17/10/2019

Indemnización al contratista por la suspensión de obras públicas

Por Daniel Cuadrado Zuloaga
Técnico Superior de la Consejería de Agricultura y Ganadería de la Junta de Castilla y León
Actualidad Administrativa, Nº 1, Sección Informe de Jurisprudencia, Quincena del 1 al 15 Ene. 2011, pág. 77, tomo 1, Editorial LA
LEY
LA LEY 5115/2010

I. Introducción

La legislación sobre contratación administrativa dispone que, con carácter general, el incumplimiento de sus
obligaciones por parte de la Administración contratante dará lugar al pago de los daños y perjuicios que por tal causa
se irroguen al contratista. Por lo tanto, en principio, son múltiples los supuestos que pueden concurrir para que se
genere una responsabilidad contractual de la Administración Pública, siendo uno de ellos el que se produce en los
casos de suspensión del contrato acordada por el ente administrativo, situación en que la propia legislación reconoce
expresamente ese derecho a la indemnización por los perjuicios que de dicha suspensión se deriven para el
contratista.

Materia que va a ser objeto de análisis en el presente informe, si bien limitándola al exclusivo ámbito de la
contratación administrativa de obras, dando a conocer los pronunciamientos jurisprudenciales más relevantes acerca
de esta cuestión.

II. Requisitos

A) LA CULPABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN CONTRATANTE

Los diferentes textos legales que han venido regulando la contratación administrativa (artículos 49 de la Ley de
Contratos del Estado de 1965 (LA LEY 16/1965), artículo 102.2 del Texto Refundido 2/2000, de la Ley de Contratos de
las Administraciones Públicas, y artículo 203.2 de la actualmente vigente Ley 30/2007 (LA LEY 10868/2007), d e
Contratos del Sector Público) han establecido que la suspensión de un contrato, acordada por la Administración,
originará el deber de ésta de indemnizar al contratista los daños y perjuicios causados.

En un primer momento, la jurisprudencia interpretó esta previsión legal en el sentido de que bastaba el hecho
objetivo de la suspensión, y su relación causa/efecto con el perjuicio causado al contratista, para que éste tuviera el
derecho a ser indemnizado con independencia de que la causa motivadora de la suspensión fuera imputable a la
Administración contratante. Exponente de esta doctrina se encuentra en la STS de 27 de enero de 1989, que
proclama que, a efectos de que surja la obligación resarcitoria, la Ley no exige que la causa de la suspensión
acordada por la Administración sea justificada, sino simplemente que sea ajena al contratista, ya que si fuera
necesario una actuación culpable del ente administrativo contratante sería tanto como desorbitar las facultades de
éste, ya de por sí exorbitantes. La STS de 17 de abril de 1991 continúa en esa misma línea, y afirma que los
preceptos reguladores de la indemnización por suspensión del contrato no condicionan el resarcimiento a ningún
elemento de carácter subjetivo, en función del cual pueda valorarse a esos efectos, no solamente la conducta de la
Administración, sino también la del mismo contratista.

Sin embargo, esta doctrina rápidamente fue evolucionando hacia otra que tomaba en consideración el elemento
subjetivo en la actuación administrativa determinante de la suspensión. Y así, en la STS de 5 de julio de 1991 ya se
declara que el principio general de riesgo y ventura del contratista en la ejecución de la prestación pactada quiebra
en los casos en que la Administración contraviene de alguna manera el tenor del contrato, produciendo una alteración
en su ejecución que provoca daños y perjuicios que aquél no ha de soportar; refiriéndose expresamente esta
sentencia a un supuesto en que el contrato había sido ejecutado con bastante dilación respecto al plazo previsto,
debido a una paralización de las obras por culpa de la Administración. Es decir, en esta sentencia ya se habla
literalmente de "culpa" de la Administración contratante como requisito al que anuda su obligación de resarcir al
contratista por causa de la suspensión de las obras.

La STS de 20 de abril de 1999 sigue la misma tónica y mantiene el deber de indemnizar cuando la suspensión de la
obra obedece al ejercicio del ius variandi por parte del ente contratante, considerándose que en estos casos cabe

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atribuir la paralización generadora del perjuicio a una causa imputable a la Administración. En concreto, esta
sentencia enjuicia el supuesto de un contrato que sufrió constantes suspensiones en su ejecución que tuvieron su
origen en los sucesivos proyectos de obra que la Administración actuante fue aprobando durante el curso de la obra,
de manera que esas continuas modificaciones del proyecto inicial promovidas por la Administración retrasaron
enormemente la realización del contrato en perjuicio del contratista.

Las SSTS de 3 de febrero y 16 de mayo de 2000 analizan situaciones en que la orden de suspensión de las obras es
acordada por un juzgado como consecuencia de la interposición de un interdicto por un tercero ajeno a la relación
contractual, y sostienen que el deber de indemnizar al contratista por suspensión temporal de un contrato tiene
como presupuesto la idea de culpabilidad, negligencia o incumplimiento de las obligaciones a cargo de la
Administración, en concordancia con los artículos 1.105 (LA LEY 1/1889) y 1.124 del Código Civil (LA LEY 1/1889)
(aplicables supletoriamente). De ahí que, si no existe esa culpabilidad del ente administrativo contratante, toda
actuación ajena a las partes cae dentro de los riesgos que debe asumir el contratista en virtud del principio de riesgo
y ventura que debe incluir los actos de tercero. Concluyendo estas sentencias que, en principio, es el contratista el
que debe asumir el riesgo de una paralización de las obras por razón de un interdicto interpuesto por tercero, pero
siempre que posteriormente dicho interdicto sea desestimado, ya que en ese caso no se evidencia debilidad en la
titularidad administrativa sobre el inmueble en el que se realizan la obras ni, por lo tanto, actuación administrativa
reprochable.

También existen casos en que la suspensión es acordada por Administraciones diferentes a la contratante ​supuesto
enjuiciado en la STS de 2 de abril de 2008​, concretamente por una Administración municipal y por una Delegación del
Gobierno que decretaron sendas suspensiones por afectar las obras al dominio público municipal y estatal,
proclamando el Alto Tribunal que esa intervención de terceros no es ajena a la Administración contratante por cuanto
dicha intervención, materializada en las órdenes de suspensión de las obras, vino motivada por defectos en el
proyecto que servía de base a las mismas. Todo lo cual determina el deber de indemnizar del ente público promotor
del contrato, al estimarse que la paralización de las obras ha tenido su raíz en una actuación imputable a él.

Otra situación que se plantea, en relación a la culpabilidad o no de la Administración a efectos de exigirle

indemnización por suspensión del contrato, se refiere a los casos en que la paralización de la obra se produce por
hechos que impiden o dificultan su ejecución y que no se hicieron constar en el acta de comprobación del replanteo.
Suscitándose el interrogante acerca de si el hecho de que el contratista manifieste sin reservas su conformidad a
dicho acta conduce a que la suspensión de la obra, por causa de la inviabilidad del proyecto o por las dificultades
para su ejecución, constituye una circunstancia imputable al propio contratista y, en consecuencia, si ello determina
que tenga el deber de soportar los perjuicios derivados de la paralización. Este asunto es tratado en la STS de 3 de
octubre de 2003, en que la suspensión se produjo por la existencia de unos cables de alta tensión enterrados en el
terreno en que había de efectuarse la obra, manifestando el Tribunal Supremo que era la Administración quien debía,
en primer lugar en el momento de confeccionar el proyecto o después a la hora de su replanteo previo ​trámites que
se realizan sin intervención del contratista​, comprobar que se trataba de una obra viable. E, incluso, en el momento
de la comprobación del replanteo el protagonismo del acto, en lo que respecta a los aspectos técnicos del proyecto y
de la comprobación de su viabilidad, sigue estando en manos de la propia Administración, por más que se conceda al
contratista la posibilidad de hacer las oportunas protestas. Circunstancias que no pueden liberar al ente contratante
de las consecuencias impeditivas de la ejecución de la obra, por lo que, en definitiva, la suspensión tiene su origen
en una falta de previsión imputable a la Administración, quien consiguientemente tiene la obligación de indemnizar
los perjuicios que tal paralización han ocasionado al contratista.

B) PRUEBA DE LOS PERJUICIOS

El derecho a la indemnización del contratista, que por causa de la suspensión se le reconoce legalmente, tiene
teóricamente una justificación clara por cuanto parece evidente que la suspensión de una obra contratada por un
determinado precio produce unos mayores costes que tiene que soportar el contratista, toda vez que debe alargarse
el tiempo en que han de finalizarse las prestaciones según el contrato estipulado. De ahí que, aunque la obra esté
paralizada, se producen unos gastos adicionales a cargo de aquel que debe soportar hasta tanto no se continúe la
ejecución pactada, por lo que tal sobrecoste debe serle indemnizado para no provocar un desequilibrio económico.

Ahora bien, la vigente regulación que impone el deber de indemnizar al contratista por causa de la suspensión del
contrato acordada por la Administración (artículo 203.1 de la Ley 30/2007 (LA LEY 10868/2007)), así como los

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preceptos legales anteriores que regían sobre esta materia, condicionan la indemnización a la existencia de
perjuicios "efectivamente sufridos". Exigencia que ha de sujetarse, al igual que sucede con el resto de
indemnizaciones debidas al contratista por incumplimientos contractuales u otras circunstancias imputables la
Administración, a los criterios generales que la doctrina jurisprudencial establece para el requisito de la efectividad
del daño a efectos de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública. Así, en la STS de 16 de febrero de
2001 se indica que la apreciación del resultado lesivo requiere una prueba efectiva de que, como consecuencia de la
actuación imputable a la Administración contratante, el contratista ha sufrido un real quebranto en su esfera
patrimonial que no tenga la obligación de soportar, bien por la vía del daño emergente o por la del lucro cesante.
Prueba cuya carga incumbirá a dicho contratista que invoque haber experimentado el daño. Matizándose, en cuanto al
lucro cesante, que no basta la desaparición de una abstracta o teórica posibilidad de ganancia, sino una acreditación
adecuada de la pérdida de un beneficio económico, como consecuencia de la actuación administrativa, que constituía
para él una concreta y segura expectativa. Por lo que, en definitiva, han de quedar excluidos los perjuicios no
suficientemente verificados, así como los eventuales, posibles o futuros.

A efectos de dilucidar qué comprende el término "perjuicios efectivamente sufridos", la jurisprudencia estima que
constituye un numerus apertus, lo que significa que en principio no existe limitación conceptual de los daños y
perjuicios indemnizables, siempre que se acrediten como real y verdaderamente producidos y que los mismos tengan
lugar a consecuencia de la suspensión. Señalando las SSTS de 3 de noviembre de 2004 y de 2 y 24 de abril de 2008
que es a los órganos jurisdiccionales de instancia, como titulares soberanos de la valoración de la prueba, a quienes
corresponde considerar los argumentos esgrimidos y los elementos probatorios expuestos a fin de justificar el daño,
sin que dicha valoración del tribunal de instancia pueda ser contradicha en casación, salvo error patente,
arbitrariedad o vulneración de las reglas de la prueba tasada.

Como supuestos concretos de perjuicios no debidamente acreditados, la STS de 5 de diciembre de 1996 se refiere a
un caso de suspensión de la obra antes de su inicio, y confirma la sentencia apelada que había rechazado la
indemnización por daños reclamada por el contratista, por cuanto éste se limitó a aportar, como demostración del
perjuicio, una relación del personal comprometido para la ejecución de la obra y otra de maquinaria para el mismo
fin, pero sin probar la realización de gastos a que dichas relaciones se referían, ni mucho menos que fuera necesario
realizarlos antes del inicio de la ejecución. De ahí que, a juicio de la sentencia, las pruebas aportadas aludieran a
perjuicios susceptibles de ser producidos por la suspensión de unas obras ya iniciadas. Situación que no es la que
concurría en el caso debatido, habida cuenta que la suspensión fue producto de la inviabilidad del proyecto por falta
de la disponibilidad de los terrenos, tal como se hizo constar en el acta de comprobación del replanteo. Por lo tanto,
si ese impedimento se conocía antes del levantamiento del acta, lo lógico es que no se hubiera hecho ningún
preparativo para la iniciación de las obras.

La STS de 1 de julio de 2009, por su parte, enjuicia un supuesto en el que las obras contratadas sufrieron sucesivas
paralizaciones parciales en su ejecución. Y las pruebas incorporadas, dirigidas a verificar el perjuicio ocasionado al
contratista, consistían en una mera cuantificación global de los daños en función de los meses de retraso causados
por la suspensión de la obra, lo que se hacía mediante un prorrateo mensual de los gastos derivados del
mantenimiento de maquinaria. Forma de acreditación que, a juicio de la sentencia, adolecía del necesario rigor
formal, entre otras cosas porque, tal como constaba en diversos informes, la citada maquinaria fue igualmente
utilizada en ámbitos de la obra no afectados por las suspensiones parciales.

C) OTROS REQUISITOS
Formales: el acta de suspensión.

La jurisprudencia es unánime cuando declara que la indemnización por suspensión en la ejecución de una obra no se
hace depender de un mero requisito formal, como es el relativo a que dicha suspensión quede reflejada por escrito
en la correspondiente acta.

Así, ya en la STS de 27 de enero de 1989 (citada asimismo al analizar el requisito de la culpabilidad del ente público
contratante) se argumenta que la Administración no se puede amparar, a fin de intentar evitar el pago de la
indemnización, en escrúpulos puramente formalistas como la omisión de plasmar en un documento la suspensión de
facto acordada por los servicios dependientes de ella. Pues tal actitud es contraria a la buena fe que debe
presumirse en toda la contratación administrativa, al intentar desplazar sobre el contratista las consecuencias

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negativas de la referida omisión. Y máxime cuando constan órdenes expresas, claras y terminantes del director de
obra, reflejadas en el correspondiente libro de órdenes y que van dirigidas al contratista, en el sentido de que éste
cese en su actividad de ejecución de los trabajos contratados. De ahí que, según esta sentencia, los restantes
trámites para formalizar la suspensión ​c omo es la suscripción del acta​ no le incumben al contratista por ser de la
exclusiva competencia de la Administración. Concluyendo, en consecuencia, que la omisión de ese requisito formal no
puede tener el alcance de malograr el derecho al resarcimiento.

Criterio que se sigue manteniendo, tal como podemos apreciar en sentencias más recientes como la STS de 18 de
mayo de 2009, que sostiene que, aún cuando no exista acuerdo formal de suspensión de la obra, si ésta sufre un
retraso por circunstancias ajenas al contratista puestas de manifiesto en el acta de comprobación del replanteo y
aceptadas por la dirección facultativa, ese retraso puede identificarse como una suspensión de la obra, producida de
hecho y por causas no imputables al contratista, que debe determinar su derecho a la indemnización de los perjuicios
ocasionados. Y ello pese a que no hubiera existido documento formal plasmado por escrito en el que se hiciera
constar la suspensión, dado que no puede ignorarse la existencia de un acuerdo suspensivo producido de facto.

De tiempo: duración de la suspensión.

En un principio, la normativa reguladora de la contratación administrativa anudaba el derecho a la indemnización por

suspensión de las obras al cumplimiento de un requisito de carácter temporal. Y así, el artículo 148 del Reglamento
General de Contratación del Estado de 1975 (LA LEY 1770/1975) preveía que, para que una suspensión temporal de
una obra pudiera dar lugar a indemnización de daños y perjuicios al contratista, la suspensión había de ser superior a
una quinta parte del plazo total del contrato o, en todo caso, que la suspensión excediera de seis meses. Precepto
reglamentario que, a la hora de establecer esa condición temporal, seguía lo dispuesto en el artículo 49 de la Ley de
Contratos del Estado de 1965 (LA LEY 16/1965).

Sin embargo, el artículo 103 de la Ley 13/1995, de Contratos de las Administraciones Públicas (LA LEY 1900/1995), al
referirse a la suspensión de los contratos, se limitó a expresar que si la Administración acordare la suspensión del
contrato se abonará al contratista los daños y perjuicios efectivamente sufridos por éste. Por lo que este precepto
legal, dada su dicción, evidenciaba una clara intención de eliminar cualquier referencia al tiempo de suspensión que
debía transcurrir para que el contratista tuviera derecho a la indemnización. Interpretación acogida por la
jurisprudencia (STS de 24 de junio de 2009), invocando la Disposición Derogatoria Única de la Ley 13/1995 (LA LEY
1900/1995) que, en su número 1.a), derogó la Ley de Contratos del Estado de 1965 (LA LEY 16/1965), así como las
disposiciones modificativas del mismo cuerpo legal, y añadió en el apartado b) la derogación del Reglamento de
Contratación del Estado de 1975, en cuanto se opusieran a lo establecido en la citada Ley 13/1995 (LA LEY
1900/1995). Estimando que no ofrece dudas que el artículo 103 de la Ley 13/1995 (LA LEY 1900/1995) derogó lo
dispuesto en el artículo 148 del Reglamento de Contratos del Estado, al no exigirse ya un período de tiempo mínimo
de suspensión para que naciera el derecho del contratista a la indemnización por los perjuicios sufridos.

Por otra parte, esa es la tónica de las Leyes posteriores que han venido regulando la contratación administrativa,
como el artículo 102.1 del Real Decreto Legislativo 2/2000 (LA LEY 2206/2000) (idéntico al 103.2 de la Ley 13/1995
(LA LEY 1900/1995)), así como el 203.2 de la vigente Ley 30/2007 (LA LEY 10868/2007), de Contratos del Sector
Público, redactado en términos similares, sin condicionar la indemnización a que la suspensión tenga una duración
determinada.

III. Conceptos que comprende

A) CRITERIOS GENERALES
Ya hemos dicho que la jurisprudencia proclama que las previsiones legales en materia de contratación administrativa,
relativas al derecho de resarcimiento del contratista por circunstancias imputables a la Administración (como sucede
en el caso de suspensiones de obras acordadas por el ente contratante), han de ser interpretadas en el sentido de
procurar la indemnidad patrimonial del contratista, sin que exista en principio limitación conceptual de los perjuicios
indemnizables.

Partiendo de la consideración anterior y teniendo en cuenta, asimismo, que la finalidad de resarcir al contratista, en
los casos de suspensión de obra, es por causa de los mayores gastos o costes en su actividad que ha de soportar por
esa paralización que no le es imputable, la doctrina jurisprudencial estima que los conceptos que se deben integrar
en la indemnización se identifican, en principio, con los elementos que se toman en consideración para determinar el

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presupuesto de la obra (STS de 24 de abril de 2008, entre otras). Por este motivo y como pone de relieve la STS de
15 de noviembre de 2005, quedan excluidos los daños espirituales y morales que solamente tienen cabida al amparo
del artículo 106.2 de la Constitución (LA LEY 2500/1978) y 139 de la Ley 30/1992 (LA LEY 3279/1992), preceptos
referidos a la responsabilidad extracontractual de la Administración Pública, pero que no se aplican cuando de una
responsabilidad contractual se trata, como es el caso. En términos similares se pronuncia la STS de 14 de mayo de
2008.

Por lo tanto, debemos acudir a las disposiciones reglamentarias en materia de contratación administrativa que
regulan el presupuesto de una obra pública, en las que se señala que dicho presupuesto se desglosa en tres
elementos básicos: costes directos, costes indirectos y gastos generales.

B) COSTES DIRECTOS
Gastos de personal.

La jurisprudencia declara que una de las partidas indemnizables está constituida por los costes de personal o mano
de obra empleada directamente en la obra objeto de suspensión, y que estuvo inactiva durante ese período, toda vez
que se trata de un gasto no amortizado. Ahora bien, las SSTS de 27 de diciembre de 1995 o 24 de septiembre de
1999 ponen de manifiesto que dentro de este concepto no se incluye la totalidad del personal de la empresa que
permaneció ocioso durante la paralización de los trabajos contratados, sino únicamente los concretos profesionales
que permanecieron adscritos a la obra durante el período de suspensión, y que por esa causa no pudieron realizar la
actividad que normalmente despliegan. La STS de 11 de mayo de 1992 excluye los gastos del personal con contratos
de trabajo temporales cuya duración finaliza en fechas posteriores, pero inmediatas a aquellas en que se acuerda la
suspensión, y respecto de los cuales el contratista procede a prorrogarlos, dado que por razón de la suspensión ya no
existía posibilidad de dar ocupación efectiva a tales trabajadores en la obra para la que fueron expresamente
contratados.

Y por lo que se refiere a la cuantía de los gastos de personal, la STSJ de Murcia de 16 de mayo de 2003 indica que
esta partida indemnizatoria debe cubrir la totalidad del desembolso que el contratista haya satisfecho por ese
concepto (suma de salarios, seguridad social, provisiones....), para lo cual la nómina de los trabajadores constituirá
el documento de referencia.

Maquinaria.

La STS de 18 de octubre de 1979 se refiere a la indemnización por pérdida de rentabilidad de la maquinaria e

instalaciones adscritas a la obra con motivo de su suspensión. Proclamando que debe resarcirse la inversión
realizada en esos elementos no utilizados durante la paralización de los trabajos, es decir, ha de indemnizarse su
envejecimiento tecnológico al no poderse realizar durante el período de suspensión la amortización correspondiente a
su utilización. Si bien se matiza que si se trata de elementos móviles, caracterizados por una relativa perdurabilidad
en razón a su adscripción, el lógico proceder del contratista ​u na vez acordada la suspensión​ es retirar esos
elementos móviles y no mantenerlos durante todo el tiempo que dura la paralización, circunstancia que reduciría el
concepto indemnizable al exclusivo de su transporte.

Materiales.

La STS de 3 de abril de 1995 sostiene que uno de los conceptos sujetos a indemnización, derivados de la
suspensión, se refiere al mayor coste de los materiales empleados en la obra sobre la base de computar el
porcentaje de aumento de dicho concepto durante el período de suspensión. Cálculo que ha de hacerse tomando en
consideración el lapso de tiempo comprendido entre el inicio y el final de la suspensión de la obras, y los Índices
Oficiales de Precios publicados en los Boletines Oficiales.

C) COSTES INDIRECTOS
La jurisprudencia se remite, a efectos de identificar estos costes, a la enumeración que de ellos realizan las
disposiciones reglamentarias sobre contratación administrativa (gastos de instalación de oficinas a pie de obra,
edificación de almacenes, talleres, laboratorios o pabellones temporales para obreros, personal técnico y
administrativo, siempre que tales gastos no se encuentren reflejados en el presupuesto valorado en unidades de
obra o en partidas alzadas, y cuya cuantía se cifra en un porcentaje de los costes directos). Es decir, se trata de
gastos ajenos al normal presupuesto de ejecución material de las obras, pero accidentalmente imputables a éstas.

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La STS de 2 de abril de 2008 y la SAN de 22 de febrero de 2002 señalan que el fundamento de que la indemnización
comprenda estos costes se debe a que, en caso de suspensión de la obra, durante el período adicional de ejecución
motivado por tal paralización el contratista ha tenido que mantener esos medios materiales, de carácter auxiliar, así
como los humanos que integran esos gastos de carácter indirecto, originándole un sobrecoste correspondiente al
retraso producido. La STS de 11 de mayo de 1992 (ya citada al tratar los gastos de personal) incluye asimismo los
gastos de vigilancia, pues no cabe albergar duda alguna sobre la necesidad de llevar a cabo esa tarea al momento de
acordarse la suspensión, a fin de evitar la desaparición o deterioro de los elementos ya instalados en la obra que
podrían ocasionar al contratista aún mayores perjuicios. E igualmente, los gastos de alquiler de la maquinaria
instalada en la obras durante el período de suspensión.

Ahora bien, la jurisprudencia destaca que, dado que los costes indirectos no son los mismos en los períodos en que
la obra se desarrolla normalmente, y en aquellos otros en que se encuentra paralizada, la indemnización por este
concepto pasa porque el contratista acredite cuál ha sido el concreto personal y medios materiales que ha tenido que
mantener en la obra durante la suspensión.

D) GASTOS GENERALES
Los gastos generales se configuran como una serie de gastos propios de las empresas de construcción, con
independencia de que ésta se encuentre o no ejecutando obras. No obstante lo cual, se considera que tienen
incidencia sobre los contratos de obras al calcularse dichos gastos generales, conforme dispone la normativa sobre
contratación administrativa, mediante la aplicación de un porcentaje que varía entre el 13% y el 17% sobre el
presupuesto de ejecución material. Estimándose como tales los gastos generales de estructura (entre los que cabría
incluir los costes comerciales por publicidad, los de administración general como material de oficina, gestión de
personal, servicios jurídicos y técnicos, los costes de investigación y desarrollo, seguros de responsabilidad civil,
entre otros), a los que hay que añadir los gastos financieros, cargas fiscales (IVA excluido) y las tasas legalmente
establecidas.

Ahora bien, sobre la base de esta consideración y si se quiere incluir la partida de gastos generales para reclamar
una indemnización por suspensión de obras, la STS de 27 de diciembre de 1995 proclama que no sirven cálculos más
o menos abstractos, sino que es necesario acreditar la incidencia que la suspensión acordada ha tenido sobre tales
gastos. Dando a entender que los gastos generales de una empresa no son los mismos en período normal de
actividad que en situaciones en que las obras se encuentran paralizadas.

Más precisa es la STSJ de Madrid de 23 de julio de 2009 que parte de diferenciar la naturaleza de los gastos
generales de la de los costes indirectos, señalando que estos últimos derivan de recursos humanos, servicios y
materiales consumidos en la construcción pero que, al no ser posible medir su cantidad en cada concreta unidad de
obra, hay que calcular la totalidad de dichos costes indirectos y aplicar un porcentaje sobre el total de los costes
directos. Y que, por el contrario, los gastos generales no tienen relación ​n i directa ni indirecta​ con las obras
concretas que la empresa lleva a cabo, de ahí que si su cuantificación, en condiciones normales, se realiza aplicando
un porcentaje sobre el presupuesto de ejecución material es debido a que se estima que los costes directos e
indirectos de cada obra no permiten cubrir el 100% de los costes totales. Y a partir de esa diferenciación, la
sentencia comentada destaca que los gastos generales, en la medida en que constituyen cargas comunes fijas de las
empresas, tienen que ser repartidos entre las distintas obras que se encuentra ejecutando el contratista en un
mismo espacio de tiempo, pues no sería exacto imputar todos los gastos generales de un mismo período a una sola
obra. Para lo cual habría que determinar los gastos generales de la empresa contratista en un determinado intervalo
temporal, y dividirlos entre los costes totales de las obras en curso durante ese mismo período. Resultando un
porcentaje de reparto de los gastos generales que, multiplicado a su vez por los costes totales de cada obra, nos
permitiría conocer el importe de los gastos generales imputables a cada contrato.

Por otra parte, esta sentencia también argumenta que, a efectos de calcular los gastos generales dentro de un
determinado período, no es lo mismo que el período corresponda a un momento en que la empresa se encuentre
activa o a un lapso temporal en que no exista actividad, como sucede en los períodos de suspensión de obras. Por lo
tanto, y además de la correspondiente distribución de los gastos generales entre las distintas obras en curso, el
cálculo de este concepto en períodos de suspensión ha de ser especialmente riguroso, dado que esos gastos no son
los mismos que en un período de actividad y, en consecuencia, su determinación no puede hacerse en los mismos

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términos que cuando se trata de elaborar el presupuesto, ya que en este último caso se tiene en cuenta la ejecución
normal de las unidades de obra y, por ello, es factible incrementar los costes directos e indirectos que están
incidiendo en ese momento sobre los gastos generales de la empresa.

A título de ejemplo, uno de los gastos generales sobre los que incide la suspensión de una obra es el
correspondiente a los mayores costes que le supone al contratista el mantenimiento de la fianza, cuando es en
forma de aval, por mayor tiempo del previsto en el contrato, debido al cobro de comisiones por parte de las
entidades bancarias. Sosteniendo la jurisprudencia (SSTS de 2 de marzo y 21 de octubre de 1998, entre otras) que
ese es un concepto indemnizatorio, ya que la garantía no es devuelta hasta que la obra no se recibe, y si esa
recepción se produce con retraso (como sucede en los casos de suspensión), el contratista soporta unos gastos
indebidamente.

En cambio, el beneficio industrial es una partida que no debe integrarse en la indemnización por el concepto de
gastos generales en caso de suspensión de obras, como afirma la SAN de 5 de mayo de 2005, pues si bien
determinados gastos generales de la empresa contratista siguen produciéndose con independencia de que la obra se
ejecute o no se ejecute, en el caso del beneficio industrial es obvio que si no existe ejecución no puede haber
beneficio. Por lo tanto, tratándose de una suspensión temporal no cabe indemnizar un daño inexistente, pues el
beneficio se obtiene en el momento de la reanudación de la obra. Solamente si se tratara de una suspensión
definitiva, determinante de resolución del contrato, es cuando procedería indemnizar el beneficio industrial como
lucro cesante, pero nunca como un concepto indemnizatorio ligado a los costes de paralización de una obra.

IV. Suspensión definitiva

Hasta ahora nos hemos referido a la indemnización que corresponde al contratista por una suspensión temporal en la
ejecución de las obras. Pero, junto a esa clase de suspensión, el contratista también tiene derecho al resarcimiento
por causa de una suspensión definitiva, determinante de resolución del contrato.

La legislación sobre contratación administrativa contempla dos situaciones distintas de suspensión definitiva: cuando
se suspende la iniciación de las obras por tiempo superior a seis meses (artículo 220.b de la Ley 30/2007 (LA LEY
10868/2007) y 149.b del anterior Real Decreto Legislativo 2/2000 (LA LEY 2206/2000)), y el supuesto en que las
obras, una vez ya iniciadas, se suspendan por plazo superior a ocho meses (artículo 220.c de la Ley 30/2007 (LA LEY
10868/2007) y 149.b del anterior Real Decreto Legislativo 2/2000 (LA LEY 2206/2000)).

A) SUSPENSIÓN DE LA INICIACIÓN POR PLAZO SUPERIOR A SEIS MESES

El artículo 222.3 de la Ley 30/2007 (LA LEY 10868/2007) (y con anterioridad el artículo 151.3 del Real Decreto
Legislativo 2/2000 (LA LEY 2206/2000), y el artículo 127.F del Reglamento General de Contratación del Estado de
1975 (LA LEY 1770/1975)) dispone que, en casos de resolución del contrato por suspensión de la iniciación de las
obras por plazo superior a seis meses, el contratista tendrá derecho a percibir por todos los conceptos una
indemnización del 3% del precio de adjudicación.

En principio, de la dicción del precepto legal mencionado pudiera entenderse que, en estos supuestos en que la obra
no llega a iniciarse y transcurre ese plazo de seis meses sin poderse comenzar la ejecución de la prestación pactada,
el contratista tiene derecho únicamente a ese 3% del precio de adjudicación, excluyéndose cualquier otro concepto
indemnizatorio. Sin embargo, el citado artículo anuda esa indemnización al hecho objetivo de la frustración que para
el contratista supone no poder llevar a cabo el contrato, pero cabe la posibilidad de que esa situación impeditiva
obedezca a una causa imputable a la Administración contratante (incumplimiento de su obligación de aprobar un
proyecto viable, falta de disponibilidad de los terrenos....), en cuyo caso podría entrar en juego el artículo 208.3 de
la Ley 30/2007 (LA LEY 10868/2007) ("El incumplimiento por parte de la Administración de las obligaciones del
contrato determinará para aquélla, con carácter general, el pago de los daños y perjuicios que por tal causa se
irroguen al contratista").

Este criterio es acogido en la STS de 7 de julio de 1984, que enjuicia un supuesto en que no fue posible iniciar las
obras por culpa de la Administración, admitiendo la compatibilidad de la indemnización correspondiente al 3% del
precio de adjudicación y la relativa a los perjuicios ocasionados por el incumplimiento administrativo, concretado en
unos gastos que tuvo que soportar el contratista y que acreditó convenientemente. Señalando que el artículo 127.F
del antiguo Reglamento de Contratación del Estado de 1975 (redactado en términos similares al actual 208.3 de la
Ley 30/2007 (LA LEY 10868/2007)) hay que ponerlo en relación con el artículo 158 del citado Reglamento y con el 53

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de la antigua Ley de Contratos del Estado (igualmente reproducidos en el actual artículo 208.3 de la Ley 30/2007 (LA
LEY 10868/2007)), de lo que cabe inferir que, además de la indemnización automática del 3% del precio de
adjudicación, el contratista tiene derecho a un resarcimiento mayor siempre que la imposibilidad de iniciar las obras
responda a un incumplimiento de la Administración contratante, y justifique que tal incumplimiento le ha irrogado
perjuicios indemnizables.

En consecuencia, la doctrina contenida en la sentencia comentada sirve para la época actual habida cuenta que la
regulación normativa que afecta a esta materia ha permanecido invariable. Por lo que cabe concluir que, en estas
situaciones en que la obra no puede iniciarse por culpa de la Administración, el resarcimiento debe cubrir la totalidad
del daño realmente causado al contratista, no limitado en un porcentaje (3%) del precio de adjudicación que parece
obedecer al exclusivo concepto de lucro cesante, pero no del daño emergente en el que habría que incluir los
eventuales gastos que hubiera realizado el contratista, como pueden ser los derivados de la adjudicación del
contrato, o los relativos a posibles operaciones preparatorias de la obra.

B) SUSPENSIÓN DE LAS OBRAS YA INICIADAS POR PLAZO SUPERIOR A OCHO MESES

Bajo la vigencia del Reglamento General de Contratación del Estado de 1975 (LA LEY 1770/1975) (artículo 162,
último párrafo), cuando se acordaba la suspensión definitiva de las obras, o la suspensión duraba más de un año, el
contratista tenía la opción de solicitar la indemnización prevista en el artículo 148 (indemnización por los perjuicios
causados por una suspensión temporal superior a seis meses), o bien instar la resolución del contrato con el efecto
de una indemnización equivalente al beneficio industrial de las obras dejadas de realizar. Previsión normativa que
planteaba el interrogante acerca de si eran compatibles ambas indemnizaciones (por suspensión temporal y por
suspensión definitiva).

A la hora de enfrentarse a esta cuestión, y tras ciertas vacilaciones, la STS de 30 de diciembre de 1983 zanjó
definitivamente la controversia sobre la base de efectuar una nítida diferenciación entre los conceptos de suspensión
temporal y suspensión definitiva, considerando que ambas figuras generan derechos independientes, lo que llevó al
Alto Tribunal a decantarse por la compatibilidad de ambas indemnizaciones. Para ello se argumentaba que, si bien
pueden equipararse la suspensión definitiva y la temporal cuando ésta dura más de un año (en relación con los
daños y perjuicios posteriores a la suspensión definitiva y al año), tal equiparación no se colige en cuanto a los
daños producidos anteriormente dado que, mientras en la suspensión definitiva tales daños no existen porque hasta
entonces la obra se ha desarrollado con normalidad, en la suspensión temporal sí existen de ordinario por cuanto el
contratista ha tenido que soportar durante un año la paralización de la obra antes de ver surgir su derecho a la
resolución del contrato. Por ello ​continúa la sentencia​, si la obra se suspende por más de seis meses el contratista
tendrá derecho a que se le abonen todos los daños y perjuicios que hubiera sufrido hasta ese momento, entre los
que obviamente hay que incluir el daño emergente. Ahora bien, cuando la suspensión se prolonga más de un año el
contratista deviene titular de un nuevo derecho, como es el de obtener la resolución del contrato y la indemnización
del lucro cesante (beneficio industrial). Sin que pueda entenderse que el advenimiento de este nuevo haga
desaparecer el anterior, relativo a que se le indemnice el daño emergente.

La regulación posterior al Reglamento General de Contratación del Estado de 1975 (LA LEY 1770/1975) y a n o
contiene ningún precepto análogo al artículo 162, último párrafo, de la citada norma reglamentaria. No obstante lo
cual, debe entenderse subsistente la doctrina recogida en la STS de 30 de diciembre de 1983 ya que, tanto el Real
Decreto Legislativo 2/2000 (LA LEY 2206/2000) (y su antecedente, constituido por la Ley 13/1995 (LA LEY
1900/1995)) como la vigente Ley 30/2007 (LA LEY 10868/2007), prevén por un lado, y con carácter general para
todos los contratos administrativos (no sólo para el de obras), una indemnización al contratista por los perjuicios que
sufra como consecuencia de una suspensión temporal del contrato acordada por la Administración (sin limitar la
paralización al transcurso de un determinado período de tiempo). Y por otro lado, contemplan para el caso del
contrato de obras una indemnización específica del 6% del precio de las obras dejadas de realizar, en concepto de
beneficio industrial, en los supuestos de resolución del contrato por causa de una suspensión de la obra con carácter
definitivo, por exceder del plazo de ocho meses.

De hecho, sentencias posteriores han seguido la misma doctrina como la STS de 28 de noviembre de 1995 o la STSJ
de Canarias (Santa Cruz de Tenerife) de 24 de febrero de 2005, en el sentido de que la suspensión definitiva
(actualmente fijada en una duración superior a ocho meses) otorga el derecho a percibir una indemnización del 6%
de precio de las obras dejadas de realizar, lo cual no excluye la obligación de la Administración de abonar, con base

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en la cláusula general sobre indemnización de perjuicios en caso de suspensión del contrato, los daños
efectivamente causados y debidamente acreditados que se le hubieran ocasionado al contratista hasta el momento
en que se acordó la suspensión definitiva. Pues la indemnización del 6% está pensada únicamente para supuestos
de resolución del contrato en que lo que se resarce es el lucro cesante, siendo en consecuencia diferente a la
indemnización que, con carácter general, se regula para suspensiones del contrato en que lo que se resarce es el
daño emergente, es decir, los perjuicios irrogados desde el mismo momento en que se inicia la suspensión, y que
comprenden los diversos conceptos que ya se han analizado en el epígrafe III del presente informe.

V. Cuadro de sentencias estudiadas más relevantes

Tribunal
Sala Ponente Recurso Síntesis
Fecha

Tribunal
Supremo
Sala de lo La suspensión de una obra acordada por un juzgado, como consecuencia de la
Recurso de
C-A Goded interposición de un interdicto por un tercero, no es una circunstancia que se
Apelación n.º
Miranda pueda imputar a la Administración contratante en el caso de que dicho
(Sección 7132/1992
interdicto sea posteriormente desestimado.
7.ª)
16/05/2000

Tribunal
Supremo
Sala de lo Recurso de La suspensión de unas obras genera derecho a indemnización a favor del
C-A Martí
Casación n.º contratista, pese a que dicha paralización no se plasme por escrito, de modo
García
(Sección 1754/2007 formal, a través del acta pertinente.
4.ª)
18/05/2009

Tribunal
Supremo
Sala de lo Recurso de
C-A Herrero La indemnización por suspensión de una obra no cubre los daños morales,
Casación n.º
Pina dado que éstos no se aplican en los casos de responsabilidad contractual.
(Sección 4062/2003
4.ª)
15/11/2005

Tribunal
Supremo
El importe de la indemnización por suspensión temporal de una obra debe
Sala de lo Recurso de incluir los gastos de personal, no de la totalidad de los trabajadores de la
C-A Maurandi
Casación n.º empresa, sino únicamente de los concretos profesionales que permanecieron
Guillén
(Sección 2239/1993 adscritos a la obra durante el período de suspensión y que, por tal motivo, no
7.ª) les fue posible desplegar su actividad.
24/09/1999

Tribunal
Supremo
Sala de lo Conde Recurso de Los mayores gastos que ha de soportar el contratista, derivados del
C-A Martín de Apelación n.º mantenimiento de la fianza por retraso en la recepción de la obra, deben serle
(Sección Hijas 9288/1990 resarcidos.
7.ª)
21/10/1998

Audiencia
Nacional
Siendo procedente admitir la partida de gastos generales como uno de los
Sala de lo Recurso
conceptos a resarcir en los casos en que la Administración acuerda suspender
C-A Fernández Contencioso-
una obra, dentro de dichos gastos no cabe incluir el del beneficio industrial,
García Administrativo
(Sección pues la obra no se ejecuta en ese período, y si no existe ejecución no puede
n.º 1023/2002
1.ª) haber beneficio.

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Tribunal
Sala Ponente Recurso Síntesis
Fecha
05/05/2005

Tribunal
Supremo
Sala de lo La indemnización al contratista por suspensión definitiva, concretada en el
Recurso de
C-A Esteban pago de la obra realizada y del beneficio industrial, es compatible con la
Apelación n.º
Álamo indemnización de los perjuicios que hubiera padecido el contratista durante el
(Sección 4046/1991
período de suspensión.
5.ª)
28/11/1995

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