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Poder Judicial de la Nación

CAMARA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL


SALA III

Causa Nº 2.067/2015: “GALENO ARGENTINA SA c/ EN


-Mº SALUD DE LA NACION- SSS s/ AMPARO LEY 16.986”

Buenos Aires, 25 de septiembre de 2015. SMM

Y VISTOS; CONSIDERANDO:
I- Que, por sentencia del 23 de junio de 2015,
la Sra. Juez de primera instancia decidió hacer lugar a la presente
acción de amparo y, en consecuencia, declaró la inconstitucionalidad
del art. 25 de la ley 26.682 y del art. 25 de su decreto reglamentario
(1993/11), dejando sin efecto la Resolución Nº 1769/14 de
la Superintendencia de Servicios de Salud, con costas en el orden
causado.
Para así decidir, en primer lugar, desestimó
el planteo de extemporaneidad articulado por la demandada,
por considerar que el plazo de quince días para la interposición de
la acción de amparo no mantiene vigencia luego de la reforma
constitucional de 1994.
En cuanto al fondo del asunto, puso de resalto que
la ley 26.682 (norma de orden público vigente en todo el territorio
nacional desde su publicación en el Boletín Oficial, 17/5/2011)
dispone el “marco regulatorio de la medicina prepaga” y establece
-en su art. 25- la obligación de las entidades de abonar una “matricula
anual” cuyo monto será fijado por la reglamentación, destinada
a conformar los recursos, entre otros, destinados al Ministerio
de Salud para el ejercicio de la tarea que la ley le asigna a través
del artículo 5º y en su calidad de autoridad de aplicación. Asimismo,
señaló que el art. 25 del decreto reglamentario de la citada ley
(decreto 1193/11) prevé que el Ministerio de Salud, a través de
la Superintendencia de Servicios de Salud dictará la normativa

Fecha de firma: 25/09/2015


Firmado por: JORGE ESTEBAN ARGENTO CARLOS MANUEL GRECCO SERGIO GUSTAVO FERNANDEZ
Firmado por: CARLOS MANUEL GRECCO, JUEZ DE CAMARA
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pertinente que establezca el monto que deberá abonar cada entidad


en concepto de matrícula anual. Destacó que bajo ese marco,
la Superintendencia de Servicios de Salud dictó la Resolución
Nº 1769/14 (vigente a partir del 1 de enero de 2015), que estableció
para el pago de la matrícula anual una alícuota del dos por mil (art. 1).
Asimismo, puso de relieve que la matrícula anual
establecida por la ley 26.682 y cuantificada por la resolución 1769/14
debe ser pagada obligatoriamente por las entidades de medicina
prepaga a fin de obtener la habilitación para comerciar; así como que
mediante ella, y sin perjuicio de otros ingresos contemplados en
el art. 25 de la mencionada ley, la autoridad de aplicación obtiene
recursos para cumplir la tarea que le ha sido conferida por la norma
legal (arts. 4 y 5 de la Ley 26.862).
En esos términos, concluyó que esa matrícula
reúne todos los elementos para conformar una “tasa”, a la luz de
la definición de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en tanto
“categoría tributaria también derivada del poder de imperio del
Estado, con estructura jurídica análoga a la del impuesto y del cual
se diferencia únicamente por el presupuesto de hecho adoptado por
la ley, que en este caso consiste en el desarrollo de una actividad
estatal que atañe al obligado” (Fallos: 323:3770; 326:4251) y que,
por ello, desde el momento que el Estado organiza el servicio y lo
pone a disposición del particular, éste no puede rehusar el pago aun
cuando no haga uso de aquél, o no tenga interés en el mismo, ya que
el servicio tiene en mira el interés general (Fallos: 251:50 y 222;
312:1575).
En orden a esa categoría, procedió a examinar

Fecha de firma: 25/09/2015


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la compatibilidad de las normas citadas con las que la Constitución


Nacional ha fijado para el establecimiento de impuestos,
contribuciones y tasas (art. 4, 17 y 52), a la luz de los precedentes de
la CSJN. Así, apuntó que la ley 26.682 no establece, ni siquiera con
mínimos recaudos, los elementos esenciales del tributo que se trata;
que el art. 25 sólo prevé la creación de una matrícula anual abonada
por cada entidad y dispone que su monto será fijado por
la reglamentación; ello, sin que el Congreso Nacional precise, de
manera cierta e indudable, cuál es la forma de cuantificar la prestación
-pudiendo ser específica, es decir una cantidad determinada, fija o
variable, o bien ad valorem, es decir, variable en función de cierto
valor- y sin establecer siquiera unos baremos máximos y mínimos
para la alícuota aplicable, sino que ha de recurrirse necesariamente a
lo dispuesto por la Resolución Nº 1769/14.
Sostuvo, así, que el art. 25 de la ley 26.682
resulta inconstitucional pues al delegar la atribución de fijar
el monto de la matrícula anual sin fijar pautas o límites en relación
al tributo creado, convierte al delegado en creador “de hecho” de
ese tributo, ya que le otorga amplia libertad para decidir la alícuota,
modo de percepción, cálculo, etc.; así como que ello conducía
indefectiblemente a declarar la inconstitucionalidad del art. 25 del
decreto reglamentario Nº 1193/11, así como la invalidez de la
Resolución Nº 1169/14 de la Superintendencia de Servicios de Salud
(v. fs. 137/41 y fs. 159).
II- Que, contra la sentencia de primera instancia,
ambas partes interpusieron recurso de apelación.

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La Superintendencia de Servicios de Salud


se agravia en relación con lo decidido sobre el planteo de
extemporaneidad de la acción de amparo. Por otra parte, aduce
que la sentencia abunda en vicios de dogmatismo y suministra
fundamentos sólo aparentes. Transcribe parte del informe producido
en autos (confr. 94 vta. (anteúltimo párrafo)/97 vta. y fs.. 143 vta.
(anteúltimo párrafo)/146 vta.). Sostiene que la normativa impugnada
ha establecido una matrícula y no un tributo. Indica que la Sra. Juez
de la instancia anterior no explicó ni fundó acabadamente el motivo
por el cual considera “tasa” a la matrícula establecida por la ley
26.682. Critica que se haya admitido la vía de la acción de amparo
y refiere que la cuestión debió ser debatida en un proceso de
conocimiento, pues requiere de mayor debate y prueba. Señala que
se omitió el tratamiento de cuestión planteada acerca de la falta de
afectación de los derechos constitucionales de Galeno Argentina S.A.
Sostiene que no existe agravio alguno para la actora, ni para ninguna
otra empresa de medicina prepaga fiscalizada por la ley 26.682.
Pone de resalto la presunción de validez de los actos estatales; así
como que la declaración de inconstitucionalidad de una norma es
un acto de suma gravedad institucional y ultima ratio del orden
jurídico. Solicita que se revoque la sentencia apelada (fs. 142/56).
Por su parte, la actora limita sus agravios a
la distribución de las costas establecida en primera instancia.
A fs. 175/6 y 177/83, obran -respectivamente-
los escritos de apelación de agravios que han sido presentados por
la demandada y la actora.

Fecha de firma: 25/09/2015


Firmado por: JORGE ESTEBAN ARGENTO CARLOS MANUEL GRECCO SERGIO GUSTAVO FERNANDEZ
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A fs. 186/90, el Sr. Fiscal General -en su dictamen-


considera que la política estatal que regula el sistema de fiscalización
y control de las entidades de medica prepaga, y -en dicho contexto-
reglamenta uno de los recursos financieros del Ministerio de Salud
(matrícula anual, art. 25 de la ley 26.682), implica una ponderación
que requiere un amplio margen de debate y prueba, ajeno a esta vía
excepcional. Opina, así, que corresponde revocar el pronunciamiento
apelado.
III- Que, en primer lugar, cabe señalar que
la ley 16.986 no ha sido derogada expresamente por la reforma
constitucional de 1994 y que, en tanto no se oponga a su letra y
espíritu, subsiste la vigencia de los recaudos de admisibilidad de
la acción de amparo establecidos por ésta (conf. “Schroeder”, del
8/9/84; “Galisaya”, del 21/3/95; “Perez, Ana”, del 28/3/96, etc.);
entre ellos, la del plazo de caducidad fijado por el art. 2, inc. e,
cuyo término de quince días ha sido considerado razonable y
no resulta contrario a la Constitución Nacional (conf. Cámara
Nacional en lo Civil y Comercial Federal, en pleno, en autos
“Capizzano de Galdi”; esta Sala, “Cantiello Mariano Ernesto
c/ Telefónica de Argentina 4633-9596 s/ amparo ley 16.986",
del 18/4/06; “Lozano Claudio Raúl y otro c/ EN- Mº Planificación-
ST Resol 324/06 (Licitación) s/ amparo ley 16.986”, del 4/6/08;
“Irigaray, Elena Haydee c/ PEN- Secretaria Cultura y otro s/ amparo
ley 16.986”, del 8/5/12; “Figueroa Moreno, Jorge Adrián c/ EN-
M° Educación s/ amparo ley 16.986”, del 15/9/15, entre otros).
Sin embargo, en la especie, el cumplimiento de
ese recaudo aparece verificado. Ello es así, teniendo en cuenta

Fecha de firma: 25/09/2015


Firmado por: JORGE ESTEBAN ARGENTO CARLOS MANUEL GRECCO SERGIO GUSTAVO FERNANDEZ
Firmado por: CARLOS MANUEL GRECCO, JUEZ DE CAMARA
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que la Resolución 1769/14, ha sido publicada en el Boletín Oficial


el 7 de enero de 2015 y que la demanda ha sido interpuesta dentro
del plazo de 15 días hábiles que prevé el art. 2º, inc. e) de
la ley 16.986 (confr. cargo del 24/2/15, a fs. 22 vta.).
IV- Que, en cuanto al fondo de la cuestión,
las manifestaciones vertidas por la recurrente no constituyen
una crítica concreta y razonada de los fundamentos expuestos en
la instancia anterior, a través de los cuales, la Sra. Juez concluyó
que la matrícula en cuestión reúne todos los elementos para conformar
una “tasa”, a la luz de la definición de la Corte Suprema de Justicia de
la Nación (conf. Fallos: 323:3770; 326:4251), la cual ha sido
invariablemente mantenida por el Máximo Tribunal en casos
posteriores (conf. Fallos 331:1942; 332:2872 y C. 486. XLIII.,
“Camaronera Patagónica S.A. c/ Ministerio de Economía y otros
s/ amparo”, sent. del 15/4/14).
Al respecto, corresponde destacar que el Marco
Regulatorio de Medicina Prepaga, aprobado por la ley 26682,
estableció que los recursos del Ministerio de Salud en relación con
la aplicación de esa norma están constituidos por: “a) Una matrícula
anual abonada por cada entidad, cuyo monto será fijado por
la reglamentación…” (art. 25).
A su vez, el Poder Ejecutivo Nacional subdelegó tal
atribución en el Ministerio de Salud a través de la Superintendencia de
Servicios de Salud (art. 25 del decreto 1993/11), la que fue finalmente
ejercida por esta última mediante la resolución 1769/14, por la que
se determinó para el pago de la matrícula anual una alícuota del
“…DOS POR MIL…, que se calculará sobre la base del total de

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los ingresos devengados en cada año calendario en concepto de cuotas


y mayores servicios comercializados mediante planes de salud totales
y/o parciales que brinden prestaciones de prevención, protección,
tratamiento y rehabilitación de la salud humana a los usuarios.”
(conf. art. 1º).
V- Que así las cosas, la Corte Suprema de Justicia de la
Nación tiene dicho que no importa la calificación que se utilice para
denominar la realidad de las cosas, si se advierte que las instituciones
jurídicas no dependen del nomen iuris que se les dé o asigne por los
otorgantes del acto o el legislador incluso, sino de su verdadera
esencia jurídica económica y entonces, 'cuando medie ausencia de
correlación entre nombre y realidad deberá desestimarse el primero y
privilegiarse la segunda, o lo que es equivalente, los caracteres que la
ciencia del derecho exige para que se configuren los distintos hechos
y actos jurídicos (Fallos: 1:498; 289:67 y 318:676).
A la luz de esta pauta de análisis, el Máximo Tribunal ha
sostenido que no existe acuerdo alguno de voluntades entre el Estado
y los individuos sujetos a su jurisdicción con respecto al ejercicio del
poder tributario implicado en sus relaciones, puesto que los tributos
no son obligaciones que emerjan de los contratos sino que su
imposición y su fuerza compulsiva para el cobro son actos de
gobierno y de potestad pública (Fallos: 152: 268; 218: 596). Lo que
implica que se estará en presencia de un tributo cuando una norma
defina un presupuesto de hecho que al verificarse en la realidad del
caso concreto de origen a la obligación de ingresar al erario público
una suma de dinero, en las condiciones que establece el texto legal
(Fallos: 318:676).

Fecha de firma: 25/09/2015


Firmado por: JORGE ESTEBAN ARGENTO CARLOS MANUEL GRECCO SERGIO GUSTAVO FERNANDEZ
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Lo cual claramente sucede con el gravamen de este caso,


cuyo encuadre infraconstitucional resulta irrelevante a los fines que se
expondrán en el considerando siguiente (Fallos: 314:595, cons. 10°);
sin perjuicio de lo cual puede ser calificado como una tasa, desde que
retribuye una prestación realizada por el Estado o por un ente con él
vinculados mediante una actividad o servicio que se particulariza en el
sujeto pasivo, cuya voluntad sobre la recepción de la prestación
deviene irrelevante (Fallos: 251:50 y 22; 312:1575; 323:3770).
VI- Que asumida dicha naturaleza fiscal, el tributo
adolece en su legalidad formal de un defecto de origen, al contradecir
los arts. 4°,17, 52, 75 (incs . 1 ºy 2°) y 99 (inc. 3°) de la Carta Magna
(CSJN, C.524, L.XLII, "Cladd Industria Textil S.A. y otro cl E.N.
SAGPYA - resoL 91/03 si amparo ley 16.986", del 4/08/09). En efecto,
la Constitución Nacional, establece de manera reiterada y como regla
fundamental que sólo el Congreso impone las contribuciones referidas
en el art. 4º, de manera que se encuentra prohibido a otro Poder que el
Legislativo el establecimiento de impuestos, contribuciones y tasas
(Fallos: 155:290; 248:482; 303:245; 312:912, entre otros). Por lo cual
ninguna carga tributaria puede ser exigible sin la preexistencia de una
disposición legal encuadrada dentro de los preceptos y recaudos
constitucionales, esto es, válidamente creada por el único poder del
Estado investido de tales atribuciones (arg. Fallos: 316:2329;
318:1154; 319:3400; 321:366; 323:3770, entre muchos otros).
Concretamente, en materia de delegación legislativa, el
precedente “Selcro” de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en
el cual se invalidó una norma de rango legal que autorizaba a la
Jefatura de Gabinete de Ministros a fijar valores o escalas para

Fecha de firma: 25/09/2015


Firmado por: JORGE ESTEBAN ARGENTO CARLOS MANUEL GRECCO SERGIO GUSTAVO FERNANDEZ
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determinar el importe de las tasas sin fijar al respecto límite o pauta


alguna ni una clara política legislativa para el ejercicio de tal
atribución” (Fallos 326: 4251, citado por esta Sala, “Textil Río
Grande SA c/ EN – Dto. 710/07 s/ Proceso de Conocimiento”, causa
Nº 49.488/07, del 4/08/11) fue reiterado y precisado recientemente en
la causa C. 486. XLIII, in re, “Camaronera Patagónica S.A. el
Ministerio de Economía y otros s/ amparo” del 15/04/14. Sostuvo allí
el Máximo Tribunal que “en el contexto detallado, resulta admisible
que el Congreso atribuya al Poder Ejecutivo ciertas facultades
circunscriptas, exclusivamente, al aspecto cuantitativo de la
obligación tributaria, es decir, autoriza elevar o disminuir las
alícuotas aplicables, siempre y cuando, para el ejercicio de dicha
atribución, se fijen pautas y límites precisos mediante una clara
política legislativa”.
VII- Que en el caso, el Congreso Nacional no ha
previsto cuál es la alícuota aplicable, ni siquiera mediante el
establecimiento de unos baremos máximos y mínimos para su fijación
o algún otro parámetro que permita determinarla e inferir una clara
política legislativa (conf. CSJN, “Camaronera Patagónica S.A.”,
citada). Conclusión a la cual también ha arribado la Sala IV de esta
Cámara, con fecha 4 de agosto de 2015, en autos: “Swiss Medical
S.A. c/ EN- SSS s/ amparo ley 16.986” (causa Nº 2028/2015), que
este Tribunal comparte
Por lo demás, toda vez que la pretensión no versa
sobre la repetición de lo pagado en concepto de matrícula anual, sino
respecto a la determinación de la validez constitucional de un tributo
del cual aquélla resulta ser el sujeto pasivo que ha de sufragarlo, su

Fecha de firma: 25/09/2015


Firmado por: JORGE ESTEBAN ARGENTO CARLOS MANUEL GRECCO SERGIO GUSTAVO FERNANDEZ
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eventual traslación no la eximiría de sufrir la lesión constitucional que


se pretende evitar mediante la presente acción.
VIII- Que, en función de lo expuesto en
el Considerando que antecede en orden a la inconstitucionalidad
de las normas impugnadas, deviene inadmisible el planteo efectuado
por la apelante en relación con la improcedencia de la vía del amparo
y de la necesidad de mayor debate y prueba.
IX- Que, en lo atinente a las costas del proceso
-que ha sido materia de agravio de la actora- corresponde acceder a
lo solicitado y modificar -en consecuencia- la distribución dispuesta
en la sentencia de primera instancia.
Ello es así, toda vez que el art. 14 de la ley 16.986
prevé que las costas “…se impondrán al vencido.”, y -por otra parte-
en la especie no se advierte motivo alguno para apartarse del principio
objetivo de la derrota.
De igual modo, las costas de esta instancia deberán
ser soportadas por la demandada vencida (conf. art. 14, ley 16.986).
Por ello y, oído el Sr. Fiscal General (fs. 186/90),
se RESUELVE: desestimar el recurso de apelación interpuesto por
la parte demandada y, en consecuencia, confirmar la sentencia de
primera instancia en cuanto hizo lugar a la presente acción de amparo.
Costas de ambas instancias a la vencida (art. 14, ley 16.986).
Regístrese, notifíquese a las partes y al Sr. Fiscal
General en su público despacho y, cumplido que sea, devuélvanse.

JORGE ESTEBAN ARGENTO CARLOS MANUEL GRECCO

Fecha de firma: 25/09/2015


Firmado por: JORGE ESTEBAN ARGENTO CARLOS MANUEL GRECCO SERGIO GUSTAVO FERNANDEZ
Firmado por: CARLOS MANUEL GRECCO, JUEZ DE CAMARA
Firmado por: SERGIO GUSTAVO FERNANDEZ, JUEZ DE CAMARA
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SERGIO GUSTAVO FERNÁNDEZ

Fecha de firma: 25/09/2015


Firmado por: JORGE ESTEBAN ARGENTO CARLOS MANUEL GRECCO SERGIO GUSTAVO FERNANDEZ
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