ADVOCACIA E ASSESSORIA JURÍDICA EMPRESARIAL

CÍVEL, ADMINISTRATIVO, LICITAÇÕES E CONTRATOS

PARECER Nº 002/AA/2019
( MMXIX-IV-XI )

Consulta: Limite da duração de contratos administrativos

LIMITE DA DURAÇÃO DE CONTRATOS

ADMINISTRATIVOS. PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE
IMPLANTAÇÃO E GERENCIAMENTO DE FISCALIZAÇÃO
ELETRÔNICA ATRAVÉS DA DISPONIBILIZAÇÃO,
OPERAÇÃO E MANUTENÇÃO DE EQUIPAMENTOS
CONTROLADORES DE VELOCIDADE. NÃO
APLICABILIDADE DA REGRA INSCRITA NO ARTIGO 57,
INCISO II, DA LEI LICITATÓRIA, POIS ESSE TIPO DE
SERVIÇO NÃO CORRESPONDE À INTENÇÃO DO
LEGISLADOR À ÉPOCA DA ELABORAÇÃO DA LEI.
CORRETO ENQUADRAMENTO NO ARTIGO 57, INCISO II,
DA LEI DE LICITAÇÕES. POSSIBILIDADE DE
PRORROGAÇÃO ATÉ O LIMITE LEGAL DE 60
(SESSENTA)MESES.

I – A CONSULTA

Trata-se de consulta encaminhada em 27/03/2019 pela empresa

SENTRAN – Serviços Especializados de Trânsito Ltda acerca do limite da duração dos
contratos administrativos.

A empresa, de um modo geral, presta serviços de implantação e

gerenciamento de fiscalização eletrônica de trânsito através da disponibilização, operação e
manutenção de equipamentos controladores de velocidade, atendendo a diversos municípios,
sendo contratada, sempre, por meio de procedimento licitatório.

Usualmente os contratos administrativos resultantes dessas

licitações possuem prazo de vigência de 12 (doze) meses, o qual pode ser prorrogado por
períodos iguais e sucessivos “na forma da legislação vigente”.

A legislação que trata dessa matéria é a Lei de Licitações – Lei

nº 8.666, de 21 de junho de 1993, que em seu artigo 57 prevê o seguinte:

1/8

adauto@andrade.sjc.br (12) 98113-1300

 ADVOCACIA E ASSESSORIA JURÍDICA EMPRESARIAL
CÍVEL, ADMINISTRATIVO, LICITAÇÕES E CONTRATOS

“Art. 57. A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará
adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários,
exceto quanto aos relativos:

(...)

II – à prestação de serviços a serem executados de forma

contínua, que poderão ter a sua duração prorrogada por iguais
e sucessivos períodos com vistas à obtenção de preços e
condições mais vantajosas para a administração, limitada a
sessenta meses;

(...)

IV – ao aluguel de equipamentos e à utilização de programas de

informática, podendo a duração estender-se pelo prazo de até
48 (quarenta e oito) meses após o início da vigência do
contrato.” (Grifei).

A questão que se impõe é que algumas vezes o município

contratante tem o entendimento de que o contrato firmado com a empresa não seria de
prestação de serviços continuados (inciso II do artigo supra) mas sim de mero aluguel de
equipamentos (inciso IV do artigo supra), pelo que se questiona qual seria o correto
enquadramento desse tipo de contrato em face do dispositivo legal que rege o limite de sua
duração.

É este o sucinto relatório.

Como restou evidente, para fins de estabelecer o limite da

duração de um contrato administrativo, existem basicamente dois tipos de enquadramento:
contratos de prestação de serviços de forma contínua, cujo limite legal seria de 60 meses, e
contratos de locação de equipamentos e uso de programas de informática, cujo limite legal
seria de 48 (quarenta e oito) meses.

II – CONTRATOS DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE EXECUÇÃO CONTINUADA

Contratos de prestação de serviços a serem executados de forma

contínua são aqueles celebrados no âmbito da administração pública, de modo que sua
execução se prolonga no tempo e cuja interrupção abrupta poderia gerar a possibilidade de
2/8

adauto@andrade.sjc.br (12) 98113-1300

 ADVOCACIA E ASSESSORIA JURÍDICA EMPRESARIAL
CÍVEL, ADMINISTRATIVO, LICITAÇÕES E CONTRATOS

trazer prejuízos à Administração. São serviços prestados de maneira ininterrupta ou, ao

menos, postos à disposição em caráter permanente, atravessando diversos exercícios
financeiros, de modo que devem estar previstos na LOA – Lei Orçamentária Anual de cada
município.

Diversos doutrinadores já se debruçaram sobre o tema, cabendo

citar alguns deles. Leon Frejda Szklarowsky1, por exemplo, ensina que “o contrato de
prestação de serviço de forma contínua caracteriza-se pela impossibilidade de sua
interrupção ou suspensão, sob pena de acarretar prejuízos ou danos irreparáveis”.

Já Renato Geraldo Mendes2 observa que “Serviços contínuos

são aqueles serviços auxiliares, necessários à Administração para o desempenho de suas
atribuições, cuja interrupção possa comprometer a continuidade de suas atividades e cuja
contratação deva estender-se por mais de um exercício”.

E Marçal Justen Filho3, ao analisar o inciso II do artigo 57 da

Lei Licitatória, entende que “A identificação dos serviços de natureza contínua não se faz a
partir do exame propriamente da atividade desenvolvida pelos particulares, como execução
da prestação contratual. A continuidade do serviço retrata, na verdade, a permanência da
necessidade pública a ser satisfeita. Ou seja, o dispositivo abrange os serviços destinados a
atender necessidades públicas permanentes, cujo atendimento não exaure prestação
semelhante no futuro”.

Perceba-se que esse tipo de contrato difere dos contratos de

execução instantânea (ou de escopo), já que não existe um objeto específico a ser entregue,
mas sim uma sucessão de atos ininterruptos que não se exaurem, restando à Administração
Pública especificar por quanto tempo o serviço objeto do contrato será prestado pela mesma
empresa sem a necessidade de realização de novo procedimento licitatório. Assim, nos termos
do artigo 57, inciso II, da Lei Licitatória, contratos referentes à prestação de serviços a serem
executados de forma contínua poderão ter sua vigência inicial prorrogada por períodos iguais
e sucessivos até o limite de 60 (sessenta) meses.

1 SZKLAROWSKY, Leon Frejda. Contratos Con nuos. In: Direito & Jus ça. Correio Brasiliense, 29/06/1998.

2 MENDES, Renato Geraldo. Lei de Licitação e Contratos Anotada. 4. ed. Porto Alegre: Síntese, 2002, p. 177 .

3 JUSTEN Filho, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administra vos. 15. ed. São Paulo:
Dialé ca, 2012, p. 831.
3/8

adauto@andrade.sjc.br (12) 98113-1300

 ADVOCACIA E ASSESSORIA JURÍDICA EMPRESARIAL
CÍVEL, ADMINISTRATIVO, LICITAÇÕES E CONTRATOS

III – CONTRATOS DE LOCAÇÃO DE EQUIPAMENTOS E USO DE PROGRAMAS DE

INFORMÁTICA

Esses tipos de contrato seguem, basicamente, a mesma

sistemática dos contratos de prestação de serviços de execução continuada, pois a locação de
equipamentos e uso de programas de informática também são considerados serviços de
executados de forma contínua. Entretanto, à época da elaboração da lei, foi fixado um prazo
menor para contratos desse naipe em virtude da constante evolução dos bens e serviços de
informática, pois um prazo maior poderia gerar a obsolescência dos mesmos, o que poderia
levar a Administração Pública a uma contratação lesiva aos cofres públicos, eis que estaria
vinculada a uma tecnologia que se mostrasse superada.

A esse respeito, Marçal Justen Filho4 ratifica que “O aluguel

de equipamentos e a utilização de programas de informática podem ser pactuados por prazos
de até quarenta e oito meses. A regra justifica-se porque a Administração pode não ter
interesse na aquisição definitiva de tais bens ou direitos. A rapidez da obsolescência é usual,
nesse campo. Daí a utilização temporária, dentro de prazos razoáveis. Aplica-se a
sistemática do inciso II, com possibilidade de prorrogação do prazo inicial, pactuado em
período inferior aos 48 meses”.

Entretanto é necessário esclarecer a sutileza do artigo em

comento, já que sua redação é extremamente específica, não se referindo a qualquer tipo de
locação de equipamentos, mas sim à “locação de equipamentos de informática” e “utilização
de programas de informática”.

Para melhor compreender o porquê da existência dessa

exigência legal faz-se necessário rememorar alguns pontos históricos. A Lei de Licitações foi
aprovada e publicada em junho de 1993, vindo a substituir a legislação anterior: o Decreto-Lei
nº 2.300, de 21 de novembro de 1986. Desde então, até os dias de hoje, diversas alterações e
atualizações foram inseridas em seu texto – mas esse inciso IV do artigo 57, em particular,
permaneceu com sua redação original.

E essa Lei, que é de 1993, teve sua origem no Projeto de Lei da

Câmara nº 1.491, de 7 de agosto de 1991 (ao qual foram apensados outros 27 projetos de lei
que tramitavam desde 1988 tratando exatamente da mesma matéria: licitações e contratos
administrativos). E essa redação específica a respeito de equipamentos de informática e

4 JUSTEN Filho, op. cit., p. 838.

4/8

adauto@andrade.sjc.br (12) 98113-1300

 ADVOCACIA E ASSESSORIA JURÍDICA EMPRESARIAL
CÍVEL, ADMINISTRATIVO, LICITAÇÕES E CONTRATOS

programas de informática somente foi inserida nesse Projeto de Lei através de um novo
Projeto Substitutivo do Senado Federal, aprovado em 2 de fevereiro de 1993, mas que foi
elaborado no segundo semestre de 1992!

O importante de se determinar essa data é para que se possa

compreender qual era o estado da tecnologia naquele momento histórico em que a lei foi
redigida: final de 1992. No final da década de oitenta e começo dos anos noventa foi quando
houve um salto qualitativo no mundo da informática com o advento dos microcomputadores.
Num período de apenas cinco anos, entre 1984 e 1989, o mundo presenciou a evolução de
computadores que somente trabalhavam em modo texto monocromático e com recursos
limitados para outros muito mais velozes, com telas coloridas, capazes de trabalhar em
ambiente gráfico e com muito mais recursos disponíveis. Em conjunto também o mundo de
periféricos evoluiu, com impressoras, scanners e outras parafernálias cada vez melhores e
mais velozes. Mesmo o ambiente gráfico deu grandes saltos de qualidade em curtos espaços
de tempo: desde o Windows 1, lançado em 1985 e que rodava sobre o Sistema Operacional
MS-DOS, passando pelo Windows 3.1, de 1990, até o Windows 95 (precursor dos atuais
Sistemas Operacionais), apenas dez anos se passaram.

E a revolucionária quinta geração de processadores – iniciada

com a chegada do processador Pentium ao mercado – somente viria a surgir em 1993. Mesmo
a Internet comercial, imprescindível nos dias de hoje, somente começou a ser disponibilizada,
ainda em estado precário e experimental, no final de 1994.

Assim, temos que o início da década de noventa trouxe um total

remodelamento dos fundamentos dos sistemas de informação nas empresas e órgãos públicos,
pois contratos para utilização de grandes computadores centrais, fornecidos por grandes
corporações multinacionais, como IBM, UNISYS e outras, tornaram-se muito caros. Em
decorrência disso, paulatinamente, teve início uma migração para esse novo tipo de
equipamento, principalmente porque os sistemas gerenciadores de bancos de dados
relacionais (softwares capazes de gerenciar e manipular grandes quantidades de informações)
haviam se tornado uma realidade acessível.

E obviamente, naquele longínquo ano de 1992, enquanto era

elaborado o texto legal daquela que viria a ser a nova Lei de Licitações, o legislador olhou
com desconfiança a possibilidade de prorrogação de contratos administrativos de locação
desse tipo de equipamento e de utilização de programas de informática por um limite muito

5/8

adauto@andrade.sjc.br (12) 98113-1300

 ADVOCACIA E ASSESSORIA JURÍDICA EMPRESARIAL
CÍVEL, ADMINISTRATIVO, LICITAÇÕES E CONTRATOS

longo, pois ficou evidente que rapidamente se tornariam obsoletos, trazendo assim um
provável prejuízo à Administração Pública.

Entretanto nos dias de hoje esse tipo de exigência é praticamente

letra morta na Lei Licitatória, eis que para todos os lados que se possa olhar encontraremos
“equipamentos de informática” em decorrência da tecnologia embarcada: nos atuais aparelhos
eletrodomésticos de casa, nos equipamentos de controle de acesso a ambientes, nos sistemas
dos automóveis, e até mesmo no nosso próprio bolso, eis que os atuais celulares são
computadores completos e muito mais potentes, eficientes e com inúmeros recursos a mais
que aqueles microcomputadores de 1992, há quase trinta anos!

Desse modo, nos termos do artigo 57, inciso IV, da Lei

Licitatória, a vigência total de contratos referentes especificamente à locação de equipamentos
de informática e utilização de programas de informática, já consideradas eventuais
prorrogações caso tenham sido celebrados com prazo menor, não poderá ultrapassar o limite
legal de 48 (quarenta e oito) meses – o que não se aplica à locação de outros tipos de
equipamentos.

IV – ENQUADRAMENTO DO TIPO DE SERVIÇO PRESTADO PELA CONSULENTE

Como dito de início a empresa SENTRAN, de um modo geral,

presta serviços de implantação e gerenciamento de fiscalização eletrônica de trânsito através
da disponibilização, operação e manutenção de equipamentos controladores de velocidade.

Ou seja, não há dúvidas de que se trata de uma prestação de

serviço de natureza contínua: a fiscalização de trânsito. O que eventualmente pode trazer
dúvidas no tocante ao enquadramento desse tipo de contrato é o fato de que uma parcela do
mesmo diz respeito à disponibilização de equipamentos controladores de velocidade – ou seja,
locação de equipamentos.

Pelo tópico anterior já restou evidente que por não se tratar de

equipamentos de informática (ainda que possua tecnologia embarcada) nos exatos termos em
que foi demonstrada a intenção do legislador, teríamos que o enquadramento desse tipo de
serviço, para fins de limite legal da duração do contrato, diria respeito ao inciso II do artigo 57
da Lei Licitatória, ou seja, 60 (sessenta) meses.

Tal posicionamento se consolida ao analisarmos a doutrina

pertinente, em especial a seguinte resposta apresentada a questionamento similar no periódico
6/8

adauto@andrade.sjc.br (12) 98113-1300

 ADVOCACIA E ASSESSORIA JURÍDICA EMPRESARIAL
CÍVEL, ADMINISTRATIVO, LICITAÇÕES E CONTRATOS

Informativo de Licitações e Contratos de novembro de 2000, a qual tem o condão de aclarar

ainda mais essa situação:

“Nessa linha entendemos que, somente em relação aos

contratos de locação de equipamentos de informática, há
permissivo legal que fundamente a duração da avença para
além do crédito orçamentário (48 meses), salvo se configuradas
algumas das outras situações descritas nos incisos I e II. A
interpretação, repita-se, deve ser restritiva.

Nesse sentido, não há possibilidade de, em contrato de locação

que envolva equipamento diverso, que não seja de informática,
determinar-se a duração da avença no artigo 57, IV. Esse
somente regula as situações expressamente indicadas, quais
sejam: aluguel de equipamentos [de informática] e utilização de
programas de informática.” (Grifei).

Porém, independentemente dessa situação de fato, como

determina a boa exegese, um contrato não pode ser analisado pela sua parcela, mas sim por
seu todo. Como trata-se de um tipo de contrato que envolve, também, a operação e
manutenção desse equipamentos, temos que essa parcela do contrato não pode ser entendida
como um mero contrato de locação (até porque “disponibilização” não é sinônimo de
“locação”), mas poderia, sim, ser entendido como um contrato de locação com prestação de
serviços de natureza continuada.

Isso porque os equipamentos não são somente disponibilizados,

mas também são operados e mantidos pela empresa consulente, e, através das imagens
geradas pelos mesmos, lhe permite fazer o gerenciamento da fiscalização eletrônica de
trânsito ao dispor da autoridade competente.

E, mais, no que diz respeito ao receio do legislador,

compartilhado por diversos doutrinadores, acerca da obsolescência de equipamentos de
informática – ainda que, repita-se, não se trate desse enquadramento – os controladores de
velocidade operados pela consulente devem atender rigorosas normas estabelecidas pelo
CONTRAN e pelo DENATRAN, e, para alguns equipamentos específicos, ainda devem
atender às determinações do INMETRO, o qual zela pela manutenção de uma tecnologia
compatível com o atual estado da técnica.

7/8

adauto@andrade.sjc.br (12) 98113-1300

 ADVOCACIA E ASSESSORIA JURÍDICA EMPRESARIAL
CÍVEL, ADMINISTRATIVO, LICITAÇÕES E CONTRATOS

Assim, dentre as situações legais possíveis, temos que o

fundamento legal para determinar o limite de duração de contratos administrativos dentro do
escopo de atuação da consulente encontra-se inscrito no inciso II do artigo 57 da Lei
Licitatória, ou seja, tratam-se de serviços de prestação continuadas que podem ser
prorrogados até o limite de 60 (sessenta) meses.

V – CONCLUSÃO

Ante todo o exposto, segundo meu estrito entendimento, os

“serviços de implantação e gerenciamento de fiscalização eletrônica de trânsito através da
disponibilização, operação e manutenção de equipamentos controladores de velocidade” não
correspondem meramente a locação de equipamentos de informática ou utilização de
programas de informática, conforme descrito no artigo 57, inciso IV, da Lei de Licitações, eis
que a intenção do legislador deve ser interpretada de acordo com a época da elaboração da
norma, de modo que não pode ser interpretada conforme o atual estado da técnica.

Entretanto os serviços de fiscalização de trânsito prestados pela

consulente correspondem perfeitamente à definição de prestação de serviços de execução
continuada, já que referem-se a uma necessidade pública permanente e a sua interrupção
comprometeria a continuidade das atividades inerentes às autoridades de trânsito de cada
município, de modo que seu correto enquadramento, para fins de determinação do limite de
duração do contrato administrativo, encontra-se inscrito no artigo 57, inciso II, da Lei
Licitatória, ou seja, contratos desse tipo podem ter sua duração máxima prorrogada até o
limite de 60 (sessenta) meses.

Este, SMJ, é o parecer.

São José dos Campos, em 11 de abril de 2019.

8/8

adauto@andrade.sjc.br (12) 98113-1300