De la Burocracia

a la Gerencia Pública
DIEGO ESCOBAR ALVAREZ

Facultad de Ciencias de la Administración

Maestría en Ciencias de la Organización
 Problema de Investigación

Se parte de la constatación de que la Administración

Pública ha experimentado profundas transformaciones
durante el último medio siglo, en tanto :
a) ciencia social,
b) entramado de organizaciones públicas,
c) modelo de gestión del sector público y,
d) como práctica social u oficio,
 Problema de Investigación

Es una nueva crisis de identidad de la AP, a causa de:

a. una transposición de su objeto y su método por las
ciencias económicas y del management o
b. una revalorización paradigmática de la ciencia de la AP
c. un reacomodo funcionalista del instrumental ‘exitoso’ de
las grandes empresas privadas al sector público o
d. por todo lo anterior.
Problema de Investigación

Lo evidente es que en todos los países y en la

academia se trabaja sobre un paradigma de
gestión pública emergente desde los años 80’s
del siglo XX, sujeto a muy diversos
cuestionamientos, pero es dominante y global.
Desde entonces, y ahora, se habla en todos los
ámbitos acerca de la Gerencia Pública o de la
Nueva Gestión Pública.
 Problema de Investigación

El fenómeno burocrático, a la manera weberiana,

arquetipo universal de la organización y gestión, tuvo su
esplendor en la Administración Publica del Estado de
Bienestar. Pero ambos fueron acusados de la crisis
mundial y combatidos hasta su demolición en países
desarrollados y de democracias avanzadas, para ser
reemplazados por un nuevo modelo de Estado y de
gestión pública: el Estado Neoliberal con el New Public
Management-NPM como fórmula gestionaria.
 Problema de Investigación

Según O. Guerrero el doble desmonte se realizó con doble

estrategia privatizadora, afectando el QUÉ y el CÓMO de la AP:
-EXOPRIVATIZACION: redefinir las fronteras entre el Estado y el
Mercado y entregar a manos privadas la propiedad y/o
operación de empresas y servicios públicos
-ENDOPRIVATIZACION: gestionar lo que queda de organismos y
funciones esenciales a cargo del Estado, con los mismos
esquemas de las empresas privadas exitosas, operadas bajo la
racionalidad de las tres E’s: eficiencia, eficacia, economía.
 Problema de Investigación

Desde entonces se ha redefinido el significado y

alcance de la gestión publica:

Gerencia Pública = conseguir resultados

VS
Administración Pública = seguir instrucciones
 Problema de Investigación

El NPM, de origen anglosajón, isomorfo de la

gerencia privada y de carácter post-burocrático,
fue aplicado con tanto éxito en los países de la
comunidad británica, que se difundió y forzó su
aplicación a escala global, en la convicción de
darle al mercado una nueva oportunidad como
principio de organización y dispensación del
bienestar general
 Problema de Investigación

La experiencia en América Latina fue un fracaso, reconocido

incluso por expertos del BM y BID.

El modelo, aplicado vía Consenso de Washington, firmado en

1989 pero aplicado desde los 80, empeoró los índices de
pobreza y de concentración de la riqueza y frenó el
desarrollo; sólo sirvió para bajar la inflación galopante.

A los años 80’s se les llama en AL “la década perdida”

 Problema de Investigación

En 1998 un grupo de académicos e investigadores en

ciencias sociales, dirigentes políticos y directivos del sector
público en A.L., propusieron una tercera vía entre el modelo
social-burocrático y el laissez faire neo-liberal, que se
nutriese del arsenal gerencialista, pero orientado a resolver
los tres grandes problemas de A.L. recuperando valores de
la olvidada ciencia de la AP de Bonin : la ética y el
profesionalismo del funcionario, la orientación al interés
público, la transparencia, la orientación al ciudadano, a sus
derechos y garantías y al buen vivir.
 Problema de Investigación

Una deficiencia institucional notable señalada en la

propuesta se refiere a que el modelo burocrático no
se desarrolló en ningún país de América Latina como
si ocurrió en aquellos países.
Aquí sólo se ritualizaron algunos rasgos y se operó
con una discrecionalidad sin responsabilidad, por lo
que los cuerpos burocráticos nuestros fueron siempre
un remedo de aquel y un botín electoral,
configurando mas bien un modelo pre-burocrático.
 Problema de Investigación

La propuesta fue formulada desde el CLAD como

una Reforma Gerencial del Estado-NGPAL, en la
que en vez de su desmantelamiento le devolviese
su protagonismo para el desarrollo y su capacidad
de gestión.
Recoge varios de los atributos del NPM, pero como
instrumentos y medios para alcanzar los fines de un
Estado Social, ciudadanocéntrico
 Problema de Investigación

La NGPAL, adquiere un carácter neo-burocrático, cuando

reclama la profesionalización de la FP (condición medular del
modelo weberiano), con la cual la GP en A.L. podrá sacudirse
de los legados negativos históricos que la han acompañado
desde nuestras independencias, tales como la falta de
imparcialidad del funcionariado, el clientelismo, el
patrimonialismo, el nepotismo, el autoritarismo, el alto
formalismo, el leguleyismo, etc., y procurando el desarrollo
de un nuevo ethos de lo público
 Pregunta de investigación

¿Cuales son las corrientes de Gerencia Pública

dominantes actualmente en América Latina, sus
orígenes, sus características, sus fines y las
diferencias conceptuales existentes entre ellas,
así como con respecto a la Administración
Pública Tradicional de corte burocrática ?
 Objetivo General

Precisar el origen, la naturaleza, manifestaciones y la

diferenciación conceptual y funcional, entre diversos
modelos de gestión pública y su incidencia en AL:
a. la pre-burocracia,
b. la burocracia clásica,
c. la tecnoburocracia
d. la post-burocracia del tipo NPM y
e. la neo-burocracia del tipo NGPAL.
 Objetivos Específicos:

A) Identificar la unidad de análisis: la GP se

hace en organizaciones públicas, que son
depositarias de una doble dimensión: política y
administrativa, y son codeterminantes del
desempeño de los gobiernos y sus efectos
sobre la (in)gobernabilidad del sistema político
y la confianza publica.
 Objetivos Específicos:

B) Encontrar una explicación de las condiciones en que

surge el Estado Moderno de Derecho y de factores por los
que evoluciona hacia los modelos de E. de Bienestar y E.
Neoliberal.
Y, en cada uno de estos tres modelos de Estado caracterizar
y diferenciar el modo particular de administración pública
dominante.
 Objetivos Específicos:

C) Ofrecer una explicación detallada de las dos

corrientes dominantes de Gerencia Pública en
América Latina, sus características, atributos,
limitaciones y retos.
 Justificación

Para analistas de la realidad latinoamericana el debate

sobre los dos modelos dominantes de gerencia pública está
centrado en la búsqueda de la supremacía entre eficiencia
y equidad.
Según Nuria Cunnill (2012), Cristopher Hood (a quien se le
atribuye la paternidad del rótulo de NPM), advirtió desde
1991 que la lógica del NPM sólo coloca el foco en la
eficiencia y la eficacia, con la subsecuente subordinación y
debilitamiento de valores tradicionalmente públicos.
 Justificación

Se refería a valores como la equidad, la rectitud, la

imparcialidad, la legalidad y aquellos que son
consustanciales a la persecución de fines públicos
como la transparencia, la responsabilidad y el
debido proceso porque, según Hood, estos valores
no se erigieron en objetivos de los nuevos enfoques
de gestión pública.
 Justificación

Por lo tanto es importante profundizar, no sólo

sobre los contenidos de los modelos de Gerencia
Pública dominantes en América Latina, sino
también sobre los contextos en que ellos
surgieron, sus fines y sus antecedentes, porque
logrando un mayor conocimiento y comprensión
de los mismos se pueden derivar conclusiones y
recomendaciones para países como Colombia.
 Metodología

La investigación es de tipo cualitativa: versa sobre

conceptos, procesos, modelos, instrumentos no
cuantitativos que corresponden a fenómenos sociales,
políticos y administrativos influyentes en la construcción de
la administración pública, sus organizaciones y sus
paradigmas, reconstruidos históricamente desde el Estado
Moderno de Derecho hasta su situación actual, consultando
fuentes documentales secundarias, tales como libros,
artículos, ensayos, revistas e informes de investigación y
consultoría.
 Metodología

Además, aunque es fundamentalmente descriptiva en

tanto pretende dar cuenta de fenómenos, procesos e
hitos históricos y de desarrollo de las ideas sobre el
tema en aquellos aspectos más característicos,
distintivos y singulares, no obsta para que permita dar
cuerpo a una explicación del investigador sobre los
fenómenos estudiados
 Resultados

CAPÍTULO I

LA UNIDAD DE ANÁLISIS: LA GESTIÓN DE ORGANIZACIONES PÚBLICAS.

1.1 La conjunción de los dominios político y administrativo en la

gestión pública
 Resultados

• i) Lo político
• Expresado en fines, medios y cursos de acción para alcanzarlos, seleccionados
por el gobernante, su equipo y sus aliados, con una determinada influencia
ideológica que interpreta las necesidades, demandas y expectativas de los
ciudadanos en relación con los derechos, deberes y garantías tanto políticas
como materiales, las cuales son procesadas por el sistema político y sometidas
al escrutinio electoral para la legitimación de un Gobierno, en el marco de un
Estado de Derecho.
• Se ocupa de definir los QUÉ en las diferentes materias
 Resultados

• Toda organización pública tiene un valor sustantivo en tanto

produce bienes, servicios, regulaciones, beneficios y valores
para resolver una problemática considerada importante
dentro de la agenda política del gobierno, pero también
conlleva un valor político-estratégico representado en
términos de un vector de recursos que controla y su
importancia relativa dentro de la lucha política y electoral, por
lo que siempre está latente el riesgo de “patrimonialización” ,
a menos que exista un sistema de frenos y controles.
 Resultados

• ii) Lo administrativo
• Comprende a la macroorganización pública, sus organismos y a
sus agentes como aparato o red o modelo de gestión del
“gobierno en acción” (Wilson, 1887), que se pone al servicio
del cumplimiento del programa de gobierno.
• Asume la responsabilidad del CÓMO gestionar el desempeño
del entramado gubernamental y desplegar sus capacidades y
recursos para llevar a realidades las PP, a fin de transformar la
realidad en el sentido propuesto por el proyecto político en el
poder.
Resultados
Resultados
Resultados

LA ADMINISTRACION PUBLICA COMO SISTEMA

Fuente: Elaboración propia, con base en: Sharkansky, 1974.
Resultados

El sistema político (según David Easton, 1969)

Resultados

Sistema político-administrativo
con base en Oszlak y O´Donnell, 1981
 Resultados

Relaciones intersistémicas: Sociedad, Estado, Gobierno, AP y Burocracia

Resultados

MODELO DE CADENA DE CREACIÓN DE VALOR PÚBLICO

Elaboración propia
Resultados

• CAPÍTULO II
• LOS MODELOS DE ESTADO Y SUS CORRESPONDIENTES MODELOS DE
GESTIÓN:
• El Estado Moderno-Liberal de Derecho y el Modelo Burocrático
• El Estado de Bienestar y el Modelo Tecno-burocrático
• El Modelo del Estado Neoliberal y la Nueva Gestión Pública
PERIODIZACION DE MODELOS DE ESTADO Y DE
ADMINISTRACION PUBLICA
DINAMICAS MODELOS DE MODOS DE ADMON.
ECONOMICAS ESTADO PUBLICA DOMINANTES
CODETERMINANTES
MODOS DE PRODUCCION PATRIARCALISMO
ANTIGUOS GERONTOCRACIA
PATRIMONIALISMO

ECONOMIA MONETARIA ESCLAVISMO BUROCRACIA

INCIPIENTE (IMPERIO ROMANO) DIFERENCIADA

FEUDALISMO PATRIMONILISMO
ESTAMENTAL
MERCANTILISMO
ESTADO ABSOLUTISTA BUROCRACIA
CAPITALISMO COMISARIAL
MANOFACTURERO
ESTADO MODERNO DE
DERECHO O LIBERAL BUROCRACIA LEGAL
CAPITALISMO
INDUSTRIAL ESTADO DE BIENESTAR O
TECNOBUROCRACIA
ADMINISTRATIVO
CAPITALISMO
FINANCIERO
ESTADO NEOLIBERAL O POST-BUROCRACIA
SUBSIDIARIO GERENCIALISMO
?????????? Versión:
Diego
????????? ????????? Escobar A.
2016
 Resultados

El Estado Moderno-Liberal de Derecho, nace en suelo

francés como producto del hito histórico de la Revolución
Francesa, que atiza la lucha por el derribamiento del
régimen de las monarquías absolutistas europeas, la cual
con sus ideales de igualdad, fraternidad y solidaridad
refundan la civilización occidental con los principios y
libertades proclamadas como derechos naturales del
hombre, cultivadas desde el Renacimiento.
 Resultados

• “… Estrictamente hablando, la política en la edad media

no existía separada de la filosofía, era simplemente un
aspecto de la teología. Aunque por la distinción que se
hacía entre las esferas temporal y espiritual, se admitía
que príncipes y reyes podían actuar libremente en
asuntos que no afectaran la salvación del alma… (ellos)
necesitaban la bendición papal para legitimar su
gobierno… (pues)… en teoría todos los poderes se
derivaban de Dios a través de la Iglesia Católica…”
(Grossman, 1994:46)
 Resultados

• El Estado Moderno de Derecho es un Estado laico en el

cual se concreta una ruptura entre el poder eclesiástico
y el poder civil, a la vez que emergen y se respetan los
principios liberales-políticos supremos, que desde
entonces harían parte sustancial de ese nuevo Estado-
nación, porque son derechos naturales del hombre:
libertad individual, igualdad ante la ley, elegir y ser
elegido y propiedad privada.
 Resultados

Es un Estado Mínimo cuyas funciones principales e

inconcesionables son cinco:

• -la administración de justicia,

• -la gestión de la hacienda pública,
• -la defensa de la soberanía nacional ,
• -el manejo de las relaciones interiores y,
• -las relaciones internacionales.
 Resultados

-Todo lo demás queda en manos del Mercado como

supremo asignador y garantista del libre flujo de los
recursos para el desarrollo y la prosperidad.
-Y al Estado se le consagra el derecho de intervenir, pero
con un principio de excepción: sólo cuando se violan las
leyes o se incumplen los contratos, para dirimir los
conflictos y castigar los culpables, o cuando hay fallos del
mercado y al Estado le corresponde entrar en reemplazo
o subsidio.
 Resultados

Uno de los conceptos fundadores de la burocracia se le

atribuye a Hegel (1821), citado por Mouzelis:
“… la Administración Pública como un puente entre el Estado
y la sociedad. La sociedad civil comprende las profesiones, las
corporaciones que representan los diversos intereses
particulares; el Estado representa el interés general. Y entre
ambos la burocracia estatal aparece como el medio por el
cual se hace posible el paso del interés particular al
general…” (Mouzelis, 1991:14).
 Resultados

Varela Barrios (2008) plantea que:

“… La burocracia ha sido el arquetipo universal que
caracteriza fuertemente la modernidad y que expresa su
fuerza de dominación a partir de un ímpetu universalista
que ha destruido las especificidades de las culturas
locales, dando, en cierta medida, espacio a tendencias
mundiales sobre el plan económico (la imposición del
capitalismo de mercado)”.
 Qué son las organizaciones burocráticas ?
“… la experiencia tiende a demostrar universalmente
que el tipo de Organización administrativa puramente
burocrático, es decir, la variedad monocrática de
burocracia es, desde un punto de vista técnico, capaz de
lograr el grado mas alto de eficiencia, y en este sentido
es el medio formal más racional que se conoce para
lograr un control efectivo sobre los seres humanos…
• …Es superior a cualquiera otra forma en cuanto a
precisión, estabilidad, disciplina y operabilidad. Por
tanto, hace posible un alto grado en el cálculo de
resultados para los dirigentes de la Organización y
para quienes tienen relación con ella. Finalmente, es
superior tanto en eficiencia como en el alcance de sus
operaciones, y es formalmente capaz de realizar
cualquier tipo de tareas administrativas”.
• (Max Weber, Economía y Sociedad. 1918)
 CARACTERÍSTICAS DE LAS ORGANIZACIONES BUROCRÁTICAS
• Existencia de un cuadro administrativo de funcionarios calificados
técnicamente y nombrados por méritos,
• Comportamiento moldeado por las normas técnicas y legales que
regulan el ejercicio de los cargos
• División sistemática y especializada del trabajo,
• Rígida estructura de súper y subordinación, en la cual el poder de
decisión y coordinación está centralizado en la cúspide de la pirámide
organizacional y se ejerce de manera vertical.
• Hay monocracia: capacidad de decisión sin consultar a su superior ,
siempre y cuando la norma lo faculte y siga el debido proceso,
• Separación entre la propiedad de los medios administrativos y los
activos de la organización
• Acceso al cuadro administrativo o el ascenso en un sistema de
carrera, demostrando el cumplimiento de los requisitos de
formación y experiencia profesional exigidos para cada cargo según
su complejidad, mediante concurso u oposición con otros.
• El salario asignado es el correspondiente al nivel jerárquico del
cargo
• Distinción y separación de los propósitos organizacionales y los
personales del funcionario, cuya conducta en el cargo es
profesional, objetiva, neutral e impersonal, es decir,
independientemente de las condiciones de ideología, etnia, género,
religión, edad o de cualquier otro atributo de quien solicita el
servicio.
• El superior, al mismo tiempo que ordena, manda y controla, está
sometido y obedece al ordenamiento impersonal de las normas.
• Registro sistemático de actos administrativos, decisiones, normas y
órdenes escritas (surgimiento de la ‘oficina’ con un papel análogo al
de la fábrica para el obrero).
• Diferencias entre Burocracia y Tecnocracia
 CARÁCTERÍSTICAS DE LAS ORGANIZACIONES PREBUROCRÁTICAS
• Reclutamiento del cuadro administrativo por afinidad ideológica con
“la causa” u otras razones subjetivas (amor, lealtad, piedad, temor).
• Selección de los miembros por su firme lealtad con la causa o por
conexión y confianza con sus “capitanes”.
• Evaluación de desempeño con base en fidelidad y disciplina hacia
superiores jerárquicos.
• Normas jurídicas acomodadas a las necesidades del momento: se
legisla en nombre del interés general, dejando excepciones que
favorezcan los intereses particulares de los dominadores.
• No existe planificación de recursos humanos: no hay seguridad en el
empleo, ni formación técnica, ni ética, ni carrera asegurada (salvo
para los sucesores o la que admitan los éxitos circunstanciales,
mientras se mantengan los dominadores en el poder)
• No hay controles internos ni externos eficaces. Se mantienen las
apariencias y la ritualidad.
• No hay respeto por los recursos públicos, ni por las necesidades y
expectativas de los ciudadanos a los que se debe servir (se da
prelación a amigos o simpatizantes de la causa y sirve como
estrategia para reclutar nuevos adeptos).
• Se acatan aquellas leyes que es insoslayable llevar a efecto: se
cumplen las formalidades rituales pero siempre buscando sacar
partido de ellas, acomodadas a las necesidades del momento.
• La información que es pública, se privatiza y se obstaculiza el
acceso a ella para sacar provecho de información privilegiada.
• Se abre la puerta para que personalismos y favoritismos se
apoderen de las organizaciones y se desvíen de su misión
institucional
• Se desvirtúa la búsqueda del interés general como propósito
superior de la Administración Pública, la que queda
transformada, irónicamente, en guardiana de intereses
particulares.
 MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA

MODELOS
PRE-BUROCRÁTICOS

MODELO
BUROCRÁTICO
(Y la variedad tecnoburocrática)
ARQUETIPO UNIVERSAL DE
ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN:
EFICIENCIA CENTRADA EN JERARQUÍA,
CENTRALIZACIÓN Y PROFESIONALIZACIÓN

MODELOS
GERENCIALISTAS:
ORIENTADOS A RESULTADOS

POST-BUROCRÁTICOS: NEO-BUROCRÁTICOS:
NEW PUBLIC MANAGEMENT REFORMA GERENCIAL DEL ESTADO
(MERCADO-CÉNTRICOS) (SOCIO-CÉNTRICOS, CON PROFESIONALIZACIÓN)
 Conclusiones
•Mientras que en los países de la OCDE la adopción
de modelos de gestión pública están orientados a
resolver la eficiencia económica y problemas
predominantemente administrativos, en AL la
problemática es mas compleja, porque las brechas
en democracia, equidad y desarrollo, requieren
soluciones mas allá de un modelo de gestión.

•Además, los hábitats político-institucionales,

culturales y administrativos en AL no permiten que
los modelos importados tipo NPM encajen.
 Conclusiones
•Valores como la equidad, la rectitud, la
imparcialidad, la legalidad y aquellos que son
consustanciales a la persecución de fines públicos
como la transparencia, la responsabilidad y el
debido proceso no se erigieron en objetivos de los
nuevos enfoques de gestión pública tipo NPM

•En los contextos donde tuvieron origen, éstos

valores se asumían como dados, por lo que su
orientación fue predominantemente
administrativa. Y por lo tanto la réplica del NPM en
AL no encuentra condiciones de adecuación
 Conclusiones
•Es preciso que los gobiernos definan
explícitamente Políticas Públicas de Gestión
Pública que establezcan lineamientos claros y
estructurales sobre hacia adonde debemos
evolucionar
•Particularmente en Colombia se encuentran
multihibridaciones de los modelos de gestión
pública y presenciamos señales contradictorias:
mientras se hacen desarrollos bajo
recomendaciones del CLAD (p.ej. La ley 909 de
2004), el actual gobierno está empeñado en ser
miembro de la OCDE.
•El problema para los países de América Latina no
es exclusivamente administrativo o de técnicas
gerenciales; es un problema de estructuras, valores
y prácticas político-institucionales orientadas a
garantizar la prestación universal de servicios
públicos mas equitativos, transparentes,
imparciales, eficaces, en un marco de una
democracia mas participativa para amplios
sectores de nuestras naciones que se encuentran
excluidos económica, social y políticamente.
 Conclusiones

•la propuesta latinoamericanista reconoce y

plantea un nudo problemático mas realista, en
tanto que sus propósitos y contenidos implican
explícitamente no sólo los aspectos
administrativos, sino también los políticos,
sociales y económicos.
•Este cruce multifactorial hace que su tránsito y
consolidación sean de mayor complejidad, pues
reconocer y superar los legados negativos de la
historia de la administración publica
latinoamericana y los rasgos preburocráticos
dominantes en los términos en que han sido
planteados, no serán tareas fáciles.
 Conclusiones

•Hasta ahora ningún país del subcontinente lo ha

logrado, aunque hay que reconocer importantes
avances en varios países de la región, que
muestran logros significativos en temas centrales
como el de la profesionalización de la función
pública (Chile, Brasil, Costa Rica en mayor grado y
México, Colombia, Argentina y Perú en escala
intermedia), la orientación a resultados , la
evaluación, la responsabilización y la rendición de
cuentas, el gobierno electrónico y la calidad, que
aunque sin llegar a impactar estructuralmente a
nuestras sociedades, brindan espacios y buenas
expectativas para el futuro.
Recomendaciones
 Recomendaciones
•La promesa que encierra la profesionalización
de la función pública y la reforma de la gerencia
pública neoburocrática tipo CLAD, como se ha
planteado en la presente investigación, tiene
que estar presidida y precedida de un proceso y
un liderazgo político que conlleve a un nuevo
contrato social y político, que no sólo conduzca a
un rediseño del Estado y sus sistemas
administrativos, sino también y en un sentido
preferente, de una reinvención moral de nuestra
sociedad y del ejercicio de la política.
 Recomendaciones

•Un ejercicio de la política, que no sólo separe,

desvincule y desestimule la intromisión de la
política menuda y electoral en las nóminas oficiales,
contratos, presupuestos y recursos del poder
ejecutivo, para retomar el debate político de ideas,
proyectos y programas con una amplia
participación ciudadana, la que debe contar y ganar
espacios de deliberación, decisión y control, no sólo
en las grandes decisiones de Política Pública, sino
también como guardiana de los intereses
superiores de la sociedad y del uso de los recursos
sociales y productivos en manos del poder
ejecutivo y de su administración pública.
 Recomendaciones

•En un proceso de transformación de tal

envergadura, la Universidad debe cumplir
un papel protagónico, no sólo en la
formación de los Gerentes Públicos
necesarios, sino también de los Líderes con
las capacidades y los valores que este
desafío histórico demanda.
•Por esta vía las próximas generaciones
podrán construir y vivir en un país mas
equitativo, democrático y próspero. Este es
el verdadero reto para alcanzar una paz
estable y duradera.
Gracias