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INSTITUTO DE INVESTIGACIONES ECONOMICAS


UNIVERSIDAD NACIONAL AUTONOMA DE MEXICO
o
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I.
6
INTEGRACI6N Y SOCIEDAD

INTRODUCCI6N

En la tercera parte de esta obra, capitulos 8 al I I. se analizara la expe-


riencia de los distintos conjuntos de integraci6n. EI enfogue sera esen-
J~ente econ6mico. pues la extensa bibliografia'disponible versa ca-
~')~ si exc1usivamente sobre economia de la mtegf.!lci6n, 10 que no es de
11f exmrnar pues el contenido-esenclill de los convenios, sus objetivos fun-
darnentales, han sido de naturaleza econ6mica. En consecuencia, 10que
en ultima instancia se evalua en esa bibliografia es el exito 0 el fracaso
en la consecuci6n de los objetivos.
Sin embargo, en mas de un aspecto la cabal comprensi6n de las
lecciones que ha dejado esa experiencia se dificulta porque en la bi-
\ !ili0 rafia esta practicamente ause nte la sociologia. y en cierta medida
l iQ.
esta. asirnismo ~cia politica. EI enfoque econ6mico es iiisufi-
ciente para explicar algunos resUltadOs" de la integracion, la logica de
los cuales hay que buscarla en la conducta de los actores sociales del
proceso 0 en las circunstancias politicas en que este tuvo Iugar.
La teona de la integraci6n. particul~e.~~~i6n clasica. ) p
hace abstracci6n de los fact.9_~es soci~y_.poIiti£.o.§,..Las formas con- II
cretas que la integraci6n asume mediante la suscripci6n de convenios
intemacionales tampoco tienen en cuenta el comportamiento previsi-
ble de esos factores. Por ello es posible concluir que, no obstante la
incuestionable racionalidad de los objetivos postulados y surigurosa
fundamentaci6n economico-teorica, en muchos casos la aplicaci6n
parcial 0 el fracaso absoluto de algunos esquemas de integraci6n obe-
dece a que se han disociado de su entomo social. No se trata, evidente-
mente, de una deficiencia exclusiva de la teoria de la integraci6n. Lo
dicho tambien es aplicable a los modelos y propuestas que se formulan
en otros campos de la teorla econ6mica. Se ha hecho economia sin po-
litica, Y. por ello las propuestas van dirigidas a sociedades que no existen.
'. ~ Desde nuestro untode yjsta bace falta una sociologia de la jnte:.. ~
..!fi6Il.Y un amllisis de esta cQ!l.lQsjIlSJrumentos de la ciencia politica.
El aporte de los especialistas en estas disciplinas, enel marco _de una
cooperaci6n interdisciplinaria con los econornistas, contribuiria enor-
102
103

memente a dar a los procesos de integraci6n una orientacion mas de ellos, el de Felix Peiia, hace notar que en las circunstancias en que
certera.
se suscribi6 el Tratado era necesario que dijera muy cIaramente que
~l objeto de este capftulo es complementar con un enfoque no eco- se iba al perfeccionamiento de la zona de libre comercio, a fin de que
nornico ~I balance de las experiencias que se presentan en la tercera parte "Ia finalidad principal e inmediata que se persegufa, que era mantener
de este Iibro, S~ tra.ta pr~piamente de algunas reflexiones sobre aspec- a traves del sistema de Iistas nacionales un regimen preferencial zonal,
tos de la expenencia de mtegracion que son comunes a todos los es- pasara 10 mas inadvertida posible" ,I
quemas de integraci6n, no obstante 10 cual a menudo se pasan por alto. Por su parte, Raul Prebisch dijo en una ocasi6n que "para que
un Tratado que establecia la zona.delibre comercio fuera aceptable
para el GAIT era necesario ca;r en el expediente de la Lista Co-
EL CONFLICTO ENTRE LO REAL Y LO FORMAL " ~ mun . . . ", 10 que implicaba Iiberar el comercio de los productos pri-
. ( "~ marios.c'demanera que con plena noci6n de que esto no era mas que
l ' Un P!~.echo_q~ lIam...!U'..2derosamente la atenci6n en todos los ....una formula , recomendamos esa formula a los gobiernos, sabiendo que
i pr().C.!=SOs de integrl!ci6~es el alto grado del ncumpliiiiiento ae'sunor- no se podrfa cumplir" ." Y, en efecto, no se cumpli6.
\ .mailidda_djur~~a. Las causass Oii"ctlversas: Una:t-Veces son intrfn;e~as EI conflicto conceptual en la ALALC configur6 una situaci6n que
de los procesos y otras son externas a estes. Habremos de referirnos no por paradojica es irrepetible. Conforme aI derecho internacional,
a las que parecen mas importantes. un tratado constituye la manifestaci6n de la voluntad soberana de los
Estados que 10suscriben, pero cuando la suscripci6n del rnismo es re-
a} Conj7ictividad de /a norma jurfdica sultado de la imposici6n de una voluntad externa a los Estados, el in-
cumplimiento de 10 convenido constituye en la practica la expresi6n
En relaci6n con una de las causas intrfnsecas la hipotesis principal que autentica de la soberanfa doblegada.
postulamos es que con f~uencia 10U@tado~g~!!eran conflictividad
en~ norm':Ju~di~a y los actores sociales que debenjl_cat~la, aI pr~­ b) La programacion regional: una idoneidad teorica
duclrse-uffildlSOCIaCl6n entre dicha norma y los intereses realesde los
actores . La experiencia de la ALALC ilustra bastante bien 10 anterior Explicita 0 implicitamente se ha partido en algunos procesos de inte-
pero de ninguna manera se trata de un rasgo exclusivo de ella. ' graci6n de la hip6tesis de que no es posible esperar que el mercado asigne
En su origen chocaron en la ALALC dos concepciones diferentes: los recursos de manera que se beneficien todos los paises, y por ello
I~ del GAIT, propia de los pafses industrializados, segtin la cual la unica se ha concedido gran importancia <!..illJl[ogramaci6l).J',~~ica regie-
formula aceptable era la creaci6n a plazo fijo de una zona de Iibre co- naIpor..GQ.~idera! .9~ ~~§!i\!1Y.e_un..medio id6neo para conse,guir un
mercio, y la de los pafses que iniciaron el movimiento de integraci6n desarrollo regional con reciprocidad . _ .
en el Cono Sur, coincidente con el punto de vista de la CEPAL los cua- , L-;;'ide; de'-;;ontar con un plan regional fue una de las propuestas
les s610 aspiraban a establecer una zona de preferencias arancelarias i basicasa'eJa.cEULPara la integracion centroamericana, casi 20 aiios
sin plazo definido para desembocar en el Iibre comercio. En las cir-
cunstancias de la epoca la concepci6n que predomin6 en el Tratado
i antes de consti.t\!ir.se.eLGrupo-A,ndino, pero fue en este ultimo en el
-que ios pafses miembros contrajeron el compromiso de emprender un
de Montevideo fue fa del GAIT. . e, --: "
proceso de desarrollo industrial mediante la programaci6n conjunta.
Como r~sultado,la'normajuridica se disoci6 de la reaIidad; 10 for-
mal entro en conflicto con 10 real porque ninguna de las partes estaba
de,acuerdo en desmantelar su respectiva protecci6n arancelaria como IFelix Pena>'L~ clausula de la naclon mas favorecida en el 'sistema juridico de
pnmer paso para su integraci6n. ' la Asociaci6n Latinoamericana de Libre comercio", en: La dime nsi6njuridica de 10 in-
tegracion, Argentina, INTAl , 1973, p. 24 .
.En fa practica, las condiciones del GAIT se aceptaron sin ~I pro- 2 Raul Prebisch, citado por Nestor Ruocco en: "Analisis critico de los Instrumen-
p6S1tO de acatarlas. Hay testimonios calificados que asf 10 indican . Uno tos del pro grama de liberaci6n", Revista de la Inte gracion , 16. Argentina , 1974, p. 242.
104 105

La ALALe no se plante6 la programaci6n regional; a 10 sumo en los caso centroamericano, donde la propuesta de un plan regional se for-
articulos 15 y 16 del Tratado de Montevideo asent6 que la " gradual mul6 cuando todavia no se contaba siquiera con planes na cionales .
La primera condici6n del exito de la pro~ramaci6n re~i~nal es, 'p0r
y creciente coordinaci6n de las respect ivas politicas de industrializa-
cion" era un medio apropiado para "facilitar la creciente integraci6n -~
I- tanto, que la planificaci6n tenga en cad a pais plen~ efecl1v~dad. 51 no
I
y complementaci6n de sus econornias" . La Caricom, por el contra- i ocurre asi aun cabe la posibilidad de realizar inversiones regional mente
rio, contempla la programaci6n industrial en el articulo 46 del Anexo conveni da s, siempre que para ello haya concurrencia de intereses pu-
que establece el Mercado Cormin del Caribe y expre sam ente se propo- I blicos 0 privados, 0 ambos a la vez. Esta posibilida~ podria estar con-
ne, entre otros objetivos, " la distribuci 6n equitativa de los beneficios
de la industrializaci6n poniendo especial ate nci6 n a la necesidad de 10-
iI templada en el ordenamiento juridico del corres?ondlente esque~a, ye-
ro su conc reci6n en la practica debe ria quedar hbrada a la negociacion
de los pro yectos elegibles. Lo mas probable es que los c~sos de pro gra-
calizar ma s industrias en los Estados de menor desarrollo".
En todos los casos hubo frustraciones. EI modesto intento de
i maci 6n regional sean mas accesibles en el campo de la mfraes.tructura
prog ramacion industrial regional en Centroarnerica (mediante el Con-
I (carreteras, telecomunicaciones, energ ia, etc.), Por el .c?n~rano , ~egu­
venio Centroamericano sobre el Regimen de Industrias de Integra- ramente sera bastante diffcil concretar la programacion industrial .
cion) careci6 de apoyo desde un principio. EI proyecto de convenio La resistencia a la programaci6n regional puede derivar del temor
pr esentado por la CEPAL fue modificado por los gobiernos tanto co-
mo les fue posible, de modo que cuando final mente se aprob6 en 1958
I a qu e esta condicione las estrategias nacionales. Lo mas posible en es-
to s ca sos es que no se trate de un temor justificado sino de un temor
conserve las deficiencias del pro yecto ori ginal y elimin6 sus ventajas. instintivo a subor din ar regionalmente est rategias nacionales de que se
Se aplic6 solamente a tre s empresas (en 1963) y su sobrevivencia le- carec e, pero qu e supuestamente se llegara a tener. Si. realmente.ya se
targica en el ordenamiento juridico del Mercado Corn un es claro tes- tu viera definida una estrategia nacional , 10 que cabna es negoc iar su
timonio de que a nadie Ie inter esa aplicarlo ni derogarlo . No beneficia inserci6n 0, en todo caso, sus formas de vinculacion con la estrategia
ni estorba. regional cuando tal inserci6n no fuera posible. .
EI Grupo Andino logr6 concretar tres programas sectoriales de de- Lo que en los hechos real mente ocurre es que con frecuencia los
sarrollo industrial, pero sus resultados fueron insatisfactorios 0 riulos, paises del Tercer Mundo no estan en condiciones de definir sus .es.trate-
como se vera en el capitulo 9. Las modificaciones introducidas al Acuer- gias nacionales. De ahi que al realizarse negociaciones par~ definir ~na
do de Cartagena en 1987 lesionaron profundamente el objetivo de la estrategia regional a menudo abriguen el temor a que~~r inadvertida-
programaci6n, cuyo alcance fue reducido de manera sust ancial, En la mente en posicion desventajosa respecto a otros . Refinendose a la Ca-
Ca ricom no hay resultad os hasta ahora, Cierto mimero de oportuni- ricom Byron Blake apunta que : " Cierto nurne ro [de los paises mie.m-
dades de producci6n ha sido objeto de an alisis tecnico y econornico , bro s] no tienen planes a nivel nacional 0 sectorial. Esto a m~nudo denva
habiendose comprobado su viabilidad, pero fuera de esto no ha habi - en una situaci6n de incertidumbre, la cual luego es reflejada en una
poli tizaci6n de lo~ asuntos ~ una ~etracci~n en I~s n.egociaciones. "3.

I
do ninguna acci6n posterior .
Dado el agudo contraste entre los resultados y 10qu e se pretendi6 Para definir una estrategia nacional es Imprescmdlble sabe r de que
lograr, es conveniente sefialar algunas caus as del fracaso . La ma s ge- recur sos (naturales y financieros) se dispone y cuales son las posibili-
neral y evidente es la poca relevancia que ha tenido la planificacion , dades tecnicas de su aprovechamiento, pero es ademas imprescindible
" que tal estrategia traduzca cuando menos los i.nte.reses de los sectores
econ6mica en America Latina. En la estructura de las sociedades y de
las economias latin oameri canas la planificaci6n es un cuerpo extrano sociale s predominantes. En otras palabras , es indispensable qu e la es-
qu e a 10 sumo permite una mayor eficiencia del ingre so y gasto publi - j trategia nacional goce de consenso politico . En caso ~ue a~i no fu~ra
cos, pero no es 10 m ~ cormin. No es de extranar que el plan nacional i estariamos hablando, strictu sensu , no de una estr ategra nacion al , smo
no sea tornado en cuenta por el sector privad o. Debido a 10 anterior,
no es posible esper ar que un conjunto de paises se sienta inclinado a 3 Byron W. Blake. "Prod uction Integration: Scope, limitations and Prospects ~
regirse por planes regionales de desarrollo, y con mayor raz6n en el Caricom'" , en Ten Years of Caricom .. . , p. 121.
106
• 107
de la orientaci6n particular de un gobierno, predestinada por ello mis-
mo a la transitoriedad. graci6n compite con tendencias hist6ricas de 1aeconornia, particular-
Otro aspecto de la inviabilidad de la programaci6n regional se ori- mente con las del sector externo. Mientras que la integraci6n induce
gina en la desarticulaci6n e ineficiencia de las administraciones publi- _cambios que requieren periodos mas o menos prolongados d~ lIladura-=-. _ _
cas en el Tercer Mundo. Para el caso puede citarse una experiencia del ci6n para llegar a ser determinantes, las economias latinoamericanas,
Grupo Andino . Segun la Junta del Acuerdo de Cartagena las "Bases sobre todo las del Caribe, dependen del ingreso de recursos internacio-
para una Estrategia Subregional de Desarrollo" ,no llegaron a discutir- nales (por la via de la exportaci6n al mercado mundial, la inversi6n
se nunca debido a varias razones, pero "10 fundamentaltuvo que ver extranjera y el credito externo). De ahi que en las administraciones pu-
con el importante distanciamiento conceptual y pragmatico, asf como blicas las prioridades esten definidas de antemano. La integraci6n no
con la escasa coordinaci6n, que se pudo apreciar entre las autoridades tiene mayoria de edad: es todavia un familiar con estatus dependiente.
nacionales encargadas de discutir, negociar y llevar adelante el Acuer- En este ambiente institucional la programaci6n regional tiene de-
do y las encargadas de elaborar y de evaluar la marcha de los Planes biles asideros, dado que en ella el papel del Estado es central. Es a este
Nacionales" .4 al que se confia "una interferencia deliberada de las fuerzas del mer-
La experiencia del Grupo Andino en este aspecto es absolutamen- cado para conseguir los objetivos de la integraci6n ... '; "Buena parte
te coincidente con la del Mercado Cormin Centroamericano, en el cual de la inversi6n la tendra que hacer y promover directamente el Esta-
las actuaciones de las autoridades nacionales responsables de la inte- do, : . ';' por tales razones no parecen estar dadas las condiciones pa-
graci6n han tenido muy poca coordinaci6n, incluso muy tenue cohe- ra que la programaci6n regional involucre ramas completas de secto-
rencia, c~n el quehacer del resto de la administraci6n publica, inclui- res econ6micos seleccionados, 10 que no excluye (ya 10 dijimos) que
dos los disefiadores de los planes nacionales. puedan haber inversiones regionalmente convenidas cuando para tal
Lo que esto significa es que la integraci6n no ha llegado a ser un efecto concurran los intereses publicos, los privados, 0 ambos a la vez.
componente esencial de las politicas econ6micas nacionales en ningu-
no de los dos casos (como tam poco en la Caricom, donde la discre- c) Los intereses creados
pancia ni siquiera puede darse pues s610 una minoria de los gobiernos
tie~e pla~es operacionales). Lo anterior es una conclusi6n que ha apa- Desde un punta de vista te6rico la programaci6n regional es racional
recido reiteradas veces en la bibliografia sobre integraci6n. Si a pesar POrCtU;-;;!O' "persigue fuialidades coher£t:lJes~~tre :~c(YJ.:eiiijil~med.ios
de tod? no han ocurrido cambios significativos en ese aspecto, ella quie- aRropjadOSa-lilsfinaliaadesper-segllidas".6 Asi entendida la raciona-
re decir que hay algo mas que debe hacerse explfcito, Iid~-'--!a programaciiSiiregi6iiaIreslilta ser.asi~ismo;ld6nea. En la
A nuestro juicio, el hecho apuntado se explica, en primer lugar, practica, sin embargo, 1aprogramaci6n regional ha carecido hasta ahora
porque al no tener la mayoria de los paises una estrategia nacional de de idoneidad por cuanto los medios que utiliza no son apropiados a
desarrollo sus politicas econ6micas no son estables ni coherentes. La las finalidades nacionales perseguidas por los gobiernos 0 los empresa-
integraci6n es s610 una de esas dispersas politicas econ6micas. En se- rios, 0 ambos . \ .
gundo lugar, no puede esperarse una comunicaci6n interministerial efi- Por que ocurre asi admite algunas respuestas tecnicamente irra-
ciente en administraciones publicas que a menudo son conjuntos de- cionales pero socialmente validas: el sector empresarial ya establecido,
sarticulados de unidades operativas al frente de las cuales se suceden o parte det rnismo, defiende un entorno propio en ei que la rentabili-
politicos circunstanciales.
En tercer Ingar (y esto seria cierto aun en presencia de administra-
ciones rnejor estructuradas, con una direcci6n politica estable) la inte- S Germanico Salgado, "La integraci6n econ6mica de paises en desarrollo y la fun-
\ ci6n de una planificaci6n industrial conjunta", en Economla de 10 Integracion Latinoa-
4 " mericana. Lecturas selecctonadas, Compilador Germanico Salgado, tomo I, Buenos
Junta del Acuerdo de Cartagena, Evaluaci6n del proceso de tntegracton, 1969- Aires, 1989, p. 423.
1979, s.t., s.f.cp,' 43: - ~_'-- -
- 6 MauriceAllaisjcitado por Maurice Godelier, Racionalidade irracionalidad en
la economta, Mexico, Sigle XXI, 1967.
108 109

dad de sus inversiones esta garantizada; y ademas trata de preservar cuencia ha Ilevado a los promotores de la integracion a suscribir
un espacio potencial de inversion. Por tanto, si el sector que se opone convenios cuyos objetivos exceden la capacidad de los paises para al-
ala programacion constituye en verdad un grupo de poder, la defensa canzarlos. La propia condicion de subdesarrotlo tiene como caracte-

l
- del mercado nacional y de las expectativas de inversion la hacen suya ristica el que se desconozca esa ·capacidad .
los gobiernos y la plasman en acciones y politicas . En tal caso el inte- Acertar desde un principio probablemente sea una pretension 'in-
res particular asume la apariencia de interes de la nacion. fructuosa . Por tanto, hay que admitir como practicarnente inevitables
En algunos casos pueden ser factores puramente politicos los que los errores iniciales de perspectiva, pero una vez en marcha los proce-
motivan la resistencia a la prograrnacion regional. Por definicion, esta
persigue un desarrollo com partido en forma equitativa por todos los
paises, y ello implica la subordinacion de algunas metas nacionales en
sos el desafio estriba en saber rectificar ante las evidencias. "Cuando )).
es tan reiterado el contraste entre 10que estipulan las normas Jurrcrlcas
( y la realidad de los hechos ( ... ) hay que aceptar que no es la realidad
!
interes del desarrollo de otros paises. Si fuera el caso (que se da en la li.que..estu!! nUta, SInO que son las disposiciones las que carecen de I ,
practical de paises que han tenido en sus relaciones historicas friccio- realismo. ",
nes y rivalidades politicas, la subordinacion indicada resulta inadmisible.
Aun si esta circunstancia no existiera, el desarrollo con reciproci-
dad sigue siendo hasta ahora uno de los conceptos mas inaccesibles para LA INTEGRACI6N Y SU CIRCUNSTANCIA
la mentalidad estrechamente individualista con que se juzga el desa-
rrollo nacional. Pero de ello no tienen la culpa los politicos; se trata Una lectura equivocada de la seccion anterior Ilevaria a la conclusion
de un producto de la historia. de que el conflicto entre 10 real y 10 formal se dio en todos los casos.
Esta conclusion seria a todas luces falsa. No se dio en todos los cases,
como tam poco en todos los aspectos ni en todos los periodos. Por el
A MODO DE CONClUSI6N GENERAL contrario, hay casos, aspectos y periodos en que la integracion corres-
pondio en tan alto grado a la realidad, que permitio modificarla. En
Hay otros motivos 0 factores que inducen el incumplimiento de la nor- consecuencia, si el proposito que se tiene es analitico y no simplemente
matividad juridica de los esquemas de integracion, pero no se pretende descriptivo (como 10es el de la mayor parte de la bibliografia disponi-
ble), hay que preguntarse ante todo a que realidad nos estamos refi-
I
hacer un examen exhaustivo de la materia. Ademas, en el desarrollo

l
de la obra se encontrara mas de una situacion que puede explicar la
disociacion entre 10 real y 10 formal. Tal es el caso de la seccion si-
guiente, cuyo tema se ha individualizado porque permite inferir un nue-
vo conjunto de hipotesis.
riendo; cual es la circunstancia de la integracion, es decir, cual es el
conjunto de accldentes lIe-tiempo, lugar, modo, etc., vinculados a la
integracion.
En la practica, ademas del choque de la norma con su posibilidad
I
La conclusiOn general de 10 que se Ileva dicho es que los tratados de reallzacion, se dieron casos en que la norma establecida constituyo
de integ~n de America Latina y el Caribe (y podria sumars~Afri­ una fiel expresion de los intereses sociales que impulsaban la integra-
cal han tenido como caracterjstica comun su inadecuacion, mayor 0 cion. Asirnismo, en otros casos se dio una situacion intermedia en la
menor, desde un pnnciplo.Jl apartir de cierto memento, con ia reali-=- que los actores sociales (concretamente los empresarios) se pusieron en
d.!!d .de.Jos _pai~e~PErticipjlntes. De ello se ha derivaaoerfreCUei1iein- movimiento hasta que "se despejaron los nublados del dia", y entre
cumplimiento de los compromisos contraidos. En cuanto a esto ulti- tanto estuvieron a la expectativa de 10que hicieran los gobiernos. Hay,
mo, ya se han indicado algunos facto res objetivos del fenomeno y pues, una diversidad de situaciones originadas en la gama tambien di-
podrian encontrarse otros mas . Pero en relacion con la inadecuacion
de los tratados, que es fa causa primera de los incumplimientos, po-
dria identificarse un factor subjetivo que es la aspiracion natural, ve- ', -_ 1) 7 CarlosGarcia Martinez. HLa crisis del monismo integrador", en Integraci6n La-
hemente y a veces angustiosa de salir del subdesarrollo, 10que con fre- tinoamericana, num. 8. Buenos Aires. 1976, p. 7.
111
110
gun sea el caso, un papel activo de las organizaciones sociales, cuya
versa de entornos en que se originan y se desenvuelven los procesos participacion, en caso de haberse dado, hubiera influido en las carac-
de integraci6n. teristicas de los procesos y en la distribuci6n de sus beneficios. Se prin-
__ Uno de esos entornos es la configuraci6n hist6rica que tienen las --cipiara por examinar la conducta de los empresarios . - --- - -
relaciones econornicas internacionales de America Latina y el Caribe.
Tal configuracion constituye una de sus mas serias restricciones, pues LA tNTEGRACI6N Y LOS EMPRESARIOS
las economias latinoamericanas han estado historicamente orientadas
hacia el mercado mundial y no hacia los mercados latinoamericanos. Diversos autores han sefialado que en sus inicios los procesos de inte-
A esa forma de insercion en la economia internacional corr esponden gracion gozaron de poco favor entre los ernpresarios, cuando no se opu-
determinadas estructuras econornicas y sociales sumamente resistentes sieron a ella abiertamente, 10 que a primera vista en el caso de los in-
aI cambio . Si ello se tiene en cuenta podra valorarse en su justa dimen-
sion el aporte historico que ha hecho la integracion aI generar multimi-
dustriale s parece muy extrafio, pues todos los proyectos de integrad6n
se concibl'lli!n pensando en ellos.
I
llonarios flujos comerciales intralatinoamericanos, apoyados en una Refiriendose a la ALALC, Vaitsos9 apunta que en Argentina, Bra-
industria de que se carecia. sil y Mexico ningun grupo industrial importante estaba interesado en
La crisis de los ochenta y las profundas transformaciones que vie- el mercado latinoamericano, pues el mercado local estaba bien prote-
nen ocurriendo en los paises industriales han replanteado la cuestion gido y consideraban que en este el rendimiento de sus inversiones era
de que hacer con el entorno internacional, asi como la de que es 10 que satisfactor io, La programacion sectorial no la aceptaban, pues impli-
este entorno hace de nuestros paises. La respuesta involucra a los pro- caba el riesgo de la inter vencion gubernamental.
cesos de integracion. Colombia y Chile tarnbien fueron poco receptivos de la idea del
La integraci6n puede ser favorecida 0 entorpecida por hechos fisi- mercado latinoamericano, pero por razones muy diferentes a las de los
cos, como los accidentes geograficos 0 las dotaciones de recursos na- paises grandes; obviamente temian la competencia comerciaide estes.
turales, en cuyo caso la explicacion del problema es sencilla y directa, Tampoco mostraban preferencia poi la programacion industrial, pero
La cordillera de los Andes, pof ejernplo, plantea problemas de gran se inclinaban, no obstante, "por una forma suave de politica indus-
magnitud para integrar el espacio regional de los paises miembros de trial cormin a traves de la iniciativa de las instituciones cornunita-
la ALAm, de igual manera que la insularidad de los paises del Caribe rias"."? Argentina, Brasil y Mexico se opusieron en todo momenta a
y su precaria dotacion de recursos naturales. esa forma "suave" de supranacionalidad.
Por el contrario, la explicacion de por que la integracion avanza, En el periodo de forrnacion del Grupo Andino , por el contrario,
se estanca 0 retrocedees extraordinamente rica en variantes cuando donde tenian ventajas comparativas respecto de los otros paises, Co-
10 que esta en juego son hechos sociales, es decir, "modos de actuar, lombia y Chile fueron partidarios de una desgravaci6n acelerada del
de pensar y de sentir exteriores aI individuo y que poseen un poder de comercio. Adernas, favorecieron en cierta medida la prograrnacion sec-
coercion en virtud del cual se imponen". 8 Algo de esto es 10 que se torial que el Acuerdo de Cartagena utilizaria para promover activida-
analizara enseguida. des industriales que no existian en los paises andinos. " Durante el pe-
riodo 1965-1968 (los esfuerzos de integracion) correspondieron
a) La integraci6n y sus actores: una relacion errdtica claramente a los intereses y expectativas de las burguesias industriales
en Colombia y Chile .. . " . 11
Hablar de los actores de la integraci6n en America Latina y el Caribe
9 Con stantino Vaitsos . Crisis en /a cooperacidn economica regional, Mexico, Ins-
es referirse , ante todo, a los gobiernos y a los empresarios, y" circuns-
tituto Latinoamericano de Estudios Tr asnaci cnales, 1978.
tancialmente a los tecnicos. No ha habido 0 no ha podido haber, se- 10 [bid.. p. 16.
11 Gus tavo Fernandez. Integracion Latinoamerica: esquemade interpretacion. Li-
ma , 1975. citado por valtsos , op. cit. ,- p. 21. -
8 Emile Durkheim. L~; reg/asdel metod a socioki gico, Buenos Aires, La.Pleyade, -
1970, p. 35.
112 113

. Por su parte, Bolivia, Ecuador y Paraguay, que entre todos los sus conductas afectan a la mayoria de los miembros de la sociedad,
miernbros de la ALALC eran los de menor desarrollo relativo, procu- a diferencia de las elites segment ales que solo repercuten sobre contex-
rabanrecibir un tratamiento preferencial a fin de no sucumbir ante la tos especificosY De acuerdo con 10 anterior, en el caso argentino las
com~etencia de sus socios. En el Grupe An-dino·,-BoliVia y Ecuador
mamfestaron clara preferencia por la programaci6n sectorial, y para l- elites estrategicas incluian a los militares, los dirigentes politicos , los
dirigentes de empresas, los altos funcionarios de la adrninistracion pu-
poder competir con Colombia y Chile se mostraron deseosos de recibir
inversiones extranjeras.
Segun Alicia Puyana, "en cuanto a la ALALC varios auto res en-
I blica y los Iideres sindicales.
Los que consideraban que no estaban dadas las condiciones 0 te-
nian una actitud desfavorable y muy desfavorable constituian el 74070
contraron que los industriales de los tres paises mas grandes, Argenti- de las 54 personas entrevistadas. Solamente los altos funcionarios pu-
na, Brasil y Mexico, presentaron franca oposici6n aI proyecto de la blicos y los lideres sindicales tenian una actitud favorable y muy favo-
Zona de Libre Comercio, aI igual que 10 hicieron los del Peru y todos rable hacia la creaci6n del mercado cornun latinoamericano (la mitad
los sectores industriales de Uruguay y Paraguay. Los industriales de de los primeros y dos terceras partes de los segundos). No obstante 10
los paises mas grandes temian que sus costos laborales mas altos redu- anterior, la pregunta sobre la posibilidad de que el mercado cormin be-
jeran sus posibilidades de competir; adernas, dentro de sus extensos neficiara a Argentina obtuvo un 60070 de respuestas positivas, la gran
mercados relativamente protegidos gozaban de satisfactorios niveles de mayo ria de las cuales correspondia a quienes consideraban que Argen-
.
ganancias. "12 (C omo se In
. diIC 6 en el apartado sobre "la conflictividad tina era uno de los paises mas desarrollados del area, de manera que
de la norma juridica", los paises de la ALALC se inclinaban por crear el mercado cornun abriria nuevas posibilidades de exportaci6n.
una zona de preferencias arancelarias como alternativa al Iibre comer- _Del 40070 de entrevistados que consideraron que el mercado comun
cio total.) no seria ventajoso para Argentina, la mayoria opin6 que ello sena asi
En Centro?merica la actitud de los circulos empresariales fue, por porque la integraci6n beneficiaria a las empresas transnacionales en per-
10 general, pasiva, Alberto Fuentes Mohr apunta que la Comision de juicio de la industria local.
Iniciativas Industriales, creada por la CEPAL para evitar las duplica- Lo que Catterberg no explica en su articulo, ya falta de una expli-
ciones innecesarias de inversiones en algunas actividades manufactu- caci6n no parece logico, es c6mo siendo tan alta la proporci6n de los
reras, no justifico las esperanzas cifradas en ella debido a "la poca dis- que no favorecian Ia creacion del mercado comun latinoamericano es
posicion del sector privado centroamericano a renunciar a intereses de tarnbien rnayoritaria Ia proporci6n de los que pensaban que el rnerca-
corto plazo".1l - do cormin seria beneficioso para Argentina.
Catterberg'" investig6 las actitudes de las elites argentinas hacia la En 10 que toea a los industriales colombianos, Alicia Puyana aporta
creacion de un mercado cornun latinoamericano (terna que es rnodera- pruebas de su oposicion a que se constituyera el Grupo Andino. En
damente diferente del abordado por Vaitsos, quien se refiri6 a formas el periodo de negociaci6n del Acuerdo de Cartagena la Asociaci6n Na-
especificas de la integracion: la ALALC y el Grupo Andino). Siguiendo cional de Industriales Colombianos (AND!) se mantuvo a la expectati-
a Suzanne Keller el investigador citado defini6 las elites estrategicas va. Asi 10 demuestra el analisis de 400 notas aparecidas entre enero de
como aquellas cuyas acciones tienen un impacto social generalizado y 1966 y marzo de 1969 en £1 Tiempo, el diario de mayor circulaci6n.
De ese total una sola, aparecida despues de firmarse el Acuerdo, se re-
feria aI cauteloso apoyo de la AND! aI convenio suscrito, principalmente
12 AI·'
lela P uyana. Integraci6n economica entre sodas designates, Mexico, Nueva al programa comercial del mismo.
Imagen, 1983. pp. 258-259. . Entre mayo de 1969 y diciembre de 1975 £1 Tiempo public6 500
13 Alberto Fuentes Mohr. Lacreaci6n de un mercado comlin, BuenosAires. Insti- notas yarticulos sobre el Grupo Andino, pero solo en uno de ellos la
tuto para
14 Ia Integracicn de America Latina • 1973•p. 107• .
Edgardo Catterberg. "Actitudes de las elites argentinas hacia la creacion yel
d~sarrollo del mercado comun latinoamericano", Revista de fa Lntegracion, 17. Buenos IS Suzanne Keller. Beyond the Ruling Class. Strategic EliteS in Modern Societies,
Aires, 1974. Nueva York, Random House, 1968, p. 20. -
• 114
115

ANDl se pronunciaba en favor. Por el contrario, en esernismo perio- . ifircativamente diferentes a las que
ello fueron sIgn! , pueden identificarse
do hubo 21 declaraciones del sector privado oponiendose al Acuerdo en otros pafses, como se vera a continuacion.
de Cartagena. principal mente a la Decision 24 de regulacion de las in- En los anos sesenta la economia petrolera de Venezuela puso al
versiones extranjeras;:a la programacion 'sectorial i 'iir iiig-reso deVe:- alcance de este pais un monto muy conside.rabl~.d~ .recursos._!<J....que~ _ _
nezuela.te
perrnitio la expansion del rnercado interne e impnrmr un fu~rte impul-
A juicio de Puyana faltaria estudiar la razon de la pasividad ini- so al desarrollo industrial. Los empresarios temian que el m.greso en
cial del sector industrial e identificar cuales eran sus verdaderos intere- la ALALC los pusiera a competir en pie de igualdad con Argentina, Bra-
ses, pero, en su opinion. la ANDI siguio la estrategia de no polemizar sil y Mexico. Hacia 1967-1968 sustemores s~justificar?n. pues ya era
publicamente sino canalizar sus criticas al mas alto nive! de decision. 17 evidente que los beneficios dellibre cornercio fa~o.re~lan a estos tre~
Creemos que es una hipotesis razonable: no hubo pasividad sino un paises y a las empresas trasnacionales, cuyas subsidiarias op::raban e
activismo silencioso favorecido por el hecho de tener representacion su mayo ria desde ellos, , . '. . I '0
propia en las altas esferas del gobierno . Asimismo. Puyana opina que H . 1971-1972 el tema de la integracion latinoamericana vo ~I
en el periodo inicialla AND! no se opuso a la "idea de la integracion" , a lan:~~~se, esta vez cuando el proceso de susti;ucion d~ importacl~­
acepto la ampliacion del mercado y, al mismo tiernpo, asurnio posicio.
nes proteccionistas.'8
n:S tenia que incorporar a la industria de ?ienes ~ntermedlOs y de caPI:
t I Sin embargo el mercado interno era insuficiente por e~tonces pa
Lo expuesto anteriormente contradice la conclusion de Vaitsos y r: 'su~tentar esta' nueva etapa sustitutiv~ debi~o d~tenoro ~e
•. al los
Fernandez en cuanto a que la forrnacion del Grupo Andino estaba en . 0 petroleros en 1970-1973. EI crecmuento industrial se habia d~­
consonancia con los intereses de las burguesias chilena y colombiana. mgres
bilitados y habia caido la inversion
. , pubhca
. . y pnva . da...EI G ru po Andi-
"Ambos autores -afirma Puyana- suponen que los expertos y lide- no constituia una opcion y en torno a esta se reabno el debate.
res politicos representan los intereses de c1ase del grupo industrial" .19
10 cual no siempre es cierto . En particular. los expertos pueden tener A favor del ingreso de Venezuela en el Pacto AJ:dino ~stab~ los pro-
una idea del desarrollo que constituye la expresion de 10 que teorica- fesionales, politicos e intelectuales, y contran? a dlcho 'mgre:. se
mente son los intereses del sector industrial. pero eo la practica tales manifesto el movimiento empresarial, para quien el Pacto ,,?,n ~no
intereses son mucho menos que 10 que se ha idealizado. La razon de ponia en peligro los logros alcanzados en la etapa. de sustltucl.on
ello es que los intereses reales de cualquier c1aseo estrato social se defi- de importaciones (.. .). Las asociaciones empresariales enten~lan
nen historicamenrs, es decir, se generan y consolidan a medida que la que la integracion deberia ser mucho mas gradual que 10 p~evisto
c1ase adquiere consistencia y predominio. En este periodo de consoli- I Pacto Andino mientras que otros sectores la entendian co-
dacion la discrepancia con la representaclon teorica de sus intereses pue- en . ,y .al
moela creacion de un, nuevo espacio economrco SOCI que consti -
de ser muy grande. • •
tuyera un gran frente latinoarnerican . 0 20
La experiencia de Venezuela es particularmente interesante. Los
gobiernos venezo!anosestuvieron en favor de! ingreso en la ALALC. Y Los empresarios argumentaban que la industria venezola~a ten~a
mas tarde al Grupo Andino. mientras que los empresarios se opusie- desventajas de competitividad debido a que se pagaban Salano~m~s
ron abiertamente en ambos casos. No hubo aqui una "estudiada am- altos que en los otros paises. Por consiguiente, Venezue!a estaba abo.
bivalencia" ni un "esperar a ver que pasa" sino una negativa clara
t nada a convertirse en un importador neto. Mas tarde s~ compro •
y abierta a participar en los acuerdos de integraclon. Las razones para sin embargo que la productividad del trabajo y del capital en ven~­
zuela era mas alta que en los .otros paises, y que. ello compensaba a
16 ' .' •
A. Puyana, op. cit., p. 259 y 260. desventaja representada por el nivel de los salarios.
17 Ibid., p. 260.
, 1 8 Ibid., p. 261.
. '6nandina"
20 Ruth de Krivcy -." Venezuela ante el proceso de mtegracr rna • Integra- .
19 Lac. cit.
cion Latinoamericanai- 127, Buenos Aires, 1987. p. 21. -
116 117

"La discusi6n sobre salarios y costos se traslad6 del terreno real Bolivia y Ecuador; c) intercambio de tecnicos y financiamiento para
al monetario, en el sentido de que Venezuela se podria ver afectada materias primas; d) preservar la industria existente en el pais; e) que
por devaluaciones competitivas en los paises del Grupo Andino, por las ventajas para los paises de menor desarrollo relativo sean no s610
la sobrevaluaci6n del bolivar y por la inconvertibilidad de las monedas - -- nominales sino efectivas;"2L - -.- --- - - -
de los paises del Acuerdo. "21 En la practica estas ultirnas considera- La consulta de otras fuentes pareciera contradecir 10 que se ha ex-
ciones se confirmaron. puesto hasta ahora. En septiembre de 1964, el presidente de la Camara
En otros aspectos de importancia capital para el Acuerdo de Car- Argentina de Comercio, manifest6 que en su pais todos los sectores
tagena, como fue la programaci6n sectorial, resultaba rnuy dificil con- privados habian prestado apoyo ala ALALC "desde el primer momen-
ciliar los puntos de vista del Acuerdo y de Venezuela. Mientras que to", y agreg6 que "el potencial econ6mico y el bienestar social de Ame-
la programaci6n and ina se orient6 a dotar a todos los paises, sin ex- rica Latina habran de manifestarse en toda su amplitud a traves de su
cepci6n , de la correspondiente capacidad productiva en los sectores pro- gradual integraci6n econ6mica ... " .24 La prestigiada revista Comer-
gramados (metalrnecanico, petroquimico y automotriz, y tentativamente cia Exterior public6 en su tiempo informaciones sobre la actitud fran -
el sidenirgico), Venezuela ya contaba con industrias establecidas en esos camente favorable y el apoyo brindado a la ALALC por los sectores
sectores, y discrep6 en todo momento del criterio de asignaci6n del privados de Argentina, Brasil, Colombia, Mexico y Peru, entre
Acuerdo, cuya finalidad era la distribuci6n equitativa de los benefi- otros."
cios de la integraci6n. Podrian citarse otras fuentes, pero al igual que las anteriores no
Resumiendo, en el caso de Venezuela los argumentos con tra el in- se refieren al inicio de la integraci6n sino a unos afios mas tarde. Lo
greso a la ALALC y al Acuerdo de Cartagena no parecen haber estado que interesa destacar es que pueden presentarse testimonios en un sen-
desprovistos de raz6n en todos los casos; su economia tenia (y tiene) tido U otro, Es evidente que hay mucha confusi6n en torno a la actitud
caracteristicas rnuy diferentes a las del resto de las economias andinas de los empresarios respecto a la integraci6n latinoamericana. Debemos
10que induce a conjeturar que la participaci6n venezolana debi6 regir- admitir que 10 que conocemos de las actitudes empresariales frente a
se por normas de excepci6n que tomaran en cuenta las principales di- la integracion es solamente "la punta del iceberg" . No se cuenta con
ferencias existentes. / investigaciones dirigidas especificamente a identificar esas actitudes,
En una situaci6n muy distinta se encuentra Bolivia, cuya econo- a conocer los intereses que las motivan, a establecer las diferencias exis-
mia es la mas rezagada tanto enel marco de 'la ALALC/ALADI como tentes de un pais a otro y dentro de un mismo sector empresarial. Pese
en el del Acuerdo de Cartagena. La Camara Nacional de Industrias a todo ello se desea adelantar algunas hip6tesis para concluir 10 antes
de Bolivia, en un memorial dirigido al ministro de Relaciones Exterio- expuesto.
res, defini6 su posicion en los siguientes terrninos: "La Camara Na- Horacio Godoy apunta dos hechos que conviene tener en cuenta:
cional de Industrias considera que una de las pocas alternativas, si no uno es que las "opiniones favorables a la integraci6n en much os casos
la unica, que nos queda para vitalizar nuestro desarrollo es a traves no se traducen en un esfuerzo sostenido, energico y bien dirigido . . . ".
I
de la integraci6n econ6mica, en terrninos y condiciones que nos asegu- , EI otro es que
ren una efectiva y creciente participaci6n en los procesos de transfor-
maci6n manufacturera y otras actividades .. . " .22 . ' ' la arnbiguedad de los terminos; la ligereza con que a veces estos
Consecuente con esa posici6n, la industria boliviana dernando de terminos son utilizados;la falta de conocimiento acerca de la naturale-
la integracion andina: "a) Mayor enfasis en la programaci6n y com -
plementaci6n industriales; b) programas sectoriales prioritarios para 23 Ibid.. pp. 105·106. '
24 Citado por Horacia Godoy. "Actitudes frente a la integracicn", en La integra-
\ cion latinoamericana. Situaci6n y perspectivas. Buenos Aires. Institute para la Integra-
21 Ibid. , p. 22. , ci6n de America Latina, 1965, p. 151. '
2~ _Citado e~ Bf.!!ivia y los pro}!!emas de to integrackin .ondina; Ciclo de Conferen- 25 Comerdo Exterior, .Suplemento "En camino de laintegraci6n: la ALALC", 1962,
etas, Instituto de Estudios Internacionales, La Paz, 1970, p. 102. ' - ~ S~pl~mento "Tres anos en el ca~ino de-Ia integraci6n" :--1964~Mexico~----- - -
118 119

za del proceso de integracion moderno; y la ausencia de institucio- que podria parecer una actitud pasiva del sector empresarial es preci-
nes de mayor significado para la integracion econornica regional samente 10contrario: una conducta activa en el nivel de las decisiones.
.son factores que disminuyen la significacion de las actitudes en fa- Finalmente, hay que cuidar no incurrir en el error; por cierto fr::- _
-- vor 0 en contra de la integracion. 26 -~-----
. cuente d e creerquela adopcion-de-unadeterminada politica constitu-
ye porsi una evidencia de que'el gobierno es representativo del sector
Ambas observaciones son muy importantes y las confirma la ex- social beneficiado . En America Latina a menudo las influencias secto-
periencia de cualquiera que haya dedicado algunos aiios al trabajo en riales sobre los gobiernos no estan bien definidas, pues el desarrollo
el area de la integracion regional. Un apoyo efectivo se traducira siern- economico ha colocado en el escenario politico a varios sectores em-
pre en hechos, en acciones, y cuando a pesar de ese apoyo no ocurre presariales con influencias aproximadamente equivalentes . Las circu.ns-
asi hay que establecer si hubo impedimentos que no perrnitieron con- tancias pueden inclinar la balanza de un lade 0 de otro. En los anos
cretarlas. De no haberlos, el valor de los testimonios es cuestionable. sesenta la preferencia de los gobiernos era ostensiblemente el desar~o-
Probablemente la actitud mas generalizada de los empresarios al llo industrial, 10que en aquellos aiios significaba ante todo una opcion
iniciarse los procesos de integracion sea tener reservas, abrigar temo- por el mercado interne y la promocion de grupos sociales emergentes.
res . Aun cuando "Ia idea" de la integracion sea de su agrado, pueden En los aiios setenta los gobiernos se volvieron hacia el mercado exte-
hacerse conjeturas acerca de la probable intensidad que tendra la com- rior, 10 que entonces implicaba favorecer primordialmente a los pro-
petencia en el nuevo mercado; que apoyo ~e recibira del propio gobier- ductores especializados en la exportacion de produc -es agrlcolas desde
no y cual puede ser el que reciban los competidores de otro pa is; cual el siglo XIX.
sera el ritmo de creacion del nuevo escenario, etc. En suma, para los
empresarios el inicio de un proceso de integracion constituye tanto una
oportunidad como un riesgo y sus actitudes variaran frente a este tan- UN LlDERAZGO IMPL!C1TO: EL DE LOS TECN6cRATAS
to como frente a cualquier otro: desde la confianza hasta el rechazo.
Una vez en curso los procesos de integracion puede esperarse que Hay un consenso ba stante generalizado acerca de que en los origenes
las actitudes se modifiquen, en uno u otro sentido. Por consiguiente, de la integracion el papel de los tecnicos fue determinante, 0 cuando
cuando se informa sobre las actitudes empresariales hay que saber de menos sumamente influyente , para la formalizacion de los acuerdos
que periodo se trata. EI cambio de actitudes puede obedecer a factores que la generan. Con toda seguridad 10 ha sido tarnbien en otras situa-
internos (p.ej. los resultados de la integracion) 0 a facto res externos ciones posteriormente, pero la literatura especializada se refiere en par-
(p. ej., un periodo de auge del sector externo). En el primer caso puede ticular al periodo germinal.
esperarse un solido respaldo empresariala la integracion, En el segun- Al referirse a la oposicion del sector privado de Brasil (que contra-
do el interes empresarial puede desviarse hacia otros mercados, inclu- taba "con las obvias conveniencias generales de la politica exterior"
yendo el interno, que fue claramente 10 que ocurrio en Venezuela des- del gobierno brasileiio), Constantino Ianni anota 10siguiente: "La crea-
pues del alza del precio de los hidrocarburos. cion del 'clima' politico que volvio imposible para algunos gob iernos
Otro aspecto a considerarse es el estado de las relaciones con el dejar de suscribir el Tratado sin colocarse, al propio tiempo, en una
gobierno. Si no se confia en este 0 hay base para dudar de la seriedad posicion desfavorable frente a los dernas paises, fue obra de I~s tecn~­
de los politicos, es de esperar que el sector empresarial haga resistencia cratas, principalmente de la Cornision Economica para America Lati-
o al menos asuma una actitud de expectativa. na (CEPAL) ..·. "27 .
Si los ernpresarios que se beneficiaran 0 se benefician con la inte- Por su parte, Alberto Fuentes Mohr, quien tuvo destacada parti-
gracion tienen amplio acceso a las altas esferas del gobierno, 10 mas cipacion en la creacion del Mercado Cormin Centroamericano, con base
probable es que rehuyan el debate publico en caso de desacuerdo. Lo
21 Constantino Ianni, " La crisis de la ALA LC y las corporaciones-trasnacion ales'''- -
26 H. Godo y. "Actitlides.. "" p. 155. Comercio Exterior. Mexico. 1972, p. 1120 .

120 121

en su propia experiencia explica de la siguiente manera la extraordina- tuales, "mientras que el mundo de los negocios y los politicos conti-
ria continuidad q ue tuvieron los trabajos preparatorios, no obstante mian exhibiendo una estudiada ambivalencia".J2
_ que en el periodo hubo muchos gobiernos y ministros: A su vez, Payne relata que el temor que cundio en Carifta ante
La continuidaddel programa de integracionncseexplica por el - - - -- - Ia posibilidad de perderlos vinculos comerciales preferenciales con Gran
ensanchamiento del mercado, que correspondia a los intereses de una Bretaiia hacia los aiios setenta brlndo la opo-rtunidad para que "Ios"'
"burguesia emergente, todavia debil';28 tampoco por el apoyo de Es- funcionarios de la Secretaria de Carifta aprovecharan la amenaza que
tados Unidos, que hasta 1959 no rnostro interes y era adernas muy cau- esta situacion presentaba" y, en consecuencia, "presionaron a los go-
teloso dadas las rivalidades entre los gobiernos, ni tampoco por el em- biernos de la region respecto de la necesidad de desarrollar el movi-
peiio puesto por los gobiernos en coronar la obra, pues "estes, en miento de integracion hacia un nivel nuevo y mas profundo ... " ,ll de
general, veian a la empresa integracionista como una actividad margi- 10 que se derive la negociacion para convertir a Carifta en un Mer-
nal ( ... ), yen el peor de los casos, algo que podia abandonarse facil - cado Cornun del Caribe.
mente y sin grandes problemasv.P Careceria de razon quien viera en los parrafos anteriores solo su
aspecto anecdotico, partiendo de la tesis dogrnatica de que en su ac-
La causa fundamental era el entendimiento tacite logrado entre tuacion los tecnicos no se sobreponen a los intereses sociales domi nan-
los miembros de un equipo de distintos niveles, que se encontraba tes sino los representan (estan a su servicio). Tal representacion puede
repartido entre las oficinas de la subsede de la CEPAL en Mexico darse efectivamente, perc no constituye un rasgo exclusivo y excluyen-
y los ministerios de Economia y algunas otras entidades en los pai- te de la tecnocracia. El influyente papel que han desempeiiado los tee-
ses centroamericanos ( .. .) Entre los miembros de ese grupo de per- nicos en el planteamiento y ejecucion de los acuerdos de integracion
sonas se establecio la suficiente cohesion para asegurar, por una tiene una explicacion sociologica. Muy brevemente 10 vemos de la si-
parte, la realizacion de los trabajos tecnicos necesarios para ofre- guiente manera.
cer al Cornite de Cooperacion Econornica (CCE) las bases para Los tecnicos SOn una parte integrante de la burocracia, y: "En el
adoptar sus resoluciones, y por otra, la coordinacion y el ernpuje Estado moderno el verdadero dominio ( ... ) se encuentra necesaria-
requeridos para influir en las decisiones gubernarnentales. ( ... ) mente en la burocracia", por cuanto tal dominio consiste "en el rna-
Ninguna persona dentro del equipo tecnico tenia una influencia nejo diario de la adrninistracion", l4 Los tecnicos no SOn solo parte in-
politica obvia sobre su respective gobierno; sin embargo, en una tegrante de la burocracia sino su segmento mas calificado, en razon
forma suti!lograban que se tomaran decisiones d'e la mayor tras- de 10 cual, como diria Weber al referirse al sistema administrative pru-
cendencia politica. lO siano anterior a 1918, esta infinitamente mejor informado acerca de
los problemas propiamente tecnicos del ramo que su superior", el mi-
En razon de 10 anterior, ese grupo de tecnicos calificaba su actua- nistro, 10 cua! "no era absurdo en si mismo" pues el ministro era (yes)
cion como "interpretacion de destino" para significar de esta rnanera, "el representante de la constelacion politica que ocupaba el
finamente ironica, "su capacidad para tomar decisiones sin que los go- poder. .. " . 35 i
biernos como tales estuvieran plenamente conscientes de los cornpro-
misos a los que se les llevaba't.!'
Bryan escribe que en diversos medios se reconoce que la busqueda 32 Anthony Bryan,""The Caricom and LatinAmerican Integration Experiencies:
de soluciones al estancamiento en el Caribe es imputable a los intelec- Observations on Theoretical Originsand Comparative Performance". en Ten Years oj
CAR/COM, Interamerican Development Bank, Washington, D.C., 1984, p. 71.
33 A. Payne. "El surgimiento y la decadencia de la regicnalizacion en et Caribe",
28 Alberto \
Fuentes Mohr. La creation de un Mercado .... p. 79. en Economic de 10 integration lotinoamericana, cit. p. 251.
29 Loc.
cit, , ~ 34. Max Weber. Economfo y soctedad, Sa. reimpreslon, Mexico. Fondo de Cultura
lO Ibid.• pp. 79-80. Eccnomica, 1981. p. 1060.
II Ibid.• p. 80. lS Ibid., p. 1071. - . ._~. -;.

J
122 123

Por otra parte, la burocracia puede actuar como fuerza social auto- Una primera hipotesis podria asociar el apoyo a la integracion 0
noma, no solo en situaciones excepcionales sino incluso en las norma- la negativa a integrarse con la ubicacion politica de los gobernantes
les, y actuar adernas como representante de los intereses generale s de y de sus partidos. Sin embargo, la informacion de que se dispone per-
la sociedad, con 10 cual no solo se legitima politica e ideologicarnente mite concluir que no hay ninguna correlacion entre las ideologias y la-
sino contribuye a la estabilidad del sistema. Desde esta perspectiva, integracion. Fuentes Mohr hace notar que en el periodo comprendido
aportada por Bertha Lerner al seiialar las fallas de la teoria marxista entre 1952, aiio en que se acordo ir hacia la integracion, y 1963, en
clasica de laburocracia.X as! como desde la perspectiva weberiana , ca- que el proceso estaba ya institucionalizado y exhibia un gran dinamis-
bria analizar el papel del tecnico en la adrninistracion publica moderna. mo, hubo en Guatemala cinco gobiernos; seis en EI Salvador; cinco
No es, pues, ni absurdo ni ocasional que un ministro, llevado a en Honduras; tres en Nicaragua y cuatro en Costa Rica. En ese mismo
su cargo por las circunstancias politicas , entienda menos que el tecnico perlodo Guatemala tuvo diez ministros de economfa; siete EI Salv.a-
acerca de los asuntos puestos a su cuidado, y que , en consecuencia, dor; seis Honduras; cuatro Nicaragua y cinco Costa Rica . En el nus-
se deje orientar por este. EI funcionario politico debe seleccionar de mo lapse tuvo lugar el derrocamiento del gobierno de Arbenz por Es-
la contribucion del tecnico aquello que esta en consonancia con la orien- tados Unidos, contando con la participacion de Honduras y Nicara-
tacion general que caracteriza al sector politico en funciones de gobier- gua; se produjo una invasion de Costa Rica desde territorio d~ Nicara-
no, :pero puede ocurrir que, en razon de su superior nivel de conoci- gua, y hubo choques militares en la frontera de Honduras y Nlcaragu.a
mientos , el tecnico fije los parametres de conducta del politico para por pro blemas de limites.J7 No obstante todo ello, en 1958 se suscr~­
encuadrar sus actos dentro de cierta racionalidad. Lo anterior cabe den- bio el Tratado Multilateral de Libre Comercio e Integracion Economi-
tro de un amplio espectro de posibilidades, desde la irnposicion de un ca. Se ha dicho que el proceso de integracion centroamericana fue fa-
rumbo, pese al criterio del tecnico, cuando el funcionario politico esta vorecido por la relativa homogeneidad politica de los gobiernos del area,
fuertemente ideologizado, hasta el politico incompetente que no sabe 10cual es cierto. Pero no debe exagerarse la importancia de 10anterior
adonde ir y que, en consecuencia, delega en el tecnico la definicion del como factor de cohesion, pues se pasarian por alto las heterogeneida-
derrotero . des concretas que caben en esa homogeneidad generica, Los cientistas
politicos deberian arrojar mas luz sobre el particular.
EI caso de Bolivia es mucho mas contundente. Los gobiernos de
LA 1NTEGRAC16N Y LOS GOBlERNOS ese pais asumieron sucesivamente las siguientes posiciones: paz Esten-
soro (de centro-derecha) se resistio aI ingreso de Bolivia a la ALALC;
Alicia Puyana es de op inion que el Acuerdo de Cartagena "fue conce- el general Barrientos (de derecha) favorecio la creacion del Grupo An-
bide por un grupo mas 0 menos cerrado'de politicos reformistas cons- dino; el general Torres (de izquierda) y el general Banzer (de dere~ha)
cientes de la necesidad dereforrnas socioeconomicas con el fin de ali- apoyaron firmemente la participacion de Bolivia en el Grupo Andmo.
viar los problemas del subdesarrollo", pero tales politicos actuaron en Por 10que toea a los principales partidos politicos, el Movimiento Na-
forma personalista, sin recabar el apoyo de sus respectivos partidos. cional Revolucion 'ario (de izquierda) se opuso aI ingreso de Bolivia aI
En la historia de la integracion el comportamiento de los gobier- Grupo Andino, de igual manera que 10 hizo Falange Nacional , que es
nos es de interpretacion muy cornpleja. La documentacion oficial es una agrupacion de derecha." I ,
abundante y constituye una fuente primaria para el investigador, pero A juicio de la autora citada, "en el caso de Bolivia los motivos
a menudo no trasluce los verdaderos motivos de la conducta observa- ' . " 39 OfiICI-
del gobierno (para integrarse) fueron sobre to d 0 po II!lCOS. ial
da . Lamentablemente, la bibliografia disponible registra hechos perc mente el ingreso al Grupo Andino se justifico con un argumento "cla-
no analiza causalidades. r '
\
37 A. Fuentes M~hr. op . cit. • p. 76.
~j
36 Bertha Lerner. "La teorfa marxista claslca y el problema de la burocracia", Re-
vista Mexicona de Sociologta, vol . XLI, mim . 4, Mexico, 1979.'·pp. 1317-1.334 (en parti- .38, A. Puyana, Op., cit" pp. 240::2±'---
cular, pp. 133ll-1332). -', . •. I 39 Ibid. , p. 253.
124 125

sico": la ampliaci6n del mercado, perc ante todo se buscaba obtener LA RACIONALIDAD SUSTANTIVA DE LA INTEGRACI6N
una salida al Pacifico.
A los gobiernos de Velasco Alvarado, de Peru, y de Allende, de Para los paises latinoamericanos la integraci6n es deseable porque en-
Chile, el Acuerdo de Cartagena les brindaba la oportunidad de legiti-- riquece las posibilidades de dinamizar el desarrol~o econ6mico. Es e.s~e - - -
mar sus politicas internas, particularmente en relaci6n con las inver- eI planteamiento te6rico que se formul6 en los cincuenta. Es ta~bl~n
siones extranjeras y la programaci6n sectorial. Para Peru hubo ade- el argumento central del discurso politico de a~er y d.e hoy. ~s, aSl.rrns-
m~s un argumento militar: el descubrimiento de petr61eo en Ecuador, rno, el argumento que ahora como antes refleia la dlf~r:ncla ~e srtua-
pais con el que ha tenido por muchos anos una historia de fricciones.r" ciones entre la Europa altamente desarrollada y la Amenca Latina sub-
Por su parte, los gobiernos de Leoni y de su sucesor Caldera (de distin- desarrollada. Por tanto, en terrninos de Weber puede decirse que el
ta orientaci6n political, al parecer temieron que la creciente importan- desarrollo econ6mico es la racionalidad sustantiva de la integraci6n.
cia internacional de Brasil aislara diplomaticamente a Venezuela, y en En razon de su sustantividad el objetivo de desarrollarse se man-
busca de un liderazgo politico latinoamericano vieron en la integraci6n tiene a traves del tiempo, perc no la circunstancia en que se plantea
andina la posibilidad de contar con el apoyo de otros parses." el desarrollo ni las politicas para impulsarlo. En cuanto a su circuns-
En conclusi6n, los motivos de los gobiernos para apoyar la inte- tancia, quizas el aspecto determinante es el entorno internacional, 10
graci6n tienen un espectro muy amplio, en el que los objetivos propios cual no resta importancia a la dinamica intern a del desarrollo, que r~s­
de la integraci6n econ6mica pueden ir vinculados, e incluso subordi- ponde a la acumulaci6n de facto res de cambio en el seno de u~a SOCle-
nados, a otros, por 10 general de indole polftica. dad; perc en America Latina y el Caribe el entorno extern? t~~ne ~na
En ultima instancia los procesos de integraci6n son procesos poli- poderosa influencia, al punto que es determinante de la vanacion, JUs-
ticos, pues se generan, se desarrollan, se estancan 0 se revierten por tificada 0 no, de las politicas de desarrollo. . '
decisi6n de los gobiernos. En opini6n de Phillip Jacob la integraci6n En las condiciones de los anos cincuenta, ante una perspectiva de
es "un conjunto de decisiones politicas realizadas por aquellos que tie- debilitamie nto progresivo de los impulsos que desde el siglo XIX se re-
nen autoridad para obligar a sus comunidades respecto a un cornpro- cibian del mercado mundial, la idea del desarrollo se asoci6 a la nece-
. coI
rmso ' " .2 L a capaciid ad para
ectlvo. ' generar compromisos colectivos sidad de incrementar la capacidad de producci6n y distribuci6n inter-
reside en las elites estrategicas nacionales (tal como him sido definidas na de los paises. Se abri6 asi un periodo muy importante de la historia
en paginas anteriores), pero en ultima instancia, si esos compromisos econ6mica de America Latina. El sector externo evolucion6 en forma
involucran a la naci6n en su conjunto, como es el caso de la integra- distinta de la anticipada, pero ella no resta trascendencia a los plantea-
ci6n, deben traducirse necesariamente en actos de gobierno. mientos te6ricos de aquellos anos, pues 10 que importa son las catego-
Las decisiones de los gobiernos pueden estar en consonancia con rias analiticas de las ciencias sociales y no sus predicciones. La catego-
los intereses de los grupos de presi6n (de algtin segmento de las elites ria de "desarrollo hacia adentro", y en los planteamientos de la CEPAL
estrategicas) 0 a contrapelo de ellos, perc la discrepancia tarde 0 tem- la categoria de integraci6n, constituyeron el fundamento te6rico de la
prano deviene en convergencia: 0 cambia el gobierno de posici6n, 0 politica de desarrollo a 10largo de unas dos decadas aproximadamen-
evoluciona la posici6n de la elite correspondiente. Sin tal convergencia te, y en algunos paises mas aun, . ' .'
no es viable un proceso de integraci6n. En los setenta el dinamismo de las exportaciones tradlclOnales y
-;
las facilidades del mercado financiero internacional, al tiempo que la
sustituci6n de importaciones tropezaba con dificultades, indujeron un
replanteamiento de las politicas de desarrollo, e~ :i~u~ del ~ual se r~s­
40 Vartscs
' '
tableci6 la prioridad del sector externo y se debilito el interes en la In-
41 y Puyana, en las obras citada s, haeen referencia a este heche .
vea se A. Puyana, op , clt., p. 242 y 253. tegraci6n.
42 Phillip Jacob. "The influence of values in political integration". citado por E. En los ochenta las exportaciones tradicionales se derrumbaron Y
Cauerberg, "Actitudes de las elites argentinas ... .. . p. 109. . lleg6 a su fin la facil disponibilidad de credito externo. Por el contra-
126 127

rio, las economias latinoamericanas han side sometidas a un esfuerzo corresponde un distinto espectro de posibilidades de produccion. Los
extenuante en procura de divisas a costa de 10 que sea, a fin de cubrir acuerdos de integracion de Argentina y Brasil implican un reconoci-
el servicio de la deuda externa. En un contexte tan apremiante los go- miento de la insuficiencia de los convenios tradicionales de liberacion
biernos carecen hoy dia,strictu sensu, de politicas de desarrollo, pues _ comercial y sientan las bases para crear una real interdependencia eco-_
la masiva transferencia de recursos a la banca y los gobiernos de los nornica entre ambos paises.
paises acreedores priva a los de America Latina de la posibilidad de Asimismo, para la captacion de recursos de inversion de la magni-
diseilarlas. Lo que desde una perspectiva neoliberal se presenta ahora tud requerida y para la adquisicion de deterrninadas tecnologias, es im-
como politica de desarrollo es simplemente un reacomodo de las eco- prescindible contar con una capacidad agregada de negociacion que fa-
nomias latinoamericanas a los requerimientos de las economias super- cilite el acceso y reduzca el costo.
desarrolladas. Finalmente, aunque en los parrafos anteriores se esta lejos de enu-
Bajo ese mismo signo ideologico la integracion regional queda ex- merar todos los aspectos a considerar en este tema, debe reiterarse que
cluida 0, cuando menos, cuestionada. "En una economia rnundial ple- una activa participacion en el mercado mundial, a todas luces necesa-
namente integrada -ha dicho el Banco Mundial- habrian pocas ra- ria, no puede ni debe relegar a un lugar secundario el mercado regio-
zones para suscribir la integracion regional, puesto que esta ya seria nal, pues este constituye, en una alternativa autenticamente latinoa-
un subproducto implicito de la integracion internacional" .43 EI argu- mericana, la condicion sin la cual no podra tenerse una ubicacion mas
mento es por dernas teorico, pero para todo efecto practice esta pre- ventajosa en el concierto internacional, ni se podra garantizar la satis-
sente en la posicion asumida por los paises centrales y las instituciones faccion de las demandas (fisicas y espirituales) de las poblaciones 'de
multilaterales en que prevalecen. America Latina y el Caribe.
No obstante la precariedad de las expectativas, el objetivo latinoa- Sobre el particular, en anos recientes la CEPAL ha puntualizado 10
mericano de desarrollarse sigue presente en razon de su sustantividad. siguiente:
Hayen curso intentos para encontrar una respuesta latinoamerjcana
a los desafios que presenta el desarrollo en el contexte internacional Asi como la unidad latinoamericana y del Caribe es un requisito para
En 10 que toea a la integracion, es posible rescatarla mediante una ade- el desarrollo de una estrategia de modernizacion y dinarnizacion
cuada doslficacion del esfuerzo hacia adentro y hacia afuera. Algunas del sistema productivo, es igualmente condicion necesaria para or-
de las razones que en el pasado justificaron la integracion permanecen ganizar y ejercer una capacidad de negociacion en el plano inter-
invariables; otras, por el contrario, son justificaciones que emergen del nacional, que tenga credibilidad y eficacia. Esto supone que la in-
contexte actual. dustrializacion, el desarrollo agricola y, en general (el desarrollo)
Hoy dia es necesario realizar un esfuerzo mucho mayor que en el del sector productivo (incluyendo los servicios concomitantes), se
pasado para crear una autentica interdepedencia economica y politica apoyen prioritariamente en el mercado regional 0 subregional, se-
en el marco de los esquemas de integracion. En el pasado los medios gun sea el caso. No es esta una eleccion dogmatica, Corresponde
empleados fueron, fundamentalmente, la liberalizacion regional del co- al convencimiento de que en las actuales circunstancias de la eco-
mercio y la proteccion arancelaria, con 10 cual se favorecia la inver- nomia internacional, para la region es esencial aprovechar las po-
sion nacional. Lo anterior sigue teniendo importancia, pero en el futu- tencialidades de los mercados internos conjuntos, como una for-
ro los requerimientos tecnologicos, de capacitacion y especializacion ma de aumentar la autonomia nacional y regional ..0, 10 que es
de los recursos humanos y de economias de escala excederan la capaci- 10 mismo, acrecentar los grades de libertad para elegir una estra-
dad nacional de inversion, no solo de los paises pequefics y de tamano tegia de desarrollo que perrnita un mayor dominio sobre los recur-
intermedio, sino incluso de los paises grandes, pues a cada categoria 50S y las estrueturas productivas y cambiar cualitativamente el modo
.
~
\
de su insercion en la economia mundial.e'
43 World Bank . Trade Liberalization and Economic Integration in Central A:eri-
ca. 1989. p. iv.
44 cEPA·l .·lntegracion regional.·"-aesa/l'os y opciones, 1988. 'pp. 12 y 'I4. -
I
128 129

IMPROCEDENCIA DE LA HETEROGENElDAD EN LA INTEGRACl6N la realidad se modi fica, espontaneamente 0 como resultado de accio-
nes deliberadas, como ocurre al activar procesos de integracion, los pal-
En el caso de la ALALC los paises que iniciaron el proceso de integra- ses que participan en estes deben redefinir los convenios, las politicas
- - ci6n (Argentina, Brasil; Chile y Uruguay) tenian ya cierto nivel de de- o los instrumentos, segun 10 demande el caso . ._ _ ~. ~ ~ ~_
sarrollo y relaciones comerciales entre si. Habia, por tanto, empresa- EI contraste de dos experiencias radicalmente distintas (la de la
rios con intereses bien definidos, no s610 en el plano del intercambio ALALC y la del MCCA) sugiere detenerse un poco mas en el analisis de
comercial sino tambien dentro de su propio mercado nacional. Habia la cuestion de la heterogeneidad, que en gran medida esta relacionada
algo que promover y algo que proteger. con el tema de la magnitud del area que se integra, tema al cual se presta
En la Centroamerica de mediad os de siglo 10 que predominaba en mucha atencion en la teoria de la union aduanera. ., ,.
forma absoluta eran los intereses agrarios, que nada tenian que ver con .; ' Para algunos autores (Viner, Tinbergen y otros) cuanto mayor sea
un mercado centroamericano sino con la exportaci6n al mercado mun- el area deja uni6n aduanera tanto mas positivos seran los efectos de
dial. Por su incipiencia, la burguesia industrial no generaba todavia la produccion en terrninos de eficiencia mundial, A su juicio, "las opor-
un proyecto propio de desarrollo. A semejanza de 10 que ocurrio en tunidades para redistribuir la produccion se incrementan con la exten-
otros paises, el empresario centroamericano crecio al amparo de ini- sion del area. Al mismo tiempo, se aduce que los incrementos sucesi-
ciativas del Estado. vos en la magnitud de una union reduce la posibilidad de desviacion
. La sorprendente rapidez con que se perfecciono la zona de libre de comercio. En el caso extremo, una union que incluyera al mundo
comercio en Centroarnerica puede explicarse por la inexistencia de in- en su totalidad no conduciria a ninguna desviacion de comercio't." En
tereses creados y no en razon de los intereses existentes. EI ernpresaria- otras palabras, cuanto mayor sea el area que se integra, mayores seran
do local se expandio junto con la zona de libre comercio. No hubo con- tam bien las posibilidades de localizar la produccion en los paises don-
tradiccion sino coincidencia. Adernas , como todo estaba por hacer, la de los costos sean mas reducidos.
inversion extranjera pudo elegir opciones nuevas, por 10 cual general- Como muchas otras tesis de la teo ria de las uniones aduaneras, 10
mente no leslono intereses de empresarios ya establecidos. Hubo con- anterior tiene confirmaci6n en Europa, pero no en America Latina.
vivencia, asimilacion 0 integraci6n 'con el empresario local. / - La propuesta, lejana ya, de crear un Mercado Corrnin Latinoamerica-
Lo anterior es valido para el primer periodo de la integracion; pe- no Ie hubiera dado a este la magnitud mayor que era posible alcanzar;
ro en un segundo periodo cobro fuerza la demanda de un trato prefe- las posibilidades de optimizar el uso de los recursos y de localizar la
rencial para Honduras y se establecieron restricciones para las expor - produccion donde fuera mas eficiente fueron rigurosamente fundamen-
taciones de Guatemala y El Salvador hacia el mercado de Nicaragua. tadas. Ello no obstante, aquellapropuesta era irrealizable, pues el es-
Al mismo tiempo, hubo cierta tendencia a invertir en industrias sirnila- quema formal estaba divorciado por completo de la realidad. La here-
res a las ya establecidas en los paises de mayor desarrollo relativo. En rogeneidad que contribuy6 a paralizar a la ALALC hubiera sido extrema,
parte fue todo esto una manera de prevenir que se profundizaran los y el choque con los intereses nacionales hubiera sido frontal.
desniveles de desarrollo industrial y, en algunos casos, una forma de En la obra de Viner y otros tratadistas "se ha supuesto implicita-
defensa de las inversiones en los paises que tenian desventajas relati- mente que agrandando el area no se introducen paises con una estruc-
vas. La otra parte de la explicacion fue la politica que siguieron las tura totalmente diferente de la que caracteriza a los paises participan-
empresas transnacionales, perc esto no cabe examinarlo aqui. -. tes en launion",46 hipotesis que tampoco es aplicable a America
Asi pues, en tanto que en la ALALC el conflicto de intereses se pre- Latina. '
sent6 desde un principio, en el MCCA se origin6 cuando el desarrollo , En America Latina cuantq mayor sea fa rnagnitud de la uni6n ma-
indusirial perrnitio ~a cristalizacion de intereses relativarnente fuertes yor sera la diferencia de las estructuras nacionales, yen' raz6n de esa
en cad a pais. EI Tratado de Montevideo fue inadecuado desde su ori- ., ,
gen; el Tratado General 10 fue solo a partir de cierto momento, y en ' 4S Bela Balassa. Teorla de 10 integraclon economtca, Mexico, UTEHA, 1980, p. 39.
este punto debi6 haberse hecho una correccion de la trayectoria. Cuando 46 Loc. cii.- -,. . --...,- - -~ -.. . . -'------
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diversidad estructurallos compromisos que se asuman deberan ser dis- portancia menor que para los paises medianos y pequeiios. Para estos
tintos. Si un conjunto de paises es muy heterogeneo, los objetivos de- ultimos la integraci6n comercial abre la posibilidad de exportar a los
benin ser m~_~i~n generales, de tal modo que los paises se comprome- paises grandes, beneficiandose del libre comercio 0 de las preferencias
tan 5610 a lo que es posible-conseguir 'por la totalidad de-laspartes. -- - - arancelarias.. Las excepciones ,conf"m:narian la regia. _
EI esquema de la Asociaci6n Latinoamericana de Integraci6n, suceso- Por el contrario, gracias a su mayor competitividad y a sus' me:
ra de la ALALC, es, obviamente, mas adecuado que el de esta, Se ha canismos de fomento de las exportaciones, en terrninos generales los
criticado a la ALAOJ que en la practica estimula el bilateralismo, pero a
paises grandes estan en condiciones de exportar la regi6n 'ilUn 'sin
hay que admitir que los acuerdos de alcance parcial, que pueden in- integracion cornercial . Para este grupo de paises, la liberacion del co-
cluir 5610 dos 0 muy pocos paises, corresponden con mayor exactitud mercio 0 las preferencias arancelarias adquieren gran importancia en
a las expectativas de los paises, La multilateralidad regional de los com- su comercio reciproco, pero en este caso las concesiones van asocia-
promisos 5610 podra alcanzarse en el largo plazo, salvo algunas excep- das, por 10' general, a prograrnas 0 proyectos de integracion especifi:- -
clones, como puede ser el caso de las preferencias arancelarias . Lo que cos, como los acuerdos de cooperaci6n e integraci6n entre Argentina
se ha logrado en el curso de la primera decada de existencia de la ALA- y Brasil. '
OJ, sin embargo, ha sido practicarnente insignificante. Aunque las concesiones fueran extensivas a los paises de menor
Si, por el contrario, el conjunto de palses es relativamente homo- tamano, como 10 fueron las de los acuerdos de complementaci6n in-
geneo, los acuerdos pueden incluir objetivos mas ambiciosos, con el dustrial en virtud de la Resoluci6n 99 (tv) de la ALALC, en esos casos
prop6sito de vincular en muy diversos pianos las economias naciona- dichos paises no estan en posibilidad de aprovecharlas, pues carecen
les, cuando ello sea posible, con 10 cual se potenciarian sus posibiIida- de la capacidad instalada para el efecto 0 la que tienen es insuficiente
des de desarrollo. Tal puede ser el caso de los convenios de integraci6n para competir con empresas de gran escala , por 10 cornun transna-
que han suscrito Argentina y Brasil en los aiios ochenta; 0 el caso de cionales.
los paises centroamericanos. EI Acuerdo de Cartagena presenta situa- Si los convenios de integraci6n tienen como pieza central el 1i-
ciones mas complejas debido, en particular, al cont raste entre la e~o- · bre comercio, las diferencias muy pronunciadas de desarrollo eco-
nomia de Bolivia y la de otros paises como Venezuela y Colombia. nornico se acentuaran en el curso de los aiios. Por supuesto, esa mayor
.EI caso mas complejo es el de la Caribbean Community. De acuerdo diferenciaci6n habria tenido lugar aun sin integracion, perc probable-
con el principio general enunciado no deberian pertenecer a este es- mente seria mayor en ausencia de esta, pues en tal casoIos paises
quema los paises de menor tamaiio (geografico y econ6mico), que den- de menor desarrollo habrian carecido de las opciones que pone, a su
tro de la Caricom se agrupan en la Organizacion de Estados del Caribe alcance.
Oriental. Sin embargo, fuera del esquema de la Caricom esos paises Cuando los paises que se integran tienen grandes diferencias de de-
carecerian de viabilidad econ6mica, por 10 que hay que estudiar por sarrollo entre si, la integraci6n comercial no debe tener un objetivo cen-
separado dicha instituci6n. tral, pues, en caso contrario, los resultados seran inevitablemente muy
asimetricos. LaS oportunidades de obtener de la integracion beneficios
mas sirnetricos son rnayores en acuerdos que otorguen priori dad a la
HETEROGENEIDAD E INTEGRACION COMERCIAL infraestructura, el desarrollo energetico, la explotacion de recursos na-
turales, la integraci6n de servicios, etcetera. .'. -t •
En torno al asunto que se viene considerando cabe hacer algunas refle- . En una integraci6n que tenga areas prioritarias como las apunta-
xiones adicionales. Como se sabe, la integraci6n comercial ha sido una das es mucho mas facil conseguir una definicion del interes reciproco
por eI

~
eleccion privilegiada.en todos los esquemas, y para ello hay razones y de la ventaja rnutua. La integraci6n cornercial, contrario, es
de peso. Un balance de la experiencia con que se cuenta revela que cuan- el espacio privilegiado de la competencia y de la logica empresarial.
_do las diferencias de desarrollo son rnuypronunciadas, la integraci6n . En la integraci6n fisica lospararnetros son objetivos; en la integracion
comercial tiene para los paises grandes un significado distinto, una im- - '-. -------.- comercial prevalece una subjetividad agresiva. '-
,''''''; ""T '''''r.~'

I
132 133

LA CUEST16N DEL INTERES NACIONAL Y REGIONAL: No debe Ilevarse demasiado lejos el planteamiento anterior. En la
UNA INTRODUCCl6N practica, si se idealiza el interes regional puede perderse de vista que,
en mas de un caso, antes que pretender subordinar el interes nacional,
- -En lateoria neoclasica de las uniones aduaneras el objetivo supremo por juzgarsele de menor entidad.xleberespetarsele yatenderlode rna- .~­
es maximizar el bienestar, objetivo que se alcanza mediante la integra- nera que su relacion con los intereses de los demas paises no sea con-
ci6n mundial, Por definicion , las categorias de nacionalismoe interes flictiva. " ','
nacional quedan excluidas. Aun antes de alcanzarse la integracion mun- La hipotesis principal de 10 anterior es que el proceso de integra-
dial ambos conceptos carecen de relevanciapara la teoria, pues de acuer- cion econornica debe Ilevarse de tal manera que permita la evoluci6n
do con esta los miembros de la union actuan racionalmente y, en con- de los intereses nacionales originales hasta su culminaci6n en un inte-
secuencia, no rivalizan entre sf sino se especializan en funci6n de sus res regional que sea la expresion de todos los paises 0 sectores partici-
costos comparativos. pantes,
De manera semejante, las teorias del desarrollo econornico, en par- Desde el punto de vista teorico el interes regional constituye una
ticular en su aplicacion a la integracion regional, no han abierto un forma superior de realizarse los intereses nacionales , puesto que la in-
espacio para el tratamiento del nacionalismo y el interes nacional. Se tegracion de la econornia optimiza el uso del potencial de cada pais.
da por sentado que ambos conceptos son de caracter politico (propios Aunque de inmediato esto no fuera evidente para un pais determina-
de otra ciencia). Queda sobrentendido que las decisiones a tomar tie- do , a la larga este comprobaria que la concrecion de sus oportunida-
nen el fin ultimo de maximizar el interes nacional. Por tanto, sierido des se habria hecho posible gracias a la integracion nacional.
el desarrollo la racionalidad sustantiva de la integracion , el comporta- En la practica, sin embargo, no es posible operar el transite inrne-
miento racional de los actores sociales para alcanzarlo esta implicito. diato de los intereses nacionales hacia una forma superior que los en-
La decision de integrarse es equivalente a la de desarrollarse. EI de- globe, pues la pro pia integracion tampoco se perfecciona de la noche
sarrollo regional viene a ser entonces el resultado cualitativamente dis- a la manana y, en consecuencia, puede no contar con laspoliticas-y
tinto y superior de Ia suma de los intereses nacionales. los medios para promover el desarrollo general que se espera. Tal pue-
Se trata de un aspecto crucial de los procesos de integracion. An- de ser el caso, por ejemplo, de un pais con rezago industrial que ve
tes que excluir el interes nacional y el nacionalismo como categorias cerrarse lasoportunidades de inversion debido a que la industria de
analiticas, la teoria de la integracion deberia incorporarlas explicita- otro pais invade su mercado en el marco de la libre competencia . Es
mente, asi como precisar muy bien su usa, pues en Iii experiencia de evidente que al pais en desventaja debe darsele la proteccion y el apo -
integracion de America Latina y el Caribe a menudo resulta diflcil dis- yo necesarios para que pueda desarrollar sus capacidades, de tal modo
cernir cuando se traia del interes nacional propiamente dicho y cuan- que en definitiva, por una parte, puedan satisfacerse sus aspiraciones
do este se expresa como nacionalismo. El interes nacional puede com- legitimas y, por otra, las medidas tomadas no redunden en una perdi-
patibilizarse con los intereses de las otras partes de Ia regf6n que se da de eficiencia economica regional, sino todo 10 contrario. AI menos
integra. EI nacionalismo no : ' " , en el mediano plazo . .
" En forma preliminar se haran enseguida algunas consideraciones De la integracion centro americana se ha dicho que " tanto en cir-
sabre el lema. Desde un punta de vista te6rico la integracion regional culos gubernamentales como en el sector privado, algunas personas con-
debe conciliar en su seno los intereses nacionalesde los paises partici- cibieron el Mercado Cornua como un simple apendice del aparato pro-
pantes, 10 que unicamente puede ser un resultado, no un punto depar- ductivo nacional. .. ",47 En relacion con el Acuerdo de Cartagena,
tida . S610 al cabo de los anos puede esperarse que la integracion propi- Alicia Puyana opina que el estancamiento de la integracion andina no
cie el surgimiento d,e un nuevo interes en el que encuentren expresion
los de cada pais; ernpero , para ello 'debe' de serevidente a cada uno 47 SIECA. Bases y propuestas para e/ perfeccionamientoyla reestructuracton del
que su potencial particular requiere conjugarse con el de los demas pa- ' Mercado Comtin Centroamericano, Buenos Aires, Intitutoparala Integraci6n de Arne-
- - ra realizatse -plenamenie:" --' -, "''''''',,''77 -, CC ' p - ' f " c. rica Latina,-1973 . ~- - - - -~ - -- -
134 us
fue una consecuencia de la polarizacionpolitica, sino "pareceria mas Cualquiera que sea la situacion, en las numerosas variantes que
aceptable adscribir las crisis aI nacionalismo. Recordemo s que cada pais pueden presentarse, el interes nacional y eI nacionalismo son formas
se integra buscando su mayor desarrollo, a tal punta que el crecimien- de expresi6n politica de los intereses econornicos 0 de los intereses 50-
to del conjunto nunca fueuna prioridad nacional."48 .... _ . . . .- ciales y culturales de una colectividad; es el Estado el que los tradnce
Lo que se indica en el parrafo anterior es cierto 5610 en parte; ni en las relaciones con otros paises. EI interes nacional no es necesaria-
fueron 5610 unas personas las que vieron en el Mercado Cornun Cen- mente conflictivo. EI nacionalismo si 10 es.
troamericano un apendice del aparato productivo nacionaI, ni parece
ser el nacionalismo el argumento explicativo de la crisis del Grupo An-

li'lC'~;~Y\~ ~
dino, aunque estuvo presente en mas de un caso .
En primer lugar, hay que diferenciar claramente 10 que es el inte- -f
res nacional y 10que generalmente se presenta como tal, que en no po-
cas ocasiones es solamente el interes de algunos segrnentos de las elites
tv + 0 vvv- tY: C-
estrategicas, "Para que el concepto 'interes nacional' tenga validez po- SJ.. l.-~-p \-t
Utica, los intereses concretos tienen que ser tornados en cuenta y, por
tanto, formar parte intrinseca del analisis" .49
En segundo lugar, la cautela de los intereses de esos segmentos no l Cv\ !J tLe. 1 0
con stituye necesariamente una expresi6n de nacion alismo . La decisi6n
del gobierno peruano de apoyar la integraci6n andina al tener conoci-
miento del hallazgo de hidrocarburos en Ecuador, pais con el que se
+ oYVlA~ .
tienen conflictos territoriales, es propiamente un acto nacionalista . No
10es Ia resistencia de los empresarios andinos a la armonizaci6n de las
politicas econ6micas en un plazo determinado (probablemente corto),
Vistas en su conjunto las circunstancias de la integraci6n andina, esa
resistencia puede tener justificaci6n por todo un periodo.
Otro aspecto de la cnesti6n es distinguir en cad a caso cuando se
trata de un interes nacional real y cuando es 5610 supuestamente nacio-
nal. EI caso extremo es el de las empresas transnacionales, que cuando
son afectados los intereses de las sub sidiarias los defienden en nombre
del interes nacionaI, muchas veces con el apoyo de empresarios nacio-
nales, por identificaci6n ideol6gica 0 de intereses comerciales. A me-
nudo 10 que se present a como interes nacional por un gobierno es ex-
c1usivamente el interes de inversionistas privados, en cuyo caso dicha
actitud esta determinada por la posici6n de poder de los sectores que
participan en la integraci6n, 0 de una porci6n de estes. •

48 Alicia Puyana. "Reflexlones sabre la integracicn latinoamericana. Fuerza y de-


bilidad del regionalismo", Estudios del Tercer Mundo, vel . 3. num . 4, Mexico, Centro
de Estudios del Terc~ Mundo, 1980, p. 72.
49 HelmutJanka. "La 'racio nalidad' de la integracion y la 'irracionalidad' de la rea-
lidad. Algunasobservaciones metodologicas", Comercio Exterior, num •.? Mexico. 1977.
~m. .