Tercera Sesión:

El Presupuesto Público

Curso: Administración y Finanzas Públicas

Profesor: José Luis Chicoma

PUCP, 2005
 Estructura

• Primera Parte: Marco General

– Introducción, Principios Presupuestarios, Ciclos
Presupuestarios

• Segunda Parte: Sistema Presupuestario

Peruano
– Esquema General, Programación Presupuestaria,
Recursos, Estructura, Sector Público, Fases, Cifras
Presupuesto 2005, Problemas.
 El Presupuesto Público- Introducción

• Elemento clave en la gestión pública.

• Esencial para la consolidación democrática.

• Representa las prioridades del país.

• Detrás de cada uno de los aspectos de la

gestión pública se encuentra el presupuesto.

• Abarca distintos aspectos de la acción

publica: los políticos, legales, de gestión y
económicos.
 El Presupuesto Público- Introducción
• Aspecto político Î colectividad acuerda las
prioridades.
• Aspecto legalÎ se aprueba por una ley y
ejecución y control están sometidas también a
normas jurídicas especificas.
• Aspecto de Gestión Î cada aspecto de la
Gestión Pública tiene reflejo en el presupuesto
• Aspecto Económico Î importancia de
ingresos y gastos públicos en la economía
nacional.
 El Presupuesto Público- Introducción

Reforma del Estado consta de 4 componentes:

¾ Dos componentes de naturaleza
económico-político: delimitación del tamaño
del Estado y redefinición de su papel regulador.
¾ Tercero de tipo económico-administrativo:
gobernancia
¾ Cuarto de carácter político: gobernabilidad
¾ Presupuesto se ubica con más fuerza en el
tercero
 El Presupuesto Público- Introducción

• Documento que plasma la toma de decisiones

colectivas y que recoge la totalidad de las
políticas públicas.

• Contempla dos facetas: ingresos y gastos.

• En ambas debe expresarse la decisión

ciudadana respecto de a que y como debe ser
decidido en común y para qué.
 El Presupuesto Público- Principios

• Con relación a los ingresos se plantean los

principios de justicia, igualdad y
progresividad.
progresividad

• Con relación al gasto tenemos los principios

de: equidad asignativa, eficiencia y
economía.
 Los Principios Presupuestarios

Los principios presupuestarios clásicos se pueden

agrupar en :

¾Principios Políticos
¾Principios Contables
¾Principios Económicos
 Principios Políticos

• Tienen su origen en el modelo democrático

parlamentario en el que surge el presupuesto
clásico.

• Tienen como objetivo final garantizar la toma

de decisiones y el control presupuestario por
parte del Parlamento como expresión de la
soberanía popular.
 Principios Políticos

• Competencia: Parlamento responsable de la

toma de decisiones, Ejecutivo de la ejecución y
el Parlamento del control.
• Universalidad: Debe contener todos los
ingresos y los gastos.

• Unidad: Los ingresos y gastos se deben

presentar y aprobar en un único documento

• Claridad: Deben definirse claramente los

ingresos y los gastos
 Principios Políticos

• Especialidad: Busca evitar que el gobierno

realice una ejecución presupuestaria distinta
a la deseada por el Parlamento.
– Especialidad Cualitativa
– Especialidad Cuantitativa
– Especial Temporal.

• Publicidad: Todas las fases del ciclo

presupuestario deben ser públicas.
 Principios Contables

• Los principios contables pretenden, a través

de la contabilidad (sistema de información),
garantizar la aplicación de los principios
políticos.
 Principios Contables

• Principio de Presupuesto BrutoÎ Todas las

partidas de ingresos y gastos deben aparecer

• Principio de Unidad de Caja Î Todos los

ingresos y pagos se recogen en una sola cuenta

• Principio de EspecificaciónÎ Especialización

cualitativa y cuantitativa

• Principio de Ejercicio CerradoÎ Gastos deben

llevarse a cabo en el ejercicio correspondiente.
 Principios Económicos

• Limitación del Gasto Público Î Funciones

que debe asumir el sector público.
• Neutralidad Impositiva Î Impuestos que no
distorsionen las elecciones de los individuos.
• Equilibrio Anual del Presupuesto Î Ingresos
ordinarios deben ser suficientes para hacer
frente a los gastos .
• Limitación de Endeudamiento Î
Endeudamiento es aceptable para financiar
inversiones.
 El Ciclo Presupuestario

™El ciclo presupuestario se divide en cuatro

fases:

™Elaboración
™Aprobación
™Ejecución; y
™Control.
 Esquema General

Programación Macro Económica de Mediano y Largo Plazo

Marco Macroeconómico Multianual

Presupuesto Anual

Prioridades Nacionales

Planes Operativos

Planes Estratégicos Institucionales

Planes Estratégicos Multianuales: Nacional, Regionales, Locales y Sectoriales
 Programación Presupuestaria

PROYECCIONES MACROECO. + RATIO DEUDA

POLÍTICA TRIBUTARIA Y PÚBLICA/PBI
ARANCELARIA DECRECIENTE

FINANC. DEL
DÉFICIT
PROYECCIÓN META DÉFICIT
DE INGRESOS + FISCAL
FISCAL Y
PROYECCIÓN
DE SERVICIO
DE LA DEUDA
GASTO
PÚBLICO

PRESUPUESTO
PÚBLICO
 Programación Presupuestaria

Gasto del
Gobierno
Desempeño Nacional
Macro-
económico Gasto
Corriente
Meta de
Déficit GASTO
Gasto del Gasto de
PÚBLIC
Fiscal Gobierno Capital
O
Regional
Presión
Tributaria Servicio de
la deuda
Gasto del
Gobierno
Local
Supuesto Macroeconómicos 2005
 Recursos del Presupuesto Público

ƒ Transferencias del Gobierno Nacional (FONCOMUN, Canon)

Ambito
ƒ Recursos de programas sociales
Local
ƒ Recursos propios

ƒ Transferencias del Gobierno Nacional

Ambito
ƒ Recursos de programas sociales transferidos al Gobierno
Regional Regional
ƒ Recursos propios

ƒ Ingresos corrientes: tributarios y no tributarios

Ambito ƒ Contribuciones a fondos
Nacional ƒ Recursos de endeudamiento interno y externo
ƒ Recursos propios
 Estructura del Gasto Público

Los gastos públicos se estructuran siguiendo las

siguientes clasificaciones:

• Institucional: Entidades.
• Funcional Programática: Funciones,
programas y subprogramas.
• Económica: Gasto corriente, gasto de capital y
servicio de la deuda.
• Geográfica: Ámbito geográfico donde está
prevista la dotación presupuestal y la meta.
 El Sector Público 2005
Entidades del Sector Público Nacional

Gobierno Gobierno Gobierno

NACIONA REGIONA LOCAL FONAFE ETEs OTROS
L L

116 Pliegos 26 Pliegos 1 829 Munici- 34 Empresas 117 BCR

palidades Entidades SBS
252 UEs 341 UEs US$ 4 491
(Provinciales ESSALUD
MM US$ 804 MM
Ministerios 26 y Distritales) US$ 930
Hospitales Gobiernos MM
US$ 1 621 15 Entidades
USEs Regionales Beneficen-
MM nacionales
Universida- Direcciones cias
des Regionales US$ 418 MM
US$ 10 510 US$ 2 332 102
MM MM Entidades
municipales
US$ 386 MM
 Fases del Proceso Presupuestario

PRIORIDADES PLANES
NACIONALES ESTRATEGICOS

MARCO
MACRO
ECONOMICO
I II
PROGRAMACION FORMULACION

RESPONSABILIDAD
Y SISTEMA
TRANSPARENCIA NACIONAL DE
III
PRESUPUESTO
APROBACION
V
CONTROL

IV
CONTROL
EJECUCION SIAF
 Fase I: La Programación

PRIORIDADES PLANES
NACIONALES ESTRATEGICOS
MARCO
MACRO
ECONOMICO

I
PROGRAMACION
RESPONSABILIDAD
Y
TRANSPARENCIA

SISTEMA -Proyecciones
NACIONAL DE macroeconómicas
PRESUPUESTO
-Límites de los créditos
presupuestario.
 Fase II: La Formulación

PRIORIDADES PLANES
NACIONALES ESTRATEGICOS

MARCO
MACRO
ECONOMICO
ENTIDADES
PUBLICAS

II
RESPONSABILIDAD
Y
FORMULACION
TRANSPARENCIA

SISTEMA
NACIONAL DE
PRESUPUESTO
-Estructura funcional-
programática.
CONTROL -Metas en función de la
escala de prioridades.
 Dinámica Operativa del Presupuesto:
2 niveles
NIVEL
FUNCIONAL
NIVEL PROGRAMÁTIC
INSTITUCIONAL O Máxima agregación
de las acciones del
FUNCIÓN Estado (Misión y
Propósitos)

Lineamientos sectoriales
PLIEGOS e institucionales –
Presupuestarias PROGRAMA
PRESUPUESTARIO Objetivos Generales
Categorías

S
Acciones orientadas
SUBPROGRAMAS al logro de
Objetivos Parciales
Asignación
en el Unidades de asignación
ACTIVIDADES Y
Presupuesto de recursos para lograr
PROYECTOS
Objetivos Específicos
 Fase III: La Aprobación

PRIORIDADES PLANES
NACIONALES ESTRATEGICOS

MARCO
MACRO
ECONOMICO

III
APROBACION
RESPONSABILIDAD
Y
TRANSPARENCIA - Anteproyectos sometidos a la
SISTEMA aprobación del Consejo de
NACIONAL DE Ministros y remitidos como
PRESUPUESTO
proyectos de Ley por el
Presidente de la República al
CONTROL
Poder Legislativo.
 Fase III: La Aprobación
MEF CASO CONTRARIO, EL PODER
EJECUTIVO MEDIANTE DECRETO
EL MINISTRO LEGISLATIVO PROMULGARÁ EL
DE E yF SUSTENTA PROYECTO DE LEY
LA PROPUESTA DE 5a
INICIATIVA
PRESUPUESTAL DICTAMEN
ANTE EL CM APROBADO (50% + 1
de Congresistas
presentes) ES
1 5 ENVIADO AL PODER DICTAMEN ES
EJECUTIVO SUSTENTADO
ANTE EL PLENO
4

CONSEJO DE COMISION DE
MINISTROS - CM PRESUPUESTO Y
2 DEBATE EN EL
PLENO CUENTA GENERAL
EL PRESIDENTE DEL CM Y DE LA REPUBLICA
EL MINISTRO DE ECONOMIA
CONGRESO DE
3
Y FINANZAS SUSTENTAN EVALUACION Y
LA INICIATIVA LA REPUBLICA ANALISIS DETALLADO
PRESUPUESTAL ANTE EL CR EN SESIONES
CONGRESO DE LA PUBLICAS
REPUBLICA
 Fase IV: La Ejecución

PRIORIDADES PLANES
NACIONALES ESTRATEGICOS

MARCO
MACRO
ECONOMICO
ENTIDADES
IV PUBLICAS
EJECUCION
RESPONSABILIDAD
Y
TRANSPARENCIA •Se perciben los ingresos y se
SISTEMA
atienden las obligaciones de
NACIONAL DE gasto.
PRESUPUESTO •La Dirección Nacional de
Presupuesto Público realiza el
CONTROL control presupuestal.
 Fase V: Control

PRIORIDADES PLANES
NACIONALES ESTRATEGICOS
MARCO
MACRO
ECONOMICO
ENTIDADES
V PUBLICAS
CONTROL
RESPONSABILIDAD
Y -La Contraloría General de la
TRANSPARENCIA
República y los Organos de
SISTEMA
NACIONAL DE
Control Interno de las
PRESUPUESTO Entidades supervisan la
legalidad
CONTROL -El Congreso de la República
fiscaliza la ejecución
presupuestaria.
Presupuesto del 2005 – Fuentes
(en millones de nuevos soles)

Presupuesto 2005 - Fuentes

En millones de nuevos soles
 Presupuesto del 2005 – Usos
(Clasificación Económica - en millones de nuevos soles)
 Principales Problemas

a) Asignación y Ejecución, Falta de Planificación

b) Discrecionalidad en el Vice-ministerio de Hacienda
c) Incertidumbre
d) El proceso presupuestal no asegura el equilibrio
fiscal
e) Problemas de coordinación intrasectorial en el MEF
f) Atomización y fragmentación de los pliegos y las
unidades ejecutoras
g) No hay evaluación de resultados ni de calidad
h) No hay Políticas Financieras.
 Principales Problemas
PROBLEMA CONSECUENCIA
Asignación y ejecución:
- Se arrastran errores de
asignación de años
- No congruente con plan nacional o anteriores.
sectorial de desarrollo
- Inercia -El gasto social no es
- No existe fundamentación técnica priorizado
-Congreso y Gabinete de Ministros -Se financian grandes
no son contraparte obras con nula o negativa
rentabilidad
. -Se potencia la
improductividad e
PROPUESTAS ineficiencia del gasto

¾ Establecer criterios técnicos estables, explícitos y transparentes para

la asignación de recursos
¾Tomar decisiones sobre la base de la planificación
¾ Fomentar análisis de costo-efectividad para priorizar recursos entre
distintas alternativas de gasto
 Principales Problemas
PROBLEMA CONSECUENCIA
- Los sectores no tienen control
real sobre las reasignaciones
Discrecionalidad en el interpliegos sobretodo cuando
Viceministerio de Hacienda exceden el techo presupuestal
para reajustes, créditos del pliego
suplementarios, etc.
- No se explican los criterios de
reasignación ni al gabinete ni al
Congreso

PROPUESTAS
¾Establecer criterios técnicos estables, explícitos y transparentes para la ejecución de
recursos
¾Separar responsabilidades de formulación y ejecución del presupuesto dentro del
MEF: planificación y programación a cargo del Viceministerio de Economía y ejecución a
cargo de DNPP
¾Otorgar mayor prerrogativa de los Ministros sobre las reasignaciones de recursos inter
e intra pliegos de subsector
 Principales Problemas
PROBLEMA CONSECUENCIA
Incertidumbre Los ejecutores tienen sobre
- En los procesos de saltos de asignación que
calendarización generan enormes
- Sobre el monto a ser sobrecostos constructivos y
efectivamente desembolsado moras.(diferencias entre el
PIA y el PIM)

PROPUESTAS
¾Contar con un presupuesto mínimo garantizado dentro del PIA, con la
posibilidad de reasignaciones por encima de él
 Principales Problemas
PROBLEMA CONSECUENCIA

Ley de Prudencia y
Proceso presupuestal no Transparencia Fiscal se ha
asegura equilibrio Fiscal. incumplido.

PROPUESTAS
¾Darle carácter constitucional para asegurar su cumplimiento y credibilidad
¾Conformar un pacto fiscal que la sustente
 Principales Problemas
PROBLEMA CONSECUENCIA
- Los procesos presupuestales
predominan sobre los de
Problemas de coordinación planificación y programación
intrasectorial en el MEF - Autorizaciones de
· desembolsos y de calendario
no son consistentes generando
confusión.
- El plan operativo de un año
no corresponde con los
requerimientos de la
programación multianual.
PROPUESTAS
¾Promover la planificación estratégica e introducir mejores sistemas de
programación
 Principales Problemas
PROBLEMA CONSECUENCIA
-Se descentra el planeamiento
-Se pierde de vista la
responsabilidad funcional
Atomización y fragmentación - No existe corresponsabilidad
- 146 pliegos entre niveles y entre unidades
- 559 unidades ejecutoras Públicas.
- No existe consistencia entre
los pliegos de un mismo sector

PROPUESTAS
¾Nueva estructura programática: reducir número de pliegos y reagruparlos
bajo el sector correspondiente
¾Elaborar plan de desarrollo sectorial para que pliegos guarden consistencia
con él y entre sí
 Principales Problemas
PROBLEMA CONSECUENCIA

- No hay incentivos al ahorro

No hay evaluación de - Se financian proyectos y
resultados o calidad / no hay actividades de baja calidad
políticas financieras - Se evalúan solamente
procesos

PROPUESTAS
¾Desarrollar planificación estratégica
¾Implementar sistemas de: evaluación del desempeño, convenios de gestión,
indicadores estratégicos de gestión
¾Desarrollar sistemas de auditoría que focalicen resultados
¾Implementar sistemas de rendición de cuentas
 Principales Problemas
PROBLEMA CONSECUENCIA

Déficit de Recursos Humanos

-Problemas de gestión y
capacitados y motivados en el
manejo en las instituciones
Sector Público.
públicas.

PROPUESTAS
¾Desarrollar el capital humano (desde educación y salud, hasta capacitación)
¾Establecer una Carrera Pública.
 Reflexiones Finales

¾ Superar la inercia y la ausencia de planificación

¾ Evaluar usos alternativos de los recursos a partir
de criterios de costo-efectividad.
¾ Utilizar criterios técnicos estables, explícitos y
transparentes para limitar la discrecionalidad de la
asignación y ejecución.
¾ Implementar mecanismos de rendición de cuentas
que permitan identificar la eficiencia en la asignación
y ejecución del gasto en cada entidad pública.
¾ Implementar un esquema de auditoría enfocado en
resultados.
¾ Formular indicadores estratégicos para detectar
la presencia de problemas en el manejo
presupuestario y que induzcan a su corrección.
Preguntas
 Marco Normativo

• Ley de Gestión Presupuestaria del Estado

• Ley de Presupuesto del Sector Público
• Ley de Equilibrio Financiero
• Ley de Endeudamiento del Sector Público
• Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal
• Ley de Acceso Ciudadano a Información sobre
Finanzas Públicas
 Marco Normativo
• Directiva para la programación y formulación de los
presupuestos institucionales del Sector Público
• Directiva para la aprobación, ejecución y control del
proceso presupuestario del Sector Público
• Directiva para la formulación de los Planes
Estratégicos Sectoriales Multianuales y los Planes
Estratégicos Institucionales
• Directiva para el cierre y conciliación del presupuesto
del sector público
• Directiva para la evaluación presupuestaria
institucional del sector público
• La Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública
 El Sistema Nacional de Presupuesto:
Gestión Presupuestaria
PRINCIPALES PLANEACION
FUNCIONES • Planear y dirigir la Y

DNPP formulación, ejecución y SUPERVISION

evaluación del
Presupuesto Público.
• Emitir opinión en
ORIENTACION Y materia presupuestal.
COORDINACION

Pliegos Presupuestarios • Llevar adelante la GESTION

ejecución del
Poderes del estado
PRINCIPALES presupuesto autorizado
Ministerios FUNCIONES orientándolo al
Gobiernos Regionales cumplimiento de las
Gobiernos Locales metas programadas en
Instituciones Públicas las actividades y
Universidades proyectos.
• Coordinar con la DNPP
EJECUCION Y
las pautas a seguir en
EVALUACION
materia presupuestal.
 Estructura Económica del Gasto Público
ƒ Gastos Corrientes
A. CATEGORÍAS DEL ƒ Gastos de Capital
GASTO ƒ Servicio de la Deuda

ƒ Personal y Obligaciones Sociales

ƒ Obligaciones Previsionales
B. GRUPO GENERICO DE ƒ Bienes y Servicios
GASTOS ƒ Inversiones
ƒ Intereses de la Deuda
ƒ Amortización de la Deuda

C. MODALIDADES DE Aplicaciones Directas y

APLICACIÓN Transferencias

D. ESPECÍFICAS DEL Según clasificador de

GASTO los Gastos Públicos
 Cobertura Institucional
2004-2005
es ivo
r og r Entidades de Tratamiento
p
mento Empresarial – ETES
e
Incr (Reguladoras,
2003 Supervisoras)
Gobiernos Locales Gobiernos Locales
2002 (transferencias) (transferencias)

Ministerios, CTARs, Ministerios, Gobiernos Ministerios, Gobiernos

Instituciones Regionales, Regionales,
Públicas, Instituciones Públicas, Instituciones Públicas,
Universidades, ONP, Universidades, ONP, Universidades, ONP,
Otros Poderes del Otros Poderes del Otros Poderes del
Estado, Organismos Estado, Organismos Estado, Organismos
Autónomos (excepto Autónomos (excepto Autónomos (excepto
BCRP, SBS, BCRP, SBS, ESSALUD) BCRP, SBS, ESSALUD)
PIAESSALUD)
35 772 44 516 (*) 44 115 / 49 117
 Cronograma para la Programación y
Formulación
Fecha Actividad Responsables

10 - 25 may Revisión Directivas de Programación y Formulación Presupuestal para los diferentes DNPP
niveles de gobierno

18 - 30 may Revisión Estructura Funcional Programática DNPP

18 - 30 may Revisión de Aplicativos Informáticos y Manuales del Usuario DNPP

25 - 31 may Compatibilización del Ppto con MMM y Revisión Asignación MEF (Techos) DNPP – Consejo
Ministros

01 - 05 jun Entrega Asignación MEF (Techos) DNPP

02 - 09 jun Capacitación, Directivas y Aplicativos Informáticos a los Pliegos Presupuestarios DNPP

10 - 30 jun Reuniones internas entes formuladores Pliegos

01 – 25 jul Reuniones de cpoordinación DNPP-Pliegos DNPP – pliegos

25 jun-05 jul Revisión información remitida por los pliegos DNPP

27 julio Recepción de información de Gobiernos Locales DNPP

01 - 10 ago Revisión de Información Gobiernos Locales Gob. Loc.

11 - 29 ago Revisión proyecto de presupuesto de los diferentes niveles de gobierno, integración de DNPP - Alta Dirección
la información, preparación exposición motivos, discusiones en Consejo de Ministros y MEF-Consejo de
otros Ministros

30 agosto Presentación proyecto de presupuesto al Congreso de la República Poder Ejecutivo

 Cronograma para la Aprobación

Fecha Actividad Responsables

30 agosto Presentación proyecto de presupuesto al Congreso de Poder Ejecutivo

la República

1ra semana Sustentación del Proyecto de Presupuesto ante el Presidente del

Setiembre Pleno del Congreso de la República Consejo de
Ministros y
Ministro de
Economía y
Finanzas.

Set-Nov ¾Sustentación del Proyecto de Presupuesto por Pliegos

Ministros y autoridades responsables ante Comisión Presupeustarios
de Presupuesto y Cuenta General de la República
¾Discusión del Proyecto de Ley Normativo DNPP

4ta semana Discusión y Aprobación del Presupuesto Pleno Congreso

50