   said   Representative's   name   in   the   Roll   of   Members   of   the   House   of
Representatives. In Codilla, Sr. v. De Venecia,  the Court decreed:
46
Under Rule 65, Section 3 of the 1997 Rules of Civil Procedure, any person may file a verified petition
for mandamus "when   any   tribunal,   corporation,   board,   officer   or   person   unlawfully   neglects   the
performance of an act which the law specifically enjoins as a duty resulting from an office, trust, or
station, or unlawfully excludes another from the use and enjoyment of a right or office to which such
other is entitled, and there is no other plain, speedy and adequate remedy in the ordinary course of law."
For a petition for mandamus to prosper, it must be shown that the subject of the petition for mandamus is
a ministerial act or duty, and not purely discretionary on the part of the board, officer or person, and that
the petitioner has a well­defined, clear and certain right to warrant the grant thereof.
The distinction between a ministerial and discretionary act is well delineated. A purely ministerial act or
duty is one which an officer or tribunal performs in a given state of facts, in a prescribed manner, in
obedience to the mandate of a legal authority, without regard to or the exercise of his own judgment upon
the propriety or impropriety of the act done. If the law imposes a duty upon a public officer and gives him
the   right   to   decide   how   or   when   the   duty   shall   be   performed,   such   duty   is   discretionary   and   not
ministerial. The duty is ministerial only when the discharge of the same requires neither the exercise of
official discretion or judgment.
"More importantly, we cannot disregard a fact basic in this controversy ­ that before the proclamation of
petitioner   on   18   May   2013,   the   COMELEC En   Banc had   already   finally   disposed   of   the   issue   of
petitioner's [Reyes] lack of Filipino citizenship and residency via its Resolution dated 14 May 2013. After
14 May 2013, there was, before the COMELEC, no longer any pending case on petitioner's qualifications
to run for the position of Member of the House of Representatives. x x x."
As the point has obviously been missed by the petitioner [Reyes] who continues to argue on the basis of
her "due proclamation," the instant motion gives us the opportunity to highlight the undeniable fact we
here repeat that the proclamation which petitioner secured on 18 May 2013 was WITHOUT ANY
BASIS." (Emphasis supplied.)
Put in another way, contrary to the view that the resort to the jurisdiction of the HRET is a plain, speedy
and adequate remedy, such recourse is not a legally available remedy to any party, specially to Velasco,
who should be the sitting Member of the House of Representatives if it were not for the disregard by the
leadership of the latter of the binding decisions of a constitutional body, the COMELEC, and the Supreme
Court
Though the earlier existence of the twin quo warranto petitions filed against Reyes before the HRET had
actually   no   bearing   on   the   status   of   finality  of   the   decision   of  the   COMELEC   in   SPC   No.   13­010.
Nonetheless, their dismissal pursuant to the HRET' s December 14, 2015 Resolution sustained Velasco's
well­defined, clear and certain right to the subject office.
The   present   Petition  for Mandamus seeks   the   issuance   of  a   writ   of mandamus to  compel   respondents
Speaker Belmonte, Jr. and Sec. Gen. Barua­Yap to acknowledge and recognize the final and executory
Decisions and Resolution of this Court and of the COMELEC by administering the oath of office to
Velasco and entering the latter's name in the Roll of Members of the House of Representatives. In other
words, the Court is called upon to determine whether or not the prayed for acts, i.e., (i) the administration
of the oath of office to Velasco; and (ii) the inclusion of his name in the Roll of Members, are ministerial
in   character vis­a­vis the   factual   and   legal   milieu   of   this   case.   As   we   have   previously   stated,   the
331 of 669
therein nor argue that the doctrine of res judieata by conclusiveness of judgment applies to him and the
public respondents, this Court maintains that such contention is incorrect. Velasco, along with public
respondents   Speaker   Belmonte,   Jr.   and   Sec.   Gen.   Barna­Yap,   are   all   legally   bound   by   this   Court's
judgment in G.R. No. 207264, i.e., essentially, that the COMELEC correctly cancelled Reyes' s COC for
Member of the House of Representatives for the Lone District of the Province of Marinduque on the
ground  that  the latter  was ineligible for  the subject  position due to her  failure  to prove  her Filipino
citizenship and the requisite one­year residency in the Province of Marinduque. A contrary view would
have   our   dockets   unnecessarily   clogged   with   petitions   to   be   filed   in   every   direction   by   any   and   all
registered   voters   not   a   party   to   a   case   to   question   the   final   decision   of   this   Court.   Such   restricted
interpretation of res judieata is intolerable for it will defeat this Court's ruling in G.R. No. 207264. To be
sure, Velasco  who was duly proclaimed by COMELEC is a proper party to invoke the Court's final
judgment that Reyes was ineligible for the subject position.47
It is well past the time for everyone concerned to accept what has been adjudicated and take judicial
notice of the fact that Reyes's ineligibility to run for and be elected to the subject position had already
been long affirmed by this Court. Any ruling deviating from such established ruling will be contrary to
the Rule of Law and should not be countenanced.
In view of finality of the rulings in G.R. No. 207264, SPA No. 13­053 (DC) and SPC No. 13­010, there is
no longer any issue as to who is the rightful Representative  of the Lone District  of the Province of
Marinduque;  therefore,  to borrow  the pronouncement  of  this Court, speaking  through  then Associate
Justice Reynato S. Puno, in Codilla, Sr. v. De Venecia,48 "[t]he rule of law demands that its Decision be
obeyed by all officials of the land. There is no alternative to the rule of law except the reign of chaos and
confusion."
WHEREFORE,   the   Petition   for Mandamus is GRANTED.   Public   respondent   Hon.   Feliciano   R.
Belmonte, Jr., Speaker, House of Representatives, shall administer the oath of office of petitioner Lord
Allan   Jay   Q.   Velasco   as   the   duly­elected   Representative   of   the   Lone   District   of   the   Province   of
Marinduque.   And   public   respondent   Hon.   Marilyn   B.   Barua­Yap, Secretary   General, House   of
In the case at bar, the administration of oath and the registration of the petitioner in the Roll of Members
of the House of Representatives representing the 4th legislative district of Leyte is no longer a matter of
discretion on the part  of the public respondents.  The facts are  settled and beyond dispute:  petitioner
garnered 71,350 votes as against respondent Locsin who only got 53,447 votes in the May 14, 2001
elections. The COMELEC Second Division initially ordered the proclamation of respondent Locsin; on
Motion   for   Reconsideration   the   COMELEC en   banc set   aside   the   order   of   its   Second   Division   and
ordered   the   proclamation   of   the   petitioner.   The   Decision   of   the   COMELEC en   banc has   not   been
challenged before this Court by respondent Locsin and said Decision has become final and executory.
In sum, the issue of who is the rightful Representative of the 4 th legislative district of Leyte has been
finally settled by the COMELEC en banc, the constitutional body with jurisdiction on the matter. The rule
of law demands that its Decision be obeyed by all officials of the land There is no alternative to the rule
of law except the reign of chaos and confusion.
IN   VIEW   WHEREOF,   the   Petition   for Mandamus is   granted.   Public   Speaker   of   the   House   of
Representatives shall administer the oath of petitioner EUFROCINO M. CODILLA, SR., as the duly­
elected Representative of the 4th legislative district of Leyte. Public respondent Secretary­General shall
likewise register the name of the petitioner in the Roll of Members of the House of Representatives after
he has taken his oath of office. This decision shall be immediately executory. (Citations omitted.)
Similarly, in this case, by virtue of (i) COMELEC en bane Resolution dated May 14, 2013 in SPA No.
13­053 (DC); (ii) Certificate of Finality dated June 5, 2013 in SPA No. 13­053 (DC); (iii) COMELEC en
banc Resolution dated June 19, 2013 in SPC No. 13­010; (iv) COMELEC en banc Resolution dated July
10,   2013   in   SPA   No.   13­053   (DC);   and (v) Velasco's   Certificate   of   Proclamation   dated   July   16,
2013, Velasco is the rightful Representative of the Lone District of the Province of Marinduque;
hence, entitled to a writ of Mandamus.
As to the view of Reyes and the OSG that since Velasco, Speaker Belmonte, Jr. and Sec. Gen. Barna­Yap
are not parties to G.R. No. 207264, Velasco can neither ask for the enforcement of the Decision rendered
332 of 669
Representatives, shall register the name of petitioner Lord Allan Jay Q. Velasco in the Roll of Members of
the   House   of   Representatives   after   he   has   taken   his   oath   of   office.   This   Decision   shall
be IMMEDIATELY EXECUTORY.

SO ORDERED.

333 of 669
but merely to injure the reputation of the person defamed, and implies an intention to do ulterior and G.R. No. 219603
unjustifiable harm. Malice is bad faith or bad motive and it is the essence  of the crime of libel. To
MARY ELIZABETH TY­DELGADO, Petitioner,
determine actual malice, a libelous statement must be shown to have been written or published with the
vs.
knowledge that it is false or in reckless disregard of whether it is false or not. Reckless disregard of what
HOUSE OF REPRESENTATIVES ELECTORAL TRIBUNAL and PHILIP ARREZA 
is false or not means that the defendant entertains serious doubt as to the truth of the publication or
PICHAY, Respondents.
possesses a high degree of awareness of its probable falsity.
Same; Same; The author or editor of a book or pamphlet, or the editor or business manager of a
Election Law; Disqualifications of Candidates; Moral Turpitude; A sentence by final judgment for
daily newspaper,  magazine or serial  publication, shall  be  responsible  for the  defamations contained
a crime involving moral turpitude is a ground for disqualification under Section 12 of the Omnibus
therein to the same extent as if he were the author thereof.—The Revised Penal Code provides that: “Any
Election Code.—A sentence by final judgment for a crime involving moral  turpitude is a ground for
person who shall publish, exhibit, or cause the publication or exhibition of any defamation in writing or
disqualification under Section 12 of the Omnibus Election Code: Sec. 12. Disqualifications.—Any person
by similar means, shall be responsible for the same. The author or editor of a book or pamphlet, or the
who has been declared by competent authority insane or incompetent, or has been sentenced by final
editor or business manager of a daily newspaper, magazine or serial publication, shall be responsible for
judgment for subversion,  insurrection,  rebellion or  for any  offense  for  which he  was sentenced  to a
the defamations contained therein to the same extent as if he were the author thereof.” The provision did
penalty of more than eighteen months or for a crime involving moral turpitude, shall be disqualified to
not distinguish or graduate the penalty according to the nature or degree of the participation of the persons
be a candidate and to hold any office, unless he has been given plenary pardon or granted amnesty. The
involved in the crime of libel. It is basic in statutory construction that where the law does not distinguish,
disqualifications to be a candidate herein provided shall be deemed removed upon the declaration by
we should not distinguish. Accordingly, we cannot distinguish Pichay’s criminal liability from the others’
competent authority that said insanity or incompetence had been removed or after the expiration of a
criminal liability only because he was the president of the company that published the libelous articles
period   of   five   years   from   his   service   of   sentence,   unless   within   the   same   period   he   again   becomes
instead of being their author. Pichay’s criminal liability was the same as that of the others, such that he
disqualified. (Emphasis supplied) Moral  turpitude is defined  as everything which is done contrary  to
was even meted the same penalty as that imposed on the author of the libelous articles. The crime of libel
justice, modesty, or good morals; an act of baseness, vileness or depravity in the private and social duties
would not even be consummated without his participation as publisher of the libelous articles. One who
which a man owes his fellowmen, or to society in general. Although not every criminal act involves moral
furnishes   the   means   for   carrying   on   the   publication   of   a   newspaper   and   entrusts   its   management   to
turpitude, the Court is guided by one of the general rules that crimes mala in se involve moral turpitude
servants or employees whom he selects and controls may be said to cause to be published what actually
while crimes mala prohibita do not.
appears,   and   should   be   held   responsible   therefor,   whether   he   was   individually   concerned   in   the
Criminal Law; Libel; To determine actual malice, a libelous statement must be shown to have
publication or not.
been written or published with the knowledge that it is false or in reckless disregard of whether it is false
Same;   Same;  Moral   Turpitude;  Disqualification  of  Candidates;  Having  been  convicted   of  the
or not.—To be liable for libel, the following elements must be shown to exist: (a) the allegation of a
crime of libel, Pichay is disqualified under Section 12 of the Omnibus Election Code for his conviction for
discreditable act or condition concerning another; (b) publication of the charge; (c) identity of the person
a crime involving moral turpitude.—Contrary to Pichay’s argument, the imposition of a fine does not
defamed; and (d) existence of malice. Malice connotes ill will or spite and speaks not in response to duty

334 of 669
(2012), we held that if a candidate is not actually eligible because he is barred by final judgment in a
criminal case from running for public office, and he still states under oath in his certificate of candidacy
that he is eligible to run for public office, then the candidate clearly makes a false material representation
that is a ground for a petition under Section 78. In the present case, Pichay misrepresented his eligibility
in his certificate of candidacy because he knew that he had been convicted by final judgment for a crime
involving   moral   turpitude.   Thus,   his   representation   that   he   was   eligible   for   elective   public   office
constitutes false material representation as to his qualification or eligibility for the office.
Same; Same; Same; A person whose certificate of candidacy (CoC) had been denied due course
and/or cancelled under Section 78 of the Omnibus Election Code is deemed to have not been a candidate
at all, because his CoC is considered void ab initio and thus, cannot give rise to a valid candidacy and
necessarily to valid votes.—A person whose certificate of candidacy had been denied due course and/or
cancelled  under Section 78 is deemed  to have not  been a candidate  at  all, because  his certificate  of
candidacy is considered void ab initio and thus, cannot give rise to a valid candidacy and necessarily to
valid   votes.   In   both Jalosjos   v.   Commission   on   Elections,   670   SCRA   572   (2012)   and Aratea   v.
Commission on Elections, 683 SCRA 105 (2012), we proclaimed the second placer, the only qualified
candidate who actually garnered the highest number of votes, for the position of Mayor. We found that
since the certificate of candidacy of the candidate with the highest number of votes was void ab initio, he
was never a candidate at all, and all his votes were considered stray votes.
Same; House of Representatives Electoral Tribunal; While it is well­recognized that the House of
Representatives  Electoral  Tribunal (HRET) has been empowered by the Constitution to be the “sole
judge” of all contests relating to the election, returns, and qualifications of the members of the House of
Representatives, the Supreme Court (SC) maintains jurisdiction over it to check “whether or not there
has been grave abuse of discretion amounting to lack or excess of jurisdiction” on the part of the latter. —
Fundamental is the rule that grave abuse of discretion arises when a lower court or tribunal patently
violates the Constitution, the law or existing jurisprudence. While it is well­recognized that the HRET has
been empowered by the Constitution to be the “sole judge” of all contests relating to the election, returns,
and qualifications of the members of the House of Representatives, the Court maintains jurisdiction over
it to check  “whether or not there has been grave abuse of discretion amounting to lack or excess of
jurisdiction”  on the part of the latter. In other words, when the HRET utterly disregards the law and
settled precedents on the matter before it, it commits grave abuse of discretion.
determine whether the crime involves moral turpitude or not. In Villaber v. Commission on Elections, 369
SCRA 126 (2001), we held that a crime still involves moral turpitude even if the penalty of imprisonment
imposed is reduced to a fine. In Tulfo v. People, 565 SCRA 283 (2008), we explained that a fine was
imposed on the accused since they were first time offenders. Having been convicted of the crime of libel,
Pichay is disqualified under Section 12 of the Omnibus Election Code for his conviction for a crime
involving moral turpitude.
Same; Same; Same; Same; Under Section 12 of the Omnibus Election Code, the disqualification
shall be removed after the expiration of a period of five (5) years from his service of sentence.—Under
Section 12, the disqualification shall be removed after the expiration of a period of five years from his
service   of   sentence.   In Teves   v. Comelec, 587   SCRA   1   (2009),   we   held   that   the   five­year   period   of
disqualification would end only on 25 May 2010 or five years from 24 May 2005, the day petitioner paid
the fine he was sentenced to pay in Teves v. Sandiganbayan, 447 SCRA 309 (2004). In this case, since
Pichay served his sentence when he paid the fine on 17 February 2011, the five­year period shall end only
on 16 February 2016. Thus, Pichay is disqualified to become a Member of the House of Representatives
until then. Considering his ineligibility due to his disqualification under Section 12, which became final
on   1   June   2009,   Pichay   made   a   false   material   representation   as   to   his   eligibility   when   he   filed   his
certificate of candidacy on 9 October 2012 for the 2013 elections. Pichay’s disqualification under Section
12 is a material fact involving the eligibility of a candidate under Sections 74 and 78 of the Omnibus
Election Code.
Election   Law;   Disqualification   of   Candidates;   Moral   Turpitude;   Misrepresentation;   Pichay
misrepresented his eligibility in his certificate of candidacy (CoC) because he knew that he had been
convicted by final judgment for a crime involving moral turpitude. Thus, his representation that he was
eligible   for   elective   public   office   constitutes   false   material   representation   as   to   his   qualification   or
eligibility for the office.—Under Section 78, a proceeding to deny due course to and/or cancel a certificate
of candidacy is premised on a person’s misrepresentation of any of the material qualifications required for
the   elective   office.   This   is   to   be   read   in   relation   to   the   constitutional   and   statutory   provisions   on
qualifications  or  eligibility   for  public   office.   In Jalosjos  v.  Commission  on  Elections, 670  SCRA   572
335 of 669
Section 78, in relation to Section 74, of the Omnibus Election Code, and it was filed out of time. He
admitted   his   conviction   by   final   judgment   for   four   counts   of   libel,   but   claimed   that   libel   does   not
necessarily involve moral turpitude. He argued that he did not personally perform the acts prohibited and
his conviction for libel was only because of his presumed responsibility as president of the publishing
company.
On 14 May 2013, Ty­Delgado filed a motion to suspend the proclamation of Pichay before the Comelec.
On 16 May 2013, the Provincial Board of Canvassers of Surigao del Sur proclaimed Pichay as the duly
elected Member of the House of Representatives for the First Legislative District of Surigao del Sur,
obtaining a total of seventy­six thousand eight hundred seventy (76,870) votes.
On 31 May 2013, Ty­Delgado filed an ad cautelam petition for quo warranto before the HRET reiterating
that   Pichay   is   ineligible   to   serve   as   Member   of   the   House   of   Representatives   because:   (1)   he   was
convicted by final judgment of four counts of libel, a crime involving moral turpitude; and (2) only two
years have passed since he served his sentence or paid on 17 February 2011 the penalty imposed on him.
In his Answer, Pichay claimed that his conviction for the crime of libel did not make him ineligible
because ineligibility only pertained to lack of the qualifications under the Constitution.
In its Resolution dated 4 June 2013, the Comelec First Division dismissed the petition for disqualification
filed against Pichay because of lack of jurisdiction.
On   16  July   2013,  Ty­Delgado   manifested   her   amenability   to   convert   the ad   cautelam petition   into   a
regular petition for quo warranto.
On 22 October 2013, the preliminary conference took place and the parties waived the presentation of
their evidence upon agreement that their case only involved legal issues.
The HRET Decision
CARPIO, J.:
The Case
This special civil action for certiorari 1 assails the Decision dated 18 March 20152 and Resolution dated 3
August 20153 of the House of Representatives Electoral Tribunal (HRET), in HRET Case No. 13­022,
declaring respondent Philip A. Pichay (Pichay) eligible to hold and serve the office of Member of the
House of Representatives for the First Legislative District of Surigao del Sur.
The Facts
On   16   September   2008,   the   Court   promulgated   its   Decision   in   G   .R.   Nos.   161032   and   161176,
entitled "Tulfo   v.   People   of   the   Philippines," convicting   Pichay   by   final   judgment   of   four   counts   of
libel.4 In lieu of imprisonment, he was sentenced to pay a fine in the amount of Six Thousand Pesos
(P6,000.00)   for   each   count   of   libel   and   One   Million   Pesos   (Pl,000,000.00)   as   moral   damages.   This
Decision became final and executory on 1 June 2009. On 17 February 2011, Pichay paid One Million
Pesos (Pl,000,000.00) as moral damages and Six Thousand Pesos (P6,000.00) as fine for each count of
libel.
On 9 October 2012, Pichay filed his certificate of candidacy for the position of Member of the House of
Representatives for the First Legislative District of Surigao del Sur for the 13 May 2013 elections.
On   18   February   2013,   petitioner   Mary   Elizabeth   Ty­Delgado   (Ty­Delgado)   filed   a   petition   for
disqualification under Section 12 of the Omnibus Election Code against Pichay before the Commission on
Elections (Comelec), on the ground that Pichay was convicted of libel, a crime involving moral turpitude.
Ty­Delgado argued that when Pichay paid the fine on 17 February 2011, the five­year period barring him
to be a candidate had yet to lapse.
In   his   Answer   dated   4   March   2013,   Pichay,   through   his   counsel,   alleged   that   the   petition   for
disqualification was actually a petition to deny due course to or cancel certificate of candidacy under
336 of 669
THE   HOUSE   OF   REPRESENTANTIVES   ELECTORAL   TRIBUNAL   GRAVELY   ABUSED   ITS
DISCRETION AMOUNTING TO LACK OF OR EXCESS OF JURISDICTION WHEN IT RULED
THAT   THE   CIRCUMSTANCES   SURROUNDING   RESPONDENT   PICHAY'S   CONVICTION   OF
LIBEL DID NOT SHOW THAT MORAL TURPITUDE IS INVOLVED, WHICH IS CONTRARY TO
THE   FACTUAL   AND   LEGAL   FINDINGS   OF   THE   SUPREME   COURT   IN   G.R.   NO.   161032
ENTITLED "ERWIN   TULFO   V   PEOPLE   AND   ATTY   CARLOS   T SO"   AND   IN   G.R.   NO.   161176
ENTITLED "SUSAN CAMBRI, ET AL. V COURT OF APPEALS, ET AL."
[II]
THE   HOUSE   OF   REPRESENTANTIVES   ELECTORAL   TRIBUNAL   GRAVELY   ABUSED   ITS
DISCRETION   AMOUNTING   TO   LACK   OF   OR   EXCESS   OF   JURISDICTION   IN   FAILING   TO
DECLARE   RESPONDENT   PICHAY   INELIGIBLE   OR   DISQUALIFIED   FROM   HOLDING   THE
POSITION   OF   MEMBER   OF   THE   HOUSE   OF   REPRESENTANTIVES   BY   REASON   OF   HIS
CONVICTION OF LIBEL, A CRIME INVOLVING MORAL TURPITUDE.
[III]
THE   HOUSE   OF   REPRESENTANTIVES   ELECTORAL   TRIBUNAL   GRAVELY   ABUSED   ITS
DISCRETION   AMOUNTING   TO   LACK   OF   OR   EXCESS   OF   JURISDICTION   IN   FAILING   TO
DECLARE THAT RESPONDENT PICHAY FALSELY REPRESENTED IN HIS CERTIFICATE OF
CANDIDACY   THAT   HE   IS   ELIGIBLE   TO   RUN   FOR   CONGRESSMAN   BECAUSE   HIS
CONVICTION OF A CRIME INVOLVING MORAL TURPITUDE RENDERED HIM INELIGIBLE
OR DISQUALIFIED.
[IV]
THE   HOUSE   OF   REPRESENTANTIVES   ELECTORAL   TRIBUNAL   GRAVELY   ABUSED   ITS
DISCRETION   AMOUNTING   TO   LACK   OF   OR   EXCESS   OF   JURISDICTION   IN   FAILING   TO
In   a   Decision   dated   18   March   2015,   the   HRET   held   that   it   had   jurisdiction   over   the   present quo
warranto petition since it involved the eligibility of a Member of the House of Representatives due to a
disqualification under Section 12 of the Omnibus Election Code. However, the HRET held that there is
nothing in Tulfo v. People of the Philippines which found that Pichay directly participated in any way in
writing the libelous articles, aside from being the president of the publishing company.
Thus, the HRET concluded that the circumstances surrounding Pichay's conviction for libel showed that
the crime did not involve moral turpitude.
The dispositive portion of the Decision reads:
WHEREFORE,   premises   considered,   the   instant   Petition   (for   Quo   Warranto)   is   DISMISSED,   and
respondent Philip A. Pichay is DECLARED ELIGIBLE to hold and serve the office of Member of the
House of Representatives for the First Legislative District of Surigao del Sur.
No pronouncement as to costs.
SO ORDERED.5
In Resolution No. 15­031dated3 August 2015, the HRET denied Ty­Delgado's motion for reconsideration
for lack of merit considering that no new matter was raised which justified the reversal or modification of
the Decision.
Hence, this petition.
The Issues
Ty­Delgado raises the following issues for resolution:
[I]
337 of 669
offense for which he was sentenced to a penalty of more than eighteen months or for a crime involving
moral turpitude, shall be disqualified to be a candidate and to hold any office,  unless he has been
given plenary pardon or granted amnesty.
The disqualifications to be a candidate herein provided shall be deemed removed upon the declaration by
competent authority that said insanity or incompetence had been removed or after the expiration of a
period   of   five   years   from   his   service   of   sentence,   unless   within   the   same   period   he   again   becomes
disqualified. (Emphasis supplied)
Moral turpitude is defined as everything which is done contrary to justice, modesty, or good morals; an
act of baseness, vileness or depravity in the private and social duties which a man owes his fellowmen, or
to society in general.  Although not every criminal act involves moral turpitude, the Court is guided by
7
one of the general rules that crimes mala in se involve moral turpitude while crimes mala prohibita do
not.8
In Villaber v. Commission on Elections,  we held that violation of Batas Pambansa Blg. 22 is a crime
9 DISCRETION   AMOUNTING   TO   LACK   OF   OR   EXCESS   OF   JURISDICTION   BY   FAILING   TO
involving moral turpitude because a drawer who issues an unfunded check deliberately reneges on the
private duties he owes his fellow men or society in a manner contrary to accepted and customary rule of
right and duty, justice, honesty or good morals. In Dela Torre v. Commission on Elections,  we held that 10
the crime of fencing involves moral turpitude because actual knowledge by the "fence"  that property
received is stolen displays the same degree of malicious deprivation of one's rightful property as that
which animated the robbery or theft which, by their very nature, are crimes of moral turpitude. In  Magno
v. Commission on Elections,11 we ruled that direct bribery involves moral turpitude, because the fact that
the offender agrees to accept a promise or gift and deliberately commits an unjust act or refrains from
performing an official duty in exchange for some favors denotes a malicious intent on the part of the
offender to renege on the duties which he owes his fellowmen and society in general.
In Zari v. Flores,12 we likewise listed libel as one of the crimes involving moral turpitude. The Revised
Penal Code defines libel as a "public and malicious imputation of a crime, or of a vice or defect, real or
DECLARE THAT RESPONDENT PICHAY SHOULD BE DEEMED TO HAVE NEVER BECOME A
CANDIDATE SINCE HIS CERTIFICATE OF CANDIDACY IS VOID AB INITIO.
[V]
THE   HOUSE   OF   REPRESENTANTIVES   ELECTORAL   TRIBUNAL   GRAVELY   ABUSED   ITS
DISCRETION   AMOUNTING   TO   LACK   OF   OR   EXCESS   OF   JURISDICTION   IN   FAILING   TO
DECLARE THAT SINCE THE PETITION FOR QUO WARRANTO QUESTIONED THE VALIDITY
OF RESPONDENT PICHAY'S CANDIDACY, THE JURISPRUDENCE ON A "SECOND PLACER"
BEING PROCLAIMED AS WINNER SHOULD THE CERTIFICATE OF CANDIDACY OF A "FIRST
PLACER" IS CANCELLED, SHOULD APPLY.
[VI]
THE   HOUSE   OF   REPRESENTANTIVES   ELECTORAL   TRIBUNAL   GRAVELY   ABUSED   ITS
DECLARE   THAT   PETITIONER   DELGADO   WAS   THE   SOLE   LEGITIMATE   CANDIDATE   FOR
MEMBER,   HOUSE   OF   REPRESENTANTIVES   OF   THE   FIRST   LEGISLATIVE   DISTRICT   OF
SURIGAO DEL SUR, THUS SHE MUST BE DECLARED THE RIGHTFUL WINNER IN THE 2013
ELECTIONS AND MUST BE MADE TO ASSUME THE SAID POSITION.6
The Ruling of the Court
We find merit in the petition.
A sentence by final judgment for a crime involving moral turpitude is a ground for disqualification under
Section 12 of the Omnibus Election Code:
Sec.   12. Disqualifications. ­   Any   person   who   has   been   declared   by   competent   authority   insane   or
incompetent, or has been sentenced by final judgment for subversion, insurrection, rebellion or for any
338 of 669
The Revised Penal Code provides that: "Any person who shall publish, exhibit, or cause the publication or
exhibition of any defamation in writing or by similar means, shall be responsible for the same. The author
or editor of a book or pamphlet, or the editor or business manager of a daily newspaper, magazine or
serial publication, shall be responsible for the defamations contained therein to the same extent as if he
were the author thereof. "23
The   provision   did   not   distinguish   or   graduate   the   penalty   according   to   the   nature   or   degree   of   the
participation of the persons involved in the crime of libel. It is basic in statutory construction that where
the law does not  distinguish, we should not  distinguish. Accordingly, we cannot  distinguish Pichay's
criminal liability from the others' criminal liability only because he was the president of the company that
published the libelous articles instead of being their author. Pichay's criminal liability was the same as that
of the others, such that he was even meted the same penalty as that imposed on the author of the libelous
articles.
The crime of libel would not even be consummated without his participation as publisher of the libelous
articles. One who furnishes the means for carrying on the publication of a newspaper and entrusts its
management to servants or employees whom he selects and controls may be said to cause to be published
what actually appears, and should be held responsible therefor, whether he was individually concerned in
the publication or not. 24
Although the participation of each felon in the crime of libel differs in point in time and in degree, both
author and publisher reneged on the private duties they owe their fellow men or society in a manner
contrary to the accepted and customary rule of right and duty, justice, honesty, or good morals.
Contrary to Pichay's argument, the imposition of a fine does not determine whether the crime involves
moral turpitude or not. In Villaber v. Commission on Elections,  we held that a crime still involves moral
25
turpitude even if the penalty of imprisonment imposed is reduced to a fine. In Tulfo v. People of the
Philippines,  we explained that a fine was imposed on the accused since they were first time offenders.
26
imaginary, or any act, omission, condition, status or circumstance tending to cause the dishonor, discredit,
or contempt of a natural or juridical person, or to blacken the memory of one who is dead." 13 The law
recognizes that the enjoyment of a private reputation is as much a constitutional right as the possession of
life, liberty or property.14
To be liable for libel, the following elements must be shown to exist: (a) the allegation of a discreditable
act or condition concerning another; (b) publication of the charge; (c) identity of the person defamed; and
(d) existence of malice.15 Malice connotes ill will or spite and speaks not in response to duty but merely to
injure the reputation of the person defamed,  and implies an intention to do ulterior and unjustifiable
harm.16 Malice is bad faith or bad motive and it is the essence of the crime of libel. 17 To determine actual
malice, a libelous statement must be shown to have been written or published with the knowledge that it is
false or in reckless disregard of whether it is false or not. 18 Reckless disregard of what is false or not
means that the defendant entertains serious doubt as to the truth of the publication or possesses a high
degree of awareness of its probable falsity.19
In  the  present  case,  Pichay   admits  his  conviction   for  four   counts  of  libel.  In Tulfo  v.  People   of   the
Philippines,20 the   Court   found   Pichay   liable   for   publishing   the   four   defamatory   articles,   which   are
libelous per se, with reckless disregard of whether they were false or not. The fact that another libelous
article   was   published   after   the   filing   of   the   complaint   can   be   considered   as   further   evidence   of
malice.21 Thus, Pichay clearly acted with actual malice, and intention to do ulterior and unjustifiable harm.
He committed an "act of baseness, vileness, or depravity in the private duties which he owes his fellow
men, or society in general," and an act which is "contrary to justice, honesty, or good morals."
The dissenting opinion before the HRET even considered it "significant that [Pichay] has raised no issue
against libel being a crime involving moral turpitude, and has taken issue only against ascribing moral
turpitude to him despite his being only the President of the publishing company." 22 Thus, Pichay insists
that, since he was only the publisher of the libelous articles and the penalty for his conviction was reduced
to payment of fine, the circumstances of his conviction for libel did not amount to moral turpitude.
339 of 669
Sec. 78. Petition to deny due course to or cancel a certificate of candidacy. ­ A verified petition seeking
to deny due course or to cancel a certificate of candidacy may be filed by the person  exclusively on the
ground that any material representation contained therein as required under Section 74 hereof is
false. The petition may be filed at any time not later than twenty­five, days from the time of the filing of
the certificate of candidacy and shall be decided, after due notice and hearing, not later than fifteen days
before the election. (Emphases supplied)
In Fermin v. Comelec,  we likened a proceeding under Section 78 to a quo warranto proceeding under
28
Section 253 of the Omnibus Election Code since they both deal with the eligibility or qualification of a
candidate, with the distinction mainly in the fact that a Section 78 petition is filed before proclamation,
while a petition for quo warranto is filed after proclamation of the winning candidate. This is also similar
to a quo warranto petition contesting the election of a Member of the House of Representatives on the
ground of ineligibility or disloyalty to the Republic of the Philippines filed before the HRET. 29
Under Section 78, a proceeding to deny due course to and/or cancel a certificate of candidacy is premised
on a person's misrepresentation of any of the material qualifications required for the elective office.  This
is to be read in relation to the constitutional and statutory provisions on qualifications or eligibility for
public office.31 In Jalosjos v. Commission on Elections,32 we held that if a candidate is not actually eligible
because he is barred by final judgment in a criminal case from running for public office, and he still states
under oath in his certificate of candidacy that he is eligible to run for public office, then the candidate
clearly makes a false material representation that is a ground for a petition under Section 78.
In the present case, Pichay misrepresented his eligibility in his certificate of candidacy because he knew
that   he   had   been   convicted   by   final   judgment   for   a   crime   involving   moral   turpitude.   Thus,   his
representation that he was eligible for elective public office constitutes false material representation as to
his qualification or eligibility for the office.
A person whose certificate of candidacy had been denied due course and/or cancelled under Section 78 is
deemed to have not been a candidate at all, because his certificate of candidacy is considered void ab
Having been convicted of the crime of libel, Pichay is disqualified under Section 12 of the Omnibus
Election Code for his conviction for a crime involving moral turpitude.
Under Section 12, the disqualification shall be removed after the expiration of a period of five years from
his   service   of   sentence.1âwphi1 In Teves   v.   Comelec,27 we   held   that   the   five­year   period   of
disqualification would end only on 25 May 2010 or five years from 24 May 2005, the day petitioner paid
the fine he was sentenced to pay in Teves v. Sandiganbayan. In this case, since Pichay served his sentence
when he paid the fine on 17 February 2011, the five­year period shall end only on 16 February 2016.
Thus, Pichay is disqualified to become a Member of the House of Representatives until then.
Considering his ineligibility due to his disqualification under Section 12, which became final on 1 June
2009, Pichay made a false material representation as to his eligibility when he filed his certificate of
candidacy  on 9 October  2012 for  the 2013 elections.  Pichay's disqualification  under Section  12 is a
material fact involving the eligibility of a candidate under Sections 74 and 78 of the Omnibus Election
Code. The pertinent provisions read:
30
Sec. 74. Contents of certificate of candidacy. ­ The certificate of candidacy shall state that the person
filing it is announcing his candidacy for the office stated therein and that he is eligible for said office; if
for Member of the Batasang Pambansa, the province, including its component cities, highly urbanized city
or district or sector which he seeks to represent; the political party to which he belongs; civil status; his
date of birth; residence; his post office address for all election purposes; his profession or occupation; that
he will support and defend the Constitution of the Philippines and will maintain true faith and allegiance
thereto;   that   he   will   obey   the   laws,   legal   orders,   and   decrees   promulgated   by   the   duly   constituted
authorities; that he is not a permanent resident or immigrant to a foreign country; that the obligation
imposed by his oath is assumed voluntarily, without mental reservation or purpose of evasion; and that the
facts stated in the certificate of candidacy are true to the best of his knowledge.
x x x x
340 of 669
Elizabeth   Ty­Delgado   is DECLARED the   winner   for   the   position   of   Member   of   the   House   of
Representatives   for   the   First   Legislative   District   of   Surigao   del   Sur   in   the   13   May   2013   elections.
Considering that the term of the present House of Representatives will end on 30 June 2016, this Decision
is immediately executory.
SO ORDERED.
initio and thus, cannot give rise to a valid candidacy and necessarily to valid votes. 33 In both Jalosjos, Jr.
v. Commission on Elections34 and Aratea v. Commission on Elections,35 we proclaimed the second placer,
the only qualified candidate who actually garnered the highest number of votes, for the position of Mayor.
We found that since the certificate of candidacy of the candidate with the highest number of votes was
void ab initio, he was never a candidate at all, and all his votes were considered stray votes.
Accordingly, we find that the HRET committed grave abuse of discretion amounting to lack of or excess
of jurisdiction when it failed to disqualify Pichay for his conviction for libel, a crime involving moral
turpitude. Since Pichay's ineligibility existed on the day he filed his certificate of candidacy and he was
never a valid candidate for the position of Member of the House of Representatives, the votes cast for him
were considered stray votes. Thus, the qualified candidate for the position of Member of the House of
Representatives for the First Legislative District of Surigao del Sur in the 13 May 2013 elections who
received the highest number of valid votes shall be declared the winner. Based on the Provincial Canvass
Report, the qualified candidate for the position of Member of the House of Representatives for the First
Legislative District of Surigao del Sur in the 13 May 2013 elections who received the highest number of
valid votes is petitioner Mary Elizabeth Ty­Delgado.36
Fundamental  is the rule that grave abuse of discretion arises when a lower court or tribunal patently
violates the Constitution, the law or existing jurisprudence. While it is well­recognized that the HRET has
been empowered by the Constitution to be the "sole judge" of all contests relating to the election, returns,
and qualifications of the members of the House of Representatives, the Court maintains jurisdiction over
it to check  "whether or not there has been grave abuse of discretion amounting to lack or excess  of
jurisdiction" on the part of the latter. In other words, when the HRET utterly disregards the law and settled
precedents on the matter before it, it commits grave abuse of discretion. 37
WHEREFORE,   we   GRANT the   petition.   We REVERSE and SET   ASIDE the   Decision   dated   18
March 2015 and Resolution dated 3 August 2015 of the House of Representatives Electoral Tribunal in
HRET Case No. 13­022. Respondent Philip A. Pichay is ineligible to hold and serve the office of Member
of the House of Representatives for the First Legislative District of Surigao del Sur. Petitioner Mary
341 of 669
Separation of Powers; Electoral Tribunals; Commission on Appointments; The Constitution expressly  G.R. No. 141489             November 29, 2002
grants to the House of Representatives the prerogative, within constitutionally defined limits, to choose 
SENATOR AQUILINO Q. PIMENTEL, JR., REPRESENTATIVES MELVYN D. EBALLE, 
from among its district and party­list representatives those who may occupy the seats allotted to the 
LEONARDO Q. MONTEMAYOR, CRESENTE C. PAEZ, LORETTA ANN P. ROSALES and 
House in the HRET and the CA.—The Constitution expressly grants to the House of Representatives the 
PATRICIA M. SARENAS, petitioners,
prerogative, within constitutionally defined limits, to choose from among its district and partylist 
vs.
representatives those who may occupy the seats allotted to the House in the HRET and the CA. Section 
HOUSE OF REPRESENTATIVES ELECTORAL TRIBUNAL, JUSTICES JOSE A.R. MELO, 
18, Article VI of the Constitution explicitly confers on the Senate and on the House the authority to elect 
VICENTE V. MENDOZA and JOSE C. VITUG, and REPRESENTATIVES ASANI S. 
among their members those who would fill the 12 seats for Senators and 12 seats for House members in 
TAMMANG, RAUL M. GONZALES, DIDAGEN P. DILANGALEN, DANTON Q. 
the Commission on Appointments. Under Section 17, Article VI of the Constitution, each chamber of  BUESER,1 NAPOLEON R. BERATIO, SIMEON E. GARCIA and SPEAKER MANUEL B. 
Congress exercises the power to choose, within constitutionally defined limits, who among their members  VILLAR, JR., respondents.
would occupy the allotted 6 seats of each chamber’s respective electoral tribunal.
Same; Same; Same; Doctrine   of   Primary   Jurisdiction; Even   assuming   that   party­list ­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­
representatives  comprise a sufficient number and have agreed to designate common nominees to the
HRET and the CA, their primary recourse clearly rests with the House of Representatives and not with G.R. No. 141490             November 29, 2002

the   Supreme   Court;   Under   the   doctrine   of   primary   jurisdiction,   prior   recourse   to   the   House   of
Representatives is necessary before petitioners may bring the instant case to the court.—Even assuming
that   party­list   representatives   comprise   a   sufficient   number   and   have   agreed   to   designate   common
nominees to the HRET and the CA, their primary recourse clearly rests with the House of Representatives
and   not   with   this   Court.   Under   Sections   17   and   18,   Article   VI   of   the   Constitution,   party­list
representatives  must  first  show to the House that  they possess the required  numerical  strength to be
entitled to seats in the HRET and the CA. Only if the House fails to comply with the directive of the
Constitution on proportional representation of political parties in the HRET and the CA can the party­list
representatives  seek  recourse  to this Court  under its power of judicial  review.  Under  the doctrine  of
primary jurisdiction, prior recourse to the House is necessary before petitioners may bring the instant case
to the court. Consequently, petitioners’ direct recourse to this Court is premature.
Same; Same; Same; Under   the   doctrine   of   separation   of   powers,   the   Supreme   Court   may   not
interfere with the exercise by the House of the constitutionally mandated duty to choose its members to
SENATOR AQUILINO Q. PIMENTEL, JR. REPRESENTATIVES MELVYN D. EBALLE, 
LEONARDO Q. MONTEMAYOR, CRESENTE C. PAEZ, LORETTA ANN P. ROSALES and 
PATRICIA M. SARENAS, petitioners,
vs.
COMMISSION ON APPOINTMENTS, its Chair, SENATE PRESIDENT BLAS F. OPLE, and 
Members, namely: SENATORS FRANKLIN M. DRILON, RENATO L. CAYETANO, LOREN 
LEGARDA­LEVISTE, ROBERT Z. BARBERS, ANNA DOMINIQUE M.L. COSETENG, 
GREGORIO HONASAN, RAMON B. MAGSAYSAY, JR., TERESA AQUINO­ORETA, RAUL S. 
ROCO, FRANCISCO S. TATAD, VICENTE C. SOTTO III and REPRESENTATIVES LUIS A. 
ASISTIO, EMILIO R. ESPINOSA, JR., WIGBERTO E. TAÑADA, MANUEL M. GARCIA, 
SIMEON A. DATUMANONG, ANTONIO M. DIAZ, FAUSTINO S. DY, JR., PACIFICO M. 
FAJARDO, ERNESTO F. HERRERA, NUR G. JAAFAR, CARLOS M. PADILLA, ROGELIO M. 
SARMIENTO and SPEAKER MANUEL B. VILLAR, JR., respondents.

342 of 669
the letters of Senator Pimentel. Under Sections 17 and 18 of Article VI of the 1987 Constitution and their
internal rules, the HRET and the CA are bereft of any power to reconstitute themselves.
Same; The rendering of an advisory opinion is outside the jurisdiction of the Court.—The issues
raised in the petitions have been rendered academic by subsequent events. On May 14, 2001, a new set of
district and party­list representatives were elected to the House. The Court cannot now resolve the issue of
proportional representation in the HRET and the CA based on the “present composition” of the House of
Representatives as presented by petitioners and the Solicitor General. With the May 14, 2001 elections, it
is certain that the composition of the House has changed. In the absence of a proper petition assailing the
present composition of the HRET and the CA, the instant petitions must fail. Otherwise, for the Court to
rule on the instant petitions at this time would be tantamount to rendering an advisory opinion, which is
outside our jurisdiction.
CARPIO, J.:
The Case
Before   this   Court   are   two   original   petitions   for   prohibition   and   mandamus   with   prayer   for   writ   of
preliminary   injunction.   Petitioners   assail   the   composition   of   the   House   of   Representatives   Electoral
Tribunal ("HRET" for brevity)2 and the Commission on Appointments ("CA" for brevity). 3 Petitioners
pray that respondents be ordered to "alter, reorganize, reconstitute and reconfigure" the composition of the
HRET and the CA to include party­list representatives in accordance with Sections 17 and 18, Article VI
of the 1987 Constitution and Republic Act No. 7941, otherwise known as the Party­List System Act.
Petitioners further pray that the HRET and the CA be enjoined from exercising their functions until they
have been reorganized.
Antecedent Facts
Section   5,   Article   VI   of   the   1987   Constitution   provides   for   a   party­list   system   in   the   House   of
Representatives ("House" for brevity), as follows:
the HRET and the CA, absent a clear violation of the Constitution or grave abuse of discretion amounting
to lack or excess of jurisdiction.—The discretion of the House to choose its members to the HRET and the
CA is not absolute, being subject to the mandatory constitutional rule on proportional representation.
However, under the doctrine of separation of powers, the Court may not interfere with the exercise by the
House of this constitutionally mandated duty, absent a clear violation of the Constitution or grave abuse
of discretion amounting to lack or excess of jurisdiction. Otherwise, the doctrine of separation of powers
calls for each branch of government to be left alone to discharge its duties as it sees fit. Neither can the
Court speculate on what action the House may take if party­list representatives are duly nominated for
membership in the HRET and the CA.
Same; Same; Same; Judicial   Review; Requisites.—It   is   a   well­settled   rule   that   a   constitutional
question will not be heard and resolved by the courts unless the following requirements of judicial inquiry
concur: (1) there must be an actual controversy; (2) the person or party raising the constitutional issue
must have a personal and substantial interest in the resolution of the controversy; (3) the controversy must
be raised at the earliest reasonable opportunity; and (4) the resolution of the constitutional issue must be
indispensable to the final determination of the controversy.
Same; Same; Same; Same; The party raising the constitutional issue must have “such personal
stake   in  the   outcome   of   the   controversy   as   to   assure   that   concrete   adverseness   which   sharpens   the
presentation of issues upon which the court depends for illumination of difficult constitutional questions.
—The five party­list representatives who are petitioners in the instant case have not alleged that they are
entitled to, and have been unlawfully deprived  of, seats in the HRET or the CA. Neither  have they
claimed that they have been nominated by the party­list groups in the House to the HRET or the CA. As
such,   they   do   not   possess   the   personal   and   substantial   interest   required   to   confer   them   with locus
standi. The party raising the constitutional issue must have “such personal stake in the outcome of the
controversy as to assure that concrete adverseness which sharpens the presentation of issues upon which
the court depends for illumination of difficult constitutional questions.”
Same; Same; Same; The HRET and the CA are bereft of any power to reconstitute themselves.—
We likewise find no grave abuse in the action or lack of action by the HRET and the CA in response to
343 of 669
House,   while   the   12   other   party­list   groups   had   one   representative   each.   Also   elected   were   district
representatives belonging to various political parties.
Subsequently, the House constituted its HRET and CA contingent 6 by electing its representatives to these
two constitutional bodies. In practice, the procedure involves the nomination by the political parties of
House members who are to occupy seats in the HRET and the CA. 7 From available records, it does not
appear that after the May 11, 1998 elections the party­list groups in the House nominated any of their
representatives  to  the  HRET  or   the  CA.  As  of  the   date  of   filing  of   the  instant   petitions,  the   House
contingents to the HRET and the CA were composed solely of district representatives belonging to the
different political parties.
On   January   18,   2000,   Senator   Aquilino   Q.   Pimentel,   Jr.   wrote   two   letters   addressed   to   then   Senate
President Blas F. Ople,  as Chairman of the CA, and to Associate Justice of the Supreme Court Jose A. R.
8
Melo (now retired),9 as Chairman of the HRET. The letters requested Senate President Ople and Justice
Melo to cause the restructuring of the CA and the HRET, respectively, to include party­list representatives
to conform to Sections 17 and 18, Article VI of the 1987 Constitution.
In its meeting of January 20, 2000, the HRET resolved to direct the Secretary of the Tribunal to refer
Senator Pimentel’s letter to the Secretary­General of the House of Representatives. 10 On the same day,
HRET Secretary Daisy B. Panga­Vega, in an Indorsement 11 of even date, referred the letter to House of
Representatives Secretary General Roberto P. Nazareno.
On February 2, 2000, petitioners filed with this Court  their Petitions for Prohibition, Mandamus and
Preliminary Injunction (with Prayer for Temporary Restraining Order) against the HRET, its Chairman
and Members,  and against  the CA, its Chairman and Members.  Petitioners contend that, under the
12 13
Constitution and the Party­List System Act, party­list representatives should have 1.2 or at least 1 seat in
the HRET,14 and 2.4 seats in the CA.15 Petitioners charge  that  respondents committed grave abuse  of
discretion in refusing to act positively on the letter of Senator Pimentel. In its Resolution of February 8,
2000,  the Court en banc directed the consolidation of G.R. No. 141490 with G.R. No. 141489.
16
"Sec. 5. (1) The House of Representatives shall be composed of not more than two hundred and fifty
members,   unless   otherwise   fixed   by   law,   who   shall   be   elected   from   legislative   districts   apportioned
among the provinces, cities, and the Metropolitan Manila area in accordance with the number of their
respective inhabitants, and on the basis of a uniform and progressive ratio, and those who, as provided by
law, shall be elected through a party­list system of registered national, regional and sectoral parties or
organizations.
(2) The party­list representatives shall constitute twenty per centum of the total number of representatives
including those under the party list. For three consecutive terms after the ratification of this Constitution,
one­half of the seats allocated to party­list representatives shall be filled, as provided by law, by selection
or election from the labor, peasant, urban poor, indigenous cultural communities, women, youth and such
other sectors as may be provided by law except the religious sector."
On March  3, 1995, the Party­List  System  Act  took effect.  The  Act  sought  to "promote  proportional
representation  in the election of representatives,  to the House of Representatives  through a party­list
system of registered national, regional and sectoral parties or organizations or coalitions thereof, which
will enable Filipino citizens belonging to marginalized and underrepresented sectors, organizations and
parties, and who lack well­defined political constituencies but who could contribute to the formulation
and enactment of appropriate legislation that will benefit the nation as a whole, to become members of the
House of Representatives."4
On May 11, 1998, in accordance with the Party­List System Act, national elections were held which
included, for the first time, the election through popular vote of party­list groups and organizations whose
nominees would become members of the House. Proclaimed winners were 14 party­list representatives
from   13 organizations,   including petitioners  from  party­list   groups  Association  of Philippine  Electric
Cooperatives5 (APEC), Alyansang Bayanihan ng mga Magsasaka, Manggagawang Bukid at Mangingisda
(ABA), NATCO Network Party (COOP­NATCCO), Akbayan! Citizens Action Party (AKBAYAN), and
Abanse! Pinay (ABANSE). Due to the votes it garnered, APEC was able to send 2 representatives to the
344 of 669
"Sec. 11. Number of Party­List Representatives. ­ The party­list representatives shall constitute twenty per
centum (20%) of the total number of the members of the House of Representatives including those under
the party­list. xxx" 19
According to the Solicitor General’s Consolidated Comment, 20 at the time petitioners filed the instant
petitions the House had 220 members, 14 of whom were party­list representatives, constituting 6.3636%
of the House. Of the remaining 206 district representatives affiliated with different political parties, 151
belonged to LAMP (68.6354%), 36 belonged to LAKAS (16.3636%), 13 to the Liberal Party (5.9090%),
1   member   (0.4545%)   each   to   KBL,   PDRLM,   Aksyon   Demokratiko,   Reporma   and   PROMDI,   and   1
representative was an independent.
In   their   Reply   to   Consolidated   Comment, 21 petitioners   alleged   that,   following   the   Solicitor   General’s
computation, the LP and LAKAS were over­represented in the HRET and the CA. Petitioners particularly
assail the presence of one LP representative each in the HRET and the CA, and maintain that the LP
representatives should be ousted and replaced with nominees of the 14 party­list representatives.
The Issues
Petitioners raise the following issues:
1.   WHETHER   THE   PRESENT   COMPOSITION   OF   THE   HOUSE   ELECTORAL   TRIBUNAL
VIOLATES THE CONSTITUTIONAL REQUIREMENT OF PROPORTIONAL REPRESENTATION
BECAUSE THERE ARE NO PARTY­LIST REPRESENTATIVES IN THE HRET.
2.   WHETHER   THE   PRESENT   MEMBERSHIP   OF   THE   HOUSE   IN   THE   COMMISSION   ON
APPOINTMENTS   VIOLATES   THE   CONSTITUTIONAL   REQUIREMENT   OF   PROPORTIONAL
REPRESENTATION BECAUSE THERE ARE NO PARTY­LIST REPRESENTATIVES IN THE CA.
On February 11, 2000, petitioners filed in both cases a motion 17 to amend their petitions to implead then
Speaker Manuel B. Villar, Jr. as an additional respondent, in his capacity as Speaker of the House and as
one of the members of the CA. The Court granted both motions and admitted the amended petitions.
Senator Pimentel filed the instant petitions on the strength of his oath to protect, defend and uphold the
Constitution and in his capacity as taxpayer ‘and as a member of the CA. He was joined by 5 party­list
representatives from APEC, ABA, ABANSE, AKBAYAN and COOP­NATCCO as co­petitioners.
Petitioners cite as basis Sections 17 and 18, Article VI of the 1987 Constitution, to wit:
"Sec. 17. The Senate and the House of Representatives shall each have an Electoral Tribunal which shall
be the sole judge of all contests relating to the election, returns and qualifications of their respective
Members. Each Electoral Tribunal shall be composed of nine Members, three of whom shall be Justices
of the Supreme Court to be designated by the Chief Justice, and the remaining six shall be Members of the
Senate   or   the   House   of   Representatives,   as   the   case   may   be,   who   shall   be   chosen   on   the   basis   of
proportional representation from the political parties and the parties or organizations registered under the
party­list system represented therein. The senior Justice in the Electoral Tribunal shall be its Chairman."
"Sec. 18. There shall be a Commission on Appointments consisting of the President of the Senate, as ex
officio Chairman, twelve Senators and twelve Members of the House of Representatives, elected by each
House on the basis of proportional representation from the political parties and parties or organizations
registered under the party­list system represented therein. The Chairman of the Commission shall not
vote, except in case of a tie. The Commission shall act on all appointments submitted to it within thirty
session days of the Congress from their submission. The Commission shall rule by a majority vote of all
the Members,"18 (Emphasis supplied)
Petitioners also invoke the following provision of Section 11 of Republic Act No. 7941:
345 of 669
Section 17, Article VI of the Constitution,25 each chamber of Congress exercises the power to choose,
within constitutionally defined limits, who among their members would occupy the allotted 6 seats of
each chamber’s respective electoral tribunal.
These constitutional provisions are reiterated in Rules 3 and 4 (a) of the 1998 Rules of the House of
Representatives Electoral Tribunal, to wit:
"Rule 3. Composition. ­ The  Tribunal  shall  be  composed of  nine  Members,  three  of whom  shall  be
Justices of the Supreme Court  to be designated by the Chief  Justice, and the remaining six shall  be
Members of the House of Representatives who shall be chosen on the basis of proportional representation
from the political parties and the parties or organizations registered under the party­list system represented
therein. The Senior Justice in the Tribunal shall be its Chairman.
Rule 4. Organization. ­ (a) Upon the designation of the Justices of the Supreme Court and the election of
the Members of the House of Representatives who are to compose the House of Representatives Electoral
Tribunal pursuant to Sections 17 and 19 of Article VI of the Constitution, the Tribunal shall meet for its
organization and adoption of such resolutions as it may deem proper." (Emphasis supplied)
Likewise, Section 1 of the Rules of the Commission on Appointments provides:
"Section 1. Composition of the Commission On Appointments. Within thirty (30) days after both Houses
of Congress shall have organized themselves with the election of the Senate President and the Speaker of
the House of Representatives, the Commission on Appointments shall be constituted. It shall be composed
of twelve (12) Senators and twelve (12) members of the House of Representatives, elected by each House
on the basis of proportional representation from the political parties and parties or organizations registered
under the party­list system represented herein.
(Emphasis supplied)
3. WHETHER THE REFUSAL OF THE HRET AND THE CA TO RECONSTITUTE THEMSELVES
TO   INCLUDE   PARTY­LIST   REPRESENTATIVES   CONSTITUTES   GRAVE   ABUSE   OF
DISCRETION.
On the other hand, the Solicitor General argues that the instant petitions are procedurally defective and
substantially lacking in merit for having been filed’ prematurely, thus:
"It is a generally accepted principle that the averments in the pleading determine the existence of a cause
of action. In the instant petitions, petitioners failed to aver that they or any one of them was elected by a
party or organization registered under the party­list system as a Member of the HRET or CA to represent
said party or organization under the party­list system of the House of Representatives." 22
The Ruling of the Court
Petitioners urge the Court to rule on the issues raised in the petitions under review, citing the following
pronouncement in Guingona Jr. v. Gonzales :23
"Where constitutional issues are properly raised in the context of the alleged facts, procedural questions
acquire   a   relatively   minor   significance,   and   the   transcendental   importance   to   the   public   of   the   case
demands that they be settled promptly and definitely brushing aside xxx technicalities of procedure."
Petitioners’   reliance   on   Guingona,   Jr.   v.   Gonzales   is   misplaced.   The   "procedural   questions"   that
petitioners want  the Court  to brush aside are  not  mere technicalities  but substantive matters that  are
specifically provided for in the constitutional provisions cited by petitioners.
The Constitution expressly grants to the House of Representatives the prerogative, within constitutionally
defined limits, to choose from among its district and party­list representatives those who may occupy the
seats allotted to the House in the HRET and the CA. Section 18, Article VI of the Constitution 24 explicitly
confers on the Senate and on the House the authority to elect among their members those who would fill
the 12 seats for Senators and 12 seats for House members in the Commission on Appointments. Under
346 of 669
Moreover, it is a well­settled rule that a constitutional question will not be heard and resolved by the
courts   unless   the   following   requirements   of   judicial   inquiry   concur:   (1)   there   must   be   an   actual
controversy; (2) the person or party raising the constitutional issue must have a personal and substantial
interest in the resolution of the controversy; (3) the controversy must be raised at the earliest reasonable
opportunity;   and   (4)   the   resolution   of   the   constitutional   issue   must   be   indispensable   to   the   final
determination of the controversy. 29
The five party­list representatives who are petitioners in the instant case have not alleged that they are
entitled to, and have  been unlawfully deprived of, seats in the HRET or the CA. Neither have they
claimed that they have been nominated by the party­list groups in the House to the HRET or the CA. As
such, they do not possess the personal and substantial interest required to confer them with locus standi.
The   party   raising   the   constitutional   issue   must   have   "such   personal   stake   in   the   outcome   of   the
controversy as to assure that concrete adverseness which sharpens the presentation of issues upon which
the court depends for illumination of difficult constitutional questions." 30
We likewise find no grave abuse in the action or lack of action by the HRET and the CA in response to
the letters of Senator Pimentel. Under Sections 17 and 18 of Article VI of the 1987 Constitution and their
internal rules, the HRET and the CA are bereft of any power to reconstitute themselves.
Finally, the issues raised in the petitions have been rendered academic by subsequent events. On May 14,
2001, a new set of district and party­list representatives were elected to the House. The Court cannot now
resolve   the   issue   of   proportional   representation   in   the   HRET   and   the   CA   based   on   the   "present
composition" of the House of Representatives as presented by petitioners and the Solicitor General. With
the May 14, 2001 elections, it is certain that the composition of the House has changed. In the absence of
a proper petition assailing the present composition of the HRET and the CA, the instant petitions must
fail. Otherwise, for the Court to rule on the instant petitions at this time would be tantamount to rendering
an advisory opinion, which is outside our jurisdiction.31
WHEREFORE, the consolidated petitions for prohibition and mandamus are DISMISSED.
Thus, even  assuming that  party­list  representatives  comprise  a sufficient  number  and have  agreed  to
designate common nominees to the HRET and the CA, their primary recourse clearly rests with the House
of Representatives and not with this Court. Under Sections 17 and 18, Article VI of the Constitution,
party­list representatives must first show to the House that they possess the required numerical strength to
be entitled to seats in the HRET and the CA. Only if the House fails to comply with the directive of the
Constitution on proportional representation of political parties in the HRET and the CA can the party­list
representatives  seek recourse  to this Court under its power of judicial  review.  Under the doctrine of
primary jurisdiction, prior recourse to the House is necessary before petitioners may bring the instant case
to the court. Consequently, petitioners’ direct recourse to this Court is premature.
The discretion of the House to choose its members to the HRET and the CA is not absolute, being subject
to  the   mandatory   constitutional   rule   on  proportional   representation. 26 However,   under   the   doctrine   of
separation of powers, the Court may not interfere with the exercise by the House of this constitutionally
mandated duty, absent a clear violation of the Constitution or grave abuse of discretion amounting to lack
or  excess  of   jurisdiction.27 Otherwise,  ‘the   doctrine   of  separation  of   powers  calls   for   each   branch   of
government to be left alone to discharge its duties as it sees fit. 28 Neither can the Court speculate on what
action the House may take if party­list representatives are duly nominated for membership in the HRET
and the CA.
The instant petitions are bereft of any allegation that respondents prevented the party­list groups in the
House from participating in the election of members of the HRET and the CA. Neither does it appear that
after the May 11, 1998 elections, the House barred the party­list representatives from seeking membership
in the HRET or the CA. Rather, it appears from the available facts that the party­list groups in the House
at that time simply refrained from participating in the election process. The party­list representatives did
not designate their nominees even up to the time they filed the instant petitions, with the predictable result
that the House did not consider any party­list representative for election to the HRET or the CA. As the
primary recourse of the party­list representatives lies with the House of Representatives, ‘the Court cannot
resolve the issues presented by petitioners at this time.
347 of 669
SO ORDERED.

348 of 669
 Same;   Cancellation   of   Certificate   of   Candidacy;   Nuisance   Candidates;   It   is   not   enough   for
Wigberto to have  Alvin John’s  Certificate  of Candidacy  (CoC) cancelled,  because the effect  of such
cancellation only leads to stray votes. Alvin John must also be declared a nuisance candidate, because
only then will Alvin John’s votes be credited to Wigberto.—The HRET did not commit any grave abuse of
discretion   in   declaring   that   it   has   no   jurisdiction   to   determine   whether   Alvin   John   was   a   nuisance
candidate.  If Wigberto  timely filed a petition before  this Court within the period allotted for special
actions   and   questioned   Alvin   John’s   nuisance   candidacy,   then   it   is   proper   for   this   Court   to   assume
jurisdiction and rule on the matter. As things stand, the COMELEC En Banc’s ruling on Alvin John’s
nuisance candidacy had long become final and executory. To our mind, it appears that Wigberto’s petition
challenging Alvin John’s nuisance candidacy filed before the HRET, and now before this Court, is a mere
afterthought. It was only after Angelina was proclaimed a winner that  Wigberto renewed his zeal  in
pursuing Alvin John’s alleged nuisance candidacy. It is not enough for Wigberto to have Alvin John’s
CoC cancelled, because the effect of such cancellation only leads to stray votes. Alvin John must also be
declared a nuisance candidate, because only then will Alvin John’s votes be credited to Wigberto.
CARPIO, J.:
 
The Case
 
G.R. No. 217012 is a petition for certiorari  assailing the Resolutions promulgated on 25 September
1
2014  and 22 January 2015  by the House of Representatives Electoral Tribunal (HRET) in HRET Case
2 3
No. 13­018 (EP). The HRET dismissed Wigberto “Toby” R. Tañada, Jr.’s (Wigberto) election protest ad
cautelam on two grounds: for being insufficient in form and substance, and for lack of jurisdiction to
pronounce and declare Alvin John Tañada (Alvin John) as a nuisance candidate.
G.R. No. 217012. March 1, 2016.
WIGBERTO “TOBY” R. TAÑADA, JR., petitioner, vs. HOUSE OF REPRESENTATIVES 
ELECTORAL TRIBUNAL, ANGELINA “HELEN” D. TAN, and ALVIN JOHN S. TAÑADA, 
respondents.
Election Law; COMELEC Rules of Procedure; Section 1(d), Rule 13 of the Commission on Elections
(COMELEC) Rules of Procedure specifically prohibits the filing of a “motion for reconsideration of an
En Banc ruling, resolution, order or decision except in election offense cases.” —Wigberto committed
several fatal procedural errors. First, Wigberto filed a prohibited pleading: a motion for reconsideration of
a resolution of the COMELEC En Banc. Section 1(d), Rule 13 of the COMELEC Rules of Procedure
specifically prohibits the filing of a “motion for reconsideration of an En Banc ruling, resolution, order or
decision except in election offense cases.” Consequently, the COMELEC En Banc ruling became final
and   executory,   precluding   Wigberto   from   raising   again   in   any   other   forum   Alvin   John’s   nuisance
candidacy as an issue. Second, Wigberto filed his petition beyond the period provided by the COMELEC
Rules   of   Procedure.   The   COMELEC En   Banc promulgated   its   resolution   on   Alvin   John’s   alleged
nuisance candidacy on 25 April 2013. Wigberto filed his petition in G.R. Nos. 207199­200 before this
Court  on  27 May  2013. By  this  date,  the  COMELEC En  Banc’s  resolution  on Alvin  John’s alleged
nuisance candidacy  was already  final  and executory. Section 3, Rule 37 of the COMELEC Rules of
Procedure provides: Section 3. Decisions Final After Five Days.—Decisions in preproclamation cases and
petitions to deny due course to or cancel certificates of candidacy, to declare a candidate as nuisance
candidate  or  to  disqualify  a   candidate,  and   to  postpone   or  suspend  elections   shall   become   final  and
executory after the lapse of five (5) days from their promulgation, unless restrained by the Supreme Court.
What Wigberto should have done was to file a petition for certiorari with this Court within five days from
promulgation of the 25 April 2013 resolution of the COMELEC En Banc. Wigberto failed to timely assail
before this Court through a petition for certiorari the COMELEC En Banc resolution declaring that Alvin
John was not a nuisance candidate.
349 of 669
 b) Respondent Tañada was a resident of Parañaque where he was enrolled as a
voter from 2009 until 4 June 2012, when he transferred his Voter’s Registration to
Gumaca, Quezon; and
c) Respondent Tañada’s own tweets and entries in Facebook are bereft of any
political plans or activities which betray his true intentions to run as Member of the
4th District of Gumaca, Quezon.
On April 25, 2013, the COMELEC En Banc denied Wigberto’s motion for reconsideration
in SPA No. 13­057, but granted his motion for reconsideration in SPA No. 13­056, decreeing
thusly:
WHEREFORE, premises considered, the Motion for Reconsideration dated 18
February 2013 is PARTIALLY GRANTED. The Motion for Reconsideration for SPA
No.   13­057   (DC)   is   DENIED   for   LACK   OF   MERIT.   However,   the   Motion   for
Reconsideration for SPA No. 13­056 (DC) is GRANTED. Accordingly, Respondent
Alvin John S. Tañada’s Certificate of Candidacy for the position of Member of the
House of Representatives for the 4th District of the Province of Quezon is hereby
CANCELLED.
On May 7, 2013, Wigberto sought the reconsideration of the denial of his petition in SPA
Case No. 13­057 to urge the declaration of Alvin John as a nuisance candidate on the basis of
newly discovered evidence.
For the May 13, 2013 National and Local Elections, the name of candidate Alvin John
remained in the ballots. After the canvass of the votes, the following results indicated that Tan
was the winning candidate, to wit:
Tan                                   84,782
Tañada, Wigberto          80,698
The Facts
 
The HRET recited the facts as follows:
 
Culled from the records and the submissions of the parties herein, as well as from the
ruling  of  the  Supreme   Court   in Tañada,  Jr.   v.  Commission  on  Elections,  et  al., [G.R.  Nos.
207199­200, 22 October  2013, 708 SCRA 188]  are  the factual  antecedents  relevant  to this
resolution.
For the position of Representative of the Fourth Legislative District of the Province of
Quezon  contested  in the  National  and  Local  Elections  of 2013, three  candidates  filed  their
respective Certificates of Candidacy (CoC), namely: Wigberto R. Tañada, Jr. (Wigberto) of the
Liberal Party; Angelina D. Tan (Tan) of the Nationalist People’s Coalition [(NPC)]; and Alvin
John S. Tañada (Alvin John) of the Lapiang Manggagawa. In October 2012, Wigberto filed twin
petitions in the Commission on Elections (COMELEC) to seek the cancellation of Alvin John’s
CoC (docketed as SPA No. 13­056), and to declare Alvin John a nuisance candidate (docketed
as SPA No. 13­0357). The petitions were eventually consolidated.
On January 29, 2013, the COMELEC First Division dismissed the consolidated petitions
for their lack of merit.
Wigberto duly filed his motion for reconsideration of the dismissal of his petitioners [sic],
alleging the following grounds, to wit:
a) Assuming   Respondent   Tañada   resided   in Purok 3, Barangay Progreso,
Gumaca, Quezon for a period of thirteen (13) years, the said period was long ago.
Presently,   Respondent   Tañada   failed   to   comply   with   the   one­year   residency
requirement.
350 of 669
COMELEC En Banc’s Resolution promulgated on April 25, 2013 declaring Alvin John not a
nuisance candidate, docketed as G.R. Nos. 207199­200, thereby imploring the Supreme Court to
declare Alvin John as a nuisance candidate, and to order the COMELEC to credit the votes
received by Alvin John in his favor.
On May 30, 2013, Wigberto filed [with] this Tribunal  this election protest ad cautela,
pertinently alleging as follows:
13. The fraud perpetrated upon herein Protestant in the fielding of Alvin John
Tañada as a nuisance candidate consists of the following:
a. The   lawyers   who   turned   out   to   be   counsels   for   Protestee
collaborated,   in   varying   degrees   and   at   various   times,   in   support   of   the
nuisance  candidate  Alvin John Tañada,  in a case  of an otherwise patent
conflict   of   interest,   unless   their   client   Protestee   in   the   first   place   was
precisely   the   sponsor   of   the   candidacy   of   Alvin   John   as   a   nuisance
candidate in order to confuse and mislead the voters into voting for Alvin
John instead of herein Protestant, to wit: x x x.
b. As   found   by   the   Comelec En Banc in   SPA   13­056,   Alvin   John
Tañada “is not a resident of and/or never resided” in the Fourth District of
Quezon, and that he had the “intent to mislead, misinform, or deceive the
electorate”   since   he   is   a   resident   of   Parañaque   City,   and   therefore
disqualified  from  running for  any elective  post  in the Fourth District  of
Quezon. x x x.
d. Alvin   John   Tañada   was   never   seen   campaigning   in   the   Fourth
District of Quezon Province, nor did he have any posters in the common
Tañada, Alvin John       7,038
On   May   16,   2013,   Wigberto   filed   with   the   Quezon   Provincial   Board   of   Canvassers
(Quezon   PBOC)   his   PETITION   TO   CORRECT   MANIFEST   ERRORS   IN   THE
CERTIFICATES OF CANVASS FOR THE POSITION OF MEMBER OF THE HOUSE OF
REPRESENTATIVES, 4TH DISTRICT, QUEZON with URGENT MOTION TO SUSPEND
CANVASS AND/OR PROCLAMATION FOR THE SAID POSITION, whereby he prayed that
the COMELEC direct the Quezon PBOC to consolidate in his favor the votes canvassed for
Alvin John, and to proclaim the candidate with the highest number of votes as the winner.
The Quezon PBOC denied Wigberto’s motion to have the votes garnered by Alvin John
credited in his favor on the same date of May 16, 2013, holding that the votes of Alvin John
could not be counted in favor of Wigberto because the cancellation of the former’s CoC had
been on the basis of his material misrepresentations under Section 78 of the Omnibus Election
Code,   not   on   being   a   nuisance   candidate   under   Section   69   of Omnibus Election   Code. The
Quezon PBOC then proclaimed Tan as the winning candidate.
On   May   21,   2013,   Wigberto   filed   a   SUPPLEMENT   TO   THE   PETITION   WITH
ADDITIONAL PRAYER FOR ANNULMENT OF PROCLAMATION, whereby he reiterated
his prayer to be declared as the winning candidate for the position of Representative of the
Fourth District of Quezon by consolidating the votes received by Alvin John with the votes he
garnered.
On   May   27,   2013,   Wigberto   brought   in   the   Supreme   Court   his AD
CAUTELAM PETITION   FOR CERTIORARI, MANDAMUS AND   PROHIBITION   with
URGENT MOTION FOR THE ISSUANCE OF A STATUS QUO ANTE ORDER to assail the
351 of 669
 Meanwhile, on June 28, 2013, the COMELEC Second Division favorably acted on the
motion   to   annul   the   proclamation   of   Tan,   and   annulled   the   proclamation,   and   directed   the
Quezon PBOC to credit the 7,038 votes of Alvin John to Wigberto, and to declare the winner
after the recomputation of the votes. While Wigberto’s petition for certiorari was still pending
in the Supreme Court, the COMELEC En Banc affirmed the action of the COMELEC Second
Division annulling Tan’s proclamation. However, Tan had by then taken her oath and assumed
office   past   noon   time   of   June   30,   2013,   thereby   rendering   the   adverse   resolution   on   her
proclamation moot.
On October 22, 2013, the Supreme Court promulgated its resolution in G.R. Nos. 207199­
200   dismissing   Wigberto’s AD   CAUTELAM PETITION
FOR CERTIORARI, MANDAMUS AND PROHIBITION with URGENT MOTION FOR THE
ISSUANCE OF A STATUS QUO ANTE ORDER, viz.:
Case law states that the proclamation of a congressional candidate following the
election divests the COMELEC of jurisdiction over disputes relating to the election,
returns, and qualifications of the proclaimed representative in favor of the HRET. The
phrase “election, returns and qualifications” refers to all matters affecting the validity
of the contestee’s title. In particular, the term “election” refers to the conduct of the
polls, including the listing of voters, the holding of the electoral campaign, and the
casting and counting of the votes; “returns” refers to the canvass of the returns and the
proclamation of winners, including questions concerning the composition of the board
of canvassers and the authenticity of the election returns; and “qualifications” refers to
matters   that   could   be   raised   in quo   warranto proceeding   against   the   proclaimed
winner, such as his disloyalty or ineligibility or the inadequacy of his CoC.
In the foregoing light, considering that Angelina had already been proclaimed as
Member of the House of Representatives for the 4th District of Quezon Province on
May 16, 2013, as she has in fact taken her oath and assumed office past noon time of
poster areas. Neither did he attend any campaign rally or candidate’s forum.
To top it all, he did not even bother to vote in the May 13, 2013 Elections.
e. An avid user of social media such as Facebook and Twitter, Alvin
John Tañada never made a single post or tweet to his friends, relatives or
associates in said media about his political plans of the fact  that he was
running as
Congressman.   Such   palpable   silence,   if   not   secrecy,   on   one’s
candidacy   is   a   trademark   attitude   of   nuisance   candidates.   They   make
themselves publicly scarce and difficult to track down, when the very nature
of a candidacy precisely seeks nourishment from widespread publicity and
maximum exposure.
f. The   fraudulent   fielding   of   Alvin   John   Tañada   as   a   nuisance
candidate resulted in 7,038 votes for the one and only bona fide candidate
with   the   surname   “Tañada,”   Wigberto   “Toby”   Tañada,   [Jr.,]   whose
certificate   of   candidacy,   in   the   first   place,   had   already   been   ordered
cancelled by the Comelec in its April 25, 2013 consolidated Resolution in
SPA 13­056 and 13­057. x x x.
22. Because of the perpetration of fraud upon herein Protestant  through the
malicious and intentional fielding of a nuisance candidate in the person of Alvin John
Tañada to sabotage the candidacy of herein Protestant, and the inclusion of Alvin
John’s  name   in  the   ballot   despite  the  cancellation   of  his  certificate   of  candidacy,
Protestant is hereby protesting the miscounting and mistabulation of the votes cast for
him as votes for Alvin John in the ten (10) Municipal Board of Canvassers of the
Fourth   District   of   Quezon   and   the   Provincial   Board   of   Canvassers   of   Quezon   as
follows: x x x.
352 of 669
 On February 27, 2014, the Tribunal granted Tan’s motion to set the oral arguments, and
held oral arguments on March 13, 2014.4
The HRET’s Ruling
 
The HRET promulgated the assailed Resolution on 25 September 2014.
The HRET held that Wigberto did not commit forum shopping. Wigberto sought exclusive relief
from the HRET for his electoral protest in the belief that it was the proper forum for his predicament. He
did not go to the HRET to look for a friendly forum to obtain a favorable result.
However, the HRET held that Wigberto’s election protest was insufficient in form and substance.
The HRET found that Wigberto’s election protest failed to allege the facts to support a valid election
protest as required by Rule 16 of the 2011 HRET Rules. Although the pleading was captioned as an
election protest, its contents were more appropriate for a petition to annul Tan’s proclamation. The HRET
further stated that the material fraud in an election protest must be of an “intrinsic nature as to which the
protestant was caught off his guard,” and not extrinsic, or “one that he could have effectively prevented
after the filing of Alvin John’s CoC but still during the campaign period.”
Finally,   the   HRET   ruled   that   it   has   no   jurisdiction   to   declare   that   Alvin   John   was   a   nuisance
candidate. The HRET relied on Section 17, Article VI of the 1987 Constitution and Rule 15 of the 2011
HRET Rules to declare that its power to judge election contests is limited to Members of the House of
Representatives. Alvin John, admittedly, is not a Member of the House of Representatives.
The dispositive portion of the HRET’s Resolution reads:
June 30, 2013, the Court is now without jurisdiction to resolve the case at bar. As they
stand, the issues concerning the conduct of the canvass and the resulting proclamation
of Angelina as herein discussed are matters which fall under the scope of the terms
“election” and “returns” as above stated and hence, properly fall under the HRET’s
sole jurisdiction.
WHEREFORE, the petition is DISMISSED.
SO ORDERED.
Thereafter, the Tribunal directed Tan to submit her responsive pleading to the election
contest.
In compliance, Tan filed her verified answer with special and affirmative defenses and
counter­protest, praying that the Tribunal dismiss the election protest pursuant to Rule 16 in
relation to Rule 21 of The 2011 Rules of the House of Representatives Electoral Tribunal (2011
HRET Rules) for being grossly deficient in form and substance under the law, and considering
further that Wigberto was guilty of forum shopping.
In his reply and answer to the counter­protest, Wigberto insisted that the Supreme Court
had already declared in G.R. Nos. 207199­200 that the Tribunal had exclusive jurisdiction to
determine whether or not Alvin John was a nuisance candidate, and whether or not crediting the
votes garnered by Alvin John to Wigberto constituted an election contest.
On February 11, 2014, Tan filed her comment with motion to dismiss and/or set the case
for preliminary hearing or oral argument.
353 of 669

Finally, Rep. Ilagan concurred with the Resolution that Wigberto did not commit forum shopping.
Even if Wigberto instituted actions before different institutions, the actions had different causes of action.
Wigberto filed his Motion for Reconsideration of the HRET’s Resolution on 3 November 2014. He
raised  the following grounds:  (1) the jurisdiction of the HRET in election protests is defined  by the
Constitution, the law and jurisprudence, and cannot be arbitrarily limited by the HRET; (2) the opening of
ballot boxes and the revision of ballots are not essential to an election protest; and (3) the HRET cannot
refuse the exercise of its jurisdiction over the fraud committed by a protestee on the ground that it has no
power to reverse a COMELEC ruling on a nuisance candidate.
The HRET denied Wigberto’s Motion for Reconsideration in its Resolution dated 22 January 2015.
Wigberto filed the present Petition for Certiorari on 18 March 2015.
 
The Issues
 
Wigberto enumerated the following grounds warranting allowance of his petition:
1. Public respondent HRET gravely abused its discretion, amounting to lack or excess of
jurisdiction, when it whimsically, capriciously, and arbitrarily limited its own jurisdiction in
election protests as defined by the Constitution, the law, and jurisprudence.
2. Public respondent HRET gravely abused its discretion, amounting to lack or excess of
jurisdiction, when it whimsically, capriciously, and arbitrarily declared that an election protest is
limited to the opening of ballot boxes and the revision of ballots.
3. Public respondent HRET gravely abused its discretion, amounting to lack or excess of
jurisdiction, when it whimsically, capriciously, and arbitrarily declared that it cannot look into
the fraudulent  fielding of a nuisance  candidate  as perpetrated  by herein  private respondent,
WHEREFORE,   the   election   protest ad   cautela of   protestant   WIGBERTO   “TOBY”   R.
TAÑADA, JR. is DISMISSED for being insufficient in form and in substance, and for lack of
jurisdiction to pronounce and declare Alvin John S. Tañada as a nuisance candidate.
No pronouncement as to costs.
SO ORDERED.5
Representative Luzviminda C. Ilagan (Rep. Ilagan) of Gabriela Women’s Party wrote a Concurring
and Dissenting Opinion.
Rep. Ilagan stated that Wigberto’s election protest is sufficient in form and substance. The purpose
of an election protest is to ascertain whether the candidate proclaimed by the board of canvassers is the
lawful choice of the people. Wigberto was not raising matters of irregularities in the counting of votes at
the precinct level, so there was no need to cite the specific precincts in the protest filed before the HRET.
Rep. Ilagan further stated that the principle of liberal interpretation and application of the HRET Rules is
consistent with the HRET’s constitutional duty to ensure that the will of the electorate is not defeated.
Rep. Ilagan declared that the HRET has jurisdiction to determine whether Tan committed fraud by
fielding Alvin John, and whether Alvin John is a nuisance candidate. The jurisdiction of the HRET in the
adjudication   of   election   contests   is   intended   to   be   full,   complete   and   unimpaired.   The   facts   and
circumstances of the case, that is, the limitations in the procedures of the computerized elections that led
to the  non­deletion  of  Alvin John’s  name  in the  ballots despite  the  cancellation  of  his certificate   of
candidacy, the refusal of the COMELEC to declare Alvin John a nuisance candidate, and the eventual
decision of the COMELEC to annul Tan’s proclamation and credit Alvin John’s votes to Wigberto, show
that the electorate’s will was not realized.
354 of 669
 On May 15 and 16, 2013, Wigberto filed with the COMELEC En Banc an Extremely
Urgent   Motion   to   Admit   Additional   and   Newly   Discovered  Evidence   and   to   Urgently
Resolve   Motion   for   Reconsideration   and   an   Urgent   Manifestation   and   Supplemental
thereto.   These   motions,   however,   remained   unacted   upon   until the   filing   of   the   present
petition   before   the   Court   on   May   27,   2013.   Thus,   in   order   to   avoid   charges   of   forum
shopping, said motions were withdrawn by Wigberto.7
Wigberto committed several fatal procedural errors.
First,  Wigberto   filed   a  prohibited   pleading:   a   motion   for   reconsideration   of   a   resolution   of   the
COMELEC En Banc. Section 1(d), Rule 13 of the COMELEC Rules of Procedure specifically prohibits
the filing of a “motion for reconsideration of an En Banc ruling, resolution, order or decision except in
election   offense   cases.”   Consequently,   the   COMELEC En   Banc ruling   became   final   and
executory,8 precluding Wigberto from raising again in any other forum Alvin John’s nuisance candidacy
as an issue.
Second,   Wigberto   filed   his   petition   beyond   the   period   provided   by   the   COMELEC   Rules   of
Procedure.   The   COMELEC En   Banc promulgated   its   resolution   on   Alvin   John’s   alleged   nuisance
candidacy on 25 April 2013. Wigberto filed his petition in G.R. Nos. 207199­200 before this Court on 27
May 2013. By this date, the COMELEC En Banc’s resolution on Alvin John’s alleged nuisance candidacy
was already final and executory. Section 3, Rule 37 of the COMELEC Rules of Procedure provides:
 
Section 3. Decisions Final After Five Days.—Decisions in preproclamation cases and
petitions to deny due course to or cancel certificates of candidacy, to declare a candidate as
nuisance  candidate  or to disqualify a candidate,  and to postpone or suspend  elections shall
because it has no power to review, modify, or reverse the factual finding of the COMELEC on
nuisance candidates.6
The Court’s Ruling
 
The petition has no merit. We affirm the Resolutions of the HRET.
Wigberto’s Procedural Errors
In G.R. Nos. 207199­200, this Court narrated the following events:
In a Resolution dated January 29, 2013, the COMELEC First Division dismissed both
petitions   for   lack   of   merit.   On   Wigberto’s   motion   for   reconsideration, the   COMELEC En
Banc, in a Resolution dated April 25, 2013, upheld the COMELEC First Division’s ruling in
SPA No. 13­057 (DC) that Alvin John was not a nuisance candidate as defined under Section 69
of Batas Pambansa Bilang 881, as amended, otherwise known as the “Omnibus Election Code
of   the   Philippines”   (OEC).   However,   in   SPA   No.   13­056   (DC),   it   granted   the   motion   for
reconsideration   and   cancelled   Alvin   John’s   CoC   for   having   committed   false   material
representations concerning his residency in accordance with Section 78 of the OEC.
On May 15, 2013, Wigberto filed a 2nd Motion for Partial Reconsideration of the
COMELEC En Banc’s ruling in SPA No. 13­057 (DC) on the ground of newly discovered
evidence. He alleged that Alvin John’s candidacy was not bona fide because: (a) Alvin John
was merely forced by his father to file his CoC; (b) he had no election paraphernalia posted in
official COMELEC posting areas in several barangays of Gumaca, Quezon Province; (c) he did
not even vote during the May 13, 2013 National Elections; and (d) his legal representation
appeared to have been in collusion with the lawyers of Angelina.
355 of 669
  
In the foregoing light, considering that Angelina had already been proclaimed as Member
of the House of Representatives for the 4th District of Quezon Province on May 16, 2013, as
she has in fact taken her oath and assumed office past noon time of June 30, 2013, the Court is
now without jurisdiction to resolve the case at bar. As they stand, the issues concerning the
conduct   of  the   canvass   and  the  resulting  proclamation  of   Angelina  as   herein   discussed  are
matters which fall under the scope of the terms “election” and “returns” as above stated and
hence, properly fall under the HRET’s sole jurisdiction.11
WHEREFORE, we DISMISS the petition and AFFIRM the assailed Resolutions promulgated on
25 September 2014 and 22 January 2015 by the House of Representatives Electoral Tribunal in HRET
Case No. 13­018 (EP).
SO ORDERED.
become final and executory after the lapse of five (5) days from their promulgation, unless
restrained by the Supreme Court.
 
What Wigberto should have done was to file a petition for certiorari with this Court within five days
from promulgation of the 25 April 2013 resolution of the COMELEC En Banc. Wigberto failed to timely
assail before this Court through a petition for certiorari the COMELEC En Banc resolution declaring that
Alvin John was not a nuisance candidate.
 
The HRET’s Exercise of its Jurisdiction
 
The HRET did not commit any grave abuse of discretion in declaring that it has no jurisdiction to
determine whether Alvin John was a nuisance candidate. If Wigberto timely filed a petition before this
Court within the period allotted for special actions and questioned Alvin John’s nuisance candidacy, then
it   is   proper   for   this   Court   to   assume   jurisdiction   and   rule   on   the   matter.   As   things   stand,   the
COMELEC En Banc’s ruling on Alvin John’s nuisance candidacy had long become final and executory.
To our mind, it appears that Wigberto’s petition challenging Alvin John’s nuisance candidacy filed
before the HRET, and now before this Court, is a mere afterthought. It was only after Angelina was
proclaimed a winner that Wigberto renewed his zeal in pursuing Alvin John’s alleged nuisance candidacy.
It is not enough for Wigberto to have Alvin John’s CoC cancelled, because the effect of such cancellation
only leads to stray votes.9 Alvin John must also be declared a nuisance candidate, because only then will
Alvin John’s votes be credited to Wigberto.10
Wigberto   further   argues   that   this   Court   directed   him   to   seek   resolution   regarding   Alvin   John’s
purported nuisance candidacy before the HRET. This is inaccurate. We directed Wigberto to the HRET to
question the conduct of the canvass and Tan’s proclamation. We stated thus:
356 of 669
—The Court agrees that the power of the HRET to annul elections differ from the power granted to the G.R. No. 222236
COMELEC to declare failure of elections. The Constitution no less, grants the HRET with exclusive
HARLIN C. ABAYON, Petitioner,
jurisdiction to decide all election contests involving the members of the House of Representatives, which
vs.
necessarily  includes  those  which  raise  the  issue  of fraud,   terrorism  or  other  irregularities committed
HOUSE OF REPRESENTATIVES ELECTOLRAL TRIBUNAL (HRET) and RAUL A. 
before, during or after the elections. To deprive the HRET the prerogative to annul elections would
DAZA, Respondents.
undermine   its   constitutional   fiat   to   decide   election   contests.   The   phrase   “election,   returns   and
qualifications” should be interpreted in its totality as referring to all matters affecting the validity of the x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x
contestee’s   title.   Consequently,   the   annulment   of   election   results   is   but   a   power   concomitant   to   the
HRET’s constitutional mandate to determine the validity of the contestee’s title. G.R. No. 223032
Same; Same; Same; The House of Representatives Electoral Tribunal (HRET), as the sole judge of
all   contests   relating   to   the   election,   returns   and   qualifications   of   members   of   the   House   of HARLIN C. ABAYON, Petitoner,

Representatives, may annul election results if in its determination, fraud, terrorism or other electoral
irregularities existed to warrant the annulment.—The power granted to the HRET by the Constitution is
intended to be as complete and unimpaired as if it had remained originally in the legislature. Thus, the
HRET, as the sole judge of all contests relating to the election, returns and qualifications of members of
the House of Representatives, may annul election results if in its determination, fraud, terrorism or other
electoral irregularities existed to warrant the annulment. Because in doing so, it is merely exercising its
constitutional duty to ascertain who among the candidates received the majority of the valid votes cast.
Same; Same; Same; The passage of Republic Act (RA) No. 7166 cannot deprive the House of
Representatives Electoral Tribunal (HRET) of its incidental power to annul elections in the exercise of its
sole and exclusive authority conferred by no less than the Constitution.—The passage of R.A. No. 7166
cannot   deprive   the   HRET   of   its   incidental   power   to   annul   elections   in   the   exercise   of   its   sole   and
exclusive authority conferred by no less than the Constitution. It must be remembered that the COMELEC
exercises   quasi­judicial,   quasi­legislative   and   administrative   functions.   In Bedol   v.   COMELEC,   606
SCRA 554 (2009), the Court expounded, to wit: The powers and functions of the COMELEC, conferred
upon it by the 1987 Constitution and the Omnibus Election Code, may be classified into administrative,
quasi­legislative, and quasi­judicial. The quasi­judicial power of the COMELEC embraces the power
vs.
HOUSE OF REPRESENTATIVES ELECTORAL TRIBUNAL (HRET) and RAUL A. 
DAZA, Respondent.
Election Law; Election Protests; An Election Protest proposes to oust the winning candidate from
office. It is strictly a contest between the defeated and the winning candidates, based on the grounds of
electoral   frauds   or   irregularities. It   aims   to   determine   who   between   them   has   actually   obtained   the
majority of the legal votes cast and, therefore, entitled to hold the office.—An Election Protest proposes to
oust the winning candidate from office.  It is strictly a contest  between the defeated  and the winning
candidates, based on the grounds of electoral frauds or irregularities. It aims to determine who between
them has actually obtained the majority of the legal votes cast and, therefore, entitled to hold the office.
Same; House of Representatives Electoral Tribunal; Jurisdiction; The Constitution no less, grants
the House of Representatives Electoral Tribunal (HRET) with exclusive jurisdiction to decide all election
contests involving the members of the House of Representatives, which necessarily includes those which
raise the issue of fraud, terrorism or other irregularities committed before, during or after the elections.

357 of 669
affect   the  result  of  the  election, the  Commission   shall, on  the  basis  of  a verified   petition   by any
interested party and after due notice and hearing, call for the holding or continuation of the election
not held, suspended or which resulted in a failure to elect on a date reasonably close to the date of the
election not held, suspended or which resulted in a failure to elect but not later than thirty days after the
cessation of the cause of such postponement or suspension of the election or failure to elect.
Same; Same; House of Representatives Electoral Tribunal; Failure of Elections; Annulment of
Elections; There is no overlap of jurisdiction because when the Commission on Elections (COMELEC)
declares a failure of elections on the ground of violence, intimidation, terrorism or other irregularities, it
does so in its administrative capacity. In contrast, when electoral tribunals annul elections under the
same grounds, they do so in the performance of their quasi­judicial functions.—The difference between
the   annulment   of   elections   by   electoral   tribunals   and   the   declaration   of   failure   of   elections   by   the
COMELEC   cannot   be   gainsaid. First,   the   former   is   an   incident   of   the   judicial   function   of   electoral
tribunals while the latter is in the exercise of the COMELEC’s administrative function.  Second, electoral
tribunals   only   annul   the   election   results   connected   with   the   election   contest   before   it   whereas   the
declaration   of   failure   of   elections   by   the   COMELEC   relates   to   the   entire   election   in   the   concerned
precinct or political unit. As such, in annulling elections, the HRET does so only to determine who among
the candidates garnered a majority of the legal votes cast. The COMELEC, on the other hand, declares a
failure of elections with the objective of holding or continuing the elections, which were not held or were
suspended, or if there was one, resulted in a failure to elect. When COMELEC declares a failure of
elections, special elections will have to be conducted. Hence, there is no overlap of jurisdiction because
when the COMELEC declares a failure of elections on the ground of violence, intimidation, terrorism or
other irregularities, it does so in its administrative capacity. In contrast, when electoral tribunals annul
elections under the same grounds, they do so in the performance of their quasi­judicial functions.
Same; Same; Failure of Elections; The power to declare a failure of elections should be exercised
with utmost care and only under circumstances which demonstrate beyond doubt that the disregard of the
law had been so fundamental or so persistent and continuous that it is impossible to distinguish what
votes are lawful and what are unlawful, or to arrive at any certain result whatsoever, or that the  great
to resolve controversies arising from the enforcement of election laws, and to be the sole judge of all
pre­proclamation   controversies;   and   of   all   contests   relating   to   the   elections,   returns,   and
qualifications. Its quasi­legislative power refers to the issuance of rules and regulations to implement the
election   laws   and   to   exercise   such   legislative   functions   as   may   expressly   be   delegated   to   it   by
Congress. Its administrative function refers to the enforcement and administration of election laws.
In the exercise of such power, the Constitution (Section 6, Article IX­A) and the Omnibus Election Code
(Section 52[c]) authorize the COMELEC to issue rules and regulations to implement the provisions of the
1987  Constitution   and  the   Omnibus  Election   Code.   The   quasi­judicial   or   administrative   adjudicatory
power is the power to hear and determine questions of fact to which the legislative policy is to apply, and
to decide in accordance with the standards laid down by the law itself in enforcing and administering the
same law.
Same;   Commission   on   Elections;   Jurisdiction;   Republic   Act   (RA)   No.   7166   was   enacted   to
empower the Commission on Elections (COMELEC) to be most effective in the performance of its sacred
duty of ensuring the conduct of honest and free elections.—The COMELEC exercises its quasi­judicial
function   when   it   decides   election   contests   not   otherwise   reserved   to   other   electoral   tribunals   by   the
Constitution. The COMELEC, however, does not exercise its quasi­judicial functions when it declares a
failure   of   elections   pursuant   to   R.A.   No.   7166.   Rather,   the   COMELEC   performs   its   administrative
function when it exercises such power. R.A. No. 7166 was enacted to empower the COMELEC to be
most effective in the performance of its sacred duty of ensuring the conduct of honest and free elections.
Further, a closer perusal of Section 6 of the Omnibus Election Code readily reveals that it is more in line
with   the   COMELEC’s   administrative   function   of   ensuring   that   elections   are   free,   orderly,   honest,
peaceful,   and   credible,   and   not   its   quasi­judicial   function   to   adjudicate   election   contests.   The   said
provision reads: Sec. 6. Failure of elections.—If, on account of force majeure, violence, terrorism, fraud
or other analogous causes the election in any polling place has not been held on the date fixed, or had
been suspended before the hour fixed by law for the closing of the voting, or after the voting and during
the preparation and the transmission of the election returns or in the custody or canvass thereof, such
election results in a failure to elect, and in any of such cases the failure or suspension of election would
358 of 669
These consolidated petitions for certiorari filed under Rule 65 of the Rules of Court seek to reverse and
set aside the December 14, 2015  and January 21, 2016  Resolutions of the House of Representatives
1 2
Electoral Tribunal (HRET) in HRET Case No. 13­023, dismissing the counter­protest fpr petitioner Harlin
C. Abayon (Abayon); and the February 3, 2016 Decision 3 and the March 7, 2016 Resolution 4 of the HRET
in   the   same   case,   which   found   the   private   respondent   Raul   A.   Daza.   (Daza)   as   the   duly   elected
Representative of the First Legislative District of Northern Samar in the May 13, 2016 Elections.
The Antecedents
Abayon and Daza were contenders for the position of Representative in the First Legislative District of
Northern Samar during the May 13, 2013 Elections. Out of the votes cast in the 332 clustered precincts in
the First District of Northern Samar, Abayon emerged as the winner after obtaining the majority vote of
72,857. Daza placed second with a total of 72,805 votes. The difference was 52 votes. On May 17, 2013,
the Provincial Board of Canvassers of Northern Samar proclaimed Abayon as the duly elected member of
the House of Representatives for the said legislative district.  5
On   May   31,  2013,   Daza   filed   his   Election   Protest6  challenging   the   elections   results   in  25   clustered
precincts  in  the   Municipalities   of  Biri,   Capul,  Catarman,  Lavezares,   San  Isidro,  and   Victoria.   In  his
protest, he bewailed that there was massive fraud, vote­buying, intimidation, employment of illegal and
fraudulent   devices   and   schemes   before,   during   and   after   the   elections   benefitting   Abayon   and   that
terrorism was committed by the latter and his unidentified cohorts, agents and supporters. 7
On August 1, 2013, Abayon filed his Verified Answer raising special and affirmative defenses as well as
his Counter­Protest. 8 He challenged the results in all 332 precincts alleging that the 72,805 votes obtained
by Daza were questionable in view of the frauds and anomalies committed by the
latter and his supporters during the elections.9
In   its   Resolution   No.   14­055,10 dated   February   27,   2014,   the   HRET   found   both   Daza's   protest   and
Abayon's counter­protest to be sufficient in form and substance. From October 14, 2014, until October 15,
body   of   the   voters   have   been   prevented   by   violence,   intimidation   and   threats   from   exercising   their
franchise.—It must be remembered that “[t]he power to declare a failure of elections should be exercised
with utmost care and only under circumstances which demonstrate beyond doubt that the disregard of the
law had been so fundamental or so persistent and continuous that it is impossible to distinguish what
votes are lawful and what are unlawful, or to arrive at any certain result whatsoever, or that the great
body   of   the   voters   have   been   prevented   by   violence,   intimidation   and   threats   from   exercising   their
franchise.” Consequently, a protestant alleging terrorism in an election protest must establish by clear
and convincing evidence that the will of the majority has been muted by violence, intimidation or threats.
Same; House of Representatives Electoral Tribunal; Annulment of Elections; It is but expected
that annulment of elections be judiciously exercised with utmost caution and resorted only in exceptional
circumstances.—The testimonies of a minute portion of the registered voters in the said precincts should
not be used as a tool to silence the voice of the majority expressed through their votes during elections. To
do so would disenfranchise the will of the majority and reward a candidate not chosen by the people to be
their   representative.   With   such   dire   consequences,   it   is   but   expected   that   annulment   of   elections   be
judiciously exercised with utmost caution and resorted only in exceptional circumstances.
Moot   and   Academic;   A   moot   and   academic   case   is   one   that   ceases   to   present   a   justiciable
controversy by virtue of supervening events, so that a declaration thereon would be of no practical use or
value.—Daza cannot claim that the issue had been mooted by his assumption to office because the same is
premised on the fact that the HRET had correctly ruled Daza to be the duly elected representative. A moot
and academic case is one that ceases to present a justiciable controversy by virtue of supervening events,
so that a declaration thereon would be of no practical use or value. In the present case, there is still a
justiciable controversy — who between Daza and Abayon was truly chosen by the majority of voters of
the First Legislative District of Northern Samar to be their representative.
MENDOZA, J.:
359 of 669
submitted their memoranda, the HRET decided the election protest in Daza' s favor and declared him as
the winning candidate.
G.R. No. 223032
In its February 3, 2016 Decision, the HRET annulled the election results in five ( 5) clustered precincts in
the municipalities of Lavezares and Victoria because of the commission of massive terrorism. As a result
of nullifying the election results in the said clustered precincts, the HRET deducted the votes received by
the   parties   in   the   concerned   clustered   precincts   and   concluded   that   Daza   obtained   72,436   votes  and
Abayon had 72,002 votes.
The HRET highlighted that Daza presented testimonial and documentary evidence showing that: (1) prior
to the May 13, 2013 elections, the National Democratic Front­Eastern Visayas (NDF­EV) had already
shown its animosity and hostility towards him and his then incumbent governor son through the posting
on the NDF­EV website and in conspicuous places statements declaring them as enemies of the people of
Northern Samar; (2) comic magazines vilifying them were distributed; (3) "pulong­pulongs" were held in
the concerned barangays where the NDF­EV exhorted the resident­attendees to vote against him and in
favor of Abayon, threatening to comeback if the result were otherwise; (4) his supporters and/or fellow
Liberal   Party   candidates   were   prohibited   from   campaigning   for   him,   and   also   from   mounting
tarpaulins/posters   and   distributing   sample   ballots;   (5)   Abayon   had   meetings   with   NDF­EV   officials,
during which times, he gave them money and guns; and (6) NDF­EV armed partisans were deployed
around the school premises in the concerned precincts on election day.
The HRET found that Daza had adduced convincing evidence to establish that fear was instilled in the
minds of hundreds of resident­voters in the protested clustered precincts from the time they had attended
the "pulong­pulongs" up until the election day itself when armed partisans were deployed to the schools to
ensure that the voters would not vote for him but for Abayon.
2014, revision proceedings were conducted on the 25 clustered precincts protested by Daza. 11 After the
revision of ballots in the said precincts, the votes for Abayon increased by 28 and the votes for Daza
increased by 14.12
In his Urgent Manifestation and Omnibus Motion, 13 dated September 3, 2015, Daza moved for the
withdrawal  of  his cause  of  action  for  the  recount,  revision  and  re­appreciation∙  of  the  ballots in the
clustered precincts in the municipalities of Biri, Capul and San Isidro. He likewise prayed that the validity
and legitimacy of his separate and distinct cause of action for the annulment of election results in certain
identified   precincts   on   the   ground   of   terrorism   be   upheld.   14   In   its   Resolution   No.   15­052,   dated
September   24,   2015,   the   HRET   granted   Daza's   motion   and   directed   the   Hearing   Commissioner   to
continue with the reception of Abayon 's defense on the issue of terrorism and to hold in abeyance the
proceedings relative to his counter­protest. 15
G.R. No. 222236
Thereafter,  Daza  filed an  Urgent  Manifestation  and  Motion, 16 dated November  4, 2015, praying that
Abayon's counter­protest be dismissed as a consequence of the withdrawal of his (Daza's) cause of action
for the recount, revision and re­appreciation in the concerned clustered precincts.
In its Resolution No. 15­058, dated December 14, 2015, the HRET granted Daza's motion and dismissed
Abayon's counter­protest.1âwphi1 Abayon moved for reconsideration but his motion was denied by the
HRET in its
January   21,   2016  Resolution.  Aggrieved,   Abayon   filed   a   Petition   for Certiorari17 with  prayer   for   the
urgent issuance of a temporary restraining order (TRO) and/or a status quo ante order and/or Preliminary
injunction before the Court, which was docketed as G.R. No. 222236.
Meanwhile, the HRET proceeded with the reception of evidence with regard to the issue of terrorism on
the remaining clustered precincts in the municipalities of Lavezares and Victoria. After the parties had
360 of 669
2] Whether the HRET committed grave abuse of discretion in dismissing the counter­protest filed by
Abayon.
G.R. No. 222236
Petitioner Abayon insists that the HRET erred when it dismissed his counter­protest as it was in violation
of his right to due process. He states that the resolutions issued by the HRET dismissing his counter­
protest did not state clearly and distinctly the facts and legal bases thereof. Abayon even asserts that the
HRET admitted in its resolution that it merely adopted the facts and the law invoked by Daza in his urgent
manifestation and motion.
He argues that the counter­protest could not be simply dismissed on the basis of Daza's withdrawal of his
cause of action for the recount, revision and re­appreciation of the ballots in the clustered precincts in Biri,
Capul and San Isidro; that a counter­protest is an independent, distinct, separate and alternative legal
remedy which is exclusively available to a protestee in an election protest case; and that his counter­
protest may be summarily dismissed only if the grounds under Rule 21 19 of the 2011 HRET Rules of
Procedure are present.
G.R. No. 223032
Abayon asserts that the nullification of the election results in the concerned clustered precincts was not
within the jurisdiction of the HRET.1avvphi1
He explains that the annulment of election results on the ground of terrorism is akin to a declaration of
failure   of   elections,   which   is   under   the   exclusive   jurisdiction   of   the   Commission   on   Elections
(COMELEC) En Banc pursuant to Section 4 of Republic Act (R.A.) No. 7166.20
Further, Abayon argues that even if the HRET had jurisdiction to annul election results, it still committed
grave abuse of discretion in this particular case for lack of legal and factual bases. He avers that there was
The HRET disregarded the certifications issued by the Provincial Election Supervisor Atty. Antonio G.
Gulay   Jr.   that   there   was   no   failure   of   election   in   Northern   Samar   and   by   P/SSupt.   Mario   Abraham
Gonzalez Lenaming, Officer­in­Charge of the Northern Samar Police Provincial Office, that the conduct
of the elections was generally peaceful despite the occurrence of two election­related incidents in the First
District of Northern Samar. The HRET noted that the said government officials were not presented to
testify and, even if the said certifications were admissible, it had no probative value in disputing the
terroristic acts committed upon the voters in the assailed precincts.
The HRET ratiocinated that there was clear and convincing evidence to warrant the annulment of the
elections in the concerned precincts because the terrorism affected more than 50% of the votes cast in the
said precincts and it was impossible to distinguish the good votes from the bad.
Abayon   moved   for   reconsideration,   but   his   motion   was   denied   by   the   HRET   in   its   March   7,   2016
Resolution.
On March 9, 2016, Abayon filed before the Court this petition for certiorari18 and prohibition with prayer
for the urgent issuance of TRO and/or a status quo ante order and/or preliminary injunction before the
Court, which was docketed as G.R. No. 223032.
These present consolidated petitions raise the following:
ISSUES
1]   Whether   the   HRET   had   jurisdiction   to   annul   the   elections   in   the   contested   precincts   in   the
municipalities of Lavezares and Victoria;
2] Whether the HRET committed grave abuse of discretion in annulling the elections on the ground of
terrorism; and
361 of 669
Tonog (PISSupt. Tonog), then Provincial Director of Northern Samar; and Col. Roberto S. Capulong
(Col. Capulong), Operations Officer of the 8  Division, Philippine Army in Catbalogan, Samar. Daza
th
explained that the totality of his evidence clearly and convincingly showed that the NDF­EV, through
violence, intimidation and threats conducted before and during elections, harassed voters in the contested
precincts to vote for Abayon and threatened them should they not do so.
In its Consolidated Comment,  dated March 28, 2016, the HRET, through the Office of the Solicitor
22
General, averred that it had jurisdiction to annul election results. It highlighted Rule 16 of the 2011 HRET
Rules stating that the election or returns of a proclaimed House Representative may be assailed in an
election protest if the election or returns were attended by specific acts or omission constituting electoral
frauds, anomalies or irregularities, which necessarily included acts of terrorism to dissuade voters from
casting their vote or to alter the results of the election.
The HRET faulted Abayon in claiming that the case was similar to a declaration of failure of elections
which was under the jurisdiction of the COMELEC En Banc, pursuant to R.A. No. 7166. It reasoned that
mere  allegation   of  terrorism  would  not   immediately  convert  the  case   to  a   nullification   case  because
terrorism was an act resulting in either failure of elections or electoral fraud, anomaly, or irregularity,
which can only be protested through an election protest. Moreover, the HRET claimed that it did not
commit grave abuse of discretion as its decision in favor of Daza was supported by clear and convincing
evidence. As such, it concluded that its decision should be sustained.
The HRET further stated that it did not commit grave abuse of discretion in dismissing Abayon's counter­
protest because it had the prerogative to discontinue the revision proceedings. It likewise elucidated that
Abayon was not deprived of due process when his counter­protest was dismissed because he was given
his day in court.
The  HRET underscored  that  Abayon did not  move for  reconsideration  when his counter­protest  was
denied, hence, the resolution became final and executory.
no clear and convincing evidence to establish that terrorism affected more than 50% of the votes cast and
that it was impossible to distinguish the good votes from the bad. Abayon heavily relies on the respective
certifications issued by the COMELEC and the Philippine National Police (PNP) that the elections in
Northern Samar were orderly and peaceful.
Also, Abayon laments that his right to due process was violated because the HRET did not exhibit the
cold neutrality of an impartial judge in handling the present election protest. He points out that the HRET
granted Daza's motion to present additional witnesses without him being granted the opportunity to be
heard. Abayon also reiterates that his counter­protest was unceremoniously dismissed.
Position of Respondent Daza
In   his   Consolidated   Comment,21 dated   March   28,   2016,   Daza   countered   that   the   petition   (G.R.   No.
222236) should be dismissed because it contained fatal violations of the Rules of Court. He cited the
following infractions: (1) forum shopping; (2) the resolution dismissing Abayon's protest had become
final and executory for his failure to file a motion for reconsideration thereof; and (3) the petition did not
indicate in its caption the original case number before the HRET. Moreover, Daza contended that the
petition   was   without   merit   because   the   HRET   could   continue   or   discontinue   the   revision
proceedings motu propio. In addition, he stated that the case had been mooted by the promulgation of the
HRET decision declaring him as the winner in the last electoral process.
Further,   Daza   posited  that   the  HRET  had  jurisdiction to  annul  the  election  results  on  the  ground  of
terrorism. He questioned the present petition (G.R. No. 223032) as it raised factual issues, which was
outside the province of a Rule 65 petition. He stressed that the Court could only exercise its certiorari
jurisdiction in cases of grave abuse of discretion on the part of the HRET. Daza further stated that even if
the Court  were  to review  the factual  findings of the HRET, it  would still find clear  and convincing
evidence  to  justify  the  annulment  of   election   results  in  the   contested   precincts.   He  asserted   that   the
testimonies of the voters and residents of the concerned precincts were corroborated by P/SSupt. Isaias B.
362 of 669
Both Abayon and Daza do not contest the exclusive jurisdiction of the HRET to decide election protests
filed against members of the House of Representatives. They, however, diverge as to the extent of its
jurisdiction.
An Election Protest proposes to oust the winning candidate from office. It is strictly a contest between the
defeated and the winning candidates, based on the grounds of electoral frauds or irregularities. 25 It aims to
determine who between them has actually obtained the majority of the legal votes cast and, therefore,
entitled to hold the office. 26
The Court agrees that the power of the HRET to annul elections differ from the power granted to the
COMELEC to declare failure of elections. The Constitution no less, grants the HRET with exclusive
jurisdiction to decide all election contests involving the members of the House of Representatives, which
necessarily   includes   those   which   raise   the   issue   of  fraud,   terrorism   or   other   irregularities   committed
before,  during or after  the  elections.  To deprive  the  HRET the prerogative  to annul  elections would
undermine   its   constitutional   fiat   to   decide   election   contests.   The   phrase   "election,   returns   and
qualifications" should be interpreted in its totality as referring to all matters affecting the validity of the
contestee' s title. 27
Consequently, the annulment of election results is but a power concomitant to the HRET' s constitutional
mandate to determine the validity of the contestee' s title.
The power granted to the HRET by the Constitution is intended to be as complete and unimpaired as if it
had remained originally in the legislature. 28 Thus, the HRET, as the sole judge of all contests relating to
the election, returns and qualifications of members of the House of Representatives, may annul election
results   if   in  its  determination,   fraud,   terrorism   or   other   electoral   irregularities   existed   to  warrant   the
annulment. Because in doing so, it is merely exercising its constitutional duty to ascertain who among the
candidates received the majority of the valid votes cast.
Finally, the HRET posited that it did not violate Article VIII, Section 14 of the Constitution 23 because the
assailed resolutions were merely interlocutory orders and, even if they were considered decisions or final
orders, they sufficiently stated the facts and law upon which they were based as there was no proscription
against the court's adoption of the narration of facts made in the briefs or memoranda of the parties.
The Court's Ruling
The petitions are impressed with merit.
The HRET Jurisdiction
Article VI, Section 17 of the Constitution clearly spells out HRET's jurisdiction, to wit:
The Senate and the House of Representatives shall each have an Electoral Tribunal which shall be the sole
judge of all contests relating to the election, returns, and qualifications of their respective Members. Each
Electoral Tribunal shall be composed of nine Members, three of whom shall be Justices of the Supreme
Court to be designated by the Chief Justice, and the remaining six shall be Members of the Senate or the
House   of   Representatives,   as   the   case   may   be,   who   shall   be   chosen   on   the   basis   of   proportional
representation from the political parties and the parties or organizations registered under the party­list
system represented therein. The senior Justice in the Electoral Tribunal shall be its Chairman.
[Emphasis Supplied]
Abayon   argues   that   the   annulment   of  the   election   results   in   the   contested   precincts   was   beyond   the
jurisdiction of the HRET as the sole judge of all contests relating to the election, returns and qualifications
of members of the House of Representatives. He claims that under Section 4 of R.A. No. 7166, 24 only the
COMELEC En Banc has jurisdiction to annul elections or declare a failure of elections. Daza, on the other
hand, counters that the power of the HRET to annul election results, where terrorism, fraud or other
irregularities are existent, differs from the power of the COMELEC to declare failure of elections or annul
elections pursuant to the provisions of R.A. No. 7166.
363 of 669
Thus, the COMELEC exercises its quasi­judicial function when it decides election contests not otherwise
reserved to other electoral tribunals by the Constitution. The COMELEC, however, does not exercise its
quasijudicial functions when it declares a failure of elections pursuant to R.A. No. 7166. Rather, the
COMELEC performs its administrative function when it exercises such power.
R.A. No. 7166 was enacted to empower the COMELEC to be most effective in the performance of its
sacred duty of ensuring the conduct of honest and free elections. 31 Further, a closer perusal of Section 6
of the Omnibus Election Code readily reveals that it is more in line with the COMELEC's administrative
function of ensuring that elections are free, orderly, honest, peaceful, and credible, and not its quasi­
judicial function to adjudicate election contests. The said provision reads:
Sec. 6. Failure of elections ­ If, on account of force majeure, violence, terrorism, fraud or other analogous
causes the election in any polling place has not been held on the date fixed, or had been suspended before
the hour fixed by law for the closing of the voting, or after the voting and during the preparation and the
transmission of the election returns or in the custody or canvass thereof, such election results in a failure
to elect, and in any of such cases the failure or suspension of election would affect  the result of the
election, the Commission shall, on the basis of a verified petition by any interested party and after
due notice and hearing, call for the holding or continuation of the election  not held, suspended
orwhich resulted in a failure to elect on a date reasonably close to the date of the election not held,
suspended or which resulted in a failure to elect but not later than thirty days after the cessation of the
cause of such postponement or suspension of the election or failure to elect.
[Emphasis Supplied]
In Sambarani v. COMELEC;  the Court clarified the nature of the COMELEC's power to declare failure
32
of elections, to wit:
Section 2(1) of Article IX(C) of the Constitution gives the COMELEC the broad power to "enforce and
administer all laws and regulations relative to the conduct of an election, plebiscite, initiative, referendum,
To the Court's mind, the HRET had jurisdiction to determine whether there was terrorism in the contested
precincts. In the event that the HRET would conclude that terrorism indeed existed in the said precincts,
then it could annul the election results in the said precincts to the extent of deducting the votes received by
Daza and Abayon in order to remain faithful to its constitutional mandate to determine who among the
candidates received the majority of the valid votes cast.
Moreover,  the passage  of R.A. No. 7166 cannot  deprive  the  HRET of its incidental  power  to annul
elections in the exercise of its sole and exclusive authority conferred by no less than the Constitution. It
must be remembered that the COMELEC exercises quasi­judicial, quasi­legislative and administrative
functions. In Bedol v. COMELEC,29 the Court expounded, to wit:
The powers and functions of the COMELEC, conferred upon it by the 1987 Constitution and the Omnibus
Election Code, may be classified into administrative, quasi­legislative, and quasi­judicial.
The quasi­judicial power of the COMELEC embraces the power to resolve controversies arising from the
enforcement of election laws, and to be the sole judge of all pre­proclamation controversies; and of all
contests   relating   to  the   elections,   returns,   and   qualifications.   Its   quasi­legislative   power   refers   to  the
issuance of rules and regulations to implement the election laws and to exercise such legislative functions
as may expressly be delegated to it by Congress. Its administrative Junction refers to the enforcement and
administration of election laws. in the exercise of such power, the Constitution (Section 6, Article IX­A)
and the Omnibus Election Code (Section 52 [c]) authorize the COMELEC to issue rules and regulations
to implement the provisions of the 1987 Constitution and the Omnibus Election Code.
The quasi­judicial or administrative adjudicatory power is the power to hear and determine questions of
fact to which the legislative policy is to apply, and to decide in accordance with the standards laid down
by the law itself in enforcing and administering the same law. 30
[Emphases Supplied]
364 of 669
Annulment of elections only
warranted in exceptional
circumstances
Abayon asserts that even if the HRET had jurisdiction to annul the elections in the concerned precincts,
the latter nonetheless acted with grave abuse of discretion because the circumstances did not warrant the
nullification of the results in the contested precincts. He explains that Daza failed to sufficiently establish
that terrorism was so prevalent in the said clustered precincts that it had adversely affected the right of the
majority of residents to vote and that made it impossible to differentiate the valid votes from the invalid
ones.
It must be remembered that "[t]he power to declare a failure of elections should be exercised with utmost
care and only under circumstances which demonstrate beyond doubt that the disregard of the law had
been so fundamental or so persistent and continuous that it is impossible to distinguish what votes are
lawful and what are unlawful, or to arrive at any certain result whatsoever, or that the great body of the
voters   have   been   prevented   by   violence,   intimidation   and   threats   from   exercising   their
franchise." 35 Consequently, a protestant alleging terrorism in an election protest must establish by clear
and convincing evidence that the will of the majority has been muted by"violence, intimidation or threats.
The  Court  agrees  with the observation  of HRET Member  and  esteemed  colleague,  Associate  Justice
Diosdado M. Peralta (Justice Peralta), that the circumstances in the case at bench did not warrant the
nullification of the election in the concerned clustered precincts. The Court quotes the pertinent portions
of his dissent in the HRET decision, to wit:
Protestant's   evidence   is   utterly   weak,   unclear   and   unconvincing.   The   Tribunal,   in Balindong   v.
Macarambon, Jr., declared that "[t]here should be clear and convincing evidence to nullify an election. It
is   the   duty   of  the   courts   to   sustain   an   election   authorized   by  law   if   it   has   so  conducted   as   to  give
substantially a free and fair expression of the popular will, and actual result thereof is clearly ascertained.
When a person elected obtained a considerable plurality of votes over his adversary, and the evidence
and recall." Indisputably, the text and intent of this constitutional provision is to give COMELEC all the
necessary and incidental powers for it to achieve its primordial objective of holding free, orderly, honest,
peaceful and credible elections.
The functions of the COMELEC under the Constitution are essentially executive and administrative in
nature. It is elementary in administrative law that "courts will not interfere in matters which are addressed
to the sound discretion of government agencies entrusted with the regulation of activities coming under
the special technical knowledge and training of such agencies." The authority given to COMELEC to
declare a failure of elections and to call for special elections falls under its administrative function.33
[Emphasis Supplied]
Consequently, the difference between the annulment of elections by electoral tribunals and the declaration
of failure of elections by the COMELEC cannot be gainsaid. First, the former is an incident of the judicial
function   of   electoral   tribunals   while   the   latter   is   in   the   exercise   of   the   COMELEC's   administrative
function. Second, electoral tribunals only annul the election results connected with the election contest
before it whereas the declaration of failure of elections by the COMELEC relates to the entire election in
the   concerned   precinct   or   political   unit.  As   such,   in  annulling  elections,   the   HRET   does   so  only  to
determine who among the candidates garnered a majority of the legal votes cast. The COMELEC, on the
other hand, declares a failure of elections with the objective of holding or continuing the elections, which
were not held or were suspended, or if there was one, resulted in a failure to elect. When COMELEC
declares a failure of elections, special elections will have to be conducted. 34
Hence, there is no overlap of jurisdiction because when the COMELEC declares a failure of elections on
the ground of  violence,  intimidation, terrorism  or other  irregularities,  it  does so in its administrative
capacity. In contrast, when electoral tribunals annul elections under the same grounds, they do so in the
performance of their quasi­judicial functions.
365 of 669
Moreover, at the time of the alleged submission to the offices of the Provincial and Regional Directors, offered to rebut such a result is neither solid nor decisive, it would be imprudent to quash the election, as
Philippine National Police (PNP), of intelligence reports regarding the commission of massive terroristic that would be to oppose without reason the popular will solemnly expressed in suffrage."
acts, Comelec Resolution No. 9583 xxx was already effective. Upon validation of intelligence reports, the
logical step that should have been undertaken by the PNP, which is in accord with human experience, was x x x
to report also such terroristic acts to the Comelec in order to place under its immediate and direct control
and supervision the political divisions, subdivision, unit or area affected by "serious armed threats" to There   are   two   (2)   indispensable   requisites   that   must   concur   in   order   to   justify   the   drastic   action   of
ensure the holding of free, peaceful, honest, orderly and credible elections. However, no evidence on nullifying the election:
reporting   to   the   Comelec   for   said   purpose   was   made   to   concretize   protestant's   postulation   of
(1) The illegality of the ballots must affect more than fiftypercent (50%) of the votes cast on the specific
massive terrorism.  The protestant himself did not even bother to report to the COMELEC the
precinct or precincts sought to be annulled, or in case of the entire municipality, more than fifty percent
alleged terroristic acts in order to control or prevent such serious armed threats and to ensure the holding
(50%) of its total precincts and the votes cast therein; and
of free, peaceful, honest, orderly and credible elections. Protestant also did not report the matter to the
police so that the alleged persons committing such terroristic acts would be arrested and the proper cases
(2) It is impossible to distinguish with reasonablecertainty between the lawful and unlawful ballots. xxx
filed against them in court. It is thus highly doubtful that such terroristic acts, as protestant claimed,
existed. Such actuation by protestant is simply not in accord with human experience.
While   protestant's   witnesses,   Messrs.   Crisanto   G.   Camposano,   Alex   B.   Rimbao   and   Melquiades   T.
Bornillo,   contended   that   they   are   residents   and   voters   of   Barangay   Salvacion,   Barangay   Toog   and
Since public officers like those in the PNP are presumed to have regularly performed their official duties,
Barangay Datag, respectively, and merely voted for protestee out of fear of the said armed partisans, not a
given the foregoing intelligence reports, and the effectivity as well during the election period xxx of
single ballot or vote cast by said witnesses and/ or other voters allegedly subjected to terroristic acts had
Comelec Resolution No. 9561­Axxx it is expected that they would have assigned their forces therein to
been identified and the effect thereof, proven extensive or massive. Failing in this regard, the Tribunal
protect not only the life and limb of the voters, but also their right to vote. In fact, in his post­election
cannot order the annulment of votes for protestee, as prayed for by protestant. The validity of the results
memorandum addressed to the Regional Director dated May 27, 2013, P /SSupt. Tonog, then Provincial
of the elections in the protested clustered precincts must be upheld.
Director,  mentioned  about   the strict  implementation  of  "PRO8 LOI  20/2012  "SAFE 2013  WARAY"
through the Provincial Special Operations Task Group, Secure and Fair Elections 2013 (PSOTG­SAFE
It is worthy to note that no evidence was presented which will directly point to protestee as the one
2013)." Hence, it is incredible that there were as many as five (5) NPA armed partisan at the school
responsible for the incidents which allegedly happened before and during the elections. Absent anything
premises for the purpose of overseeing that the voters in involved barangays would not be supporting
that would concretely and directly establish protestee as the one who had induced or actually perpetrated
protestant on the day of the elections. Such circumstance was not even reflected in the memorandum of
the commission of terroristic acts and demonstrate that those incidents were part of a scheme to frustrate
P /SSupt. Tonog.36
the free expression of the will of the electorate, the alluded handing of material considerations, including
guns, to the NDF­EV officials,  and the garnering  of votes higher than those of the protestant  in the
[Emphases Supplied]
protested clustered precincts, do not per se make him, responsible for the charges of terrorism.

366 of 669
with official pronouncements of government agencies, which are presumed to be issued in the regular
performance of their duties.
In Tan v. COMELEC,37 the Court found wanting the testimony of a sole witness to substantiate the claim
of terrorism which disenfranchised a majority of voters and gave more credence to official statements of
government agencies, to wit:
We agree with the finding of the COMELEC en bane that the evidence relied upon by petitioners to
support   their   charges   of   fraud   and   irregularities   in   the   conduct   of   elections   in   the   questioned
municipalities consisted of affidavits prepared and executed by their own representatives; and that the
other   pieces   of   evidence   submitted   by   petitioners   were   not   credible   and   inadequate   to   substantiate
petitioners' charges of fraud and irregularities in the conduct of elections. Mere affidavits are insufficient,
more   so,   when   they   were   executed   by   petitioners'   poll   watchers.   The   conclusion   of   respondent
COMELEC is correct that although petitioners specifically alleged violence, terrorism, fraud, and other
irregularities in the conduct of elections, they failed to substantiate or prove said allegations. Had there
been   massive   disenfranchisement,   petitioners   should   have   presented   the   affidavits   of   these
disenfranchised voters, instead of only a single affidavit of one allegedly disenfranchised voter.
We go along with the COMELEC en bane in giving more weight to the affidavits and certifications
executed by the members of the Board of Election Inspectors and the PNP and military authorities that the
elections   held   were   peaceful   and   orderly,   under   the   presumption   that   their   official   duties   had   been
regularly performed. 38
[Emphasis Supplied]
The testimonies of a minute portion of the registered voters in the said precincts should not be used as a
tool to silence the voice of the majority expressed through their votes during elections. To do so would
disenfranchise  the will  of the  majority and reward  a candidate  not  chosen  by the people  to be their
It is on record that Daza presented several residents of the concerned precincts to illustrate how NDF­EV
members terrorized the residents of the said precincts before and during the elections to ensure Daza's
defeat to Abayon. The Court, nevertheless, observes that only three (3) witnesses testified that they voted
for Abayon out of fear from the NDF­EV. The other witnesses merely described the alleged violence
committed by the NFD­EV but did not expound whether the same had ultimately made other voters vote
for Abayon.
Neither did the testimonies of P/SSupt. Tonog and Col. Capulong corroborate the fact that the alleged
terrorism by the NDF­EV caused voters to vote for Abayon. These testimonies do not prove that voters in
the concerned precincts indeed voted for Abayon out of fear of the NDF­EV. For one, Col. Capulong
simply stated that the NDF­EV would want to see that politicians and candidates whom they call "enemies
of the people" be defeated in the elections. Further, as noted by Justice Peralta, P/SSupt. Tonog's Post­
Election Memorandum did not state that  NDF­EV armed partisans were present  in the course of the
elections.
Daza  presented  three  (3) voters  as witnesses to establish that  they  were  coerced  by NDF­EV  armed
partisan to vote for Abayon during the 2013 Elections. Their collective  testimonies, however,  fail  to
impress. First, their testimonies made no reference to Abayon's alleged participation in the purported
terroristic acts committed by the NDF­EV. Second, Daza's witnesses alone are insufficient to prove that
indeed terrorism occurred in the contested precincts and the same affected at least 50% of the votes cast
therein. The testimonies of three (3) voters can hardly represent the majority that indeed their right to vote
was stifled by violence. With the allegation of widespread terrorism, it would have been more prudent for
Daza to present more voters who were coerced to vote for Abayon as a result of the NDFEV's purported
violence and intimidation.
Indubitably,   the   numbers   mattered   considering   that   both   the COMELEC and   the PNP issued
certifications stating that no failure of elections occurred in Northern .Saf11ar and that the elections was
generally peaceful and orderly. The unsubstantiated testimonies of Daza's witnesses falter when faced
367 of 669
District of Northern Samar to be their Representative in Congress. Hence, Abayon should be reinstated as
the duly elected Representative of the said legislative district.
Moreover, Daza cannot claim that the issue had been mooted by his assumption to office because the
same is premised on the fact that the HRET had correctly ruled Daza to be the duly elected representative.
A moot and academic case is one that ceases to present a justiciable controversy by virtue of supervening
events, so that a declaration thereon would be of no practical use or value. 44 In the present case, there is
still a justiciable controversy­who between Daza and Abayon was truly chosen by the majority of voters
of the First Legislative District of Northern Samar to be their representative.
Propriety of the dismissal
of Abayon's counter­protest is now
moot
With the Court's ruling that Abayon is the duly elected Representative of the First Legislative District of
Northern  Samar,   the  issue  of   dismissal  of  his  counter­protest   in  G.R.  No.  222236  is  now   moot  and
academic. A declaration on the propriety of the dismissal of Abayon's counter­protest has no practical
value because to continue with his counter­protest would be a redundancy considering that the Court has
upheld his election as the duly elected Representative of his constituents.
WHEREFORE,   the   February   3,   2016   Decision   and   the   March   7,   2016   Resolution   of   the   House   of
Representatives Electoral Tribunal are REVERSED and SET ASIDE. Petitioner Harlin C. Abayon is
DECLARED to be the law.fully elected Representative of the First Legislative District ofNorthem Samar
in the May 13, 2013 Elections.
This decision is IMMEDIATELY EXECUTORY.
SO ORDERED.
representative. With such dire consequences, it is but expected that annulment of elections be judiciously
exercised with utmost caution and resorted only in exceptional circumstances.
It is true that in Vilando v. HRET,39 the Court recognized that the power granted to the HRET by the
Constitution is full, clear and complete, which excludes the exercise of any authority by the Court that
may restrict or curtail, or affect the same. 40 The Court, nevertheless, clarified in Tagolino v. HRET41 that
the HRET's independence is not without limits as the Court retains certiorari jurisdiction over it if only to
check whether it had gravely abused its discretion. 42 As such, the Court will not hesitate to set aside the
HRET's decision favoring Daza if it was tainted with grave abuse of discretion on its part.
In Leus v. St. Scholastica 's College  Westgrove,43 the Court has ruled that a decision unsupported by
sufficient evidence amount to grave abuse of discretion, to wit:
Nevertheless, while a certiorari proceeding does not strictly include an inquiry as to the correctness of the
evaluation of evidence (that was the basis of the labor tribunals in determining their conclusion), the
incorrectness of its evidentiary evaluation should not result in negating the requirement of substantial
evidence. Indeed, when there is a showing that the findings or conclusions, drawn from the same pieces of
evidence, were arrived at arbitrarily or in disregard of the evidence on record, they may be reviewed by
the courts. In particular, the CA can grant the petition for certiorari  if it finds that the NLRC, in its
assailed decision or resolution, made a factual finding not supported by substantial evidence. A decision
that is not supported by substantial evidence is definitely a decision tainted with grave abuse of
discretion.
[Emphasis Supplied]
As discussed above, the decision of the HRET was clearly unsupported by clear and convincing evidence.
Thus, the HRET committed grave abuse of discretion in annulling the elections in the contested precincts
and disregarding the respective number of votes received by Abayon and Daza from the precincts, which
led to its conclusion that Daza was the one elected by the majority of voters in the First Legislative
368 of 669
369 of 669
and enforceable, and to determine whether or not there has been a grave abuse of discretion amounting to G.R. No. 86344 December 21, 1989
lack or excess of jurisdiction on the part of any branch or instrumentality of the Government.
REP. RAUL A. DAZA, petitioner,
Same; Same; Same; Same; Same; The   transcendental   importance   to   the   public   of   cases   where
vs.
serious constitutional questions are involved demands that they be settled promptly and brushing aside
REP. LUIS C. SINGSON and HON. RAOUL V. VICTORINO IN THE LATTER'S CAPACITY AS
the technicalities of procedure.—The respondent’s contention that he has been improperly impleaded is
SECRETARY OF THE COMMISSION ON APPOINTMENTS, respondent.
even less persuasive. While he may be technically correct in arguing that it is not he who caused the
petitioner’s removal, we feel that this objection is also not an insuperable obstacle to the resolution of this
Constitutional   Law; Jurisdiction; Political   question   defined; The   Supreme   Court   has   the
controversy. We may, for one thing, treat this proceeding as a petition for quo warranto as the petitioner
competence   to   act   in   the   case   at   bar   since   it   involved   the   legality   of   the   act   of   the   House   of
is actually questioning the respondent’s right to sit as a member of the Commission on Appointments. For
Representatives in removing the petitioner from the Commission on Appointments.—Ruling first on the
another,  we   have   held  as  early  as   in  the   Emergency  Powers   Cases  that  where  serious   constitutional
jurisdictional issue, we hold that, contrary to the respon­dent’s assertion, the Court has the competence to
question are involved, “the transcendental importance to the public of these cases demands that they be
act on the matter at bar. Our finding is that what is before us is not a discretionary act of the House of
settled promptly and definitely, brushing aside, if we must, technicalities of procedure.”
Representatives that may not be reviewed by us because it is political in nature. What is involved here is
Same; Same; Same; Same; Same; The   Supreme   Court’s   expanded   jurisdiction   includes   the
the legality, not the wisdom, of the act of that chamber in removing the petitioner from the Commission
authority to determine whether grave abuse of discretion amounting to excess or lack of jurisdiction has
on Appointments. That is not a political  question because,  as Chief  Justice Concepcion  explained  in
been committed by any branch or instrumentality of the goverment; Case at bar.—To summarize, then,
Tanada v. Cuenco: x x x the term political question” connotes, in legal parlance, what it means in ordinary
we hold, in view of the foregoing consideration, that the issue presented to us is justiciable rather political,
parlance, namely, a question of policy. In other words, x x x it refers “to those questions which, under the
involving as it does the legality and not the wisdom of the act complained of, or the manner of filling the
Constitution, are  to be decided  by the people  in their sovereign  capacity,  or  in regard  to which full
Commission on Appointments as prescribed by the Constitution. Even if the question were political in
discretionary authority has been delegated to the Legislature or executive branch of the Government.” It is
nature, it would still come within our powers of review under the expanded jurisdiction conferred upon us
concerned with issues dependent upon the wisdom, not legality, of a particular measure.
by Article VIII, Section 1, of the Constitution, which includes the authority to determine whether grave
Same; Same; Same; Same; Expanded   jurisdiction   of   the   Supreme   Court   conferred   by
abuse of discretion amounting to excess or lack of jurisdiction has been committed by any branch or
Art. VII, Sec. 1 of the Constitution; Case at bar.—In the case now before us, the jurisdictional objection
instrumentality   of   the   government.   As  for   the   alleged   technical   flaw   in   the   designation  of   the   party
becomes even less tenable and decisive. The reason is that, even if we were to assume that the issue
respondent,  assuming the existence  of such a defect,  the same maybe brushed aside, conformably  to
presented before us was political in nature, we would still not be precluded from resolving it under the
existing doctrine, so that the important constitutional issue raised maybe addressed. Lastly, we resolve
expanded jurisdiction conferred upon us that now covers, in proper cases, even the political question.
that issue in favor of the authority of the House of Representatives to change its representation in the
Article VII, Section 1, of the Constitution clearly provides: Section 1. The judicial power shall be vested
Commission   on   Appointments   to   reflect at   any   time the   changes   that   may   transpire   in   the   political
in one Supreme Court and in such lower courts as may be established by law. Judicial power includes the
alignments of its membership. It is understood that such changes must be permanent and do not include
duty of the courts of justice to settle actual controversies involving rights which are legally demandable

370 of 669
Tan. 5 His claim is that the reorganization of the House representation in the said body is not based on a
permanent political realignment because the LDP is not a duly registered political party and has not yet
attained political stability.
For his part, the respondent argues that the question raised by the petitioner is political in nature and so
beyond the jurisdiction of this Court. He also maintains that he has been improperly impleaded, the real
party respondent being the House of Representatives which changed its representation in the Commission
on Appointments and removed the petitioner. Finally, he stresses that nowhere in the Constitution is it
required   that   the   political   party   be   registered   to   be   entitled   to   proportional   representation   in   the
Commission on Appointments.
In addition to the pleadings filed by the parties, a Comment was submitted by the Solicitor General as
amicus curiae in compliance with an order from the Court.
At the core of this controversy is Article VI, Section 18, of the Constitution providing as follows:
Sec. 18. There shall be a Commission on Appointments consisting of the President of the Senate, as ex
officio Chairman, twelve Senators and twelve Members of the House of Representatives, elected by each
House on the basis of proportional representation from the political parties and parties or organizations
registered under the party­list system represented therein. The Chairman of the Commission shall not
vote, except in case of a tie. The Commission shall act on all appointments submitted to it within thirty
session days of the Congress from their submission. The Commission shall rule by a majority vote of all
the Members.
Ruling first on the jurisdictional issue, we hold that, contrary to the respondent's assertion, the Court has
the competence to act on the matter at bar. Our finding is that what is before us is not a discretionary act
of the House of Representatives that may not be reviewed by us because it is political in nature. What is
involved here is the legality, not the wisdom, of the act of that chamber in removing the petitioner from
the temporary alliances  or factional  divisions not involving severance  of political  loyalties or formal
disaffiliation and permanent shifts of allegiance from one political party to another.
CRUZ, J.:
After   the   congressional   elections   of   May   11,   1987,   the   House   of   Representatives   proportionally
apportioned  its twelve  seats in the Commission on Appointments among the  several  political  parties
represented in that chamber, including the Lakas ng Bansa, the PDP­Laban, the NP­Unido, the Liberal
Party, and the KBL, in accordance with Article VI, Section 18, of the Constitution. Petitioner Raul A.
Daza was among those chosen and was listed as a representative of the Liberal Party. 1
On September 16, 1988, the Laban ng Demokratikong Pilipino was reorganized, resulting in a political
realignment in the House of Representatives. Twenty four members of the Liberal Party formally resigned
from that party and joined the LDP, thereby swelling its number to 159 and correspondingly reducing
their former party to only 17 members. 2
On   the   basis   of   this   development,   the   House   of   Representatives   revised   its   representation   in   the
Commission on Appointments by withdrawing the seat occupied by the petitioner and giving this to the
newly­formed LDP. On December 5, 1988, the chamber elected a new set of representatives consisting of
the   original   members   except   the   petitioner   and   including   therein   respondent   Luis   C.   Singson   as   the
additional member from the LDP. 3
The petitioner came to this Court on January 13, 1989, to challenge his removal from the Commission on
Appointments   and   the   assumption   of   his   seat   by   the   respondent.   Acting   initially   on   his   petition   for
prohibition and injunction with preliminary injunction, we issued a temporary restraining order that same
day to prevent both the petitioner and the respondent from serving in the Commission on Appointments.4
Briefly stated, the contention of the petitioner is that he cannot be removed from the Commission on
Appointments because his election thereto is permanent  under the doctrine announced  in Cunanan v.
371 of 669
Such is not the nature of the question for determination in the present case. Here, we are called upon to
decide whether the election of Senators Cuenco and Delgado by the Senate, as members of the Senate
Electoral Tribunal, upon nomination by Senator Primicias­member and spokesman of the party having the
largest number of votes in the Senate­behalf of its Committee on Rules, contravenes the constitutional
mandate that said members of the Senate Electoral Tribunal shall be chosen "upon nomination ... of the
party having the second largest number of votes" in the Senate and hence, is null and void. The Senate is
not clothed with "full discretionary authority" in the choice of members of the Senate Electoral Tribunal.
The   exercise   of   its   power   thereon   is   subject   to   constitutional   limitations   which   are   claimed   to   be
mandatory in nature. It is clearly within the legitimate province of the judicial department to pass upon the
validity of the proceeding in connection therewith.
... whether an election of public officers has been in accordance with law is for the judiciary. Moreover,
where the legislative department has by statute prescribed election procedure in a given situation, the
judiciary  may determine  whether  a  particular  election  has been  in conformity  with such  statute, and
particularly, whether such statute has been applied in a way to deny or transgress on constitutional or
statutory rights ...' (1 6 C.J.S., 439; emphasis supplied)
It is, therefore, our opinion that we have, not only jurisdiction but also the duty, to consider and determine
the principal issue raised by the parties herein."
Although not specifically discussed, the same disposition was made in Cunanan v. Tan as it likewise
involved the manner or legality of the organization of the Commission on Appointments, not the wisdom
or discretion of the House in the choice of its representatives.
In the case now before us, the jurisdictional objection becomes even less tenable and decisive. The reason
is that, even if we were to assume that the issue presented before us was political in nature, we would still
not be precluded from resolving it under the expanded jurisdiction conferred upon us that now covers, in
proper cases, even the political question. Article VII, Section 1, of the Constitution clearly provides:
the Commission on Appointments. That is not a political question because, as Chief Justice Concepcion
explained in Tanada v. Cuenco. 6
... the term "political question" connotes, in legal parlance, what it means in ordinary parlance, namely, a
question of policy. In other words, ... it refers "to those questions which, under the Constitution, are to be
decided by the people in their sovereign capacity, or in regard to which full discretionary authority has
been delegated to the Legislature or executive branch of the Government." It is concerned with issues
dependent upon the wisdom, not legality, of a particular measure.
In the aforementioned case, the Court was asked by the petitioners therein to annul the election of two
members of the Senate Electoral Tribunal of that chamber, on the ground that they had not been validly
nominated. The Senate then consisted of 23 members from the Nacionalista Party and the petitioner as the
lone member of the Citizens Party. Senator Lorenzo M. Tanada nominated only himself as the minority
representative in the Tribunal, whereupon the majority elected Senators Mariano J. Cuenco. and Francisco
Delgado, from its own ranks, to complete the nine­man composition of the Tribunal as provided for in the
1935 Constitution. The petitioner came to this Court, contending that under Article VI, Section 11, of that
Charter,   the   six   legislative   members   of   the   Tribunal   were   to   be   chosen   by   the   Senate,   "three   upon
nomination of the party having the largest number of votes and three of the party having the second
largest   number   of   votes   therein."   As   the   majority   party   in   the   Senate,   the   Nacionalista   Party   could
nominate only three members and could not also fill the other two seats pertaining to the minority.
By way of special and affirmative defenses, the respondents contended inter alia that the subject of the
petition was an internal  matter that only the Senate could resolve. The Court rejected  this argument,
holding that what was involved was not the wisdom of the Senate in choosing the respondents but the
legality of the choice in light of the requirement of the Constitution. The petitioners were questioning the
manner of filling the Tribunal, not the discretion of the Senate in doing so. The Court held that this was a
justiciable and not a political question, thus:
372 of 669
resolved.' It may likewise be added that the exceptional character of the situation that confronts us, the
paramount public interest, and the undeniable necessity for ruling, the national elections being barely six
months away, reinforce our stand. It would appear undeniable, therefore, that before us is an appropriate
invocation of our jurisdiction to prevent the enforcement of an alleged unconstitutional statute. We are left
with no choice then; we must act on the matter.
Coming now to the more crucial question, the Court notes that both the petitioner and the respondent are
invoking the case of Cunanan v. Tan to support their respective positions. It is best, therefore, to make a
quick review of that case for a proper disposition of this one.
In the election for the House of Representatives held in 1961, 72 seats were won by the Nacionalista
Party, 29 by the Liberal Party and 1 by an independent. Accordingly, the representation of the chamber in
the Commission on Appointments was apportioned to 8 members from the Nacionalista Party and 4 from
the Liberal Party. Subsequently, 25 members of the Nacionalista Party, professing discontent over the
House leadership, made common cause with the Liberal Party and formed what was called the Allied
Majority to install a new Speaker and reorganize the chamber. Included in this reorganization was the
House representation in the Commission on appointments where three of the Nacionalista congressmen
originally chosen were displaced by three of their party colleagues who had joined the Allied Majority.
Petitioner   Carlos   Cunanan's   ad   interim   appointment   as   Deputy   Administrator   of   the   Reforestration
Administration was rejected by the Commission on Appointments as thus reorganized and respondent
Jorge Tan, Jr. was thereafter designated in his place. Cunanan then came to this Court, contending that the
rejection of his appointment was null and void because the Commission itself was invalidly constituted.
The   Court   agreed.   It   noted   that   the   Allied   Majority   was   a   merely   temporary   combination   as   the
Nacionalista defectors had not disaffiliated from their party and permanently joined the new political
group.   Officially,   they   were   still   members   of   the   Nacionalista   Party.   The   reorganization   of   the
Commission on Appointments was invalid because it was not based on the proportional representation of
the political parties in the House of Representatives as required by the Constitution. The Court held:
Section 1. The judicial power shall be vested in one Supreme Court and in such lower courts as may be
established by law.
Judicial power includes the duty of the courts of justice to settle actual controversies involving rights
which are legally demandable and enforceable, and to determine whether or not there has been a grave
abuse of discretion amounting to lack or excess of jurisdiction on the part of any branch or instrumentality
of the Government.
The respondent's contention that he has been improperly impleaded is even less persuasive. While he may
be technically correct in arguing that it is not he who caused the petitioner's removal, we feel that this
objection is also not an insuperable obstacle to the resolution of this controversy. We may, for one thing,
treat   this   proceeding   as   a   petition   for   quo   warranto   as   the   petitioner   is   actually   questioning   the
respondent's right to sit as a member of the Commission on Appointments. For another, we have held as
early as in the Emergency Powers Cases 7 that where serious constitutional questions are involved, "the
transcendental   importance   to   the   public   of   these   cases   demands   that   they   be   settled   promptly   and
definitely brushing aside, if we must, technicalities of procedure." The same policy has since then been
consistently followed by the Court, as in Gonzales v. Commission on Elections, 8 where we held through
Chief Justice Fernando:
In the course of the deliberations, a serious procedural objection was raised by five members of the Court.
It   is   their   view   that   respondent   Commission   on   Elections   not   being   sought   to   be   restrained   from
performing any specific act, this suit cannot be characterized as other than a mere request for an advisory
opinion. Such a view, from  the remedial  law standpoint, has much to recommend  it. Nonetheless, a
majority would affirm the original stand that under the circumstances, it could still rightfully be treated as
a petition for prohibition.
The language of justice Laurel fits the case: "All await the decision of this Court on the constitutional
question.   Considering,   therefore,   the   importance   which   the   instant   case   has   assumed   and   to   prevent
multiplicity   of   suits,   strong   reasons   of   public   policy   demand   that   [its]   constitutionality   ...   be   now
373 of 669
with authority to declare vacant the necessary number of seats in the Commission on Appointments held
by members of said House belonging to the political party adversely affected by the change and then fill
said vacancies in conformity with the Constitution.
In the course of the spirited debate on this matter between the petitioner and the respondent (who was
supported by the Solicitor General) an important development has supervened to considerably simplify
the present controversy. The petitioner, to repeat, bases his argument heavily on the non­registration of
the LDP which, he claims has not provided the permanent political realignment to justify the questioned
reorganization. As he insists:
(c) Assuming that the so­called new coalesced majority is actually the LDP itself, then the proposed
reorganization is likewise illegal and ineffectual, because the LDP, not being a duly registered political
party, is not entitled to the "rights and privileges granted by law to political parties' (See. 160, BP No.
881),   and   therefore   cannot   legally   claim   the   right   to   be   considered   in   determining   the   required
proportional representation of political parties in the House of Representatives.  9
xxx xxx xxx
... the clear constitutional intent behind Section 18, Article VI, of the 1987 Constitution, is to give the
right of representation in the Commission on Appointment only to political parties who are duly registered
with the Comelec. 10
On November 23, 1989, however, that argument boomeranged against the petitioner. On that date, the
Commission on Elections in an en banc resolution affirmed the resolution of its First Division dated
August 28, 1989, granting the petition of the LDP for registration as a political party. 11 This has taken the
wind out of the sails of the petitioner, so to speak, and he must now limp to shore as best he can.
The petitioner's contention that, even if registered, the party must still pass the test of time to prove its
permanence is not acceptable. Under this theory, a registered party obtaining the majority of the seats in
the   House   of   Representatives   (or   the   Senate)   would   still   not   be   entitled   to   representation   in   the
... In other words, a shifting of votes at a given time, even if du to arrangements of a more or less
temporary nature, like the one that has led to the formation of the so­called "Allied Majority," does not
suffice to authorize a reorganization of the membership of the Commission for said House. Otherwise the
Commission on Appointments may have to be reorganized as often as votes shift from one side to another
in the House. The framers of our Constitution could not have intended to thus place a constitutional organ,
like the Commission on Appointments, at the mercy of each House of Congress.
The petitioner vigorously argues that the LDP is not the permanent political party contemplated in the
Constitution because it has not been registered in accordance with Article IX­B, Section 2(5), in relation
to the other provisions of the Constitution. He stresses that  the so­called party has not  yet achieved
stability and suggests it might be no different  from  several  other  political  groups that  have died "a­
bornin'," like the LINA, or have subsequently floundered, like the UNIDO.
The respondent also cites Cunanan but from a different viewpoint. According to him, that case expressly
allows reorganization at any time to reflect changes in the political alignments in Congress, provided only
that such changes are permanent. The creation of the LDP constituting the bulk of the former PDP­Laban
and to which no less than 24 Liberal congressmen had transferred was a permanent change. That change
fully   justified   his   designation   to   the   Commission   on   Appointments   after   the   reduction   of   the   LP
representation therein. Thus, the Court held:
Upon the other hand, the constitutional  provision to the effect  that "there shall be a Commission on
Appointments   consisting   of   twelve   (12)   Senators   and   twelve   (12)   members   of   the   House   of
Representatives elected by each House, respectively, on the basis of proportional REPRESENTATION
OF   THE   POLITICAL   PARTIES   THEREIN,"   necessarily   connotes   the   authority   of   each   House   of
Congress   to   see   to   it   that   this   requirement   is   duly   complied   with.   As   a   consequence,   it   may   take
appropriate measures, not only upon the initial organization of the Commission, but also, subsequently
thereto. If by reason of successful election protests against members of a House, or of their expulsion
from the political party to which they belonged and/or of their affiliation with another political party, the
ratio in the representation of the political parties in the House is materially changed, the House is clothed
374 of 669
As for the other condition suggested by the petitioner, to wit, that the party must survive in a general
congressional election, the LDP has doubtless also passed that test, if only vicariously. It may even be
said that as it now commands the biggest following in the House of Representatives, the party has not
only survived but in fact prevailed. At any rate, that test was never laid down in Cunanan.
To summarize, then, we hold, in view of the foregoing considerations, that the issue presented to us is
justiciable rather political, involving as it does the legality and not the wisdom of the act complained of,
or the manner of filling the Commission on Appointments as prescribed by the Constitution. Even if the
question were political in nature, it would still come within our powers of review under the expanded
jurisdiction conferred upon us by Article VIII, Section 1, of the Constitution, which includes the authority
to determine  whether  grave  abuse of discretion  amounting to excess  or lack  of jurisdiction has been
committed by any branch or instrumentality of the government. As for the alleged technical flaw in the
designation of the party respondent, assuming the existence of such a defect, the same may be brushed
aside, conformably to existing doctrine, so that the important constitutional issue raised may be addressed.
Lastly, we resolve that issue in favor of the authority of the House of Representatives  to change  its
representation in the Commission on Appointments to reflect at any time the changes that may transpire in
the political alignments of its membership. It is understood that such changes must be permanent and do
not include the temporary alliances or factional divisions not involving severance of political loyalties or
formal disaffiliation and permanent shifts of allegiance from one political party to another.
The Court would have preferred not to intervene in this matter, leaving it to be settled by the House of
Representatives   or   the   Commission   on   Appointments   as   the   bodies   directly   involved.   But   as   our
jurisdiction   has   been   invoked   and,   more   importantly,   because   a   constitutional   stalemate   had   to   be
resolved, there was no alternative for us except to act, and to act decisively. In doing so, of course, we are
not   imposing   our   will   upon   the   said   agencies,   or   substituting   our   discretion   for   theirs,   but   merely
discharging our sworn responsibility to interpret and apply the Constitution. That is a duty we do not
evade, lest we ourselves betray our oath.
Commission on Appointments as long as it was organized only recently and has not yet "aged." The
Liberal Party itself would fall in such a category. That party was created in December 1945 by a faction of
the Nacionalista Party that seceded therefrom to support Manuel A. Roxas's bid for the Presidency of the
Philippines in the election held on April 23, 1946. 12 The Liberal Party won. At that time it was only four
months   old.   Yet   no   question   was   raised   as   to   its   right   to   be   represented   in   the   Commission   on
Appointments and in the Electoral Tribunals by virtue of its status as the majority party in both chambers
of the Congress.
The LDP has been in existence for more than one year now. It now has 157 members in the House of
Representatives   and   6   members   in   the   Senate.   Its   titular   head   is   no   less   than   the   President   of   the
Philippines and its President is Senator Neptali A. Gonzales, who took over recently from Speaker Ramon
V.  Mitra.  It  is  true   that   there   have   been,   and  there   still  are,  some   internal  disagreements   among  its
members, but  these are  to be expected  in any political  organization,  especially  if it  is democratic  in
structure. In fact even the monolithic Communist Party in a number of socialist states has undergone
similar dissension, and even upheavals. But it surely cannot be considered still temporary because of such
discord.
If   the   petitioner's   argument   were   to   be   pursued,   the   157   members   of   the   LDP   in   the   House   of
Representatives would have to be denied representation in the Commission on Appointments and, for that
matter, also the Electoral Tribunal. By the same token, the KBL, which the petitioner says is now "history
only," should also be written off. The independents also cannot be represented because they belong to no
political party. That would virtually leave the Liberal Party only with all of its seventeen members to
claim all the twelve seats of the House of Representatives in the Commission on Appointments and the six
legislative seats in the House Electoral Tribunal.
It   is   noteworthy   that   when   with   41   members   the   Liberal   Party   was   alloted   two   of   the   seats   in   the
Commission on Appointments, it did not express any objection. 13 Inconsistently, the petitioner is now
opposed to the withdrawal from it of one seat although its original number has been cut by more than half.
375 of 669
WHEREFORE, the petition is DISMISSED. The temporary restraining order dated January 13, 1989, is
LIFTED. The Court holds that the respondent has been validly elected as a member of the Commission on
Appointments and is entitled to assume his seat in that body pursuant to Article VI, Section 18, of the
Constitution. No pronouncement as to costs.

SO ORDERED.

376 of 669
twelve (12) members of the House of Representatives. What the Constitution requires is that there be at
least a majority of the entire membership. Under Section 18, the Commission shall rule by majority vote
of all the members and in Section 19, the Commission shall meet only while Congress is in session, at the
call of its Chairman or a majority of all its members “to discharge such powers and functions herein
conferred upon it.”
Same; Same; The Constitution does not require the election and presence of twelve (12) Senators
and twelve (12) members of the House of Representatives in order that the Commission may function.—It
is quite evident that the Constitution does not require the election and presence of twelve (12) senators
and twelve (12) members of the House of Representatives in order that the Commission may function.
Other instances may be mentioned of Constitutional collegial bodies which perform their functions even if
not fully constituted and even if their composition is expressly specified by the Constitution. Among these
are the Supreme Court, Civil Service Commission, Commission on Election, Commission on Audit. They
perform their functions so long as there is the required quorum, usually a majority of its membership. The
Commission on Appointments may perform its functions and transact its business even if only ten (10)
senators are elected thereto as long as a quorum exists.
Same; Same; Court   declares   the   election   of   Senator   Alberto   Romulo   and   Senator   Wigberto
Tañada as members of the Commission on Appointments as null and void for being in violation of the rule
on proportional representation under Section 18 of Article VI of the 1987 Constitution of the Philippines.
—In the light of the foregoing and on the basis of the applicable rules and jurisprudence on the matter
before this Court, We declare the election of Senator Alberto Romulo and Senator Wigberto Ta ñada as
members of the Commission on Appointments as null and void for being in violation of the rule on
proportional representation under Section 18 of Article VI of the 1987 Constitution of the Philippines.
Accordingly, a writ of prohibition is hereby issued ordering the said respondents Senator Romulo and
Senator Tañada to desist from assuming, occupying and discharging the functions of members of the
Commission on Appointments; and ordering the respondent Senate President Neptali Gonzales, in his
capacity  as ex­officio Chairman of the Commission on Appointments, to desist from recognizing  the
G.R. No. 106971 March 1, 1993
TEOFISTO T. GUINGONA, JR. and LAKAS­NATIONAL UNION OF CHRISTIAN 
DEMOCRATS (LAKAS­NUCD), petitioners,
vs.
NEPTALI A. GONZALES, ALBERTO ROMULO and WIGBERTO E. TAÑADA, respondents.
NATIONALIST PEOPLE'S COALITION, petitioner­in­intervention.
Constitutional Law; Commission on Appointments; Where constitutional issues are properly raised in the
context of the alleged facts, procedural questions acquire a relatively minor significance and the 
transcendental importance to the public of the case demands that they be settled promptly and definitely 
brushing aside xxx technicalities of procedure.—There is no doubt that the issues involved herein are 
constitutional in nature and are of vital importance to our nation. They involve the interpretation of 
Section 18, Article VI of the Constitution which creates a Commission on Appointments. Where 
constitutional issues are properly raised in the context of the alleged facts, procedural questions acquire a 
relatively minor significance, and the “transcendental importance to the public of the case demands that 
they be settled promptly and definitely brushing aside x x x technicalities of procedure.”
Same; Same; Provision of Section 18 on proportional representation mandatory in character.—
The provision of Section 18 on proportional representation is mandatory in character and does not leave
any   discretion   to   the   majority   party   in   the   Senate   to   disobey   or   disregard   the   rule   on   proportional
representation;   otherwise,   the   party   with   a   majority   representation   in   the   Senate   or   the   House   of
Representatives can by sheer force of numbers impose its will on the hapless minority.
Same; Same; Court   does   not   agree   with   respondents’   claim   that   it   is   mandatory   to   elect   12
Senators   to   the   Commission   on   Appointments.—We   do   not   agree   with   respondents’   claim   that   it   is
mandatory   to   elect   12   Senators   to   the   Commission   on   Appointments.   The   Constitution   does   not
contemplate that the Commission on Appointments must necessarily include twelve (12) senators and
377 of 669
3) The Tolentino Compromise Formula was adopted by the Senate and accepted by all political parties
and must govern the selection of respondent Senators to the Commission on Appointments.
4)   The   election   of   the   respondents   Senators   is   in   compliance   with   the   multi­party   system   which
contemplates  a   realignment   of  political   parties   to  remove  fractional   membership  of   any  party   in  the
Commission.
On   December   16,   1992,   the   petitioner­in   intervention   Nationalist   People's   Coalition   (NPC)   filed   its
separate Comments to the Motions of respondents Senators while the petitioners filed on January 7, 1993
their separate Comments on the Motion of the respondents.
Considering   the   grounds   set   forth   in   the   Motions   of   the   respondents   and   in   the   light   of   the
reasons/arguments submitted in refutation thereof,  We deny both Motions for Reconsideration on the
following grounds:
1) The decision is based on a simple interpretation and application of Article VI, Section 18 of the 1987
Constitution and We quote pertinent portions thereof.
It is an established fact to which all the parties agree that the mathematical representation of each of the
political parties represented in the Senate is as follows:
LDP — 7.5
LP­PDP­LABAN — .5
NPC — 2.5
LAKAS­NUCD — 1.5
It is also a fact accepted by all such parties that each of them is entitled to a fractional membership on the
basis of the rule on proportional representation of each of the political parties. A literal interpretation of
Section 18 of Article VI of the Constitution leads to no other manner of application than as above. The
problem is what to do with the fraction of .5 or 1/2 to which each of the parties is entitled. The LDP
membership   of   the   respondent   Senators   and   from   allowing   and   permitting   them   from   sitting   and
participating as members of said Commission.
CAMPOS, JR., J.:
In   motions   separately   filed   by   respondent   Senator   Wigberto   E.   Tañada   on   October   27,   1992   and
respondents Senate President Neptali A. Gonzales and Senator Alberto Romulo on October 30, 1992, said
respondents   moved   for   a   reconsideration   of   our   decision   dated   October   20,   1992,   on   the   following
grounds:
Senator Tañada alleges that:
1) The decision was premised on an erroneous appreciation of relevant factual precedents;
2) The decision ignored the reality of the multi­party system recognized both by the letter and spirit of the
1935 and 1987 Constitutions;
3) It is mandatory to fill up twelve (12) seats in the Commission on Appointments;
4)   The   Senate   did  not   act   with   grave   abuse   of   discretion   when   it   elected   respondent   Tañada   to  the
Commission on Appointments.
In their Motion for Reconsideration/Clarification, Senators Gonzales and Romulo allege:
1) That the decision is inconsistent with the Supreme Court's ruling in the two cases of Coseteng vs.
Mitra, Jr.1 and Daza vs. Singson.2
2) It is mandatory to have twelve (12) members of the Commission of Appointments to enable it to
function as a constitutional body.
378 of 669
power to impose its will on the minority, who by the same token, suffers a diminution of its rightful
membership in the Commission. 3
The membership of the late Senator Lorenzo Tañada in the Commission on Appointments for the year
alluded to by respondents is not disputed. The questioned decision however refers to the former Senator's
Membership in the Commission during his first election as Senator in 1953­1954. 4 In the following years
the composition of the Commission on Appointments showed varying membership from the Nacionalista
Party and Liberal Party, not discounting the various coalitions of the rival groups within their own ranks.
During this period, his membership in the Commission was acquiesced to by the other members of the
Senate, including the Nationalista Party which had a fractional vote. His membership in the Commission
was never contested nor disputed by any party nor member of the Senate so that the question of whether
his sitting as member of the Commission was constitutionality valid or not never reached the Court. The
older Tañada's membership in the Commission on Appointments cannot thus be considered by respondent
Senator Tañada as a precedent sufficient to overrule the clear mandate of Article VI, Section 18 of the
Constitution.
It is a matter of record that in the political ventures of the late Senator Lorenzo Tañada, he had his
Citizens Party coalesce with the Nationalista Party and got himself elected as Senator under the banner of
the latter party. His election to the Commission was principally due to the alliance of his Citizens Party
with the Nationalista Party and not because he was elected thereto on the strength of his being the lone
representative of the Citizens' Party.5 Senator Tañada was included in the Nationalista Party ticket in 1953
until he parted ways temporarily with the same before the end of 1955. In 1959 he ran as a guest candidate
of   the   Nationalista   Party   for   a   term   of   6   years   and   again   got
re­elected in 1965 for another 6­year term under the Nationalista Party. The Nationalista­Citizens Party
coalition   of   12   Senators   in   the   Senate  
1965­1967 gave the coalition 6 members in the Commission on Appointments, including the late Senator
Lorenzo Tañada. As early as those years, the Senate recognized the rule on proportional representation in
the Commission by resorting to a coalition of political parties in order to resolve and avoid fractional
membership   in   the   Commission.   This   practice   was   repeated
majority in the Senate converted a fractional half membership into a whole membership of one senator by
adding one half or .5 to 7.5 to be able to elect Senator Romulo. In so doing one other party's fractional
membership   was   correspondingly   reduced   leaving   the   latter's   representation   in   the   Commission   on
Appointments to less than their proportional representation in the Senate. This is a clearly a violation of
Section 18 because it is no longer in compliance with its mandate that membership in the Commission be
based on the proportional representation of the political parties. The election of Senator Romulo gave
more   representation   to   the   LDP   and   reduced   the   representation   of   one   political   party   —   either   the
LAKAS­NUCD or the NPC.
xxx xxx xxx
We find the respondent's claim to membership in the Commission on Appointments by nomination and
election of the LDP majority in the Senate as not in accordance with Section 18 of Article VI of the 1987
Constitution and therefore violative of the same because it is not in compliance with the requirement that
twelve   senators   shall   be   elected   on   the   basis   of   proportional   representation   of   the   political   parties
represented   therein.   To   disturb   the   resulting   fractional   membership   of   the   political   parties   in   the
Commission on Appointments by adding together two halves to make a whole is a breach of the rule on
proportional representation because it will give the LDP an added member in the Commission by utilizing
the fractional membership of the minority political party, who is deprived of half a representation.
The provision of Section 18 on proportional representation is mandatory in character and does not leave
any   discretion   to   the   majority   party   in   the   Senate   to   disobey   or   disregard   the   rule   on   proportional
representation;   otherwise,   the   party   with   a   majority   representation   in   the   Senate   or   the   House   of
Representatives can by sheer force of numbers impose its will on the hapless minority. By requiring a
from proportional representation in the Commission on Appointments, Section 18 in effect works as a check on
the majority party in the Senate and helps to maintain the balance of power. No party can claim more than
what is entitled to under such rule. To allow it to elect more than its proportional share of members is to
confer upon such a party a greater share in the membership in the Commission on Appointments and more
  in
379 of 669
Senator Tañada (along with the Senators belonging to the other Minority parties — NPC and LAKAS­
NUCD) as part of his function or duty to present for election and votation those previously nominated by
the various political parties. In nominating the twelve (12) Senators to the membership in the Commission
on Appointments, Senator Romulo moved:
Mr.  President,  pursuant   to the  Motion just  approved,   I  have  the  honor  to  submit   for  election  to  the
Commission on Appointments the 12 Senators to compose its membership : Senators Angara, Herrera,
Alvarez, Aquino, Mercado, Ople, Sotto and Romulo for the LDP; Senators Tolentino and Osmeña for
NPC; Senator Rasul, for Lakas­NUCD; and Senator Tañada for LP­PDP, Mr. President. 9
4) This Court has ruled that, under Article VI, Section 18 of the Constitution providing for a multi­party
system,   entitlement   to   proportional   representation   in   the   Commission   on   Appointments   requires   a
minimum membership in each house.   The statement of this Court in Daza vs. Singson   to the effect
10 11
that   "under   the   Constitutional   provision   on   membership   of   the   Commission   on   Appointments,   the
members thereof  are  NOT limited to the majority and minority parties therein but extends to all the
political parties represented in each house of Congress", does not and should not be construed to mean
that   all   political   parties,   irrespective   of   numerical   representation   in   the   Senate,   are   entitled   by
Constitutional fiat to at least one representation in the Commission. The Supreme Court in the subsequent
case of Coseteng vs. Mitra, Jr.   made this clear where it ruled that proportional representation in the
12
Commission on Appointments requires  a  minimum  membership of  a party  in each  house. The  mere
presence   of   one   Senator   belonging   to   a   political   party   does   not ipso   facto entitle   such   a   party   to
membership in the Commission on Appointments.
5) We have declared that the Constitution does not require that the full complement of 12 Senators be
elected to the membership in the Commission on Appointments before it can discharge its functions and
that it is not mandatory to elect 12 Senators to the Commission. The overriding directive of Article VI,
Section 18 is that there must be a proportional representation of the political parties in the membership of
the Commission on Appointments and that the specification of 12 members to constitute its membership
is merely an indication of the maximum complement allowable under the Constitution. The act of filling
1968­1970   where   the   lone   elected   Senator   of   the   Citizens   Party   was   nominated   and   elected   to   the
Commission   on   Appointments   as   the   Senator   to   complete   a   whole   number   in   the   proportional
representation   to   the   Commission,   with   the   late   Senator   Tañada   becoming   the   16th   Senator   of   the
Coalition, enabling it to put 8 members in the Commission. Likewise, in 1970, the late Senator Tañada
filled up the 18th membership of the Coalition to become the 9th member representing the Coalition in the
Commission.
The election of the late Senator Lorenzo Tañada to the Commission on Appointments does not reflect any
practice or tradition in the Senate which can be considered as a precedent in the interpretation of the
constitutional provision on proportional representation in the Commission on Appointments. No practice
or tradition, established by a mere tolerance, can, without judicial acquiescence, ripen into a doctrine of
practical   construction   of   the   fundamental   law.   In   the   absence   of   judicial   confirmation   of   the
constitutionality of the challenged legislative practice the repeated erroneous legislative interpretation of a
constitutional provision, does not vest power on the legislature.6
2) We take note of an erroneous reference in our decision to the listing of the party affiliation of the
Senators based on the result of the election on May 11, 1992, giving the LDP only 15 members and
including Senator Teofisto Guingona as a member of the Lakas­NUCDP. Respondents, however, accepted
the fact that for purposes of determining the proportional representatives of each political party to the
Commission on Appointments, the basis thereof is the actual number of members of each political party at
the   time   of   election   of   the   members   of   the   Commission   on   Appointments   in   the   Senate. 7 In   fact,
respondents affirmed that the affiliation of Senator Guingona with the Lakas­NUCDP upheld the doctrine
enunciated in Daza vs. Singson,8 recognizing changes in alignments of membership in the Commission
based   on   changing   political   alignments   at   the   time   of   the   organization   of   the   Commission   on
Appointments. The issue therefore has no significance as an argument to set aside our decision.
3) Senator Tañada was actually nominated by the LP because the house rules require that the party must
make the nomination. In fact he nominated himself as representative of the LP­LDP­LABAN. It was the
Majority   Leader,   an   LDP   Senator,   (Senator   Romulo)   who   presented   the   motion   to   elect   respondent
380 of 669
Constitution, it can perform  its functions even if not fully constituted, so long as it has the required
quorum, which is less than the full complement fixed by the Constitution. And the Commission can
validly perform its functions and transact its business even if only ten (10) Senators are elected thereto.
Even if respondent Senator Tañada is excluded from the Commission on Appointments for violation of
the rule on proportional representation, the party he represents still has representation in the Commission
in the presence of house members from the LP­LDP­LABAN such as Congressman Juan Ponce Enrile.
Respondents ask for a clarification of our statement which suggested a practical solution to break the
impasse in the membership of the Senate in the Commission on Appointments, which we quote:
. . . On the other hand, there is nothing to stop any of the political parties from forming a coalition with
another political party in order to fill up the two vacancies resulting from this decision. 15
The statement is merely a suggestion but not an exclusive solution. It is not part of the disposition of the
case.   It   does  not   contemplate   a   realignment   of  political   parties,   as   otherwise   this   Court   would  have
explicitly said so. What we intimated is merely this: That those entitled to fractional memberships may
join their half­memberships to form a full membership and together nominate one from their coalition to
the Commission on Appointments. For example, the NPC and the LAKAS­NUCD may join their half­
memberships and jointly nominate one of their own Senators to the Commission. In the same way the
LDP   and   the   LP­PDP­LABAN   may   nominate   Senator   Wigberto   Tañada   to   fill   up   the   other   slot   to
complete the membership to twelve. But the latter, as a coalition, may not insist in electing both Senator
Tañada   and  Senator   Romulo  to  fill   up  two  slots  because   this  is  certainly  a   violation  of   the   rule  on
proportional representation.
Who decides the question of proportionality? The power to choose who among them will sit as members
of the Commission on Appointments belongs to the Senate. The number of senators is fixed  by the
Constitution   to   twelve,   but   the   numbers   of   senators   to   be   chosen   must   comply   with   the   rule   on
proportional representation. The question of who interprets what is meant by proportional representation
has been a settled rule — that it belongs to this Court.
up the membership thereof cannot disregard the mandate of proportional representation of the parties even
if it results in fractional membership in unusual situations like the case at bar.
Section 18 provides, in part, as follows:
There shall be   a   Commission   on   Appointments   consisting   of   the   President   of   the   Senate   as ex­
officio Chairman,   twelve   Senators,   and   .   .   .   ,   elected   by   each   house   on   the   basis   of   proportional
representation . . . .
The respondent's contention that the use of the word "shall" in Section 18 indicating the composition of
the Commission on Appointments makes the election of the Senators mandatory, omitting that part of
Section   18   which   provides   that   (they   shall   be)   elected   by   each   house   on   the   basis   of   proportional
representation. This interpretation finds support in the case of Tañada vs. Cuenco, 13 where this Court held
that the constitutional provision makes mandatory the election of the specified number of Senators to the
Commission on Appointments but also ruled that they should be elected on the basis of proportional
representation of the political parties. In case of conflict in interpretation, the latter mandate requiring
proportional representation must prevail. Such interpretation is the only correct and rational interpretation
which the court can adopt in consonance with its solemn duty to uphold the Constitution and give effect
the meaning intended by its framers to every clause and word thereof.
The   Constitution   does   not   require   the   election   and   presence   of   twelve   Senators   and   twelve
Representatives in order that the Commission may function. Article VI, Section 18 which deals with the
Commission on  Appointments,  provides  that   "the  Commission shall   rule  by  majority vote  of  all  the
members", and in Section 19 of the same Article, it is provided that the Commission "shall meet only
while Congress is in session, at the call of its Chairman or a majority of all its Members, to discharge such
powers and functions as are herein conferred upon it". In implementing these provisions, the Rules of the
Commission on Appointments provide that the presence of at least thirteen (13) members is necessary to
constitute a quorum, "Provided however, that at least four (4) of the members constituting the quorum
should   come   from   either   house". 14 Even   if   the   composition   of   the   Commission   is   fixed   by   the
381 of 669
The acceptance by the Senate of Senator Tolentino's formula to settle temporarily the impasse concerning
the membership in the Commission on Appointments by leaving the final decision to the Supreme Court
is a Senate recognition that the determination of proportional representation under Article VI, Section 18
of the Constitution is a function of this Court.

Once a controversy as to the application or interpretation of a constitutional provision is raised before this
Court, it becomes a legal issue which the Court is bound by Constitutional mandate to decide. The framers
of our Constitution, in borrowing from constitutions of other states, thought it wise to vest in the Supreme
Court the role in final arbiter in cases of conflicts in the interpretation of the fundamental law. In this role,
the Court serves as a check on the unbridled use of power by the legislative majority to silence the
minority. Democracy may breed but it will not sanction tyranny by force of numbers.

The   election   of   respondents   Senators   Tañada   and   Romulo   is   a   clear   disregard   of   the   constitutional
provision and when done over the objections of their colleagues in the Senate, constitutes a grave abuse of
discretion. We quote from our decision:

. . . The election of Senator Romulo and Senator Tañada as members of the Commission on Appointments
by   the   LDP   Majority   in   the   Senate   was   clearly   a   violation   of   Section   18   Article   VI   of   the   1987
Constitution. Their nomination and election by the LDP Majority by sheer force of superiority in numbers
during the Senate organization meeting of August 27, 1992 was done in grave abuse of discretion. Where
power is exercised in a manner inconsistent with the command of the Constitution, and by reason of
numerical strength, knowingly and not merely inadvertently, said exercise amounts to abuse of authority
granted by law and grave abuse of discretion is properly found to exist. 16

For lack of merit, the Motions for Reconsideration are DENIED with FINALITY.

SO ORDERED.

382 of 669
respected”. It follows then that the rights of persons under the Bill of Rights must be respected, including
the right to due process and the right not to be compelled to testify against one’s self.
Same; Same.—As held in Jean L. Arnault vs. Leon Nazareno, et al., the inquiry, to be within the
jurisdiction of the legislative body making it, must be material or necessary to the exercise of a power in it
vested by the Constitution, such as to legislate or to expel a member. Under Sec. 4 of the aforementioned
Rules, the Senate may refer to any committee or committees any speech or resolution filed by any Senator
which in its judgment requires an appropriate inquiry in aid of legislation. In order therefore to ascertain
the character or nature of an inquiry, resort must be had to the speech or resolution under which such an
inquiry is proposed to be made.
Same; Judicial  power.—It   can  not   be  overlooked  that   when  respondent  Committee  decided   to
conduct its investigation of the petitioners, the complaint in Civil Case No. 0035 had already been filed
with the Sandiganbayan. A perusal of that complaint shows that one of its principal causes of action
against   herein   petitioners,   as   defendants   therein,   is   the   alleged   sale   of   the   36   (or   39)   corporations
belonging to Benjamin “Kokoy” Romualdez. Since the issues in said complaint had long been joined by
the filing of petitioners’ respective answers thereto, the issue sougth to be investigated by the respondent
Committee is one over which jurisdiction had been acquired by the Sandiganbayan. In short, the issue has
been pre­empted by that court. To allow the respondent Committee to conduct its own investigation of an
issue already before the Sandiganbayan  would not only pose the possibility of conflicting judgments
between  a legislative committee and a judicial  tribunal, but if the Committee’s judgment were to be
reached  before  that of the Sandiganbayan,  the possibility of its influence being made to bear on the
ultimate judgment of the Sandiganbayan can not be discounted. In fine, for the respondent Committee to
probe and inquire into the same justiciable controversy already before the Sandiganbayan, would be an
encroachment into the exclusive domain of judicial jurisdiction that had much earlier set in.
Same; Rights of accused; Right against self­incrimination.—One of the basic rights guaranteed by
the Constitution to an individual is the right against self­incrimination. This right construed as the right to
remain completely silent may be availed of by the accused in a criminal case; but it may be invoked by
other witnesses only as questions are asked of them. xxx Moreover, this right of the accused is extended
G.R. No. 89914 November 20, 1991
JOSE F.S. BENGZON JR., ABELARDO TERMULO, JOSE MANTECON, VICENTE MILLS 
JR., LEONARDO GAMBOA, KURT BACHMANN JR., JOSE V.E. JIMENEZ, ERNESTO 
CALUYA, AGERICO UNGSON, SUSAN ROXAS, ELVIE CASTILLO, and CYNTHIA SABIDO 
LIMJAP, petitioners,
vs.
THE SENATE BLUE RIBBON COMMITTEE AND ITS MEMBERS, represented by and through 
the CHAIRMAN, HON. WIGBERTO TAÑADA, respondents, JOSE S. SANDEJAS, intervenor.
Constitutional   Law; Judicial   review   of   legislative   actions.—The   “allocation   of   constitutional
boundaries” is a task that this Court must perform under the Constitution. Moreover, as held in a recent
case, “(t)he political question doctrine neither interposes an obstacle to judicial determination of the rival
claims.   The   jurisdiction   to   delimit   constitutional   boundaries   has   been   given   to   this   Court.   It   cannot
abdicate that obligation mandated by the 1987 Constitution, although said provision by no means does
away with the applicability of the principle in appropriate cases.” The Court is thus of the considered view
that it has jurisdiction over the present controversy for the purpose of determining the scope and extent of
the power of the Senate Blue Ribbon Committee to conduct inquiries into private affairs in purported aid
of legislation.
Same; Power   of   Congress   to   conduct   inquiries   in   aid   of   legislation.—The   1987   Constitution
expressly recognizes the power of both houses of Congress to conduct inquiries in aid of legislation. xxx
The power of both houses of Congress to conduct inquiries in aid of legislation is not, xxx, absolute or
unlimited.   Its   exercise   is   circumscribed   by   the   aforequoted   provision   of   the   Constitution.   Thus,   as
provided therein, the investigation must be “in aid of legislation in accordance with its duly published
rules of procedure” and that “the rights of persons appearing in or affected by such inquiries shall be
383 of 669
(a)   Obatained,   with   the   active   collaboration   of   Defendants   Sene   J.   Gabaldon,   Mario   D.   Camacho,
Mamerto Nepomuceno, Carlos J. Valdez, Cesar C. Zalamea and Francisco Tantuico, Atty. Jose Bengzon,
Jr. and his law partners, namely: Edilberto S. Narciso, Jr., Jose Vicente E. Jimenez, Amando V. Faustino,
Jr., and Leonardo C. Cruz; Jose S. Sandejas and his fellow senior managers of FMMC/PNI Holdings
groups of companies such as Leonardo Gamboa, Vicente T. Mills, Jr., Jose M. Mantecon, Abelardo S.
Termulo, Rex C. Drilon II and Kurt Bachmann, Jr., control of some of the biggest business enterprises in
the Philippines, such as the Manila Corporation (MERALCO), Benguet Consolidated and the Philippine
Commercial   International   Bank   (PCI   Bank)   by   employing   devious   financial   schemes   and   techniques
calculated   to   require   the   massive   infusion   and   hemorrhage   of   government   funds   with   minimum   or
negligible "cashout" from Defendant Benjamin Romualdez...
x x x           x x x          x x x
(m) manipulated, with the support, assistance and collaboration of Philgurantee officials led by chairman
Cesar E.A. Virata and the Senior managers of FMMC/PNI Holdings, Inc. led by Jose S. Sandejas, Jr., Jose
M. Mantecom and Kurt S. Bachmann, Jr., among others, the formation of Erectors Holdings, Inc. without
infusing   additional   capital   solely   for   the   purpose   of   Erectors   Incorporated   with   Philguarantee   in   the
amount of P527,387,440.71 with insufficient securities/collaterals just to enable Erectors Inc, to appear
viable and to borrow more capitals, so much so that its obligation with Philgurantee has reached a total of
more than P2 Billion as of June 30, 1987.
(n)   at   the   onset   of   the   present   Administration   and/or   within   the   week   following   the   February   1986
People's Revolution, in conspiracy with, supoort, assistance and collaboration of the abovenamed lawyers
of the Bengzon Law Offices, or specifically Defendants Jose F.S. Bengzon, Jr., V.E. Jimenez, Amando V.
Faustino, Jr., and Edilberto S. Narciso, Jr., manipulated, shcemed, and/or executed a series of devices
intended to conceal and place, and/or for the purpose of concealing and placing, beyond the inquiry and
jurisdiction of the Presidential Commission on Good Government (PCGG) herein Defendant's individual
and collective funds, properties, and assets subject of and/or suited int he instant Complaint.
to   respondents   in   administrative   investigations   but   only   if   they   partake   of   the   nature   of   a   criminal
proceeding   or   analogous   to   a   criminal   proceeding.   In Galman   vs.   Pamaran, the   Court   reiterated   the
doctrine in Cabal vs. Kapunan (6 SCRA 1059) to illustrate the right of witnesses to invoke the right
against self­incrimination not only in criminal proceedings but also in all other types of suit.
PADILLA, J.:
This is a petition for prohibition with prayer for the issuance of a temporary restraining order and/or
injuective relief, to enjoin the respondent Senate Blue Ribbon committee from requiring the petitioners to
testify and  produce  evidence  at   its  inquiry into  the  alleged   sale  of  the  equity  of  Benjamin "Kokoy"
Romualdez to the Lopa Group in thirty­six (36) or thirty­nine (39) corporations.
On 30 July 1987, the Republic of the Philippines, represented by the Presidential Commission on Good
Government (PCGG), assisted by the Solicitor General, filed with the Sandiganbayan Civil Case No. 0035
(PCGG Case No. 35) entitled "Republic of the Philippines vs. Benjamin "Kokoy" Romualdez, et al.", for
reconveyance, reversion, accounting, restitution and damages.
The   complaint   was   amended   several   times   by   impleading   new   defendants   and/or   amplifying   the
allegations therein. Under the Second Amended Complaint, 1 the herein petitioners were impleaded as
party defendants.
The complaint insofar as pertinent to herein petitioners, as defendants, alleges among others that:
14.  Defendants  Benjamin  (Kokoy)  Romualdez   and  Juliette  Gomez  Romualdez,   acting  by  themselves
and/or in unlawful concert with Defendants Ferdinand E. Marcos and Imelda R. Marcos, and taking undue
advantage of their relationship, influence and connection with the latter Defendant spouses, engaged in
devices,   schemes   and   strategems   to   unjuestly   enrigh   themselves   at   the   expense   of   Plaintiff   and   the
Filipino people, among others:
384 of 669
unlawful and void ab initio are the subscriptions in excess of the 30% ceiling "to the extent of the excess
over any of the ceilings prescribed ..." and not the whole or entire stockholding which they allowed to stay
for six years (from June 30, 1980 to March 24, 1986);
(q) cleverly hid behind the veil of corporate entity, through the use of the names and managerial expertise
of the FMMC senior manager and lawyers identified as Jose B. Sandejas, Leonardo Gamboa, Vicente T.
Mills,   Abelardo   S,   Termulo,   Edilberto   S.   Narciso,   Jr.,   Jose   M.   Mantecon,   Rex   C.   Drilon   II,   Kurt
Bachmann, Jr. together with the legal talents of corporate lawyers, such as Attys. Jose F.S. Bengzon, Jr.,
Jose V.E. Jimenez, Amando V. Faustino, Jr., and Leonardo C. Cruz, the ill­gotten wealth of Benjamin T.
Romualdez  including, among others,  the  6,229,177 shares  in PCIB  registered  in the names  of Trans
Middle East Phils. Equities, Inc. and Edilberto S. Narciso, Jr. which they refused to surrender to PCGG
despite their disclosure as they tried and continue to exert efforts in getting hold of the same as well as the
shares   in   Benguet   registered   in   the   names   of   Palm   Avenue   Holdings   and   Palm   Avenue   Realty
Development  Corp. purportedly to be applied as payment for the claim  of P70 million of a "merger
company of the First Manila Managerment Corp. group" supposedly owned by them although the truth is
that all the said firms are still beneficially owned by defendants Benjamin Romualdez.
x x x           x x x          x x x
On 28 September 1988, petitioner (as defendants) filed their respective answers. 2 Meanwhile, from 2 to 6
August 1988, conflicting reports on the disposition by the PCGG of the "Romualdez corporations" were
carried in various metropolitan newspapers. Thus, one newspaper reported that the Romuladez firms had
not been sequestered because of the opposition of certain PCGG officials who "had worked prviously as
lawyers of the Marcos crony firms." Another daily reported otherwise, while others declared that on 3
March 1986, or shortly after the EDSA February 1986 revolution, the Romualdez companies" were sold
for P5 million, without PCGG approval, to a holding company controlled by Romualdez, and that Ricardo
Lopa, the President's brother­in­law, had effectively taken over the firms, even pending negotiations for
the purchase of the corporations, for the same price of P5 million which was reportedly way below the fair
value of their assets. 3
(o) manuevered, with the technical  know­how and legalitic talents of the FMMC senior manager and
some  of   the   Bengzon   law   partners,   such   as  Attys.   Jose   F.S.  Bengzon,   Jr.,   Edilberto   S.   Narciso,   Jr.,
Amando V. Faustino, Jose Vicente E. Jimenez and Leonardo C. Cruz, the purported sale of defendant
Benjamin Romualdez's interests in the (i) Professional Managers, (ii) A & E International Corporation (A
& E), (iii) First Manila Managerment Corporation (FMMC), (iv) Philippine World Travel Inc. (PWTI)
and   its   subsidiaries   consisting   of   36   corporations   in   all,   to   PNI   Holdings,   Inc.   (wjose   purported
incorporations are all members of Atty. Jose F.S. Bengzon's law firm) for only P5 million on March 3,
1986 or three days after the creation of the Presidential Commission on Good Government on February
28, 1986, for the sole purpose of deceiving and preempting the Government, particularly the PCGG, and
making it appear that defendant Benjamin Romualdez had already divested himself of his ownership of
the same when in truth and in fact, his interests are well intact and being protected by Atty. Jose F.S.
Bengzon, Jr. and some of his law partners, together with the FMMC senior managers who still control and
run the affiars of said corporations, and in order to entice the PCGG to approve the said fictitious sale, the
above­named defendants offered P20 million as "donation" to the Government;
(p) misused, with the connivance, support and technical assitance of the Bengzon law firm represented by
Atty. Jose F.S. Bengzon, Jr. as legal counsel, together with defendants Cesar Zalamea, Antonio Ozaeta,
Mario D. Camacho  amd Senen J. Gabaldon as members of the Board of Directors  of the Philippine
Commercial International bank (PCIB), the Meralco Pension Fund (Fund, for short) in the amount of P25
million   by   cuasing   it   to   be   invested   in   the   PCIB   and   through   the   Bank's   TSG,   assigned   to   PCI
Development and PCI Equity at 50% each, the Fund's (a) 8,028.011 common shares in the Bank and (b)
"Deposit in Subscription" in the amount of P4,929.972.50 but of the agreed consideration of P28 million
for the said assignment, PCI Development and PCI Equity were able to pay only P5,500.00 downpayment
and the first amortization of P3,937,500.00 thus prompting the Fund to rescind its assignment, and the
consequent reversion of the assigned brought the total shareholding of the Fund to 11,470,555 voting
shares or 36.8% of the voting stock of the PCIB, and this development (which the defendants themselves
orchestrated   or  allowed   to  happen)   was  used   by  them   as  an  excuse   for  the  unlawful  dismantling  or
cancellation of the Fund's 10 million shares for allegedly exceeding the 30­percent ceiling prescribed by
Section 12­B of the General Banking Act, although they know for a fact that what the law declares as
385 of 669

Before discussing the issues raised by petitioner and intervenor, we will first tackle the jurisdictional
question raised by the respondent Committee.
In its comment, respondent Committee claims that this court cannot properly inquire into the motives of
the lawmakers in conducting legislative investigations, much less cna it enjoin the Congress or any its
regular and special commitees — like what petitioners seek — from making inquiries in aid of legislation,
under the doctrine of separation of powers, which obtaines in our present system of government.
The contention is untenable. In Angara vs. Electoral Commission, 11 the Court held:
The separation of powers is a fundamental principle in our system of government. It obtains not hrough
express provision but by actual division in our Constitution. Each department  of the government  has
exclusive cognizance of matters wihtin its jurisdiction, and is supreme within its own sphere. But it does
not follow from the fact that the three powers are to be kept separate and distinct that the Constitution
intended them to be absolutely unrestrained and independent of each other. The Constitution has provided
for an elaborate system of checks and balances to secure coordination in the workings of the various
departments of the government...
x x x           x x x          x x x
But in the main, the Constitution has blocked out with deft strokes and in bold lines, allotment of power to
the   executive,   the   legislative   and   the   judicial   departments   of   the   government.   The   ovelapping   and
interlacing of funcstions and duties between the several deaprtments, however, sometimes makes it hard
to say just where the political excitement, the great landmarks of the Constitution are apt to be forgotten
or marred, if not entirely obliterated, in cases of conflict, the judicial departments is the only constitutional
organ   which   can   be   called   upon   to   determine   the   proper   allocation   of   powers   between   the   several
departments and among the integral or constituent units thereof.
x x x           x x x          x x x
On 13 September 1988, the Senate Minority Floor Leader, Hon. Juan Ponce Enrile delivered a speech "on a matter of personal privilege" before the Senate on the alleged "take­over
personal privilege" before the Senate on the alleged "take­over of SOLOIL Incorporated, the flaship of the First Manila Management of Companies (FMMC) by Ricardo Lopa" and
called upon "the Senate to look into the possible violation of the law in the case, particularly with regard to Republic Act No. 3019, the Anti­Graft and Corrupt Practices Act." 4
On motion of Senator Orlando Mercado, the matter was referred by the Senate to the Committee on Accountability of Public Officers (Blue Ribbon Committee).  5
 Thereafter,
the Senate Blue Ribbon Committee started its investigation on the matter. Petitioners and Ricardo Lopa
were subpoenaed by the Committee to appear before it and testify on "what they know" regarding the
"sale of thirty­six (36) corporations belonging to Benjamin "Kokoy" Romualdez."
At the hearing held on 23 May 1989, Ricardo Lopa declined to testify on the ground that his testimony
may "unduly prejudice" the defendants in Civil Case No. 0035 before the Sandiganbayan. Petitioner Jose
F.S. Bengzon, Jr. likewise refused to testify involing his constitutional right to due process, and averring
that the publicity generated by respondents Committee's inquiry could adversely affect his rights as well
as   those   of   the   other   petitioners   who   are   his   co­defendants   in   Civil   Case   No.   0035   before   the
Sandiganbayan.
The Senate Blue Ribbon Committee, thereupon, suspended its inquiry and directed the petitioners to file
their memorandum on the constitutional issues raised, after which, it issued a resolution 6 dated 5 June
1989 rejecting the petitioner's plea to be excused from testifying, and the Committee voted to pursue and
continue its investigation of the matter. Senator Neptali Gonzales dissented. 7
Claiming that the Senate Blue Ribbon Committee is poised to subpoena them and required their attendance and testimony in proceedings before the Committee, in excess of its
jurisdiction and legislative purpose, in clear and blatant disregard of their constitutional rights, and to their grave and irreparable damager, prejudice and injury, and that there is no
appeal nor any other plain, speedy and adequate remedy in the ordinary course of law, the petitioners filed the present petition for prohibition with a prayer for temporary restraning
order and/or injunctive relief.
Meanwhile, one of the defendants in Civil Case No. 0035 before the Sandiganbayan, Jose S. Sandejas, filed with the Court of motion for intervention,  8
 which the Court
granted   in   the   resolution   of   21   December   1989,   and   required   the   respondent   Senate   Blue   Ribbon
9
Committee to comment on the petition in intervention. In compliance, therewith, respondent Senate Blue
Ribbon Committee filed its comment 10 thereon.
386 of 669
Coming to the specific issues raised in this case, petitioners contend that (1) the Senate Blue Ribbon Committee's inquiry has no valid legislative purpose, i.e., it is not done in aid of
legislation; (2) the sale or disposition of hte Romualdez corporations is a "purely private transaction" which is beyond the power of the Senate Blue Ribbon Committee to inquire into;
and (3) the inquiry violates their right to due process.
The 1987 Constition expressly recognizes the power of both houses of Congress to conduct inquiries in aid of legislation. 14 Thus, Section 21, Article VI thereof provides:
The Senate or the House of Representatives or any of its respective committee may conduct inquiries in
aid of legislation in accordance with its duly published rules of procedure. The rights of persons appearing
in or affected by such inquiries shall be respected. 15
The power of both houses of Congress to conduct inquiries in aid of legislation is not, therefore, absolute or unlimited. Its exercise is circumscribed by the afore­quoted provision of
the Constitution. Thus, as provided therein, the investigation must be "in aid of legislation in accordance with its duly published rules of procedure" and that "the rights of persons
appearing in or affected by such inquiries shall be respected." It follows then that the rights of persons under the Bill of Rights must be respected, including the right to due process and
the right not to be compelled to testify against one's self.
The power to conduct formal inquiries or investigations in specifically provided for in Sec. 1 of the  Senate Rules of Procedure Governing Inquiries in Aid of Legislation.  Such
inquiries may refer to the implementation or re­examination of any law or in connection with any proposed legislation or the formulation of future legislation. They may also extend to
any and all matters vested by the Constitution in Congress and/or in the Seante alone.
The Constitution is a definition of the powers of government. Who is to determine the nature, scope and
extent of such powers? The Constitution itself has provided for the instrumentality of the judiciary as the
rational way. And when the judiciary mediates to allocate constitutional boundaries; it does not assert any
superiority over the other departments; it does not inr eality nullify or invalidate an act of the legislature,
but   only   asserts   the   solemn   and   sacred   obligation   assigned   to   it   by   tyhe   Constitution   to   determine
conflicting   claims   of  authority   under   the   Constitution  and   to   established   for   the   parties   in  an   actual
controversy the rights which that instrument secures and guarantess to them. This is in thruth all that is
involved in what is termed "judicial supremacy" which properly is the power of judicial review under the
Constitution. Even the, this power of judicial review is limited to actual cases and controversies to be
exercised   after   full   opportunity   of   argument   by   the   parties,   and   limited   further   to   the   constitutional
question raised or the very lis mota presented. Any attempt at abstraction could only lead to dialectics and
barren legal questions and to sterile conclusions unrelated to actualities. Narrowed as its function is in this
manner, the judiciary does not pass upon questions of wisdom, justice or expediency of legislation. More
thatn that, courts accord the presumption of constitutionality to legislative enactments, not only because
the legislature is presumed to abide by the Constitution but also becuase the judiciary in the determination
of actual cases and controversies must reflect the wisdom and justice of the people as expressed through
their representatives in the executive and legislative departments of the government.

The "allocation of constituional boundaries" is a task that this Court must perfomr under the Constitution.
As held in Jean L. Arnault vs. Leon Nazareno, et al., 16
 the inquiry, to be within the jurisdiction of the legislative body making it,
Moreowever, as held in a recent case, 12 "(t)he political question doctrine neither interposes an obstacle to
must be material or necessary to the exervise of a power in it vested by the Constitution, such as to
judicial determination of the rival claims. The jurisdiction to delimit constitutional boundaries has been
legislate or to expel a member.
given to this Court. It cannot abdicate that obligation mandated by the 1987 Constitution, although said
Under Sec. 4 of the aforementioned Rules, the Senate may refer to any committee or committees any provision by no means does away with kthe applicability of the principle in appropriate cases." 13
speech or resolution filed by any Senator which in tis judgment requires an appropriate inquiry in aid of
The Court is thus of the considered view that it has jurisdiction over the present controversy for the purpose of determining the scope and extent of the power of the Senate Blue
legislation. In order therefore to ascertain the character or nature of an inquiry, resort must be had to the
Ribbon Committee to conduct inquiries into private affirs in purported aid of legislation.
speech or resolution under which such an inquiry is proposed to be made.

A perusal of the speech of Senator Enrile reveals that he (Senator Enrile) made a statement which was
published in various newspapers on 2 September 1988 accusing Mr. Ricardo "Baby" Lopa of "having

387 of 669
The first paragraph of the memorandum reads as follows and I quote, Mr. President:
"Our sequestration work of SOLOIL in Tanauan, Leyte was not heeded by management because they said
another   representation   was   being   made   to   this   Commission   for   the   ventual   lifting   of   our
sequestrationorder. They even assured us that Mr. Ricardo Lopa and Peping Cojunangco were personally
discussing   and   representing   SOLOIL,   so   the   order   of   sequestration   will   finally   be   lifted.   While   we
attempted to carry  on our order,  management  refused  to cooperate  and vehemently turned down our
request to make available to us the records of the company. In fact it was obviously clear that they will
meet us with forcethe moment we insist on doing normally our assigned task. In view of the impending
threat, and to avoid any untoward incident we decided to temporarily suspend our work until there is a
more categorical stand of this Commission in view of the seemingly influential represetation being made
by SOLOIL for us not to continue our work."
Another pertinent portion of the same memorandum is paragraph five, which reads as follows, and I quote
Mr. President:
"The   President,   Mr.   Gamboa,   this   is,   I   understand,   the   President   of   SOLOIL,   and   the   Plant
Superintendent, Mr. Jimenez including their chief counsel, Atty. Mandong Mendiola are now saying that
there have been divestment, and that the new owner is now Mr. Ricardo Lopa who according to them, is
the brother­in­law of the President. They even went further by telling us that even Peping Cojuangco who
we know is the brother of her excellency is also interested in the ownership and management of SOLOIL.
When he demanded for supporting papers which will indicate aforesaid divestment, Messrs. Gamboa,
Jimenez  and Mendiola refused  vehemently  to submit  these papers  to us, instead they said it  will  be
submitted directly to this Commission. To our mind their continuous dropping of names is not good for
this Commission and even to the President if our dersire is to achieve respectability and stability of the
government."
The contents of the memorandum of then Governor and now Congressman Jose Ramirez were personally
confirmed by him in a news interview last September 7, 1988.
taken over  the FMMC Group of Companies."  As a consequence  thereof,  Mr. Lopa wrote a letter to
Senator Enrile on 4 September 1988 categorically denying that he had "taken over " the FMMC Group of
Companies; that former PCGG Chairman Ramon Diaz himself categorically stated in a telecast interview
by Mr. Luis Beltran on Channel 7 on 31 August 1988 that there has been no takeover by him (Lopa); and
that theses repeated allegations of a "takeover" on his (Lopa's) part of FMMC are baseless as they are
malicious.
The Lopa reply prompted Senator Enrile, during the session of the Senate on 13 September 1988, to avail
of the privilege hour, 17 so that he could repond to the said Lopa letter, and also to vindicate his reputation
as a Member of the Senate of the Philippines, considering the claim of Mr. Lopa that his (Enrile's) charges
that he (Lopa) had taken over the FMMC Group of Companies are "baseless" and "malicious." Thus, in
his speech, 18 Senator Enrile said, among others, as follows:
Mr. President, I rise this afternnon on a matter of personal privilege; the privilege being that I received,
Mr. President, a letter dated September 4, 1988, signed by Mr. ricardo A. Lopa, a.k.a. or Baby Lopa,
wherein he denied categorically that he has taken over the First Manila Management Group of Companies
which includes SOLOIL Incorporated.
xxx xxxx xxx
In answer to Mr. Lopa, I will quote pertinent portions from an Official Memorandum to the Presidential
Commission   of   Good   Government   written   and   signed   by   former   Governor,   now   Congressman   Jose
Ramirez, in his capacity as head of the PCGG Task Force for Region VIII. In his memorandum dated July
3, 1986, then Governor Ramirez stated that when he and the members of his task force sought to serve a
sequestration order on the management of SOLOIL in Tanauan, Leyte, management officials assured him
that relatives of the President of the Philippines were personally discussing and representing SOLOIL so
that the order of sequestration would be lifted and that the new owner was Mr. Ricardo A. Lopa.
I will quote the pertinent portions in the Ramire's memorandum.
388 of 669
Mr. President, I have done duty to this Senate and to myself. I leave it to this august Body to make its own
conclusion.
Verily, the speech of Senator Enrile contained no suggestion of contemplated legislation; he merely called
upon the Senate to look into a possible violation of Sec. 5 of RA No. 3019, otherwise known as "The
Anti­Graft  and Corrupt Practices Act."  I other words, the purpose of the inquiry to be conducted by
respondent  Blue Ribbon commitee was to find out whether or not the relatives of President  Aquino,
particularly Mr. ricardo Lopa, had violated the law in connection with the alleged sale of the 36 or 39
corporations   belonging   to   Benjamin   "Kokoy"   Romualdez   to   the   Lopaa   Group.   There   appears   to   be,
therefore, no intended legislation involved.
The Court is also not impressed with the respondent Committee's argument that the questioned inquiry is
to be conducted pursuant to Senate Resolution No. 212. The said resolution was introduced by Senator
Jose D. Lina in view of the representaions made by leaders of school youth, community groups and youth
of non­governmental organizations to the Senate Committee on Youth and Sports Development, to look
into the charges against the PCGG filed by three (3) stockholders of Oriental petroleum, i.e., that it has
adopted a "get­rich­quick scheme"  for its nominee­directors in a sequestered oil exploration firm.The
pertinent portion of Senate Resolution No. 212 reads as follows:
x x x           x x x          x x x
WHEREAS, recent developments have shown that no less than the Solicitor­General has stated that the
PCGG Chairman and at least three Commissioners should resign and that the agency should rid itself of
"ineptness, incompetence and corruption" and that the Sandiganbayan has reportedly ordered the PCGG to
answer charges filed by three stockholders of Oriental Petroleum that it has adopted a "get­rich­quick
scheme" for its nominee­directors in a sequestered oil exploration firm;
WHEREAS, leaders of school youth, community groups and youth of non­governmental organization had
made representations to the Senate Committee on Youth and Sports Development to look into the charges
xxx xxxx xxx
Also relevant to this case, Mr. President, is a letter of Mr. Ricardo Lopa himself in August 11, 1988 issue
of the newspaper Malaya headlined "On Alleged Takeover of Romualdez Firms."
Mr. Lopa states in the last paragraph of the published letter and I quote him:
12.   As   of   this   writing,   the   sales   agreement   is   under   review   by   the   PCGG   solely   to   determine   the
appropriate price. The sale of these companies and our prior rigtht to requires them have never been at
issue.
Perhaps I could not make it any clearer to Mr. Lopa that I was not really making baseless and malicious
statements.
Senator Enrile concluded his privilege speech in the following tenor:
Mr. President, it may be worthwhile for the Senate to look into the possible violation of the law in the
case particularly with regard to Republic Act No. 3019, the Anti­Graft and Corrupt Practices Act, Section
5 of which reads as follows and I quote:
Sec. 5. Prohibition on certain relatives. — It shall be unlawful for the spouse or for nay relative, by
consanguinity or affinity, within the third civil degree,  of the President  of the Philippines, the Vice­
President of the Philippines, the President of the Senate, or the Speaker of the House of Representatives,
to   intervene   directly   or   indirectly,   in   any   business,   transaction,   contract   or   application   with   the
Government: Provided, that this section shall not apply to any person who prior to the assumption of
office of any of the above officials to whom he is related, has been already dealing with the Government
along the same line of business, nor to any transaction, contract or application filed by him for approval of
which  is  not  discretionary  on  the  part  of  the  officials  concerned   but  depends   upon compliance   with
requisites provided by law, nor to any act lawfully performed in an official capacity or in the exercise of a
profession.
389 of 669
Government to expose corruption, inefficiency or waste. But broad asis this power of inquiry, it is not
unlimited. There is no general authority to expose the private affairs ofindividuals without justification in
terms of the functions of congress. This was freely conceded by Solicitor General in his argument in this
case. Nor is the Congress a law enforcement or trial agency. These are functions of the executive and
judicial departments of government. No inquiry is an end in itself; it must be related to and in furtherance
of a legitimate task of Congress. Investigations conducted soly for the personal aggrandizement of the
investigators or to "punish" those investigated are indefensible. (emphasis supplied)
It  can not  be overlooked that  when respondent  Committee decide  to conduct  its investigation of the
petitioners, the complaint in Civil No. 0035 had already been filed with the Sandiganbayan. A perusal of
that complaint shows that one of its principal causes of action against herein petitioners, as defendants
therein, is the alleged sale of the 36 (or 39) corporations belonging to Benjamin "Kokoy" Romualdez.
Since the issues in said complaint had long been joined by the filing of petitioner's respective answers
thereto, the issue sought to be investigated by the respondent Commitee is one over which jurisdiction had
been acquired by the Sandiganbayan. In short, the issue had been pre­empted by that court. To allow the
respondent Committee to conduct its own investigation of an issue already before the Sandiganbayan
would not only pose the possibility of conflicting judgments betweena legislative commitee and a judicial
tribunal,   but  if   the   Committee's  judgment  were   to  be   reached   before  that  of   the  Sandiganbayan,  the
possibility of its influence being made to bear on the ultimate judgment of the Sandiganbayan can not be
discounted.
In fine, for the rspondent Committee to probe and inquire into the same justiciable controversy already
before the Sandiganbayan, would be an encroachment into the exclusive domain of judicial jurisdiction
that had much earlier set in. In Baremblatt vs. United States,   it was held that:
21
Broad as it is, the power is not, howevern, without limitations. Since congress may only investigate into
those areas in which it may potentially legislate or appropriate, it cannot inquire into matters which are
within the exclusive province of one of the other branches of the government. Lacking the judicial power
against the PCGG since said agency is a symbol of the changes expected by the people when the EDSA
revolution took place and that the ill­gotten wealth to be recovered will fund priority projects which will
benefit our people such as CARP, free education in the elementary and secondary levels reforestration,
and employment generation for rural and urban workers;
WHEREAS, the government and the present leadeship must demonstrate in their public and private lives
integrity, honor and efficient management of government services lest our youth become disillusioned and
lose   hope   and   return   to   an   Idelogy   and   form   of   government   which   is   repugnant   to   true   freedom,
democratic participation and human rights: Now, therefore, be it.
Resolved by the Senate, That the activities of the Presidential Commission on Good Government  be
investigated by the appropriate Committee in connection with the implementation of Section 26, Article
XVIII of the Constitution. 19
Thus, the inquiry under Senate Resolution No. 212 is to look into the charges against the PCGG filed by the three (3) stockholders of Oriental Petroleum in connection with the
implementation of Section 26, Article XVIII of the Constitution.
It cannot, therefore, be said that the contemplated inquiry on the subject of the privilege speech of Senator Juan Ponce Enrile, i.e., the alleged sale of the 36 (or 39) corporations
belonging to Benjamin "Kokoy" Romualdez to the Lopa Group is to be conducted pursuant to Senate Resolution No. 212 because, firstly, Senator Enrile did not indict the PCGG, and,
secondly, neither Mr. Ricardo Lopa nor the herein petitioners are connected with the government but are private citizens.
It appeals, therefore, that the contemplated inquiry by respondent Committee is not really "in aid of legislation" becuase it is not related to a purpose within the jurisdiction of
Congress, since the aim of the investigation is to find out whether or not the ralatives of the President or Mr. Ricardo Lopa had violated Section 5 RA No. 3019, the "Anti­Graft and
Corrupt Practices Act", a matter that appears more within the province of the courts rather than of the legislature. Besides, the Court may take judicial notice that Mr. Ricardo Lopa
died during the pendency of this case. In John T. Watkins vs. United States, 20 it was held held:
... The power of congress to conduct investigations in inherent in the legislative process. That power is
broad. it encompasses inquiries concerning the administration of existing laws as well as proposed, or
possibly needed statutes. It includes surveys of defects in our social,economic, or political system for the
purpose of enabling Congress to remedy them. It comprehends probes into departments of the Federal
390 of 669
of witnesses to invoke the right against self­incrimination not only in criminal proceedings but also in all
other types of suit
It was held that:
We did not therein state that since he is not an accused and the case is not a criminal case, Cabal cannot
refuse to take the witness stand and testify, and that he can invoke his right against self­incrimination only
when a question which tends to elicit an answer that will incriminate him is propounded to him. Clearly
then, it is not the characeter of the suit involved but the nature of the proceedings that controls. The
privilege has consistenly been held to extend to all proceedings sanctioned by law and to all cases in
which punishment is sought to be visited upon a witness, whether a party or not.
We do not here modify these doctrines. If we presently rule that petitioners may not be compelled by the
respondent Committee to appear, testify and produce evidenc before it, it is only becuase we hold that the
questioned inquiry is not in aid of legislation and, if pursued, would be violative of the principle of
separation of powers between the legislative and the judicial departments of government, ordained by the
Constitution.
WHEREFORE,   the   petition   is   GRANTED.   The   Court   holds   that,   under   the   facts,   including   the
circumtance that petitioners are presently impleaded as defendants in a case before the Sandiganbayan,
which   involves   issues   intimately   related   to  the   subject  of   contemplated   inquiry   before  the  respondet
Committee,   the   respondent   Senate   Blue   Ribbon   Committee   is   hereby   enjoined   from   compelling   the
petitioners and intervenor to testify before it and produce evidence at the said inquiry.
SO ORDERED.
given to the Judiciary, it cannot inquire into mattes that are exclusively the concern of the Judiciary.
Neither can it suplant the Executive in what exclusively belongs to the Executive. ...
Now to another matter. It has been held that "a congressional committee's right to inquire is 'subject to all
relevant   limitations   placed   by   the   Constitution   on   governmental   action,'   including   "'the   relevant
limitations of the Bill of Rights'." 22
In another case —
... the mere semblance of legislative purpose would not justify an inquiry in the face of the Bill of Rights. The critical element is the exeistence of, and the weight to be ascribed to, the
interest of the Congress in demanding disclosures from an unwilling witness. We cannot simply assume, however, that every congressional investigation is justified by a public need
that over­balances any private rights affected. To do so would be to abdicate the responsibility placed by the Constitution upon the judiciary to insure that the Congress does not
unjustifiably encroah upon an individual's right to privacy nor abridge his liberty of speech, press, religion or assembly. 23
One   of   the   basic   rights   guaranteed   by   the   Constitution   to   an   individual   is   the   right   against   self­incrimination. 24
 Thir right constured as the right to
remain completely silent may be availed of by the accused in a criminal case; but kit may be invoked by
other witnesses only as questions are asked of them.
This distinction was enunciated by the Court in Romeo Chavez vs. The Honorable Court of Appeals, et
al. 25 thus —
Petitioner,   as   accused,   occupies   a   different   tier   of   protection   from   an   ordinary   witness.   Whereas   an
ordinary witness may be compelled to take the witness stand and claim the privilege as each question
requiring an incriminating answer is hot at him, an accused may altother refuse to take the witness stand
and refuse to answer any all questions.
Moreover, this right of the accused is extended to respondents in administrative investigations but only if
they partake of the nature of a criminal proceeding or analogous to a criminal proceeding. In Galman vs.
Pamaran, 26 the Court reiterated the doctrine in Cabal vs. Kapuanan (6 SCRA 1059) to illustrate the right
391 of 669
Same; Same; Separation of Powers; The mere filing of a criminal or an administrative complaint before a G.R. No. 167173               December 27, 2007
court or a quasi­judicial body should not automatically bar the conduct of legislative investigation—the 
STANDARD   CHARTERED   BANK   (Philippine   Branch),   PAUL   SIMON   MORRIS,   SUNDARA
exercise of sovereign legislative authority, of which the power of legislative inquiry is an essential 
RAMESH,   OWEN   BELMAN,   SANJAY   AGGARWAL,   RAJAMANI   CHANDRASHEKAR,
component, cannot be made subordinate to a criminal or an administrative investigation.— The mere 
MARIVEL   GONZALES,   MA.   ELLEN   VICTOR,   CHONA   G.   REYES,   ZENAIDA   IGLESIAS,
filing of a criminal or an administrative complaint before a court or a quasi­judicial body should not 
RAMONA BERNAD, MICHAELANGELO AGUILAR, and FERNAND TANSINGCO, Petitioners,
automatically bar the conduct of legislative investigation. Otherwise, it would be extremely easy to 
vs.
subvert any intended inquiry by Congress through the convenient ploy of instituting a criminal or an 
SENATE   COMMITTEE   ON   BANKS,   FINANCIAL   INSTITUTIONS   AND   CURRENCIES,   as
administrative complaint. Surely, the exercise of sovereign legislative authority, of which the power of 
represented by its Chairperson, HON. EDGARDO J. ANGARA, Respondent.
legislative inquiry is an essential component, cannot be made subordinate to a criminal or an 
administrative investigation. As succinctly stated in the landmark case Arnault v. Nazareno, 87 Phil. 29  Legislature; Inquiries in Aid of Legislation; Judgments; Central to the Court’s ruling in Bengzon, Jr. v. 
(1950)—[T]he power of inquiry—with process to enforce it—is an essential and appropriate auxiliary to  Senate Blue Ribbon Committee, 203 SCRA 767 (1991)—that the Senate Blue Ribbon Committee was 
the legislative function. A legislative body cannot legislate wisely or effectively in the absence of  without any constitutional mooring to conduct the legislative investigation—was the Court’s dete 
information respecting the conditions which the legislation is intended to affect or change; and where the  rmination that the intended inquiry was not in aid of legislation.—It is true that in Bengzon, the Court 
legislative body does not itself possess the requisite information—which is not infrequently true— declared that the issue to be investigated was one over which jurisdiction had already been acquired by the
recourse must be had to others who possess it. Sandiganbayan, and to allow the [Senate Blue Ribbon] Committee to investigate the matter would create 
the possibility of conflicting judgments; and that the inquiry into the same justiciable controversy would 
Same; Same; Same; Contempt; The exercise by Congress or by any of its committees of the power be an encroachment on the exclusive domain of judicial jurisdiction that had set in much earlier. To the 
to punish contempt is based on the principle of self­preservation—as the branch of the government vested extent that, in the case at bench, there are a number of cases already pending in various courts and 
with the legislative power, independently of the judicial branch, it can assert its authority and punish administrative bodies involving the petitioners, relative to the alleged sale of unregistered foreign 
contumacious acts against it.— The exercise by Congress or by any of its committees of the power to securities, there is a resemblance between this case and Bengzon. However, the similarity ends there. 
punish contempt is based on the principle of self­preservation. As the branch of the government vested Central to the Court’s ruling in Bengzon—that the Senate Blue Ribbon Committee was without any 
with the legislative power, independently of the judicial branch, it can assert its authority and punish constitutional mooring to conduct the legislative investigation—was the Court’s determination that the 
contumacious acts against it. Such power is sui generis, as it attaches not to the discharge of legislative intended inquiry was not in aid of legislation. The Court found that the speech of Senator Enrile, which 
functions per se, but to the sovereign character of the legislature as one of the three independent and sought such investigation contained no suggestion of any contemplated legislation; it merely called upon 
coordinate branches of government. In this case, petitioners’ imputation that the investigation was “in aid the Senate to look into possible violations of Section 5, Republic Act No. 3019.
of collection” is a direct challenge against the authority of the Senate Committee, as it ascribes ill motive
to the latter. In this light, we find the contempt citation against the petitioners reasonable and justified.

392 of 669
In that case, we declared that the right to privacy is not absolute where there is an overriding compelling
state interest. Employing the rational basis relationship test, as laid down in Morfe v. Mutuc, 22 SCRA
424 (1968), there is no infringement of the individual’s right to privacy as the requirement to disclosure
information   is  for  a   valid  purpose,  in  this  case,   to  ensure   that   the  government   agencies  involved  in
regulating banking transactions adequately protect the public who invest in foreign securities. Suffice it to
state that this purpose constitutes a reason compelling enough to proceed with the assailed legislative
investigation.
Same; Same; Same; Right against Self­Incrimination; Witnesses; The right of the accused against
self­incrimination   is   extended   in   administrative   investigations   that   partake   of   the   nature   of   or   are
analogous to criminal proceedings—the privilege has consistently been held to extend to all proceedings
sanctioned by law; and to all cases in which punishment is sought to be visited upon a witness, whether a
party or not.—As regards the issue of self­incrimination, the petitioners, officers of SCB­Philippines, are
not being indicted as accused in a criminal proceeding. They were summoned by respondent merely as
resource persons, or as witnesses, in a legislative inquiry. As distinguished by this Court—[An] accused
occupies a different tier of protection from an ordinary witness. Whereas an  ordinary witness may be
compelled to take the witness stand and claim the privilege as each question requiring an incriminating
answer is shot at him, an accused may altogether refuse to take the witness stand and refuse to answer
any and all questions. Concededly, this right of the accused against self­incrimination is extended to
respondents in administrative investigations that partake of the nature of or are analogous to criminal
proceedings. The privilege has consistently been held to extend to all proceedings sanctioned by law; and
to all cases in which punishment is sought to be visited upon a witness, whether a party or not. However,
in this case, petitioners neither stand as accused in a criminal case nor will they be subjected by the
respondent to any penalty by reason of their testimonies. Hence, they cannot altogether decline appearing
before respondent, although they may invoke the privilege when a question calling for an incriminating
answer is propounded.
Same; Same; Same; Same; Same; Separation   of   Powers; It   may   be   conceded   that   Congress   is
without authority to compel disclosures for the purpose of aiding the prosecution of pending suits but the
Same; Same; Contempt; It   is axiomatic  that  the  power  of   legislative   investigation includes  the
power to compel the attendance of witnesses, and corollary to the power to compel the attendance of
witnesses   is   the   power   to   ensure   that   said   witnesses   would   be   available   to   testify   in   the   legislative
investigation.—It is axiomatic that the power of legislative investigation includes the power to compel the
attendance of witnesses. Corollary to the power to compel the attendance of witnesses is the power to
ensure that said witnesses would be available to testify in the legislative investigation. In the case at
bench, considering that most of the officers of SCBPhilippines are not Filipino nationals who may easily
evade the compulsive character of respondent’s summons by leaving the country, it was reasonable for the
respondent   to   request   the   assistance   of   the   Bureau   of   Immigration   and   Deportation   to   prevent   said
witnesses from evading the inquiry and defeating its purpose. In any event, no HDO was issued by a
court. The BID instead included them only in the Watch List, which had the effect of merely delaying
petitioners’ intended travel abroad for five (5) days, provided no HDO is issued against them.
Same; Same; Same; Right   to   Privac   y; Right   to   Information; Rational   Basis   Relationship
Test; While it is true that Section 21, Article VI of the Constitution, guarantees respect for the rights of
persons affected by the legislative investigation, not every invocation of the right to privacy should be
allowed to thwart a legitimate congressional inquiry; The right of the people to access information on
matters of public concern generally prevails over the right to privacy of ordinary financial transactions;
Under the rational basis relationship test, there is no infringement of the individual’s right to privacy
where   the   requirement   to   disclose   information   is   for   a   valid   purpose,   such   as,   to   ensure   that   the
government   agencies   involved   in   regulating   banking   transactions   adequately   protect   the   public   who
invest in foreign securities.—With respect to the right of privacy which petitioners claim respondent has
violated, suffice it to state that privacy is not an absolute right. While it is true that Section 21, Article VI
of the Constitution, guarantees respect for the rights of persons affected by the legislative investigation,
not every invocation of the right to privacy should be allowed to thwart a legitimate congressional inquiry.
In Sabio v. Gordon, 504 SCRA 704 (2006), we have held that the right of the people to access information
on matters of public concern generally prevails over the right to privacy of ordinary financial transactions.
393 of 669
investigation, although it may include in its Report a recommendation for the criminal  indictment  of
persons who may appear liable. At best, the recommendation, along with the evidence, contained in such
a Report would be persuasive, but it is still up to the prosecutorial agencies and the courts to determine the
liabilities of the offender.
NACHURA, J.:
Before us is a Petition for Prohibition (With Prayer for Issuance of Temporary Restraining Order and/or
Injunction) dated and filed on March 11, 2005 by petitioners against respondent Senate Committee on
Banks,   Financial   Institutions   and   Currencies,   as   represented   by   its   Chairperson   Edgardo   J.   Angara
(respondent).
Petitioner   Standard   Chartered   Bank  (SCB)­Philippines   is  an   institution   incorporated   in  England   with
limited liability and is licensed to engage in banking, trust, and other related operations in the Philippines.
Petitioners   Paul   Simon   Morris,   Sundara   Ramesh,   Owen   Belman,   Sanjay   Aggarwal,   Rajamani
Chandrashekar, Marivel Gonzales, Ma. Ellen Victor, Chona G. Reyes, Zenaida Iglesias, Ramona Bernad,
Michaelangelo   Aguilar,   and   Fernand   Tansingco   are   the   Chief   Executive   Officer,   Chief   Operations
Officer, Country Head of Consumer Banking, General  Manager for Credit Card and Personal  Loans,
Chief  Financial  Officer,  Legal  and  Compliance  Officer,  former  Trust  and Investment  Services Head,
Country Tax Officer, Head of Corporate Affairs, Head of Banking Services, Head of Client Relationships,
and the Head of Global Markets of SCB­Philippines, respectively. Respondent, on the other hand, is one
of the permanent committees of the Senate of the Philippines.
The petition seeks the issuance of a temporary restraining order (TRO) to enjoin respondent from (1)
proceeding   with   its   inquiry   pursuant   to  Philippine   Senate   (P.S.)   Resolution   No.  166;   (2)   compelling
petitioners who are officers of petitioner SCB­Philippines to attend and testify before any further hearing
to be conducted by respondent, particularly that set on March 15, 2005; and (3) enforcing any hold­
departure order (HDO) and/or putting the petitioners on the Watch List. It also prays that judgment be
rendered (1) annulling the subpoenae ad testificandum and duces tecum issued to petitioners, and (2)
authority of that body, directly or through its Committees, to require pertinent disclosures in aid of its
own constitutional power is not abridged because the information sought to be elicited may also be of use
in such suits; The prosecution of offenders by the prosecutorial agencies and the trial before the courts is
for the punishment of persons who transgress the law while the intent of legislative inquiries, on the other
hand, is to arrive at a policy determination, which may or may not be enacted into law.—Petitioners’
argument, that the investigation before respondent may result in a recommendation for their prosecution
by   the   appropriate   government   agencies,   such   as   the   Department   of   Justice   or   the   Office   of   the
Ombudsman, does not persuade. As held in Sinclair v. United States, 279 U.S. 263, 73 L ed. 692, 698
(1928)—It may be conceded that Congress is without authority to compel disclosures for the purpose of
aiding the prosecution of pending suits; but the authority of that body, directly or through its Committees,
to   require   pertinent   disclosures   in   aid   of   its   own   constitutional   power   is   not   abridged   because   the
information sought to be elicited may also be of use in such suits. x x x It is plain that investigation of the
matters involved in suits brought or to be commenced under the Senate resolution directing the institution
of   suits   for   the   cancellation   of   the   leases   might   directly   aid   in   respect   of   legislative   action.   The
prosecution of offenders by the prosecutorial agencies and the trial before the courts is for the punishment
of persons who transgress the law. The intent of legislative inquiries, on the other hand, is to arrive at a
policy determination, which may or may not be enacted into law.
Same; Same; Same; Same; Same; Same; Except   only   when   the   Congress   and/or  its  Committees
exercises the power to punish for contempt, it cannot penalize violators even if there is overwhelming
evidence   of   criminal   culpability—it   can   only   recommend   measures   to   address   or   remedy   whatever
irregularities   may   be   unearthed   during   the   investigation,   although   it   may   include   in   its   Report   a
recommendation for the criminal indictment of persons who may appear liable.—Except only when it
exercises the power to punish for contempt, the respondent, as with the other Committees of the Senate or
of the House of Representatives, cannot penalize violators even if there is overwhelming evidence of
criminal culpability. Other than proposing or initiating amendatory or remedial legislation, respondent can
only recommend measures to address or remedy whatever  irregularities may be unearthed during the
394 of 669
WHEREAS, Standard Chartered Bank was among the foreign banks granted the privilege to do business
in our country under Republic Act No. 7721;
WHEREAS,   there   are   complaints   against   Standard   Chartered   Bank   whose   actions   have   reportedly
defrauded hundreds of Filipino investors of billions of pesos through the sale of unregistered securities in
the form of high­risk mutual funds falsely advertised and marketed as safe investment havens;
WHEREAS, there are reports that Standard Chartered Bank clearly knew that its actions were violative of
Philippine banking and securities laws but cleverly disguised its illegal acts through the use of pro­forma
agreements containing waivers of liability in favor of the bank;
WHEREAS, there are  reports that  in the early stages of conducting these questionable activities, the
Bangko Sentral ng Pilipinas warned and eventually fined Standard Chartered Bank a measly ₱30,000 for
violating Philippine banking laws;
WHEREAS, the particular operations of Standard Chartered Bank may constitute "conducting business in
an unsafe and unsound manner," punishable under Section 37 of Republic Act No. 7653 and should have
drawn the higher penalty of revocation of its quasi­banking license;
WHEREAS, Republic Act No. 8791 or the "General Banking Act of 2000" deems a particular act or
omission as conducting business in an unsafe and unsound manner as follows:
"Section 56.2 The act or omission has resulted or may result in material loss or damage or abnormal risk
to the institution's depositors, creditors, investors, stockholders or to the Bangko Sentral or to the public in
general."
WHEREAS, the sale of unregistered securities is also a clear violation of Republic Act No. 8799 or "The
Securities Regulation Code of 2000" which states:
prohibiting   the   respondent   from   compelling   petitioners   to   appear   and   testify   in   the   inquiry   being
conducted pursuant to P.S. Resolution No. 166.
The facts are as follows:
On February 1, 2005, Senator Juan Ponce Enrile, Vice Chairperson of respondent, delivered a privilege
speech entitled "Arrogance of Wealth" 1 before the Senate based on a letter from Atty. Mark R. Bocobo
denouncing   SCB­Philippines   for   selling   unregistered   foreign   securities   in   violation   of   the   Securities
Regulation Code (R.A. No. 8799) and urging the Senate to immediately conduct an inquiry, in aid of
legislation, to prevent the occurrence of a similar fraudulent activity in the future. Upon motion of Senator
Francis Pangilinan, the speech was referred to respondent. Prior to the privilege speech, Senator Enrile
had introduced P.S. Resolution No. 166,2 to wit:
RESOLUTION
DIRECTING   THE   COMMITTEE   ON   BANKS,   FINANCIAL   INSTITUTIONS   AND
CURRENCIES,   TO   CONDUCT   AN   INQUIRY,   IN   AID   OF   LEGISLATION,   INTO   THE
ILLEGAL   SALE   OF   UNREGISTERED   AND   HIGH­RISK   SECURITIES   BY   STANDARD
CHARTERED BANK, WHICH  RESULTED IN BILLIONS  OF PESOS OF LOSSES TO  THE
INVESTING PUBLIC
WHEREAS, Republic Act No. 7721, otherwise known as the "Law Liberalizing the Entry and Scope of
Operations of Foreign Banks in the Philippines," was approved on May 18, 1994 to promote greater
participation of foreign banks in the Philippine Banking Industry that will stimulate economic growth and
serve as a channel for the flow of funds into the economy;
WHEREAS,   to   promote   greater   competition   in   the   Philippine   Banking   Industry,   foreign   banks   were
accorded the same privileges, allowed to perform the same functions and subjected to the same limitations
under relevant banking laws imposed upon domestic banks;
395 of 669
Acting on the referral, respondent, through its Chairperson, Senator Edgardo J. Angara, set the initial
hearing on February 28, 2005 to investigate, in aid of legislation, the subject matter of the speech and
resolution filed by Senator Enrile.
Respondent   invited  petitioners,   among   others,   to  attend   the   hearing,   requesting   them   to   submit   their
written position paper. Petitioners, through counsel, submitted to respondent a letter 3 dated February 24,
2005 presenting their position, particularly  stressing that  there were  cases  pending in court  allegedly
involving the same issues subject of the legislative inquiry, thereby posing a challenge to the jurisdiction
of respondent to continue with the inquiry.
On February  28, 2005, respondent commenced  the investigation. Senator Enrile inquired who among
those invited as resource persons were present and who were absent. Thereafter, Senator Enrile moved
that   subpoenae   be   issued   to   those   who   did   not   attend   the   hearing   and   that   the   Senate   request   the
Department of Justice, through the Bureau of Immigration and Deportation, to issue an HDO against them
and/or include them in the Bureau’s Watch List. Senator Juan Flavier seconded the motion and the motion
was approved.
Respondent then proceeded with the investigation proper. Towards the end of the hearing, petitioners,
through counsel, made an Opening Statement  that brought to the attention of respondent  the lack of
4 the conduct of proscribed activities in a manner that would protect the investing public;
proper authorization from affected clients for the bank to make disclosures of their accounts and the lack
of copies of the accusing documents mentioned in Senator Enrile's privilege speech, and reiterated that
there   were   pending   court   cases   regarding   the   alleged   sale   in   the   Philippines   by   SCB­Philippines   of
unregistered foreign securities.
The February 28, 2005 hearing was adjourned without the setting of the next hearing date. However,
petitioners were later served by respondent with subpoenae ad testificandum and duces tecum to compel
them to attend and testify at the hearing set on March 15, 2005. Hence, this petition.
The grounds relied upon by petitioners are as follows:
"Section 8.1 Securities shall not be sold or offered for sale or distribution within the Philippines, without a
registration statement duly filed with and approved by the Commission. Prior to such sale, information on
the securities, in such form and with such substance as the Commission may prescribe, shall be made
available to each prospective purchaser."
WHEREAS, the Securities and Exchange Commission (SEC) reportedly issued a Cease­and­Desist Order
(CDO) against Standard Chartered Bank for the sale of these unregistered securities but the case was
reportedly settled administratively and dismissed after Standard Chartered Bank paid a fine of ₱7 Million;
WHEREAS, the SEC reportedly made an official finding that Standard Chartered Bank actively engaged
in promoting and marketing the so­called "Global Third Party Mutual Funds" to the investing public and
even set revenue quotas for the sale of these funds;
WHEREAS, existing laws including the Securities Regulation Code seem to be inadequate in preventing
the sale of unregistered securities and in effectively enforcing the registration rules intended to protect the
investing public from fraudulent practices;
WHEREAS, the regulatory intervention by the SEC and BSP likewise appears inadequate in preventing
WHEREAS,   there   is   a   need   for   remedial   legislation   to   address   the   situation,   having   in   mind   the
imposition of proportionate penalties to offending entities and their directors, officers and representatives
among other additional regulatory measures;
Now, therefore, BE IT RESOLVED, AS IT IS HEREBY RESOLVED, to direct the Committee on Banks,
Currencies, and Financial Institutions, to conduct an inquiry, in aid of legislation, into the reported sale of
unregistered and high­risk securities by Standard Chartered Bank which resulted in billions of losses to
the investing public.
396 of 669
 IV.
THE  COMMITTEE  ACTED IN  GRAVE  ABUSE  OF  DISCRETION  AMOUNTING  TO LACK OF
JURISDICTION BY DISREGARDING ITS OWN RULES. 5
Petitioners argue that respondent has no jurisdiction to conduct the inquiry because its subject matter is
the very same subject matter of the following cases, to wit:
(a) CA­G.R. SP No. 85078, entitled "Manuel V. Baviera vs. Hon. Esperanza P. Rosario, et al., pending
before the 9th Division of the Court of Appeals. In the petition, Mr. Baviera seeks to annul and set aside
the dismissal by the Department  of Justice of his complaint against Standard Chartered Bank and its
officers accusing them of SELLING UNREGISTERED FOREIGN SECURITIES IN VIOLATION
OF P.D. NO. 1869 (SYNDICATED ESTAFA) AND ARTICLE 315 OF THE REVISED PENAL
CODE.
(b) CA­G.R. SP No. 86200, entitled "Manuel V. Baviera vs. Hon. Rafael Buenaventura, et al.", pending
before the 15th Division of the Court of Appeals. In the petition, Mr. Baviera seeks to annul and set aside
the termination for lack of probable cause by the Anti­Money Laundering  Council ("AMLC") of the
investigation   of   Standard   Chartered   Bank   for   money   laundering   activities BY   SELLING
UNREGISTERED FOREIGN SECURITIES.
(c) CA­G.R. SP No. 87328, entitled "Manuel V. Baviera vs. Hon. Esperanza Paglinawan Rozario, et
al.," pending before the 16th Division of the Court of Appeals. The petition seeks to annul and set aside
the dismissal by the Department of Justice of Mr. Baviera's complaint accusing SCB and its officers of
violation   of   the   Securities   Regulation   Code   by SELLING   UNREGISTERED   FOREIGN
SECURITIES.
(d) Civil Case No. 70173, entitled "Mr. Noel G. Sanchez, et al. vs. Standard Chartered Bank," pending
before Branch 155 of the Regional Trial Court of Pasig City. Plaintiff seeks damages and recovery of their
investment accusing the bank of SELLING UNREGISTERED FOREIGN SECURITIES.
I.
THE COMMITTEE ACTED WITHOUT JURISDICTION AND/OR ACTED WITH GRAVE ABUSE
OF   DISCRETION   AMOUNTING   TO   LACK   OF   JURISDICTION   IN   CONDUCTING   AN
INVESTIGATION, PURPORTEDLY IN AID OF LEGISLATION, BUT IN REALITY PROBING INTO
THE ISSUE OF WHETHER THE STANDARD CHARTERED BANK HAD SOLD UNREGISTERED
FOREIGN SECURITIES IN THE PHILIPPINES. SAID ISSUE HAS LONG BEEN THE SUBJECT OF
CRIMINAL   AND   CIVIL   ACTIONS   NOW   PENDING   BEFORE   THE   COURT   OF   APPEALS,
REGIONAL TRIAL COURT OF PASIG CITY, METROPOLITAN TRIAL COURT OF MAKATI CITY
AND THE PROSECUTOR'S OFFICE OF MAKATI CITY.
II.
THE COMMITTEE ACTED  IN GRAVE ABUSE OF  DISCRETION  AMOUNTING  TO  LACK OF
JURISDICTION   BY   CONDUCTING   AN   INVESTIGATION,   PURPORTEDLY   "IN   AID   OF
LEGISLATION," BUT IN REALITY IN "AID OF COLLECTION" BY A HANDFUL OF TWO (2)
CLIENTS   OF   STANDARD   CHARTERED   BANK   OF   LOSSES   WHICH   WERE   FOR   THEIR
ACCOUNT AND RISK. AT ANY RATE, SUCH COLLECTION IS WITHIN THE PROVINCE OF
THE COURT RATHER THAN OF THE LEGISLATURE.
III.
THE COMMITTEE ACTED WITHOUT JURISDICTION AND/OR ACTED WITH GRAVE ABUSE
OF DISCRETION AMOUNTING TO LACK OF JURISDICTION IN COMPELLING PETITIONERS,
SOME OF WHOM ARE RESPONDENTS IN THE PENDING CRIMINAL AND CIVIL ACTIONS
BROUGHT   BY   SAID   CLIENTS,   IN   VIOLATION   OF   PETITIONERS’   RIGHT   AGAINST   SELF­
INCRIMINATION AND RIGHT TO PURSUE AND DEFEND THEIR CAUSE IN COURT RATHER
THAN ENGAGE IN TRIAL BY PUBLICITY – A CLEAR VIOLATION OF DUE PROCESS, RIGHT
TO PRIVACY AND TO TRAVEL.
397 of 669
inquiry into the same justiciable  controversy would be an encroachment  on the exclusive domain of
judicial jurisdiction that had set in much earlier.
To the extent that, in the case at bench, there are a number of cases already pending in various courts and
administrative   bodies   involving   the   petitioners,   relative   to   the   alleged   sale   of   unregistered   foreign
securities, there is a resemblance between this case and Bengzon. However, the similarity ends there.
Central to the Court’s ruling in Bengzon ­­ that the Senate Blue Ribbon Committee was without any
constitutional mooring to conduct the legislative investigation ­­ was the Court’s determination that the
intended inquiry was not in aid of legislation. The Court found that the speech of Senator Enrile, which
sought such investigation contained no suggestion of any contemplated legislation; it merely called upon
the Senate to look into possible violations of Section 5, Republic Act No. 3019. Thus, the Court held that
the requested probe failed to comply with a fundamental requirement of Section 21, Article VI of the
Constitution, which states:
The Senate or the House of Representatives or any of its respective committees may conduct inquiries in
aid of legislation in accordance with its duly published rules of procedure. The rights of persons appearing
in or affected by such inquiries shall be respected.
Accordingly,   we   stopped   the   Senate   Blue   Ribbon   Committee   from   proceeding   with   the   legislative
investigation in that case.
Unfortunately for the petitioners, this distinguishing factual  milieu in Bengzon does not obtain in the
instant case. P.S. Resolution No. 166 is explicit on the subject and nature of the inquiry to be (and already
being) conducted by the respondent Committee, as found in the last three Whereas clauses thereof, viz.:
WHEREAS, existing laws including the Securities Regulation Code seem to be inadequate in preventing
the sale of unregistered securities and in effectively enforcing the registration rules intended to protect the
investing public from fraudulent practices;
(e) Criminal Case No. 332034, entitled "People of the Philippines vs. Manuel V. Baviera," pending before
Branch 64 of the Metropolitan Trial Court of Makati City. Petitioner Morris is the private complainant in
this information for extortion or blackmail  against Mr. Baviera for demanding the payment of US$2
Million with the threat to EXPOSE THE BANK'S "LARGE SCALE SCAM" CONSISTING [OF]
ILLEGAL   SELLING   OF   UNREGISTERED   FOREIGN   SECURITIES   BY   THE   BANK,   before
various government offices, such as the Department of Justice, the BIR, Bangko Sentral ng Pilipinas,
Regional Trial Courts, and both houses of Congress.
(f) Criminal Case No. 331395, entitled "People of the Philippines vs. Manuel V. Baviera," pending before
Branch 64 of the Metropolitan Trial Court of Makati City. Petitioners Victor and Chona Reyes are the
private   complainants   in   this   information   for   perjury   committed   by   Mr.   Baviera   in   securing   a   hold
departure order against the petitioners herein from the Department of Justice for their alleged involvement
in syndicated estafa and swindling BY SELLING UNREGISTERED FOREIGN SECURITIES.
(g) I.S. No. 2004­B­2279­80, entitled "Aurelio Litonjua III and Aurelio Litonjua, Jr. vs. Antonette de los
Reyes, et al.," pending before the Office of the Prosecutor, Makati City. This is a criminal complaint
accusing SCB and its officers of estafa for SELLING UNREGISTERED FOREIGN SECURITIES.6
Citing Bengzon,   Jr.   v.   Senate   Blue   Ribbon   Committee,7 the   petitioners   claim   that   since   the   issue   of
whether or not SCB­Philippines illegally sold unregistered foreign securities is already preempted by the
courts that took cognizance of the foregoing cases, the respondent, by this investigation, would encroach
upon the judicial powers vested solely in these courts.
The argument is misplaced. Bengzon does not apply squarely to petitioners’ case.
It   is  true  that  in  Bengzon,   the  Court   declared   that   the  issue  to  be  investigated   was  one   over  which
jurisdiction had already been acquired by the Sandiganbayan, and to allow the [Senate Blue Ribbon]
Committee to investigate the matter would create the possibility of conflicting judgments; and that the
398 of 669
Neither can the petitioners claim that they were singled out by the respondent Committee. The Court notes
that among those invited as resource persons were officials of the Securities and Exchange Commission
(SEC) and the Bangko Sentral ng Pilipinas (BSP). These officials were subjected to the same critical
scrutiny by the respondent relative to their separate findings on the illegal sale of unregistered foreign
securities  by SCB­Philippines.  It  is obvious that  the  objective of  the investigation was the  quest  for
remedies, in terms of legislation, to prevent the recurrence of the allegedly fraudulent activity.
Still, petitioners insist that the inquiry conducted by respondent was, in fact, "in aid of collection." They
claim   that   Atty.  Bocobo   and  Manuel   Baviera,   the  latter   a  party   to  the   pending  court   cases   cited  by
petitioners, were only seeking a friendly forum so that they could recover their investments from SCB­
Philippines; and that the respondent has allowed itself to be used as the conveniently available vehicle to
effect this purpose.
However, as correctly pointed out by respondent in its Comment on the petition, Atty. Bocobo did not file
a complaint before the Senate for the purpose of recovering his investment. On the contrary,  and as
confirmed during the initial hearing on February  28, 2005, his letter­complaint humbly requested the
Senate to conduct an inquiry into the purportedly illegal activities of SCB­Philippines, with the end view
of preventing the future occurrence of any similar fraudulent activity by the banks in general. 9 Baviera, on
the other hand, was not a "complainant" but merely a witness in the investigation, invited to testify on the
alleged  illegal  sale of unregistered  foreign  securities by SCB­Philippines, being one of the supposed
victims thereof.
The Court further notes that when it denied petitioners’ prayer for the issuance of a TRO to restrain the
hearing set on March 15, 2005,10 respondent proceeded with the investigation. On the said date, outraged
by petitioners’ imputation that it was conducting the investigation "in aid of collection," respondent held
petitioners, together with their counsel, Atty. Reynaldo Geronimo, in contempt and ordered their detention
for six hours.
WHEREAS, the regulatory intervention by the SEC and BSP likewise appears inadequate in preventing
the conduct of proscribed activities in a manner that would protect the investing public;
WHEREAS,   there   is   a   need   for   remedial   legislation   to   address   the   situation,   having   in   mind   the
imposition of proportionate penalties to offending entities and their directors, officers and representatives
among other additional regulatory measures; (emphasis supplied)
The unmistakable objective of the investigation, as set forth in the said resolution, exposes the error in
petitioners’ allegation that the inquiry, as initiated in a privilege speech by the very same Senator Enrile,
was simply "to denounce the illegal practice committed by a foreign bank in selling unregistered foreign
securities x x x." This fallacy  is made more glaring when we consider that, at the conclusion of his
privilege speech, Senator Enrile urged the Senate "to immediately conduct an inquiry, in aid of legislation,
so as to prevent the occurrence of a similar fraudulent activity in the future."
Indeed, the mere filing of a criminal or an administrative complaint before a court or a quasi­judicial body
should not automatically bar the conduct of legislative investigation. Otherwise, it would be extremely
easy to subvert any intended inquiry by Congress through the convenient ploy of instituting a criminal or
an administrative complaint. Surely, the exercise of sovereign legislative authority, of which the power of
legislative   inquiry   is   an   essential   component,   cannot   be   made   subordinate   to   a   criminal   or   an
administrative investigation.
As succinctly stated in the landmark case Arnault v. Nazareno 8 –
[T]he power of inquiry – with process to enforce it – is an essential and appropriate auxiliary to the
legislative function. A legislative body cannot legislate wisely or effectively in the absence of information
respecting the conditions which the legislation is intended to affect or change; and where the legislative
body does not itself possess the requisite information – which is not infrequently true – recourse must be
had to others who possess it.
399 of 669
In this case, petitioners’ imputation that the investigation was "in aid of collection" is a direct challenge
against the authority of the Senate Committee, as it ascribes ill motive to the latter. In this light, we find
the contempt citation against the petitioners reasonable and justified.
Furthermore, it is axiomatic that the power of legislative investigation includes the power to compel the
attendance of witnesses. Corollary to the power to compel the attendance of witnesses is the power to
ensure that said witnesses would be available to testify in the legislative investigation. In the case at
bench, considering that most of the officers of SCB­Philippines are not Filipino nationals who may easily
evade the compulsive character of respondent’s summons by leaving the country, it was reasonable for the
respondent   to   request   the   assistance   of   the   Bureau   of   Immigration   and   Deportation   to   prevent   said
witnesses from evading the inquiry and defeating its purpose. In any event, no HDO was issued by a
court. The BID instead included them only in the Watch List, which had the effect of merely delaying
petitioners’ intended travel abroad for five (5) days, provided no HDO is issued against them. 13
With respect to the right of privacy which petitioners claim respondent has violated, suffice it to state that
privacy is not an absolute right. While it is true that Section 21, Article VI of the Constitution, guarantees
respect for the rights of persons affected by the legislative investigation, not every invocation of the right
to privacy should be allowed to thwart a legitimate congressional inquiry. In Sabio v. Gordon,  we have 14
held that the right of the people to access information on matters of public concern generally prevails over
the right to privacy of ordinary financial transactions. In that case, we declared that the right to privacy is
not   absolute   where   there   is   an   overriding   compelling   state   interest.   Employing   the   rational   basis
relationship test, as laid down in Morfe v. Mutuc,15 there is no infringement of the individual’s right to
privacy as the requirement to disclosure information is for a valid purpose, in this case, to ensure that the
government agencies involved in regulating banking transactions adequately protect the public who invest
in foreign securities. Suffice it to state that this purpose constitutes a reason compelling enough to proceed
with the assailed legislative investigation.16
Petitioners filed a Motion for Partial Reconsideration of this Court’s Resolution dated March 14, 2005
only   with   respect   to   the   denial   of   the   prayer   for   the   issuance   of   a   TRO   and/or   writ   of   preliminary
injunction, alleging that their being held in contempt was without legal basis, as the phrase "in aid of
collection" partakes of an absolutely privileged allegation in the petition.
We do not agree. The Court has already expounded on the essence of the contempt power of Congress and
its committees in this wise –
The principle that Congress or any of its bodies has the power to punish recalcitrant witnesses is founded
upon reason and policy. Said power must be considered implied or incidental to the exercise of legislative
power. How could a legislative body obtain the knowledge and information on which to base intended
legislation if it cannot require and compel the disclosure of such knowledge and information, if it is
impotent to punish a defiance of its power and authority? When the framers of the Constitution adopted
the principle of separation of powers, making each branch supreme within the realm of its respective
authority, it must have intended each department’s authority to be full and complete, independently of
each other’s authority or power. And how could the authority and power become complete if for every act
of refusal, every act of defiance, every act of contumacy against it, the legislative body must resort to the
judicial department for the appropriate remedy, because it is impotent by itself to punish or deal therewith,
with affronts committed against its authority or dignity.11
The exercise by Congress or by any of its committees of the power to punish contempt is based on the
principle   of   self­preservation.   As   the   branch   of   the   government   vested   with   the   legislative   power,
independently of the judicial branch, it can assert its authority and punish contumacious acts against it.
Such power is sui generis, as it attaches not to the discharge of legislative functions per se, but to the
sovereign   character   of   the   legislature   as   one   of   the   three   independent   and   coordinate   branches   of
government.12
400 of 669
suits brought or to be commenced under the Senate resolution directing the institution of suits for the
cancellation of the leases might directly aid in respect of legislative action.
The   prosecution   of  offenders   by  the   prosecutorial  agencies   and  the  trial   before  the  courts   is  for  the
punishment of persons who transgress the law. The intent of legislative inquiries, on the other hand, is to
arrive at a policy determination, which may or may not be enacted into law.
Except   only   when   it   exercises   the   power   to   punish   for   contempt,   the   respondent,   as   with   the   other
Committees of the Senate or of the House of Representatives, cannot penalize violators even if there is
overwhelming evidence of criminal culpability. Other than proposing or initiating amendatory or remedial
legislation, respondent can only recommend measures to address or remedy whatever irregularities may
be unearthed during the investigation, although it may include in its Report a recommendation for the
criminal  indictment  of persons who may appear  liable. At  best, the recommendation,  along with the
evidence, contained in such a Report would be persuasive, but it is still up to the prosecutorial agencies
and the courts to determine the liabilities of the offender.
Finally, petitioners sought anew, in their Manifestation and Motion  dated June 21, 2006, the issuance by
21
this Court of a TRO and/or writ of preliminary injunction to prevent  respondent  from  submitting its
Committee Report No. 75 to the Senate in plenary for approval. However, 16 days prior to the filing of
the Manifestation and Motion, or on June 5, 2006, respondent had already submitted the report to the
Senate in plenary. While there is no showing that the said report has been approved by the Senate, the
subject of the Manifestation and Motion has inescapably become moot and academic.
WHEREFORE, the Petition for Prohibition is DENIED for lack of merit. The Manifestation and Motion
dated June 21, 2006 is, likewise, DENIED for being moot and academic.
SO ORDERED.
As regards  the issue of self­incrimination, the petitioners,  officers  of SCB­Philippines, are not  being
indicted as accused in a criminal proceeding. They were summoned by respondent merely as resource
persons, or as witnesses, in a legislative inquiry. As distinguished by this Court –
[An]   accused   occupies   a   different   tier   of   protection   from   an   ordinary   witness.   Whereas   an   ordinary
witness may be compelled to take the witness stand and claim the privilege as each question requiring an
incriminating answer is shot at him, an accused may altogether refuse to take the witness stand and refuse
to answer any and all questions.17
Concededly,   this   right   of   the   accused   against   self­incrimination   is   extended   to   respondents   in
administrative investigations that partake of the nature of or are analogous to criminal proceedings. The
privilege has consistently been held to extend to all proceedings sanctioned by law; and to all cases in
which punishment is sought to be visited upon a witness, whether a party or not.18
However, in this case, petitioners neither stand as accused in a criminal case nor will they be subjected by
the   respondent   to   any   penalty   by   reason   of   their   testimonies.   Hence,   they   cannot   altogether   decline
appearing  before  respondent, although they may invoke the privilege when a question calling for an
incriminating answer is propounded.19
Petitioners’ argument, that the investigation before respondent may result in a recommendation for their
prosecution by the appropriate government agencies, such as the Department of Justice or the Office of
the Ombudsman, does not persuade.
As held in Sinclair v. United States20 ­­
It may be conceded that Congress is without authority to compel disclosures for the purpose of aiding the
prosecution of pending suits; but the authority of that body, directly or through its Committees, to require
pertinent disclosures in aid of its own constitutional power is not abridged because the information sought
to be elicited may also be of use in such suits. x x x It is plain that investigation of the matters involved in
401 of 669
aid   of   legislation   in   accordance   with   its   duly   published   rules   of   procedure. Sabio emphasizes   the
importance   of   the   duty   of   those   subpoenaed   to   appear   before   the   legislature,   even   if   incidentally
incriminating questions are expected to be asked.
VELASCO, JR., J.:
At issue once again is Section 21, Article VI of the 1987 Constitution which provides:
The Senate or the House of Representatives or any of its respective committees may conduct inquiries in
aid of legislation in accordance with its duly published rules of procedure. The rights of persons appearing
in or affected by such inquiries shall be respected.
The Case
This is a petition for prohibition with application for temporary restraining order (TRO) and preliminary
injunction under Rule 65, assailing the constitutionality of the invitations and other compulsory processes
issued   by   the   Senate   Committee   on   Labor,   Employment,   and   Human   Resources   Development
(Committee)   in   connection   with   its   investigation   on   the   investment   of   Overseas   Workers   Welfare
Administration (OWWA) funds in the Smokey Mountain project.
The Facts
On August 15, 2006, petitioner Reghis Romero II, as owner of R­II Builders, Inc., received from the
Committee   an   invitation,  signed   by  the   Legislative   Committee   Secretary,   which   pertinently   reads   as
1
follows:
Dear Mr. Romero:
Pursuant to P.S. Resolution No. 537, entitled: "RESOLUTION DIRECTING THE LABOR COMMITTEE
TO INVESTIGATE, IN AID OF LEGISLATION, THE LIABILITY FOR PLUNDER OF THE FORMER
G.R. No. 174105               April 2, 2009
REGHIS M. ROMERO II, EDMOND Q. SESE, LEOPOLDO T. SANCHEZ, REGHIS M. 
ROMERO III, MICHAEL L. ROMERO, NATHANIEL L. ROMERO, and JEROME R. 
CANLAS, Petitioners,
vs.
SENATOR JINGGOY E. ESTRADA and SENATE COMMITTEE ON LABOR, EMPLOYMENT 
AND HUMAN RESOURCES DEVELOPMENT, Respondents.
Same; Same; A legislative investigation in aid of legislation and court proceedings has different
purposes; On­going judicial proceedings do not preclude congressional hearings in aid of legislation.—A
legislative investigation in aid of legislation and court proceedings has different purposes. On one hand,
courts conduct hearings or like adjudicative procedures to settle, through the application of a law, actual
controversies   arising   between   adverse   litigants   and   involving   demandable   rights.   On   the   other   hand,
inquiries in aid of legislation are, inter alia, undertaken as tools to enable the legislative body to gather
information   and,   thus,   legislate   wisely   and   effectively;   and   to   determine   whether   there   is   a   need   to
improve existing laws or enact  new or remedial  legislation, albeit  the inquiry need not result in any
potential   legislation.   On­going   judicial   proceedings   do   not   preclude   congressional   hearings   in  aid   of
legislation.
Same; Same; Court has no authority to prohibit a Senate Committee from requiring persons to
appear and testify before it in connection with an inquiry in aid of legislation in accordance with its duly
published rules of procedure.—With the foregoing disquisition, the Court need not belabor the other
issues raised in this recourse. Suffice it to state that when the Committee issued invitations and subpoenas
to petitioners to appear before it in connection with its investigation of the aforementioned investments, it
did so pursuant to its authority to conduct inquiries in aid of legislation. This is clearly provided in Art.
VI, Sec. 21 of the Constitution, which was quoted at the outset. And the Court has no authority to prohibit
a Senate committee from requiring persons to appear and testify before it in connection with an inquiry in
402 of 669
Committee, caused the service of a subpoena ad testificandum 4 on petitioner Romero II directing him to
appear and testify before the Committee at its hearing on September 4, 2006 relative to the aforesaid
Senate   resolutions.   The   Committer   later   issued   separate   subpoenas  to   other   petitioners,   albeit   for   a
5
different hearing date.
On August 30, 2006, petitioners filed the instant petition, docketed as G.R. No. 174105, seeking to bar the
Committee from continuing with its inquiry and to enjoin it from compelling petitioners to appear before
it pursuant to the invitations thus issued.
Failing to secure the desired TRO sought in the petition, petitioner Romero II appeared at the September
4, 2006 Committee investigation.
Two days after, petitioner Romero II filed a Manifestation with Urgent Plea for a TRO 6 alleging, among
others,  that:   (1)  he  answered   questions concerning  the  investments  of OWWA  funds  in the  Smokey
Mountain   project   and   how   much   of   OWWA’s   original   investment   had   already   been   paid;   (2)   when
Senator Estrada called on Atty. Francisco I. Chavez, as resource person, the latter spoke of the facts and
issues he raised with the Court in Chavez v. National Housing Authority, 7 none of which were related to
the subject of the inquiry; and (3) when Senator Estrada adjourned the investigation, he asked petitioners
Romero II and Canlas to return at the resumption of the investigation.
The manifestation was followed by the filing on September 19, 2006 of another urgent motion for a TRO
in which petitioners imputed to the Committee the intention to harass  them  as, except  for petitioner
Romero II, none of them had even been mentioned in relation to the subject of the investigation.
Meanwhile, respondents, in compliance  with our September 5, 2006 Resolution that  ordered  them to
submit a comment on the original plea for a TRO, interposed an opposition, 8 observing that the Senate’s
motives in calling for an investigation in aid of legislation were a political question. They also averred
that the pendency of Chavez "is not sufficient ground to divest the respondents of their jurisdiction to
conduct an inquiry into the matters alleged in the petition."
PRESIDENT RAMOS AND OTHERS, FOR THE ILLEGAL INVESTMENT OF OWWA FUNDS IN THE
SMOKEY   MOUNTAIN   PROJECT,   CAUSING   A   LOSS   TO   OWWA   OF   P550.86   MILLION"   and P.S.
Resolution   No.   543,   entitled:   "RESOLUTION   DIRECTING   THE   COMMITTEE   ON   LABOR   AND
EMPLOYMENT, IN ITS ONGOING INQUIRY IN AID OF LEGISLATION, ON THE ALLEGED OWWA
LOSS OF P480 MILLION TO FOCUS ON THE CULPABILITY OF THEN PRESIDENT FIDEL RAMOS,
THEN   OWWA   ADMINISTRATOR   WILHELM   SORIANO,   AND   R­II   BUILDERS   OWNER   REGHIS
ROMERO II," x x x the Committee on Labor, Employment and Human Resources Development chaired
by Sen. Jinggoy Ejercito Estrada will conduct a public hearing at 1:00 p.m. on the 23rd day of August
2006 at the Sen. G.T. Pecson Room, 2nd floor, Senate of the Philippines, Pasay City.
The inquiry/investigation is specifically intended to aid the Senate in the review and possible amendments
to   the   pertinent   provisions   of   R.A.   8042,   "the   Migrant   Workers   Act"   and   to   craft   a   much   needed
legislation relative to the stated subject matter and purpose of the aforementioned Resolutions.
By virtue of the power vested in Congress by Section 21, Article VI of 1987 Constitution regarding
inquiries in aid of legislation, may we have the privilege of inviting you to the said hearing to shed light
on any matter, within your knowledge and competence, covered by the subject matter and purpose of the
inquiry. Rest assured that your rights, when properly invoked and not unfounded, will be duly respected.
(Emphasis in the original.)
In his letter­reply2 dated August 18, 2006, petitioner Romero II requested to be excused from appearing
and   testifying   before   the   Committee   at   its   scheduled   hearings   of   the   subject   matter   and   purpose   of
Philippine Senate (PS) Resolution Nos. 537 and 543. He predicated his request on grounds he would later
substantially reiterate in this petition for prohibition.
On August 28, 2006, the Committee sent petitioner Romero II a letter informing him that his request,
being   unmeritorious,   was   denied. 3 On   the   same   date,   invitations   were   sent   to   each   of   the   other   six
petitioners, then members of the Board of Directors of R­II Builders, Inc., requesting them to attend the
September 4, 2006 Committee hearing. The following day, Senator Jinggoy Estrada, as Chairperson of the
403 of 669
The   sub   judice   rule   restricts   comments   and   disclosures   pertaining   to   judicial   proceedings   to   avoid
prejudging the issue, influencing the court, or obstructing the administration of justice. A violation of the
sub judice rule may render one liable for indirect contempt under Sec. 3(d), Rule 71 of the Rules of
Court.  The rationale for the rule adverted to is set out in Nestle Philippines v. Sanchez:
11
[I]t is a traditional conviction of civilized society everywhere that courts and juries, in the decision of
issues of fact and law should be immune from every extraneous influence; that facts should be decided
upon evidence produced in court; and that the determination of such facts should be uninfluenced by bias,
prejudice or sympathies.12
Chavez, assuming for argument that it involves issues subject of the respondent Committee’s assailed
investigation, is no longer sub judice or "before a court or judge for consideration."  For by an en banc
13
Resolution dated July 1, 2008, the Court, in G.R. No. 164527, denied with finality the motion of Chavez,
as the petitioner in Chavez, for reconsideration of the Decision of the Court dated August 15, 2007. In
fine, it will not avail petitioners any to invoke the sub judice effect of Chavez and resist, on that ground,
the assailed congressional invitations and subpoenas. The sub judice issue has been rendered moot and
academic by the supervening issuance of the en banc Resolution of July 1, 2008 in G.R. No. 164527. An
issue or a case becomes moot and academic when it ceases to present a justiciable controversy, so that a
determination of the issue would be without practical use and value. In such cases, there is no actual
substantial relief to which the petitioner would be entitled and which would be negated by the dismissal of
the petition.14 Courts decline jurisdiction over such cases or dismiss them on the ground of mootness, save
in certain exceptional instances,15 none of which, however, obtains under the premises.
Thus, there is no more legal obstacle––on the ground of sub judice, assuming it is invocable––to the
continuation of the Committee’s investigation challenged in this proceeding.
At any rate, even assuming hypothetically that Chavez is still pending final adjudication by the Court,
still, such circumstance  would not bar the continuance of the committee investigation. What we said
in Sabio v. Gordon suggests as much:
In this petition, petitioners in gist claim that: (1) the subject matter of the investigation is sub judice owing
to   the   pendency   of   the   Chavez   petition;   (2)   since   the   investigation   has   been   intended   to   ascertain
petitioners’ criminal liability for plunder, it is not in aid of legislation; (3) the inquiry compelled them to
appear   and   testify   in   violation   of   their   rights   against   self­incrimination;   and   (4)   unless   the   Court
immediately issues a TRO, some or all of petitioners would be in danger of being arrested, detained, and
forced to give testimony against their will, before the Court could resolve the issues raised in G.R. No.
164527.
In their Comment dated October 17, 2006, 9 respondents made a distinction between the issues raised in
Chavez and the subject matter of the Senate resolutions, nixing the notion of sub judice that petitioners
raised at every possible turn. Respondents averred that the subject matter of the investigation focused on
the alleged dissipation of OWWA funds and the purpose of the probe was to aid the Senate determine the
propriety of amending Republic Act No. 8042 or The Migrant Workers Act of 1995 and enacting laws to
protect OWWA funds in the future. They likewise raised the following main arguments: (1) the proposed
resolutions were a proper subject of legislative inquiry; and (2) petitioners’ right against self­incrimination
was well­protected and could be invoked when incriminating questions were propounded.
On December 28, 2006, petitioners filed their Reply 10 reiterating the arguments stated in their petition,
first and foremost of which is: Whether or not the subject matter of the Committee’s inquiry is sub judice.
The Court’s Ruling
The Court resolves to dismiss the instant petition.
The Subject Matter of the Senate Inquiry Is no Longer Sub Judice
Petitioners contend that the subject matter of the legislative inquiry is sub judice in view of the Chavez
petition.
404 of 669
body does not itself possess the requisite information––which is not infrequently true––recourse must be
had to others who possess it. 19
While Sabio and Standard   Chartered   Bank advert   only   to   pending   criminal   and   administrative   cases
before lower courts as not posing a bar to the continuation of a legislative inquiry, there is no rhyme or
reason that these cases’ doctrinal pronouncement and their rationale cannot be extended to appealed cases
and special civil actions awaiting final disposition before this Court.
The foregoing consideration is not all. The denial of the instant recourse is still indicated for another
compelling reason. As may be noted, PS Resolution Nos. 537 and 543 were passed in 2006 and the letter­
invitations  and  subpoenas   directing   the   petitioners  to  appear   and  testify  in  connection   with  the  twin
resolutions were sent out in the month of August 2006 or in the past Congress. On the postulate that the
Senate of each Congress acts separately and independently of the Senate before and after it, the aforesaid
invitations and subpoenas are considered functos oficio and the related legislative inquiry conducted is, for
all   intents and  purposes,  terminated.   In this  regard,   the  Court   draws  attention  to  its pronouncements
embodied in its Resolution of September 4, 2008 in G.R. No. 180643 entitled Neri v. Senate Committee
on Accountability of Public Officers and Investigations:
Certainly, x x x the Senate as an institution is "continuing," as it is not dissolved as an entity with each
national election or change in the composition of its members. However, in the conduct of its day­to­day
business, the Senate of each Congress acts separately and independently of the Senate before it. The Rules
of the Senate itself confirms this when it states:
x x x x
SEC. 123. Unfinished business at the end of the session shall be taken up at the next session in the same
status.
All pending matters and proceedings shall terminate upon the expiration of one (1) Congress, but may be
taken by the succeeding Congress as if present[ed] for the first time.
The same directors and officers contend that the Senate is barred from inquiring into the same issues
being litigated before the Court of Appeals and the Sandiganbayan. Suffice it to state that the Senate
Rules of Procedure Governing Inquiries in Aid of Legislation provide that the filing or pendency of any
prosecution   or   administrative   action   should   not   stop   or   abate   any   inquiry   to   carry   out   a   legislative
purpose.16
A legislative investigation in aid of legislation and court proceedings has different purposes. On one hand,
courts conduct hearings or like adjudicative procedures to settle, through the application of a law, actual
controversies   arising   between   adverse   litigants   and   involving   demandable   rights.   On   the   other   hand,
inquiries in aid of legislation are, inter alia, undertaken as tools to enable the legislative body to gather
information and,  thus, legislate  wisely and effectively; 17 and to determine  whether  there  is a need  to
improve existing laws or enact new or remedial legislation, 18 albeit the inquiry need not result in any
potential   legislation.   On­going   judicial   proceedings   do   not   preclude   congressional   hearings   in  aid   of
legislation.   Standard   Chartered   Bank   (Philippine   Branch)   v.   Senate   Committee   on   Banks,   Financial
Institutions and Currencies (Standard Chartered Bank) provides the following reason:
[T]he mere filing of a criminal or an administrative complaint before a court or quasi­judicial body should
not automatically bar the conduct of legislative investigation. Otherwise, it would be extremely easy to
subvert any intended inquiry by Congress through the convenient ploy of instituting a criminal or an
administrative complaint. Surely, the exercise of sovereign legislative authority, of which the power of
legislative inquiry is an essential component, cannot be made subordinate to a criminal or administrative
investigation.1avvphi1.zw+
As succinctly stated in x x x Arnault v. Nazareno––
[T]he   power   of  inquiry––with  process  to  enforce   it––is  an   essential  and   appropriate  auxiliary   to  the
legislative function. A legislative body cannot legislate wisely or effectively in the absence of information
respecting the conditions which the legislation is intended to affect or change; and where the legislative
405 of 669
%3E528,df%7C2006/OCT2006/174340.htm ­ _ftn That this right may possibly be violated or abused is
no ground for denying respondent Senate Committees their power of inquiry. The consolation is that
when this power is abused, such issue may be presented before the courts.
x x x x
Let it be stressed at this point that so long as the constitutional rights of witnesses x x x will be respected
by respondent Senate Committees, it [is] their duty to cooperate with them in their efforts to obtain the
facts needed for intelligent legislative action. The unremitting obligation of every citizen is to respond to
subpoenae, to respect the dignity of the Congress and its Committees, and to testify fully with respect to
matters within the realm of proper investigation.22 (Emphasis supplied.)
As a matter of long and sound practice, the Court refrains from touching on the issue of constitutionality
except when it is unavoidable and is the very lis mota23 of the controversy. So it must be here. Indeed, the
matter of the constitutionality of the assailed Committee invitations and subpoenas issued vis­à­vis the
investigation   conducted   pursuant   to   PS   Resolution   Nos.   537   and   543   has   ceased   to   be   a   justiciable
controversy, having been rendered moot and academic by supervening events heretofore indicated. In
short, there  is no more  investigation to be  continued by virtue  of said resolutions;  there  is no more
investigation the constitutionality of which is subject to a challenge.
WHEREFORE, the petition is DENIED.
No pronouncement as to costs.
SO ORDERED.
Undeniably   from   the   foregoing, all   pending   matters   and   proceedings,   i.e., unpassed   bills   and even
legislative investigations, of the Senate of a particular Congress are considered terminated  upon the
expiration of that Congress and it is merely optional on the Senate of the succeeding Congress to
take up such unfinished matters, not in the same status, but as if presented for the first time. The logic
and practicality of such rule is readily apparent considering that the Senate of the succeeding Congress
(which will typically have a different composition as that of the previous Congress) should not be bound
by the acts and deliberations of the Senate of which they had no part. x x x (Emphasis added.)
Following the lessons of Neri, as reiterated in Garcillano v. The House of Representatives Committees on
Public Information, Public Order and Safety, et al.,20 it can very well be stated that the termination of the
assailed investigations has veritably mooted the instant petition. This disposition becomes all the more
impeccable, considering that the Senate of the present Congress has not, per available records, opted to
take up anew, as an unfinished matter, its inquiry into the investment of OWWA funds in the Smokey
Mountain project.
With the foregoing disquisition, the Court need not belabor the other issues raised in this recourse. Suffice
it to state that when the Committee issued invitations and subpoenas to petitioners to appear before it in
connection with its investigation of the aforementioned investments, it did so pursuant to its authority to
conduct inquiries in aid of legislation. This is clearly provided in Art. VI, Sec. 21 of the Constitution,
which was quoted at the outset. And the Court has no authority to prohibit a Senate committee from
requiring persons to appear and testify before it in connection with an inquiry in aid of legislation in
accordance with its duly published rules of procedure. 21 Sabio emphasizes the importance of the duty of
those   subpoenaed   to   appear   before   the   legislature,   even   if   incidentally   incriminating   questions   are
expected to be asked:
Anent the right against self­incrimination, it must be emphasized that ["this right may be] invoked by the
said directors and officers of Philcomsat x x x only when the incriminating question is being asked,
since they have no way of knowing in advance the nature or effect of the questions to be asked of
them."http://elibrary.supremecourt.gov.ph/DOCUMENTS/SUPREME_COURT/Decisions/2006.zip
406 of 669
Same; Same; Same; Same; When an executive official, who is one of those mentioned in the said Sec. 2(b) G.R. No. 180643             September 4, 2008
of E.O. No. 464, claims to be exempt from disclosure, there can be no presumption of authorization to
ROMULO L. NERI, petitioner,
invoke executive privilege given by the President to said executive official, such that the presumption in
vs.
this   situation   inclines   heavily   against   executive   secrecy   and   in   favor   of   disclosure.—Respondent SENATE COMMITTEE ON ACCOUNTABILITY OF PUBLIC OFFICERS AND 
Committees’   observation   that   this   Court’s   Decision   reversed   the   “presumption   that   inclines   heavily INVESTIGATIONS, SENATE COMMITTEE ON TRADE AND COMMERCE, AND SENATE 
against executive secrecy and in favor of disclosure” arises from a piecemeal interpretation of the said COMMITTEE ON NATIONAL DEFENSE AND SECURITY, respondents.
Decision. The Court has repeatedly held that in order to arrive at the true intent and meaning of a decision,
no specific portion thereof should be isolated and resorted to, but the decision must be considered in its Presidency; Executive Privilege; Separation of Powers; Legislative Inquiries in Aid of Legislation; There 
entirety.   Note   that   the   aforesaid   presumption   is   made   in   the   context   of   the   circumstances   obtaining is a recognized presumptive presidential communications privilege; The presidential communications 
in Senate v. Ermita, 488 SCRA 1 (2006), which declared void Sections 2(b) and 3 of Executive Order privilege is fundamental to the operation of government and inextricably rooted in the separation of 
(E.O.) No. 464, Series of 2005. The pertinent portion of the decision in the said case reads: From the powers under the Constitution.—Respondent Committees argue as if this were the first time the 

above discussion on the meaning and scope of executive privilege, both in the United States and in this presumption in favor of the presidential communications privilege is mentioned and adopted in our 

jurisprudence,   a   clear   principle   emerges.   Executive   privilege,   whether   asserted   against   Congress,   the legal system. That is far from the truth. The Court, in the earlier case of Almonte v. Vasquez, 244 SCRA 

courts, or the public, is recognized only in relation to certain types of information of a sensitive character. 286 (1995), affirmed that the presidential communications privilege is fundamental to the operation of 

While executive privilege is a constitutional concept, a claim thereof may be valid or not depending on government and inextricably rooted in the separation of powers under the Constitution. Even Senate v. 

the   ground   invoked   to   justify   it   and   the   context   in   which   it   is   made.   Noticeably   absent   is   any Ermita, 488 SCRA 1 (2006), the case relied upon by respondent Committees, reiterated this concept. 

recognition that executive officials are exempt from the duty to disclose information by the mere fact of There, the Court enumerated the cases in which the claim of executive privilege was recognized, among 
being executive officials. Indeed, the extraordinary character of the exemptions indicates that the them Almonte v. Chavez, Chavez v. Presidential Commission on Good Government (PCGG), 299 SCRA 
presumption inclines heavily against executive secrecy  and in favor of disclosure. (Emphasis and 744 (1998) and Chavez v. PEA, 384 SCRA 152 (2002). The Court articulated in these cases that “there 

underscoring   supplied)   Obviously,   the   last   sentence   of   the   above­quoted   paragraph   in Senate   v. are certain types of information which the government may withhold from the public,” that there is a 

Ermita refers to the “exemption” being claimed by the executive officials mentioned in Section 2(b) of “governmental privilege against public disclosure with respect to state secrets regarding military, 

E.O.  No. 464, solely  by virtue of their  positions in the Executive  Branch.  This means  that  when an diplomatic and other national security matters;” and that “the right to information does not extend to 

executive official, who is one of those mentioned in the said Sec. 2(b) of E.O. No. 464, claims to be matters recognized as ‘privileged information’ under the separation of powers, by which the Court 

exempt from disclosure, there can be no presumption of authorization to invoke executive privilege meant Presidential conversations, correspondences, and discussions in closed­door Cabinet 

given by the President to said executive official, such that the presumption in this situation inclines meetings.”

heavily against executive secrecy and in favor of disclosure.

407 of 669
reason of their function, but also by reason of their positions in the Executive’s organizational structure.
—In the case at bar, the danger of expanding the privilege “to a large swath of the executive branch” (a
fear apparently entertained by respondents) is absent because the official involved here is a member of the
Cabinet, thus, properly within the term “advisor” of the President; in fact, her alter ego and a member of
her official family. Nevertheless, in circumstances in which the official involved is far too remote, this
Court   also   mentioned   in   the   Decision   the organizational   test laid   down   in Judicial   Watch,   Inc.   v.
Department of Justice, 365 F 3d. 1108, 361 U.S. App. D.C. 183, 64 Fed. R. Evid. Serv.141. This goes to
show that the operational proximity test used in the Decision is not considered conclusive in every case.
In determining which test to use, the main consideration is to limit the availability of executive privilege
only to officials who stand proximate to the President, not only by reason of their function, but also by
reason of their positions in the Executive’s organizational structure. Thus, respondent Committees’ fear
that the scope of the privilege would be unnecessarily expanded with the use of the operational proximity
test is unfounded.
Same; Same; Same; Same; Congress must not require the Executive to state the reasons for the
claim with such particularity as to compel disclosure of the information which the privilege is meant to
protect.—It must be stressed that the President’s claim of executive privilege is not merely founded on her
generalized interest in confidentiality. The Letter dated November 15, 2007 of Executive Secretary Ermita
specified presidential communications privilege in relation to diplomatic and economic relations with
another  sovereign  nation as the bases  for  the claim. Thus, the  Letter stated: The context  in which
executive privilege is being invoked is that the information sought to be disclosed might impair our
diplomatic as well as economic relations with the People’s Republic of China. Given the confidential
nature in which this information were conveyed to the President, he cannot provide the Committee any
further   details   of   these   conversations,   without   disclosing   the   very   thing   the   privilege   is   designed   to
protect. (emphasis supplied) Even in Senate v. Ermita, 488 SCRA 1 (2006), it was held that Congress
must not require the Executive to state the reasons for the claim with such particularity as to compel
disclosure of the information which the privilege is meant to protect. This is a matter of respect for a
coordinate and co­equal department.
Same; Same; Same; Same; Words and Phrases; “Quintessential” and “Non­Delegable,” Defined; The
fact that a power is subject to the concurrence of another entity does not make such power less executive;
“Quintessential” is defined as the most perfect embodiment of something, the concentrated essence of
substance;  “Non­delegable” means that a power or duty cannot be delegated to another or, even if
delegated, the responsibility remains with the obligor; The fact that the President has to secure the prior
concurrence of the Monetary Board, which shall submit to Congress a complete report of its decision
before contracting or guaranteeing foreign loans, does not diminish the executive nature of the power.—
The fact that a power is subject to the concurrence of another entity does not make such power less
executive. “Quintessential” is defined as the most perfect embodiment of something, the concentrated
essence of substance. On the other hand, “non­delegable” means that a power or duty cannot be delegated
to another or, even if delegated, the responsibility remains with the obligor. The power to enter into an
executive   agreement   is   in   essence   an   executive   power.   This   authority   of   the   President   to   enter
into executive agreements without the concurrence of the Legislature has traditionally been recognized in
Philippine jurisprudence. Now, the fact that the President has to secure the prior concurrence of the
Monetary Board, which shall submit to Congress a complete report of its decision before contracting or
guaranteeing foreign loans, does not diminish the executive nature of the power.
Same;   Same;   Same;   Same;   Same;   Doctrine   of   “Operational   Proximity”;   The   doctrine   of
“operational proximity” was laid down precisely to limit the scope of the presidential communications
privilege.—It must be stressed that the doctrine of “operational proximity” was laid down in In re: Sealed
Case, No. 96­3124, June 17, 1997, 121 F.3d 729, 326 U.S. App. D.C. 276, precisely to limit the scope of
the   presidential   communications   privilege.   The   U.S.  court   was   aware   of   the   dangers   that   a   limitless
extension of the privilege risks and, therefore, carefully cabined its reach by explicitly confining it to
White   House   staff,   and   not   to   staffs   of   the   agencies,   and   then   only   to   White   House   staff   that   has
“operational proximity” to direct presidential decision­making.
Same;  Same;  Same;  Same; Same;  Same;  “Organizational  Test”; In determining  which  test  to use—
whether the Operational Proximity Test or the Organizational Test—the main consideration is to limit the
availability of executive privilege only to officials who stand proximate to the President, not only by
408 of 669
recognized principle in other democratic States.—This Court did not rule that the Senate has no power to
investigate the NBN Project in aid of legislation. There is nothing in the assailed Decision that prohibits
respondent Committees from inquiring into the NBN Project. They could continue the investigation and
even call petitioner Neri to testify again. He himself has repeatedly expressed his willingness to do so.
Our Decision merely excludes from the scope of respondents’ investigation the three (3) questions that
elicit answers covered by executive privilege and rules that petitioner cannot be compelled to appear
before respondents to answer the said questions. We have discussed the reasons why these answers are
covered by executive privilege. That there is a recognized public interest in the confidentiality of such
information is a recognized principle in other democratic States. To put it simply, the right to information
is not an absolute right. Indeed, the constitutional provisions cited by respondent  Committees do not
espouse an absolute right to information. By their wording, the intention of the Framers to subject such
right to the regulation of the law is unmistakable.
Same; Same; Same; Same; Same; Same; The demand of a citizen for the production of documents
pursuant to his right to information does not have the same obligatory force as a subpoena duces tecum
issued by Congress and neither does the right to information grant a citizen the power to exact testimony
from government officials.—The right primarily involved here is the right of respondent Committees to
obtain information allegedly in aid of legislation, not the people’s right to public information. This is the
reason why we stressed in the assailed Decision the distinction between these two rights. As laid down
in Senate v. Ermita, 488 SCRA 1 (2006),  “the demand of a citizen for the production of documents
pursuant   to   his   right   to   information   does   not   have   the   same   obligatory   force   as   a subpoena   duces
tecum issued by Congress” and “neither does the right to information grant a citizen the power to exact
testimony   from   government   officials.”   As   pointed   out,   these   rights   belong   to   Congress,   not   to   the
individual citizen. It is worth mentioning at this juncture that the parties here are respondent Committees
and petitioner Neri and that there was no prior request for information on the part of any individual
citizen. This Court will not be swayed by attempts to blur the distinctions between the Legislature’s right
to information in a legitimate legislative inquiry and the public’s right to information.
Same;   Same;   Same;   Same;  Considering  that   the  information  sought  through  the  three   (3)  questions
subject of this Petition involves the President’s dealings with a foreign nation, with more reason, the
Court   is   wary   of   approving   the   view   that   Congress   may   peremptorily   inquire into   not   only   official,
documented   acts of   the  President  but   even  her  confidential   and informal  discussions with her  close
advisors on the pretext  that said questions serve some vague  legislative need. —Considering that the
information   sought   through   the   three   (3)   questions   subject   of   this   Petition   involves   the   President’s
dealings with a foreign nation, with more reason, this Court is wary of approving the view that Congress
may   peremptorily   inquire   into   not   only   official,   documented   acts   of   the   President   but   even   her
confidential and informal discussions with her close advisors on the pretext that said questions serve some
vague   legislative   need.   Regardless   of   who   is   in   office,   this   Court   can   easily   foresee   unwanted
consequences of subjecting a Chief Executive to unrestricted congressional inquiries done with increased
frequency and great publicity. No Executive can effectively discharge constitutional functions in the face
of intense and unchecked legislative incursion into the core of the President’s decision­making process,
which inevitably would involve her conversations with a member of her Cabinet.
Same; Same; Same; Public Officers; Right to Information; Accountability and Transparency; The
constitutional right of the people to information and the constitutional policies on public accountability
and transparency are the twin postulates vital to the effective functioning of a democratic government. —
There is no debate as to the importance of the constitutional right of the people to information and the
constitutional policies on public accountability and transparency. These are the twin postulates vital to the
effective  functioning of a  democratic  government.  The  citizenry  can  become  prey to the whims and
caprices of those to whom the power has been delegated if they are denied access to information. And the
policies on public accountability and democratic government would certainly be mere empty words if
access  to  such  information   of  public  concern   is  denied.  In   the   case  at  bar,  this  Court,  in  upholding
executive privilege with respect to three (3) specific questions, did not in any way curb the public’s right
to information or diminish the importance of public accountability and transparency.
Same; Same; Same; Same; Same; Same; The right to information is not an absolute right—that there is a
recognized public interest in the confidentiality of such information covered by executive privilege is a
409 of 669
conclusion that it bestowed a qualified presumption in favor of the Presidential communications privilege.
As   shown   in   the   previous   discussion, U.S.   v.   Nixon,   as   well   as   the   other
related Nixon cases Sirica and Senate   Select   Committee   on   Presidential Campaign   Activities,   et   al.   v.
Nixon in   the   D.C.   Court   of   Appeals,   as   well   as   subsequent   cases all   recognize   that   there   is   a
presumptive   privilege   in   favor   of   Presidential   communications.   The Almonte   case quoted U.S.   v.
Nixon and recognized a presumption in favor of confidentiality of Presidential communications.
Same;   Same;   Same;   Same;   The   presumption   in   favor   of   Presidential   communications   puts   the
burden on the respondent Senate Committees to overturn the presumption by demonstrating their specific
need for the information to be elicited by the answers to the three (3) questions subject of this case, to
enable them to craft legislation—for sure, a factual basis for situations covered by bills is not critically
needed before legislative bodies can come up with relevant legislation unlike in the adjudication of cases
by courts of law.—The presumption in favor of Presidential  communications puts the burden on the
respondent Senate Committees to overturn the presumption by demonstrating their specific need for the
information to be elicited by the answers to the three (3) questions subject of this case, to enable them to
craft   legislation.   Here,   there   is  simply  a generalized assertion  that   the   information  is  pertinent   to  the
exercise of the power to legislate and a broad and non­specific reference to pending Senate bills. It is not
clear what matters relating to these bills could not be determined without the said information sought by
the three (3) questions. As correctly pointed out by the Honorable Justice Dante O. Tinga in his Separate
Concurring Opinion: …If respondents are operating under the premise that the president and/or her
executive   officials   have   committed   wrongdoings   that   need   to   be   corrected   or   prevented   from
recurring by remedial legislation, the answer to those three questions will not necessarily bolster or
inhibit respondents from proceeding with such legislation. They could easily presume the worst of
the president in enacting such legislation.  For sure, a factual basis for situations covered by bills is not
critically   needed   before   legislatives   bodies   can   come   up   with   relevant   legislation   unlike   in   the
adjudication of cases by courts of law.
Same; Same; Same; Same; Oversight Function; Anent the function to curb graft and corruption, it
must be stressed that respondent Committees’ need for information in the exercise of this function is not
as compelling as in instances when the purpose of the inquiry is legislative in nature—curbing graft and
corruption is merely an oversight function of Congress.—Anent the function to curb graft and corruption,
it must be stressed that respondent Committees’ need for information in the exercise of this function is not
Same; Same; Same; Same; The Court cannot uphold the view that when a constitutionally guaranteed
privilege or right is validly invoked by a witness in the course of a legislative investigation, the legislative
purpose   of   the   Committees’   questions   can   be   sufficiently   supported   by   the   expedient   of   mentioning
statutes and/or pending bills to which their inquiry as a whole may have relevance—the presumption of
privilege can only be overturned by a showing of compelling need for disclosure of the information
covered by executive privilege.—It must be clarified that the Decision did not pass upon the nature of
respondent  Committees’ inquiry into the NBN Project. To reiterate,  this Court recognizes respondent
Committees’ power to investigate the NBN Project in aid of legislation. However, this  Court cannot
uphold the view that when a constitutionally guaranteed privilege or right is validly invoked by a witness
in the course of a legislative investigation, the legislative purpose of respondent Committees’ questions
can be sufficiently supported by the expedient of mentioning statutes and/or pending bills to which their
inquiry as a whole may have relevance. The jurisprudential test laid down by this Court in past decisions
on  executive   privilege   is  that   the   presumption   of   privilege   can   only   be   overturned   by a   showing   of
compelling need for disclosure of the information covered by executive privilege.
Same; Same; Same; Same; The need for hard facts in crafting legislation cannot be equated with
the compelling or demonstratively critical and specific need for facts which is so essential to the judicial
power   to   adjudicate   actual   controversies.—The   need   for   hard   facts   in  crafting   legislation  cannot   be
equated with the compelling or demonstratively critical and specific need for facts which is so essential to
the   judicial   power   to   adjudicate   actual   controversies.   Also,   the   bare   standard   of   “pertinency”   set
in Arnault cannot be lightly applied to the instant case, which unlike Arnault involves a conflict between
two (2) separate, co­equal and coordinate Branches of the Government.
Same; Same; Same; Same; Whatever test we may apply, the starting point in resolving the conflicting
claims between the Executive and the Legislative Branches is the recognized existence of the presumptive
presidential communications privilege.—Whatever test we may apply, the starting point in resolving the
conflicting claims between the Executive and the Legislative Branches is the recognized existence of the
presumptive presidential communications privilege. This is conceded even in the Dissenting Opinion of
the   Honorable   Chief   Justice   Puno,   which   states:   A   hard   look   at Senate   v.   Ermita ought   to   yield   the
410 of 669
 Same; Same; Same; Same; Same; Ombudsman; Courts; The Office of the Ombudsman is the body
properly   equipped   by   the   Constitution   and   our   laws   to   preliminarily   determine   whether   or   not   the
allegations of anomaly are true and who are liable therefor, and the same holds true for our courts upon
which the Constitution reposes the duty to determine criminal guilt with finality. —It is important to stress
that complaints relating to the NBN Project have already been filed against President Arroyo and other
personalities before the Office of the Ombudsman. Under our Constitution, it is the Ombudsman who has
the duty “to investigate any act or omission of any public official, employee, office or agency when
such   act   or   omission   appears   to   be   illegal,   unjust,   improper,   or   inefficient.” The   Office   of   the
Ombudsman is the body properly equipped by the Constitution and our laws to preliminarily determine
whether or not the allegations of anomaly are true and who are liable therefor. The same holds true for our
courts upon which the Constitution reposes the duty to determine criminal guilt with finality. Indeed, the
rules of procedure in the Office of the Ombudsman and the courts are well­defined and ensure that the
constitutionally guaranteed  rights of all  persons, parties and  witnesses alike,  are  protected  and
safeguarded.
Same; Same; Congress; The Legislature’s need for information in an investigation of graft and
corruption   cannot   be   deemed   compelling   enough   to   pierce   the   confidentiality   of   information   validly
covered by executive privilege.—Should respondent Committees uncover information related to a possible
crime in the course of their investigation, they have the constitutional duty to refer the matter to the
appropriate   agency   or   branch   of   government.   Thus,   the   Legislature’s   need   for   information   in   an
investigation of graft and corruption cannot be deemed compelling enough to pierce the confidentiality of
information validly covered by executive privilege. As discussed above, the Legislature can still legislate
on graft and corruption even without the information covered by the three (3) questions subject of the
petition.
Same;   Same;   Same;   Legislative   inquiries,   unlike   court   proceedings,   are   not   subject   to   the   exacting
standards of evidence essential to arrive at accurate factual findings to which to apply the law; Every
person, from the highest public official to the most ordinary citizen, has the right to be presumed innocent
until proven guilty in proper  proceedings by a competent court or body.—Legislative inquiries, unlike
as compelling as in  instances when the purpose of the inquiry is legislative in nature. This is because
curbing graft and corruption is merely an oversight function of Congress. And if this is the primary
objective of respondent Committees in asking the three (3) questions covered by privilege, it may even
contradict their claim that their purpose is legislative in nature and not oversight. In any event, whether
or not investigating graft and corruption is a legislative or oversight function of Congress, respondent
Committees’ investigation cannot transgress bounds set by the Constitution.
Same; Same; Same; Same; Same; While it may be a worthy endeavor to investigate the potential
culpability of high government officials, including the President, in a given government transaction, it is
simply not a task for the Senate to perform—the role of the Legislature is to make laws, not to determine
anyone’s guilt of a crime or wrongdoing.—The general thrust and the tenor of the three (3) questions is to
trace the alleged bribery to the Office of the President. While it may be a worthy endeavor to investigate
the potential culpability of high government officials, including the President, in a given government
transaction, it is simply not a task for the Senate to perform. The role of the Legislature is to make laws,
not to determine anyone’s guilt of a crime or wrongdoing. Our Constitution has not bestowed upon the
Legislature the latter role. Just as the Judiciary cannot legislate, neither can the Legislature adjudicate or
prosecute.
Same; Same; Same; Same; Same; Congress; There is no Congressional power to expose for the
sake   of   exposure.—No   matter   how   noble   the   intentions   of   respondent   Committees   are,   they   cannot
assume the power reposed upon our prosecutorial bodies and courts. The determination of who is/are
liable for a crime or illegal activity, the investigation of the role played by each official, the determination
of who should be haled to court for prosecution and the task of coming up with conclusions and finding of
facts regarding anomalies, especially the determination of criminal guilt, are not functions of the Senate.
Congress is neither a law enforcement nor a trial agency. Moreover, it bears stressing that no inquiry is an
end in itself; it must be related to, and in furtherance of, a legitimate task of the Congress, i.e. legislation.
Investigations  conducted  solely  to  gather  incriminatory   evidence  and   “punish”  those  investigated   are
indefensible. There is no Congressional power to expose for the sake of exposure.
411 of 669
 Same; Courts; Judicial Review; While it is true that the Court must refrain from reviewing the court proceedings, are not subject to the exacting standards of evidence essential to arrive at accurate
internal processes of Congress, as a co­equal branch of government, however, when a constitutional
factual findings to which to apply the law. Hence, Section 10 of the Senate Rules of Procedure Governing
requirement exists, the Court has the duty to look into Congress’ compliance therewith.—Anent the third
Inquiries   in   Aid   of   Legislation   provides   that   “technical   rules   of   evidence   applicable   to   judicial
argument, respondent Committees contend that their Rules of Procedure Governing Inquiries in Aid of
Legislation (the “Rules”) are beyond the reach of this Court. While it is true that this Court must refrain proceedings which do not affect substantive rights need not be observed by the Committee.” Court rules
from reviewing the internal processes of Congress, as a co­equal branch of government, however, when a which prohibit leading, hypothetical, or repetitive questions or questions calling for a hearsay answer, to
constitutional requirement exists, the Court has the duty to look into Congress’ compliance therewith. We name a few, do not apply to a legislative inquiry. Every person, from the highest public official to the
cannot turn a blind eye to possible violations of the Constitution simply out of courtesy.
most ordinary citizen, has the right to be presumed innocent until proven guilty in proper proceedings by a
Same; Same; Contempt; The Court does not believe that respondent Committees have the discretion
competent court or body.
to set  aside their rules  anytime they  wish, and this is especially  true  where what  is involved  is the
Same;   Congress;   An   unconstrained   congressional   investigative   power,   like   an   unchecked
contempt power; It must be stressed that the Rules are not promulgated to benefit legislative committees
Executive, generates its own abuses.—Respondent Committees’ second argument rests on the view that
—more than anybody else, it is the witness who has the highest stake in the proper observance of the
the ruling in Senate v. Ermita, 488 SCRA 1 (2006), requiring invitations or subpoenas to contain the
Rules.—Obviously the deliberation of the respondent Committees that led to the issuance of the contempt
“possible needed statute which prompted the need for the inquiry” along with the “usual indication of the
order   is   flawed.   Instead   of   being   submitted   to   a   full   debate   by   all   the   members   of   the   respondent
subject of inquiry and the questions relative to and in furtherance thereof” is not provided for by the
Committees, the contempt order was prepared and thereafter presented to the other members for signing.
Constitution and is merely an obiter dictum. On the contrary, the Court sees the rationale and necessity of
As a result, the contempt order which was issued on January 30, 2008 was not a faithful representation of
compliance   with   these   requirements.   An   unconstrained   congressional   investigative   power,   like   an
the proceedings that took place on said date. Records clearly show that not all of those who signed the
unchecked Executive, generates its own abuses. Consequently, claims that the investigative power of
contempt order were present during the January 30, 2008 deliberation when the matter was taken up.
Congress   has   been   abused   (or   has   the   potential   for   abuse)   have   been   raised   many   times.   Constant
Section 21, Article VI of the Constitution states that: The Senate or the House of Representatives or any
exposure to congressional subpoena takes its toll on the ability of the Executive to function effectively.
of its respective  committees may conduct  inquiries in aid of legislation in accordance with its duly
The   requirements   set   forth   in Senate   v.   Ermita are   modest   mechanisms   that   would   not   unduly   limit
published rules of procedure. The rights of person appearing in or affected by such inquiries shall
Congress’ power. The legislative inquiry must be confined to permissible areas and thus, prevent the
be respected. (Emphasis supplied) All the limitations embodied in the foregoing provision form part of
“roving commissions” referred to in the U.S. case, Kilbourn v. Thompson, 103 U.S. 168 (1880). Likewise,
the witness’ settled expectation. If the limitations are not observed, the witness’ settled expectation is
witnesses have their constitutional right to due process. They should be adequately informed what matters
shattered. Here, how could there be a majority vote when the members in attendance are not enough to
are   to   be   covered   by   the   inquiry.   It   will   also   allow   them   to   prepare   the   pertinent   information   and
arrive at such majority? Petitioner has the right to expect that he can be cited in contempt only through a
documents. To our mind, these requirements concede too little political costs or burdens on the part of
majority vote in a proceeding in which the matter has been fully deliberated upon. There is a greater
Congress when viewed vis­à­vis the immensity of its power of inquiry.
measure   of   protection   for   the   witness   when   the   concerns   and   objections   of   the   members   are   fully
articulated in such proceeding. We do not believe that respondent Committees have the discretion to set

412 of 669
public on notice.—Section 136 of the Senate Rules quoted above takes into account the new composition
of the Senate after an election and the possibility of the amendment or revision of the Rules at the start of
each session in which the newly elected Senators shall begin their term. However, it is evident that the
Senate has determined that its main rules are intended to be valid from the date of their adoption until they
are amended or repealed. Such language is conspicuously absent from the Rules. The Rules simply state
“(t)hese   Rules   shall   take   effect   seven   (7)   days   after   publication   in   two   (2)   newspapers   of   general
circulation.” The latter does not explicitly provide for the continued effectivity of such rules until they are
amended or repealed. In view of the difference in the language of the two sets of Senate rules, it cannot be
presumed that the Rules (on legislative inquiries) would continue into the next Congress. The Senate of
the next Congress may easily adopt different rules for its legislative inquiries which come within the rule
on unfinished business. The language of Section 21, Article VI of the Constitution requiring that the
inquiry  be  conducted  in  accordance   with the duly  published  rules  of  procedure is categorical.  It  is
incumbent upon the Senate to publish the rules for its legislative inquiries in each Congress or otherwise
make the published rules clearly state that the same shall be effective in subsequent Congresses or until
they are amended or repealed to sufficiently put public on notice. If it was the intention of the Senate for
its present rules on legislative inquiries to be effective even in the next Congress, it could have easily
adopted the same language it had used in its main rules regarding effectivity.
Same; Same; Not all orders issued or proceedings conducted pursuant to the subject Rules are null and
void—only those that result in violation of the rights of witnesses should be considered null and void,
considering that the rationale for the publication is to protect the rights of witnesses as expressed in
Section 21, Article VI of the Constitution.—Lest the Court be misconstrued, it should likewise be stressed
that not all orders issued or proceedings conducted pursuant to the subject Rules are null and void. Only
those that result in violation of the rights of witnesses should be considered null and void, considering
that the rationale for the publication is to protect the rights of witnesses as expressed in Section 21,
Article  VI of  the Constitution. Sans such  violation, orders  and proceedings  are  considered  valid and
effective.   legislative inquiries in each Congress or otherwise make the published rules clearly state that the same
aside their rules anytime they wish. This is especially true here where what is involved is the contempt
power. It must be stressed that the Rules are not promulgated for their benefit. More than anybody else, it
is the witness who has the highest stake in the proper observance of the Rules.
Senate; Certainly, there is no debate that the Senate as an institution is “continuing,” as it is not
dissolved as an entity with each national election or change in the composition of its members, but in the
conduct of its day­to­day business the Senate of each Congress acts separately and independently of the
Senate of the Congress before it.—On the nature of the Senate as a “continuing body,” this Court sees fit
to issue a clarification. Certainly, there is no debate that the Senate as an institution is “continuing,” as it
is not dissolved as an entity with each national election or change in the composition of its members.
However,  in the conduct  of its day­to­day business the Senate of each  Congress  acts separately  and
independently of the Senate of the Congress before it. The Rules of the Senate itself confirms this when it
states: RULE XLIV UNFINISHED BUSINESS SEC. 123. Unfinished business at the end of the session
shall be taken up at the next session in the same status. All pending matters and proceedings shall
terminate upon the expiration of one (1) Congress, but may be taken by the succeeding Congress as if
present for the first time. (emphasis supplied) Undeniably from the foregoing, all pending matters and
proceedings, i.e. unpassed bills and even legislative investigations, of the Senate of a particular Congress
are considered terminated upon the expiration of that Congress and it is merely optional on the Senate of
the   succeeding   Congress   to   take   up   such   unfinished   matters, not   in   the   same   status,   but   as   if
presented for the first time. The logic and practicality of such a rule is readily apparent considering that
the Senate of the succeeding Congress (which will typically have a different composition as that of the
previous Congress) should not be bound by the acts and deliberations of the Senate of which they had no
part. If the Senate is a continuing body even with respect to the conduct of its business, then pending
matters will not be deemed terminated with the expiration of one Congress but will, as a matter of course,
continue into the next Congress with the same status.
Same; Rules on Legislative Inquiries; It is incumbent upon the Senate to publish the rules for its
shall be effective in subsequent Congresses or until they are amended or repealed to sufficiently put
413 of 669
 Senate;  Rules  on Legislative  Inquiries; There  is merit  in the  contention of  respondent  Senate
Committees that the Rules of Procedure Governing Inquiries need not be published by the Senate of every
Congress,   as   the   Senate   is   a   continuing   body.—It   is   my   considered   view   that   there   is   merit   in   the
contention of respondent Senate Committees that the Rules of Procedure Governing Inquiries need not be
published by the Senate of every Congress, as the Senate is a continuing body. The continuity of these
rules from one Congress to the next is both an incident and an indicium of the continuing nature of the
Senate.
Same; The deliberations of the 1986 Constitutional Commission show that the nature of the Senate
as a continuing body hinged on the staggering of terms of the Senators; The structure of the Philippine
Senate being evidently patterned after the U.S. Senate, it reflects the latter’s rationale for staggering
senatorial terms and constituting the Senate as a continuing body.—Excerpts from the deliberations of
the 1986 Constitutional Commission provide us a brief history of the Senate of the Philippines and its
intended   nature   as   a   continuing   legislative   body, viz.:   x x x The   above   deliberations   show   that the
nature of the Senate as a continuing body hinged on the staggering of terms of the Senators, such
that the term of one­half or twelve of the Senators (“remaining Senators”) would subsist and continue into
the succeeding Congress, while the term of the other half or twelve Senators (“outgoing Senators”) would
expire in the present Congress. As pointed out by Commissioner Gregorio J. Tingson, this arrangement
whereby half of the Senate’s membership continues into the next Congress is designed to help ensure
“stability   of   governmental   policies.”   The   structure   of   the   Philippine   Senate   being   evidently
patterned after the U.S. Senate, it reflects the latter’s rationale for staggering senatorial terms and
constituting the Senate as a continuing body.
Same; It is the staggering of the terms of the 24 Senators and allowing the terms of office of a portion of
the Senate membership to continue into the succeeding Congress that provides the stability indispensable
to an effective government, and makes the Senate a continuing body as intended by the framers of both
the 1935 (as amended) and the 1987 Constitutions; Part of the stability provided by a continuing Senate
is the existence of rules of proceedings adopted pursuant to the power granted by the U.S. Constitution,
rules that continue to be in effect from one Congress to the next until such rules are repealed or amended,
Separation of Powers; Checks and Balances; In a free and democratic society, the interests of
these Executive and Legislative branches inevitably clash, but each must treat the other with official
courtesy and respect.—On a concluding note, we are not unmindful of the fact that the Executive and the
Legislature are political branches of government. In a free and democratic society, the interests of these
branches inevitably clash, but each must treat the other with official courtesy and respect. This Court
wholeheartedly   concurs   with   the   proposition   that   it   is   imperative   for   the   continued   health   of   our
democratic institutions that we preserve the constitutionally mandated checks and balances among the
different branches of government.
Same;   Same;   Accountability   and   Transparency;   There   is   no   question   that   any   story   of   government
malfeasance deserves an inquiry into its veracity, but the best venue for this noble undertaking is not in
the political branches of government—the customary partisanship and the absence of generally accepted
rules on evidence are too great an obstacle in arriving at the truth or achieving justice that meets the test
of the constitutional guarantee of due process of law.—While this Court finds laudable the respondent
Committees’ well­intentioned efforts to ferret out corruption, even in the highest echelons of government,
such lofty intentions do not validate or accord to Congress powers denied to it by the Constitution and
granted instead to the other branches of government. There is no question that any story of government
malfeasance deserves an inquiry into its veracity. As respondent Committees contend, this is founded on
the constitutional command of transparency and public accountability. The recent clamor for a “search for
truth” by the general public, the religious community and the academe is an indication of a concerned
citizenry, a nation that demands an accounting of an entrusted power. However, the best venue for this
noble undertaking is not in the political branches of government. The customary partisanship and the
absence  of generally accepted  rules on evidence  are  too great  an obstacle in arriving  at the truth or
achieving justice that meets the test of the constitutional guarantee of due process of law. We believe the
people deserve a more exacting “search for truth” than the process here in question, if that is its objective.
PUNO, C.J., Dissenting Opinion:
414 of 669
begin their term of office, the President may endorse the Rules to the appropriate committee for
amendment  or  revision. “The  Rules  may also  be  amended  by  means  of  a  motion  which  should  be
presented at least one day before its consideration, and the vote of the majority of the Senators present in
the session shall be required for its approval.” (emphasis supplied)  It is obvious that the above rules do
not provide for the expiration of the Senate Rules at the termination of every Congress. On the
contrary, Rule LI provides that at the opening of every Congress, the Senate President may endorse the
Senate Rules to the appropriate committee for amendment or revision, which connotes that the Senate
Rules must be subsisting for them to be subject  to amendment or revision. If the Senate were not a
continuing body, the Senate Rules governing its proceedings would not be given continuing effect from
one Congress to the next.
Same; Between the expiration of a Congress and the opening of the succeeding Congress, some functions
of the Senate continue during such recess—aside from the administrative functions performed by Senate
employees for the continued operation of the Senate as an institution, legislative functions continue to be
exercised.—While the present Senate Rules provide under Rule XLIV (Unfinished Business), Section 123
that   “(a)ll   pending   matters   and   proceedings   shall   terminate   upon   the   expiration   of   one   (1)
Congress,” between the expiration of a Congress and the opening of the succeeding Congress, some
functions of the Senate continue during such recess. Aside from the administrative functions performed
by Senate employees for the continued operation of the Senate as an institution, legislative functions
continue to be exercised. The offices of the “remaining Senators” continue their legislative work in
preparation for the succeeding Congress. These continuing functions require continuing effectivity of the
Senate Rules. An example of a provision of the Senate Rules applicable to these continuing activities is
Rule XXII (Filing and Consideration of Bills and Resolutions), Section 61, which provides that “(a)ll bills
and resolutions shall be filed with the Office of the Secretary whether the Senate is in session or not.”
Same; Rules on Legislative Inquiries; Prescinding from the continuing nature of the Senate and
the continuing effectivity of the Senate Rules (of proceedings), it is my considered view that the Rules of
Procedure Governing Inquiries adopted by the Senate of the Tenth Congress on August 21, 1995 should
but with the process for repeal and amendment also being governed by the subsisting rules.—In sum, it is
the staggering of the terms of the 24 Senators and allowing the terms of office of a portion of the Senate
membership to continue into the succeeding Congress—whether two­thirds under the 1935 Constitution
or   one­half   under   the   1987   Constitution—that   provides   the   stability   indispensable   to   an   effective
government, and makes the Senate a continuing body as intended by the framers of both the 1935 (as
amended)   and   the   1987   Constitutions.   Part   of   the   stability provided   by   a   continuing   Senate   is
the existence   of   rules   of   proceedings adopted   pursuant   to   the   power   granted   by   the   U.S.
Constitution, rules   that   continue   to   be   in   effect   from   one   Congress   to   the   next until   such   rules   are
repealed   or   amended,   but   with   the   process   for   repeal   and   amendment   also   being   governed   by   the
subsisting rules. U.S. Senator Francis Warren cautions that a Senate that is not continuing, but instead
new in each Congress, opens all rules to debate as a new matter; the Senate will be totally and wholly
without rules as it proceeds “at sea without rudder or compass regarding rules.” Thus, in the U.S., the
Senate rules of proceedings provide that “(t)he rules of the Senate shall continue from one Congress to
the next Congress unless they are changed as provided in these rules.” These rules, adopted on January
11, 1884 and made effective on January 21, 1884, continue to be in effect to this day alongside the
continuing membership of the Senate.
Same; The Senate Rules do not provide for their expiration at the termination of every Congress—
on the  contrary,  Rule  LI provides  that  at   the  opening of   every   Congress,  the  Senate  President   may
endorse the Senate Rules to the appropriate committee for amendment or revision, which connotes that
the Senate Rules must be subsisting for them to be subject to amendment or revision.—Patterned after the
U.S. Constitution, the 1987 Constitution also provides under Article VI, Section 16(3) that “(e)ach House
may determine the rules of its proceedings…” As in the U.S. Senate, the Senate Rules (of proceedings)
adopted by the Philippine Senate have a continued effect from one Congress to the next as shown by
the following provisions of the Philippine Senate Rules: “Rule LII (Date of Taking Effect), Section 137:
These Rules shall take effect on the date of their adoption and shall remain in force until they are
amended   or   repealed.”   x x x x x x x x x   “Rule   LI   (Amendments   to,   Or   revisions   Of,   The   Rules),
Section 136: At the start of each session in which the Senators elected in the preceding elections shall
415 of 669
the   duration   of   its   effectivity   from   one   Congress   to   the   next.—Following   the   principles likewise   be   recognized   to   have   continuing   force   and   effect   after   being   “duly   published”   in   two
of Ballin and Santiago, I submit that the Court ought to take a deferential stance in interpreting the rule­ newspapers   of   general   circulation   on   August   24,   1995.—It   should   be   noted   that   the   termination   of
making power of the Senate as a co­equal branch of government, so long as rights of private parties are unfinished business upon expiration of one Congress is sanctioned by Rule XLIV, Section 123 of the
not infringed. The Rules of Procedure Governing Inquiries is akin to the Senate Rules (of proceeding) in Senate Rules. The Senate Rules, may, however, be amended under Rule LI, Section 36. It remains to be
that  the former governs  the internal  workings of the Senate and its committees, although admittedly seen whether by amendment of the Senate Rules, the Senate would allow a Senate Committee conducting
different in some respects from the Senate Rules because it affects rights of parties not members of the an investigation, for example, to continue its proceedings after the expiration of a Congress as in the
Senate and, hence, requires publication. To the extent that the Rules of Procedure Governing Inquiries afore­discussed case, McGrain v. Daugherty. Prescinding from the continuing nature of the Senate and the
does not transgress the requirement of due process as its outer limit, the Senate should be given room to continuing effectivity of the Senate Rules (of proceedings), it is my considered view that the Rules of
interpret the duration of its effectivity from one Congress to the next. Procedure Governing Inquiries adopted by the Senate of the Tenth Congress on August 21, 1995
Same; Same; Same; Due Process; It is within the competency of the Senate to prescribe a method should likewise be recognized to have continuing force and effect after being “duly published” in
that shall reasonably conform to the due­process purpose of publication, and the Senate has validly two newspapers of general circulation on August 24, 1995.
provided   the   method   of   one­time   publication   of   its   Rules   of   Procedure   Governing   Inquiries   in   two Same; Rules of Procedure; It cannot be gainsaid that rules of proceedings are a necessity in preserving
newspapers of general circulation.—Similar to Ballin, there is no standard set by Article VI, Section order, decency and regularity in a dignified public body.—It cannot be gainsaid that rules of proceedings
21   of   the   1987   Constitution,   as   to   the   manner   and   frequency   of   publication   of   the   Rules   of are a necessity in preserving order, decency and regularity in a dignified public body. These rules are
Procedure Governing Inquiries. It is within the competency of the Senate to prescribe a method that weapons of the weaker party to defend themselves from irregularities and abuses “which the wantonness
shall reasonably  conform  to  the   due­process  purpose   of  publication,  and   the  Senate   has  validly of power is but too often apt to suggest to large and successful majorities.” Thomas Jefferson stated in the
provided the method of one­time publication of its Rules of Procedure Governing Inquiries in two opening of his widely used, A Manual of Parliamentary Practice, viz.: “Mr. Onslow, the ablest among the
newspapers of general circulation, in line with the ruling in Tañada. Speakers of the House of Commons, used to say, ‘It was a maxim he had often heard when he was a
young man, from old and experienced members, that nothing tended more to throw power into the hands
Same; Same; Same; The unbroken practice of the Senate of not adopting Rules of Procedure Governing  of the administration and those who acted with the majority of the House of Commons, than in neglect of,
Inquiries and publishing the same in every Congress, owing to its nature as a continuing body, is not  or departure from, the rules of proceeding; that these forms, as instituted by our ancestors, operated
something to be lightly brushed aside, especially considering the grave consequences of cutting this  as a check, and control, on the actions of the majority; and that they were, in many instances, a shelter
continuity; Where rights are not violated, the Court ought not like lightning strike down a valid rule and  and protection to the minority, against the attempts of power.’ ”
practice of a co­equal branch of government, lest the walls delineating powers be burned.— Same; Same; Separation of Powers; The Court ought to take a deferential stance in interpreting
The unbroken practice of the Senate of not adopting Rules of Procedure Governing Inquiries and  the rule­making power of the Senate as a co­equal branch of government, so long as rights of private
publishing the same in every Congress, owing to its nature as a continuing body, is not something to be  parties   are   not   infringed;   To   the   extent   that   the   Rules   of   Procedure   Governing   Inquiries   does   not
lightly brushed aside, especially considering the grave consequences of cutting this  transgress the requirement of due process as its outer limit, the Senate should be given room to interpret

416 of 669
emotionally charged rhetoric from both sides and viewed in the light of settled constitutional and legal
doctrines, plainly lead to the conclusion that the claim of executive privilege must be upheld.
Assailed   in   this   motion   for   reconsideration   is   our   Decision   dated   March   25,   2008   (the   "Decision"),
granting   the   petition   for certiorari filed   by   petitioner   Romulo   L.   Neri   against   the   respondent   Senate
Committees on Accountability of Public Officers and Investigations, 1 Trade and Commerce,2 and National
Defense and Security (collectively the "respondent Committees"). 3
A brief review of the facts is imperative.
On September 26, 2007, petitioner appeared before respondent Committees and testified for about eleven
(11) hours on matters concerning the National Broadband Project (the "NBN Project"), a project awarded
by   the   Department   of   Transportation   and   Communications   ("DOTC")   to   Zhong   Xing
Telecommunications   Equipment   ("ZTE").   Petitioner   disclosed   that   then   Commission   on   Elections
("COMELEC") Chairman Benjamin Abalos offered him P200 Million in exchange for his approval of the
NBN   Project.   He   further   narrated   that   he   informed   President   Gloria   Macapagal   Arroyo   ("President
Arroyo") of the bribery attempt and that she instructed him not to accept the bribe. However, when probed
further on President Arroyo and petitioner’s discussions relating to the NBN Project, petitioner refused to
answer,  invoking "executive privilege."  To be specific,  petitioner refused to answer  questions on: (a)
whether or not President Arroyo followed up the NBN Project, 4 (b) whether or not she directed him to
prioritize it,5 and (c) whether or not she directed him to approve it.6
Respondent Committees persisted in knowing petitioner’s answers to these three questions by requiring
him to appear and testify once more on November 20, 2007. On November 15, 2007, Executive Secretary
Eduardo R. Ermita wrote to respondent Committees and requested them to dispense with petitioner’s
testimony on the ground of executive  privilege. 7 The letter of Executive Secretary  Ermita pertinently
stated:
Following   the   ruling   in Senate   v.   Ermita,   the   foregoing   questions   fall   under   conversations   and
correspondence   between   the   President   and   public   officials   which   are   considered   executive   privilege
(Almonte v. Vasquez, G.R. 95637, 23 May 1995; Chavez v. PEA, G.R. 133250, July 9, 2002). Maintaining
continuity. Holding itself to be a continuing body, the Senate has dispensed with the adoption not only of 
Rules of Procedure Governing Inquiries, but also of Senate rules (of proceedings) at the start of every 
Congress in the last ten years. As a consequence of the absence of rules if the Senate is held to be not a 
continuing body, its acts during these Congresses may be put into question. A mathematical calculation of
a quorum in view of the staggered terms of the Senate membership cannot simply subvert the deeply­
entrenched thought­out rationale for the design of a continuing and stable Senate, shown to be necessary 
in promoting effective government and protecting liberties. Where rights are not violated, the Court ought 
not like lightning strike down a valid rule and practice of a co­equal branch of government, lest the walls 
delineating powers be burned.
LEONARDO­DE CASTRO, J.:
Executive privilege is not a personal privilege, but one that adheres to the Office of the President. It exists
to protect public interest, not to benefit a particular public official. Its purpose, among others, is to assure
that   the   nation   will   receive   the   benefit   of   candid,   objective   and   untrammeled   communication   and
exchange of information between the President and his/her advisers in the process of shaping or forming
policies and arriving at decisions in the exercise of the functions of the Presidency under the Constitution.
The confidentiality of the President’s conversations and correspondence is not unique. It is akin to the
confidentiality of judicial deliberations. It possesses the same value as the right to privacy of all citizens
and   more,   because   it   is   dictated   by   public   interest   and   the   constitutionally   ordained   separation   of
governmental powers.
In these proceedings, this Court has been called upon to exercise its power of review and arbitrate a hotly,
even acrimoniously, debated dispute between the Court’s co­equal branches of government. In this task,
this Court should neither curb the legitimate powers of any of the co­equal and coordinate branches of
government   nor   allow   any   of   them   to   overstep   the   boundaries   set   for   it   by   our   Constitution.   The
competing interests in the case at bar are the claim of executive privilege by the President, on the one
hand, and the respondent Senate Committees’ assertion of their power to conduct legislative inquiries, on
the   other.   The   particular   facts   and   circumstances   of   the   present   case,   stripped   of  the   politically   and
417 of 669
Respondent Committees found petitioner’s explanations unsatisfactory. Without responding to his request
for advance notice of the matters that he should still clarify, they issued the Order dated January 30, 2008;
In Re: P.S. Res. Nos. 127,129,136 & 144; and privilege speeches of Senator Lacson and Santiago (all on
the ZTE­NBN Project), citing petitioner in contempt of respondent Committees and ordering his arrest
and detention at the Office of the Senate Sergeant­at­Arms until such time that he would appear and give
his testimony.
On the same date, petitioner moved for the reconsideration of the above Order. 8 He insisted that he had
not shown "any contemptible conduct worthy of contempt and arrest." He emphasized his willingness to
testify on new matters, but respondent Committees did not respond to his request for advance notice of
questions. He also mentioned the petition for certiorari he previously filed with this Court on December
7, 2007. According to him, this should restrain respondent Committees from enforcing the order dated
January 30, 2008 which declared him in contempt and directed his arrest and detention.
Petitioner   then   filed   his   Supplemental   Petition   for   Certiorari   (with   Urgent   Application   for
TRO/Preliminary Injunction) on February 1, 2008. In the Court’s Resolution dated February 4, 2008, the
parties were required to observe the status quo prevailing prior to the Order dated January 30, 2008.
On   March   25,   2008,   the   Court   granted   his   petition   for certiorari on   two   grounds: first,   the
communications elicited by the three  (3) questions were covered  by executive  privilege;  and second,
respondent Committees committed grave abuse of discretion in issuing the contempt order. Anent the first
ground, we considered the subject communications as falling under the presidential communications
privilege because (a) they related to a quintessential and non­delegable power of the President, (b) they
were received by a close advisor of the President, and (c) respondent Committees failed to adequately
show a compelling need that would justify the limitation of the privilege and the unavailability of the
information elsewhere by an appropriate investigating authority. As to the second ground, we found that
respondent Committees committed grave abuse of discretion in issuing the contempt order because ( a)
there   was  a  valid claim  of  executive   privilege,  (b)  their   invitations  to  petitioner  did not   contain  the
questions relevant to the inquiry, (c) there was a cloud of doubt as to the regularity of the proceeding that
led to their issuance of the contempt order, (d) they violated Section 21, Article VI of the Constitution
the confidentiality of conversations of the President is necessary in the exercise of her executive and
policy decision making process. The expectation of a President to the confidentiality of her conversations
and correspondences, like the value which we accord deference for the privacy of all citizens, is the
necessity for protection of the public interest in candid, objective, and even blunt or harsh opinions in
Presidential decision­making. Disclosure of conversations of the President will have a chilling effect on
the President, and will hamper her in the effective discharge of her duties and responsibilities, if she is not
protected by the confidentiality of her conversations.
The context in which executive privilege is being invoked is that the information sought to be disclosed
might impair our diplomatic as well as economic relations with the People’s Republic of China. Given the
confidential nature in which these information were conveyed to the President, he cannot provide the
Committee any further details of these conversations, without disclosing the very thing the privilege is
designed to protect.
In light of the above considerations, this Office is constrained to invoke the settled doctrine of executive
privilege as refined in Senate v. Ermita, and has advised Secretary Neri accordingly.
Considering that Sec. Neri has been lengthily interrogated on the subject in an unprecedented 11­hour
hearing,   wherein   he   has   answered   all   questions   propounded   to   him   except   the   foregoing   questions
involving executive privilege, we therefore request that his testimony on 20 November 2007 on the ZTE /
NBN project be dispensed with.
On November  20, 2007, petitioner  did not  appear  before  respondent  Committees  upon orders  of the
President invoking executive privilege. On November 22, 2007, the respondent Committees issued the
show­cause letter requiring him to explain why he should not be cited in contempt. On November 29,
2007, in petitioner’s reply to respondent Committees, he manifested that it was not his intention to ignore
the Senate hearing and that he thought the only remaining questions were those he claimed to be covered
by executive privilege. He also manifested his willingness to appear and testify should there be new
matters to be taken up. He just requested that he be furnished "in advance as to what else" he "needs to
clarify."
418 of 669
C. ON THE CONTRARY, THERE IS ADEQUATE SHOWING OF A COMPELLING NEED TO
JUSTIFY THE DISCLOSURE OF THE INFORMATION SOUGHT.
D. TO UPHOLD THE CLAIM OF EXECUTIVE PRIVILEGE IN THE INSTANT CASE WOULD
SERIOUSLY   IMPAIR   THE   RESPONDENTS’   PERFORMANCE   OF   THEIR   PRIMARY
FUNCTION TO ENACT LAWS.
E. FINALLY, THE CONSTITUTIONAL RIGHT OF THE PEOPLE TO INFORMATION, AND
THE   CONSTITUTIONAL   POLICIES   ON   PUBLIC   ACCOUNTABILITY   AND
TRANSPARENCY OUTWEIGH THE CLAIM OF EXECUTIVE PRIVILEGE.
IV
CONTRARY   TO   THIS   HONORABLE   COURT’S   DECISION,   RESPONDENTS   DID   NOT
COMMIT   GRAVE   ABUSE   OF   DISCRETION   IN   ISSUING   THE   ASSAILED   CONTEMPT
ORDER, CONSIDERING THAT:
A.   THERE   IS   NO   LEGITIMATE   CLAIM   OF  EXECUTIVE   PRIVILEGE   IN  THE   INSTANT
CASE.
B.   RESPONDENTS   DID   NOT   VIOLATE   THE   SUPPOSED   REQUIREMENTS   LAID   DOWN
IN SENATE V. ERMITA.
C.   RESPONDENTS   DULY   ISSUED   THE   CONTEMPT   ORDER   IN   ACCORDANCE   WITH
THEIR INTERNAL RULES.
D.   RESPONDENTS   DID   NOT   VIOLATE   THE   REQUIREMENTS   UNDER   ARTICLE   VI,
SECTION 21 OF THE CONSTITUTION REQUIRING THAT ITS RULES OF PROCEDURE BE
DULY   PUBLISHED,   AND   WERE   DENIED   DUE   PROCESS   WHEN   THE   COURT
CONSIDERED   THE   OSG’S   INTERVENTION   ON   THIS   ISSUE   WITHOUT   GIVING
RESPONDENTS THE OPPORTUNITY TO COMMENT.
because their inquiry was not in accordance with the "duly published rules of procedure," and (e) they
issued the contempt order arbitrarily and precipitately.
On April 8, 2008, respondent Committees filed the present motion for reconsideration, anchored on the
following grounds:
I
CONTRARY TO  THIS  HONORABLE  COURT’S  DECISION, THERE  IS  NO  DOUBT  THAT
THE ASSAILED ORDERS WERE ISSUED BY RESPONDENT COMMITTEES PURSUANT TO
THE   EXERCISE   OF   THEIR   LEGISLATIVE   POWER,   AND   NOT   MERELY   THEIR
OVERSIGHT FUNCTIONS.
II
CONTRARY   TO   THIS   HONORABLE   COURT’S   DECISION,   THERE   CAN   BE   NO
PRESUMPTION   THAT   THE   INFORMATION   WITHHELD   IN   THE   INSTANT   CASE   IS
PRIVILEGED.
III
CONTRARY  TO   THIS  HONORABLE   COURT’S  DECISION,  THERE   IS   NO  FACTUAL   OR
LEGAL BASIS TO HOLD THAT THE COMMUNICATIONS ELICITED BY THE SUBJECT
THREE   (3)   QUESTIONS   ARE   COVERED   BY   EXECUTIVE   PRIVILEGE,   CONSIDERING
THAT:
A. THERE IS NO SHOWING THAT THE MATTERS FOR WHICH EXECUTIVE PRIVILEGE
IS CLAIMED CONSTITUTE STATE SECRETS.
B. EVEN IF THE TESTS ADOPTED BY THIS HONORABLE COURT IN THE DECISION IS
APPLIED,   THERE   IS   NO   SHOWING   THAT   THE   ELEMENTS   OF   PRESIDENTIAL
COMMUNICATIONS PRIVILEGE ARE PRESENT.
419 of 669
jurisprudence; (5) the failure of the present Senate to publish its Rules renders the same void; and (6)
respondent Committees arbitrarily issued the contempt order.
Incidentally, respondent  Committees’ objection to the Resolution dated March 18, 2008 (granting the
Office of the Solicitor General’s Motion for Leave to Intervene and to Admit Attached Memorandum)
only after the promulgation of the Decision in this case is foreclosed by its untimeliness.
The core issues that arise from the foregoing respective contentions of the opposing parties are as follows:
(1) whether or not there is a recognized presumptive presidential communications privilege in our legal
system;
(2) whether or not there is factual or legal basis to hold that the communications elicited by the three (3)
questions are covered by executive privilege;
(3) whether or not respondent Committees have shown that the communications elicited by the three (3)
questions are critical to the exercise of their functions; and
(4) whether or not respondent Committees committed grave abuse of discretion in issuing the contempt
order.
We shall discuss these issues seriatim.
I For its part, the Office of the Solicitor General maintains that: (1) there is no categorical pronouncement
There Is a Recognized Presumptive
Presidential Communications Privilege
Respondent Committees ardently argue that the Court’s declaration that presidential communications are
presumptively privileged reverses the "presumption" laid down in Senate v. Ermita11 that "inclines heavily
against executive secrecy and in favor of disclosure." Respondent Committees then claim that the Court
erred in relying on the doctrine in Nixon.
E.   RESPONDENTS’   ISSUANCE   OF   THE   CONTEMPT   ORDER   IS   NOT   ARBITRARY   OR
PRECIPITATE.
In his Comment, petitioner charges respondent Committees with exaggerating and distorting the Decision
of this Court. He avers that there is nothing in it that prohibits respondent Committees from investigating
the NBN Project or asking him additional questions. According to petitioner, the Court merely applied the
rule on executive privilege to the facts of the case. He further submits the following contentions:  first, the
assailed   Decision   did   not   reverse   the   presumption   against   executive   secrecy   laid   down   in Senate   v.
Ermita; second,   respondent   Committees   failed   to   overcome   the   presumption   of   executive   privilege
because it appears that they could legislate even without the communications elicited by the three (3)
questions,   and   they   admitted   that   they   could   dispense   with   petitioner’s   testimony   if   certain   NEDA
documents would be given to them; third, the requirement of specificity applies only to the privilege for
State,  military  and diplomatic secrets,  not  to the necessarily  broad  and all­encompassing  presidential
communications   privilege; fourth,   there   is   no   right   to   pry   into   the   President’s   thought   processes   or
exploratory exchanges; fifth, petitioner is not covering up or hiding anything illegal; sixth, the Court has
the power and duty to annul the Senate Rules; seventh, the Senate is not a continuing body, thus the
failure   of   the   present   Senate   to   publish   its Rules   of   Procedure   Governing   Inquiries   in   Aid   of
Legislation (Rules) has a vitiating effect on them; eighth, the requirement for a witness to be furnished
advance copy of questions comports with due process and the constitutional mandate that the rights of
witnesses be respected; and ninth, neither petitioner nor respondent has the final say on the matter of
executive privilege, only the Court.
from the Court that the assailed Orders were issued by respondent Committees pursuant to their oversight
function; hence, there is no reason for them "to make much" of the distinction between Sections 21 and
22, Article VI of the Constitution; (2) presidential communications enjoy a presumptive privilege against
disclosure as earlier held in Almonte v. Vasquez9 and Chavez v. Public Estates Authority (PEA)10; (3) the
communications elicited by the three (3) questions are covered by executive privilege, because all the
elements   of   the   presidential   communications   privilege   are   present;   (4)   the   subpoena ad
testificandum issued by respondent Committees to petitioner is fatally defective under existing law and
420 of 669
presumption   inclines  heavily against executive   secrecy   and   in  favor  of  disclosure.  (Emphasis  and
underscoring supplied)
Obviously, the last sentence of the above­quoted paragraph in Senate v. Ermita refers to the "exemption"
being claimed by the executive officials mentioned in Section 2(b) of E.O. No. 464, solely by virtue of
their positions in the Executive Branch. This means that when an executive official, who is one of those
mentioned in the said Sec. 2(b) of E.O. No. 464, claims to be exempt from disclosure, there can be no
presumption of authorization to invoke executive privilege given by the President to said executive
official, such that the presumption in this situation inclines heavily against executive secrecy and in favor
of disclosure.
Senate v. Ermita 20 expounds on the premise of the foregoing ruling in this wise:
Section 2(b) in relation to Section 3 virtually provides that, once the head of office determines that a
certain information is privileged, such determination is presumed to bear the President’s authority and has
the   effect   of   prohibiting   the   official   from   appearing   before   Congress,   subject   only   to   the   express
pronouncement of the President that it is allowing the appearance of such official. These provisions thus
allow the President to authorize claims of privilege by mere silence.
Such presumptive authorization, however, is contrary to the exceptional nature of the privilege. Executive
privilege, as already discussed, is recognized with respect to information the confidential nature of which
is crucial to the fulfillment of the unique role and responsibilities of the executive branch, or in those
instances where exemption from disclosure is necessary to the discharge of highly important executive
responsibilities. The doctrine of executive privilege is thus premised on the fact that certain information
must, as a matter of necessity, be kept confidential in pursuit of the public interest. The privilege being,
by definition, an exemption from the obligation to disclose information, in this case to Congress, the
necessity must be of such high degree as to outweigh the public interest in enforcing that obligation in a
particular case.
In light  of this highly exceptional  nature of the privilege,  the Court  finds it essential  to limit to the
President  the power to invoke the privilege. She may of course authorize  the Executive Secretary  to
Respondent Committees argue as if this were the first time the presumption in favor of the presidential
communications privilege is mentioned and adopted in our legal system. That is far from the truth. The
Court,   in   the   earlier   case   of Almonte   v.   Vasquez,12 affirmed   that   the presidential   communications
privilege is fundamental  to the operation  of government  and  inextricably  rooted in the separation  of
powers under the Constitution. Even Senate v. Ermita,13 the case relied upon by respondent Committees,
reiterated this concept. There, the Court enumerated the cases in which the claim of executive privilege
was   recognized,   among   them Almonte   v.   Chavez, Chavez   v.   Presidential   Commission   on   Good
Government (PCGG),14 and Chavez v. PEA.15 The Court articulated in these cases that "there are certain
types of information which the government may withhold from the public, 16" that there is a "governmental
privilege against public disclosure with respect to state secrets regarding military, diplomatic and other
national security matters";17 and that "the right to information does not extend to matters recognized
as ‘privileged information’ under the separation of powers, by which the Court meant Presidential
conversations, correspondences, and discussions in closed­door Cabinet meetings."18
Respondent Committees’ observation that this Court’s Decision reversed the "presumption that inclines
heavily against executive secrecy and in favor of disclosure" arises from a piecemeal interpretation of the
said Decision. The Court has repeatedly held that in order to arrive at the true intent and meaning of a
decision,   no   specific   portion   thereof   should   be   isolated   and   resorted   to,   but   the   decision   must   be
considered in its entirety.19
Note that the aforesaid presumption is made in the context of the circumstances obtaining in  Senate v.
Ermita, which declared void Sections 2(b) and 3 of Executive Order (E.O.) No. 464, Series of 2005. The
pertinent portion of the decision in the said case reads:
From the above discussion on the meaning and scope of executive privilege, both in the United States and
in this jurisprudence, a clear principle emerges. Executive privilege, whether asserted against Congress,
the courts, or the public, is recognized  only in relation to certain types of information of a sensitive
character. While executive  privilege  is a constitutional  concept,  a claim thereof  may be valid or  not
depending on the ground invoked to justify it and the context in which it is made. Noticeably absent is any
recognition that executive officials are exempt from the duty to disclose information by the mere fact of
being executive  officials. Indeed, the extraordinary  character  of the exemptions indicates  that the
421 of 669
"The expectation of a President to the confidentiality of his conversations and correspondences, like the
claim of confidentiality of judicial deliberations, for example, he has all the values to which we accord
deference for the privacy of all citizens and, added to those values, is the necessity for protection of the
public interest in candid, objective, and even blunt or harsh opinions in Presidential decision­making. A
President and those who assist him must be free to explore alternatives in the process of shaping policies
and making decisions and to do so in a way many would be unwilling to express except privately. These
are   the   considerations   justifying   a   presumptive   privilege   for   Presidential   communications.   The
privilege is fundamental to the operation of government and inextricably rooted in the separation of
powers under the Constitution x x x " (Emphasis and italics supplied)
Clearly,   therefore,   even Senate   v.   Ermita adverts   to   "a   presumptive   privilege   for   Presidential
communication,"   which   was   recognized   early   on   in Almonte   v.   Vasquez.   To   construe   the   passage
in Senate v. Ermita adverted to in the Motion for Reconsideration of respondent Committees, referring to
the   non­existence   of   a   "presumptive   authorization"   of   an   executive   official,   to   mean   that   the
"presumption" in favor of executive privilege "inclines heavily against executive secrecy and in favor of
disclosure" is to distort the ruling in the Senate v. Ermita and make the same engage in self­contradiction.
Senate v. Ermita  expounds on the constitutional underpinning of the relationship between the Executive
22
Department and the Legislative Department to explain why there should be no implied authorization or
presumptive   authorization   to   invoke   executive   privilege   by   the   President’s   subordinate   officials,   as
follows:
When   Congress   exercises   its   power   of   inquiry,   the   only   way   for   department   heads   to   exempt
themselves therefrom is by a valid claim of privilege. They are not exempt by the mere fact that
they   are   department   heads.   Only   one   executive official may   be   exempted   from   this   power   ­ the
President on whom executive power is vested, hence, beyond the reach of Congress except through the
power of impeachment. It is based on he being the highest official of the executive branch, and the due
respect accorded to a co­equal branch of governments which is sanctioned by a long­standing custom.
(Underscoring supplied)
invoke the privilege on her behalf, in which case the Executive Secretary must state that the authority is
"By order of the President", which means that he personally consulted with her. The privilege being an
extraordinary power, it must be wielded only by the highest official in the executive hierarchy. In other
words, the President may not authorize her subordinates to exercise such power. There is even less reason
to uphold such authorization in the instant case where the authorization is not explicit but by mere silence.
Section 3, in relation to Section 2(b), is further invalid on this score.
The constitutional infirmity found in the blanket authorization to invoke executive privilege granted by
the President to executive officials in Sec. 2(b) of E.O. No. 464 does not obtain in this case.
In this case, it was the President herself, through Executive Secretary Ermita, who invoked executive
privilege on a specific matter involving an executive agreement between the Philippines and China, which
was the subject  of the three  (3) questions propounded to petitioner  Neri  in the course  of the Senate
Committees’ investigation. Thus, the factual setting of this case markedly differs from that passed upon in
Senate v. Ermita.
Moreover, contrary to the claim of respondents, the Decision in this present case hews closely to the
ruling in Senate v. Ermita,21 to wit:
Executive privilege
The phrase "executive privilege" is not new in this jurisdiction. It has been used even prior to the
promulgation of the 1986 Constitution. Being of American origin, it is best understood in light of how it
has been defined and used in the legal literature of the United States.
Schwart defines executive privilege as "the power of the Government to withhold information from
the public, the courts, and the Congress. Similarly, Rozell defines it as "the right of the President and
high­level executive branch officers to withhold information from Congress, the courts, and ultimately the
public." x x x In this jurisdiction, the doctrine of executive privilege was recognized by this Court in
Almonte v. Vasquez. Almonte used the term in reference to the same privilege subject of Nixon. It quoted
the following portion of the Nixon decision which explains the basis for the privilege:
422 of 669
enter into an executive agreement is in essence an executive power. This authority of the President to
enter   into   executive   agreements   without   the   concurrence   of   the   Legislature   has   traditionally   been
recognized   in   Philippine   jurisprudence. 26 Now,   the   fact   that   the   President   has   to   secure   the   prior
concurrence of the Monetary Board, which shall submit to Congress a complete report of its decision
before contracting or guaranteeing foreign loans, does not diminish the executive nature of the power.
The inviolate doctrine of separation of powers among the legislative, executive and judicial branches of
government by no means prescribes absolute autonomy in the discharge by each branch of that part of the
governmental power assigned to it by the sovereign people. There is the corollary doctrine of checks and
balances, which has been carefully calibrated by the Constitution to temper the official acts of each of
these   three   branches.   Thus,   by   analogy,   the   fact   that   certain   legislative   acts   require   action   from   the
President for their validity does not render such acts less legislative in nature. A good example is the
power   to  pass   a   law.   Article   VI,   Section   27  of   the   Constitution   mandates   that   every   bill   passed   by
Congress shall, before it becomes a law, be presented to the President who shall approve or veto the same.
The fact that the approval or vetoing of the bill is lodged with the President does not render the power to
pass law executive in nature. This is because the power to pass law is generally a quintessential and non­
delegable power of the Legislature. In the same vein, the executive power to enter or not to enter into a
contract to secure foreign loans does not become less executive in nature because of conditions laid down
in the Constitution. The final decision in the exercise of the said executive power is still lodged in the
Office of the President.
B.   The   "doctrine   of   operational   proximity"   was   laid   down   precisely   to   limit   the   scope   of   the
presidential communications privilege but, in any case, it is not conclusive.
Second,   respondent   Committees   also   seek   reconsideration   of   the   application   of   the   "doctrine   of
operational proximity" for the reason that "it maybe misconstrued to expand the scope of the presidential
communications privilege to communications between those who are ‘operationally proximate’ to the
President but who may have "no direct communications with her."
It   must   be   stressed   that   the   doctrine   of   "operational   proximity"   was   laid   down   in   In re:   Sealed
Case27precisely to limit the scope of the presidential communications privilege. The U.S. court was aware
Thus, if what is involved is the presumptive privilege of presidential communications when invoked by
the President on a matter clearly within the domain of the Executive, the said presumption dictates that the
same be recognized and be given preference or priority, in the absence of proof of a compelling or critical
need for disclosure by the one assailing such presumption. Any construction to the contrary will render
meaningless   the   presumption   accorded   by   settled   jurisprudence   in   favor   of   executive   privilege.   In
fact, Senate v. Ermita reiterates jurisprudence citing "the considerations justifying a presumptive privilege
for Presidential communications."23
II
There Are Factual and Legal Bases to
Hold that the Communications Elicited by the
Three (3) Questions Are Covered by Executive Privilege
Respondent Committees claim that the communications elicited by the three (3) questions are not covered
by   executive   privilege   because   the   elements   of   the presidential   communications   privilege are   not
present.
A. The power to enter into an executive agreement is a "quintessential and non­delegable presidential
power."
First,   respondent   Committees   contend   that   the   power   to   secure   a   foreign   loan   does   not   relate   to   a
"quintessential and non­delegable presidential power," because the Constitution does not vest it in the
President alone, but also in the Monetary Board which is required to give its prior concurrence and to
report to Congress.
This argument is unpersuasive.
The fact that a power is subject to the concurrence of another entity does not make such power less
executive. "Quintessential" is defined as the most perfect embodiment of something, the concentrated
essence   of   substance.24 On   the   other   hand,   "non­delegable"   means   that   a   power   or   duty   cannot   be
delegated to another or, even if delegated, the responsibility remains with the obligor. 25 The power to
423 of 669
C. The President’s claim of executive privilege is not merely based on a generalized interest; and in
balancing respondent Committees’ and the President’s clashing interests, the Court did not disregard
the   1987   Constitutional   provisions   on   government   transparency,   accountability   and   disclosure   of
information.
Third, respondent Committees claim that the Court erred in upholding the President’s invocation, through
the Executive Secretary, of executive privilege because (a) between respondent Committees’ specific and
demonstrated need and the President’s generalized interest in confidentiality, there is a need to strike the
balance in favor of the former; and (b) in the balancing of interest, the Court disregarded the provisions of
the   1987   Philippine   Constitution   on   government   transparency,   accountability   and   disclosure   of
information, specifically, Article III, Section 7;29 Article II, Sections 2430 and 28;31 Article XI, Section
1;32 Article XVI, Section 10;33 Article VII, Section 20;34 and Article XII, Sections 9,35 21,36 and 22.37
It   must   be   stressed   that   the   President’s   claim   of   executive   privilege   is   not   merely   founded   on   her
generalized interest in confidentiality. The Letter dated November 15, 2007 of Executive Secretary Ermita
specified presidential communications privilege in relation to diplomatic and economic relations with
another sovereign nation as the bases for the claim. Thus, the Letter stated:
The  context  in  which  executive  privilege   is  being  invoked   is  that  the  information   sought  to  be
disclosed might impair our diplomatic as well as economic relations with the People’s Republic of
China. Given the confidential nature in which this information were conveyed to the President, he cannot
provide the Committee any further details of these conversations, without disclosing the very thing the
privilege is designed to protect. (emphasis supplied)
Even in Senate v. Ermita, it was held that Congress must not require the Executive to state the reasons for
the claim with such particularity as to compel disclosure of the information which the privilege is meant
to protect. This is a matter of respect for a coordinate and co­equal department.
It is easy to discern the danger that goes with the disclosure of the President’s communication with her
advisor. The NBN Project involves a foreign country as a party to the agreement. It was actually a product
of the meeting of minds between officials of the Philippines and China. Whatever the President says about
of the dangers that a limitless extension of the privilege risks and, therefore, carefully cabined its reach by
explicitly confining it to White House staff, and not to staffs of the agencies, and then only to White
House staff that has "operational proximity" to direct presidential decision­making, thus:
We are aware that such an extension, unless carefully circumscribed to accomplish the purposes of the
privilege, could pose a significant risk of expanding to a large swath of the executive branch a privilege
that is bottomed on a recognition of the unique role of the President. In order to limit this risk, the
presidential communications privilege should be construed as narrowly as is consistent with ensuring that
the confidentiality of the President’s decision­making process is adequately protected. Not every person
who plays a role in the development of presidential advice, no matter how remote and removed
from the President, can qualify for the privilege. In particular, the privilege should not extend to
staff outside the White House in executive branch agencies. Instead, the privilege should apply only to
communications authored or solicited and received by those members of an immediate White House
advisor’s staff who have broad and significant responsibility for investigation and formulating the advice
to   be   given   the   President   on   the   particular   matter   to   which   the   communications   relate. Only
communications at that level are close enough to the President to be revelatory of his deliberations
or   to   pose   a   risk   to   the   candor   of   his   advisers. See AAPS,   997   F.2d   at   910   (it   is   "operational
proximity" to the President that matters in determining whether "[t]he President’s confidentiality
interests" is implicated). (Emphasis supplied)
In the case at bar, the danger of expanding the privilege "to a large swath of the executive branch" (a fear
apparently entertained by respondents) is absent because the official involved here is a member of the
Cabinet, thus, properly within the term "advisor" of the President; in fact, her alter ego and a member of
her official family. Nevertheless, in circumstances in which the official involved is far too remote, this
Court   also   mentioned   in   the   Decision   the organizational   test laid   down   in Judicial   Watch,   Inc.   v.
Department of Justice.28 This goes to show that the operational proximity test used in the Decision is not
considered conclusive in every case. In determining which test to use, the main consideration is to limit
the availability of executive privilege only to officials who stand proximate to the President, not only by
reason of their function, but also by reason of their positions in the Executive’s organizational structure.
Thus, respondent Committees’ fear that the scope of the privilege would be unnecessarily expanded with
the use of the operational proximity test is unfounded.
424 of 669
In PMPF   v.   Manglapus,   the   therein   petitioners   were   seeking   information   from   the   President’s
representatives on the state of the then on­going negotiations of the RP­US Military Bases Agreement.
The  Court   denied  the  petition,  stressing that  "secrecy  of  negotiations with  foreign  countries  is  not
violative of the constitutional provisions of freedom  of speech or of the press nor of the freedom of
access to information." The Resolution went on to state, thus:
The nature of diplomacy requires centralization of authority and expedition of decision which are
inherent   in   executive   action. Another   essential   characteristic   of   diplomacy   is   its   confidential
 nature .  Although much has been said about "open" and "secret" diplomacy, with disparagement of the
latter, Secretaries of State Hughes and Stimson have clearly analyzed and justified the practice. In the
words of Mr. Stimson:
"A complicated negotiation …cannot be carried through without many, many private talks and
discussion, man to man; many tentative suggestions and proposals. Delegates from other countries
come   and   tell   you   in   confidence   of   their   troubles   at   home   and   of   their   differences   with   other
countries and with other delegates; they tell you of what they would do under certain circumstances
and  would  not do under other circumstances… If these reports…  should  become public… who
 would ever trust   American Delegations in another conference? (United States Department of State,
Press Releases, June 7, 1930, pp. 282­284)
x x x x
There is frequent criticism of the secrecy in which negotiation with foreign powers on nearly all
subjects  is  concerned.  This, it  is claimed,  is incompatible  with  the  substance  of  democracy .  As
expressed by one writer, "It can be said that there is no more rigid system of silence anywhere in the
world." (E.J. Young, Looking Behind the Censorship, J. B. Lipincott Co., 1938) President Wilson in
starting his efforts for the conclusion of the World War declared that we must have "open covenants,
openly arrived at." He quickly abandoned his thought.
No one who has studied the question believes that such a method of publicity is possible. In the moment
that negotiations are started, pressure groups attempt to "muscle in." An ill­timed speech by one of
the agreement ­ particularly while official negotiations are ongoing ­ are matters which China will surely
view with particular interest. There is danger in such kind of exposure. It could adversely affect  our
diplomatic   as   well   as   economic   relations   with   the   People’s   Republic   of   China.   We   reiterate   the
importance  of secrecy in matters involving foreign negotiations as stated in United States v. Curtiss­
Wright Export Corp., 38 thus:
The nature of foreign negotiations requires caution, and their success must often depend on secrecy, and
even   when   brought   to   a   conclusion,   a   full   disclosure   of   all   the   measures,   demands,   or   eventual
concessions which may have been proposed or contemplated would be extremely impolitic, for this might
have a pernicious influence on future negotiations or produce immediate inconveniences, perhaps danger
and mischief, in relation to other powers. The necessity of such caution and secrecy was one cogent
reason for vesting the power of making treaties in the President, with the advice and consent of the
Senate, the principle on which the body was formed confining it to a small number of members. To admit,
then, a right in the House of Representatives to demand and to have as a matter of course all the papers
respecting a negotiation with a foreign power would be to establish a dangerous precedent.
US jurisprudence clearly guards against the dangers of allowing Congress access to all papers relating to a
negotiation with a foreign power. In this jurisdiction, the recent case of Akbayan Citizens Action Party, et
al. v. Thomas G. Aquino, et al.39 upheld the privileged character of diplomatic negotiations. In Akbayan,
the Court stated:
Privileged character of diplomatic negotiations
The privileged character of diplomatic negotiations has been recognized in this jurisdiction. In discussing
valid limitations on the right to information, the Court in Chavez v. PCGG held that "information on inter­
government exchanges prior to the conclusion of treaties and executive agreements may be subject to
reasonable  safeguards  for  the sake  of national  interest."  Even  earlier,  the same  privilege  was upheld
in People’s Movement for Press Freedom (PMPF) v. Manglapus wherein the Court discussed the reasons
for the privilege in more precise terms.
425 of 669
There is no debate as to the importance of the constitutional right of the people to information and the
constitutional policies on public accountability and transparency. These are the twin postulates vital to the
effective  functioning  of a democratic  government.  The citizenry  can  become  prey  to the whims and
caprices of those to whom the power has been delegated if they are denied access to information. And the
policies on public accountability and democratic government would certainly be mere empty words if
access to such information of public concern is denied.
In the case at bar, this Court, in upholding executive privilege with respect to three (3) specific questions,
did   not   in   any   way   curb   the   public’s   right   to   information   or   diminish   the   importance   of   public
accountability and transparency.
This Court did not rule that the Senate has no power to investigate the NBN Project in aid of legislation.
There is nothing in the assailed Decision that prohibits respondent Committees from inquiring into the
NBN Project. They could continue the investigation and even call petitioner Neri to testify again. He
himself has repeatedly expressed his willingness to do so. Our Decision merely excludes from the scope
of respondents’ investigation the three (3) questions that elicit answers covered by executive privilege and
rules that petitioner cannot be compelled to appear before respondents to answer the said questions. We
have   discussed   the   reasons   why   these   answers   are   covered   by   executive   privilege.   That   there   is   a
recognized public interest in the confidentiality of such information is a recognized principle in other
democratic States. To put it simply, the right to information is not an absolute right.
Indeed, the constitutional provisions cited by respondent Committees do not espouse an absolute right to
information. By their wording, the intention of the Framers to subject such right to the regulation of the
law is unmistakable. The highlighted portions of the following provisions show the obvious limitations on
the right to information, thus:
Article   III,   Sec.   7. The   right   of   the   people   to   information   on   matters   of   public   concern   shall   be
recognized. Access to official records, and to documents, and papers pertaining to official records, and to
documents, and papers pertaining to official acts, transactions, or decisions, as well as to government
research   data   used   as   basis   for   policy   development,   shall   be   afforded   the   citizen, subject   to   such
limitations as may be provided by law.
the parties  or a frank  declaration  of  the concession  which  are  exacted or  offered on  both  sides
would quickly lead to a widespread propaganda to block the negotiations. After a treaty has been
drafted and its terms are fully published, there  is ample opportunity for discussion before it is
 approved .  (The   New   American   Government   and   Its   Works,   James   T.   Young,   4th   Edition,   p.   194)
(Emphasis and underscoring supplied)
Still in PMPF v. Manglapus, the Court adopted the doctrine in U.S. v. Curtiss­Wright Export Corp. that
the President is the sole organ of the nation in its negotiations with foreign countries,viz:
"x x x In this vast external realm, with its important, complicated, delicate and manifold problems, the
President alone has the power to speak or listen as a representative of the nation. He makes treaties with
the advice and consent of the Senate; but he alone negotiates. Into the field of negotiation the Senate
cannot intrude; and Congress itself is powerless to invade it. As Marshall said in his great arguments of
March 7, 1800, in the House of Representatives, "The President is the sole organ of the nation in its
external relations, and its sole representative with foreign nations." Annals, 6th Cong., col. 613…
(Emphasis supplied; underscoring in the original)
Considering that the information sought through the three (3) questions subject of this Petition involves
the President’s dealings with a foreign nation, with more reason, this Court is wary of approving the view
that Congress may peremptorily inquire into not only official, documented acts of the President but even
her confidential and informal discussions with her close advisors on the pretext that said questions serve
some vague  legislative need. Regardless of who is in office,  this Court  can easily foresee  unwanted
consequences of subjecting a Chief Executive to unrestricted congressional inquiries done with increased
frequency and great publicity. No Executive can effectively discharge constitutional functions in the face
of intense and unchecked legislative incursion into the core of the President’s decision­making process,
which inevitably would involve her conversations with a member of her Cabinet.
With respect to respondent Committees’ invocation of constitutional prescriptions regarding the right of
the people to information and public accountability and transparency, the Court finds nothing in these
arguments to support respondent Committees’ case.
426 of 669
 Respondent Committees Failed to Show That
the Communications Elicited by the Three Questions
Are Critical to the Exercise of their Functions
In their Motion for Reconsideration, respondent Committees devote an unusually lengthy discussion on
the purported legislative nature of their entire inquiry, as opposed to an oversight inquiry.
At   the   outset,   it   must   be   clarified   that   the   Decision   did   not   pass   upon   the   nature   of   respondent
Committees’ inquiry into the NBN Project. To reiterate, this Court recognizes respondent Committees’
power to investigate the NBN Project in aid of legislation. However, this Court cannot uphold the view
that when a constitutionally guaranteed privilege or right is validly invoked by a witness in the course of a
legislative investigation, the legislative purpose of respondent Committees’ questions can be sufficiently
supported by the expedient of mentioning statutes and/or pending bills to which their inquiry as a whole
may  have relevance.  The jurisprudential  test  laid down by this Court  in past  decisions  on executive
privilege   is   that   the   presumption   of   privilege   can   only   be   overturned   by a   showing   of   compelling
need for disclosure of the information covered by executive privilege.
In the Decision, the majority held that "there is no adequate showing of a compelling need that would
justify   the   limitation   of   the   privilege   and   of   the   unavailability   of   the   information   elsewhere   by   an
appropriate investigating authority." In the Motion for Reconsideration, respondent Committees argue that
the  information  elicited  by  the  three   (3)  questions are  necessary  in  the discharge  of  their  legislative
functions, among them, (a) to consider the three (3) pending Senate Bills, and (b) to curb graft  and
corruption.
We remain unpersuaded by respondents’ assertions.
In U.S. v. Nixon, the U.S. Court held that executive privilege is subject to balancing against other interests
and   it  is  necessary   to  resolve   the  competing  interests   in  a  manner  that  would  preserve   the  essential
functions of each branch. There,  the Court weighed between presidential  privilege and the legitimate
claims of the judicial process. In giving more weight to the latter, the Court ruled that the President's
Article   II,   Sec.   28.   Subject   to   reasonable   conditions   prescribed   by   law, the   State   adopts   and
implements a policy of full public disclosure of all its transactions involving public interest. (Emphasis
supplied)
In Chavez v. Presidential Commission on Good Government,40 it was stated that there are no specific laws
prescribing the exact limitations within which the right may be exercised or the correlative state duty may
be obliged. Nonetheless, it enumerated the recognized restrictions to such rights, among them: (1) national
security matters, (2) trade secrets and banking transactions, (3) criminal matters, and (4) other confidential
information. National security matters include state secrets regarding military and diplomatic matters, as
well  as  information   on  inter­government  exchanges   prior  to  the   conclusion  of  treaties  and   executive
agreements. It was further held that even where there is no need to protect such state secrets, they
must be "examined in strict confidence and given scrupulous protection."
Incidentally, the right primarily involved here is the right of respondent Committees to obtain information
allegedly in aid of legislation, not the people’s right to public information. This is the reason why we
stressed in the assailed Decision the distinction between these two rights. As laid down in Senate v.
Ermita, "the demand of a citizen for the production of documents pursuant to his right to information does
not have the same obligatory force as a subpoena duces tecum issued by Congress" and "neither does the
right to information grant a citizen the power to exact testimony from government officials." As pointed
out, these rights belong to Congress, not to the individual citizen. It is worth mentioning at this juncture
that the parties here are respondent Committees and petitioner Neri and that there was no prior request for
information on the part of any individual citizen. This Court will not be swayed by attempts to blur the
distinctions   between   the   Legislature's   right   to   information   in   a   legitimate   legislative   inquiry   and   the
public's right to information.
For clarity, it must be emphasized that the assailed Decision did not enjoin respondent Committees
from inquiring into the NBN Project. All that is expected from them is to respect matters that are
covered by executive privilege.
III.
427 of 669
In this case we must weigh the importance of the general privilege of confidentiality of Presidential
communications in performance of the President's responsibilities against the inroads of such a
privilege on the fair administration of criminal justice. (emphasis supplied)
xxx xxx xxx
...the allowance of the privilege to withhold evidence that is demonstrably relevant in a criminal trial
would cut deeply into the guarantee of due process of law and gravely impair the basic function of
the courts. A President's acknowledged need for confidentiality in the communications of his office
is general in nature, whereas the constitutional need for production of relevant evidence in a criminal
proceeding   is   specific   and   central   to   the   fair   adjudication   of   a   particular   criminal   case   in   the
administration   of   justice. Without   access   to   specific   facts   a   criminal   prosecution   may   be totally
frustrated.   The President's   broad   interest   in   confidentiality   of   communication will not   be
vitiated by disclosure   of   a   limited   number   of   conversations   preliminarily   shown   to   have   some
bearing on the pending criminal cases.
We conclude that when the ground for asserting privilege as to subpoenaed materials sought for use in a
criminal trial is based only on the generalized interest in confidentiality, it cannot prevail over the
fundamental   demands   of   due   process   of   law   in   the   fair   administration   of   criminal   justice. The
generalized   assertion   of   privilege   must   yield   to   the demonstrated,   specific   need for   evidence   in   a
pending criminal trial. (emphasis supplied)
In the case at bar, we are not confronted with a court’s need for facts in order to adjudge liability in a
criminal case but rather with the Senate’s need for information in relation to its legislative functions. This
leads us to consider once again just how critical is the subject information in the discharge of respondent
Committees’ functions. The burden to show this is on the respondent Committees, since they seek to
intrude into the sphere of competence of the President in order to gather information which, according to
said respondents, would "aid" them in crafting legislation.
Senate Select Committee on Presidential Campaign Activities v. Nixon 41 expounded on the nature of a
legislative inquiry in aid of legislation in this wise:
generalized assertion of privilege must yield to the demonstrated, specific need for evidence in a pending
criminal trial.
The Nixon Court ruled that an absolute and unqualified privilege would stand in the way of the primary
constitutional duty of the Judicial Branch to do justice in criminal prosecutions. The said Court further
ratiocinated,   through   its   ruling   extensively   quoted   in   the   Honorable   Chief   Justice   Puno's   dissenting
opinion, as follows:
"... this presumptive privilege must be considered in light of our historic commitment to the rule of law.
This is nowhere more profoundly manifest than in our view that 'the twofold aim (of criminal justice) is
that guild shall not escape or innocence suffer.' Berger v. United States, 295 U.S., at 88, 55 S.Ct., at 633.
We have elected to employ an adversary system of criminal justice in which the parties contest all issues
before   a   court   of   law. The   need   to   develop   all   relevant   facts   in   the   adversary   system   is   both
fundamental and comprehensive. The ends of criminal justice would be defeated if judgments were
to be founded on a partial or speculative presentation of the facts. The very integrity of the judicial
system and public confidence in the system depend on full disclosure of all the facts, within the
framework of the rules of evidence. To ensure that justice is done, it is imperative to the function of
courts   that   compulsory   process   be   available for   the   production   of   evidence   needed   either   by   the
prosecution or by the defense.
xxx xxx xxx
The right to the production of all evidence at a criminal trial similarly has constitutional dimensions. The
Sixth Amendment explicitly confers upon every defendant in a criminal trial the right 'to be confronted
with the witness against him' and 'to have compulsory process for obtaining witnesses in his favor.'
Moreover, the Fifth Amendment also guarantees that no person shall be deprived of liberty without
due   process   of   law. It   is   the manifest   duty   of   the   courts   to   vindicate   those   guarantees,   and   to
accomplish that it is essential that all relevant and admissible evidence be produced.
428 of 669
there is a presumptive privilege in favor of Presidential communications. The Almonte case quoted U.S.
v. Nixon and recognized a presumption in favor of confidentiality of Presidential communications.
The   presumption   in  favor   of   Presidential   communications  puts   the  burden   on  the   respondent   Senate
Committees to overturn the presumption by demonstrating their specific need for the information to be
elicited by the answers to the three (3) questions subject of this case, to enable them to craft legislation.
Here, there is simply a generalized assertion that the information is pertinent to the exercise of the power
to legislate and a broad and non­specific reference to pending Senate bills. It is not clear what matters
relating   to  these  bills  could  not   be  determined  without  the  said  information   sought   by  the   three   (3)
questions. As correctly pointed out by the Honorable Justice Dante O. Tinga in his Separate Concurring
Opinion:
…If respondents are operating under the premise that the president and/or her executive officials
have committed wrongdoings that need to be corrected or prevented from recurring by remedial
legislation, the answer to those three questions will not necessarily bolster or inhibit respondents
from proceeding with such legislation. They could easily presume the worst of the president in
enacting such legislation.
For sure, a factual basis for situations covered by bills is not critically needed before legislatives bodies
can come up with relevant legislation unlike in the adjudication of cases by courts of law. Interestingly,
during the Oral Argument before this Court, the counsel for respondent Committees impliedly admitted
that  the  Senate could  still  come up with legislations even  without  petitioner  answering  the three  (3)
questions. In other words, the information being elicited is not so critical after all. Thus:
CHIEF JUSTICE PUNO
So can you tell the Court how critical are these questions to the lawmaking function of the Senate. For
instance, question Number 1 whether the President followed up the NBN project. According to the other
counsel this question has already been asked, is that correct?
ATTY. AGABIN
The sufficiency of the Committee's showing of need has come to depend, therefore, entirely on whether
the subpoenaed  materials  are critical  to the performance  of its legislative functions. There  is a clear
difference between Congress' legislative tasks and the responsibility of a grand jury, or any institution
engaged in like functions. While fact­finding by a legislative committee is undeniably a part of its
task,   legislative   judgments   normally   depend   more   on   the   predicted   consequences   of   proposed
legislative actions and their political acceptability, than on precise reconstruction of past events ;
Congress frequently legislates on the basis of conflicting information provided in its hearings. In contrast,
the responsibility of the grand jury turns entirely on its ability to determine whether there is probable
cause to believe that certain named individuals did or did not commit specific crimes. If, for example, as
in Nixon v. Sirica, one of those crimes is perjury concerning the content of certain conversations, the
grand jury's need for the most precise evidence, the exact text of oral statements recorded in their original
form,   is   undeniable. We   see   no   comparable   need   in   the   legislative   process,   at   least   not   in   the
circumstances  of   this  case.  Indeed,   whatever   force  there  might   once  have  been  in  the  Committee's
argument that the subpoenaed materials are necessary to its legislative judgments has been substantially
undermined by subsequent events. (Emphasis supplied)
Clearly,   the   need   for   hard   facts   in   crafting   legislation   cannot   be   equated   with   the   compelling   or
demonstratively critical and specific need for facts which is so essential to the judicial power to adjudicate
actual controversies. Also, the bare standard of "pertinency" set in Arnault cannot be lightly applied to the
instant case, which unlike Arnault involves a conflict between two (2) separate, co­equal and coordinate
Branches of the Government.
Whatever test we may apply, the starting point in resolving the conflicting claims between the Executive
and the Legislative Branches is the recognized existence of the presumptive presidential communications
privilege. This is conceded even in the Dissenting Opinion of the Honorable Chief Justice Puno, which
states:
A hard look at Senate v. Ermita ought to yield the conclusion that it bestowed a qualified presumption in
favor of the Presidential communications privilege. As shown in the previous discussion, U.S. v. Nixon,
as well as the other related Nixon cases Sirica and Senate Select Committee on Presidential Campaign
Activities, et al., v. Nixon in the D.C. Court of Appeals, as well as subsequent cases all recognize that
429 of 669
Again,   about   the   second   question,   were   you   dictated   to   prioritize   this   ZTE,   is   that   critical   to   the Well, the question has been asked but it was not answered, Your Honor.
lawmaking function of the Senate? Will it result to the failure of the Senate to cobble a Bill without this
question? CHIEF JUSTICE PUNO

ATTY. AGABIN Yes. But my question is how critical is this to the lawmaking function of the Senate?

I think it is critical to lay the factual foundations for a proposed amendment to the Procurement Law, ATTY. AGABIN
Your Honor, because the petitioner had already testified that he was offered a P200 Million bribe, so if he
was offered a P200 Million bribe it is possible that other government officials who had something to do I believe it is critical, Your Honor.
with the approval of the contract would be offered the same amount of bribes.
CHIEF JUSTICE PUNO
CHIEF JUSTICE PUNO
Why?
Again, that is speculative.
ATTY. AGABIN
ATTY. AGABIN
For instance, with respect to the proposed Bill of Senator Miriam Santiago, she would like to indorse a
That is why they want to continue with the investigation, Your Honor. Bill to include Executive Agreements had been used as a device to the circumventing the Procurement
Law.
CHIEF JUSTICE PUNO
CHIEF JUSTICE PUNO
How about the third question, whether the President said to go ahead and approve the project after being
told about  the alleged  bribe.  How critical  is that  to the lawmaking  function of the  Senate?  And the But the question is just following it up.
question is may they craft a Bill a remedial law without forcing petitioner Neri to answer this question?
ATTY. AGABIN
ATTY. AGABIN
I believe that may be the initial question, Your Honor, because if we look at this problem in its factual
Well, they can craft it, Your Honor, based on mere speculation. And sound legislation requires that a setting as counsel for petitioner has observed, there are intimations of a bribery scandal involving high
proposed Bill should have some basis in fact.42 government officials.

The failure of the counsel for respondent Committees to pinpoint the specific need for the information CHIEF JUSTICE PUNO
sought   or   how   the   withholding   of   the   information   sought   will   hinder   the   accomplishment   of   their

430 of 669
although said provision by no means does away with the applicability of the principle in appropriate
cases.46 (Emphasis supplied)
There, the Court further ratiocinated that "the contemplated inquiry by respondent Committee is not
really ‘in aid of legislation’ because it is not related to a purpose within the jurisdiction of Congress,
since the aim of the investigation is to find out whether or not the relatives of the President or Mr.
Ricardo Lopa had violated Section 5 of R.A. No. 3019, the Anti­Graft and Corrupt Practices Act, a
matter   that   appears   more   within   the   province   of   the   courts   rather   than   of   the
Legislature."47 (Emphasis and underscoring supplied)
The general thrust and the tenor of the three (3) questions is to trace the alleged bribery to the Office of
the   President.48 While   it   may   be   a   worthy   endeavor   to   investigate   the   potential   culpability   of   high
government officials, including the President, in a given government transaction, it is simply not a task for
the Senate to perform. The role of the Legislature is to make laws, not to determine anyone’s guilt of a
crime or wrongdoing. Our Constitution has not bestowed upon the Legislature the latter role. Just as the
Judiciary cannot legislate, neither can the Legislature adjudicate or prosecute.
Respondent Committees claim that they are conducting an inquiry in aid of legislation and a "search for
truth,"   which   in   respondent   Committees’   view   appears   to   be   equated   with   the   search   for   persons
responsible for "anomalies" in government contracts.
No matter how noble the intentions of respondent Committees are, they cannot assume the power reposed
upon our prosecutorial bodies and courts. The determination of who is/are liable for a crime or illegal
activity, the investigation of the role played by each official, the determination of who should be haled to
court   for   prosecution   and   the   task   of   coming   up   with   conclusions   and   finding   of   facts   regarding
anomalies, especially the determination of criminal guilt, are not functions of the Senate. Congress is
neither a law enforcement nor a trial agency. Moreover, it bears stressing that no inquiry is an end in
itself;  it  must be related  to, and in furtherance  of, a legitimate task of the Congress, i.e. legislation.
Investigations   conducted   solely   to   gather   incriminatory   evidence   and   "punish"   those   investigated   are
indefensible. There is no Congressional power to expose for the sake of exposure. 49 In this regard, the
pronouncement in Barenblatt v. United States50 is instructive, thus:
legislative purpose is very evident  in the above oral exchanges.  Due to the failure of the respondent
Committees   to   successfully   discharge   this   burden,   the   presumption   in   favor   of   confidentiality   of
presidential communication stands. The implication of the said presumption, like any other, is to dispense
with the burden of proof as to whether the disclosure will significantly impair the President’s performance
of her function. Needless to state this is assumed, by virtue of the presumption.
Anent respondent Committees’ bewailing that they would have to "speculate" regarding the questions
covered   by   the   privilege,   this   does   not   evince   a   compelling   need   for   the   information   sought.
Indeed, Senate  Select  Committee   on  Presidential   Campaign  Activities   v.  Nixon 43 held   that   while   fact­
finding by a legislative committee is undeniably a part of its task, legislative judgments normally depend
more on the predicted consequences of proposed legislative actions and their political acceptability than
on a precise reconstruction of past events. It added that, normally, Congress legislates on the basis of
conflicting information provided in its hearings. We cannot subscribe to the respondent Committees’ self­
defeating proposition that without the answers to the three (3) questions objected to as privileged, the
distinguished members of the respondent Committees cannot intelligently craft legislation.
Anent the function to curb graft and corruption, it must be stressed that respondent Committees’ need for
information in the exercise of this function is not as compelling as in instances when the purpose of the
inquiry   is   legislative   in   nature.   This   is   because   curbing   graft   and   corruption   is   merely   an   oversight
function of Congress.44 And if this is the primary objective of respondent Committees in asking the three
(3) questions covered by privilege, it may even contradict their claim that their purpose is legislative in
nature and not oversight. In any event, whether or not investigating graft and corruption is a legislative or
oversight function of Congress, respondent Committees’ investigation cannot transgress bounds set by the
Constitution.
In Bengzon, Jr. v. Senate Blue Ribbon Committee,45 this Court ruled:
The "allocation of constitutional boundaries" is a task that this Court must perform under the
Constitution. Moreover, as held in a recent case, "the political question doctrine neither interposes an
obstacle to judicial determination of the rival claims. The jurisdiction to delimit constitutional boundaries
has   been   given   to  this  Court.  It   cannot   abdicate   that   obligation   mandated   by   the   1987  Constitution,
431 of 669
Respondent   Committees   assert   that   Senate Select   Committee   on   Presidential   Campaign   Activities   v.
Nixon does not apply to the case at bar because, unlike in the said case, no impeachment proceeding has
been initiated at present. The Court is not persuaded. While it is true that no impeachment proceeding has
been initiated, however, complaints relating to the NBN Project have already been filed against President
Arroyo and other personalities before the Office of the Ombudsman. As the Court has said earlier, the
prosecutorial and judicial arms of government are the bodies equipped and mandated by the Constitution
and our laws to determine whether or not the allegations of anomaly in the NBN Project are true and, if
so, who should be prosecuted and penalized for criminal conduct.
Legislative  inquiries,  unlike  court   proceedings,   are  not   subject  to  the  exacting  standards  of  evidence
essential to arrive at accurate factual findings to which to apply the law. Hence, Section 10 of the Senate
Rules of Procedure Governing Inquiries in Aid of Legislation provides that "technical rules of evidence
applicable to judicial proceedings which do not affect  substantive rights need not be observed by the
Committee." Court rules which prohibit leading, hypothetical, or repetitive questions or questions calling
for a hearsay answer, to name a few, do not apply to a legislative inquiry. Every person, from the highest
public official to the most ordinary citizen, has the right to be presumed innocent until proven guilty in
proper proceedings by a competent court or body.
IV
Respondent Committees Committed Grave
Abuse of Discretion in Issuing the Contempt Order
Respondent Committees insist that they did not commit grave abuse of discretion in issuing the contempt
order   because   (1)   there   is   no   legitimate   claim   of   executive   privilege;   (2)   they   did   not   violate   the
requirements laid down in Senate v. Ermita; (3) they issued the contempt order in accordance with their
internal Rules; (4) they did not violate the requirement under Article VI, Section 21 of the Constitution
requiring the publication of their Rules; and (5) their issuance of the contempt order is not arbitrary or
precipitate.
We reaffirm our earlier ruling.
Broad as it is, the power is not, however, without limitations. Since Congress may only investigate
into the areas in which it may potentially legislate or appropriate, it cannot inquire into matters which are
within the exclusive province of one of the other branches of the government. Lacking the judicial power
given to the Judiciary, it cannot inquire into matters that are exclusively the concern of the Judiciary.
Neither can it supplant the Executive in what exclusively belongs to the Executive. (Emphasis supplied.)
At this juncture, it is important to stress that complaints relating to the NBN Project have already been
filed against President Arroyo and other personalities before the Office of the Ombudsman. Under our
Constitution, it is the Ombudsman who has the duty "to investigate any act or omission of any public
official,   employee,   office   or   agency   when   such   act   or   omission   appears   to   be   illegal,   unjust,
improper,   or   inefficient."51 The   Office   of   the   Ombudsman   is   the   body   properly   equipped   by   the
Constitution and our laws to preliminarily determine whether or not the allegations of anomaly are true
and who are liable therefor. The same holds true for our courts upon which the Constitution reposes the
duty   to   determine   criminal   guilt   with   finality.   Indeed,   the   rules   of   procedure   in   the   Office   of   the
Ombudsman and the courts are well­defined and ensure that the constitutionally guaranteed rights of
all persons, parties and witnesses alike, are protected and safeguarded.
Should respondent Committees uncover information related to a possible crime in the course of their
investigation, they have the constitutional duty to refer the matter to the appropriate agency or branch of
government.  Thus,  the  Legislature’s  need   for  information  in  an  investigation of  graft   and corruption
cannot be deemed compelling enough to pierce  the confidentiality of information validly covered  by
executive privilege. As discussed above, the Legislature can still legislate on graft and corruption even
without the information covered by the three (3) questions subject of the petition.
Corollarily, respondent Committees justify their rejection of petitioner’s claim of executive privilege on
the   ground   that   there   is   no   privilege   when   the   information   sought   might   involve   a   crime   or   illegal
activity, despite   the   absence   of   an   administrative   or   judicial   determination   to   that   effect.
Significantly, however, in Nixon v. Sirica,52 the showing required to overcome the presumption favoring
confidentiality turned, not on the nature of the presidential conduct that the subpoenaed material
might reveal, but, instead, on the nature and appropriateness of the function in the performance of
which the material was sought, and the degree to which the material was necessary to its fulfillment.
432 of 669
seriously consider the constitutional implications of proposed courses of action in other areas, they
would serve that goal in the context of congressional investigations as well.
The   key   to   this   reform   is   in   its   details.   A   system   that   allows   a   standing   committee   to   simply
articulate its reasons to investigate pro forma does no more than imposes minimal drafting burdens.
Rather, the system must be designed in a manner that imposes actual burdens on the committee to
articulate its need for investigation and allows for meaningful debate about the merits of proceeding
with the investigation. (Emphasis supplied)
Clearly, petitioner’s request to be furnished an advance copy of questions is a reasonable demand that
should have been granted by respondent Committees.
Unfortunately, the Subpoena Ad Testificandum dated November 13, 2007 made no specific reference to
any pending Senate bill. It did not also inform petitioner of the questions to be asked. As it were, the
subpoena  merely  commanded  him  to "testify on what  he knows relative  to the subject  matter under
inquiry."
Anent   the   third   argument,   respondent   Committees   contend   that   their Rules   of   Procedure   Governing
Inquiries in Aid of Legislation (the "Rules") are beyond the reach of this Court. While it is true that this
Court   must   refrain   from   reviewing   the   internal   processes   of   Congress,   as   a   co­equal   branch   of
government,   however,   when   a  constitutional   requirement   exists,  the   Court   has   the   duty  to  look   into
Congress’ compliance therewith. We cannot turn a blind eye to possible violations of the Constitution
simply out of courtesy. In this regard, the pronouncement in Arroyo v. De Venecia56 is enlightening, thus:
"Cases both here and abroad, in varying forms of expression, all deny to the courts the power to inquire
into allegations that, in enacting a law, a House of Congress failed to comply with its own rules, in the
absence   of   showing   that   there   was   a   violation   of   a   constitutional   provision   or   the   rights   of   private
individuals.
United States v. Ballin, Joseph & Co., the rule was stated thus: ‘The Constitution empowers each House
to determine its rules of proceedings. It may not by its rules ignore constitutional restraints or violate
The legitimacy of the claim of executive privilege having been fully discussed in the preceding pages, we
see no reason to discuss it once again.
Respondent Committees’ second argument rests on the view that the ruling in Senate v. Ermita, requiring
invitations or subpoenas to contain the "possible needed statute which prompted the need for the inquiry"
along with the "usual indication of the subject of inquiry and the questions relative to and in furtherance
thereof" is not provided for by the Constitution and is merely an obiter dictum.
On the contrary, the Court sees the rationale and necessity of compliance with these requirements.
An unconstrained  congressional   investigative  power,  like  an unchecked   Executive,  generates  its own
abuses.   Consequently,   claims   that   the   investigative   power   of   Congress   has   been   abused   (or   has   the
potential for abuse) have been raised many times. 53 Constant exposure to congressional subpoena takes its
toll   on   the   ability   of   the   Executive   to   function   effectively.   The   requirements   set   forth   in Senate   v.
Ermita are modest mechanisms that would not unduly limit Congress’ power. The legislative inquiry must
be confined  to permissible areas  and thus, prevent  the "roving commissions"  referred  to in the U.S.
case, Kilbourn v. Thompson.54 Likewise, witnesses have their constitutional right to due process. They
should be adequately informed what matters are to be covered by the inquiry. It will also allow them to
prepare  the pertinent  information and documents. To our mind, these requirements concede too little
political costs or burdens on the part of Congress when viewed vis­à­vis the immensity of its power of
inquiry.   The   logic   of   these   requirements   is   well   articulated   in   the   study   conducted   by   William   P.
Marshall,55 to wit:
A second concern that might be addressed is that the current system allows committees to continually
investigate the Executive without constraint. One process solution addressing this concern is to require
each investigation be tied to a clearly stated purpose. At present, the charters of some congressional
committees are so broad that virtually any matter involving the Executive can be construed to fall within
their province. Accordingly, investigations can proceed without articulation of specific need or purpose. A
requirement for a more precise charge in order to begin an inquiry should immediately work to limit the
initial   scope   of   the   investigation   and   should   also   serve   to   contain   the   investigation   once   it   is
instituted. Additionally,   to   the   extent   clear   statements   of   rules   cause   legislatures   to   pause   and
433 of 669
Section 21, Article VI of the Constitution states that:
The Senate or the House of Representatives or any of its respective committees may conduct inquiries in
aid of legislation in accordance with its duly published rules of procedure. The rights of person
appearing in or affected by such inquiries shall be respected. (Emphasis supplied)
All the limitations embodied in the foregoing provision form part of the witness’ settled expectation. If the
limitations are not observed, the witness’ settled expectation is shattered. Here, how could there be a
majority vote when the members in attendance are not enough to arrive at such majority? Petitioner has
the right to expect that he can be cited in contempt only through a majority vote in a proceeding in which
the matter has been fully deliberated upon. There is a greater measure of protection for the witness when
the concerns and objections of the members are fully articulated in such proceeding. We do not believe
that   respondent   Committees   have   the   discretion   to   set   aside   their   rules   anytime   they   wish.   This   is
especially true here where what is involved is the contempt power. It must be stressed that the Rules are
not promulgated for their benefit. More than anybody else, it is the witness who has the highest stake in
the proper observance of the Rules.
Having touched the subject of the Rules, we now proceed to respondent Committees’ fourth argument.
Respondent Committees argue that the Senate does not have to publish its Rules because the same was
published in 1995 and in 2006. Further, they claim that the Senate is a continuing body; thus, it is not
required to republish the Rules, unless the same is repealed or amended.
On the nature of the Senate as a "continuing body," this Court sees fit to issue a clarification. Certainly,
there is no debate that the Senate as an institution is "continuing", as it is not dissolved as an entity with
each national election or change in the composition of its members. However, in the conduct of its day­to­
day business the Senate of each Congress acts separately and independently of the Senate of the Congress
before it. The Rules of the Senate itself confirms this when it states:
RULE XLIV
UNFINISHED BUSINESS
fundamental  rights, and there should  be a reasonable relation  between  the mode or method  of
proceeding established by the rule and the result which is sought to be attained."
In the present case, the Court’s exercise of its power of judicial review is warranted because there appears
to be a clear abuse of the power of contempt on the part of respondent Committees. Section 18 of the
Rules provides that:
"The Committee, by a vote of majority of all its members, may punish for contempt any witness before it
who disobey any order of the Committee or refuses to be sworn or to testify or to answer proper questions
by the Committee or any of its members." (Emphasis supplied)
In the assailed Decision, we said that there is a cloud of doubt as to the validity of the contempt order
because during the deliberation of the three (3) respondent Committees, only seven (7) Senators were
present. This number could hardly fulfill the majority requirement needed by respondent Committee on
Accountability of Public Officers and Investigations which has a membership of seventeen (17) Senators
and respondent Committee on National Defense and Security which has a membership of eighteen (18)
Senators. With respect to respondent Committee on Trade and Commerce which has a membership of
nine   (9)   Senators,   only   three   (3)   members   were   present. 57 These   facts   prompted   us   to   quote   in   the
Decision the exchanges between Senators Alan Peter Cayetano and Aquilino Pimentel, Jr. whereby the
former raised the issue of lack of the required majority to deliberate and vote on the contempt order.
When asked about  such voting during the March  4, 2008 hearing  before  this Court, Senator Francis
Pangilinan   stated   that   any   defect   in   the   committee   voting   had   been   cured   because   two­thirds  of   the
Senators effectively signed for the Senate in plenary session.58
Obviously the deliberation of the respondent Committees that led to the issuance of the contempt order is
flawed. Instead of being submitted to a full debate by all the members of the respondent Committees, the
contempt order was prepared and thereafter presented to the other members for signing. As a result, the
contempt order which was issued on January 30, 2008 was not a faithful representation of the proceedings
that took place on said date. Records clearly show that not all of those who signed the contempt order
were present during the January 30, 2008 deliberation when the matter was taken up.
434 of 669
 RULE LII
DATE OF TAKING EFFECT
SEC. 137. These Rules shall take effect on the date of their adoption and shall remain in force until they
are amended or repealed. (emphasis supplied)
Section 136 of the Senate Rules quoted above takes into account the new composition of the Senate after
an election and the possibility of the amendment or revision of the Rules at the start of  each session in
which the newly elected Senators shall begin their term.
However, it is evident that the Senate has determined that its main rules are intended to be valid from the
date of their adoption until they are amended or repealed. Such language is conspicuously absent from
the Rules. The Rules simply state "(t)hese Rules shall take effect seven (7) days after publication in two
(2) newspapers of general circulation."59 The latter does not explicitly provide for the continued effectivity
of such rules until they are amended or repealed. In view of the difference in the language of the two sets
of Senate rules, it cannot be presumed that the Rules (on legislative inquiries) would continue into the
next   Congress.   The   Senate   of   the   next   Congress   may   easily   adopt   different   rules   for   its   legislative
inquiries which come within the rule on unfinished business.
The language of Section 21, Article VI of the Constitution requiring that the inquiry be conducted in
accordance with the duly published rules of procedure is categorical. It is incumbent upon the Senate to
publish the rules for its legislative inquiries in each Congress or otherwise make the published rules
clearly  state that  the same shall  be effective  in subsequent  Congresses  or until  they are  amended  or
repealed to sufficiently put public on notice.
If it was the intention of the Senate for its present rules on legislative inquiries to be effective even in the
next Congress, it could have easily adopted the same language it had used in its main rules regarding
effectivity.
Lest the Court be misconstrued, it should likewise be stressed that not all orders issued or proceedings
conducted pursuant to the subject Rules are null and void. Only those that result in violation of the rights
of witnesses should be considered null and void, considering that the rationale for the publication is to
SEC. 123. Unfinished business at the end of the session shall be taken up at the next session in the same
status.
All pending matters and proceedings shall terminate upon the expiration of one (1) Congress, but
may be taken by the succeeding Congress as if present for the first time. (emphasis supplied)
Undeniably   from   the   foregoing,   all   pending   matters   and   proceedings,   i.e.   unpassed   bills   and   even
legislative   investigations,   of   the   Senate   of   a   particular   Congress   are   considered terminated upon   the
expiration of that Congress and it is merely optional on the Senate of the succeeding Congress to take up
such unfinished matters, not in the same status, but as if presented for the first time. The logic and
practicality of such a rule is readily apparent  considering that the Senate of the succeeding Congress
(which will typically have a different composition as that of the previous Congress) should not be bound
by the acts and deliberations of the Senate of which they had no part. If the Senate is a continuing body
even with respect to the conduct of its business, then pending matters will not be deemed terminated with
the expiration of one Congress but will, as a matter of course, continue into the next Congress with the
same status.
This dichotomy of the continuity of the Senate as an institution and of the opposite nature of the conduct
of its business is reflected in its Rules. The Rules of the Senate (i.e. the Senate’s main rules of procedure)
states:
RULE LI
AMENDMENTS TO, OR REVISIONS OF, THE RULES
SEC. 136. At the start of each session in which the Senators elected in the preceding elections shall begin
their term of office, the President may endorse the Rules to the appropriate committee for amendment or
revision.
The Rules may also be amended by means of a motion which should be presented at least one day before
its consideration, and the vote of the majority of the Senators present in the session shall be required for
its approval. (emphasis supplied)
435 of 669
In the present case, it is respondent Committees’ contention that their determination on the validity of
executive   privilege   should   be   binding   on   the   Executive   and   the   Courts.   It   is   their   assertion
that their internal   procedures   and   deliberations   cannot   be   inquired   into   by   this   Court   supposedly   in
accordance with the principle of respect between co­equal branches of government. Interestingly, it is a
courtesy that they appear to be unwilling to extend to the Executive (on the matter of executive privilege)
or this Court (on the matter of judicial review). It moves this Court to wonder: In respondent Committees’
paradigm of checks and balances, what are the checks to the Legislature’s all­encompassing, awesome
power of investigation? It is a power, like any other, that is susceptible to grave abuse.
While   this   Court   finds   laudable   the   respondent   Committees’   well­intentioned   efforts   to   ferret   out
corruption, even in the highest echelons of government, such lofty intentions do not validate or accord to
Congress powers denied to it by the Constitution and granted instead to the other branches of government.
There is no question that any story of government malfeasance deserves an inquiry into its veracity. As
respondent   Committees   contend,   this  is  founded   on  the   constitutional   command   of   transparency   and
public accountability.  The  recent  clamor  for  a "search  for  truth"  by the general  public,  the  religious
community   and   the   academe   is   an   indication   of   a   concerned   citizenry,   a   nation   that   demands   an
accounting  of   an  entrusted   power.   However,  the  best   venue  for  this  noble   undertaking   is  not  in  the
political branches of government. The customary partisanship and the absence of generally accepted rules
on evidence are too great an obstacle in arriving at the truth or achieving justice that meets the test of the
constitutional guarantee of due process of law. We believe the people deserve a more exacting "search for
truth" than the process here in question, if that is its objective.
WHEREFORE,   respondent   Committees’   Motion   for   Reconsideration   dated   April   8,   2008   is
hereby DENIED.
SO ORDERED.
DISSENTING OPINION
PUNO, C.J.:
protect   the   rights   of   witnesses   as   expressed   in   Section   21,   Article   VI   of   the   Constitution. Sans such
violation, orders and proceedings are considered valid and effective.
Respondent Committees’ last argument is that their issuance of the contempt order is not precipitate or
arbitrary. Taking into account the totality of circumstances, we find no merit in their argument.
As   we   have   stressed   before,   petitioner   is   not   an   unwilling   witness,   and   contrary   to   the   assertion   of
respondent Committees, petitioner did not assume that they no longer had any other questions for him. He
repeatedly manifested his willingness to attend subsequent hearings and respond to new matters. His only
request was that he be furnished a copy of the new questions in advance to enable him to adequately
prepare   as   a   resource   person.   He   did   not   attend   the   November   20,   2007   hearing   because   Executive
Secretary   Ermita   requested   respondent   Committees   to   dispense   with   his  testimony  on   the   ground  of
executive privilege. Note that petitioner is an executive official under the direct control and supervision of
the Chief Executive. Why punish petitioner for contempt when he was merely directed by his superior?
Besides, save for the three (3) questions, he was very cooperative during the September 26, 2007 hearing.
On the part of respondent Committees, this Court observes their haste and impatience. Instead of ruling on
Executive Secretary Ermita’s claim of executive privilege, they curtly dismissed it as unsatisfactory and
ordered the arrest of petitioner. They could have informed petitioner of their ruling and given him time to
decide whether to accede or file a motion for reconsideration. After all, he is not just an ordinary witness;
he is a high­ ranking official in a co­equal branch of government. He is an alter ego of the President. The
same haste and impatience marked the issuance of the contempt order, despite the absence of the majority
of the members of the respondent Committees, and their subsequent disregard of petitioner’s motion for
reconsideration alleging the pendency of his petition for certiorari before this Court.
On a concluding note, we are not unmindful of the fact that the Executive and the Legislature are political
branches of government. In a free and democratic society, the interests of these branches inevitably clash,
but each must treat the other with official courtesy and respect. This Court wholeheartedly concurs with
the   proposition   that   it   is   imperative   for   the   continued   health   of   our   democratic   institutions   that   we
preserve the constitutionally mandated checks and balances among the different branches of government.
436 of 669
IV. Contrary to this Honorable Court’s Decision, respondents did not commit grave abuse of discretion in
issuing the assailed contempt Order, considering that:
A. There is no legitimate claim of executive privilege in the instant case.
B. Respondents did not violate the supposed requirements laid down in Senate v. Ermita.
C. Respondents duly issued the contempt Order in accordance with their internal rules.
D. Respondents did not violate the requirement under Article VI, Section 21 of the Constitution requiring
that its rules of procedure be duly published, and were denied due process when the Court considered the
OSG’s intervention on this issue without giving respondents the opportunity to comment.
E. Respondents’ issuance of the contempt Order is not arbitrary or precipitate." 2
The Motion for Reconsideration presents a long list of issues, but I shall focus on the issue of violation
of the requirement under Article VI, Section 21 of the 1987 Constitution that the rules of procedure
governing inquiries in aid of legislation be "duly published." As to the remaining issues, I reiterate
my position in my Dissenting Opinion to the March 25, 2008 Decision.
The textual hook for resolving the publication issue is Article VI, Section 21 of the 1987 Constitution,
which provides, viz:
The Senate or the House of Representatives or any of its respective committees may conduct inquiries in
aid   of   legislation in   accordance   with   duly   published   rules   of   procedure.   The   rights   of   persons
appearing in or affected by such inquiries shall be respected. (emphasis supplied)
Publication as a due process requirement
As   the   1987   Constitution   does   not   provide   the   manner   of   "duly"   publishing   the   rules   of
procedure under   the   afore­quoted   Article   VI,   Section   21,   the   Records   of   the   1986   Constitutional
Commission   is   a   good   place   to   start   in   interpreting   this   provision.   The Records,   however,   are
That   the   Senate   is   a   continuing   body   is   a   constitutional   notion   often   stated,   but   not   much
scrutinized.1 Upon this notion rests the continued life of Senate rules of procedure; hence, the need
to moor it on the proper doctrinal anchor.
The issues for resolution in respondent Senate Committees’ Motion for Reconsideration are as follows:
"I. Contrary to this Honorable Court’s Decision, there is no doubt that the assailed Orders were issued by
respondent Committees pursuant to the exercise of their legislative power, and not merely their oversight
functions.
II.   Contrary   to   this   Honorable   Court’s   Decision,   there   can   be   no   presumption   that   the   information
withheld in the instant case is privileged.
III.   Contrary   to   this   Honorable   Court’s   Decision,   there   is   no   factual   or   legal   basis   to   hold   that   the
communications elicited by the subject three (3) questions are covered by executive privilege considering
that:
A. There is no showing that the matters for which executive privilege is claimed constitute state secrets.
B. Even if the tests adopted by this Honorable Court in the Decision is (sic) applied, there is no showing
that the elements of presidential communications privilege are present.
C.  On  the  contrary,  there   is  adequate   showing of  a  compelling  need  to justify  the disclosure   of the
information sought.
D. To uphold the claim of executive privilege in the instant case would seriously impair the respondents’
performance of their primary function to enact laws.
E. Finally, the constitutional right of the people to information, and the constitutional policies on public
accountability and transparency outweigh the claim of executive privilege.
437 of 669
publication must be made in the Official Gazette because that was the requirement in Article 2 of the Civil
Code.
Subsequently, President Corazon C. Aquino issued Executive Order No. 200, allowing publication either
in the Official Gazette or in a newspaper of general circulation in the Philippines.6
In the case at bar, the Senate of the Tenth Congress adopted the subject "Rules of Procedure Governing
Inquiries in Aid of Legislation" ("Rules of Procedure Governing Inquiries") on August 21, 1995 pursuant
to Article VI, Section 21 of the 1987 Constitution. 7 Section 24 of the Rules provides that the Rules "shall
take effect seven (7) days after publication in two (2) newspapers of general circulation." The Senate thus
caused it to be published in two newspapers of general circulation, The Philippine Star and Malaya,
on August 24, 1995. The published Rules of Procedure Governing Inquiries indicated that it was adopted
in the Tenth Congress on August 21, 1995.
The Senate of the Thirteenth Congress caused the re­publication of the Rules of Procedure Governing
Inquiries   on   December   1,   2006   in   two   newspapers   of   general   circulation,   The Philippine
Star and Philippine Daily Inquirer. The published rules appeared in the same manner it did in the August
24, 1995 publication, i.e., under the heading "Tenth Congress" and with August 21, 1995 as the date of
adoption.8 The   publications   also   stated   that   the   Rules   of   Procedure   Governing   Inquiries   had   been
previously published in the August 24, 1995 issues of The Philippine Star and Malaya, and that "(n)o
amendments have been made in the Rules since its adoption."
Evidently, the Senate of the Thirteenth Congress did not adopt anew the Rules of Procedure Governing
Inquiries, as the publications in December 2006 indicated that it was the Rules of Procedure adopted in
the Tenth Congress on August 21, 1995 and published on August 24, 1995. There was no amendment
made on it since its adoption on August 21, 1995; thus, re­publication was apparently done merely for
purposes of public information  and not to give effect to a new or amended Rules of Procedure
Governing Inquiries. As respondent Senate Committees correctly contend, "not having been amended,
modified or repealed since 1995, the Rules of Procedure Governing Inquiries in Aid of Legislation remain
in full force and effect."9
also bereft of deliberations to shed light on the publication requirement. Nonetheless, I submit that the
landmark case Tañada v. Tuvera3 is a lighthouse that can guide us in navigating through the publication
question.
In Tañada, the petitioners invoked their right to information on matters of public concern under Article
IV, Section 6 of the 1973 Constitution,4 and the principle that laws to be valid and enforceable must be
published   in   the   Official   Gazette   or   otherwise   effectively   promulgated.   They   sought   to   compel   the
respondent public officials to publish or cause to be published in the Official Gazette various presidential
decrees, letters of instruction, general orders, proclamations, executive orders, letters of implementation
and administrative orders.
In ruling in favor of petitioners, the Court interpreted Article 2 of the Civil Code of the Philippines, which
states that "(l)aws shall take effect  after fifteen days following completion of their publication in the
Official Gazette, unless it is otherwise provided x x x." It held that the phrase "unless it is otherwise
provided" refers not to the requirement of publication in the Official Gazette, which is indispensable for
the law or regulation to take effect, but to the period of time from publication after which the law shall
take effect. The Court allowed the fifteen­day period to be extended or shortened, but not to the extent of
altogether omitting publication.
The Court reasoned that an omission of publication would offend due process insofar as it would deny the
public knowledge of the laws that are supposed to govern it. It noted that it is not unlikely that persons
not aware of the laws would be prejudiced as a result, and not because of a failure to comply with them,
but simply because they did not know of their existence. Thus, the Court concluded that "…all statutes,
including those of local application and private laws, shall be published as a condition for their effectivity,
which   shall   begin   fifteen   days   after   publication   unless   a   different   effectivity   date   is   fixed   by   the
legislature… Administrative rules and regulations must also be published if their purpose is to enforce or
implement existing law pursuant to a valid delegation."5
While the Court acknowledged that newspapers of general circulation, instead of the Official Gazette,
could better perform the function of communicating laws to the public ­­ as such periodicals are more
easily   available,   have   a   wider   readership,   and   come   out   regularly   ­­   it   was   constrained   to  hold   that
438 of 669
constitutes a senate. Its action is the expression of the will of the senate, and no authority can be found
which states any other conclusion. All difficulty and confusion in constitutional construction is avoided by
applying the rule x x x that the continuity of the body depends upon the fact that in the senate a majority
constitutes a quorum, and, as there is always more than a quorum of qualified senators holding seats in
that body, its organic existence is necessarily continuous. x x x The senate of the United States remains a
continuous body because two­thirds of its members are always, in contemplation of the constitution, in
existence.’]
"The present Senate under the 1987 Constitution is no longer a continuing legislative body. The
present Senate has twenty­four members, twelve of whom are elected every three years for a term
of six years each. Thus, the term of twelve Senators expires every three years, leaving less than a
majority   of   Senators   to   continue   into   the   next   Congress.   The   1987   Constitution,   like   the   1935
Constitution, requires a majority of Senators to ‘constitute a quorum to do business.’ [Section 16(2),
Article VI, Constitution] Applying the same reasoning in Arnault v. Nazareno, the Senate under the 1987
Constitution is not a continuing body because less than majority of the Senators continue into the next
Congress. The consequence is that the Rules of Procedure must be republished by the Senate after every
expiry of the term of twelve Senators."10 (emphasis supplied)
On the other hand, respondent Senate Committees point out that there is nothing in the wording of Article
VI, Section 21 of the 1987 Constitution that requires the Senate of every Congress to publish the Rules of
Procedure Governing Inquiries. More than the absence of a textual basis for the requirement, respondent
Senate Committees contend that the Senate is a continuing body since the terms of its members expire at
different  times,  and as such,  it  is not  required  to formally  adopt  and publish its Rules of  Procedure
Governing Inquiries for every Congress, unless it is repealed or amended. 11
It is my considered view that there is merit in the contention of respondent Senate Committees that the
Rules  of  Procedure   Governing   Inquiries  need  not  be  published  by  the   Senate  of   every   Congress,  as
the Senate is a continuing body. The continuity of these rules from one Congress to the next is both an
incident and an indicium of the continuing nature of the Senate.
The Senate is a continuing body
I submit that the publication of the Rules of Procedure Governing Inquiries on August 24, 1995 has
satisfied the due process requirement to inform the public of a rule that would govern them and
affect their rights.
The Resolution of the majority, however, ruled that the respondent Senate Committees failed to meet the
publication requirement under Article VI, Section 21 of the 1987 Constitution, as it is not sufficient that
the Rules of Procedure Governing Inquiries be published once; instead, it should be published by the
Senate of every Congress.
Should   the   Rules   of   Procedure   Governing   Inquiries
be published by the Senate of every Congress?
In disputing the majority Resolution’s conclusion and supporting my position that one­time publication
suffices, let me first lay down the premise of the Resolution and the Comments of the petitioner and the
Office of the Solicitor General (OSG). They all cite the disquisition on this matter by Justice Antonio T.
Carpio in his Dissenting and Concurring Opinion to the March 25, 2008 Decision in this case, viz:
"In Arnault v. Nazareno, [footnote omitted] decided under the 1935 Constitution, this Court ruled that ‘the
Senate of the Philippines is a continuing body whose members are elected for a term of six years and so
divided that the seats of only one­third become vacant every two years, two­thirds always continuing
into   the   next   Congress   save   as   vacancies   may   occur   thru   death   or   resignation.’   To   act   as   a
legislative body, the Senate must have a quorum, which is a majority of its membership. [Section
10(2), Article VI, 1935 Constitution; Section 16(2), Article VI, 1987 Constitution. Both the 1935 and
1987 Constitutions provide that ‘(A) majority of each House shall constitute a quorum to do business.’]
Since the Senate under the 1935 Constitution always had two­thirds of its membership filled up except
for vacancies arising from death or resignation, the Senate always maintained a quorum to act as a
legislative body. Thus, the Senate under the 1935 Constitution continued to act as a legislative body
even after the expiry of the term of one­third of its members. This is the rationale in holding that the
Senate under the 1935 Constitution was a continuing legislative body. [See also Attorney General Ex. Rel.
Werts v. Rogers, et al., 56 N.J.L. 480, 652 (1844)]. The Supreme Court of New Jersey declared: ‘(T)he
vitality of the body depends upon the existence of a quorum capable of doing business. That quorum
439 of 669
dislodge him anytime by impeachment, but that he believed that the Senate affords a sufficient critical
and methodical review of legislation. It assumes the role of moderating force in the formulation of
legislative policies. It serves as a fiscalizer on the actions of the Lower House, which in usual practice
is   prone   to   passing   excessive   appropriations   acts   and   other   forms   of   legislations   that   may   prove
detrimental to the interest of the nation. The Senate, Madam President, according to President Quezon,
will serve as a balance for harmony between the executive and the legislative departments and provide a
training ground for future leaders. It may be said that it also serves as a vanguard against the activities of
politicians and lobbying pressure groups and, likewise, safeguards any possible encroachment upon the
constitutional liberties of the people.
"As to representation, the Upper House provides national representation which the Lower House cannot
attain. In so doing, a bicameral form fosters national unity and consciousness, rather than a representative
form  merely based on the respective districts of the members of legislature. The scope of legislative
responsibility is, therefore, unified with the presence of the Senate. One of the most important features,
of course, is that the Senate insures stability of governmental policies as the Senate is a continuing
body.12
xxx xxx xxx
"MR. RODRIGO: … I would like to state that in the United States Federal Congress, the term of the
members of the Lower House is only two years. We have been used to a term of four years here but I
think three years is long enough. But they will be allowed to run for reelection any number of times. In
this way, we remedy the too frequent elections every two years. We will have elections every three
years under this scheme and we will have a continuing Senate. Every election, 12 of the 24 Senators
will be elected, so that 12 Senators will remain in the Senate. We will have a staggered membership
in the Senate. In other words, we will have a continuing Senate.13
xxx xxx xxx
"THE PRESIDING OFFICER (Mr. Rodrigo): Commissioner Davide is recognized.
Excerpts from the deliberations of the 1986 Constitutional Commission provide us a brief history of the
Senate of the Philippines and its intended nature as a continuing legislative body, viz:
"MR. TINGSON: Madam President and colleagues of this honorable Assembly, I would like to speak
briefly on the need for a bicameral legislature elected on a national basis. I would like to thank the Chair
and my colleagues for giving me this chance to express my personal view on the type of legislature that
we may adopt as we undertake the task of drafting a new Constitution.
"Perhaps an approach based on historical perspective is relevant at this point in time, when our decision
to adopt a more receptive form of legislature will not only determine our present but also direct our future
as a nation. In the Malolos Constitution of 1899, the legislative power was exercised by an assembly of
representatives of the nation. Upon the cession of the Philippines to the United States under the Treaty of
Paris, we had a military government which was later replaced by a civil government in 1900. During this
time, the executive and the legislative functions were exercised by a Commission. With the passage of
the Philippine   Bill   of   1902,   a   bicameral   legislature   was   created,   transforming   the   Philippine
Commission into the Upper Chamber and constituting the Philippine Assembly as the Lower House.
"In   1916,   pursuant   to   the Jones   Law,   legislative   power   was   vested   in   an   all­Filipino   bicameral
legislature with the Senate as the Upper Chamber and the House of Representatives as the Lower
Chamber. The Senators then were elected from the twelve senatorial districts. In the 1935 Constitution,
we again adopted a unicameral legislative body known as the National Assembly. The Convention then
rejected the proposal for a bicameral legislature with an Upper House called the Senate. The failure of the
bicameralist position was due to the division on the question of representation. The Committee on the
Legislative proposed that Senators be elected throughout the Philippines on the basis of proportional
representation.   Others,   however,   advocated   that   each   province   shall   be   entitled   to   one   Senator,   as
the practice  in the United States. Still others preferred  the system of senatorial  district  under the
Jones Law of 1916.
"During the time of President Manuel L. Quezon, an amendment providing for a bicameral legislature
was adopted. Senators were elected nationwide. I may say that the reason President Quezon advocated
for a bicameral form of legislature is not primarily that he was wary of a strong unicameral body that can
440 of 669
The structure of the Philippine Senate being evidently patterned after the U.S. Senate, 15 it reflects
the latter’s rationale for staggering senatorial terms and constituting the Senate as a continuing
body.16 Much can be gleaned from The Federalist Papers in ascertaining the rationale of the Senate’s
design. The Federalist  Papers was written by three "Founding Fathers"  of the United States, namely,
James Madison, Alexander Hamilton and John Jay. Madison subsequently became President of the U.S.,
while John Jay became the first Chief Justice of the U.S. Supreme Court. The Federalist Papers is a
collection of 85 essays that were written and first published in various New York newspapers in 1787­
1788 to explain the U.S. Constitution and urge the people of New York to ratify it. As Madison and
Hamilton were both members of the Federal Convention of 1787, The Federalist Papers is largely used
as an authority to interpret the intent of the framers of the U.S. Constitution.17
James Madison urged that the Senate be so constituted as to have permanency and stability.18 With
their staggered   terms and   longer   tenure,   Senators   are   expected   to   bring stability and   wisdom   to
legislative measures.19 Indeed, the framers of the U.S. Constitution considered stability and consistency
of law to be fundamental to liberty itself.
In The Federalist Nos. 62 and 63, the Senate was extensively discussed. Madison elaborated in The
Federalist  No. 62, the injurious effects  of instability to a nation. Instability "forfeits  the respect  and
confidence of other nations," and the latter would not want to "connect their fortunes" with that nation. He
also explained that the domestic effects of mutability are calamitous. "It poisons the blessing of liberty
itself. It will be of little avail to the people, that the laws are made by men of their own choice, if the laws
be so voluminous that they cannot be read, or so incoherent that they cannot be understood; if they be
repealed or revised before they are promulgated, or undergo such incessant changes that no man, who
knows what the law is today, can guess what it will be tomorrow."
Another evil of instability, Madison adds, is the "unreasonable advantage it gives to the sagacious, the
enterprising, and the moneyed few over the industrious and uninformed mass of the people. Every new
regulation concerning commerce or revenue, or in any way affecting the value of the different species of
property, presents a new harvest to those who watch the change, and can trace its consequences; a harvest,
reared not by themselves, but by the toils and cares of the great body of their fellow­citizens." An unstable
government   "damps   every   useful   undertaking,   the   success   and   profit   of   which   may   depend   on   a
"MR. DAVIDE: This is just a paragraph of that section that will follow what had earlier been approved. It
reads: ‘OF THE SENATORS ELECTED IN THE ELECTION IN 1992, THE FIRST TWELVE
OBTAINING THE HIGHEST NUMBER OF VOTES SHALL SERVE FOR SIX YEARS AND
THE REMAINING TWELVE FOR THREE YEARS.’
"This is to start the staggering of the Senate to conform with the idea of a continuing Senate.
"THE PRESIDING OFFICER (Mr. Rodrigo): What does the committee say?
"MR. SUAREZ: The committee accepts the Davide proposal, Mr. Presiding Officer.
"THE PRESIDING OFFICER (Mr. Rodrigo): Is there any objection? (Silence) The Chair hears none;
the proposed amendment is approved.
"MR. SUAREZ: May we submit that to a vote?
VOTING
"THE  PRESIDING  OFFICER (Mr. Rodrigo):  As many  as are  in favor  of the  Davide  amendment,
please raise their hand. (Several Members raised their hand.)
"As many as are abstaining, please raise their hand. (No Member raised his hand.)
"The results show 25 votes in favor and none against; the proposed amendment is approved." 14 (emphasis
supplied)
The above deliberations show that the nature of the Senate as a continuing body hinged on the
staggering of terms of the Senators, such that the term of one­half or twelve of the Senators ("remaining
Senators") would subsist and continue into the succeeding Congress, while the term of the other half or
twelve   Senators   ("outgoing   Senators")   would   expire   in   the   present   Congress.   As   pointed   out
by Commissioner   Gregorio  J.  Tingson,  this  arrangement   whereby  half   of  the  Senate’s  membership
continues into the next Congress is designed to help ensure "stability of governmental policies."
441 of 669
Alexander Hamilton also stated in the debate during the New York ratification convention that "the main
design of the Convention, in creating the Senate, was to prevent fluctuations and cabals."20 Madison
agreed with Hamilton’s assessment, writing: "Nothing is more certain than that the tenure of the Senate
was   meant   as   an   obstacle   to   the   instability,   which   not   only   history,   but   the   experience   of   our
country, had shown to be the besetting infirmity of popular governments."21 "In order to form some
balance, the departments of government were separated, and as a necessary check, the legislative body
was composed of two branches. Steadiness and wisdom are better insured when there is a second
branch, to balance  and check  the first. The stability of the laws will be greater  when the popular
branch, which might be influenced by local views, or the violence of a party, is checked by another,
whose longer continuance in office will render them more experienced, more temperate, and more
competent to decide rightly."22
John   Jay’s explanation   was   along   the   same   lines   as   the   thoughts   of   Madison   and   Hamilton,   that
the Senate elections were staggered, so that "uniformity and order, as well as a constant succession of
official information will be preserved."23
In   the deliberations   on   the   U.S.   Constitution   by   the   Federal   Convention   of   1787,   one   of   the
considerations stated for a proposed staggering of nine­year senatorial terms in three divisions was to give
other countries "confidence in the stability or efficacy" 24 of the American government, the lack of which
has prevented  Great  Britain from  entering into a commercial  treaty with the U.S. 25 "Permanency  and
safety to those who are to be governed"26 were also cited as goals for creating the Senate.
In McGrain   v.   Daugherty,27 the U.S.   Supreme   Court   confirmed   the   view that   the   Senate   is   a
"continuing body whose members are elected for a term of six years and so divided into classes that the
seats of one­third only become vacant at the end of each Congress, two­thirds always continuing into the
next Congress, save as vacancies may occur through death or resignation." 28 In that case, the investigation
by a Senate committee was ordered during the Sixty­eighth Congress, which expired on March 4, 1925.
The Senate, however, amended the resolution authorizing the investigation to allow the committee to sit at
such times and places as it might deem advisable or necessary. In addressing the question of whether
the investigation may be continued after the expiration of the Sixty­eighth Congress, the U.S. High
Court, citing Mr. Hinds in his collection of precedents, held that the Senate as a continuing body, may
continuance of existing arrangements." Madison asks, "(w)hat prudent merchant will hazard his fortunes
in any new branch of commerce when he knows not but that his plans may be rendered unlawful before
they can be executed? What farmer or manufacturer will lay himself out for the encouragement given to
any particular cultivation or establishment, when he can have no assurance that his preparatory labors and
advances will not render him a victim to an inconstant government? In a word, no great improvement or
laudable enterprise can go forward which requires the auspices of a steady system of national policy."
Madison   then   concludes   that above   all,   the   deplorable   effect   of   instability "is   that   diminution   of
attachment and reverence which steals into the hearts of the people, towards a political system which
betrays so many marks of infirmity, and disappoints so many of their flattering hopes. No government,
any more than an individual, will long be respected without being truly respectable; nor be truly
respectable, without possessing a certain portion of order and stability."
In The Federalist No. 63 written by Madison or Hamilton, it was noted that the "objects of government
may be divided into two general classes: the one depending on measures which have singly an immediate
and   sensible   operation;   the   other   depending   on   a succession   of   well­chosen   and   well­connected
measures, which have a gradual and perhaps unobserved operation. The importance of the latter
description to the collective and permanent welfare of every country, needs no explanation. And yet
it is evident that an assembly elected for so short a term as to be unable to provide more than one or
two links in a chain of measures, on which the general welfare may essentially depend, ought not to
be answerable for the final result, any more than a steward or tenant, engaged for one year, could
be justly made to answer for places or improvements which could not be accomplished in less than
half a dozen years. Nor is it possible for the people to estimate the SHARE of influence which their
annual assemblies may respectively have on events resulting from the mixed transactions of several years.
It is sufficiently difficult to preserve a personal responsibility in the members of a NUMEROUS body, for
such   acts   of   the   body   as   have   an   immediate,   detached,   and   palpable   operation   on   its   constituents."
Madison or Hamilton then suggests that "(t)he proper remedy for this defect must be an additional body
in the legislative department, which, having sufficient permanency to provide for such objects as
require a continued attention, and a train of measures, may be justly and effectually answerable for
the attainment of those objects."
442 of 669
of the House of Representatives. There is no limit as to time to the Senate’s power to punish for
contempt in cases where that power may constitutionally be exerted as in the present case.
"Mere reflection upon the situation at hand convinces us of the soundness of this proposition. The Senate
has ordered an investigation of the Buenavista and Tambobong estates deal, which we have found it is
within its competence to make. That investigation has not been completed because of the refusal of the
petitioner as a witness to answer certain questions pertinent to the subject of the inquiry. The Senate has
empowered the committee to continue the investigation during the recess. By refusing to answer the
questions, the witness has obstructed the performance by the Senate of its legislative function, and
the   Senate   has   the   power   to   remove   the   obstruction   by   compelling   the   witness   to   answer   the
questions thru restraint of his liberty until he shall have answered them. That power subsists as
long as the Senate, which is a continuing body, persists in performing the particular legislative
function involved. To hold that it may punish the witness for contempt only during the session in
which investigation was begun, would be to recognize the right of the Senate to perform its function
but at the same time to deny to it an essential and appropriate means for its performance. Aside
from   this,   if   we   should   hold   that   the   power   to   punish   for   contempt   terminates   upon   the
adjournment of the session, the Senate would have to resume the investigation at the next and
succeeding sessions and repeat the contempt proceedings against the witness until the investigation
is completed ­­ an absurd, unnecessary, and vexatious procedure, which should be avoided." 31
The Resolution of the majority, the petitioner and the OSG make much of the fact, however, that two­
thirds of the membership of the Senate continued into the next Congress under the 1935 Constitution
when Arnault was   decided,   and   only   half   of   the   Senate   membership   now   continues   into   the   next
Congress under the 1987 Constitution. They contend that since both the 1935 and the 1987 Constitutions
provide that a "majority of each House shall constitute a quorum to do business," 32 the Senate under the
1987 Constitution has lost its continuing nature, as it no longer has a continuing quorum to do business
when   half   of   its   membership’s   term   expires   at   the   end   of   every   Congress. 33 Even   following   their
contention that the satisfaction of the quorum to do business is based on the number of "remaining
Senators," a textual reading of the provisions on legislative functions under the 1935 Constitution
would show that even the continuing two­thirds membership of the Senate (or sixteen Senators)
cannot perform all the legislative functions of the Senate. A three­fourths (or eighteen Senators) vote is
give authority to its committees to continue through the recess following the expiration of a Congress. The
Court  ruled that a Senate committee established in the Sixty­eighth Congress could be "continued or
revived" by motion after such expiration and, if continued or revived, would have all its original powers.29
The Philippine Supreme Court cited McGrain in Arnault v. Nazareno.30 The issue in Arnault, however,
was the validity of the exercise of the contempt power of the Senate after the expiration of the first regular
session (of the Second Congress) in which the Senate resolved that petitioner Jean Arnault be arraigned
for contempt, and not after the termination of the Second Congress. Nonetheless, in upholding the
continuing contempt power of the Senate, the Court held, viz:
"Like   the   Senate   of   the   United   States, the   Senate   of   the   Philippines   is   a   continuing   body whose
members are elected for a term of six years and so divided that the seats of only one­third become vacant
every two years, two­thirds always continuing into the next Congress save as vacancies may occur thru
death or resignation. Members of the House of Representatives are all elected for a term of four years; so
that the term of every Congress is four years. The Second Congress of the Philippines was constituted on
December 30, 1949, and will expire on December 30, 1953. The resolution of the Senate committing
the Petitioner was adopted during the first session of the Second Congress, which began on the
fourth Monday of January and ended on May 18, 1950.
"… We find no sound reason to limit the power of the legislative body to punish for contempt to the end
of every session and not to the end of the last session terminating the existence of that body. The very
reason for the exercise of the power to punish for contempt is to enable the legislative body to perform its
constitutional function without impediment or obstruction. Legislative functions may be and in practice
are performed during recess by duly constituted committees charged with the duty of performing
investigations or conducting hearing relative to any proposed legislation. To deny to such committees
the power of inquiry with process to enforce it would be to defeat the very purpose for which that power
is recognized in the legislative body as an essential and appropriate auxiliary to its legislative function. It
is but logical to say that the power of self­preservation is coexistent with the life to be preserved.
"But   the   resolution   of   commitment   here   in   question   was   adopted   by   the   Senate,   which   is   a
continuing body and which does not cease to exist upon the periodical dissolution of the Congress or
443 of 669
3 of the 1935 Constitution provides: "The term of office of Senators shall be six years and shall begin on
the thirtieth day of December next following their election."
Thus, the Senate under both the 1935 39 and the 198740 Constitutions counted the quorum based on
the number of "remaining Senators" and "new Senators" upon opening of every Congress. This
unbroken practice of the Senate of counting the quorum at the start of every new Congress based on both
the "remaining Senators" and "new Senators,"  and not only on the two­thirds or one­half "remaining
Senators,"   is not   something   to   be   lightly   cast   aside in   ascertaining   the   nature   of   the   Senate   as   a
continuing body.41 In the U.S., the Senate of the 18th century 42 and the present day upper chamber43 have
also counted their quorum based on the number of both the "remaining Senators" and "new Senators"
upon the opening of every Congress.
It is worth noting that in the June 25 and 26, 1787 debates of the Federal Convention of 1787 on the
staggering of terms of office of Senate members ­­ whether the term under consideration was nine years
or six years with triennial staggering ­­ the quorum requirement was not mentioned as a consideration
to maintain continuity in the Senate.44 Conversely, neither was the staggering of terms considered when
the quorum requirement was taken up by the Convention two months later on August 10, 1787. 45 When
the quorum requirement was being set by the Federal Convention, there were proposals to peg it at the
majority or less than the majority of the members of the Senate; or to leave it to the legislature to set the
quorum requirement, considering the secession of some States that would not send delegates to the Senate
and the inconvenience of not reaching a quorum. 46 There was also a proposal to fix the quorum at two­
thirds of the members of the Senate.47 In setting the quorum requirement, the balance being struck
was between the inconvenience of not being able to muster a quorum if it was set too high and the
insufficiency in representation of the interests of the people if it was set too low. 48 The continuity of
the   Senate,   considering   the   staggered   terms   of   its   members,   was   apparently   not   part   of   the
equation.
It may be argued that under the 1987 Constitution, some "outgoing Senators" might resign prior to the
termination of their terms on June 30 to run for election in May, 49 thus, possibly diminishing the number
of Senators to only twelve or less than the quorum requirement. However, the argument also holds true
under the 1935 Constitution. It could happen that four of the sixteen "remaining Senators" would resign or
necessary to override the veto of the President with respect to "appropriation bills which appropriate a
sum  in excess   of  ten  per  centum   of  the  total   amount  voted  in the  appropriation   bill   for  the  general
expenses of the Government for the preceding year, or if it should refer to a bill authorizing an increase of
the pubic debt."34
More importantly, the reasoning of the Resolution of the majority, the petitioner and the OSG ­­ that the
continuing   nature   of   the   Senate   depends   on   the   presence   of   a   quorum,   counting   the   number
of "remaining   Senators"   ­­   falls   under   its   own   weight   when   we   take   a   hard   look   at   the
Constitutional provision on the term of Senators.
Article VI, Section 4 of the 1987 Constitution, provides that, "(t)he term of office of the Senators shall
be six years and shall commence, unless otherwise provided by law, at noon on the thirtieth day of
June next following their election." (emphasis supplied) Pursuant to this provision, the term of office of
a Senator expires before noon on the thirtieth day of June, six years from commencement of his term.
Thus, upon expiration of the term of the twelve "outgoing Senators" on June 30, the term of the twelve
"new Senators" will commence.35 The Senators­elect take their oath of office upon commencement of
their term  and begin to exercise  their functions; 36 the collective oath­taking of the Senators upon the
opening   of   Congress   is   normally   but   a   tradition   and   a   formality. 37 In   the   Fourteenth   Congress,   for
example, newly elected Senator Loren B. Legarda filed Senate Bill No. 225, entitled "An Act Providing
for the Establishment of Barangay Drugstores, Otherwise Known as ‘Botica Sa Barangay’ and for other
Purposes," on June 30, 2007, the day her term commenced and before the opening of the Fourteenth
Congress on July 23, 2007. Likewise, on the same day, newly re­elected Senator Francis N. Pangilinan
filed Senate Bill No. 138, entitled "An Act Providing for a Magna Carta for Students."
Contrary to the contention of the Resolution of the majority, petitioner and the OSG, at no point from
one Congress to the next is there a lack of quorum based on the terms of office of the "remaining
Senators"  and "new Senators." Under the 1987 Constitution, on the opening of a Congress on the
fourth Monday of July,38 the quorum is based on the number of both the "remaining Senators" and the
"new Senators" whose terms have already commenced on June 30. A similar situation obtained under the
1935 Constitution, in which three sets of eight Senators had staggered six­year terms. Article VI, Section
444 of 669
"Rule  LII  (Date  of  Taking  Effect),  Section  137:  These   Rules  shall take  effect   on   the  date   of their
adoption and shall remain in force until they are amended or repealed."
xxx xxx xxx
"Rule LI (Amendments to, Or revisions Of, The Rules), Section 136: At the start of each session in
which the Senators elected in the preceding elections shall begin their term of office, the President
may endorse the Rules to the appropriate committee for amendment or revision.
"The Rules may also be amended by means of a motion which should be presented at least one day before
its consideration, and the vote of the majority of the Senators present in the session shall be required for
its approval." (emphasis supplied)
It is obvious that the above rules do not provide for  the expiration  of the Senate Rules at the
termination of every Congress. On the contrary, Rule LI provides that at the opening of every Congress,
the   Senate   President   may   endorse   the   Senate   Rules   to   the   appropriate   committee   for   amendment   or
revision, which connotes that the Senate Rules must be subsisting for them to be subject to amendment or
revision. If the Senate were not a continuing body, the Senate Rules governing its proceedings would not
be given continuing effect from one Congress to the next.
The earlier Senate Rules adopted in 1950 under the 1935 Constitution also evince the same intent of
the Senate to make its rules continuing, in conformity with its continuous nature as a legislative
body.   Chapter   LII   (Amendments   to   or   Revisions   of   the   Rules),   Section   121   of   the   1950   Rules,
provides, viz:
"Sec. 121. At the beginning of each session in which the Senators elected in the last or preceding elections
shall begin their term of office, and as soon as the Committee on Rules shall have been organized, the
President of the Senate shall endorse the Rules to said Committee for amendment or revision.
"An amendment to the Rules, may, however, be presented by means of a motion containing the proposed
amendment.
die, such that there would be only twelve Senators left, or less than the quorum requirement under the
1935 Constitution. (Even Arnault acknowledged  this eventuality; hence,  as afore­quoted, it ruled that
"the Senate of the Philippines is a continuing body whose members are elected for a term of six years and
so divided that the seats of only one­third become vacant every two years, two­thirds always continuing
into the next Congress save as vacancies may occur thru death or resignation.") The point of the
illustration  is that   the  nature  of  the  Senate  as  a  continuing  body under   both the  1935 and  the  1987
Constitutions cannot be made to depend on the actual presence of a quorum which, in turn, depends on
the tenure of the Senators.
In sum, it is the staggering of the terms of the 24 Senators and allowing the terms of office of a
portion of the Senate membership to continue into the succeeding Congress ­ whether two­thirds
under the 1935 Constitution or one­half under the 1987 Constitution ­ that provides the stability
indispensable to an effective government, and makes the Senate a continuing body as intended by
the framers of both the 1935 (as amended) and the 1987 Constitutions.
Part of the stability provided by a continuing Senate is the existence of rules of proceedings adopted
pursuant to the power granted by the U.S. Constitution, 50 rules that continue to be in effect from one
Congress to  the  next until  such rules  are  repealed  or amended,  but  with the process  for  repeal  and
amendment   also   being   governed   by   the   subsisting   rules.   U.S.   Senator   Francis   Warren   cautions   that
a Senate that is not continuing, but instead new in each Congress, opens all rules to debate as a new
matter; the Senate will be totally and wholly without rules as it proceeds "at sea without rudder or
compass regarding rules."51 Thus, in the U.S., the Senate rules of proceedings provide that "(t)he rules of
the Senate shall continue from one Congress to the next Congress unless they are changed as provided in
these rules."52 These rules, adopted on January 11, 1884 and made effective on January 21, 1884, continue
to be in effect to this day53 alongside the continuing membership of the Senate.54
Patterned after the U.S. Constitution, the 1987 Constitution also provides under Article VI, Section 16(3)
that "(e)ach House may determine the rules of its proceedings…" As in the U.S. Senate, the Senate
Rules (of proceedings) adopted by the Philippine Senate have a continued effect from one Congress
to the next as shown by the following provisions of the Philippine Senate Rules:
445 of 669
would allow a Senate Committee conducting an investigation, for example, to continue its proceedings
after the expiration of a Congress as in the afore­discussed case, McGrain v. Daugherty.
Prescinding from the continuing nature of the Senate and the continuing effectivity of the Senate Rules (of
proceedings), it is my considered view that the Rules of Procedure Governing Inquiries adopted by the
Senate of the Tenth Congress on August 21, 1995 should likewise be recognized to have continuing
force and effect after being "duly published" in two newspapers of general circulation on August 24,
1995.
Deference   to   the   legislative   department
in interpreting its rule­making power
The power of each House of Congress to adopt its own rules of proceedings under Article VI, Section
1658 of the 1987 Constitution is so obvious that the 1986 Constitutional Commission hardly deliberated on
the   matter.   Even   the   framers   of   the   U.S.   Constitution,   from   which   our   own   provision   on   rules   of
proceedings was adopted, did not prescribe standards for the promulgation of internal procedural rules and
spent no time debating this power of each House of Congress; they conferred essentially open­ended
discretion on each chamber to regulate its own internal proceedings. 59 In the 1787 Federal Convention, it
was not a controversial principle that each chamber should have the ability to adopt rules binding on its
members. "The humblest assembly of men is understood to possess this power; and it would be absurd to
deprive the councils of the nation of a like authority."60
It cannot be gainsaid that rules of proceedings are a necessity in preserving order, decency and regularity
in a dignified public body. These  rules are weapons  of the weaker  party to defend  themselves from
irregularities and abuses "which the wantonness of power is but too often apt to suggest to large and
successful   majorities."61 Thomas   Jefferson   stated   in   the   opening   of   his   widely   used, A   Manual   of
Parliamentary Practice, viz:
"Mr. Onslow, the ablest among the Speakers of the House of Commons, used to say, ‘It was a maxim he
had often heard when he was a young man, from old and experienced members, that nothing tended more
to throw power into the hands of the administration and those who acted with the majority of the House of
"This should be presented at least one day before its consideration, and the vote of a majority of the
Senators present in the session shall be required for its approval." (emphasis supplied)
 
While the present Senate Rules provide under Rule XLIV (Unfinished Business), Section 123 that "(a)ll
pending matters and proceedings shall terminate upon the expiration of one (1) Congress," between the
expiration of a Congress and the opening of the succeeding Congress, some functions of the Senate
continue during such recess. Aside from the administrative functions performed by Senate employees
for the continued operation of the Senate as an institution, legislative functions continue to be exercised.
The offices of the "remaining Senators" continue their legislative work in preparation for the succeeding
Congress. These continuing functions require continuing effectivity of the Senate Rules. An example of a
provision   of   the   Senate   Rules   applicable   to   these   continuing   activities   is   Rule   XXII   (Filing   and
Consideration of Bills and Resolutions), Section 61, which provides that "(a)ll bills and resolutions shall
be filed with the Office of the Secretary whether the Senate is in session or not."
To illustrate, in the current Fourteenth Congress, Senate Bill No. 1 entitled, "An Act Exempting the
Purchase of Medicine by Senior Citizens from the Coverage of the Value Added Tax, and Amending
Section 109 (1) of the National Internal Revenue Code, as Amended" was filed by Senator Jinggoy E.
Estrada   on   June   30,   2007   after   the   adjournment   of   the   third   or   final   regular   session 55 of   the
Thirteenth Congress and before the opening of the Fourteenth Congress.56 On the same date, Senator
Rodolfo G. Biazon filed Senate Bill No. 32 entitled, "An Act Providing for the National Defense and
Security of the Republic of the Philippines, and for Other Purposes." Both bills were taken up on first
reading and referred to the proper Senate Committees in the Senate session on July 24, 2007, a day after
the Fourteenth Congress opened on July 23, 2007, when the Senate was organized with the election of its
officers, and President Gloria Macapagal­Arroyo delivered her State of the Nation Address.57
It   should   be   noted   that   the   termination   of   unfinished   business   upon   expiration   of   one   Congress   is
sanctioned by Rule XLIV, Section 123 of the Senate Rules. The Senate Rules, may, however, be amended
under Rule LI, Section 36. It remains to be seen whether by amendment of the Senate Rules, the Senate
446 of 669
In   ruling   that   the   tariff   law   validly   passed   the   House,   the Ballin   Court upheld   the   action   of   the
Speaker, viz:
"The action taken was in direct compliance with this rule. [Rule 15 provides, viz: ‘... (3) On the demand of
any member, or at the suggestion of the speaker, the names of members sufficient to make a quorum in
the hall of the house who do not vote shall be noted by the clerk and recorded in the journal, and reported
to the speaker with the names of the members voting, and be counted and announced in determining the
presence of a quorum to do business.’ H. J. 230, Feb. 14, 1890.] The question, therefore, is as to the
validity of this rule, and not what methods the speaker may of his own motion resort to for determining
the presence of a quorum, nor what matters the speaker or clerk may of their own volition place upon the
journal. Neither do the advantages or disadvantages, the wisdom or folly, of such a rule present any
matters   for   judicial   consideration.   With   the   courts   the   question   is   only   one   of   power.   The
constitution empowers each house to determine its rules of proceedings. It may not by its rules
ignore constitutional restraints or violate fundamental rights, and there should be a reasonable
relation between the mode or method of proceeding established by the rule and the result which is
sought   to   be   attained.   But   within   these   limitations   all   matters   of   method   are   open   to   the
determination of the house, and it is no impeachment of the rule to say that some other way would
be  better,   more  accurate,   or even  more  just.  It is  no  objection   to  the validity of  a  rule that  a
different one has been prescribed and in force for a length of time. The power to make rules is not one
which once exercised is exhausted. It is a continuous power, always subject to be exercised by the house,
and, within the limitations suggested, absolute and beyond the challenge of any other body or tribunal.
"The constitution provides that ‘a majority of each [house] shall constitute a quorum to do business.’ In
other words, when a majority are present, the house is in a position to do business. Its capacity to transact
business is then established, created by the mere presence of a majority, and does not depend upon the
disposition or assent or action of any single member or fraction of the majority present. All that the
constitution requires is the presence of a majority, and when that majority are present, the power of the
house arises.
"But how shall the presence of a majority be determined? The constitution has prescribed no method of
making this determination, and it is therefore within the competency of the house to prescribe any
Commons, than in neglect of, or departure from, the rules of proceeding; that these forms, as instituted
by our ancestors, operated as a check, and control, on the actions of the majority; and that they
were,   in   many   instances,   a   shelter   and   protection   to   the   minority,   against   the   attempts   of
power.’"62 (emphasis supplied)
Still and all, the rule­making power of the legislature is not absolute. The outer limit of a legislative rule is
reached when it collides with a constitutional proscription. The case in which the U.S. Supreme Court
made its most extensive analysis of the nature and limitations of the congressional rule­making power
was United   States   v.  Ballin,63 a   late   nineteenth­century   case   that   involved   the   constitutional   quorum
requirement.64
The origin of Ballin was a quorum­busting technique used by both the Republicans and the Democrats in
that era to halt business in the House of Representatives. Under the rules of the House at that time, the
Speaker established the presence of a quorum by counting the voting members. In the 1888 elections, the
Republicans won the majority for the first time in fourteen years. The new Speaker of the Fifty­first
Congress, Thomas B. Reed of Maine, found himself in the position of having 166 Republican members,
the exact number needed to meet the quorum requirement. 65 Democrats could thus stop business in the
House by merely refusing to vote and requiring the Republicans to establish a quorum with their members
alone. On January 29, 1890, Democrats halted business on a contested election case by remaining silent to
defeat the quorum requirement.66 Speaker Reed retaliated by announcing the names of members "present
and refusing to vote," thereby establishing that a majority of the House was present and the House was
thereby  able  to  conduct   business.67 Speaker  Reed’s   famous  interpretation  of  the  quorum   rule  became
"Rule XV"68 in the Fifty­first Congress, the constitutionality of which became the central issue in Ballin.69
Ballin involved a tariff law passed by the House in 1890 under Speaker Reed’s new quorum­counting
rule.70 The plaintiff was a New York merchant who had imported worsted wool fabrics subject to that law.
The enactment passed the House by a vote of 138 to none, with the Speaker noting, in accordance with the
new   Rule   XV,   that   74   members   were   in   the   chamber   but   not   voting,   bringing   the   total   number   of
lawmakers  present  to 212 ­­ a figure well  above the 166 members needed  to make a quorum. 71 The
merchant challenged the legality of the tariff, arguing that the law had not legitimately passed the House,
because a quorum had not been present to do business.72
447 of 669
not members of the Senate and, hence, requires publication. To the extent that the Rules of Procedure
Governing Inquiries does not transgress the requirement  of due process as its outer limit, the Senate
should be given room to interpret the duration of its effectivity from one Congress to the next.
Similar to Ballin, there is no standard set by Article VI, Section 21 of the 1987 Constitution, as to the
manner and frequency of publication of the Rules of Procedure Governing Inquiries. It is within
the competency of the Senate to prescribe a method that shall reasonably conform to the due­process
purpose of publication, and the Senate has validly provided the method of one­time publication of
its Rules of Procedure Governing Inquiries in two newspapers of general circulation, in line with
the ruling in Tañada.
The unbroken   practice   of   the   Senate of   not   adopting   Rules   of   Procedure   Governing   Inquiries   and
publishing the same in every Congress, owing to its nature as a continuing body, is not something to be
lightly   brushed   aside,77 especially   considering   the   grave   consequences   of   cutting   this   continuity.
Holding itself to be a continuing body, the Senate has dispensed with the adoption not only of Rules of
Procedure Governing Inquiries, but also of Senate rules (of proceedings) at the start of every Congress in
the last ten years. 78 As a consequence of the absence of rules if the Senate is held to be not a continuing
body, its acts during these Congresses may be put into question. A mathematical calculation of a quorum
in view of the staggered terms of the Senate membership cannot simply subvert the deeply­entrenched
thought­out rationale for the design of a continuing and stable Senate, shown to be necessary in promoting
effective government and protecting liberties.
Where rights are not violated, the Court ought not like lightning strike down a valid rule and practice of a
co­equal branch of government, lest the walls delineating powers be burned.
I vote to grant the Motion for Reconsideration.
method which shall be reasonably certain to ascertain the fact. It may prescribe answer to roll­call as
the only method of determination; or require the passage of members between tellers, and their count, as
the sole test; or the count of the speaker or the clerk, and an announcement from the desk of the names of
those   who   are   present.   Any   one   of   these   methods,   it   must   be   conceded,   is   reasonably   certain   of
ascertaining   the   fact;   and as   there   is   no   constitutional   method   prescribed,   and   no   constitutional
inhibition of any of those, and no violation of fundamental rights in any, it follows that the house may
adopt either or all, or it may provide for a combination of any two of the methods. That was done by the
rule in question, and all that that rule attempts to do is to prescribe a method for ascertaining the presence
of   a   majority,   and   thus   establishing   the   fact   that   the   house   is   in   a   condition   to   transact
business."73 (emphasis supplied)
In Defensor­Santiago v. Guingona, Jr.,74 which involved an interpretation of the rules of the Senate but
not   private   rights,   the   Court   emphasized   the   respect   due   a   co­equal   branch   of   government   in   the
determination of its internal affairs, viz:
"On grounds of respect for the basic concept of separation of powers, courts may not intervene in the
internal affairs of the legislature; it is not within the province of courts to direct Congress how to do its
work.
xxx xxx xxx
"…Constitutional respect and a becoming regard for the sovereign acts of a coequal branch prevents this
Court from prying into the internal workings of the Senate. To repeat, this Court will be neither a tyrant
nor a wimp; rather, it  will remain steadfast and judicious in upholding the rule and majesty  of the
law."75 (footnote omitted, ital. in original)
Following the principles of Ballin and Santiago, I submit that the Court ought to take a deferential stance
in interpreting the rule­making power of the Senate as a co­equal branch of government, so long as rights
of private parties are not infringed. 76 The Rules of Procedure Governing Inquiries is akin to the Senate
Rules (of proceeding) in that the former governs the internal workings of the Senate and its committees,
although admittedly different in some respects from the Senate Rules because it affects rights of parties
448 of 669
Constitutional Law; Legislative Inquiry; Senate cannot be allowed to continue with the conduct of the  G.R. No. 170338             December 23, 2008
questioned legislative inquiry without duly published rules of procedure; The requisite of publication of 
VIRGILIO O. GARCILLANO, petitioner,
the rules is intended to satisfy the basic requirements of due process.—As to the petition in G.R. No. 
vs.
179275, the Court grants the same. The Senate cannot be allowed to continue with the conduct of the 
THE HOUSE OF REPRESENTATIVES COMMITTEES ON PUBLIC INFORMATION, PUBLIC
questioned legislative inquiry without duly published rules of procedure, in clear derogation of the 
ORDER AND SAFETY, NATIONAL DEFENSE AND SECURITY, INFORMATION AND 
constitutional requirement. Section 21, Article VI of the 1987 Constitution explicitly provides that “[t]he 
COMMUNICATIONS TECHNOLOGY, and SUFFRAGE AND ELECTORAL 
Senate or the House of Representatives, or any of its respective committees may conduct inquiries in aid 
REFORMS, respondents.
of legislation in accordance with its duly published rules of procedure.” The requisite of publication of 
the rules is intended to satisfy the basic requirements of due process. Publication is indeed imperative, for  x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x
it will be the height of injustice to punish or otherwise burden a citizen for the transgression of a law or 
rule of which he had no notice whatsoever, not even a constructive one. What constitutes publication is set G.R. No. 179275             December 23, 2008
forth in Article 2 of the Civil Code, which provides that “[l]aws shall take effect after 15 days following 
SANTIAGO JAVIER RANADA and OSWALDO D. AGCAOILI, petitioners,
the completion of their publication either in the Official Gazette, or in a newspaper of general circulation 
vs.
in the Philippines.” The respondents in G.R. No. 179275 admit in their pleadings and even on oral 
THE SENATE OF THE REPUBLIC OF THE PHILIPPINES, REPRESENTED BY THE SENATE
argument that the Senate Rules of Procedure Governing Inquiries in Aid of Legislation had been 
PRESIDENT THE HONORABLE MANUEL VILLAR, respondents.
published in newspapers of general circulation only in 1995 and in 2006. With respect to the present 
Senate of the 14th Congress, however, of which the term of half of its members commenced on June 30,  x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x
2007, no effort was undertaken for the publication of these rules when they first opened their session.
MAJ. LINDSAY REX SAGGE, petitioner­in­intervention
Same; Same; The absence of any amendment to the rules cannot justify the Senate’s defiance of
the clear and unambiguous language of Section 21, Article VI of the Constitution; The constitutional x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x

mandate to publish the said rules prevails over any custom, practice or tradition followed by the Senate.
AQUILINO Q. PIMENTEL, JR., BENIGNO NOYNOY C. AQUINO, RODOLFO G. BIAZON, 
—Respondents justify their non­observance of the constitutionally mandated publication by arguing that
PANFILO M. LACSON, LOREN B. LEGARDA, M.A. JAMBY A.S. MADRIGAL, and ANTONIO 
the rules have never  been amended since 1995 and, despite that, they are published in booklet form
F. TRILLANES, respondents­intervenors
available to anyone for free, and accessible to the public at the Senate’s internet web page. The Court does
not agree. The absence of any amendment to the rules cannot justify the Senate’s defiance of the clear and
unambiguous language of Section 21, Article VI of the Constitution. The organic law instructs, without

449 of 669
results   of   the   2004   presidential   elections.   These   recordings   were   to   become   the   subject   of   heated more, that the Senate or its committees may conduct inquiries in aid of legislation only in accordance
legislative hearings conducted separately by committees of both Houses of Congress. 1
with duly published rules of procedure, and does not make any distinction whether or not these rules have
undergone amendments or revision. The constitutional mandate to publish the said rules prevails over any
In   the   House   of   Representatives   (House),   on   June   8,   2005,   then   Minority   Floor   Leader   Francis   G.
custom, practice or tradition followed by the Senate.
Escudero   delivered   a   privilege   speech,   "Tale   of   Two   Tapes,"   and   set   in   motion   a   congressional
Same; Same; Statutes; Internet; Republic Act (R.A.) No. 8792, otherwise known as the Electronic
investigation   jointly   conducted   by   the   Committees   on   Public   Information,   Public   Order   and   Safety,
Commerce Act of 2000, does not make the internet a medium for publishing laws, rules and regulations.
National Defense and Security, Information and Communications Technology, and Suffrage and Electoral
—The   invocation   by   the   respondents   of   the   provisions   of   R.A.   No.   8792,   otherwise   known   as   the
Reforms   (respondent   House   Committees).   During   the   inquiry,   several   versions   of   the   wiretapped
Electronic Commerce Act of 2000, to support their claim of valid publication through the internet is all
conversation emerged. But on July 5, 2005, National Bureau of Investigation (NBI) Director Reynaldo
the more incorrect. R.A. 8792 considers an electronic data message or an electronic document as the
Wycoco, Atty. Alan Paguia and the lawyer of former NBI Deputy Director Samuel Ong submitted to the
respondent House Committees seven alleged "original" tape recordings of the supposed three­hour taped functional equivalent of a written document only for evidentiary purposes. In other words, the law merely

conversation. After prolonged and impassioned debate by the committee members on the admissibility
and authenticity of the recordings, the tapes were eventually played in the chambers of the House.
On  August  3,  2005, the  respondent   House  Committees   decided  to  suspend  the  hearings  indefinitely.
Nevertheless, they decided to prepare committee reports based on the said recordings and the testimonies
of the resource persons.3
Alarmed by these developments, petitioner Virgilio O. Garcillano (Garcillano) filed with this Court a
Petition for Prohibition and Injunction, with Prayer  for  Temporary  Restraining Order  and/or Writ  of
Preliminary Injunction4 docketed as G.R. No. 170338. He prayed that the respondent House Committees
be restrained from using these tape recordings of the "illegally obtained" wiretapped conversations in their
committee   reports   and   for   any   other   purpose.   He   further   implored   that   the   said   recordings   and   any
reference thereto be ordered stricken off the records of the inquiry, and the respondent House Committees
directed to desist from further using the recordings in any of the House proceedings. 5
Without   reaching   its   denouement,   the   House   discussion   and   debates   on   the   "Garci   tapes"   abruptly
stopped.
recognizes the admissibility in evidence (for their being the original) of electronic data messages and/or
2 electronic documents. It does not make the internet a medium for publishing laws, rules and regulations.
Same; Same; The recent publication does not cure the infirmity of the inquiry sought to be prohibited by
the instant petitions.—The Senate caused the publication of the Senate Rules of Procedure Governing
Inquiries in Aid of Legislation in the October 31, 2008 issues of Manila Bulletin and Malaya. While we
take judicial notice of this fact, the recent publication does not cure the infirmity of the inquiry sought to
be prohibited by the instant  petitions. Insofar  as the consolidated cases are concerned, the legislative
investigation subject thereof still could not be undertaken by the respondent Senate Committees, because
no published rules governed it, in clear contravention of the Constitution.
NACHURA, J.:
More than three years ago, tapes ostensibly containing a wiretapped conversation purportedly between the
President of the Philippines and a high­ranking official of the Commission on Elections (COMELEC)
surfaced. They captured unprecedented public attention and thrust the country into a controversy that
placed the legitimacy of the present administration on the line, and resulted in the near­collapse of the
Arroyo government. The tapes, notoriously referred to as the "Hello Garci" tapes, allegedly contained the
President’s   instructions   to   COMELEC   Commissioner   Virgilio   Garcillano   to   manipulate   in   her   favor

450 of 669
Intervening as respondents,15 Senators Aquilino Q. Pimentel, Jr., Benigno Noynoy C. Aquino, Rodolfo G.
Biazon, Panfilo M. Lacson, Loren B. Legarda, M.A. Jamby A.S. Madrigal and Antonio F. Trillanes filed
their Comment  on the petition on September 25, 2007.
16
The Court subsequently heard the case on oral argument.17
On October 26, 2007, Maj. Lindsay Rex Sagge, a member of the ISAFP and one of the resource persons
summoned by the Senate to appear and testify at its hearings, moved to intervene as petitioner in G.R. No.
179275. 18
On November 20, 2007, the Court resolved to consolidate G.R. Nos. 170338 and 179275.
It   may   be   noted   that   while   both   petitions   involve   the   "Hello   Garci"   recordings,   they   have   different
objectives–the first is poised at preventing the playing of the tapes in the House and their subsequent
inclusion in the committee reports, and the second seeks to prohibit and stop the conduct of the Senate
inquiry on the wiretapped conversation.
The Court dismisses the first petition, G.R. No. 170338, and grants the second, G.R. No. 179275.
­ I ­
Before delving into the merits of the case, the Court shall first resolve the issue on the parties’ standing,
argued at length in their pleadings.
In Tolentino v. COMELEC,20 we explained that "‘[l]egal standing’ or locus standi refers to a personal and
substantial interest in a case such that the party has sustained or will sustain direct injury because of the
challenged governmental act x x x," thus,
generally, a party will be allowed to litigate only when (1) he can show that he has personally suffered
some actual or threatened injury because of the allegedly illegal conduct of the government; (2) the injury
After more than two years of quiescence, Senator Panfilo Lacson roused the slumbering issue with a
privilege speech, "The Lighthouse That Brought Darkness." In his discourse, Senator Lacson promised to
provide the public "the whole unvarnished truth – the what’s, when’s, where’s, who’s and why’s" of the
alleged wiretap, and sought an inquiry into the perceived willingness of telecommunications providers to
participate in nefarious wiretapping activities.
On motion of Senator Francis Pangilinan, Senator Lacson’s speech was referred to the Senate Committee
on National Defense and Security, chaired by Senator Rodolfo Biazon, who had previously filed two
bills6 seeking to regulate the sale, purchase and use of wiretapping equipment and to prohibit the Armed
Forces of the Philippines (AFP) from performing electoral duties.7
19
In the Senate’s plenary session the following day, a lengthy debate ensued when Senator Richard Gordon
aired his concern on the possible transgression of Republic Act (R.A.) No. 4200 8 if the body were to
conduct  a  legislative inquiry on the matter.  On August  28, 2007, Senator  Miriam  Defensor­Santiago
delivered a privilege speech, articulating her considered view that the Constitution absolutely bans the
use,   possession,   replay   or   communication   of   the   contents   of   the   "Hello   Garci"   tapes.   However,   she
recommended a legislative investigation into the role of the Intelligence Service of the AFP (ISAFP), the
Philippine   National   Police   or   other   government   entities   in   the   alleged   illegal   wiretapping   of   public
officials.9
On September 6, 2007, petitioners Santiago Ranada and Oswaldo Agcaoili, retired justices of the Court of
Appeals, filed before this Court a Petition for Prohibition with Prayer for the Issuance of a Temporary
Restraining Order and/or Writ of Preliminary Injunction, 10 docketed as G.R. No. 179275, seeking to bar
the Senate from conducting its scheduled legislative inquiry. They argued in the main that the intended
legislative inquiry violates R.A. No. 4200 and Section 3, Article III of the Constitution.11
As the Court did not issue an injunctive writ, the Senate proceeded with its public hearings on the "Hello
Garci" tapes on September 7,12 1713 and October 1,14 2007.
451 of 669
public funds that will necessarily be defrayed in the ensuing public hearings. They are worried by the
continuous violation of the laws and individual rights, and the blatant attempt to abuse constitutional
processes through the conduct of legislative inquiries purportedly in aid of legislation.28
Intervenor Sagge alleges violation of his right to due process considering that he is summoned to attend
the Senate hearings without being apprised not only of his rights therein through the publication of the
Senate Rules of Procedure Governing Inquiries in Aid of Legislation, but also of the intended legislation
which underpins the investigation. He further intervenes as a taxpayer bewailing the useless and wasteful
expenditure of public funds involved in the conduct of the questioned hearings. 29
Given   that   petitioners   Ranada   and   Agcaoili   allege   an   interest   in   the   execution   of   the   laws   and   that
intervenor Sagge asserts his constitutional right to due process, 30 they satisfy the requisite personal stake
in the outcome of the controversy by merely being citizens of the Republic.
Following   the   Court’s   ruling   in Francisco,   Jr.   v.   The   House   of   Representatives,31 we   find   sufficient
petitioners Ranada’s and Agcaoili’s and intervenor Sagge’s allegation that the continuous conduct by the
Senate of the questioned legislative inquiry will necessarily involve the expenditure of public funds. 32 It
should be noted that in Francisco, rights personal to then Chief Justice Hilario G. Davide, Jr. had been
injured   by   the   alleged   unconstitutional   acts   of   the   House   of   Representatives,   yet   the   Court   granted
standing to the petitioners therein for, as in this case, they invariably invoked the vindication of their own
rights–as taxpayers, members of Congress, citizens, individually or in a class suit, and members of the bar
and of the legal profession–which were also supposedly violated by the therein assailed unconstitutional
acts. 33
Likewise, a reading of the petition in G.R. No. 179275 shows that the petitioners and intervenor Sagge
advance   constitutional   issues   which   deserve   the   attention   of  this  Court   in  view   of   their   seriousness,
novelty and weight as precedents. The issues are of transcendental and paramount importance not only to
the public but also to the Bench and the Bar, and should be resolved for the guidance of all. 34
is fairly traceable to the challenged action; and (3) the injury is likely to be redressed by a favorable
action.21
The gist of the question of standing is whether a party has "alleged such a personal stake in the outcome
of the controversy as to assure that concrete adverseness which sharpens the presentation of issues upon
which the court so largely depends for illumination of difficult constitutional questions." 22
However, considering that locus standi is a mere procedural technicality, the Court, in recent cases, has
relaxed the stringent direct injury test. David v. Macapagal­Arroyo23 articulates that a "liberal policy has
been observed, allowing ordinary citizens, members of Congress, and civic organizations to prosecute
actions   involving   the   constitutionality   or   validity   of   laws,   regulations   and   rulings." 24 The   fairly
recent Chavez v. Gonzales25 even permitted a non­member of the broadcast media, who failed to allege a
personal stake in the outcome of the controversy, to challenge the acts of the Secretary of Justice and the
National Telecommunications Commission. The majority, in the said case, echoed the current policy that
"this Court has repeatedly and consistently refused to wield procedural  barriers as impediments to its
addressing and resolving serious legal questions that greatly impact on public interest, in keeping with the
Court’s duty under the 1987 Constitution to determine whether or not other branches of government have
kept themselves within the limits of the Constitution and the laws, and that they have not abused the
discretion given to them."26
In G.R. No. 170338, petitioner Garcillano justifies his standing to initiate the petition by alleging that he is
the person alluded to in the "Hello Garci" tapes. Further, his was publicly identified by the members of
the   respondent   committees   as   one   of   the   voices   in   the   recordings. 27 Obviously,   therefore,   petitioner
Garcillano stands to be directly injured by the House committees’ actions and charges of electoral fraud.
The Court recognizes his standing to institute the petition for prohibition.
In G.R. No. 179275, petitioners Ranada and Agcaoili  justify their standing by alleging that they are
concerned citizens, taxpayers, and members of the IBP. They are of the firm conviction that any attempt
to use the "Hello Garci" tapes will further divide the country. They wish to see the legal and proper use of
452 of 669
As to the petition in G.R. No. 179275, the Court  grants the same. The Senate cannot  be allowed to
continue with the conduct of the questioned legislative inquiry without duly published rules of procedure,
in clear derogation of the constitutional requirement.
Section 21, Article VI of the 1987 Constitution explicitly provides that "[t]he Senate or the House of
Representatives,   or   any   of   its   respective   committees   may   conduct   inquiries   in   aid   of   legislation in
accordance   with   its   duly   published   rules   of   procedure."   The   requisite   of   publication   of   the   rules   is
intended to satisfy the basic requirements of due process.  Publication is indeed imperative, for it will be
42
the height of injustice to punish or otherwise burden a citizen for the transgression of a law or rule of
which he had no notice whatsoever, not even a constructive one. 43 What constitutes publication is set forth
in Article 2 of the Civil Code, which provides that "[l]aws shall take effect after 15 days following the
completion of their publication either in the Official Gazette, or in a newspaper of general circulation in
the Philippines." 44
The respondents in G.R. No. 179275 admit in their pleadings and even on oral argument that the Senate
Rules   of  Procedure   Governing   Inquiries   in  Aid   of   Legislation  had   been   published   in  newspapers   of
general circulation only in 1995 and in 2006. 45 With respect to the present Senate of the 14 th Congress,
however,   of   which   the   term   of   half   of   its   members   commenced   on   June   30,   2007,   no   effort   was
undertaken for the publication of these rules when they first opened their session.
Recently, the Court had occasion to rule on this very same question. In Neri v. Senate Committee on
Accountability of Public Officers and Investigations,  we said: 46
Fourth, we find merit in the argument of the OSG that respondent Committees likewise violated Section
21 of Article VI of the Constitution, requiring that the inquiry be in accordance with the "duly published
rules of procedure." We quote the OSG’s explanation:
The phrase "duly published rules of procedure" requires the Senate of every Congress to publish its rules
of procedure governing inquiries in aid of legislation because every Senate is distinct from the one before
Thus, in the exercise of its sound discretion and given the liberal attitude it has shown in prior cases
climaxing in the more recent case of Chavez, the Court recognizes the legal standing of petitioners Ranada
and Agcaoili and intervenor Sagge.
­ II ­
The Court, however, dismisses G.R. No. 170338 for being moot and academic. Repeatedly stressed in our
prior   decisions   is   the   principle   that   the   exercise   by   this   Court   of   judicial   power   is   limited   to   the
determination   and   resolution   of   actual   cases   and   controversies. 35 By   actual   cases,   we   mean   existing
conflicts appropriate or ripe for judicial determination, not conjectural or anticipatory, for otherwise the
decision of the Court will amount to an advisory opinion. The power of judicial inquiry does not extend to
hypothetical questions because any attempt at abstraction could only lead to dialectics and barren legal
questions and to sterile conclusions unrelated to actualities. 36 Neither will the Court determine a moot
question in a case in which no practical relief can be granted. A case becomes moot when its purpose has
become stale.37 It is unnecessary to indulge in academic discussion of a case presenting a moot question as
a judgment thereon cannot have any practical legal effect or, in the nature of things, cannot be enforced. 38
In G.R. No. 170338, petitioner Garcillano implores from the Court, as aforementioned, the issuance of an
injunctive writ to prohibit the respondent House Committees from playing the tape recordings and from
including the same in their committee report. He likewise prays that the said tapes be stricken off the
records of the House proceedings. But the Court notes that the recordings were already played in the
House and heard by its members. 39 There is also the widely publicized fact that the committee reports on
the  "Hello Garci"   inquiry  were   completed  and  submitted  to  the  House  in  plenary  by  the respondent
committees.40 Having been overtaken by these events, the Garcillano petition has to be dismissed for
being moot and academic. After all, prohibition is a preventive remedy to restrain the doing of an act
about to be done, and not intended to provide a remedy for an act already accomplished. 41
­ III ­
453 of 669
SEC. 123. Unfinished business at the end of the session shall be taken up at the next session in the same
status.
All pending matters and proceedings shall terminate upon the expiration of one (1) Congress, but
may be taken by the succeeding Congress as if present for the first time.
Undeniably   from   the   foregoing,   all   pending   matters   and   proceedings,   i.e.,   unpassed   bills   and   even
legislative   investigations,   of   the   Senate   of   a   particular   Congress   are   considered terminated upon   the
expiration of that Congress and it is merely optional on the Senate of the succeeding Congress to take up
such unfinished matters, not in the same status, but as if presented for the first time. The logic and
practicality of such a rule is readily apparent  considering that the Senate of the succeeding Congress
(which will typically have a different composition as that of the previous Congress) should not be bound
by the acts and deliberations of the Senate of which they had no part. If the Senate is a continuing body
even with respect to the conduct of its business, then pending matters will not be deemed terminated with
the expiration of one Congress but will, as a matter of course, continue into the next Congress with the
same status.
This dichotomy of the continuity of the Senate as an institution and of the opposite nature of the conduct
of its business is reflected in its Rules. The Rules of the Senate (i.e. the Senate’s main rules of procedure)
states:
RULE LI
AMENDMENTS TO, OR REVISIONS OF, THE RULES
SEC. 136. At the start of each session in which the Senators elected in the preceding elections shall begin
their term of office, the President may endorse the Rules to the appropriate committee for amendment or
revision.
it   or   after   it.   Since   Senatorial   elections   are   held   every   three   (3)   years   for   one­half   of   the   Senate’s
membership, the composition of the Senate also changes by the end of each term. Each Senate may thus
enact  a different  set  of rules  as it  may deem  fit. Not having published  its Rules  of Procedure, the
subject   hearings   in   aid   of   legislation   conducted   by   the   14 th Senate,   are   therefore,   procedurally
infirm.
Justice  Antonio T. Carpio, in his Dissenting and Concurring Opinion, reinforces  this ruling with the
following rationalization:
The present Senate under the 1987 Constitution is no longer a continuing legislative body. The present
Senate has twenty­four members, twelve of whom are elected every three years for a term of six years
each.   Thus,   the   term   of   twelve   Senators   expires   every   three   years,   leaving   less than   a   majority   of
Senators to continue into the next Congress. The 1987 Constitution, like the 1935 Constitution, requires
a majority of Senators to "constitute a quorum to do business." Applying the same reasoning in Arnault v.
Nazareno, the Senate under the 1987 Constitution is not a continuing body because less than majority of
the Senators continue into the next Congress. The consequence is that the Rules of Procedure must be
republished by the Senate after every expiry of the term of twelve Senators.47
The subject was explained with greater lucidity in our Resolution48 (On the Motion for Reconsideration)
in the same case, viz.:
On the nature of the Senate as a "continuing body," this Court sees fit to issue a clarification. Certainly,
there is no debate that the Senate as an institution is "continuing," as it is not dissolved as an entity with
each national election or change in the composition of its members. However, in the conduct of its day­to­
day business the Senate of each Congress acts separately and independently of the Senate of the Congress
before it. The Rules of the Senate itself confirms this when it states:
RULE XLIV
UNFINISHED BUSINESS
454 of 669
If it was the intention of the Senate for its present rules on legislative inquiries to be effective even in the
next Congress, it could have easily adopted the same language it had used in its main rules regarding
effectivity.
Respondents justify their non­observance of the constitutionally mandated publication by arguing that the
rules have never been amended since 1995 and, despite that, they are published in booklet form available
to anyone for free, and accessible to the public at the Senate’s internet web page. 49
The Court does not agree. The absence of any amendment to the rules cannot justify the Senate’s defiance
of the clear and unambiguous language of Section 21, Article VI of the Constitution. The organic law
instructs, without more, that the Senate or its committees may conduct inquiries in aid of legislation only
in accordance with duly published rules of procedure, and does not make any distinction whether or not
these rules have undergone amendments or revision. The constitutional mandate to publish the said rules
prevails over any custom, practice or tradition followed by the Senate.
Justice Carpio’s response to the same argument raised by the respondents is illuminating:
The publication of the Rules of Procedure in the website of the Senate, or in pamphlet form available at
the Senate, is not sufficient under the Tañada v. Tuvera ruling which requires publication either in the
Official Gazette or in a newspaper of general circulation. The Rules of Procedure even provide that the
rules "shall take effect seven (7) days after publication in two (2) newspapers of general circulation,"
precluding any other form of publication. Publication in accordance with Tañada is mandatory to comply
with the due process requirement because the Rules of Procedure put a person’s liberty at risk. A person
who violates the Rules of Procedure could be arrested and detained by the Senate.
The   invocation   by   the   respondents   of   the   provisions   of   R.A.   No.   8792,  otherwise   known   as   the
50
Electronic Commerce Act of 2000, to support their claim of valid publication through the internet is all
the more incorrect. R.A. 8792 considers an electronic data message or an electronic document as the
functional   equivalent   of   a   written   document   only   for evidentiary   purposes.  In   other   words,   the   law
51
The Rules may also be amended by means of a motion which should be presented at least one day before
its consideration, and the vote of the majority of the Senators present in the session shall be required for
its approval.
RULE LII
DATE OF TAKING EFFECT
SEC. 137. These Rules shall take effect on the date of their adoption and shall remain in force until they
are amended or repealed.
Section 136 of the Senate Rules quoted above takes into account the new composition of the Senate after
an election and the possibility of the amendment or revision of the Rules at the start of  each session in
which the newly elected Senators shall begin their term.
However, it is evident that the Senate has determined that its main rules are intended to be valid from the
date of their adoption until they are amended or repealed. Such language is conspicuously absent from
the Rules. The Rules simply state "(t)hese Rules shall take effect seven (7) days after publication in two
(2) newspapers of general circulation." The latter does not explicitly provide for the continued effectivity
of such rules until they are amended or repealed. In view of the difference in the language of the two sets
of Senate rules, it cannot be presumed that the Rules (on legislative inquiries) would continue into the
next   Congress.   The   Senate   of   the   next   Congress   may   easily   adopt   different   rules   for   its   legislative
inquiries which come within the rule on unfinished business.
The language of Section 21, Article VI of the Constitution requiring that the inquiry be conducted in
accordance with the duly published rules of procedure is categorical. It is incumbent upon the Senate to
publish the rules for its legislative inquiries in each Congress or otherwise make the published rules
clearly  state that  the same shall be effective  in subsequent  Congresses or until they are amended  or
repealed to sufficiently put public on notice.
455 of 669
merely recognizes the admissibility in evidence (for their being the original) of electronic data messages
and/or electronic documents.52 It does not make the internet a medium for publishing laws, rules and
regulations.

Given   this   discussion,   the   respondent   Senate   Committees,   therefore,   could   not,   in   violation   of   the
Constitution, use its unpublished rules in the legislative inquiry subject of these consolidated cases. The
conduct of inquiries in aid of legislation by the Senate has to be deferred until it shall have caused the
publication   of   the   rules,   because   it   can   do   so   only   "in   accordance   with   its   duly   published   rules   of
procedure."

Very recently, the Senate caused the publication of the Senate Rules of Procedure Governing Inquiries in
Aid of Legislation in the October 31, 2008 issues of Manila Bulletin and Malaya. While we take judicial
notice of this fact, the recent publication does not cure the infirmity of the inquiry sought to be prohibited
by the  instant  petitions.  Insofar  as  the  consolidated  cases   are  concerned,   the  legislative  investigation
subject thereof still could not be undertaken by the respondent Senate Committees, because no published
rules governed it, in clear contravention of the Constitution.

With the foregoing disquisition, the Court finds it unnecessary to discuss the other issues raised in the
consolidated petitions.

WHEREFORE, the petition in G.R. No. 170338 is DISMISSED, and the petition in G.R. No. 179275 is
GRANTED. Let a writ of prohibition be issued enjoining the Senate of the Republic of the Philippines
and/or any of its committees from conducting any inquiry in aid of legislation centered on the "Hello
Garci" tapes.

SO ORDERED.

456 of 669
On the same day, the Senate Committee on Public Order and Dangerous Drugs chaired by Senator Panfilo ARVIN R. BALAG, PETITIONER, V. SENATE OF THE PHILIPPINES, SENATE COMMITTEE
Lacson (Senator Lacson) together with the Committees on Justice and Human Rights and Constitutional ON PUBLIC ORDER AND DANGEROUS DRUGS, SENATE COMMITTEE ON JUSTICE AND
Amendment   and   Revision   of   Codes,   invited   petitioner   and   several   other   persons   to   the   Joint   Public
HUMAN RIGHTS, SENATE COMMITTEE ON CONSTITUTIONAL AMENDMENTS AND
Hearing on September 25, 2017 to discuss and deliberate the following: Senate Bill Nos. 27, [7] 199,[8] 223,
REVISION OF CODES AND MGEN. JOSE V. BALAJADIA, JR. (RET.) IN HIS CAPACITY AS
[9]
 1161,[10] 1591,[11] and SR No. 504.
SENATE SERGEANT­AT­ARMS, RESPONDENTS.

Petitioner, however, did not attend the hearing scheduled on September 25, 2017. Nevertheless, John Paul
D E C I S I O N
Solano, a member of AJ Fraternity, Atty. Nilo T. Divina, Dean of UST Institute of Civil Law and Arthur
Capili,   UST   Faculty   Secretary,   attended   the   hearing   and   were   questioned   by   the   senate   committee GESMUNDO, J.:
members.

On the same date, Spouses Carmina T. Castillo and Horacio M. Castillo, Jr. (Spouses Castillo), parents of
Horacio III, filed a Criminal Complaint [12] for Murder and violation of Section 4 of Republic Act (R.A.)
This is a petition for certiorari and prohibition with prayer for issuance of a temporary restraining order
No.   8049,[13] before   the   Department   of   Justice   (DOJ)   against   several   members   of   the   AJ   Fraternity,
(TRO) and/or writ of preliminary injunction seeking to annul, set aside and enjoin the implementation of
including   petitioner.   On   October   9,   2017,   Spouses   Castillo   filed   a   Supplemental   Complaint­
Senate P.S. Reso1ution (SR) No. 504[1] and the October 18, 2017 Order[2] (Contempt Order) of the Senate
Affidavit[14] before the DOJ citing the relevant transcripts of stenographic notes during the September 25,
Committee on Public Order and Dangerous Drugs citing Arvin Balag (petitioner) in contempt.
2017 Senate Hearing.
The Antecedents

On October 11, 2017, Senator Lacson as Chairman of Senate Committee on Public Order and Dangerous
On September 17, 2017, Horacio Tomas T. Castillo III (Horacio III),[3] a first year law student of the
Drugs,   and   as   approved   by   Senate   President   Aquilino   Pimentel   III,   issued   a   Subpoena Ad
University of Sto. Tomas (UST), died allegedly due to hazing conducted by the Aegis Juris Fraternity (AJ
Testificandum[15] addressed to petitioner directing him to appear before the committee and to testify as to
Fraternity) of the same university.
the subject  matter under inquiry.[16] Another  Subpoena Ad Testificandum[17] was issued on October  17,
2017, which was received by petitioner on the same day, requiring him to attend the legislative hearing on
October 18, 2017. On   September   19,   2017,   SR   No.   504, [4] was   filed   by   Senator   Juan   Miguel   Zubiri   (Senator   Zubiri)
[5]
 condemning the death of Horacio III and directing the appropriate Senate Committee to conduct an
investigation, in aid of legislation, to hold those responsible accountable.
On said date, petitioner attended the senate hearing. In the course of the proceedings, at around 11:29 in
the morning, Senator Grace Poe (Senator Poe) asked petitioner if he was the president of AJ Fraternity
but   he   refused   to   answer   the   question   and   invoked   his   right   against   self­incrimination.   Senator   Poe On   September   20,   2017,   SR   No.   510,   entitled:   "A   Resolution   Directing   the   Appropriate   Senate
repeated the question but he still refused to answer. Senator Lacson then reminded him to answer the Committees to Conduct  An Inquiry, In Aid of Legislation, into the Recent  Death  of Horacio  Tomas
question because it was a very simple question, otherwise, he could be cited in contempt. Senator Poe Castillo III Allegedly Due to Hazing­Related Activities" was filed by Senator Paolo Benigno Aquino IV.
[6]
retorted  that   petitioner  might   still   be  clinging  to  the  supposed  "Code  of   Silence"  in  his  alleged   text

457 of 669
APPROPRIATE   SENATE   COMMITTEES   TO   CONDUCT   AN   INVESTIGATION,   IN   AID   OF
LEGISLATION, TO HOLD ACCOUNTABLE THOSE RESPONSIBLE FOR THIS SENSELESS ACT
(SEN. ZUBIRI); AND
SENATE BILLS NOS. 27, 199, 223, 1161, AND 1591.
xxx
For testifying falsely and evasively before the Committee on [October 18, 2017] and thereby delaying,
impeding and obstructing the inquiry into the death of Horacio "Atio" Castillo III. Thereupon the motion
of Senator Grace  Poe and seconded  by Senator Joel Villanueva and Senator Juan Miguel  Zubiri, the
Committee  hereby  cites  MR. ARVIN  BALAG  in contempt  and ordered  arrested  and detained  at  the
Office  of the Sergeant  at­Arms until such time that he gives his true testimony, or otherwise purges
himself of that contempt.
The Sergeant­at­Arms is hereby directed to carry out and implement this Order and make a return hereof
within twenty­four (24) hours from its enforcement.
SO ORDERED.[19]
Hence, this petition.
ISSUE
WHETHER   RESPONDENT   SENATE   COMMITTEES   ACTED   WITH   GRAVE   ABUSE   OF
DISCRETION IN CONDUCTING THE LEGISLATIVE INQUIRY AND CITING PETITIONER
IN CONTEMPT.
messages   to  his   fraternity.   She   manifested   that   petitioner's   signature   appeared   on  the   application   for
recognition of the AJ Fraternity and on the organizational  sheet, indicating that he was the president.
Petitioner, again, invoked his right against self­incrimination. Senator Poe then moved to cite him in
contempt, which was seconded by Senators Joel Villanueva (Senator Villanueva) and Zubiri. Senator
Lacson ruled that the motion was properly seconded, hence, the Senate Sergeant­at­arms was ordered to
place petitioner in detention after the committee hearing. Allegedly, Senator Lacson threatened to order
the detention of petitioner in Pasay City Jail under the custody of the Senate Sergeant­at­arms and told
him not to be evasive because he would be merely affirming school records.
A few minutes later, at around 12:09 in the afternoon, Senators Lacson and Poe gave petitioner another
chance to purge himself of the contempt charge. Again, he was asked the same question twice and each
time he refused to answer.[18]
Thereafter, around 1:19 in the afternoon, Senator Villanueva inquired from petitioner whether he knew
whose decision it was to bring Horacio III to the Chinese General Hospital instead of the UST Hospital.
Petitioner apologized for his earlier statement and moved for the lifting of his contempt. He admitted that
he was a member of the AJ Fraternity but he was not aware as to who its president was because, at that
time, he was enrolled in another school.
Senator Villanueva repeated his question to petitioner but the latter, again, invoked his right against self­
incrimination. Petitioner  reiterated  his  plea   that  the  contempt   order   be lifted  because  he  had  already
answered the question regarding his membership in the AJ Fraternity. Senator Villanueva replied that
petitioner's contempt would remain. Senator Lacson added that he had numerous opportunities to answer
the questions of the committee but he refused to do so. Thus, petitioner was placed under the custody of
the Senate Sergeant­at­arms. The Contempt Order reads:
RE: PRIVILEGE SPEECH OF SEN. JUAN MIGUEL ZUBIRI ON THE DEATH OF HORATIO "ATIO"
CASTILLO III DUE TO HAZING DELIVERED ON 20 SEPTEMBER 2017;
PS RES. NO. 504: RESOLUTION CONDEMNING IN THE STRONGEST SENSE THE DEATH OF
FRESHMAN   LAW   STUDENT   HORATIO   TOMAS   CASTILLO   III   AND   DIRECTING   THE
458 of 669
refused   to   answer   the   question;   at   1:19  in   the   afternoon,   he   admitted   that   he  was   a   member   of   the
fraternity but still he refused to say whether or not he was the president, only saying that he is already
studying in another school. On November 6, 2017, at the resumption of the hearing, petitioner was still
unresponsive. According to respondents, these acts were contemptuous and were valid reasons to cite
petitioner in contempt.
Respondents highlighted that there were numerous documents showing that petitioner was the president of
the AJ Fraternity but he continually refused to answer. They added that petitioner cannot purge himself of
contempt by continually lying.
Further,   respondents   underscored   that   the   question   propounded   to   petitioner   was   not   incriminating
because an admission that he was an officer of the AJ Fraternity would not automatically make him liable
under R.A. No. 8049. They emphasized that the Senate respected petitioner's right to due process because
the hearing was conducted in aid of legislation; that the senators explained why he would be cited in
contempt;   that   he   was   given   several   chances   to   properly   purge   himself   from   contempt;   and   that   no
incriminating question was asked. Respondents concluded that there was no violation of petitioner's right
to equal protection of laws because the other resource persons did not invoke their right against self­
incrimination when asked if they were the officers of the AJ Fraternity.
Respondents likewise explained that the legislative inquiry in aid of legislation may still continue in spite
of   any   pending   criminal   or   administrative   cases   or   investigation.   They   countered   that   the   actions
for certiorari and prohibition were not proper because there were existing remedies that petitioner could
have availed of, particularly: a motion to reverse the contempt charge filed within 7 days under Section 18
of the Senate Rules; and a petition for habeas corpus as petitioner ultimately would seek for his release
from detention.
Finally,   respondents   asserted   that   the   recourse   for   the   issuance   of   TRO   and/or   writ   of   preliminary
injunction was not proper because petitioner was actually asking to be freed from detention, and this was
contemplated under a status quo ante order. For invoking the wrong remedy, respondents concluded that
a TRO and/or writ of preliminary injunction should not be issued.
Petitioner chiefly argues that the legislative inquiry conducted by respondent committees was not in aid of
legislation; rather, it was in aid of prosecution. He posits that the purpose of SR No. 504 was to hold
accountable   those   responsible  for  the  senseless  act   of  killing  Horacio   III,   and  not   to  aid  legislation.
Petitioner underscores that the transcripts during the September 25, 2017 committee hearing were used in
the criminal complaint filed against him, which bolsters that the said hearings were in aid of prosecution.
He insists that the senate hearings would violate his right to due process and would pre­empt the findings
of the DOJ with respect to the criminal complaint filed against him.
Petitioner   also   asserts   that   he   properly   invoked   his   right   against   self  incrimination   as   the   questions
propounded by Senator Poe regarding the officers, particularly the presidency of the AJ Fraternity, were
incriminating   because   the   answer   thereto   involves   an   element   of   the   crime   of   hazing.   Despite   the
questions being incriminating, he, nonetheless, answered them by admitting that he was a member of the
AJ Fraternity but he did not know of its current president because he transferred to another school. He
adds that his right to equal protection of laws was violated because the other resource persons who refused
to answer the questions of the Senate committees were not cited in contempt.
Finally, petitioner prays for the issuance of TRO and/or writ of preliminary injunction because the Senate
illegally   enforced   and   executed   SR   No.   504   and   the   Contempt   Order,   which   caused   him   grave   and
irreparable   injury   as   he   was   deprived   of   his   liberty   without   due   process   of   law.   He   contends   that
respondents did not exercise their power of contempt judiciously and with restraint.
In their Comment,[20] respondents, through the Office of the Senate Legal Counsel, countered that the
purpose   of   the   hearing   was   to   re­examine   R.A.   No.   8049;   that   several   documents   showed   that   the
legislative hearing referred to Senate Bill Nos. 27, 199, 223, 1161, and 1591; that the statement of the
senators during the hearing demonstrated that the legislative inquiry was conducted in aid of legislation;
and that the Senate Rules of Procedure Governing Inquiries in Aid of Legislation (Senate Rules) were
duly published.
Respondents   emphasized   that   petitioner   was   first   asked   on   October   18,   2017,   around   11:29   in   the
morning, whether he was the president of the AJ Fraternity, based on school records, and he denied it; he
was asked again at 12:09 in the afternoon whether he was the president of the AJ Fraternity but he still
459 of 669
Then, on January 23, 2018, the Committees on Public Order and Dangerous Drugs and Justice and Human
Rights   jointly   adopted   Committee   Report   Nos.   232   and   233   and   submitted   the   same   to   the   Senate.
Committee Report No. 232 referred to the findings of respondent committees in the inquiry conducted in
aid of legislation; while Committee Report No. 233 referred to the recommendation that Senate Bill No.
1662 be approved in substitution of Senate Bill Nos. 27, 199, 223, 1161, 1591, and 1609. On February 12,
2018, the Senate passed on yd reading Senate Bill No. 1662.
Evidently,   respondent   committees   have   terminated   their   legislative   inquiry   upon   the   approval   of
Committee Report Nos. 232 and 233 by the majority of its members. The Senate even went further by
approving on its 3rd reading the proposed bill, Senate Bill No. 1662, the result of the inquiry in aid of
legislation. As the legislative inquiry ends, the basis for the detention of petitioner likewise ends.
Accordingly,   there   is   no   more   justiciable   controversy   regarding   respondents'   exercise   of   their
constitutional power to conduct inquiries in aid of legislation, their power of contempt, and the validity of
petitioner's detention. Indeed, the petition has become moot and academic.
Nevertheless, there were occasions in the past when the Court passed upon issues although supervening
events had rendered those petitions moot and academic. After all, the moot and academic principle is not a
magical  formula that can automatically dissuade the courts from resolving a case. Courts will decide
cases, otherwise moot and academic. [25] This Court may assume jurisdiction over a case that has been
rendered moot and academic by supervening events when any of the following instances are present:
(1)Grave constitutional violations;
(2)Exceptional character of the case;
(3)Paramount public interest;
(4)The case presents an opportunity to guide the bench, the bar, and the public; or
respondents unlawfully exercised their power of contempt and that his detention was invalid. As discussed
(5)The case is capable of repetition yet evading review.[26]
In its Resolution[21] dated December 12, 2017, the Court ordered in the interim the immediate release of
petitioner pending resolution of the instant petition.
In   its   Manifestation[22] dated   February   20,   2018,   respondents   stated   that   on   January   23,   2018,   the
Committees  on  Public  Order  and   Dangerous   Drugs  and   Justice  and   Human  Rights  jointly  submitted
Committee Report Nos. 232 and 233 recommending that Senate Bill No. 1662 be approved in substitution
of Senate Bill Nos. 27, 199, 223, 1161, 1591, and 1609. The said committee reports were approved by the
majority of their members.[23] On February 12, 2018, the Senate passed on 3 rd reading Senate Bill No.
1662, entitled: An Act Amending Republic Act No. 8049 to Strengthen the Law on Hazing and Regulate
Other Forms of Initiation Rites of Fraternities, Sororities, and Other Organizations, Providing Penalties
Therefor, and for Other Purposes, with its short title as "Anti­Hazing Act of 2018."
The Court's Ruling
The petition is moot and academic.
The existence of an actual case or controversy is a necessary condition precedent to the court's exercise of
its power of adjudication. An actual case or controversy exists when there is a conflict of legal rights or an
assertion of opposite legal claims between the parties that is susceptible or ripe for judicial resolution. In
the negative, a justiciable controversy must neither be conjectural nor moot and academic. There must be
a definite and concrete  dispute touching on the legal  relations of the parties who have adverse  legal
interests. The reason is that the issue ceases to be justiciable when a controversy becomes moot and
academic; otherwise, the court would engage in rendering an advisory opinion on what the law would be
upon a hypothetical state of facts.[24]
In this case, the Court finds that there is no more justiciable controversy. Petitioner essentially alleges that
earlier, in its resolution dated December 12, 2017, the Court ordered in the interim the immediate release
of petitioner pending resolution of the instant petition. Thus, petitioner was no longer detained under the
Senate's authority.
460 of 669
Thus, a review of the Constitution and relevant laws and jurisprudence must be conducted to determine
whether there is a limitation to the period of detention when the Senate exercises its power of contempt
during inquiries in aid of legislation.
Period of imprisonment for contempt during inquiries in aid of legislation
The contempt power of the legislature under our Constitution is sourced from the American system. [30] A
study   of   foreign   jurisprudence   reveals   that   the   Congress'   inherent   power   of   contempt   must   have   a
limitation. In the 1821 landmark case of Anderson v. Dunn,[31] the Supreme Court of the United States
(SCOTUS) held that although the offense committed under the inherent power of contempt by Congress
may be undefinable, it is justly contended that the punishment need not be indefinite. It held that as the
legislative body ceases to exist from the moment of its adjournment or periodical dissolution, then it
follows that imprisonment under the contempt power of Congress must terminate with adjournment.
As the US Congress was restricted of incarcerating an erring witnesses beyond their adjournment under its
inherent power of contempt, it enacted a statutory law that would fix the period of imprisonment under
legislative contempt. Section 102 of the Revised Statutes, enacted on January 24, 1857, provided that the
penalty of imprisonment for legislative contempt was a fine of not more than one thousand dollars nor less
than one hundred dollars, and imprisonment in a common jail for not less than one (1) month nor more
than twelve (12) months.[32] The legislative contempt under the statutes must be initiated for criminal
prosecution and it must heard before the courts in order to convict the contumacious witness. [33]
The case of In re Chapman[34] involved the constitutionality of the statutory power of contempt of the US
Congress. There, the SCOTUS ruled that the said statute was valid because Congress, by enacting this
law, simply sought to aid each of the Houses in the discharge of its constitutional functions.
Subsequently, in Jurney  v.  MacCracken,  the  SCOTUS  clarified  that  the  power of  either  Houses of
[35]
Congress to punish for contempt was not impaired by the enactment of the 1857 statute. The said law was
enacted, not because the power of both Houses to punish for a past contempt was doubted, but because
In David   v.   Arroyo,[27] several   petitions   assailed   the   constitutionality   of   the   declaration   of   a   state   of
national emergency by then President Gloria Macapagal­Arroyo. During the pendency of the suits, the
said declaration was lifted. However, the Court still decided the cases on the merits because the issues
involved a grave violation of the Constitution and it affected public interest.
Similarly,  in Republic  v.  Principalia Management   and Personnel  Consultants,  Inc.,[28] the  controversy
therein was whether the Regional Trial Court (RTC) had jurisdiction over an injunction complaint filed
against the Philippine Overseas Employment Administration (POEA) regarding the cancellation of the
respondent's license. The respondent then argued that the case was already moot and academic because it
had continuously renewed its license with the POEA. The Court ruled that although the case was moot
and academic, it could still pass upon the main issue for the guidance of both bar and bench, and because
the said issue was capable of repetition.
Recently, in Regulus Development, Inc. v. Dela Cruz,[29] the issue therein was moot and academic due to
the redemption of the subject  property by the respondent. However,  the Court ruled that  it may still
entertain the jurisdictional issue of whether the RTC had equity jurisdiction in ordering the levy of the
respondent's property since it posed a situation capable of repetition yet evading judicial review.
In this case, the petition presents a critical and decisive issue that must be addressed by Court: what is the
duration of the detention for a contempt ordered by the Senate?
This issue must be threshed out as the Senate's exercise of its power of contempt without a definite period
is capable of repetition. Moreover, the indefinite detention of persons cited in contempt impairs their
constitutional right to liberty. Thus, paramount public interest requires the Court to determine such issue
to ensure that the constitutional rights of the persons appearing before a legislative inquiry of the Senate
are protected.
The contempt order issued against petitioner simply stated that he would be arrested and detained until
such time that he gives his true testimony, or otherwise purges himself of the contempt. It does not
provide any definite and concrete period of detention. Neither does the Senate Rules specify a precise
period of detention when a person is cited in contempt.
461 of 669
Then came Arnault v. Nazareno[39] (Arnault), where the Senate's power of contempt was discussed. In that
case, the Court held that the Senate "is a continuing body and which does not cease to exist upon the
periodical dissolution of Congress or of the House of Representatives. There is no limit as to time [with]
the Senate's power to punish for contempt in cases where that power may constitutionally be exerted
xxx"[40] It   was   ruled   therein   that   had   contempt   been   exercised   by   the   House   of   Representatives,   the
contempt could be enforced until the final adjournment of the last session of the said Congress. [41]
Notably, Arnault gave   a   distinction   between   the   Senate   and   the   House   of   Representatives'   power   of
contempt. In the former, since it is a continuing body, there is no time limit in the exercise of its power to
punish for contempt; on the other hand, the House of Representatives, as it is not a continuing body, has a
limit in the exercise of its power to punish for contempt, which is on the final adjournment of its last
session. In the same case, the Court addressed the possibility that the Senate might detain a witness for
life, to wit:
As against the foregoing conclusion it is argued for the petitioner that the power may be abusively and
oppressively exerted by the Senate which might keep the witness in prison for life. But we must assume
that the Senate will not be disposed to exert the power beyond its proper bounds. And if, contrary to this
assumption, proper limitations are disregarded, the portals of this Court are always open to those whose
rights might thus be transgressed.[42]
Further, the Court refused to limit the period of imprisonment under the power of contempt of the Senate
because "[l]egislative functions may be performed during recess by duly constituted committees charged
with the duty of performing investigations or conducting hearings relative to any proposed legislation. To
deny to such committees the power of inquiry with process to enforce it would be to defeat  the very
purpose   for   which   that   power   is   recognized   in   the   legislative   body   as   an   essential   and   appropriate
auxiliary to its legislative function. xxx."[43]
Later, in Neri v. Senate[44] (Neri), the Court clarified the nature of the Senate as continuing body:
On the nature of the Senate as a "continuing body", this Court sees fit to issue a clarification. Certainly,
there is no debate that the Senate as an institution is "continuing", as it is not dissolved as an entity with
imprisonment   limited   to   the   duration   of   the   session   was   not   considered   sufficiently   drastic   as   a
punishment for contumacious witnesses. The purpose of the statutory contempt was merely to supplement
the inherent power of contempt by providing for additional punishment. On June 22, 1938, Section 102 of
the Revised Statutes was codified in Section 192, Title II of the U.S. Code.[36]
In our jurisdiction, the period of the imprisonment for contempt by Congress was first discussed in Lopez
v.  De  Los  Reyes[37] (Lopez).  In  that   case,  on  September  16,  1930, the  petitioner  therein  was  cited  in
contempt by the House of Representatives for physically attacking their member. However, the assault
occurred during the Second Congress, which adjourned on November 8, 1929. The Court ruled therein
that there was no valid exercise of the inherent power of contempt because the House of Representatives
already adjourned when it declared the petitioner in contempt.
It was held therein that imprisonment for a term not exceeding the session of the deliberative body in
which the contempt occurred was the limit of the authority to deal directly by way of contempt, without
criminal prosecution. Citing foreign jurisprudence, it was thoroughly discussed therein that the power of
contempt was limited to imprisonment during the session of the legislative body affected by the contempt.
The Court also discussed the nature of Congress' inherent power of contempt as follows:
xxx We have said that the power to find in contempt rests fundamentally on the power of self­
preservation. That  is true even  of contempt of court  where  the power  to punish is exercised  on the
preservative and not on the vindictive principle. Where more is desired, where punishment as such is
to be imposed, a criminal prosecution must be brought, and in all fairness to the culprit, he must
have thrown around him all the protections afforded by the Bill of Rights. Proceeding a step further,
it is evident that, while the legislative power is perpetual, and while one of the bodies composing the
legislative power disappears only every three years, yet the sessions of that body mark new beginnings
and abrupt endings, which must be respected.[38] (emphases supplied)
The Court ruled therein that if the House of Representatives desires to punish the person cited in contempt
beyond its adjournment, then criminal prosecution must be brought. In that instance, the said person shall
be given an opportunity to defend himself before the courts.
462 of 669
The termination of the Senate's business and proceedings after the expiration of Congress was utilized by
the Court in ruling that the Senate needs to publish its rules for its legislative inquiries in each Congress.
The pronouncement in Neri was reiterated in Garcillano v. House of Representatives[46] and Romero II v.
Estrada.[47]
The period of detention under the Senate's inherent power of contempt is not indefinite.
The Court finds that there is a genuine necessity to place a limitation on the period of imprisonment that
may be imposed by the Senate pursuant to its inherent  power of contempt during inquiries in aid of
legislation. Section 21, Article VI of the Constitution states that Congress, in conducting inquiries in
aid of legislation, must respect the rights of persons appearing in or affected therein. Under Arnault,
however, a witness or resource speaker cited in contempt by the Senate may be detained indefinitely due
to its characteristic as a continuing body. The said witness may be detained for a day, a month, a year, or
even for a lifetime depending on the desire of the perpetual Senate. Certainly, in that case, the rights of
persons appearing before or affected by the legislative inquiry are in jeopardy. The constitutional right to
liberty that every citizen enjoys certainly cannot be respected when they are detained for an indefinite
period of time without due process of law.
As discussed in Lopez, Congress' power of contempt rests solely upon the right of self­preservation and
does not extend to the infliction of punishment as such. It is a means to an end and not the end itself.
[48]
 Even arguendo that detention under the legislative's inherent power of contempt is not entirely punitive
in character because it may be used by Congress only to secure information from a recalcitrant witness or
to remove an obstruction, it is still a restriction to the liberty of the said witness. It is when the restrictions
during detention are arbitrary and purposeless that courts will infer intent to punish. Courts will also infer
intent to punish even if the restriction seems to be related rationally to the alternative purpose if the
restriction   appears   excessive   in   relation   to   that   purpose. [49] An   indefinite   and   unspecified   period   of
detention will amount to excessive restriction and will certainly violate any person's right to liberty.
each national election or change in the composition of its members. However, in the conduct of its day­to­
day business the Senate of each Congress acts separately and independently of the Senate of the Congress
before it. The Rules of the Senate itself confirms this when it states:
RULE XLIV
UNFINISHED BUSINESS
SEC. 123. Unfinished business at the end of the session shall be taken up at the next session in the same
status.
All pending matters and proceedings shall terminate upon the expiration of one (1) Congress, but may be
taken by the succeeding Congress as if present for the first time.
Undeniably   from   the   foregoing,   all   pending   matters   and   proceedings,   i.e.,   unpassed   bills   and   even
legislative   investigations,   of   the   Senate   of   a   particular   Congress   are   considered   terminated   upon   the
expiration of that Congress and it is merely optional on the Senate of the succeeding Congress to take up
such unfinished matters,  not in the same status, but  as if presented  for the first  time. The logic and
practicality of such a rule is readily apparent  considering that the Senate of the succeeding Congress
(which will typically have a different composition as that of the previous Congress) should not be bound
by the acts and deliberations of the Senate of which they had no part. If the Senate is a continuing body
even with respect to the conduct of its business, then pending matters will not be deemed terminated with
the expiration of one Congress but will, as a matter of course, continue into the next Congress with the
same status.[45]
Based on the above­pronouncement, the Senate is a continuing institution. However, in the conduct of its
day­to­day business, the Senate of each Congress acts separately and independently of the Senate of the
Congress before it. Due to the termination of the business of the Senate during the expiration of one (1)
Congress, all   pending   matters   and   proceedings,   such   as   unpassed   bills   and even   legislative
investigations, of the Senate are considered terminated upon the expiration of that Congress and it is
merely optional on the Senate of the succeeding Congress to take up such unfinished matters, not in the
same status, but as if presented for the first time.
463 of 669
Sec.   22.   Report   of   Committee. Within   fifteen   (15)   days   after   the   conclusion   of   the   inquiry,   the
Committee shall meet to begin the consideration of its Report.
The Report shall be approved by a majority vote of all its members. Concurring and dissenting reports
may likewise be made by the members who do not sign the majority report within seventy­two (72) hours
from the approval of the report. The number of members who sign reports concurring in the conclusions
of the Committee Report shall be taken into account in determining whether the Report has been approved
by a majority of the members: Provided, That the vote of a member who submits both a concurring and
dissenting opinion shall not be considered as part of the majority unless he expressly indicates his vote for
the majority position.
The   Report,   together   with   any   concurring   and/or   dissenting   opinions,   shall   be   filed   with   the
Secretary of the Senate, who shall include the same in the next Order of Business.
Sec. 23. Action on Report. The Report, upon inclusion in the Order of Business, shall be referred to the
Committee on Rules for assignment in the Calendar. (emphases supplied)
As gleaned above, the Senate Committee is required to issue a Committee Report after the conduct of the
legislative inquiry. The importance of the Committee Report is highlighted in the Senate Rules because it
mandates  that  the committee  begin the consideration  of  its Report  within fifteen  (15)  days from  the
conclusion of the inquiry. The said Committee Report shall then be approved by a majority vote of all its
members; otherwise, it is disapproved. The said Report shall be the subject matter of the next order of
business, and it shall be acted upon by the Senate. Evidently, the Committee Report is the culmination of
the legislative inquiry. Its approval or disapproval signifies the end of such legislative inquiry and it is
now up to the Senate whether or not to act upon the said Committee Report in the succeeding order of
business. At that point, the power of contempt simultaneously ceases and the detained witness should be
released. As the legislative inquiry ends, the basis for the detention of the recalcitrant witness likewise
ends.
Nevertheless, it is recognized that the Senate's inherent power of contempt is of utmost importance. A
legislative   body   cannot   legislate   wisely   or   effectively   in   the   absence   of   information   respecting   the
conditions which the legislations are intended to affect or change. Mere requests for such information are
often unavailing, and also that information which is volunteered is not always accurate or complete; so
some means of compulsion is essential to obtain what is needed through the power of contempt during
legislative inquiry.[50] While there is a presumption of regularity that the Senate will not gravely abuse its
power of contempt, there is still a lingering and unavoidable possibility of indefinite imprisonment of
witnesses as long as there is no specific period of detention, which is certainly not contemplated and
envisioned by the Constitution.
Thus, the Court must strike a balance between the interest of the Senate and the rights of persons cited in
contempt during legislative inquiries. The balancing of interest requires that the Court take a conscious
and detailed consideration of the interplay of interests observable in a given situation or type of situation.
These interests usually consist in the exercise by an individual of his basic freedoms on the one hand, and
the government's promotion of fundamental public interest or policy objectives on the other. [51]
The Court finds that the period of imprisonment under the inherent power of contempt by the
Senate during inquiries in aid of legislation should only last until the termination of the legislative
inquiry under which the said power is invoked. In Arnault, it was stated that obedience to its process
may be enforced by the Senate Committee if the subject of investigation before it was within the range of
legitimate legislative inquiry and the proposed testimony called relates to that subject. [52] Accordingly, as
long as there is a legitimate legislative inquiry, then the inherent power of contempt by the Senate may be
properly exercised. Conversely, once the said legislative inquiry concludes, the exercise of the inherent
power of contempt ceases and there is no more genuine necessity to penalize the detained witness.
Further, the Court rules that the legislative inquiry of the Senate terminates on two instances:
First, upon the approval or disapproval of the Committee Report. Sections 22 and 23 of Senate Rules
state:
464 of 669
Notably, there is an existing statutory provision under Article 150 of the Revised Penal Code, which
penalizes the refusal of a witness to answer any legal inquiry before Congress, to wit:
Art. 150. Disobedience to summons issued by the National Assembly, its committees or subcommittees,
by the Constitutional Commissions, its committees, subcommittees or divisions. — The penalty of arresto
mayor or a fine ranging from two hundred to one thousand pesos, or both such fine and imprisonment
shall be imposed upon any person who, having been duly summoned to attend as a witness before the
National Assembly, (Congress), its special or standing committees and subcommittees, the Constitutional
Commissions and its committees, subcommittees, or divisions, or before any commission or committee
chairman   or   member   authorized   to   summon   witnesses, refuses,   without   legal   excuse,   to   obey   such
summons, or being present before any such legislative or constitutional body or official, refuses to
be sworn or placed  under affirmation  or to answer  any legal inquiry or to produce  any books,
papers, documents, or records in his possession, when required by them to do so in the exercise of
their functions. The same penalty shall be imposed upon any person who shall restrain another from
attending as a witness, or who shall induce disobedience to a summon or refusal to be sworn by any such
body or official. (emphasis and underscoring supplied)
Verily, the said law may be another recourse for the Senate to exercise its statutory power of contempt.
The period of detention provided therein is definite and is not limited by the period of the legislative
inquiry. Of course, the enactment of a new law or the amendment of the existing law to augment its power
of contempt and to extend the period of imprisonment shall be in the sole discretion of Congress.
Moreover, the apprehension in Arnault – that the Senate will be prevented from effectively conducting
legislative hearings during recess – shall be duly addressed because it is expressly provided herein that the
Senate may still exercise its power of contempt during legislative hearings while on recess provided that
the period of imprisonment shall only last until the termination of the legislative inquiry, specifically,
upon the approval or disapproval of the Committee Report. Thus, the Senate's inherent power of contempt
is still potent and compelling even during its recess. At the same time, the rights of the persons appearing
are respected because their detention shall not be indefinite.
Second, the legislative inquiry of the Senate also terminates upon the expiration of one (1) Congress. As
stated   in Neri,   all   pending   matters   and   proceedings,   such   as   unpassed   bills   and   even   legislative
investigations, of the Senate are considered terminated upon the expiration of that Congress and it is
merely optional on the Senate of the succeeding Congress to take up such unfinished matters, not in the
same status, but as if presented for the first time. Again, while the Senate is a continuing institution, its
proceedings   are   terminated   upon  the   expiration   of   that   Congress   at   the   final   adjournment   of   its   last
session. Hence, as the legislative inquiry ends upon that expiration, the imprisonment of the detained
witnesses likewise ends.
In Arnault, there have been fears that placing a limitation on the period of imprisonment pursuant to the
Senate's   power   of   contempt   would   "deny   to   it   an   essential   and   appropriate   means   for   its
performance."[53] Also, in view of the limited period of imprisonment, "the Senate would have to resume
the investigation at the next and succeeding sessions and repeat the contempt proceedings against the
witness until the investigation is completed xxx."[54]
The Court is of the view that these fears are insufficient to permit an indefinite or an unspecified period of
imprisonment under the Senate's inherent power of contempt. If Congress believes that there is a necessity
to supplement its power of contempt by extending the period of imprisonment beyond the conduct of its
legislative inquiry or beyond its final adjournment of the last session, then it can enact a law or amend the
existing law that penalizes the refusal of a witness to testify or produce papers during inquiries in aid of
legislation. The charge of contempt by Congress shall be tried before the courts, where the contumacious
witness will be heard. More importantly, it shall indicate the exact penalty of the offense, which may
include  a   fine  and/or   imprisonment,   and  the  period   of  imprisonment  shall  be   specified   therein.   This
constitutes as the statutory power of contempt, which is different from the inherent power of contempt.
Congress' statutory power of contempt has been recognized in foreign jurisdictions as reflected in the
cases of In re Chapman and Jurney v. MacCracken. Similarly, in this jurisdiction, the statutory power of
contempt of Congress was also acknowledged in Lopez. It was stated therein that in cases that if Congress
seeks   to   penalize   a   person   cited   in   contempt   beyond   its   adjournment,   it   must   institute   a   criminal
proceeding against him. When his case is before the courts, the culprit shall be afforded all the rights of
the accused under the Constitution. He shall have an opportunity to defend himself before he can be
convicted and penalized by the State.
465 of 669
In fine, the interests of the Senate and the witnesses appearing in its legislative inquiry are balanced. The
Senate can continuously and effectively exercise its power of contempt during the legislative inquiry
against recalcitrant witnesses, even during recess. Such power can be exercised by the Senate immediately
when the witness performs a contemptuous act, subject to its own rules and the constitutional rights of the
said witness.

In addition, if the Congress decides to extend the period of imprisonment for the contempt committed by a
witness beyond the duration of the legislative inquiry, then it may file a criminal case under the existing
statute or enact a new law to increase the definite period of imprisonment.

WHEREFORE,   the   petition   is DENIED for   being   moot   and   academic.   However,   the   period   of
imprisonment under the inherent power of contempt of the Senate during inquiries in aid of legislation
should only last until the termination of the legislative inquiry.

The December 12, 2017 Resolution of the Court ordering the temporary release of Arvin R. Balag from
detention is hereby declared FINAL.

SO ORDERED.

466 of 669
TEOFISTO T. GUINGONA, JR., in his capacity as Executive Secretary; and HON. ROBERTO B.  G.R. No. 115455 August 25, 1994
DE OCAMPO, in his capacity as Secretary of Finance, respondents.
ARTURO M. TOLENTINO, petitioner,
G.R. No. 115754 August 25, 1994 vs.
THE SECRETARY OF FINANCE and THE COMMISSIONER OF INTERNAL 
CHAMBER OF REAL ESTATE AND BUILDERS ASSOCIATIONS, INC., (CREBA), petitioner, REVENUE, respondents.
vs.
THE COMMISSIONER OF INTERNAL REVENUE, respondent. G.R. No. 115525 August 25, 1994

G.R. No. 115781 August 25, 1994 JUAN T. DAVID, petitioner,
vs.
KILOSBAYAN, INC., JOVITO R. SALONGA, CIRILO A. RIGOS, ERME CAMBA, EMILIO C.  TEOFISTO T. GUINGONA, JR., as Executive Secretary; ROBERTO DE OCAMPO, as Secretary 
CAPULONG, JR., JOSE T. APOLO, EPHRAIM TENDERO, FERNANDO SANTIAGO, JOSE  of Finance; LIWAYWAY VINZONS­CHATO, as Commissioner of Internal Revenue; and their 
ABCEDE, CHRISTINE TAN, FELIPE L. GOZON, RAFAEL G. FERNANDO, RAOUL V.  AUTHORIZED AGENTS OR REPRESENTATIVES, respondents.
VICTORINO, JOSE CUNANAN, QUINTIN S. DOROMAL, MOVEMENT OF ATTORNEYS 
FOR BROTHERHOOD, INTEGRITY AND NATIONALISM, INC. ("MABINI"), FREEDOM  G.R. No. 115543 August 25, 1994
FROM DEBT COALITION, INC., PHILIPPINE BIBLE SOCIETY, INC., and WIGBERTO 
TAÑADA, petitioners, RAUL S. ROCO and the INTEGRATED BAR OF THE PHILIPPINES, petitioners,
vs. vs.
THE EXECUTIVE SECRETARY, THE SECRETARY OF FINANCE, THE COMMISSIONER  THE SECRETARY OF THE DEPARTMENT OF FINANCE; THE COMMISSIONERS OF THE 
OF INTERNAL REVENUE and THE COMMISSIONER OF CUSTOMS, respondents. BUREAU OF INTERNAL REVENUE AND BUREAU OF CUSTOMS, respondents.

G.R. No. 115852 August 25, 1994 G.R. No. 115544 August 25, 1994

PHILIPPINE AIRLINES, INC., petitioner, PHILIPPINE PRESS INSTITUTE, INC.; EGP PUBLISHING CO., INC.; PUBLISHING 
vs. CORPORATION; PHILIPPINE JOURNALISTS, INC.; JOSE L. PAVIA; and OFELIA L. 
THE SECRETARY OF FINANCE, and COMMISSIONER OF INTERNAL  DIMALANTA, petitioners,
REVENUE, respondents. vs.
HON. LIWAYWAY V. CHATO, in her capacity as Commissioner of Internal Revenue; HON. 
G.R. No. 115873 August 25, 1994

467 of 669
B. Does it violate Art. VI, § 26(2) of the Constitution?
C. What is the extent of the power of the Bicameral Conference Committee?
II. Substantive Issues:
COOPERATIVE UNION OF THE PHILIPPINES, petitioners,
vs.
HON. LIWAYWAY V. CHATO, in her capacity as the Commissioner of Internal Revenue, HON. 
TEOFISTO T. GUINGONA, JR., in his capacity as Executive Secretary, and HON. ROBERTO B. 
DE OCAMPO, in his capacity as Secretary of Finance, respondents.

A. Does the law violate the following provisions in the Bill of Rights (Art. III)? G.R. No. 115931 August 25, 1994

1. §1 PHILIPPINE EDUCATIONAL PUBLISHERS ASSOCIATION, INC., and ASSOCIATION OF 
PHILIPPINE BOOK­SELLERS, petitioners,
2. § 4
vs.
HON. ROBERTO B. DE OCAMPO, as the Secretary of Finance; HON. LIWAYWAY V. CHATO, 
3. § 5
as the Commissioner of Internal Revenue and HON. GUILLERMO PARAYNO, JR., in his 
capacity as the Commissioner of Customs, respondents.
4. § 10

MENDOZA, J.:
B. Does the law violate the following other provisions of the Constitution?

The value­added tax (VAT) is levied on the sale, barter or exchange of goods and properties as well as on
1. Art. VI, § 28(1)
the sale or exchange of services. It is equivalent to 10% of the gross selling price or gross value in money

2. Art. VI, § 28(3)
These questions will be dealt in the order they are stated above. As will presently be explained not all of
these questions are judicially cognizable, because not all provisions of the Constitution are self executing
and, therefore, judicially enforceable. The other departments of the government are equally charged with
of goods or properties sold, bartered or exchanged or of the gross receipts from the sale or exchange of
services. Republic Act No. 7716 seeks to widen the tax base of the existing VAT system and enhance its
administration by amending the National Internal Revenue Code.
These are various suits for certiorari and prohibition, challenging the constitutionality of Republic Act

the enforcement of the Constitution, especially the provisions relating to them. No. 7716 on various grounds summarized in the resolution of July 6, 1994 of this Court, as follows:

I. PROCEDURAL ISSUES I. Procedural Issues:

A. Does Republic Act No. 7716 violate Art. VI, § 24 of the Constitution?

468 of 669
The bill (H. No. 11197) was considered on second reading starting November 6, 1993 and, on November
17, 1993, it was approved by the House of Representatives after third and final reading.
It was sent to the Senate on November 23, 1993 and later referred by that body to its Committee on Ways
and Means.
On February 7, 1994, the Senate Committee submitted its report recommending approval of S. No. 1630,
entitled
AN ACT RESTRUCTURING  THE VALUE­ADDED  TAX (VAT) SYSTEM TO WIDEN  ITS  TAX
BASE AND ENHANCE ITS ADMINISTRATION, AMENDING FOR THESE PURPOSES SECTIONS
99, 100, 102, 103, 104, 105, 107, 108, AND 110 OF TITLE IV, 112 OF TITLE V, AND 236, 237, AND
238 OF TITLE IX, AND REPEALING SECTIONS  113, 114 and 116 OF TITLE V, ALL OF THE
NATIONAL INTERNAL REVENUE CODE, AS AMENDED, AND FOR OTHER PURPOSES
It   was  stated  that  the  bill  was  being  submitted  "in substitution  of  Senate  Bill  No.  1129,  taking into
consideration P.S. Res. No. 734 and H.B. No. 11197."
On February 8, 1994, the Senate began consideration of the bill (S. No. 1630). It finished debates on the
bill and approved it on second reading on March 24, 1994. On the same day, it approved the bill on third
reading by the affirmative votes of 13 of its members, with one abstention.
H. No. 11197 and its Senate version (S. No. 1630) were then referred to a conference committee which,
after meeting four times (April 13, 19, 21 and 25, 1994), recommended that "House Bill No. 11197, in
consolidation with Senate Bill No. 1630, be approved in accordance with the attached copy of the bill as
reconciled and approved by the conferees."
The Conference Committee bill, entitled "AN ACT RESTRUCTURING THE VALUE­ADDED TAX
(VAT) SYSTEM, WIDENING ITS TAX BASE AND ENHANCING ITS ADMINISTRATION AND
FOR THESE PURPOSES AMENDING AND REPEALING THE RELEVANT PROVISIONS OF THE
The contention of petitioners is that in enacting Republic Act No. 7716, or the Expanded Value­Added
Tax Law, Congress violated the Constitution because, although H. No. 11197 had originated in the House
of Representatives, it was not passed by the Senate but was simply consolidated with the Senate version
(S. No. 1630) in the Conference Committee to produce the bill which the President signed into law. The
following provisions of the Constitution are cited in support of the proposition that because Republic Act
No. 7716 was passed in this manner, it did not originate in the House of Representatives and it has not
thereby become a law:
Art. VI, § 24: All appropriation, revenue or tariff bills, bills authorizing increase of the public debt, bills of
local application, and private bills shall originate exclusively in the House of Representatives, but the
Senate may propose or concur with amendments.
Id., § 26(2): No bill passed by either House shall become a law unless it has passed three readings on
separate days, and printed copies thereof in its final form have been distributed to its Members three days
before its passage, except when the President certifies to the necessity of its immediate enactment to meet
a public calamity or emergency. Upon the last reading of a bill, no amendment thereto shall be allowed,
and the vote thereon shall be taken immediately thereafter, and the yeas and nays entered in the Journal.
It   appears   that   on   various   dates   between   July   22,   1992   and   August   31,   1993,   several   bills 1 were
introduced in the House of Representatives seeking to amend certain provisions of the National Internal
Revenue Code relative to the value­added tax or VAT. These bills were referred to the House Ways and
Means Committee which recommended for approval a substitute measure, H. No. 11197, entitled
AN ACT RESTRUCTURING THE VALUE­ADDED TAX (VAT)  SYSTEM TO WIDEN ITS TAX
BASE AND ENHANCE ITS ADMINISTRATION, AMENDING FOR THESE PURPOSES SECTIONS
99, 100, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108 AND 110 OF TITLE IV, 112, 115 AND 116 OF TITLE V,
AND 236, 237 AND 238 OF TITLE IX, AND REPEALING SECTIONS 113 AND 114 OF TITLE V,
ALL OF THE NATIONAL INTERNAL REVENUE CODE, AS AMENDED
469 of 669
The contention that the constitutional design is to limit the Senate's power in respect of revenue bills in
order to compensate for the grant to the Senate of the treaty­ratifying power   and thereby equalize its
3
powers and those of the House overlooks the fact that the powers being compared are different. We are
dealing   here   with  the  legislative  power  which   under  the   Constitution  is  vested   not   in  any   particular
chamber   but   in   the   Congress   of   the   Philippines,   consisting   of   "a   Senate   and   a   House   of
Representatives."   The exercise of the treaty­ratifying power is not the exercise of legislative power. It is
4
the exercise of a check on the executive power. There is, therefore, no justification for comparing the
legislative powers of the House and of the Senate on the basis of the possession of such nonlegislative
power by the Senate. The possession of a similar power by the U.S. Senate   has never been thought of as
5
giving it more legislative powers than the House of Representatives.
In the United States, the validity of a provision (§ 37) imposing an ad valorem tax based on the weight of
vessels, which the U.S. Senate had inserted in the Tariff Act of 1909, was upheld against the claim that
the provision was a revenue bill which originated in the Senate in contravention of Art. I, § 7 of the U.S.
Constitution.   Nor is the power to amend limited to adding a provision or two in a revenue bill emanating
6
from the House. The U.S. Senate has gone so far as changing the whole of bills following the enacting
clause and substituting its own versions. In 1883, for example, it struck out everything after the enacting
clause of a tariff bill and wrote in its place its own measure, and the House subsequently accepted the
amendment. The U.S. Senate likewise added 847 amendments to what later became the Payne­Aldrich
Tariff Act of 1909; it dictated the schedules of the Tariff Act of 1921; it rewrote an extensive tax revision
bill in the same year and recast most of the tariff bill of 1922.   Given, then, the power of the Senate to
7 emphasize this, because a bill originating in the House may undergo such extensive changes in the Senate
propose amendments, the Senate can propose its own version even with respect to bills which are required
by the Constitution to originate in the House.
It is insisted, however, that S. No. 1630 was passed not in substitution of H. No. 11197 but of another
Senate bill (S. No. 1129) earlier filed and that what the Senate did was merely to "take [H. No. 11197]
into consideration" in enacting S. No. 1630. There is really no difference between the Senate preserving
H. No. 11197 up to the enacting clause and then writing its own version following the enacting clause
(which,   it   would   seem,   petitioners   admit   is   an   amendment   by   substitution),   and,   on   the   other   hand,
NATIONAL INTERNAL REVENUE CODE, AS AMENDED, AND FOR OTHER PURPOSES," was
thereafter approved by the House of Representatives on April 27, 1994 and by the Senate on May 2, 1994.
The enrolled bill was then presented to the President of the Philippines who, on May 5, 1994, signed it. It
became   Republic   Act   No.   7716.   On   May   12,   1994,   Republic   Act   No.   7716   was   published   in   two
newspapers of general circulation and, on May 28, 1994, it took effect, although its implementation was
suspended until June 30, 1994 to allow time for the registration of business entities. It would have been
enforced on July 1, 1994 but its enforcement was stopped because the Court, by the vote of 11 to 4 of its
members, granted a temporary restraining order on June 30, 1994.
First. Petitioners' contention is that Republic Act No. 7716 did not "originate exclusively" in the House of
Representatives as required by Art. VI, §24 of the Constitution, because it is in fact the result of the
consolidation of two distinct bills, H. No. 11197 and S. No. 1630. In this connection, petitioners point out
that although Art. VI, SS 24 was adopted from the American Federal Constitution, 2 it is notable in two
respects: the verb "shall originate" is qualified in the Philippine Constitution by the word "exclusively"
and the phrase "as on other bills" in the American version is omitted. This means, according to them, that
to be considered as having originated in the House, Republic Act No. 7716 must retain the essence of H.
No. 11197.
This argument will not bear analysis. To begin with, it is not the law — but the revenue bill — which is
required by the Constitution to "originate exclusively" in the House of Representatives. It is important to
that the result may be a rewriting of the whole. The possibility of a third version by the conference
committee will be discussed later. At this point, what is important to note is that, as a result of the Senate
action, a distinct bill may be produced. To insist that a revenue statute — and not only the bill which
initiated the legislative process culminating in the enactment of the law — must substantially be the same
as the House bill would be to deny the Senate's power not only to "concur with amendments" but also to
"propose amendments." It would be to violate the coequality of legislative power of the two houses of
Congress and in fact make the House superior to the Senate.
470 of 669
the two stated conditions before a bill can become a law: (i) the bill has passed three readings on separate
days and (ii) it has been printed in its final form and distributed three days before it is finally approved.
In other words, the "unless" clause must be read in relation to the "except" clause, because the two are
really coordinate clauses of the same sentence. To construe the "except" clause as simply dispensing with
the   second   requirement   in   the   "unless"   clause   (i.e.,   printing   and   distribution   three   days   before   final
approval) would not only violate the rules of grammar. It would also negate the very premise of the
"except" clause: the necessity of securing the immediate enactment of a bill which is certified in order to
meet a public calamity or emergency. For if it is only the printing that is dispensed with by presidential
certification, the time saved would be so negligible as to be of any use in insuring immediate enactment. It
may well be doubted whether doing away with the necessity of printing and distributing copies of the bill
three days before the third reading would insure speedy enactment of a law in the face of an emergency
requiring the calling of a special election for President and Vice­President. Under the Constitution such a
law is required to be made within seven days of the convening of Congress in emergency session.  11
That upon the certification of a bill by the President the requirement of three readings on separate days
and of printing and distribution can be dispensed with is supported by the weight of legislative practice.
For example, the bill defining the certiorari jurisdiction of this Court which, in consolidation with the
Senate version, became Republic Act No. 5440, was passed on second and third readings in the House of
Representatives on the same day (May 14, 1968) after the bill had been certified by the President as
urgent.  12
There   is,   therefore,   no   merit   in   the   contention   that   presidential   certification   dispenses   only   with   the
requirement for the printing of the bill and its distribution three days before its passage but not with the
requirement of three readings on separate days, also.
It is nonetheless urged that the certification of the bill in this case was invalid because there was no
emergency, the condition stated in the certification of a "growing budget deficit" not being an unusual
condition in this country.
separately presenting a bill of its own on the same subject matter. In either case the result are two bills on
the same subject.
Indeed, what the Constitution simply means is that the initiative for filing revenue, tariff, or tax bills, bills
authorizing an increase of the public debt, private bills and bills of local application must come from the
House of Representatives on the theory that, elected as they are from the districts, the members of the
House can be expected to be more sensitive to the local needs and problems. On the other hand, the
senators,   who   are   elected   at   large,   are   expected   to   approach   the   same   problems   from   the   national
perspective. Both views are thereby made to bear on the enactment of such laws.
Nor does the Constitution prohibit the filing in the Senate of a substitute bill in anticipation of its receipt
of the bill from the House, so long as action by the Senate as a body is withheld pending receipt of the
House bill. The Court cannot, therefore, understand the alarm expressed over the fact that on March 1,
1993, eight months before the House passed H. No. 11197, S. No. 1129 had been filed in the Senate. After
all it does not appear that the Senate ever considered it. It was only after the Senate had received H. No.
11197 on November 23, 1993 that the process of legislation in respect of it began with the referral to the
Senate   Committee   on   Ways   and   Means   of   H.   No.   11197   and   the   submission   by   the   Committee   on
February 7, 1994 of S. No. 1630. For that matter, if the question were simply the priority in the time of
filing of bills, the fact is that it was in the House that a bill (H. No. 253) to amend the VAT law was first
filed on July 22, 1992. Several other bills had been filed in the House before S. No. 1129 was filed in the
Senate, and H. No. 11197 was only a substitute of those earlier bills.
Second. Enough has been said to show that it was within the power of the Senate to propose S. No. 1630.
We now pass to the next argument of petitioners that S. No. 1630 did not pass three readings on separate
days as required by the Constitution 8 because the second and third readings were done on the same day,
March   24,   1994.   But   this   was   because   on   February   24,   1994 9 and   again   on   March   22,   1994, 10 the
President   had   certified   S.   No.   1630   as   urgent.   The   presidential   certification   dispensed   with   the
requirement not only of printing but also that of reading the bill on separate days. The phrase "except
when the President certifies to the necessity of its immediate enactment, etc." in Art. VI, § 26(2) qualifies
471 of 669
is not about to take the suggestion of a cabal or sinister motive attributed to the conferees on the basis
solely of their "secret meetings" on April 21 and 25, 1994, nor read anything into the incomplete remarks
of the members, marked in the transcript of stenographic notes by ellipses. The incomplete sentences are
probably due to the stenographer's own limitations or to the incoherence  that sometimes characterize
conversations. William Safire noted some such lapses in recorded talks even by recent past Presidents of
the United States.
In any event, in the United States conference committees had been customarily held in executive sessions
with only the conferees and their staffs in attendance.   Only in November 1975 was a new rule adopted
13
requiring open sessions. Even then a majority of either chamber's conferees may vote in public to close
the meetings.  14
As   to   the   possibility   of   an   entirely   new   bill   emerging   out   of   a   Conference   Committee,   it   has   been
explained:
Under congressional rules of procedure, conference committees are not expected to make any material
change in the measure at issue, either by deleting provisions to which both houses have already agreed or
by inserting new provisions. But this is a difficult provision to enforce. Note the problem when one house
amends a proposal originating in either house by striking out everything following the enacting clause and
substituting provisions which make it an entirely new bill. The versions are now altogether different,
permitting a conference committee to draft essentially a new bill. . . .  15
The result is a third version, which is considered an "amendment in the nature of a substitute," the only
requirement for which being that the third version be germane to the subject of the House and Senate
bills. 16
Indeed, this Court recently held that it is within the power of a conference committee to include in its
report an entirely new provision that is not found either in the House bill or in the Senate bill.  17 If the
committee can propose an amendment consisting of one or two provisions, there is no reason why it
It is noteworthy that no member of the Senate saw fit to controvert the reality of the factual basis of the
certification. To the contrary, by passing S. No. 1630 on second and third readings on March 24, 1994, the
Senate accepted the President's certification. Should such certification be now reviewed by this Court,
especially when no evidence has been shown that, because S. No. 1630 was taken up on second and third
readings on the same day, the members of the Senate were deprived of the time needed for the study of a
vital piece of legislation?
The sufficiency  of the factual  basis of the suspension of  the  writ  of habeas corpus or  declaration  of
martial law under Art. VII, § 18, or the existence of a national emergency justifying the delegation of
extraordinary powers to the President under Art. VI, § 23(2), is subject to judicial review because basic
rights of individuals may be at hazard. But the factual basis of presidential certification of bills, which
involves doing away with procedural requirements designed to insure that bills are duly considered by
members of Congress, certainly should elicit a different standard of review.
Petitioners also invite attention to the fact that the President certified S. No. 1630 and not H. No. 11197.
That is because S. No. 1630 was what the Senate was considering. When the matter was before the House,
the President likewise certified H. No. 9210 the pending in the House.
Third. Finally it is contended that the bill which became Republic Act No. 7716 is the bill which the
Conference Committee prepared by consolidating H. No. 11197 and S. No. 1630. It is claimed that the
Conference Committee report included provisions not found in either the House bill or the Senate bill and
that these provisions were "surreptitiously" inserted by the Conference Committee. Much is made of the
fact that in the last two days of its session on April 21 and 25, 1994 the Committee met behind closed
doors. We are not told, however, whether the provisions were not the result of the give and take that often
mark the proceedings of conference committees.
Nor is there  anything unusual  or extraordinary  about the fact  that  the Conference  Committee  met  in
executive sessions. Often the only way to reach agreement on conflicting provisions is to meet behind
closed doors, with only the conferees present. Otherwise, no compromise is likely to be made. The Court
472 of 669
Rules of the House of Representatives
Rule XIV:
§ 85. Conference Committee Reports. — In the event that the House does not agree with the Senate on the
amendments to any bill or joint resolution, the differences may be settled by conference committees of
both Chambers.
The consideration of conference committee reports shall always be in order, except when the journal is
being read, while the roll is being called or the House is dividing on any question. Each of the pages of
such reports shall be signed by the conferees. Each report shall contain a detailed, sufficiently explicit
statement of the changes in or amendments to the subject measure.
The   consideration   of   such   report   shall   not   be   in   order   unless   copies   thereof   are   distributed   to   the
Members: Provided, That in the last fifteen days of each session period it shall be deemed sufficient that
three copies of the report, signed as above provided, are deposited in the office of the Secretary General.
(Emphasis added)
To   be   sure,   nothing   in   the   Rules   limits   a   conference   committee   to   a   consideration   of   conflicting
provisions. But Rule XLIV, § 112 of the Rules of the Senate is cited to the effect that "If there is no Rule
applicable to a specific case the precedents of the Legislative Department  of the Philippines shall be
resorted to, and as a supplement of these, the Rules contained in Jefferson's Manual." The following is
then quoted from the Jefferson's Manual:
The managers of a conference must confine themselves to the differences committed to them. . . and may
not include subjects not within disagreements, even though germane to a question in issue.
Note that, according to Rule XLIX, § 112, in case there is no specific rule applicable, resort must be to the
legislative practice. The Jefferson's Manual  is resorted to only as supplement. It is common place in
cannot   propose   several   provisions,   collectively   considered   as   an   "amendment   in   the   nature   of   a
substitute," so long as such amendment is germane to the subject of the bills before the committee. After
all, its report was not final but needed the approval of both houses of Congress to become valid as an act
of the legislative department. The charge that in this case the Conference Committee acted as a third
legislative chamber is thus without any basis. 18
Nonetheless, it is argued that under the respective Rules of the Senate and the House of Representatives a
conference committee can only act on the differing provisions of a Senate bill and a House bill, and that
contrary to these Rules the Conference Committee inserted provisions not found in the bills submitted to
it. The following provisions are cited in support of this contention:
Rules of the Senate
Rule XII:
§ 26. In the event that the Senate does not agree with the House of Representatives on the provision of any
bill or joint resolution, the differences shall be settled by a conference committee of both Houses which
shall meet within ten days after their composition.
The President shall designate the members of the conference committee in accordance with subparagraph
(c), Section 3 of Rule III.
Each Conference Committee Report shall contain a detailed and sufficiently explicit statement  of the
changes in or amendments to the subject measure, and shall be signed by the conferees.
The consideration of such report shall not be in order unless the report has been filed with the Secretary of
the Senate and copies thereof have been distributed to the Members.
(Emphasis added)
473 of 669
passed in the House after three readings; that in the Senate it was considered on first reading and then
referred to a committee of that body; that although the Senate committee did not report out the House bill,
it submitted a version (S. No. 1630) which it had prepared by "taking into consideration" the House bill;
that for its part the Conference Committee consolidated the two bills and prepared a compromise version;
that the Conference Committee Report was thereafter approved by the House and the Senate, presumably
after   appropriate   study   by   their   members.   We   cannot   say   that,   as   a   matter   of   fact,   the   members   of
Congress   were   not   fully   informed   of   the   provisions   of   the   bill.   The   allegation   that   the   Conference
Committee usurped the legislative power of Congress is, in our view, without warrant in fact and in law.
Fourth. Whatever  doubts there  may be as to the formal  validity of Republic Act  No. 7716 must  be
resolved in its favor. Our cases   manifest firm adherence to the rule that an enrolled copy of a bill is
20
conclusive not only of its provisions but also of its due enactment. Not even claims that a proposed
constitutional   amendment   was   invalid   because   the   requisite   votes   for   its   approval   had   not   been
obtained   or that certain provisions of a statute had been "smuggled" in the printing of the bill    have
21 22
moved or persuaded us to look behind the proceedings of a coequal branch of the government. There is no
reason now to depart from this rule.
No claim is here made that the "enrolled bill" rule is absolute. In fact in one case   we "went behind" an
23
enrolled bill and consulted the Journal to determine whether certain  provisions of a statute had been
approved by the Senate in view of the fact that the President of the Senate himself, who had signed the
enrolled bill, admitted a mistake and withdrew his signature, so that in effect there was no longer an
enrolled bill to consider.
But where allegations that the constitutional procedures for the passage of bills have not been observed
have   no more  basis  than  another  allegation  that   the Conference   Committee  "surreptitiously"  inserted
provisions into a bill which it had prepared, we should decline the invitation to go behind the enrolled
copy of the bill. To disregard the "enrolled bill" rule in such cases would be to disregard the respect due
the other two departments of our government.
Congress that conference committee reports include new matters which, though germane, have not been
committed to the committee. This practice was admitted by Senator Raul S. Roco, petitioner in G.R. No.
115543, during the oral  argument  in these cases. Whatever,  then, may be provided in the Jefferson's
Manual must be considered to have been modified by the legislative practice. If a change is desired in the
practice it must be sought in Congress since this question is not covered by any constitutional provision
but is only an internal rule of each house. Thus, Art. VI, § 16(3) of the Constitution provides that "Each
House may determine the rules of its proceedings. . . ."
This   observation   applies   to   the   other   contention   that   the   Rules   of   the   two   chambers   were   likewise
disregarded in the preparation of the Conference Committee Report because the Report did not contain a
"detailed and sufficiently explicit statement of changes in, or amendments to, the subject measure." The
Report used brackets and capital letters to indicate the changes. This is a standard practice in bill­drafting.
We cannot say that in using these marks and symbols the Committee violated the Rules of the Senate and
the House. Moreover, this Court is not the proper forum for the enforcement of these internal Rules. To
the   contrary,   as   we   have   already   ruled,   "parliamentary   rules   are   merely   procedural   and   with   their
observance   the   courts   have   no   concern." 19 Our   concern   is   with   the   procedural   requirements   of   the
Constitution for the enactment of laws. As far as these requirements are concerned, we are satisfied that
they have been faithfully observed in these cases.
Nor is there any reason for requiring that the Committee's Report in these cases must have undergone
three readings in each of the two houses. If that be the case, there would be no end to negotiation since
each house may seek modifications of the compromise bill. The nature of the bill, therefore, requires that
it be acted upon by each house on a "take it or leave it" basis, with the only alternative that if it is not
approved by both houses, another conference committee must be appointed. But then again the result
would still be a compromise measure that may not be wholly satisfying to both houses.
Art. VI, § 26(2) must, therefore, be construed as referring only to bills introduced for the first time in
either house of Congress, not to the conference committee report. For if the purpose of requiring three
readings is to give members of Congress time to study bills, it cannot be gainsaid that H. No. 11197 was
474 of 669
. . . .
(q) Transactions which are exempt under special laws, except those granted under Presidential Decree
Nos. 66, 529, 972, 1491, 1590. . . .
The effect of the amendment is to remove the exemption granted to PAL, as far as the VAT is concerned.
The question is whether this amendment of § 103 of the NIRC is fairly embraced in the title of Republic
Act No. 7716, although no mention is made therein of P.D. No. 1590 as among those which the statute
amends. We think it is, since the title states that the purpose of the statute is to expand the VAT system,
and one way of doing this is to widen its base by withdrawing some of the exemptions granted before. To
insist that P.D. No. 1590 be mentioned in the title of the law, in addition to § 103 of the NIRC, in which it
is specifically referred to, would be to insist that the title of a bill should be a complete index of its
content.
The constitutional requirement that every bill passed by Congress shall embrace only one subject which
shall be expressed in its title is intended to prevent surprise upon the members of Congress and to inform
the people of pending legislation so that, if they wish to, they can be heard regarding it. If, in the case at
bar, petitioner did not know before that its exemption had been withdrawn, it is not because of any defect
in the title but perhaps for the same reason other statutes, although published, pass unnoticed until some
event somehow calls attention to their existence. Indeed, the title of Republic Act No. 7716 is not any
more general than the title of PAL's own franchise under P.D. No. 1590, and yet no mention is made of its
tax exemption. The title of P.D. No. 1590 is:
AN  ACT  GRANTING   A  NEW  FRANCHISE  TO PHILIPPINE  AIRLINES,  INC.  TO  ESTABLISH,
OPERATE, AND MAINTAIN AIR­TRANSPORT SERVICES IN THE PHILIPPINES AND BETWEEN
THE PHILIPPINES AND OTHER COUNTRIES.
The trend in our cases is to construe the constitutional requirement in such a manner that courts do not
unduly   interfere   with   the   enactment   of   necessary   legislation   and   to   consider   it   sufficient   if   the   title
Fifth. An additional attack on the formal validity of Republic Act No. 7716 is made by the Philippine
Airlines, Inc., petitioner in G.R. No. 11582, namely, that it violates Art. VI, § 26(1) which provides that
"Every bill passed by Congress shall embrace  only one subject  which shall be expressed in the title
thereof." It is contended that neither H. No. 11197 nor S. No. 1630 provided for removal of exemption of
PAL transactions from the payment of the VAT and that this was made only in the Conference Committee
bill which became Republic Act No. 7716 without reflecting this fact in its title.
The title of Republic Act No. 7716 is:
AN ACT RESTRUCTURING THE VALUE­ ADDED TAX (VAT) SYSTEM, WIDENING ITS TAX
BASE AND ENHANCING ITS ADMINISTRATION,  AND FOR  THESE PURPOSES AMENDING
AND REPEALING THE RELEVANT PROVISIONS OF THE NATIONAL INTERNAL REVENUE
CODE, AS AMENDED, AND FOR OTHER PURPOSES.
Among the provisions of the NIRC amended is § 103, which originally read:
§ 103. Exempt transactions. — The following shall be exempt from the value­added tax:
. . . .
(q)   Transactions   which   are   exempt   under   special   laws   or   international   agreements   to   which   the
Philippines is a signatory. Among the transactions exempted from the VAT were those of PAL because it
was exempted under its franchise (P.D. No. 1590) from the payment of all "other taxes . . . now or in the
near future," in consideration of the payment by it either of the corporate income tax or a franchise tax of
2%.
As a result of its amendment by Republic Act No. 7716, § 103 of the NIRC now provides:
§ 103. Exempt transactions. — The following shall be exempt from the value­added tax:
475 of 669
petitioner in G.R. No. 115781, the Philippine Bible Society (PBS), is a nonprofit organization engaged in
the printing and distribution of bibles and other religious articles. Both petitioners claim violations of their
rights under § § 4 and 5 of the Bill of Rights as a result of the enactment of the VAT Law.
The PPI questions the law insofar as it has withdrawn the exemption previously granted to the press under
§ 103 (f) of the NIRC. Although the exemption was subsequently restored by administrative regulation
with respect to the circulation income of newspapers, the PPI presses its claim because of the possibility
that the exemption may still be removed by mere revocation of the regulation of the Secretary of Finance.
On the other hand, the PBS goes so far as to question the Secretary's power to grant exemption for two
reasons:  (1) The Secretary of Finance has no power to grant tax exemption because this is vested in
Congress and requires for its exercise the vote of a majority of all its members 26 and (2) the Secretary's
duty is to execute the law.
§ 103 of the NIRC contains a list of transactions exempted from VAT. Among the transactions previously
granted exemption were:
(f) Printing, publication, importation or sale of books and any newspaper, magazine, review, or bulletin
which   appears   at   regular   intervals   with   fixed   prices   for   subscription   and   sale   and   which   is   devoted
principally to the publication of advertisements.
Republic Act No. 7716 amended § 103 by deleting ¶ (f) with the result that print media became subject to
the VAT with respect to all aspects of their operations. Later, however, based on a memorandum of the
Secretary of Justice, respondent Secretary of Finance issued Revenue Regulations No. 11­94, dated June
27,  1994,  exempting   the   "circulation   income  of  print  media   pursuant  to  §  4  Article  III  of  the   1987
Philippine Constitution guaranteeing against abridgment  of freedom  of the press, among others." The
exemption of "circulation income" has left income from advertisements still subject to the VAT.
It is unnecessary to pass upon the contention that the exemption granted is beyond the authority of the
Secretary of Finance to give, in view of PPI's contention that even with the exemption of the circulation
expresses the general subject of the statute and all its provisions are germane to the general subject thus
expressed. 24
It is further contended that amendment of petitioner's franchise may only be made by special law, in view
of § 24 of P.D. No. 1590 which provides:
This  franchise,   as   amended,   or   any  section   or   provision   hereof   may  only   be   modified,   amended,   or
repealed   expressly   by   a   special   law   or   decree   that   shall   specifically   modify,   amend,   or   repeal   this
franchise or any section or provision thereof.
This provision is evidently  intended  to prevent  the amendment  of the  franchise  by mere  implication
resulting from the enactment of a later inconsistent statute, in consideration of the fact that a franchise is a
contract   which   can   be   altered   only   by   consent   of   the   parties.   Thus   in Manila   Railroad   Co.   v.
Rafferty, 25 it was held that an Act of the U.S. Congress, which provided for the payment of tax on certain
goods and articles imported into the Philippines, did not amend the franchise of plaintiff, which exempted
it from all taxes except those mentioned in its franchise. It was held that a special law cannot be amended
by a general law.
In contrast, in the case at bar, Republic Act No. 7716 expressly amends PAL's franchise (P.D. No. 1590)
by specifically excepting from the grant of exemptions from the VAT PAL's exemption under P.D. No.
1590. This is within the power of Congress to do under Art. XII, § 11 of the Constitution, which provides
that the grant of a franchise for the operation of a public utility is subject to amendment, alteration or
repeal by Congress when the common good so requires.
II. SUBSTANTIVE ISSUES
A. Claims of Press Freedom, Freedom of Thought and Religious Freedom
The   Philippine   Press   Institute   (PPI),   petitioner   in   G.R.   No.   115544,   is   a   nonprofit   organization   of
newspaper publishers established for the improvement of journalism in the Philippines. On the other hand,
476 of 669
The situation in the case at bar is indeed a far cry from those cited by the PPI in support of its claim that
Republic Act No. 7716 subjects the press to discriminatory taxation. In the cases cited, the discriminatory
purpose was clear either from the background of the law or from its operation. For example, in Grosjean
v. American Press Co.,   the law imposed a license tax equivalent to 2% of the gross receipts derived
28
from advertisements only on newspapers which had a circulation of more than 20,000 copies per week.
Because the tax was not based on the volume of advertisement alone but was measured by the extent of its
circulation as well, the law applied only to the thirteen large newspapers in Louisiana, leaving untaxed
four papers with circulation of only slightly less than 20,000 copies a week and 120 weekly newspapers
which were in serious competition with the thirteen newspapers in question. It was well known that the
thirteen   newspapers   had  been   critical   of   Senator   Huey   Long,   and   the  Long­dominated   legislature   of
Louisiana respondent by taxing what Long described as the "lying newspapers" by imposing on them "a
tax on lying." The effect of the tax was to curtail both their revenue and their circulation. As the U.S.
Supreme Court noted, the tax was "a deliberate and calculated device in the guise of a tax to limit the
circulation of information to which the public is entitled in virtue of the constitutional guaranties."  29 The
case is a classic illustration of the warning that the power to tax is the power to destroy.
In   the   other   case 30 invoked   by  the   PPI,   the   press   was   also  found   to  have   been   singled   out   because
everything was exempt from the "use tax" on ink and paper, except the press. Minnesota imposed a tax on
the sales of goods in that state. To protect the sales tax, it enacted a complementary tax on the privilege of
"using,   storing   or   consuming   in   that   state   tangible   personal   property"   by   eliminating   the   residents'
incentive   to   get   goods   from   outside   states   where   the   sales   tax   might   be   lower.   The Minnesota   Star
Tribune was   exempted   from   both   taxes   from   1967   to   1971.   In   1971,   however,   the   state   legislature
amended the tax scheme by imposing the "use tax" on the cost of paper and ink used for publication. The
law was held to have singled out the press because (1) there was no reason for imposing the "use tax"
since   the   press   was   exempt   from   the   sales   tax   and   (2)   the   "use   tax"   was   laid   on   an   "intermediate
transaction rather than the ultimate retail sale." Minnesota had a heavy burden of justifying the differential
treatment and it failed to do so. In addition, the U.S. Supreme Court found the law to be discriminatory
because the legislature, by again amending the law so as to exempt the first $100,000 of paper and ink
revenue  of  print  media there  is still  an  unconstitutional  abridgment  of press  freedom  because  of the
imposition of the VAT on the gross receipts of newspapers from advertisements and on their acquisition
of paper, ink and services for publication. Even on the assumption that no exemption has effectively been
granted to print media transactions, we find no violation of press freedom in these cases.
To be sure, we are not dealing here with a statute that on its face operates in the area of press freedom.
The PPI's claim is simply that, as applied to newspapers, the law abridges press freedom. Even with due
recognition of its high estate and its importance in a democratic society, however, the press is not immune
from general regulation by the State. It has been held:
The publisher of a newspaper has no immunity from the application of general laws. He has no special
privilege to invade the rights and liberties of others. He must answer for libel. He may be punished for
contempt   of   court.   .   .   .   Like   others,   he   must   pay   equitable   and   nondiscriminatory   taxes   on   his
business. . . . 27
The PPI does not dispute this point, either.
What it contends is that by withdrawing the exemption previously granted to print media transactions
involving printing, publication, importation or sale of newspapers, Republic Act No. 7716 has singled out
the press for discriminatory treatment  and that  within the class of mass media the law discriminates
against   print   media   by   giving   broadcast   media   favored   treatment.   We   have   carefully   examined   this
argument, but we  are unable to find a differential  treatment  of the press by the law, much less any
censorial   motivation   for  its  enactment.   If   the   press  is  now  required   to  pay  a  value­added  tax  on  its
transactions, it is not because it is being singled out, much less targeted, for special treatment but only
because of the removal of the exemption previously granted to it by law. The withdrawal of exemption is
all that is involved in these cases. Other transactions, likewise previously granted exemption, have been
delisted as part of the scheme to expand the base and the scope of the VAT system. The law would
perhaps be open to the charge of discriminatory treatment if the only privilege withdrawn had been that
granted to the press. But that is not the case.
477 of 669
publication, likewise violates freedom  of thought and of conscience.  For as the U.S. Supreme  Court
unanimously held in Jimmy Swaggart Ministries v. Board of Equalization,   the Free Exercise of Religion
36
Clause   does   not   prohibit   imposing   a   generally   applicable   sales   and   use   tax   on   the   sale   of   religious
materials by a religious organization.
This   brings   us   to   the   question   whether   the   registration   provision   of   the   law,   although   of   general
37
applicability, nonetheless is invalid when applied to the press because  it lays a prior restraint  on its
essential freedom. The case of American Bible Society v. City of Manila   is cited by both the PBS and
38
the PPI in support of their contention that the law imposes censorship. There, this Court held that an
ordinance of the City of Manila, which imposed a license fee on those engaged in the business of general
merchandise, could not be applied to the appellant's sale of bibles and other religious literature. This Court
relied on Murdock v. Pennsylvania,   in which it was held that, as a license fee is fixed in amount and
39
unrelated to the receipts of the taxpayer, the license fee, when applied to a religious sect, was actually
being imposed as a condition for the exercise of the sect's right under the Constitution. For that reason, it
was held, the license fee "restrains in advance those constitutional liberties of press and religion and
inevitably tends to suppress their exercise."  40
But, in this case, the fee in § 107, although a fixed amount (P1,000), is not imposed for the exercise of a
privilege but only for the purpose of defraying part of the cost of registration. The registration requirement
is a central feature of the VAT system. It is designed to provide a record of tax credits because any person
who is subject to the payment of the VAT pays an input tax, even as he collects an output tax on sales
made or services rendered. The registration fee is thus a mere administrative fee, one not imposed on the
exercise of a privilege, much less a constitutional right.
For the foregoing reasons, we find the attack on Republic Act No. 7716 on the ground that it offends the
free speech, press and freedom of religion guarantees of the Constitution to be without merit. For the same
reasons, we find the claim  of the Philippine Educational Publishers Association (PEPA) in G.R. No.
115931 that the increase in the price of books and other educational materials as a result of the VAT
used, further narrowed the coverage of the tax so that "only a handful of publishers pay any tax at all and
even fewer pay any significant amount of tax." 31 The discriminatory purpose was thus very clear.
More recently, in Arkansas Writers' Project, Inc. v. Ragland, 32 it was held that a law which taxed general
interest   magazines   but   not   newspapers   and   religious,   professional,   trade   and   sports   journals   was
discriminatory because while the tax did not single out the press as a whole, it targeted a small group
within the press. What is more, by differentiating on the basis of contents (i.e., between general interest
and special  interests such as religion or sports) the law became "entirely incompatible with the First
Amendment's guarantee of freedom of the press."
These cases come down to this: that unless justified, the differential treatment of the press creates risks of
suppression of expression. In contrast, in the cases at bar, the statute applies to a wide range of goods and
services.   The   argument   that,   by   imposing   the   VAT   only   on   print   media   whose   gross   sales   exceeds
P480,000 but not more than P750,000, the law discriminates 33 is without merit since it has not been
shown that as a result the class subject to tax has been unreasonably  narrowed. The fact  is that this
limitation does not apply to the press along but to all sales. Nor is impermissible motive shown by the fact
that   print   media   and   broadcast   media   are   treated   differently.   The   press   is   taxed   on   its   transactions
involving printing and publication, which are different from the transactions of broadcast media. There is
thus a reasonable basis for the classification.
The cases canvassed, it must be stressed, eschew any suggestion that "owners of newspapers are immune
from any forms of ordinary taxation." The license tax in the Grosjean case was declared invalid because it
was   "one   single   in   kind,   with   a   long   history   of   hostile   misuse   against   the   freedom   of   the
press." 34 On   the   other   hand, Minneapolis   Star acknowledged   that   "The   First   Amendment   does   not
prohibit   all   regulation   of   the   press   [and   that]   the   States   and   the   Federal   Government   can   subject
newspapers to generally applicable economic regulations without creating constitutional problems." 35
What has been said above also disposes of the allegations of the PBS that the removal of the exemption of
printing,   publication   or   importation   of   books   and   religious   articles,   as   well   as   their   printing   and
478 of 669
Thus, the broad argument against the VAT is that it is regressive and that it violates the requirement that would violate the constitutional mandate to the government to give priority to education, science and
"The rule of taxation shall be uniform and equitable [and] Congress shall evolve a progressive system of technology (Art. II, § 17) to be untenable.
taxation."   Petitioners in G.R. No. 115781 quote from a paper, entitled "VAT Policy Issues: Structure,
42

Regressivity, Inflation and Exports" by Alan A. Tait of the International  Monetary Fund, that "VAT  
payment by low­income households will be a higher proportion of their incomes (and expenditures) than
payments by higher­income households. That is, the VAT will be regressive." Petitioners contend that as a B. Claims of Regressivity, Denial of Due Process, Equal Protection, and Impairment

result of the uniform 10% VAT, the tax on consumption goods of those who are in the higher­income of Contracts
bracket, which before were taxed at a rate higher than 10%, has been reduced, while basic commodities,
There is basis for passing upon claims that on its face the statute violates the guarantees of freedom of
which before were taxed at rates ranging from 3% to 5%, are now taxed at a higher rate.
speech, press and religion. The possible "chilling effect" which it may have on the essential freedom of

Just as vigorously as it is asserted that the law is regressive, the opposite claim is pressed by respondents the   mind   and   conscience   and   the   need   to   assure   that   the   channels   of   communication   are   open   and

that in fact it distributes the tax burden to as many goods and services as possible particularly to those operating importunately demand the exercise of this Court's power of review.

which are within the reach of higher­income groups, even as the law exempts basic goods and services. It
There is, however, no justification for passing upon the claims that the law also violates the rule that
is thus equitable. The goods and properties subject to the VAT are those used or consumed by higher­
taxation must be progressive and that it denies petitioners' right to due process and that equal protection of
income groups. These include real properties held primarily for sale to customers or held for lease in the
the laws. The reason for this different  treatment has been cogently stated by an eminent authority on
ordinary course of business, the right or privilege to use industrial, commercial or scientific equipment,
constitutional law thus: "[W]hen freedom of the mind is imperiled by law, it is freedom that commands a
hotels,   restaurants   and   similar   places,   tourist   buses,   and   the   like.   On   the   other   hand,   small   business
momentum of respect; when property is imperiled it is the lawmakers' judgment that commands respect.
establishments,   with   annual   gross   sales   of   less   than   P500,000,   are   exempted.   This,   according   to
This dual standard may not precisely reverse the presumption of constitutionality in civil liberties cases,
respondents, removes from the coverage of the law some 30,000 business establishments. On the other
but obviously it does set up a hierarchy of values within the due process clause." 41
hand, an occasional paper 43 of the Center for Research and Communication cities a NEDA study that the
VAT has minimal impact on inflation and income distribution and that while additional expenditure for
Indeed, the absence of threat of immediate harm makes the need for judicial intervention less evident and
the lowest income class is only P301 or 1.49% a year, that for a family earning P500,000 a year or more is
underscores the essential nature of petitioners' attack on the law on the grounds of regressivity, denial of
P8,340 or 2.2%.
due process and equal protection and impairment of contracts as a mere academic discussion of the merits
of the law. For the fact is that there have even been no notices of assessments issued to petitioners and no
Lacking   empirical   data   on   which   to   base   any   conclusion   regarding   these   arguments,   any   discussion
determinations at the administrative levels of their claims so as to illuminate the actual operation of the
whether the VAT is regressive in the sense that it will hit the "poor" and middle­income group in society
law and enable us to reach sound judgment regarding so fundamental questions as those raised in these
harder than it will the "rich," as the Cooperative Union of the Philippines (CUP) claims in G.R. No.
suits.
115873,   is   largely   an   academic   exercise.   On   the   other   hand,   the   CUP's   contention   that   Congress'
withdrawal of exemption of producers cooperatives, marketing cooperatives, and service cooperatives,

479 of 669
the law would violate the constitutional provision that "No law impairing the obligation of contracts shall
be passed." It is enough to say that the parties to a contract cannot, through the exercise of prophetic
discernment, fetter the exercise of the taxing power of the State. For not only are existing laws read into
contracts  in  order  to  fix  obligations  as  between   parties,  but  the  reservation   of  essential   attributes  of
sovereign power is also read into contracts as a basic postulate of the legal order. The policy of protecting
contracts   against   impairment   presupposes   the   maintenance   of   a   government   which   retains   adequate
authority to secure the peace and good order of society. 46
In truth, the Contract Clause has never been thought as a limitation on the exercise of the State's power of
taxation save only where a tax exemption has been granted for a valid consideration.    Such is not the
47
case of PAL in G.R. No. 115852, and we do not understand it to make this claim. Rather, its position, as
discussed above, is that the removal of its tax exemption cannot be made by a general, but only by a
specific, law.
The substantive issues raised in some of the cases are presented in abstract, hypothetical form because of
the lack of a concrete record. We accept that this Court does not only adjudicate private cases; that public
actions   by   "non­Hohfeldian"   or   ideological   plaintiffs   are   now   cognizable   provided   they   meet   the
48
standing requirement of the Constitution; that under Art. VIII, § 1, ¶ 2 the Court has a "special function"
of vindicating constitutional rights. Nonetheless the feeling cannot be escaped that we do not have before
us in these cases a fully developed factual record that alone can impart to our adjudication the impact of
actuality 49 to insure that decision­making is informed and well grounded. Needless to say, we do not have
power to render advisory opinions or even jurisdiction over petitions for declaratory judgment. In effect
we are being asked to do what the Conference Committee is precisely accused of having done in these
cases — to sit as a third legislative chamber to review legislation.
We are told, however, that the power of judicial review is not so much power as it is duty imposed on this
Court by the Constitution and that we would be remiss in the performance of that duty if we decline to
look behind the barriers set by the principle of separation of powers. Art. VIII, § 1, ¶ 2 is cited in support
of this view:
while maintaining that granted to electric cooperatives, not only goes against the constitutional policy to
promote cooperatives as instruments of social justice (Art. XII, § 15) but also denies such cooperatives the
equal protection of the law is actually a policy argument. The legislature is not required to adhere to a
policy of "all or none" in choosing the subject of taxation. 44
Nor is the contention of the Chamber of Real Estate and Builders Association (CREBA), petitioner in
G.R. 115754, that the VAT will reduce the mark up of its members by as much as 85% to 90% any more
concrete. It is a mere allegation. On the other hand, the claim of the Philippine Press Institute, petitioner in
G.R. No. 115544, that the VAT will drive some of its members out of circulation because their profits
from advertisements will not be enough to pay for their tax liability, while purporting to be based on the
financial   statements   of   the   newspapers   in   question,   still   falls   short   of   the   establishment   of   facts   by
evidence so necessary for adjudicating the question whether the tax is oppressive and confiscatory.
Indeed, regressivity is not a negative standard for courts to enforce. What Congress is required by the
Constitution to do is to "evolve a progressive system of taxation." This is a directive to Congress, just like
the directive to it to give priority to the enactment of laws for the enhancement of human dignity and the
reduction of social, economic and political inequalities (Art. XIII, § 1), or for the promotion of the right to
"quality education" (Art. XIV, § 1). These provisions are put in the Constitution as moral incentives to
legislation, not as judicially enforceable rights.
At all events, our 1988 decision in Kapatiran 45 should have laid to rest the questions now raised against
the VAT. There similar arguments made against the original VAT Law (Executive Order No. 273) were
held to be hypothetical, with no more basis than newspaper articles which this Court found to be "hearsay
and [without] evidentiary value." As Republic Act No. 7716 merely expands the base of the VAT system
and its coverage as provided in the original VAT Law, further debate on the desirability and wisdom of
the law should have shifted to Congress.
Only slightly less abstract but nonetheless hypothetical is the contention of CREBA that the imposition of
the VAT on the sales and leases of real estate by virtue of contracts entered into prior to the effectivity of
480 of 669
authority as a court of law. For, as judges, what we are called upon to render is judgment according to
law, not according to what may appear to be the opinion of the day.
_______________________________
In the preceeding pages we have endeavored to discuss, within limits, the validity of Republic Act No.
7716 in its formal and substantive aspects as this has been raised in the various cases before us. To sum
up, we hold:
(1) That the procedural requirements of the Constitution have been complied with by Congress in the
enactment of the statute;
(2) That judicial inquiry whether the formal requirements for the enactment of statutes — beyond those
prescribed  by the Constitution — have  been  observed  is precluded  by the principle  of separation  of
powers;
(3) That the law does not abridge freedom of speech, expression or the press, nor interfere with the free
exercise of religion, nor deny to any of the parties the right to an education; and
(4) That, in view of the absence  of a factual  foundation of record,  claims that the law is regressive,
oppressive and confiscatory and that it violates vested rights protected under the Contract Clause are
prematurely raised and do not justify the grant of prospective relief by writ of prohibition.
WHEREFORE, the petitions in these cases are DISMISSED.
Judicial power includes the duty of the courts of justice to settle actual controversies involving rights
which are legally demandable and enforceable, and to determine whether or not there has been a grave
abuse of discretion amounting to lack or excess of jurisdiction on the part of any branch or instrumentality
of the Government.
To view the judicial power of review as a duty is nothing new. Chief Justice Marshall said so in 1803, to
justify the assertion of this power in Marbury v. Madison:
It is emphatically the province and duty of the judicial department to say what the law is. Those who
apply the rule to particular cases must of necessity expound and interpret that rule. If two laws conflict
with each other, the courts must decide on the operation of each. 50
Justice Laurel echoed this justification in 1936 in Angara v. Electoral Commission:
And when the judiciary mediates to allocate constitutional boundaries, it does not assert any superiority
over the other departments; it does not in reality nullify or invalidate an act of the legislature, but only
asserts the solemn and sacred obligation assigned to it by the Constitution to determine conflicting claims
of authority under the Constitution and to establish for the parties in an actual controversy the rights
which that instrument secures and guarantees to them. 51
This   conception   of   the   judicial   power   has   been   affirmed   in   several
cases 52 of this Court following Angara.
It does not add anything, therefore, to invoke this "duty" to justify this Court's intervention in what is
essentially a case that at best is not ripe for adjudication. That duty must still be performed in the context
of a concrete case or controversy, as Art. VIII, § 5(2) clearly defines our jurisdiction in terms of "cases,"
and nothing but "cases." That the other departments of the government may have committed a grave abuse
of discretion is not an independent ground for exercising our power. Disregard of the essential limits
imposed by the case and controversy requirement can in the long run only result in undermining our
481 of 669
officers that is essential. Thus the (1935) Constitution says that “[e]very bill passed by the Congress shall,
before it becomes law, be presented to the President.”
Same; Same; In the absence of attestation, courts may resort to journals of Congress for proof of
statute’s due enactment.—Thus it has also been stated in other cases that if the attestation is absent and
the same is not required for the validity of a statute, the courts may resort to the journals and other records
of Congress for proof of its due enactment.
Same; Same; Journals of Congress may be resorted to determine whether the text of House Bill
No. 9266 signed by the Chief Executive was the same text passed by both Houses of Congress; Case at
bar.—This Court is merely asked to inquire whether the text of House Bill 9266 signed by the Chief
Executive   was   the   same   text   passed   by   both   Houses   of   Congress.   Under   the   specific   facts   and
circumstances of this case, this Court can do this and resort to the Senate journal for that purpose. The
journal discloses that substantial and lengthy amendments were introduced on the floor and approved by
the Senate but were not incorporated in the printed text sent to the President and signed by him. This
Court is not asked to incorporate such amendments into the alleged law, which admittedly is a risky
undertaking, but to declare that the bill was not duly enacted and therefore did not become law. This We
do, as indeed both the President of the Senate and the Chief Executive did, when they withdrew their
signatures therein.
MAKALINTAL, C.J.:p
The present controversy revolves around the passage of House Bill No. 9266, which became Republic Act
4065, "An Act Defining the Powers, Rights and Duties of the Vice­Mayor of the City of Manila, Further
Amending for the Purpose Sections Ten and Eleven of Republic Act Numbered Four Hundred Nine, as
Amended, Otherwise Known as the Revised Charter of the City of Manila."
The facts as set forth in the pleadings appear undisputed:
On   March   30,   1964   House   Bill   No.   9266,   a   bill   of   local   application,   was   filed   in   the   House   of
Representatives. It was there passed on third reading without amendments on April 21, 1964. Forthwith
G.R. No. L­23475 April 30, 1974
HERMINIO A. ASTORGA, in his capacity as Vice­Mayor of Manila, petitioner,
vs.
ANTONIO J. VILLEGAS, in his capacity as Mayor of Manila, THE HON., THE EXECUTIVE 
SECRETARY, ABELARDO SUBIDO, in his capacity as Commissioner of Civil Service, 
EDUARDO QUINTOS, in his capacity as Chief of Police of Manila, MANUEL CUDIAMAT, in his 
capacity as City Treasurer of Manila, CITY OF MANILA, JOSE SEMBRANO, FRANCISCO 
GATMAITAN, MARTIN ISIDRO, CESAR LUCERO, PADERES TINOCO, LEONARDO 
FUGOSO, FRANCIS YUSECO, APOLONIO GENER, AMBROCIO LORENZO, JR., ALFONSO 
MENDOZA, JR., SERGIO LOYOLA, GERINO TOLENTINO, MARIANO MAGSALIN, 
EDUARDO QUINTOS, JR., AVELINO VILLACORTA, PABLO OCAMPO, FELICISIMO 
CABIGAO, JOSE BRILLANTES, JOSE VILLANUEVA and MARINA FRANCISCO, in their 
capacities as members of the Municipal Board, respondents.
Statutes; Enactment; 1935 Constitution  does not   indicate   proof   of  due  enactment   of   bill.—The
(1935) Constitution is silent as to what shall constitute proof of due enactment of a bill. It does not require
the presiding officers to certify to the same.
Same; Same; Enrolled bill theory; Basis.—The enrolled bill theory is based mainly on “the respect
due to co­equal  and independent  departments,”  which requires  the judicial  department  “to accept,  as
having passed Congress, all bills authenticated in the manner stated.”
Same; Same; Certification of bill by presiding officers of Congress; Effect of.—As far as Congress
itself is concerned, there is nothing sacrosanet in the certification made by the presiding officers. It is
merely a mode of authentication. The law­making process in Congress ends when the bill is approved by
both Houses, and the certification does not add to the validity of the bill or cure any defect already present
upon its passage. In other words, it is the approval by Congress and not the signatures of the presiding
482 of 669
as by the presiding officers thereof was not the bill duly approved by Congress and that he considered his
signature on the enrolled bill as invalid and of no effect. A subsequent letter dated July 21, 1964 made the
further clarification that the invalidation by the Senate President of his signature meant that the bill on
which his signature appeared had never been approved by the Senate and therefore the fact that he and the
Senate Secretary had signed it did not make the bill a valid enactment.
On July 31, 1964 the President of the Philippines sent a message to the presiding officers of both Houses
of Congress informing them that in view of the circumstances he was officially withdrawing his signature
on House Bill No. 9266 (which had been returned to the Senate the previous July 3), adding that "it would
be untenable and against public policy to convert into law what was not actually approved by the two
Houses of Congress."
Upon the foregoing facts the Mayor of Manila, Antonio Villegas, issued circulars to the department heads
and chiefs of offices  of the city government  as well as to the owners, operators and/or managers  of
business establishments in Manila to disregard the provisions of Republic Act 4065. He likewise issued an
order to the Chief of Police to recall five members of the city police force who had been assigned to the
Vice­Mayor presumably under authority of Republic Act 4065.
Reacting to these steps taken by Mayor Villegas, the then Vice­Mayor, Herminio A. Astorga, filed a
petition   with   this   Court   on   September   7,   1964   for   "Mandamus,   Injunction   and/or   Prohibition   with
Preliminary   Mandatory   and   Prohibitory   Injunction"   to   compel   respondents   Mayor   of   Manila,   the
Executive Secretary, the Commissioner of Civil Service, the Manila Chief of Police, the Manila City
Treasurer and the members of the municipal board to comply with the provisions of Republic Act 4065.
Respondents' position is that the so­called Republic Act 4065 never became law since it was not the bill
actually passed by the Senate, and that the entries in the journal of that body and not the enrolled bill itself
should be decisive in the resolution of the issue.
the bill was sent to the Senate for its concurrence. It was referred to the Senate Committee on Provinces
and Municipal Governments and Cities headed by Senator Gerardo M. Roxas. The committee favorably
recommended approval with a minor amendment, suggested by Senator Roxas, that instead of the City
Engineer it be the President Protempore of the Municipal Board who should succeed the Vice­Mayor in
case of the latter's incapacity to act as Mayor.
When the bill was discussed on the floor of the Senate on second reading on May 20, 1964, substantial
amendments   to   Section   11 were   introduced   by   Senator   Arturo   Tolentino.   Those   amendments   were
approved in toto by the Senate. The amendment recommended by Senator Roxas does not appear in the
journal of the Senate proceedings as having been acted upon.
On May 21, 1964 the Secretary of the Senate sent a letter to the House of Representatives that House Bill
No. 9266 had been passed by the Senate on May 20, 1964 "with amendments." Attached to the letter was
a   certification   of   the   amendment,   which   was   the   one   recommended   by   Senator   Roxas   and   not   the
Tolentino   amendments   which   were   the   ones   actually   approved   by   the   Senate.   The   House   of
Representatives thereafter signified its approval of House Bill No. 9266 as sent back to it, and copies
thereof were caused to be printed. The printed copies were then certified and attested by the Secretary of
the House of Representatives, the Speaker of the House of Representatives, the Secretary of the Senate
and the Senate President. On June 16, 1964 the Secretary of the House transmitted four printed copies of
the bill to the President of the Philippines, who affixed his signatures thereto by way of approval on June
18, 1964. The bill thereupon became Republic Act No. 4065.
The furor over the Act which ensued as a result of the public denunciation mounted by respondent City
Mayor drew immediate reaction from Senator Tolentino, who on July 5, 1964 issued a press statement
that the enrolled copy of House Bill No. 9266 signed into law by the President of the Philippines was a
wrong version  of the bill  actually  passed by the  Senate because  it  did not  embody the  amendments
introduced by him and approved on the Senate floor. As a consequence the Senate President, through the
Secretary   of   the   Senate,   addressed   a   letter   dated   July   11,   1964   to   the   President   of   the   Philippines,
explaining that the enrolled copy of House Bill No. 9266 signed by the secretaries of both Houses as well
483 of 669
departments, a duly certified law or resolution also binds the judges under the "enrolled bill rule" born of
that respect."
Justice Cesar Bengzon wrote a separate opinion, concurred in by Justice Sabino Padilla, holding that the
Court had jurisdiction to resolve the question presented, and affirming categorically that "the enrolled
copy of the resolution and the legislative journals are conclusive upon us," specifically in view of Section
313 of Act 190, as amended by Act No. 2210. This provision in the Rules of Evidence in the old Code of
Civil Procedure appears indeed to be the only statutory basis on which the "enrolled bill" theory rests. It
reads:
The proceedings of the Philippine Commission, or of any legislative body that may be provided for in the
Philippine Islands, or of Congress (may be proved) by the journals of those bodies or of either house
thereof, or by published statutes or resolutions, or by copies certified by the clerk or secretary, printed by
their order; provided, that in the case of acts of the Philippine Commission or the Philippine Legislature,
when there is in existence a copy signed by the presiding officers and secretaries of said bodies, it shall
be conclusive proof of the provisions of such acts and of the due enactment thereof.
Congress devised its own system of authenticating bills duly approved by both Houses, namely, by the
signatures of their respective presiding officers and secretaries on the printed copy of the approved bill. 2 It
has been held that this procedure is merely a mode of authentication, 3 to signify to the Chief Executive
that the bill being presented to him has been duly approved by Congress and is ready for his approval or
rejection.  The function of an attestation is therefore not of approval, because a bill is considered approved
4
after it has passed both Houses. Even where such attestation is provided for in the Constitution authorities
are divided as to whether or not the signatures are mandatory such that their absence would render the
statute invalid.5 The affirmative view, it is pointed out, would be in effect giving the presiding officers the
power of veto, which in itself is a strong argument  to the contrary  There is less reason to make the
6 Guillermo F. Pablo and Jose M. Hontiveros, held that the case involved a political question which was not
attestation a requisite for the validity of a bill where the Constitution does not even provide that the
presiding officers should sign the bill before it is submitted to the President.
On April 28, 1965, upon motion of respondent Mayor, who was then going abroad on an official trip, this
Court issued a restraining order, without bond, "enjoining the petitioner Vice­Mayor Herminio Astorga
from exercising any of the powers of an Acting Mayor purportedly conferred upon the Vice­Mayor of
Manila under the so­called Republic Act 4065 and not otherwise conferred upon said Vice­Mayor under
any other law until further orders from this Court."
The original  petitioner,  Herminio A. Astorga, has since been  succeeded  by others  as Vice­Mayor of
Manila. Attorneys Fortunato de Leon and Antonio Raquiza, with previous leave of this Court, appeared
as amici curiae, and have filed extensive and highly enlightening memoranda on the issues raised by the
parties.
Lengthy arguments, supported by copious citations of authorities, principally decisions of United States
Federal and State Courts, have been submitted on the question of whether the "enrolled bill" doctrine or
the "journal entry" rule should be adhered to in this jurisdiction. A similar question came up before this
Court and elicited differing opinions in the case of Mabanag, et al. vs. Lopez Vito, et al. (March 5, 1947),
78 Phil. Reports 1. While the majority of the Court in that case applied the "enrolled bill" doctrine, it
cannot be truly said that the question has been laid to rest and that the decision therein constitutes a
binding precedent.
The   issue   in   that   case   was   whether   or   not   a   resolution   of   both   Houses   of   Congress   proposing   an
amendment to the (1935) Constitution to be appended as an ordinance thereto (the so­called parity rights
provision) had been passed by "a vote of three­fourths of all the members of the Senate and of the House
of Representatives" pursuant to Article XV of the Constitution.
The main opinion, delivered by Justice Pedro Tuason and concurred in by Justices Manuel V. Moran,
within the province of the judiciary in view of the principle of separation of powers in our government.
The "enrolled bill" theory was relied upon merely to bolster the ruling on the jurisdictional question, the
reasoning being that "if a political question conclusively binds the judges out of respect to the political
484 of 669
all   bills authenticated   in   the   manner   stated."   Thus   it   has   also   been   stated   in   other   cases   that if   the
attestation is absent and the same is not required for the validity of a statute, the courts may resort to the
journals and other records of Congress for proof of its due enactment. This was the logical conclusion
reached   in a  number  of  decisions, 10 although  they  are  silent   as to  whether  the  journals  may  still   be
resorted to if the attestation of the presiding officers is present.
The (1935) Constitution is silent as to what shall constitute proof of due enactment of a bill. It does not
require the presiding officers to certify to the same. But the said Constitution does contain the following
provisions:
Sec. 10 (4). "Each House shall keep a Journal of its proceedings, and from time to time publish the same,
excepting such parts as may in its judgment require secrecy; and the yeas and nays on any question shall,
at the request of one­fifth of the Members present, be entered in the Journal."
Sec. 21 (2). "No bill shall be passed by either House unless it shall have been printed and copies thereof in
its final form furnished its Members at least three calendar days prior to its passage, except when the
President shall have certified to the necessity of its immediate enactment. Upon the last reading of a bill
no amendment thereof shall be allowed, and the question upon its passage shall be taken immediately
thereafter, and the yeas and nays entered on the Journal."
Petitioner's argument that the attestation of the presiding officers of Congress is conclusive proof of a
bill's   due   enactment,   required,   it   is   said,   by   the   respect   due   to   a   co­equal   department   of   the
government, 11 is neutralized in this case by the fact that the Senate President declared his signature on the
bill to be invalid and issued a subsequent clarification that the invalidation of his signature meant that the
bill he had signed had never been approved by the Senate. Obviously this declaration should be accorded
even greater respect than the attestation it invalidated, which it did for a reason that is undisputed in fact
and indisputable in logic.
In one case in the United States, where the (State)Constitution required the presiding officers to sign a bill
and   this   provision   was   deemed   mandatory,   the   duly   authenticated   enrolled   bill   was   considered   as
conclusive proof of its due enactment.7 Another case however, under the same circumstances, held that
the enrolled bill was not conclusive evidence. 8 But in the case of Field vs. Clark,9 the U.S. Supreme Court
held that the signatures of the presiding officers on a bill, although not required by the Constitution, is
conclusive evidence of its passage. The authorities in the United States are thus not unanimous on this
point.
The rationale of the enrolled bill theory is set forth in the said case of Field vs. Clark as follows:
The signing by the Speaker of the House of Representatives, and, by the President of the Senate, in open
session, of an enrolled bill, is an official attestation by the two houses of such bill as one that has passed
Congress. It is a declaration by the two houses, through their presiding officers, to the President, that a
bill, thus attested, has received, in due form, the sanction of the legislative branch of the government, and
that it is delivered to him in obedience to the constitutional requirement that all bills which pass Congress
shall be presented to him. And when a bill, thus attested, receives his approval, and is deposited in the
public archives, its authentication as a bill that has passed Congress should be deemed complete and
unimpeachable. As the President has no authority to approve a bill not passed by Congress, an enrolled
Act in the custody of the Secretary of State, and having the official attestations of the Speaker of the
House of Representatives, of the President of the Senate, and of the President of the United States, carries,
on its face, a solemn assurance by the legislative and executive departments of the government, charged,
respectively, with the duty of enacting and executing the laws, that it was passed by Congress. The respect
due to coequal and independent departments requires the judicial department to act upon that assurance,
and to accept, as having passed Congress, all bills authenticated in the manner stated; leaving the courts to
determine, when the question properly arises, whether the Act, so authenticated, is in conformity with the
Constitution.
It   may   be   noted   that   the   enrolled   bill   theory   is   based   mainly   on   "the   respect   due   to   coequal   and
independent departments," which requires the judicial department "to accept, as having passed Congress,
485 of 669
This We do, as indeed both the President of the Senate and the Chief Executive did, when they withdrew
their signatures therein. In the face of the manifest error committed and subsequently rectified by the
President of the Senate and by the Chief Executive, for this Court to perpetuate that error by disregarding
such rectification and holding that the erroneous bill has become law would be to sacrifice truth to fiction
and bring about mischievous consequences not intended by the law­making body.
In view of the foregoing considerations, the petition is denied and the so­called Republic Act No. 4065
entitled "AN ACT DEFINING THE POWERS, RIGHTS AND DUTIES OF THE VICE­MAYOR OF
THE   CITY   OF   MANILA,   FURTHER   AMENDING   FOR   THE   PURPOSE   SECTIONS   TEN   AND
ELEVEN OF REPUBLIC ACT NUMBERED FOUR HUNDRED NINE, AS AMENDED, OTHERWISE
KNOWN AS THE REVISED CHARTER OF THE CITY OF MANILA" is declared not to have been
duly enacted and therefore did not become law. The temporary restraining order dated April 28, 1965 is
hereby made permanent. No pronouncement as to costs.
Castro, Teehankee, Antonio, Esguerra, Fernandez, Muñoz Palma and Aquino, JJ., concur.
As   far   as   Congress   itself   is   concerned,   there   is   nothing   sacrosanct   in   the   certification   made   by   the
presiding officers. It is merely a mode of authentication. The lawmaking process in Congress ends when
the bill is approved by both Houses, and the certification does not add to the validity of the bill or cure
any defect already present upon its passage. In other words it is the approval by Congress and not the
signatures of the presiding officers that is essential. Thus the (1935) Constitution says that "[e] very bill
passed by the Congress shall, before it becomes law, be presented to the President. 12 In Brown vs. Morris,
supra, the Supreme Court of Missouri, interpreting a similar provision in the State Constitution, said that
the same "makes it clear that the indispensable step is the final passage and it follows that if a bill,
otherwise fully enacted as a law, is not attested by the presiding officer, of the proof that it has "passed
both houses" will satisfy the constitutional requirement."
Petitioner agrees that the attestation in the bill is not mandatory but argues that the disclaimer thereof by
the Senate President, granting it to have been validly made, would only mean that there was no attestation
at all, but would not affect the validity of the statute. Hence, it is pointed out, Republic Act No. 4065
would remain valid and binding. This argument begs the issue. It would limit the court's inquiry to the
presence or absence of the attestation and to the effect of its absence upon the validity of the statute. The
inquiry, however, goes farther. Absent such attestation as a result of the disclaimer, and consequently
there being no enrolled bill to speak of, what evidence is there to determine whether or not the bill had
been duly enacted? In such a case the entries in the journal should be consulted.
The journal of the proceedings of each House of Congress is no ordinary record. The Constitution requires
it. While it is true that the journal is not authenticated and is subject to the risks of misprinting and other
errors, the point is irrelevant in this case. This Court is merely asked to inquire whether the text of House
Bill No. 9266 signed by the Chief Executive was the same text passed by both Houses of Congress. Under
the specific facts and circumstances of this case, this Court can do this and resort to the Senate journal for
the purpose. The journal discloses that substantial and lengthy amendments were introduced on the floor
and approved by the Senate but were not incorporated in the printed text sent to the President and signed
by him. This Court is not asked to incorporate such amendments into the alleged law, which admittedly is
a risky undertaking, 13 but to declare that the bill was not duly enacted and therefore did not become law.
486 of 669
ENRIQUEZ, JR., in his capacity as Secretary of the Department of Budget and Management, HON. G.R. No. 113105 August 19, 1994
CARIDAD VALDEHUESA, in her capacity as National Treasurer, and THE COMMISSION ON 
AUDIT, respondents. PHILIPPINE CONSTITUTION ASSOCIATION, EXEQUIEL B. GARCIA and A. 
GONZALES, petitioners,
G.R. No. 113888 August 19, 1994 vs.
HON. SALVADOR ENRIQUEZ, as Secretary of Budget and Management; HON. VICENTE T. 
WIGBERTO E. TAÑADA and ALBERTO G. ROMULO, as Members of the Senate and as  TAN, as National Treasurer and COMMISSION ON AUDIT, respondents.
taxpayers, petitioners,
vs. G.R. No. 113174 August 19, 1994
HON. TEOFISTO T. GUINGONA, JR., in his capacity as Executive Secretary, HON. SALVADOR 
ENRIQUEZ, JR., in his capacity as Secretary of the Department of Budget and Management, HON. RAUL S. ROCO, as Member of the Philippine Senate, NEPTALI A. GONZALES, Chairman of the 
CARIDAD VALDEHUESA, in her capacity as National Treasurer, and THE COMMISSION ON  Committee on Finance of the Philippine Senate, and EDGARDO J. ANGARA, as President and 
AUDIT, respondents. Chief Executive of the Philippine Senate, all of whom also sue as taxpayers, in their own behalf and 
in representation of Senators HEHERSON ALVAREZ, AGAPITO A. AQUINO, RODOLFO G. 
Ramon R. Gonzales for petitioners in G.R. No. 113105. BIAZON, JOSE D. LINA, JR., ERNESTO F. HERRERA, BLAS F. OPLE, JOHN H. OSMENA, 
GLORIA MACAPAGAL­ ARROYO, VICENTE C. SOTTO III, ARTURO M. TOLENTINO, 
Eddie Tamondong for petitioners in G.R. Nos. 113766 & 113888. FRANCISCO S. TATAD, WIGBERTO E. TAÑADA and FREDDIE N. WEBB, petitioners,
vs.
Roco, Buñag, Kapunan, Migallos & Jardeleza for petitioners Raul S. Roco, Neptali A. Gonzales and  THE EXECUTIVE SECRETARY, THE DEPARTMENT OF BUDGET AND MANAGEMENT, 
Edgardo Angara. and THE NATIONAL TREASURER, THE COMMISSION ON AUDIT, impleaded herein as an 
unwilling
Ceferino Padua Law Office fro intervenor Lawyers Against Monopoly and Poverty (Lamp).
co­petitioner, respondents.

 
G.R. No. 113766 August 19, 1994

QUIASON, J.:
WIGBERTO E. TAÑADA and ALBERTO G. ROMULO, as Members of the Senate and as 
taxpayers, and FREEDOM FROM DEBT COALITION, petitioners,
Once again this Court is called upon to rule on the conflicting claims of authority between the Legislative
vs.
and the Executive in the clash of the powers of the purse and the sword. Providing the focus for the
HON. TEOFISTO T. GUINGONA, JR. in his capacity as Executive Secretary, HON. SALVADOR 
contest between the President and the Congress over control of the national budget are the four cases at

487 of 669
Education,   Culture   and   Sports;   and   (b)   the   veto   of   the   President   of   the   Special   Provision   of
Article XLVIII of the GAA of 1994 (Rollo, pp. 88­90, 104­105)
In G.R. No. 113174, sixteen members of the Senate led by Senate President Edgardo J. Angara, Senator
Neptali A. Gonzales, the Chairman of the Committee on Finance, and Senator Raul S. Roco, sought the
issuance   of   the   writs   of   certiorari,   prohibition   and   mandamus   against   the   Executive   Secretary,   the
Secretary of the Department of Budget and Management, and the National Treasurer.
Suing   as   members   of   the   Senate   and   taxpayers,   petitioners   question:   (1)   the   constitutionality   of   the
conditions imposed by the President in the items of the GAA of 1994: (a) for the Supreme Court, (b)
Commission on Audit (COA), (c) Ombudsman, (d) Commission on Human Rights (CHR), (e) Citizen
Armed Forces Geographical Units (CAFGU'S) and (f) State Universities and Colleges (SUC's); and (2)
the constitutionality of the veto of the special provision in the appropriation for debt service.
In G.R. No. 113766, Senators Alberto G. Romulo and Wigberto Tañada (a co­petitioner in G.R. No.
113174), together with the Freedom from Debt Coalition, a non­stock domestic corporation, sought the
issuance of the writs of prohibition and mandamus against the Executive Secretary, the Secretary of the
Department of Budget and Management, the National Treasurer, and the COA.
Petitioners Tañada and Romulo sued as members of the Philippine Senate and taxpayers, while petitioner
Freedom from Debt Coalition sued as a taxpayer. They challenge the constitutionality of the Presidential
veto of the special provision in the appropriations for debt service and the automatic appropriation of
funds therefor.
In G.R. No. 11388, Senators Tañada and Romulo sought the issuance of the writs of prohibition and
mandamus against  the same respondents in G.R. No. 113766. In this petition, petitioners contest  the
constitutionality of: (1) the veto on four special provision added to items in the GAA of 1994 for the
Armed Forces of the Philippines (AFP) and the Department of Public Works and Highways (DPWH); and
bench. Judicial intervention is being sought by a group of concerned taxpayers on the claim that Congress
and the President have impermissibly exceeded their respective authorities, and by several Senators on the
claim that  the President has committed grave abuse of discretion or acted without jurisdiction in the
exercise of his veto power.
I
House Bill No. 10900, the General Appropriation Bill of 1994 (GAB of 1994), was passed and approved
by both houses of Congress on December 17, 1993. As passed, it imposed conditions and limitations on
certain  items of appropriations  in the proposed budget  previously submitted by the President. It also
authorized members of Congress to propose and identify projects in the "pork barrels" allotted to them
and to realign their respective operating budgets.
Pursuant   to   the   procedure   on   the   passage   and   enactment   of   bills   as   prescribed   by   the   Constitution,
Congress presented the said bill to the President for consideration and approval.
On December 30, 1993, the President signed the bill into law, and declared the same to have become
Republic Act No. 7663, entitled "AN ACT APPROPRIATING FUNDS FOR THE OPERATION OF
THE  GOVERNMENT   OF   THE  PHILIPPINES   FROM  JANUARY  ONE   TO  DECEMBER  THIRTY
ONE,   NINETEEN   HUNDRED   AND   NINETY­FOUR,   AND   FOR   OTHER   PURPOSES"   (GAA   of
1994). On the same day, the President delivered his Presidential Veto Message, specifying the provisions
of the bill he vetoed and on which he imposed certain conditions.
No step was taken in either House of Congress to override the vetoes.
In G.R. No. 113105, the Philippine Constitution Association, Exequiel B. Garcia and Ramon A. Gonzales
as taxpayers, prayed for a writ of prohibition to declare as unconstitutional and void: (a) Article XLI on
the Countrywide Development Fund, the special provision in Article I entitled Realignment of Allocation
for  Operational   Expenses,  and  Article  XLVIII  on  the  Appropriation   for  Debt   Service  or  the  amount
appropriated under said Article XLVIII in excess of the P37.9 Billion allocated for the Department of
488 of 669
the suit was authorized by Senate Resolution No. 381, adopted on February 2, 1989, and which reads as
follows:
Authorizing   and   Directing   the   Committee   on   Finance   to   Bring   in   the   Name   of   the   Senate   of   the
Philippines the Proper Suit with the Supreme Court of the Philippines contesting the Constitutionality of
the Veto by the President  of Special  and General  Provisions, particularly  Section 55, of the General
Appropriation Bill of 1989 (H.B. No. 19186) and For Other Purposes.
In the United States, the legal standing of a House of Congress to sue has been recognized (United States
v. American Tel. & Tel. Co., 551 F. 2d 384, 391 [1976]; Notes: Congressional Access To The Federal
Courts, 90 Harvard Law Review 1632 [1977]).
While the petition in G.R. No. 113174 was filed by 16 Senators, including the Senate President and the
Chairman of the Committee on Finance, the suit was not authorized by the Senate itself. Likewise, the
petitions   in
G.R. Nos. 113766 and 113888 were filed without an enabling resolution for the purpose.
Therefore, the question of the legal standing of petitioners in the three cases becomes a preliminary issue
before   this   Court   can   inquire   into   the   validity   of   the   presidential   veto   and   the   conditions   for   the
implementation of some items in the GAA of 1994.
We rule that a member of the Senate, and of the House of Representatives for that matter, has the legal
standing   to   question   the   validity   of   a   presidential   veto   or   a   condition   imposed   on   an   item   in   an
appropriation bill.
Where the veto is claimed to have been made without or in excess of the authority vested on the President
by the Constitution, the issue of an impermissible intrusion of the Executive  into the domain of the
Legislature   arises   (Notes: Congressional   Standing   To Challenge   Executive   Action, 122   University   of
Pennsylvania Law Review 1366 [1974]).
(2)   the   conditions   imposed   by   the   President   in   the   implementation   of   certain   appropriations   for   the
CAFGU's, the DPWH, and the National Housing Authority (NHA).
Petitioners also sought the issuance of temporary restraining orders to enjoin respondents Secretary of
Budget and Management, National Treasurer and COA from enforcing the questioned provisions of the
GAA of 1994, but the Court declined to grant said provisional reliefs on the time­ honored principle of
according the presumption of validity to statutes and the presumption of regularity to official acts.
In view of the importance and novelty of most of the issues raised in the four petitions, the Court invited
former Chief Justice Enrique M. Fernando and former Associate Justice Irene Cortes to submit their
respective memoranda as Amicus curiae, which they graciously did.
II
Locus Standi
When issues of constitutionality are raised, the Court can exercise its power of judicial review only if the
following requisites are compresent: (1) the existence of an actual and appropriate case; (2) a personal and
substantial interest of the party raising the constitutional question; (3) the exercise of judicial review is
pleaded at the earliest opportunity; and (4) the constitutional question is the lis mota of the case (Luz
Farms v. Secretary of the Department of Agrarian Reform, 192 SCRA 51 [1990]; Dumlao v. Commission
on Elections, 95 SCRA 392 [1980]; People v. Vera, 65 Phil. 56 [1937]).
While   the   Solicitor   General   did   not   question   the locus   standi of   petitioners   in   G.R.   No.   113105,   he
claimed that the remedy of the Senators in the other petitions is political (i.e., to override the vetoes) in
effect saying that they do not have the requisite legal standing to bring the suits.
The legal  standing of the Senate, as an institution, was recognized  in Gonzales v. Macaraig, Jr., 191
SCRA 452 (1990). In said case, 23 Senators, comprising the entire membership of the Upper House of
Congress, filed a petition to nullify the presidential veto of Section 55 of the GAA of 1989. The filing of
489 of 669
Article XLI of the GAA of 1994 sets up a Countrywide Development Fund of P2,977,000,000.00 to "be To the extent the power of Congress are impaired, so is the power of each member thereof, since his
used for infrastructure, purchase of ambulances and computers and other priority projects and activities office confers a right to participate in the exercise of the powers of that institution (Coleman v. Miller,
and credit facilities to qualified beneficiaries." Said Article provides: 307 U.S. 433 [1939]; Holtzman v. Schlesinger, 484 F. 2d 1307 [1973]).

COUNTRYWIDE DEVELOPMENT FUND An act of the Executive which injures the institution of Congress causes a derivative but nonetheless
substantial injury, which can be questioned by a member of Congress (Kennedy v. Jones, 412 F. Supp.
For Fund requirements of countrywide 353 [1976]). In such a case, any member of Congress can have a resort to the courts.
development projects P 2,977,000,000
——————— Former Chief Justice Enrique M. Fernando, as Amicus Curiae, noted:

New Appropriations, by Purpose This is, then, the clearest case of the Senate as a whole or individual Senators as such having a substantial
Current Operating Expenditures interest in the question at issue. It could likewise be said that there was the requisite injury to their rights
as   Senators.   It   would   then   be   futile   to   raise   any locus   standi issue.   Any   intrusion   into   the   domain
A. PURPOSE appertaining to the Senate is to be resisted. Similarly, if the situation were reversed, and it is the Executive
Branch that could allege a transgression, its officials could likewise file the corresponding action. What
Personal Maintenance Capital Total cannot   be   denied   is   that   a   Senator   has   standing   to   maintain   inviolate   the   prerogatives,   powers   and
Services and Other Outlays privileges vested by the Constitution in his office (Memorandum, p. 14).
Operating
Expenses It is true that the Constitution provides a mechanism for overriding a veto (Art. VI, Sec. 27 [1]). Said
remedy,   however,   is   available   only   when   the   presidential   veto   is   based   on   policy   or   political
1. For Countrywide considerations but not when the veto is claimed to be ultra vires. In the latter case, it becomes the duty of
Developments Projects P250,000,000 P2,727,000,000 P2,977,000,000 the   Court   to   draw   the   dividing   line   where   the   exercise   of   executive   power   ends   and   the   bounds   of
legislative jurisdiction begin.
TOTAL NEW
APPROPRIATIONS P250,000,000 P2,727,000,000 P2,977,000,000 III

Special Provisions G.R. No. 113105

1. Use and Release of Funds. The amount herein appropriated shall be used for infrastructure, purchase of 1. Countrywide Development Fund
ambulances  and computers and other priority projects and activities, and credit  facilities to qualified

490 of 669
The   Countrywide  Development   Fund  is  explicit  that   it  shall  be   used  "for  infrastructure,  purchase   of
ambulances   and   computers   and   other   priority   projects   and   activities   and   credit   facilities   to   qualified
beneficiaries . . ." It was Congress itself that determined the purposes for the appropriation.
Executive function under the Countrywide Development Fund involves implementation of the priority
projects specified in the law.
The   authority   given   to   the   members   of   Congress   is   only   to   propose   and   identify   projects   to   be
implemented  by the President. Under  Article  XLI  of the GAA  of 1994, the President  must  perforce
examine whether the proposals submitted by the members of Congress fall within the specific items of
expenditures for which the Fund was set up, and if qualified, he next determines whether they are in line
with other projects planned for the locality. Thereafter, if the proposed projects qualify for funding under
the Funds, it is the President who shall implement them. In short, the proposals and identifications made
by the members of Congress are merely recommendatory.
The procedure of proposing and identifying by members of Congress of particular projects or activities
under Article XLI of the GAA of 1994 is imaginative as it is innovative.
The Constitution is a framework of a workable government and its interpretation must take into account
the complexities, realities and politics attendant to the operation of the political branches of government.
Prior to the GAA of 1991, there was an uneven allocation of appropriations for the constituents of the
members of Congress, with the members close to the Congressional leadership or who hold cards for
"horse­trading," getting more than their less favored colleagues. The members of Congress also had to
reckon   with   an   unsympathetic   President,   who   could   exercise   his   veto   power   to   cancel   from   the
appropriation bill a pet project of a Representative or Senator.
The Countrywide Development Fund attempts to make equal the unequal. It is also a recognition that
individual members of Congress, far more than the President and their congressional colleagues are likely
beneficiaries as proposed and identified by officials concerned according to the following allocations:
Representatives,   P12,500,000   each;   Senators,   P18,000,000   each;   Vice­President,
P20,000,000; PROVIDED, That, the said credit facilities shall be constituted as a revolving fund to be
administered by a government financial institution (GFI) as a trust fund for lending operations. Prior years
releases to local government units and national government agencies for this purpose shall be turned over
to the government financial institution which shall be the sole administrator of credit facilities released
from this fund.
The fund shall be automatically released quarterly by way of Advice of Allotments and Notice of Cash
Allocation directly to the assigned implementing agency not later than five (5) days after the beginning of
each quarter upon submission of the list of projects and activities by the officials concerned.
2. Submission of Quarterly Reports. The Department of Budget and Management shall submit within
thirty (30) days after the end of each quarter a report to the Senate Committee on Finance and the House
Committee on Appropriations on the releases made from this Fund. The report shall include the listing of
the projects, locations, implementing agencies and the endorsing officials (GAA of 1994, p. 1245).
Petitioners claim that the power given to the members of Congress to propose and identify the projects
and activities to be funded by the Countrywide Development Fund is an encroachment by the legislature
on executive power, since said power in an appropriation act in implementation of a law. They argue that
the  proposal   and  identification   of  the  projects   do  not   involve   the  making  of  laws   or  the  repeal   and
amendment thereof, the only function given to the Congress by the Constitution (Rollo, pp. 78­ 86).
Under the Constitution, the spending power called by James Madison as "the power of the purse," belongs
to Congress, subject only to the veto power of the President. The President may propose the budget, but
still the final say on the matter of appropriations is lodged in the Congress.
The power of appropriation carries with it the power to specify the project or activity to be funded under
the appropriation law. It can be as detailed and as broad as Congress wants it to be.
491 of 669
Terminal Leave Benefits 2,000 to be knowledgeable about the needs of their respective constituents and the priority to be given each
Personnel Economic Relief Allowance 10,266 project.
Additional Compensation of P500 under A.O. 53 11,130
Others 57,173 2. Realignment of Operating Expenses
————
Total Other Compensation 103,815 Under the GAA of 1994, the appropriation for the Senate is P472,000,000.00 of which P464,447,000.00 is

———— appropriated for current operating expenditures, while the appropriation for the House of Representatives

01 Total Personal Services 264,032 is   P1,171,924,000.00   of   which   P1,165,297,000.00   is   appropriated   for   current   operating   expenditures

======= (GAA of 1994, pp. 2, 4, 9, 12).

Maintenance and Other Operating Expenses The 1994 operating expenditures for the Senate are as follows:

02 Traveling Expenses 32,841 Personal Services

03 Communication Services 7,666
Salaries,   Permanent   153,347
04 Repair and Maintenance of Government Facilities 1,220
Salaries/Wage,   Contractual/Emergency   6,870
05 Repair and Maintenance of Government Vehicles 318
————
06 Transportation Services 128
Total   Salaries   and   Wages   160,217
07 Supplies and Materials 20,189
=======
08 Rents 24,584
14 Water/Illumination and Power 6,561
Other Compensation
15 Social Security Benefits and Other Claims 3,270
17 Training and Seminars Expenses 2,225
 
18 Extraordinary and Miscellaneous Expenses 9,360
23 Advertising and Publication Step Increments 1,073
24 Fidelity Bonds and Insurance Premiums 1,325 Honoraria and Commutable Allowances 3,731
29 Other Services 89,778 Compensation Insurance Premiums 1,579
———— Pag­I.B.I.G. Contributions 1,184
Total Maintenance and Other Operating Expenditures 200,415 Medicare Premiums 888
———— Bonus and Cash Gift 14,791

492 of 669
Others 106,140 Total Current Operating Expenditures 464,447
———— =======
Total Other Compensation 202,863
———— (GAA of 1994, pp. 3­4)
01 Total Personal Services 608,063
======= The 1994 operating expenditures for the House of Representatives are as follows:

Maintenance and Other Operating Expenses Personal Services

02 Traveling Expenses 139,611 Salaries, Permanent 261,557

03 Communication Services 22,514 Salaries/Wages, Contractual/Emergency 143,643

04 Repair and Maintenance of Government Facilities 5,116 ————

05 Repair and Maintenance of Government Vehicles 1,863 Total Salaries and Wages 405,200

06 Transportation Services 178 =======

07 Supplies and Materials 55,248
Other Compensation
10 Grants/Subsidies/Contributions 940
14 Water/Illumination and Power 14,458
Step Increments 4,312
15 Social Security Benefits and Other Claims 325
Honoraria and Commutable
17 Training and Seminars Expenses 7,236
Allowances 4,764
18 Extraordinary and Miscellaneous Expenses 14,474
Compensation Insurance
20 Anti­Insurgency/Contingency Emergency Expenses 9,400
Premiums 1,159
23 Advertising and Publication 242
Pag­I.B.I.G. Contributions 5,231
24 Fidelity Bonds and Insurance Premiums 1,420
Medicare Premiums 2,281
29 Other Services 284,209
————
Bonus and Cash Gift 35,669
Total Maintenance and Other Operating Expenditures 557,234
Terminal Leave Benefits 29
————
Personnel Economic Relief
Total Current Operating Expenditures 1,165,297
Allowance 21,150
=======
Additional Compensation of P500 under A.O. 53

493 of 669
The special provision on realignment of the operating expenses of members of Congress is authorized by
Section 16 of the General Provisions of the GAA of 1994, which provides:
Expenditure Components. Except by act of the Congress of the Philippines, no change or modification
shall be made in the expenditure items authorized in this Act and other appropriation laws unless in cases
of augmentations from savings in appropriations as authorized under Section 25(5) of Article VI of the
Constitution (GAA of 1994, p. 1273).
Petitioners argue that the Senate President and the Speaker of the House of Representatives, but not the
individual members of Congress are the ones authorized to realign the savings as appropriated.
Under the Special Provisions applicable to the Congress of the Philippines, the members of Congress only
determine the necessity of the realignment of the savings in the allotments for their operating expenses.
They are in the best position to do so because they are the ones who know whether there are savings
available in some items and whether there are deficiencies in other items of their operating expenses that
need augmentation. However, it is the Senate President and the Speaker of the House of Representatives,
as the case may be, who shall approve the realignment. Before giving their stamp of approval, these two
officials will have to see to it that:
(1) The funds to be realigned or transferred are actually savings in the items of expenditures from which
the same are to be taken; and
(2) The transfer or realignment is for the purposes of augmenting the items of expenditure to which said
transfer or realignment is to be made.
3. Highest Priority for Debt Service
While Congress appropriated P86,323,438,000.00 for debt service (Article XLVII of the GAA of 1994), it
appropriated only P37,780,450,000.00 for the Department of Education Culture and Sports. Petitioners
urged that Congress cannot give debt service the highest priority in the GAA of 1994 ( Rollo, pp. 93­94)
(GAA of 1994, pp. 11­12)
The Special Provision Applicable to the Congress of the Philippines provides:
4. Realignment of Allocation for Operational Expenses. A member of Congress may realign his allocation
for   operational   expenses   to   any   other   expenses   category   provide   the   total   of   said   allocation   is   not
exceeded. (GAA of 1994, p. 14).
The appropriation  for  operating  expenditures  for  each  House is further  divided into expenditures  for
salaries,   personal   services,   other   compensation   benefits,   maintenance   expenses   and   other   operating
expenses. In turn, each member of Congress is allotted for his own operating expenditure a proportionate
share of the appropriation for the House to which he belongs. If he does not spend for one items of
expense, the provision in question allows him to transfer his allocation in said item to another item of
expense.
Petitioners   assail   the   special   provision   allowing   a   member   of   Congress   to   realign   his   allocation   for
operational  expenses   to any  other  expense   category   (Rollo,  pp. 82­92), claiming  that   this  practice   is
prohibited by Section 25(5), Article VI of the Constitution. Said section provides:
No law shall be passed authorizing any transfer of appropriations: however, the President, the President of
the Senate, the Speaker of the House of Representatives, the Chief Justice of the Supreme Court, and the
heads of Constitutional Commissions may, by law, be authorized to augment any item in the general
appropriations   law   for   their   respective   offices   from   savings   in   other   items   of   their   respective
appropriations.
The proviso of said Article of the Constitution grants the President of the Senate and the Speaker of the
House of Representatives the power to augment items in an appropriation act for their respective offices
from   savings   in   other   items   of   their   appropriations,   whenever   there   is   a   law   authorizing   such
augmentation.
494 of 669
education,   the   Court   finds   and   so   holds   that   said   appropriation   cannot   be   thereby   assailed   as
unconstitutional.
G.R. No. 113105
G.R. No. 113174
Veto of Provision on Debt Ceiling
The Congress added a Special Provision to Article XLVIII (Appropriations for Debt Service) of the GAA
of 1994 which provides:
Special Provisions
1. Use of the Fund. The appropriation authorized herein shall be used for payment of principal and interest
of foreign and domestic indebtedness; PROVIDED, That any payment in excess of the amount herein
appropriated shall be subject to the approval of the President of the Philippines with the concurrence of
the Congress of the Philippines; PROVIDED, FURTHER, That in no case shall this fund be used to pay
for the liabilities of the Central Bank Board of Liquidators.
2. Reporting Requirement. The Bangko Sentral ng Pilipinas and the Department of Finance shall submit a
quarterly   report   of   actual   foreign   and   domestic   debt   service   payments   to   the   House   Committee   on
Appropriations and Senate Finance Committee within one (1) month after each quarter (GAA of 1944, pp.
1266).
The President vetoed the first Special Provision, without vetoing the P86,323,438,000.00 appropriation
for debt service in said Article. According to the President's Veto Message:
IV. APPROPRIATIONS FOR DEBT SERVICE
because under the Constitution it should be education that is entitled to the highest funding. They invoke
Section 5(5), Article XIV thereof, which provides:
(5) The State shall assign the highest budgetary priority to education and ensure that teaching will attract
and retain its rightful share of the best available talents through adequate remuneration and other means of
job satisfaction and fulfillment.
This issue was raised in Guingona, Jr. v. Carague, 196 SCRA 221 (1991), where this Court held that
Section 5(5), Article XIV of the Constitution, is merely directory, thus:
While it is true that under Section 5(5), Article XIV of the Constitution, Congress is mandated to "assign
the highest budgetary priority to education" in order to "insure that teaching will attract and retain its
rightful   share   of   the   best   available   talents   through   adequate   remuneration   and   other   means   of   job
satisfaction and fulfillment," it does not thereby follow that the hands of Congress are so hamstrung as to
deprive it the power to respond to the imperatives of the national interest and for the attainment of other
state policies or objectives.
As   aptly   observed   by   respondents,   since   1985,   the   budget   for   education   has   tripled   to   upgrade   and
improve the facility of the public school system. The compensation of teachers has been doubled. The
amount of P29,740,611,000.00 set aside for the Department of Education, Culture and Sports under the
General Appropriations Act (R.A. No. 6381), is the highest budgetary allocation among all department
budgets. This is a clear compliance with the aforesaid constitutional mandate according highest priority to
education.
Having faithfully complied therewith, Congress is certainly not without any power, guided only by its
good judgment, to provide an appropriation, that can reasonably service our enormous debt, the greater
portion of which was inherited from the previous administration. It is not only a matter of honor and to
protect the credit standing of the country. More especially, the very survival of our economy is at stake.
Thus, if in the process Congress appropriated an amount for debt service bigger than the share allocated to
495 of 669
This issue is a mere rehash of the one put to rest in Gonzales v. Macaraig, Jr., 191 SCRA 452 (1990). In
that case, the issue was stated by the Court, thus:
The fundamental  issue raised is whether or not the veto by the President  of Section 55 of the 1989
Appropriations   Bill   (Section   55
FY '89), and subsequently of its counterpart Section 16 of the 1990 Appropriations Bill (Section 16 FY
'90), is unconstitutional and without effect.
The Court re­stated the issue, just so there would not be any misunderstanding about it, thus:
The focal issue for resolution is whether or not the President exceeded the item­veto power accorded by
the Constitution. Or differently put, has the President the power to veto "provisions" of an Appropriations
Bill?
The bases of the petition in Gonzales, which are similar to those invoked in the present case, are stated as
follows:
In essence, petitioners' cause is anchored on the following grounds: (1) the President's line­veto power as
regards appropriation bills is limited to item/s and does not cover provision/s; therefore, she exceeded her
authority when she vetoed Section 55 (FY '89) and Section 16 (FY '90) which are provisions; (2) when the
President objects to a provision of an appropriation bill, she cannot exercise the item­veto power but
should veto the entire bill; (3) the item­veto power does not carry with it the power to strike out conditions
or restrictions for that would be legislation, in violation of the doctrine of separation of powers; and (4)
the power of augmentation in Article VI, Section 25 [5] of the 1987 Constitution, has to be provided for
by law and, therefore, Congress is also vested with the prerogative to impose restrictions on the exercise
of that power.
The restrictive interpretation urged by petitioners that the President may not veto a provision without
vetoing the entire bill not only disregards the basic principle that a distinct and severable part of a bill may
be the subject of a separate veto but also overlooks the Constitutional mandate that any provision in the
I would like to emphasize that I concur fully with the desire of Congress to reduce the debt burden by
decreasing the appropriation for debt service as well as the inclusion of the Special Provision quoted
below. Nevertheless, I believe that this debt reduction scheme cannot be validly done through the 1994
GAA. This must be addressed by revising our debt policy by way of innovative and comprehensive debt
reduction programs conceptualized within the ambit of the Medium­Term Philippine Development Plan.
Appropriations for payment of public debt, whether foreign or domestic, are automatically appropriated
pursuant to the Foreign Borrowing Act and Section 31 of P.D. No. 1177 as reiterated under Section 26,
Chapter 4, Book VI of E.O. No. 292, the Administrative Code of 1987. I wish to emphasize that the
constitutionality of such automatic provisions on debt servicing has been upheld by the Supreme Court in
the case of "Teofisto T. Guingona, Jr., and Aquilino Q. Pimentel, Jr. v. Hon. Guillermo N. Carague, in his
capacity as Secretary of Budget and Management, et al.," G.R. No. 94571, dated April 22, 1991.
I am, therefore vetoing the following special provision for the reason that the GAA is not the appropriate
legislative measure to amend the provisions of the Foreign Borrowing Act, P.D. No. 1177 and E.O. No.
292:
Use of the Fund. The appropriation authorized herein shall be used for payment of principal and interest
of foreign and domestic indebtedness: PROVIDED, That any payment in excess of the amount herein
appropriated shall be subject to the approval of the President of the Philippines with the concurrence of
the Congress of the Philippines: PROVIDED, FURTHER, That in no case shall this fund be used to pay
for the liabilities of the Central Bank Board of Liquidators (GAA of 1994, p. 1290).
Petitioners claim that the President cannot veto the Special Provision on the appropriation for debt service
without vetoing the entire amount of P86,323,438.00 for said purpose (Rollo, G.R. No. 113105, pp. 93­
98; Rollo, G.R. No. 113174, pp. 16­18). The Solicitor General counterposed that the Special Provision did
not relate to the item of appropriation for debt service and could therefore be the subject of an item veto
(Rollo, G.R. No. 113105, pp. 54­60; Rollo, G.R. No. 113174, pp. 72­82).
496 of 669
the Legislative Department rather than in Article VII on the Executive Department in the Constitution.
There is, therefore, sound basis to indulge in the presumption of validity of a veto. The burden shifts on
those questioning the validity thereof to show that its use is a violation of the Constitution.
Under his general veto power, the President has to veto the entire bill, not merely parts thereof (1987
Constitution, Art. VI, Sec. 27[1]). The exception to the general veto power is the power given to the
President to veto any particular item or items in a general appropriations bill (1987 Constitution, Art. VI,
Sec. 27[2]). In so doing, the President must veto the entire item.
A general appropriations bill is a special type of legislation, whose content is limited to specified sums of
money dedicated to a specific purpose or a separate fiscal unit (Beckman, The Item Veto Power of the
Executive,
31 Temple Law Quarterly 27 [1957]).
The item veto was first introduced by the Organic Act of the Philippines passed by the U.S. Congress on
August 29, 1916. The concept was adopted from some State Constitutions.
Cognizant   of   the   legislative   practice   of   inserting   provisions,   including   conditions,   restrictions   and
limitations, to items in appropriations bills, the Constitutional Convention added the following sentence to
Section 20(2), Article VI of the 1935 Constitution:
. . . When a provision of an appropriation bill affect one or more items of the same, the President cannot
veto the provision without at the same time vetoing the particular item or items to which it relates . . . .
In short, under the 1935 Constitution, the President was empowered to veto separately not only items in
an appropriations bill but also "provisions".
While the 1987 Constitution did not retain the aforementioned sentence added to Section 11(2) of Article
VI of the 1935 Constitution, it included the following provision:
general appropriations bill shall relate specifically to some particular appropriation therein and that any
such provision shall be limited in its operation to the appropriation to which it relates (1987 Constitution,
Article VI, Section 25 [2]). In other words, in the true sense of the term, a provision in an Appropriations
Bill is limited in its operation to some particular appropriation to which it relates, and does not relate to
the entire bill.
The Court went one step further and ruled that even assuming arguendo that "provisions" are beyond the
executive   power   to   veto,   and   Section   55
(FY '89) and Section 16 (FY '90) were not "provisions" in the budgetary sense of the term, they are
"inappropriate provisions" that should be treated as "items" for the purpose of the President's veto power.
The Court, citing Henry v. Edwards, La., 346 So. 2d 153 (1977), said that Congress cannot include in a
general appropriations bill matters that should be more properly enacted in separate legislation, and if it
does that, the inappropriate provisions inserted by it must be treated as "item", which can be vetoed by the
President in the exercise of his item­veto power.
It is readily apparent that the Special Provision applicable to the appropriation for debt service insofar as it
refers to funds in excess of the amount appropriated in the bill, is an "inappropriate" provision referring to
funds other than the P86,323,438,000.00 appropriated in the General Appropriations Act of 1991.
Likewise the  vetoed provision is clearly  an  attempt  to repeal  Section 31 of  P.D. No. 1177 (Foreign
Borrowing   Act)   and   E.O.   No.   292,   and   to   reverse   the   debt   payment   policy.   As   held   by   the   Court
in Gonzales, the repeal of these laws should be done in a separate law, not in the appropriations law.
The Court will indulge every intendment in favor of the constitutionality of a veto, the same as it will
presume the constitutionality of an act of Congress (Texas Co. v. State, 254 P. 1060; 31 Ariz, 485, 53
A.L.R. 258 [1927]).
The   veto   power,   while   exercisable   by   the   President,   is   actually   a   part   of   the   legislative   process
(Memorandum of Justice Irene Cortes as Amicus Curiae, pp. 3­7). That is why it is found in Article VI on
497 of 669
immunity   from   executive   veto. Nor   can   it   circumvent   the   Governor's   veto   power   over   substantive
legislation   by   artfully   drafting   general   law   measures   so   that   they   appear   to   be   true   conditions   or
limitations  on an  item  of   appropriation.  Otherwise,  the  legislature  would  be  permitted  to impair  the
constitutional responsibilities and functions of a co­equal branch of government in contravention of the
separation of powers doctrine . . . We are no more willing to allow the legislature to use its appropriation
power to infringe on the Governor's constitutional right to veto matters of substantive legislation than we
are to allow the Governor to encroach on the Constitutional powers of the legislature. In order to avoid
this result, we hold that, when the legislature inserts inappropriate provisions in a general appropriation
bill, such provisions must be treated as "items" for purposes of the Governor's item veto power over
general appropriation bills.
xxx xxx xxx
. . . Legislative control cannot be exercised in such a manner as to encumber the general appropriation bill
with veto­proof "logrolling measures", special interest provisions which could not succeed if separately
enacted, or "riders", substantive pieces of legislation incorporated in a bill to insure passage without veto .
. . (Emphasis supplied).
Petitioners contend that granting arguendo that the veto of the Special Provision on the ceiling for debt
payment   is   valid,   the   President   cannot   automatically   appropriate   funds   for   debt   payment   without
complying with the conditions for automatic appropriation under the provisions of R.A. No. 4860 as
amended by P.D. No. 81 and the provisions of P.D. No. 1177 as amended by the Administrative Code of
1987 and P.D. No. 1967 (Rollo, G.R. No. 113766, pp. 9­15).
Petitioners cannot anticipate that the President will not faithfully execute the laws. The writ of prohibition
will not issue on the fear that official actions will be done in contravention of the laws.
The  President  vetoed  the  entire  paragraph   one  of  the  Special  Provision of  the  item  on  debt   service,
including the provisions that the appropriation authorized in said item "shall be used for payment of the
No   provision   or   enactment   shall   be   embraced   in   the   general   appropriations   bill   unless   it   relates
specifically to some particular appropriation therein. Any such provision or enactment shall be limited in
its operation to the appropriation to which it relates (Art. VI, Sec. 25[2]).
In Gonzales, we made it clear that the omission of that sentence of Section 16(2) of the 1935 Constitution
in the 1987 Constitution should not be interpreted to mean the disallowance of the power of the President
to veto a "provision".
As the Constitution is explicit that the provision which Congress can include in an appropriations bill
must "relate specifically to some particular appropriation therein" and "be limited in its operation to the
appropriation to which it relates," it follows that any provision which does not relate to any particular
item, or which extends in its operation beyond an item of appropriation, is considered "an inappropriate
provision"   which   can   be   vetoed   separately   from   an   item.   Also   to   be   included   in   the   category   of
"inappropriate provisions" are unconstitutional provisions and provisions which are intended to amend
other laws, because clearly these kind of laws have no place in an appropriations bill. These are matters of
general  legislation more appropriately dealt with in separate enactments. Former Justice Irene Cortes,
as Amicus  Curiae, commented  that  Congress  cannot  by law establish conditions for  and regulate  the
exercise   of   powers   of   the   President   given   by   the   Constitution   for   that   would  be   an   unconstitutional
intrusion into executive prerogative.
The doctrine of "inappropriate provision" was well elucidated in Henry v. Edwards, supra., thus:
Just as the President may not use his item­veto to usurp constitutional powers conferred on the legislature,
neither can the legislature deprive the Governor of the constitutional powers conferred on him as chief
executive officer of the state by including in a general appropriation bill matters more properly enacted in
separate legislation. The Governor's constitutional power to veto bills of general legislation . . . cannot be
abridged by the careful placement of such measures in a general appropriation bill, thereby forcing the
Governor   to   choose   between   approving   unacceptable   substantive   legislation   or   vetoing   "items"   of
expenditures essential to the operation of government. The legislature cannot by location of a bill give it
498 of 669
Revolving Fund for the Operation of LSC House and Human Resources Development Center (HRDC).
The income of Leyte State College derived from the operation of its LSC House and HRDC shall be
constituted into a Revolving Fund to be deposited in an authorized government depository bank for the
operational expenses of these projects/services. The net income of the Revolving Fund at the end of the
year shall be remitted to the National Treasury and shall accrue to the General Fund. The implementing
guidelines shall be issued by the Department of Budget and Management (GAA of 1994, p. 415).
The vetoed Special Provisions applicable to all SUC's are the following:
12. Use of Income from Extension Services. State Universities and Colleges are authorized to use their
income from their extension services. Subject to the approval of the Board of Regents and the approval of
a   special   budget   pursuant   to   Sec.   35,   Chapter   5,   Book   VI   of   E.O.
No. 292, such income shall be utilized solely for faculty development, instructional materials and work
study program (GAA of 1994, p. 490).
xxx xxx xxx
13. Income of State Universities and Colleges. The income of State Universities and Colleges derived
from tuition fees and other sources as may be imposed by governing boards other than those accruing to
revolving  funds  created  under   LOI  Nos. 872  and  1026 and  those  authorized  to  be  recorded  as  trust
receipts pursuant to Section 40, Chapter 5, Book VI of E.O. No. 292 shall be deposited with the National
Treasury and recorded as a Special Account in the General Fund pursuant to P.D. No. 1234 and P.D. No.
1437   for   the   use   of   the   institution,   subject   to   Section   35,   Chapter   5,   Book   VI   of   E.O.   No.
292L PROVIDED, That disbursements from the Special Account shall not exceed the amount actually
earned  and deposited: PROVIDED, FURTHER, That  a cash advance  on such income may be allowed
State half of income actually realized during the preceding year and this cash advance shall be charged
against income actually earned during the budget year: AND PROVIDED, FINALLY, That in no case shall
such funds be used to create positions, nor for payment of salaries, wages or allowances, except as may be
specifically approved by the Department of Budge and Management for income­producing activities, or to
principal and interest of foreign and domestic indebtedness" and that "in no case shall this fund be used to
pay for the liabilities of the Central Bank Board of Liquidators." These provisions are germane to and
have a direct connection with the item on debt service. Inherent in the power of appropriation is the power
to specify how the money shall be spent (Henry v. Edwards, LA, 346 So., 2d., 153). The said provisos,
being appropriate provisions, cannot be vetoed separately. Hence the item veto of said provisions is void.
We reiterate, in order to obviate any misunderstanding, that we are sustaining the veto of the Special
Provision of the item on debt service only with respect to the proviso therein requiring that "any payment
in excess of the amount herein, appropriated  shall be subject to the approval  of the President of the
Philippines with the concurrence of the Congress of the Philippines . . ."
G.R. NO. 113174
G.R. NO. 113766
G.R. NO. 11388
1. Veto of provisions for revolving funds of SUC's.
In the appropriation for State Universities and Colleges (SUC's), the President vetoed special provisions
which authorize the use of income and the creation, operation and maintenance of revolving funds. The
Special Provisions vetoed are the following:
(H. 7) West Visayas State University
Equal Sharing of Income. Income earned by the University subject to Section 13 of the special provisions
applicable   to   all   State   Universities   and   Colleges   shall   be   equally   shared   by   the   University   and   the
University Hospital (GAA of 1994, p. 395).
xxx xxx xxx
(J. 3) Leyte State College
499 of 669
expenditures of some agencies beyond the well­coordinated, rationalized levels for such agencies. This
corresponding increases the overall deficit of the National Government (Veto Message, p. 3).
Petitioners claim that the President acted with grave abuse of discretion when he disallowed by his veto
the "use of income" and the creation of "revolving fund" by the Western Visayas State University and
Leyte State Colleges when he allowed other government offices, like the National Stud Farm, to use their
income for their operating expenses (Rollo, G.R. No. 113174, pp. 15­16).
There was no undue discrimination when the President vetoed said special  provisions while allowing
similar provisions in other government agencies. If some government agencies were allowed to use their
income and maintain a revolving fund for that purpose, it is because these agencies have been enjoying
such privilege before by virtue of the special laws authorizing such practices as exceptions to the "one­
fund policy" (e.g., R.A. No. 4618 for the National Stud Farm, P.D. No. 902­A for the Securities and
Exchange  Commission; E.O. No. 359 for the Department  of Budget  and Management's  Procurement
Service).
2. Veto of provision on 70% (administrative)/30% (contract) ratio for road maintenance.
In the appropriation for the Department of Public Works and Highways, the President vetoed the second
paragraph of Special Provision No. 2, specifying the 30% maximum ration of works to be contracted for
the maintenance of national roads and bridges. The said paragraph reads as follows:
2. Release and Use of Road Maintenance Funds. Funds allotted for the maintenance and repair of roads
which are provided in this Act for the Department of Public Works and Highways shall be released to the
respective   Engineering   District,   subject   to   such   rules   and   regulations   as   may   be   prescribed   by   the
Department of Budget and Management. Maintenance funds for roads and bridges shall be exempt from
budgetary reserve.
purchase equipment or books, without the prior approval of the President of the Philippines pursuant to
Letter of Implementation No. 29.
All collections of the State Universities and Colleges for fees, charges and receipts intended for private
recipient units, including private foundations affiliated with these institutions shall be duly acknowledged
with official receipts and deposited as a trust receipt before said income shall be subject to Section 35,
Chapter   5,   Book   VI   of   E.O.   No.   292
(GAA of 1994, p. 490).
The President gave his reason for the veto thus:
Pursuant to Section 65 of the Government Auditing Code of the Philippines, Section 44, Chapter 5, Book
VI of E.O. No. 292, s. 1987 and Section 22, Article VII of the Constitution, all income earned by all
Government offices and agencies shall accrue to the General Fund of the Government in line with the One
Fund Policy enunciated by Section 29 (1), Article VI and Section 22, Article VII of the Constitution.
Likewise,   the   creation   and   establishment   of   revolving   funds   shall   be   authorized   by   substantive   law
pursuant to Section 66 of the Government Auditing Code of the Philippines and Section 45, Chapter 5,
Book VI of E.O. No. 292.
Notwithstanding the aforementioned provisions of the Constitution and existing law, I have noted the
proliferation of special provisions authorizing the use of agency income as well as the creation, operation
and maintenance of revolving funds.
I would like to underscore the facts that such income were already considered as integral part of the
revenue and financing sources of the National  Expenditure Program which I previously submitted to
Congress.  Hence,  the  grant  of  new special  provisions authorizing  the  use of agency  income and  the
establishment of revolving funds over and above the agency appropriations authorized in this Act shall
effectively reduce the financing sources of the 1994 GAA and, at the same time, increase the level of
500 of 669
Management   Project   (IBRD   Loan
No. PH­3430) obtained in 1992.
In the light of the foregoing and considering the policy of the government to encourage and maximize
private sector participation in the regular repair and maintenance of infrastructure facilities, I am directly
vetoing the underlined second paragraph of Special Provision No. 2 of the Department of Public Works
and Highways (Veto Message, p. 11).
The second paragraph of Special Provision No. 2 brings to fore the divergence in policy of Congress and
the President. While Congress expressly laid down the condition that only 30% of the total appropriation
for road maintenance should be contracted out, the President, on the basis of a comprehensive study,
believed that contracting out road maintenance projects at an option of 70% would be more efficient,
economical and practical.
The Special Provision in question is not an inappropriate provision which can be the subject of a veto. It is
not alien to the appropriation for road maintenance, and on the other hand, it specified how the said item
shall be expended — 70% by administrative and 30% by contract.
The 1987 Constitution allows the addition by Congress of special provisions, conditions to items in an
expenditure bill, which cannot be vetoed separately from the items to which they relate so long as they are
"appropriate" in the budgetary sense (Art. VII, Sec. 25[2]).
The Solicitor General was hard put in justifying the veto of this special provision. He merely argued that
the provision is a complete turnabout from an entrenched practice of the government to maximize contract
maintenance (Rollo, G.R. No. 113888, pp. 85­86). That is not a ground to veto a provision separate from
the item to which it refers.
The veto of the second paragraph of Special Provision No. 2 of the item for the DPWH is therefore
unconstitutional.
Of the amount herein appropriated for the maintenance of national roads and bridges, a maximum of
thirty   percent   (30%)   shall   be   contracted   out   in   accordance   with   guidelines   to   be   issued   by   the
Department of Public Works and Highways. The balance shall be used for maintenance by force account.
Five percent (5%) of the total road maintenance fund appropriated herein to be applied across the board to
the allocation of each region shall be set aside for the maintenance of roads which may be converted to or
taken over as national roads during the current year and the same shall be released to the central office of
the   said   department   for   eventual
sub­allotment to the concerned region and district: PROVIDED, That any balance of the said five percent
(5%) shall be restored to the regions on a pro­rata basis for the maintenance of existing national roads.
No retention or deduction as reserves or overhead expenses shall be made, except as authorized by law or
upon   direction   of   the   President
(GAA of 1994, pp. 785­786; Emphasis supplied).
The President gave the following reason for the veto:
While I am cognizant of the well­intended desire of Congress to impose certain restrictions contained in
some special  provisions, I am  equally aware  that  many programs, projects and activities of agencies
would require some degree of flexibility to ensure their successful implementation and therefore risk their
completion. Furthermore, not only could these restrictions and limitations derail and impede program
implementation but they may also result in a breach of contractual obligations.
D.1.a. A study conducted by the Infrastructure Agencies show that for practical  intent  and purposes,
maintenance by contract could be undertaken to an optimum of seventy percent (70%) and the remaining
thirty   percent   (30%)   by   force   account.   Moreover,   the   policy   of   maximizing   implementation   through
contract   maintenance   is   a   covenant   of   the   Road   and  Road   Transport   Program   Loan   from   the   Asian
Development Bank (ADB Loan No. 1047­PHI­1990) and Overseas Economic Cooperation Fund (OECF
Loan No. PH­C17­199). The same is a covenant under the World Bank (IBRD) Loan for the Highway
501 of 669
In the appropriation for the modernization of the AFP, the President vetoed the underlined proviso of
Special Provision No. 2 on the "Use of Fund," which requires the prior approval of Congress for the
release   of   the   corresponding   modernization   funds,   as   well   as   the   entire   Special   Provisions
No. 3 on the "Specific Prohibition":
2. Use of the Fund. Of the amount herein appropriated, priority shall be given for the acquisition of AFP
assets necessary for protecting marine, mineral, forest and other resources within Philippine territorial
borders and its economic zone, detection, prevention or deterrence of air or surface intrusions and to
support diplomatic moves aimed at preserving national dignity, sovereignty and patrimony: PROVIDED,
That the said modernization fund shall not be released until a Table of Organization and Equipment for
FY 1994­2000 is submitted to and approved by Congress.
3. Specific Prohibition. The said Modernization Fund shall not be used for payment of six (6) additional
S­211 Trainer planes, 18 SF­260 Trainer planes and 150 armored personnel carriers (GAA of 1994, p.
747).
As   reason   for   the   veto,   the   President   stated   that   the   said   condition   and   prohibition   violate   the
Constitutional mandate of non­impairment of contractual obligations, and if allowed, "shall effectively
alter the original intent of the AFP Modernization Fund to cover all military equipment deemed necessary
to modernize the Armed Forces of the Philippines" (Veto Message, p. 12).
Petitioners claim that Special Provision No. 2 on the "Use of Fund" and Special Provision No. 3 are
conditions or limitations related to the item on the AFP modernization plan.
The requirement in Special Provision No. 2 on the "Use of Fund" for the AFP modernization program that
the President must submit all purchases of military equipment to Congress for its approval, is an exercise
of the "congressional or legislative veto." By way of definition, a congressional veto is a means whereby
the legislature can block or modify administrative action taken under a statute. It is a form of legislative
control in the implementation of particular executive actions. The form may be either negative, that is
3. Veto of provision on purchase of medicines by AFP.
In the appropriation for the Armed Forces of the Philippines (AFP), the President vetoed the special
provision on the purchase by the AFP of medicines in compliance with the Generics Drugs Law (R.A. No.
6675). The vetoed provision reads:
12. Purchase of Medicines. The purchase of medicines by all Armed Forces of the Philippines units,
hospitals and clinics shall strictly comply with the formulary embodied in the National Drug Policy of the
Department of Health (GAA of 1994, p. 748).
According   to   the   President,   while   it   is   desirable   to   subject   the   purchase   of   medicines   to   a  standard
formulary, "it is believed more prudent to provide for a transition period for its adoption and smooth
implementation in the Armed Forces of the Philippines" (Veto Message, p. 12).
The Special Provision which requires that all purchases of medicines by the AFP should strictly comply
with the formulary embodied in the National Drug Policy of the Department of Health is an "appropriate"
provision. it is a mere advertence by Congress to the fact that there is an existing law, the Generics Act of
1988,   that   requires   "the   extensive   use   of   drugs   with   generic   names   through   a   rational   system   of
procurement and distribution." The President believes that it is more prudent to provide for a transition
period for the smooth implementation of the law in the case of purchases by the Armed Forces of the
Philippines, as implied by Section 11 (Education Drive) of the law itself. This belief, however, cannot
justify his veto of the provision on the purchase of medicines by the AFP.
Being directly related to and inseparable from the appropriation item on purchases of medicines by the
AFP, the special provision cannot be vetoed by the President without also vetoing the said item (Bolinao
Electronics Corporation v. Valencia, 11 SCRA 486 [1964]).
4. Veto of provision on prior approval of Congress for purchase of military equipment.
502 of 669
2. Use of Savings. The Chief of Staff, AFP, is authorized, subject to the approval of the Secretary of requiring disapproval of the executive action, or affirmative, requiring approval of the executive action.
National Defense, to use savings in the appropriations provided herein to augment the pension fund being This device represents a significant  attempt by Congress to move from oversight of the executive to
managed by the AFP Retirement and Separation Benefits System as provided under Sections 2(a) and 3 of shared administration (Dixon, The Congressional Veto and Separation of Powers: The Executive on a
P.D.   No.   361   (GAA   of   1994, Leash,
p. 746). 56 North Carolina Law Review, 423 [1978]).

According to the President, the grant of retirement and separation benefits should be covered by direct
appropriations   specifically   approved   for   the   purpose   pursuant   to   Section   29(1)   of   Article   VI   of   the
Constitution. Moreover, he stated that the authority to use savings is lodged in the officials enumerated in
Section 25(5) of Article VI of the Constitution (Veto Message, pp. 7­8).
Petitioners claim that the Special Provision on AFP Pension and Gratuity Fund is a condition or limitation
which is so intertwined with the item of appropriation that it could not be separated therefrom.
A congressional veto is subject to serious questions involving the principle of separation of powers.
However the case at bench is not the proper occasion to resolve the issues of the validity of the legislative
veto as provided in Special Provisions Nos. 2 and 3 because the issues at hand can be disposed of on other
grounds. Any provision blocking an administrative action in implementing a law or requiring legislative
approval   of   executive   acts   must   be   incorporated   in  a   separate   and   substantive   bill.  Therefore,   being
"inappropriate" provisions, Special Provisions Nos. 2 and 3 were properly vetoed.

The Special Provision, which allows the Chief of Staff to use savings to augment the pension fund for the As commented by Justice Irene Cortes in her memorandum as Amicus Curiae: "What Congress cannot do
AFP being managed by the AFP Retirement and Separation Benefits System is violative of Sections 25(5) directly  by law  it   cannot   do indirectly  by  attaching  conditions to  the  exercise   of that  power  (of   the
and 29(1) of the Article VI of the Constitution. President as Commander­in­Chief) through provisions in the appropriation law."

Under Section 25(5), no law shall be passed authorizing any transfer of appropriations, and under Section Furthermore, Special Provision No. 3, prohibiting the use of the Modernization Funds for payment of the
29(1),   no   money   shall   be   paid   out   of trainer planes and armored personnel carriers, which have been contracted for by the AFP, is violative of
the Treasury except in pursuance of an appropriation made by law. While Section 25(5) allows as an the Constitutional prohibition on the passage of laws that impair the obligation of contracts (Art. III, Sec.
exception the realignment of savings to augment items in the general appropriations law for the executive 10), more so, contracts entered into by the Government itself.
branch, such right must and can be exercised only by the President pursuant to a specific law.
The veto of said special provision is therefore valid.
6. Condition on the deactivation of the CAFGU's.
5. Veto of provision on use of savings to augment AFP pension funds.
Congress appropriated compensation for the CAFGU's, including the payment of separation benefits but it
added the following Special Provision: In the appropriation for the AFP Pension and Gratuity Fund, the President vetoed the new provision
authorizing the Chief of Staff to use savings in the AFP to augment pension and gratuity funds. The
vetoed provision reads:

503 of 669
p.   14;   G.R.   No.   113888,   pp.   9,   14­16).   They   argue   that   the   President   cannot   impair   or   withhold
expenditures authorized and appropriated by Congress when neither the Appropriations Act nor other
legislation authorize such impounding (Rollo, G.R. No. 113888, pp. 15­16).
The Solicitor General contends that it is the President, as Commander­in­Chief of the Armed Forces of the
Philippines, who should determine when the services of the CAFGU's are no longer needed ( Rollo, G.R.
No.   113888,
pp. 92­95.).
This is the first case before this Court where the power of the President to impound is put in issue.
Impoundment refers to a refusal by the President, for whatever reason, to spend funds made available by
Congress. It is the failure to spend or obligate budget authority of any type (Notes: Impoundment  of
Funds, 86 Harvard Law Review 1505 [1973]).
Those who deny to the President the power to impound argue that once Congress has set aside the fund
for a specific purpose in an appropriations act, it becomes mandatory on the part of the President to
implement the project and to spend the money appropriated therefor. The President has no discretion on
the matter, for the Constitution imposes on him the duty to faithfully execute the laws.
In refusing or deferring the implementation of an appropriation item, the President in effect exercises a
veto power that is not expressly granted by the Constitution. As a matter of fact, the Constitution does not
say anything about impounding. The source of the Executive authority must be found elsewhere.
Proponents of impoundment have invoked at least three principal sources of the authority of the President.
Foremost is the authority to impound given to him either expressly or impliedly by Congress. Second is
the   executive   power   drawn   from   the   President's   role   as   Commander­in­Chief.   Third   is   the   Faithful
Execution Clause which ironically is the same provision invoked by petitioners herein.
The   proponents   insist   that   a   faithful   execution   of   the   laws   requires   that   the   President   desist   from
implementing the law if doing so would prejudice public interest. An example given is when through
1. CAFGU Compensation and Separation Benefit. The appropriation authorized herein shall be used for
the compensation of CAFGU's including the payment of their separation benefit not exceeding one (1)
year subsistence allowance for the 11,000 members who will be deactivated in 1994. The Chief of Staff,
AFP,   shall,   subject   to   the   approval   of   the   Secretary   of   National   Defense,   promulgate   policies   and
procedures for the payment of separation benefit (GAA of 1994, p. 740).
The President declared in his Veto Message that the implementation of this Special Provision to the item
on the CAFGU's shall be subject to prior Presidential approval pursuant to P.D. No. 1597 and R.A.. No.
6758. He gave the following reasons for imposing the condition:
I   am   well   cognizant   of   the   laudable   intention   of   Congress   in   proposing   the   amendment   of   Special
Provision No. 1 of the CAFGU. However, it is premature at this point in time of our peace process to
earmark and declare through special provision the actual number of CAFGU members to be deactivated in
CY 1994. I understand that the number to be deactivated would largely depend on the result or degree of
success of the on­going peace initiatives which are not yet precisely determinable today. I have desisted,
therefore, to directly veto said provisions because this would mean the loss of the entire special provision
to the prejudice of its beneficient provisions. I therefore declare that the actual implementation of this
special provision shall be subject to prior Presidential approval pursuant to the provisions of P.D. No.
1597   and
R.A. No. 6758 (Veto Message, p. 13).
Petitioners claim that the Congress has required the deactivation of the CAFGU's when it appropriated the
money for payment of the separation pay of the members of thereof. The President, however, directed that
the deactivation should be done in accordance to his timetable, taking into consideration the peace and
order situation in the affected localities.
Petitioners complain that the directive of the President was tantamount to an administrative embargo of
the congressional will to implement the Constitution's command to dissolve the CAFGU's (Rollo, G.R.
No.   113174,
504 of 669
payment of adjusted pension rates to retired Justices entitled thereto pursuant to Administrative Matter
No. 91­8­225­C.A.; (c) repair, maintenance, improvement  and other operating expenses of the courts'
libraries, including purchase of books and periodicals; (d) purchase, maintenance and improvement of
printing equipment; (e) necessary expenses for the employment of temporary employees, contractual and
casual employees, for judicial administration; (f) maintenance and improvement of the Court's Electronic
Data
Processing   System;   (g)   extraordinary   expenses   of   the   Chief   Justice,   attendance   in   international
conferences   and   conduct   of   training   programs;   (h)   commutable   transportation   and   representation
allowances and fringe benefits for Justices, Clerks of Court, Court Administrator, Chiefs of Offices and
other Court personnel in accordance with the rates prescribed by law; and (i) compensation of attorney­
de­officio: PROVIDED, That as mandated by LOI No. 489 any increase in salary and allowances shall be
subject   to   the   usual   procedures   and   policies   as   provided   for   under
P.D. No. 985 and other pertinent laws (GAA of 1994, p. 1128; Emphasis supplied).
xxx xxx xxx
Commission on Audit
xxx xxx xxx
5. Use of Savings. The Chairman of the Commission on Audit is hereby authorized, subject to appropriate
accounting and auditing rules and regulations, to use savings for the payment of fringe benefits as may be
authorized by  law for officials  and  personnel  of the Commission (GAA  of 1994, p. 1161;  Emphasis
supplied).
xxx xxx xxx
Office of the Ombudsman
xxx xxx xxx
efficient and prudent management of a project, substantial savings are made. In such a case, it is sheer
folly   to   expect   the   President   to   spend   the   entire   amount   budgeted   in   the   law   (Notes: Presidential
Impoundment: Constitutional Theories and Political Realities, 61 Georgetown Law Journal 1295 [1973];
Notes; Protecting the Fisc: Executive Impoundment and Congressional Power, 82 Yale Law Journal 1686
[1973).
We do not find anything in the language used in the challenged Special Provision that would imply that
Congress   intended   to   deny   to   the   President   the   right   to   defer   or   reduce   the   spending,   much   less   to
deactivate   11,000   CAFGU   members   all   at   once   in   1994.   But   even   if   such   is   the   intention,   the
appropriation   law  is  not   the  proper  vehicle  for   such  purpose.   Such   intention  must  be  embodied   and
manifested in another law considering that it abrades the powers of the Commander­in­Chief and there are
existing   laws   on   the   creation   of   the   CAFGU's   to   be   amended.   Again   we   state:   a   provision   in   an
appropriations   act   cannot
be used to repeal or amend other laws, in this case, P.D. No. 1597 and R.A. No. 6758.
7. Condition on the appropriation for the Supreme Court, etc.
(a) In the appropriations for the Supreme Court, Ombudsman, COA, and CHR, the Congress added the
following provisions:
The Judiciary
xxx xxx xxx
Special Provisions
1. Augmentation of any Item in the Court's Appropriations. Any savings in the appropriations for the
Supreme Court and the Lower Courts may be utilized by the Chief Justice of the Supreme Court to
augment any item of the Court's appropriations for (a) printing of decisions and publication of "Philippine
Reports"; (b) Commutable terminal  leaves of Justices and other personnel  of the Supreme Court and
505 of 669
In his Veto Message, the President expressed his approval of the conditions included in the GAA of 1994.
He noted that:
The said condition is consistent with the Constitutional injunction prescribed under Section 8, Article IX­
B of the Constitution which states that "no elective or appointive public officer or employee shall receive
additional,   double,   or   indirect   compensation   unless   specifically   authorized   by   law."   I   am,   therefore,
confident that the heads of the said offices shall maintain fidelity to the law and faithfully adhere to the
well­established principle on compensation standardization (Veto Message, p. 10).
Petitioners   claim   that   the   conditions   imposed   by   the   President   violated   the   independence   and   fiscal
autonomy of the Supreme Court, the Ombudsman, the COA and the CHR.
In the first place, the conditions questioned by petitioners were placed in the GAB by Congress itself, not
by the President. The Veto Message merely highlighted the Constitutional mandate that additional or
indirect compensation can only be given pursuant to law.
In the second place, such statements are mere reminders that the disbursements of appropriations must be
made in accordance with law. Such statements may, at worse, be treated as superfluities.
(b) In the appropriation for the COA, the President imposed the condition that the implementation of the
budget of the COA be subject to "the guidelines to be issued by the President."
The provisions subject to said condition reads:
xxx xxx xxx
3. Revolving Fund. The income of the Commission on Audit derived from sources authorized by the
Government   Auditing   Code   of   the   Philippines   (P.D.   No.   1445)   not   exceeding   Ten   Million   Pesos
(P10,000,000) shall be constituted into a revolving fund which shall be used for maintenance, operating
and other incidental expenses to enhance audit services and audit­related activities. The fund shall be
6. Augmentation of Items in the appropriation of the Office of the Ombudsman. The Ombudsman is
hereby authorized, subject to appropriate accounting and auditing rules and regulations to augment items
of appropriation in the Office of the Ombudsman from savings in other items of appropriation actually
released, for: (a) printing and/or publication of decisions, resolutions, training and information materials;
(b) repair, maintenance and improvement of OMB Central and Area/Sectoral facilities; (c) purchase of
books,   journals,   periodicals   and   equipment;
(d) payment of commutable representation and transportation allowances of officials and employees who
by reason of their positions are entitled thereto and fringe benefits as may be authorized specifically by
law for officials and personnel of OMB pursuant to Section 8 of Article IX­B of the Constitution; and (e)
for other official purposes subject to accounting and auditing rules and regulations (GAA of 1994, p.
1174; Emphasis supplied).
xxx xxx xxx
Commission on Human Rights
xxx xxx xxx
1. Use of Savings. The Chairman of the Commission on Human Rights (CHR) is hereby authorized,
subject to appropriate accounting and auditing rules and regulations, to augment any item of appropriation
in the office of the CHR from savings in other items of appropriations actually released, for: (a) printing
and/or publication of decisions, resolutions, training materials and educational publications; (b) repair,
maintenance and improvement  of Commission's central  and regional facilities; (c) purchase of books,
journals,   periodicals   and   equipment,   (d)   payment   of   commutable   representation   and   transportation
allowances of officials and employees who by reason of their positions are entitled thereto and fringe
benefits, as may be authorized by law for officials and personnel of CHR, subject to accounting and
auditing rules and regulations (GAA of 1994, p. 1178; Emphasis supplied).
506 of 669
9.   Engineering   and   Administrative   Overhead.   Not   more   than   five   percent   (5%)   of   the   amount   for
infrastructure   project   released   by   the   Department   of   Budget   and   Management   shall   be   deducted   by
DPWH for administrative overhead, detailed engineering and construction supervision, testing and quality
control, and the like, thus insuring that at least ninety­five percent (95%) of the released fund is available
for   direct   implementation   of   the   project. PROVIDED, HOWEVER, That   for   school   buildings,   health
centers, day­care centers and barangay halls, the deductible amount shall not exceed three percent (3%).
Violation of, or non­compliance with, this provision shall subject the government official or employee
concerned to administrative, civil and/or criminal sanction under Sections 43 and 80, Book VI of E.O.
No. 292 (GAA of 1994, p. 786).
(d) In the appropriation for the National Housing Authority (NHA), the President imposed the condition
that allocations for specific projects shall be released and disbursed "in accordance with the housing
program of the government, subject to prior Executive approval."
The provision subject to the said condition reads:
3. Allocations for Specified Projects. The following allocations for the specified projects shall be set aside
for corollary works and used exclusively for the repair, rehabilitation and construction of buildings, roads,
pathwalks, drainage, waterworks systems, facilities and amenities in the area: PROVIDED, That any road
to   be   constructed   or   rehabilitated   shall   conform   with   the   specifications   and   standards   set   by   the
Department of Public Works and Highways for such kind of road: PROVIDED, FURTHER, That savings
that may be available in the future shall be used for road repair, rehabilitation and construction:
(1) Maharlika Village Road — Not less than P5,000,000
(2) Tenement Housing Project (Taguig) — Not less than P3,000,000
(3) Bagong Lipunan Condominium Project (Taguig) — Not less than P2,000,000
deposited   in   an   authorized   government   depository   ban,   and   withdrawals   therefrom   shall   be   made   in
accordance   with   the   procedure   prescribed   by   law   and   implementing   rules   and
regulations: PROVIDED, That any interests earned on such deposit shall be remitted at the end of each
quarter to the national Treasury and shall accrue to the General Fund: PROVIDED FURTHER, That the
Commission on Audit shall submit to the Department of Budget and Management a quarterly report of
income and expenditures of said revolving fund (GAA of 1994, pp. 1160­1161).
The President cited the "imperative need to rationalize" the implementation, applicability and operation of
use of income and revolving funds. The Veto Message stated:
. . . I have observed that there are old and long existing special provisions authorizing the use of income
and the creation of revolving funds. As a rule, such authorizations should be discouraged. However, I take
it   that   these   authorizations   have   legal/statutory   basis   aside   from   being   already   a   vested   right   to   the
agencies   concerned   which   should   not   be   jeopardized   through   the   Veto   Message.   There   is,   however,
imperative   need   to   rationalize   their   implementation,   applicability   and   operation.   Thus,   in   order   to
substantiate the purpose and intention of said provisions, I hereby declare that the operationalization of
the following provisions during budget implementation shall be subject to the guidelines to be issued by
the President pursuant to Section 35, Chapter 5, Book VI of E.O. No. 292 and Sections 65 and 66 of P.D.
No. 1445 in relation to Sections 2 and 3 of the General Provisions of this Act (Veto Message, p. 6;
Emphasis Supplied.)
(c) In the appropriation for the DPWH, the President imposed the condition that in the implementation of
DPWH projects, the administrative and engineering overhead  of 5% and 3% "shall be subject  to the
necessary administrative guidelines to be formulated by the Executive pursuant to existing laws." The
condition was imposed because the provision "needs further study" according to the President.
The following provision was made subject to said condition:
507 of 669
There is less basis to complain when the President said that the expenditures shall be subject to guidelines 4. Allocation of Funds. Out of the amount appropriated for the implementation of various projects in
he   will   issue.   Until   the   guidelines   are   issued,   it   cannot   be   determined   whether   they   are   proper   or resettlement areas, Seven Million Five Hundred Thousand Pesos (P7,500,000) shall be allocated to the
inappropriate.   The   issuance   of   administrative   guidelines   on   the   use   of   public   funds   authorized   by Dasmariñas   Bagong   Bayan   resettlement   area,   Eighteen   Million   Pesos   (P18,000,000)   to   the   Carmona
Congress is simply an exercise by the President of his constitutional duty to see that the laws are faithfully Relocation Center Area (Gen. Mariano Alvarez) and Three Million Pesos (P3,000,000) to the Bulihan
executed (1987 Constitution, Art. VII, Sec. 17; Planas v. Gil 67 Phil. 62 [1939]). Under the Faithful Sites and Services, all of which will be for the cementing of roads in accordance with DPWH standards.
Execution Clause, the President has the power to take "necessary and proper steps" to carry into execution
the law (Schwartz, On Constitutional Law, p. 147 [1977]). These steps are the ones to be embodied in the 5. Allocation for Sapang Palay. An allocation of Eight Million Pesos (P8,000,000) shall be set aside for
guidelines. the   asphalting   of   seven   (7)   kilometer   main   road   of   Sapang   Palay,   San   Jose   Del   Monte,   Bulacan
(GAA of 1994, p. 1216).
IV
The   President   imposed   the   conditions:   (a)   that   the   "operationalization"   of   the   special   provision   on
Petitioners   chose   to   avail   of   the   special   civil   actions   but   those   remedies   can   be   used   only   when revolving funds of the COA "shall be subject to guidelines to be issued by the President pursuant to
respondents   have   acted   "without   or   in   excess"   of   jurisdiction,   or   "with   grave   abuse   of   discretion," Section   35,   Chapter   5,
(Revised   Rules   of   Court, Book VI of E.O. 292 and Sections 65 and 66 of P.D. No. 1445 in relation to Sections 2 and 3 of the
Rule   65,   Section   2).   How   can   we   begrudge   the   President   for   vetoing   the   Special   Provision   on   the General   Provisions   of   this   Act"   (Rollo,   G.R.
appropriation for debt payment when he merely followed our decision in Gonzales? How can we say that No. 113174, pp. 5,7­8); (b) that the implementation of Special Provision No. 9 of the DPWH on the
Congress has abused its discretion when it appropriated a bigger sum for debt payment than the amount mandatory   retention   of   5%   and   3%   of   the   amounts   released   by   said   Department   "be   subject   to   the
appropriated for education, when it merely followed our dictum in Guingona? necessary administrative guidelines to be formulated by the Executive pursuant to existing law" (Rollo,
G.R. No. 113888; pp. 10, 14­16); and (c) that the appropriations authorized for the NHA can be released
Article 8 of the Civil Code of Philippines, provides: only "in accordance with the housing program of the government subject to prior Executive approval"
(Rollo,   G.R.   No.   113888,   pp.   10­11;
Judicial decisions applying or interpreting the laws or the constitution shall from a part of the legal system 14­16).
of the Philippines.
The conditions objected to by petitioners are mere reminders that the implementation of the items on
The Court's interpretation of the law is part of that law as of the date of its enactment since the court's which the said conditions were imposed, should be done in accordance with existing laws, regulations or
interpretation merely establishes the contemporary legislative intent that the construed law purports to policies. They did not add anything to what was already in place at the time of the approval of the GAA of
carry into effect (People v. Licera, 65 SCRA 270 [1975]). Decisions of the Supreme Court assume the 1994.
same authority as statutes (Floresca v. Philex Mining Corporation, 136 SCRA 141 [1985]).

508 of 669
Even if Guingona and Gonzales are considered hard cases that make bad laws and should be reversed,
such reversal cannot nullify prior acts done in reliance thereof.

WHEREFORE,   the   petitions   are   DISMISSED,   except   with   respect   to

(1) G.R. Nos. 113105 and 113766 only insofar as they pray for the annulment of the veto of the special
provision on debt service specifying that the fund therein appropriated "shall be used for payment of the
principal and interest of foreign and domestic indebtedness" prohibiting the use of the said funds "to pay
for the liabilities of the Central Bank Board of Liquidators", and (2) G.R. No. 113888 only insofar as it
prays for the annulment of the veto of: (a) the second paragraph of Special Provision No. 2 of the item of
appropriation for the Department of Public Works and Highways (GAA of 1994, pp. 785­786); and (b)
Special Provision No. 12 on the purchase of medicines by the Armed Forces of the Philippines (GAA of
1994, p. 748), which is GRANTED.

SO ORDERED.

509 of 669
Pursuant to the constitutional provision on the passage of bills, Congress presented the said Bill to the 269 Phil. 472

President for consideration and approval.

MELENCIO­HERRERA, J.:
On 29 December 1988, the President signed the Bill into law, and declared the same to have become Rep.

Act No. 6688.  In the process, seven (7) Special Provisions and Section 55, a "General Provision," were This   constitutional   controversy   between   the   legislative   and   executive   departments   of   government

vetoed. stemmed from Senate Resolution No. 381, adopted on 2 February 1989.

On   2   February   1989,   the   Senate,   in   the   same   Resolution   No.   381   mentioned   at   the   outset,   further "Authorizing   and   Directing   the   Committee   on   Finance   to   Bring   in   the Name of   the   Senate   of   the

expressed: Philippines   the   Proper   Suit   with   the   Supreme   Court   of   the   Philippines   contesting   the

Constitutionality of the Veto by the President of Special and General Provisions, particularly Section 55,
"WHEREAS, Be it Resolved, as it is hereby Resolved.  That the Senate express its sense that the veto by
of the General Appropriation Bill of 1989 (H.B No. 19186) and For Other Purposes."
the President of Section 55 of the GENERAL PROVISIONS of the General Appropriation Bill of 1989
Petitioners are thus before us as members and ex­officio members of the Committee on Finance of the
(H.B. No. 19186) is unconstitutional and, therefore, void and without any force and effect; hence, the
Senate and as "substantial taxpayers whose vital interests may be affected by this case."
aforesaid Section 55 remains;

" x x x                        x x x                 x x x" Respondents are members of the Cabinet tasked with the implementation of the General Appropriations

Thus it is that, on 11 April 1989, this Petition for Prohibition/Mandamus was filed, with a prayer for the Act of 1989 and 1990, some of them incumbents, while others have already been replaced,  and include

issuance of a Writ of Preliminary Injunction and Restraining Order, assailing mainly the constitutionality the   National   Treasurer   and   the   Commission   on   Audit   Chairman,   all   of   whom   are   being   sued   in

or legality of the Presidential veto of Section 55, and seeking to enjoin respondents from implementing their official capacities.

Rep. Act No. 6688.  No Restraining Order was issued by the Court.
The Background Facts

The Comment, submitted by the Solicitor General on 25 August 1989 (after several extensions granted),
On 16 December 1988, Congress passed House Bill No. 19186, or the General Appropriations Bill for the
was considered as the Answer to the Petition and, on 7 September 1989, the Court Resolved to give due
Fiscal Year 1989.  As passed, it eliminated or decreased certain items included in the proposed budget
course to the Petition and to require the parties to submit their respective Memoranda.  Petitioners filed
submitted by the President.
their Memorandum on 12 December 1989.  But, on 19 January 1990, they filed a Motion for Leave to File

510 of 669
"SEC. 55. Prohibition Against the Restoration or Increase of Recommended Appropriations Disapproved and to Admit Supplemental Petition, which was granted, basically raising the same issue as in the original

and/or Reduced by Congress:  No item of appropriation recommended by the President in the Budget Petition, this time questioning the President's veto of certain provisions, particularly Section 16, of House

submitted to Congress pursuant to Article VII, Section 22 of the Constitution which has been disapproved Bill 26934, or the General Appropriations Bill for Fiscal Year 1990, which the President declared to have

or   reduced   in   this   Act   shall   be   restored   or   increased   by   the   use   of   appropriations   authorized   for become Rep. Act No. 6831.

other purposes   by   augmentation.  An   item   of appropriation   for   any   purpose   recommended   by

The Solicitor General's Comment on the Supplemental Petition, on behalf of respondent public officials,
the President   in   the   Budget   shall   be   deemed   to   have   been   disapproved   by   Congress   if   no
was submitted on 24 April 1990.  On 15 May 1990, the Court required the parties to file simultaneously
corresponding appropriation for the specific purpose is provided in this Act."
their   consolidated   memoranda,   to   include   the   Supplemental   Petition,  within  an inextendible period   of
We quote below the reason for the Presidential veto:
thirty (30) days from notice.  However, because the original Resolution of 15 May 1990 merely required

"The provision violates Section 25(5) of Article VI of the Constitution.  If allowed, this Section would the filing of a memorandum on the Supplemental Petition, a revised Resolution requiring consolidated

nullify not only the constitutional and statutory authority of the President, but also that of the President of memoranda, within thirty (30) days from notice, was released on 28 June 1990.

the Senate, the Speaker of the House of Representatives, the Chief Justice of the Supreme Court, and
The Consolidated Memoranda were respectively filed on 26 June 1990 by petitioners, and on 1 August
Heads of Constitutional Commissions, to augment any item in the general appropriations law for their
1990   by   respondents.  On   14   August   1990,   both   Memoranda   were   Noted   and   the   case   was   deemed
respective offices from savings in other items of their respective appropriations.   A careful review of the
submitted for deliberation.
legislative action on the budget as submitted shows that in almost all cases, the budgets of agencies as

recommended by the President, as well as those of the Senate, the House of Representatives, and the On   11   September   1990,   the   Court   heard   the   case   on   oral   argument   and   required   the   submittal   of

Constitutional   Commissions,   have   been   reduced.  An   unwanted   consequence   of   this   provision   is   the supplemental Memoranda, the last of which was filed on 26 September 1990.

inability of the President, the President of the Senate, Speaker of the House of Representatives, the Chief
 The Vetoed Provisions and Reasons    Therefor 
Justice of the Supreme Court, and the heads  of Constitutional  Commissions to augment  any item of

appropriation of their respective offices from savings in other items of their respective appropriations Section 55 of the Appropriations Act of 1989 (Section 55 [FY '89] hereinafter), which was vetoed by the

even in cases of calamity or in the event of urgent need to accelerate the implementation of essential President, reads:

public services and infrastructure projects.

511 of 669
Essentially the same reason was given for the veto of Section 16 (FY '90), thus: "Furthermore, this provision is inconsistent with Section 12 and other similar provisions of this General

Appropriations Act."
"I am vetoing this provision for the reason that it violates Section 25(5) of Article VI of the Constitution
A substantially similar provision as the vetoed Section 55 appears in the Appropriations Act of 1990, this
in relation to Sections 44 and 45 of P.D. No. 1177 as amended by R.A. No. 6670 which authorizes the
time crafted as follows:
President   to   use   savings   to   augment   any   item   of   appropriations   in   the   Executive   Branch   of   the

Government. "B. GENERAL PROVISIONS

"Parenthetically, there is a case pending in the Supreme Court relative to the validity of the President's "Sec. 16.  Use of Savings. ­ The President of the Philippines, the President of the Senate, the Speaker of

veto on Section 55 of the General Provisions of Republic Act No. 6688 upon which the amendment on the   House   of   Representatives,   the   Chief   Justice   of   the   Supreme   Court,   the   Heads   of   Constitutional

this Section was based.  Inclusion, therefore,  of the proviso in the last sentence  of this section might Commissions under Article IX of the Constitution and the Ombudsman are hereby authorized to augment

prejudice the Executive Branch's position in the case. any   item   in   this   Act   for   their   respective   offices   from   savings   in   other   items   of   their

"Moreover, if allowed, this Section would nullify not only the constitutional and statutory authority of the appropriations:  PROVIDED,   THAT   NO   ITEM   OF   APPROPRIATION   RECOMMENDED   BY   THE

President, but also that of the officials enumerated under Section 25(5) of Article VI of the Constitution, PRESIDENT   IN   THE   BUDGET   SUBMITTED   TO   CONGRESS   PURSUANT   TO   ARTICLE   VII,

to augment any item in the general appropriations law for their respective appropriations. SECTION 22 OF THE CONSTITUTION WHICH HAS BEEN DISAPPROVED OR REDUCED BY

"An unwanted consequence of this provision would be the inability of the President, the President of the CONGRESS   SHALL   BE   RESTORED   OR   INCREASED   BY   THE   USE   OF   APPROPRIATIONS

Senate, Speaker of the House of Representatives, the Chief Justice of the Supreme Court, and heads of AUTHORIZED   FOR   OTHER   PURPOSES   IN   THIS   ACT   BY   AUGMENTATION.  AN   ITEM   OF

Constitutional Commissions to augment any item of appropriation of their respective offices from savings APPROPRIATION FOR ANY PURPOSE RECOMMENDED BY THE PRESIDENT IN THE BUDGET

in other items of their respective appropriations even in cases of national emergency or in the event of SHALL BE DEEMED TO HAVE BEEN DISAPPROVED BY CONGRESS IF NO CORRESPONDING

urgent need to accelerate the implementation of essential public services and infrastructure projects." APPROPRIATION FOR THE SPECIFIC PURPOSE IS PROVIDED IN THIS ACT."

The fundamental  issue raised is whether or not the veto by the President  of Section 55 of the 1989 It should be noted that in the 1989 Appropriations Act, the "Use of Savings" appears in Section 12,

Appropriations Bill  (Section 55 FY '89), and subsequently of its counterpart  Section 16 of the 1990 separate and apart from Section 55; whereas in the 1990 Appropriations Act, the "Use of Savings" and the

Appropriations Bill (Section 16 FY '90), is unconstitutional and without effect. vetoed provision have been commingled in Section 16 only, with the vetoed provision made to appear as a

condition or restriction.
The Contending Views

512 of 669
With   the   Senate   maintaining   that   the   President's   veto   is   unconstitutional,   and   that   charge In essence, petitioners' cause is anchored on the following grounds:  (1) the President's line­veto power as

being controverted,   there   is   an   actual   case   or justiciable controversy   between   the   Upper   House   of regards appropriation bills is limited to item/s and does not cover provision/s; therefore, she exceeded her

Congress and the executive department that may be taken cognizance of by this Court. authority when she vetoed Section 55 (FY '89) and Section 16 (FY '90) which are provisions; (2) when the

President  objects to a provision of an appropriation bill, she cannot  exercise  the item­veto power but

"Indeed, where the legislature or the executive branch is acting within the limits of its authority, the
should veto the entire bill; (3) the item­veto power does not carry with it the power to strike out conditions
judiciary cannot and ought not to interfere with the former.  But where the legislature or the executive acts
or restrictions for that would be legislation, in violation of the doctrine of separation of powers; and (4)
beyond the scope of its constitutional powers, it becomes the duty of the judiciary, to declare what the
the power of augmentation in Article VI, Section 25[5] of the 1987 Constitution, has to be provided for by
other branches  of the government  had assumed to do as void.  This is the essence  of judicial  power
law and, therefore, Congress is also vested with the prerogative to impose restrictions on the exercise of
conferred by the Constitution 'in one Supreme Court and in such lower courts as may be established by
that power.
law' [Art. VIII, Section 1 of the 1935 Constitution; Art. X, Section 1 of the 1973 Constitution and which

was adopted as part of the Freedom Constitution, and Art. VIII, Section 1 of the 1987 Constitution] and The   Solicitor   General,   as   counsel for public   respondents,   counters   that   the   issue   at   bar   is   a   political

which   power   this   Court   has   exercised   in   many   instances"   (Demetria vs.   Alba,   G.   R.   No.   71977,   27 question   beyond   the   power   of   this   Court   to   determine;   that   petitioners   had   a   political   remedy,

February 1987, 148 SCRA 209). which was to override the veto; that Section 55 is a "rider" because it is extraneous to the Appropriations

We take note as well of what petitioners stress as the "imperative need for a definitive ruling by this Court Act and, therefore, merits the President's veto; that the power of the President to augment items in the

as to the exact parameters of the exercise of the item­veto power of the President as regards appropriation appropriations for the executive branches had already been provided for in the Budget Law, specifically

bills x x x in order to obviate the recurrence of a similar problem whenever a general appropriations bill is Sections 44 and 45 of Pres. Decree No. 1177, as amended by Rep. Act No. 6670 (4 August 1988); and

passed by Congress." Indeed, the contextual reiteration of Section 55 (FY 89) in Section 16 (FY '90) and that the President is empowered by the Constitution to veto provisions or other "distinct and severable

again, its veto by the President, underscore the need for judicial arbitrament.  The Court does not thereby parts" of an Appropriations Bill.

assert its superiority over or exhibit lack of respect due the other co­ordinate departments but discharges a
Judicial Determination
solemn and sacred duty to determine essentially the scope of intersecting powers in regard which the

Executive and the Senate are in dispute.

513 of 669
The Extent of the President's Item­veto Power Petitioners have also brought this suit as taxpayers.  As ruled in Sanidad v. COMELEC (No. L­44640, 12

October   1976,   73   SCRA   333),   this   Court   enjoys   the   open discretion   to entertain   taxpayers   suits   or
The focal issue for resolution is whether or not the President exceeded the item­veto power accorded by
not.  In Tolentino v. COMELEC (No. L­34150, 16 October 1961, 41 SCRA 702), it was also held that a
the   Constitution.  Or   differently   put,   has   the   President   the   power   to   veto   "provisions"   of   an
member of the Senate has the requisite personality to bring a suit where a constitutional issue is raised.
Appropriations Bill?

The   political   question   doctrine   neither   interposed   an   obstacle   to   judicial   determination   of   the   rival
Petitioners contend that Section 55 (FY '89) and Section 16 (FY '90) are provisions and not items and are,
claims.  The   jurisdiction   to   delimit   constitutional   boundaries   has   been   given   to   this   Court.  It   cannot
therefore, outside the scope of the item­veto power of the President.
abdicate that obligation mandated by the 1987 Constitution, although said provision by no means does

The veto power of the President is expressed in Article VI, Section 27 of the 1987 Constitution reading, in away with the applicability of the principle in appropriate cases.

full, as follows:
"SECTION 1.  The judicial power shall be vested in one Supreme Court and in such lower courts as may

"Sec.  27. (1) Every  bill  passed by the Congress  shall, before  it  becomes  a law,  be presented  to the be established by law.

President.  If he approves the same, he shall sign it; otherwise, he shall veto it and return the same with his "Judicial power includes the duty of the courts of justice to settle actual controversies involving rights

objections to the House where it originated, which shall enter the objections at large in its Journal and which are legally demandable and enforceable, and to determine whether or not there has been a grave

proceed to reconsider it.  If, after such reconsideration, two­thirds of all the Members of such House shall abuse of discretion amounting to lack or excess of jurisdiction on the part of any branch or instrumentality

agree to pass the bill, it shall be sent, together with the objections, to the other House by which it shall of the Government."

likewise be reconsidered, and if approved by two­thirds of all the Members of that House, it shall become Nor is this the first time that the constitutionality of a Presidential veto is raised to the Court.   The two oft­

a law.  In all such cases, the votes of each House shall be determined by yeas or nays, and the names of cited   cases   are Bengsonv.   Secretary   of   Justice (62   Phil.   912   [1936]),   penned   by   Justice   George   A.

the Members voting for or against shall be entered in its Journal.  The President shall communicate his Malcolm,   which  upheld   the   veto   questioned   before   it,   but   which   decision   was   reversed   by   the   U.S.

veto of any bill to the House where  it originated within thirty days after the date of receipt  thereof; Supreme   Court   in   the   same   entitled   case   in   292,   U.S.   410, infra,   essentially   on   the   ground   that   an

otherwise, it shall become a law as if he had signed it. Appropriations Bill was not involved.  The second case is BolinaoElectronics v. Valencia (G. R. No. L­

"(2) The President shall have the power to veto any particular item or items in an appropriation, revenue, 20740,   30   June   1964,   11   SCRA   486), infra,   which   rejected   the   President's   veto   of   a   condition   or

or tariff bill, but the veto shall not affect the item or items to which he does not object." restriction in an Appropriations Bill.

514 of 669
It is to be noted that the counterpart provision in the 1987 Constitution (Article VI, Section 27[2], supra), Paragraph (1) refers to the general veto power of the President and if exercised would result in the veto of

is a verbatim reproduction except for the public official concerned.  In other words, also eliminated has the entire bill, as a general rule.  Paragraph (2) is what is referred to as the item­veto power or the line­

been any reference to the veto of a provision.  The vital question is:  should this exclusion be interpreted veto power.  It allows the exercise of the veto over a particular item or items in an appropriation, revenue,

to mean as a disallowance of the power to veto a provision, as petitioners urge? or tariff  bill.  As specified,  the President  may not veto less than all  of an item  of an Appropriations

Bill.  In other words, the power given the executive to disapprove any item or items in an Appropriations
The terms item and provision in budgetary legislation and practice are concededly different.  An item in a
Bill does not grant the authority to veto a part of an item and to approve the remaining portion of the same
bill refers to the particulars, the details, the distinct and severable parts x x x of the bill (Bengzon, supra,
item.
at 916).  It is an indivisible sum of money dedicated to a stated purpose (Commonwealth v. Dodson, 11

S.E..   2d   120,   124,   125,   etc.,   176   Va.   281).  The   United   States   Supreme Court,   in   the   case Originally, item veto exclusively referred to veto of items of appropriation bills and first came into being

of Bengzon v. Secretary of Justice(299 U.S. 410, 414, 57 S.Ct 252, 81 L. Ed., 312) declared "that an 'item' in the former Organic Act, the Act of Congress of 29 August 1916.  This was followed by the 1935

of an appropriation bill obviously means an item which in itself is a specific appropriation of money, not Constitution, which contained a similar provision in its Section 11(2), Article VI, except that the veto

some general provision of law, which happens to be put into an appropriation bill." power was made more expansive by the inclusion of this sentence:

It is our considered opinion that, notwithstanding the elimination in Article VI, Section 27(2) of the 1987 "x x x When a provision of an appropriation bill affects one or more items of the same, the President can

Constitution   of   any   reference   to   the   veto   of   a provision, the   extent   of   the   President's   veto   power   as not veto the provision without at the same time vetoing the particular item or items to which it relates

previously defined by the 1935 Constitution has not changed.  This is because the eliminated proviso x x x."

merely pronounces the basic principle that a distinct and severable part of a bill may be the subject of a The 1935 Constitution further broadened the President's veto power to include the veto of item of items of

separate veto (Bengzon v. Secretary of Justice, 62 Phil., 912, 916 (1926); 2 BERNAS, Joaquin, S.J., The revenue and tariff bills.

Constitution of the Republic of the Philippines, 1st ed., 154­155, [1988]).
With the advent of the 1973 Constitution, the section took a more simple and compact form, thus:

The restrictive interpretation urged by petitioners that the President  may not veto a provision without
"Section 20 (2).  The Prime Minister shall have the power to veto any particular item or items in an
vetoing the entire bill not only disregards the basic principle that a distinct and severable part of a bill may
appropriation, revenue, or tariff bill, but the veto not affect the item or items to which he does not object."
be the subject of a separate veto but also overlooks the Constitutional mandate that any provision in the

515 of 669
But   even   assuming arguendo that provisions are   beyond   the   executive   power   to   veto,   we   are   of   the general appropriations bill shall relate specifically to some particular appropriation therein and that any

opinion that Section 55 (FY '89) and Section 16 (FY '90) are not provisions in the budgetary sense of the such provision shall be limited in its operation to the appropriation to which it relates (1987 Constitution,

term.  Article VI, Section 25(2) of the 1987 Constitution provides: Article VI, Section 25 [2]).  In other words, in the true sense of the term, a provision in an Appropriations

Bill is limited in its operation to some particular appropriation to which it relates, and does not relate to
"Sec.  25(2) No provision or enactment  shall  be embraced  in the general  appropriations bill unless it
the entire bill.
relates specifically to some particular appropriation therein.  Any such provision or enactment shall be

limited in its operation to the appropriation to which it relates." Petitioners' further submission that, since the exercise of the veto power by the President partakes of the

Explicit is the requirement that a provision in the Appropriations Bill should relate specifically to some nature   of   legislative   powers   it   should   be   strictly   construed,   is negatived by   the   following   dictum

"particular appropriation" therein.  The challenged "provisions" fall short of this requirement.  Firstly, the in Bengzon, supra, reading:

vetoed "provisions" do not relate to any particular or distinctive appropriation.  They apply generally to all
"The Constitution is a limitation upon the power of the legislative department of the government, but in
items   disapproved   or   reduced   by   Congress   in   the   Appropriations   Bill.  Secondly,   the   disapproved   or
this respect it is a grant of power to the executive department.  The Legislature has the affirmative power
reduced items are nowhere to be found on the face of the Bill.  To discover them, resort will have to be
to enact laws; the Chief Executive has the negative power by the constitutional exercise of which he may
made to the original recommendations made by the President and to the source indicated by petitioners
defeat  the will  of the  Legislature.  It  follows that  the Chief  Executive  must  find his authority in the
themselves,   i.e.,   the   "Legislative   Budget   Research   and   Monitoring   Office"   (Annex   B­1   and   B­2,
Constitution.  But in exercising that authority he may not be confined to rules of strict construction or
Petition).  Thirdly, the vetoed Sections are more of an expression of Congressional policy in respect of
hampered by the unwise interference of the judiciary.  The courts will indulge every intendment in favor
augmentation from savings rather than a budgetary appropriation.  Consequently, Section 55 (FY '89) and
of the constitutionality of a veto the same as they will presume the constitutionality of an act as originally
Section  16  (FY  '90)   although labelled as   "provisions,"  are  actually inappropriate provisions that should
passed by the Legislature" (Commonwealth v. Barnett [1901], 199 Pa., 161; 55 L.R.A., 882; People v.
be treated as items for the purpose of the President's veto power (Henry v. Edwards [1977] 346 S Rep. 2d,
Board of Councilmen [1892], 20 N.Y.S., 52; Fulmore v. Lane [1911], 104 Tex., 499; Texas Co v. State
157­158).
[1927], 53 A.L.R., 258 [at 917]).

"Just   as   the   President   may   not   use   his   item­veto   to   usurp   constitutional   powers   conferred   on   the Inappropriateness of the so­called "Provisions"

legislature, neither can the legislature deprive the Governor of the constitutional powers conferred on him

as chief executive officer of the state by including in a general appropriation bill matters more properly

516 of 669
Petitioners   maintain,   however,   that   Congress is free   to   impose   conditions   in   an   Appropriations enacted   in   separate   legislation.  The   Governor's   constitutional   power   to   veto   bills   of   general

Bill and where conditions are attached, the veto power does not carry with it the power to strike them out, legislation. . .  cannot be abridged by the careful placement of such measures in a general appropriation

citing Commonwealth   v. Dodson (11   SE,   2d   130, supra) bill, thereby forcing the Governor to choose between approving unacceptable substantive legislation or

and Bolinao Electronics Corporation v. Valencia (No. L­20740, June 30, 1964, 11 SCRA 486).  In other vetoing 'items' of expenditure essential to the operation of government.  The legislature cannot by location

words, their theory is that Section 55 (FY '89) and Section 16 (FY '90) are such conditions/restrictions and  of a bill give it immunity from executive veto.     Nor can it circumvent the Governor's veto power over 

thus beyond the veto power. substantive legislation by artfully drafting general law measures so that they appear to be true conditions

or limitations on an item of appropriation.  Otherwise, the legislature would be permitted to impair the
There can be no denying that inherent in the power of appropriation is the power to specify how money
constitutional responsibilities and functions of a co­equal branch of government in contravention of the
shall   be  spent;  and  that   in addition to  distinct   "items"   of  appropriation,  the  Legislature   may include
separation of powers doctrine . . .  We are no more willing to allow the legislature to use its appropriation
in Appropriation   Bills   qualifications,   conditions,   limitations   or   restrictions   on   expenditure   of
power to infringe on the Governor's constitutional right to veto matters of substantive legislation than we
funds.  Settled also is the rule that the Executive is not allowed to veto a condition or proviso of an
are to allow the Governor to encroach on the constitutional powers of the legislature.   In order to avoid
appropriation, while allowing the appropriation itself to stand (Fairfield v. Foster, supra, at 320).  That
this result, we hold that, when the legislature inserts inappropriate provisions in a general appropriation
was also the ruling in Bolinao supra, which held that the veto of a condition in an Appropriations Bill
bill, such provisions must be treated  as 'items' for purposes of the Governor's item  veto power over
which did not include a veto of the items to which the condition related was deemed invalid and  without
general appropriation bills.
effect whatsoever.
x x x                 x x x                 x x x

However, for the rule to apply, restrictions should be such in the real sense of the term, not some matters "x x x Legislative control cannot be exercised in such a manner as to encumber the general appropriation

which   are   more   properly   dealt   with   in   a   separate   legislation   (Henry   v.   Edwards,   La,   346,   So   2d bill with veto­proof 'logrolling measure,' special interest provisions which could not succeed if separately

153).  Restrictions   or   conditions   in   an   Appropriations   Bill   must   exhibit   a   connection   with enacted,   or   'riders,'   substantive   pieces   of   legislation   incorporated   in   a   bill   to   insure   passage   without

money items in a budgetary sense in the schedule of expenditures.  Again, the test is appropriateness. veto.  x x x " (Underscoring supplied)

Inappropriateness of the so­called "Conditions/Restrictions"
"It   is   not   enough   that   a   provision   be   related   to   the   institution   or   agency   to   which   funds   are

appropriated.  Conditions and limitations properly included in an appropriation bill must exhibit  such

517 of 669
and 16 (FY '90) partake more of a curtailment on the power to augment from savings; in other words, "a a connexity with   money   items   of   appropriation   that   they   logically   belong   in   a   schedule   of

general  provision of law, which happens to be put in an appropriation bill" (Bengzon v. Secretary  of expenditures. . .  the ultimate test is one of appropriateness" (Henry v. Edwards, supra, at 158).

Justice, supra). Tested   by   these   criteria.  Section   55   (FY   '89) and Section   16   (FY   '90)   must   also   be   held   to

be inappropriate "conditions." While   they, particularly, Section 16 (FY '90), have been "artfully drafted"
The Power of Augmentation and The Validity of the Veto
to appear as true conditions or limitations, they are actually general law measures more appropriate for

The President promptly vetoed Section 55 (FY '89) and Section 16 (FY '90) because they nullify the substantive and, therefore, separate legislation.

authority of the Chief Executive and heads of different branches of government to augment any item in
Further,   neither   of   them   shows   the   necessary   connection   with   a   schedule   of   expenditures.  The
the General Appropriations Law for their respective offices from savings in other items of their respective
reason, as explained   earlier, is that   items   reduced   or   disapproved   by   Congress   would not appear   on
appropriations, as guaranteed by Article VI, Section 25(5) of the Constitution.  Said provision reads:
the face of the enrolled bill or Appropriations Act itself.  They can only be detected when compared with

"Sec. 25.  (5) No law shall be passed authorizing any transfer of appropriations; however, the President, the   original   budgetary   submittals   of   the   President.  In   fact,   Sections   55   (FY   '89)   and   16   (FY   '90)

the President of the Senate, the Speaker of the House of Representatives, the Chief Justice of the Supreme themselves   provide   that   an   item   "shall   be   deemed   to   have   been   disapproved   by   Congress

Court, and the heads of Constitutional Commissions may, by law, be authorized to augment any item in if no corresponding appropriation for the specific purpose is provided in this Act."

the general appropriations law for their respective offices from savings in other items of their respective
Considering   that   the   vetoed   provisions   are   not,   in   the   budgetary   sense   of   the   term,   conditions   or
appropriations" (Underscoring ours).
restrictions,   the   case   of BolinaoElectronics   Corporation   v.   Valencia (supra),   invoked   by   petitioners,
Noteworthy is the fact that the power to augment from savings lies dormant until authorized by law.
becomes   inapplicable.  In   that   case,   a   public   works   bill   contained   an   item   appropriating   a

This Court upheld the validity of the power of augmentation from savings in Demetria v. Alba, which certain sum for assistance to television stations, subject  to the condition that the amount would not be

ruled: available to places where there were commercial television stations.  Then President Macapagal approved

the appropriation but vetoed the condition.  When challenged before this Court, it was held that the veto
"x x x to afford the heads of the different  branches of the government and those of the constitutional
was ineffectual and that the approval of the item carried with it the approval of the condition attached to
commissions considerable flexibility in the use of public funds and resources, the constitution allowed the
it.  In contrast with the case at bar, there is no condition, in the budgetary sense of the term, attached to an
enactment of a law authorizing the transfer of funds for the purpose of augmenting an item from savings
appropriation or item in the appropriation bill which was struck out.  For obviously, Sections 55 (FY '89)

518 of 669
"Sec. 45.  Authority to Use Savings in Appropriations to Cover Deficits.  Except as otherwise provided in in another item in the appropriation of the government  branch or constitutional body concerned.  The

the   General   Appropriations   Act,   any   savings   in  the   regular   appropriations   authorized   in  the   General leeway granted was thus limited.  The purpose and conditions for which funds may be transferred were

Appropriations Act for programs and projects of any department, office or agency, may, with the approval specified, i.e., transfer may be allowed for the purpose of augmenting an item and such transfer  may be

of the President be used to cover a deficit in any other item of the regular appropriations:" x x x made  only  if  there  are   savings  from  another  item  in  the  appropriation  of   the   government   branch   or

A more recent grant is found in Section 12 of the General Appropriations Act of 1989, the text of which is constitutional body" (G. R. No. 71977, 27 February 1987, 148 SCRA 214).

repeated in the first paragraph of Section 16 (FY '90), Section 12 reads: The   1973   Constitution   contained   an   identical   authority   to   augment   from   savings   in   its   Article   VIII,

Section 16(5), except for mention of the Prime Minister among the officials vested with that power.[1]
"Sec.  12.  Use  of Savings. ­ The  President,  the  President   of  the  Senate,  the  Speaker   of  the House  of

Representatives, the Chief Justice of the Supreme Court, the heads of the Constitutional Commissions, In 1977, the statutory authority of the President to augment any appropriation of the executive department

and the Ombudsman are hereby authorized to augment any item in this Act for their respective offices in the General Appropriations Act from savings was specifically provided for in Section 44 of Presidential

from savings in other items of their respective appropriations." Decree  No. 1177, as amended  (RA 6670, 4 August 1988), otherwise known as the "Budget  Reform

There should be no question, therefore, that statutory authority has, in fact, been granted.  And once given, Decree of 1977." It reads:

the heads of the different branches of the Government and those of the Constitutional Commissions are
"Sec. 44.  x x x
afforded considerable flexibility in the use of public funds and resources (Demetria v. Alba, supra).  The
"The  President   shall,   likewise,   have   the   authority   to   augment any appropriation of   the   Executive
doctrine   of   separation   of   powers   is   in   no   way   endangered   because   the   transfer   is   made   within   a
Department in the General Appropriations Act, from savings in the appropriations of another department,
department   (or   branch   of   government)   and   not   from   one   department   (branch)   to   another
bureau, office or agency within the Executive Branch, pursuant to the provisions of Art. VIII, Sec. 16(5)
(CRUZ, lsagani A., Philippine Political Law [1989] p. 155).
of the Constitution (now Sec. 25(5), Art. VI)" (Emphasis ours). (N.B.:  The first paragraph declared void

When   Sections   55   (FY   '89)   and   16   (FY   '90),   therefore,   prohibit   the   restoration   or   increase   by in Demetria v. Alba, supra, has been deleted).

augmentation of appropriations disapproved or reduced by Congress, they impair the constitutional and Similarly, the use by the President of savings to cover deficits is specifically authorized in the same

statutory authority of the President and other key officials to augment any item or any appropriation from Decree.  Thus:

savings   in   the   interest   of   expediency   and   efficiency.  The   exercise   of   such   authority   in   respect   of

disapproved or reduced items by no means vests in the Executive the power to rewrite the entire budget,

519 of 669
If, indeed, by the later enactments of Section 55 (FY '89) and Section 16 (FY '90), Congress, as petitioners as petitioners contend, the leeway granted being delimited to transfers within the department or branch

argue, intended to amend or repeal Pres. Decree No. 1177, with all the more reason should it have so concerned, the sourcing to come only from savings.

provided in a separate enactment, it being basic that implied repeals are not favored.  For the same reason,
More importantly, it strikes us, too, that for such a special power as that of augmentation from savings,
we cannot subscribe to petitioners' allegation that Pres. Decree No. 1177 has been revoked by the 1987
the same is merely incorporated in the General Appropriations Bill.  An Appropriations Bill is "one the
Constitution.  The 1987 Constitution itself provides for the continuance of laws, decrees, executive orders,
primary   and   specific   aim   of   which   is   to   make   appropriation   of   money   from   the   public   treasury"
proclamations, letters of instructions, and other executive issuances not inconsistent with the Constitution
(Bengzon v. Secretary of Justice, 292 U.S., 410, 57 S.Ct. 252).  It is a legislative authorization of receipts
until amended, repealed or revoked (1987 Constitution, Article XVIII, Section 3).
and expenditures.  The power of augmentation from savings, on the other hand, can by no means be

If,   indeed,   the   legislature   believed   that   the   exercise   of   the   veto   powers   by   the   executive   were considered a specific appropriation of money.  It is a non­appropriation item inserted in an appropriation

unconstitutional, the remedy laid down by the Constitution is crystal clear.  A Presidential veto may be measure.

overridden by the votes of two?thirds of members of Congress (1987 Constitution, Article VI, Section
The same thing must be said of Section 55 (FY '89), taken in conjunction with Section 12, and Section 16
27[1], supra).  But Congress made no attempt to override the Presidential veto.  Petitioners' argument that
(FY '90), which prohibit the restoration or increase by augmentation of appropriations disapproved and or
the veto is ineffectual so that there is "nothing to override" (citing Bolinao) has lost force and effect with
reduced by Congress.  They are non­appropriation items, an appropriation being a setting apart by law of
the executive veto having been herein upheld.
a certain sum from the public revenue for a specified purpose (Bengzon v. Secretary of Justice, 62 Phil.

As we see it, there need be no future conflict if the legislative and executive branches of government 912,   916   [1936]).  It   bears   repeating   that   they   are   more   of   a   substantive   expression   of   a   legislative

adhere to the spirit of the Constitution, each exercising its respective powers with due deference to the objective to restrict the power of augmentation granted to the President and other key officials.  They are

constitutional   responsibilities   and   functions   of   the   other.  Thereby,   the   delicate   equilibrium   of actually matters of general law and more properly the subject of a separate legislation that will embody,

governmental powers remains on even keel. define   and   delimit   the   scope   of   the   special   power   of   augmentation   from   savings   instead   of   being

inappropriately incorporated annually in the Appropriation Act.  To sanction this practice would be to
WHEREFORE. the constitutionality of the assailed Presidential veto is UPHELD and this Petition is
give the Legislature the freedom to grant or withhold the power from the Executive and other officials,
hereby DISMISSED.  No costs.
and thus put in yearly jeopardy the exercise of that power.

SO ORDERED.

520 of 669
521 of 669
Subdivision (as well as the lands on which said feeder roads were to be construed) were private properties G.R. No. L­10405           December 29, 1960
of respondent Jose C. Zulueta, who, at the time of the passage and approval of said Act, was a member of
the Senate of the Philippines; that on May, 1953, respondent Zulueta, addressed a letter to the Municipal WENCESLAO PASCUAL, in his official capacity as Provincial Governor of Rizal, petitioner­
Council of Pasig, Rizal, offering to donate said projected feeder roads to the municipality of Pasig, Rizal; appellant,
that, on June 13, 1953, the offer was accepted by the council, subject to the condition "that the donor vs.
would submit a plan of the said roads and agree to change the names of two of them"; that no deed of THE SECRETARY OF PUBLIC WORKS AND COMMUNICATIONS, ET AL., respondents­
donation in favor of the municipality of Pasig was, however, executed; that on July 10, 1953, respondent appellees.
Zulueta wrote another letter to said council, calling attention to the approval of Republic Act. No. 920,
and the sum of P85,000.00 appropriated  therein for the construction of the projected feeder  roads in Asst. Fiscal Noli M. Cortes and Jose P. Santos for appellant.
question; that the municipal council of Pasig endorsed said letter of respondent Zulueta to the District Office of the Asst. Solicitor General Jose G. Bautista and Solicitor A. A. Torres for appellee.
Engineer of Rizal, who, up to the present "has not made any endorsement thereon" that inasmuch as the
projected  feeder  roads   in  question were  private   property  at   the  time  of  the  passage  and  approval   of
CONCEPCION, J.:
Republic Act No. 920, the appropriation of P85,000.00 therein made, for the construction, reconstruction,
repair,  extension and improvement  of said projected  feeder  roads, was illegal  and, therefore, void ab
Appeal,   by   petitioner   Wenceslao   Pascual,   from   a   decision   of   the   Court   of   First   Instance   of   Rizal,
initio"; that said appropriation of P85,000.00 was made by Congress because its members were made to
dismissing the above entitled case and dissolving the writ of preliminary injunction therein issued, without
believe that the projected feeder roads in question were "public roads and not private streets of a private
costs.
subdivision"';   that,   "in   order   to   give   a   semblance   of   legality,   when   there   is   absolutely   none,   to   the
aforementioned appropriation", respondents Zulueta executed  on December  12, 1953, while he was a
On August 31, 1954, petitioner Wenceslao Pascual, as Provincial Governor of Rizal, instituted this action
member of the Senate of the Philippines, an alleged deed of donation — copy of which is annexed to the
for declaratory  relief,  with injunction, upon the ground that Republic Act  No. 920, entitled "An Act
petition   —   of   the   four   (4)   parcels   of   land   constituting   said   projected   feeder   roads,   in   favor   of   the
Appropriating Funds for Public Works", approved on June 20, 1953, contained, in section 1­C (a) thereof,
Government of the Republic of the Philippines; that said alleged deed of donation was, on the same date,
an item (43[h]) of P85,000.00 "for the construction, reconstruction, repair, extension and improvement" of
accepted   by  the   then   Executive   Secretary;   that   being   subject   to   an   onerous   condition,  said   donation
Pasig feeder road terminals (Gen. Roxas — Gen. Araneta — Gen. Lucban — Gen. Capinpin — Gen.
partook of the nature of a contract; that, such, said donation violated the provision of our fundamental law
Segundo — Gen. Delgado — Gen. Malvar — Gen. Lim)"; that, at the time of the passage and approval of
prohibiting members of Congress from being directly or indirectly financially interested in any contract
said Act, the aforementioned feeder roads were "nothing but projected and planned subdivision roads, not
with   the   Government,   and,   hence,   is   unconstitutional,   as   well   as   null   and   void ab   initio,   for   the
yet constructed, . . . within the Antonio Subdivision . . . situated at . . . Pasig, Rizal" (according to the
construction of the projected feeder roads in question with public funds would greatly enhance or increase
tracings  attached  to the petition as Annexes  A and  B, near  Shaw  Boulevard,  not  far  away  from  the
the value of the aforementioned subdivision of respondent Zulueta, "aside from relieving him from the
intersection   between   the   latter   and   Highway   54),   which   projected   feeder   roads   "do   not   connect   any
burden of constructing his subdivision streets or roads at his own expense"; that the construction of said
government property or any important premises to the main highway"; that the aforementioned Antonio
projected feeder roads was then being undertaken by the Bureau of Public Highways; and that, unless

522 of 669
Acting upon said motions to dismiss, the lower court rendered the aforementioned decision, dated October
29, 1953, holding that, since public interest is involved in this case, the Provincial Governor of Rizal and
the provincial fiscal thereof who represents him therein, "have the requisite personalities" to question the
constitutionality of the disputed item of Republic Act No. 920; that "the legislature is without power
appropriate public revenues for anything but a public purpose", that the instructions and improvement of
the feeder roads in question, if such roads where private property, would not be a public purpose; that,
being subject to the following condition:
The  within donation  is hereby   made upon  the  condition  that  the  Government   of  the  Republic  of  the
Philippines will use the parcels of land hereby donated for street purposes only and for no other purposes
whatsoever; it being expressly understood that should the Government of the Republic of the Philippines
violate   the   condition   hereby   imposed   upon   it,   the   title   to   the   land   hereby   donated   shall,   upon   such
violation, ipso facto revert to the DONOR, JOSE C. ZULUETA. (Emphasis supplied.)
which is onerous, the donation in question is a contract;  that said donation or contract  is "absolutely
forbidden  by the Constitution" and consequently "illegal", for Article 1409 of the Civil  Code of the
Philippines, declares in existence and void from the very beginning contracts "whose cause, objector
purpose is contrary to law, morals . . . or public policy"; that the legality of said donation may not be
contested, however, by petitioner herein, because his "interest are not directly affected" thereby; and that,
accordingly, the appropriation in question "should be upheld" and the case dismissed.
At the outset, it should be noted that we are concerned with a decision granting the aforementioned
motions to dismiss, which as much, are deemed to have admitted hypothetically the allegations of fact
made in the petition of appellant herein. According to said petition, respondent Zulueta is the owner of
several parcels of residential land situated in Pasig, Rizal, and known as the Antonio Subdivision, certain
portions of which had been reserved for the projected feeder roads aforementioned, which, admittedly,
were private property of said respondent when Republic Act No. 920, appropriating P85,000.00 for the
"construction, reconstruction, repair, extension and improvement" of said roads, was passed by Congress,
as well as when it was approved by the President on June 20, 1953. The petition further alleges that the
restrained by the court, the respondents would continue to execute, comply with, follow and implement
the aforementioned illegal provision of law, "to the irreparable damage, detriment and prejudice not only
to the petitioner but to the Filipino nation."
Petitioner prayed, therefore, that the contested item of Republic Act No. 920 be declared null and void;
that   the   alleged   deed   of   donation   of   the   feeder   roads   in   question   be   "declared   unconstitutional   and,
therefor,   illegal";   that   a   writ   of   injunction   be   issued   enjoining   the   Secretary   of   Public   Works   and
Communications, the Director of the Bureau of Public Works and Highways and Jose C. Zulueta from
ordering or allowing the continuance of the above­mentioned feeder roads project, and from making and
securing any new and further releases on the aforementioned item of Republic Act No. 920, and the
disbursing officers of the Department of Public Works and Highways from making any further payments
out of said funds provided for in Republic Act No. 920; and that pending final hearing on the merits, a
writ of preliminary injunction be issued enjoining the aforementioned parties respondent from making and
securing any new and further releases on the aforesaid item of Republic Act No. 920 and from making
any further payments out of said illegally appropriated funds.
Respondents moved to dismiss the petition upon the ground that petitioner had "no legal capacity to sue",
and that the petition did "not state a cause of action". In support to this motion, respondent Zulueta alleged
that the Provincial Fiscal of Rizal, not its provincial governor, should represent the Province of Rizal,
pursuant to section 1683 of the Revised Administrative Code; that said respondent is " not aware of any
law which makes illegal the appropriation of public funds for the improvements of . . . private property";
and that, the constitutional provision invoked by petitioner is inapplicable to the donation in question, the
same   being   a   pure   act   of   liberality,   not   a   contract.   The   other   respondents,   in   turn,   maintained   that
petitioner could not assail the appropriation in question because "there is no actual bona fide case . . . in
which the validity of Republic Act No. 920 is necessarily involved" and petitioner "has not shown that he
has a personal and substantial interest" in said Act "and that its enforcement has caused or will cause him
a direct injury."
523 of 669
The rule is set forth in Corpus Juris Secundum in the following language:
In   accordance   with   the   rule   that   the taxing   power   must   be   exercised   for   public   purposes   only,
discussed supra sec. 14, money raised by taxation can be expended only for public purposes and not for
the advantage of private individuals. (85 C.J.S. pp. 645­646; emphasis supplied.)
Explaining the reason underlying said rule, Corpus Juris Secundum states:
Generally, under the express or implied provisions of the constitution, public funds may be used only for
public purpose. The right of the legislature to appropriate funds is correlative with its right to tax, and,
under constitutional provisions against taxation except for public purposes and prohibiting the collection
of a tax for one purpose and the devotion thereof to another purpose, no appropriation of state funds can
be made for other than for a public purpose.
x x x           x x x          x x x
The test of the constitutionality of a statute requiring the use of public funds is whether the statute is
designed to promote the public interest, as opposed to the furtherance of the advantage of individuals,
although each advantage to individuals might incidentally serve the public. (81 C.J.S. pp. 1147; emphasis
supplied.)
Needless to say, this Court is fully in accord with the foregoing views which, apart from being patently
sound, are a necessary corollary to our democratic system of government, which, as such, exists primarily
for the promotion of the general welfare. Besides, reflecting as they do, the established jurisprudence in
the United States, after whose constitutional system ours has been patterned, said views and jurisprudence
are, likewise, part and parcel of our own constitutional law.lawphil.net
This notwithstanding, the lower court felt constrained to uphold the appropriation in question, upon the
ground that petitioner may not contest the legality of the donation above referred to because the same does
not affect him directly. This conclusion is, presumably, based upon the following premises, namely: (1)
construction of said roads, to be undertaken with the aforementioned appropriation of P85,000.00, would
have the effect of relieving respondent Zulueta of the burden of constructing his subdivision streets or
roads at his own expenses, 1and would "greatly enhance or increase the value of the subdivision" of said
respondent.   The   lower   court   held   that   under   these   circumstances,   the   appropriation   in   question   was
"clearly for a private, not a public purpose."
Respondents do not deny the accuracy of this conclusion, which is self­evident. 2However, respondent
Zulueta contended, in his motion to dismiss that:
A law passed by Congress and approved by the President can never be illegal because Congress is the
source of all laws . . . Aside from the fact that movant is not aware of any law which makes illegal the
appropriation of public funds for the improvement of what we, in the meantime, may assume as private
property . . . (Record on Appeal, p. 33.)
The first proposition must be rejected most emphatically, it being inconsistent with the nature of the
Government  established under  the Constitution of the Republic of the Philippines and the system of
checks and balances underlying our political structure. Moreover, it is refuted by the decisions of this
Court invalidating legislative enactments deemed violative of the Constitution or organic laws. 3
As regards the legal feasibility of appropriating public funds for a public purpose, the principle according
to Ruling Case Law, is this:
It is a general rule that the legislature is without power to appropriate public revenue for anything but a
public   purpose.  .   .  .   It   is   the  essential   character   of  the   direct   object   of  the   expenditure   which   must
determine its validity as justifying a tax, and not the magnitude of the interest to be affected nor the
degree to which the general advantage of the community, and thus the public welfare, may be ultimately
benefited by their promotion. Incidental to the public or to the state, which results from the promotion of
private interest and the prosperity of private enterprises or business, does not justify their aid by the use
public money. (25 R.L.C. pp. 398­400; Emphasis supplied.)
524 of 669
a misapplication of such funds," which may be enjoined at the request of a taxpayer.  6Although there are
some   decisions   to   the   contrary,  the   prevailing   view   in   the   United   States   is   stated   in   the   American
7
Jurisprudence as follows:
In   the   determination   of   the   degree   of   interest   essential   to   give   the   requisite   standing   to   attack   the
constitutionality   of   a   statute,   the   general   rule   is   that   not   only   persons   individually   affected,   but
also taxpayers, have sufficient interest in preventing the illegal expenditure of moneys raised by taxation
and may therefore question the constitutionality of statutes requiring expenditure of public moneys. (11
Am. Jur. 761; emphasis supplied.)
However, this view was not favored by the Supreme Court of the U.S. in Frothingham vs. Mellon (262
U.S. 447), insofar as federal laws are concerned, upon the ground that the relationship of a taxpayer of the
U.S. to its Federal Government  is different  from that of a taxpayer of a municipal corporation to its
government. Indeed, under the composite system of government existing in the U.S., the states of the
Union are integral part of the Federation from an international viewpoint, but, each state enjoys internally
a substantial measure of sovereignty, subject to the limitations imposed by the Federal Constitution. In
fact, the same was made by representatives of each state of the Union, not of the people of the U.S.,
except insofar as the former represented the people of the respective States, and the people of each State
has, independently of that of the others, ratified said Constitution. In other words, the Federal Constitution
and the Federal statutes have become binding upon the people of the U.S. in consequence of an act of,
and, in this sense, through the respective states of the Union of which they are citizens. The peculiar
nature of the relation between said people and the Federal Government of the U.S. is reflected in the
election of its President, who is chosen directly, not by the people of the U.S., but by electors chosen
by each State, in such manner as the legislature thereof may direct (Article II, section 2, of the Federal
Constitution).lawphi1.net
The relation between the people of the Philippines and its taxpayers, on the other hand, and the Republic
of the Philippines, on the other, is not identical to that obtaining between the people and taxpayers of the
U.S. and its Federal Government. It is closer, from a domestic viewpoint, to that existing between the
that, if valid, said donation cured the constitutional infirmity of the aforementioned appropriation; (2) that
the latter may not be annulled without a previous declaration of unconstitutionality of the said donation;
and (3) that the rule set forth in Article 1421 of the Civil Code is absolute, and admits of no exception. We
do not agree with these premises.
The validity of a statute depends upon the powers of Congress at the time of its passage or approval, not
upon events occurring, or acts performed, subsequently thereto, unless the latter consists of an amendment
of the organic law, removing, with retrospective operation, the constitutional limitation infringed by said
statute. Referring to the P85,000.00 appropriation for the projected feeder roads in question, the legality
thereof depended upon whether said roads were public or private property when the bill, which, latter on,
became Republic Act 920, was passed by Congress, or, when said bill was approved by the President and
the   disbursement   of   said   sum   became   effective,   or   on   June   20,   1953   (see   section   13   of   said   Act).
Inasmuch   as   the   land   on  which   the   projected   feeder   roads   were   to  be   constructed   belonged   then   to
respondent Zulueta, the result is that said appropriation sought a private purpose, and hence, was null and
void. 4 The donation to the Government, over five (5) months after the approval and effectivity of said
Act, made, according to the petition, for the purpose of giving a "semblance of legality", or legalizing, the
appropriation   in   question,   did   not   cure   its   aforementioned   basic   defect.   Consequently,   a   judicial
nullification of said donation need not precede the declaration of unconstitutionality of said appropriation.
Again, Article 1421 of our Civil Code, like many other statutory enactments, is subject to exceptions. For
instance, the creditors of a party to an illegal contract may, under the conditions set forth in Article 1177
of said Code, exercise the rights and actions of the latter, except only those which are inherent in his
person, including therefore, his right to the annulment of said contract, even though such creditors are not
affected by the same, except indirectly, in the manner indicated in said legal provision.
Again, it is well­stated that the validity of a statute may be contested only by one who will sustain a direct
injury in consequence of its enforcement. Yet, there are many decisions nullifying, at the instance of
taxpayers, laws providing for the disbursement of public funds, 5upon the theory that "the expenditure of
public funds by an officer of the State for the purpose of administering an unconstitutional act constitutes
525 of 669
Wherefore, the decision appealed from is hereby reversed, and the records are remanded to the lower
court for further proceedings not inconsistent with this decision, with the costs of this instance against
respondent Jose C. Zulueta. It is so ordered.
people and taxpayers of each state and the government thereof, except that the authority of the Republic
of the Philippines over the people of the Philippines is more fully direct than that of the states of the
Union, insofar  as the simple and unitary type of our  national  government  is not  subject  to limitations
analogous to those imposed by the Federal Constitution upon the states of the Union, and those imposed
upon the Federal Government in the interest of the Union. For this reason, the rule recognizing the right of
taxpayers to assail the constitutionality of a legislation appropriating local or state public funds — which
has been upheld by the Federal Supreme Court (Crampton vs. Zabriskie, 101 U.S. 601) — has greater
application in the Philippines than that adopted with respect to acts of Congress of the United States
appropriating federal funds.
Indeed, in the Province of Tayabas vs. Perez (56 Phil., 257), involving the expropriation of a land by the
Province of Tayabas, two (2) taxpayers thereof were allowed to intervene for the purpose of contesting the
price being paid to the owner thereof, as unduly exorbitant. It is true that in Custodio vs. President of the
Senate (42 Off. Gaz., 1243), a taxpayer and employee of the Government was not permitted to question
the   constitutionality   of   an   appropriation   for   backpay   of   members   of   Congress.   However,   in
Rodriguez vs. Treasurer of the Philippines and Barredo vs. Commission on Elections (84 Phil., 368; 45
Off. Gaz., 4411), we entertained the action of taxpayers impugning the validity of certain appropriations
of public funds, and invalidated the same. Moreover, the reason that impelled this Court to take such
position in said two (2) cases — the importance of the issues therein raised — is present in the case at bar.
Again, like the petitioners in the Rodriguez and Barredo cases, petitioner herein is not merely a taxpayer.
The Province of Rizal, which he represents officially as its Provincial Governor, is our most populated
political subdivision, 8and, the taxpayers therein bear a substantial portion of the burden of taxation, in the
Philippines.
Hence,   it   is   our   considered   opinion   that   the   circumstances   surrounding   this   case   sufficiently   justify
petitioners action in contesting the appropriation and donation in question; that this action should not have
been   dismissed   by   the   lower   court;   and   that   the   writ   of   preliminary   injunction   should   have   been
maintained.
526 of 669
There can be no question that petitioners as Senators of the Republic of the Philippines may bring this suit
where   a   constitutional   issue   is   raised.  Indeed,   even   a   taxpayer   has   personality   to   restrain   unlawful
3
expenditure of public funds.
The petitioner seek the declaration of the unconstitutionality of P.D. No. 81, Sections 31 of P.D. 1177,
and P.D. No. 1967. The petition also seeks to restrain the disbursement for debt service under the 1990
budget pursuant to said decrees.
Respondents contend that the petition involves a pure political question which is the repeal or amendment
of said laws addressed to the judgment, wisdom and patriotism of the legislative body and not this Court.
In Gonzales,5 the   main   issue   was   the   unconstitutionality   of   the   presidential   veto   of   certain   provision
particularly   Section   16   of   the   General   Appropriations   Act   of   1990,   R.A.   No.   6831.   This   Court,   in
disposing of the issue, stated —
The political question doctrine neither interposes an obstacle to judicial determination of the rival claims.
The jurisdiction to delimit constitutional boundaries has been given to this Court. It cannot abdicate that
obligation mandated by the 1987 Constitution, although said provision by no means does away with the
applicability of the principle in appropriate cases.
Sec. 1. The judicial power shad be vested in one Supreme Court and in such lower courts as may be
established by law.
Judicial power includes the duty of the courts of justice to settle actual controversies involving rights
which are legally demandable and enforceable, and to determine whether or not there has been a grave
abuse of discretion amounting to lack or excess of jurisdiction on the part of any branch or instrumentality
of the Government.
G.R. No. 94571             April 22, 1991
TEOFISTO T. GUINGONA, JR. and AQUILINO Q. PIMENTEL, JR., petitioners,
vs.
HON. GUILLERMO CARAGUE, in his capacity as Secretary, Budget & Management, HON. 
ROZALINA S. CAJUCOM in her capacity as National Treasurer and COMMISSION ON 
AUDIT, respondents.
Ramon A. Gonzales for petitioners.
GANCAYCO, J.:
This is a  case   of  first   impression  whereby   petitioners  question the  constitutionality of  the  automatic
appropriation for debt service in the 1990 budget.
As alleged in the petition, the facts are as follows:
The 1990 budget consists of P98.4 Billion in automatic appropriation (with P86.8 Billion for debt service)
and   P155.3   Billion   appropriated   under   Republic   Act   No.   6831,   otherwise   known   as   the   General
Appropriations   Act,   or   a   total   of   P233.5   Billion,1 while   the   appropriations   for   the   Department   of
Education, Culture and Sports amount to P27,017,813,000.00.2
The  said automatic   appropriation  for  debt   service   is authorized   by P.D.  No. 81,  entitled  "Amending
Certain Provisions of Republic Act Numbered Four Thousand Eight Hundred Sixty, as Amended (Re:
Foreign   Borrowing   Act),"   by   P.D.   No.   1177,   entitled   "Revising   the   Budget   Process   in   Order   to
Institutionalize the Budgetary Innovations of the New Society," and by P.D. No. 1967, entitled "An Act
Strenghthening the Guarantee and Payment Positions of the Republic of the Philippines on Its Contingent
Liabilities Arising out of Relent and Guaranteed Loan by Appropriating Funds For The Purpose.
527 of 669
employment and concerted actions by them to project their grievances, mainly over low pay and abject
working conditions.
He pointed to the high expectations generated by the February Revolution, especially keen among public
schoolteachers, which at present exacerbate these long frustrated hopes.
With   the Senate   maintaining   that   the   President's   veto   is   unconstitutional   and   that   charge   being
controverted, there is an actual case or justiciable controversy between the Upper House of Congress and
the executive department that may be taken cognizance of by this Court.
The questions raised in the instant petition are —

Mr. Ople stated that despite the sincerity of all administrations that tried vainly to respond to the needs of
the teachers, the central problem that always defeated their pious intentions was really the one budgetary
priority in the sense that any proposed increase for public schoolteachers had to be multiplied many times
by the number of government employees in general and their equitable claims to any pay standardization
such that the pay rate of teachers is hopelessly pegged to the rate of government workers in general. This,
he stated, foredoomed the prospect of a significant pay increase for teachers.
Mr.   Ople   pointed   out   that   the recognition   by   the   Constitution   of   the   highest   priority   for   public
schoolteachers, and by implication, for all teachers, would ensure that the President and Congress would
I. IS THE APPROPRIATION OF P86 BILLION IN THE P233 BILLION 1990 BUDGET VIOLATIVE
OF SECTION 5, ARTICLE XIV OF THE CONSTITUTION?
II.   ARE   PD   No.   81,   PD   No.   1177   AND   PD   No.   1967   STILL   OPERATIVE   UNDER   THE
CONSTITUTION?
III. ARE THEY VIOLATIVE OF SECTION 29(l), ARTICLE VI OF THE CONSTITUTION?6
There   is   thus   a   justiciable   controversy   raised   in   the   petition   which   this   Court   may   properly   take

be strongly urged by a constitutional mandate to grant to them such a level of remuneration and other cognizance of On the first issue, the petitioners aver —

incentives that would make teaching competitive again and attractive to the best available talents in the
According to Sec. 5, Art. XIV of the Constitution:
nation.

(5) The State shall assign the highest budgetary priority to education and ensure that teaching will attract
Finally, Mr. Ople recalled that before World War II, teaching competed most successfully against all
and retain its rightful share of the best available talents through adequate remuneration and other means of
other career choices for the best and the brightest of the younger generation. It is for this reason, he stated,
job satisfaction and fulfillment.
that his proposed amendment if approved, would ensure that teaching would be restored to its lost glory as
the career of choice for the most talented and most public­spirited of the younger generation in the sense
The reason behind the said provision is stated, thus:
that   it   would   become   the   countervailing   measure   against   the   continued   decline   of   teaching   and   the
wholesale desertion of this noble profession presently taking place. He further  stated that this would
In explaining his proposed amendment, Mr. Ople stated that all the great and sincere piety professed by
ensure that the future and the quality of the population would be asserted as a top priority against many
every President and every Congress of the Philippines since the end of World War II for the economic
clamorous   and   importunate   but   less   important   claims   of   the   present.   (Journal   of   the   Constitutional
welfare of the public schoolteachers always ended up in failure and this failure, he stated, had caused
Commission, Vol. II, p. 1172)
mass defection  of the  best  and brightest  teachers  to other  careers,  including menial  jobs in overseas

528 of 669
To   begin   with,   Rep.   Act   4860   entitled   "AN   ACT AUTHORIZING THE   PRESIDENT   OF   THE
PHILIPPINES   TO   OBTAIN   SUCH   FOREIGN LOANS   AND   CREDITS, OR   TO   INCUR   SUCH
FOREIGN INDEBTEDNESS, AS MAY BE NECESSARY TO FINANCE APPROVED ECONOMIC
DEVELOPMENT   PURPOSES   OR   PROJECTS,   AND   TO   GUARANTEE,   IN   BEHALF   OF   THE
REPUBLIC   OF   THE   PHILIPPINES,   FOREIGN   LOANS   OBTAINED   OR   BONDS   ISSUED   BY
CORPORATIONS OWNED OR CONTROLLED BY THE GOVERNMENT OF THE PHILIPPINES
FOR ECONOMIC DEVELOPMENT PURPOSES INCLUDING THOSE INCURRED FOR PURPOSES
OF   RELENDING   TO   THE   PRIVATE   SECTOR, APPROPRIATING   THE   NECESSARY   FUNDS
THEREFOR, AND FOR OTHER PURPOSES, provides:
Sec. 2. The total amount of loans, credits and indebtedness, excluding interests, which the President of the
Philippines is authorized to incur under this Act shall not exceed one billion United States dollars or its
equivalent in other foreign currencies at the exchange rate prevailing at the time the loans, credits and
indebtedness   are  incurred: Provided,  however, That  the  total  loans,  credits  and  indebtedness  incurred
under this Act shall not exceed two hundred fifty million in the fiscal year of the approval of this Act, and
two hundred fifty million every fiscal year thereafter, all in United States dollars or its equivalent in other
currencies.
Sec. 5. It shall be the duty of the President, within thirty days after the opening of every regular session,
to report   to   the   Congress the   amount   of loans,   credits   and   indebtedness   contracted,   as   well   as
the guarantees extended, and the purposes and projects for which the loans, credits and indebtedness were
incurred, and the guarantees extended, as well as such loans which may be reloaned to Filipino owned or
controlled corporations and similar purposes.
Sec. 6. The Congress shall appropriate the necessary amount out of any funds in the National Treasury
not otherwise appropriated, to cover the payment of the principal and interest on such loans, credits or
indebtedness as and when they shall become due.
However, after the declaration of martial law, President Marcos issued PD 81 amending Section 6, thus:
However, as against this constitutional intention, P86 Billion is appropriated for debt service while only
P27 Billion is appropriated for the Department of Education in the 1990 budget. It plain, therefore, that
the said appropriation for debt services is inconsistent with the Constitution, hence, viod (Art. 7, New
Civil Code).7
While it is true that under Section 5(5), Article XIV of the Constitution Congress is mandated to "assign
the highest budgetary priority to education" in order to "insure that teaching will attract and retain its
rightful   share   of   the   best   available   talents   through   adequate   remuneration   and   other   means   of   job
satisfaction and fulfillment," it does not thereby follow that the hands of Congress are so hamstrung as to
deprive it the power to respond to the imperatives of the national interest and for the attainment of other
state policies or objectives.
As   aptly   observed   by   respondents,   since   1985,   the   budget   for   education   has   tripled   to   upgrade   and
improve the facility of the public school system. The compensation of teachers has been doubled. The
amount of P29,740,611,000.008 set aside for the Department of Education, Culture and Sports under the
General Appropriations Act (R.A. No. 6831), is the highest budgetary allocation among all department
budgets. This is a clear compliance with the aforesaid constitutional mandate according highest priority to
education.
Having faithfully complied therewith, Congress is certainly not without any power, guided only by its
good judgment, to provide an appropriation, that can reasonably service our enormous debt, the greater
portion of which was inherited from the previous administration. It is not only a matter of honor and to
protect the credit standing of the country. More especially, the very survival of our economy is at stake.
Thus, if in the process Congress appropriated an amount for debt service bigger than the share allocated to
education,   the   Court   finds   and   so   holds   that   said   appropriation   cannot   be   thereby   assailed   as
unconstitutional.
Now to the second issue. The petitioners made the following observations:
529 of 669
Sec.   1.   There   is   hereby   appropriated, out   of   any   funds   in   the   National   Treasury not   otherwise
appropriated, such amounts as may  be necessary  to effect  payments  on foreign  or domestic loans, or
foreign  or  domestic  loans whereon  creditors  make  a call  on the direct  and indirect  guarantee  of the
Republic of the Philippines, obtained by:
a. The Republic of the Philippines the proceeds of which were relent to government­owned or controlled
corporations and/or government financial institutions;
b. government­owned or controlled corporations and/or government financial institutions the proceeds of
which were relent to public or private institutions;
c.   government­owned   or   controlled   corporations   and/or   financial   institutions   and   guaranteed   by   the
Republic of the Philippines;
d. other public or private institutions and guaranteed by government­owned or controlled corporations
and/or government financial institutions.
Sec. 2. All repayments made by borrower institutions on the loans for whose account advances were made
by the National Treasury will revert to the General Fund.
Sec.   3.   In   the   event   that   any   borrower   institution   is   unable   to   settle   the   advances   made   out   of   the
appropriation provided therein, the Treasurer of the Philippines shall make the proper recommendation to
the Minister of Finance on whether such advances shall be treated as equity or subsidy of the National
Government  to the  institution  concerned, which  shall   be  considered  in  the  budgetary  program  of  the
Government.
In the "Budget of Expenditures and Sources of Financing Fiscal Year 1990," which accompanied her
budget message to Congress, the President of the Philippines, Corazon C. Aquino, stated:
Sources Appropriation
Sec. 7. Section six of the same Act is hereby further amended to read as follows:
Sec. 6. Any provision of law to the contrary notwithstanding, and in order to enable the Republic of the
Philippines to pay the principal, interest, taxes and other normal banking charges on the loans, credits or
indebtedness,   or   on   the   bonds,   debentures,   securities   or   other   evidences   of   indebtedness   sold   in
international   markets   incurred   under   the   authority   of   this   Act,   the   proceeds   of   which   are   deemed
appropriated for the projects, all the revenue realized from the projects financed by such loans, credits or
indebtedness, or on the bonds, debentures, securities or other evidences of indebtedness, shall be turned
over in full, after deducting actual and necessary expenses for the operation and maintenance of said
projects, to the National Treasury by the government office, agency or instrumentality, or government­
owned or controlled corporation concerned, which is hereby appropriated for the purpose as and when
they shall become due. In case the revenue realized is insufficient to cover the principal, interest and other
charges, such portion of the budgetary savings as may be necessary to cover the balance or deficiency
shall be set aside exclusively for the purpose by the government office, agency or instrumentality, or
government­owned   or   controlled   corporation   concerned: Provided,   That,   if   there   still   remains   a
deficiency, such amount necessary to cover the payment of the principal and interest on such loans, credit
or   indebtedness   as   and when   they   shall   become   due   is  hereby   appropriated   out   of   any   funds  in  the
national treasury not otherwise appropriated: . . .
President Marcos also issued PD 1177, which provides:
Sec.   31. Automatic   appropriations.   ––   All   expenditures   for   (a)   personnel   retirement   premiums,
government service insurance, and other similar fixed expenditures, (b) principal and interest on public
debt,   (c)   national government   guarantees of   obligations   which   are   drawn   upon,   are   automatically
appropriated; Provided,   that   no   obligations   shall   be   incurred   or   payments   made   from   funds   thus
automatically appropriated except as issued in the form of regular budgetary allotments.
and PD 1967, which provides:
530 of 669
Sec. 24. All appropriation, revenue or tariff bills, bills authorizing increase of the public debt, bills of
local  application, and private bills shall originate exclusively in the House of Representatives,  but the
Senate may propose or concur with amendments. (Emphasis supplied.)
whereby bills have to be approved by the President, 10 then a law must be passed by Congress to authorize
said automatic appropriation. Further, petitioners state said decrees violate Section 29(l) of Article VI of
the Constitution which provides as follows ––
Sec. 29(l). No money shall be paid out of the Treasury except in pursuance of an appropriation made by
law.
They assert that there must be definiteness, certainty and exactness in an appropriation, 11 otherwise it is an
undue   delegation   of   legislative   power   to   the   President   who   determines   in   advance   the   amount
appropriated for the debt service.12
The Court is not persuaded.
Section 3, Article XVIII of the Constitution recognizes that "All existing laws, decrees, executive orders,
proclamations,   letters   of   instructions   and   other   executive   issuances   not   inconsistent   with   the
Constitution shall remain operative until amended, repealed or revoked."
This transitory provision of the Constitution has precisely been adopted by its framers to preserve the
social order so that legislation by the then President Marcos may be recognized. Such laws are to remain
in force and effect unless they are inconsistent with the Constitution or, are otherwise amended, repealed
or revoked.
An examination of the aforecited presidential decrees show the clear intent that the amounts needed to
cover the payment of the principal and interest on all foreign loans, including those guaranteed by the
national   government,   should   be   made   available   when   they   shall   become   due   precisely   without   the
The P233.5 billion budget proposed for fiscal year 1990 will require P132.1 billion of new programmed
appropriations out of a total P155.3 billion in new legislative authorization from Congress. The rest of the
budget,   totalling   P101.4   billion,   will   be   sourced   from   existing   appropriations: P98.4   billion   from
Automatic Appropriations and P3.0 billion from Continuing Appropriations (Fig. 4).
And according to Figure 4, . . ., P86.8 billion out of the P98.4 Billion are programmed for debt service. In
other words, the President had, on her own, determined and set aside the said amount of P98.4 Billion
with the rest of the appropriations of P155.3 Billion to be determined and fixed by Congress, which is
now Rep. Act 6831.9
Petitioners argue that the said automatic appropriations under the aforesaid decrees  of then President
Marcos became functus oficio when he was ousted in February, 1986; that upon the expiration of the one­
man legislature in the person of President Marcos, the legislative power was restored to Congress on
February   2,   1987   when   the   Constitution   was   ratified   by   the   people;   that   there   is   a   need   for   a   new
legislation by Congress providing for automatic appropriation, but Congress, up to the present, has not
approved any such law; and thus the said P86.8 Billion automatic appropriation in the 1990 budget is an
administrative act that rests on no law, and thus, it cannot be enforced.
Moreover, petitioners contend that assuming arguendo that P.D. No. 81, P.D. No. 1177 and P.D. No. 1967
did not expire with the ouster of President Marcos, after the adoption of the 1987 Constitution, the said
decrees are inoperative under Section 3, Article XVIII which provides ––
Sec.   3.   All existing laws, decrees, executive   orders,   proclamations,   letters   of   instructions,   and   other
executive issuances not inconsistent with this Constitution shall remain operative until amended, repealed,
or revoked." (Emphasis supplied.)
They   then   point   out   that   since   the   said   decrees   are   inconsistent   with   Section   24,   Article   VI   of   the
Constitution, i.e.,
531 of 669
that existing laws in the statute books including existing presidential decrees appropriating public money
are   reduced   to   mere   "bills"   that   must   again   go   through   the   legislative   million   The   only   reasonable
interpretation of said provisions of the Constitution which refer to "bills" is that they mean appropriation
measures still to be passed by Congress. If the intention of the framers thereof were otherwise they should
have expressed their decision in a more direct or express manner.
necessity of periodic enactments of separate laws appropriating funds therefor, since both the periods and
necessities are incapable of determination in advance.
The   automatic   appropriation   provides   the   flexibility   for   the   effective   execution   of   debt   management
policies. Its political wisdom has been convincingly discussed by the Solicitor General as he argues —

Well­known is the rule that repeal or amendment by implication is frowned upon. Equally fundamental is
the principle that construction of the Constitution and law is generally applied prospectively and not
retrospectively unless it is so clearly stated.
On the third issue that there is undue delegation of legislative power, in Edu vs. Ericta,  this Court had
this to say ––
What cannot be delegated is the authority under the Constitution to make laws and to alter and repeal
them; the test is the completeness of the statute in all its terms and provisions when it leaves the hands of
the legislature. To determine whether or not there is an undue delegation of legislative power, the inequity
must be directed to the scope and definiteness of the measure enacted. The legislature does not abdicate
its function when it describes what job must be done, who is to do it, and what is the scope of his
authority. For a complex economy, that may indeed be the only way in which legislative process can go
forward . . .
.   .   .   First,   for   example,   it   enables   the   Government   to   take   advantage   of   a   favorable   turn   of   market
conditions by redeeming high­interest securities and borrowing at lower rates, or to shift from short­term
to long­term instruments, or to enter into arrangements that could lighten our outstanding debt burden
debt­to­equity, debt to asset, debt­to­debt or other such schemes. Second, the automatic appropriation
14
obviates   the   serious   difficulties   in   debt   servicing   arising   from   any   deviation   from   what   has   been
previously programmed. The annual debt service estimates, which are usually made one year in advance,
are based on a mathematical set or matrix or, in layman's parlance, "basket" of foreign exchange and
interest   rate assumptions which   may   significantly   differ   from   actual   rates   not   even   in   proportion   to
changes   on   the   basis   of   the   assumptions.   Absent   an   automatic   appropriation   clause,   the   Philippine
Government has to await and depend upon Congressional action, which by the time this comes, may no
longer be responsive to the intended conditions which in the meantime may have already drastically
changed. In the meantime, also, delayed payments and arrearages may have supervened, only to worsen
our debt service­to­total expenditure ratio in the budget due to penalties and/or demand for immediate
payment even before due dates.

To avoid the taint of unlawful delegation there must be a standard, which implies at the very least that the
legislature itself determines matters of principle and lays down fundamental policy . . .
The standard may be either express or implied . . . from the policy and purpose of the act considered as
whole . . .
In People vs. Vera,15 this Court said "the true distinction is between the delegation of power to make the
law,   which   necessarily   involves   discretion   as   to   what   the   law   shall   be,   and   conferring   authority   or
Clearly, the claim that payment of the loans and indebtedness is conditioned upon the continuance of the
person of President Marcos and his legislative power goes against the intent and purpose of the law. The
purpose is foreseen to subsist with or without the person of Marcos. 13
The   argument   of   petitioners   that   the   said   presidential   decrees   did   not   meet   the   requirement   and   are
therefore inconsistent with Sections 24 and 27 of Article VI of the Constitution which requires, among
others, that "all appropriations, . . . bills authorizing increase of public debt" must be passed by Congress
and approved by the President is untenable. Certainly, the framers of the Constitution did not contemplate

532 of 669
The Government budgetary process has been graphically described to consist of four major phases as
aptly discussed by the Solicitor General:
The Government budgeting process consists of four major phases:
1. Budget  preparation. The first  step is essentially tasked upon the Executive Branch and covers  the
estimation of government revenues, the determination of budgetary priorities and activities within the
constraints   imposed   by available   revenues and   by borrowing   limits, and   the   translation   of   desired
priorities and activities into expenditure levels.
Budget preparation starts with the budget call issued by the Department of Budget and Management. Each
agency is required to submit agency budget estimates in line with the requirements consistent with the
general ceilings set by the Development Budget Coordinating Council (DBCC).
With regard to debt servicing, the DBCC staff, based on the macro­economic projections of interest rates
(e.g. LIBOR rate) and estimated sources of domestic and foreign financing, estimates debt service levels.
Upon issuance of budget call, the Bureau of Treasury computes for the interest and principal payments for
the year for all direct national government borrowings and other liabilities assumed by the same.
2. Legislative authorization. –– At this stage, Congress enters the picture and deliberates or acts on the
budget   proposals   of   the   President,   and   Congress   in   the   exercise   of   its   own   judgment   and
wisdom formulates an appropriation act precisely following the process established by the Constitution,
which specifies that no money may be paid from the Treasury except in accordance with an appropriation
made by law.
Debt service is not included in the General Appropriation Act, since authorization therefor already exists
under   RA   No.   4860   and   245,   as   amended   and   PD   1967.   Precisely   in   the   fight   of   this   subsisting
authorization as embodied in said Republic Acts and PD for debt service, Congress does not concern itself
with details for implementation by the Executive, but largely with annual levels and approval thereof upon
due deliberations as part of the whole obligation program for the year. Upon such approval, Congress has
discretion as to its execution, to be exercised under and in pursuance of the law. The first cannot be done;
to the latter no valid objection can be made."
Ideally, the law must be complete in all its essential terms and conditions when it leaves the legislature so
that there will be nothing left for the delegate to do when it reaches him except enforce it. If there are gaps
in the law that will prevent its enforcement unless they are first filled, the delegate will then have been
given the opportunity to step in the shoes of the legislature and exercise a discretion essentially legislative
in order to repair the omissions. This is invalid delegation. 16
The   Court   finds   that   in   this   case   the   questioned   laws   are   complete   in   all   their   essential   terms   and
conditions and sufficient standards are indicated therein.
The legislative intention in R.A. No. 4860, as amended, Section 31 of P.D. No. 1177 and P.D. No. 1967 is
that   the   amount   needed   should   be   automatically   set   aside   in   order   to   enable   the   Republic   of   the
Philippines to pay the principal, interest, taxes and other normal banking charges on the loans, credits or
indebtedness incurred as guaranteed by it when they shall become due without the need to enact a separate
law appropriating funds therefor as the need arises. The purpose of these laws is to enable the government
to make prompt payment and/or advances for all loans to protect and maintain the credit standing of the
country.
Although the subject presidential decrees do not state specific amounts to be paid, necessitated by the very
nature  of the problem  being addressed,  the  amounts nevertheless  are  made  certain  by the  legislative
parameters provided in the decrees. The Executive is not of unlimited discretion as to the amounts to be
disbursed for debt servicing. The mandate is to pay only the principal, interest, taxes and other normal
banking charges on the loans, credits or indebtedness, or on the bonds, debentures or security or other
evidences of indebtedness sold in international markets incurred by virtue of the law, as and when they
shall   become   due.   No   uncertainty   arises   in   executive   implementation   as   the   limit   will   be   the   exact
amounts as shown by the books of the Treasury.
533 of 669
More significantly, there is no provision in our Constitution that provides or prescribes any particular
form of words or religious recitals in which an authorization or appropriation by Congress shall be made,
except that it be "made by law," such as precisely the authorization or appropriation under the questioned
presidential decrees. In other words, in terms of time horizons, an appropriation may be made impliedly
(as by past but subsisting legislations) as well as expressly for the current fiscal year (as by enactment of
laws by the present Congress), just as said appropriation may be made in general as well as in specific
terms. The Congressional authorization may be embodied in annual laws, such as a general appropriations
act or in special provisions of laws of general or special application which appropriate public funds for
specific public purposes, such as the questioned decrees. An appropriation measure is sufficient if the
legislative   intention   clearly   and   certainly   appears   from   the   language   employed   (In   re   Continuing
spoken   and   cannot   be   said   to   have   delegated   its   wisdom   to   the   Executive,   on   whose   part   lies
the implementation or execution of the legislative wisdom.
3. Budget   Execution.   Tasked   on   the   Executive,   the   third   phase   of   the   budget   process   covers   the
various operational aspects   of   budgeting.   The   establishment   of   obligation   authority   ceilings,   the
evaluation of work and financial  plans for individual activities, the continuing review of government
fiscal position, the regulation of funds releases, the implementation of cash payment schedules, and other
related activities comprise this phase of the budget cycle.
Release from the debt service fired is triggered by a request of the Bureau of the Treasury for allotments

Appropriations, 32 P. 272), whether in the past or in the present.17
Thus, in accordance with Section 22, Article VII of the 1987 Constitution, President Corazon C. Aquino
submitted to Congress the Budget of Expenditures and Sources of Financing for the Fiscal Year 1990. The
proposed   1990   expenditure   program   covering   the   estimated   obligation   that   will   be   incurred   by   the
national government during the fiscal year amounts to P233.5 Billion. Of the proposed budget, P86.8 is
from the Department of Budget and Management, one quarter in advance of payment schedule, to ensure
prompt payments. The Bureau of Treasury, upon receiving official billings from the creditors, remits
payments   to   creditors   through   the   Central   Bank   or   to   the   Sinking   Fund   established   for   government
security issues (Annex F).
4. Budget accountability. The fourth phase refers to the evaluation of actual performance and initially

set aside for debt servicing as follows: approved work targets, obligations incurred, personnel hired and work accomplished are compared with
the targets set at the time the agency budgets were approved.
1âwphi1
National Government Debt There   being   no   undue   delegation   of   legislative   power   as   clearly   above   shown,   petitioners   insist
Service Expenditures, 1990 nevertheless   that   subject   presidential   decrees   constitute   undue   delegation   of   legislative   power   to   the
(in million pesos) executive on the alleged ground that the appropriations therein are not exact, certain or definite, invoking

Domestic Foreign Total in support therefor the Constitution of Nebraska, the constitution under which the case of State v. Moore,

RA 245, as RA 4860 69   NW   974,   cited   by   petitioners,   was   decided.   Unlike   the   Constitution   of   Nebraska,   however,   our
amended as amended, Constitution does not require a definite, certain, exact or "specific appropriation made by law." Section
PD 1967 29, Article VI of our 1987 Constitution omits any of these words and simply states:
Interest
Payments P36,861 P18,570 P55,431 Section 29(l). No money shall be paid out of the treasury except in pursuance of an appropriation made by
law.

534 of 669
 Principal
Amortization 16,310 15,077 31,387

P53,171 P86,818
P33,647 1
Total ======= =======
======== 8
= =

as authorized under P.D. 1967 and R.A. 4860 and 245, as amended.

The Court, therefor, finds that R.A. No. 4860, as amended by P.D. No. 81, Section 31 of P.D. 1177 and
P.D. No. 1967 constitute lawful authorizations or appropriations, unless they are repealed or otherwise
amended by Congress. The Executive was thus merely complying with the duty to implement the same.

There  can  be no question as  to the  patriotism  and good motive  of petitioners  in filing this petition.

Unfortunately, the petition must fail on the constitutional and legal issues raised. As to whether or not the
country should honor its international debt, more especially the enormous amount that had been incurred
by the past administration, which appears to be the ultimate objective of the petition, is not an issue that is
presented or proposed to be addressed by the Court. Indeed, it is more of a political decision for Congress
and the Executive to determine in the exercise of their wisdom and sound discretion.

WHEREFORE, the petition is DISMISSED, without pronouncement as to costs.

SO ORDERED.

535 of 669
Department   involved   in   the   implementation   of   the   release   of   funds   appropriated   in   the   Annual
Appropriations Law.
We treat the Comments of the Office of the Solicitor General (OSG) as an Answer and decide the petition
on its merits.
The factual backdrop of this case is as follows:
On June 20, 1953, Republic Act No, 910 was enacted to provide the retirement pensions of Justices of the
Supreme Court and of the Court of Appeals who have rendered at least twenty (20) years service either in
the Judiciary or in any other branch of the Government or in both, having attained the age of seventy (70)
years or who resign by reason of incapacity to discharge the duties of the office. The retired Justice shall
receive during the residue of his natural life the salary which he was receiving at the time of his retirement
or resignation.
Republic Act No. 910 was amended by Republic Act No. 1797 (approved on June 21, 1957) which
provided that:
Sec. 3­A. In case the salary of Justices of the Supreme Court or of the Court of Appeals is increased or
decreased, such increased or decreased salary shall, for purposes of this Act, be deemed to be the salary or
the retirement pension which a Justice who as of June twelve, nineteen hundred fifty­four had ceased to
be such to accept another position in the Government or who retired was receiving at the time of his
cessation in office. Provided, that any benefits that have already accrued prior to such increase or decrease
shall not be affected thereby.
Identical retirement benefits were also given to the members of the Constitutional Commissions under
Republic Act No. 1568, as amended by Republic Act No. 3595. On November 12, 1974, on the occasion
of the Armed Forces Loyalty Day, President Marcos signed Presidential Decree 578 which extended
similar   retirement   benefits   to   the   members   of   the   Armed   Forces   giving   them   also   the   automatic
readjustment features of Republic Act No. 1797 and Republic Act No. 3595.
G.R. No. 103524 April 15, 1992
CESAR BENGZON, QUERUBE MAKALINTAL, LINO M. PATAJO, JOSE LEUTERIO, ET 
AL., petitioners,
vs.
HON. FRANKLIN N. DRILON, in his capacity as Executive Secretary, HON. GUILLERMO 
CARAGUE, in his capacity as Secretary of Department of Budget and Management, and HON. 
ROSALINA CAJUCOM, in her capacity as National Treasurer, respondents.
A.M. No. 91­8­225­CA April 15, 1992
REQUEST OF RETIRED JUSTICES MANUEL P. BARCELONA, JUAN P. ENRIQUEZ, JUAN 
O. REYES, JR. and GUARDSON R. LOOD FOR READJUSTMENT OF THEIR MONTHLY 
PENSION.
GUTIERREZ, JR., J.:
The issue in this petition is the constitutionality of the veto by the President of certain provisions in the
General Appropriations Act for the Fiscal Year 1992 relating to the payment of the adjusted pensions of
retired Justices of the Supreme Court and the Court of Appeals.
The   petitioners   are   retired   Justices   of   the   Supreme   Court   and   Court   of   Appeals   who   are   currently
receiving monthly pensions under Republic Act No. 910 as amended by Republic Act No. 1797. They
filed the instant petition on their own behalf and in representation of all other retired Justices of the
Supreme Court and the Court of Appeals similarly situated.
Named   respondents   are   Hon.   Franklin   Drilon   the   Executive   Secretary,   Hon.   Guillermo   Carague   as
Secretary of the Department of Budget and Management, and Hon. Rosalinda Cajucom, the Treasurer of
the Philippines. The respondents are sued in their official  capacities, being officials of the Executive
536 of 669
President Aquino, however vetoed House Bill No. 16297 on July 11, 1990 on the ground that according to
her "it would erode the very foundation of the Government's collective effort to adhere faithfully to and
enforce strictly the policy on standardization of compensation as articulated in Republic Act No. 6758
known as Compensation and Position Classification Act of 1989." She further said that "the Government
should not grant distinct privileges to select group of officials whose retirement benefits under existing
laws already enjoy preferential treatment over those of the vast majority of our civil service servants."
Prior to the instant petition, however, Retired Court of Appeals Justices Manuel P. Barcelona, Juan P.
Enriquez, Juan O. Reyes, Jr. and Guardson R. Lood filed a letter/petition dated April 22, 1991 which we
treated as Administrative Matter No. 91­8­225­CA. The petitioners asked this Court far a readjustment of
their monthly pensions in accordance with Republic Act No. 1797. They reasoned out that Presidential
Decree  644 repealing Republic Act  No. 1797 did not  become  law as there was no valid publication
pursuant to Tañada v. Tuvera, (136 SCRA 27 [1985]) and 146 SCRA 446 [1986]). Presidential Decree
644 promulgated on January 24, 1975 appeared for the first time only in the supplemental issue of the
Official Gazette, (Vol. 74, No. 14) purportedly dated April 4, 1977 but published only on September 5,
1983. Since Presidential Decree 644 has no binding force and effect of law, it therefore did not repeal
Republic Act No. 1797.
In a Resolution dated November  28, 1991 the Court  acted  favorably on the request. The dispositive
portion reads as follows:
WHEREFORE, the requests of retired Justices Manuel P. Barcelona, Juan P. Enriquez, Juan O. Reyes and
Guardson Lood are GRANTED. It is hereby AUTHORIZED that their monthly pensions be adjusted and
paid on the basis of RA 1797 effective January 1, 1991 without prejudice to the payment on their pension
differentials corresponding to the previous years upon the availability of funds for the purpose.
Pursuant to the above resolution, Congress included in the General Appropriations Bill for Fiscal Year
1992 certain appropriations for the Judiciary intended for the payment of the adjusted pension rates due
the retired Justices of the Supreme Court and Court of Appeals.
Two   months   later,   however,   President   Marcos   issued   Presidential   Decree   644   on   January   25,   1975
repealing Section 3­A of Republic Act No. 1797 and Republic Act No. 3595 (amending Republic Act No.
1568 and Presidential Decree No. 578) which authorized the adjustment of the pension of the retired
Justices   of   the   Supreme   Court,   Court   of   Appeals,   Chairman   and   members   of   the   Constitutional
Commissions  and   the   officers   and   enlisted  members   of   the   Armed   Forces   to  the   prevailing   rates   of
salaries.
Significantly, under Presidential Decree 1638 the automatic readjustment of the retirement  pension of
officers and enlisted men was subsequently restored by President Marcos. A later decree Presidential
Decree 1909 was also issued providing for the automatic readjustment of the pensions of members of the
Armed Forces who have retired prior to September 10, 1979.
While the adjustment of the retirement pensions for members of the Armed Forces who number in the
tens of thousands was restored, that of the retired Justices of the Supreme Court and Court of Appeals
who are only a handful and fairly advanced in years, was not.
Realizing the unfairness of the discrimination against the members of the Judiciary and the Constitutional
Commissions,   Congress   approved   in   1990   a   bill   for   the   reenactment   of   the   repealed   provisions   of
Republic Act No. 1797 and Republic Act No. 3595. Congress was under the impression that Presidential
Decree 644 became law after it was published in the Official Gazette on April 7, 1977. In the explanatory
note of House Bill No. 16297 and Senate Bill No. 740, the legislature saw the need to reenact Republic
Act Nos. 1797 and 3595 to restore said retirement pensions and privileges of the retired Justices and
members of the Constitutional Commissions, in order to assure those serving in the Supreme Court, Court
of Appeals and Constitutional Commissions adequate old age pensions even during the time when the
purchasing power of the peso has been diminished substantially by worldwide recession or inflation. This
is underscored  by  the  fact  that   the petitioner  retired  Chief  Justice,   a  retired  Associate   Justice   of the
Supreme Court and the retired Presiding Justice are presently receiving monthly pensions of P3,333.33,
P2,666.66 and P2,333.33 respectively.
537 of 669
procedures and policies as provided for under P.D. No. 985 and other pertinent laws. (page 1071, General
Appropriations Act, FY 1992; Emphasis supplied)
x x x           x x x          x x x
4. Payment of Adjusted Pension Rates to Retired Justices. The amount herein appropriated for payment of
pensions to retired judges and justices shall include the payment of pensions at the adjusted rates to retired
justices of the Supreme Court entitled thereto pursuant to the ruling of the Court in Administrative Matter
No. 91­8­225­C.A. (page 1071, General Appropriations Act, FY 1992).
x x x           x x x          x x x
The pertinent provisions in House Bill No. 34925 are as follows:
XXVIII. THE JUDICIARY
A. Supreme Court of the Philippines and the Lower Courts.
For general administration, administration of personnel benefits, supervision of courts, adjudication of
constitutional  questions appealed  and other cases,  operation and maintenance  of the Judicial and Bar
Council in the Supreme Court, and the adjudication of regional court cases, metropolitan court cases,
municipal trial court cases in Cities, municipal circuit court cases, municipal, court cases, Shari'a district
court cases and Shari'a circuit court cases as indicated hereunder P2,095,651,000

Activities and Purposes x x x           x x x          x x x

1. General Administration and Support Services. Special Provisions.

a. General administrative Services P 43,515,000 1. Augmentation of any Item in the Court's Appropriations. Any savings in the appropriation for the
b. Payment of retirement gratuity Supreme Court and the Lower Courts may be utilized by the Chief Justice of the Supreme Court to
of national goverment officials augment   any   item   of   the   Court's   appropriations   for:   (a)   printing   of   decisions   and   publications   of
and employees P 206,717,000 Philippine   Reports;   b)   commutable   terminal   leaves   of   Justices   and   other   personnel   of   the   Supreme
c. Payment of terminal leave benefits to Court and   any   payment   of   adjusted   pension   rates   to   retired   Justices   entitled   thereto   pursuant   to
officials and employees antitled thereto P 55,316,000 Administrative   Matter   No.   91­8­225­CA; (c)   repair,   maintenance,   improvement,   and   other   operating
d. Payment of pension totired jude expenses of the courts' books and periodicals; (d) purchase, maintenance and improvement of printing
and justice entitled thereto P 22,500,000 equipment; e) necessary expenses for the employment of temporary employees, contractual and casual
employees, for judicial administration; f) maintenance and improvement of the Court's Electronic Data
(page 1071, General Appropriations Act, FY 1992) Processing; (g) extraordinary expenses of the Chief Justice, attendance in international conferences and
conduct of training programs; (h) commutable transportation and representation allowances and fringe
C. COURT OF APPEALS benefits for Justices, Clerks of Court, Court Administrator, Chief of Offices and other Court personnel in
accordance with the rates prescribed by law; and (i) compensation of attorneys­de­oficio; PROVIDED,
that as mandated by LOI No. 489 any increases in salary and allowances shall be subject to the usual

538 of 669
1. Use of the Fund. This fund shall be used for: For general administration, administration
of personnel benefit, benefits and the
x x x           x x x          x x x adjudication of appealed and other cases
as indicated hereunder P114,615,000
1.3. Authorized overdrafts and/or valid unbooked obligations, including the payment of back salaries and
related   personnel  benefits  arising   from  decision  of   competent   authority including  the  Supreme   Court Special Provisions.
decision in Administrative Matter No. 91­8­225­C.A. and COA decision in No. 1704." (page 11649 Gen.
Appropriations Act, FY 1992; Emphasis supplied) 1.   Authority   to   Use   Savings.   Subject   to   the   approval   of   the   Chief   Justice   of   the   Supreme   Court   in
accordance with Section 25(5), Article VI of the Constitution of the Republic of the Philippines, the
On January 15, 1992, the President vetoed the underlined portions of Section 1 and the entire Section 4 Presiding Justice may be authorized to use any savings in any item of the appropriation for the Court of
the   Special   Provisions   for   the   Supreme   Court   of   the   Philippines   and   the   Lower   Courts   (General Appeals for purposes of: (1) improving its compound and facilities; and (2) for augmenting any deficiency
Appropriations Act, FY 1992, page 1071) and the underlined portions of Section 1 and the entire Section in any item of its appropriation including its extraordinary expenses and payment of adjusted pension
2, of the Special Provisions for the Court of Appeals (page 1079) and the underlined portions of Section rates to retired justices entitled thereto pursuant to Administrative Matter No. 91­8­225­C.A. (page 1079,
1.3 of Article XLV of the Special  Provisions of the General  Fund Adjustments (page  1164, General General Appropriations Act, FY 1992; Emphasis supplied)
Appropriations Act, FY 1992).
2. Payment of adjustment Pension Rates to Retired Justices. The amount herein appropriated for payment
The   reason   given   for   the   veto   of   said   provisions   is   that   "the   resolution   of   this   Honorable   Court   in of pensions to retired judges and justices shall include the payment of pensions at the adjusted rates to
Administrative Matter No. 91­8­225­CA pursuant to which the foregoing appropriations for the payment retired justices of the Court of Appeals entitled thereto pursuant to the Ruling of the Supreme Court in
of the retired Justices of the Supreme Court and the Court of Appeals have been enacted effectively Administrative Matter No. 91­6­225­C.A. (page 1079 General Appropriations Act, FY 1992).
nullified the veto of the President on House Bill No. 16297, the bill which provided for the automatic
increase in the retirement pensions of the Justices of the Supreme Court and the Court of Appeals and XL. GENERAL FUND ADJUSTMENT
chairmen of the Constitutional Commissions by re­enacting Republic Act No. 1797 and Republic Act No.
3595.  The   President's  veto  of   the   aforesaid   provisions  was   further  justified  by  reiterating  the   earlier For general fund adjustment for
reasons for vetoing House Bill No. 16297: "they would erode the very foundation of our collective effort operational and special requirements
to adhere faithfully to and enforce strictly the policy and standardization of compensation. We should not as indicated hereunder P500,000,000
permit the grant of distinct privileges to select group of officials whose retirement pensions under existing
laws already enjoy preferential treatment over those of the vast majority of our civil servants." x x x           x x x          x x x

Hence, the instant petition filed by the petitioners with the assertions that: Special Provisions

539 of 669
government do not go beyond their constitutionally allocated boundaries and that the entire Government 1) The subject veto is not an item veto;
itself or any of its branches does not violate the basic liberties of the people. The essence of this judicial
duty was emphatically explained by Justice Laurel in the leading case of Angara v. Electoral Commission, 2) The veto by the Executive is violative of the doctrine of separation of powers;
(63 Phil. 139 [1936]) to wit:
3) The veto deprives the retired Justices of their rights to the pensions due them;
The Constitution is a definition of the powers of government. Who is to determine the nature, scope and
extent of such powers? The Constitution itself has provided for the instrumentality of the judiciary as the 4) The questioned veto impairs the Fiscal Autonomy guaranteed by the Constitution.

rational way. And when the judiciary mediates to allocate constitutional boundaries it does not assert any
Raising similar grounds, the petitioners in AM­91­8­225­CA, brought to the attention of this Court that
superiority over the other department, it does not in reality nullify or invalidate an act of the legislature,
the veto constitutes no legal obstacle to the continued payment of the adjusted pensions pursuant to the
but   only   asserts   the   solemn   and   sacred   obligation   assigned   to   it   by   the   Constitution to   determine
Court's resolution.
conflicting   claims   of   authority   under   the   Constitution   and   to   establish   for   the   parties   in   an   actual
controversy the rights which that instrument secures and guarantees to them. (Emphasis supplied)
On February 14, 1992, the Court resolved to consolidate Administrative Matter No. 91­8­225­CA with
G.R. No. 103524.
The act of the Executive in vetoing the particular provisions is an exercise of a constitutionally vested
power. But even as the Constitution grants the power, it also provides limitations to its exercise. The veto
The petitioners' contentions are well­taken.
power is not absolute.

I
The pertinent provision of the Constitution reads:

It cannot be overstressed that in a constitutional government such as ours, the rule of law must prevail.
The President shall have the power to veto any particular item or items in an appropriation, revenue or
The Constitution is the basic and paramount law to which all other laws must conform and to which all
tariff bill but the veto shall not affect the item or items to which he does not object. (Section 27(2), Article
persons including the highest official of this land must defer. From this cardinal postulate, it follows that
VI, Constitution)
the three branches of government must discharge their respective functions within the limits of authority
conferred by the Constitution. Under the principle of separation of powers, neither Congress, the President
The OSG is correct when it states that the Executive must veto a bill in its entirety or not at all. He or she
nor the Judiciary may encroach on fields allocated to the other branches of government. The legislature is
cannot act like an editor crossing out specific lines, provisions, or paragraphs in a bill that he or she
generally limited to the enactment of laws, the executive to the enforcement of laws and the judiciary to
dislikes. In the exercise of the veto power, it is generally all or nothing. However, when it comes to
their interpretation and application to cases and controversies.
appropriation,   revenue   or   tariff   bills,   the   Administration   needs   the   money   to   run   the   machinery   of
government and it can not veto the entire bill even if it may contain objectionable features. The President
The Constitution expressly confers or the judiciary the power to maintain inviolate what it decrees. As the
is, therefore, compelled to approve into law the entire bill, including its undesirable parts. It is for this
guardian of the Constitution we cannot shirk the duty of seeing to it that the officers in each branch of

540 of 669
Thus,   the augmentation of   specific   appropriations   found   inadequate   to   pay   retirement   payments,   by
transferring savings from other items of appropriation is a provision and not an item. It gives power to the
Chief Justice to transfer funds from one item to another. There is no specific appropriation of money
involved.
In the same manner, the provision which states that in compliance with decisions of the Supreme Court
and the Commission on Audit, funds still undetermined in amount may be drawn from the general fund
adjustment is not an item. It is the "general  fund adjustment" itself which is the item. This was not
touched. It was not vetoed.
More   ironic   is   the   fact   that   misinformation   led   the   Executive   to   believe   that   the   items   in   the   1992
Appropriations Act were being vetoed when, in fact, the veto struck something else.
What were really vetoed are:
(1) Republic Act No. 1797 enacted as early as June 21, 1957; and
(2) The Resolution of the Supreme Court dated November 28, 1991 in Administrative Matter No. 91­8­
225­CA.
We need no lengthy justifications or citations of authorities to declare that no President may veto the
provisions  of  a   law  enacted   thirty­five   (35)  years  before   his  or  her   term  of  office.   Neither   may  the
President set aside or reverse a final and executory judgment of this Court through the exercise of the veto
power.
A few background facts may be reiterated to fully explain the unhappy situation.
Republic Act No. 1797 provided for the adjustment of pensions of retired Justices which privilege was
extended to retired members of Constitutional Commissions by Republic Act No. 3595.
reason that the Constitution has wisely provided the "item veto power" to avoid inexpedient riders being
attached to an indispensable appropriation or revenue measure.
The Constitution provides that only a particular item or items may be vetoed. The power to disapprove
any item or items in an appropriate bill does not grant the authority to veto a part of an item and to
approve the remaining portion of the same item. (Gonzales v. Macaraig, Jr., 191 SCRA 452, 464 [1990])
We distinguish an item from a provision in the following manner:
The terms item and provision in budgetary legislation and practice are concededly different. An item in a
bill refers to the particulars, the details, the distinct and severable parts . . . of the bill (Bengzon,  supra, at
916.) It is an indivisible sum of money dedicated to a stated purpose (Commonwealth v. Dodson, 11 S.E.
2d   120,   124,   125,   etc.,   176   Va.   281)   The   United   States   Supreme   Court,   in   the   case   of Bengzon   v.
Secretary   of   Justice (299   U.S.   410,   414,   57   Ct.   252,   81   L.   Ed,   312) declared "that   an "tem" of   an
appropriation  bill   obviously  means  an item which  in  itself  is a  specific  appropriation   of money,  not
some general provision of law, which happens to be put into an appropriation bill." (id. at page 465)
We regret having to state that misimpressions or unfortunately wrong advice must have been the basis of
the disputed veto.
The general fund adjustment is an item which appropriates P500,000,000.00 to enable the Government to
meet certain unavoidable obligations which may have been inadequately funded by the specific items for
the different branches, departments, bureaus, agencies, and offices of the government.
The President did not veto this item. What were vetoed were methods or systems placed by Congress to
insure that permanent and continuing obligations to certain officials would be paid when they fell due.
An examination of the entire sections and the underlined portions of the law which were vetoed will
readily show that portions of the item have been chopped up into vetoed and unvetoed parts. Less than all
of an item has been vetoed. Moreover, the vetoed portions are not items. They are provisions.
541 of 669
Marcos' decrees which, while never published, were being enforced. Secret decrees are anathema in a free
society.
In support of their request, the petitioners in Administrative Matter No. 91­9­225­CA secured certification
from Director Lucita C. Sanchez of the National Printing Office that the April 4, 1977 Supplement to the
Official Gazette was published only on September 5, 1983 and officially released on September 29, 1983.
On the issue of whether or not Presidential Decree 644 became law, the Court has already categorically
spoken in a definitive ruling on the matter, to wit:
xxx xxx xxx
PD 644 was promulgated by President Marcos on January 24, 1975, but was not immediately or soon
thereafter   published   although   preceding   and   subsequent   decrees   were   duly   published   in   the   Official
Gazette.  It  now appears  that  it was intended as a secret  decree  "NOT FOR PUBLICATION"  as the
notation on the face of the original copy thereof plainly indicates (Annex B). It is also clear that the decree
was published in the back­dated Supplement only after it was challenged in the Tañada case as among the
presidential decrees that had not become effective for lack of the required publication. The petition was
filed on May 7, 1983, four months before the actual publication of the decree.
It   took   more   than   eight   years   to   publish   the   decree   after   its   promulgation   in   1975.   Moreover,   the
publication was made in bad faith insofar as it purported to show that it was done in 1977 when the now
demonstrated   fact   is   that   the   April   4,  1977   supplement   was   actually   published   and   released   only   in
September   1983.   The   belated   publication   was   obviously   intended   to   refute   the   petitioner's   claim   in
the Tañada case and to support the Solicitor General's submission that the petition had become moot and
academic.
x x x           x x x          x x x
On January 25, 1975, President Marcos issued Presidential Decree No. 644 which repealed Republic Acts
1797 and 3595. Subsequently, automatic readjustment of pensions for retired Armed Forces officers and
men was surreptitiously restored through Presidential Decree Nos. 1638 and 1909.
It   was   the   impression   that   Presidential   Decree   No.   644   had   reduced   the   pensions   of   Justices   and
Constitutional Commissioners which led Congress to restore the repealed provisions through House Bill
No. 16297 in 1990. When her finance and budget advisers gave the wrong information that the questioned
provisions in the 1992 General Appropriations Act were simply an attempt to overcome her earlier 1990
veto, she issued the veto now challenged in this petition.
It turns out, however, that P.D. No. 644 never became valid law. If P.D. No. 644 was not law, it follows
that Rep. Act No. 1797 was not repealed and continues to be effective up to the present. In the same way
that it was enforced from 1951 to 1975, so should it be enforced today.
House Bill No. 16297 was superfluous as it tried to restore benefits which were never taken away validly.
The veto of House Bill No. 16297 in 1991 did not also produce any effect. Both were based on erroneous
and non­existent premises.
From the foregoing discussion, it can be seen that when the President vetoed certain provisions of the
1992 General Appropriations Act, she was actually vetoing Republic Act No. 1797 which, of course, is
beyond her power to accomplish.
Presidential  Decree  No. 644 which purportedly  repealed  Republic Act  No. 1717 never achieved  that
purpose because it was not properly published. It never became a law.
The case of Tañda v. Tuvera (134 SCRA 27 [1985]and 146 SCRA 446 [1986]) specifically requires that
"all laws shall immediately upon their approval or as soon thereafter as possible, be published in full in
the Official Gazette, to become effective only after fifteen days from their publication, or on another date
specified by the legislature, in accordance with Article 2 of the Civil Code." This was the Court's answer
to the petition of Senator Lorenzo Tañada and other opposition leaders who challenged the validity of
542 of 669
Neither may the veto power of the President be exercised as a means of repealing RA 1797. This is
arrogating unto the Presidency legislative powers which are beyond its authority. The President has no
power to enact or amend statutes promulgated by her predecessors much less to repeal existing laws. The
President's power is merely to execute the laws as passed by Congress.
II
There is a matter of greater consequence arising from this petition. The attempt to use the veto power to
set aside a Resolution of this Court and to deprive retirees of benefits given them by Rep. Act No. 1797
trenches upon the constitutional grant of fiscal autonomy to the Judiciary.
Sec. 3, Art. VIII mandates that:
Sec. 3 The Judiciary shall enjoy fiscal autonomy. Appropriations for the Judiciary may not be reduced by
the   legislature   below   the   amount   appropriated   for   the   previous   year   and,   after   approval,   shall   be
automatically and regularly released.
We can not overstress the importance of and the need for an independent judiciary. The Court has on
various past occasions explained the significance of judicial independence. In the case of De la Llana v.
Alba (112 SCRA 294 [1982]), it ruled:
It is a cardinal rule of faith of our constitutional regime that it is the people who are endowed with rights,
to secure which a government is instituted. Acting as it does through public officials, it has to grant them
either expressly or implicitly certain powers. These they exercise not for their own benefit but for the
body politic. . . .
A public office is a public trust. That is more than a moral adjuration. It is a legal imperative. The law
may vest in a public official certain rights. It does so to enable them to perform his functions and fulfill
his responsibilities more efficiently. . . . It is an added guarantee that justices and judges can administer
justice undeterred by any fear of reprisal or untoward consequence. Their judgments then are even more
We agree that PD 644 never became a law because it was not validly published and that, consequently, it
did not have the effect of repealing RA 1797. The requesting Justices (including Justice Lood, whose
request for the upgrading of his pension was denied on January 15, 1991) are therefore entitled to be paid
their monthly pensions on the basis of the latter measure, which remains unchanged to date.
The Supreme Court has spoken and it has done so with finality, logically and rightly so as to assure
stability in legal relations, and avoid confusion. (see Ver v. Quetullo, 163 SCRA 80 [1988]) Like other
decisions   of   this   Court,   the   ruling   and   principles   set   out   in   the   Court   resolution   constitute   binding
precedent. (Bulig­Bulig Kita Kamaganak Association, et al. v. Sulpicio Lines, Inc., Regional Trial Court,
etc., G.R. 847500 16 May 1989, En Banc, Minute Resolution)
The   challenged   veto   has   far­reaching   implications   which   the   Court   can   not   countenance   as   they
undermine the principle of separation of powers. The Executive has no authority to set aside and overrule
a decision of the Supreme Court.
We must emphasize that the Supreme Court did not enact Rep. Act No. 1797. It is not within its powers to
pass laws in the first place. Its duty is confined to interpreting or defining what the law is and whether or
not it violates a provision of the Constitution.
As early as 1953, Congress passed a law providing for retirement  pensions to retired Justices of the
Supreme Court and the Court of Appeals. This law was amended by Republic Act 1797 in 1957. Funds
necessary to pay the retirement pensions under these statutes are deemed automatically appropriated every
year.
Thus, Congress included in the General Appropriations Act of 1992, provisions identifying funds and
savings which may be used to pay the adjusted pensions pursuant to the Supreme Court Resolution. As
long as retirement  laws remain in the statute book, there is an existing obligation on the part of the
government to pay the adjusted pension rate pursuant to RA 1797 and AM­91­8­225­CA.
543 of 669
The   above   agencies   are   also   required   to   submit   to   DBM   monthly,   quarterly   and   year­end   budget
accountability reports to indicate their performance, physical and financial operations and income,
The DBM reserves to itself the power to review the accountability reports and when importuned for
needed   funds,   to   release   additional   allotments   to   the   agency.   Since   DBM always prunes   the   budget
proposals to below subsistence levels and since emergency situations usually occur during the fiscal year,
the Chief Justices, Chairmen of the Commissions, and Ombudsman are compelled to make pilgrimages to
DBM for additional funds to tide their respective agencies over the emergency.
What is fiscal autonomy?
As   envisioned   in   the   Constitution,   the   fiscal   autonomy   enjoyed   by   the   Judiciary,   the   Civil   Service
Commission, the Commission on Audit, the Commission on Elections, and the Office of the Ombudsman
contemplates a guarantee on full flexibility to allocate and utilize their resources with the wisdom and
dispatch that their needs require. It recognizes the power and authority to levy, assess and collect fees, fix
rates of compensation not exceeding the highest rates authorized by law for compensation and pay plans
of the government and allocate and disburse such sums as may be provided by law or prescribed by them
in the course of the discharge of their functions.
Fiscal autonomy means freedom from outside control. If the Supreme Court says it needs 100 typewriters
but DBM rules we need only 10 typewriters and sends its recommendations to Congress without even
informing us, the autonomy given by the Constitution becomes an empty and illusory platitude.
The Judiciary, the Constitutional Commissions, and the Ombudsman must have the independence end
flexibility   needed   in   the   discharge   of   their   constitutional   duties.   The   imposition   of   restrictions   and
constraints on the manner the independent constitutional offices allocate and utilize the funds appropriated
for their operations is anathema to fiscal autonomy and violative not only of the express mandate of the
Constitution but especially as regards the Supreme Court, of the independence and separation of powers
upon   which   the   entire   fabric   of   our   constitutional   system   is   based.   In   the   interest   of   comity   and
likely to be inspired solely by their knowledge of the law and the dictates of their conscience, free from
the corrupting influence of base or unworthy motives. The independence of which they are assured is
impressed with a significance transcending that of a purely personal right. (At pp. 338­339)
The exercise of the veto power in this case may be traced back to the efforts of the Department of Budget
and Management (DBM) to ignore or overlook the plain mandate of the Constitution on fiscal autonomy.
The OSG Comment reflects the same truncated view of the provision.
We have repeatedly in the past few years called the attention of DBM that not only does it allocate less
than one percent (1%) of the national budget annually for the 22,769 Justices, Judges, and court personnel
all over the country but it also examines with a fine­toothed come how we spend the funds appropriated
by Congress based on DBM recommendations.
The gist of our position papers and arguments before Congress is as follows:
The DBM requires the Supreme Court, with Constitutional Commissions, and the Ombudsman to submit
budget proposals in accordance with parameters it establishes. DBM evaluates the proposals, asks each
agency to defend its proposals during DBM budget hearings, submits its own version of the proposals to
Congress without informing the agency of major alterations and mutilations inflicted on their proposals,
and expects each agency to defend in Congress proposals not of the agency's making.
After the general appropriations bill is passed by Congress and signed into law by the President, the tight
and   officious   control   by   DBM   continues.   For   the   release   of   appropriated   funds,   the   Judiciary,
Constitutional Commissions, and Ombudsman are instructed through "guidelines", how to prepare Work
and Financial Plans and requests for monthly allotments. The DBM evaluates and approves these plans
and requests and on the basis of its approval authorizes the release of allotments with corresponding
notices   of   cash   allocation.   These   notices   specify   the   maximum   withdrawals   each   month   which   the
Supreme Court, the Commissions and the Ombudsman may make from the servicing government bank.
544 of 669
the general appropriations law for their respective offices from savings in other items of their respective
appropriations.
In the instant case, the vetoed provisions which relate to the use of savings for augmenting items for the
payment   of   the   pension   differentials,   among   others,   are   clearly   in   consonance   with   the   abovestated
pronouncements of the Court. The veto impairs the power of the Chief Justice to augment other items in
the Judiciary's appropriation, in contravention of the constitutional provision on "fiscal autonomy."
III
Finally, it can not be denied that the retired Justices have a vested right to the accrued pensions due them
pursuant to RA 1797.
The right to a public pension is of statutory origin and statutes dealing with pensions have been enacted
by practically all the states in the United States (State ex rel. Murray v, Riley, 44 Del 505, 62 A2d 236),
and presumably in most countries of the world. Statutory provisions for the support of Judges or Justices
on retirement are founded on services rendered to the state. Where a judge has complied with the statutory
prerequisite for retirement  with pay, his right to retire and draw salary becomes vested and may not,
thereafter, be revoked or impaired. (Gay v. Whitehurst, 44 So ad 430)
Thus, in the Philippines, a number of retirement laws have been enacted, the purpose of which is to entice
competent men and women to enter the government service and to permit them to retire therefrom with
relative   security,   not   only   those   who   have   retained   their   vigor   but,   more   so,   those   who   have   been
incapacitated   by   illness   or   accident.   (In   re:   Amount   of   the   Monthly   Pension   of   Judges   and   Justices
Starting From the Sixth Year of their Retirement and After the Expiration of the Initial Five­year Period
of Retirement, (190 SCRA 315 [1990]).
As early as 1953, Rep. Act No. 910 was enacted to grant pensions to retired Justices of the Supreme Court
and Court of Appeals.
cooperation, the Supreme Court, Constitutional Commissions, and the Ombudsman have so far limited
their objections to constant reminders. We now agree with the petitioners that this grant of autonomy
should cease to be a meaningless provision.
In the case at bar, the veto of these specific provisions in the General Appropriations Act is tantamount to
dictating to the Judiciary how its funds should be utilized, which is clearly repugnant to fiscal autonomy.
The freedom of the Chief Justice to make adjustments in the utilization of the funds appropriated for the
expenditures of the judiciary, including the use of any savings from any particular item to cover deficits or
shortages in other items of the Judiciary is withheld. Pursuant to the Constitutional mandate, the Judiciary
must enjoy freedom in the disposition of the funds allocated to it in the appropriations law. It knows its
priorities just as it is aware of the fiscal restraints. The Chief Justice must be given a free hand on how to
augment appropriations where augmentation is needed.
Furthermore, in the case of Gonzales v. Macaraig (191 SCRA 452 [1990]), the Court upheld the authority
of the President and other key officials to augment any item or any appropriation from savings in the
interest of expediency and efficiency. The Court stated that:
There should be no question, therefore, that statutory authority has, in fact, been granted. And once given,
the heads of the different branches of the Government and those of the Constitutional Commissions are
afforded considerable flexibility in the use of public funds and resources (Demetria v. Alba, supra). The
doctrine   of   separation   of   powers   is   in   no   way   endangered   because   the   transfer   is   made   within   a
department (or branch of government) and not from one department (branch) to another.
The Constitution, particularly Article VI, Section 25(5) also provides:
Sec. 25. (5) No law shall be passed authorizing any transfer of appropriations; however, the President, the
President of the Senate, the Speaker of the House of Representatives, the Chief Justice of the Supreme
Court, and the heads of Constitutional Commissions may, by law, be authorized to augment any item in
545 of 669
high degree of independence in the exercise of its functions. Our jurisdiction may not be reduced by
Congress. Neither may it be increased without our advice and concurrence. Justices may not be removed
until   they   reach   age   70   except   through   impeachment.   All   courts   and   court   personnel   are   under   the
administrative supervision of the Supreme Court. The President may not appoint any Judge or Justice
unless he or she has been nominated by the Judicial and Bar Council which, in turn, is under the Supreme
Court's supervision. Our salaries may not be decreased during our continuance in office. We cannot be
designated to any agency performing administrative or quasi­judicial functions. We are specifically given
fiscal  autonomy. The Judiciary is not only independent of, but also co­equal and coordinate with the
Executive and Legislative Departments. (Article VIII and section 30, Article VI, Constitution)
Any argument which seeks to remove special privileges given by law to former Justices of this Court and
the ground that there should be no "grant  of distinct  privileges"  or "preferential  treatment"  to retired
Justices   ignores   these   provisions   of   the   Constitution   and,   in   effect,   asks   that   these   Constitutional
provisions on special protections for the Judiciary be repealed. The integrity of our entire constitutional
system   is   premised   to   a  large   extent   on  the   independence   of  the   Judiciary.   All   these   provisions  are
intended to preserve that independence. So are the laws on retirement benefits of Justices.
One last point.
The Office of the Solicitor General argues that:
. . . Moreover, by granting these benefits to retired Justices implies that public funds, raised from taxes on
other citizens, will be paid off to select individuals who are already leading private lives and have ceased
performing public service. Said the United States Supreme Court, speaking through Mr. Justice Miller:
"To lay with one hand the power of the government on the property of the citizen, and with the other to
bestow upon favored individuals . . . is nonetheless a robbery because it is done under the forms of
law . . ." (Law Association V. Topeka, 20 Wall. 655) (Comment, p. 16)
This was amended by RA 1797 which provided for an automatic adjustment of the pension rates. Through
the years, laws were enacted and jurisprudence expounded to afford retirees better benefits.
P.D. No. 1438, for one, was promulgated on June 10, 1978 amending RA 910 providing that the lump
sum of 5 years gratuity to which the retired Justices of the Supreme Court and Court of Appeals were
entitled was to be computed on the basis of the highest monthly aggregate of transportation, living and
representation allowances each Justice was receiving on the date of his resignation. The Supreme Court in
a resolution dated October 4, 1990, stated that this law on gratuities covers the monthly pensions of retired
Judges and Justices which should include the highest monthly aggregate of transportation, living and
representation  allowances the retiree  was receiving  on the date of retirement. (In Re: Amount of the
Monthly Pension of Judges and Justices, supra)
The rationale behind the veto which implies that Justices and Constitutional officers are unduly favored is,
again, a misimpression.
Immediately, we can state that retired Armed Forces  officers  and enlisted men number in the tens of
thousands while retired Justices are so few they can be immediately identified. Justices retire at age 70
while military men retire at a much younger age — some retired Generals left the military at age 50 or
earlier. Yet the benefits in Rep. Act No. 1797 are made to apply equally to both groups. Any ideas arising
from an alleged violation of the equal protection clause should first be directed to retirees in the military
or   civil   service   where   the   reason   for   the   retirement   provision   is   not   based   on   indubitable   and
constitutionally sanctioned grounds, not to a handful of retired Justices whose retirement pensions are
founded on constitutional reasons.
The provisions regarding retirement pensions of justices arise from the package of protections given by
the Constitution to guarantee and preserve the independence of the Judiciary.
The Constitution expressly vests the power of judicial review in this Court. Any institution given the
power to declare, in proper cases, that act of both the President and Congress are unconstitutional needs a
546 of 669
encyclopedia which could not even spell "loan" correctly. Good lawyers are expected to go to primary
sources and to use only relevant citations.
The Court has been deluged with letters and petitions by former colleagues in the Judiciary requesting
adjustments in their pensions just so they would be able to cope with the everyday living expenses not to
mention the high cost of medical bills that old age entails. As Justice Cruz aptly stated in  Teodoro J.
Santiago v. COA, (G.R. No. 92284, July 12, 1991);
Retirement laws should be interpreted liberally in favor of the retiree because their intention is to provide
for his sustenance, and hopefully even comfort, when he no longer has the stamina to continue earning his
livelihood. After devoting the best years of his life to the public service, he deserves the appreciation of a
grateful government as best concretely expressed in a generous retirement gratuity commensurate with the
value and length of his services. That generosity is the least he should expect now that his work is done
and his youth is gone. Even as he feels the weariness in his bones and glimpses the approach of the
lengthening shadows, he should be able to luxuriate in the thought that he did his task well, and was
rewarded for it.
For as long as these retired Justices are entitled under laws which continue to be effective, the government
can not deprive them of their vested right to the payment of their pensions.
WHEREFORE, the petition is hereby GRANTED. The questioned veto is SET ASIDE as illegal and
unconstitutional. The vetoed provisions of the 1992 Appropriations Act are declared valid and subsisting.
The   respondents   are   ordered   to   automatically   and   regularly   release   pursuant   to   the   grant   of   fiscal
autonomy the funds appropriated  for  the subject  pensions as well  as the other appropriations for the
Judiciary.   The   resolution   in   Administrative   Matter   No.   91­8­225­CA   dated   November   28,   1991   is
likewise ordered to be implemented as promulgated.
SO ORDERED.
The above arguments are not only specious, impolite and offensive; they certainly are unbecoming of an
office whose top officials are supposed to be, under their charter, learned in the law.
Chief Justice Cesar Bengzon and Chief Justice Querube Makalintal, Justices J.B.L. Reyes, Cecilia Muñoz
Palma, Efren Plana, Vicente Abad Santos, and, in fact, all retired Justices of the Supreme Court and the
Court of Appeals may no longer be in the active service. Still, the Solicitor General and all lawyers under
him who represent the government before the two courts and whose predecessors themselves appeared
before these retirees, should show some continuing esteem and good manners toward these Justices who
are now in the evening of their years.
All that the retirees ask is to be given the benefits granted by law.  To characterize them as engaging in
"robbery" is intemperate, abrasive, and disrespectful more so because the argument is unfounded.
If the Comment is characteristic of OSG pleadings today, then we are sorry to state that the then quality of
research in that institution has severely deteriorated.
In   the   first   place,   the   citation   of   the   case   is, wrong.   The   title   is   not LAW   Association   v.
Topeka but Citizen's Savings and Loan Association of Cleveland, Ohio v. Topeka City (20 Wall. 655; 87
U.S. 729; 22 Law. Ed. 455 [1874]. Second, the case involved the validity of a statute authorizing cities
and counties to issue bonds for the purpose of building bridges, waterpower, and other public works to aid
private railroads improve their services. The law was declared void on the ground that the right of a
municipality to impose a tax cannot be used for private interests.
The case was decided in 1874. The world has turned over more than 40,000 times since that ancient
period. Public use is now equated with public interest. Public money may now be used for slum clearance,
low­cost housing, squatter resettlement, urban and agrarian reform where only private persons are the
immediate beneficiaries. What was "robbery" in 1874 is now called "social justice." There is nothing
about retirement benefits in the cited case. Obviously, the OSG lawyers cited from an old textbook or
547 of 669
 D E C I S I O N G.R. No. 208566               November 19, 2013

PERLAS­BERNABE, J.: GRECO   ANTONIOUS   BEDA   B.   BELGICA   JOSE   M.   VILLEGAS   JR.   JOSE   L.   GONZALEZ
REUBEN   M.   ABANTE   and   QUINTIN   PAREDES   SAN   DIEGO, Petitioners,
"Experience is the oracle of truth." 1
vs.
HONORABLE   EXECUTIVE   SECRETARY   PAQUITO   N.   OCHOA   JR.   SECRETARY   OF
­James Madison BUDGET AND MANAGEMENT FLORENCIO B. ABAD, NATIONAL TREASURER ROSALIA
V. DE LEON SENATE OF THE PHILIPPINES represented by FRANKLIN M. DRILON m his
Before the Court are consolidated petitions 2 taken under Rule 65 of the Rules of Court, all of which assail
capacity   as   SENATE   PRESIDENT   and   HOUSE   OF   REPRESENTATIVES   represented   by
the constitutionality of the Pork Barrel System. Due to the complexity of the subject matter, the Court
FELICIANO S. BELMONTE, JR. in his capacity as SPEAKER OF THE HOUSE, Respondents.
shall  heretofore  discuss the  system‘s  conceptual  underpinnings before  detailing the particulars  of the
constitutional challenge. x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x

The Facts G.R. No. 208493

I. Pork Barrel: General Concept. SOCIAL   JUSTICE   SOCIETY   (SJS)   PRESIDENT   SAMSON   S.   ALCANTARA, Petitioner,

vs.
"Pork Barrel" is political parlance of American ­English origin. 3 Historically, its usage may be traced to
HONORABLE   FRANKLIN   M.   DRILON   in   his   capacity   as   SENATE   PRESIDENT   and
the degrading ritual of rolling out a barrel stuffed with pork to a multitude of black slaves who would cast
HONORABLE FELICIANO S. BELMONTE, JR., in his capacity as SPEAKER OF THE HOUSE
their   famished   bodies   into   the   porcine   feast   to   assuage   their   hunger   with   morsels   coming   from   the
OF REPRESENTATIVES, Respondents.
generosity   of   their   well­fed   master. 4 This   practice   was   later   compared   to   the   actions   of   American
legislators in trying to direct federal budgets in favor of their districts. 5 While the advent of refrigeration x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x
has made the actual pork barrel obsolete, it persists in reference to political bills that "bring home the
bacon" to a legislator‘s district and constituents. 6 In a more technical sense, "Pork Barrel" refers to an G.R. No. 209251
appropriation of government spending meant for localized projects and secured solely or primarily to
bring money to a representative's district. 7 Some scholars on the subject further use it to refer to legislative PEDRITO   M.   NEPOMUCENO,   Former   Mayor­Boac,   Marinduque   Former   Provincial   Board
control of local appropriations. 8
Member   ­Province   of   Marinduque, Petitioner,
vs.
PRESIDENT   BENIGNO   SIMEON   C.   AQUINO   III * and   SECRETARY   FLORENCIO   BUTCH
ABAD, DEPARTMENT OF BUDGET AND MANAGEMENT, Respondents.

548 of 669
Public Works and Communications. Thereafter, the Senate and the House of Representatives added their
own provisions to the bill until it was signed into law by the President – the Public Works Act.  In the
1960‘s, however, pork barrel legislation reportedly ceased in view of the stalemate between the House of
Representatives and the Senate. 18
In the Philippines, "Pork Barrel" has been commonly referred to as lump­sum, discretionary funds of
17
Members of the Legislature,9 although, as will be later discussed, its usage would evolve in reference to
certain funds of the Executive.

B. Martial Law Era (1972­1986).
While the previous" Congressional Pork Barrel" was apparently discontinued in 1972 after Martial Law
was declared, an era when "one man controlled the legislature," 19 the reprieve was only temporary. By
1982, the Batasang  Pambansa had already  introduced  a new item in the General  Appropriations Act
(GAA) called the" Support for Local Development Projects" (SLDP) under the article on "National Aid to
Local Government Units". Based on reports,20 it was under the SLDP that the practice of giving lump­sum
allocations to individual legislators began, with each assemblyman receiving  ₱500,000.00. Thereafter,
assemblymen would communicate their project preferences to the Ministry of Budget and Management
for   approval.   Then,   the   said   ministry   would   release   the   allocation   papers   to   the   Ministry   of   Local
Governments,   which   would,   in   turn,   issue   the   checks   to   the   city   or   municipal   treasurers   in   the
assemblyman‘s locality. It has been further reported that "Congressional Pork Barrel" projects under the
SLDP also began to cover not only public works projects, or so­ called "hard projects", but also "soft
projects",21 or non­public works projects such as those which would fall under the categories of, among
others, education, health and livelihood.22
C. Post­Martial Law Era:
Corazon Cojuangco Aquino Administration (1986­1992).
After   the   EDSA   People   Power   Revolution   in   1986   and   the   restoration   of   Philippine   democracy,
"Congressional  Pork Barrel"  was revived in the form  of the "Mindanao  Development  Fund" and the
"Visayas Development Fund" which were created with lump­sum appropriations of  ₱480 Million and
₱240 Million, respectively, for the funding of development projects in the Mindanao and Visayas areas in
II. History of Congressional Pork Barrel in the Philippines.
A. Pre­Martial Law Era (1922­1972).
Act 3044,10 or the Public Works Act of 1922, is considered 11 as the earliest form of "Congressional Pork
Barrel" in the Philippines since the utilization of the funds appropriated therein were subjected to post­
enactment legislator approval. Particularly, in the area of fund release, Section 3 12 provides that the sums
appropriated for certain public works projects 13 "shall be distributed x x x subject to the approval of a joint
committee elected by the Senate and the House of Representatives. "The committee from each House may
also authorize one of its members to approve the distribution made by the Secretary of Commerce and
Communications."14 Also,   in   the   area   of   fund   realignment,   the   same   section   provides   that   the   said
secretary, "with the approval of said joint committee, or of the authorized members thereof, may, for the
purposes of said distribution, transfer unexpended portions of any item of appropriation under this Act to
any other item hereunder."
In 1950, it has been documented 15 that post­enactment legislator participation broadened from the areas of
fund release and realignment to the area of project identification. During that year, the mechanics of the
public works act was modified to the extent that the discretion of choosing projects was transferred from
the Secretary of Commerce and Communications to legislators. "For the first time, the law carried a list of
projects selected by Members of Congress, they ‘being the representatives of the people, either on their
own account or by consultation with local officials or civil leaders.‘" 16 During this period, the pork barrel
process   commenced   with   local   government   councils,   civil   groups,   and   individuals   appealing   to
Congressmen or Senators for projects. Petitions that were accommodated formed part of a legislator‘s
allocation, and the amount each legislator would eventually get is determined in a caucus convened by the
majority. The amount was then integrated into the administration bill prepared by the Department  of

549 of 669
funded from their respective CDF allocations which shall be duly endorsed by (a) the Senate President
and the Chairman of the Committee on Finance, in the case of the Senate, and (b) the Speaker of the
House of Representatives and the Chairman of the Committee on Appropriations, in the case of the House
of  Representatives;  while the list  for the  remaining 50%  was to be submitted within six (6) months
thereafter.   The   same   article   also   stated   that   the   project   list,   which   would   be   published   by   the
DBM,35 "shall  be  the  basis for  the  release  of funds"  and that  "no funds  appropriated  herein  shall  be
disbursed for projects not included in the list herein required."
The following year, or in 1998,  the foregoing provisions regarding the required lists and endorsements
36
were reproduced, except that the publication of the project list was no longer required as the list itself
sufficed for the release of CDF Funds.
The CDF was not, however, the lone form of "Congressional Pork Barrel" at that time. Other forms of
"Congressional Pork Barrel" were reportedly fashioned and inserted into the GAA (called "Congressional
Insertions" or "CIs") in order to perpetuate the ad ministration‘s political agenda. 37 It has been articulated
that since CIs "formed part and parcel  of the budgets of executive departments, they were not easily
identifiable and were  thus harder to monitor."  Nonetheless, the lawmakers  themselves as well as the
finance and budget officials of the implementing agencies, as well as the DBM, purportedly knew about
the insertions.38 Examples of these CIs are the Department of Education (DepEd) School Building Fund,
the Congressional  Initiative Allocations, the Public Works  Fund, the El  Niño Fund, and the Poverty
Alleviation Fund.39 The allocations for the School Building Fund, particularly, ―shall be made upon prior
consultation with the representative of the legislative district concerned.” 40 Similarly, the legislators had
the power to direct how, where and when these appropriations were to be spent.41
E. Joseph Ejercito Estrada (Estrada) Administration (1998­2001).
In 1999,42 the CDF was removed in the GAA and replaced by three (3) separate forms of CIs, namely, the
"Food Security Program Fund,"43 the "Lingap Para Sa Mahihirap Program Fund," 44 and the "Rural/Urban
1989. It has been documented23 that the clamor raised by the Senators and the Luzon legislators for a
similar   funding,   prompted   the   creation   of   the   "Countrywide   Development   Fund"   (CDF)   which   was
integrated into the 1990 GAA24 with an initial funding of ₱2.3 Billion to cover "small local infrastructure
and other priority community projects."
Under the GAAs for the years 1991 and 1992, 25 CDF funds were, with the approval of the President, to be
released  directly  to  the  implementing  agencies   but   "subject   to  the  submission of  the  required   list   of
projects   and   activities."Although   the   GAAs   from   1990   to   1992   were   silent   as   to   the   amounts   of
allocations of the individual legislators, as well as their participation in the identification of projects, it has
been reported26 that by 1992, Representatives were receiving  ₱12.5 Million each in CDF funds, while
Senators were receiving  ₱18 Million each, without any limitation or qualification, and that they could
identify any kind of project, from hard or infrastructure projects such as roads, bridges, and buildings to
"soft projects" such as textbooks, medicines, and scholarships. 27
D. Fidel Valdez Ramos (Ramos) Administration (1992­1998).
The following year, or in 1993,28 the GAA explicitly stated that the release of CDF funds was to be made
upon   the   submission   of   the   list   of   projects   and   activities   identified   by,   among   others,   individual
legislators. For the first time, the 1993 CDF Article included an allocation for the Vice­President. 29 As
such, Representatives were allocated ₱12.5 Million each in CDF funds, Senators, ₱18 Million each, and
the Vice­President, ₱20 Million.
In 1994,30 1995,31 and 1996,32 the GAAs contained the same provisions on project identification and fund
release   as   found   in   the   1993   CDF   Article.   In   addition,   however,   the   Department   of   Budget   and
Management (DBM) was directed to submit reports to the Senate Committee on Finance and the House
Committee on Appropriations on the releases made from the funds.33
Under the 199734 CDF Article, Members of Congress and the Vice­President, in consultation with the
implementing agency concerned, were directed to submit to the DBM the list of 50% of projects to be
550 of 669
Textually, the PDAF Articles from 2002 to 2010 were silent with respect to the specific amounts allocated
for the individual legislators, as well as their participation in the proposal and identification of PDAF
projects to be funded. In contrast to the PDAF Articles, however, the provisions under the DepEd School
Building Program and the DPWH budget, similar to its predecessors, explicitly required prior consultation
with the concerned Member of Congress61 anent certain aspects of project implementation.
Significantly,   it   was   during   this   era   that   provisions   which   allowed   formal   participation   of   non­
governmental organizations (NGO) in the implementation of government projects were introduced. In the
Supplemental Budget for 2006, with respect to the appropriation for school buildings, NGOs were, by
law, encouraged to participate. For such purpose, the law stated that "the amount of at least ₱250 Million
of   the  ₱500  Million  allotted   for   the   construction   and   completion  of   school   buildings   shall   be   made
available to NGOs including the Federation of Filipino­Chinese Chambers of Commerce and Industry,
Inc.   for   its   "Operation   Barrio   School"   program,   with   capability   and   proven   track   records   in   the
construction of public school buildings x x x." 62 The same allocation was made available to NGOs in the
2007 and 2009 GAAs under the DepEd Budget. 63 Also, it was in 2007 that the Government Procurement
Policy Board64 (GPPB) issued Resolution No. 12­2007 dated June 29, 2007 (GPPB Resolution 12­2007),
amending the implementing rules and regulations 65 of RA 9184,66 the Government Procurement Reform
Act, to include, as a form of negotiated procurement, 67 the procedure whereby the Procuring Entity68 (the
implementing agency) may enter into a memorandum  of agreement  with an NGO, provided that  "an
appropriation law or ordinance earmarks an amount to be specifically contracted out to NGOs." 69
G. Present Administration (2010­Present).
Differing from previous PDAF Articles but similar to the CDF Articles, the 2011  PDAF Article included
70
an express statement on lump­sum amounts allocated for individual legislators and the Vice­President:
Representatives were given ₱70 Million each, broken down into ₱40 Million for "hard projects" and ₱30
Million for "soft projects"; while ₱200 Million was given to each Senator as well as the Vice­President,
with a ₱100 Million allocation each for "hard" and "soft projects." Likewise, a provision on realignment
of funds was included, but with the qualification that it may be allowed only once. The same provision
Development Infrastructure Program Fund,"45 all of which contained a special provision requiring "prior
consultation" with the Member s of Congress for the release of the funds.
It was in the year 200046 that the "Priority Development Assistance Fund" (PDAF) appeared in the GAA.
The requirement of "prior consultation with the respective Representative of the District" before PDAF
funds were directly released to the implementing agency concerned was explicitly stated in the 2000
PDAF Article. Moreover, realignment of funds to any expense category was expressly allowed, with the
sole condition that no amount shall be used to fund personal services and other personnel benefits. 47 The
succeeding PDAF provisions remained the same in view of the re­enactment 48 of the 2000 GAA for the
year 2001.
F. Gloria Macapagal­Arroyo (Arroyo) Administration (2001­2010).
The 200249 PDAF Article was brief and straightforward as it merely contained a single special provision
ordering the release of the funds directly to the implementing agency or local government unit concerned,
without further qualifications. The following year, 2003, 50 the same single provision was present, with
simply an expansion of purpose and express authority to realign. Nevertheless, the provisions in the 2003
budgets of the Department  of Public Works and Highways51 (DPWH) and the DepEd52 required  prior
consultation with Members of Congress on the aspects of implementation delegation and project  list
submission, respectively. In 2004, the 2003 GAA was re­enacted. 53
In 2005,54 the PDAF Article provided that the PDAF shall be used "to fund priority programs and projects
under the ten point agenda of the national government and shall be released directly to the implementing
agencies." It also introduced the program menu concept, 55 which is essentially a list of general programs
and implementing agencies from which a particular PDAF project may be subsequently chosen by the
identifying authority. The 2005 GAA was re­enacted 56 in 2006 and hence, operated on the same bases. In
similar regard, the program menu concept was consistently integrated into the 2007, 57 2008,58 2009,59 and
201060 GAAs.
551 of 669
On the one hand, the Malampaya Funds was created as a special fund under Section 8 80 of Presidential
Decree No. (PD) 910,  issued by then President Ferdinand E. Marcos (Marcos) on March 22, 1976. In
81
enacting the said law, Marcos recognized the need to set up a special fund to help intensify, strengthen,
and   consolidate   government   efforts   relating   to   the   exploration,   exploitation,   and   development   of
indigenous   energy   resources   vital   to   economic   growth.  Due   to   the   energy­related   activities   of   the
82
government  in the Malampaya natural  gas field in Palawan, or the "Malampaya Deep Water  Gas­to­
Power Project",83 the special fund created under PD 910 has been currently labeled as Malampaya Funds.
On the other hand the Presidential Social Fund was created under Section 12, Title IV 84 of PD 1869,85 or
the Charter of the Philippine Amusement and Gaming Corporation (PAGCOR). PD 1869 was similarly
issued by Marcos on July 11, 1983. More than two (2) years after, he amended PD 1869 and accordingly
issued   PD   1993   on   October   31,   1985,86 amending   Section   1287 of   the   former   law.   As   it   stands,   the
Presidential Social Fund has been described as a special funding facility managed and administered by the
Presidential   Management   Staff   through   which   the   President   provides   direct   assistance   to   priority
programs and projects not funded under the regular budget. It is sourced from the share of the government
in the aggregate gross earnings of PAGCOR. 88
IV. Controversies in the Philippines.
Over the decades, "pork" funds in the Philippines have increased tremendously,  owing in no small part
89
to previous Presidents who reportedly used the "Pork Barrel" in order to gain congressional support. 90 It
was in 1996 when the first controversy surrounding the "Pork Barrel" erupted. Former Marikina City
Representative Romeo Candazo (Candazo), then an anonymous source, "blew the lid on the huge sums of
government money that regularly went into the pockets of legislators in the form of kickbacks." 91 He said
that "the kickbacks were ‘SOP‘ (standard operating procedure) among legislators and ranged from a low
19 percent to a high 52 percent of the cost of each project, which could be anything from dredging, rip
rapping, sphalting, concreting, and construction of school buildings."  "Other sources of kickbacks that
92
Candazo identified were public funds intended for medicines and textbooks. A few days later, the tale of
the  money  trail  became  the  banner  story of the  Philippine Daily Inquirer  issue  of August  13, 1996,
also allowed the Secretaries of Education, Health, Social Welfare and Development, Interior and Local
Government, Environment and Natural Resources, Energy, and Public Works and Highways to realign
PDAF Funds, with the further conditions that: (a) realignment is within the same implementing unit and
same project category as the original project, for infrastructure projects; (b) allotment released has not yet
been obligated for the original scope of work, and (c) the request for realignment is with the concurrence
of the legislator concerned.71
In the 201272 and 201373 PDAF Articles, it is stated that the "identification of projects and/or designation
of beneficiaries  shall  conform  to the priority list, standard or design prepared  by each implementing
agency (priority list requirement) x x x." However, as practiced, it would still be the individual legislator
who would choose and identify the project from the said priority list.74
Provisions on legislator allocations75 as well as fund realignment76 were included in the 2012 and 2013
PDAF Articles; but the allocation for the Vice­President, which was pegged at ₱200 Million in the 2011
GAA, had been deleted. In addition, the 2013 PDAF  Article now allowed LGUs to be identified as
implementing agencies if they have the technical capability to implement the projects. 77 Legislators were
also allowed to identify programs/projects, except for assistance to indigent patients and scholarships,
outside of his legislative district provided that he secures the written concurrence of the legislator of the
intended  outside­district,   endorsed   by  the  Speaker  of  the   House. 78 Finally,  any  realignment  of  PDAF
funds, modification and revision of project identification, as well as requests for release of funds, were all
required to be favorably endorsed by the House Committee on Appropriations and the Senate Committee
on Finance, as the case may be.79
III. History of Presidential Pork Barrel in the Philippines.
While   the   term   "Pork   Barrel"   has   been   typically   associated   with   lump­sum,   discretionary   funds   of
Members of Congress, the present cases and the recent controversies on the matter have, however, shown
that the term‘s usage has expanded to include certain funds of the President such as the Malampaya Funds
and the Presidential Social Fund.
552 of 669
audit amounted to  ₱8.374 Billion in PDAF and  ₱32.664 Billion in VILP, representing 58% and 32%,
respectively, of the total PDAF and VILP releases that were found to have been made nationwide during
the audit period.  Accordingly, the Co A‘s findings contained in its Report No. 2012­03 (CoA Report),
102
entitled   "Priority   Development   Assistance   Fund   (PDAF)   and   Various   Infrastructures   including   Local
Projects (VILP)," were made public, the highlights of which are as follows:103
● Amounts released for projects identified by a considerable number of legislators significantly exceeded
their respective allocations.
● Amounts were released for projects outside of legislative districts of sponsoring members of the Lower
House.
●  Total VILP releases for the period exceeded the total amount appropriated under the 2007 to 2009
GAAs.
● Infrastructure projects were constructed on private lots without these having been turned over to the
government.
●  Significant  amounts were  released  to implementing agencies  without the latter‘s endorsement  and
without   considering   their   mandated   functions,   administrative   and   technical   capabilities   to   implement
projects.
●  Implementation   of   most   livelihood   projects   was   not   undertaken   by   the   implementing   agencies
themselves but by NGOs endorsed by the proponent legislators to which the Funds were transferred.
● The funds were transferred to the NGOs in spite of the absence of any appropriation law or ordinance.
● Selection of the NGOs were not compliant with law and regulations.
accompanied by an illustration of a roasted pig." 93 "The publication of the stories, including those about
congressional   initiative   allocations   of   certain   lawmakers,   including  ₱3.6   Billion   for   a   Congressman,
sparked public outrage."94
Thereafter, or in 2004, several concerned citizens sought the nullification of the PDAF as enacted in the
2004 GAA for being unconstitutional. Unfortunately, for lack of "any pertinent evidentiary support that
illegal   misuse   of   PDAF   in   the   form   of   kickbacks   has   become   a   common   exercise   of   unscrupulous
Members of Congress," the petition was dismissed.95
Recently, or in July of the present year, the National Bureau of Investigation (NBI) began its probe into
allegations that "the government has been defrauded of some  ₱10 Billion over the past 10 years by a
syndicate using funds from the pork barrel of lawmakers and various government agencies for scores of
ghost   projects."96 The   investigation  was  spawned  by  sworn   affidavits  of   six  (6)  whistle­blowers  who
declared that JLN Corporation – "JLN" standing for Janet Lim Napoles (Napoles) – had swindled billions
of pesos from the public coffers for "ghost projects" using no fewer than 20 dummy NGOs for an entire
decade. While the NGOs were supposedly the ultimate recipients of PDAF funds, the whistle­blowers
declared that the money was diverted into Napoles‘ private accounts. 97 Thus, after its investigation on the
Napoles controversy, criminal complaints were filed before the Office of the Ombudsman, charging five
(5) lawmakers for Plunder, and three (3) other lawmakers for Malversation, Direct Bribery, and Violation
of the Anti­Graft and Corrupt Practices Act. Also recommended to be charged in the complaints are some
of   the   lawmakers‘   chiefs   ­of­staff   or   representatives,   the   heads   and   other   officials   of   three   (3)
implementing agencies, and the several presidents of the NGOs set up by Napoles. 98
On   August   16,   2013,   the   Commission   on   Audit   (CoA)   released   the   results   of   a   three­year   audit
investigation99 covering the use of legislators' PDAF from 2007 to 2009, or during the last three (3) years
of the Arroyo administration. The purpose of the audit was to determine the propriety of releases of funds
under   PDAF   and   the   Various   Infrastructures   including   Local   Projects   (VILP) 100 by   the   DBM,   the
application of these funds and the implementation of projects by the appropriate implementing agencies
and several government­owned­and­controlled corporations (GOCCs).101 The total releases covered by the
553 of 669
Petition   For   Certiorari   and   Prohibition   With   Prayer   For   The   Immediate   Issuance   of   Temporary
Restraining Order (TRO) and/or Writ of Preliminary Injunction dated August 27, 2013 under Rule 65 of
the Rules of Court (Belgica Petition), seeking that the annual "Pork Barrel System," presently embodied
in the provisions of the GAA of 2013 which provided for the 2013 PDAF, and the Executive‘s lump­sum,
discretionary   funds,   such   as   the   Malampaya   Funds   and   the   Presidential   Social   Fund, 107 be   declared
unconstitutional and null and void for being acts constituting grave abuse of discretion. Also, they pray
that the Court issue a TRO against respondents Paquito N. Ochoa, Jr., Florencio B. Abad (Secretary
Abad)  and  Rosalia  V. De Leon,  in their respective  capacities  as  the  incumbent  Executive  Secretary,
●  Eighty­Two (82) NGOs entrusted with implementation of seven hundred seventy two (772) projects
amount to ₱6.156 Billion were either found questionable, or submitted questionable/spurious documents,
or failed to liquidate in whole or in part their utilization of the Funds.
● Procurement by the NGOs, as well as some implementing agencies, of goods and services reportedly
used in the projects were not compliant with law.
As for the "Presidential Pork Barrel", whistle­blowers alleged that" at least ₱900 Million from royalties in

Secretary of the Department of Budget and Management (DBM), and National Treasurer, or their agents, the   operation   of   the   Malampaya   gas   project   off   Palawan   province   intended   for   agrarian   reform

for them to immediately cease any expenditure under the aforesaid funds. Further, they pray that the Court beneficiaries has gone into a dummy NGO."104 According to incumbent CoA Chairperson Maria Gracia

order the foregoing respondents to release to the CoA and to the public: (a) "the complete schedule/list of Pulido   Tan   (CoA   Chairperson),   the   CoA   is,   as   of   this   writing,   in   the   process   of   preparing   "one

legislators who have availed of their PDAF and VILP from the years 2003 to 2013, specifying the use of consolidated report" on the Malampaya Funds.105

the funds, the project or activity and the recipient entities or individuals, and all pertinent data thereto";
V. The Procedural Antecedents.
and (b) "the use of the Executive‘s lump­sum, discretionary funds, including the proceeds from the x x x
Malampaya Funds and remittances from the PAGCOR x x x from 2003 to 2013, specifying the x x x
Spurred in large part by the findings contained in the CoA Report and the Napoles controversy, several
project or activity and the recipient entities or individuals, and all pertinent data thereto." 108 Also, they
petitions   were   lodged   before   the   Court   similarly   seeking   that   the   "Pork   Barrel   System"   be   declared
pray for the "inclusion in budgetary deliberations with the Congress of all presently off­budget, lump­
unconstitutional. To recount, the relevant procedural antecedents in these cases are as follows:
sum,   discretionary   funds   including,   but   not   limited   to,   proceeds   from   the   Malampaya   Funds   and
remittances from the PAGCOR."109 The Belgica Petition was docketed as G.R. No. 208566.110
On August 28, 2013, petitioner Samson S. Alcantara (Alcantara), President of the Social Justice Society,
filed a Petition for Prohibition of even date under Rule 65 of the Rules of Court (Alcantara Petition),
Lastly, on September 5, 2013, petitioner Pedrito M. Nepomuceno (Nepomuceno), filed a Petition dated
seeking that the "Pork Barrel System" be declared unconstitutional, and a writ of prohibition be issued
August 23, 2012 (Nepomuceno Petition), seeking that the PDAF be declared unconstitutional, and a cease
permanently restraining respondents Franklin M. Drilon and Feliciano S. Belmonte, Jr., in their respective
and desist order be issued restraining President Benigno Simeon S. Aquino III (President Aquino) and
capacities as the incumbent Senate President and Speaker of the House of Representatives, from further
Secretary Abad from releasing such funds to Members of Congress and, instead, allow their release to
taking any steps to enact legislation appropriating funds for the "Pork Barrel System," in whatever form
fund priority projects identified and approved by the Local Development Councils in consultation with the
and by whatever  name it may be called, and from  approving further releases pursuant  thereto. 106 The
executive departments, such as the DPWH, the Department of Tourism, the Department of Health, the
Alcantara Petition was docketed as G.R. No. 208493.
Department   of   Transportation,   and   Communication   and   the   National   Economic   Development
Authority.111 The Nepomuceno Petition was docketed as UDK­14951.112
On September  3, 2013, petitioners Greco  Antonious Beda B. Belgica, Jose L. Gonzalez,  Reuben M.
Abante, Quintin Paredes San Diego (Belgica, et al.), and Jose M. Villegas, Jr. (Villegas) filed an Urgent

554 of 669
On October  8 and 10, 2013, the Oral  Arguments were conducted. Thereafter,  the Court  directed  the
parties to submit their respective memoranda within a period of seven (7) days, or until October 17, 2013,
which the parties subsequently did.
The Issues Before the Court
Based on the pleadings, and as refined during the Oral Arguments, the following are the main issues for
the Court‘s resolution:
I. Procedural Issues.
Whether   or   not   (a)   the   issues   raised   in   the   consolidated   petitions   involve   an   actual   and   justiciable
controversy; (b) the issues raised in the consolidated petitions are matters of policy not subject to judicial
review; (c) petitioners have legal standing to sue; and (d) the Court‘s Decision dated August 19, 1994 in
G.R.   Nos.   113105,   113174,   113766,   and   113888,   entitled   "Philippine   Constitution   Association   v.
Enriquez"114 (Philconsa)   and   Decision   dated   April   24,   2012   in   G.R.   No.   164987,   entitled   "Lawyers
Against Monopoly and Poverty v. Secretary of Budget and Management" 115 (LAMP) bar the re­litigatio n
of the issue of constitutionality of the "Pork Barrel System" under the principles of res judicata and stare
decisis.
II. Substantive Issues on the "Congressional Pork Barrel."
Whether or not the 2013 PDAF Article and all other Congressional Pork Barrel Laws similar thereto are
unconstitutional considering that they violate the principles of/constitutional provisions on (a) separation
of   powers;  (b)   non­delegability   of  legislative  power;  (c)  checks  and   balances;  (d)   accountability;  (e)
political dynasties; and (f) local autonomy.
III. Substantive Issues on the "Presidential Pork Barrel."
On  September   10,  2013,  the  Court   issued  a  Resolution  of  even  date   (a)   consolidating  all   cases;   (b)
requiring public respondents to comment on the consolidated petitions; (c) issuing a TRO (September 10,
2013 TRO) enjoining the DBM, National Treasurer, the Executive Secretary, or any of the persons acting
under their authority from releasing (1) the remaining PDAF allocated to Members of Congress under the
GAA of 2013, and (2) Malampaya Funds under the phrase "for such other purposes as may be hereafter
directed by the President" pursuant to Section 8 of PD 910 but not for the purpose of "financing energy
resource   development   and   exploitation   programs   and   projects   of   the   government‖  under   the   same
provision; and (d) setting the consolidated cases for Oral Arguments on October 8, 2013.
On   September   23,   2013,   the   Office   of   the   Solicitor   General   (OSG)   filed   a   Consolidated   Comment
(Comment) of even date before the Court, seeking the lifting, or in the alternative, the partial lifting with
respect to educational and medical assistance purposes, of the Court‘s September 10, 2013 TRO, and that
the consolidated petitions be dismissed for lack of merit.113
On September 24, 2013, the Court issued a Resolution of even date directing petitioners to reply to the
Comment.
Petitioners, with the exception of Nepomuceno, filed their respective  replies to the Comment: (a) on
September 30, 2013, Villegas filed a separate Reply dated September 27, 2013 (Villegas Reply); (b) on
October 1, 2013, Belgica, et al. filed a Reply dated September 30, 2013 (Belgica Reply); and (c) on
October 2, 2013, Alcantara filed a Reply dated October 1, 2013.
On October 1, 2013, the Court issued an Advisory providing for the guidelines to be observed by the
parties for the Oral Arguments scheduled on October 8, 2013. In view of the technicality of the issues
material to the present cases, incumbent Solicitor General Francis H. Jardeleza (Solicitor General) was
directed to bring with him during the Oral Arguments representative/s from the DBM and Congress who
would be able to competently and completely answer questions related to, among others, the budgeting
process   and   its   implementation.   Further,   the   CoA   Chairperson   was   appointed   as   amicus   curiae   and
thereby requested to appear before the Court during the Oral Arguments.
555 of 669
demandable and enforceable x x x." Jurisprudence provides that an actual case or controversy is one
which "involves a conflict of legal rights, an assertion of opposite legal claims, susceptible of judicial
resolution as distinguished from a hypothetical or abstract difference or dispute. 121 In other words, "there
must be a contrariety of legal rights that can be interpreted and enforced on the basis of existing law and
jurisprudence."  Related   to   the   requirement   of   an   actual   case   or   controversy   is   the   requirement   of
122
"ripeness," meaning that the questions raised for constitutional scrutiny are already ripe for adjudication.
"A question is ripe for adjudication when the act being challenged has had a direct adverse effect on the
individual challenging it. It is a prerequisite that something had then been accomplished or performed by
either branch before a court may come into the picture, and the petitioner must allege the existence of an
immediate or threatened injury to itself as a result of the challenged action." 123 "Withal, courts will decline
to pass upon constitutional issues through advisory opinions, bereft as they are of authority to resolve
Whether or not the phrases (a) "and for such other purposes as may be hereafter directed by the President"
under   Section   8   of   PD   910, 116 relating   to   the   Malampaya   Funds,   and   (b)   "to   finance   the   priority
infrastructure development projects and to finance the restoration of damaged or destroyed facilities due
to calamities, as may be directed and authorized by the Office of the President of the Philippines" under
Section   12   of   PD   1869,   as   amended   by   PD   1993,   relating   to   the   Presidential   Social   Fund,   are
unconstitutional insofar as they constitute undue delegations of legislative power.
These main issues shall be resolved in the order that they have been stated. In addition, the Court shall
also tackle certain ancillary issues as prompted by the present cases.
The Court’s Ruling

hypothetical or moot questions."124
The petitions are partly granted.

Based on these principles, the Court finds that there exists an actual and justiciable controversy in these
I. Procedural Issues.
cases.

The prevailing rule in constitutional litigation is that no question involving the constitutionality or validity
The requirement  of contrariety of legal rights is clearly  satisfied by the antagonistic positions of the
of a law or governmental act may be heard and decided by the Court unless there is compliance with the
parties on the constitutionality of the "Pork Barrel System." Also, the questions in these consolidated
legal requisites for judicial inquiry,117 namely: (a) there must be an actual case or controversy calling for
cases are ripe for adjudication since the challenged funds and the provisions allowing for their utilization
the exercise of judicial power; (b) the person challenging the act must have the standing to question the
– such as the 2013 GAA for the PDAF, PD 910 for the Malampaya Funds and PD 1869, as amended by
validity of the subject act or issuance; (c) the question of constitutionality must be raised at the earliest
PD 1993, for the Presidential Social Fund – are currently existing and operational; hence, there exists an
opportunity ; and (d) the issue of constitutionality must be the very lis mota of the case. 118 Of these
immediate or threatened injury to petitioners as a result of the unconstitutional use of these public funds.
requisites, case law states that the first two are the most important 119 and, therefore, shall be discussed

As for the PDAF, the Court must dispel the notion that the issues related thereto had been rendered moot forthwith.

and academic by the reforms undertaken by respondents. A case becomes moot when there is no more
A. Existence of an Actual Case or Controversy.
actual   controversy   between   the   parties   or   no   useful   purpose   can   be   served   in   passing   upon   the
merits.125 Differing   from   this   description,   the   Court   observes   that   respondents‘   proposed   line­item
By constitutional fiat, judicial power operates only when there is an actual case or controversy. 120 This is
budgeting scheme would not terminate the controversy nor diminish the useful purpose for its resolution
embodied in Section 1, Article VIII of the 1987 Constitution which pertinently states that "judicial power
since said reform is geared towards the 2014 budget, and not the 2013 PDAF Article which, being a
includes the duty of the courts of justice to settle actual controversies involving rights which are legally

556 of 669
Justice Carpio: Yes, and that is correct. You‘ve seen the CoA Report, there are anomalies, you stop and
investigate, and prosecute, he has done that. But, does that mean that PDAF has been repealed?
Solicitor General Jardeleza: No, Your Honor x x x.
x x x x
Justice Carpio: So that PDAF can be legally abolished only in two (2) cases. Congress passes a law to
repeal it, or this Court declares it unconstitutional, correct?
Solictor General Jardeleza: Yes, Your Honor.
Justice Carpio: The President has no power to legally abolish PDAF. (Emphases supplied)
Even on the assumption of mootness, jurisprudence, nevertheless, dictates that "the moot and academic‘
principle is not a magical formula that can automatically dissuade the Court in resolving a case." The
Court will decide cases, otherwise moot, if: first, there is a grave violation of the Constitution; second, the
exceptional   character   of   the   situation   and   the  paramount   public   interest   is   involved;   third,   when   the
constitutional issue raised requires formulation of controlling principles to guide the bench, the bar, and
the public; and fourth, the case is capable of repetition yet evading review. 129
The   applicability   of   the   first   exception   is   clear   from   the   fundamental   posture   of   petitioners   –   they
essentially   allege   grave   violations   of   the   Constitution   with   respect   to,   inter   alia,   the   principles   of
separation of powers, non­delegability of legislative power, checks and balances, accountability and local
autonomy.
The applicability of the second exception is also apparent from the nature of the interests involved
– the constitutionality of the very system within which significant amounts of public funds have been and
continue to be utilized and expended undoubtedly presents a situation of exceptional character as well as a
distinct subject matter, remains legally effective and existing. Neither will the President‘s declaration that
he had already "abolished the PDAF" render the issues on PDAF moot precisely because the Executive
branch   of   government   has   no   constitutional   authority   to   nullify   or   annul   its   legal   existence.   By
constitutional design, the annulment or nullification of a law may be done either by Congress, through the
passage of a repealing law, or by the Court, through a declaration of unconstitutionality. Instructive on
this point is the following exchange between Associate Justice Antonio T. Carpio (Justice Carpio) and the
Solicitor General during the Oral Arguments:126
Justice Carpio: The President has taken an oath to faithfully execute the law, 127 correct? Solicitor General
Jardeleza: Yes, Your Honor.
Justice Carpio: And so the President cannot refuse to implement the General Appropriations Act, correct?
Solicitor General Jardeleza: Well, that is our answer, Your Honor. In the case, for example of the PDAF,
the President has a duty to execute the laws but in the face of the outrage over PDAF, the President was
saying, "I am not sure that I will continue the release of the soft projects," and that started, Your Honor.
Now, whether or not that … (interrupted)
Justice Carpio: Yeah. I will grant the President if there are anomalies in the project, he has the power to
stop the releases in the meantime, to investigate, and that is Section 38 of Chapter 5 of Book 6 of the
Revised Administrative Code128 x x x. So at most the President can suspend, now if the President believes
that the PDAF is unconstitutional, can he just refuse to implement it?
Solicitor General Jardeleza: No, Your Honor, as we were trying to say in the specific case of the PDAF
because of the CoA Report, because of the reported irregularities and this Court can take judicial notice,
even outside, outside of the COA Report, you have the report of the whistle­blowers, the President was
just exercising precisely the duty ….
x x x x
557 of 669
The Court also finds the third exception to be applicable largely due to the practical need for a definitive
ruling on the system‘s constitutionality. As disclosed during the Oral Arguments, the CoA Chairperson
estimates that thousands of notices of disallowances will be issued by her office in connection with the
findings made in the CoA Report. In this relation, Associate Justice Marvic Mario Victor F. Leonen
(Justice Leonen) pointed out that all of these would eventually find their way to the courts. 132 Accordingly,
there is a compelling need to formulate controlling principles relative to the issues raised herein in order
to guide the bench, the bar, and the public, not just for the expeditious resolution of the anticipated
disallowance cases, but more importantly, so that the government may be guided on how public funds
should be utilized in accordance with constitutional principles.
Finally, the application of the fourth exception is called for by the recognition that the preparation and
passage of the national budget is, by constitutional imprimatur, an affair of annual occurrence.  The
relevance of the issues before the Court does not cease with the passage of a "PDAF ­free budget for
2014."  The evolution of the "Pork Barrel System," by its multifarious iterations throughout the course
134
of history, lends a semblance of truth to petitioners‘ claim that "the same dog will just resurface wearing a
different collar."  In Sanlakas v. Executive Secretary,  the government had already backtracked on a
135 136
previous course of action yet the Court used the "capable of repetition but evading review" exception in
order "to prevent similar questions from re­ emerging."  The situation similarly holds true to these cases.
137
Indeed, the myriad of issues underlying the manner in which certain public funds are spent, if not resolved
at this most opportune time, are capable of repetition and hence, must not evade judicial review.
B. Matters of Policy: the Political Question Doctrine.
The "limitation on the power of judicial review to actual cases and controversies‖ carries the assurance
that "the courts will not intrude into areas committed to the other branches of government." 138 Essentially,
the   foregoing   limitation   is   a   restatement   of   the   political   question   doctrine   which,   under   the   classic
formulation of Baker v. Carr,  applies when there is found, among others, "a textually demonstrable
139
constitutional   commitment   of   the   issue   to   a   coordinate   political   department,"   "a   lack   of   judicially
discoverable  and manageable  standards for resolving it"  or "the impossibility of deciding without an
matter of paramount public interest. The present petitions, in fact, have been lodged at a time when the
system‘s flaws have never before been magnified. To the Court‘s mind, the coalescence  of the CoA
Report, the accounts of numerous whistle­blowers, and the government‘s own recognition that reforms are
needed "to address the reported abuses of the PDAF" 130 demonstrates a prima facie pattern of abuse which
only underscores the importance of the matter. It is also by this finding that the Court finds petitioners‘
claims as not merely theorized, speculative or hypothetical. Of note is the weight accorded by the Court to
the findings made by the CoA which is the constitutionally­mandated audit arm of the government. In
Delos Santos v. CoA,131 a recent case wherein the Court upheld the CoA‘s disallowance of irregularly
disbursed PDAF funds, it was emphasized that:
The COA is endowed with enough latitude to determine, prevent, and disallow irregular, unnecessary,
133
excessive, extravagant or unconscionable expenditures of government funds. It is tasked to be vigilant and
conscientious in safeguarding the proper use of the government's, and ultimately the people's, property.
The exercise of its general audit power is among the constitutional mechanisms that gives life to the check
and balance system inherent in our form of government.
It is the general policy of the Court to sustain the decisions of administrative authorities, especially one
which is constitutionally­created, such as the CoA, not only on the basis of the doctrine of separation of
powers   but   also   for   their   presumed   expertise   in   the   laws   they   are   entrusted   to   enforce.   Findings   of
administrative agencies are accorded not only respect but also finality when the decision and order are not
tainted with unfairness or arbitrariness that would amount to grave abuse of discretion. It is only when the
CoA has acted without or in excess of jurisdiction, or with grave abuse of discretion amounting to lack or
excess   of   jurisdiction,   that   this  Court   entertains   a   petition  questioning   its   rulings.  x   x  x.   (Emphases
supplied)
Thus, if only for the purpose of validating the existence of an actual and justiciable controversy in these
cases, the Court deems the findings under the CoA Report to be sufficient.
558 of 669
abuse of discretion amounting to lack or excess of jurisdiction on the part of any branch or instrumentality
of government. Heretofore, the judiciary has focused on the "thou shalt not's" of the Constitution directed
against   the   exercise   of   its  jurisdiction.  With   the   new   provision,  however,   courts   are   given   a  greater
prerogative to determine what it can do to prevent grave abuse of discretion amounting to lack or excess
of jurisdiction on the part of any branch or instrumentality of government. Clearly, the new provision did
not just grant the Court power of doing nothing. x x x (Emphases supplied)
It must also be borne in mind that ― when the judiciary mediates to allocate constitutional boundaries, it
does not assert any superiority over the other departments; does not in reality nullify or invalidate an act
of the legislature or the executive, but only asserts the solemn and sacred obligation assigned to it by the
Constitution."  To a great extent, the Court is laudably cognizant of the reforms undertaken by its co­
144
equal branches of government. But it is by constitutional force that the Court must faithfully perform its
duty. Ultimately, it is the Court‘s avowed intention that a resolution of these cases would not arrest or in
any manner impede the endeavors of the two other branches but, in fact, help ensure that the pillars of
change are erected on firm constitutional grounds. After all, it is in the best interest of the people that each
great branch of government, within its own sphere, contributes its share towards achieving a holistic and
genuine solution to the problems of society. For all these reasons, the Court cannot heed respondents‘ plea
for judicial restraint.
C. Locus Standi.
"The gist of the question of standing is whether a party alleges such personal stake in the outcome of the
controversy as to assure that concrete adverseness which sharpens the presentation of issues upon which
the court  depends for illumination of difficult  constitutional questions. Unless a person is injuriously
affected in any of his constitutional rights by the operation of statute or ordinance, he has no standing." 145
Petitioners have come before the Court in their respective capacities as citizen­taxpayers and accordingly,
assert that they "dutifully contribute to the coffers of the National Treasury."  Clearly, as taxpayers, they
146
possess the requisite standing to question the validity of the existing "Pork Barrel System" under which
initial   policy   determination   of   a   kind   clearly   for   non­   judicial   discretion."   Cast   against   this   light,
respondents submit that the "the political branches are in the best position not only to perform budget­
related reforms but also to do them in response to the specific demands of their constituents" and, as such,
"urge the Court not to impose a solution at this stage."140
The Court must deny respondents‘ submission.
Suffice it to state that the issues raised before the Court do not present political but legal questions which
are   within   its   province   to   resolve.   A   political   question   refers   to   "those   questions   which,   under   the
Constitution, are  to be decided  by the people  in their sovereign  capacity,  or  in regard  to which full
discretionary authority has been delegated to the Legislature or executive branch of the Government. It is
concerned with issues dependent upon the wisdom, not legality, of a particular measure." 141 The intrinsic
constitutionality of the "Pork Barrel System" is not an issue dependent upon the wisdom of the political
branches of government but rather a legal one which the Constitution itself has commanded the Court to
act upon. Scrutinizing the contours of the system along constitutional lines is a task that the political
branches of government are incapable of rendering precisely because it is an exercise of judicial power.
More importantly, the present Constitution has not only vested the Judiciary the right to exercise judicial
power   but   essentially   makes   it   a   duty   to   proceed   therewith.   Section   1,   Article   VIII   of   the   1987
Constitution cannot be any clearer: "The judicial power shall be vested in one Supreme Court and in such
lower courts as may be established by law. It includes the duty of the courts of justice to settle actual
controversies involving rights which are legally demandable and enforceable, and to determine whether or
not there has been a grave abuse of discretion amounting to lack or excess of jurisdiction on the part of
any branch or instrumentality of the Government."  In Estrada v. Desierto, 142 the expanded concept  of
judicial power under the 1987 Constitution and its effect on the political question doctrine was explained
as follows:143
To a great degree, the 1987 Constitution has narrowed the reach of the political question doctrine when it
expanded the power of judicial review of this court not only to settle actual controversies involving rights
which are legally demandable and enforceable but also to determine whether or not there has been a grave
559 of 669
in LAMP is essentially a dismissal based on a procedural technicality – and, thus, hardly a judgment on
the merits – in that petitioners therein failed to present any "convincing proof x x x showing that, indeed,
there were direct releases of funds to the Members of Congress, who actually spend them according to
their sole discretion" or "pertinent evidentiary support to demonstrate the illegal misuse of PDAF in the
form of kickbacks and has become a common exercise of unscrupulous Members of Congress." As such,
the Court up held, in view of the presumption of constitutionality accorded to every law, the 2004 PDAF
Article, and saw "no need to review or reverse the standing pronouncements in the said case." Hence, for
the foregoing reasons, the res judicata principle, insofar as the Philconsa and LAMP cases are concerned,
cannot apply.
On the other hand, the focal point of stare decisis is the doctrine created. The principle, entrenched under
Article 8152 of the Civil Code, evokes the general rule that, for the sake of certainty, a conclusion reached
in one case should be doctrinally applied to those that follow if the facts are substantially the same, even
though the parties may be different. It proceeds from the first principle of justice that, absent any powerful
countervailing   considerations,   like   cases   ought   to   be   decided   alike.   Thus,   where   the   same   questions
relating to the same event have been put forward by the parties similarly situated as in a previous case
litigated and decided by a competent court, the rule of stare decisis is a bar to any attempt to re­litigate the
same issue.153
Philconsa was the first case where a constitutional challenge against a Pork Barrel provision, i.e., the 1994
CDF Article, was resolved by the Court. To properly understand its context, petitioners‘ posturing was
that "the power given to the Members of Congress to propose and identify projects and activities to be
funded by the CDF is an encroachment by the legislature on executive power, since said power in an
appropriation act is in implementation of the law" and that "the proposal and identification of the projects
do not involve the making of laws or the repeal and amendment thereof, the only function given to the
Congress   by   the   Constitution."154 In   deference   to   the   foregoing   submissions,   the   Court   reached   the
following main conclusions: one, under the Constitution, the power of appropriation, or the "power of the
purse," belongs to Congress; two, the power of appropriation carries with it the power to specify the
project  or  activity   to  be   funded   under  the   appropriation   law  and  it  can   be  detailed  and   as  broad   as
the taxes they pay have been and continue to be utilized. It is undeniable that petitioners, as taxpayers, are
bound   to   suffer   from   the   unconstitutional   usage   of   public   funds,   if   the   Court   so   rules.   Invariably,
taxpayers have been allowed to sue where there is a claim that public funds are illegally disbursed or that
public money is being deflected to any improper purpose, or that public funds are wasted through the
enforcement of an invalid or unconstitutional law,147 as in these cases.
Moreover, as citizens, petitioners have equally fulfilled the standing requirement given that the issues they
have raised may be classified as matters "of transcendental importance, of overreaching significance to
society, or of paramount public interest." 148 The CoA Chairperson‘s statement during the Oral Arguments
that   the   present   controversy   involves   "not   merely   a   systems   failure"   but   a   "complete   breakdown   of
controls"149 amplifies, in addition to the matters above­discussed, the seriousness of the issues involved
herein. Indeed, of greater import than the damage caused by the illegal expenditure of public funds is the
mortal wound inflicted upon the fundamental law by the enforcement of an invalid statute. 150 All told,
petitioners have sufficient locus standi to file the instant cases.
D. Res Judicata and Stare Decisis.
Res judicata (which means a "matter adjudged") and stare decisis non quieta et movere (or simply, stare
decisis  which  means  "follow  past   precedents  and  do not   disturb  what  has  been  settled")  are   general
procedural law principles which both deal with the effects of previous but factually similar dispositions to
subsequent cases. For the cases at bar, the Court examines the applicability of these principles in relation
to its prior rulings in Philconsa and LAMP.
The focal point of res judicata is the judgment. The principle states that a judgment on the merits in a
previous case rendered by a court of competent jurisdiction would bind a subsequent case if, between the
first   and   second   actions,   there   exists   an   identity   of   parties,   of   subject   matter,   and   of   causes   of
action.151 This required identity is not, however, attendant hereto since Philconsa and LAMP, respectively
involved constitutional challenges against the 1994 CDF Article and 2004 PDAF Article, whereas the
cases at bar call for a broader constitutional scrutiny of the entire "Pork Barrel System." Also, the ruling
560 of 669
excused on the ground that such mechanism is "imaginative as it is innovative." Moreover, it must be
pointed out that the recent  case  of Abakada Guro Party List v. Purisima  (Abakada) has effectively
155
overturned Philconsa‘s allowance of post­enactment legislator participation in view of the separation of
powers principle. These constitutional inconsistencies and the Abakada rule will be discussed in greater
detail in the ensuing section of this Decision.
As for LAMP, suffice it to restate that the said case was dismissed on a procedural  technicality and,
hence, has not set any controlling doctrine susceptible of current application to the substantive issues in
these cases. In fine, stare decisis would not apply.
II. Substantive Issues.
A. Definition of Terms.
Before the Court proceeds to resolve the substantive issues of these cases, it must first define the terms
"Pork Barrel System," "Congressional Pork Barrel," and "Presidential Pork Barrel" as they are essential to
the ensuing discourse.
Petitioners define the term "Pork Barrel System" as the "collusion between the Legislative and Executive
branches   of   government   to   accumulate   lump­sum   public   funds   in   their   offices   with   unchecked
discretionary powers to determine its distribution as political largesse." 156 They assert that the following
elements make up the Pork Barrel System: (a) lump­sum funds are allocated through the appropriations
process to an individual officer; (b) the officer is given sole and broad discretion in determining how the
funds will be used or expended; (c) the guidelines on how to spend or use the funds in the appropriation
are   either   vague,   overbroad   or   inexistent;   and   (d)   projects   funded   are   intended   to   benefit   a   definite
constituency in a particular part of the country and to help the political careers of the disbursing official
by yielding rich patronage benefits.157 They further state that the Pork Barrel System is comprised of two
(2) kinds of discretionary public funds: first, the Congressional (or Legislative) Pork Barrel, currently
known   as   the   PDAF;158 and,   second,   the   Presidential   (or   Executive)   Pork   Barrel,   specifically,   the
Congress wants it to be; and, three, the proposals and identifications made by Members of Congress are
merely recommendatory. At once, it is apparent that the Philconsa resolution was a limited response to a
separation of powers problem, specifically on the propriety of conferring post­enactment identification
authority to Members of Congress. On the contrary, the present cases call for a more holistic examination
of (a) the inter­relation between the CDF and PDAF Articles with each other, formative as they are of the
entire "Pork Barrel System" as well as (b) the intra­relation of post­enactment measures contained within
a particular CDF or PDAF Article, including not only those related to the area of project identification but
also to the areas of fund release and realignment. The complexity of the issues and the broader legal
analyses herein warranted may be, therefore, considered as a powerful countervailing reason against a
wholesale application of the stare decisis principle.
In addition, the Court observes that the Philconsa ruling was actually riddled with inherent constitutional
inconsistencies which similarly countervail against a full resort to stare decisis. As may be deduced from
the main conclusions of the case, Philconsa‘s fundamental premise in allowing Members of Congress to
propose and identify of projects would be that the said identification authority is but an aspect of the
power   of   appropriation   which   has   been   constitutionally   lodged   in   Congress.   From   this   premise,   the
contradictions may be easily seen. If the authority to identify projects is an aspect of appropriation and the
power of appropriation is a form of legislative power thereby lodged in Congress, then it follows that: (a)
it is Congress which should exercise such authority, and not its individual Members; (b) such authority
must be exercised within the prescribed procedure of law passage and, hence, should not be exercised
after the GAA has already been passed; and (c) such authority, as embodied in the GAA, has the force of
law and, hence, cannot be merely recommendatory. Justice Vitug‘s Concurring Opinion in the same case
sums up the Philconsa quandary in this wise: "Neither would it be objectionable for Congress, by law, to
appropriate funds for such specific projects as it may be minded; to give that authority, however, to the
individual members of Congress in whatever guise, I am afraid, would be constitutionally impermissible."
As the Court now largely benefits from hindsight and current findings on the matter, among others, the
CoA Report, the Court must partially abandon its previous ruling in Philconsa insofar as it validated the
post­enactment identification authority of Members of Congress on the guise that the same was merely
recommendatory.   This   postulate   raises   serious   constitutional   inconsistencies   which   cannot   be   simply
561 of 669
The principle of separation of powers refers to the constitutional demarcation of the three fundamental
powers of government. In the celebrated words of Justice Laurel in Angara v. Electoral Commission,  it 162
means that the "Constitution has blocked out with deft strokes and in bold lines, allotment of power to the
executive, the legislative and the judicial departments of the government." 163 To the legislative branch of
government,   through   Congress,164 belongs   the   power   to   make   laws;   to   the   executive   branch   of
government, through the President,165 belongs the power to enforce laws; and to the judicial branch of
government, through the Court,166 belongs the power to interpret laws. Because the three great powers
have been, by constitutional design, ordained in this respect, "each department of the government has
exclusive cognizance of matters within its jurisdiction, and is supreme within its own sphere." 167 Thus,
"the legislature has no authority to execute or construe the law, the executive has no authority to make or
construe   the   law,   and   the   judiciary   has   no   power   to   make   or   execute   the   law." 168 The   principle   of
separation  of  powers  and its concepts  of autonomy and independence  stem  from  the notion that  the
powers of government must be divided to avoid concentration of these powers in any one branch; the
division, it is hoped, would avoid any single branch from lording its power over the other branches or the
citizenry.169 To   achieve   this   purpose,   the   divided   power   must   be   wielded   by   co­equal   branches   of
government that are equally capable of independent action in exercising their respective mandates. Lack
of independence would result in the inability of one branch of government to check the arbitrary or self­
interest assertions of another or others.170
Broadly   speaking,   there   is   a   violation   of   the   separation   of   powers   principle   when   one   branch   of
government unduly encroaches on the domain of another. US Supreme Court decisions instruct that the
principle of separation of powers may be violated in two (2) ways: firstly, "one branch may interfere
impermissibly   with   the   other’s   performance   of   its   constitutionally   assigned   function"; 171 and
"alternatively, the doctrine may be violated when one branch assumes a function that more properly is
entrusted to another."172 In other words, there is a violation of the principle when there is impermissible
(a) interference with and/or (b) assumption of another department‘s functions.
The enforcement of the national budget, as primarily contained in the GAA, is indisputably a function
both   constitutionally   assigned   and   properly   entrusted   to   the   Executive   branch   of   government.   In
Malampaya Funds under PD 910 and the Presidential Social Fund under PD 1869, as amended by PD
1993.159
Considering petitioners‘ submission and in reference to its local  concept  and legal history, the Court
defines the Pork Barrel System as the collective body of rules and practices that govern the manner by
which   lump­sum,   discretionary   funds,   primarily   intended   for   local   projects,   are   utilized   through   the
respective participations of the Legislative and Executive branches of government, including its members.
The Pork Barrel System involves two (2) kinds of lump­sum discretionary funds:
First, there is the Congressional Pork Barrel which is herein defined as a kind of lump­sum, discretionary
fund   wherein   legislators,   either   individually   or   collectively   organized   into   committees,   are   able   to
effectively   control   certain   aspects   of   the   fund’s   utilization   through   various   post­enactment   measures
and/or practices. In particular, petitioners consider the PDAF, as it appears under the 2013 GAA, as
Congressional   Pork   Barrel   since   it   is,   inter   alia,   a   post­enactment   measure   that   allows   individual
legislators to wield a collective power;160 and
Second, there is the Presidential Pork Barrel which is herein defined as a kind of lump­sum, discretionary
fund which allows the President to determine the manner of its utilization. For reasons earlier stated, 161 the
Court shall delimit the use of such term to refer only to the Malampaya Funds and the Presidential Social
Fund.
With these definitions in mind, the Court shall now proceed to discuss the substantive issues of these
cases.
B. Substantive Issues on the Congressional Pork Barrel.
1. Separation of Powers.
a. Statement of Principle.
562 of 669
and hence, tantamount to impermissible interference and/or assumption of executive functions. As the
Court ruled in Abakada:178
Any   post­enactment   congressional   measure   x   x   x   should   be   limited   to   scrutiny   and
investigation.1âwphi1 In particular, congressional oversight must be confined to the following:
(1) scrutiny based primarily on Congress‘ power of appropriation and the budget hearings conducted in
connection with it, its power to ask heads of departments to appear before and be heard by either of its
Houses on any matter pertaining to their departments and its power of confirmation; and
(2) investigation and monitoring of the implementation of laws pursuant to the power of Congress to
conduct inquiries in aid of legislation.
Any action or step beyond that will undermine the separation of powers guaranteed by the Constitution.
(Emphases supplied)
b. Application.
In these cases, petitioners submit that the Congressional Pork Barrel – among others, the 2013 PDAF
Article – "wrecks the assignment of responsibilities between the political branches" as it is designed to
allow individual legislators to interfere "way past the time it should have ceased" or, particularly, "after
the GAA is passed."179 They state that the findings and recommendations in the CoA Report provide "an
illustration of how absolute and definitive the power of legislators wield over project implementation in
complete violation of the constitutional principle of separation of powers." 180 Further, they point out that
the Court in the Philconsa case only allowed the CDF to exist on the condition that individual legislators
limited their role to recommending projects and not if they actually dictate their implementation. 181
For their part, respondents counter that the separations of powers principle has not been violated since the
President maintains "ultimate authority to control the execution of the GAA‖ and that he "retains the final
discretion to reject" the legislators‘ proposals. 182 They maintain that the Court, in Philconsa, "upheld the
Guingona, Jr. v. Hon. Carague173 (Guingona, Jr.), the Court explained that the phase of budget execution
"covers the various operational aspects of budgeting" and accordingly includes "the evaluation of work
and financial plans for individual activities," the "regulation and release of funds" as well as all "other
related activities" that comprise the budget execution cycle. 174 This is rooted in the principle that the
allocation of power in the three principal branches of government is a grant of all powers inherent in
them.175 Thus, unless the Constitution provides otherwise, the Executive department should exclusively
exercise all roles and prerogatives which go into the implementation of the national budget as provided
under the GAA as well as any other appropriation law.
In view of the foregoing, the Legislative branch of government, much more any of its members, should
not cross over the field of implementing the national budget since, as earlier stated, the same is properly
the domain of the Executive. Again, in Guingona, Jr., the Court stated that "Congress enters the picture
when it deliberates or acts on the budget proposals of the President. Thereafter, Congress, "in the exercise
of   its   own   judgment   and   wisdom,   formulates   an   appropriation   act   precisely   following   the   process
established by the Constitution, which specifies that no money may be paid from the Treasury except in
accordance with an appropriation made by law." Upon approval and passage of the GAA, Congress‘ law
­making   role   necessarily   comes   to   an   end   and   from   there   the   Executive‘s   role   of   implementing   the
national budget begins. So as not to blur the constitutional boundaries between them, Congress must "not
concern it self with details for implementation by the Executive."176
The foregoing cardinal  postulates were definitively enunciated  in Abakada  where the Court held that
"from the moment the law becomes effective, any provision of law that empowers Congress or any of its
members to play any role in the implementation or enforcement  of the law violates the principle of
separation   of   powers   and   is   thus   unconstitutional." 177 It   must   be   clarified,   however,   that   since   the
restriction only pertains to "any role in the implementation or enforcement of the law," Congress may still
exercise its oversight function which is a mechanism of checks and balances that the Constitution itself
allows. But it must be made clear that Congress‘ role must be confined to mere oversight. Any post­
enactment­measure allowing legislator participation beyond oversight is bereft of any constitutional basis
563 of 669
Aside from the area of project identification, legislators have also been accorded post­enactment authority
in the areas of fund release and realignment. Under the 2013 PDAF Article, the statutory authority of
legislators to participate in the area of fund release through congressional committees is contained in
Special Provision 5 which explicitly states that "all request for release of funds shall be supported by the
documents prescribed under Special Provision No. 1 and favorably endorsed by House Committee on
Appropriations and the Senate Committee on Finance, as the case may be"; while their statutory authority
to   participate   in   the   area   of   fund   realignment   is   contained   in:   first   ,   paragraph   2,   Special   Provision
4189 which explicitly state s, among others, that "any realignment of funds shall be submitted to the House
Committee on Appropriations and the Senate Committee on Finance for favorable endorsement to the
DBM or the implementing agency, as the case may be‖  ; and, second , paragraph 1, also of Special
Provision   4   which   authorizes   the   "Secretaries   of   Agriculture,   Education,   Energy,   Interior   and   Local
Government, Labor and Employment, Public Works and Highways, Social Welfare and Development and
Trade and Industry190 x x x to approve realignment from one project/scope to another within the allotment
received from this Fund, subject to among others (iii) the request is with the concurrence of the legislator
concerned."
Clearly, these post­enactment measures which govern the areas of project identification, fund release and
fund realignment are not related to functions of congressional oversight and, hence, allow legislators to
intervene and/or assume duties that properly belong to the sphere of budget execution. Indeed, by virtue
of the foregoing, legislators have been, in one form or another, authorized to participate in – as Guingona,
Jr. puts it – "the various operational aspects of budgeting," including "the evaluation of work and financial
plans for individual activities" and the "regulation and release of funds" in violation of the separation of
powers principle. The fundamental rule, as categorically articulated in Abakada, cannot be overstated –
from the moment the law becomes effective, any provision of law that empowers Congress or any of its
members  to play any role in the implementation or enforcement  of the law violates the principle of
separation   of   powers   and   is   thus   unconstitutional. 191 That   the   said   authority   is   treated   as   merely
recommendatory in nature does not alter its unconstitutional tenor since the prohibition, to repeat, covers
any role in the implementation or enforcement of the law. Towards this end, the Court must therefore
constitutionality of the power of members of Congress to propose and identify projects so long as such
proposal and identification are recommendatory." 183 As such, they claim that "everything in the Special
Provisions   [of   the   2013   PDAF   Article   follows   the   Philconsa   framework,   and   hence,   remains
constitutional."184
The Court rules in favor of petitioners.
As may be observed from its legal history, the defining feature of all forms of Congressional Pork Barrel
would be the authority of legislators to participate in the post­enactment phases of project implementation.
At its core, legislators – may it be through project lists, 185 prior consultations186 or program menus187 –
have been consistently accorded post­enactment authority to identify the projects they desire to be funded
through   various   Congressional   Pork   Barrel   allocations.   Under   the   2013   PDAF   Article,   the   statutory
authority   of   legislators   to   identify   projects   post­GAA   may   be   construed   from   the   import   of   Special
Provisions 1 to 3 as well as the second paragraph of Special Provision 4. To elucidate, Special Provision 1
embodies   the   program   menu   feature   which,   as   evinced   from   past   PDAF   Articles,   allows   individual
legislators to identify PDAF projects for as long as the identified project falls under a general program
listed in the said menu. Relatedly, Special Provision 2 provides that the implementing agencies shall,
within 90 days from the GAA is passed, submit to Congress a more detailed priority list, standard or
design prepared and submitted by implementing agencies from which the legislator may make his choice.
The same provision further authorizes legislators to identify PDAF projects outside his district for as long
as the representative of the district concerned concurs in writing. Meanwhile, Special Provision 3 clarifies
that   PDAF   projects   refer   to   "projects   to   be   identified   by   legislators" 188 and   thereunder   provides   the
allocation limit for the total amount of projects identified by each legislator. Finally, paragraph  2 of
Special  Provision 4 requires that any modification and revision of the project  identification "shall be
submitted to the House Committee on Appropriations and the Senate Committee on Finance for favorable
endorsement to the DBM or the implementing agency, as the case may be." From the foregoing special
provisions, it cannot be seriously doubted that legislators have been accorded post­enactment authority to
identify PDAF projects.
564 of 669
 x x x x
Justice Bernabe: Now, would you know of specific instances when a project was implemented without the
identification by the individual legislator?
Solicitor General Jardeleza: I do not know, Your Honor; I do not think so but I have no specific examples.
I would doubt very much, Your Honor, because to implement, there is a need for a SARO and the NCA.
And the SARO and the NCA are triggered by an identification from the legislator.
x x x x
Solictor General Jardeleza: What we mean by mandatory, Your Honor, is we were replying to a question,
"How can a legislator make sure that he is able to get PDAF Funds?" It is mandatory in the sense that he
must identify, in that sense, Your Honor. Otherwise, if he does not identify, he cannot avail of the PDAF
Funds and his district would not be able to have PDAF Funds, only in that sense, Your Honor. (Emphases
supplied)
Thus, for all the foregoing reasons, the Court hereby declares the 2013 PDAF Article as well as all other
provisions of law which similarly allow legislators to wield any form of post­enactment authority in the
implementation or enforcement of the budget, unrelated to congressional oversight, as violative of the
separation of powers principle and thus unconstitutional. Corollary thereto, informal practices, through
which legislators have effectively intruded into the proper phases of budget execution, must be deemed as
acts of grave abuse of discretion amounting to lack or excess of jurisdiction and, hence, accorded the same
unconstitutional   treatment.   That   such   informal   practices   do   exist   and   have,   in   fact,   been   constantly
observed throughout the years has not been substantially disputed here. As pointed out by Chief Justice
Maria   Lourdes   P.A.   Sereno   (Chief   Justice   Sereno)   during   the   Oral   Arguments   of   these   cases: 193
Chief Justice Sereno:
Now, from the responses of the representative of both, the DBM and two (2) Houses of Congress, if we
enforces the initial thought that I have, after I had seen the extent of this research made by my staff, that
abandon its ruling in Philconsa which sanctioned the conduct of legislator identification on the guise that
the same is merely recommendatory and, as such, respondents‘ reliance on the same falters altogether.
Besides, it must be pointed out that respondents have nonetheless failed to substantiate their position that
the   identification   authority   of   legislators   is   only   of   recommendatory   import.   Quite   the   contrary,
respondents – through the statements of the Solicitor General during the Oral Arguments – have admitted
that  the  identification  of  the  legislator  constitutes  a  mandatory  requirement  before  his  PDAF   can  be
tapped as a funding source, thereby highlighting the indispensability of the said act to the entire budget
execution process:192
Justice Bernabe: Now, without the individual legislator’s identification of the project, can the PDAF of
the legislator be utilized?
Solicitor General Jardeleza: No, Your Honor.
Justice Bernabe: It cannot?
Solicitor General Jardeleza: It cannot… (interrupted)
Justice Bernabe: So meaning you should have the identification of the project by the individual legislator?
Solicitor General Jardeleza: Yes, Your Honor.
x x x x
Justice Bernabe: In short, the act of identification is mandatory?
Solictor General  Jardeleza:  Yes, Your Honor. In the sense that if it is not done and then there is no
identification.
565 of 669
Notably, the principle of non­delegability should not be confused as a restriction to delegate rule­making
authority to implementing agencies for the limited purpose of either filling up the details of the law for its
enforcement  (supplementary  rule­making) or ascertaining facts  to bring the law into actual  operation
(contingent   rule­making).  The   conceptual   treatment   and   limitations   of   delegated   rule­making   were
199
explained in the case of People v. Maceren  as follows:
200
The   grant   of   the   rule­making   power   to   administrative   agencies   is   a   relaxation   of   the   principle   of
separation   of   powers   and   is   an   exception   to   the   nondelegation   of   legislative   powers.   Administrative
regulations or "subordinate legislation" calculated to promote the public interest are necessary because of
"the growing complexity of modern life, the multiplication of the subjects of governmental regulations,
and the increased difficulty of administering the law."
x x x x
Nevertheless, it must be emphasized that the rule­making power must be confined to details for regulating
the mode or proceeding to carry into effect the law as it has been enacted. The power cannot be extended
to amending or expanding the statutory requirements or to embrace matters not covered by the statute.
Rules that subvert the statute cannot be sanctioned. (Emphases supplied)
b. Application.
In the cases at bar, the Court observes that the 2013 PDAF Article, insofar as it confers post­enactment
identification   authority   to   individual   legislators,   violates   the   principle   of   non­delegability   since   said
legislators are effectively allowed to individually exercise the power of appropriation, which – as settled
in Philconsa – is lodged in Congress.  That the power to appropriate must be exercised only through
201
legislation is clear from Section 29(1), Article VI of the 1987 Constitution which states that: "No money
shall be paid out of the Treasury except in pursuance of an appropriation made by law." To understand
what   constitutes   an   act   of   appropriation,   the   Court,   in   Bengzon   v.   Secretary   of   Justice   and   Insular
Auditor202 (Bengzon),  held that the power of appropriation  involves (a)  the setting apart  by law of a
neither the Executive nor Congress frontally faced the question of constitutional compatibility of how
they were engineering the budget process. In fact, the words you have been using, as the three lawyers of
the DBM, and both Houses of Congress has also been using is surprise; surprised that all of these things
are now surfacing. In fact, I thought that what the 2013 PDAF provisions did was to codify in one section
all the past practice that had been done since 1991. In a certain sense, we should be thankful that they are
all now in the PDAF Special Provisions. x x x (Emphasis and underscoring supplied)
Ultimately, legislators cannot exercise powers which they do not have, whether through formal measures
written into the law or informal practices institutionalized in government agencies, else the Executive
department be deprived of what the Constitution has vested as its own.
2. Non­delegability of Legislative Power.
a. Statement of Principle.
As an adjunct to the separation of powers principle, 194 legislative power shall be exclusively exercised by
the body to which the Constitution has conferred the same. In particular, Section 1, Article VI of the 1987
Constitution states that such power shall be vested in the Congress of the Philippines which shall consist
of a Senate and a House of Representatives, except to the extent reserved to the people by the provision
on   initiative   and   referendum. 195 Based   on   this   provision,   it   is   clear   that   only   Congress,   acting   as   a
bicameral body, and the people, through the process of initiative and referendum, may constitutionally
wield   legislative   power   and   no   other.   This   premise   embodies   the   principle   of   non­delegability   of
legislative power, and the only recognized exceptions thereto would be: (a) delegated legislative power to
local governments which, by immemorial practice, are allowed to legislate on purely local matters; 196 and
(b) constitutionally­grafted exceptions such as the authority of the President to, by law, exercise powers
necessary   and   proper   to   carry   out   a   declared   national   policy   in   times   of   war   or   other   national
emergency,197 or fix within specified limits, and subject to such limitations and restrictions as Congress
may   impose,   tariff   rates,   import   and   export   quotas,   tonnage   and   wharfage   dues,   and  other   duties   or
imposts within the framework of the national development program of the Government. 198
566 of 669
The presentment of appropriation, revenue or tariff bills to the President, wherein he may exercise his
power of item­veto, forms part of the "single, finely wrought and exhaustively considered, procedures" for
law­passage as specified under the Constitution.  As stated in Abakada, the final step in the law­making
204
process is the "submission of the bill to the President for approval. Once approved, it takes effect as law
after the required publication." 205
Elaborating on the President‘s item­veto power and its relevance as a check on the legislature, the Court,
in Bengzon, explained that:206
The former Organic Act and the present Constitution of the Philippines make the Chief Executive an
integral part of the law­making power. His disapproval of a bill, commonly known as a veto, is essentially
a legislative act. The questions presented to the mind of the Chief Executive are precisely the same as
those the legislature must determine in passing a bill, except that his will be a broader point of view.
The Constitution is a limitation upon the power of the legislative department of the government, but in
this respect it is a grant of power to the executive department. The Legislature has the affirmative power
to enact laws; the Chief Executive has the negative power by the constitutional exercise of which he may
defeat  the  will  of  the  Legislature.  It   follows  that  the  Chief   Executive  must  find  his authority  in the
Constitution. But in exercising that authority he may not be confined to rules of strict construction or
hampered by the unwise interference of the judiciary. The courts will indulge every intendment in favor of
the constitutionality of a veto in the same manner as they will presume the constitutionality of an act as
originally passed by the Legislature. (Emphases supplied)
The justification for the President‘s item­veto power rests on a variety of policy goals such as to prevent
log­rolling legislation,207 impose fiscal restrictions on the legislature, as well as to fortify the executive
branch‘s role in the budgetary process. 208 In Immigration and Naturalization Service v. Chadha, the US
Supreme Court characterized the President‘s item­power as "a salutary check upon the legislative body,
calculated   to   guard   the   community   against   the   effects   of   factions,   precipitancy,   or   of   any   impulse
unfriendly   to   the   public   good,   which   may   happen   to   influence   a   majority   of   that   body";   phrased
certain  sum   from  the   public   revenue  for   (b)   a  specified  purpose.   Essentially,  under   the   2013  PDAF
Article, individual legislators are given a personal lump­sum fund from which they are able to dictate (a)
how much from such fund would go to (b) a specific project or beneficiary that they themselves also
determine. As these two (2) acts comprise the exercise of the power of appropriation as described in
Bengzon, and given that the 2013 PDAF Article authorizes individual legislators to perform the same,
undoubtedly, said legislators have been conferred the power to legislate which the Constitution does not,
however,   allow. Thus,  keeping  with the  principle  of  non­delegability  of  legislative  power,  the  Court
hereby declares the 2013 PDAF Article, as well as all other forms of Congressional Pork Barrel which
contain the similar legislative identification feature as herein discussed, as unconstitutional.
3. Checks and Balances.
a. Statement of Principle; Item­Veto Power.
The fact that the three great powers of government are intended to be kept separate and distinct does not
mean that  they are  absolutely unrestrained  and independent  of each  other.  The Constitution has also
provided for an elaborate system of checks and balances to secure coordination in the workings of the
various departments of the government.203
A prime example of a constitutional check and balance would be the President’s power to veto an item
written into an appropriation, revenue or tariff bill submitted to him by Congress for approval through a
process known as "bill presentment." The President‘s item­veto power is found in Section 27(2), Article
VI of the 1987 Constitution which reads as follows:
Sec. 27. x x x.
x x x x
(2) The President shall have the power to veto any particular item or items in an appropriation, revenue, or
tariff bill, but the veto shall not affect the item or items to which he does not object.
567 of 669
case the related purposes shall be deemed sufficiently specific for the exercise of the President‘s item veto
power. Finally, special purpose funds and discretionary funds would equally square with the constitutional
mechanism   of   item­veto   for   as   long   as   they   follow   the   rule   on   singular   correspondence   as   herein
discussed. Anent  special  purpose funds, it must  be added that  Section 25(4), Article  VI of the 1987
Constitution requires that the "special appropriations bill shall specify the purpose for which it is intended,
and shall be supported by funds actually available as certified by the National Treasurer, or t o be raised
by a corresponding revenue proposal therein." Meanwhile, with respect to discretionary funds, Section 2
5(6), Article VI of the 1987 Constitution requires that said funds "shall be disbursed only for public
purposes to be supported by appropriate vouchers and subject to such guidelines as may be prescribed by
law."
In contrast, what beckons constitutional infirmity are appropriations which merely provide for a singular
lump­sum amount to be tapped as a source of funding for multiple purposes. Since such appropriation
type  necessitates   the  further  determination   of both  the  actual   amount   to  be  expended   and the  actual
purpose of the appropriation which must still be chosen from the multiple purposes stated in the law, it
cannot be said that the appropriation law already indicates a "specific appropriation of money‖ and hence,
without a proper line­item which the President may veto. As a practical result, the President would then be
faced with the predicament of either vetoing the entire appropriation if he finds some of its purposes
wasteful or undesirable, or approving the entire appropriation so as not to hinder some of its legitimate
purposes. Finally, it may not be amiss to state that such arrangement also raises non­delegability issues
considering that the implementing authority would still have to determine, again, both the actual amount
to be expended and the actual purpose of the appropriation. Since the foregoing determinations constitute
the integral aspects of the power to appropriate, the implementing authority would, in effect, be exercising
legislative prerogatives in violation of the principle of non­delegability.
b. Application.
In   these   cases,   petitioners   claim   that   "in   the   current   x   x   x   system   where   the   PDAF   is   a   lump­sum
appropriation,   the   legislator‘s   identification   of   the   projects   after   the   passage   of   the   GAA   denies   the
differently, it is meant to "increase the chances in favor of the community against the passing of bad laws,
through haste, inadvertence, or design."209
For the President to exercise his item­veto power, it necessarily follows that there exists a proper "item"
which may be the object of the veto. An item, as defined in the field of appropriations, pertains to "the
particulars, the details, the distinct and severable parts of the appropriation or of the bill." In the case of
Bengzon v. Secretary of Justice of the Philippine Islands, 210 the US Supreme Court characterized an item
of appropriation as follows:
An item of an appropriation bill obviously means an item which, in itself, is a specific appropriation of
money, not some general provision of law which happens to be put into an appropriation bill. (Emphases
supplied)
On this premise, it may be concluded that an appropriation bill, to ensure that the President may be able to
exercise his power of item veto, must contain "specific appropriations of money" and not only "general
provisions" which provide for parameters of appropriation.
Further,  it is significant  to point out  that  an item of appropriation  must be an item  characterized  by
singular correspondence – meaning an allocation of a specified singular amount for a specified singular
purpose, otherwise known as a "line­item."211 This treatment not only allows the item to be consistent with
its definition as a "specific appropriation of money" but also ensures that the President may discernibly
veto the same. Based on the foregoing formulation, the existing Calamity Fund, Contingent Fund and the
Intelligence Fund, being appropriations which state a specified amount for a specific purpose, would then
be considered as "line­ item" appropriations which are rightfully subject to item veto. Likewise, it must be
observed   that   an   appropriation   may   be   validly   apportioned   into   component   percentages   or   values;
however, it is crucial that each percentage or value must be allocated for its own corresponding purpose
for such component to be considered as a proper line­item. Moreover, as Justice Carpio correctly pointed
out, a valid appropriation may even have several related purposes that are by accounting and budgeting
practice considered as one purpose, e.g., MOOE (maintenance and other operating expenses), in which
568 of 669
appropriation above­characterized. In particular, the lump­sum amount of ₱24.79 Billion would be treated
as a mere funding source allotted for multiple purposes of spending, i.e., scholarships, medical missions,
assistance to indigents, preservation of historical materials, construction of roads, flood control, etc. This
setup connotes that the appropriation law leaves the actual amounts and purposes of the appropriation for
further determination and, therefore, does not readily indicate a discernible item which may be subject to
the President‘s power of item veto.
In fact, on the accountability side, the same lump­sum budgeting scheme has, as the CoA Chairperson
relays,   "limited   state   auditors   from   obtaining   relevant   data   and   information   that   would   aid   in   more
stringently auditing the utilization of said Funds."  Accordingly, she recommends the adoption of a "line
216
by line budget or amount per proposed program, activity or project, and per implementing agency." 217
Hence,   in   view   of   the   reasons   above­stated,   the   Court   finds   the   2013   PDAF   Article,   as   well   as   all
Congressional Pork Barrel Laws of similar operation, to be unconstitutional. That such budgeting system
provides for a greater degree of flexibility to account for future contingencies cannot be an excuse to
defeat   what   the   Constitution   requires.   Clearly,   the   first   and   essential   truth   of   the   matter   is   that
unconstitutional means do not justify even commendable ends. 218
c. Accountability.
Petitioners further relate that the system under which various forms of Congressional Pork Barrel operate
defies   public   accountability   as   it   renders   Congress   incapable   of   checking   itself   or   its   Members.   In
particular,  they point out that  the Congressional  Pork Barrel  "gives each legislator a direct, financial
interest in the smooth, speedy passing of the yearly budget" which turns them "from fiscalizers" into
"financially­interested partners."  They also claim that the system has an effect on re­ election as "the
219
PDAF excels in self­perpetuation of elective officials." Finally, they add that the "PDAF impairs the
power  of  impeachment"  as  such "funds are  indeed  quite useful,  ‘to well, accelerate  the decisions of
senators.‘"220
President the chance to veto that item later on." 212 Accordingly, they submit that the "item veto power of
the President mandates that appropriations bills adopt line­item budgeting" and that "Congress cannot
choose a mode of budgeting which effectively renders the constitutionally­given power of the President
useless."213
On the other hand, respondents maintain that the text of the Constitution envisions a process which is
intended to meet  the demands of a modernizing economy and, as such, lump­sum appropriations are
essential to financially address situations which are barely foreseen when a GAA is enacted. They argue
that the decision of the Congress to create some lump­sum appropriations is constitutionally allowed and
textually­grounded.214
The Court agrees with petitioners.
Under the 2013 PDAF Article, the amount of ₱24.79 Billion only appears as a collective allocation limit
since the said amount would be further divided among individual legislators who would then receive
personal lump­sum allocations and could, after the GAA is passed, effectively appropriate PDAF funds
based on their own discretion. As these intermediate appropriations are made by legislators only after the
GAA   is   passed   and   hence,   outside   of   the   law,   it   necessarily   means   that   the   actual   items   of   PDAF
appropriation would not have been  written into the General  Appropriations Bill  and thus effectuated
without veto consideration. This kind of lump­sum/post­enactment  legislative identification budgeting
system  fosters the creation of a budget within a budget"  which subverts the prescribed  procedure  of
presentment and consequently impairs the President‘s power of item veto. As petitioners aptly point out,
the above­described system forces the President to decide between (a) accepting the entire ₱24.79 Billion
PDAF  allocation without knowing the specific  projects of the legislators, which may or may not be
consistent   with   his   national   agenda   and   (b)   rejecting   the   whole   PDAF   to   the   detriment   of   all   other
legislators with legitimate projects.215
Moreover,   even   without   its   post­enactment   legislative   identification   feature,   the   2013   PDAF   Article
would remain   constitutionally  flawed  since  it   would then  operate   as  a  prohibited  form  of  lump­sum
569 of 669
including any government­owned or controlled corporation, or its subsidiary, during his term of office. He
shall not intervene in any matter before any office of the Government for his pecuniary benefit or where
he may be called upon to act on account of his office. (Emphasis supplied)
Clearly, allowing legislators to intervene in the various phases of project implementation – a matter before
another office of government – renders them susceptible to taking undue advantage of their own office.
The Court, however, cannot completely agree that the same post­enactment authority and/or the individual
legislator‘s control of his PDAF per se would allow him to perpetuate himself in office. Indeed, while the
Congressional Pork Barrel and a legislator‘s use thereof may be linked to this area of interest, the use of
his PDAF for re­election purposes is a matter which must be analyzed based on particular facts and on a
case­to­case basis.
Finally,   while   the   Court   accounts   for   the   possibility   that   the   close   operational   proximity   between
legislators and the Executive department, through the former‘s post­enactment participation, may affect
the process of impeachment, this matter largely borders on the domain of politics and does not strictly
concern the Pork Barrel System‘s intrinsic constitutionality. As such, it is an improper subject of judicial
assessment.
In   sum,   insofar   as   its   post­enactment   features   dilute   congressional   oversight   and   violate   Section   14,
Article VI of the 1987 Constitution, thus impairing public accountability, the 2013 PDAF Article and
other forms of Congressional Pork Barrel of similar nature are deemed as unconstitutional.
4. Political Dynasties.
One   of  the  petitioners   submits  that  the   Pork  Barrel  System  enables  politicians   who  are  members  of
political dynasties to accumulate funds to perpetuate themselves in power, in contravention of Section 26,
Article II of the 1987 Constitution225 which states that:
The Court agrees in part.
The aphorism forged under Section 1, Article XI of the 1987 Constitution, which states that "public office
is a public trust," is an overarching reminder that every instrumentality of government should exercise
their official functions only in accordance with the principles of the Constitution which embodies the
parameters of the people‘s trust. The notion of a public trust connotes accountability, 221 hence, the various
mechanisms in the Constitution which are designed to exact accountability from public officers.
Among others, an accountability mechanism with which the proper expenditure of public funds may be
checked is the power of congressional oversight. As mentioned in Abakada, 222 congressional oversight
may be performed either through: (a) scrutiny based primarily on Congress‘ power of appropriation and
the budget hearings conducted in connection with it, its power to ask heads of departments to appear
before and be heard by either of its Houses on any matter pertaining to their departments and its power of
confirmation;223 or (b) investigation and monitoring of the implementation of laws pursuant to the power
of Congress to conduct inquiries in aid of legislation.224
The Court agrees with petitioners that certain features embedded in some forms of Congressional Pork
Barrel, among others the 2013 PDAF Article, has an effect  on congressional oversight. The fact that
individual legislators are given post­enactment roles in the implementation of the budget makes it difficult
for   them   to   become   disinterested   "observers"   when   scrutinizing,   investigating   or   monitoring   the
implementation of the appropriation law. To a certain extent, the conduct of oversight would be tainted as
said legislators, who are vested with post­enactment authority, would, in effect, be checking on activities
in which they themselves participate. Also, it must be pointed out that this very same concept of post­
enactment authorization runs afoul of Section 14, Article VI of the 1987 Constitution which provides that:
Sec. 14. No Senator or Member of the House of Representatives may personally appear as counsel before
any court of justice or before the Electoral Tribunals, or quasi­judicial and other administrative bodies.
Neither shall he, directly or indirectly, be interested financially in any contract with, or in any franchise or
special   privilege   granted   by   the   Government,   or   any   subdivision,   agency,   or   instrumentality   thereof,
570 of 669
removal, term, salaries, powers and functions and duties of local officials, and all other matters relating to
the organization and operation of the local units.
Pursuant  thereto,  Congress enacted  RA 7160,227 otherwise  known as the "Local  Government  Code of
1991" (LGC), wherein the policy on local autonomy had been more specifically explicated as follows:
Sec. 2. Declaration of Policy. – (a) It is hereby declared the policy of the State that the territorial and
political subdivisions of the State shall enjoy genuine and meaningful local autonomy to enable them to
attain their fullest development as self­reliant communities and make them more effective partners in the
attainment   of   national   goals.   Toward   this   end,   the   State   shall   provide   for   a   more   responsive   and
accountable  local  government  structure  instituted through a  system  of  decentralization  whereby  local
government units shall be given more powers, authority, responsibilities, and resources. The process of
decentralization shall proceed from the National Government to the local government units.
x x x x
(c) It is likewise the policy of the State to require all national agencies and offices to conduct periodic
consultations with appropriate local government units, nongovernmental and people‘s organizations, and
other   concerned   sectors   of   the   community   before   any   project   or   program   is   implemented   in   their
respective jurisdictions. (Emphases and underscoring supplied)
The above­quoted provisions of the Constitution and the LGC reveal the policy of the State to empower
local   government   units   (LGUs)   to   develop   and   ultimately,   become   self­sustaining   and   effective
contributors to the national economy. As explained by the Court in Philippine Gamefowl Commission v.
Intermediate Appellate Court:228
This is as good an occasion as any to stress the commitment of the Constitution to the policy of local
autonomy which is intended to provide the needed impetus and encouragement to the development of our
local   political   subdivisions   as   "self   ­   reliant   communities."   In   the   words   of   Jefferson,   "Municipal
corporations are the small republics from which the great one derives its strength." The vitalization of
Sec. 26. The State shall guarantee equal access to opportunities for public service, and prohibit political
dynasties as may be defined by law. (Emphasis and underscoring supplied)
At the outset, suffice it to state that the foregoing provision is considered as not self­executing due to the
qualifying phrase "as may be defined by law." In this respect, said provision does not, by and of itself,
provide   a   judicially   enforceable   constitutional   right   but   merely   specifies   guideline   for   legislative   or
executive action.226 Therefore, since there appears to be no standing law which crystallizes the policy on
political dynasties for enforcement, the Court must defer from ruling on this issue.
In any event, the Court finds the above­stated argument on this score to be largely speculative since it has
not   been   properly   demonstrated   how   the   Pork   Barrel   System   would   be   able   to   propagate   political
dynasties.
5. Local Autonomy.
The State‘s policy on local autonomy is principally stated in Section 25, Article II and Sections 2 and 3,
Article X of the 1987 Constitution which read as follows:
ARTICLE II
Sec. 25. The State shall ensure the autonomy of local governments.
ARTICLE X
Sec. 2. The territorial and political subdivisions shall enjoy local autonomy.
Sec. 3. The Congress shall enact a local government code which shall provide for a more responsive and
accountable   local  government   structure   instituted  through   a  system   of  decentralization  with  effective
mechanisms of recall, initiative, and referendum, allocate among the different local government units their
powers,   responsibilities,   and   resources,   and   provide   for   the   qualifications,   election,   appointment   and
571 of 669
geographic indicators have been taken into consideration. As a result, a district representative of a highly­
urbanized metropolis gets the same amount of funding as a district representative of a far­flung rural
province which would be relatively "underdeveloped" compared to the former. To add, what rouses graver
scrutiny is that even Senators and Party­List Representatives – and in some years, even the Vice­President
– who do not represent any locality, receive funding from the Congressional Pork Barrel as well. These
certainly are anathema to the Congressional Pork Barrel‘s original intent which is "to make equal the
unequal." Ultimately, the PDAF and CDF had become personal funds under the effective control of each
legislator and given unto them on the sole account of their office.
The Court also observes that this concept of legislator control underlying the CDF and PDAF conflicts
with   the   functions   of   the   various   Local   Development   Councils   (LDCs)   which   are   already   legally
mandated   to   "assist   the   corresponding   sanggunian   in   setting   the   direction   of   economic   and   social
development, and coordinating development efforts within its territorial jurisdiction." 234 Considering that
LDCs are instrumentalities whose functions are essentially geared towards managing local affairs,  their 235
programs, policies and resolutions should not be overridden nor duplicated by individual legislators, who
are   national   officers   that   have   no   law­making   authority   except   only   when   acting   as   a   body.   The
undermining effect on local autonomy caused by the post­enactment authority conferred to the latter was
succinctly put by petitioners in the following wise: 236
With PDAF, a Congressman can simply bypass the local development council and initiate projects on his
own,   and   even   take   sole   credit   for   its   execution.   Indeed,   this   type   of   personality­driven   project
identification   has   not   only   contributed   little   to  the   overall   development   of   the   district,   but   has   even
contributed to "further weakening infrastructure planning and coordination efforts of the government."
Thus, insofar as individual legislators are authorized to intervene in purely local matters and thereby
subvert   genuine   local   autonomy,   the   2013   PDAF   Article   as   well   as   all   other   similar   forms   of
Congressional Pork Barrel is deemed unconstitutional.
local governments will enable their inhabitants to fully exploit their resources and more important, imbue
them   with   a   deepened   sense   of   involvement   in   public   affairs   as   members   of   the   body   politic.   This
objective could be blunted by undue interference by the national government in purely local affairs which
are best resolved by the officials and inhabitants of such political units. The decision we reach today
conforms not only to the letter of the pertinent laws but also to the spirit of the Constitution. 229 (Emphases
and underscoring supplied)
In the cases at bar, petitioners contend that the Congressional Pork Barrel goes against the constitutional
principles   on   local   autonomy   since   it   allows   district   representatives,   who   are   national   officers,   to
substitute   their   judgments   in   utilizing   public   funds   for   local   development. 230 The   Court   agrees   with
petitioners.
Philconsa described  the 1994 CDF as an attempt  "to make equal  the unequal"  and that "it is also a
recognition that individual members of Congress, far more than the President and their congressional
colleagues, are likely to be knowledgeable about the needs of their respective constituents and the priority
to be given each project." 231 Drawing strength from this pronouncement, previous legislators justified its
existence by stating that "the relatively small projects implemented under the Congressional Pork Barrel
complement  and link the national  development  goals to the countryside and grassroots as well  as to
depressed   areas   which   are   overlooked   by   central   agencies   which   are   preoccupied   with   mega­
projects.232 Similarly, in his August 23, 2013 speech on the "abolition" of PDAF and budgetary reforms,
President Aquino mentioned that the Congressional Pork Barrel was originally established for a worthy
goal, which is to enable the representatives to identify projects for communities that the LGU concerned
cannot afford.233
Notwithstanding these declarations, the Court, however, finds an inherent  defect  in the system which
actually belies the avowed intention of "making equal the unequal." In particular, the Court observes that
the gauge of PDAF and CDF allocation/division is based solely on the fact of office, without taking into
account the specific interests and peculiarities of the district the legislator represents. In this regard, the
allocation/division limits are clearly not based on genuine parameters of equality, wherein economic or
572 of 669
be made, except  that it be ‘made by law,‘" an appropriation law may – according to Philconsa – be
"detailed and as broad as Congress wants it to be" for as long as the intent to appropriate may be gleaned
from the same. As held in the case of Guingona, Jr.: 241
There is no provision in our Constitution that provides or prescribes any particular form of words or
religious recitals in which an authorization or appropriation by Congress shall be made, except that it be
"made by law," such as precisely the authorization or appropriation under the questioned presidential
decrees. In other words, in terms of time horizons, an appropriation may be made impliedly (as by past
but subsisting legislations) as well as expressly for the current fiscal year (as by enactment of laws by the
present Congress), just as said appropriation may be made in general as well as in specific terms. The
Congressional authorization may be embodied in annual laws, such as a general appropriations act or in
special provisions of laws of general or special application which appropriate public funds for specific
public purposes, such as the questioned decrees. An appropriation measure is sufficient if the legislative
intention clearly and certainly appears from the language employed (In re Continuing Appropriations, 32
P. 272), whether in the past or in the present. (Emphases and underscoring supplied)
Likewise, as ruled by the US Supreme Court in State of Nevada v. La Grave: 242
To constitute an appropriation there must be money placed in a fund applicable to the designated purpose.
The   word   appropriate   means   to   allot,   assign,   set   apart   or   apply   to   a   particular   use   or   purpose.   An
appropriation in the sense of the constitution means the setting apart a portion of the public funds for a
public purpose. No particular form of words is necessary for the purpose, if the intention to appropriate is
plainly manifested. (Emphases supplied)
Thus, based on the foregoing, the Court cannot sustain the argument that the appropriation must be the
"primary and specific" purpose of the law in order for a valid appropriation law to exist. To reiterate, if a
legal provision designates a determinate or determinable amount of money and allocates the same for a
particular public purpose, then the legislative intent to appropriate becomes apparent and, hence, already
With this final issue on the Congressional Pork Barrel resolved, the Court now turns to the substantive
issues involving the Presidential Pork Barrel.
C. Substantive Issues on the Presidential Pork Barrel.
1. Validity of Appropriation.
Petitioners preliminarily assail Section 8 of PD 910 and Section 12 of PD1869 (now, amended by PD
1993), which respectively provide for the Malampaya Funds and the Presidential Social Fund, as invalid
appropriations laws since they do not have the "primary and specific" purpose of authorizing the release
of   public   funds   from   the   National   Treasury.   Petitioners   submit   that   Section   8   of   PD   910   is   not   an
appropriation   law  since   the  "primary   and  specific‖  purpose   of  PD  910  is  the  creation  of   an  Energy
Development Board and Section 8 thereof only created a Special Fund incidental thereto. 237 In similar
regard,  petitioners   argue   that   Section  12  of  PD  1869  is  neither   a  valid  appropriations  law   since  the
allocation of the Presidential Social Fund is merely incidental to the "primary and specific" purpose of PD
1869 which is the amendment of the Franchise and Powers of PAGCOR. 238 In view of the foregoing,
petitioners   suppose   that   such   funds   are   being   used   without   any   valid   law   allowing   for   their   proper
appropriation in violation of Section 29(1), Article VI of the 1987 Constitution which states that: "No
money shall be paid out of the Treasury except in pursuance of an appropriation made by law." 239
The Court disagrees.
"An   appropriation   made   by   law‖  under   the   contemplation   of   Section   29(1),   Article   VI   of   the   1987
Constitution exists when a provision of law (a) sets apart a determinate or determinable 240 amount of
money and (b) allocates the same for a particular public purpose. These two minimum designations of
amount and purpose stem from the very definition of the word "appropriation," which means "to allot,
assign, set apart or apply to a particular use or purpose," and hence, if written into the law, demonstrate
that the legislative intent to appropriate exists. As the Constitution "does not provide or prescribe any
particular form of words or religious recitals in which an authorization or appropriation by Congress shall
573 of 669
12 of PD 1869, as amended by PD 1993, which similarly sets aside, "after deducting five (5%) percent as sufficient   to   satisfy   the   requirement   of   an   "appropriation   made   by   law"   under   contemplation   of   the
Franchise  Tax,   the  Fifty   (50%)   percent   share  of  the   Government   in  the   aggregate   gross  earnings   of Constitution.
PAGCOR, or 60%, if the aggregate gross earnings be less than  ₱150,000,000.00" (also a determinable
amount) "to finance the priority infrastructure development projects and x x x the restoration of damaged Section 8 of PD 910 pertinently provides:
or destroyed facilities due to calamities, as may be directed and authorized by the Office of the President
of the Philippines" (also a specified public purpose), are legal appropriations under Section 29(1), Article Section 8. Appropriations. x x x

VI of the 1987 Constitution.
All fees, revenues and receipts of the Board from any and all sources including receipts from service

In this relation, it is apropos to note that the 2013 PDAF Article cannot be properly deemed as a legal contracts  and  agreements  such  as  application  and  processing  fees,  signature  bonus,  discovery  bonus,

appropriation under the said constitutional provision precisely because, as earlier stated, it contains post­ production bonus; all money collected from concessionaires, representing unspent work obligations, fines

enactment measures which effectively create a system of intermediate appropriations. These intermediate and penalties under the Petroleum Act of 1949; as well as the government share representing royalties,

appropriations are the actual appropriations meant for enforcement and since they are made by individual rentals, production share on service contracts and similar payments on the exploration, development and

legislators after the GAA is passed, they occur outside the law. As such, the Court observes that the real exploitation of energy resources, shall form part of a Special Fund to be used to finance energy resource

appropriation made under the 2013 PDAF Article is not the ₱24.79 Billion allocated for the entire PDAF, development and exploitation programs and projects of the government and for such other purposes as

but  rather the post­enactment  determinations made by the individual  legislators which are, to repeat, may be hereafter directed by the President. (Emphases supplied)

occurrences outside of the law. Irrefragably, the 2013 PDAF Article does not constitute an "appropriation
Whereas Section 12 of PD 1869, as amended by PD 1993, reads:
made by law" since it, in its truest sense, only authorizes individual legislators to appropriate in violation
of the non­delegability principle as afore­discussed.
Sec. 12. Special Condition of Franchise. — After deducting five (5%) percent as Franchise Tax, the Fifty
(50%) percent  share of the Government  in the aggregate gross earnings of the Corporation from this
2. Undue Delegation.
Franchise, or 60% if the aggregate gross earnings be less than  ₱150,000,000.00 shall be set aside and

On a related matter, petitioners contend that Section 8 of PD 910 constitutes an undue delegation of shall accrue to the General Fund to finance the priority infrastructure development projects and to finance

legislative power  since  the phrase  "and for such other purposes as may be hereafter  directed  by the the restoration of damaged or destroyed facilities due to calamities, as may be directed and authorized by

President"  gives the President  "unbridled discretion to determine  for what  purpose the funds will  be the Office of the President of the Philippines. (Emphases supplied)

used."243 Respondents, on the other hand, urged the Court to apply the principle of ejusdem generis to the
Analyzing the  legal  text  vis­à­vis the above­mentioned  principles, it  may then be  concluded  that  (a)
same section and thus, construe the phrase "and for such other purposes as may be hereafter directed by
Section 8 of PD 910, which creates a Special Fund comprised of "all fees, revenues, and receipts of the
the President" to refer only to other purposes related "to energy resource development and exploitation
Energy Development Board from any and all sources" (a determinable amount) "to be used to finance
programs and projects of the government."244
energy resource development and exploitation programs and projects of the government and for such
other purposes as may be hereafter directed by the President" (a specified public purpose), and (b) Section

574 of 669
the   class   it   represents,   namely   energy   development   programs   of   the   government; 250 and,   third,   the
Executive department has, in fact, used the Malampaya Funds for non­energy related purposes under the
subject phrase, thereby contradicting respondents‘ own position that it is limited only to "energy resource
development and exploitation programs and projects of the government." 251 Thus, while Section 8 of PD
910 may have passed the completeness test since the policy of energy development is clearly deducible
from its text, the phrase "and for such other purposes as may be hereafter directed by the President" under
the same provision of law should nonetheless be stricken down as unconstitutional as it lies independently
unfettered by any sufficient standard of the delegating law. This notwithstanding, it must be underscored
that the rest of Section 8, insofar as it allows for the use of the Malampaya Funds "to finance energy
resource   development   and   exploitation   programs   and   projects   of   the   government,"   remains   legally
effective and subsisting. Truth be told, the declared unconstitutionality of the aforementioned phrase is
but an assurance that the Malampaya Funds would be used – as it should be used – only in accordance
with the avowed purpose and intention of PD 910.
As for the Presidential Social Fund, the Court takes judicial notice of the fact that Section 12 of PD 1869
has   already   been   amended   by   PD   1993   which   thus   moots   the   parties‘   submissions   on   the
same.252 Nevertheless,   since   the   amendatory   provision   may   be   readily   examined   under   the   current
parameters of discussion, the Court proceeds to resolve its constitutionality.
Primarily, Section 12 of PD 1869, as amended by PD 1993, indicates that the Presidential Social Fund
may be used "to first, finance the priority infrastructure development projects and second, to finance the
restoration of damaged or destroyed facilities due to calamities, as may be directed and authorized by the
Office  of the President  of the Philippines."  The Court finds that while the second indicated purpose
adequately curtails the authority of the President to spend the Presidential Social Fund only for restoration
purposes   which   arise   from   calamities,   the   first   indicated   purpose,   however,   gives   him   carte   blanche
authority to use the same fund for any infrastructure project he may so determine as a "priority". Verily,
the law does not supply a definition of "priority in frastructure development projects" and hence, leaves
the President without any guideline to construe the same. To note, the delimitation of a project as one of
"infrastructure" is too broad of a classification since the said term could pertain to any kind of facility.
The Court agrees with petitioners‘ submissions.
While the designation of a determinate or determinable amount for a particular public purpose is sufficient
for a legal appropriation to exist, the appropriation law must contain adequate legislative guidelines if the
same law delegates rule­making authority to the Executive 245 either for the purpose of (a) filling up the
details of the law for its enforcement, known as supplementary rule­making, or (b) ascertaining facts to
bring   the   law   into   actual   operation,   referred   to   as   contingent   rule­making. 246 There   are   two   (2)
fundamental tests to ensure that the legislative guidelines for delegated rule­making are indeed adequate.
The first test is called the "completeness test." Case law states that a law is complete when it sets forth
therein the policy to be executed, carried out, or implemented by the delegate. On the other hand, the
second test is called the "sufficient standard test." Jurisprudence holds that a law lays down a sufficient
standard when it provides adequate guidelines or limitations in the law to map out the boundaries of the
delegate‘s authority and prevent the delegation from running riot. 247 To be sufficient, the standard must
specify the limits of the delegate‘s authority, announce the legislative policy, and identify the conditions
under which it is to be implemented.248
In view of the foregoing, the Court agrees with petitioners that the phrase "and for such other purposes as
may be hereafter directed by the President" under Section 8 of PD 910 constitutes an undue delegation of
legislative power insofar as it does not lay down a sufficient standard to adequately determine the limits of
the President‘s authority with respect to the purpose for which the Malampaya Funds may be used. As it
reads, the said phrase gives the President wide latitude to use the Malampaya Funds for any other purpose
he may direct and, in effect, allows him to unilaterally appropriate public funds beyond the purview of the
law. That the subject phrase may be confined only to "energy resource development and exploitation
programs   and  projects   of  the  government"  under   the  principle   of  ejusdem  generis,  meaning   that   the
general word or phrase is to be construed to include – or be restricted to – things akin to, resembling, or of
the same kind or class as those specifically mentioned, 249 is belied by three (3) reasons: first, the phrase
"energy   resource   development   and   exploitation   programs   and   projects   of   the   government"   states   a
singular and general class and hence, cannot be treated as a statutory reference of specific things from
which the general phrase "for such other purposes" may be limited; second, the said phrase also exhausts
575 of 669
The right of the people to information on matters of public concern shall be recognized. Access to official
records, and to documents and papers pertaining to official acts, transactions, or decisions, as well as to
government research data used as basis for policy development, shall be afforded the citizen, subject to
such limitations as may be provided by law.
The Court denies petitioners‘ submission.
Case law instructs that  the proper remedy to invoke the right to information is to file a petition for
mandamus. As explained in the case of Legaspi v. Civil Service Commission:256
While the manner of examining public records may be subject to reasonable regulation by the government
agency in custody thereof, the duty to disclose the information of public concern, and to afford access to
public records cannot be discretionary on the part of said agencies. Certainly, its performance cannot be
made contingent upon the discretion of such agencies. Otherwise, the enjoyment of the constitutional right
may be rendered nugatory by any whimsical exercise of agency discretion. The constitutional duty, not
being discretionary, its performance may be compelled by a writ of mandamus in a proper case.
But what is a proper case for Mandamus to issue? In the case before Us, the public right to be enforced
and the concomitant duty of the State are unequivocably set forth in the Constitution.
The decisive question on the propriety of the issuance of the writ of mandamus in this case is, whether the
information   sought   by   the   petitioner   is   within   the   ambit   of   the   constitutional   guarantee.   (Emphases
supplied)
Corollarily, in the case of Valmonte v. Belmonte Jr. 257 (Valmonte), it has been clarified that the right to
information does not include the right to compel the preparation of "lists, abstracts, summaries and the
like." In the same case, it was stressed that it is essential that the "applicant has a well ­defined, clear and
certain legal right to the thing demanded and that it is the imperative duty of defendant to perform the act
required." Hence, without the foregoing substantiations, the Court cannot grant a particular request for
information. The pertinent portions of Valmonte are hereunder quoted:258
This may be deduced from its lexicographic definition as follows: "the underlying framework of a system,
especially public services and facilities (such as highways, schools, bridges, sewers, and water­systems)
needed to support commerce as well as economic and residential development." 253 In fine, the phrase "to
finance the priority infrastructure development projects" must be stricken down as unconstitutional since
– similar to the above­assailed provision under Section 8 of PD 910 – it lies independently unfettered by
any sufficient standard of the delegating law. As they are severable, all other provisions of Section 12 of
PD 1869, as amended by PD 1993, remains legally effective and subsisting.
D. Ancillary Prayers. 1.
Petitioners’ Prayer to be Furnished Lists and Detailed Reports.
Aside from seeking the Court to declare the Pork Barrel System unconstitutional – as the Court did so in
the context of its pronouncements made in this Decision – petitioners equally pray that the Executive
Secretary   and/or   the   DBM   be   ordered   to   release   to   the   CoA   and   to   the   public:   (a)   "the   complete
schedule/list of legislators who have availed of their PDAF and VILP from the years 2003 to 2013,
specifying the use of the funds, the project or activity and the recipient entities or individuals, and all
pertinent   data   thereto"   (PDAF   Use   Schedule/List); 254 and   (b)   "the   use   of   the   Executive‘s   lump­sum,
discretionary funds, including the proceeds from the x x x Malampaya Funds and remittances from the
PAGCOR x x x from 2003 to 2013, specifying the x x x project or activity and the recipient entities or
individuals,   and   all   pertinent   data   thereto" 255 (Presidential   Pork   Use   Report).   Petitioners‘   prayer   is
grounded on Section 28, Article II and Section 7, Article III of the 1987 Constitution which read as
follows:
ARTICLE II
Sec. 28. Subject to reasonable conditions prescribed by law, the State adopts and implements a policy of
full public disclosure of all its transactions involving public interest.
ARTICLE III Sec. 7.
576 of 669
It bears clarification that the Court‘s denial herein should only cover petitioners‘ plea to be furnished with
such schedule/list and report  and not in any way deny them, or the general  public, access to official
documents which are already existing and of public record. Subject to reasonable regulation and absent
any valid statutory prohibition, access to these documents should not be proscribed. Thus, in Valmonte,
while the Court denied the application for mandamus towards the preparation of the list requested by
petitioners   therein,   it   nonetheless   allowed   access   to   the   documents   sought   for   by   the   latter,   subject,
however, to the custodian‘s reasonable regulations,viz.:259
In fine, petitioners are entitled to access to the documents evidencing loans granted by the GSIS, subject
to reasonable regulations that the latter may promulgate relating to the manner and hours of examination,
to the end that damage to or loss of the records may be avoided, that undue interference with the duties of
the custodian of the records may be prevented and that the right of other persons entitled to inspect the
records may be insured Legaspi v. Civil Service Commission, supra at p. 538, quoting Subido v. Ozaeta,
80 Phil. 383, 387. The petition, as to the second and third alternative acts sought to be done by petitioners,
is meritorious.
However, the same cannot be said with regard to the first act sought by petitioners, i.e.,
"to furnish petitioners the list of the names of the Batasang Pambansa members belonging to the UNIDO
and PDP­Laban who were able to secure clean loans immediately before the February 7 election thru the
intercession/marginal note of the then First Lady Imelda Marcos."
The Court, therefore, applies the same treatment here.
2. Petitioners’ Prayer to Include Matters in Congressional Deliberations.
Petitioners further seek that the Court "order the inclusion in budgetary deliberations with the Congress of
all presently, off­budget, lump sum, discretionary funds including but not limited to, proceeds from the x
x x Malampaya Fund, remittances from the PAGCOR and the PCSO or the Executive‘s Social Funds."260
Although citizens are afforded the right to information and, pursuant thereto, are entitled to "access to
official records," the Constitution does not accord them a right to compel custodians of official records to
prepare lists, abstracts, summaries and the like in their desire to acquire information on matters of public
concern.
It must be stressed that it is essential for a writ of mandamus to issue that the applicant has a well­defined,
clear and certain legal right to the thing demanded and that it is the imperative duty of defendant to
perform the act required. The corresponding duty of the respondent to perform the required act must be
clear and specific Lemi v. Valencia, G.R. No. L­20768, November 29,1968,126 SCRA 203; Ocampo v.
Subido, G.R. No. L­28344, August 27, 1976, 72 SCRA 443.
The request of the petitioners fails to meet this standard, there being no duty on the part of respondent to
prepare the list requested. (Emphases supplied)
In these cases, aside from the fact that none of the petitions are in the nature of mandamus actions, the
Court finds that petitioners have failed to establish a "a well­defined, clear and certain legal right" to be
furnished by the Executive Secretary and/or the DBM of their requested PDAF Use Schedule/List and
Presidential Pork Use Report. Neither did petitioners assert any law or administrative issuance which
would form the bases of the latter‘s duty to furnish them with the documents requested. While petitioners
pray that said information be equally released to the CoA, it must be pointed out that the CoA has not
been impleaded as a party to these cases nor has it filed any petition before the Court to be allowed access
to or to compel the release of any official document relevant to the conduct of its audit investigations.
While   the   Court   recognizes   that   the  information   requested   is  a   matter   of  significant   public   concern,
however, if only to ensure that the parameters of disclosure are properly foisted and so as not to unduly
hamper the equally important interests of the government, it is constrained to deny petitioners‘ prayer on
this score, without prejudice to a proper mandamus case which they, or even the CoA, may choose to
pursue through a separate petition.
577 of 669
cannot be considered as ‘remaining PDAF.‘" They conclude that this is a reasonable interpretation of the
TRO by the DBM. 262
The Court agrees with petitioners in part.
At the outset, it must be observed that the issue of whether or not the Court‘s September 10, 2013 TRO
should be lifted is a matter rendered moot by the present Decision. The unconstitutionality of the 2013
PDAF Article as declared herein has the consequential effect of converting the temporary injunction into a
permanent one. Hence, from the promulgation of this Decision, the release of the remaining PDAF funds
for 2013, among others, is now permanently enjoined.
The propriety of the DBM‘s interpretation of the concept of "release" must, nevertheless, be resolved as it
has a practical impact on the execution of the current Decision. In particular, the Court must resolve the
issue   of   whether   or   not   PDAF   funds   covered   by   obligated   SAROs,   at   the   time   this   Decision   is
promulgated, may still be disbursed following the DBM‘s interpretation in DBM Circular 2013­8.
On this score, the Court agrees with petitioners‘ posturing for the fundamental reason that funds covered
by an obligated SARO are yet to be "released" under legal contemplation. A SARO, as defined by the
DBM itself in its website, is "aspecific authority issued to identified agencies to incur obligations not
exceeding a given amount during a specified period for the purpose indicated. It shall cover expenditures
the release of which is subject to compliance with specific laws or regulations, or is subject to separate
approval or clearance by competent authority."263
Based on this definition, it may be gleaned that a SARO only evinces the existence of an obligation and
not the directive to pay. Practically speaking, the SARO does not have the direct and immediate effect of
placing   public   funds   beyond   the   control   of   the   disbursing   authority.   In   fact,   a   SARO   may   even   be
withdrawn under certain circumstances which will prevent the actual release of funds. On the other hand,
the actual release of funds is brought about by the issuance of the NCA,  which is subsequent to the
264
Suffice it to state that the above­stated relief sought by petitioners covers a matter which is generally left
to the prerogative of the political branches of government. Hence, lest the Court itself overreach, it must
equally deny their prayer on this score.
3. Respondents’ Prayer to Lift TRO; Consequential Effects of Decision.
The final issue to be resolved stems from the interpretation accorded by the DBM to the concept of
released  funds. In response  to the Court‘s September  10, 2013 TRO that  enjoined the release  of the
remaining   PDAF   allocated   for   the   year   2013,   the   DBM   issued   Circular   Letter   No.   2013­8   dated
September 27, 2013 (DBM Circular 2013­8) which pertinently reads as follows:
3.0 Nonetheless, PDAF projects funded under the FY 2013 GAA, where a Special Allotment Release
Order (SARO) has been issued by the DBM and such SARO has been obligated by the implementing
agencies prior to the issuance of the TRO, may continually be implemented and disbursements thereto
effected by the agencies concerned.
Based on the text of the foregoing, the DBM authorized the continued implementation and disbursement
of PDAF funds as long as they are: first, covered by a SARO; and, second, that said SARO had been
obligated by the implementing agency concerned prior to the issuance of the Court‘s September 10, 2013
TRO.
Petitioners take issue with the foregoing circular, arguing that "the issuance of the SARO does not yet
involve the release of funds under the PDAF, as release is only triggered by the issuance of a Notice of
Cash Allocation [(NCA)]."261 As such, PDAF disbursements, even if covered by an obligated SARO,
should remain enjoined.
For   their   part,   respondents   espouse   that   the   subject   TRO   only   covers   "unreleased   and   unobligated
allotments." They explain that once a SARO has been issued and obligated by the implementing agency
concerned, the PDAF funds covered by the same are already "beyond the reach of the TRO because they
578 of 669
This   same   pronouncement   must   be   equally   applied   to   (a)   the   Malampaya   Funds   which   have   been issuance of a SARO. As may be determined from the statements of the DBM representative during the
obligated but not released – meaning, those merely covered by a SARO – under the phrase "and for such Oral Arguments:265
other purposes as may be hereafter directed by the President" pursuant to Section 8 of PD 910; and (b)
funds sourced from the Presidential Social Fund under the phrase "to finance the priority infrastructure Justice Bernabe: Is the notice of allocation issued simultaneously with the SARO?
development   projects"   pursuant   to   Section   12   of   PD   1869,   as   amended   by   PD   1993,   which   were
altogether declared by the Court as unconstitutional. However, these funds should not be reverted to the x x x x

general   fund   as   afore­stated   but   instead,   respectively   remain   under   the   Malampaya   Funds   and   the
Atty. Ruiz: It comes after. The SARO, Your Honor, is only the go signal for the agencies to obligate or to
Presidential Social Fund to be utilized for their corresponding special purposes not otherwise declared as
enter into commitments. The NCA, Your Honor, is already the go signal to the treasury for us to be able
unconstitutional.
to pay or to liquidate the amounts obligated in the SARO; so it comes after. x x x The NCA, Your Honor,

E. Consequential Effects of Decision. is the go signal for the MDS for the authorized government­disbursing banks to, therefore, pay the payees
depending on the projects or projects covered by the SARO and the NCA.
As a final point, it must be stressed that the Court‘s pronouncement anent the unconstitutionality of (a) the
2013 PDAF Article and its Special Provisions, (b) all other Congressional Pork Barrel provisions similar Justice Bernabe: Are there instances that SAROs are cancelled or revoked?

thereto, and (c) the phrases (1) "and for such other purposes as may be hereafter directed by the President"
Atty. Ruiz: Your Honor, I would like to instead submit that there are instances that the SAROs issued are
under Section 8 of PD 910, and (2) "to finance the priority infrastructure development projects" under
withdrawn by the DBM.
Section 12 of PD 1869, as amended by PD 1993, must only be treated as prospective in effect in view of
the operative fact doctrine.
Justice Bernabe: They are withdrawn?

To explain, the operative fact doctrine exhorts the recognition that until the judiciary, in an appropriate
Atty. Ruiz: Yes, Your Honor x x x. (Emphases and underscoring supplied)
case, declares the invalidity of a certain legislative or executive act, such act is presumed constitutional
and   thus,  entitled   to  obedience   and  respect   and  should  be  properly  enforced  and   complied   with.  As
Thus, unless an NCA has been issued, public funds should not be treated as funds which have been
explained in the recent case of Commissioner of Internal Revenue v. San Roque Power Corporation, 266 the
"released." In this respect, therefore, the disbursement of 2013 PDAF funds which are only covered by
doctrine merely "reflects awareness that precisely because the judiciary is the governmental organ which
obligated  SAROs, and without  any corresponding NCAs issued, must, at  the time of this Decision’s
has the final say on whether or not a legislative or executive measure is valid, a period of time may have
promulgation, be enjoined and consequently reverted to the unappropriated surplus of the general fund.
elapsed before it can exercise the power of judicial review that may lead to a declaration of nullity. It
Verily, in view of the declared unconstitutionality of the 2013 PDAF Article, the funds appropriated
would be to deprive the law of its quality of fairness and justice then, if there be no recognition of what
pursuant thereto cannot be disbursed even though already obligated, else the Court sanctions the dealing
had transpired prior to such adjudication." 267 "In the language of an American Supreme Court decision:
of funds coming from an unconstitutional source.

579 of 669
think that a system so constitutionally unsound has monumentally endured, the Court urges the people and
its co­stewards in government to look forward with the optimism of change and the awareness of the past.
At a time of great civic unrest and vociferous public debate, the Court fervently hopes that its Decision
today, while it may not purge all the wrongs of society nor bring back what has been lost, guides this
nation to the path forged by the Constitution so that no one may heretofore detract from its cause nor stray
from its course. After all, this is the Court‘s bounden duty and no other‘s.
WHEREFORE, the petitions are PARTLY GRANTED. In view of the constitutional violations discussed
in this Decision, the Court hereby declares as UNCONSTITUTIONAL: (a) the entire 2013 PDAF Article;
(b) all legal provisions of past and present Congressional Pork Barrel Laws, such as the previous PDAF
and   CDF   Articles   and   the   various   Congressional   Insertions,   which   authorize/d   legislators   –   whether
individually or collectively organized into committees – to intervene, assume or participate in any of the
various post­enactment stages of the budget execution, such as but not limited to the areas of project
identification, modification and revision of project identification, fund release and/or fund realignment,
unrelated   to   the   power   of   congressional   oversight;   (c)   all   legal   provisions   of   past   and   present
Congressional   Pork   Barrel   Laws,   such   as   the   previous   PDAF   and   CDF   Articles   and   the   various
Congressional Insertions, which confer/red personal, lump­sum allocations to legislators from which they
are able to fund specific projects which they themselves determine; (d) all informal practices of similar
import and effect, which the Court similarly deems to be acts of grave abuse of discretion amounting to
lack or excess of jurisdiction; and (e) the phrases (1) "and for such other purposes as may be hereafter
directed by the President" under Section 8 of Presidential Decree No. 910 and (2) "to finance the priority
infrastructure development projects" under Section 12 of Presidential Decree No. 1869, as amended by
Presidential Decree No. 1993, for both failing the sufficient standard test in violation of the principle of
non­delegability of legislative power.
Accordingly,   the   Court‘s   temporary   injunction   dated   September   10,   2013   is   hereby   declared   to   be
PERMANENT. Thus, the disbursement/release of the remaining PDAF funds allocated for the year 2013,
as well as for all previous years, and the funds sourced from (1) the Malampaya Funds under the phrase
"and for such other purposes as may be hereafter directed by the President" pursuant to Section 8 of
‘The actual existence of a statute, prior to such a determination of unconstitutionality, is an operative fact
and may have consequences which cannot justly be ignored.‘"268
For these reasons, this Decision should be heretofore applied prospectively.
Conclusion
The Court renders this Decision to rectify an error which has persisted in the chronicles of our history. In
the final analysis, the Court must strike down the Pork Barrel System as unconstitutional in view of the
inherent defects in the rules within which it operates. To recount, insofar as it has allowed legislators to
wield, in varying gradations, non­oversight, post­enactment authority in vital areas of budget execution,
the system has violated the principle of separation of powers; insofar as it has conferred unto legislators
the power of appropriation by giving them personal, discretionary funds from which they are able to fund
specific   projects   which   they   themselves   determine,   it   has   similarly   violated   the   principle   of   non­
delegability of legislative power ; insofar as it has created a system of budgeting wherein items are not
textualized into the appropriations bill, it has flouted the prescribed procedure of presentment and, in the
process, denied the President  the power to veto items ; insofar as it has diluted the effectiveness  of
congressional  oversight  by giving legislators a stake  in the affairs  of budget execution,  an aspect  of
governance which they may be called to monitor and scrutinize, the system has equally impaired public
accountability ; insofar as it has authorized legislators, who are national officers, to intervene in affairs of
purely local nature, despite the existence of capable local institutions, it has likewise subverted genuine
local autonomy ; and again, insofar as it has conferred to the President the power to appropriate funds
intended by law for energy­related purposes only to other purposes he may deem fit as well as other
public funds under the broad classification of "priority infrastructure development projects," it has once
more transgressed the principle of non­delegability.
For as long as this nation adheres to the rule of law, any of the multifarious unconstitutional methods and
mechanisms the Court has herein pointed out should never again be adopted in any system of governance,
by any name or form, by any semblance or similarity, by any influence or effect. Disconcerting as it is to
580 of 669
SO ORDERED. Presidential Decree No. 910, and (2) the Presidential Social Fund under the phrase "to finance the priority
infrastructure development projects" pursuant to Section 12 of Presidential Decree No. 1869, as amended
by Presidential Decree No. 1993, which are, at the time this Decision is promulgated, not covered by
Notice of Cash Allocations (NCAs) but only by Special Allotment Release Orders (SAROs), whether
obligated   or   not,   are   hereby   ENJOINED.   The   remaining   PDAF   funds   covered   by   this   permanent
injunction shall not be disbursed/released but instead reverted to the unappropriated surplus of the general
fund, while the funds under the Malampaya Funds and the Presidential Social Fund shall remain therein to
be utilized for their respective special purposes not otherwise declared as unconstitutional.

On the other hand, due to improper recourse and lack of proper substantiation, the Court hereby DENIES
petitioners‘   prayer   seeking   that   the   Executive   Secretary   and/or   the   Department   of   Budget   and
Management be ordered to provide the public and the Commission on Audit complete lists/schedules or
detailed reports related to the availments and utilization of the funds subject of these cases. Petitioners‘
access to official documents already available and of public record which are related to these funds must,
however, not be prohibited but merely subjected to the custodian‘s reasonable regulations or any valid
statutory prohibition on the same. This denial is without prejudice to a proper mandamus case which they
or the Commission on Audit may choose to pursue through a separate petition.

The Court also DENIES petitioners prayer to order the inclusion of the funds subject of these cases in the
budgetary deliberations of Congress as the same is a matter left to the prerogative of the political branches
of government.

Finally, the Court hereby DIRECTS all prosecutorial organs of the government to, within the bounds of
reasonable   dispatch,   investigate   and   accordingly   prosecute   all   government   officials   and/or   private
individuals   for   possible   criminal   offenses   related   to   the   irregular,   improper   and/or   unlawful
disbursement/utilization of all funds under the Pork Barrel System.

This Decision is immediately executory but prospective in effect.

581 of 669
MANUELITO   R.   LUNA, Petitioner, G.R. No. 209287               July 1, 2014
vs.
SECRETARY   FLORENCIO   ABAD,   IN   HIS   OFFICIAL   CAPACITY   AS   HEAD   OF   THE MARIA CAROLINA P. ARAULLO, CHAIRPERSON, BAGONG ALYANSANG MAKABAYAN;
DEPARTMENT   OF   BUDGET   AND   MANAGEMENT;   AND   EXECUTIVE   SECRETARY JUDY M. TAGUIWALO, PROFESSOR, UNIVERSITY OF THE PHILIPPINES DILIMAN, CO­
PAQUITO   OCHOA,   IN   HIS   OFFICIAL   CAPACITY   AS   ALTER   EGO   OF   THE CHAIRPERSON, PAGBABAGO; HENRI KAHN, CONCERNED CITIZENS MOVEMENT; REP.
PRESIDENT, Respondents. LUZ ILAGAN, GABRIELA WOMEN'S PARTY REPRESENTATIVE; REP. CARLOS ISAGANI
ZARATE,   BAY   AN   MUNA   PARTY­LIST   REPRESENTATIVE;   RENATO   M.   REYES,   JR.,
x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x SECRETARY GENERAL OF BAYAN; MANUEL K. DAYRIT, CHAIRMAN, ANG KAPATIRAN
PARTY;   VENCER   MARI   E.   CRISOSTOMO,   CHAIRPERSON,   ANAKBAYAN;   VICTOR
G.R. No. 209155 VILLANUEVA,   CONVENOR,   YOUTH   ACT   NOW, Petitioners,
vs.
ATTY. JOSE MALV AR VILLEGAS, JR., Petitioner, BENIGNO SIMEON C. AQUINO III, PRESIDENT OF THE REPUBLIC OF THE PHILIPPINES;
vs. PAQUITO   N.   OCHOA,   JR.,   EXECUTIVE   SECRETARY;   AND   FLORENCIO   B.   ABAD,
THE HONORABLE EXECUTIVE SECRETARY PAQUITO N. OCHOA, JR.; AND THE  SECRETARY OF THE DEPARTMENT OF BUDGET AND MANAGEMENT, Respondents.
SECRETARY OF BUDGET AND MANAGEMENT FLORENCIO B. ABAD, Respondents.
x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x
x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x
G.R. No. 209135
G.R. No. 209164
AUGUSTO   L.   SY   JUCO   JR.,   Ph.D., Petitioner,
PHILIPPINE CONSTITUTION ASSOCIATION (PHILCONSA), REPRESENTED BY DEAN  vs.
FROILAN M. BACUNGAN, BENJAMIN E. DIOKNO AND LEONOR M. BRIONES, Petitioners, FLORENCIO   B.  ABAD,  IN HIS  CAPACITY  AS  THE   SECRETARY  OF DEPARTMENT   OF
vs. BUDGET AND MANAGEMENT; AND HON. FRANKLIN MAGTUNAO DRILON, IN HIS CAP
DEPARTMENT OF BUDGET AND MANAGEMENT AND/OR HON. FLORENCIO B.  A CITY AS THE SENATE PRESIDENT OF THE PHILIPPINES, Respondents.
ABAD, Respondents.
x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x
x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x
G.R. No. 209136
G.R. No. 209260

582 of 669
PRESIDENT   OF   THE   SOCIAL   WELFARE   EMPLOYEES   ASSOCIATION   OF   THE INTEGRATED   BAR   OF   THE   PHILIPPINES   (IBP), Petitioner,
PHILIPPINES,   DEPARTMENT   OF   SOCIAL   WELFARE   AND   DEVELOPMENT   CENTRAL vs.
OFFICE   (SWEAP­DSWD   CO);   ANTONIA   PASCUAL,  FOR   HERSELF  AND   AS   NATIONAL SECRETARY   FLORENCIO   B.   ABAD   OF   THE   DEPARTMENT   OF   BUDGET   AND
PRESIDENT   OF   THE   DEPARTMENT   OF   AGRARIAN   REFORM   EMPLOYEES MANAGEMENT (DBM), Respondent.
ASSOCIATION (DAREA); ALBERT MAGALANG, FOR HIMSELF AND AS PRESIDENT OF
THE ENVIRONMENT AND MANAGEMENT BUREAU EMPLOYEES UNION (EMBEU); AND x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x
MARCIAL ARABA, FOR HIMSELF AND AS PRESIDENT OF THE KAPISANAN PARA SA
KAGALINGAN   NG   MGA   KAW   ANI   NG   MMDA   (KKKMMDA), Petitioners, G.R. No. 209442

vs.
GRECO ANTONIOUS BEDA B. BELGICA; BISHOP REUBEN MABANTE AND REV. JOSE L.
BENIGNO SIMEON C. AQUINO Ill, PRESIDENT OF THE REPUBLIC OF THE PHILIPPINES;
GONZALEZ, Petitioners,
PAQUITO   OCHOA,   JR.,   EXECUTIVE   SECRETARY;   AND   HON.   FLORENCIO   B.   ABAD,
vs.
SECRETARY OF THE DEPARTMENT OF BUDGET AND MANAGEMENT, Respondents.
PRESIDENT   BENIGNO   SIMEON   C.   AQUINO   III,   THE   SENATE   OF   THE   PHILIPPINES,

x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x REPRESENTED   BY   SENATE   PRESIDENT   FRANKLIN   M.   DRILON;   THE   HOUSE   OF

REPRESENTATIVES,   REPRESENTED   BY   SPEAKER   FELICIANO   BELMONTE,   JR.;   THE
G.R. No. 209569 EXECUTIVE OFFICE, REPRESENTED BY EXECUTIVE SECRETARY PAQUITO N. OCHOA,
JR.;   THE   DEPARTMENT   OF   BUDGET   AND   MANAGEMENT,   REPRESENTED   BY
VOLUNTEERS AGAINST CRIME AND CORRUPTION (VACC), REPRESENTED BY DANTE  SECRETARY FLORENCIO ABAD; THE DEPARTMENT OF FINANCE, REPRESENTED BY
L. JIMENEZ, Petitioner, SECRETARY CESAR V. PURISIMA; AND THE BUREAU OF TREASURY, REPRESENTED
vs. BY ROSALIA V. DE LEON, Respondents.
PAQUITO N. OCHOA, EXECUTIVE SECRETARY, AND FLORENCIO B. ABAD, 
SECRETARY OF THE DEPARTMENT OF BUDGET AND MANAGEMENT, Respondents. x ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ x

D E C I S I O N G.R. No. 209517

BERSAMIN, J.: CONFEDERATION   FOR   UNITY,   RECOGNITION   AND   ADV   AN   CEMENT   OF

GOVERNMENT EMPLOYEES (COURAGE), REPRESENTED BY ITS 1ST VICE PRESIDENT,
For   resolution   are   the   consolidated   petitions   assailing   the   constitutionality   of   the   Disbursement SANTIAGO   DASMARINAS,   JR.;   ROSALINDA   NARTATES,   FOR   HERSELF   AND   AS
Acceleration   Program(DAP),   National   Budget   Circular   (NBC)   No.   541,  and   related   issuances   of   the NATIONAL PRESIDENT OF THE CONSOLIDATED UNION OF EMPLOYEES NATIONAL
Department of Budget and Management (DBM) implementing the DAP. HOUSING   AUTHORITY   (CUENHA);   MANUEL   BACLAGON,   FOR   HIMSELF   AND   AS

583 of 669
The DBM soon came out to claim in its website 3 that the DAP releases had been sourced from savings
generated by the Government, and from unprogrammed funds; and that the savings had been derived from
(1)   the   pooling   of   unreleased   appropriations,   like   unreleased   Personnel   Services  appropriations   that
4
would lapse at the end of the year, unreleased appropriations of slow­moving projects and discontinued
projects per zero based budgeting findings;  and (2) the withdrawal of unobligated allotments also for
5
slow­moving   programs   and   projects   that   had   been   earlier   released   to   the   agencies   of   the   National
Government.
The DBM listed the following as the legal bases for the DAP’s use of savings, 6 namely: (1) Section 25(5),
Article VI of the 1987 Constitution, which granted to the President the authority to augment an item for
his   office   in   the   general   appropriations   law;   (2)   Section   49   (Authority   to   Use   Savings   for   Certain
Purposes) and Section 38 (Suspension of Expenditure Appropriations), Chapter 5, Book VI of Executive
Order (EO) No. 292 (Administrative Code of 1987); and (3) the General Appropriations Acts (GAAs) of
2011, 2012 and 2013, particularly their provisions on the (a) use of savings; (b) meanings of savings and
augmentation; and (c) priority in the use of savings.
As   for   the   use   of   unprogrammed   funds   under   the   DAP,   the   DBM   cited   as   legal   bases   the   special
provisions on unprogrammed fund contained in the GAAs of 2011, 2012 and 2013.
The revelation of Sen. Estrada and the reactions of Sec. Abad and the DBM brought the DAP to the
consciousness of the Nation for the first time, and made this present controversy inevitable. That the
issues against the DAP came at a time when the Nation was still seething in anger over Congressional
pork barrel – "an appropriation of government spending meant for localized projects and secured solely or
primarily to bring money to a representative’s district"  – excited the Nation as heatedly as the pork barrel
7 made   because   the   DAP   had   already   been   instituted   in   2011   to   ramp   up   spending   after   sluggish
controversy.
Nine petitions assailing the constitutionality of the DAP and the issuances relating to the DAP were filed
within days of each other, as follows: G.R. No. 209135 (Syjuco), on October 7, 2013; G.R. No. 209136
(Luna),   on   October   7,   2013;   G.R.   No.   209155   (Villegas),  on   October   16,   2013;   G.R.   No.   209164
8
At the core of the controversy is Section 29(1) of Article VI of the 1987 Constitution, a provision of the
fundamental   law   that   firmly   ordains   that   "[n]o   money   shall   be   paid   out   of   the   Treasury   except   in
pursuance   of  an  appropriation  made  by  law."  The  tenor   and context  of  the  challenges   posed  by the
petitioners against the DAP indicate that the DAP contravened this provision by allowing the Executive to
allocate public money pooled from programmed and unprogrammed funds of its various agencies in the
guise of the President exercising his constitutional authority under Section 25(5) of the 1987 Constitution
to transfer funds out of savings to augment the appropriations of offices within the Executive Branch of
the Government. But the challenges are further complicated by the interjection of allegations of transfer of
funds to agencies or offices outside of the Executive.
Antecedents
What has precipitated the controversy?
On September 25, 2013, Sen. Jinggoy Ejercito Estrada delivered a privilege speech in the Senate of the
Philippines to reveal that some Senators, including himself, had been allotted an additional ₱50 Million
each as "incentive" for voting in favor of the impeachment of Chief Justice Renato C. Corona.
Responding to Sen. Estrada’s revelation, Secretary Florencio Abad of the DBM issued a public statement
entitled Abad: Releases to Senators Part of Spending Acceleration Program, 1 explaining that the funds
released to the Senators had been part of the DAP, a program designed by the DBM to ramp up spending
to accelerate economic expansion. He clarified that the funds had been released to the Senators based on
their letters of request for funding; and that it was not the first time that releases from the DAP had been
disbursements had caused the growth of the gross domestic product (GDP) to slow down. He explained
that the funds under the DAP were usually taken from (1) unreleased appropriations under Personnel
Services;2 (2) unprogrammed funds; (3) carry­over appropriations unreleased from the previous year; and
(4)   budgets   for   slow­moving   items   or   projects   that   had   been   realigned   to   support   faster­disbursing
projects.
584 of 669
B. Whether or not the DAP violates Sec. 29, Art. VI of the 1987 Constitution, which provides: "No
money shall be paid out of the Treasury except in pursuance of an appropriation made by law."
C. Whether or not the DAP, NBC No. 541, and all other executive issuances allegedly implementing the
DAP violate Sec. 25(5), Art. VI of the 1987 Constitution insofar as:
(a)They   treat   the   unreleased   appropriations   and   unobligated   allotments   withdrawn   from   government
agencies as "savings" as the term is used in Sec. 25(5), in relation to the provisions of the GAAs of 2011,
2012 and 2013;
(b)They authorize the disbursement of funds for projects or programs not provided in the GAAs for the
Executive Department; and
(c)They "augment" discretionary lump sum appropriations in the GAAs.
D. Whether  or not  the DAP  violates:  (1) the Equal  Protection Clause,  (2) the system of checks  and
balances, and (3) the principle of public accountability enshrined in the 1987 Constitution considering that
it authorizes the release of funds upon the request of legislators.
E. Whether or not factual and legal justification exists to issue a temporary restraining order to restrain the
implementation of the DAP, NBC No. 541, and all other executive issuances allegedly implementing the
DAP.
In its Consolidated Comment, the OSG raised the matter of unprogrammed funds in order to support its
argument regarding the President’s power to spend. During the oral arguments, the propriety of releasing
unprogrammed funds to support projects under the DAP was considerably discussed. The petitioners in
G.R. No. 209287 (Araullo) and G.R. No. 209442 (Belgica) dwelled on unprogrammed funds in their
respective memoranda. Hence, an additional issue for the oral arguments is stated as follows:
F. Whether or not the release of unprogrammed funds under the DAP was in accord with the GAAs.
(PHILCONSA), on October 8, 2013; G.R. No. 209260 (IBP), on October 16, 2013; G.R. No. 209287
(Araullo), on October 17, 2013; G.R. No. 209442 (Belgica), on October 29, 2013; G.R. No. 209517
(COURAGE), on November6, 2013; and G.R. No. 209569 (VACC), on November 8, 2013.
In G.R. No. 209287 (Araullo), the petitioners brought to the Court’s attention NBC No. 541 (Adoption of
Operational Efficiency Measure – Withdrawal of Agencies’ Unobligated Allotments as of June 30, 2012),
alleging   that   NBC   No.   541,   which   was   issued   to   implement   the   DAP,   directed   the   withdrawal   of
unobligated   allotments   as   of   June   30,   2012   of   government   agencies   and   offices   with   low   levels   of
obligations, both for continuing and current allotments.
In due time, the respondents filed their Consolidated Comment through the Office of the Solicitor General
(OSG).
The Court directed the holding of oral arguments on the significant issues raised and joined.
Issues
Under   the   Advisory   issued   on   November   14,   2013,   the   presentations   of   the   parties   during   the   oral
arguments were limited to the following, to wit:
Procedural Issue:
A. Whether or not certiorari, prohibition, and mandamus are proper remedies to assail the constitutionality
and validity of the Disbursement Acceleration Program (DAP), National Budget Circular (NBC) No. 541,
and all other executive issuances allegedly implementing the DAP. Subsumed in this issue are whether
there is a controversy ripe for judicial determination, and the standing of petitioners.
Substantive Issues:
585 of 669
(3) A breakdown of the sources of savings, including savings from discontinued projects and unpaid
appropriations for compensation from 2011 to 2013
On January 28, 2014, the OSG, to comply with the Resolution issued on January 21, 2014 directing the
respondents to submit the documents not yet submitted in compliance with the directives of the Court or
its Members, submitted several evidence packets to aid the Court in understanding the factual bases of the
DAP, to wit:
(1)   First   Evidence   Packet 11 –   containing   seven   memoranda   issued   by   the   DBM   through   Sec.   Abad,
inclusive of annexes, listing in detail the 116 DAP identified projects approved and duly signed by the
President, as follows:
a. Memorandum for the President dated October 12, 2011 (FY 2011 Proposed Disbursement Acceleration
Program (Projects and Sources of Funds);
b.   Memorandum   for   the   President   dated   December   12,   2011   (Omnibus   Authority   to   Consolidate
Savings/Unutilized Balances and its Realignment);
c.   Memorandum   for   the   President   dated   June   25,   2012   (Omnibus   Authority   to   Consolidate
Savings/Unutilized Balances and their Realignment);
d. Memorandum for the President dated September 4, 2012 (Release of funds for other priority projects
and expenditures of the Government);
e. Memorandum for the President dated December 19, 2012 (Proposed Priority Projects and Expenditures
of the Government);
f.   Memorandum   for   the   President   dated   May   20,   2013   (Omnibus   Authority   to   Consolidate
Savings/Unutilized  Balances  and their Realignment  to Fund the Quarterly  Disbursement  Acceleration
Program); and
During the oral arguments held on November 19, 2013, the Court directed Sec. Abad to submit a list of
savings brought under the DAP that had been sourced from (a) completed programs; (b) discontinued or
abandoned programs; (c) unpaid appropriations for compensation; (d) a certified copy of the President’s
directive dated June 27, 2012 referred to in NBC No. 541; and (e) all circulars or orders issued in relation
to the DAP.9
In compliance, the OSG submitted several documents, as follows:
(1) A certified copy of the Memorandum for the President dated June 25, 2012 (Omnibus Authority to
Consolidate Savings/Unutilized Balances and their Realignment);10
(2) Circulars and orders, which the respondents identified as related to the DAP, namely:
a. NBC No. 528 dated January 3, 2011 (Guidelines on the Release of Funds for FY 2011);
b. NBC No. 535 dated December 29, 2011 (Guidelines on the Release of Funds for FY 2012);
c. NBC No. 541 dated July 18, 2012 (Adoption of Operational  Efficiency  Measure – Withdrawal  of
Agencies’ Unobligated Allotments as of June 30, 2012);
d. NBC No. 545 dated January 2, 2013 (Guidelines on the Release of Funds for FY 2013);
e.   DBM   Circular   Letter   No.   2004­2   dated   January   26,   2004   (Budgetary   Treatment   of
Commitments/Obligations of the National Government);
f. COA­DBM Joint Circular No. 2013­1 dated March 15, 2013 (Revised Guidelines on the Submission of
Quarterly Accountability Reports on Appropriations, Allotments, Obligations and Disbursements);
g.   NBC   No.   440   dated   January   30,   1995   (Adoption   of   a   Simplified   Fund   Release   System   in   the
Government).
586 of 669
Executive   Department   for   the   use   of   the   Constitutional   Commissions   and   other   branches   of   the g.   Memorandum   for   the   President   dated   September   25,   2013   (Funding   for   the   Task   Force   Pablo
Government, as well as the fund releases to the Senate and the Commission on Elections (COMELEC). Rehabilitation Plan).

RULING (2) Second Evidence Packet12 – consisting of 15 applications of the DAP, with their corresponding Special
Allotment Release Orders (SAROs) and appropriation covers;
I.
(3) Third Evidence Packet13 – containing a list and descriptions of 12 projects under the DAP;
Procedural Issue:
(4)   Fourth   Evidence   Packet14 –   identifying   the   DAP­related   portions   of   the   Annual   Financial   Report
a) The petitions under Rule 65 are proper remedies (AFR) of the Commission on Audit for 2011 and 2012;

All the petitions are filed under Rule 65 of the Rules of Court, and include applications for the issuance of (5)   Fifth   Evidence   Packet 15 –   containing   a   letter   of   Department   of   Transportation   and
writs of preliminary prohibitory injunction or temporary restraining orders. More specifically, the nature Communications(DOTC) Sec. Joseph Abaya addressed to Sec. Abad recommending the withdrawal of
of the petitions is individually set forth hereunder, to wit: funds from his agency, inclusive of annexes; and

G.R. No. 209135 (Syjuco) (6) Sixth Evidence Packet

Certiorari, 16
Prohibition and Mandamus – a print­out of the Solicitor General’s visual presentation for the January 28,
2014 oral arguments.
G.R. No. 209136 (Luna) Certiorariand Prohibition

G.R. No. 209155 (Villegas) On February 5, 2014,

Certiorariand Prohibition17 the OSG forwarded the Seventh Evidence Packet,18 which listed the sources of
funds brought under the DAP, the uses of such funds per project or activity pursuant to DAP, and the legal
G.R. No. 209164 (PHILCONSA) Certiorariand Prohibition
bases thereof.
G.R. No. 209260 (IBP) Prohibition
On February  14, 2014, the OSG submitted  another  set  of documents  in further  compliance  with the
G.R. No. 209287 (Araullo) Certiorariand Prohibition
Resolution dated January 28, 2014, viz:
G.R. No. 209442 (Belgica) Certiorari
(1) Certified copies of the certifications issued by the Bureau of Treasury to the effect that the revenue
G.R. No. 209517 (COURAGE) Certiorari and Prohibition
collections exceeded the original revenue targets for the years 2011, 2012 and 2013, including collections
G.R. No. 209569 (VACC) Certiorari and Prohibition
arising from sources not considered in the original revenue targets, which certifications were required for
the release of the unprogrammed funds as provided in Special Provision No. 1 of Article XLV, Article
XVI, and Article XLV of the 2011, 2012 and 2013 GAAs; and (2) A report on releases of savings of the

587 of 669
The respondents’ arguments and submissions on the procedural issue are bereft of merit.
Section 1, Article VIII of the 1987 Constitution expressly provides:
Section 1. The judicial power shall be vested in one Supreme Court and in such lower courts as may be
established by law.
Judicial power includes the duty of the courts of justice to settle actual controversies involving rights
which are legally demandable and enforceable, and to determine whether or not there has been a grave
abuse of discretion amounting to lack or excess of jurisdiction on the part of any branch or instrumentality
of the Government.
Thus, the Constitution vests judicial power in the Court and in such lower courts as may be established by
law. In creating a lower court, Congress concomitantly determines the jurisdiction of that court, and that
court, upon its creation, becomes by operation of the Constitution one of the repositories of judicial
power.25 However, only the Court is a constitutionally created court, the rest being created by Congress in
its exercise of the legislative power.
The Constitution states that judicial power includes the duty of the courts of justice not only "to settle
actual   controversies   involving   rights   which   are   legally   demandable   and   enforceable"   but   also   "to
determine whether  or not there has been a grave abuse of discretion amounting to lack or excess of
jurisdiction on the part of any branch or instrumentality of the Government." It has thereby expanded the
concept   of   judicial   power,   which   up   to   then   was   confined   to   its   traditional   ambit   of   settling   actual
controversies involving rights that were legally demandable and enforceable.
The background and rationale of the expansion of judicial power under the 1987 Constitution were laid
out   during   the   deliberations   of   the   1986   Constitutional   Commission   by   Commissioner   Roberto   R.
Concepcion (a former Chief Justice of the Philippines) in his sponsorship of the proposed provisions on
the Judiciary, where he said:–
The respondents submit that there is no actual controversy that is ripe for adjudication in the absence of
adverse   claims   between   the   parties;19 that   the   petitioners   lacked   legal   standing   to   sue   because   no
allegations were made to the effect that they had suffered any injury as a result of the adoption of the DAP
and issuance of NBC No. 541; that their being taxpayers did not immediately confer upon the petitioners
the legal standing to sue considering that the adoption and implementation of the DAP and the issuance of
NBC No. 541 were not in the exercise of the taxing or spending power of Congress; 20 and that even if the
petitioners had suffered injury, there were plain, speedy and adequate remedies in the ordinary course of
law   available   to   them,   like   assailing   the   regularity   of   the   DAP   and   related   issuances   before   the
Commission on Audit (COA) or in the trial courts.21
The respondents aver that the special civil actions of certiorari and prohibition are not proper actions for
directly assailing the constitutionality and validity of the DAP, NBC No. 541, and the other executive
issuances implementing the DAP.22
In their memorandum, the respondents further contend that there is no authorized proceeding under the
Constitution and the Rules of Court for questioning the validity of any law unless there is an actual case or
controversy the resolution of which requires the determination of the constitutional question; that the
jurisdiction of the Court is largely appellate; that for a court of law to pass upon the constitutionality of a
law or any act of the Government when there is no case or controversy is for that court to set itself up as a
reviewer of the acts of Congress and of the President in violation of the principle of separation of powers;
and that, in the absence of a pending case or controversy involving the DAP and NBC No. 541, any
decision herein could amount to a mere advisory opinion that no court can validly render. 23
The respondents argue that it is the application of the DAP to actual situations that the petitioners can
question either in the trial courts or in the COA; that if the petitioners are dissatisfied with the ruling either
of the trial courts or of the COA, they can appeal the decision of the trial courts by petition for review on
certiorari, or assail the decision or final order of the COA by special civil action for certiorari under Rule
64 of the Rules of Court.24
588 of 669
MR. NOLLEDO. x x x
The second paragraph of Section 1 states: "Judicial power includes the duty of courts of justice to settle
actual controversies…" The term "actual controversies" according to the Commissioner should refer to
questions which are political in nature and, therefore, the courts should not refuse to decide those political
questions. But do I understand it right that this is restrictive or only an example? I know there are cases
which are not actual yet the court can assume jurisdiction. An example is the petition for declaratory
relief.
May I ask the Commissioner’s opinion about that?
MR. CONCEPCION. The Supreme Court has no jurisdiction to grant declaratory judgments.
MR. NOLLEDO. The Gentleman used the term "judicial power" but judicial power is not vested in the
Supreme Court alone but also in other lower courts as may be created by law.
MR. CONCEPCION. Yes.
MR. NOLLEDO. And so, is this only an example?
MR. CONCEPCION. No, I know this is not. The Gentleman seems to identify political questions with
jurisdictional questions. But there is a difference.
MR. NOLLEDO. Because of the expression "judicial power"?
MR. CONCEPCION. No. Judicial power, as I said, refers to ordinary cases but where there is a question
as to whether the government had authority or had abused its authority to the extent of lacking jurisdiction
or excess of jurisdiction, that is not a political question. Therefore, the court has the duty to decide. 27
The Supreme Court, like all other courts, has one main function: to settle actual controversies involving
conflicts of rights which are demandable and enforceable. There are rights which are guaranteed by law
but cannot be enforced by a judicial party. In a decided case, a husband complained that his wife was
unwilling to perform her duties as a wife. The Court said: "We can tell your wife what her duties as such
are and that she is bound to comply with them, but we cannot force her physically to discharge her main
marital duty to her husband. There are some rights guaranteed by law, but they are so personal that to
enforce them by actual compulsion would be highly derogatory to human dignity." This is why the first
part of the second paragraph of Section 1 provides that: Judicial power includes the duty of courts to settle
actual controversies involving rights which are legally demandable or enforceable…
The courts, therefore, cannot entertain, much less decide, hypothetical questions. In a presidential system
of government, the Supreme Court has, also, another important function. The powers of government are
generally considered divided into three branches: the Legislative, the Executive and the Judiciary. Each
one is supreme within its own sphere and independent of the others. Because of that supremacy power to
determine whether a given law is valid or not is vested in courts of justice.
Briefly   stated,   courts   of   justice   determine   the   limits   of   power   of   the   agencies   and   offices   of   the
government as well as those of its officers. In other words, the judiciary is the final arbiter on the question
whether or not a branch of government or any of its officials has acted without jurisdiction or in excess of
jurisdiction, or so capriciously as to constitute an abuse of discretion amounting to excess of jurisdiction
or lack of jurisdiction. This is not only a judicial power but a duty to pass judgmenton matters of this
nature.
This is the background of paragraph 2 of Section 1, which means that the courts cannot hereafter evade
the duty to settle matters of this nature, by claiming that such matters constitute a political question. (Bold
emphasis supplied)26
Upon interpellation by Commissioner Nolledo, Commissioner Concepcion clarified the scope of judicial
power in the following manner:–
589 of 669
the   remedy   is   expressly   applicable   only   to   the   judgments   and   final   orders   or   resolutions   of   the
Commission on Elections and the Commission on Audit.
The ordinary nature and function of the writ of certiorari in our present system are aptly explained in
Delos Santos v. Metropolitan Bank and Trust Company:30
In the common law, from which the remedy of certiorari evolved, the writ of certiorari was issued out of
Chancery, or the King’s Bench, commanding agents or officers of the inferior courts to return the record
of a cause pending before them, so as to give the party more sure and speedy justice, for the writ would
enable   the  superior  court  to determine   from   an  inspection  of the  record  whether   the  inferior  court’s
judgment was rendered without authority. The errors were of such a nature that, if allowed to stand, they
would result in a substantial injury to the petitioner to whom no other remedy was available. If the inferior
court acted without authority, the record was then revised and corrected in matters of law. The writ of
certiorari was limited to cases in which the inferior court was said to be exceeding its jurisdiction or was
not proceeding according to essential requirements of law and would lie only to review judicial or quasi­
judicial acts.
The concept of the remedy of certiorari in our judicial system remains much the same as it has been in the
common law. In this jurisdiction, however, the exercise of the power to issue the writ of certiorari is
largely regulated by laying down the instances or situations in the Rules of Court in which a superior
court may issue the writ of certiorari to an inferior court or officer. Section 1, Rule 65 of the Rules of
Court compellingly provides the requirements for that purpose, viz:
x x x x
The sole office of the writ of certiorari  is the correction of errors of jurisdiction, which includes the
commission of grave abuse of discretion amounting to lack of jurisdiction. In this regard, mere abuse of
discretion is not enough to warrant the issuance of the writ. The abuse of discretion must be grave, which
means either that the judicial or quasi­judicial power was exercised in an arbitrary or despotic manner by
Our previous Constitutions equally recognized the extent of the power of judicial review and the great
responsibility of the Judiciary in maintaining the allocation of powers among the three great branches of
Government. Speaking for the Court in Angara v. Electoral Commission,28 Justice Jose P. Laurel intoned:
x x x In times of social disquietude or political excitement, the great landmarks of the Constitution are apt
to be forgotten or marred, if not entirely obliterated. In cases of conflict, the judicial department is the
only constitutional organ which can be called upon to determine the proper allocation of powers between
the several department and among the integral or constituent units thereof.
x x x x
The Constitution is a definition of the powers of government. Who is to determine the nature, scope and
extent of such powers? The Constitution itself has provided for the instrumentality of the judiciary as the
rational way. And when the judiciary mediates to allocate constitutional boundaries, it does not assert any
superiority over the other department; it does not in reality nullify or invalidate an act of the legislature,
but   only   asserts   the   solemn   and   sacred   obligation   assigned   to   it   by   the   Constitution   to   determine
conflicting   claims   of   authority   under   the   Constitution   and   to   establish   for   the   parties   in   an   actual
controversy the rights which that instrument secures and guarantees to them. This is in truth all that is
involved in what is termed "judicial supremacy" which properly is the power of judicial review under the
Constitution. x x x29
What are the remedies by which the grave abuse of discretion amounting to lack or excess of jurisdiction
on   the   part   of   any   branch   or   instrumentality   of   the   Government   may   be   determined   under   the
Constitution?
The present Rules of Court uses two special civil actions for determining and correcting grave abuse of
discretion amounting to lack or excess of jurisdiction. These are the special civil actions for certiorari and
prohibition, and both are governed by Rule 65. A similar remedy of certiorari exists under Rule 64, but
590 of 669
With respect to the Court, however, the remedies of certiorari and prohibition are necessarily broader in
scope and reach, and the writ of certiorari or prohibition may be issued to correct errors of jurisdiction
committed   not   only   by   a   tribunal,   corporation,   board   or   officer   exercising   judicial,   quasi­judicial   or
ministerial functions but also to set right, undo and restrain any act of grave abuse of discretion amounting
to lack or excess of jurisdiction by any branch or instrumentality of the Government, even if the latter
does not exercise judicial, quasi­judicial or ministerial functions. This application is expressly authorized
by the text of the second paragraph of Section 1, supra.
Thus, petitions for certiorari and prohibition are appropriate remedies to raise constitutional issues and to
review and/or prohibit or nullify the acts of legislative and executive officials. 34
Necessarily, in discharging its duty under Section 1, supra, to set right and undo any act of grave abuse of
discretion amounting to lack or excess of jurisdiction by any branch or instrumentality of the Government,
the Court is not at all precluded from making the inquiry provided the challenge was properly brought by
interested or affected parties. The Court has been thereby entrusted expressly or by necessary implication
with both the duty and the obligation of determining, in appropriate cases, the validity of any assailed
legislative or executive action. This entrustment is consistent with the republican system of checks and
balances. 35
Following our recent dispositions concerning the congressional pork barrel, the Court has become more
alert to discharge its constitutional duty. We will not now refrain from exercising our expanded judicial
power in order to review and determine, with authority, the limitations on the Chief Executive’s spending
power.
b) Requisites for the exercise of the
power of judicial review were
complied with
reason of passion or personal hostility, or that the respondent judge, tribunal or board evaded a positive
duty, or virtually refused to perform the duty enjoined or to act in contemplation of law, such as when
such   judge,   tribunal   or   board   exercising   judicial   or   quasi­judicial   powers   acted   in   a   capricious   or
whimsical manner as to be equivalent to lack of jurisdiction.31
Although similar to prohibition in that it will lie for want or excess of jurisdiction, certiorari is to be
distinguished from prohibition by the fact that it is a corrective remedy used for the re­examination of
some action of an inferior tribunal, and is directed to the cause or proceeding in the lower court and not to
the court itself, while prohibition is a preventative remedy issuing to restrain future action, and is directed
to the court itself.32 The Court expounded on the nature and function of the writ of prohibition in Holy
Spirit Homeowners Association, Inc. v. Defensor:33
A petition for prohibition is also not the proper remedy to assail an IRR issued in the exercise of a quasi­
legislative function. Prohibition is an extraordinary writ directed against any tribunal, corporation, board,
officer or person, whether exercising judicial, quasi­judicial or ministerial functions, ordering said entity
or person to desist from  further  proceedings  when said proceedings  are without or in excess of said
entity’s or person’s jurisdiction, or are accompanied with grave abuse of discretion, and there is no appeal
or any other plain, speedy and adequate remedy in the ordinary course of law. Prohibition lies against
judicial or ministerial functions, but not against legislative or quasi­legislative functions. Generally, the
purpose of a writ of prohibition is to keep a lower court within the limits of its jurisdiction in order to
maintain the administration of justice in orderly channels. Prohibition is the proper remedy to afford relief
against usurpation of jurisdiction or power by an inferior court, or when, in the exercise of jurisdiction in
handling matters clearly within its cognizance the inferior court transgresses the bounds prescribed to it by
the law, or where there is no adequate remedy available in the ordinary course of law by which such relief
can be obtained. Where  the principal  relief sought is to invalidate an IRR, petitioners’ remedy is an
ordinary action for its nullification, an action which properly falls under the jurisdiction of the Regional
Trial Court. In any case, petitioners’ allegation that "respondents are performing or threatening to perform
functions without  or in excess  of their jurisdiction" may appropriately  be enjoined by the trial  court
through a writ of injunction or a temporary restraining order.
591 of 669
It is true that Sec. Abad manifested during the January 28, 2014 oral arguments that the DAP as a program
had been meanwhile discontinued because it had fully served its purpose, saying: "In conclusion, Your
Honors,   may   I   inform   the   Court   that   because   the   DAP   has   already   fully   served   its   purpose,   the
Administration’s economic managers have recommended its termination to the President. x x x." 39
The Solicitor General then quickly confirmed the termination of the DAP as a program, and urged that its
termination had already mooted the challenges to the DAP’s constitutionality, viz:
DAP   as   a   program,   no   longer   exists,   thereby   mooting   these   present   cases   brought   to   challenge   its
constitutionality. Any constitutional challenge should no longer be at the level of the program, which is
now extinct, but at the level of its prior applications or the specific disbursements under the now defunct
policy. We challenge the petitioners to pick and choose which among the 116 DAP projects they wish to
nullify, the full details we will have provided by February 5. We urge this Court to be cautious in limiting
the constitutional authority of the President and the Legislature to respond to the dynamic needs of the
country   and   the   evolving   demands   of   governance,   lest   we   end   up   straight   jacketing   our   elected
representatives in ways not consistent with our constitutional structure and democratic principles. 40
A moot and academic case is one that ceases to present a justiciable controversy by virtue of supervening
events, so that a declaration thereon would be of no practical use or value.41
The Court  cannot agree  that the termination of the DAP as a program  was a supervening event that
effectively mooted these consolidated cases.  Verily, the Court had in the past exercised  its power of
judicial review despite the cases being rendered moot and academic by supervening events, like: (1) when
there was a grave violation of the Constitution; (2) when the case involved a situation of exceptional
character  and was of paramount  public interest;  (3)  when the constitutional  issue raised required  the
formulation of controlling principles to guide the Bench, the Bar and the public; and (4) when the case
was capable of repetition yet evading review. 42
The requisites for the exercise of the power of judicial review are the following, namely: (1) there must
bean actual case or justiciable controversy before the Court; (2) the question before the Court must be ripe
for   adjudication;   (3)   the   person   challenging   the   act   must   be   a   proper   party;   and   (4)   the   issue   of
constitutionality must be raised at the earliest opportunity and must be the very litis mota of the case. 36
The first requisite demands that there be an actual case calling for the exercise of judicial power by the
Court.37 An actual case or controversy, in the words of Belgica v. Executive Secretary Ochoa: 38
x x x is one which involves a conflict of legal rights, an assertion of opposite legal claims, susceptible of
judicial resolution as distinguished from a hypothetical or abstract difference or dispute. In other words,
"[t]here must be a contrariety of legal rights that can be interpreted and enforced on the basis of existing
law and jurisprudence." Related to the requirement of an actual case or controversy is the requirement of
"ripeness," meaning that the questions raised for constitutional scrutiny are already ripe for adjudication.
"A question is ripe for adjudication when the act being challenged has had a direct adverse effect on the
individual challenging it. It is a prerequisite that something had then been accomplished or performed by
either branch before a court may come into the picture, and the petitioner must allege the existence of an
immediate or threatened injury to itself as a result of the challenged action." "Withal, courts will decline
to pass upon constitutional issues through advisory opinions, bereft as they are of authority to resolve
hypothetical or moot questions."
An   actual   and   justiciable   controversy   exists   in   these   consolidated   cases.   The   incompatibility   of   the
perspectives   of   the   parties   on  the   constitutionality   of   the   DAP   and   its   relevant   issuances   satisfy   the
requirement for a conflict between legal rights. The issues being raised herein meet the requisite ripeness
considering that the challenged executive acts were already being implemented by the DBM, and there are
averments   by   the   petitioners   that   such   implementation   was   repugnant   to   the   letter   and   spirit   of   the
Constitution. Moreover, the implementation of the DAP entailed the allocation and expenditure of huge
sums of public funds. The fact that public funds have been allocated, disbursed or utilized by reason or on
account of such challenged executive acts gave rise, therefore, to an actual controversy that is ripe for
adjudication by the Court.
592 of 669
who would assail the validity of a statute must have "a personal and substantial interest in the case such
that he has sustained, or will sustain direct injury as a result." Vera was followed in Custodio v. President
of the Senate, Manila Race Horse Trainers’ Association v. De la Fuente, Anti­Chinese League of the
Philippines v. Felix, and Pascual v. Secretary of Public Works.
Yet, the Court has also held that the requirement of locus standi, being a mere procedural technicality, can
be waived by the Court in the exercise of its discretion. For instance, in 1949, in Araneta v. Dinglasan, the
Court   liberalized   the   approach   when   the   cases   had   "transcendental   importance."   Some   notable
controversies whose petitioners did not pass the direct injury test were allowed to be treated in the same
way as in Araneta v. Dinglasan.
In the 1975 decision in Aquino v. Commission on Elections, this Court decided to resolve the issues
raised by the petition due to their "far reaching implications," even if the petitioner had no personality to
file the suit. The liberal approach of Aquino v. Commission on Elections has been adopted in several
notable   cases,   permitting   ordinary   citizens,   legislators,   and   civic   organizations   to   bring   their   suits
involving the constitutionality or validity of laws, regulations, and rulings.
However,   the   assertion   of   a   public   right   as   a   predicate   for   challenging   a   supposedly   illegal   or
unconstitutional executive or legislative action rests on the theory that the petitioner represents the public
in general. Although such petitioner may not be as adversely affected by the action complained against as
are others, it is enough that he sufficiently demonstrates in his petition that he is entitled to protection or
relief from the Court in the vindication of a public right.
Quite often, as here, the petitioner in a public action sues as a citizen or taxpayer to gain locus standi. That
is not surprising, for even if the issue may appear to concern only the public in general, such capacities
nonetheless equip the petitioner with adequate interest to sue. In David v. Macapagal­Arroyo, the Court
aptly explains why:
Assuming that  the petitioners’ several  submissions against the DAP were ultimately sustained by the
Court  here, these cases would definitely come under all the exceptions. Hence, the Court should not
abstain from exercising its power of judicial review.
Did the petitioners have the legal standing to sue?
Legal standing, as a requisite for the exercise of judicial review, refers to "a right of appearance in a court
of justice on a given question."43 The concept of legal standing, or locus standi, was particularly discussed
in De Castro v. Judicial and Bar Council,44 where the Court said:
In public or constitutional litigations, the Court is often burdened with the determination of the locus
standi of the petitioners due to the ever­present need to regulate the invocation of the intervention of the
Court to correct any official action or policy in order to avoid obstructing the efficient functioning of
public officials and offices involved in public service. It is required, therefore, that the petitioner must
have a personal  stake in the outcome of the controversy, for, as indicated in Agan, Jr. v. Philippine
International Air Terminals Co., Inc.:
The question on legal standing is whether such parties have "alleged such a personal stake in the outcome
of the controversy as to assure that concrete adverseness which sharpens the presentation of issues upon
which the court so largely depends for illumination of difficult constitutional questions." Accordingly, it
has been held that the interest of a person assailing the constitutionality of a statute must be direct and
personal. He must be able to show, not only that the law or any government act is invalid, but also that he
sustained or is in imminent danger of sustaining some direct injury as a result of its enforcement, and not
merely that he suffers thereby in some indefinite way. It must appear that the person complaining has
been or is about to be denied some right or privilege to which he is lawfully entitled or that he is about to
be subjected to some burdens or penalties by reason of the statute or act complained of.
It   is   true   that   as   early   as   in   1937,   in   People   v.   Vera,   the   Court   adopted   the   direct   injury   test   for
determining whether a petitioner in a public action had locus standi. There, the Court held that the person
593 of 669
Under  their respective  circumstances, each  of the petitioners has established sufficient  interest  in the
outcome of the controversy as to confer locus standi on each of them.
In  addition,  considering  that  the  issues  center   on the  extent   of  the  power   of  the  Chief  Executive   to
disburse and allocate public funds, whether appropriated by Congress or not, these cases pose issues that
are of transcendental importance to the entire Nation, the petitioners included. As such, the determination
of such important  issues call  for the Court’s exercise  of its broad and wise discretion  "to waive the
requirement  and so remove the impediment  to its addressing and resolving the serious constitutional
questions raised."50
II.
Substantive Issues
1.
Overview of the Budget System
An understanding of the Budget System of the Philippines will aid the Court in properly appreciating and
justly resolving the substantive issues.
a) Origin of the Budget System
The term "budget" originated from the Middle English word bouget that had derived from the Latin word
bulga (which means bag or purse).51
In   the   Philippine   setting,   Commonwealth   Act   (CA)   No.   246   (Budget   Act)   defined   "budget"   as   the
financial program of the National Government for a designated fiscal year, consisting of the statements of
estimated receipts and expenditures for the fiscal year for which it was intended to be effective based on
the results of operations during the preceding fiscal years. The term was given a different meaning under
Republic Act No. 992 (Revised Budget Act) by describing the budget as the delineation of the services
and products, or benefits that would accrue to the public together with the estimated unit cost of each type
Case law in most jurisdiction snow allows both "citizen" and "taxpayer" standing in public actions. The
distinction was first laid down in Beauchamp v. Silk, where it was held that the plaintiff in a taxpayer’s
suit is in a different category from the plaintiff in a citizen’s suit. In the former, the plaintiff is affected by
the expenditure of public funds, while in the latter, he is but the mere instrument of the public concern. As
held by the New York Supreme Court in People ex rel Case v. Collins: "In matter of mere public right,
however…the people are the real  parties…It  is at least  the right, if not the duty, of every  citizen to
interfere and see that a public offence be properly pursued and punished, and that a public grievance be
remedied." With respect to taxpayer’s suits, Terr v. Jordan held that "the right of a citizen and a taxpayer
to  maintain   an   action   in  courts   to  restrain   the   unlawful   use   of  public   funds   to  his  injury   cannot   be
denied."45
The Court has cogently observed in Agan, Jr. v. Philippine International Air Terminals Co., Inc. 46 that
"[s]tanding is a peculiar concept in constitutional law because in some cases, suits are not brought by
parties who have been personally injured by the operation of a law or any other government act but by
concerned citizens, taxpayers or voters who actually sue in the public interest."
Except for PHILCONSA, a petitioner in G.R. No. 209164, the petitioners have invoked their capacities as
taxpayers who, by averring that the issuance and implementation of the DAP and its relevant issuances
involved the illegal disbursements of public funds, have an interest in preventing the further dissipation of
public funds. The petitioners in G.R. No. 209287 (Araullo) and G.R. No. 209442 (Belgica) also assert
their right as citizens to sue for the enforcement and observance of the constitutional limitations on the
political branches of the Government.47
On its part, PHILCONSA simply reminds that the Court has long recognized its legal standing to bring
cases upon constitutional issues.48 Luna, the petitioner in G.R. No. 209136, cites his additional capacity as
a lawyer. The IBP, the petitioner in G.R. No. 209260, stands by "its avowed duty to work for the rule of
law and of paramount importance of the question in this action, not to mention its civic duty as the official
association of all lawyers in this country."49
594 of 669
The budget process in the Philippines evolved from the early years of the American Regime up to the
passage of the Jones Law in 1916. A Budget Office was created within the Department of Finance by the
Jones   Law   to   discharge   the   budgeting   function,   and   was   given   the   responsibility   to   assist   in   the
preparation of an executive budget for submission to the Philippine Legislature. 60
As early as under the 1935 Constitution, a budget policy and a budget procedure were established, and
subsequently strengthened  through the enactment  of laws and executive  acts.  EO No. 25, issued by
61
President Manuel L. Quezon on April 25, 1936, created the Budget Commission to serve as the agency
that carried out the President’s responsibility of preparing the budget.  CA No. 246, the first budget law,
62
went into effect on January 1, 1938 and established the Philippine budget process. The law also provided
a   line­item   budget   as   the   framework   of   the   Government’s   budgeting   system, 63 with   emphasis  on   the
observance of a "balanced budget" to tie up proposed expenditures with existing revenues.
CA No. 246 governed the budget process until the passage on June 4, 1954 of Republic Act (RA) No.
992,whereby Congress introduced performance­budgeting to give importance to functions, projects and
activities in terms of expected results.  RA No. 992 also enhanced the role of the Budget Commission as
64
the fiscal arm of the Government. 65
The   1973   Constitution   and   various   presidential   decrees   directed   a   series   of   budgetary   reforms   that
culminated in the enactment of PD No. 1177 that President Marcos issued on July30, 1977, and of PD No.
1405, issued on June 11, 1978. The latter decree converted the Budget Commission into the Ministry of
Budget, and gave its head the rank of a Cabinet member.
The Ministry of Budget was later renamed the Office of Budget and Management (OBM) under EO No.
711. The OBM became the DBM pursuant to EO No. 292 effective on November 24, 1989.
c) The Philippine Budget Cycle66
of service, product  or benefit.52 For a forthright  definition, budget  should simply be identified as the
financial plan of the Government,53 or "the master plan of government."54
The concept of budgeting has not been the product of recent economies. In reality, financing public goals
and activities was an idea that existed from the creation of the State. 55 To protect the people, the territory
and   sovereignty   of   the   State,   its   government   must   perform   vital   functions   that   required   public
expenditures. At the beginning, enormous public expenditures were spent for war activities, preservation
of   peace   and   order,   security,   administration   of   justice,   religion,   and   supply   of   limited   goods   and
services.56 In   order   to   finance   those   expenditures,   the   State   raised   revenues   through   taxes   and
impositions.57 Thus,   budgeting   became   necessary   to   allocate   public   revenues   for   specific   government
functions.58 The State’s budgeting mechanism eventually developed through the years with the growing
functions of its government and changes in its market economy.
The Philippine Budget System has been greatly influenced by western public financial institutions. This is
because of the country’s past as a colony successively of Spain and the United States for a long period of
time. Many aspects of the country’s public fiscal administration, including its Budget System, have been
naturally patterned after the practices and experiences of the western public financial institutions. At any
rate, the Philippine Budget System is presently guided by two principal objectives that are vital to the
development of a progressive democratic government, namely: (1) to carry on all government activities
under   a   comprehensive   fiscal   plan   developed,   authorized   and   executed   in   accordance   with   the
Constitution, prevailing statutes and the principles of sound public management; and (2) to provide for the
periodic review and disclosure of the budgetary status of the Government in such detail so that persons
entrusted by law with the responsibility as well as the enlightened citizenry can determine the adequacy of
the   budget   actions   taken,   authorized   or   proposed,   as   well   as   the   true   financial   position   of   the
Government.59
b) Evolution of the Philippine Budget System
595 of 669
disaggregation   of   key   PAPs   in   the   NEP,   especially   those   in   line   with   the   National   Government’s
development  plan.  The   Staffing  Summary  provides   the   staffing   complement  of  each   department   and
agency, including the number of positions and amounts allocated.
The NEP and BESF are thereafter presented by the DBM and the DBCC to the President and the Cabinet
for further refinements or reprioritization. Once the NEP and the BESF are approved by the President and
the Cabinet, the DBM prepares the budget documents for submission to Congress. The budget documents
consist   of:   (1)   the   President’s   Budget   Message,   through   which   the   President   explains   the   policy
framework   and   budget   priorities;   (2)   the   BESF,   mandated   by   Section   22,   Article   VII   of   the
Constitution,  which contains the macroeconomic assumptions, public sector context, breakdown of the
68
expenditures and funding sources for the fiscal year and the two previous years; and (3) the NEP.
Public or government expenditures are generally classified into two categories, specifically: (1) capital
expenditures or outlays; and (2) current operating expenditures. Capital expenditures are the expenses
whose usefulness lasts for more than one year, and which add to the assets of the Government, including
investments   in   the   capital   of   government­owned   or   controlled   corporations   and   their
subsidiaries.69 Current   operating   expenditures   are   the   purchases   of   goods   and   services   in   current
consumption   the   benefit   of   which  does   not   extend   beyond   the  fiscal   year. 70 The   two  components   of
current expenditures are those for personal services (PS), and those for maintenance and other operating
expenses(MOOE).
Public expenditures are also broadly grouped according to their functions into: (1) economic development
expenditures (i.e., expenditures on agriculture and natural resources, transportation and communications,
commerce   and   industry,   and   other   economic   development   efforts);  (2)   social   services   or   social
71
development expenditures (i.e., government outlay on education, public health and medicare, labor and
welfare and others);72 (3) general government or general public services expenditures (i.e., expenditures
for   the   general   government,   legislative   services,   the   administration   of   justice,   and   for   pensions   and
gratuities);  (4) national defense expenditures (i.e., sub­divided into national security expenditures and
73
expenditures for the maintenance of peace and order);  and (5) public debt.
74 75
Four phases comprise the Philippine budget process, specifically:  (1) Budget Preparation;  (2) Budget
Legislation; (3) Budget Execution; and (4) Accountability. Each phase is distinctly separate from the
others but they overlap in the implementation of the budget during the budget year.
c.1.Budget Preparation67
The budget preparation phase is commenced through the issuance of a Budget Call by the DBM. The
Budget Call contains budget parameters earlier set by the Development Budget Coordination Committee
(DBCC) as well as policy guidelines and procedures to aid government agencies in the preparation and
submission of their budget proposals. The Budget Call is of two kinds, namely: (1) a National Budget
Call, which is addressed to all agencies, including state universities and colleges; and (2) a Corporate
Budget Call, which is addressed to all government­owned and ­controlled corporations (GOCCs) and
government financial institutions (GFIs).
Following the issuance of the Budget Call, the various departments and agencies submit their respective
Agency Budget  Proposals to the DBM. To boost citizen  participation, the current  administration has
tasked the various departments and agencies to partner with civil society organizations and other citizen­
stakeholders  in the preparation  of the Agency  Budget  Proposals, which proposals  are  then presented
before a technical panel of the DBM in scheduled budget hearings wherein the various departments and
agencies are given the opportunity to defend their budget proposals. DBM bureaus thereafter review the
Agency   Budget   Proposals   and   come   up   with   recommendations   for   the   Executive   Review   Board,
comprised  by  the  DBM  Secretary   and  the DBM’s  senior  officials.  The  discussions  of the  Executive
Review Board cover the prioritization of programs and their corresponding support vis­à­vis the priority
agenda of the National Government, and their implementation.
The DBM next consolidates the recommended agency budgets into the National Expenditure Program
(NEP)and a Budget of Expenditures and Sources of Financing (BESF). The NEP provides the details of
spending for each department and agency by program, activity or project (PAP), and is submitted in the
form   of   a   proposed   GAA.   The   Details   of   Selected   Programs   and   Projects   is   the   more   detailed
596 of 669
 Public expenditures may further be classified according to the nature of funds, i.e., general fund, special
fund or bond fund.76

General Income
On the other hand, public revenues complement public expenditures and cover all income or receipts of
1 Subsidy Income from National
the government treasury used to support government expenditures.77
Government
2 Subsidy from Central Office
Classical economist Adam Smith categorized public revenues based on two principal sources, stating:
3 Subsidy from Regional
"The revenue which must defray…the necessary expenses of government may be drawn either, first from
Office/Staff Bureaus
some fund which peculiarly belongs to the sovereign or commonwealth, and which is independent of the
4 Income from Government
Services revenue of the people, or, secondly, from the revenue of the people." 78 Adam Smith’s classification relied
on   the   two   aspects   of   the   nature   of   the   State:   first,   the   State   as   a   juristic   person   with   an   artificial
5 Income from Government
Business Operations personality, and, second, the State as a sovereign or entity possessing supreme power. Under the first
6 Sales Revenue aspect, the State could hold property and engage in trade, thereby deriving what is called its quasi private

7 Rent Income income or revenues, and which "peculiarly belonged to the sovereign." Under the second aspect, the State

could collect by imposing charges on the revenues of its subjects in the form of taxes.79
8 Insurance Income
9 Dividend Income
In the Philippines,  public  revenues  are  generally  derived  from  the following sources,  to wit:  (1)  tax
10 Interest Income
revenues(i.e.,  compulsory contributions to finance government  activities);  80 (2) capital  revenues(i.e.,
11 Sale of Confiscated Goods and
proceeds from sales of fixed capital assets or scrap thereof and public domain, and gains on such sales like
Properties
sale of public lands, buildings and other structures, equipment, and other properties recorded as fixed
12 Foreign Exchange (FOREX)
assets); 81 (3) grants(i.e., voluntary contributions and aids given to the Government for its operation on
Gains
specific purposes in the form of money and/or materials, and do not require any monetary commitment on
13 Miscellaneous Operating and
Service Income the   part   of   the   recipient); 82 (4)   extraordinary   income(i.e.,   repayment   of   loans   and   advances   made   by
14 Fines and Penalties-Government government  corporations and local  governments and the receipts  and shares in income of the Banko
Services and Business Operations Sentral   ng   Pilipinas,   and   other   receipts); 83 and   (5)   public   borrowings(i.e.,   proceeds   of   repayable
15 Income from Grants and obligations generally with interest from domestic and foreign creditors of the Government in general,
Donations including the National Government and its political subdivisions).84

Specific Income More specifically, public revenues are classified as follows:85

597 of 669
has formally transmitted its version to the Senate. The Senate version of the GAB is likewise approved on 1 Income Taxes
Third Reading. 89
2 Property Taxes
3 Taxes on Goods and Services
The   House   of   Representatives   and   the   Senate   then   constitute   a   panel   each   to   sit   in   the   Bicameral 4 Taxes on International Trade and
Conference Committee for the purpose of discussing and harmonizing the conflicting provisions of their Transactions
versions   of   the   GAB.   The   "harmonized"   version   of   the   GAB   is   next   presented   to   the   President   for 5 Other Taxes 6.Fines and Penalties-Tax Revenue
approval.90 The   President   reviews   the  GAB,   and   prepares   the   Veto   Message   where   budget   items  are 7 Other Specific Income
subjected to direct veto,91 or are identified for conditional implementation.

If, by the end of any fiscal year, the Congress shall have failed to pass the GAB for the ensuing fiscal
c.2. Budget Legislation86
year, the GAA for the preceding fiscal year shall be deemed re­enacted and shall remain in force and
effect until the GAB is passed by the Congress.92
The   Budget   Legislation   Phase   covers   the   period   commencing   from   the   time   Congress   receives   the
President’s Budget, which is inclusive of the NEPand the BESF, up to the President’s approval of the
c.3. Budget Execution93
GAA.   This   phase   is   also   known   as   the   Budget   Authorization   Phase,   and   involves   the   significant
participation of the Legislative through its deliberations.
With the GAA now in full force and effect, the next step is the implementation of the budget. The Budget
Execution   Phase   is   primarily   the   function   of   the   DBM,   which   is   tasked   to   perform   the   following
Initially, the President’s Budget is assigned to the House of Representatives’ Appropriations Committee
procedures, namely: (1) to issue the programs and guidelines for the release of funds; (2) to prepare an
on First Reading. The Appropriations Committee and its various Sub­Committees schedule and conduct
Allotment and Cash Release Program; (3) to release allotments; and (4) to issue disbursement authorities.
budget   hearings   to   examine   the   PAPs   of   the   departments   and   agencies.   Thereafter,   the   House   of
Representatives drafts the General Appropriations Bill (GAB).87
The implementation of the GAA is directed by the guidelines issued by the DBM. Prior to this, the
various departments and agencies are required to submit Budget Execution Documents(BED) to outline
The   GABis   sponsored,   presented   and   defended   by   the   House   of   Representatives’   Appropriations
their plans and performance targets by laying down the physical and financial plan, the monthly cash
Committee and Sub­Committees in plenary session. As with other laws, the GAB is approved on Third
program, the estimate of monthly income, and the list of obligations that are not yet due and demandable.
Reading before the House of Representatives’ version is transmitted to the Senate. 88

Thereafter,   the   DBM   prepares   an   Allotment   Release   Program   (ARP)and   a   Cash   Release   Program
After   transmission,   the   Senate   conducts   its   own   committee   hearings   on   the   GAB.   To   expedite
(CRP).The ARP sets a limit for allotments issued in general and to a specific agency. The CRP fixes the
proceedings,   the   Senate   may   conduct   its   committee   hearings   simultaneously   with   the   House   of
monthly, quarterly and annual disbursement levels.
Representatives’ deliberations. The Senate’s Finance Committee and its Sub­Committees may submit the
proposed amendments to the GAB to the plenary of the Senate only after the House of Representatives

598 of 669
An   agency’s   accountability   may   be   examined   and   evaluated   through   (1)   performance   targets   and
outcomes; (2) budget accountability reports; (3) review of agency performance; and (4) audit conducted
by the Commission on Audit(COA).
2.
Nature of the DAP as a fiscal plan
a. DAP was a program designed to
promote economic growth
Policy is always a part of every budget and fiscal decision of any Administration. 99 The national budget
the Executive prepares and presents to Congress represents the Administration’s "blueprint for public
policy" and reflects the Government’s goals and strategies. 100 As such, the national budget becomes a
tangible representation of the programs of the Government  in monetary terms, specifying therein the
PAPs and services for which specific amounts of public funds are proposed and allocated. 101 Embodied in
every national budget is government spending.102
When he assumed office in the middle of 2010, President Aquino made efficiency and transparency in
government spending a significant focus of his Administration. Yet, although such focus resulted in an
improved fiscal deficit of 0.5% in the gross domestic product (GDP) from January to July of 2011, it also
unfortunately decelerated government project implementation and payment schedules. 103 The World Bank
observed   that   the   Philippines’   economic   growth   could   be   reduced,   and   potential   growth   could   be
weakened   should   the   Government   continue   with   its   underspending   and   fail   to   address   the   large
deficiencies in infrastructure. 104 The economic situation prevailing in the middle of 2011 thus paved the
way for the development and implementation of the DAP as a stimulus package intended to fast­track
public spending and to push economic growth by investing on high­impact budgetary PAPs to be funded
from the "savings" generated during the year as well as from unprogrammed funds.  In that respect, the
105
DAP was the product of "plain executive policy­making" to stimulate the economy by way of accelerated
Allotments, which authorize an agency to enter into obligations, are issued by the DBM. Allotments are
lesser in scope than appropriations, in that the latter embrace the general legislative authority to spend.
Allotments may be released in two forms – through a comprehensive Agency Budget Matrix (ABM), 94 or,
individually, by SARO.95
Armed with either the ABM or the SARO, agencies become authorized to incur obligations 96 on behalf of
the Government in order to implement their PAPs. Obligations may be incurred in various ways, like
hiring of personnel, entering into contracts for the supply of goods and services, and using utilities.
In order to settle the obligations incurred by the agencies, the DBM issues a disbursement authority so
that   cash   may   be   allocated   in   payment   of   the   obligations.   A   cash   or   disbursement   authority   that   is
periodically issued is referred to as a Notice of Cash Allocation (NCA), 97 which issuance is based upon an
agency’s submission of its Monthly Cash Program and other required documents. The NCA specifies the
maximum   amount   of   cash   that   can   be   withdrawn   from   a   government   servicing   bank   for   the   period
indicated.   Apart   from   the   NCA,   the   DBM   may   issue   a   Non­Cash   Availment   Authority(NCAA)   to
authorize non­cash disbursements, or a Cash Disbursement Ceiling(CDC) for departments with overseas
operations to allow the use of income collected by their foreign posts for their operating requirements.
Actual disbursement  or spending of government  funds terminates the Budget Execution Phase and is
usually accomplished through the Modified Disbursement Scheme under which disbursements chargeable
against the National Treasury are coursed through the government servicing banks.
c.4. Accountability98
Accountability is a significant phase of the budget cycle because it ensures that the government funds
have been effectively and efficiently utilized to achieve the State’s socio­economic goals. It also allows
the DBM to assess the performance of agencies during the fiscal year for the purpose of implementing
reforms and establishing new policies.
599 of 669
memorandum,  which  contained   a  list   of the  funding  sources  for  ₱72.11 billion and  of  the  proposed spending.106 The Administration would thereby accelerate government spending by: (1) streamlining the
priority projects to be funded,115 reads: implementation   process   through  the  clustering   of  infrastructure  projects   of  the   Department   of  Public
Works and Highways (DPWH) and the Department of Education (DepEd),and (2) front loading PPP­
MEMORANDUM FOR THE PRESIDENT related projects107 due for implementation in the following year.108

x x x x Did the stimulus package work?

SUBJECT: FY 2011 PROPOSED DISBURSEMENT ACCELERATION PROGRAM (PROJECTS AND The   March   2012   report   of   the   World   Bank, 109 released   after   the   initial   implementation   of   the   DAP,
SOURCES OF FUNDS) revealed   that   the   DAP   was   partially   successful.   The   disbursements   under   the   DAP   contributed   1.3
percentage points to GDP growth by the fourth quarter of 2011. 110 The continued implementation of the
DATE: OCTOBER 12, 2011 DAP strengthened growth by 11.8% year on year while infrastructure spending rebounded from a 29%
contraction to a 34% growth as of September 2013.111
Mr.   President,   this   is   to   formally   confirm   your   approval   of   the   Disbursement   Acceleration   Program
totaling  ₱72.11   billion.   We   are   already   working   with   all   the   agencies   concerned   for   the   immediate The DAP thus proved to be a demonstration that expenditure was a policy instrument that the Government
execution of the projects therein. could use to direct the economies towards growth and development. 112 The Government, by spending on
public   infrastructure,   would   signify   its   commitment   of   ensuring   profitability   for   prospective
A. Fund Sources for the Acceleration Program
investors.113 The PAPs funded under the DAP were chosen for this reason based on their: (1) multiplier
impact   on   the   economy   and   infrastructure   development;   (2)   beneficial   effect   on   the   poor;   and   (3)
Amount translation into disbursements.114
Fund Sources (In million Description
Php)
b. History of the implementation of

FY 2011 30,000 Unreleased Personnel the DAP, and sources of funds

Unreleased Services (PS) under the DAP
Personal appropriations which
Services (PS) will lapse at the end of How   the   Administration’s   economic   managers   conceptualized   and   developed   the   DAP,   and   finally
Appropriations FY 2011 but may be
presented it to the President remains unknown because the relevant documents appear to be scarce.
pooled as savings and
realigned for priority
programs that require The earliest available document relating to the genesis of the DAP was the memorandum of October
immediate funding 12,2011 from Sec. Abad seeking the approval of the President to implement the proposed DAP. The

600 of 669
 TOTAL 72.110 FY 2011 482 Unreleased
Unreleased appropriations (slow
Appropriations moving projects and
programs for
B. Projects in the Disbursement Acceleration Program discontinuance)

FY 2010 12,336 Supported by the GFI

(Descriptions of projects attached as Annex A)
Unprogrammed Dividends
Fund
GOCCs and GFIs

Agency/Project
(SARO and NCA Release)
FY 2010 21,544 Unreleased
1. LRTA: Rehabilitation of LRT 1 and 2 Carryover appropriations (slow
Appropriation moving projects and
2. NHA:
programs for
discontinuance) and
a. Resettlement of North Triangle residents to
savings from Zero-based Budgeting
Camarin A7
Initiative
b. Housing for BFP/BJMP
c. On-site development for families living
along dangerous
d. Relocation sites for informal settlers
along Iloilo River and its tributaries
FY 2011 Budget 7,748 FY 2011 Agency
3. PHIL. HEART CENTER: Upgrading of items for Budget items that can
ageing physical plant and medical equipment realignment be realigned within the
agency to fund new fast
4. CREDIT INFO CORP: Establishment of disbursing projects
centralized credit information system DPWH-3.981 Billion
DA – 2.497 Billion
5. PIDS: purchase of land to relocate the PIDS DOT – 1.000 Billion
office and building construction DepEd – 270 Million
6. HGC: Equity infusion for credit insurance

601 of 669

13. DOF-BIR: NPSTAR
centralization of data
processing and others (To be
synchronized with GFMIS
activities)
14. COA: IT infrastructure
program and hiring of
additional litigational experts
15. DND-PAF: On Base Housing
Facilities and Communication
Equipment
16. DA:
a. Irrigation, FMRs and
Integrated Community Based Multi-Species
Hatchery and Aquasilvi
Farming
b. Mindanao Rural
Development Project
c. NIA Agno River Integrated
Irrigation Project
17. DAR:
a. Agrarian Reform
Communities Project 2
b. Landowners Compensation
18. DBM: Conduct of National
Survey of
and mortgage guaranty operations of HGC
7. PHIC: Obligations incurred (premium
subsidy for indigent families) in January-June
2010, booked for payment in Jul[y] – Dec
2010. The delay in payment is due to the
delay in the certification of the LGU
counterpart. Without it, the NG is obliged to
pay the full amount.
8. Philpost: Purchase of foreclosed property.
Payment of Mandatory Obligations, (GSIS,
PhilHealth, ECC), Franking Privilege
9. BSP: First equity infusion out of Php 40B
capitalization under the BSP Law
10. PCMC: Capital and Equipment Renovation
11. LCOP:
a. Pediatric Pulmonary Program
b. Bio-regenerative Technology Program
(Stem-Cell Research – subject to legal
review and presentation)
12. TIDCORP: NG Equity infusion
TOTAL
NGAs/LGUs
Agency/Project
602 of 669
local activities
25. DPWH: Various infrastructure
projects
26. DepEd/ERDT/DOST: Thin
Client Cloud Computing
Project
27. DOH: Hiring of nurses and
midwives
28. TESDA: Training Program in
partnership with BPO industry
and other sectors
29. DILG: Performance Challenge
Fund (People Empowered
Community Driven
Development with DSWD and
NAPC)
30. ARMM: Comprehensive Peace
and Development Intervention
31. DOTC-MRT: Purchase of
additional MRT cars
32. LGU Support Fund
33. Various Other Local Projects
34. Development Assistance to the
Province of Quezon
Farmers/Fisherfolks/Ips
19. DOJ: Operating requirements
of 50 investigation agents and
15 state attorneys
20. DOT: Preservation of the Cine
Corregidor Complex
21. OPAPP: Activities for Peace
Process (PAMANA- Project
details: budget breakdown,
implementation plan, and
conditions on fund release
attached as Annex B)
22. DOST
a. Establishment of National
Meterological and Climate
Center
b. Enhancement of Doppler
Radar Network for National
Weather Watch, Accurate
Forecasting and Flood Early
Warning
23. DOF-BOC: To settle the
principal obligations with
PDIC consistent with the
agreement with the CISS and
SGS
24. OEO-FDCP: Establishment of
the National Film Archive and
local cinematheques, and other
603 of 669
The memorandum of October 12, 2011 was followed by another memorandum for the President dated TOTAL
December 12, 2011116 requesting omnibus authority to consolidate the savings and unutilized balances for
fiscal year 2011. Pertinent portions of the memorandum of December 12, 2011 read:

C. Summary
MEMORANDUM FOR THE PRESIDENT

x x x x Fund Sources Allotments

Identified for for Release
Approval
SUBJECT: Omnibus Authority to Consolidate Savings/Unutilized Balances and its Realignment (In Million
Php)
DATE: December 12, 2011
Total 72,110
This   is   to   respectfully   request   for   the   grant   of   Omnibus   Authority   to   consolidate   savings/unutilized GOCCs
balances in FY 2011 corresponding to completed or discontinued projects which may be pooled to fund
additional projects or expenditures. NGAs/LGUs

In addition, Mr. President, this measure will allow us to undertake projects even if their implementation
carries over to 2012 without necessarily impacting on our budget deficit cap next year. For His Excellency’s Consideration

BACKGROUND (Sgd.) FLORENCIO B. ABAD

1.0   The   DBM,   during   the   course   of   performance   reviews   conducted   on   the   agencies’   operations, [/] APPROVED
particularly on the implementation of their projects/activities, including expenses incurred in undertaking
the same, have identified savings out of the 2011 General Appropriations Act. Said savings correspond to [ ] DISAPPROVED
completed  or discontinued projects under  certain  departments/agencies  which may be pooled, for the
following: (Sgd.) H.E. BENIGNO S. AQUINO, III

1.1 to provide for new activities which have not been anticipated during preparation of the budget; OCT 12, 2011

1.2 to augment additional requirements of on­going priority projects; and

604 of 669
5.2   With   respect   to   the   proposed   expenditure   items   to   be   funded   from   the   FY   2011   Unreleased 1.3 to provide for deficiencies under the Special Purpose Funds, e.g., PDAF, Calamity Fund, Contingent
Appropriations, most of these are the same projects for which the DBM is directed by the Office of the Fund
President, thru the Executive Secretary, to source funds.
1.4 to cover for the modifications of the original allotment class allocation as a result of on­going priority
6.0 Among others, the following are such proposed additional projects that have been chosen given their projects and implementation of new activities
multiplier impact on economy and infrastructure development, their beneficial effect on the poor, and
their translation into disbursements. Please note that we have classified the list of proposed projects as 2.0 x x x x
follows:
2.1 x x x
7.0 x x x
2.2 x x x
FOR THE PRESIDENT’S APPROVAL
ON THE UTILIZATION OF POOLED SAVINGS
8.0 Foregoing considered, may we respectfully request for the President’s approval for the following:
3.0   It   may   be   recalled   that   the   President   approved   our   request   for   omnibus   authority   to   pool
8.1 Grant of omnibus authority to consolidate FY 2011 savings/unutilized balances and its realignment;  savings/unutilized balances in FY 2010 last November 25, 2010.
and
4.0 It is understood that in the utilization of the pooled savings, the DBM shall secure the corresponding
8.2 The proposed additional projects identified for funding. approval/confirmation of the President. Furthermore, it is assured that the proposed realignments shall be
within the authorized Expenditure level.
For His Excellency’s consideration and approval.
5.0 Relative thereto, we have identified some expenditure items that may be sourced from the said pooled
(Sgd.) appropriations in FY 2010 that will expire on December 31, 2011 and appropriations in FY 2011 that may
be declared as savings to fund additional expenditures.
[/] APPROVED
5.1 The 2010 Continuing Appropriations (pooled savings) is proposed to be spent for the projects that we
[ ] DISAPPROVED have identified to be immediate actual disbursements considering that this same fund source will expire
on December 31, 2011.
(Sgd.) H.E. BENIGNO S. AQUINO, III

605 of 669
In the event that a measure is necessary to further improve the operational efficiency of the government,
the President is authorized to suspend or stop further use of funds allotted for any agency or expenditure
authorized in the General Appropriations Act. Withdrawal and pooling of unutilized allotment releases
can be effected by DBM based on authority of the President, as mandated under Sections 38 and 39,
Chapter 5, Book VI of EO 292.
For the first five months of 2012, the National Government has not met its spending targets. In order to
accelerate   spending   and   sustain   the   fiscal   targets   during   the   year,   expenditure   measures   have   to   be
implemented to optimize the utilization of available resources.
Departments/agencies have registered low spending levels, in terms of obligations and disbursements per
initial   review   of   their   2012   performance.   To   enhance   agencies’   performance,   the   DBM   conducts
continuous consultation meetings and/or send call­up letters, requesting them to identify slow­moving
programs/projects and the factors/issues affecting their performance (both pertaining to internal systems
and those which are outside the agencies’ spheres of control). Also, they are asked to formulate strategies
and improvement plans for the rest of 2012.
Notwithstanding these initiatives, some departments/agencies have continued to post low obligation levels
as of end of first semester, thus resulting to substantial unobligated allotments.
In line with this, the President, per directive dated June 27, 2012 authorized the withdrawal of unobligated
allotments of agencies with low levels of obligations as of June 30, 2012, both for continuing and current
allotments.   This   measure   will   allow   the   maximum   utilization   of   available   allotments   to   fund   and
undertake other priority expenditures of the national government.
2.0 Purpose
2.1 To provide the conditions and parameters on the withdrawal of unobligated allotments of agencies as
of June 30, 2012 to fund priority and/or fast­moving programs/projects of the national government;
DEC 21, 2011
Substantially identical requests for authority to pool savings and to fund proposed projects were contained
in various other memoranda from Sec. Abad dated June 25, 2012, 117 September 4, 2012,118 December 19,
2012,119 May 20, 2013,120 and September 25, 2013.121 The President apparently approved all the requests,
withholding approval only of the proposed projects contained in the June 25, 2012 memorandum, as borne
out by his marginal note therein to the effect that the proposed projects should still be "subject to further
discussions."122
In order to implement the June25, 2012 memorandum, Sec. Abad issued NBC No. 541 (Adoption of
Operational   Efficiency   Measure   –   Withdrawal   of   Agencies’   Unobligated   Allotments   as   of   June   30,
2012),123 reproduced herein as follows:
NATIONAL BUDGET CIRCULAR No. 541
July 18, 2012
TO: All Heads of Departments/Agencies/State Universities and Colleges and other Offices of the National
Government, Budget and Planning Officers; Heads of Accounting Units and All Others Concerned
SUBJECT   :   Adoption   of   Operational   Efficiency   Measure   –   Withdrawal   of   Agencies’   Unobligated
Allotments as of June 30, 2012
1.0 Rationale
The DBM, as mandated by Executive Order (EO) No. 292 (Administrative Code of 1987), periodically
reviews and evaluates the departments/agencies’ efficiency and effectiveness in utilizing budgeted funds
for the delivery of services and production of goods, consistent with the government priorities.
606 of 669
4.1.1   Constitutional   Offices/Fiscal   Autonomy   Group,   granted   fiscal   autonomy   under   the   Philippine
Constitution; and
4.1.2 State Universities and Colleges, adopting the Normative Funding allocation scheme i.e., distribution
of a predetermined budget ceiling.
4.2 Fund Sources
4.2.1 Personal Services other than pension benefits;
4.2.2 MOOE items earmarked for specific purposes or subject  to realignment  conditions per General
Provisions of the GAA:
• Confidential and Intelligence Fund;
•   Savings   from   Traveling,   Communication,   Transportation   and   Delivery,   Repair   and   Maintenance,
Supplies and Materials and Utility which shall be used for the grant of Collective Negotiation Agreement
incentive benefit;
• Savings from mandatory expenditures which can be realigned only in the last quarter after taking into
consideration   the   agency’s   full   year   requirements,   i.e.,   Petroleum,   Oil   and   Lubricants,   Water,
Illumination, Power Services, Telephone, other Communication Services and Rent.
4.2.3 Foreign­Assisted Projects (loan proceeds and peso counterpart);
4.2.4 Special Purpose Funds such as: E­Government Fund, International Commitments Fund, PAMANA,
Priority Development Assistance Fund, Calamity Fund, Budgetary Support to GOCCs and Allocation to
LGUs, among others;
4.2.5 Quick Response Funds; and
2.2 To prescribe the reports and documents to be used as bases on the withdrawal of said unobligated 
allotments; and
2.3 To provide guidelines in the utilization or reallocation of the withdrawn allotments.
3.0 Coverage
3.1 These guidelines shall cover the withdrawal  of unobligated allotments as of June 30, 2012 of all
national   government   agencies   (NGAs)   charged   against   FY   2011   Continuing   Appropriation   (R.A.
No.10147) and FY 2012 Current Appropriation (R.A. No. 10155), pertaining to:
3.1.1 Capital Outlays (CO);
3.1.2 Maintenance and Other Operating Expenses (MOOE) related to the implementation of programs and
projects, as well as capitalized MOOE; and
3.1.3 Personal Services corresponding to unutilized pension benefits declared as savings by the agencies
concerned based on their updated/validated list of pensioners.
3.2 The withdrawal of unobligated allotments may cover the identified programs, projects and activities of
the departments/agencies reflected in the DBM list shown as Annex A or specific programs and projects
as may be identified by the agencies.
4.0 Exemption
These guidelines shall not apply to the following:
4.1 NGAs
607 of 669
5.4.1   The   departments/agencies’   approved   priority   programs   and   projects   are   assumed   to   be
implementation­ready and doable during the given fiscal year; and
5.4.2 The practice of having substantial carryover appropriations may imply that the agency has a slower­
than­programmed   implementation   capacity   or   agency   tends   to   implement   projects   within   a   two­year
timeframe.
5.5. Consistent with the President’s directive, the DBM shall, based on evaluation of the reports cited
above and results of consultations with the departments/agencies, withdraw the unobligated allotments as
of June 30, 2012 through issuance of negative Special Allotment Release Orders (SAROs).
5.6 DBM shall prepare and submit to the President, a report on the magnitude of withdrawn allotments.
The report shall highlight the agencies which failed to submit the June 30 reports required under this
Circular.
5.7 The withdrawn allotments may be:
5.7.1 Reissued for the original programs and projects of the agencies/OUs concerned, from which the
allotments were withdrawn;
5.7.2 Realigned to cover additional funding for other existing programs and projects of the agency/OU; or
5.7.3 Used to augment existing programs and projects of any agency and to fund priority programs and
projects not considered in the 2012 budget but expected to be started or implemented during the current
year.
5.8 For items 5.7.1 and 5.7.2 above, agencies/OUs concerned may submit to DBM a Special Budget
Request (SBR), supported with the following:
5.8.1 Physical and Financial Plan (PFP);
4.2.6 Automatic Appropriations i.e., Retirement Life Insurance Premium and Special Accounts in the
General Fund.
5.0 Guidelines
5.1 National government agencies shall continue to undertake procurement activities notwithstanding the
implementation of the policy of withdrawal of unobligated allotments until the end of the third quarter,
FY 2012. Even without the allotments, the agency shall proceed in undertaking the procurement processes
(i.e., procurement planning up to the conduct of bidding but short of awarding of contract) pursuant to
GPPB Circular Nos. 02­2008 and 01­2009 and DBM Circular Letter No. 2010­9.
5.2 For the purpose of determining the amount of unobligated allotments that shall be withdrawn, all
departments/agencies/operating   units   (OUs)   shall   submit   to   DBM   not   later   than   July   30,   2012,   the
following budget accountability reports as of June 30, 2012;
• Statement of Allotments, Obligations and Balances (SAOB);
• Financial Report of Operations (FRO); and
• Physical Report of Operations.
5.3 In the absence of the June 30, 2012 reports cited under item 5.2 of this Circular, the agency’s latest
report   available   shall   be   used   by   DBM   as   basis   for   withdrawal   of   allotment.   The   DBM   shall
compute/approximate the agency’s obligation level as of June 30 to derive its unobligated allotments as of
same period. Example: If the March 31 SAOB or FRO reflects actual obligations of P 800M then the June
30 obligation level shall approximate to ₱1,600 M (i.e., ₱800 M x 2 quarters).
5.4 All released allotments in FY 2011 charged against R.A. No. 10147 which remained unobligated as of
June 30, 2012 shall be immediately considered for withdrawal. This policy is based on the following
considerations:
608 of 669
(Sgd.) FLORENCIO B. ABAD
Secretary
As can be seen, NBC No. 541 specified that the unobligated allotments of all agencies and departments as
of June 30, 2012 that were charged against the continuing appropriations for fiscal year 2011 and the 2012
GAA (R.A. No. 10155) were subject to withdrawal through the issuance of negative SAROs, but such
allotments could be either: (1) reissued for the original PAPs of the concerned agencies from which they
were withdrawn; or (2) realigned to cover additional funding for other existing PAPs of the concerned
agencies; or (3) used to augment existing PAPs of any agency and to fund priority PAPs not considered in
the 2012 budget but expected to be started or implemented in 2012. Financing the other priority PAPs was
made subject  to the approval  of the President. Note here that  NBC No. 541 used terminologies like
"realignment" and "augmentation" in the application of the withdrawn unobligated allotments.
Taken together, all the issuances showed how the DAP was to be implemented and funded, that is — (1)
by   declaring   "savings"   coming   from   the   various   departments   and   agencies   derived   from   pooling
unobligated allotments and withdrawing unreleased appropriations; (2) releasing unprogrammed funds;
and (3) applying the "savings" and unprogrammed funds to augment existing PAPs or to support other
priority PAPs.
c. DAP was not an appropriation
measure; hence, no appropriation
law was required to adopt or to
implement it
Petitioners Syjuco, Luna, Villegas and PHILCONSA state that Congress did not enact a law to establish
the DAP, or to authorize the disbursement and release of public funds to implement the DAP. Villegas,
PHILCONSA, IBP, Araullo, and COURAGE observe that the appropriations funded under the DAP were
not included in the 2011, 2012 and 2013 GAAs. To petitioners IBP, Araullo, and COURAGE, the DAP,
being actually an appropriation that set aside public funds for public use, should require an enabling law
5.8.2 Monthly Cash Program (MCP); and
5.8.3 Proof that the project/activity has started the procurement processes i.e., Proof of Posting and/or
Advertisement of the Invitation to Bid.
5.9 The deadline for submission of request/s pertaining to these categories shall be until the end of the
third quarter i.e., September 30, 2012. After said cut­off date, the withdrawn allotments shall be pooled
and form part of the overall savings of the national government.
5.10 Utilization of the consolidated withdrawn allotments for other priority programs and projects as cited
under item 5.7.3 of this Circular, shall be subject to approval of the President. Based on the approval of
the   President,   DBM   shall   issue   the   SARO   to   cover   the   approved   priority   expenditures   subject   to
submission by the agency/OU concerned of the SBR and supported with PFP and MCP.
5.11 It is understood that all releases to be made out of the withdrawn allotments (both 2011 and 2012
unobligated   allotments)   shall   be   within   the   approved   Expenditure   Program   level   of   the   national
government for the current year. The SAROs to be issued shall properly disclose the appropriation source
of the release to determine the extent of allotment validity, as follows:
• For charges under R.A. 10147 – allotments shall be valid up to December 31, 2012; and
• For charges under R.A. 10155 – allotments shall be valid up to December 31, 2013.
5.12 Timely compliance with the submission of existing BARs and other reportorial  requirements  is
reiterated for monitoring purposes.
6.0 Effectivity
This circular shall take effect immediately.
609 of 669
On the other hand, the President, in keeping with his duty to faithfully execute the laws, had sufficient
discretion during the execution of the budget to adapt the budget to changes in the country’s economic
situation.  He could adopt a plan like the DAP for the purpose. He could pool the savings and identify
127
the PAPs to be funded under the DAP. The pooling of savings pursuant to the DAP, and the identification
of the PAPs to be funded under the DAP did not involve appropriation in the strict sense because the
money had been already  set  apart  from  the public treasury by Congress through the GAAs. In such
actions, the Executive did not usurp the power vested in Congress under Section 29(1), Article VI of the
Constitution.
3.
Unreleased appropriations and withdrawn
unobligated allotments under the DAP
were not savings, and the use of such
appropriations contravened Section 25(5),
for its validity. VACC maintains that the DAP, because it involved huge allocations that were separate
and distinct from the GAAs, circumvented and duplicated the GAAs without congressional authorization
and control.
The petitioners contend in unison that based on how it was developed and implemented the DAP violated
the mandate of Section 29(1), Article VI of the 1987 Constitution that "[n]o money shall be paid out of the
Treasury except in pursuance of an appropriation made by law."
The OSG posits, however, that no law was necessary for the adoption and implementation of the DAP
because of its being neither a fund nor an appropriation, but a program or an administrative system of
prioritizing spending; and that the adoption of the DAP was by virtue of the authority of the President as
the Chief Executive to ensure that laws were faithfully executed.
We agree with the OSG’s position.

Article VI of the 1987 Constitution.
The DAP was a government policy or strategy designed to stimulate the economy through accelerated

Notwithstanding our appreciation of the DAP as a plan or strategy validly adopted by the Executive to spending. In the context of the DAP’s adoption and implementation being a function pertaining to the

ramp up spending to accelerate economic growth, the challenges posed by the petitioners constrain us to Executive   as   the   main   actor   during   the   Budget   Execution   Stage   under   its   constitutional   mandate   to

dissect the mechanics of the actual execution of the DAP. The management and utilization of the public faithfully   execute   the   laws,   including   the   GAAs,   Congress   did   not   need   to   legislate   to   adopt   or   to

wealth inevitably demands a most careful scrutiny of whether the Executive’s implementation of the DAP implement the DAP. Congress could appropriate but would have nothing more to do during the Budget

was consistent with the Constitution, the relevant GAAs and other existing laws. Execution Stage. Indeed, appropriation was the act by which Congress "designates a particular fund, or
sets apart a specified portion of the public revenue or of the money in the public treasury, to be applied to
a. Although executive discretion some  general  object   of  governmental  expenditure,   or  to  some   individual   purchase  or  expense." 124 As
and flexibility are necessary in pointed out in Gonzales v. Raquiza:125 ‘"In a strict sense, appropriation has been defined ‘as nothing more
the execution of the budget, any than   the   legislative   authorization   prescribed   by  the   Constitution  that   money   may  be   paid   out   of   the
transfer of appropriated funds Treasury,’ while appropriation made by law refers to ‘the act of the legislature setting apart or assigning
should conform to Section 25(5), to   a   particular   use   a   certain   sum   to   be   used   in   the   payment   of   debt   or   dues   from   the   State   to   its
Article VI of the Constitution creditors.’"126

610 of 669
the purse but it would not protect the purse itself. The realities and complexities of public policy require
executive discretion for the sound management of public funds.
x x x x
x x x The expenditure process, by its very nature, requires substantial discretion for administrators. They
need to exercise judgment and take responsibility for their actions, but those actions ought to be directed
toward executing congressional, not administrative policy. Let there be discretion, but channel it and use
it to satisfy the programs and priorities established by Congress.
In contrast, by allowing to the heads of offices some power to transfer funds within their respective
offices, the Constitution itself ensures the fiscal autonomy of their offices, and at the same time maintains
the separation of powers among the three main branches of the Government. The Court has recognized
this, and emphasized so in Bengzon v. Drilon,  viz: 133
The Judiciary, the Constitutional Commissions, and the Ombudsman must have the independence and
flexibility   needed   in   the   discharge   of   their   constitutional   duties.   The   imposition   of   restrictions   and
constraints on the manner the independent constitutional offices allocate and utilize the funds appropriated
for their operations is anathema to fiscal autonomy and violative not only of the express mandate of the
Constitution but especially as regards the Supreme Court, of the independence and separation of powers
upon which the entire fabric of our constitutional system is based.
In the case of the President, the power to transfer funds from one item to another within the Executive has
not been the mere offshoot of established usage, but has emanated from law itself. It has existed since the
time of the American Governors­General. 134 Act No. 1902 (An Act authorizing the Governor­General to
direct any unexpended balances of appropriations be returned to the general fund of the Insular Treasury
and to transfer from the general fund moneys which have been returned thereto), passed on May 18, 1909
by the First Philippine Legislature, 135 was the first enabling law that granted statutory authority to the
President to transfer funds. The authority was without any limitation, for the Act explicitly empowered the
We begin this dissection by reiterating that Congress cannot anticipate all issues and needs that may come
into play once the budget reaches its execution stage. Executive discretion is necessary at that stage to
achieve a sound fiscal administration and assure effective budget implementation. The heads of offices,
particularly the President, require flexibility in their operations under performance budgeting to enable
them   to   make   whatever   adjustments   are   needed   to   meet   established   work   goals   under   changing
conditions.128 In  particular,   the   power   to  transfer  funds  can  give  the   President  the  flexibility  to  meet
unforeseen events that may otherwise impede the efficient implementation of the PAPs set by Congress in
the GAA.
Congress has traditionally allowed much flexibility to the President in allocating funds pursuant to the
GAAs,129 particularly when the funds are grouped to form lump sum accounts. 130 It is assumed that the
agencies   of   the   Government   enjoy   more   flexibility   when   the   GAAs   provide   broader   appropriation
items.131 This flexibility comes in the form of policies that the Executive may adopt during the budget
execution phase. The DAP – as a strategy to improve the country’s economic position – was one policy
that the President decided to carry out in order to fulfill his mandate under the GAAs.
Denying   to   the   Executive   flexibility   in   the   expenditure   process   would   be   counterproductive.   In
Presidential Spending Power,132 Prof. Louis Fisher, an American constitutional scholar whose specialties
have included budget policy, has justified extending discretionary authority to the Executive thusly:
[T]he impulse to deny discretionary authority altogether should be resisted. There are many number of
reasons   why   obligations   and   outlays   by   administrators   may   have   to   differ   from   appropriations   by
legislators. Appropriations are made many months, and sometimes years, in advance of expenditures.
Congress  acts  with imperfect  knowledge  in trying to legislate  in fields that  are  highly technical  and
constantly   undergoing   change.   New   circumstances   will   develop   to   make   obsolete   and   mistaken   the
decisions reached by Congress at the appropriation stage. It is not practicable for Congress to adjust to
each new development by passing separate supplemental appropriation bills. Were Congress to control
expenditures by confining administrators to narrow statutory details, it would perhaps protect its power of
611 of 669
members of the Committee objected to the ₱1,000,000.00 threshold, saying that the amount was arbitrary
and   might   not   be   reasonable   in   the   future.   The   Committee   agreed   to   eliminate   the  ₱1,000,000.00
threshold, and settled on the ten percent limitation. 141
In the end, the ten percent limitation was discarded during the plenary of the Convention, which adopted
the following final version under Section 16, Article VIII of the 1973 Constitution, to wit:
(5) No law shall be passed authorizing any transfer of appropriations; however, the President, the Prime
Minister,   the   Speaker,   the   Chief   Justice   of   the   Supreme   Court,   and   the   heads   of   Constitutional
Commissions may by law be authorized to augment any item in the general appropriations law for their
respective offices from savings in other items of their respective appropriations.
The  1973  Constitution explicitly  and categorically   prohibited the  transfer  of  funds  from   one  item  to
another, unless Congress enacted a law authorizing the President, the Prime Minister, the Speaker, the
Chief Justice of the Supreme Court, and the heads of the Constitutional omissions to transfer funds for the
purpose of augmenting any item from savings in another item in the GAA of their respective offices. The
leeway was limited to augmentation only, and was further constricted by the condition that the funds to be
transferred should come from savings from another item in the appropriation of the office. 142
On July 30, 1977, President Marcos issued PD No. 1177, providing in its Section 44 that:
Section 44. Authority to Approve Fund Transfers. The President shall have the authority to transfer any
fund   appropriated   for   the   different   departments,   bureaus,   offices   and   agencies   of   the   Executive
Department which are included in the General Appropriations Act, to any program, project, or activity of
any   department,   bureau   or   office   included   in   the   General   Appropriations   Act   or   approved   after   its
enactment.
The   President   shall,   likewise,   have   the   authority   to   augment   any   appropriation   of   the   Executive
Department in the General Appropriations Act, from savings in the appropriations of another department,
Governor­General   to   transfer   any   unexpended   balance   of   appropriations   for   any   bureau   or   office   to
another, and to spend such balance as if it had originally been appropriated for that bureau or office.
From 1916 until 1920, the appropriations laws set a cap on the amounts of funds that could be transferred,
thereby limiting the power to transfer funds. Only 10% of the amounts appropriated for contingent or
miscellaneous expenses could be transferred to a bureau or office, and the transferred funds were to be
used to cover deficiencies in the appropriations also for miscellaneous expenses of said bureau or office.
In 1921, the ceiling on the amounts of funds to be transferred from items under miscellaneous expenses to
any other item of a certain bureau or office was removed.
During the Commonwealth period, the power of the President to transfer funds continued to be governed
by the GAAs despite the enactment of the Constitution in 1935. It is notable that the 1935 Constitution did
not include a provision on the power to transfer funds. At any rate, a shift in the extent of the President’s
power  to transfer  funds was  again  experienced  during this era,  with the  President  being given  more
flexibility in implementing the budget. The GAAs provided that the power to transfer all or portions of the
appropriations in the Executive Department could be made in the "interest of the public, as the President
may determine."136
In its time, the 1971 Constitutional Convention wanted to curtail the President’s seemingly unbounded
discretion in transferring funds.137 Its Committee on the Budget and Appropriation proposed to prohibit
the transfer of funds among the separate branches of the Government and the independent constitutional
bodies, but to allow instead their respective heads to augment items of appropriations from savings in
their respective budgets under certain limitations.138 The clear intention of the Convention was to further
restrict, not to liberalize, the power to transfer appropriations. 139 Thus, the Committee on the Budget and
Appropriation initially considered setting stringent limitations on the power to augment, and suggested
that the augmentation of an item of appropriation could be made "by not more than ten percent if the
original item of appropriation to be augmented does not exceed one million pesos, or by not more than
five percent if the original item of appropriation to be augmented exceeds one million pesos." 140 But two
612 of 669
 x x x x
The foregoing history makes it evident that the Constitutional Commission included Section 25(5), supra,
to keep a tight  rein on the exercise  of the power to transfer  funds appropriated  by Congress by the
President and the other high officials of the Government named therein. The Court stated in Nazareth v.
Villar: 144
In   the   funding   of  current   activities,   projects,   and   programs,   the   general   rule   should   still   be   that   the
budgetary amount contained in the appropriations bill is the extent Congress will determine as sufficient
for the budgetary allocation for the proponent agency. The only exception is found in Section 25 (5),
Article VI of the Constitution, by which the President, the President of the Senate, the Speaker of the
House   of   Representatives,   the   Chief   Justice   of   the   Supreme   Court,   and   the   heads   of   Constitutional
Commissions   are   authorized   to   transfer   appropriations   to   augmentany   item   in   the   GAA   for   their
respective offices from the savings in other items of their respective appropriations. The plain language of
the constitutional restriction leaves no room for the petitioner’s posture, which we should now dispose of
as untenable.
It bears emphasizing that the exception in favor of the high officials named in Section 25(5), Article VI of
the Constitution limiting the authority to transfer savings only to augment another item in the GAA is
strictly but reasonably construed as exclusive. As the Court has expounded in Lokin, Jr. v. Commission
on Elections:
When the statute itself enumerates the exceptions to the application of the general rule, the exceptions are
strictly but reasonably construed. The exceptions extend only as far as their language fairly warrants, and
all doubts should be resolved in favor of the general provision rather than the exceptions. Where the
general rule is established by a statute with exceptions, none but the enacting authority can curtail the
former. Not even the courts may add to the latter by implication, and it is a rule that an express exception
excludes all others, although it is always proper in determining the applicability of the rule to inquire
whether, in a particular case, it accords with reason and justice.
bureau, office or agency within the Executive Branch, pursuant to the provisions of Article VIII, Section
16 (5) of the Constitution.
In Demetria v. Alba, however, the Court struck down the first paragraph of Section 44 for contravening
Section 16(5)of the 1973 Constitution, ruling:
Paragraph 1 of Section 44 of P.D. No. 1177 unduly over­extends the privilege granted under said Section
16. It empowers the President to indiscriminately transfer funds from one department, bureau, office or
agency of the Executive Department to any program, project or activity of any department, bureau or
office included in the General Appropriations Act or approved after its enactment, without regard as to
whether or not the funds to be transferred are actually savings in the item from which the same are to be
taken, or whether or not the transfer is for the purpose of augmenting the item to which said transfer is to
be   made.   It   does   not   only   completely   disregard   the   standards   set   in   the   fundamental   law,   thereby
amounting to an undue delegation  of legislative powers, but  likewise goes beyond the tenor thereof.
Indeed, such constitutional infirmities render the provision in question null and void.143
It is significant that Demetria was promulgated 25 days after the ratification by the people of the 1987
Constitution, whose Section 25(5) of Article VI is identical to Section 16(5), Article VIII of the 1973
Constitution, to wit:
Section 25. x x x
x x x x
5) No law shall be passed authorizing any transfer of appropriations; however, the President, the President
of the Senate, the Speaker of the House of Representatives, the Chief Justice of the Supreme Court, and
the heads of Constitutional Commissions may, by law, be authorized to augment any item in the general
appropriations   law   for   their   respective   offices   from   savings   in   other   items   of   their   respective
appropriations.
613 of 669
the DAP; hence, transfers under the
DAP were unconstitutional
Section 25(5), supra, not being a self­executing provision of the Constitution, must have an implementing
law for it to be operative. That law, generally, is the GAA of a given fiscal year. To comply with the first
requisite, the GAAs should expressly authorize the transfer of funds.
Did the GAAs expressly authorize the transfer of funds?
In the 2011 GAA, the provision that  gave the President  and the other high officials the authority to
transfer funds was Section 59, as follows:
Section 59. Use of Savings. The President of the Philippines, the Senate President, the Speaker of the
House   of   Representatives,   the   Chief   Justice   of   the   Supreme   Court,   the   Heads   of   Constitutional
Commissions enjoying fiscal autonomy, and the Ombudsman are hereby authorized to augment any item
in this Act from savings in other items of their respective appropriations.
In the 2012 GAA, the empowering provision was Section 53, to wit:
Section 53. Use of Savings. The President of the Philippines, the Senate President, the Speaker of the
House   of   Representatives,   the   Chief   Justice   of   the   Supreme   Court,   the   Heads   of   Constitutional
Commissions enjoying fiscal autonomy, and the Ombudsman are hereby authorized to augment any item
in this Act from savings in other items of their respective appropriations.
In fact, the foregoing provisions of the 2011 and 2012 GAAs were cited by the DBM as justification for
the use of savings under the DAP.145
A reading shows, however, that the aforequoted provisions of the GAAs of 2011 and 2012 were textually
unfaithful to the Constitution for not carrying the phrase "for their respective offices" contained in Section
25(5), supra. The impact of the phrase "for their respective offices" was to authorize only transfers of
The appropriate and natural office of the exception is to exempt something from the scope of the general
words of a statute, which is otherwise within the scope and meaning of such general words. Consequently,
the existence of an exception in a statute clarifies the intent that the statute shall apply to all cases not
excepted. Exceptions are subject to the rule of strict construction; hence, any doubt will be resolved in
favor of the general provision and against the exception. Indeed, the liberal construction of a statute will
seem to require in many circumstances that the exception, by which the operation of the statute is limited
or abridged, should receive a restricted construction.
Accordingly, we should interpret Section 25(5), supra, in the context of a limitation on the President’s
discretion over the appropriations during the Budget Execution Phase.
b. Requisites for the valid transfer of
appropriated funds under Section
25(5), Article VI of the 1987
Constitution
The   transfer   of   appropriated   funds,   to   be   valid   under   Section   25(5),   supra,   must   be   made   upon   a
concurrence of the following requisites, namely:
(1) There is a law authorizing the President, the President of the Senate, the Speaker of the House of
Representatives, the Chief Justice of the Supreme Court, and the heads of the Constitutional Commissions
to transfer funds within their respective offices;
(2) The funds to be transferred are savings generated from the appropriations for their respective offices;
and (3) The purpose of the transfer is to augment an item in the general appropriations law for their
respective offices.
b.1. First Requisite–GAAs of 2011 and
2012 lacked valid provisions to
authorize transfers of funds under
614 of 669
relevant provisions of the GAAs. Belgica argues that "savings" should be understood to refer to the excess
money after the items that needed to be funded have been funded, or those that needed to be paid have
been paid pursuant to the budget.  The petitioners posit that there could be savings only when the PAPs
146
for   which   the   funds   had   been   appropriated   were   actually   implemented   and   completed,   or   finally
discontinued or abandoned. They insist that savings could not be realized with certainty in the middle of
the fiscal year; and that the funds for "slow­moving" PAPs could not be considered as savings because
such PAPs had not actually been abandoned or discontinued yet.  They stress that NBC No. 541, by
147
allowing  the   withdrawn  funds   to  be   reissued   to  the   "original   program   or  project   from  which   it   was
withdrawn,"   conceded   that   the   PAPs   from   which   the   supposed   savings   were   taken   had   not   been
completed, abandoned or discontinued.148
The  OSG represents  that  "savings"  were  "appropriations  balances,"  being  the difference  between  the
appropriation   authorized   by   Congress   and   the   actual   amount   allotted   for   the   appropriation;   that   the
definition of "savings" in the GAAs set only the parameters for determining when savings occurred; that it
was still  the President  (as well  as the other officers  vested by the Constitution with the authority to
augment) who ultimately determined when savings actually existed because savings could be determined
only   during   the   stage   of   budget   execution;   that   the   President   must   be   given   a   wide   discretion   to
accomplish his tasks; and that the withdrawn unobligated allotments were savings inasmuch as they were
clearly   "portions   or   balances   of   any   programmed   appropriation…free   from   any   obligation   or
encumbrances which are (i) still available after the completion or final discontinuance or abandonment of
the work, activity or purpose for which the appropriation is authorized…"
We partially find for the petitioners.
In ascertaining the meaning of savings, certain principles should be borne in mind. The first principle is
that Congress wields the power of the purse. Congress decides how the budget will be spent; what PAPs
to fund; and the amounts of money to be spent for each PAP. The second principle is that the Executive,
as the department of the Government tasked to enforce the laws, is expected to faithfully execute the
GAA and to spend the budget in accordance with the provisions of the GAA. 149 The Executive is expected
funds within their offices (i.e., in the case of the President, the transfer was to an item of appropriation
within the Executive). The provisions carried a different phrase ("to augment any item in this Act"), and
the effect was that the 2011 and 2012 GAAs thereby literally allowed the transfer of funds from savings to
augment any item in the GAAs even if the item belonged to an office outside the Executive. To that extent
did the 2011 and 2012 GAAs contravene the Constitution. At the very least, the aforequoted provisions
cannot be used to claim authority to transfer appropriations from the Executive to another branch, or to a
constitutional commission.
Apparently realizing the problem, Congress inserted the omitted phrase in the counterpart provision in the
2013 GAA, to wit:
Section 52. Use of Savings. The President of the Philippines, the Senate President, the Speaker of the
House   of   Representatives,   the   Chief   Justice   of   the   Supreme   Court,   the   Heads   of   Constitutional
Commissions enjoying fiscal autonomy, and the Ombudsman are hereby authorized to use savings in their
respective appropriations to augment actual deficiencies incurred for the current year in any item of their
respective appropriations.
Even had a valid law authorizing the transfer of funds pursuant to Section 25(5), supra, existed, there still
remained two other requisites to be met, namely: that the source of funds to be transferred were savings
from   appropriations   within   the   respective   offices;   and   that   the   transfer   must   be   for   the   purpose   of
augmenting an item of appropriation within the respective offices.
b.2. Second Requisite – There were
no savings from which funds
could be sourced for the DAP
Were the funds used in the DAP actually savings?
The petitioners claim that the funds used in the DAP — the unreleased appropriations and withdrawn
unobligated allotments — were not actual savings within the context of Section 25(5), supra, and the
615 of 669
The three instances listed in the GAAs’ aforequoted definition were a sure indication that savings could
be   generated   only   upon   the   purpose   of   the   appropriation   being   fulfilled,   or   upon   the   need   for   the
appropriation being no longer existent.
The phrase "free from any obligation or encumbrance" in the definition of savings in the GAAs conveyed
the notion that the appropriation was at that stage when the appropriation was already obligated and the
appropriation was already released. This interpretation was reinforced by the enumeration of the three
instances for savings to arise, which showed that the appropriation referred to had reached the agency
level. It could not be otherwise, considering that only when the appropriation had reached the agency
level could it be determined whether (a) the PAP for which the appropriation had been authorized was
completed, finally discontinued, or abandoned; or (b) there were vacant positions and leaves of absence
without pay; or (c) the required or planned targets, programs and services were realized at a lesser cost
because of the implementation of measures resulting in improved systems and efficiencies.
The DBM declares that part of the savings brought under the DAP came from "pooling of unreleased
appropriations such as unreleased Personnel Services appropriations which will lapse at the end of the
year,   unreleased   appropriations   of   slow   moving   projects   and   discontinued   projects   per   Zero­Based
Budgeting findings."
The declaration of the DBM by itself does not state the clear legal basis for the treatment of unreleased or
unalloted appropriations as savings.
The fact alone that the appropriations are unreleased or unalloted is a mere description of the status of the
items as unalloted or unreleased. They have not yet ripened into categories of items from which savings
can be generated. Appropriations have been considered "released" if there has already been an allotment
or authorization to incur obligations and disbursement authority. This means that the DBM has issued
either   an   ABM   (for   those   not   needing   clearance),   or   a   SARO   (for   those   needing   clearance),   and
consequently   an   NCA,   NCAA   or   CDC,   as   the   case   may   be.   Appropriations   remain   unreleased,   for
instance, because of noncompliance with documentary requirements (like the Special Budget Request), or
to faithfully implement the PAPs for which Congress allocated funds, and to limit the expenditures within
the allocations, unless exigencies result to deficiencies for which augmentation is authorized, subject to
the conditions provided by law. The third principle is that in making the President’s power to augment
operative under the GAA, Congress recognizes the need for flexibility in budget execution. In so doing,
Congress diminishes its own power of the purse, for it delegates a fraction of its power to the Executive.
But Congress does not thereby allow the Executive to override its authority over the purse as to let the
Executive   exceed   its   delegated   authority.   And   the   fourth   principle   is   that   savings   should   be   actual.
"Actual"   denotes   something   that   is   real   or   substantial,   or   something   that   exists   presently   in   fact,   as
opposed to something that is merely theoretical, possible, potential or hypothetical. 150
The foregoing principles caution us to construe savings strictly against expanding the scope of the power
to augment. It is then indubitable that the power to augment was to be used only when the purpose for
which the funds had been allocated were already satisfied, or the need for such funds had ceased to exist,
for only then could savings be properly realized. This interpretation prevents the Executive from unduly
transgressing Congress’ power of the purse.
The   definition   of   "savings"   in   the   GAAs,   particularly   for   2011,   2012   and   2013,   reflected   this
interpretation and made it operational, viz:
Savings   refer   to   portions   or   balances   of   any   programmed   appropriation   in   this   Act   free   from   any
obligation or encumbrance which are: (i) still available after the completion or final discontinuance or
abandonment   of   the   work,   activity   or   purpose   for   which   the   appropriation   is   authorized;   (ii)   from
appropriations balances arising from unpaid compensation and related costs pertaining to vacant positions
and   leaves   of   absence   without   pay;   and   (iii)   from   appropriations   balances   realized   from   the
implementation of measures resulting in improved systems and efficiencies and thus enabled agencies to
meet and deliver the required or planned targets, programs and services approved in this Act at a lesser
cost.
616 of 669
ON THE AUTHORITY TO WITHDRAW UNOBLIGATED ALLOTMENTS
5.0   The   DBM,   during   the   course   of   performance   reviews   conducted   on   the   agencies’   operations,
particularly on the implementation of their projects/activities, including expenses incurred in undertaking
the same, have been continuously calling the attention of all National Government agencies (NGAs) with
low levels of obligations as of end of the first quarter to speedup the implementation of their programs
and projects in the second quarter.
6.0 Said reminders were made in a series of consultation meetings with the concerned agencies and with
call­up letters sent.
7.0 Despite said reminders and the availability of funds at the department’s disposal, the level of financial
performance of some departments registered below program, with the targeted obligations/disbursements
for the first semester still not being met.
8.0 In order to maximize the use of the available allotment, all unobligated balances as of June 30, 2012,
both   for   continuing   and   current   allotments   shall   be   withdrawn   and   pooled   to   fund   fast   moving
programs/projects.
9.0 It may be emphasized that the allotments to be withdrawn will be based on the list of slow moving
projects to be identified by the agencies and their catch up plans to be evaluated by the DBM.
It is apparent from the foregoing text that the withdrawal of unobligated allotments would be based on
whether the allotments pertained to slow­moving projects, or not. However, NBC No. 541 did not set in
clear terms the criteria for the withdrawal of unobligated allotments, viz:
3.1. These guidelines shall cover  the withdrawal  of unobligated allotments as of June 30, 2012 ofall
national  government  agencies  (NGAs) charged  against FY 2011 Continuing Appropriation (R.A. No.
10147) and FY 2012 Current Appropriation (R.A. No. 10155), pertaining to:
simply because of the unavailability of funds. But the appropriations do not actually reach the agencies to
which they were allocated under the GAAs, and have remained with the DBM technically speaking. Ergo,
unreleased appropriations refer to appropriations with allotments but without disbursement authority.
For   us   to   consider   unreleased   appropriations   as   savings,  unless   these   met   the  statutory   definition   of
savings, would seriously undercut the congressional power of the purse, because such appropriations had
not even reached and been used by the agency concerned vis­à­vis the PAPs for which Congress had
allocated   them.   However,   if   an   agency   has   unfilled   positions   in   its   plantilla   and   did   not   receive   an
allotment   and   NCA   for   such   vacancies,   appropriations   for   such   positions,   although   unreleased,   may
already constitute savings for that agency under the second instance.
Unobligated   allotments,   on   the   other   hand,   were   encompassed   by   the   first   part   of   the   definition   of
"savings" in the GAA, that is, as "portions or balances of any programmed appropriation in this Act free
from any obligation or encumbrance." But the first part of the definition was further qualified by the three
enumerated instances of when savings would be realized. As such, unobligated allotments could not be
indiscriminately declared as savings without first determining whether any of the three instances existed.
This signified that the DBM’s withdrawal of unobligated allotments had disregarded the definition of
savings under the GAAs.
Justice Carpio has validly observed in his Separate Concurring Opinion that MOOE appropriations are
deemed divided into twelve monthly allocations within the fiscal year; hence, savings could be generated
monthly from the excess or unused MOOE appropriations other than the Mandatory Expenditures and
Expenditures for Business­type Activities because of the physical impossibility to obligate and spend such
funds as MOOE for a period that already lapsed. Following this observation, MOOE for future months are
not savings and cannot be transferred.
The DBM’s Memorandum for the President dated June 25, 2012 (which became the basis of NBC No.
541) stated:
617 of 669
Section 65. Availability of Appropriations. — Appropriations for MOOE and capital outlays authorized in
this Act shall be available for release and obligation for the purpose specified, and under the same special
provisions applicable thereto, for a period extending to one fiscal year after the end of the year in which
such items were appropriated:  PROVIDED, That appropriations for MOOE and capital outlays under
R.A. No. 9970 shall be made available up to the end of FY 2011: PROVIDED, FURTHER, That a report
on these releases and obligations shall be submitted to the Senate Committee on Finance and the House
Committee on Appropriations.
and Section 63 General Provisions of the 2012 GAA, viz:
Section 63. Availability of Appropriations. — Appropriations for MOOE and capital outlays authorized in
this Act shall be available for release and obligation for the purpose specified, and under the same special
provisions applicable thereto, for a period extending to one fiscal year after the end of the year in which
such   items  were   appropriated:  PROVIDED,   That   a  report  on  these   releases  and   obligations  shall   be
submitted to the Senate Committee on Finance and the House Committee on Appropriations, either in
printed form or by way of electronic document.154
Thus,   another   alleged   area   of   constitutional   infirmity   was   that   the   DAP   and   its   relevant   issuances
shortened the period of availability of the appropriations for MOOE and capital outlays.
Congress provided a one­year period of availability of the funds for all allotment classes in the 2013 GAA
(R.A. No. 10352), to wit:
Section 63. Availability of Appropriations.— All appropriations authorized in this Act shall be available
for release and obligation for the purposes specified, and under the same special provisions applicable
thereto, until the end of FY 2013: PROVIDED, That a report on these releases and obligations shall be
submitted to the Senate Committee on Finance and House Committee on Appropriations, either in printed
form or by way of electronic document.
3.1.1 Capital Outlays (CO);
3.1.2 Maintenance and Other Operating Expenses (MOOE) related to the implementation of programs and
projects, as well as capitalized MOOE; and
3.1.3 Personal Services corresponding to unutilized pension benefits declared as savings by the agencies
concerned based on their undated/validated list of pensioners.
A perusal of its various provisions reveals that NBC No. 541 targeted the "withdrawal of unobligated
allotments   of   agencies   with   low   levels   of   obligations" 151 "to   fund   priority   and/or   fast­moving
programs/projects."152 But the fact  that  the withdrawn  allotments could be "[r]eissued  for the original
programs   and   projects   of   the   agencies/OUs   concerned,   from   which   the   allotments   were
withdrawn"153 supported the conclusion that the PAPs had not yet been finally discontinued or abandoned.
Thus, the purpose for which the withdrawn funds had been appropriated was not yet fulfilled, or did not
yet cease to exist, rendering the declaration of the funds as savings impossible.
Worse, NBC No. 541 immediately considered for withdrawal all released allotments in 2011 charged
against the 2011 GAA that had remained unobligated based on the following considerations, to wit:
5.4.1   The   departments/agencies’   approved   priority   programs   and   projects   are   assumed   to   be
implementation­ready and doable during the given fiscal year; and
5.4.2 The practice of having substantial carryover appropriations may imply that the agency has a slower­
than­programmed   implementation   capacity   or   agency   tends   to   implement   projects   within   a   two­year
timeframe.
Such withdrawals pursuant to NBC No. 541, the circular that affected the unobligated allotments for
continuing and current appropriations as of June 30, 2012, disregarded the 2­year period of availability of
the appropriations for MOOE and capital outlay extended under Section 65, General Provisions of the
2011 GAA, viz:
618 of 669
Contrary to the respondents’ insistence, the withdrawals were upon the initiative of the DBM itself. The
text of NBC No. 541 bears this out, to wit:
5.2 For the purpose of determining the amount of unobligated allotments that shall be withdrawn, all
departments/agencies/operating   units   (OUs)   shall   submit   to   DBM   not   later   than   July   30,   2012,   the
following budget accountability reports as of June 30, 2012;
• Statement of Allotments, Obligation and Balances (SAOB);
• Financial Report of Operations (FRO); and
• Physical Report of Operations.
5.3 In the absence of the June 30, 2012 reports cited under item 5.2 of this Circular, the agency’s latest
report   available   shall   be   used   by   DBM   as   basis   for   withdrawal   of   allotment.   The   DBM   shall
compute/approximate the agency’s obligation level as of June 30 to derive its unobligated allotments as of
same period. Example: If the March 31 SAOB or FRO reflects actual obligations of P 800M then the June
30 obligation level shall approximate to ₱1,600 M (i.e., ₱800 M x 2 quarters).
The petitioners assert that no law had authorized the withdrawal and transfer of unobligated allotments
and the pooling of unreleased appropriations; and that the unbridled withdrawal of unobligated allotments
and the retention of appropriated funds were akin to the impoundment of appropriations that could be
allowed  only in case  of "unmanageable  national  government  budget  deficit"  under the  GAAs, 157 thus
violating the provisions of the GAAs of 2011, 2012 and 2013 prohibiting the retention or deduction of
allotments. 158
In contrast, the respondents emphasize that NBC No. 541 adopted a spending, not saving, policy as a last­
ditch effort of the Executive to push agencies into actually spending their appropriations; that such policy
did   not   amount   to   an   impoundment   scheme,   because   impoundment   referred   to   the   decision   of   the
Executive   to   refuse   to   spend   funds   for   political   or   ideological   reasons;   and   that   the   withdrawal   of
Yet, in his memorandum for the President dated May 20, 2013, Sec. Abad sought omnibus authority to
consolidate savings and unutilized balances to fund the DAP on a quarterly basis, viz:
7.0 If the level of financial performance of some department will register below program, even with the
availability of funds at their disposal, the targeted obligations/disbursements for each quarter will not be
met. It  is important  to note that  these  funds will  lapse at  the  end of the  fiscal  year  if these remain
unobligated.
8.0 To maximize the use of the available allotment, all unobligated balances at the end of every quarter,
both   for   continuing   and   current   allotments   shall   be   withdrawn   and   pooled   to   fund   fast   moving
programs/projects.
9.0 It may be emphasized that the allotments to be withdrawn will be based on the list of slow moving
projects to be identified by the agencies and their catch up plans to be evaluated by the DBM.
The validity period of the affected appropriations, already given the brief Lifes pan of one year, was
further shortened to only a quarter of a year under the DBM’s memorandum dated May 20, 2013.
The petitioners accuse the respondents of forcing the generation of savings in order to have a larger fund
available   for   discretionary   spending.   They   aver   that   the   respondents,   by   withdrawing   unobligated
allotments   in   the   middle   of   the   fiscal   year,   in   effect   deprived   funding   for   PAPs   with   existing
appropriations under the GAAs.155
The respondents belie the accusation, insisting that the unobligated allotments were being withdrawn
upon   the   instance   of   the   implementing   agencies   based   on   their   own   assessment   that   they   could   not
obligate those allotments pursuant to the President’s directive for them to spend their appropriations as
quickly as they could in order to ramp up the economy.156
We agree with the petitioners.
619 of 669
Expenditures and Sources of Financing submitted by the President and approved by Congress pursuant to
Section 22, Article VII of the Constitution, or (ii) there are clear economic indications of an impending
occurrence of such condition, as determined by the Development Budget Coordinating Committee and
approved by the President.
The 2012 and 2013 GAAs contained similar provisions.
The   withdrawal   of   unobligated   allotments   under   the   DAP   should   not   be   regarded   as   impoundment
because it entailed only the transfer of funds, not the retention or deduction of appropriations.
Nor could Section 68 of the 2011 GAA (and the similar provisions of the 2012 and 2013 GAAs) be
applicable. They uniformly stated:
Section 68. Prohibition Against Retention/Deduction of Allotment. Fund releases  from  appropriations
provided in this Act shall be transmitted intact or in full to the office or agency concerned. No retention or
deduction as reserves or overhead shall be made, except as authorized by law, or upon direction of the
President of the Philippines. The COA shall ensure compliance with this provision to the extent that sub­
allotments by agencies to their subordinate offices are in conformity with the release documents issued by
the DBM.
The provision obviously pertained to the retention or deduction of allotments upon their release from the
DBM, which was a different matter altogether. The Court should not expand the meaning of the provision
by applying it to the withdrawal of allotments.
The respondents rely on Section 38, Chapter 5, Book VI of the Administrative Code of 1987 to justify the
withdrawal of unobligated allotments. But the provision authorized only the suspension or stoppage of
further expenditures, not the withdrawal of unobligated allotments, to wit:
Section 38. Suspension of Expenditure of Appropriations.­ Except as otherwise provided in the General
Appropriations Act and whenever in his judgment the public interest so requires, the President, upon
allotments   under   NBC   No.   541   was   made   pursuant   to   Section   38,   Chapter   5,   Book   VI   of   the
Administrative Code, by which the President  was granted the authority to suspend or otherwise stop
further  expenditure  of   funds  allotted  to  any  agency   whenever  in  his  judgment   the  public  interest   so
required.
The assertions of the petitioners are upheld. The withdrawal and transfer of unobligated allotments and
the pooling of unreleased appropriations were invalid for being bereft of legal support. Nonetheless, such
withdrawal of unobligated allotments and the retention of appropriated funds cannot be considered as
impoundment.
According to Philippine Constitution Association v. Enriquez: 159 "Impoundment refers to a refusal by the
President, for whatever reason, to spend funds made available by Congress. It is the failure to spend or
obligate budget authority of any type." Impoundment under the GAA is understood to mean the retention
or deduction of appropriations. The 2011 GAA authorized impoundment only in case of unmanageable
National Government budget deficit, to wit:
Section 66. Prohibition Against Impoundment of Appropriations. No appropriations authorized under this
Act   shall   be   impounded   through   retention   or   deduction,   unless   in   accordance   with   the   rules   and
regulations to be issued by the DBM: PROVIDED, That all the funds appropriated for the purposes,
programs,   projects   and   activities   authorized   under   this   Act,   except   those   covered   under   the
Unprogrammed Fund, shall be released pursuant to Section 33 (3), Chapter 5, Book VI of E.O. No. 292.
Section 67. Unmanageable National Government Budget Deficit. Retention or deduction of appropriations
authorized in this Act shall be effected only in cases where there is an unmanageable national government
budget deficit.
Unmanageable national government budget deficit as used in this section shall be construed to mean that
(i)   the   actual   national   government   budget   deficit   has   exceeded   the   quarterly   budget   deficit   targets
consistent with the full­year target deficit as indicated in the FY 2011 Budget of
620 of 669
b.3. Third Requisite – No funds from
savings could be transferred under
the DAP to augment deficient items
not provided in the GAA
The third requisite for a valid transfer of funds is that the purpose of the transfer should be "to augment an
item in the general appropriations law for the respective offices." The term "augment" means to enlarge or
increase in size, amount, or degree.160
The GAAs for 2011, 2012 and 2013 set as a condition for augmentation that the appropriation for the PAP
item to be augmented must be deficient, to wit: –
x   x   x   Augmentation   implies   the   existence   in   this   Act   of   a   program,   activity,   or   project   with   an
appropriation, which upon implementation, or subsequent evaluation of needed resources, is determined
to be deficient. In no case shall a non­existent program, activity, or project, be funded by augmentation
from savings or by the use of appropriations otherwise authorized in this Act.
In other words, an appropriation for any PAP must first be determined to be deficient before it could be
augmented from savings. Note is taken of the fact that the 2013 GAA already made this quite clear, thus:
Section 52. Use of Savings. The President of the Philippines, the Senate President, the Speaker of the
House   of   Representatives,   the   Chief   Justice   of   the   Supreme   Court,   the   Heads   of   Constitutional
Commissions enjoying fiscal autonomy, and the Ombudsman are hereby authorized to use savings in their
respective appropriations to augment actual deficiencies incurred for the current year in any item of their
respective appropriations.
As of 2013, a total of ₱144.4 billion worth of PAPs were implemented through the DAP.161
Of this amount ₱82.5 billion were released in 2011 and ₱54.8 billion in 2012.162 Sec. Abad has reported
that 9% of the total DAP releases were applied to the PAPs identified by the legislators. 163
notice to the head of office concerned, is authorized to suspend or otherwise stop further expenditure of
funds allotted for any agency, or any other expenditure authorized in the General Appropriations Act,
except for personal services appropriations used for permanent officials and employees.
Moreover, the DBM did not suspend or stop further expenditures in accordance with Section 38, supra,
but instead transferred the funds to other PAPs.
It is relevant to remind at this juncture that the balances of appropriations that remained unexpended at the
end of the fiscal year were to be reverted to the General Fund.1âwphi1 This was the mandate of Section
28, Chapter IV, Book VI of the Administrative Code, to wit:
Section   28.   Reversion   of   Unexpended   Balances   of   Appropriations,   Continuing   Appropriations.­
Unexpended balances of appropriations authorized in the General Appropriation Act shall revert to the
unappropriated  surplus of  the General  Fund at  the  end of the  fiscal  year  and shall  not  thereafter  be
available for expenditure except by subsequent legislative enactment: Provided, that appropriations for
capital   outlays   shall   remain   valid   until   fully   spent   or   reverted:   provided,   further,   that   continuing
appropriations for current operating expenditures may be specifically recommended and approved as such
in support  of projects whose effective  implementation calls for multi­year expenditure  commitments:
provided, finally, that the President may authorize the use of savings realized by an agency during given
year to meet non­recurring expenditures in a subsequent year.
The balances of continuing appropriations shall be reviewed as part of the annual  budget preparation
process   and   the   preparation   process   and   the   President   may   approve   upon   recommendation   of   the
Secretary,   the   reversion   of   funds   no   longer   needed   in   connection   with   the   activities   funded   by   said
continuing appropriations.
The   Executive   could   not   circumvent   this   provision   by   declaring   unreleased   appropriations   and
unobligated allotments as savings prior to the end of the fiscal year.
621 of 669
In   refutation,   the   OSG   argues   that   a   total   of   116   DAP­financed   PAPs   were   implemented,   had The petitioners disagree, however, and insist that the DAP supported the following PAPs that had not
appropriation covers, and could properly be accounted for because the funds were released following and been covered with appropriations in the respective GAAs, namely:
pursuant   to   the   standard   practices   adopted   by   the   DBM.  In   support   of   its   argument,   the   OSG   has
167

submitted seven evidence packets containing memoranda, SAROs, and other pertinent documents relative (i) ₱1.5 billion for the Cordillera People’s Liberation Army;
to the implementation and fund transfers under the DAP.168
(ii) ₱1.8 billion for the Moro National Liberation Front;
Upon careful review of the documents contained in the seven evidence packets, we conclude that the
"savings" pooled under the DAP were allocated to PAPs that were not covered by any appropriations in (iii) ₱700 million for assistance to Quezon Province;164

the pertinent GAAs.
(iv) ₱50 million to ₱100 (million) each to certain senators;165

For example, the SARO issued on December 22, 2011 for the highly vaunted Disaster Risk, Exposure,
(v)  ₱10 billion for the relocation of families living along dangerous zones under the National Housing
Assessment and Mitigation (DREAM) project under the Department of Science and Technology (DOST)
Authority;
covered the amount of ₱1.6 Billion,169 broken down as follows:

(vi) ₱10 billion and ₱20 billion equity infusion under the Bangko Sentral;
APPROPRIATION PARTICULARS
CODE
(vii) ₱5.4 billion landowners’ compensation under the Department of Agrarian Reform;
A.03.a.01.a Generation of new knowledge and technologies and research capability building
in priority areas identified as strategic to National Development
(viii) ₱8.6 billion for the ARMM comprehensive peace and development program;
Personnel Services
Maintenance and Other Operating Expenses
(ix) ₱6.5 billion augmentation of LGU internal revenue allotments
Capital Outlays

(x) ₱5 billion for crucial projects like tourism road construction under the Department of Tourism and the
Department of Public Works and Highways;

the pertinent provision of the 2011 GAA (R.A. No. 10147) showed that Congress had appropriated only (xi) ₱1.8 billion for the DAR­DPWH Tulay ng Pangulo;

₱537,910,000 for MOOE, but nothing for personnel services and capital outlays, to wit:
(xii) ₱1.96 billion for the DOH­DPWH rehabilitation of regional health units; and

(xiii) ₱4 billion for the DepEd­PPP school infrastructure projects.166

622 of 669
It is worth stressing in this connection that the failure of the GAAs to set aside any amounts for an Personnel Maintenance
expense   category   sufficiently   indicated   that   Congress   purposely   did   not   see   fit   to   fund,   much   less Services and Other
implement, the PAP concerned. This indication becomes clearer when even the President himself did not Operating
Expenditures
recommend in the NEP to fund the PAP. The consequence was that any PAP requiring expenditure that
did not receive any appropriation under the GAAs could only be a new PAP, any funding for which would
III. Operations
go beyond the authority laid down by Congress in enacting the GAAs. That happened in some instances
under the DAP. a. Funding Assistance to Science 177,406,000 1,887,365,0
and Technology Activities
In relation to the December 22, 2011 SARO issued to the Philippine Council for Industry, Energy and
1 Central Office 1,554,238,0
Emerging   Technology   Research   and   Development   (DOST­PCIEETRD)171 for   Establishment   of   the
Advanced Failure Analysis Laboratory, which reads:

APPROPRIATION PARTICULARS
CODE a. Generation of new
knowledge and
technologies and research
Development, integration and coordination of the National Research System for
capability building in
A.02.a Industry, Energy and Emerging Technology and Related Fields
priority areas identified as
Capital Outlays
strategic to National
Development 537,910,0

the appropriation code and the particulars appearing in the SARO did not correspond to the program
specified   in   the   GAA,   whose   particulars   were   Research   and   Management   Services(inclusive   of   the
following activities: (1) Technological and Economic Assessment for Industry, Energy and Utilities; (2)
Dissemination of Science and Technology Information; and (3) Management of PCIERD Information
System for Industry, Energy and Utilities. Even assuming that Development, integration and coordination
of the National Research System for Industry, Energy and Emerging Technology and Related Fields– the
particulars   stated   in   the   SARO   –   could   fall   under   the   broad   program   description   of   Research   and
Management Services– as appearing in the SARO, it would nonetheless remain a new activity by reason
Aside   from   this   transfer   under   the   DAP   to   the   DREAM   project   exceeding   by   almost   300%   the
appropriation by Congress for the program Generation of new knowledge and technologies and research
capability building in priority areas identified as strategic to National Development, the Executive allotted
funds for personnel services and capital outlays. The Executive thereby substituted its will to that of
Congress. Worse, the Executive had not earlier proposed any amount for personnel services and capital
outlays in the NEP that became the basis of the 2011 GAA.170

623 of 669
any public money without legislative authorization."181 To conform  with the governing principles, the
Executive cannot circumvent the prohibition by Congress of an expenditure for a PAP by resorting to
either   public   or   private   funds.  Nor   could   the   Executive   transfer   appropriated   funds   resulting   in   an
182
increase in the budget for one PAP, for by so doing the appropriation for another PAP is necessarily
decreased. The terms of both appropriations will thereby be violated.
b.4 Third Requisite – Cross­border
augmentations from savings were
prohibited by the Constitution
By providing that the President, the President of the Senate, the Speaker of the House of Representatives,
the   Chief   Justice   of   the   Supreme   Court,   and   the   Heads   of   the   Constitutional   Commissions   may   be
authorized  to augment  any item  in the GAA  "for their  respective  offices,"  Section 25(5),  supra,  has
delineated borders between their offices, such that funds appropriated for one office are prohibited from
crossing over to another office even in the guise of augmentation of a deficient item or items. Thus, we
call such transfers of funds cross­border transfers or cross­border augmentations.
To be sure, the phrase "respective offices" used in Section 25(5), supra, refers to the entire Executive,
with   respect   to   the   President;   the   Senate,   with   respect   to   the   Senate   President;   the   House   of
Representatives,   with   respect   to   the   Speaker;   the   Judiciary,   with   respect   to   the   Chief   Justice;   the
Constitutional Commissions, with respect to their respective Chairpersons.
Did any cross­border transfers or augmentations transpire?
During the oral arguments on January 28, 2014, Sec. Abad admitted making some cross­border 
augmentations, to wit:
JUSTICE BERSAMIN:
of its not being specifically stated in the GAA. As such, the DBM, sans legislative authorization, could
not validly fund and implement such PAP under the DAP.
In defending the disbursements, however, the OSG contends that the Executive enjoyed sound discretion
in implementing the budget given the generality in the language and the broad policy objectives identified
under the GAAs;172 and that the President enjoyed unlimited authority to spend the initial appropriations
under his authority to declare and utilize savings,173 and in keeping with his duty to faithfully execute the
laws.
Although the OSG rightly contends that the Executive was authorized to spend in line with its mandate to
faithfully execute the laws (which included the GAAs), such authority did not translate to unfettered
discretion that allowed the President to substitute his own will for that of Congress. He was still required
to remain faithful to the provisions of the GAAs, given that his power to spend pursuant to the GAAs was
but a delegation to him from Congress. Verily, the power to spend the public wealth resided in Congress,
not   in   the   Executive.174 Moreover,   leaving   the   spending   power   of   the   Executive   unrestricted   would
threaten to undo the principle of separation of powers.175
Congress   acts   as   the   guardian   of   the   public   treasury   in   faithful   discharge   of   its   power   of   the   purse
whenever it deliberates and acts on the budget proposal submitted by the Executive. 176 Its power of the
purse is touted as the very foundation of its institutional strength, 177 and underpins "all other legislative
decisions   and   regulating   the   balance   of   influence   between   the   legislative   and   executive   branches   of
government."178 Such enormous power encompasses the capacity to generate money for the Government,
to appropriate public funds, and to spend the money. 179 Pertinently, when it exercises its power of the
purse, Congress wields control by specifying the PAPs for which public money should be spent.
It   is   the   President   who   proposes   the   budget   but   it   is   Congress   that   has   the   final   say   on   matters   of
appropriations.180 For   this   purpose,   appropriation   involves   two   governing   principles,   namely:   (1)   "a
Principle of the Public Fisc, asserting that all monies received from whatever source by any part of the
government are public funds;" and (2) "a Principle of Appropriations Control, prohibiting expenditure of
624 of 669
These cross border examples, cross border augmentations were not supported by appropriations… Alright, the whole time that you have been Secretary of Department of Budget and Management, did the
Executive Department ever redirect any part of savings of the National Government under your control
SECRETARY ABAD: cross border to another department?

They were, we were augmenting existing items within their… (interrupted) SECRETARY ABAD:

JUSTICE BERSAMIN: Well, in the Memos that we submitted to you, such an instance, Your Honor

No, appropriations before  you augmented because  this is a cross border and the tenor or text of the JUSTICE BERSAMIN:

Constitution is quite clear as far as I am concerned. It says here, "The power to augment may only be
made to increase any item in the General Appropriations Law for their respective offices." Did you not Can you tell me two instances? I don’t recall having read your material.
feel constricted by this provision?
SECRETARY ABAD:
SECRETARY ABAD:
Well, the first instance had to do with a request from the House of Representatives. They started building
Well, as the Constitution provides, the prohibition we felt was on the transfer of appropriations, Your their e­library in 2010 and they had a budget for about 207 Million but they lack about 43 Million to
Honor. What we thought we did was to transfer savings which was needed by the Commission to address complete its 250 Million requirements.  Prior to that, the COA, in an audit  observation informed the
deficiency in an existing item in both the Commission as well as in the House of Representatives; that’s Speaker that they had to continue with that construction otherwise the whole building, as well as the
how we saw…(interrupted) equipments therein may suffer from serious deterioration. And at that time, since the budget of the House
of Representatives was not enough to complete 250 Million, they wrote to the President requesting for an
JUSTICE BERSAMIN: augmentation of that particular item, which was granted, Your Honor. The second instance in the Memos
is a  request  from  the  Commission on  Audit. At   the  time  they  were   pushing  very  strongly the  good
So your position as Secretary of Budget is that you could do that? governance programs of the government and therefore, part of that is a requirement to conduct audits as
well   as   review   financial   reports   of   many   agencies.   And   in   the   performance   of   that   function,   the
SECRETARY ABAD:
Commission on Audit needed information technology equipment as well as hire consultants and litigators
to help them with their audit work and for that they requested funds from the Executive and the President
In an extreme instances because…(interrupted)
saw that it was important for the Commission to be provided with those IT equipments and litigators and
consultants and the request was granted, Your Honor.
JUSTICE BERSAMIN:

JUSTICE BERSAMIN:

625 of 669
The respondents justified all the cross­border transfers thusly: No, no, in all instances, extreme or not extreme, you could do that, that’s your feeling.

99. The Constitution does not prevent the President from transferring savings of his department to another
department  upon  the   latter’s   request,  provided  it   is  the   recipient   department   that   uses  such   funds  to
augment its own appropriation. In such a case, the President merely gives the other department access to
public funds but he cannot dictate how they shall be applied by that department whose fiscal autonomy is
guaranteed by the Constitution.188
In the oral arguments held on February 18, 2014, Justice Vicente V. Mendoza, representing Congress,
announced a different characterization of the cross­border transfers of funds as in the nature of "aid"
instead of "augmentation," viz:
SECRETARY ABAD:
Well,   in   that   particular   situation   when   the   request   was   made   by   the   Commission   and   the   House   of
Representatives, we felt that we needed to respond because we felt…(interrupted). 183
The   records   show,   indeed,   that   funds   amounting   to  ₱143,700,000.00   and  ₱250,000,000.00   were
transferred under the DAP respectively to the COA 184 and the House of Representatives. 185 Those transfers
of funds, which constituted cross­border augmentations for being from the Executive to the COA and the
House of Representatives, are graphed as follows:186

HONORABLE MENDOZA:

The cross­border transfers, if Your Honors please, is not an application of the DAP. What were these
DATE
cross­border transfers? They are transfers of savings as defined in the various General Appropriations Act. OFFICE PURPOSE
RELEASED
So, that makes it similar to the DAP, the use of savings. There was a cross­border which appears to be in
violation of Section 25, paragraph 5 of Article VI, in the sense that the border was crossed. But never has
it been claimed that the purpose was to augment a deficient item in another department of the government Commission on IT Infrastructure Program and hiring of 11/11/11
Audit additional litigation experts
or agency of the government. The cross­border transfers, if Your Honors please, were in the nature of
[aid] rather than augmentations. Here is a government entity separate and independent from the Executive Congress – Completion of the construction of the 07/23/12
Department solely in need of public funds. The President is there 24 hours a day, 7 days a week. He’s in House of Legislative Library and Archives
Representatives Building/Congressional e-library
charge of the whole operation although six or seven heads of government offices are given the power to
augment. Only the President stationed there and in effect  in­charge and has the responsibility for the
failure of any part of the government. You have election, for one reason or another, the money is not
enough to hold election. There would be chaos if no money is given as an aid, not to augment, but as an
The   respondents   further   stated   in   their   memorandum   that   the   President   "made   available"   to   the
aid to a department like COA. The President is responsible in a way that the other heads, given the power
"Commission  on  Elections   the  savings  of  his  department  upon  [its]   request  for  funds…" 187 This  was
to augment, are not. So, he cannot very well allow this, if Your Honor please. 189
another instance of a cross­border augmentation.

626 of 669
JUSTICE LEONEN: JUSTICE LEONEN:

A while ago, Justice Carpio mentioned that the remedy is might be to go to Congress. That there are May   I   move   to   another   point,   maybe   just   briefly.   I   am   curious   that   the   position   now,   I   think,   of
opportunities and there have been opportunities of the President to actually go to Congress and ask for government   is  that   some   transfers   of  savings   is  now   considered   to  be,   if   I’m   not   mistaken,   aid   not
supplemental budgets? augmentation. Am I correct in my hearing of your argument?

HONORABLE MENDOZA: HONORABLE MENDOZA:

If there is time to do that, I would say yes. That’s our submission, if Your Honor, please.

JUSTICE LEONEN: JUSTICE LEONEN:

So, the theory of aid rather than augmentation applies in extra­ordinary situation? May I know, Justice, where can we situate this in the text of the Constitution? Where do we actually
derive the concepts that transfers of appropriation from one branch to the other or what happened in DAP
HONORABLE MENDOZA: can be considered a said? What particular text in the Constitution can we situate this?

Very extra­ordinary situations. HONORABLE MENDOZA:

JUSTICE LEONEN: There is no particular provision or statutory provision for that matter, if Your Honor please. It is drawn
from the fact that the Executive is the executive in­charge of the success of the government.
But Counsel, this would be new doctrine, in case?
JUSTICE LEONEN:
HONORABLE MENDOZA:
So, the residual powers labelled in Marcos v. Manglapus would be the basis for this theory of the 
Yes, if Your Honor please.190 government?

Regardless of the variant characterizations of the cross­border transfers of funds, the plain text of Section HONORABLE MENDOZA:
25(5),   supra,   disallowing   cross   border   transfers   was   disobeyed.   Cross­border   transfers,   whether   as
augmentation, or as aid, were prohibited under Section 25(5), supra. Yes, if Your Honor, please.

627 of 669
The BESFs for 2011, 2012 and 2013 uniformly defined "unprogrammed appropriations" as appropriations
that provided standby authority to incur additional agency obligations for priority PAPs when revenue
collections exceeded targets, and when additional foreign funds are generated.  Contrary to the DBM’s
194
averment   that   there   were   three   instances   when   unprogrammed   funds   could   be   released,   the   BESFs
envisioned only two instances. The third mentioned by the DBM – the collection of new revenues from
sources not originally considered in the BESFs – was not included. This meant that the collection of
additional revenues from new sources did not warrant the release of the unprogrammed funds. Hence,
even if the revenues not considered in the BESFs were collected or generated, the basic condition that the
revenue collections should exceed the revenue targets must still be complied with in order to justify the
release of the unprogrammed funds.
The   view   that   there   were   only   two   instances   when   the   unprogrammed   funds   could   be   released   was
bolstered by the following texts of the Special Provisions of the 2011 and 2012 GAAs, to wit:
2011 GAA
1. Release of Fund. The amounts authorized herein shall be released only when the revenue collections
exceed the original revenue targets submitted by the President of the Philippines to Congress pursuant to
Section 22, Article VII of the Constitution, including savings generated from programmed appropriations
for the year: PROVIDED, That collections arising from sources not considered in the aforesaid original
revenue targets may be used to cover releases from appropriations in this Fund: PROVIDED, FURTHER,
That  in case  of newly approved  loans for foreign­assisted projects, the existence  of a perfected  loan
agreement for the purpose shall be sufficient basis for the issuance of a SARO covering the loan proceeds:
PROVIDED, FURTHERMORE, That if there are savings generated from the programmed appropriations
for the first two quarters of the year, the DBM may, subject to the approval of the President, release the
pertinent appropriations under the Unprogrammed Fund corresponding to only fifty percent (50%) of the
said savings net of revenue shortfall: PROVIDED, FINALLY, That the release of the balance of the total
savings from programmed appropriations for the year shall be subject to fiscal programming and approval
of the President.
4.
Sourcing the DAP from unprogrammed
funds despite the original revenue targets
not having been exceeded was invalid
Funding under the DAP were also sourced from unprogrammed funds provided in the GAAs for 2011,
2012,and 2013. The respondents stress, however, that the unprogrammed funds were not brought under
the DAP as savings, but as separate sources of funds; and that, consequently, the release and use of
unprogrammed funds were not subject to the restrictions under Section 25(5), supra.
The documents contained in the Evidence Packets by the OSG have confirmed that the unprogrammed
funds were treated as separate sources of funds. Even so, the release and use of the unprogrammed funds
were still subject to restrictions, for, to start with, the GAAs precisely specified the instances when the
unprogrammed funds could be released and the purposes for which they could be used.
The petitioners point out that a condition for the release of the unprogrammed funds was that the revenue
collections must exceed  revenue  targets;  and that the release of the unprogrammed funds was illegal
because such condition was not met.191
The respondents disagree, holding that the release and use of the unprogrammed funds under the DAP
were in accordance with the pertinent provisions of the GAAs. In particular, the DBM avers that the
unprogrammed funds could be availed of when any of the following three instances occur, to wit: (1) the
revenue   collections   exceeded   the   original   revenue   targets   proposed   in   the   BESFs   submitted   by   the
President to Congress; (2) new revenues were collected or realized from sources not originally considered
in the BESFs; or(3) newly­approved loans for foreign assisted projects were secured, or when conditions
were   triggered   for   other   sources   of   funds,   such   as   perfected   loan   agreements   for   foreign­assisted
projects.192 This view of the DBM was adopted by all the respondents in their Consolidated Comment.193
628 of 669
pursuant to Section 22, Article VII of the Constitution, including collections arising from sources not
considered in the aforesaid original revenue target, as certified by the BTr: PROVIDED, That in case of
newly approved loans for foreign­assisted projects, the existence of a perfected loan agreement for the
purpose shall be sufficient basis for the issuance of a SARO covering the loan proceeds.
Consequently, that  there  were  additional  revenues  from  sources  not  considered  in the revenue  target
would not be enough. The total revenue collections must still exceed the original revenue targets to justify
the release of the unprogrammed funds (other than those from newly­approved foreign loans).
The present controversy on the unprogrammed funds was rooted in the correct interpretation of the phrase
"revenue collections should exceed the original revenue targets." The petitioners take the phrase to mean
that   the   total   revenue   collections   must   exceed   the   total   revenue   target   stated   in   the   BESF,   but   the
respondents   understand   the   phrase   to   refer   only   to   the   collections   for   each   source   of   revenue   as
enumerated in the BESF, with the condition being deemed complied with once the revenue collections
from a particular source already exceeded the stated target.
The BESF provided for the following sources of revenue, with the corresponding revenue target stated for
each source of revenue, to wit:
TAX REVENUES
Taxes on Net Income and Profits
Taxes on Property
Taxes on Domestic Goods and Services
General Sales, Turnover or VAT
Selected Excises on Goods
Selected Taxes on Services
Taxes on the Use of Goods or Property or Permission to Perform Activities
2012 GAA
1.   Release   of   the   Fund.   The   amounts   authorized   herein   shall   be   released   only   when   the   revenue
collections exceed the original revenue targets submitted by the President of the Philippines to Congress
pursuant to Section 22, Article VII of the Constitution: PROVIDED, That collections arising from sources
not considered in the aforesaid original revenue targets may be used to cover releases from appropriations
in this Fund: PROVIDED, FURTHER, That in case of newly approved loans for foreign­assisted projects,
the existence of a perfected loan agreement for the purpose shall be sufficient basis for the issuance of a
SARO covering the loan proceeds.
As can be noted, the provisos in both provisions to the effect that "collections arising from sources not
considered in the aforesaid original revenue targets may be used to cover releases from appropriations in
this   Fund"   gave   the   authority   to   use   such   additional   revenues   for   appropriations   funded   from   the
unprogrammed funds. They did not  at  all waive compliance  with the basic requirement  that revenue
collections must still exceed the original revenue targets.
In contrast, the texts of the provisos with regard to additional revenues generated from newly­approved
foreign loans were clear to the effect that the perfected loan agreement would be in itself "sufficient basis"
for the issuance of a SARO to release the funds but only to the extent of the amount of the loan. In such
instance, the revenue collections need not exceed the revenue targets to warrant the release of the loan
proceeds, and the mere perfection of the loan agreement would suffice.
It can be inferred from the foregoing that under these provisions of the GAAs the additional revenues
from sources not considered in the BESFs must be taken into account  in determining if the revenue
collections exceeded the revenue targets. The text of the relevant provision of the 2013 GAA, which was
substantially similar to those of the GAAs for 2011 and 2012, already made this explicit, thus:
1.   Release   of   the   Fund.   The   amounts   authorized   herein   shall   be   released   only   when   the   revenue
collections exceed the original revenue targets submitted by the President of the Philippines to Congress
629 of 669
identified   source   of   revenue   –   the   dividends   from   the   shares   of   stock   held   by   the   Government   in Other Taxes
government­owned and controlled corporations. Taxes on International Trade and Transactions

To justify the release of the unprogrammed funds for 2011, the OSG presented the certification dated NON­TAX REVENUES
March 4, 2011 issued by DOF Undersecretary Gil S. Beltran, as follows:
Fees and Charges
This   is   to   certify   that   under   the   Budget   for   Expenditures   and   Sources   of   Financing   for   2011,   the BTR Income
programmed   income   from   dividends   from   shares   of   stock   in   government­owned   and   controlled
corporations is 5.5 billion. Government Services
Interest on NG Deposits
This is to certify further that based on the records of the Bureau of Treasury, the National Government has Interest on Advances to Government Corporations
recorded dividend income amounting to ₱23.8 billion as of 31 January 2011. 196
Income from Investments

For 2012, the OSG submitted the certification dated April 26, 2012 issued by National Treasurer Roberto Interest on Bond Holdings
B. Tan, viz:
Guarantee Fee
This is to certify that the actual dividend collections remitted to the National Government for the period Gain on Foreign Exchange
January to March 2012 amounted to ₱19.419 billion compared to the full year program of ₱5.5 billion for NG Income Collected by BTr
2012. 197

Dividends on Stocks
And,   finally,   for   2013,   the   OSG   presented   the   certification   dated   July   3,   2013   issued   by   National NG Share from Airport Terminal Fee
Treasurer Rosalia V. De Leon, to wit: NG Share from PAGCOR Income
NG Share from MIAA Profit
This is to certify that the actual dividend collections remitted to the National Government for the period
January to May 2013 amounted to ₱12.438 billion compared to the full year program of ₱10.0198 billion Privatization
for 2013. Foreign Grants

Moreover, the National Government accounted for the sale of the right to build and operate the NAIA Thus, when the Court required the respondents to submit a certification from the Bureau of Treasury
expressway amounting to ₱11.0 billion in June 2013. 199
(BTr) to the effect that the revenue collections had exceeded the original revenue targets, 195 they complied
by  submitting  certifications  from   the  BTr  and   Department   of  Finance   (DOF)  pertaining  to  only  one

630 of 669
 5.
Equal protection, checks and balances,
and public accountability challenges
The DAP is further challenged as violative of the Equal Protection Clause, the system of checks and
balances, and the principle of public accountability.
With respect to the challenge against the DAP under the Equal Protection Clause,  Luna argues that the 203
implementation of the DAP was "unfair as it [was] selective" because the funds released under the DAP
was not made available to all the legislators, with some of them refusing to avail themselves of the DAP
funds,   and   others   being   unaware   of   the   availability   of   such   funds.   Thus,   the   DAP   practised   "undue
favoritism" in favor of select legislators in contravention of the Equal Protection Clause.
Similarly, COURAGE contends that the DAP violated the Equal Protection Clause because no reasonable
classification was used in distributing the funds under the DAP; and that the Senators who supposedly
availed themselves of said funds were differently treated as to the amounts they respectively received.
Anent the petitioners’ theory that the DAP violated the system of checks and balances, Luna submits that
the   grant   of   the   funds   under   the   DAP   to   some   legislators   forced   their   silence   about   the   issues   and
anomalies surrounding the DAP. Meanwhile, Belgica stresses that the DAP, by allowing the legislators to
identify PAPs, authorized them to take part in the implementation and execution of the GAAs, a function
that   exclusively   belonged   to   the   Executive;   that   such   situation   constituted   undue   and   unjustified
legislative encroachment in the functions of the Executive; and that the President arrogated unto himself
the power of appropriation vested in Congress because NBC No. 541 authorized the use of the funds
under the DAP for PAPs not considered in the 2012 budget.
Finally,   the   petitioners   insist   that   the   DAP   was   repugnant   to   the   principle   of   public   accountability
enshrined in the Constitution,204 because the legislators relinquished the power of appropriation to the
Executive, and exhibited a reluctance to inquire into the legality of the DAP.
The certifications reflected that by collecting dividends amounting to  ₱23.8 billion in 2011,  ₱19.419
billion in 2012, and ₱12.438 billion in 2013 the BTr had exceeded only the ₱5.5 billion in target revenues
in the form of dividends from stocks in each of 2011 and 2012, and only the ₱10 billion in target revenues
in the form of dividends from stocks in 2013.
However, the requirement that revenue collections exceed the original revenue targets was to be construed
in light of the purpose for which the unprogrammed funds were incorporated in the GAAs as standby
appropriations to support additional expenditures for certain priority PAPs should the revenue collections
exceed the resource targets assumed in the budget or when additional foreign project loan proceeds were
realized. The unprogrammed funds were included in the GAAs to provide ready cover so as not to delay
the   implementation   of   the   PAPs   should   new   or   additional   revenue   sources   be   realized   during   the
year.200 Given the tenor of the certifications, the unprogrammed funds were thus not yet supported by the
corresponding resources.201
The revenue targets stated in the BESF were intended to address the funding requirements of the proposed
programmed appropriations. In contrast, the unprogrammed funds, as standby appropriations, were to be
released only when there were revenues in excess of what the programmed appropriations required. As
such, the revenue  targets should be considered as a whole, not individually; otherwise,  we would be
dealing with artificial revenue surpluses. The requirement that revenue collections must exceed revenue
target should be understood to mean that the revenue collections must exceed the total of the revenue
targets stated in the BESF. Moreover, to release the unprogrammed funds simply because there was an
excess revenue as to one source of revenue would be an unsound fiscal management measure because it
would disregard the budget plan and foster budget deficits, in contravention of the Government’s surplus
budget policy.202
We cannot, therefore, subscribe to the respondents’ view.
631 of 669
infirmities actually existed.205 Simply put, guesswork and speculation cannot overcome the presumption
of the constitutionality of the assailed executive act.
We do not need to discuss whether or not the DAP and its implementation through the various circulars
and memoranda of the DBM transgressed the system of checks and balances in place in our constitutional
system. Our earlier expositions on the DAP and its implementing issuances infringing the doctrine of
separation of powers effectively addressed this particular concern.
Anent the principle of public accountability being transgressed because the adoption and implementation
of the DAP constituted an assumption by the Executive of Congress’ power of appropriation, we have
already held that the DAP and its implementing issuances were policies and acts that the Executive could
properly adopt and do in the execution of the GAAs to the extent that they sought to implement strategies
to ramp up or accelerate the economy of the country.
6.
Doctrine of operative fact was applicable
After declaring the DAP and its implementing issuances constitutionally infirm, we must now deal with
the consequences of the declaration.
Article 7 of the Civil Code provides:
Article 7. Laws are repealed only by subsequent ones, and their violation or non­observance shall not be
excused by disuse, or custom or practice to the contrary.
When the courts declared a law to be inconsistent with the Constitution, the former shall be void and the
latter shall govern.
Administrative or executive acts, orders and regulations shall be valid only when they are not contrary to
the laws or the Constitution.
The OSG counters the challenges, stating that the supposed discrimination in the release of funds under
the DAP could be raised only by the affected Members of Congress themselves, and if the challenge
based on the violation of the Equal Protection Clause was really against the constitutionality of the DAP,
the arguments of the petitioners should be directed to the entitlement of the legislators to the funds, not to
the proposition that all of the legislators should have been given such entitlement.
The challenge based on the contravention of the Equal Protection Clause, which focuses on the release of
funds under the DAP to legislators, lacks factual  and legal basis. The allegations about Senators and
Congressmen being unaware of the existence and implementation of the DAP, and about some of them
having   refused   to   accept   such   funds   were   unsupported   with   relevant   data.   Also,   the   claim   that   the
Executive discriminated against  some legislators on the ground alone of their receiving less than the
others could not of itself warrant a finding of contravention of the Equal Protection Clause. The denial of
equal protection of any law should be an issue to be raised only by parties who supposedly suffer it, and,
in these cases, such parties would be the few legislators claimed to have been discriminated against in the
releases of funds under the DAP. The reason for the requirement is that only such affected legislators
could properly and fully bring to the fore when and how the denial of equal protection occurred, and
explain why there was a denial in their situation. The requirement was not met here. Consequently, the
Court was not put in the position to determine if there was a denial of equal protection. To have the Court
do so  despite  the  inadequacy  of  the  showing of  factual   and  legal   support  would  be  to compel  it  to
speculate, and the outcome would not do justice to those for whose supposed benefit the claim of denial of
equal protection has been made.
The argument that the release of funds under the DAP effectively stayed the hands of the legislators from
conducting   congressional   inquiries   into   the   legality   and   propriety   of   the   DAP   is   speculative.   That
deficiency   eliminated   any   need   to   consider   and   resolve   the   argument,   for   it   is   fundamental   that
speculation  would  not  support  any   proper   judicial  determination   of  an   issue   simply  because   nothing
concrete can thereby be gained. In order to sustain their constitutional challenges against official acts of
the   Government,   the   petitioners   must   discharge   the   basic   burden   of   proving   that   the   constitutional
632 of 669
that may lead to a declaration of nullity. It would be to deprive the law of its quality of fairness and justice
then, if there be no recognition of what had transpired prior to such adjudication.
In the language of an American Supreme Court decision: ‘The actual existence of a statute, prior to such a
determination  [of unconstitutionality], is an operative  fact  and may have consequences  which cannot
justly be ignored. The past cannot  always be erased  by a new judicial  declaration. The effect  of the
subsequent ruling as to invalidity may have to be considered in various aspects, with respect to particular
relations, individual and corporate, and particular conduct, private and official.’"
The   doctrine   of   operative   fact   recognizes   the   existence   of   the   law   or   executive   act   prior   to   the
determination   of   its   unconstitutionality   as   an   operative   fact   that   produced   consequences   that   cannot
always be erased, ignored or disregarded. In short, it nullifies the void law or executive act but sustains its
effects.  It  provides  an  exception  to  the  general  rule   that  a  void or  unconstitutional  law  produces   no
effect.  But its use must be subjected to great scrutiny and circumspection, and it cannot be invoked to
208
validate an unconstitutional law or executive act, but is resorted to only as a matter of equity and fair
play.  It applies only to cases where extraordinary circumstances exist, and only when the extraordinary
209
circumstances have met the stringent conditions that will permit its application.
We find the doctrine of operative fact applicable to the adoption and implementation of the DAP. Its
application to the DAP proceeds from equity and fair play. The consequences resulting from the DAP and
its related issuances could not be ignored or could no longer be undone.
To be clear, the doctrine of operative fact extends to a void or unconstitutional executive act. The term
executive act is broad enough to include any and all acts of the Executive, including those that are quasi
legislative   and   quasi­judicial   in   nature.   The   Court   held   so   in   Hacienda   Luisita,   Inc.   v.   Presidential
Agrarian Reform Council: 210
Nonetheless, the minority is of the persistent view that the applicability of the operative fact doctrine
should   be   limited   to   statutes   and   rules   and   regulations   issued   by   the   executive   department   that   are
A legislative or executive act that is declared void for being unconstitutional cannot give rise to any right
or obligation.206 However, the generality of the rule makes us ponder whether rigidly applying the rule
may at times be impracticable or wasteful. Should we not recognize the need to except from the rigid
application of the rule the instances in which the void law or executive act produced an almost irreversible
result?
The need is answered by the doctrine of operative fact. The doctrine, definitely not a novel one, has been
exhaustively explained in De Agbayani v. Philippine National Bank:207
The decision now on appeal reflects the orthodox view that an unconstitutional act, for that matter an
executive order or a municipal ordinance likewise suffering from that infirmity, cannot be the source of
any   legal   rights   or   duties.   Nor   can   it   justify   any   official   act   taken   under   it.   Its   repugnancy   to   the
fundamental law once judicially declared results in its being to all intents and purposes a mere scrap of
paper.   As   the   new   Civil   Code   puts   it:   ‘When   the   courts   declare   a   law   to   be   inconsistent   with   the
Constitution, the former shall be void and the latter shall govern.’ Administrative or executive acts, orders
and regulations shall be valid only when they are  not  contrary  to the laws of the Constitution. It is
understandable why it should be so, the Constitution being supreme and paramount. Any legislative or
executive act contrary to its terms cannot survive.
Such a view has support in logic and possesses the merit of simplicity. It may not however be sufficiently
realistic. It does not admit of doubt that prior to the declaration of nullity such challenged legislative or
executive act must have been in force and had to be complied with. This is so as until after the judiciary,
in an appropriate case, declares its invalidity, it is entitled to obedience and respect. Parties may have
acted under it and may have changed their positions. What could be more fitting than that in a subsequent
litigation regard be had to what has been done while such legislative or executive act was in operation and
presumed to be valid in all respects. It is now accepted as a doctrine that prior to its being nullified, its
existence as a fact must be reckoned with. This is merely to reflect awareness that precisely because the
judiciary is the governmental organ which has the final say on whether or not a legislative or executive
measure is valid, a period of time may have elapsed before it can exercise the power of judicial review
633 of 669
Commission No. 34, it was ruled  that  ‘military tribunals pertain to the Executive  Department  of the
Government and are simply instrumentalities of the executive power, provided by the legislature for the
President as Commander­in­Chief to aid him in properly commanding the army and navy and enforcing
discipline therein, and utilized under his orders or those of his authorized military representatives.’
Evidently, the operative fact doctrine is not confined to statutes and rules and regulations issued by the
executive department that are accorded the same status as that of a statute or those which are quasi­
legislative in nature.
Even assuming that De Agbayani initially applied the operative fact doctrine only to executive issuances
like orders and rules and regulations, said principle can nonetheless be applied, by analogy, to decisions
made by the President or the agencies under the executive department. This doctrine, in the interest of
justice and equity, can be applied liberally  and in a broad sense to encompass said decisions of the
executive branch. In keeping with the demands of equity, the Court can apply the operative fact doctrine
to acts and consequences that resulted from the reliance not only on a law or executive act which is quasi­
legislative in nature but also on decisions or orders of the executive branch which were later nullified.
This Court is not unmindful that such acts and consequences must be recognized in the higher interest of
justice, equity and fairness.
Significantly, a decision made by the President or the administrative agencies has to be complied with
because   it   has   the   force   and   effect   of   law,   springing   from   the   powers   of   the   President   under   the
Constitution and existing laws. Prior to the nullification or recall of said decision, it may have produced
acts and consequences in conformity to and in reliance of said decision, which must be respected. It is on
this score that the operative fact doctrine should be applied to acts and consequences that resulted from
the implementation of the PARC Resolution approving the SDP of HLI. (Bold underscoring supplied for
emphasis)
In Commissioner of Internal Revenue v. San Roque Power Corporation,  the Court likewise declared
211
that "for the operative fact doctrine to apply, there must be a ‘legislative or executive measure,’ meaning a
accorded the same status as that of a statute or those which are quasi­legislative in nature. Thus, the
minority concludes that the phrase ‘executive act’ used in the case of De Agbayani v. Philippine National
Bank refers only to acts, orders, and rules and regulations that have the force and effect  of law. The
minority also made mention of the Concurring Opinion of Justice Enrique Fernando in Municipality of
Malabang v. Benito, where it was supposedly made explicit that the operative fact doctrine applies to
executive acts, which are ultimately quasi­legislative in nature.
We disagree. For one, neither the De Agbayani case nor the Municipality of Malabang case elaborates
what ‘executive act’ mean. Moreover, while orders, rules and regulations issued by the President or the
executive branch have fixed definitions and meaning in the Administrative Code and jurisprudence, the
phrase ‘executive act’ does not have such specific definition under existing laws. It should be noted that in
the cases cited by the minority, nowhere can it be found that the term ‘executive act’ is confined to the
foregoing. Contrarily, the term ‘executive act’ is broad enough to encompass decisions of administrative
bodies and agencies under the executive department which are subsequently revoked by the agency in
question or nullified by the Court.
A   case   in   point   is   the   concurrent   appointment   of   Magdangal   B.   Elma   (Elma)   as   Chairman   of   the
Presidential Commission on Good Government (PCGG) and as Chief Presidential Legal Counsel (CPLC)
which was declared unconstitutional by this Court in Public Interest Center, Inc. v. Elma. In said case, this
Court ruled that the concurrent appointment of Elma to these offices is in violation of Section 7, par. 2,
Article IX­B of the 1987 Constitution, since these are incompatible offices. Notably, the appointment of
Elma as Chairman of the PCGG and as CPLC is, without  a question, an executive  act. Prior to the
declaration of unconstitutionality of the said executive act, certain acts or transactions were made in good
faith and in reliance of the appointment of Elma which cannot just be set aside or invalidated by its
subsequent invalidation.
In Tan v. Barrios, this Court, in applying the operative fact doctrine, held that despite the invalidity of the
jurisdiction of the military courts over civilians, certain operative facts must be acknowledged to have
existed so as not to trample upon the rights of the accused therein. Relevant thereto, in Olaguer v. Military
634 of 669
recipients could be required to undo everything that they had implemented in good faith under the DAP.
That scenario would be enormously burdensome for the Government. Equity alleviates such burden.
The   other   side   of   the   coin   is   that   it   has   been   adequately   shown   as   to   be   beyond   debate   that   the
implementation of the DAP yielded undeniably positive results that enhanced the economic welfare of the
country. To count the positive results may be impossible, but the visible ones, like public infrastructure,
could easily include roads, bridges, homes for the homeless, hospitals, classrooms and the like. Not to
apply the doctrine of operative fact to the DAP could literally cause the physical undoing of such worthy
results by destruction, and would result in most undesirable wastefulness.
Nonetheless, as Justice Brion has pointed out during the deliberations, the doctrine of operative fact does
not always apply, and is not always the consequence of every declaration of constitutional invalidity. It
can be invoked only in situations where the nullification of the effects of what used to be a valid law
would result in inequity and injustice;  but where no such result would ensue, the general rule that an
212
unconstitutional law is totally ineffective should apply.
In that context, as Justice Brion has clarified, the doctrine of operative fact can apply only to the PAPs
that can no longer be undone, and whose beneficiaries relied in good faith on the validity of the DAP, but
cannot apply to the authors, proponents and implementors of the DAP, unless there are concrete findings
of good faith in their favor by the proper tribunals determining their criminal, civil, administrative and
other liabilities.
WHEREFORE,   the   Court   PARTIALLY   GRANTS   the   petitions   for   certiorari   and   prohibition;   and
DECLARES the following acts and practices under the Disbursement Acceleration Program, National
Budget Circular No. 541 and related executive issuances UNCONSTITUTIONAL for being in violation
of Section 25(5), Article VI of the 1987 Constitution and the doctrine of separation of powers, namely:
(a) The withdrawal of unobligated allotments from the implementing agencies, and the declaration of the
withdrawn unobligated allotments and unreleased appropriations as savings prior to the end of the fiscal
law or executive issuance." Thus, the Court opined there that the operative fact doctrine did not apply to a
mere administrative practice of the Bureau of Internal Revenue, viz:
Under Section 246, taxpayers may rely upon a rule or ruling issued by the Commissioner from the time
the rule or ruling is issued up to its reversal by the Commissioner or this Court. The reversal is not given
retroactive effect. This, in essence, is the doctrine of operative fact. There must, however, be a rule or
ruling issued by the Commissioner that is relied upon by the taxpayer in good faith. A mere administrative
practice, not formalized into a rule or ruling, will not suffice because such a mere administrative practice
may not be uniformly and consistently applied. An administrative practice, if not formalized as a rule or
ruling, will not be known to the general public and can be availed of only by those with informal contacts
with the government agency.
It   is   clear   from   the   foregoing   that   the   adoption   and   the   implementation   of   the   DAP   and   its   related
issuances were executive acts.1avvphi1 The DAP itself, as a policy, transcended a merely administrative
practice especially after the Executive, through the DBM, implemented it by issuing various memoranda
and circulars. The pooling of savings pursuant to the DAP from the allotments made available to the
different agencies and departments was consistently applied throughout the entire Executive. With the
Executive,   through   the   DBM,   being   in   charge   of   the   third   phase   of   the   budget   cycle   –   the   budget
execution phase, the President could legitimately adopt a policy like the DAP by virtue of his primary
responsibility as the Chief Executive of directing the national economy towards growth and development.
This is simply because savings could and should be determined only during the budget execution phase.
As already mentioned, the implementation of the DAP resulted into the use of savings pooled by the
Executive   to   finance   the   PAPs   that   were   not   covered   in   the   GAA,   or   that   did   not   have   proper
appropriation covers, as well as to augment items pertaining to other departments of the Government in
clear violation of the Constitution. To declare the implementation of the DAP unconstitutional without
recognizing that its prior implementation constituted an operative fact that produced consequences in the
real as well as juristic worlds of the Government and the Nation is to be impractical and unfair. Unless the
doctrine is held to apply, the Executive as the disburser and the offices under it and elsewhere as the
635 of 669
year   and   without   complying   with   the   statutory   definition   of   savings   contained   in   the   General
Appropriations Acts;

(b) The cross­border transfers of the savings of the Executive to augment the appropriations of other
offices outside the Executive; and

(c) The funding of projects, activities and programs that were not covered by any appropriation in the
General Appropriations Act.

The   Court   further   DECLARES   VOID   the   use   of   unprogrammed   funds   despite   the   absence   of   a
certification by the National Treasurer that the revenue collections exceeded the revenue targets for non­
compliance with the conditions provided in the relevant General Appropriations Acts.

SO ORDERED.

636 of 669
his/her   Deputy   Director   General,   the   Commissioners   of   the   BIR   and   the   BOC   or   their   Deputy
Commissioners,   two   representatives   from   the   rank­and­file   employees   and   a   representative   from   the
officials nominated by their recognized organization.6
Each Board has the duty to (1) prescribe the rules and guidelines for the allocation, distribution and
release of the Fund; (2) set criteria and procedures for removing from the service officials and employees
whose revenue collection falls short of the target; (3) terminate personnel in accordance with the criteria
adopted by the Board; (4) prescribe a system for performance evaluation; (5) perform other functions,
including the issuance of rules and regulations and (6) submit an annual report to Congress. 7
The DOF, DBM, NEDA, BIR, BOC and the Civil Service Commission (CSC) were tasked to promulgate
and issue the implementing rules and regulations of RA 9335, 8 to be approved by a Joint Congressional
Oversight Committee created for such purpose.9
Petitioners, invoking their right as taxpayers filed this petition challenging the constitutionality of RA
9335, a tax reform legislation. They contend that, by establishing a system of rewards and incentives, the
law "transform[s]  the officials and employees of the BIR and the BOC into mercenaries and bounty
hunters" as they will do their best only in consideration of such rewards. Thus, the system of rewards and
incentives invites corruption and undermines the constitutionally mandated duty of these officials and
employees to serve the people with utmost responsibility, integrity, loyalty and efficiency.
Petitioners also claim that limiting the scope of the system of rewards and incentives only to officials and
employees of the BIR and the BOC violates the constitutional guarantee of equal protection. There is no
valid basis for classification or distinction as to why such a system should not apply to officials and
employees of all other government agencies.
In   addition,   petitioners   assert   that   the   law   unduly   delegates   the   power   to   fix   revenue   targets   to   the
President as it lacks a sufficient standard on that matter. While Section 7(b) and (c) of RA 9335 provides
that BIR and BOC officials may be dismissed from the service if their revenue collections fall short of the
target by at least 7.5%, the law does not, however, fix the revenue targets to be achieved. Instead, the
fixing of revenue targets has been delegated to the President without sufficient standards. It will therefore
G.R. No. 166715             August 14, 2008
ABAKADA GURO PARTY LIST (formerly AASJS)1 OFFICERS/MEMBERS SAMSON S. 
ALCANTARA, ED VINCENT S. ALBANO, ROMEO R. ROBISO, RENE B. GOROSPE and 
EDWIN R. SANDOVAL, petitioners,
vs.
HON. CESAR V. PURISIMA, in his capacity as Secretary of Finance, HON. GUILLERMO L. 
PARAYNO, JR., in his capacity as Commissioner of the Bureau of Internal Revenue, and HON. 
ALBERTO D. LINA, in his Capacity as Commissioner of Bureau of Customs, respondents.
D E C I S I O N
CORONA, J.:
This petition for prohibition1 seeks to prevent respondents from implementing and enforcing Republic Act
(RA) 93352 (Attrition Act of 2005).
RA 9335 was enacted  to optimize  the  revenue­generation  capability  and collection  of the Bureau  of
Internal Revenue (BIR) and the Bureau of Customs (BOC). The law intends to encourage BIR and BOC
officials and employees to exceed their revenue targets by providing a system of rewards and sanctions
through the creation of a Rewards and Incentives Fund (Fund) and a Revenue Performance Evaluation
Board (Board).3 It covers all officials and employees of the BIR and the BOC with at least six months of
service, regardless of employment status.4
The Fund is sourced from the collection of the BIR and the BOC in excess of their revenue targets for the
year, as determined by the Development Budget and Coordinating Committee (DBCC). Any incentive or
reward is taken from the fund and allocated to the BIR and the BOC in proportion to their contribution in
the excess collection of the targeted amount of tax revenue. 5
The Boards in the BIR and the BOC are composed of the Secretary of the Department of Finance (DOF)
or his/her Undersecretary, the Secretary of the Department of Budget and Management (DBM) or his/her
Undersecretary,   the   Director   General   of   the   National   Economic   Development   Authority   (NEDA)   or
637 of 669
adjudication, the petitioner must show a personal stake in the outcome of the case or an injury to himself
that can be redressed by a favorable decision of the Court.12
In this case, aside from the general claim that the dispute has ripened into a judicial controversy by the
mere enactment of the law even without any further overt act, 13 petitioners fail either to assert any specific
and concrete legal claim or to demonstrate any direct adverse effect of the law on them. They are unable
to show a personal stake in the outcome of this case or an injury to themselves. On this account, their
petition is procedurally infirm.
This   notwithstanding,   public   interest   requires   the   resolution   of   the   constitutional   issues   raised   by
petitioners.   The   grave   nature   of   their   allegations   tends   to   cast   a   cloud   on   the   presumption   of
constitutionality in favor of the law. And where an action of the legislative branch is alleged to have
infringed the Constitution, it becomes not only the right but in fact the duty of the judiciary to settle the
dispute.14
Accountability   of
Public Officers
Section 1, Article 11 of the Constitution states:
Sec. 1. Public office is a public trust. Public officers and employees must at all times be accountable to the
people, serve them with utmost responsibility, integrity, loyalty, and efficiency, act with patriotism, and
justice, and lead modest lives.
Public office is a public trust. It must be discharged by its holder not for his own personal gain but for the
benefit   of   the   public   for   whom   he   holds   it   in   trust.   By   demanding   accountability   and   service   with
responsibility, integrity, loyalty, efficiency, patriotism and justice, all government officials and employees
have the duty to be responsive to the needs of the people they are called upon to serve.
Public officers enjoy the presumption of regularity in the performance of their duties. This presumption
necessarily obtains in favor of BIR and BOC officials and employees. RA 9335 operates on the basis
thereof and reinforces it by providing a system of rewards and sanctions for the purpose of encouraging
be easy for the President to fix an unrealistic and unattainable target in order to dismiss BIR or BOC
personnel.
Finally,   petitioners   assail   the   creation   of   a   congressional   oversight   committee   on   the   ground   that   it
violates the doctrine of separation of powers. While the legislative function is deemed accomplished and
completed   upon   the   enactment   and   approval   of   the   law,   the   creation   of   the   congressional   oversight
committee permits legislative participation in the implementation and enforcement of the law.
In their comment, respondents, through the Office of the Solicitor General, question the petition for being
premature as there is no actual case or controversy yet. Petitioners have not asserted any right or claim
that will necessitate the exercise of this Court’s jurisdiction. Nevertheless, respondents acknowledge that
public policy requires the resolution of the constitutional issues involved in this case. They assert that the
allegation that the reward  system will breed mercenaries is mere speculation and does not suffice  to
invalidate the law. Seen in conjunction with the declared objective of RA 9335, the law validly classifies
the BIR and the BOC because the functions they perform are distinct from those of the other government
agencies   and   instrumentalities.   Moreover,   the   law   provides   a   sufficient   standard   that   will   guide   the
executive  in the implementation of  its provisions. Lastly, the creation  of the congressional  oversight
committee under the law enhances, rather than violates, separation of powers. It ensures the fulfillment of
the legislative policy and serves as a check to any over­accumulation of power on the part of the executive
and the implementing agencies.
After a careful consideration of the conflicting contentions of the parties, the Court finds that petitioners
have   failed   to   overcome   the   presumption   of   constitutionality   in   favor   of   RA   9335,   except   as   shall
hereafter be discussed.
Actual Case And Ripeness
An actual case or controversy involves a conflict of legal rights, an assertion of opposite legal claims
susceptible of judicial adjudication.10 A closely related requirement is ripeness, that is, the question must
be ripe for adjudication. And a constitutional question is ripe for adjudication when the governmental act
being challenged has a direct adverse effect on the individual challenging it. 11 Thus, to be ripe for judicial
638 of 669
either the fruit of "bounty hunting or mercenary activity" or the product of the irregular performance of
official duties. One of these precautionary measures is embodied in Section 8 of the law:
SEC.   8. Liability   of   Officials,   Examiners   and   Employees   of   the   BIR   and   the   BOC.   – The   officials,
examiners,   and   employees   of   the   [BIR]   and   the   [BOC]   who   violate   this   Act   or   who   are   guilty   of
negligence, abuses or acts of malfeasance or misfeasance or fail to exercise extraordinary diligence in the
performance   of   their   duties   shall   be   held   liable   for   any   loss   or   injury   suffered   by   any   business
establishment or taxpayer as a result of such violation, negligence, abuse, malfeasance, misfeasance or
failure to exercise extraordinary diligence.
Equal Protection
Equality guaranteed under the equal protection clause is equality under the same conditions and among
persons similarly situated; it is equality among equals, not similarity of treatment of persons who are
classified based on substantial differences in relation to the object to be accomplished. 19 When things or
persons are different  in fact  or circumstance, they may be treated in law differently. In Victoriano v.
Elizalde Rope Workers’ Union,20 this Court declared:
The guaranty of equal protection of the laws is not a guaranty of equality in the application of the laws
upon all citizens of the [S]tate. It is not, therefore, a requirement, in order to avoid the constitutional
prohibition against inequality, that every man, woman and child should be affected alike by a statute.
Equality of operation of statutes does not mean indiscriminate operation on persons merely as such, but on
persons   according   to   the   circumstances   surrounding   them.   It   guarantees   equality,   not   identity   of
rights. The Constitution does not require that things which are different in fact be treated in law as
though they were the same. The equal protection clause does not forbid discrimination as to things
that are different. It does not prohibit legislation which is limited either in the object to which it is
directed or by the territory within which it is to operate.
The equal protection of the laws clause of the Constitution allows classification. Classification in law, as
in the other departments of knowledge or practice, is the grouping of things in speculation or practice
because   they   agree   with   one   another   in   certain   particulars.   A   law   is   not   invalid   because   of   simple
the officials and employees of the BIR and the BOC to exceed their revenue targets and optimize their
revenue­generation capability and collection.15
The presumption is disputable but proof to the contrary is required to rebut it. It cannot be overturned by
mere conjecture or denied in advance (as petitioners would have the Court do) specially in this case where
it is an underlying principle to advance a declared public policy.
Petitioners’ claim that the implementation of RA 9335 will turn BIR and BOC officials and employees
into "bounty hunters and mercenaries" is not only without any factual and legal basis; it is also purely
speculative.
A law enacted by Congress enjoys the strong presumption of constitutionality. To justify its nullification,
there must be a clear and unequivocal breach of the Constitution, not a doubtful and equivocal one. 16 To
invalidate RA 9335 based on petitioners’ baseless supposition is an affront to the wisdom not only of the
legislature that passed it but also of the executive which approved it.
Public service is its own reward. Nevertheless, public officers may by law be rewarded for exemplary and
exceptional performance. A system of incentives for exceeding the set expectations of a public office is
not anathema to the concept of public accountability. In fact, it recognizes and reinforces dedication to
duty, industry, efficiency and loyalty to public service of deserving government personnel.
In United States v. Matthews,17 the U.S. Supreme Court validated a law which awards to officers of the
customs as well as other parties an amount not exceeding one­half of the net proceeds of forfeitures in
violation of the laws against smuggling. Citing Dorsheimer v. United States,18 the U.S. Supreme Court
said:
The offer of a portion of such penalties to the collectors is to stimulate and reward their zeal and industry
in detecting fraudulent attempts to evade payment of duties and taxes.
In the same vein, employees of the BIR and the BOC may by law be entitled to a reward when, as a
consequence of their zeal in the enforcement of tax and customs laws, they exceed their revenue targets.
In addition, RA 9335 establishes safeguards to ensure that the reward will not be claimed if it will be
639 of 669
(1) Assess and collect all taxes, fees and charges and account for all revenues collected;
(2) Exercise duly delegated police powers for the proper performance of its functions and duties;
(3) Prevent and prosecute tax evasions and all other illegal economic activities;
(4) Exercise supervision and control over its constituent and subordinate units; and
(5) Perform such other functions as may be provided by law.24
xxx       xxx       xxx (emphasis supplied)
On the other hand, the BOC has the following functions:
Sec. 23. The Bureau of Customs. – The Bureau of Customs which shall be headed and subject to the
management and control of the Commissioner of Customs, who shall be appointed by the President upon
the recommendation of the Secretary[of the DOF] and hereinafter referred to as Commissioner, shall have
the following functions:
(1) Collect custom duties, taxes and the corresponding fees, charges and penalties;
(2) Account for all customs revenues collected;
(3) Exercise police authority for the enforcement of tariff and customs laws;
(4) Prevent and suppress smuggling, pilferage and all other economic frauds within all ports of entry;
(5) Supervise and control exports, imports, foreign mails and the clearance of vessels and aircrafts in all
ports of entry;
(6) Administer all legal requirements that are appropriate;
(7) Prevent and prosecute smuggling and other illegal activities in all ports under its jurisdiction;
inequality. The very idea of classification is that of inequality, so that it goes without saying that the mere
fact of inequality in no manner determines the matter of constitutionality. All that is required of a valid
classification   is   that   it   be   reasonable,   which   means   that   the   classification   should   be   based   on
substantial distinctions which make for real differences, that it must be germane to the purpose of
the law; that it must not be limited to existing conditions only; and that it must apply equally to
each member of the class. This Court has held that the standard is satisfied if the classification or
distinction is based on a reasonable foundation or rational basis and is not palpably arbitrary.
In the exercise of its power to make classifications for the purpose of enacting laws over matters within its
jurisdiction, the state is recognized as enjoying a wide range of discretion. It is not necessary that the
classification be based on scientific or marked differences  of things or in their relation. Neither is it
necessary that the classification be made with mathematical nicety. Hence, legislative classification may
in many cases properly rest on narrow distinctions, for the equal protection guaranty does not preclude the
legislature from recognizing degrees of evil or harm, and legislation is addressed to evils as they may
appear.21 (emphasis supplied)
The equal protection clause recognizes a valid classification, that is, a classification that has a reasonable
foundation or rational basis and not arbitrary. 22 With respect to RA 9335, its expressed public policy is the
optimization of the revenue­generation capability and collection of the BIR and the BOC. 23 Since the
subject of the law is the revenue­ generation capability and collection of the BIR and the BOC, the
incentives and/or sanctions provided in the law should logically pertain to the said agencies. Moreover,
the law concerns only the BIR and the BOC because they have the common distinct primary function of
generating revenues for the national government through the collection of taxes, customs duties, fees and
charges.
The BIR performs the following functions:
Sec. 18. The Bureau of Internal Revenue. – The Bureau of Internal Revenue, which shall be headed by
and   subject   to   the   supervision   and   control   of   the   Commissioner   of   Internal   Revenue,   who   shall   be
appointed   by  the   President   upon  the   recommendation   of   the   Secretary   [of   the   DOF],  shall   have   the
following functions:
640 of 669
Section 4 "canalized within banks that keep it from overflowing" 29 the delegated power to the President to
fix revenue targets:
SEC. 4. Rewards and Incentives Fund. – A Rewards and Incentives Fund, hereinafter referred to as the
Fund, is hereby created, to be sourced from the collection of the BIR and the BOC in excess of  their
respective revenue targets of the year, as determined by the Development Budget and Coordinating
Committee (DBCC), in the following percentages:
Excess of Collection of the Excess the Revenue Targets Percent (%)
30% or below – 15%
Undue Delegation
More than 30% – 15% of the first 30% plus 20% of the remaining excess
The Fund shall be deemed automatically appropriated the year immediately following the year when the
revenue collection target was exceeded and shall be released on the same fiscal year.
Revenue targets shall refer to the original estimated revenue collection expected of the BIR and the
BOC for a given fiscal year as stated  in the Budget of Expenditures  and  Sources of Financing
(BESF) submitted by the President to Congress. The BIR and the BOC shall submit to the DBCC the
distribution of the agencies’ revenue targets as allocated among its revenue districts in the case of the
BIR, and the collection districts in the case of the BOC.
xxx       xxx       xxx (emphasis supplied)
Revenue targets are based on the original estimated revenue collection expected respectively of the BIR
and the BOC for a given fiscal year as approved by the DBCC and stated in the BESF submitted by the
President to Congress.30 Thus, the determination of revenue targets does not rest solely on the President as
it also undergoes the scrutiny of the DBCC.
(8) Exercise supervision and control over its constituent units;
(9) Perform such other functions as may be provided by law.25
xxx       xxx       xxx (emphasis supplied)
Both the BIR and the BOC are bureaus under the DOF. They principally perform the special function of
being the instrumentalities through which the State exercises one of its great inherent functions – taxation.
of Indubitably, such substantial
the Excess Collection  distinction is germane
to Accrue to the and intimately related
Fund  to the purpose of the law.
Hence, the classification and treatment accorded to the BIR and the BOC under RA 9335 fully satisfy the
demands of equal protection.
Two tests determine the validity of delegation of legislative power: (1) the completeness test and (2) the
sufficient standard test. A law is complete when it sets forth therein the policy to be executed, carried out
or implemented by the delegate.26 It lays down a sufficient standard when it provides adequate guidelines
or limitations in the law to map out the boundaries of the delegate’s authority and prevent the delegation
from running riot.27 To be sufficient, the standard must specify the limits of the delegate’s  authority,
announce the legislative policy and identify the conditions under which it is to be implemented. 28
RA 9335 adequately states the policy and standards to guide the President in fixing revenue targets and
the implementing agencies in carrying out the provisions of the law. Section 2 spells out the policy of the
law:
SEC. 2. Declaration of Policy. – It is the policy of the State to optimize the revenue­generation capability
and collection of the Bureau of Internal Revenue (BIR) and the Bureau of Customs (BOC) by providing
for a system of rewards and sanctions through the creation of a Rewards and Incentives Fund and a
Revenue   Performance   Evaluation   Board   in   the   above   agencies   for   the   purpose   of   encouraging   their
officials and employees to exceed their revenue targets.
641 of 669
 xxx       xxx       xxx (emphasis supplied)
Clearly, RA 9335 in no way violates the security of tenure of officials and employees of the BIR and the
BOC. The guarantee of security of tenure only means that an employee cannot be dismissed from the
service   for   causes   other   than   those   provided   by   law   and   only   after   due   process   is   accorded   the
employee.31 In the case of RA 9335, it lays down a reasonable yardstick for removal (when the revenue
collection falls short of the target by at least 7.5%) with due consideration of all relevant factors affecting
the level of collection. This standard is analogous to inefficiency and incompetence in the performance of
official duties, a ground for disciplinary action under civil service laws. 32 The action for removal is also
subject to civil service laws, rules and regulations and compliance with substantive and procedural due
process.
At any rate, this Court has recognized the following as sufficient standards: "public interest," "justice and
equity,"  "public  convenience  and  welfare"  and   "simplicity,  economy  and   welfare." 33 In   this  case,  the
declared policy of optimization of the revenue­generation capability and collection of the BIR and the
BOC is infused with public interest.
Separation Of Powers
Section 12 of RA 9335 provides:
SEC. 12. Joint   Congressional   Oversight   Committee. –  There   is  hereby  created   a  Joint   Congressional
Oversight Committee composed of seven Members from the Senate and seven Members from the House
of Representatives. The Members from the Senate shall be appointed by the Senate President, with at least
two   senators   representing   the   minority.   The   Members   from   the   House   of   Representatives   shall   be
appointed   by   the   Speaker   with   at   least   two   members   representing   the   minority.   After   the   Oversight
Committee   will   have   approved   the   implementing   rules   and   regulations   (IRR)   it   shall   thereafter
become functus officio and therefore cease to exist.
The Joint Congressional Oversight Committee in RA 9335 was created for the purpose of approving the
implementing rules and regulations (IRR) formulated by the DOF, DBM, NEDA, BIR, BOC and CSC.
On May 22, 2006, it approved the said IRR. From then on, it became  functus officio and ceased to exist.
On the other hand, Section 7 specifies the limits of the Board’s authority and identifies the conditions
under which officials and employees whose revenue collection falls short of the target by at least 7.5%
may be removed from the service:
SEC. 7. Powers and Functions of the Board. – The Board in the agency shall have the following powers
and functions:
xxx       xxx       xxx
(b) To set the criteria and procedures for removing from service officials and employees whose revenue
collection falls short of the target by at least seven and a half percent (7.5%), with due consideration
of   all   relevant   factors   affecting   the   level   of   collection as   provided   in   the   rules   and   regulations
promulgated under this Act, subject to civil service laws, rules and regulations and compliance with
substantive and procedural due process: Provided, That the following exemptions shall apply:
1. Where the district or area of responsibility is newly­created, not exceeding two years in operation, as
has no historical record of collection performance that can be used as basis for evaluation; and
2. Where the revenue or customs official or employee is a recent transferee in the middle of the period
under   consideration   unless   the   transfer   was   due   to   nonperformance   of   revenue   targets   or   potential
nonperformance of revenue targets: Provided, however, That when the district or area of responsibility
covered by revenue or customs officials or employees has suffered from economic difficulties brought
about by natural calamities or force majeure or economic causes as may be determined by the Board,
termination shall be considered only after careful and proper review by the Board.
(c) To terminate personnel in accordance with the criteria adopted in the preceding paragraph: Provided,
That   such   decision   shall   be   immediately   executory:   Provided,   further,   That the   application   of   the
criteria for the separation of an official or employee from service under this Act shall be without
prejudice   to   the   application   of   other   relevant   laws   on   accountability   of   public   officers   and
employees, such as the Code of Conduct and Ethical Standards of Public Officers and Employees
and the Anti­Graft and Corrupt Practices Act;
642 of 669
The   acts   done   by   Congress   purportedly   in   the   exercise   of   its   oversight   powers   may   be   divided
into three categories, namely: scrutiny, investigation and supervision.
a. Scrutiny
Congressional scrutiny implies a lesser intensity and continuity of attention to administrative operations.
Its primary purpose is to determine economy and efficiency of the operation of government activities. In
the exercise of legislative scrutiny, Congress may request information and report from the other branches
of government. It can give recommendations or pass resolutions for consideration of the agency involved.
xxx       xxx       xxx
b. Congressional investigation
While congressional  scrutiny is regarded as a passive process of looking at the facts that are readily
available, congressional investigation involves a more intense digging of facts. The power of Congress to
conduct investigation is recognized by the 1987 Constitution under section 21, Article VI, xxx       xxx       (c) to eliminate executive waste and dishonesty, (d) to prevent executive usurpation of legislative
xxx
c. Legislative supervision
The third and most encompassing form by which Congress exercises its oversight power is thru legislative
supervision. "Supervision" connotes a continuing and informed awareness on the part of a congressional
committee   regarding executive   operations in   a   given   administrative   area.   While   both   congressional
scrutiny and investigation involve inquiry into past executive branch actions in order to influence future
executive branch performance, congressional supervision allows Congress to scrutinize the exercise of
delegated law­making authority, and permits Congress to retain part of that delegated authority.
Congress exercises supervision over the executive agencies through its veto power. It typically utilizes
veto provisions when granting the President or an executive agency the power to promulgate regulations
with the force of law. These provisions require the President  or an agency  to present  the proposed
regulations to Congress, which retains a "right" to approve or disapprove any regulation before it takes
Hence, the issue of its alleged encroachment on the executive function of implementing and enforcing the
law may be considered moot and academic.
This notwithstanding, this might be as good a time as any for the Court to confront the issue of the
constitutionality of the Joint Congressional Oversight Committee created under RA 9335 (or other similar
laws for that matter).
The   scholarly   discourse   of   Mr.   Justice   (now   Chief   Justice)   Puno   on   the   concept   of   congressional
oversight in Macalintal v. Commission on Elections34 is illuminating:
Concept and bases of congressional oversight
Broadly defined, the power of oversight embraces all activities undertaken by Congress to enhance
its understanding of and influence over the implementation of legislation it has enacted. Clearly,
oversight concerns post­enactment measures undertaken by Congress: (a) to monitor bureaucratic
compliance with program objectives, (b) to determine whether agencies are properly administered,
authority,   and   (d)   to   assess   executive   conformity   with   the   congressional   perception   of   public
interest.
The power of oversight has been held to be intrinsic in the grant of legislative power itself and integral to
the checks and balances inherent in a democratic system of government. x x x x x x x x x
Over the years, Congress has invoked its oversight power with increased frequency to check the perceived
"exponential  accumulation  of   power"  by  the   executive  branch.  By  the  beginning  of   the   20 th century,
Congress has delegated  an enormous amount of legislative authority to the executive  branch and the
administrative agencies. Congress, thus, uses its oversight power to make sure that the administrative
agencies perform their functions within the authority delegated to them. x x x x x x x x x
Categories of congressional oversight functions
643 of 669
much power. They submit that reporting requirements and congressional committee investigations allow
Congress to scrutinize only the exercise of delegated law­making authority. They do not allow Congress
to review executive proposals before they take effect and they do not afford the opportunity for ongoing
and   binding   expressions   of   congressional   intent.   In   contrast,   legislative   veto   permits   Congress   to
participate prospectively in the approval or disapproval of "subordinate law" or those enacted by the
executive branch pursuant to a delegation of authority by Congress. They further argue that legislative
veto   "is   a   necessary   response   by   Congress   to   the   accretion   of   policy   control   by   forces   outside   its
chambers." In an era of delegated authority, they point out that legislative veto "is the most efficient
means Congress has yet devised to retain control over the evolution and implementation of its policy as
declared by statute."
In Immigration and Naturalization Service v. Chadha, the U.S. Supreme Court resolved the validity of
legislative  veto  provisions. The  case   arose   from   the  order   of  the immigration  judge suspending  the
deportation of Chadha pursuant to § 244(c)(1) of the Immigration and Nationality Act. The United States
House of Representatives passed a resolution vetoing the suspension pursuant to § 244(c)(2) authorizing
either House of Congress, by resolution, to invalidate the decision of the executive branch to allow a
particular deportable alien to remain in the United States. The immigration judge reopened the deportation
proceedings to implement the House order and the alien was ordered deported. The Board of Immigration
Appeals dismissed the alien’s appeal, holding that it had no power to declare unconstitutional an act of
Congress.   The   United   States   Court   of   Appeals   for   Ninth   Circuit   held   that   the   House   was   without
constitutional authority to order the alien’s deportation and that § 244(c)(2) violated the constitutional
doctrine on separation of powers.
On appeal, the U.S. Supreme Court declared § 244(c)(2) unconstitutional. But the Court shied away
from the issue of separation of powers and instead held that the provision violates the presentment
clause and bicameralism. It held that the one­house veto was essentially legislative in purpose and effect.
As such, it is subject to the procedures set out in Article I of the Constitution requiring the passage by a
majority of both Houses and presentment to the President. x x x x x x x x x
Two   weeks   after   the Chadha decision,   the   Court   upheld,   in   memorandum   decision,   two   lower   court
decisions  invalidating  the  legislative  veto  provisions in  the  Natural   Gas  Policy  Act   of  1978 and  the
effect. Such legislative veto provisions usually provide that a proposed regulation will become a law after
the expiration of a certain  period of time, only if Congress does not affirmatively  disapprove  of the
regulation in the meantime. Less frequently, the statute provides that a proposed regulation will become
law if Congress affirmatively approves it.
Supporters of legislative veto stress that it is necessary to maintain the balance of power between the
legislative and the executive branches of government as it offers lawmakers a way to delegate vast power
to the executive branch or to independent agencies while retaining the option to cancel particular exercise
of such power without having to pass new legislation or to repeal existing law. They contend that this
arrangement   promotes   democratic   accountability   as   it   provides   legislative   check   on   the   activities   of
unelected administrative agencies. One proponent thus explains:
It is too late to debate the merits of this delegation policy: the policy is too deeply embedded in our law
and practice. It suffices to say that the complexities of modern government have often led Congress­
whether   by   actual   or   perceived   necessity­   to   legislate   by   declaring   broad   policy   goals   and   general
statutory standards, leaving the choice of policy options to the discretion of an executive officer. Congress
articulates legislative aims, but leaves their implementation to the judgment of parties who may or may
not have participated in or agreed with the development of those aims. Consequently, absent safeguards,
in many instances the reverse of our constitutional scheme could be effected: Congress proposes, the
Executive disposes. One safeguard,  of course,  is the legislative power  to enact  new legislation or to
change existing law. But without some means of overseeing post enactment activities of the executive
branch, Congress would be unable to determine whether its policies have been implemented in accordance
with legislative intent and thus whether legislative intervention is appropriate.
Its   opponents,   however, criticize   the   legislative   veto as undue   encroachment   upon   the   executive
prerogatives.   They   urge   that any   post­enactment   measures   undertaken   by   the   legislative   branch
should be limited to scrutiny and investigation; any measure beyond that would undermine the
separation of powers guaranteed by the Constitution. They contend that legislative veto constitutes an
impermissible   evasion   of   the   President’s   veto   authority   and   intrusion   into   the   powers   vested   in   the
executive   or   judicial   branches   of   government.   Proponents   counter   that   legislative   veto   enhances
separation of powers as it prevents the executive branch and independent agencies from accumulating too
644 of 669
(2) investigation and monitoring41 of the implementation of laws pursuant to the power of Congress to
conduct inquiries in aid of legislation.42
Any action or step beyond that will undermine the separation of powers guaranteed by the Constitution.
Legislative vetoes fall in this class.
Legislative veto is a statutory provision requiring the President or an administrative agency to present the
proposed implementing rules and regulations of a law to Congress which, by itself or through a committee
formed by it, retains a "right" or "power" to approve or disapprove such regulations before they take
effect. As such, a legislative veto in the form of a congressional oversight committee is in the form of an
inward­turning   delegation   designed   to   attach   a   congressional   leash   (other   than   through   scrutiny   and
investigation) to an agency to which Congress has by law initially delegated broad powers. 43 It radically
changes the design or structure of the Constitution’s diagram of power as it entrusts to Congress a direct
role in enforcing, applying or implementing its own laws.44
Congress has two options when enacting legislation to define national policy within the broad horizons of
its legislative competence. 45 It can itself formulate the details or it can assign to the executive branch the
responsibility for  making necessary  managerial  decisions in conformity  with those  standards. 46 In  the
latter case, the law must be complete in all its essential terms and conditions when it leaves the hands of
the legislature.47 Thus, what is left for the executive branch or the concerned administrative agency when
it formulates rules and regulations implementing the law is to fill up details (supplementary rule­making)
or ascertain facts necessary to bring the law into actual operation (contingent rule­making).48
Administrative regulations enacted by administrative agencies to implement and interpret the law which
they are entrusted to enforce have the force of law and are entitled to respect. 49 Such rules and regulations
partake of the nature of a statute 50 and are just as binding as if they have been written in the statute itself.
As such, they have the force and effect of law and enjoy the presumption of constitutionality and legality
until they are set aside with finality in an appropriate case by a competent court. 51 Congress, in the guise
of assuming the role of an overseer, may not pass upon their legality by subjecting them to its stamp of
approval   without   disturbing   the   calculated   balance   of   powers   established   by   the   Constitution.   In
exercising discretion to approve or disapprove the IRR based on a determination of whether or not they
Federal   Trade   Commission   Improvement   Act   of   1980.   Following   this   precedence,   lower   courts
invalidated statutes containing legislative veto provisions although some of these provisions required the
approval of both Houses of Congress and thus met the bicameralism requirement of Article I. Indeed,
some of these veto provisions were not even exercised. 35 (emphasis supplied)
In Macalintal,   given   the   concept   and   configuration   of   the   power   of   congressional   oversight   and
considering the nature and powers of a constitutional body like the Commission on Elections, the Court
struck down the provision in RA 9189 (The Overseas Absentee Voting Act of 2003) creating a Joint
Congressional   Committee.   The   committee   was   tasked   not   only   to   monitor   and   evaluate   the
implementation of the said law but also to review, revise, amend and approve the IRR promulgated by the
Commission   on   Elections.   The   Court   held   that   these   functions   infringed   on   the   constitutional
independence of the Commission on Elections.36
With this backdrop,  it is clear that  congressional  oversight is not unconstitutional per se, meaning, it
neither   necessarily   constitutes   an   encroachment   on   the   executive   power   to   implement   laws   nor
undermines  the  constitutional  separation   of  powers.  Rather,  it  is integral   to  the  checks  and  balances
inherent in a democratic system of government. It may in fact even enhance the separation of powers as it
prevents the over­accumulation of power in the executive branch.
However,   to  forestall   the   danger   of   congressional   encroachment   "beyond   the  legislative   sphere,"   the
Constitution imposes two basic and related constraints on Congress. 37 It may not vest itself, any of its
committees or its members with either executive or judicial power. 38 And, when it exercises its legislative
power, it must follow the "single, finely wrought  and exhaustively considered,  procedures"  specified
under the Constitution,39 including the procedure for enactment of laws and presentment.
Thus,   any   post­enactment   congressional   measure   such   as   this   should   be   limited   to   scrutiny   and
investigation. In particular, congressional oversight must be confined to the following:
(1) scrutiny based primarily on Congress’ power of appropriation and the budget hearings conducted in
connection with it, its power to ask heads of departments to appear before and be heard by either of its
Houses on any matter pertaining to their departments and its power of confirmation 40 and
645 of 669
any bill to the House where it originated within thirty days after the date of receipt thereof; otherwise, it
shall become a law as if he had signed it. (emphasis supplied)
Every bill passed by Congress must be presented to the President for approval or veto. In the absence of
presentment to the President, no bill passed by Congress can become a law. In this sense, law­making
under the Constitution is a joint act of the Legislature and of the Executive. Assuming that legislative veto
is a valid legislative act with the force of law, it cannot take effect without such presentment even if
approved by both chambers of Congress.
In sum, two steps are required before a bill becomes a law. First, it must be approved by both Houses of
Congress.54 Second, it must be presented to and approved by the President. 55 As summarized by Justice
Isagani Cruz56 and Fr. Joaquin G. Bernas, S.J.57, the following is the procedure for the approval of bills:
A bill is introduced  by any member of the House of Representatives  or the Senate except  for some
measures that must originate only in the former chamber.
The first reading involves only a reading of the number and title of the measure and its referral by the
Senate President or the Speaker to the proper committee for study.
The bill may be "killed"  in the committee or it may be recommended for approval, with or without
amendments, sometimes after public hearings are first held thereon. If there are other bills of the same
nature or purpose, they may all be consolidated into one bill under common authorship or as a committee
bill.
Once reported out, the bill shall be calendared for second reading. It is at this stage that the bill is read in
its   entirety,   scrutinized,   debated   upon   and   amended   when   desired.   The   second   reading   is   the   most
important stage in the passage of a bill.
The bill as approved on second reading is printed in its final form and copies thereof are distributed at
least three days before the third reading. On the third reading, the members merely register their votes and
explain them if they are allowed by the rules. No further debate is allowed.
conformed   with   the   provisions   of   RA   9335,   Congress   arrogated   judicial   power   unto   itself,   a   power
exclusively vested in this Court by the Constitution.
Considered   Opinion   of
Mr. Justice Dante O. Tinga
Moreover, the requirement that the implementing rules of a law be subjected to approval by Congress as a
condition for their effectivity violates the cardinal constitutional principles of bicameralism and the rule
on presentment.52
Section 1, Article VI of the Constitution states:
Section 1. The legislative power shall be vested in the Congress of the Philippines which shall consist
of a Senate and a House of Representatives, except to the extent reserved to the people by the provision
on initiative and referendum. (emphasis supplied)
Legislative power (or the power to propose, enact, amend and repeal laws) 53 is vested in Congress which
consists of two chambers, the Senate and the House of Representatives. A valid exercise of legislative
power requires the act of both chambers. Corrollarily, it can be exercised neither solely by one of the two
chambers nor by a committee of either or both chambers. Thus, assuming the validity of a legislative veto,
both a single­chamber legislative veto and a congressional committee legislative veto are invalid.
Additionally, Section 27(1), Article VI of the Constitution provides:
Section 27. (1) Every bill passed by the Congress shall, before it becomes a law, be presented to the
President. If he approves the same, he shall sign it, otherwise, he shall veto it and return the same with
his objections to the House where it originated, which shall enter the objections at large in its Journal and
proceed to reconsider it. If, after such reconsideration, two­thirds of all the Members of such House shall
agree to pass the bill, it shall be sent, together with the objections, to the other House by which it shall
likewise be reconsidered, and if approved by two­thirds of all the Members of that House, it shall become
a law. In all such cases, the votes of each House shall be determined by yeas or nays, and the names of the
members voting for or against shall be entered in its Journal. The President shall communicate his veto of
646 of 669
refrains from invalidating them wholesale but will do so at the proper time when an appropriate case
assailing those provisions is brought before us.64
The next question to be resolved is: what is the effect of the unconstitutionality of Section 12 of RA 9335
on the other provisions of the law? Will it render the entire law unconstitutional? No.
Section 13 of RA 9335 provides:
SEC. 13. Separability Clause. – If any provision of this Act is declared invalid by a competent court, the
remainder of this Act or any provision not affected by such declaration of invalidity shall remain in force
and effect.
In Tatad v. Secretary of the Department of Energy,65 the Court laid down the following rules:
The general rule is that where part of a statute is void as repugnant to the Constitution, while another part
is valid, the valid portion, if separable from the invalid, may stand and be enforced. The presence of a
separability clause in a statute creates the presumption that the legislature intended separability, rather
than complete nullity of the statute. To justify this result, the valid portion must be so far independent of
the invalid portion that it is fair to presume that the legislature would have enacted it by itself if it had
supposed that it could not constitutionally enact  the other. Enough must remain to make a complete,
intelligible and valid statute, which carries out the legislative intent. x x x
The exception   to   the   general   rule is  that   when   the  parts   of   a   statute   are   so  mutually  dependent   and
connected, as conditions, considerations, inducements, or compensations for each other, as to warrant a
belief that the legislature intended them as a whole, the nullity of one part will vitiate the rest. In making
the parts of the statute dependent, conditional, or connected with one another, the legislature intended the
statute to be carried out as a whole and would not have enacted it if one part is void, in which case if some
parts are unconstitutional, all the other provisions thus dependent, conditional, or connected must fall with
them.
The separability clause of RA 9335 reveals the intention of the legislature to isolate and detach any
invalid provision from the other provisions so that the latter may continue in force and effect. The valid
Once the bill passes third reading, it is sent to the other chamber, where it will also undergo the three
readings.   If  there  are   differences   between  the  versions   approved  by  the  two  chambers,   a  conference
committee58 representing both Houses will draft a compromise measure that if ratified by the Senate and
the House of Representatives will then be submitted to the President for his consideration.
The bill is enrolled when printed as finally approved by the Congress, thereafter authenticated with the
signatures of the Senate President, the Speaker, and the Secretaries of their respective chambers… 59
The President’s role in law­making.
The final step is submission to the President for approval. Once approved, it takes effect as law after the
required publication.60
Where  Congress   delegates   the  formulation   of  rules  to  implement  the  law   it   has  enacted  pursuant   to
sufficient standards established in the said law, the law must be complete in all its essential terms and
conditions when it leaves the hands of the legislature. And it may be deemed to have left the hands of the
legislature when it becomes effective because it is only upon effectivity of the statute that legal rights and
obligations become available to those entitled by the language of the statute. Subject to the indispensable
requisite of publication under the due process clause, 61 the determination as to when a law takes effect is
wholly the prerogative of Congress. 62 As such, it is only upon its effectivity that a law may be executed
and the executive branch acquires the duties and powers to execute the said law. Before that point, the
role of the executive branch, particularly of the President, is limited to approving or vetoing the law. 63
From the moment the law becomes effective, any provision of law that empowers Congress or any of its
members to play any role in the implementation or enforcement  of the law violates the principle of
separation of powers and is thus unconstitutional. Under this principle, a provision that requires Congress
or its members to approve the implementing rules of a law after  it has already taken effect  shall be
unconstitutional, as is a provision that allows Congress or its members to overturn any directive or ruling
made by the members of the executive branch charged with the implementation of the law.
Following this rationale, Section 12 of RA 9335 should be struck down as unconstitutional. While there
may be similar provisions of other laws that may be invalidated for failure to pass this standard, the Court
647 of 669
portions can stand independently of the invalid section. Without Section 12, the remaining provisions still
constitute a complete, intelligible and valid law which carries out the legislative intent to optimize the
revenue­generation   capability   and  collection   of  the   BIR   and   the   BOC   by  providing   for   a   system   of
rewards and sanctions through the Rewards and Incentives Fund and a Revenue Performance Evaluation
Board.

To be effective, administrative rules and regulations must be published in full if their purpose is to enforce
or implement existing law pursuant to a valid delegation. The IRR of RA 9335 were published on May
30, 2006 in two newspapers of general circulation 66 and became effective 15 days thereafter. 67 Until and
unless the contrary is shown, the IRR are presumed valid and effective even without the approval of the
Joint Congressional Oversight Committee.

WHEREFORE, the petition is hereby PARTIALLY GRANTED. Section 12 of RA 9335 creating a
Joint Congressional Oversight Committee to approve the implementing rules and regulations of the law is
declared UNCONSTITUTIONAL and   therefore NULL and VOID. The   constitutionality   of   the
remaining  provisions  of   RA  9335  is UPHELD.  Pursuant   to  Section  13  of  RA  9335,  the  rest   of  the
provisions remain in force and effect.

SO ORDERED.

648 of 669
G.R. No. 174177             October 17, 2006 G.R. No. 174340             October 17, 2006

PHILCOMSAT HOLDINGS CORPORATIONS, PHILIP G. BRODETT, LUIS K. LOKIN, JR.,  IN THE MATTER OF THE PETITION FOR ISSUANCE OF WRIT OF HABEAS CORPUS OF 
ROBERTO V. SAN JOSE, DELFIN P. ANGCAO, ROBERTO L. ABAD, ALMA KRISTINA  CAMILO L. SABIO, petitioner,
ALOBBA, and JOHNNY TAN, petitioners, J. ERMIN ERNEST LOUIE R. MIGUEL, petitioner­relator,
vs. vs.
SENATE COMMITTEE ON GOVERNMENT CORPORATIONS and PUBLIC ENTERPRISES,  HONORABLE SENATOR RICHARD GORDON, in his capacity as Chairman, and the 
its MEMBERS and CHAIRMAN, the HONORABLE SENATOR RICHARD GORDON and  HONORABLE MEMBERS OF THE COMMITTEE ON GOVERNMENT CORPORATIONS 
SENATE COMMITTEE ON PUBLIC SERVICES, its Members and Chairman, the HONORABLE AND PUBLIC ENTERPRISES and THE COMMITTEE ON PUBLIC SERVICES of the Senate, 
SENATOR JOKER P. ARROYO, respondents. HONORABLE SENATOR JUAN PONCE­ENRILE, in his official capacity as Member, 
HONORABLE MANUEL VILLAR, Senate President, SENATE SERGEANT­AT­ARMS, and the 
SENATE OF THE PHILIPPINES, respondents.
D E C I S I O N
x ­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­ x

SANDOVAL­GUTIERREZ, J.: G.R. No. 174318             October 17, 2006

Two decades ago, on February 28, 1986, former President Corazon C. Aquino installed her regime by
issuing   Executive   Order   (E.O.)   No.   1,  creating   the   Presidential   Commission   on   Good   Government
1
(PCGG).   She   entrusted  upon  this  Commission  the  herculean   task  of  recovering  the  ill­gotten  wealth
accumulated by the deposed President Ferdinand E. Marcos, his family, relatives, subordinates and close
associates.  Section 4 (b) of E.O. No. 1 provides that: "No member or staff of the Commission shall be
2
required  to testify  or produce evidence  in  any judicial,  legislative  or administrative  proceeding
concerning   matters   within   its   official   cognizance."   Apparently,   the   purpose   is   to   ensure   PCGG's
unhampered performance of its task. 3
Today, the constitutionality of Section 4(b) is being questioned on the ground that it tramples upon the
Senate's power to conduct legislative inquiry under Article VI, Section 21 of the 1987 Constitution, which
reads:
PRESIDENTIAL COMMISSION ON GOOD GOVERNMENT (PCGG) and CAMILO L. SABIO, 
Chairman, NARCISO S. NARIO, RICARDO M. ABCEDE, TERESO L. JAVIER and NICASIO A.
CONTI, Commissioners, MANUEL ANDAL and JULIO JALANDONI, PCGG nominees to 
Philcomsat Holdings Corporation, petitioners,
vs.
RICHARD GORDON, in his capacity as Chairman, and MEMBERS OF THE COMMITTEE ON 
GOVERNMENT CORPORATIONS AND PUBLIC ENTERPRISES, MEMBERS OF THE 
COMMITTEE ON PUBLIC SERVICES, SENATOR JUAN PONCE­ENRILE, in his capacity as 
member of both said Committees, MANUEL VILLAR, Senate President, THE SENATE 
SERGEANT­AT­ARMS, and SENATE OF THE PHILIPPINES, respondents.
x ­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­ x

649 of 669
WHEREFORE, be it resolved that the proper Senate Committee shall conduct an inquiry in aid of
legislation,   on   the   anomalous   losses   incurred   by   the   Philippine   Overseas   Telecommunications
Corporation   (POTC),   Philippine   Communications   Satellite   Corporation   (PHILCOMSAT),   and
Philcomsat Holdings Corporations (PHC) due to the alleged improprieties in the operations by their
respective board of directors.
Adopted.
(Sgd) MIRIAM DEFENSOR SANTIAGO
On the same date, February 20, 2006, Senate Res. No. 455 was submitted to the Senate and referred to
the Committee on Accountability of Public Officers and Investigations and Committee on Public Services.
However,   on   March   28,   2006,   upon   motion   of   Senator   Francis   N.   Pangilinan,   it   was   transferred   to
the Committee on Government Corporations and Public Enterprises. 5
On May 8, 2006, Chief of Staff Rio C. Inocencio, under the authority of Senator Richard J. Gordon, wrote
Chairman Camilo L. Sabio of the PCGG, one of the herein petitioners, inviting him to be one of the
resource   persons   in   the   public   meeting   jointly   conducted   by   the Committee   on   Government
Corporations and Public   Enterprises   and   Committee   on   Public   Services.   The   purpose   of   the   public
meeting was to deliberate on Senate Res. No. 455.6
On May 9, 2006, Chairman Sabio declined the invitation because of prior commitment. 7 At the same
time, he invoked Section 4(b) of E.O. No. 1 earlier quoted.
On August 10, 2006, Senator Gordon issued a Subpoena Ad Testificandum,  approved by Senate President
8
Manuel   Villar,   requiring   Chairman   Sabio   and   PCGG   Commissioners Ricardo   Abcede, Nicasio
Conti, Tereso Javier and Narciso Nario to appear in the public hearing scheduled on August 23, 2006
and testify on what they know relative to the matters specified in Senate Res. No. 455. Similar subpoenae
were issued against the directors and officers of Philcomsat Holdings Corporation, namely: Benito V.
The Senate or the House of Representatives or any of its respective committees may conduct inquiries in
aid of legislation in accordance with its duly published rules of procedure. The rights of persons appearing
in or affected by such inquiries shall be respected.
The facts are undisputed.
On February 20, 2006, Senator Miriam Defensor Santiago introduced Philippine Senate Resolution No.
455 (Senate Res. No. 455),4 "directing an inquiry in aid of legislation on the anomalous losses incurred by
the Philippines Overseas Telecommunications Corporation (POTC), Philippine Communications Satellite
Corporation   (PHILCOMSAT),   and   PHILCOMSAT   Holdings   Corporation   (PHC)   due   to   the   alleged
improprieties in their operations by their respective Board of Directors."
The pertinent portions of the Resolution read:
WHEREAS,   in   the   last   quarter   of   2005,   the   representation   and   entertainment   expense   of   the   PHC
skyrocketed to P4.3 million, as compared to the previous year's mere P106 thousand;
WHEREAS, some board members established wholly owned PHC subsidiary called Telecommunications
Center, Inc. (TCI), where PHC funds are allegedly siphoned; in 18 months, over P73 million had been
allegedly advanced to TCI without any accountability report given to PHC and PHILCOMSAT;
WHEREAS, the Philippine Star, in its 12 February 2002 issue reported that the executive committee of
Philcomsat has precipitately released P265 million and granted P125 million loan to a relative of an
executive committee member; to date there have been no payments given, subjecting the company to an
estimated interest income loss of P11.25 million in 2004;
WHEREAS, there is an urgent need to protect the interest of the Republic of the Philippines in the PHC,
PHILCOMSAT, and POTC from any anomalous transaction, and to conserve or salvage any remaining
value of the government's equity position in these corporations from any abuses of power done by their
respective board of directors;
650 of 669
With all  due respect,  Section 4(b) of E.O. No. 1 constitutes a limitation on the power of legislative
inquiry, and a recognition by the State of the need to provide protection to the PCGG in order to ensure
the unhampered performance of its duties under its charter. E.O. No. 1 is a law, Section 4(b) of which had
not been amended, repealed or revised in any way.
To say the least, it would require both Houses of Congress and Presidential fiat to amend or repeal the
provision   in   controversy.   Until   then,   it   stands   to   be   respected   as   part   of   the   legal   system   in   this
jurisdiction. (As held in People v. Veneracion, G.R. Nos. 119987­88, October 12, 1995: Obedience to the
rule of law forms the bedrock of our system of justice. If judges, under the guise of religious or political
beliefs were allowed to roam unrestricted beyond boundaries within which they are required by law to
exercise the duties of their office, then law becomes meaningless. A government  of laws, not of men
excludes   the  exercise   of   broad  discretionary   powers  by  those  acting   under  its  authority.  Under   this
system, judges are guided by the Rule of Law, and ought to 'protect and enforce it without fear or favor,'
4 [Act of Athens (1955)] resist encroachments by governments, political parties, or even the interference
of their own personal beliefs.)
x x x x x x
Relevantly, Chairman Sabio's letter to Sen. Gordon dated August 19, 2006 pointed out that the anomalous
transactions referred to in the P.S. Resolution No. 455 are subject of pending cases before the regular
courts, the Sandiganbayan and the Supreme Court (Pending cases include: a. Samuel Divina v. Manuel
Nieto, Jr., et al., CA­G.R. No. 89102; b. Philippine Communications Satellite Corporation v. Manuel
Nieto, et al.; c. Philippine Communications Satellite Corporation v. Manuel D. Andal, Civil Case No. 06­
095,   RTC,   Branch   61,   Makati   City;   d. Philippine   Communications   Satellite   Corporation   v.
PHILCOMSAT Holdings Corporation, et al., Civil Case No. 04­1049) for which reason they may not be
able to testify thereon under the principle of sub judice. The laudable objectives of the PCGG's functions,
recognized in several  cases decided by the Supreme Court, of the PCGG will be put to naught if its
recovery efforts will be unduly impeded by a legislative investigation of cases that are already pending
before the Sandiganbayan and trial courts.
Araneta, Philip J. Brodett, Enrique L. Locsin, Manuel D. Andal, Roberto L. Abad, Luis K. Lokin, Jr.,
Julio J. Jalandoni, Roberto V. San Jose, Delfin P. Angcao, Alma Kristina Alloba and Johnny Tan.9
Again, Chairman Sabio refused to appear. In his letter to Senator Gordon dated August 18, 2006, he
reiterated his earlier position, invoking Section 4(b) of E.O. No. 1. On the other hand, the directors and
officers of Philcomsat Holdings Corporation relied on the position paper they previously filed, which
raised issues on the propriety of legislative inquiry.
Thereafter, Chief of Staff Ma. Carissa O. Coscolluela, under the authority of Senator Gordon, sent another
notice10 to   Chairman   Sabio   requiring   him   to   appear   and   testify   on   the   same   subject   matter   set   on
September   6,   2006.   The   notice   was   issued   "under   the   same   authority   of   the Subpoena   Ad
Testificandum previously served upon (him) last 16 August 2006."
Once more, Chairman Sabio did not comply with the notice. He sent a letter 11 dated September 4, 2006 to
Senator Gordon reiterating his reason for declining to appear in the public hearing.
This prompted Senator Gordon to issue an Order dated September 7, 2006 requiring Chairman Sabio and
Commissioners Abcede, Conti, Javier and Nario to show cause why they should not be cited in contempt
of   the   Senate.   On   September   11,   2006,   they   submitted   to   the   Senate   their   Compliance   and
Explanation,12 which partly reads:
Doubtless, there are laudable intentions of the subject inquiry in aid of legislation. But the rule of law
requires that even the best intentions must be carried out within the parameters of the Constitution and the
law. Verily, laudable purposes must be carried out by legal methods. (Brillantes, Jr., et al. v. Commission
on Elections, En Banc [G.R. No. 163193, June 15, 2004])
On this score, Section 4(b) of E.O. No. 1 should not be ignored as it explicitly provides:
No member or staff of the Commission shall be required  to testify or produce evidence in any
judicial legislative or administrative proceeding concerning matters within its official cognizance.
651 of 669
Chairman   Sabio,   Commissioners   Abcede,   Conti,   Nario,   and   Javier,   and   the   PCGG's   nominees   to
Philcomsat   Holdings   Corporation,   Manuel   Andal   and   Julio   Jalandoni,   likewise   filed   a   petition   for
certiorari and prohibition against the same respondents, and also against Senate President Manuel Villar,
Senator Juan Ponce Enrile, the Sergeant­at­Arms, and the entire Senate. The case was docketed as G.R.
No. 174318.
Meanwhile, Philcomsat Holdings Corporation and its officers and directors, namely: Philip G. Brodett,
Luis K. Lokin, Jr., Roberto V. San Jose, Delfin P. Angcao, Roberto L. Abad, Alma Kristina Alobba and
Johnny Tan filed a petition for certiorari and prohibition against the Senate Committees on Government
Corporations and Public Enterprises and Public Services, their Chairmen, Senators Gordon and Arroyo,
and Members. The case was docketed as G.R. No. 174177.
In G.R. No. 174340 (for habeas corpus) and G.R. No. 174318 (for certiorari and prohibition) Chairman
Sabio, Commissioners Abcede, Conti, Nario, and Javier; and the PCGG's nominees Andal and Jalandoni
alleged: first,   respondent   Senate   Committees   disregarded   Section   4(b)   of   E.O.   No.   1   without   any
justifiable reason; second, the inquiries conducted by respondent Senate Committees are not in aid of
legislation; third,   the   inquiries   were   conducted   in   the   absence   of   duly   published Senate   Rules   of
Procedure Governing Inquiries in Aid of Legislation; and fourth, respondent Senate Committees are not
vested with the power of contempt.
In   G.R.   No.   174177,   petitioners   Philcomsat   Holdings   Corporation   and   its   directors   and   officers
alleged: first, respondent Senate Committees have no jurisdiction over the subject matter stated in Senate
Res.   No.   455; second,   the   same   inquiry   is   not   in   accordance   with   the   Senate's Rules   of   Procedure
Governing Inquiries in Aid of Legislation; third, the subpoenae against the individual petitioners are void
for having been issued without authority; fourth, the conduct of legislative inquiry pursuant to Senate Res.
No. 455 constitutes undue encroachment by respondents into justiciable controversies over which several
courts and tribunals have already acquired jurisdiction; and fifth, the subpoenae violated petitioners' rights
to privacy and against self­incrimination.
In Bengzon v. Senate Blue Ribbon Committee, (203 SCRA 767, 784 [1991]) the Honorable Supreme
Court held:
"…[T]he issues sought to be investigated by the respondent Committee is one over which jurisdiction had
been acquired by the Sandiganbayan. In short, the issue has been pre­empted by that court. To allow the
respondent  Committee  to  conduct   its  own  investigation  of  an  issue  already  before  the  Sandigabayan
would  not   only   pose   the   possibility  of   conflicting   judgments  between   a   legislative   committee   and   a
judicial tribunal, but if the Committee's judgment were to be reached before that of the Sandiganbayan,
the possibility of its influence being made to bear on the ultimate judgment of the Sandiganbayan can not
be discounted.
x x x x x x
IT IS IN VIEW OF THE FOREGOING CONSIDERATIONS that the Commission decided not to
attend the Senate inquiry to testify and produce evidence thereat.
Unconvinced with the above Compliance and Explanation, the Committee on Government Corporations
and Public Enterprises and the Committee on Public Services issued an Order13 directing Major General
Jose Balajadia (Ret.), Senate Sergeant­At­Arms, to place Chairman Sabio and his Commissioners under
arrest for contempt of the Senate. The Order bears the approval of Senate President Villar and the
majority of the Committees' members.
On September 12, 2006, at around 10:45 a.m., Major General Balajadia arrested Chairman Sabio in his
office at IRC Building, No. 82 EDSA, Mandaluyong City and brought him to the Senate premises where
he was detained.
Hence, Chairman Sabio filed with this Court a petition for habeas corpus against the Senate Committee
on Government Corporations and Public Enterprises and Committee on Public Services, their Chairmen,
Senators Richard Gordon and Joker P. Arroyo and Members. The case was docketed as G.R. No. 174340.
652 of 669
On the other arm of the scale is Section 4(b) of E.O. No.1 limiting such power of legislative inquiry by
exempting   all   PCGG   members   or   staff   from   testifying   in   any   judicial,   legislative   or   administrative
proceeding, thus:
No member  or staff of the Commission shall be required to testify or produce evidence in any
judicial, legislative or administrative proceeding concerning matters within its official cognizance.
To determine whether there exists a clear and unequivocal repugnancy between the two quoted provisions
that   warrants   a   declaration   that   Section   4(b)   has   been   repealed   by   the   1987   Constitution,   a   brief
consideration of the Congress' power of inquiry is imperative.
The Congress' power of inquiry has been recognized in foreign jurisdictions long before it reached our
shores through McGrain v. Daugherty,15 cited in Arnault v. Nazareno.16 In those earlier days, American
courts considered the power of inquiry as inherent in the power to legislate. The 1864 case of Briggs v.
MacKellar  explains the breath and basis of the power, thus:
17
Where   no   constitutional   limitation   or   restriction   exists,   it   is   competent   for   either   of   the   two   bodies
composing the legislature to do, in their separate capacity, whatever may be essential to enable them to
legislate….It is well­established principle of this parliamentary law, that either house may institute any
investigation having reference to its own organization, the conduct or qualification of its members, its
proceedings, rights, or privileges or any matter affecting the public interest upon which it may be
important that it should have exact information, and in respect to which it would be competent for
it to legislate. The right to pass laws, necessarily implies the right to obtain information upon any
matter which may become the subject of a law. It is essential to the full and intelligent exercise of
the   legislative   function….In   American   legislatures   the   investigation   of   public   matters   before
committees,   preliminary   to   legislation,   or   with   the   view   of   advising   the   house   appointing   the
committee is, as a parliamentary usage, well established as it is in England, and the right of either
house to compel witnesses to appear and testify before its committee, and to punish for disobedience has
In their Consolidated Comment, the above­named respondents countered: first, the issues raised in the
petitions involve political questions over which this Court has no jurisdiction; second, Section 4(b) has
been   repealed   by   the   Constitution; third,   respondent   Senate   Committees   are   vested   with   contempt
power; fourth, Senate's Rules of Procedure Governing Inquiries in Aid of Legislation have been duly
published; fifth,   respondents   have   not   violated   any   civil   right   of   the   individual   petitioners,   such   as
their (a) right to privacy; and (b) right against self­incrimination; and sixth, the inquiry does not constitute
undue encroachment into justiciable controversies.
During the oral arguments held on September 21, 2006, the parties were directed to submit simultaneously
their   respective   memoranda   within   a   non­extendible   period   of   fifteen   (15)   days   from   date.   In   the
meantime, per agreement of the parties, petitioner Chairman Sabio was allowed to go home. Thus, his
petition for habeas corpus has become moot. The parties also agreed that the service of the arrest warrants
issued against all petitioners and the proceedings before the respondent Senate Committees are suspended
during the pendency of the instant cases.14
Crucial to the resolution of the present petitions is the fundamental issue of whether Section 4(b) of E.O.
No. 1 is repealed by the 1987 Constitution. On this lone issue hinges the merit of the contention of
Chairman Sabio and his Commissioners that their refusal to appear before respondent Senate Committees
is justified.   With the  resolution  of this issue,  all   the  other  issues  raised  by  the  parties  have  become
inconsequential.
Perched on one arm of the scale of justice is Article VI, Section 21 of the 1987 Constitution granting
respondent Senate Committees the power of legislative inquiry. It reads:
The   Senate   or   the   House   of   Representatives   or   any   of   its   respective   committees   may   conduct
inquiries in aid of legislation in accordance with its duly published rules of procedure. The rights of
persons appearing in or affected by such inquiries shall be respected.
653 of 669
branch." Verily, the Court reinforced the doctrine in Arnault that "the operation of government, being
a legitimate subject for legislation, is a proper subject for investigation" and that "the power of
inquiry is co­extensive with the power to legislate."
Considering these jurisprudential instructions, we find Section 4(b) directly repugnant with Article VI,
Section   21.   Section   4(b) exempts   the   PCGG   members   and   staff   from   the   Congress'   power   of
inquiry. This   cannot   be   countenanced.   Nowhere   in   the   Constitution   is   any   provision   granting   such
exemption.   The   Congress'   power   of   inquiry,   being   broad,   encompasses   everything   that   concerns   the
administration of existing laws as well as proposed or possibly needed  statutes.  It even extends "to
22
government agencies created  by Congress and officers whose positions are within the power of
Congress to regulate or even abolish."  PCGG belongs to this class.
23
Certainly, a mere provision of law cannot pose a limitation to the broad power of Congress, in the absence
of any constitutional basis.
Furthermore, Section 4(b) is also inconsistent with Article XI, Section 1 of the Constitution stating that:
"Public office is a public trust. Public officers and employees must at all times be accountable to the
people, serve them with utmost responsibility, integrity, loyalty, and efficiency, act with patriotism and
justice, and lead modest lives."
The provision presupposes that since an incumbent of a public office is invested with certain powers and
charged with certain duties pertinent to sovereignty, the powers so delegated to the officer are held  in
trust for the people and are to be exercised in behalf of the government or of all citizens who may
need the intervention of the officers. Such trust extends to all matters within the range of duties
pertaining to the office. In other words, public officers are but the servants of the people, and not
their rulers.24
Section   4(b),   being   in   the   nature   of   an   immunity, is   inconsistent   with   the   principle   of   public
accountability. It places the PCGG members and staff beyond the reach of courts, Congress and other
been frequently enforced….The right of inquiry, I think, extends to other matters, in respect to which it
may be necessary, or may be deemed advisable to apply for legislative aid.
Remarkably, in Arnault, this Court adhered to a similar theory. Citing McGrain, it recognized that the
power of inquiry is "an essential and appropriate auxiliary to the legislative function," thus:
Although there is no provision in the "Constitution expressly investing either House of Congress with
power to make investigations and exact testimony to the end that it may exercise its legislative functions
advisedly and effectively, such power is so far incidental to the legislative function as to be implied. In
other words, the power of inquiry – with process to enforce it – is an essential and appropriate
auxiliary to the legislative function. A legislative body cannot legislate wisely or effectively in the
absence   of   information   respecting   the   conditions   which   the   legislation   is   intended   to   affect   or
change; and where the legislation body does not itself possess the requisite information – which is
not infrequently true – recourse must be had to others who possess it."
Dispelling any doubt as to the Philippine Congress' power of inquiry, provisions on such power made
their  maiden  appearance  in Article   VIII,  Section  12 of  the  1973  Constitution. 18 Then  came  the  1987
Constitution incorporating the present Article VI, Section 12. What was therefore implicit under the 1935
Constitution,   as   influenced   by   American   jurisprudence,   became   explicit   under   the   1973   and   1987
Constitutions.19
Notably, the 1987 Constitution recognizes the power of investigation, not just of Congress, but also of
"any of its committee." This is significant because it constitutes a direct conferral of investigatory power
upon the committees and it means that the mechanisms which the Houses can take in order to effectively
perform its investigative function are also available to the committees.20
It   can   be   said   that   the   Congress'   power   of   inquiry   has   gained   more   solid   existence   and   expansive
construal. The Court's high regard to such power is rendered more evident in Senate v. Ermita, 21 where it
categorically  ruled that "the power of inquiry is broad  enough  to cover officials of the executive
654 of 669
Subject to reasonable  conditions prescribed by law, the State adopts and implements a policy of full
public disclosure of all its transactions involving public interest.
Article III, Section 7
The right of the people to information on matters of public concern shall be recognized. Access to official
records, and to documents, and papers pertaining to official acts, transactions, or decisions, as well as to
government research data used as basis for policy development, shall be afforded the citizen, subject to
such limitations as may be provided by law.
These  twin provisions of the Constitution seek to promote transparency  in policy­making and in the
operations of the government, as well as provide the people sufficient information to enable them to
exercise effectively their constitutional rights. Armed with the right information, citizens can participate
in   public   discussions   leading   to   the   formulation   of   government   policies   and   their   effective
implementation. In Valmonte v. Belmonte, Jr.27 the Court explained that an informed citizenry is essential
to the existence and proper functioning of any democracy, thus:
An   essential   element   of   these   freedoms   is   to   keep   open   a   continuing   dialogue   or   process   of
communication between the government and the people. It is in the interest of the State that the channels
for free political discussion be maintained to the end that the government may perceive and be responsive
to the people's  will. Yet, this open dialogue  can be  effective  only to the  extent  that  the  citizenry  is
informed and thus able to formulate its will intelligently. Only when the participants in the discussion are
aware of the issues and have access to information relating thereto can such bear fruit.
Consequently, the conduct of inquiries in aid of legislation is not only intended to benefit Congress but
also the citizenry. The people are equally concerned with this proceeding and have the right to participate
therein in order to protect their interests. The extent of their participation will largely depend on the
information gathered and made known to them. In other words, the right to information really goes hand­
in­hand with the constitutional policies of full public disclosure and honesty in the public service. It is
administrative   bodies.   Instead   of   encouraging   public   accountability,   the   same   provision   only
institutionalizes   irresponsibility   and   non­accountability.   In Presidential   Commission   on   Good
Government v. Peña,25 Justice Florentino P. Feliciano characterized as "obiter" the portion of the majority
opinion barring, on the basis of Sections 4(a) and (b) of E.O. No. 1, a civil case for damages filed against
the PCGG and its Commissioners. He eloquently opined:
The above underscored portions are, it is respectfully submitted, clearly obiter. It is important to make
clear that the Court is not here interpreting, much less upholding as valid and constitutional, the
literal terms of Section 4 (a), (b) of Executive Order No.1. If Section 4 (a) were given its literal import
as immunizing the PCGG or any member thereof from civil liability "for anything done or omitted in the
discharge of the task contemplated by this Order," the constitutionality of Section 4 (a) would, in my
submission,   be   open   to   most   serious   doubt.   For   so   viewed,   Section   4   (a)   would   institutionalize   the
irresponsibility   and   non­accountability   of   members   and   staff   of   the   PCGG,   a   notion   that   is   clearly
repugnant to both the 1973 and 1987 Constitution and a privileged status not claimed by any other official
of the Republic under the 1987 Constitution. x x x.
x x x x x x
It would seem constitutionally offensive to suppose that a member or staff member of the PCGG
could not be required to testify before the Sandiganbayan or that such members were exempted
from complying with orders of this Court.
Chavez v. Sandiganbayan26 reiterates the same view. Indeed, Section 4(b) has been frowned upon by this
Court even before the filing of the present petitions.
Corollarily, Section 4(b) also runs counter to the following constitutional provisions ensuring the people's
access to information:
Article II, Section 28
655 of 669
The clear import of this provision is that all existing laws, executive orders, proclamations, letters of
instructions and other executive issuances inconsistent or repugnant to the Constitution are repealed.
Jurisprudence is replete with decisions invalidating laws, decrees, executive orders, proclamations, letters
of instructions and other executive issuances inconsistent  with the Constitution. In Pelaez v. Auditor
General,33 the   Court   considered   repealed   Section   68   of   the   Revised   Administrative   Code   of   1917
authorizing the Executive to change the seat of the government of any subdivision of local governments,
upon the approval of the 1935 Constitution. Section 68 was adjudged incompatible and inconsistent with
the   Constitutional   grant   of   limited   executive   supervision   over   local   governments.   In Islamic   Da'wah
Council of the Philippines, Inc., v. Office of the Executive Secretary,34 the Court declared Executive Order
No. 46, entitled "Authorizing the Office on Muslim Affairs to Undertake Philippine Halal Certification,"
void for encroaching on the religious freedom of Muslims. In The Province of Batangas v. Romulo,  the 35
Court   declared   some   provisions   of   the   General   Appropriations   Acts   of   1999,   2000   and   2001
unconstitutional for violating the Constitutional precept on local autonomy. And in Ople v. Torres,  the 36
Court likewise declared unconstitutional Administrative Order No. 308, entitled "Adoption of a National
Computerized Identification Reference System," for being violative of the right to privacy protected by the
Constitution.
These Decisions, and many others, highlight that the Constitution is the highest law of the land. It is "the
basic and paramount law to which all other laws must conform and to which all persons, including
the highest officials of the land, must defer. No act shall be valid, however noble its intentions, if it
conflicts with the Constitution."37 Consequently, this Court has no recourse but to declare Section 4(b)
of E.O. No. 1 repealed by the 1987 Constitution.
Significantly, during the oral arguments on September 21, 2006, Chairman Sabio admitted that should this
Court rule that Section 4(b) is unconstitutional or that it does not apply to the Senate, he will answer the
questions of the Senators, thus:
CHIEF JUSTICE PANGANIBAN:
meant   to  enhance   the   widening   role   of   the  citizenry   in  governmental   decision­making  as   well   as   in
checking   abuse   in   the   government.28 The   cases   of Tañada   v.   Tuvera29 and Legaspi   v.   Civil   Service
Commission30 have recognized a citizen's interest and personality to enforce a public duty and to bring an
action to compel public officials and employees to perform that duty.
Section   4(b)   limits   or   obstructs   the   power   of   Congress   to   secure   from   PCGG   members   and   staff
information   and   other   data   in   aid   of   its   power   to   legislate.   Again,   this   must   not   be   countenanced.
In Senate v. Ermita,31 this Court stressed:
To the extent that investigations in aid of legislation are generally conducted in public, however, any
executive   issuance   tending   to   unduly   limit   disclosures   of   information   in   such   investigations
necessarily deprives the people of information which, being presumed to be in aid of legislation, is
presumed to be a matter of public concern. The citizens are thereby denied access to information which
they can use in formulating their own opinions on the matter before Congress – opinions which they can
then communicate to their representatives and other government officials through the various legal means
allowed by their freedom of expression.
A statute may be declared unconstitutional because it is not within the legislative power to enact; or it
creates or establishes methods or forms that infringe constitutional principles; or its purpose or  effect
violates the Constitution or its basic principles. 32 As shown in the above discussion, Section 4(b) is
inconsistent with Article VI, Section 21 (Congress' power of inquiry), Article XI, Section 1 (principle of
public accountability), Article II, Section 28 (policy of full disclosure) and Article III, Section 7 (right
to public information).
Significantly, Article XVIII, Section 3 of the Constitution provides:
All existing laws, decrees, executive orders, proclamations, letters of instructions, and other executive
issuances not   inconsistent with   this   Constitution   shall   remain   operative   until   amended, repealed,   or
revoked.
656 of 669
The   Senate   or   the   House   of   Representatives   or   any   of   its   respective   committees   may   conduct Okay. Now, if the Supreme Court rules that Sec. 4(b) is unconstitutional or that it does not apply to the
inquiries in aid of legislation in accordance with its duly published rules of procedure. The rights of Senate, will you answer the questions of the Senators?
persons appearing in or affected by such inquiries shall be respected.
CHAIRMAN SABIO:
It  must be stressed that  the Order of Arrest  for "contempt of Senate Committees  and the Philippine
Senate" was approved by Senate President Villar and signed by fifteen (15) Senators. From this, it can Your Honor, my father was a judge, died being a judge. I was here in the Supreme Court as Chief of Staff
be concluded that the Order is under the authority, not only of the respondent Senate Committees, but of of Justice Feria. I would definitely honor the Supreme Court and the rule of law.
the entire Senate.
CHIEF JUSTICE PANGANIBAN:
At any rate, Article VI, Section 21 grants the power of inquiry not only to the Senate and the House of
Representatives, but also to any of their respective committees. Clearly, there is a direct conferral of You will answer the questions of the Senators if we say that?
power to the committees. Father Bernas, in his Commentary on the 1987 Constitution, correctly pointed
CHAIRMAN SABIO:
out its significance:

Yes, Your Honor. That is the law already as far as I am concerned.
It should also be noted that the Constitution explicitly recognizes the power of investigation not just of
Congress   but   also   of   "any   of   its   committees." This   is   significant   because   it   constitutes   a   direct
With his admission, Chairman Sabio is not fully convinced that he and his Commissioners are shielded
conferral   of   investigatory   power   upon   the   committees   and   it   means   that   the   means   which   the
from   testifying   before   respondent   Senate   Committees   by   Section   4(b)   of   E.O.   No.   1.   In   effect,   his
Houses can take in order to effectively perform its investigative function are also available to the
argument   that   the   said   provision   exempts   him   and   his   co­respondent   Commissioners   from   testifying
Committees.38
before respondent Senate Committees concerning Senate Res. No. 455 utterly lacks merit.

This is a reasonable conclusion. The conferral of the legislative power of inquiry upon any committee of
Incidentally, an argument repeated by Chairman Sabio is that respondent Senate Committees have no
Congress must carry with it all powers necessary and proper for its effective discharge. Otherwise, Article
power to punish him and his Commissioners for contempt of the Senate.
VI, Section 21 will be meaningless. The indispensability and usefulness of the power of contempt in a
legislative inquiry is underscored in a catena of cases, foreign and local.
The argument is misleading.

In  the  1821 case  of Anderson  v. Dunn,39 the function of  the Houses of  Congress  with respect  to the

Article VI, Section 21 provides:
contempt power was likened to that of a court, thus:

…But the court in its reasoning goes beyond this, and though the grounds of the decision are not very
clearly stated, we take them to be: that there is in some cases a power in each House of Congress to

657 of 669
In Negros Oriental II Electric Cooperative, Inc. v. Sangguniang Panlungsod of Dumaguete,44 the Court
characterized contempt power as a matter of self­preservation, thus:
The exercise by the legislature of the contempt power is a matter of self­preservation as that branch of
the   government   vested   with   the   legislative   power,   independently   of   the   judicial   branch,   asserts   its
authority   and   punishes   contempts   thereof.   The   contempt   power   of   the   legislature   is,   therefore,  sui
generis x x x.
Meanwhile, with respect to G.R. No. 174177, the petition of Philcomsat Holdings Corporation and its
directors and officers, this Court holds that the respondent Senate Committees' inquiry does not violate
their right to privacy and right against self­incrimination.
One important limitation on the Congress' power of inquiry is that "the rights of persons appearing in
or affected by such inquiries shall be respected." This is just another way of saying that the power of
inquiry must be "subject to the limitations placed by the Constitution on government action." As held
in Barenblatt   v.   United   States,45 "the   Congress,   in   common   with   all   the   other   branches   of   the
Government,   must   exercise   its   powers   subject   to   the   limitations   placed   by   the   Constitution   on
governmental action, more particularly in the context of this case, the relevant limitations of the Bill
of Rights."
First is the right to privacy.
Zones of privacy are recognized and protected in our laws. 46 Within these zones, any form of intrusion is
impermissible unless excused by law and in accordance with customary legal process. The meticulous
regard   we   accord   to   these   zones   arises   not   only   from   our   conviction   that   the   right   to   privacy   is   a
"constitutional right" and "the right most valued by civilized men,"47 but also from our adherence to the
Universal Declaration of Human Rights which mandates that, "no one shall be subjected to arbitrary
interference  with his privacy" and "everyone  has the right to the protection of the law  against  such
interference or attacks."48
punish for contempt; that this power is analogous to that exercised by courts of justice, and that it
being the well established doctrine that when it appears that a prisoner is held under the order of a
court   of  general   jurisdiction  for   a  contempt   of  its  authority,  no  other   court   will  discharge  the
prisoner or make further inquiry into the cause of his commitment. That this is the general rule…as
regards the relation of one court to another must be conceded.
In   McGrain,40 the   U.S.   Supreme   Court   held: "Experience   has   shown   that   mere   requests   for   such
information  are  often  unavailing, and  also that information  which  is volunteered  is not  always
accurate or complete; so some means of compulsion is essential to obtain what is needed." The Court,
in Arnault v. Nazareno,41 sustained the Congress' power of contempt on the basis of this observation.
In Arnault v. Balagtas,42 the Court further explained that the contempt power of Congress is founded upon
reason and policy and that the power of inquiry will not be complete if for every contumacious act,
Congress has to resort to judicial interference, thus:
The principle that Congress or any of its bodies has the power to punish recalcitrant witnesses is founded
upon reason and policy. Said power must be considered implied or incidental to the exercise of legislative
power. How   could   a   legislative   body   obtain   the   knowledge   and   information   on   which   to   base
intended   legislation   if   it   cannot   require   and   compel   the   disclosure   of   such   knowledge   and
information if it is impotent to punish a defiance of its power and authority? When the framers of
the Constitution adopted the principle of separation of powers, making each branch supreme within
the realm of its respective authority, it must have intended each department's authority to be full
and complete, independently of the other's authority or power. And how could the authority and
power become complete if for every act of refusal, every act of defiance, every act of contumacy
against it, the legislative body must resort to the judicial department for the appropriate remedy,
because it is impotent by itself to punish or deal therewith, with the affronts committed against its
authority or dignity.43
658 of 669
for official corruption, maintain a standard of honesty in public service, and promote morality in public
administration.  In Valmonte v. Belmonte,  the Court remarked that as public figures, the Members of the
53 54
former Batasang Pambansa enjoy a more limited right to privacy as compared to ordinary individuals,
and their actions are subject to closer scrutiny. Taking this into consideration, the Court ruled that the
right of the people to access information on matters of public concern prevails over the right to privacy of
financial transactions.
Under the present circumstances, the alleged anomalies in the PHILCOMSAT, PHC and POTC, ranging
in millions of pesos, and the conspiratorial participation of the PCGG and its officials are compelling
reasons for the Senate to exact vital information from the directors and officers of Philcomsat Holdings
Corporations, as well as from Chairman Sabio and his Commissioners to aid it in crafting the necessary
legislation to prevent  corruption and formulate remedial  measures and policy determination regarding
PCGG's efficacy. There being no reasonable expectation of privacy on the part of those directors and
officers over the subject covered by Senate Res. No. 455, it follows that their right to privacy has not been
violated by respondent Senate Committees.
Anent the right against self­incrimination, it must be emphasized that this right maybe invoked by the said
directors  and   officers  of   Philcomsat  Holdings  Corporation only  when   the  incriminating  question  is
being asked, since they have no way of knowing in advance the nature or effect of the questions to
be   asked   of   them."  That   this   right   may possibly be   violated   or   abused   is   no   ground   for   denying
55
respondent Senate Committees their power of inquiry. The consolation is that when this power is abused,
such issue may be presented before the courts. At this juncture, what is important is that respondent
Senate   Committees   have   sufficient Rules to   guide   them   when   the   right   against   self­incrimination   is
invoked. Sec. 19 reads:
Sec. 19. Privilege Against Self­Incrimination
Our Bill of Rights, enshrined in Article III of the Constitution, provides at  least two guarantees  that
explicitly create zones of privacy. It highlights a person's "right to be let alone" or the "right to determine
what, how much, to whom and when information about himself shall be disclosed."49 Section 2 guarantees
"the   right   of   the   people   to   be   secure   in   their   persons,   houses,   papers   and   effects   against
unreasonable  searches  and  seizures  of   whatever   nature  and  for  any  purpose." Section   3 renders
inviolable   the   "privacy   of   communication   and   correspondence"   and   further   cautions   that   "any
evidence obtained in violation of this or the preceding section shall be inadmissible for any purpose
in any proceeding."
In evaluating a claim for violation of the right to privacy, a court must determine whether a person has
exhibited a reasonable expectation of privacy and, if so, whether that expectation has been violated by
unreasonable government intrusion.50 Applying this determination to these cases, the important inquiries
are: first, did   the   directors   and   officers   of   Philcomsat   Holdings   Corporation   exhibit   a   reasonable
expectation of privacy?; and second, did the government violate such expectation?
The answers are in the negative. Petitioners were invited in the Senate's public hearing to deliberate on
Senate   Res.   No.   455,   particularly   "on   the   anomalous   losses   incurred   by   the   Philippine   Overseas
Telecommunications   Corporation   (POTC),   Philippine   Communications   Satellite   Corporation
(PHILCOMSAT), and Philcomsat Holdings Corporations (PHC) due to the alleged improprieties in
the operations by their respective board of directors." Obviously, the inquiry focus on petitioners' acts
committed in the discharge of their duties as officers and directors of the said corporations, particularly
Philcomsat Holdings Corporation. Consequently, they have no reasonable expectation of privacy over
matters involving their offices in a corporation where the government has interest. Certainly, such
matters are of public concern and over which the people have the right to information.
This goes to show that the right to privacy is not absolute where there is an overriding  compelling state
interest.   In Morfe   v.   Mutuc,51 the   Court,   in   line   with Whalen   v.   Roe,52 employed   the   rational   basis
relationship test when it held that there was no infringement of the individual's right to privacy as the
requirement to disclosure information is for a valid purpose, i.e., to curtail and minimize the opportunities
659 of 669
Testificandum issued by respondent  Senate Committees directing them to appear and testify in public
hearings relative to Senate Resolution No. 455.
WHEREFORE, the petition in G.R. No. 174340 for habeas corpus is DISMISSED, for being moot. The
petitions in G.R Nos. 174318 and 174177 are likewise DISMISSED.
Section   4(b)   of   E.O.   No.   1   is   declared REPEALED by   the   1987   Constitution.   Respondent   Senate
Committees' power of inquiry relative to Senate Resolution 455 is upheld. PCGG Chairman Camilo L.
Sabio and Commissioners Ricardo Abcede, Narciso Nario, Nicasio Conti and Tereso Javier; and Manuel
Andal and Julio Jalandoni, PCGG's nominees to Philcomsat Holdings Corporation, as well as its directors
and   officers,   petitioners   in   G.R.   No.   174177,   are   ordered   to   comply   with   the Subpoenae Ad
Testificandum issued by respondent  Senate Committees directing them to appear and testify in public
hearings relative to Senate Resolution No. 455.
SO ORDERED.
A witness can invoke his right against self­incrimination only when a question tends to elicit an answer
that will incriminate him is propounded to him. However, he may offer to answer any question in an
executive session.
No person can refuse to testify or be placed under oath or affirmation or answer questions before an
incriminatory question is asked. His invocation of such right does not by itself excuse him from his duty
to give testimony.
In such a case, the Committee, by a majority vote of the members present there being a quorum, shall
determine  whether  the right  has  been properly  invoked.  If the  Committee  decides  otherwise,  it  shall
resume its investigation and the question or questions previously refused to be answered shall be repeated
to the witness. If the latter continues to refuse to answer the question, the Committee may punish him for
contempt for contumacious conduct.
The same directors and officers contend that the Senate is barred from inquiring into the same issues
being litigated before the Court of Appeals and the Sandiganbayan. Suffice it to state that the Senate
Rules of Procedure Governing Inquiries in Aid of Legislation provide that the filing or pendency of any
prosecution   of  criminal  or   administrative  action   should  not  stop  or  abate  any   inquiry  to  carry  out  a
legislative purpose.
Let it be stressed at this point that so long as the constitutional rights of witnesses, like Chairman Sabio
and his Commissioners, will be respected by respondent Senate Committees, it their duty to cooperate
with them in their efforts to obtain the facts needed for intelligent legislative action. The unremitting
obligation of every citizen is to respond to subpoenae, to respect  the dignity of the Congress and its
Committees, and to testify fully with respect to matters within the realm of proper investigation.
In fine, PCGG Chairman  Camilo Sabio and Commissioners Ricardo Abcede,  Narciso  Nario, Nicasio
Conti,   and   Tereso   Javier;   and   Manuel   Andal   and   Julio   Jalandoni,   PCGG's   nominees   to   Philcomsat
Holdings   Corporation,   as   well   as   its   directors   and   officers,   must   comply   with   the Subpoenae   Ad
660 of 669
II. Palitan ito ng isang Pambayang Kapasiyahan na aanib lamang ang Morong sa SSEZ kung ang mga G.R. No. 111230 September 30, 1994
sumusunod na kondisyones ay ipagkakaloob, ipatutupad at isasagawa para sa kapakanan at interes ng
Morong at Bataan: ENRIQUE T. GARCIA, ET AL., petitioners,
vs.
(A).   Ibalik   sa   Bataan   ang   "Virgin   Forests"   —   isang   bundok   na   hindi   nagagalw   at   punong­puno   ng COMMISSION ON ELECTIONS and SANGGUNIANG BAYAN OF MORONG, 
malalaking punong­kahoy at iba'­ibang halaman. BATAAN, respondents.

(B) Ihiwalay ang Grande Island sa SSEZ at ibalik ito sa Bataan. Alfonzo M. Cruz Law Offices for petitioners.

(K).   Isama   ang   mga   lupain   ng   Bataan   na   nakapaloob   sa   SBMA   sa   pagkukuenta   ng   salaping
ipinagkakaloob ng pamahalaang national o "Internal Revenue Allotment" (IRA) sa Morong, Hermosa at
sa Lalawigan.
(D). Payagang magtatag rin ng sariling "special economic zones" ang bawat bayan ng Morong, Hermosa
at Dinalupihan.
(E). Ibase sa laki ng kanya­kanyang lupa ang pamamahagi ng kikitain ng SBMA.
(G). Ibase rin ang alokasyon ng pagbibigay ng trabaho sa laki ng nasabing mga lupa.
(H). Pabayaang bukas ang pinto ng SBMA na nasa Morong ng 24 na oras at bukod dito sa magbukas pa
ng pinto sa hangganan naman ng Morong at Hermosa upang magkaroon ng pagkakataong umunlad rin
ang mga nasabing bayan, pati na rin ng iba pang bayan ng Bataan.
(I). Tapusin ang pagkokonkreto ng mga daang Morong­Tala­Orani at Morong­Tasig­Dinalupihan para sa
kabutihan ng mga taga­Bataan at tuloy makatulong sa pangangalaga ng mga kabundukan.
(J). Magkaroon ng sapat na representasyon sa pamunuan ng SBMA ang Morong, Hermosa at Bataan.
PUNO, J.:
The 1987 Constitution is borne of the conviction that people power can be trusted to check excesses of
government. One of the means by which people power can be exercised is thru initiatives where local
ordinances and resolutions can be enacted or repealed. An effort to trivialize the effectiveness of people's
initiatives ought to be rejected.
In its Pambayang Kapasyahan Blg. 10, Serye 1993, 1 the Sangguniang Bayan ng Morong, Bataan agreed
to the inclusion of the municipality of Morong as part of the Subic Special Economic Zone in accord with
Republic   Act
No. 7227.
On   May   24,   1993,   petitioners   filed   a   petition 2 with   the   Sangguniang   Bayan   of   Morong   to   annul
Pambayang Kapasyahan Blg. 10, Serye 1993. The petition states:
I. Bawiin, nulipikahin at pawalang­bisa ang Pambayang Kapasyahan Blg. 10, Serye 1993 ng Sangguniang
Bayan para sa pag­anib ng Morong sa SSEZ na walang kondisyon.

661 of 669
a) Ibabalik sa Morong ang pag­aaring Grande Island, kabundukan at Naval Reservation;
b) Ibase sa aring Lupa ng LGU ang kikitain at mapapasok na manggagawa nila sa SSEZ;
c) Isama ang nasabing lupa sa pagkukuwenta ng "IRA" ng Morong, Hermosa at Dinalupihan;
d) Makapagtatag ng sariling "economic zones" ang Morong, Hermosa at Dinalupihan;
e) Pabayaan bukas ang pinto ng Morong patungong SSEZ at magbukas ng dalawang (2) pinto pa;
The municipality of Morong did not take  any action on the petition within thirty (30)  days after  its
submission. Petitioners then resorted to their power of initiative under the Local Government Code of
1991. 3 They started to solicit the required number of signatures 4 to cause the repeal of said resolution.
Unknown to the petitioners, however, the Honorable Edilberto M. de Leon, Vice Mayor and Presiding
Officer   of  the  Sangguniang  Bayan   ng  Morong,  wrote   a  letter  dated   June  11,  1993  to  the  Executive
Director of COMELEC requesting the denial of " . . . the petition for a local initiative and/or referendum
because   the   exercise   will   just   promote   divisiveness,   counter   productive   and   futility." 5 We   quote   the
letter, viz:

The Executive Director
(f) Konkretohin ang daang Morong papunta sa Orani at Dinalupihan;
C O M E L E C
Intramuros, Metro Manila
g) Pumili ng SBMA Chairman na taga­ibang lugar.

S i r:
ACTIONS UNDERTAKEN BY THE SB OF MORONG

In view of the petition filed by a group of proponents headed by Gov. Enrique T. Garcia, relative to the
1. By virtue of R.A. 7227, otherwise known as the Bases Conversion Development  Act of 1992, all
conduct of a local initiative and/or referendum for the annulment of Pambayang Kapasyahan Blg. 10,
actions   of   LGU's   correlating   on   the   above   issues   are   merely   recommendatory   in   nature   when   such
Serye 1993, may we respectfully request to deny the petition referred thereto considering the issues raised
provisions were already embodied in the statute.
by the proponents were favorably acted upon and endorsed to Congress and other government agencies by

2.   Corollary   to   the   notion,   the   Sangguniang   Bayan   of   Morong   passed   and   approved   Pambayang the Sangguniang Bayan of Morong.

Kapasyahan Blg. 18, Serye 1993, requesting Congress of the Philippines to amend certain provisions of
For your information and guidance, we are enumerating hereunder the issues raised by the petitioners with
R.A. 7227, wherein it reasserted its position embodied in Pambayan Kapasyahan Blg. 08 and Blg. 12,
the corresponding actions undertaken by the Sangguniang Bayan of Morong, to wit:
Serye ng taong 1992, (Attached and marked as Annex "A:) which tackled the same issues raised by the
petitioners particularly items a), b), c), e), and g).
ISSUES RAISED BY PROPONENTS

3. Item d) is already acted upon by BCDA Chairman Arsenio Bartolome III in its letter to His Excellency
I. Pawalang­bisa ang Pambayang Kapasyahan Blg. 10, Serye ng taong 1993.
President Fidel V. Ramos, dated May 7, 1993 (Attached and marked as Annex "B") with clarifying letter
from BCDA Vice­Chairman Rogelio L. Singson regarding lands on Mabayo and Minanga dated June 3,
II. Palitan ito ng isang Kapasyahang Pag­anib sa SSEZ kung:
1993 that only lands inside the perimeter fence are envisioned to be part of SBMA.

662 of 669
5.01 For certiorari, conformably to Sec. 7, Art. IX of the Constitution, to set aside Comelec Resolution
Nos.   93­1676   and   93­1623   (Annexes   "E"   and   "H")   insofar   as   it   disallowed   the   initiation   of   a   local
initiative to annul PAMBAYANG KAPASYAHAN BLG. 10, SERYE 1993 including the gathering and
authentication of the required number of signatures in support thereof.
5.01.1 As an administrative agency, respondent Comelec is bound to observe due process in the conduct
of its proceedings. Here, the subject resolutions, Annexes "E" and "H", were issued ex parte and without
affording petitioners and the other proponents of the initiative the opportunity to be heard thereon. More
importantly,   these   resolutions   and/or   directives   were   issued   with   grave   abuse   of   discretion.   A
Sangguniang   Bayan   resolution   being   an   act   of   the   aforementioned   local   legislative   assembly   is
undoubtedly a proper subject of initiative. (Sec. 32, Art. VI, Constitution)
5.02 For mandamus, pursuant to Sec. 3, Rule 65, Rules of Court, to command the respondent Comelec to
schedule forthwith the continuation of the signing of the petition, and should the required number of
signatures be obtained, set a date for the initiative within forty­five (45) days thereof.
5.02.1 Respondent Comelec's authority in the matter of local initiative is merely ministerial. It is duty­
bound to supervise the gathering of signatures in support of the petition and to set the date of the initiative
once the required number of signatures are obtained.
If the required number of signatures is obtained, the Comelec shall then set a date for the initiative during
which the proposition shall be submitted to the registered voters in the local government unit concerned
for their approval within sixty (60) days from the date of certification by the Comelec, as provided in
subsection (g) hereof, in case of provinces and cities, forty­five (45) days in case of municipalities, and
thirty (30) days in case of barangays. The initiative shall then be held on the date set, after which the
results thereof shall be certified and proclaimed by the Comelec. (Sec. 22, par. (h) R.A. 7160.
4.   Item   f),   President   Ramos   in   his   marginal   note   over   the   letter   request   of   Morong,   Bataan   Mayor
Bienvenido   L.   Vicedo,   the   Sangguniang   Bayan   and   Congressman   Payumo,   when   the   Resolution   of
Concurrence to SBMA was submitted last April 6, 1993, order the priority implementation of completion
of Morong­Dinalupihan (Tasik­Road) Project, including the Morong­Poblacion­Mabayo Road to DPWH.
(Attached and marked as Annex "C").
Based on the foregoing facts, the Sangguniang Bayan of Morong had accommodated the clamor of the
petitioners in accordance with its limited powers over the issues. However, the Sangguniang Bayan of
Morong cannot  afford  to wait  for amendments by Congress of R.A. 7227 that  will perhaps drag for
several months or years, thereby delaying the development of Morong, Bataan.
Henceforth,   we   respectfully   reiterate   our   request   to   deny   the   petition   for   a   local   initiative   and/or
referendum because the exercise will just promote divisiveness, counter productive and futility.
Thank you and more power.
Very truly yours,
(SGD.) EDILBERTO M. DE LEON
Mun. Vice Mayor/Presiding Officer
In its session of July 6, 1993, the COMELEC en banc resolved to deny the petition for local initiative on
the ground that its subject is "merely a resolution (pambayang kapasyahan) and not an ordinance." 6 On
July 13, 1993, the COMELEC en banc further resolved to direct Provincial Election Supervisor, Atty.
Benjamin N. Casiano, to hold action on the authentication of signatures being gathered by petitioners. 7
These COMELEC resolutions are sought to be set aside in the petition at bench. The petition makes the
following submissions:
5. This is a petition for certiorari and mandamus.
663 of 669
rewritten to embody the lessons of their sad experience. One of the lessons is the folly of completely
surrendering the power to make laws to the legislature. The result, in the perceptive words of Father
Bernas,   is   that   the   new   Constitution   became   "less   trusting   of   public   officials   than   the   American
Constitution." 11
For the first time in 1987, the system of people's initiative was thus installed in our fundamental law. To
be sure, it was a late awakening. As early as 1898, the state of South Dakota has adopted initiative and
referendum in its constitution   and many states have followed suit.   In any event, the framers of our
12 13
1987 Constitution realized the value of initiative and referendum as an ultimate weapon of the people to
negate government malfeasance and misfeasance and they put in place an overarching system. Thus, thru
an initiative, the people were  given the power  to amend the Constitution itself. Sec. 2 of Art. XVII
provides: "Amendments to this Constitution may likewise be directly proposed by the people through
initiative upon a petition of at least twelve per centum of the total number of registered voters, of which
every legislative district must be represented by at least three per centum of the registered voters therein."
Likewise, thru an initiative, the people were also endowed with the power to enact or reject any act or
law by congress or local legislative body. Sections 1 and 32 of Article VI provide:
Sec. 1. The legislative power shall be vested in the Congress of the Philippines which shall consist of a
Senate and a House of Representatives except to the extent reserved to the people by the provisions on
initiative and referendum.
xxx xxx xxx
Sec. 32. The Congress shall, as early as possible, provide for a system of initiative and referendum, and
the   exceptions   therefrom,   whereby   the   people   can   directly   propose   and   enact   laws   or   approve   or
reject any act or law or part thereof passed by the Congress or local legislative body after the registration
of a petition therefor signed by at least ten per centum of the total number of registered voters, of which
every legislative district must be represented by at least three per centum of the registered voters thereto.
Respondent COMELEC opposed the petition. Through the Solicitor General, it contends that under the
Local Government Code of 1991, a resolution cannot be the subject of a local initiative. The same stance
is assumed by the respondent Sangguniang Bayan of Morong. 8
We grant the petition.
The case at bench is of transcendental significance because it involves an issue of first impression —
delineating the extent of the all important original power of the people to legislate. Father Bernas explains
that "in republican systems, there are generally two kinds of legislative power, original and derivative.
Original legislative power is possessed by the sovereign people. Derivative legislative power is that which
has been delegated by the sovereign people to legislative bodies and is subordinate to the original power
of the people."9
Our constitutional odyssey shows that up until 1987, our people have not directly exercised legislative
power, both the constituent power to amend or revise the Constitution or the power to enact ordinary laws.
Section   1,   Article   VI   of   the   1935   Constitution   delegated   legislative   power   to   Congress,   thus   "the
legislative power shall be vested in a Congress of the Philippines, which shall consist of a Senate and a
House   of   Representatives."   Similarly,   section   1,   Article   VIII   of   the   1973   Constitution,   as   amended,
provided that "the Legislative power shall be vested in a Batasang Pambansa." 10
Implicit in the set up was the trust of the people in Congress to enact laws for their benefit. So total was
their trust that the people did not reserve for themselves the same power to make or repeal laws. The
omission was to prove unfortunate. In the 70's and until the EDSA revolution, the legislature failed the
expectations of the people especially when former President Marcos wielded lawmaking powers under
Amendment No. 6 of the 1973 Constitution. Laws which could have bridled the nation's downslide from
democracy to authoritarianism to anarchy never saw the light of day.
In February 1986, the people took a direct hand in the determination of their destiny. They toppled down
the  government   of  former  President  Marcos   in a  historic  bloodless  revolution.  The  Constitution was
664 of 669
though it  may be necessary,  for this purpose, to disregard  the more usual  or apparent  import  of the
language used."  22
The constitutional command to include acts (i.e., resolutions) as appropriate  subjects of initiative was
implemented  by Congress  when  it  enacted  Republic  Act  No. 6735 entitled  "An Act  Providing for a
System of Initiative and Referendum and Appropriating Funds Therefor." Thus, its section 3(a) expressly
includes resolutions as subjects of initiatives on local legislations, viz:
Sec. 3. Definition of Terms — For purposes of this Act, the following terms shall mean;
(a) "Initiative" is the power of the people to propose amendments to the Constitution or to propose and  Defined. — Local initiative is the legal process whereby the registered voters of a local government unit
enact legislations through an election called for the purpose.
There are three (3) systems of initiative, namely:
a.1. Initiative on the Constitution which refers to a petition proposing amendments to the Constitution.
a.2. Initiative on statutes which refers to a petition proposing to enact a national legislation; and
a.3. Initiative on local legislation which refers to a petition proposing to enact a regional, provincial, city, 
municipal, or barangay law, resolution, or ordinance. (Emphasis ours)
Similarly,   its   section   16   states:   "Limitations   Upon   Local   Legislative   Bodies   —   Any   proposition   on
ordinance or resolution approved through the system of initiative and referendum as herein provided shall
not be repealed, modified or amended, by the local legislative body concerned within six (6) months from
the date therefrom . . . ." On January 16, 1991, the COMELEC also promulgated its Resolution No. 2300
entitled   "In   Re   Rules   and   Regulations   Governing   the   Conduct   of   Initiative   on   the   Constitution,   and
Initiative and Referendum, on National and Local Laws." It likewise recognized resolutions as proper
subjects of initiatives. Section 5, Article I of its Rules states: "Scope of power of initiative — The power
The COMELEC was also empowered to enforce and administer all laws and regulations relative to the
conduct of an initiative and referendum. 14 Worthwhile noting is the scope of coverage of an initiative or
referendum as delineated by section 32 Art. VI of the Constitution, supra — any act or law passed by
Congress or local legislative body.
In   light   of   this   legal   backdrop,   the   essential   issue   to   be   resolved   in   the   case   at   bench   is   whether
Pambayang Kapasyahan Blg. 10, serye 1993 of the Sangguniang Bayan of Morong, Bataan is the proper
subject   of   an   initiative.   Respondents   take   the   negative   stance   as   they   contend   that   under   the   Local
Government Code of 1991 only an ordinance can be the subject of initiative. They rely on section 120,
Chapter 2, Title XI, Book I of the Local Government Code of 1991 which provides: "Local Initiative
may directly propose, enact, or amend any ordinance."
We  reject  respondents'  narrow  and literal  reading  of the above  provision for  it  will  collide  with the
Constitution   and   will   subvert   the   intent   of   the   lawmakers   in   enacting   the   provisions   of   the   Local
Government Code of 1991 on initiative and referendum.
The Constitution clearly includes not only ordinances but resolutions as appropriate subjects of a local
initiative.  Section  32 of  Article  VI  provides  in  luminous  language:  "The  Congress  shall, as  early  as
possible, provide for a system of initiative and referendum, and the exceptions therefrom, whereby the
people can directly propose and enact laws or approve or reject any act or law or part thereof passed by
the Congress, or local legislative body . . ." An act includes a resolution. Black 20 defines an act as "an
expression of will or purpose . . . it may denote something done . . . as a legislature, including not merely
physical acts, but also decrees, edicts, laws, judgments, resolves, awards, and determinations . . . ." It is
basic that a law should be construed in harmony with and not in violation of the constitution.  21 In line
with this postulate, we held in In Re Guarina that "if there is doubt or uncertainty as to the meaning of the
legislative, if the words or provisions are obscure, or if the enactment is fairly susceptible of two or more
constructions, that interpretation will be adopted which will avoid the effect of unconstitutionality, even
665 of 669
MR. ALBANO. I heard the sponsor say that the only difference in the two bills was that in the Senate of initiative may be exercised to amend the Constitution, or to enact a national legislation, a regional,
version there was a provision for local initiative and referendum, whereas the House version has none. provincial, city, municipal or barangay law, resolution or ordinance."

MR. ROCO. In fact, the Senate version provided purely for local initiative and referendum, whereas in the There can hardly be any doubt that when Congress enacted Republic Act No. 6735 it intend resolutions to
House version, we provided purely for national and constitutional legislation. be   proper   subjects   of   local   initiatives.   The   debates   confirm   this   intent.   We   quote   some   of   the
interpellations when the Conference Committee Report on the disagreeing provisions between Senate Bill
MR. ALBANO. Is it our understanding, therefore, that the two provisions were incorporated.? No. 17 and House Bill No. 21505 were being considered in the House of Representatives, viz:

MR. ROCO. Yes, Mr. Speaker. THE SPEAKER PRO TEMPORE. The Gentleman from Camarines Sur is recognized.

MR. ALBANO. So that we will now have a complete initiative and referendum both in the constitutional MR. ROCO. On the Conference Committee Report on the disagreeing provisions between Senate Bill No.
amendment and national legislation. 17 and the consolidated House Bill No. 21505 which refers to the system providing for the initiative ad
referendum, fundamentally, Mr. Speaker, we consolidated the Senate and the House versions, so both
MR. ROCO. That is correct. versions are totally intact in the bill. The Senators ironically provided for local initiative and referendum
and the House of Representatives correctly provided for initiative and referendum on the Constitution and
MR. ALBANO. And provincial as well as municipal resolutions?
on national legislation.

MR. ROCO. Down to barangay, Mr. Speaker.
I move that we approve the consolidated bill.

MR. ALBANO. And this initiative and referendum is in consonance with the provision of the Constitution
MR. ALBANO. Mr. Speaker.
whereby it mandates this Congress to enact the enabling law, so that we shall have a system which can be
done every five years. Is it five years in the provision of the Constitution? THE SPEAKER PRO TEMPORE. What is the pleasure of the Minority Floor Leader?

MR. ROCO. That is correct, Mr. Speaker. For constitutional amendments to the 1987 Constitution, it is MR. ALBANO. Will the distinguished sponsor answer just a few questions?
every five years. 23
THE SPEAKER PRO TEMPORE. What does the sponsor say?
Contrary to the submission of the respondents, the subsequent enactment of the local Government Code of
1991 which also dealt with local initiative did not change the scope of its coverage. More specifically, the MR. ROCO. Willingly, Mr. Speaker.
Code did not limit the coverage of local initiatives to ordinances alone. Section 120, Chapter 2, Title IX
Book I of the Code cited by respondents merely defines the concept of local initiative as the legal process THE SPEAKER PRO TEMPORE. The Gentleman will please proceed.

666 of 669
Direct initiative on the local lever may, therefore, cover all kinds of measures provided that these are
within the power of the local Sanggunians to enact, subject of course to the other requisites enumerated in
the Section.
5. Form of Initiative. Regarding the form of the measure, the section speaks only of "ordinance," although
the measure may be contained in a resolution. If the registered voters can propose ordinances, why are
they not allowed to propose resolutions too? Moreover, the wording of Sec. 125, below, which deals not
only with ordinances  but  with "any proposition"  implies the  inclusion of resolutions. The discussion
hereunder will also show support for the conclusion that resolutions may indeed be the subject of local
initiative.
We note that respondents do not give any reason why resolutions should not be the subject of a local
initiative. In truth, the reason lies in the well known distinction between a resolution and an ordinance —
i.e., that a resolution is used whenever the legislature wishes to express an opinion which is to have only a
temporary effect while an ordinance is intended to permanently direct and control matters applying to
persons or things in general. 25 Thus, resolutions are not normally subject to referendum for it may destroy
the efficiency necessary to the successful administration of the business affairs of a city. 26
In  the  case   at  bench,   however,  it   can  not  be  argued   that  the  subject  matter  of  the  resolution  of the
municipality of Morong merely temporarily affects the people of Morong for it directs a permanent rule of
conduct or government. The inclusion of Morong as part of the Subic Special Economic Zone has far
reaching implications in the governance of its people. This is apparent from a reading of section 12 of
Republic Act No. 7227 entitled "An Act Accelerating the Conversion of Military Reservations Into Other
Productive Uses, Creating the Bases Conversion and Development Authority For This Purpose, Providing
Funds Therefor and For Other Purposes." to wit:
Sec. 12. Subic Special Economic Zone. — Subject to the concurrence by resolution of the sangguniang
panlungsod of the City of Olongapo and the sangguniang bayan of the Municipalities of Subic, Morong
and Hermosa, there is hereby created a Special Economic and Free­port Zone consisting of the City of
whereby   the   registered   voters   of   a   local   government   unit   may   directly   propose,   enact,   or   amend
any ordinance. It does not, however, deal with the subjects or matters that can be taken up in a local
initiative. It is section 124 of the same Code which does. It states:
Sec. 124. Limitations on Local Initiatives. (a) The power of local initiative shall not be exercised more
than once a year.
(b) Initiative   shall   extend   only   to   subjects   or   matters   which   are   within   the   legal   powers   of   the
Sanggunians to enact.
x x x           x x x          x x x
This provision clearly does not limit the application of local initiatives to ordinances, but to all "subjects
or matters which are within the legal powers of the Sanggunians to enact," which undoubtedly includes
resolutions.   This   interpretation   is   supported   by   Section   125   of   the   same   Code   which   provides:
"Limitations   upon   Sanggunians.   —   Any proposition or   ordinance   approved   through   the   system   of
initiative   and   referendum   as   herein   provided   shall   not   be   repealed,   modified   or   amended   by   the
sanggunian concerned within six (6) months from the date of the approval thereof . . . ." Certainly, the
inclusion of the word proposition is inconsistent with respondents' thesis that only ordinances can be the
subject of local initiatives. The principal author of the Local Government Code of 1991, former Senator
Aquilino Pimentel, espouses the same view. In his commentaries on the said law, he wrote, viz: 24
4. Subject Matter Of Initiative. All sorts of measures may be the subject of direct initiative for as long as
these are within the competence of the Sanggunian to enact. In California, for example, direct initiatives
were proposed to enact a fishing control bill, to regulate the practice of chiropractors, to levy a special tax
to secure a new library, to grant a franchise to a railroad company, and to prevent discrimination in the
sale of housing and similar bills.
667 of 669
factors. In addition, there is hereby established a development fund of one percent (1%) of the gross
income earned by all businesses and enterprises within the Subic Special Economic Zone to be utilized for
the development of municipalities outside the City of Olongapo and the Municipality of Subic, and other
municipalities contiguous to the base areas.
In case of conflict between national and local laws with respect to tax exemption privileges in the Subic
Special Economic Zone, the same shall be resolved in favor of the latter;
(d) No exchange control policy shall be applied and free markets for foreign exchange, gold, securities
and futures shall be allowed and maintained in the Subic Special Economic Zone;
(e) The Central Bank, through the Monetary Board, shall supervise and regulate the operations of banks
and other financial institutions within the Subic Special Economic Zone;
(f) Banking and finance shall be liberalized with the establishment of foreign currency depository units of
local   commercial   banks   and   offshore   banking   units   of   foreign   banks   with   minimum   Central   Bank
regulation;
(g) Any investor within the Subic Special Economic Zone whose continuing investment shall not be less
than Two hundred fifty thousand dollars ($250,000), his/her spouse and dependent children under twenty­
one (21) years of age, shall be granted permanent resident status within the Subic Special Economic Zone.
They shall have freedom of ingress and egress to and from the Subic Special Economic Zone without any
need   of   special   authorization   from   the   Bureau   of   Immigration   and   Deportation.   The   Subic   Bay
Metropolitan Authority referred to in Section 13 of this Act may also issue working visas renewable every
two (2) years to foreign executives and other aliens possessing highly­technical skills which no Filipino
within   the   Subic   Special   Economic   Zone   possesses,   as   certified   by   the   Department   of   Labor   and
Employment. The names of aliens granted permanent residence status and working visas by the Subic Bay
Metropolitan Authority shall be reported to the Bureau of Immigration and Deportation within thirty (30)
days after issuance thereof.
Olongapo and the Municipality of Subic, Province of Zambales, the lands occupied by the Subic Naval
Base   and   its   contiguous   extensions   as   embraced,   covered,   and   defined   by   the   1947   Military   Bases
Agreement   between   the   Philippines   and   the   United   States   of   America   as   amended,   and   within   the
territorial  jurisdiction of the Municipalities of Morong and Hermosa,  Province of Bataan, hereinafter
referred  to a as the Subic Special  Economic Zone whose metes and bounds shall be delineated  in a
proclamation to be issued by the President of the Philippines. Within thirty (30) days after the approval of
this Act, each local government unit shall submit its resolution of concurrence to join the Subic Special
Economic Zone to the Office of the President. Thereafter, the President of the Philippines shall issue a
proclamation defining the metes and bounds of the zone as provided herein.
The abovementioned zone shall be subject to the following policies:
(a) Within the framework and subject to the mandate and limitations of the Constitution and the pertinent
provisions of the Local Government Code, the Subic Special Economic Zone shall be developed into a
self­sustaining,   industrial,   commercial,   financial   and   investment   center   to   generate   employment
opportunities in and around the zone and to attract and promote productive foreign investments;
(b) The Subic Special Economic Zone shall be operated and managed as a separate customs territory
ensuring free flow or movement of goods and capital within, into a exported out of the Subic Special
Economic Zone, as well as provide incentives such as tax and duty­free importations of raw material,
capital and equipment. However, exportations or removal of goods from the territory of the Subic Special
Economic Zone to the other parts of the Philippine territory shall be subject to customs duties and taxes
under the Customs and Tariff Code and other relevant tax laws of the Philippines:
(c) The provision of existing laws, rules and regulations to the contrary notwithstanding, no taxes, local
and national, shall be imposed within the Subic Special Economic Zone. In lieu of paying taxes, three
percent (3%) of the of the gross income earned by all businesses and enterprises within the Subic Special
Economic   Zone   shall   be   remitted   to   the   National   Government   one   percent   (1%)   each   to   the   local
government units affected by the declaration of the zone in proportion to their population area, and other
668 of 669
COMELEC  granted  the petition without  affording  petitioners any  fair  opportunity to oppose  it. This
procedural lapse is fatal for at stake is not an ordinary right but the sanctity of the sovereignty of the
people, their original power to legislate through the process of initiative. Ours is the duty to listen and the
obligation to obey the voice of the people. It could well be the only force that could foil the mushrooming
abuses in government.
IN VIEW WHEREOF, the petition is GRANTED and COMELEC Resolution 93­1623 dated July 6, 1993
and Resolution 93­1676 dated July 13, 1993 are ANNULLED and SET ASIDE. No costs.
SO ORDERED.
(h) The defense of the zone and the security of its perimeters shall be the responsibility of the National
Government in coordination with the Subic Bay Metropolitan Authority. The Subic Bay Metropolitan
Authority shall provide and establish its own internal security and fire fighting forces; and
(i) Except as herein provided, the local government units comprising the Subic Special Economic Zone
shall retain their basic autonomy and identity. The cities shall be governed by their respective charters and
the municipalities shall operate and function in accordance with Republic Act No. 7160, otherwise known
as the Local Government Code of 1991.
In relation thereto, section 14 of the same law provides:
Sec. 14. Relationship with the Conversion Authority and the Local Government Units. —
(a)  The  provisions  of  existing  laws,  rules  and  regulations  to the  contrary   notwithstanding,  the  Subic
Authority shall exercise administrative powers, rule­making and disbursement of funds over the Subic
Special Economic Zone in conformity with the oversight function of the Conversion Authority.
(b) In case of conflict between the Subic Authority and the local government units concerned on matters
affecting the Subic Special Economic zone other than defense and security, the decision of the Subic
Authority shall prevail.
Considering the lasting changes that will be wrought in the social, political, and economic existence of the
people of Morong by the inclusion of their municipality in the Subic Special Economic Zone, it is but
logical   to  hear   their   voice   on the  matter  via  an  initiative.  It   is not  material   that  the  decision  of  the
municipality of Morong for the inclusion came in the form of a resolution for what matters is its enduring
effect on the welfare of the people of Morong.
Finally, it cannot be gained that petitioners were denied due process. They were not furnished a copy of
the letter­petition of Vice Mayor Edilberto M. de Leon to the respondent COMELEC praying for denial of
their petition for a local initiative on Pambayang Kapasyahan Blg. 10, Serye 1993. Worse, respondent
669 of 669