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INFORME FINAL
CAPITULO 4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
1. ASPECTOS JURÍDICOS 2
1.1 Conclusiones generales de diseño 2
1.2 Conclusiones generales de implementación 5
1.3 Conclusiones específicas por medida o sanción 10
1.3 Propuestas 12
2. ASPECTOS TÉCNICOS Y DE GESTION 15
2.1 CONCLUSIONES GENERALES DE DISEÑO 15
2.2 CONCLUSIONES GENERALES DE IMPLEMENTACIÓN 17
2.1.1 Objetivos y el perfil del usuario 18
2.1.2 Metodología de intervención 20
2.1.3. Motivación y satisfacción de los usuarios 22
2.1.4. Planificación y gestión de recursos 24
2.1.5. Registro y evaluación 27
2.1.6. Estándares de derecho 28
2.2. CONCLUSIONES ESPECÍFICAS POR MEDIDA O SANCIÓN 29
2.2.1 Medidas cautelares 29
2.2.2 Salidas alternativas 31
2.2.3 Sanciones de Libertad Asistida y Libertad Asistida Especial 35
2.2.4 Sanción de Servicios en Beneficios de la Comunidad 44
2.3. PROPUESTAS 47
3. ASPECTOS ECONÓMICOS 51
3.1 CONCLUSIONES GENERALES 51
3.2 CONCLUSIONES ESPECÍFICAS 52
3.3 PROPUESTAS 53
1. ASPECTOS JURÍDICOS
El Mensaje con que el Ejecutivo envió la ley 20.084 a tramitación legislativa pretendía
claramente construir un sistema equilibrado que, junto con hacer más eficiente la
persecución de las conductas penales asumidas por los jóvenes, cautelara
adecuadamente sus derechos y garantías, y brindara efectiva protección a las víctimas y
a la ciudadanía.
La tramitación del proyecto, en alguna medida, alteró este equilibrio al poner el acento en
la eficacia del sistema de persecución por la vía de ampliar el espectro de conductas
punibles para los adolescentes y aumentar el rigor penal mediante una mayor severidad
de las sanciones.
Medidas cautelares
El reforzamiento que se hace en la ley del principio de privación de libertad como último
recurso, revela un ajuste formal del diseño normativo a las prescripciones de la normativa
internacional en orden a privilegiar las medidas cautelares no privativas de libertad. Sin
embargo, no se contempla un catálogo de medidas de este carácter diseñadas para tener
aplicación específica a los adolescentes, conformándose la norma con hacerles aplicables
las mismas medidas contempladas para los adultos. Lo anterior redunda en que el
Servicio Nacional de Menores administre sólo una medida cautelar no privativa de libertad
que se erige como la principal alternativa al régimen de privación de libertad.
De otra parte, la ejecución de la medida cautelar ambulatoria prescinde de actividades de
intervención que conduzcan a la responsabilización e integración social del adolescente
que es sometido a ella, lo que resulta consistente con el carácter de medida de
aseguramiento que posee y con el principio de presunción de inocencia que debe presidir
el procedimiento.
Salidas alternativas
No obstante, este diseño presenta serios déficits en tanto no realizó un mínimo esfuerzo
de adecuación de estos mecanismos, diseñados para los adultos, a las realidades y
características particulares de la población adolescente.
El mismo criterio que justifica la rebaja de penalidad para el adolescente que deba ser
objeto de una condena debiera justificar una ampliación del marco penal que hace
procedente la suspensión del procedimiento; las características de los adolescentes,
como personas en proceso de formación, son factores que debieran conducir a pensar en
un ajuste de los plazos mínimo y máximo de observación en esta figura, en la lógica de
evitar procesos de sobre intervención que entorpezcan los logros alcanzados en plazos
más breves que en los adultos; también sería adecuada una mejor regulación de las
condiciones con contenido pecuniario.
Resulta positivo que la ley 20.084 contemple un catálogo de sanciones especiales para
los adolescentes y que disponga expresamente que las sanciones de adultos no les serán
aplicables. También destaca positivamente que la ley refuerce expresamente que la
privación de libertad sólo puede ser utilizada como último recurso, reservando de este
modo un amplio espacio de aplicación para las sanciones a cumplirse en el medio libre.
Empero, la amplitud del rango de aplicación de las sanciones del medio libre parece
afectarse en grado importante, desde que las sanciones privativas de libertad surgen
como penas disponibles en cuatro de los cinco tramos de penalidad que contempla el
artículo 23 y, más aún, cuando entre los criterios orientadores de la decisión del juez (art.
24) se contempla la reincidencia del adolescente como un factor a ser considerado, sin la
limitante establecida en el derecho internacional referida a la comisión anterior de delitos
graves. De este modo, en teoría, nuestro ordenamiento posibilita la aplicación de penas
privativas de libertad en función de la reincidencia, aunque ésta no diga relación con
delitos graves, en desmedro de la amplitud de rango de aplicación de sanciones del
medio libre.
Así, por ejemplo, en la amonestación es observable que se exija una declaración del
adolescente asumiendo su responsabilidad en la conducta imputada, de modo que el
ejercicio de su derecho a guardar silencio, obliga a imponer una pena más severa aún
cuando el criterio de proporcionalidad la indique como la pena más justa; en la multa, se
observan deficiencias en el criterio de regulación del monto y la eventual vulneración del
carácter personalísimo de la responsabilidad penal; en los servicios en beneficio de la
comunidad, destaca la rigidez de la regulación que, frente a la no aceptación del
adolescente, debería radicar en el juez facultades más amplias para resolver en atención
a las circunstancias del caso concreto. En cambio, la norma es ampliamente flexible para
fijar la duración de los servicios a cumplir, sin que el juez esté obligado a considerar la
extensión de la pena resultante de la primera fase de determinación.
Las sanciones de libertad asistida destacan por su buen diseño normativo y el alto
estándar de intervención que a su respecto se contempla. Las prescripciones de la ley se
refuerzan adecuadamente en el Reglamento que establece la especialización del personal
encargado de su ejecución y control. La única observación relevante, referida a la escasa
diferenciación entre ambas modalidades de libertad asistida es superada por las
Orientaciones Técnicas que se encargan de establecer diferencias sustantivas en materia
de intensidad y focalización de las actividades de intervención.
La única excepción dice relación con el equilibrio apreciado entre las posibilidades de
aplicación de medidas privativas y no privativas de libertad. Lo analizado en el primer
capítulo es desmentido por la información estadística disponible, la que muestra que las
penas privativas de libertad constituyen un porcentaje menor de las condenas aplicadas a
los adolescentes (18,3% del total de sanciones, según información de SENAME, y 8,4%
según información de la Defensoría Penal Pública y Ministerio Público), lo que refleja que
en la práctica se está privilegiando la imposición de penas no privativas de libertad.
Sin embargo, una afirmación en tal sentido escapa a los alcances de este estudio, puesto
que se requiere de información que pondere la frecuencia de aplicación de las penas de
internación a la luz de los delitos por los que se ha condenado a los adolescentes y su
habitualidad delictiva, por citar algunos parámetros. Además, es necesario realizar un
examen pormenorizado de los casos para determinar en cuantos y en cuales de ellos el
sentenciador dispuso de la posibilidad efectiva de optar entre sanciones de distinta
naturaleza y si, finalmente, frente a esa alternativa terminó aplicando la pena más idónea,
es decir, aquella más ajustada a las circunstancias del caso concreto, según las
particularidades del sujeto condenado.
Ahora bien, la información disponible y recogida en esta evaluación permite arribar a
algunas conclusiones que cruzan transversalmente a los dispositivos no privativos de
libertad del sistema, como se detalla a continuación:
En relación con la orientación político criminal que se aprecia de la operación del sistema,
existen claras diferencias de enfoque o de la perspectiva con que los diversos actores se
enfrentan al sistema de sanciones. Los actores del sistema judicial, particularmente
jueces y fiscales, privilegian el objetivo responsabilizador de las medidas y sanciones que
aplican, siendo determinantes en la elección de éstas los factores de gravedad del delito
imputado y de reincidencia o habitualidad delictiva del adolescente. Al mismo tiempo, para
estos actores resulta fundamental el control que sobre el adolescente reporta la medida o
sanción, apareciendo el objetivo resocializador en un plano secundario, como una
consecuencia de la ejecución de la sanción aplicada y más allá del alcance de su labor.
Los operadores de los diversos programas asumen que su función es dar cumplimiento a
lo resuelto por el sistema judicial y proporcionar a éste garantías de que se cumplirán los
objetivos de control y responsabilización. El objetivo de integración social o el carácter
socioeducativo, de la intervención que realizan queda para la mayor parte de los
entrevistados, en segundo lugar.
En este escenario, la orientación político criminal que se desprende de los objetivos del
sistema y de las sanciones, aparece como un objetivo alcanzable en la medida en que
cada actor cumple adecuadamente su rol. Pero los procesos que operan al interior del
sistema están, en alguna medida, parcelados o compartimentados, pero insuficientemente
integrados como demanda la construcción de un circuito de justicia que comparta
objetivos comunes, más que fije límites de competencia técnica.
Directamente ligada a los déficits que aparecen en los dos apartados precedentes, está la
falta de especialización de los fiscales, jueces y defensores. Más allá de los programas
de capacitación desarrollados tanto por el Ministerio Público como por el Poder Judicial,
existe un relativo consenso en que los casos de adolescentes son atendidos,
normalmente, por fiscales y jueces no especializados, es decir, no preparados en los
términos establecidos por la ley. Esto ocurre debido a que los sistemas de distribución del
trabajo y la organización del sistema privilegian la cobertura de los casos y de las
instancias procesales según los recursos humanos disponibles, con prescindencia de la
especialización de los agentes institucionales. A la base de esta circunstancia se
encuentra la sobrecarga de trabajo y la insuficiencia de actores especializados en el
sistema penal adolescente.
La Defensoría Penal Pública es objeto de una mejor evaluación de parte de jueces,
fiscales y operadores de los programas, debido a que esta institución ha mostrado una
mayor preocupación por la formación de su personal en materias vinculadas a los
adolescentes infractores. Aunque también se hace notar que los defensores
especializados son insuficientes y que la rotación de los mismos, incluso durante el
proceso judicial, incide en el deterioro de la calidad de la defensa.
El último de los temas que afectan el funcionamiento del sistema penal adolescente, en lo
atingente a las medidas y sanciones de medio libre, se relaciona con la duplicidad o
cumplimiento simultáneo de dos o más sanciones por parte de un mismo adolescente.
Esta materia carece de una regulación específica en la ley 20.084, por lo que, en teoría,
debiera sujetarse a las normas generales que se encuentran en el sistema de adultos: el
artículo 74 del Código Penal y el artículo 164 del Código Orgánico de Tribunales.
Para los operadores de los programas este tema es relevante en cuanto puede llegar a
constituir una sobrecarga de actividades sobre un adolescente y afectar el logro de los
objetivos que se plantea la intervención en cada caso, problemática que es compartida
por uno de los jueces entrevistados. Adicionalmente, los profesionales observan que este
es un problema que afecta el cumplimiento de la sanciones, en gran medida por las
dificultades de coordinación entre los equipos, generalmente procedentes de distintas
instituciones, la duplicidad de planes y actividades, y los problemas operativos que implica
para los jóvenes en términos de traslados y tiempo, entre otros.
Se observa que existe menor preocupación en los actores del sistema judicial, los que no
se representan las dificultades que la duplicidad de sanciones reporta al cumplimiento
efectivo de las penas ni las consecuencias que ello tiene en el logro del objetivo
responsabilizador.
Aún cuando algunos actores del sistema comprenden la naturaleza y magnitud de los
problemas que genera la duplicidad de sanciones, mientras otros no le toman el real peso,
el marco normativo no entrega herramientas para generar soluciones, como la unificación
de sanciones o el cumplimiento eficaz de penas sucesivas.
Si, por ejemplo, sobre un mismo adolescente pesaran una pena de internación en
régimen semi-cerrado y otra de libertad asistida, las cuales imponen planes de
intervención que no pueden superponerse sin provocar que una de ellas resulte ilusoria,
debería ordenarse el cumplimiento sucesivo de ambas sanciones (art. 74 del Código
Penal), pero ello podría dar lugar a que la pena menos grave (en este caso, la libertad
asistida) se deba cumplir, total o parcialmente, durante la adultez del condenado, lo que
pone en cuestión tanto la eficacia como la necesidad de la pena.
Por otra parte, si sobre un mismo adolescente pesan sanciones de servicios en beneficio
de la comunidad, libertad asistida e internación en régimen semi-cerrado, la regla de
unificación de penas del artículo 164 del Código Orgánico de Tribunales pone en serios
aprietos al sentenciador, quien carece de reglas que le permitan determinar equivalencias
o relaciones de proporcionalidad entre unas y otras medidas para reunirlas en una única
sanción. El déficit normativo, en este caso, genera evidentes problemas a la puesta en
práctica del sistema.
1.3 CONCLUSIONES ESPECÍFICAS POR MEDIDA O SANCIÓN
Las salidas alternativas son unánimemente evaluadas en forma positiva por los distintos
actores entrevistados, quienes perciben en ellas una respuesta del sistema que disminuye
los efectos negativos del temprano contacto de los jóvenes con el sistema penal y evita la
generación de anotaciones prontuariales.
Sin perjuicio de la aceptación de que goza la suspensión condicional, tanto los operadores
de los programas como los jueces y defensores asumen una postura crítica respecto de
los criterios con que se aplica por parte del Ministerio Público, afirmando que el órgano
persecutor no ha hecho un esfuerzo de adaptación de esos criterios a las realidades
propias de los adolescentes, aplicando la figura del mismo modo en que lo hace para los
adultos. Esta circunstancia impediría que la suspensión condicional del procedimiento se
aplicara a un número mayor de casos.
La pena de reparación del daño es, lejos, la más cuestionada por los entrevistados,
quienes afirman que no se aplica, lo que es ratificado por la información estadística. A su
respecto, además del factor económico mencionado con ocasión de la pena de multa, se
suma su inoperancia en un sistema procesal que no facilita la presencia de la víctima para
que consienta en la reparación. Adicionalmente, afirman que en los casos en que podría
aplicarse los defensores prefieren promover un acuerdo reparatorio que evite la condena
del adolescente.
Los servicios en beneficio de la comunidad son vistos como una sanción potencialmente
eficaz e idónea para los adolescentes, pero se le reprochan deficiencias en su ejecución
derivadas de la poca diversidad de la oferta con que cuentan los programas. Según los
entrevistados, la mayor parte de estos servicios destina a los adolescentes a la práctica
de actividades de aseo y ornato, lo que es percibido por éstos como humillante y
discriminatorio, circunstancia que los hace rechazarlos y preferir penas de libertad asistida
de corta duración.
Las sanciones de libertad asistida y libertad asistida especial son las mejor evaluadas por
los entrevistados, quienes les asignan resultados positivos tanto en la dimensión de
control que el delegado ejerce sobre el adolescente, como en los logros socioeducativos
que a través de ellas pueden alcanzar los adolescentes.
Efectuar una revisión profunda del sistema de sanciones a objeto de promover las
reformas que perfeccionen el diseño, tanto en los aspectos sustantivos como en
los de procedimiento.
La normativa debiera incluir en esta materia, reglas claras acerca de las sanciones
o de las situaciones en que se admite el cumplimiento simultáneo de dos o más
penas. Además, debiera establecer si admite la unificación de sanciones del
sistema adolescente y la forma en que este proceso debe llevarse a cabo.
Por último, la necesidad más relevante del sistema normativo dice relación con el
establecimiento de un circuito de justicia penal adolescente efectivamente
especializado. La satisfacción de esta necesidad es de tal manera relevante que,
probablemente, impacte positivamente en buena parte de las dificultades
operativas reveladas por este estudio. Sin embargo, o precisamente en razón de
ello, esto requiere de esfuerzos de mayor magnitud, puesto que no sólo deben
contar con recursos financieros, materiales, técnicos y humanos necesarios, sino
que también puede impactar en los sistemas de distribución del trabajo y las
definiciones organizacionales de los actores del sistema judicial.
2. ASPECTOS TÉCNICOS Y DE GESTIÓN
En cuanto a los aspectos técnicos, las principales conclusiones que se pueden extraer
dicen relación con las falencias que posee el diseño metodológico, tanto desde el punto
de vista formal como en la coherencia interna de sus contenidos. El gran marco orientador
teórico y metodológico de los programas lo constituyen las Orientaciones Técnicas. Sin
embargo, en la práctica, existe una diversidad de interpretaciones de estas orientaciones,
que además presentan las siguientes dificultades:
Poca claridad en la definición de los objetivos de los programas. Esto tiene su origen en
diversos errores metodológicos, como por ejemplo: a) el objetivo no se encuentra bien
expresado en lo formal b) el objetivo obvia las finalidades establecidas en la ley: control,
responsabilización e integración social c) el objetivo no es suficientemente claro pues
hace referencia a otros documentos, por nombrar los errores más comunes. Esto además
impide que las Orientaciones Técnicas reflejen la finalidad específica de los programas.
Esta dificultad se hace evidente en el discurso de algunos de los actores entrevistados
que confunden metodología y objetivos, o sólo señalan algún objetivo específico como
objetivo general de su acción.
Tal como se señaló y coincidentemente con lo manifestado por los actores entrevistados,
las Orientaciones Técnicas son la principal guía en la implementación de los programas
que ejecutan las medidas y sanciones de medio libre.
Los contenidos de dicho documento, establecen los límites de la acción de los programas,
aunque en la práctica sólo constituyen una línea de acción a partir de la cual los
programas de medio libre realizan diversas actividades. Los profesionales de los
programas analizados, señalan que aunque presentan distintas interpretaciones de lo
señalado en las OT, la acciones desarrolladas por ellos rara vez van más allá de lo
postulado en ellas.
Se observa que las OT son poco específicas en relación a los distintos objetivos que
persiguen los programas, lo que coincidentemente, se observa también en el discurso de
los operadores del sistema. Estos expresan en sus dichos, una confusión respecto de las
finalidades (e incluso de los contenidos) de la intervención. Esta dificultad de los
profesionales y directivos entrevistados, para identificar los objetivos generales y
específicos de cada medida o sanción y, al mismo tiempo, distinguirlos de las actividades
o tareas concretas, es un inconveniente que está presente en todos los programas
analizados.
Esto último conduce a una confusión de los propios operadores sociales, respecto de su
rol en el proceso judicial, incorporando una gran cantidad de objetivos que exceden a la
finalidad de la medida, lo que interfiere con la eficacia y eficiencia de la misma.
En este sentido, algunos programas hacen referencia a teorías y enfoques (tales como
teorías sistémicas, holísticas, psicología social, entre otras). Estas referencias teóricas se
hacen de manera aislada y varían de programa en programa. De esta manera no es
posible llegar a determinar el verdadero contenido y efecto práctico que implica la
adhesión a dichos enfoques.
En cuanto al modelo socioeducativo de SENAME, los profesionales realizan una lectura
de los componentes de la intervención que corresponde a una interpretación particular.
Así, es posible observar que se ajusta la definición de los componentes socioeducativos
según las necesidades de la intervención. Por ejemplo, la habilitación en un programa
puede estar referida al apresto laboral, en otro programa a la efectividad del derecho a un
debido proceso y en otro, al desarrollo de habilidades sociales para la vida. De esta
manera, el modelo propuesto por SENAME no cumple con la función de entregar una
verdadera orientación para la intervención ya que ésta depende del criterio y experiencia
de los profesionales que ejecutan cada programa.
Por otra parte, en general se observa una gran falencia en la operacionalización de los
objetivos. Más allá de las dificultades en la construcción formal de ellos, y aun cuando los
profesionales han sido capaces de determinar lo medular de la medida o sanción que se
ejecuta, en muchos casos existe una dificultad para expresarla de manera concisa y
explicitar de qué manera puede ser evaluada o cuales son los indicadores de logro de los
objetivos.
Desde el punto de vista del sistema total de medidas y sanciones, la sobre intervención da
cuenta de la falta de sinergia entre los distintos programas. La actuación de los distintos
programas debe favorecer una mayor eficiencia de los procesos, en el caso de la sobre
intervención se produce el efecto contrario: los distintos dispositivos del sistema se
entorpecen entre sí, produciendo una competencia de recursos entre los programas y
favoreciendo la disfunción del sistema global.
Tal como puede suponerse, los profesionales de los distintos programas señalan que en
algunos jóvenes existe una baja motivación para participar en las actividades que forman
parte de la ejecución de las medidas y sanciones. Esto parece razonable, si se toma en
cuenta que la medida o sanción, está asociada al castigo (o posible castigo) que recibirá
un joven, producto de haber cometido (o estar imputado de haber cometido) una
infracción a la ley penal y, en definitiva, falta o delito que genera un reproche de la
sociedad. La intervención en este caso, es puramente coactiva y por lo tanto, no supone
la voluntad de quien la recibe.
Por ello, resulta relevante que el joven también pueda conectarse con la dimensión social
que tiene la sanción y desarrollar conciencia acerca de su propia responsabilidad, de tal
forma que idealmente – en palabras de Gomes da Costa2- realice una evaluación de las
consecuencias de sus actos sobre el medio social, sobre sus víctimas y de esta manera
se favorezca un enfrentamiento con la propia realidad, incluido el delito.
En general, la cobertura de los programas del sistema de medidas y sanciones del medio
libre ha resultado insuficiente, exigiendo un aumento de la capacidad de atención que se
manifiesta en los aumentos de cobertura. La excepción la constituyen dos medidas que
parecen no tener aplicación efectiva: el Acuerdo Reparatorio como Salida Alternativa y la
sanción de Reparación del Daño.
Por último, en lo referido a los recursos humanos se observa que existe una dotación
suficiente de profesionales y que están más representadas las disciplinas del trabajo
social y la psicología, lo que está relacionado con la necesidad de aplicar un modelo
socioeducativo. Aunque persiste la demanda de los equipos por contar con más
profesionales para mejorar la relación adolescentes/ delegados y de este modo poder
brindar una mejor atención. Por esta razón, en algunos programas se percibe una
sobrecarga de trabajo de los profesionales, como por ejemplo en el SBC. Los
profesionales que trabajan en los programas, tienen perfiles con escasa experiencia
previa en el área, lo que puede deberse a que la falta de seguridad laboral disminuye el
interés de profesionales más experimentados. Los cargos directivos, en tanto, muestran
una experiencia laboral de más larga data en el tema de adolescente infractores.
Una de las falencias relevantes de los programas analizados dice relación con el sistema
de evaluación. En las Orientaciones Técnicas no se entregan directrices para la definición
de un sistema de evaluación considerando, desde aspectos de proceso y seguimiento de
la ejecución de los programas, hasta resultados de la intervención en los adolescentes y
posible impacto de ésta en el tiempo. Debido a ello, los programas han diseñado sus
propios mecanismos de evaluación, en especial cualitativos, aunque no parecen
suficientes, ya que no permiten hacer seguimientos y comparar avances de un caso o
entre casos durante la ejecución del programa.
Por otra parte, la herramienta de control de gestión identificada por los actores del sistema
es SENAINFO, sin embargo, en algunos casos los profesionales lo perciben como una
herramienta obstaculizadora del trabajo, por su engorroso y lento funcionamiento.
Por último, a pesar de los esfuerzos de algunos programas, no es posible establecer una
evaluación del impacto que la medida o sanción tiene, ya que los programas no poseen
indicadores de línea de base para que a futuro las mismas instituciones o instituciones
3
1996 en Couso, J., "El niño como sujeto de derechos y la nueva Justicia de Familia. Interés
Superior del Niño, Autonomía progresiva y derecho a ser oído", en Academia Judicial de Chile.
Derecho de Familia e Infancia, Santiago, 2005.
4
Un ejemplo nacional de. Instrumento para el análisis de programas y proyectos sociales desde el
enfoque de derechos, en el campo de la protección, es la Matriz de Jacob.
http://www.hogardecristo.cl/files/2009/07/libro_pare_mire_actue.pdf
2.3. CONCLUSIONES ESPECÍFICAS POR PROGRAMA
Vale la pena pensar aquí, si no sería posible diseñar una intervención claramente distinta
de las implementadas en el caso de sanciones o si sería preferible –con el fin de proteger
los derechos de los adolescentes y sostener la presunción de inocencia- abstenerse de
una intervención de carácter socioeducativo.
5 Llama la atención el gran porcentaje de ellos que ha participado, por ejemplo, en terapias
individuales aunque es posible que las intervenciones sean consideradas por los adolescentes
como terapias individuales, puesto que así estaba definido en el instrumento, pero que en la
práctica no sean efectivamente terapias sino conversaciones.
Los profesionales de los programas de Medidas Cautelares Ambulatorias se perciben a sí
mismos como autoridad delegada por el juez. Existe acuerdo en que en estos programas
acerca del rol de la justicia y de las instituciones auxiliares de la misma, resultan
preponderantes para el éxito de la intervención.
Resulta difícil motivar la participación de los jóvenes en las actividades asociadas a este
tipo de medida. De acuerdo a las encuestas realizadas, ellos encuentran satisfacción en
el servicio entregado por los profesionales de los programas durante el proceso judicial y
particularmente, la satisfacción está relacionada con la calidad del contacto que tengan
con su abogado defensor. De esta manera se observa que la Medida Cautelar además de
someter a los jóvenes a vigilancia y control es el programa que facilita y promueve de
mejor forma la efectividad del debido proceso, particularmente velando por que se cumpla
con el derecho a defensa de los jóvenes.
Los profesionales de los programas que aplican esta medida, perciben que existen
muchos casos en los que la justicia aplica más de una medidas de forma paralela y que
esto dificulta su trabajo. Antes se había señalado ya que la sobre intervención implicaba
un esfuerzo adicional para los profesionales encargados de los casos, producía confusión
y no favorecía la adherencia de los jóvenes a las actividades realizadas por los
programas.
Un elemento que llama la atención desde el punto de vista de los recursos financieros y
humanos de los programas evaluados, es que se ha señalado que los profesionales
delegados reciben una remuneración proporcional al número de casos atendidos. De esta
manera, según expresan lo propios profesionales de los programas, la subvención por
caso atendido se transfiere a los profesionales del programa, lo que eventualmente podría
producir alguna dificultad afectando la percepción de los profesionales respecto de su
estabilidad laboral y el clima laboral. Ello, finalmente, podría tener un impacto en la
calidad de la atención a los jóvenes.
En términos generales, las Medias Cautelares tienen un alto nivel de cumplimiento. Por
otra parte, el conocimiento de los profesionales respecto de los derechos de los jóvenes
es mayor en comparación con otros programas, de lo que se puede deducir que este
tema ha sido abordado de manera eficiente y en forma concordante con los principios de
ejecución de este tipo de medidas.
Una primera conclusión derivada del análisis de las entrevistas realizadas, es que los
programas no han recibido adolescentes sancionados con Acuerdos Reparatorios. Tal
como veremos más adelante, en el caso de los programas de Libertad Asistida y Libertad
Asistida Especial, tanto la SCP como los AR comparten un mismo objetivo y unas mismas
Orientaciones Técnicas, lo que no permite establecer sus diferencias y particulares
características. De esta manera, si ingresaran adolescentes con AR, podría aparecer el
mismo problema que presentan los programas de Libertad Asistida y Libertad Asistida
Especial, en el sentido de que el diseño no permitiría establecer diferencias entre un
programa y otro.
Aunque en general existe coincidencia en los entrevistados acerca de cuales son los
objetivos de estas medidas, estos son amplios e inespecíficos provocando su distinta
interpretación, la que varía de institución a institución. De esta manera, guiadas por estos
objetivos, las modalidades de trabajo presentan variaciones en este tipo de programas
más aun que en los que ejecutan otro tipo de medidas o sanciones. Al igual que en el
caso de las Medidas Cautelares, se observa que los equipos de los programas van más
allá de los objetivos fundamentales, incluyendo intervenciones de mayor complejidad, que
comprenden el entorno familiar y social, sin que esto, necesariamente, mejore la
intervención caso a caso. Particularmente, en el programa de Salidas Alternativas, se ha
constatado que existe la necesidad (ya mencionada para otros componentes del sistema)
de acotar los contenidos de sus objetivos a la reinserción o integración social, que es
pertinente a este programa.
El perfil del joven objeto de estos programas es amplio. Presenta un rango de edad que
va de los 14 a los 20 años. Se sostiene que corresponden a distintos niveles de
compromiso delictual, siendo los más graves, una minoría dentro del total de la población.
Los delitos cometidos con más frecuencia son los que atentan contra la propiedad,
especialmente aquellos de menor gravedad (como los hurtos). Existe, al mismo tiempo,
un tipo de joven que comete delitos o faltas que presentan una menor representación en
el universo de los jóvenes infractores, en este sentido los operadores señalan la presencia
de jóvenes que no provienen de sectores de mayor exclusión.
En este mismo sentido, de acuerdo a lo señalado por los propios profesionales del
programa, los defensores consideran que la medida de Salidas Alternativas es tan o más
intensa en su intervención como las sanciones, de manera que en la práctica no se
cumpliría con el objetivo de la Salida Alternativa de disminuir el contacto del joven con el
sistema judicial, evitando la estigmatización y los procesos de criminalización.
El egreso del programa se realiza en los plazos establecidos por tribunales y no cuando
se logran los objetivos del plan de actividades, por lo que los planes de trabajo no tienen
necesariamente una traducción en el logro de objetivos para la integración social del
joven, salvo en el caso de la solicitud de egreso anticipado, donde sí existe una
evaluación de este aspecto. Existen otros egresos debido a incumplimientos de la sanción
y egresos administrativos. Un elemento confuso se constata en lo señalado por algunos
operadores, quienes una vez cumplido el plazo de la medida, invitan al joven a continuar
asistiendo al programa, esta vez de manera voluntaria. Esto da cuenta de la dificultad de
conexión con la red de servicios y de una lógica de intervención cerrada, que no favorece
la derivación a los espacios socio-comunitarios de donde provienen los jóvenes, situación
que favorecería de mejor forma el principio de integración social que sostiene la Ley
20.084.
Las instituciones tampoco cuentan con recursos para la capacitación del personal, lo que
resulta grave, ya que como se venía señalando, aunque no se encuentre dentro de los
objetivos que plantea la ley, estos programas realizan una intervención intensa, afectando
varias dimensiones de la vida de los jóvenes. Por ello, se debiera garantizar que esa
intervención contribuya efectivamente a los objetivos que persigue un sistema penal
especial para adolescentes, promoviendo mayores y mejores espacios de capacitación
para los funcionarios que ejecutan los programas. Un elemento que podría morigerar el
efecto de esta falta de capacitación, es que –de acuerdo a lo señalado en las entrevistas-
se tendería a privilegiar la incorporación de profesionales con experiencia en el tema de
jóvenes infractores, en función de sus conocimientos y por presentar un alto nivel de
compromiso con sus tareas.
El perfil de los recursos humanos es similar al resto de los programas que ejecutan otras
medidas o sanciones, es decir, los integran trabajadores sociales y psicólogos, y en
menor medida otros profesionales del área de las ciencias sociales y la educación
De acuerdo al reporte de los profesionales, el perfil de los jóvenes a los cuales se les
aplican estas medidas no presenta diferencias importantes entre Libertad Asistida
Especial y Libertad Asistida Simple, aunque se supone que aquellos que llegan a los
programas LAE son casos más difíciles ya que poseen condiciones de vulnerabilidad
distintas (deserción escolar, consumo de drogas y otras vulneraciones de derecho) y un
perfil criminológico más complejo
Por otra parte, los objetivos específicos expresan finalidades que los profesionales
entrevistados no necesariamente identifican o recuerdan. En muchas ocasiones existe
una confusión entre los objetivos y las estrategias metodológicas para el logro de los
mismos. Si bien es cierto la mayoría de los entrevistados coincide en que las bases que
sustentan los programas son los principios expuestos en la ley 20.084 y en las
Orientaciones Técnicas, se observan diferencias en la descripción que los profesionales
de los programas hacen de los contenidos y finalidad de la intervención. Esto revela la
falta de un sustento teórico que de integración y sentido a los objetivos de estas
sanciones.
Las diferencias entre las modalidades de Libertad Asistida y Libertad Asistida Especial no
se ven reflejadas en el diseño metodológico, por lo que comparten tanto objetivos como
metodologías y actividades. Se ha argumentado desde la ley y las Orientaciones técnicas
que ambas sanciones se diferencian por la intensidad con que se aplican, en respuesta a
la mayor gravedad de los casos de Libertad Asistida Especial. Sin embargo, más allá de
afirmarse que existe esta diferencia, en las OT no se ofrecen herramientas metodológicas
diferenciadas y sólo se sugiere realizar más sesiones en la LAE, cuestión que para los
profesionales no reviste mayor significado puesto que ellos definen la intensidad según la
necesidad de cada caso y su PII. Por ello, es difícil entender la razón por la cual los
programas se encuentran señalados de manera separada en la Ley.
Todo esto indica que el diseño de intervención no explicita de manera clara un marco
teórico-metodológico y, por lo tanto, las estrategias metodológicas concretas son confusas
a nivel conceptual, reuniendo una serie de conceptos obtenidos de distintos enfoques y
paradigmas teóricos. Estas dificultades repercuten en la práctica, encontrándose en la
evaluación de los programas una amplia variedad de enfoques y modos de aplicar las
metodologías.
Un aspecto llamativo en la dimensión teórico metodológica, es la falta de
operacionalización de un enfoque de derechos que permita llevar a cabo la intervención
bajo ciertos principios orientadores que garanticen la protección de los derechos humanos
de los adolescentes. En el diseño de los programas no se encuentran principios de
derecho que orienten la acción. No se hace referencia explícita a los aspectos asociados
con el respeto de los derechos humanos de los jóvenes durante la sanción.
El PII es fundamental para los delegados, sin embargo, éstos perciben que para los
tribunales puede convertirse en un procedimiento burocrático. El corto plazo con que se
debe desarrollar y presentar el PII a tribunales no permite elaborar un buen diagnóstico
que de cuenta de la complejidad de los casos. Dada esta situación, los equipos
consideran la posibilidad de que el plan sea modificado, luego de una profundización
diagnóstica, que debe informarse al tribunal. Esta profundización permite el desarrollo del
plan con mayor pertinencia de acuerdo a las características individuales del sujeto.
El PII que estructura la intervención con los sujetos, se define en torno a los cuatro
componentes centrales del modelo socioeducativo: responsabilización, reparación,
habilitación e inclusión social. Paralelamente, el PII se propone intervenir en tres
dimensiones de los adolescentes: individual, familiar y social comunitaria, para cada una
de las cuales se definen objetivos y acciones.
Para la ejecución del PII, una de las principales actividades que realizan los programas,
es la programación de encuentros entre el delegado y el joven, bajo el formato de la
entrevista en profundidad. Estas acciones se complementan en algunas ocasiones con la
asistencia a talleres o atenciones especializadas (psicológicas, psicopedagógicas u otras).
En cuanto al contenido de las intervenciones se observa que, aunque existe un plan
individual, los delegados tienden a aplicar módulos temáticos sobre la base de los cuatro
componentes ya nombrados para todos los casos de manera uniforme, de manera que el
plan poco tiene de individual en cuanto a contenidos.
Las instancias grupales (reuniones, talleres y otras) son menos frecuentes por las
dificultades metodológicas que implican, sin embargo, se observa el desarrollo de talleres
cuyos contenidos no difieren de los frecuentemente desarrollados por otras intervenciones
sociales territoriales no penales.
Entre las acciones desarrolladas por los programas, un aspecto importante es la inserción
educacional. En este ámbito los profesionales han encontrado dificultades en el acceso a
la educación pública o a programas especializados en el área local. Esto ha obligado a los
programas a desarrollar sus propias intervenciones de apoyo educacional, las que en
algunos casos pueden ser llevadas a cabo por el delegado, en otros se ha tomado la
opción de contratar a psicopedagogos y profesores. Nuevamente el vínculo con la red
social existente es débil y favorece intervenciones cerradas en varias materias como
salud mental y educación.
Por último, en cuanto a la intervención, los profesionales perciben que existe duplicidad
de sanciones, las que además tienden a cumplirse en paralelo. Esto altera la frecuencia e
intensidad de la medida y afecta la motivación de los jóvenes y su cumplimiento. Esta
situación incluso puede favorecer quebrantamientos, en especial cuando las medidas son
cumplidas en programas e instituciones distintas, por un tema de tiempo y de costo de
traslado para los adolescentes.
En cuanto a los jueces se critica los plazos determinados por éstos para el diagnóstico y
para el desarrollo de los PII, por considerarse que no se ajustan a la realidad de los
adolescentes. No obstante, se observa que el determinar ciertos plazos no es
problemático per se ya que favorece un proceso más expedito y fluido para los jóvenes y
es un límite a la acción punitiva.
También se señala que el coordinador judicial, que opera como figura intermedia entre el
juez y los programas, no favorece la celeridad de los procesos, en especial para el primer
contacto con el joven, haciendo aun más difícil el tema de los plazos.
Por otra parte, tal como se señalaba en el caso de las Medidas Cautelares, la relación con
la Defensoría es deficiente por la alta rotación de los defensores y su escaso vínculo con
los casos. Nuevamente, se reconoce como causa la sobrecarga laboral de los defensores.
A diferencia de los programas de Medidas Cautelares, los jóvenes de estos programas
(PLA y PLAE) tienen poca información acerca del proceso judicial, pudiendo deducirse
que existe una falta de acompañamiento en términos de darles a conocer sus derechos y
explicarles el sistema en el que están insertos.
Los aspectos relativos a recursos humanos y materiales, cobran menos relevancia a partir
de las graves dificultades del diseño. Sin embargo, es posible establecer la necesidad de
contar con equipos interdisciplinarios que puedan –efectivamente- llevar a cabo un trabajo
en conjunto. Es necesario también, diferenciar de manera más clara las funciones dentro
de los equipos, distinguiendo las necesidades diferenciadas de las modalidades de
Libertad Asistida Simple y Especial, precisando el número de adolescentes que los
educadores debiesen tener a cargo y qué tipo de intervención debe desarrollar cada una.
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Este nivel de especialización hace referencia a que existen defensores especializados y jueces y
fiscales capacitados en materias de responsabilidad penal adolescente. Sin embargo, los
entrevistados reconocen -y forma parte también de las conclusiones de esta investigación- que no
existe una verdadera especialización, ya que la intervención no posee cualidades que la distingan
claramente de la intervención con adultos o del control socio-penal basado en la doctrina de la
situación irregular propio de la antigua Ley de Menores.
La ausencia de un sistema de evaluación, donde se establezca de manera clara qué,
cómo y a través de qué medio se evaluará la acción de los programas, dificulta aún más
las posibilidades de realizar una buena ejecución de los programas, así como las
posibilidades de control interno (Institucional) y externo (SENAME, MINJU). Esto es
especialmente grave en el caso de sanciones penales donde el educador puede
determinar el logro de los objetivos sin parámetros externos.
Por último, después de que los jóvenes egresan, no se cuenta con ningún sistema para
seguir los casos y con ello poder evaluar la mantención de los resultados en el largo
plazo, pudiendo constatar el logro de la reinserción o medir reingresos o reincidencias.
Algunos operadores plantean que este tipo de seguimiento sería contrario a derecho, en
el sentido de que la misma entidad que controló la sanción seguiría en vinculación con el
adolescente, pudiendo percibirse como una prolongación de la sanción misma. Si bien
este argumento tiene una validez ética, en países desarrollados los programas de
reinserción generalmente contemplan mecanismos de seguimiento y sistemas de
evaluaciones de impacto, que no implican vulneraciones de derecho puesto que en
general son ejecutados por entidades distintas a la que ejecuto la sanción y a que en todo
momento se resguarda la confidencialidad y voluntariedad de los jóvenes participantes.
Dado que las sanciones de Libertad Asistida Simple y Especial, constituyen las más
intensas en términos socioeducativos, de todo el sistema de medio libre, el aspecto de
falta de integralidad y operatividad de las Orientaciones Técnicas y de la intervención en
general, reviste mayor relevancia que en otras medidas y no permite delimitar claramente
los alcances de las acciones desarrolladas por los programas ni observar el impacto que
éstas tienen para los jóvenes.
2.3.4 Programa Servicios en Beneficios de la Comunidad
Las principales dificultades que presentan las Orientaciones Técnicas de esta sanción en
medio libre, tienen relación con la coherencia interna del documento y con la falta de un
marco teórico que permita a los equipos ejecutores visualizar una perspectiva
restauradora en su ejecución. Es más, ésta se ha constituido en una herramienta
retributiva y que es percibida por los jóvenes como tal, sin generar los efectos de los
ideales restaurativos.
El valor que podría tener el vínculo con la propia comunidad, en el sentido de desarrollar
capital ciudadano en los jóvenes, se pierde al vincularse éstos con organizaciones que no
forman parte de su contexto o al llevar a cabo actividades sin un sentido de integración
social. Las actividades más valoradas de acuerdo a la información levantada son aquellas
que permiten a los jóvenes sentirse parte activa, creativa y protagonista de ellas, donde
se vinculan con otros actores sociales desde sus capacidades y no desde la identidad
delictiva.
Tal como en los otros programas existe alguna dificultad asociada a los objetivos de la
intervención, los que pueden extenderse en los plazos más allá de lo planteado por las
Orientaciones Técnicas o la Ley. Por otra parte, frecuentemente se confunden los
objetivos con las actividades, lo que da cuenta de la necesidad de capacitación en esta
área, dado que en esta confusión, la acción va perdiendo sentido para el profesional y por
lo tanto, puede suponerse lo mismo para el joven.
Tal como sucedía en los PLA y PLAE con los PII, los jóvenes firman los documentos de
informe realizados por el programa sin conocer su contenido o conociéndolo sin
comprender la cualidad de esos contenidos y sus alcances. Lo mismo sucede respecto
del conocimiento de sus derechos, los que se les entregan en formato escrito y no
necesariamente se profundiza sobre ellos. La participación de los jóvenes en el diseño de
la sanción es limitada y muchas veces sólo se enteran por vía telefónica que en un plazo
breve iniciarán el cumplimiento de la sanción.
En cuanto a la gestión de redes ésta es clave en este tipo de programas, pues como
veníamos diciendo los jóvenes adhieren más en cuanto más pertinencia comunitaria tiene
la sanción y más se ajusta a sus intereses. Esta sanción tiene la virtud de ofrecer la
posibilidad de fortalecer el lazo social de los jóvenes, aspecto que no siempre ha sido
prioritario. La experiencia de los propios profesionales muestra como las actividades
desarrolladas en las juntas de vecinos son las más exitosas al compararse con las
actividades que se desarrollan en organizaciones que no pertenecen al contexto del
joven. Llama la atención que los profesionales no consideren, en este mismo sentido, las
integraciones de los jóvenes a otras redes sociales comunitarias, como parte de su
función.
Tal como en otros casos el sistema de financiamiento por licitación genera un problema
en la percepción de sustentabilidad de los programas y cierta inestabilidad laboral. Esto
tiene un efecto también en quienes acceden a estos trabajos, los que tienen una menor
experiencia profesional.
Un elemento singular que aparece en el SBC y no en otros programas dice relación con el
autocuidado de los equipos. Este aspecto es de gran relevancia para los operadores que
trabajan con poblaciones complejas que requieren altos niveles de especialización, como
son los infractores de ley.
Por último, en cuanto al registro y la evaluación de casos, el diagnóstico es realizado de
diversas formas y existe una crítica al sistema SENAINFO como sistema de registro por lo
engorroso del mismo. Dadas las dificultades en cuanto a evaluación se valora el hecho de
registrar en esta plataforma aunque constituya una dificultad para los profesionales, por lo
que debería mejorarse.
Tal como en otros programas, los sistema de evaluación son variados y desarrollados por
algunos programas y no existe seguimiento de los casos atendidos. La evaluación del
programa es llevada a cabo desde el nivel central por SENAME y está referida, como en
otros casos, a aspecto cuantitativos de la intervención.
2.4. PROPUESTAS
1. Desde el punto de vista del sistema total de medidas y sanciones de medio libre se
observa la necesidad de evaluar cuales son las sanciones y medidas que efectivamente
se aplican para considerar su continuidad. Ya se ha visto aquí que tanto los Acuerdos
Reparatorios como la medida de Reparación del Daño no poseen fuerza dentro del
sistema. Los jueces no determinan estas medidas y por tanto, no existe el financiamiento
para ellas en la actualidad ni un desarrollo de ellas en nuestro contexto nacional. Su
implementación debería ir acompañada por un diálogo con los jueces y una inyección de
recursos.
6. Tomando en cuenta que las medidas y sanciones de medio libre constituyen la mejor
oportunidad respecto a la integración social –ya que no suponen la privación de libertad y
el aislamiento de los jóvenes- sería relevante que tanto los programas SBC, como las
Salidas Alternativas potenciaran su vinculación con las redes territoriales y operaran como
agentes que hicieran efectiva la integración de los jóvenes desde el punto de vista de su
entorno inmediato y del acceso a las redes públicas de servicios.
7. Desde el punto vista de los derechos de los adolescentes y jóvenes implicado en las
medidas y sanciones se echa de menos principios generales transversales a los
programas que posean indicadores de efectividad y por otro lado la inclusión explícita del
enfoque de derecho dentro del marco teórico metodológico de los programas que
ejecutan sanciones y medidas de medio libre. Particularmente se observa una escasa
participación de los jóvenes y un nivel de información -respecto de las medidas que los
atañen- por debajo de lo esperado para un sistema especial de justicia penal adolescente.
11. Si bien es cierto, los recursos materiales y financieros son los adecuados para este
tipo de intervención, la forma de entrega de estos recursos y sus implicaciones en el nivel
organizacional de los programas es compleja. Las subvenciones determinan flujos
financieros variables para algunos programas, lo que se transmite a los profesionales. Al
mismo tiempo los procesos de licitación son pocos claros y en fechas que no están
claramente determinadas, tienden a generar un ambiente de inestabilidad laboral y
sensación de falta de sustentabilidad de la intervención. En este sentido, dada la
naturaleza del trabajo realizado con población especialmente compleja, se sugiere
desarrollar una forma de financiamiento que otorgue mayor estabilidad a los profesionales
y mayor sustentabilidad a las instituciones.
12. También por la naturaleza del trabajo realizado resulta de gran relevancia generar
políticas amplias de autocuidado financiadas por el nivel central y que contengan las
condiciones laborales específicas para este tipo de trabajo así como los dispositivos
necesarios para el apoyo de lo profesionales que enfrentan estas tareas.
13. La coordinación con los otros actores del sistema judicial (fiscales, defensores y
jueces) reviste gran importancia, por lo que también se observa la necesidad de apoyar e
integrar recursos para mejorar la comunicación y coordinación entre estos actores desde
el nivel central.
programas por generar interés publico/ privado para respaldar a los jóvenes. Esto puede
ser posible, en la medida que puedan evaluar los programas y demostrar su efectividad.
3. ASPECTOS ECONÓMICOS
3.3 PROPUESTAS