LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL A ADMINISTRACIÓN

INTRODUCCIÓN

En Venezuela, al igual que lo ocurrido con esta institución en Francia en donde la construcción de
la teoría de la responsabilidad patrimonial del Estado es obra de la jurisprudencia del Consejo de
Estado, del Tribunal de conflictos y de los propios Tribunales judiciales, el sistema de
responsabilidad patrimonial del Estado es producto del desarrollo o en ocasiones
involución jurisprudencial de la jurisdicción contencioso-administrativa. Si bien en nuestro
ordenamiento jurídico la responsabilidad del Estado encuentra consagración en disposiciones
constitucionales que datan de 1830, un sistema propio de responsabilidad patrimonial del Estado
se ha construido con base en decisiones del Tribunal Supremo de Justicia, y otros órganos de la
jurisdicción contencioso-administrativa, no obstante que esos órganos para determinar
esa responsabilidad se servían, inicialmente, de las disposiciones del Código Civil y luego, aunque
con oscilaciones, postularon reglas propias de derecho público.

En efecto, las primeras decisiones dictadas por la jurisdicción contencioso-administrativa referidas

a la responsabilidad del Estado se fundamentaron en el sistema de responsabilidad previsto en el
Código Civil. Así, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en fallo del 11 de
febrero de 1985, caso Leonor Cedeño Salazar vs Cadafe, determinó la responsabilidad del Estado
y, en consecuencia, condenó a la República al pago de una indemnización a los particulares
afectados, con base en el artículo 1.193 del Código Civil, referente a la responsabilidad civil por
guarda de cosas.[2] Igual criterio mantuvo la Sala en casos posteriores, en los que aplicó otras
disposiciones del Código Civil para determinar la responsabilidad del Estado.[3]
El criterio de fundamentar la responsabilidad del Estado en base a normas del Derecho Civil fue
mantenido por el Tribunal Supremo de Justicia, con algunas excepciones,[4] incluso durante la
vigencia de la Constitución de 1961, la cual proclamaba ya de manera expresa, la responsabilidad
autónoma del Estado en su artículo 47.

Tal y como sostiene Henrique Iribarren, la evolución jurisprudencial venezolana en esta fase,
encierra un paradoja, por cuanto “por un lado todavía emplean el término “responsabilidad civil”,
pero por el otro lado cada vez empujan más hacia el sistema de responsabilidad administrativa
extracontractual, propio y autónomo del derecho administrativo clásico”.[5]

De igual manera, en sus inicios, la jurisprudencia limitaba la responsabilidad del Estado,

primordialmente, a la responsabilidad extracontractual derivada de la actuación de la
Administración, excluyendo así la responsabilidad que es consecuencia tanto de la actividad
jurisdiccional como la de la legislativa.

Es con la promulgación de la Constitución de 1999 que el principio de responsabilidad del Estado

se reconoce de manera clara y expresa en el artículo 140, el cual establece que “el Estado
responderá patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes
y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración Pública”.
Adicionalmente, este principio general fue desarrollado en la Exposición de Motivos de la
Constitución para incluir la responsabilidad por funcionamiento normal o anormal de servicios
públicos, así como la responsabilidad derivada de la actividad judicial y legislativa, entre otras.

Así, con la ayuda de esta disposición y de otras normas de rango constitucional,[6] la

jurisprudencia de la jurisdicción contencioso-administrativa ha llegado a construir en Venezuela,
insistimos no sin oscilaciones y contradicciones, un sistema autónomo de responsabilidad
patrimonial del Estado basado en principios propios de Derecho Público.
LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN

Para entender lo que es la responsabilidad

patrimonial primero debemos de entender que
significa responsabilidad y patrimonio.

Responsabilidad, en aspecto legal, es un cargo,

compromiso u obligación; se refiere a la virtud
de asumir las consecuencias de nuestros
actos.

El patrimonio es aquello que es propiedad de

un individuo, es decir, el conjunto de bienes y
derechos pertenecientes a una persona, física
o jurídica, con independencia de cómo se haya
adquirido siempre y cuando sea de una manera
legal.

En consecuencia un daño es el detrimento,

menoscabo o destrucción de algún bien, y
cause una disminución en sus propiedades; así
como el perjuicio es aquello que se deja de
percibir o de disfrutar por el motivo de algún
daño de forma directa, por un acto u omisión
de otro, y la finalidad de la responsabilidad es
indemnizar estas situaciones para regresar o
subsanar las afectaciones realizadas a el
propietario de dicho bien que fue atacado,
siempre y cuando no exista orden judicial que
subsane o permita tales situaciones.

Entonces podemos entender que la

responsabilidad patrimonial es el compromiso
u obligación que tiene nexo con un menoscabo
en la propiedad de alguien, el cual debe de ser
subsanado por aquel que llegue a deteriorar
su naturaleza.

Para exigir o asegurar la reparación de dicho

perjuicio o menoscabo, necesitamos la
existencia de un órgano coercitivo, mismo que
blindado de poder se encargue de restituir o
reparar dichos bienes. Dicha institución
encargada de la salvaguarda y protección, así
como el poder de obligar al agresor a restituir
el goce y disfrute a la persona del bien
afectado, es conocida como el Estado.

1. La responsabilidad por falta o funcionamiento anormal del servicio

Encuentra justificación en el derecho que tienen todos los particulares de obtener un

funcionamiento normal y adecuado de los servicios públicos; cuando la Administración no cumple
con esta obligación y actúa ilícitamente, debe indemnizar al particular. El funcionamiento anormal
que hace responsable a la Administración –Moreau- está representado por el incumplimiento de
una obligación preexistente. Por tanto, si la Administración comete una falta es porque no se ha
sujetado a las obligaciones que le imponen las leyes en la prestación de su actividad y, por tanto,
debe indemnizar los daños causados.[18] Ahora bien debe tenerse en cuenta que la
expresión “funcionamiento normal o anormal del servicio público” se entiende en su sentido más
amplio –Parada- como toda manifestación de la actividad administrativa, sea ésta prestacional, de
policía, sancionadora o arbitral, en todas sus expresiones, es decir, actividad material (hechos u
omisiones) o formal (actos).[19]

Son supuestos de responsabilidad por falta o funcionamiento anormal del servicio, entre otros, los
siguientes:

1. La revocatoria ilegal de actos administrativos.

2. Vías de hecho de todo tipo. Por ejemplo la vía de hecho en materia expropiatoria y de
constitución de servidumbres administrativas.

3. Daños accidentales causados por obras públicas e inmuebles cuya Administración y

mantenimiento está bajo la custodia del Estado.

4. Daños accidentales causados por obras públicas ejecutadas por el Estado que representan una
situación de riesgo objetivo.

2. La responsabilidad del Estado por sacrificio particular

Se verifica cuando el Estado, en ejercicio de su actividad lícita, causa un daño que por virtud de su
gravedad y especialidad comporta una ruptura del principio de igualdad ante las cargas públicas,
desde que impone un sacrificio para el particular que excede de aquél que el común de los
administrados debe normalmente soportar.

Son supuestos de responsabilidad del Estado por su actividad lícita los siguientes:

1. Las limitaciones generales al derecho de propiedad derivadas de la expropiación por causa de

utilidad pública o social, las servidumbres administrativas, las ocupaciones temporales, la
requisición de bienes en tiempo de guerra y las limitaciones por razones urbanísticas.

2. La revocatoria de actos administrativos por razones de mérito, oportunidad o conveniencia.

3. El rescate o revocación de contratos administrativos por razones de interés público.

3. La responsabilidad del Estado por riesgo creado

La teoría del riesgo creado ha sido utilizada también por la doctrina y la jurisprudencia para
justificar la responsabilidad del Estado frente a la ausencia de falta. Para algunos –López Mesa-,
ello es «un destacado fenómeno del derecho contemporáneo, el retorno a formas primitivas de
imputación de responsabilidad, prescindentes de la exigencia de culpabilidad en el sujeto para
atribuirle las consecuencias de un hecho del que es autor material».[20]
Así, se interpreta que cuando la Administración lleva a cabo una actividad de la cual se beneficia o
aprovecha y crea el riesgo de causar daños, debe responder por el daño causado cuando dicho
riesgo se verifique o concrete, con independencia de toda culpa objetiva o subjetiva. Se expresa
así, que el daño causado por la actividad riesgosa comporta una ruptura del principio de igualdad
ante las cargas públicas al imponer a los afectados una carga que no están obligados a soportar.

En este supuesto, el establecimiento de la responsabilidad se reduce a la prueba de la relación

causal con independencia de la falta del autor material del daño que no es relevante ni necesaria a
los fines de la determinación de la responsabilidad, respondiendo la Administración incluso por
caso fortuito. De allí que, aun en caso de que no puede determinarse quien es el autor de la falta,
es decir, que ésta sea anónima o impersonal el particular tiene asegurada la reparación siempre
que se verifique la relación de causalidad, y la administración sólo podrá exonerarse mediante la
prueba de una causa extraña (fuerza mayor, hecho de un tercero y culpa de la víctima).[21]
Por ello se asegura que «la culpa deja de ser la protagonista exclusiva en el escenario de la
responsabilidad por daños, pasando a compartir cartel con un factor de atribución nuevo, que al
extender su esfera de aplicación va a producir una suerte de socialización de la obligación de
responder, por imperio de la afinación del factor de atribución. La resignación cristiana ante lo que
antiguamente se denominaban “accidentes” dejó paso a la búsqueda a ultranza de un obligado a
reparar el perjuicio. La justicia y la equidad obligaron a asegurar una reparación a las víctimas de
accidentes “anónimos” o sin culpa aparente de nadie, cuando echó de verse que significaba una
irrealidad la imputación de dichos daños al error humano, apreciado en sentido clásico».[22]

En Venezuela, la jurisprudencia ha determinado la responsabilidad del Estado por riesgo creado

sobre todo en supuestos de daños causados por instalaciones eléctricas. Así, se ha señalado
que “la responsabilidad [del Estado] se hace aún más evidente cuando se trata de cosas que
representan un peligro objetivo del cual ese guardián obtiene un beneficio. [...] Si se trata de una
cosa peligrosa, dentro de las cuales podemos incluir sin duda a la electricidad, y aun más la de alta
tensión, de la cual el guardián saca un provecho, resulta obvio que debe asumir totalmente las
consecuencias que deriven del riesgo que crea [...]”.[23]

No obstante, debe tenerse presente que la tendencia actual está dirigida a restringir a supuestos
excepcionales y específicos la responsabilidad del Estado por riesgo creado, dado que en la
actualidad el fundamento de la responsabilidad, como se señaló, descansa en el derecho del
administrado a la integridad de su patrimonio bajo el principio de igualdad ante las cargas públicas.

4. Especial consideración a la responsabilidad de la Administración por los daños morales

causados a los particulares

La jurisprudencia del Consejo de Estado Francés fue evolucionando en esta materia, señalando en
sus comienzos que la Administración –Estado- sólo respondía por los daños materiales que
ocasionara. Pero la concepción universal de la responsabilidad patrimonial de la Administración,
fundamentada en el rechazo a la tesis de la irresponsabilidad del Estado, obligó al Consejo de
Estado Francés a aceptar esa responsabilidad por daños y perjuicios morales (decisiones del 20 de
noviembre de 1931, 3 de abril de 1936, 15 de junio de 1949 y 24 de noviembre de 1961).

La jurisprudencia venezolana ha admitido que la Administración responde, también, por los daños
morales ocasionados a los particulares. Así se pronunció la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo en su decisión de 21 de febrero de 1996 (caso G. Mendoza vs Ministerio del
Ambiente) al considerar que el Poder Ejecutivo había afectado el patrimonio moral del accionante,
al cuestionar su probidad y moralidad en el acto que, indebidamente, había acordado su
destitución. Así también, la Sala Político-Administrativa, en su sentencia de 9 de octubre de 2001
(caso Hugo Eunices Betancourt Zerpa), estimó la responsabilidad de la Administración por el daño
moral sufrido por el particular a consecuencia del estallido de un aparato explosivo.

El daño moral ha sido definido por la jurisprudencia venezolana como aquél inferido “...a derechos
inherentes a la personalidad o a valores que pertenecen más al campo afectivo que a la realidad
material económica...”. Tal daño no es en sí mismo susceptible de prueba, sino de estimación, pues
“...lo que debe acreditarse plenamente en una reclamación por daño moral es el llamado hecho
generador del daño moral, o sea, el conjunto de circunstancias de hecho que generan la aflicción
cuyo petium doloris se reclama...”.[24]

Hay, además, otros casos relevantes de los cuales debemos hacer mención. De esta manera, en
decisión del 11 de febrero de 1985, caso Cedeño Salazar vs. Cadafe, la Sala Político-
Administrativa de la Corte Suprema de Justicia –al pronunciarse sobre la responsabilidad de una
empresa del Estado- señaló lo siguiente:

«...tiene establecido la Sala de Casación Civil de esta misma Corte que los daños morales, por su
naturaleza esencialmente subjetiva, no están sujetos a una comprobación material directa, pues
ella no es posible. Para establecerlo, el legislador en el artículo 1.196 del Código Civil faculta al
juzgador para apreciar si el hecho ilícito generador de daños materiales puede ocasionar, además,
repercusiones psíquicas o de índole afectiva, lesivas de algún modo al ente moral de la víctima. La
apreciación que al respecto hagan los jueces del mérito así como la compensación pecuniaria que
acuerden en uso de la facultad discrecional que les concede el citado artículo, son del resorte
exclusivo de los jueces del mérito...».[25]

Igualmente, en decisión del 27 de enero de 1993 (caso Promociones Terra Cardón), la Sala
Político-Administrativa señaló que «...el reconocimiento del daño moral es uno de los grandes
logros del derecho moderno que quedó plasmado en la norma del artículo 1.196 del Código Civil
relativo al hecho ilícito pero extensible a todo daño acarreado a la víctima en una relación
jurídica...».

El daño moral puede ser ocasionado por la Administración en cualquiera de los casos antes
analizados: funcionamiento anormal o sacrificio particular, aún cuando será en el primer supuesto,
donde residirán las mayores probabilidades de lesiones al patrimonio moral de los administrados.
Un caso especial es aquel en el cual la Administración lesiona el patrimonio moral de los
particulares desacreditando su honra y reputación. Piénsese así en el funcionario público que, con
ocasión del ejercicio de sus funciones, emite términos difamantes contra determinados particulares,
o hace uso de medios oficiales para tales fines. Así ha sucedido, incluso, en Venezuela. Por
ejemplo, cuando a finales del año 1997 el entonces Contralor General de la República, Eduardo
Roche Lander, en ejercicio de sus funciones de control fiscal, emitió sistemáticamente
pronunciamientos lesivos a la honra y reputación de quienes estaban siendo investigados por la
contraloría.

Son varios los mecanismos a través de los cuales la Administración puede lesionar el patrimonio
moral de los administrados. Incluso, en relación con su máximo jerarca, es decir, el Presidente de
la República: basta con pensar en las declaraciones presidenciales emitidas a través de medios
oficiales de comunicación e, incluso, a través de transmisiones conjuntas de radio y televisión
efectuadas con fundamento en el artículo 192 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones, y en las
cuales se afecte la honra y reputación de diversas personas, jurídicas o naturales, públicas y
privadas (i.e.: empresas, organizaciones sindicales, magistrados del Poder Judicial).

En tal sentido, y respecto del daño moral ocasionado por el descrédito público realizado por la
Administración contra determinado particular, la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema
de Justicia señaló, en sentencia del 12 de diciembre de 1996, lo siguiente:

«...En relación con la pretensión de condena por daños morales ocasionados por la emisión y
divulgación del acto administrativo impugnado, considera la Sala que, en efecto, ella debe
proceder, ya que ha quedado determinado a lo largo del proceso no sólo que eran falsas las
imputaciones contenidas en la providencia administrativa recurrida [...], por lo que fue
absolutamente incorrecto el tacharlo de inmoral, de carácter de dignidad y de honor, y de mantener
reiteradamente una conducta relajada no cónsona con la vida militar; sino también que su carrera
militar era promisoria ... ; y que a raíz de su retiro intempestivo de la Armada tuvo el actor que
pasar por grandes dificultades, tanto en el ámbito familiar, como entre sus compañeros y
amistades, y en el plano profesional y económico, siendo objeto de rechazos y viéndose
imposibilitado de conseguir un trabajo acorde con sus capacidades...».[26]

Nótese entonces cómo se ha admitido en Venezuela, ampliamente, la responsabilidad de la

Administración por los daños morales ocasionados a los particulares. En un primer momento, ello
fue aceptado conforme al régimen común del Código Civil, cuyo artículo 1.196 admite la reparación
por hecho ilícito respecto del daño moral. En una segunda etapa, esa responsabilidad se admitió
con fundamento en el régimen de Derecho Público que informa, en general, la responsabilidad de
la Administración (Vid. sentencia de la Sala Político-Administrativa de 9 de octubre de 2001, caso
Hugo Eunices Betancourt).[27] La principal particularidad de esta responsabilidad es que el daño
cierto sufrido no debe ser probado sino estimado por el particular, estimación que no será
vinculante para el juez.[28] El resto de los elementos configuradores de la responsabilidad sí serán
exigibles, y de allí que deba precisarse la relación de causalidad entre el daño moral y la
Administración, referida –por lo general- al funcionamiento anormal de sus servicios.

La sentencia citada de la Sala Político-Administrativa acotó que “…la indemnización por daño
moral encuentra su fundamento en la afección de carácter intangible desde el punto de vista
material que se produce en la esfera inmanente al individuo, tomándose en cuenta para su
valoración las circunstancias personales de la víctima, es decir, la edad, sexo y el nivel de
incapacidad que le produjeron los daños. Este derecho a la indemnización por daño moral no
persigue en modo alguno sancionar civilmente al causante del daño –como sucede en otros
ordenamientos jurídicos- pues su fundamento es el indemnizar el dolor sufrido por una persona a
raíz de una pérdida inmaterial, espiritual o afectiva. De allí que el legislador haya dejado al Juez la
estimación de la indemnización que merece en cada caso, quien haya resultado dañado
moralmente…”.

Recientemente, el Tribunal Supremo de Justicia ha tenido la oportunidad de aplicar el artículo 140

de la Constitución, disposición que pone el acento en el daño causado –en este caso, al patrimonio
moral de los afectados- y no en la culpa de la propia Administración para establecer su
responsabilidad. Esto ha significado una evolución jurisprudencial que tiende a ampliar,
considerablemente, las causas de responsabilidad del Estado-Administración, más allá de las
tradicionalmente admitidas.

En este sentido, la Sala Político-Administrativa del Máximo Tribunal determinó, en sentencia de 10

de abril de 2002, que el precitado artículo 140, que establece la responsabilidad objetiva de la
Administración, abarca la indemnización por los daños morales causados a los particulares,
declarando así con lugar la demanda por daño moral interpuesta por un particular que sufrió daños
como consecuencia de electrocución por contacto con un tendido eléctrico propiedad de la
empresa pública Cadafe. En esa decisión la Sala determinó lo siguiente:

“En la vigente Constitución, el ámbito de responsabilidad patrimonial de la Administración se

extiende, de acuerdo con su artículo 140, “a todo daño sufrido por los particulares en cualquiera de
sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración
Pública”, consagrando en definitiva y sin margen de dudas, la responsabilidad objetiva, patrimonial
e integral de la Administración, cuando con motivo de su actividad ocasione daños a los
particulares, no importando si el funcionamiento dañoso de la Administración ha sido normal o
anormal, a los fines de su deber resarcitorio.

De tal manera que tanto la Constitución de 1961, vigente al momento de producirse el siniestro,
como la de 1999, establecen el sistema de la responsabilidad patrimonial del Estado en el campo
que le es propio al conocimiento y competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa, sin
que sea necesario recurrir en todo caso a las fuentes del derecho civil sobre el hecho ilícito, para
determinar dicha especial responsabilidad. Tal precisión se hace pertinente por cuanto en la
evolución histórica de la responsabilidad extracontractual de la Administración, no siempre el
Estado resultó ante los administrados responsable por los hechos dañosos que causaba, pues
durante mucho tiempo se le dispensó de responsabilidad por parte de los tribunales de justicia, al
considerarse que los ciudadanos debían soportar sin reclamo una actividad que por estar
destinada a la satisfacción del interés general, suponía un riesgo que los particulares debían
afrontar por sí mismos.

En este orden de ideas, de acuerdo al mandato constitucional resulta imperativo señalar los
elementos constitutivos que deben concurrir para la procedencia de la responsabilidad de la
Administración. Tales elementos son, conforme a la Carta Fundamental: 1.- Que se haya producido
un daño a los particulares en la esfera de cualquiera de sus bienes y derechos. 2.- Que el daño
inferido sea imputable a la Administración, con motivo de su funcionamiento y 3.- La relación de
causalidad que obligatoriamente debe existir entre el hecho imputado y el daño producido.
Respecto del ámbito que abarca la responsabilidad del Estado, es terminante la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela al disponer que son resarcibles patrimonialmente los daños
que sufran los particulares por el funcionamiento de la Administración, en cualquiera de sus bienes
y derechos, lo cual implica que el daño moral es igualmente indemnizable, si éste tiene origen en
una actividad imputable a la Administración” (énfasis añadido).[29]

Como vemos, Venezuela ha acogido jurisprudencialmente el sistema de responsabilidad objetiva

de la Administración a través de la aplicación del artículo 140 de la Constitución, extendiendo el
alcance de esa responsabilidad a la indemnización de los daños morales causados a los
particulares por el funcionamiento de la Administración.

IV. Responsabilidad patrimonial del Estado de personas no estatales

Desde el punto de vista subjetivo, el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado no se

agota en la responsabilidad derivada de los entes que tienen la personalidad jurídica del Estado,
sino que también se podrá generar responsabilidad patrimonial para el Estado por los actos de
personas jurídicas diferentes a éste, que ejercen funciones públicas o actúan en funciones
administrativas.

En este sentido, la Exposición de Motivos de la Constitución de 1999, al referirse al artículo 140,

establece “la obligación directa del Estado de responder patrimonialmente por los daños que sufran
los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al
funcionamiento, normal o anormal, de los servicios públicos y por cualesquiera actividades
públicas, administrativas, judiciales, legislativas, ciudadanas o electorales, de los entes públicos o
incluso de personas privadas en ejercicio de tales funciones” (énfasis añadido).

Así, podemos identificar varios supuestos que podrán generar responsabilidad al Estado, a saber,
(i) la responsabilidad extracontractual del concesionario por los daños causados por su actividad;
(ii) la responsabilidad derivada de los “actos de autoridad” dictados por personas jurídicas
diferentes al Estado; y (iii) en general, la responsabilidad derivada de la actuación de cualquier
persona jurídica que no forme parte de la estructura general del Estado y que cause daños en
ejercicio de funciones públicas.

1. Responsabilidad del Concesionario

La concesión de servicios públicos es una de las formas de colaboración que permiten la gestión
indirecta del servicio público a través de los particulares. La gestión de los servicios públicos por
vía de concesión da origen al establecimiento de una serie de relaciones que se verifican entre el
Estado, concedente y el concesionario; entre éstos y los usuarios y entre el concesionario y
terceros (no usuarios). Es en el segundo de estos ámbitos que se observa con mayor frecuencia la
exigencia de la responsabilidad del Estado por los daños causados por la mala prestación del
servicio público.

Esta obligación del Estado de indemnizar a los usuarios surge de la garantía que
constitucionalmente les reconoce el derecho a que el servicio sea prestado en forma eficaz y
correcta, dentro de los parámetros de normalidad. En Venezuela, incluso antes de la entrada en
vigencia de la Constitución de 1999, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia reconoció que “...los principios que gobiernan la responsabilidad patrimonial del Estado,
[...] abarcan a los concesionarios de servicios públicos”.[30]

Además, en forma similar a la prevista en la Constitución Argentina en su artículo 42,[31] la

Constitución 1999 establece el derecho de las personas a «disponer de bienes y servicios de
calidad, así como a una información adecuada y no engañosa sobre el contenido y características
de los productos y servicios que consumen; a la libertad de elección y a un trato equitativo y digno.
La Ley establecerá los mecanismos necesarios para garantizar esos derechos, las normas de
control de calidad y cantidad de bienes y servicios, los procedimiento de defensa del público
consumidor, el resarcimiento de los daños ocasionados y las sanciones correspondientes por la
violación de estos derechos» (artículo 117).

Este derecho se ve reforzado a su vez por la disposición constitucional contenida en el artículo 259
de la Constitución que consagra las competencias de la jurisdicción contencioso-administrativa
entre las que se incluyen ahora los reclamos por la prestación de servicios públicos.

La regulación a nivel constitucional de estos derechos junto al régimen de responsabilidad

patrimonial del Estado, así como de los mecanismos previstos para su protección, permiten afirmar
que los usuarios tienen derecho a unos servicios públicos de calidad y eficiencia, lo cual comporta
que los mismos se presten sin discriminación, de acuerdo a niveles, pautas y bases mínimas
aceptables en su calidad técnica, y con una eficiencia que se traduzca en prestaciones llevadas a
cabo con continuidad, regularidad, obligatoriedad en la prestación y generalidad. Si estos derechos
no son observados surge para el usuario, sin duda, la posibilidad de exigir la responsabilidad del
Estado y su concesionario por la mala prestación del servicio otorgado en concesión.

Ahora bien, ante el incumplimiento de dichos derechos, surge para el usuario la duda sobre ante
quien tiene que acudir para ver satisfecha su pretensión indemnizatoria; se plantea si debe acudir a
la propia Administración concedente o, por el contrario, debe acudir directamente al concesionario.

En este sentido, la Ley de Concesiones[32] vigente, establece en su artículo 36 como una

obligación del concesionario “indemnizar los daños y perjuicios que se causen a terceros con
motivo de la ejecución del contrato de concesión, a menos que tales daños fuesen la consecuencia
inmediata de una orden o instrucción emanada del ente concedente o de cualquier otro órgano o
entidad de la administración”.

De allí que, salvo en el caso en que los daños causados al particular sean consecuencia del
cumplimiento de las órdenes recibidas por la Administración concedente –en el cual ésta
responderá de forma directa frente al usuario-, la responsabilidad del concesionario subsiste con la
de la Administración concedente del servicio, quedando a salvo la posibilidad para el usuario de
acudir a una u otra vía.

Finalmente, debe dejarse claro que en el caso de las controversias que se presenten entre el
concesionario y sus empleados o entre éste y terceros no usuarios (i.e. provisión de suministros, o
hechos ilícitos cometidos por dependientes del concesionario) queda excluida la responsabilidad
del Estado. En este caso, estas relaciones se desarrollarán en el ámbito de derecho privado.

2. Responsabilidad derivada de los “actos de autoridad”

En ciertos casos, las personas jurídicas no estatales pueden dictar actos en ejecución expresa de
una Ley (vgr. Universidades Privadas, Colegios Profesionales). Estos actos son conocidos como
“actos de autoridad” y son considerados auténticos actos administrativos, objeto del control
contencioso-administrativo.

La Exposición de Motivos de la Constitución, tal y como se afirmó anteriormente, establece la

posibilidad de que el Estado sea responsable patrimonialmente, incluso por la actuación de los
particulares en el ejercicio de funciones públicas. Por tanto, los entes que emiten “actos de
autoridad” quedan, en lo que atañe a la responsabilidad derivada de esos actos, sujetos al mismo
régimen de responsabilidad del Estado derivado del artículo 140 de la Constitución.

V. La responsabilidad del Estado Juez

Como ya se ha indicado la Constitución de 1999 reconoce de manera clara y expresa la

responsabilidad patrimonial del Estado cuando el artículo 140 prevé que “el Estado responderá
patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos,
siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración
Pública”. Adicionalmente, esto también ha sido ya resaltado, este principio general fue desarrollado
en la Exposición de Motivos de la Constitución para incluir la responsabilidad por funcionamiento
normal o anormal de servicios públicos, así como la responsabilidad derivada de la actividad
judicial y legislativa, entre otras.

Como complemento la Constitución de 1999, en sus artículos 49, ordinal 8 y 255 consagra la
responsabilidad del Estado por la Administración de justicia en los siguientes términos:
«Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas, en
consecuencia: [...]

8° Toda persona podrá solicitar del Estado el restablecimiento o reparación de la situación jurídica
lesionada por error judicial, retardo u omisión injustificados. Queda a salvo el derecho del o de la
particular de exigir la responsabilidad personal del magistrado o de la magistrada, del juez o de la
jueza; y el derecho del Estado de actuar contra éstos o éstas».

«Artículo 255. [...] Los jueces o juezas son personalmente responsables, en los términos que
determine la ley, por error, retardo u omisiones injustificados, por la inobservancia sustancial de las
normas procesales, por denegación, parcialidad y por los delitos de cohecho y prevaricación en
que incurran en el desempeño de sus funciones».

Las normas precedentes consagran la responsabilidad directa del Estado[33] por el funcionamiento
anormal del Poder Judicial, concepto éste que comprende: (i) el error judicial y (ii) la omisión o el
retardo injustificado, como causas que dan origen a la responsabilidad del Estado por los actos u
omisiones de su Poder Judicial, que es, en definitiva, quien ejerce el monopolio de la función
jurisdiccional con fuerza de cosa juzgada. La responsabilidad del Estado Juez se refiere a la
obligación que tiene el Estado de resarcir a los particulares cuando, en el ejercicio de actividades
jurisdiccionales que le son propias, se causen daños de manera directa.

La responsabilidad del Estado Juez se puede verificar en cualquier tipo de proceso, sea éste penal,
laboral, civil, mercantil, contencioso-administrativo y sobre cualquier tipo de decisión, autos o
sentencias tanto definitivas como interlocutorias.

Como lo resalta Carmelo De Grazia, antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1999 la

jurisprudencia había rechazado el pago de indemnizaciones relativas a faltas cometidas por los
operadores de la justicia. Así De Grazia cita la decisión de la Sala Político-Administrativa en el caso
Luis Omar Alarcón quien había sufrido prisión preventiva por un auto de detención
posteriormente revocado por la decisión definitiva.

En contraste con lo anterior la misma Sala Político-Administrativa del tribunal Supremo de

Justicia en reciente decisión de fecha 18 de junio de 2000 (Caso: CANTV) ha reconocido la
posibilidad de exigir la responsabilidad del Estado por su actividad jurisdiccional al señalar:

«[...] en lo que respecta a la actividad jurisdiccional, -que (...) la Responsabilidad del Estado es
perfectamente admisible y de hecho ello es una posibilidad y exigencia de fuerza constitucional -,
bien que ciertamente la particularidad de la actividad en juego trae consigo ciertas limitaciones
aceptables y necesarias tales como, por un lado, la utilización de niveles altos de anormalidad
funcional - esto es, dada la dificultad de la función jurisdiccional, exigiéndose la falta grave- y, por
otro lado, la exclusión de responsabilidad en relación al contenido de las sentencias definitivas...”, y
que tal determinación en el campo de la responsabilidad, “...se dirige fundamentalmente al caso de
las sentencias erróneas o errores judiciales...”.

Comparte esta Sala el criterio de la conexidad de los supuestos antes mencionados con la idea de
la Responsabilidad de la Administración por funcionamiento anormal (del servicio de la
Administración de justicia), aún cuando considera menester incluir un “no” menos importante
supuesto al caso del funcionamiento anormal del Poder Judicial, referido al ilícito de la “denegación
de justicia”, que bien puede configurar la abstención del juez a emitir un pronunciamiento en la
etapa cognitiva, así como también en el incumplimiento de ejecutar la decisión judicial que acordó
un derecho a la parte en el juicio a que diera lugar.

Así pues, con la existencia de estos tres supuestos y las diversas manifestaciones de cada uno de
ellos en las diversas materias, se puede establecer la Responsabilidad del Estado Juez, partiendo
de la noción de que la justicia es por demás un servicio público cuya prestación está garantizada
plenamente en la Constitución de la República, y como tal, debe cumplir con las características
inherentes a su funcionalidad, so pena de incurrir en falta grave por la anormalidad en su
funcionamiento».

En sentido similar se ha pronunciado también la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en

decisión de fecha 1 de junio de 2000 (Caso: Ashlye Alonzo A. vs República (Ministerio de Justicia),
en la que luego de declarar inadmisible una acción de amparo por estimar que había perdido todo
objeto dada la irreparabilidad de la situación jurídica infringida –en el caso en cuestión el
accionante había sido condenado a cumplir una pena de prisión de seis años y para el momento en
que la Corte se pronunció sobre la admisibilidad de la misma, dicha pena había transcurrido
íntegramente- señaló:

«[...] esta Corte considera conveniente aclarar que, en este caso no queda a salvo la
responsabilidad del Estado por retardo judicial injustificado, según lo dispuesto en el tercer párrafo
de] artículo 255 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que consagra lo
siguiente:

"Los jueces o juezas son personalmente responsables, en los términos que determina la ley, por
error, retardo u omisiones injustificadas, por la inobservancia sustancial de las normas procesales,
por denegación, parcialidad, y por los delitos de cohecho y prevaricación en que incurran en el
desempeño de sus funciones.”

Como es evidente de la disposición transcrita, el ciudadano cuenta ahora con una clara protección
constitucional contra el retardo judicial, el cual hace nugatorio el derecho a la tutela judicial efectiva,
consagrada en el artículo 26 de la Carta Magna. Este retardo es particularmente grave cuando se
trata de procesos que se supone deben ser breves, en los que se ventilan pretensiones de amparo
a los derechos y garantías constitucionales, dado el carácter de derecho fundamental que el
amparo posee según el artículo 27 de la Constitución vigente y poseía según el 49 de la derogada
de 1961 [...]

Esta Corte, tal como está conformada en la actualidad, se resiste a creer que fue materialmente
imposible pronunciarse sobre la admisión de la pretensión de amparo a que se refiere la presente
causa, en prácticamente ocho años transcurridos desde que la pretensión fue ejercida ante este
órgano jurisdiccional. La responsabilidad del Estado juez y la personal de los Jueces, por el
perjuicio causado por el mencionado retardo no quedan a salvo, se insiste, no obstante el
dispositivo del presente fallo, y así se declara”.

1. La responsabilidad del Estado por la privación judicial de libertad

El Código Orgánico Procesal Penal establece la responsabilidad directa del Estado en aquellos
casos de privación judicial de libertad posteriormente revocada. En este sentido, el Código
distingue dos situaciones diferentes, atendiendo al momento en el cual se hubiere producido la
privación de libertad, a saber:

a) Revisión de sentencias definitivamente firmes

En Venezuela procederá la responsabilidad del Estado si la privación de libertad se produce en

virtud de una sentencia definitivamente firme, que sea ulteriormente anulada en virtud del recurso
extraordinario de revisión, cuyas causales se encuentran previstas en el artículo 470 del referido
Código, y son las siguientes:

“l.- Cuando en virtud de sentencias contradictorias estén sufriendo condena dos o más personas
por un mismo delito que no pudo ser cometido más que por una sola;

2.- Cuando la sentencia dio por probado el homicidio de una persona cuya existencia posterior a la
época de su presunta muerte resulte demostrada plenamente;

3.- Cuando la prueba en que se basó la condena resulta falsa;

4.- Cuando con posterioridad a la sentencia condenatoria, ocurra o se descubra algún hecho o
aparezca un documento desconocido durante el proceso, que sean de tal naturaleza que hagan
evidente que el hecho no existió o que el imputado no lo cometió;

5.- Cuando la sentencia condenatoria fue pronunciada a como consecuencia de prevaricación o

corrupción de uno o más jueces que la hayan dictado, cuya existencia sea declarada en sentencia
firme;

6.- Cuando se promulgue una ley penal que quite al hecho el carácter de punible o disminuya la
pena establecida”.

Al respecto, el artículo 275 del Código Orgánico Procesal prevé que “en todos los casos
anteriormente señalados es posible que se anule una sentencia definitivamente firme a través del
extraordinario recurso de revisión. Si ello ocurre, la responsabilidad del Estado es automática –
salvo que la revisión sea consecuencia del supuesto previsto en el numeral 6 del artículo 470,
antes transcrito, en cuyo caso no habrá derecho a obtener reparación alguna. En los restantes
supuestos (numerales 1 al 5 del artículo 470 ejusdem) se deberá indemnizar al condenado que
resulte absuelto “...en razón del tiempo de privación de libertad...”.

Cabe insistir que en estos casos, la responsabilidad del Estado es automática, de manera que no
hace falta seguir un juicio autónomo para establecer dicha responsabilidad, sino que por el
contrario el mismo Tribunal que declare con lugar la revisión de la sentencia que origina
indemnización “...fijará su importe computando un día de pena o medida de seguridad por un día
de salario base de Juez de primera instancia" (artículo 276 ejusdem). Únicamente habrá necesidad
de instaurar una demanda autónoma cuando se pretenda una indemnización mayor”.[34]

b) Revocatoria de sentencias que no hayan adquirido firmeza, a través de los recursos ordinarios

El segundo supuesto de responsabilidad del Estado por su actuación judicial trata de casos en los
cuales el procesado ha sufrido privación judicial en virtud de una sentencia que no ha adquirido
firmeza. En tales situaciones, habrá lugar a indemnización por el tiempo de privación de libertad,
siguiendo las mismas reglas anteriormente explicadas, si la detención es revocada a través de un
fallo con fuerza de cosa juzgada que declare: (i) que el hecho no reviste carácter penal o (ii) que no
se comprobó la participación del imputado.

La Sala Político Administrativa en el caso Luis Omar Alarcón, en el cual el accionante había estado
en prisión preventiva como consecuencia de un auto de detención, el cual fue revocado en la
sentencia definitiva, desconoció la responsabilidad del Estado por el ejercicio de la actividad
jurisdiccional al establecer que “... de todo lo anteriormente expuesto se desprende que no existen
en los autos elementos de convicción que comprueben haberse cometido ningún hecho ilícito
imputable a la República y que engendre contra ella, por tanto, la obligación de reparar daños
materiales que de ello puedan derivarse” (CSJ/SPA 16.06.80).
No obstante, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en el caso Alí Quiñonez, en el cual
el accionante solicitó indemnización por daños y perjuicios como consecuencia de una orden de
arresto por medio de la cual fue detenido por ocho días, estableció lo siguiente:

“…si bien la Corte no entra en profundidad sobre la materia, reconoció que cuando los jueces
ejercen potestades disciplinarias realizan actividades administrativas, por lo que, debe declararse
en el presente caso la responsabilidad patrimonial de la administración, en virtud de los hechos
dañosos originados por la actividad administrativa ejercida por el juez y no en virtud de la actividad
judicial como tal, sin embargo, debe aclararse que en aquellos casos en que se causen daños por
mal funcionamiento del sistema de justicia en funciones judiciales (estado-juez), también existe la
posibilidad de obligar al Estado al pago de indemnizaciones…” (énfasis añadido)
(CPCA 09.06.2000).

2. La responsabilidad del Estado por faltas en la Administración de Justicia

Además de los supuestos antes mencionados, la responsabilidad del Estado por su actividad
jurisdiccional puede generarse bien por (i) error judicial o (ii) por omisión injustificada en la labor de
impartir justicia (i.e. denegación o retardo injustificado).

a) El error judicial

Este constituye la principal causa generadora de la responsabilidad del Estado Juez, y es que en
ejercicio de la facultad de juzgar, el juez no está exento de incurrir en falsas apreciaciones de
derecho o de hecho generadoras de responsabilidad. El error judicial es, en definitiva, una
alteración de la realidad fáctica o jurídica que le ha sido planteada, hecha por el juez en la
sentencia, bien por incurrir en una errónea apreciación de los hechos, en su adecuación a los
supuestos legales, previstos en el ordenamiento jurídico o en la aplicación de las normas legales.

De allí que, dependiendo de las circunstancias en las que se verifique el error judicial, éste será de
hecho (error en la apreciación de la realidad fáctica) o de derecho (error en la aplicación de la ley).
No obstante, esta distinción ha originado discusión en la doctrina en torno a cual de estos errores
es capaz de generar la responsabilidad del Estado.
Así, se sostiene que el error de derecho, derivado de la equívoca aplicación o interpretación de la
ley no puede dar origen a la responsabilidad del Estado, desde que éste puede ser subsanado a
través de los mecanismos recursivos previstos en la ley, siendo en consecuencia el error judicial de
hecho el único capaz de hacer responsable al Estado. Sin embargo, esta distinción carece de
relevancia, pues a pesar del sistema recursivo, el error de derecho puede verificarse incluso en la
decisión definitiva adoptada en segunda instancia por el tribunal de alzada. Aunado a ello, «[...] el
error de hecho por sí solo jamás será determinante de responsabilidad, ya que cualquiera que sea
el vicio determinante de la resolución, el error judicial no estará en los hechos o en las pruebas en
sí mismos considerados, sino en el modo de subsumir a éstos en el ordenamiento jurídico, cuya
aplicación en cada caso resulte obligada. En consecuencia, será en el encuadramiento jurídico de
los hechos donde se presentará, en general, el error judicial».[35]
De esta forma -Tawil citando a Reyes Monterreal- el error judicial capaz de generar la
responsabilidad del Estado se producirá cuando «del contexto de la sentencia, de la realidad de los
hechos y sus circunstancias y de la apreciación de la prueba, por una parte y, por la otra, de la
confrontación entre la solicitud dada y la que jurídicamente convenía al caso, resulte manifiesta la
materialidad de la equivocación».[36]

Pero el error judicial que genera responsabilidad debe ser grave, inaceptable, e inexcusable.
Siguiendo el esquema planteado por el prenombrado autor, las notas características del error
judicial capaz de generar la responsabilidad del Estado han sido estudiadas en la doctrina desde
dos posturas, a saber: a) Una primera posición que otorga relevancia a la causa de la decisión
jurídica errónea, conforme a la cual el error existirá cuando por dolo, negligencia o errónea
apreciación de los hechos, el juez dicta una decisión injusta no acorde con la realidad; b) Una
segunda posición que visualiza el error judicial como resultado equívoco no ajustado a la ley, bien
por derivar de una incorrecta aplicación del derecho o de una errónea apreciación fáctica. Así,
bastará cotejar la solución adoptada con la que exclusivamente procede en el caso enjuiciado, para
determinar si en efecto, existe error judicial.[37]

En nuestro país, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha reconocido que
“la Responsabilidad del estado es perfectamente admisible y de hecho ello es una posibilidad y
exigencia de fuerza constitucional... tal determinación en el campo de la responsabilidad [...] se
dirige fundamentalmente al caso de las sentencias erróneas o errores judiciales. De igual manera
el supuesto del funcionamiento anormal del Poder Judicial, referido al ilícito de la “denegación de
justicia”, que bien puede configurar la abstención del juez a emitir un pronunciamiento en la etapa
cognitiva, así como también en el incumplimiento de ejecutar la decisión judicial que acordó un
derecho a la parte en el juicio a que diera lugar...”.[38]

b) La omisión y el retardo judicial injustificado

La omisión y el retardo judicial injustificados se verifican por lo general por las dilaciones ocurridas
durante la tramitación del proceso, las cuales, para generar responsabilidad del Estado, deberán
estar sujetas a altos estándares de anormalidad en la prestación del servicio. No producirán la
responsabilidad del Estado los retardos propios de la correcta observancia de los lapsos
establecidos por la ley.

Este retardo puede presentarse, obviamente, en cualquier fase del procedimiento y no debe
relacionarse únicamente con las sentencias o decisiones del Tribunal y su ejecución. Caben
encuadrar también en este supuesto los retrasos injustificados ocurridos en la sustanciación del
proceso (citaciones y notificaciones por cualquier vía, comisiones, etc.) o aquellos relacionados con
la inejecución de las sentencias.

De otra parte, pensamos que la redacción del artículo 49, ordinal 8 de la Constitución no deja
dudas, en nuestro criterio, de que el particular siempre tendrá la posibilidad de exigir directamente
al Estado la responsabilidad en materia judicial, incluso cuando dichas faltas sean imputables
personalmente al juez, tales como las previstas en el artículo 255 ejusdem relativas a la
parcialidad, denegación, prevaricación, inobservancia de normas procesales, dado que, en todo
caso, esa falta personal del juez, que se desdobla en una falta del servicio, comporta
necesariamente un anormal funcionamiento del sistema de justicia por el cual el Estado deberá
responder, sin perjuicio de ejercer las acciones de regreso correspondientes contra los jueces
implicados.

La jurisprudencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia estableció en el caso

Luis Alberto Bacca la posibilidad de que el Estado sea responsable por los daños y perjuicios
ocasionados a un particular como consecuencia de un retardo injustificado o una omisión judicial,
al establecer lo siguiente: “...todo retardo injustificado de un acto procesal que ha debido tener
lugar, que lesiona a una parte en su situación jurídica, amenazando la irreparabilidad de la misma,
es atacable por la vía del amparo; pero hay conductas activas de los jueces que retardan
injustificadamente la declaración o actuación de los derechos de una de las partes, interfiriendo con
la garantía judicial que consagra el artículo 49 de la Constitución vigente, tal como ocurre cuando
un juez oye una apelación en ambos efectos, cuando ha debido oírla en uno sólo, retardando así
un acto que ha debido llevarse a cabo”.[39]

3. La responsabilidad del Estado por actuaciones no jurisdiccionales

También generará la responsabilidad del Estado los daños causados por los órganos del Poder
Judicial por actos que si bien no son jurisdiccionales si son inherentes a su actividad, tales como la
desaparición de expedientes, dinero u objetos consignados en los tribunales, la reducción
injustificada de los días y horas de despacho, etc.
Así, la doctrina venezolana –Ortiz Alvarez- sostiene que la responsabilidad por acto del Poder
Judicial abarca no sólo la actividad jurisdiccional del Estado propiamente dicha derivada de sus
sentencias erróneas, sino se extiende también a las actividades que si bien estrictamente no son
jurisdiccionales, están vinculadas con la función de administrar justicia, como serían los supuestos
relacionados con la actividad de policía judicial y los problemas relativos a la instrucción o pérdida
de dinero, títulos y demás objetos que hubieren sido consignados en los tribunales.[40]

VI. La Responsabilidad del Estado Legislador

La responsabilidad del Estado por la aplicación de sus leyes es un tema cuyo reconocimiento por
los distintos ordenamientos jurídicos ha sido muy difícil. La explicación de esta circunstancia –
Concheiro del Río- «no es otra que la concepción de la misma como un ataque frontal a la
soberanía del Estado o, en expresión de Santamaría Pastor, a la “médula del poder”».[41]

En muchos casos la propia ley prevé cual será el régimen indemnizatorio aplicable a los daños que
hubiere causado su aplicación. En el caso venezolano cabe citar, entre otras, la Ley de 24 de
marzo de 1854 que declaró la abolición de la esclavitud, previendo el pago de una indemnización
en favor de los dueños de esclavos liberados; la Ley de 28 de mayo de 1850 que estableció la
obligación del Estado de resarcir los daños causados a los acreedores por la aplicación de la Ley
de Espera y Quita de fecha 9 de abril de 1849 que previó una moratoria para el pago de deudas
vencidas y la Ley Orgánica que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos
del 29 de agosto de 1975.

No obstante, en otros casos, la ley puede negar de forma expresa o tácita todo resarcimiento por
los daños que su aplicación pudiere causar y es aquí donde un sistema de responsabilidad integral
del Estado debe prevalecer. En estos casos, en opinión de Garrido Falla, «el silencio de la ley, y
por vía de responsabilidad patrimonial por daños inferidos a los particulares, debe presumirse la
existencia de indemnización».[42]

Tenemos que invocar de nuevo la constitución de 1999 que reconoce de manera clara y expresa la
responsabilidad patrimonial del Estado cuando el artículo 140 prevé que “el Estado responderá
patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos,
siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración Pública”.
Adicionalmente, esto también ha sido ya resaltado, este principio general fue desarrollado en la
Exposición de Motivos de la Constitución para incluir la responsabilidad por funcionamiento normal
o anormal de servicios públicos, así como la responsabilidad derivada de la actividad judicial y
legislativa, entre otras.

En Venezuela, el Profesor Lares Martínez afirma que “el verdadero fundamento de la

responsabilidad del Estado por actos legislativos se halla en el principio de la igualdad de los
particulares ante las cargas públicas, que es una consecuencia del principio de la igualdad
jurídica.” (destacado nuestro). Por tanto, sostiene el autor, si la ley, que se supone encaminada a
favorecer a la comunidad daña gravemente a un individuo o a una minoría, es justo que el
patrimonio público responda de aquel agravio, porque así las cargas públicas no pesan sólo sobre
los damnificados sino sobre la colectividad entera.[43]

Tal y como se estableció anteriormente, la exposición de motivos desarrolla este principio e incluye
la responsabilidad por cualquiera de las actividades públicas del Estado.

La doctrina venezolana –Lares Martínez- considera que la responsabilidad del Estado por los actos
legislativos será procedente cuando concurran lo siguientes requisitos:

a) Que el perjuicio causado sea especial, es decir, que se haya afectado a un grupo determinado
de individuos.

b) Que el perjuicio sea cierto y apreciable en dinero.

c) Que sea de gravedad suficiente.

d) Que la actividad prohibida o suprimida o la situación afectada no hayan sido contrarias a la

salud, a la moral o al orden público y, en términos generales, que no haya sido antijurídica.

El citado autor afirma que la singularidad del daño es indispensable para la procedencia de la
responsabilidad. Es decir, “debe haberse sacrificado un derecho concreto o el contenido mismo de
un derecho y no se trate de una mera limitación que la ley imponga a un derecho abstractamente
considerado”.[44]

Asimismo debe tenerse en cuenta que la decisión de la Sala Político-Administrativa del Tribunal
Supremo de Justicia del 9 de octubre de 2001 (Caso Hugo Eunices Betacourt Zerpa) se refiere,
precisamente, a la responsabilidad integral del Estado, y como tal, que abarca a todas las
funciones que a éste corresponden. De allí, la posibilidad de que sea condenado igualmente en el
caso de daños producidos como consecuencia de la aplicación de la ley.

1. Supuestos de responsabilidad del Estado legislador

Los supuestos de responsabilidad patrimonial del Estado por su actividad legislativa son tres, a
saber: leyes con contenido expropiatorio, leyes posteriormente declaradas inconstitucionales y
cuya aplicación haya originados perjuicios económicos y leyes cuya aplicación merece algún
grado de compensación.

a) Leyes expropiatorias

Las leyes de contenido expropiatorio son aquellas que suponen la privación del derecho de
propiedad de los particulares sobre sus bienes por casas de interés general (vgr. leyes de
nacionalización, leyes de demanialización). En estos casos, deberá el Estado indemnizar a los
particulares como consecuencia de la expropiación del bien. Así, afirma Garrido Falla, “la
indemnización expropiatoria es la consecuencia de una actividad lícita de la Administración [...] con
la simultanea compensación que implica el reconocimiento de su derecho a percibir el justo precio
del bien sacrificado”.[45]

La Constitución de 1999 establece una disposición especial que prevé la indemnización de los
particulares en los casos de expropiación. Así, el artículo 115 establece que «sólo por causa de
utilidad pública o interés social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización,
podrá ser declarada la expropiación de cualquier clase de bienes» (énfasis añadido).

Puede presentarse el supuesto en el cual el propio texto de la ley niegue de manera expresa la
responsabilidad del Estado por expropiación, en cuyo se podrá interponer un recurso de nulidad
por inconstitucionalidad ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. En este
sentido, el Tribunal Supremo declaró la nulidad del artículo 90 de la Ley de Tierras y Desarrollo
Agrario, el cual permitía el rescate de fundos propiedad del Instituto Agrario Nacional, sin
indemnización de las bienhechurías ejecutadas por el ocupante.[46]

b) Leyes declaradas inconstitucionales

El segundo supuesto se basa en la posibilidad de exigir la responsabilidad del Estado por daños
como consecuencia de leyes que sean declaradas nulas por sentencia del Tribunal Supremo de
Justicia. Sostiene Parada, que “dichos daños deben ser indemnizados en la forma y medida en que
lo son los originados por una resolución o una disposición reglamentaria que se declare ilegal y [...]
sin dar por supuesto o prejuzgar que dichos daños se han producido por el simple hecho de la
anulación”.[47]
En Venezuela se presentó el caso en el cual, la Corte Suprema de Justicia en Pleno en sentencia
del 14 de diciembre de 1999, declaró la nulidad parcial de un dispositivo contenido en el artículo 59
del Código Orgánico Tributario, y en consecuencia, se anuló el Parágrafo Único del referido
artículo, relativo a los intereses moratorios e indexación de las deudas tributarias. Sin embargo, en
la sentencia aclaratoria –dictada por la Sala Constitucional el 26 de julio de 2000- se determinó que
la nulidad de la referida norma no incide sobre la validez y eficacia de los actos dictados con
fundamento en el referido Parágrafo Único del artículo 59, que para la fecha del fallo hubieren
quedado definitivamente firmes, en virtud de un acto administrativo que no haya sido recurrido, o
por haber recaído decisión judicial que causara cosa juzgada. Por tanto, se negó, en la práctica, la
posibilidad de que las personas afectadas por actos firmes dictados con fundamento en una norma
inconstitucional obtengan la indemnización por los daños sufridos.

c) Leyes cuya aplicación causa lesiones que merecen algún grado de compensación.

De Grazia, que introduce esta discusión en la doctrina Venezolana, reseña en este rubro a las
leyes que sin llegar a ser de contenido expropiatorio imponen, sin embargo, limites a los derechos
de los administrado de tal forma graves que suponen la negación de las expectativas legitimas y,
en algunos casos, perjuicios económicos, tan acentuados que precisan se
compensados. Corresponderá a la jurisprudencia determinar si las expectativas legítimas cuando
son afectadas por el legislador merecen indemnización.

EVOLUCIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO EN VENEZUELA

En Venezuela los antecedentes se remontan a la Colonia en la que encontramos las Leyes de

Indias donde se consagra la institución de la Intendencia, que ejerció una jurisdicción especial
contenciosa en las causas de haciendas y economía de guerra. Ante ella se reclamaban los
perjuicios ocasionados por los funcionarios coloniales a los particulares, aunque se debe señalar
que la responsabilidad del hecho que ocasionaba el daño recaía personalmente sobre el
funcionario que lo realizare y no sobre la Corona que en todo caso era la responsable.
La responsabilidad del Estado en Venezuela, se asoma como principio en la Constitución de
1830, en cuyo artículo 147 se establece como atribuciones de la Corte Suprema de Justicia: "el
conocer de las controversias que resultaren de los Contratos y negociaciones que celebre el
poder ejecutivo por si o por medio de los agentes (Las Constituciones de Venezuela, p.349.) y
es con la Ley del 17 de Mayo de 1877 que se consolida tal principio, al permitirse reclamar a la
Nación la indemnización por expropiación y perjuicios, con lo cual entramos en la última fase
de la evolución de esta materia a nivel nacional al consagrarse el principio de la responsabilidad
del Estado por las lesiones al interés de los particulares ocasionados por su actividad.
Este principio ha sido modificado en las Constituciones y leyes sucesivas hasta llegar al
artículo 47 de la Constitución de 1961 y que tiene su origen en la Constitución de 1911; el cual
establece en ningún caso podrían pretender los venezolanos ni los extranjeros que la República,
los Estados, los Municipios les indemnicen por daños, perjuicios o expropiaciones que no
hayan sido causadas por autoridades legítimas en el ejercicio de su función pública. Por su
parte, el artículo 206 de la Constitución de la República también se refiere a la responsabilidad
del Estado en ejercicio de la actividad administrativa; el cual dispone "...Los órganos de la
jurisdicción contencioso-administrativa son componentes para anular los actos administrativos
generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al
pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad
de la administración, y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones
jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa"

1. Reconocimiento Constitucional

En el Derecho Venezolano uno de los principales problemas que enfrentó la construcción del
sistema de responsabilidad patrimonial del Estado, separado del régimen de responsabilidad civil,
fue la reticencia de la jurisprudencia –durante casi todo el tiempo de vigencia de la Constitución de
1961- en darle virtualidad a las normas constitucionales que permitían encauzar la responsabilidad
del Estado bajo reglas de Derecho Público.

Así, el desarrollo jurisprudencial venezolano para establecer un sistema autónomo de

responsabilidad del Estado, si bien se fundamentó en ocasiones en regulaciones constitucionales
que proclamaban tal responsabilidad, se inició por medio de la aplicación de soluciones previstas
en el Derecho Civil.

De esta situación, ha tomado conciencia en fecha reciente nuestro máximo Tribunal, cuando ha
señalado que si bien en otras oportunidades se han acordado indemnizaciones a los ciudadanos
por responsabilidad de la Administración con fundamento en las normas del Código Civil relativas a
la responsabilidad por hecho ilícito y por guarda de cosas, debe tenerse en cuenta lo que la
doctrina, desde hace ya varias décadas ha venido insistiendo en que “...no es propio acudir a las
fuentes de las obligaciones que rigen en materia civil para declarar la responsabilidad de la
Administración por su actividad, especialmente por lo que respecta a su actividad extracontractual”.
[7]

En efecto, la ausencia de normas de derecho positivo que explican esta inadecuada tendencia no
la justifican, ya que la responsabilidad del Estado puede establecerse sobre la base de los
principios generales del Derecho Administrativo, que en nuestro caso tienen base constitucional.

Así, el establecimiento en Venezuela del principio de responsabilidad del Estado data de 1811 con
la consagración de normas atributivas de competencias jurisdiccionales al Poder Judicial de la
Confederación para conocer de «las diferencias en que el Estado Federal tenga o sea parte» (art.
115).

Posteriormente, en la Constitución de 1830 se incluyó la declaración genérica según la cual el

gobierno de Venezuela «es y será siempre republicano, popular, representativo, responsable y
alternativo». El carácter responsable del gobierno venezolano fue repetido en las constituciones
sucesivas e incluido en todas las que se dictaron en el curso del siglo xx. Sin embargo, es en la
Constitución de 1901 –antecedente inmediato del artículo 47 de la Constitución de 1961- cuando
se consagra, ya no como norma atributiva de competencia del Máximo Tribunal, el primer precepto
rector de la responsabilidad patrimonial del Estado. En efecto, el parágrafo único del artículo 14 de
la Constitución de 1901 establecía: «[...] En ningún caso podrán pretender, tanto los nacionales
como los extranjeros, que la Nación ni los Estados les indemnicen daños, perjuicios o
expropiaciones que no se hayan ejecutado por autoridades legítimas, obrando en su carácter
público». Esta regulación se mantuvo prácticamente idéntica en las Constituciones posteriores:
1904 (art. 15); 1909 (art. 21); 1914 (art. 17); 1922 (art. 17); 1925 (art. 39); 1928 (art. 39); 1929 (art.
39); 1931 (art. 39); 1936 (art. 39); 1945 (art. 40); 1947 (art. 24); 1953 (art. 31).
También en la Constitución de 1901 se estableció la responsabilidad individual del funcionario por
extralimitación de funciones en el ejercicio del Poder Público. Esta responsabilidad fue consagrada
de manera similar por todas las Constituciones dictadas con posterioridad, a excepción de la
Constitución de 1953.

Es la Constitución de 1961, con una vigencia de casi 40 años, la que consagró normas
fundamentales del Estado de Derecho que permitieron el desarrollo legislativo, doctrinario y
jurisprudencial del tema de la responsabilidad del Estado.

En este sentido, la separación de los poderes, el principio de legalidad, el control de la actividad de

la Administración y su responsabilidad, así como la consagración con rango constitucional de la
jurisdicción contencioso-administrativa, permitieron, sin duda, un importante desarrollo de la
responsabilidad del Estado.

Proclamaba esta Constitución, en sus primeras disposiciones, la responsabilidad del Estado al

establecer que el “gobierno de la República de Venezuela es y será siempre democrático,
representativo, responsable y alternativo” (énfasis añadido).

Asimismo, el artículo 47 de la Constitución de 1961 establecía en forma expresa la responsabilidad

patrimonial del Estado en términos muy particulares, pues se reconocía la responsabilidad
señalando que ella no podía en ningún caso ser pretendida si los daños no hubiesen sido
causados por autoridades legítimas de la República o las demás entidades locales. Así el artículo
47 disponía: «En ningún caso podrán pretender los venezolanos ni los extranjeros que la
República, los Estados o los Municipios les indemnicen por daños, perjuicios o expropiaciones que
no hayan sido causados por autoridades legítimas en el ejercicio de su función pública».[8]

Esta norma se considera la base constitucional de un sistema autónomo de responsabilidad

administrativa extracontractual. Así lo estableció el Tribunal Supremo al indicar que “...la
responsabilidad del Estado provenía de la interpretación en contrario de la norma invocada
(artículo 47) como consecuencia de la excepción de la República, los Estados y los Municipios de
responder por daños causados por personas ajenos a éstos” (paréntesis nuestro).[9]

Además, la consagración constitucional (art. 206) de la jurisdicción contencioso administrativa que

correspondía –y hoy aún corresponde- a la Corte Suprema de Justicia y a los demás Tribunales
que determine la ley, ponía de relieve el acento que el Constituyente hacía en el control de la
arbitrariedad de la Administración como un elemento fundamental para el Estado de Derecho. En
este sentido, la norma no sólo contemplaba esta especial jurisdicción, sino que le atribuía la
competencia para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho,
incluso por desviación de poder, y condenar al pago de los “daños y perjuicios originados en
responsabilidad de la Administración” y “disponer lo necesario para el restablecimiento de las
situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa”.

El principio de la tutela judicial efectiva, derivado del artículo 68 de la Constitución de 1961,[10]

sirvió igualmente de fundamento a la jurisprudencia, no sólo para el establecimiento de la
responsabilidad estatal, sino además para garantizar la efectividad de los fallos, tanto en lo relativo
a las potestades cautelares del juez, como para superar los escollos de las dificultades en la
ejecución de la sentencia.

Por lo que se refiere a la responsabilidad por actividad lícita, el principio constitucional de igualdad
ante las cargas públicas[11] y la garantía de la indemnización expropiatoria[12] constituyeron
también base para el desarrollo jurisprudencial de la responsabilidad del Estado y de sus
funcionarios.

En efecto, la Constitución de 1961 contenía una serie de artículos en los que se afirmaba la
responsabilidad de los funcionarios por el ejercicio de la función pública, incluida la del Presidente y
sus Ministros (Artículos 46, 121, 192 y 196).
Posteriormente, en el año 1999 se llevó a cabo en Venezuela un proceso constituyente que
culminó con la promulgación de la Constitución de 1999 vigente. En este nuevo texto constitucional
se reconoce de manera expresa el principio de la responsabilidad patrimonial del Estado en el
artículo 140, el cual establece lo siguiente:

“El Estado responderá patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en cualquiera de
sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración
Pública”.

Esta norma declara de manera expresa la responsabilidad del Estado por daños que le sean
imputables a la Administración. Adicionalmente, esta disposición ha sido desarrollada en la
Exposición de Motivos de la Constitución, para abarcar la responsabilidad por funcionamiento
normal o anormal de los servicios públicos, así como la responsabilidad derivada de la actividad
judicial, legislativa, administrativa y, de manera general, la que se derive de la actuación de
cualquiera de los otros órganos del Estado. En tal sentido, en la exposición de motivos del
precitado artículo 140 se lee:

«Finalmente, en las disposiciones generales, se establece bajo una perspectiva de derecho público
moderna, la obligación directa del Estado de responder patrimonialmente por los daños que sufran
los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al
funcionamiento, normal o anormal, de los servicios públicos y por cualesquiera actividades
públicas, administrativas, judiciales, legislativas, ciudadanas o electorales, de los entes públicos o
incluso de personas privadas en ejercicio de tales funciones» (resaltado nuestro).[13]

El carácter general de esta disposición es claro. Así, los particulares podrán exigir la
responsabilidad del Estado bien por falta o por sacrificio particular derivado de un daño causado
por los servicios públicos o por cualquier actividad pública sea administrativa, judicial, legislativa,
de control o electoral de los entes públicos o privados en ejercicio de tales funciones. El nuevo
sistema pone el acento en el daño sufrido por la victima -administrado- y no en la culpa.

De igual manera, la Constitución de 1999 consagra, de forma expresa, la responsabilidad

patrimonial del Estado por la actividad judicial, la cual se refiere principalmente a los supuestos de
error judicial y retardo u omisión injustificados. Así, el artículo 48, numeral 8 establece:

“Toda persona podrá solicitar del Estado el restablecimiento o reparación de la situación jurídica
lesionada por error judicial, retardo u omisión injustificada. Queda a salvo el derecho del o de la
particular de exigir la responsabilidad personal del magistrado o magistrada, juez o jueza; y el
derecho del Estado, y de actuar contra éstos o éstas”.

El principio general de responsabilidad patrimonial del Estado se ve respaldado por las

disposiciones referentes al derecho a la tutela judicial efectiva,[14] el principio de igualdad ante las
cargas públicas –fundamento moderno de la responsabilidad-[15] y la garantía indemnizatoria en la
expropiación.[16]

Por su parte, la norma que consagra la jurisdicción contencioso administrativa incluye ahora su
competencia para conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos.[17] Esta inclusión
es importante dada la circunstancia de que en Venezuela los servicios públicos, en su mayoría –
bien estuvieren a cargo de empresas del Estado o de particulares- se sustraían del juzgamiento de
su responsabilidad por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa y de allí la
aplicación del ordenamiento civil para regular tal responsabilidad.

De igual forma, el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado es complementado con otras
disposiciones constitucionales que coadyuvan a su aplicación, entre las que destacan:
a) Los artículos 26 y 49 de la Constitución que consagran en forma expresa el derecho de lo
particulares de acudir a los órganos de justicia para hacer valer sus intereses frente a los daños
ocasionados por la Administración y recibir de éstos una tutela judicial efectiva

b) Artículos 7, 25, 46, 49, 139, 141, 199, 200, 216, 222, 232, 244, 255, 281 y 285 relativos a la
responsabilidad de los funcionarios públicos.

c) Artículos 232, 242, 244 atinentes a la responsabilidad del Presidente de la República y los
Ministros.

d) Artículos 19, 29, 30, 31 y 46 relativos a la responsabilidad por violación de derechos humanos.

e) Artículos 55, 115, 156, ordinal 2° referidos a la garantía de la propiedad e

integridad patrimonial.

f) Artículos 1, 2, 19, 21, 133, 299, 311 y 316 relacionados con el principio de igualdad ante las
cargas públicas.

g) Artículo 117 referido al derecho a gozar de bienes y servicios de calidad y a la indemnización en

caso de incumplimiento de tal derecho.

Resulta evidente que el desarrollo de estas normas constitucionales han creado una base
normativa suficiente para la aplicación del sistema de responsabilidad patrimonial del Estado
construido por el Derecho Administrativo.

2. Reconocimiento Legal

A nivel legislativo, antes de la constitución de 1999, ciertas normas especiales desarrollaban la

materia de la responsabilidad patrimonial del Estado de manera particular. Así, la Ley Orgánica de
la Corte Suprema de Justicia, en su artículo 131, reafirma la facultad de condenar a la
Administración a indemnizar a los particulares al establecer:

“En su fallo definitivo la Corte declarará si procede o no la nulidad del acto impugnado y
determinará los efectos de su decisión en el tiempo. Igualmente, la Corte podrá de acuerdo con los
términos de la respectiva solicitud, condenar el pago de sumas de dinero y a la reparación de
daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración, así como disponer lo
necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la
actividad administrativa”.

Asimismo, los artículos 42, ordinal 15º; 182, ordinal 2º y 3º; 183, ordinal 1º; y 185, ordinal 6º,
ejusdem, consagran el principio según el cual todas las demandas intentadas contra la República,
los Estados y Municipios, Institutos Autónomos o contra las empresas del Estado, son del
conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Adicionalmente, otras normas desarrollan aspectos concretos, tales como el artículo 36 de la Ley
de Expropiación por Causa de Utilidad Pública, el cual establece que “habrá lugar a indemnización
cuando a los propietarios se los prive de una utilidad, queden gravados con una servidumbre o
sufran un daño permanente que se derive de la pérdida o disminución de sus derechos”.

De otro lado, el artículo 63 de la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio establece que “Los usos
regulados y permitidos por los planes de ordenación del territorio, se consideran limitaciones
legales a la propiedad y, en consecuencia, no originan por sí solos, derechos a indemnizar. Esta
sólo podrá ser reclamada por los propietarios en los casos de limitaciones que desnaturalicen las
facultades del derecho de propiedad, siempre que produzcan daño cierto, efectivo, individualizado,
actual y cuantificable económicamente. [...]”. Asimismo, la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística
contiene una disposición al mismo tenor la anteriormente citada, en el artículo 53.

Mas recientemente la Ley Orgánica de Administración Pública de Octubre de 2001 estableció

-artículo 14- que la administración responderá patrimonialmente por los daños que sufran los
particulares, siempre que la lesión sea imputable a su funcionamiento.

CARACTERÍSTICAS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO

1.- Es general, pues abarca todos sus órganos y toda su actividad en ejercicio de la función
pública; se extiende a todos los daños ocasionados por el Estado, a través de todos sus órganos
en ejercicio de la función pública, ejecutada a través de actos, hechos o contratos, sentencias y
leyes. Así, desde el punto de vista subjetivo, comprende:

a) Todos los entes de la Administración, territoriales ( Nacionales, Estadales o Municipales) o no

territoriales (entes de derecho público o privado), siempre que se hallen en ejercicio de la función
administrativa.

b) La actividad de los órganos legislativos, judiciales y demás órganos autónomos que se inserten
dentro de la organización del Estado.

Ahora bien, por lo que se refiere al aspecto objetivo, la responsabilidad abarca tanto el actuar (a)
ilícito del Estado (responsabilidad por falta o funcionamiento anormal), en su actividad formal (i.e.
actos administrativos, sentencias, normas); en su actividad material (i.e. actuaciones, hechos);
inactividad (i.e. omisiones o abstenciones); y actividad contractual (el tema de los contratos
administrativos), como sus actuaciones (b) lícitas (responsabilidad por sacrificio particular), tales
como las limitaciones generales al derecho de propiedad (i.e. expropiación, servidumbre,
ocupaciones temporales, requisición de bienes en tiempo de guerra, limitaciones por razones
urbanísticas) y la revocatoria por razones de mérito de actos y contratos administrativos. También
se comprende dentro de la responsabilidad del Estado, aquella derivada por los daños causados
por (c) situaciones de riesgo creado (responsabilidad por riesgo o actividades peligrosas).

2.- Es un sistema de responsabilidad directa y objetiva en el que la noción de culpa no resulta

determinante, basta que se verifique el daño por actividad lícita o ilícita imputable a la
Administración, para que nazca en el particular el derecho a ser indemnizado;

3.- Es un sistema mixto que comprende la responsabilidad por falta o funcionamiento anormal del
servicio y la responsabilidad sin falta o por sacrificio particular.

4.- Es un sistema que tiene fundamento en el principio de la integridad patrimonial, conforme al

cual el particular tiene derecho a no soportar sin indemnización el daño sufrido. Carecerá de
relevancia que el autor de la lesión haya actuado en forma lícita o ilícita, lo que realmente importa
es que la víctima que la sufre no tiene el deber jurídico de soportarla sin compensación. La
responsabilidad cubre cualquier tipo de bienes o derechos y el daño o lesión susceptible de
reparación podrá ser material (apreciable en dinero) o moral.
Estas características se derivan de los artículos 140, 26, 49 y 259 del texto constitucional, los
cuales conforman el sistema actual de responsabilidad patrimonial del Estado Venezolano.

LOS PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN

EN LA LEY 30/92

Como es sabido, tres son los presupuestos o requisitos básicos para que se
produzca la responsabilidad patrimonial de la Administración pública: la lesión
resarcible, la antijuridicidad del daño y la relación de causalidad.

Pero antes, vamos a referirnos a dos conceptos claves:

El art. 139.2 utiliza el término "daño". Por tal entiende el TS todo detrimento
patrimonial, es decir, el aumento de un perjuicio o la disminución de un beneficio.
Pues bien, la Ley no se conforma con la existencia del daño sino que exige además
que el mismo sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado.

Este precepto reproduce el art. 122.1 LEF así como la abundante jurisprudencia en
virtud de la cual el concepto técnico de lesión resarcible requiere de la
concurrencia de los siguientes requisitos:

Realidad o efectividad del daño. Es decir, el daño ha de ser actual y no

simplemente potencial, eventual o posible. No debe ser futuro ni posible.

Afección de un bien evaluable económicamente, siendo susceptibles de tal

consideración los daños morales, materiales, corporales o personales. El daño ha
de ser concreto y que exceda de las cargas comunes. En definitiva, ha de tratarse
de una gravedad excepcional.

Individualización en una persona o grupos de personas determinados o

determinables. El daño a de ser, pues, concreto; residenciable en el patrimonio de
personas concretas.

El art. 141.1 utiliza el término "lesión". Por tal se entiende aquél mismo daño pero
cualificado, es decir, un daño al que ha de unírsele la característica de
antijuridicidad, es decir, el "no deber de soportar algo". Por eso hemos de aclarar,
desde este momento, que la antijuridicidad del daño no consiste en que la
conducta dañosa sea contraria a derecho. No consiste, por tanto, en una
antijuridicidad subjetiva, sino que, de acuerdo con el carácter objetivo de la
responsabilidad, se trata de una antijuridicidad también objetiva. Es decir, que la
inexistencia del deber jurídico en el dañado o perjudicado de sufrir y soportar las
consecuencias que de aquel hecho o conducta se deriva para su esfera
patrimonial. El art. 141.1 se expresa en los siguientes términos: "Sólo serán
indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste
no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley".

El problema real y de fondo que se plantea en relación con la lesión y, más

específicamente, en la conversión del daño en lesión a través de la introducción del
elemento de la antijuridicidad, es la falta de claridad en la determinación de si ésta
concurre o no de manera efectiva en la realidad, ya que si se tiene este deber
jurídico no es un prius que aparezca como evidente, sino que el concepto de
antijuridicidad del daño en los términos descritos no acaba de estar perfilado. En
ocasiones, el problema es precisamente determinar si el particular que ha sufrido
el daño debe soportarlo o no, y no puede pensarse que la ausencia de norma
impositiva del daño suponga el deber de indemnizar. ¿Los dueños de restaurantes
y gasolineras deben soportar los perjuicios causados por el cambio de trazado de
una carretera? ¿Resultaría indemnizable el perjuicio sufrido por algunos
particulares por la instalación de una farola en las paredes de su casa? Estos y
otros múltiples supuestos no se hallan establecidos en la ley, por lo que, de
acuerdo con lo anteriormente establecido, serían lesiones perfectamente
indemnizables y sin embargo, en la práctica no sucede así. Existe una conciencia
social que hace que no se solicite indemnización en todos estos supuestos en que
los ciudadanos acaban por entender que están en el deber cívico de soportar
simples molestias que no consideran dignas de resarcimiento.

Por otra parte, llama la atención que el art. 141.1 haya restringido estos "deberes
jurídicos de soportar" a los previstos en una "Ley". No es sólo, por tanto, un mero
deber jurídico sino un deber "legal", previsto en una Ley, no sólo ya en el sentido
material del término, sino en su sentido formal. Pues hay que recordar y tener
permanentemente en cuenta algo tan obvio como que todo deber legal es un
deber jurídico, pero no todo deber jurídico es un deber legal. Parece obvio, pues,
que la inclusión del término "Ley" no es algo casual ni inocente, desprovista de
importantes consecuencias prácticas. Por lo pronto, ¿quiere decirse con ello que
sólo mediante ley podrá imponerse al ciudadano que soporte un daño y que no
procede ni resulta admisible cuando tal previsión aparece en un Reglamento? Una
interpretación del precepto en este sentido beneficia notablemente a los
ciudadanos cuyos bienes o derecho pueden encontrarse lesionados, ya que a
cualquier otra norma le estaría vedada la posibilidad de imposición de este deber
de soportar un daño producido por la Administración.

Pues bien, pese a la aparente vocación de la Ley 30/92 de establecer una

regulación bastante completa de la responsabilidad patrimonial de la
Administración, ha obviado, no obstante la relación de causalidad, esa relación
indispensable causa-efecto entre la acción u omisión de la Administración y el daño
acontecido. Relación de causalidad erizada de no pocas dificultades por todos
conocidas y surgidas, muchas de ellas del propio concepto de relación causal que
se resiste a ser definido apriorísticamente. Problemas como el que deriva de "la
causalidad adecuada", la equivalencia de condiciones, coautoría, concurrencia o
concurso de causas no han sido ni resueltos ni tan siquiera mencionados por la L.
30/92, ni en el Reglamento, que se limita a mencionar la relación de causalidad,
pero no a regularla de forma completa y satisfactoria.

El art. 140 se limita a regular el supuesto de responsabilidad concurrente de las

Administraciones públicas estableciendo:

"Cuando de la gestión dimanante de fórmulas colegiadas de actuación entre varios

Administraciones públicas se derive responsabilidad en los términos previsto en la
presente Ley, las Administraciones intervinientes responderán de forma solidaria".
Llamamos la atención, en primer lugar, sobre el término "fórmulas colegiadas"
pues es algo que en nada tiene que ver con lo que aquí se está tratando. Lo
"colegiado" es algo que hace referencia a la composición plural de los órganos. Si
el legislador quería aludir a las actuaciones conjuntas de los órganos debería haber
utilizado el término "colaboración, coordinación", etc., es decir, cualquiera de las
fórmulas previstas legalmente de relaciones interadministrativas.

Realmente la dicción del precepto crea más problemas que los que pudiera
resolver. Por lo pronto, cabe plantearse si no responden las distintas
Administraciones de forma solidaria cuando los varios órganos que han intervenido
y provocado un daño, son unipersonales, ya que la Ley establece que sólo
responderán así cuando se trate de fórmulas colegiadas.

Y en segundo lugar, ¿no hay solidaridad cuando se produzca concurrencia de

culpas entre Administración y particular? Me estoy refiriendo al singular problema
de la concurrencia de culpas entre la Administración y terceros o de la propia
víctima. Es decir, la interferencia al proceso causal de actuaciones ajenas a la
propia Administración, aunque con ellas concurriera a la producción del daño la
actividad de la propia Administración. Del art. 140 podrían hacerse dos
interpretaciones en este sentido:

Una interpretación restrictiva del precepto llevaría a entender que el legislador no

está dispuesto a considerar otro supuesto de responsabilidad solidaria si no es por
la concurrencia de culpa entre distintas Administraciones públicas. Es decir, que
cualquier intervención extraña en la relación causal o su interrupción por
elementos ajenos al comportamiento de la Administración, cualquier
Administración, determinaría la exoneración total de la responsabilidad y no sólo
una moderación de la misma. Es lo que el TS ha venido entendiendo en abundante
jurisprudencia (SSTS 30 de marzo, 11 de noviembre de 1981, 14 de diciembre de
1983, 15 de mayo, 7 y 20 de junio de 1984, 12 y 20 de julio de 1985 y 2 de abril
de 1986, entre otras muchas): a relación de causalidad ha de ser directa,
inmediata y exclusiva, y que cualquier intervención de un tercero, incluso de la
propia víctima es causa de exoneración de la responsabilidad de la Administración.

En otras ocasiones, sin embargo, ha entendido que esta interferencia causal ha de

producir sólo una moderación debiendo repartirse la obligación de indemnización
según el grado del daño. (SSTS 12 de mayo de 1982, 11 de octubre de 1984 y 12
de febrero de 1985, entre otras).

Otra posible interpretación es la analógica, en virtud de la cual podría pensarse

que el legislador ha previsto sólo este caso de responsabilidad concurrente sin que
en su ánimo se encuentre excluir cualquier otro supuesto en que dicha
concurrencia se produzca de la mano de sujetos ajenos a la Administración. Es
decir, que si éstos coadyuvan a la producción del hecho lesivo ello no enervaría,
por si sola, la responsabilidad de la Administración.

La opción por una u otra alternativa corresponde, obviamente, a la propia

jurisprudencia, siendo de esperar que lo haga por esta segunda interpretación,
pese a que ni la acaecida hasta el momento haya aportado una solución cierta al
problema, que ha debido quedar resuelto por la L. 30/92.
Pero hasta el momento no hemos hecho más que introducir los presupuestos o
requisitos del instituto resarcitorio. Analicemos seguidamente, y por separado
(todo lo separado que podamos a efectos didácticos, ya que todo va unido entre sí,
como los eslabones de una cadena, de una manera necesaria), reiterando los
elementos o extremos que han de ser tenidos necesariamente en cuenta:

EL CONTENIDO DEL DEBER DE INDEMNIZAR

LA INDEMNIZACIÓN COMPENSATORIA DEL DAÑO

El principio que preside todo lo relativo a la fijación de la cuantía indemnizatoria es

el de reparación integral de los daños y perjuicios sufridos como consecuencia del
funcionamiento de los servicios públicos. Ello significa que el pago de la
indemnización por la Administración responsable debe pretender la total
desaparición del detrimento patrimonial causado en el sujeto perjudicado. Sin
embargo, en cuanto a todos los extremos que afectan a esta cuestión, nos
remitimos a un momento posterior.

III. LA EFECTIVIDAD EN LA REPARACIÓN DE LA LESIÓN PATRIMONIAL

Los arts. 121 LEF y 40 de la LRJAE no preveían otra forma de reparación que la
indemnización en metálico. No lo hace así la L. 30/92 en cuyo art. 141.4 (y art.
2.2 del Reglamento) contempla "la compensación en especie" junto con la
posibilidad de indemnización en metálico. Lo relevante, pues, es que la reparación
sea integral para conseguir "el pleno restablecimiento" de la situación jurídica
individualizada a la que hace referencia la Ley de la Jurisdicción Contenciosa
Administrativa.

El acuerdo con el interesado en puno a la forma o el momento de pago es algo

previsto en el propio art. 141.4.

La Ley se abstiene de establecer reglas rigurosas y se limita a remitirse a la

discrecionalidad de la Administración, permitiéndole optar, previo "acuerdo con el
interesado" entre indemnización en metálico, al contado o aplazado (en pagos
periódicos, dice la ley) -si esta última fórmula es más adecuada para lograr la
reparación debida y conviene más al interés público- o en especie.
También renuncia el legislador a establecer una regla general en cuanto a la
valoración. Permite, en este punto, remitirse a la legislación de expropiación
forzosa, legislación fiscal, demás normas aplicables y, en fin, al valor de mercado
(art. 141.2). Tampoco la jurisprudencia ha aportado criterios generales, sino que
ha sido bastante casuística. Para la valoración de los daños materiales se atiene al
valor real de los bienes; para los daños corporales, suele atenerse a los ingresos
anuales, edad, cargas familiares, expectativas profesionales, etc.

Los daños morales parecen ser tenidos en cuenta en el art. 142.5 cuando
establece que el plazo del año se contará a partir de la curación del daño físico o
psíquico, se supone que para su mejor valoración. Ciertamente quien por
consecuencia del daño en un hospital o disminuido física o psíquicamente,
difícilmente estará en condiciones de reclamar a la Administración la indemnización
que pudiera corresponderle. En este sentido se expresa la sentencia del TS de 23
de septiembre de 1992.

El mayor problema se centra en el "factor tiempo" y lentitud de la Administración:

el momento temporal de referencia para la determinación o fijación de la
indemnización. En tema de responsabilidad de la Administración hay siempre tres
fechas relevantes: el día en que se produjo el daño, fecha en que se reconoce la
responsabilidad por la Administración o por los Tribunales, y momento del pago
efectivo. Pues bien, entre todos ellos pueden pasar (y pasan de ordinario) varios
años. Ante esta indudable realidad el art. 141.3 lo fía todo a los intereses de
demora, cuyo efecto correctivo es, como sabemos, parcial, ya que difícilmente
llegan a compensar la devaluación monetaria que acontece con el paso del tiempo.

De entre los tres momentos aludidos el art. 141.3 fija el momento de referencia
para calcular la indemnización el día de producción del daño. Ello pese y frente a la
tendencia de la jurisprudencia del TS, bastante bienintencionada en este sentido,
que partiendo del principio de indemnidad y de reparación integral, sostiene que
aquel momento ha de ser el de decisión definitiva del contencioso sobre la
responsabilidad: en definitiva, el momento más cercano posible a aquél en que
deba hacerse efectiva la indemnización. Está claro: la indemnización consiste en
un deber de una cantidad de dinero, que está sujeta a depreciación; depreciación
cuya magnitud no sólo va a depender del retraso de la Administración en pagar,
sino también por valorar el daño en el momento de su producción y no en el
momento en que vaya a hacerse efectiva la indemnización. Efectivamente, según
esta jurisprudencia (SSTS 2 de febrero de 1980, 25 de septiembre de 1984 y 22
de noviembre del 85), la depreciación será mayor si al retraso de la Administración
en el pago se le suma que el momento de valoración sea el del día de producción
del daño.

Otra importante línea jurisprudencial (encabezada por la STS de 30 de marzo de

1982 y seguida por algunas otras sentencias) daba un paso más hacia adelante,
manteniendo que la pretensión reparatoria debe ser una pretensión de valor y no
de cantidad; debe evaluarse numéricamente en el momento de su efectividad.

En definitiva, la Ley viene a establecer las siguientes soluciones ante los problemas
del momento temporal de referencia para la valoración del daño y de la
revaluación monetaria en caso de demora en cuanto al pago de la indemnización
por parte de la Administración:

1. En cuanto al momento de la valoración: queda fijada en el día en

que se produjo la lesión. Con ello está vetando la aplicación de
referencias temporales ulteriores, como podría ser la fecha del
litigio, o el día en que hace efectiva la indemnización.

2. En cuanto a la demora en el pago por parte por parte de la

Administración la Ley obliga al pago de los intereses de demora, lo
cual tampoco puede considerarse como una solución óptima por
cuanto con esta previsión la Ley está excluyendo la utilización de
técnicas de revaluación monetaria que no sean los intereses de
demora en los términos establecidos en la Ley General Tributaria.
Podría ocurrir que la cifra de depreciación sea mayor que la
obtenida a través de los intereses, con lo que quedaría parte del
perjuicio sin resarcir, y se estaría actuando en contra del principio
de total indemnidad de la víctima.

IV. LA ACCIÓN DE RESPONSABILIDAD. PROCEDIMIENTOS DE

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

1. PLAZO DE EJERCICIO

Los arts.142.4 y 5 resuelven definitivamente el problema de la contracción que

existía entre el art. 122 LEF y 40.3 LRJAE en la calificación del plazo del año para
reclamar la indemnización.

Mientras que la LRJAE lo conceptuaba como de caducidad (insusceptible, por tanto,

de interrupción), la LEF lo hacía como de prescripción. Los efectos más favorables
que se derivan de esta última solución hizo que la jurisprudencia (SSTS 25 de
junio de 1982,18 y 31 de octubre de 1983 y 20 de junio de 1984) lo viniese
entendiendo y aplicando así y la L. 30/92 lo acaba por afirmar como un plazo
puramente prescriptorio.

Ahora bien, ¿desde cuándo se contabiliza el plazo del año? A este respecto la Ley
30/92 aporta dos soluciones:
• Cuando la producción del daño deriva de un acto ilícito que resulta impugnado, y
siendo la resolución favorable al perjudicado, el cómputo del plazo del año tiene
como "dies a quo" el día en que se dictó sentencia definitiva; solución contraria a
la jurisprudencia que computaba desde el día en que se notifica la misma (STS 1
de julio de 1981 y 7 de julio de 1982). Por su parte, el art. 4 del Reglamento
vuelve a introducir una nueva contradicción al exigir que empiece a computarse
cuando la sentencia sea firme.

• En los demás casos, el plazo del año se contará a partir del hecho causante del
daño (art. 142.5) con independencia de que el interesado lo conociera en ese
momento o posteriormente. También resulta criticable esta solución ya que ha
podido acogerse la solución que ofrece el art. 1968 Ce. que cuenta el plazo anual
de prescripción de las acciones de responsabilidad extracontractual a partir del
conocimiento del agraviado (si bien suaviza la regla estableciendo como alternativa
el momento de manifestarse el efecto lesivo. SSTS 25 de junio y 11 de octubre de
1982).

b) LA FORMULACIÓN DE LA PETICIÓN RESARCITORIA

En los casos en que el daño causado lo sea por un acto administrativo ilegal, caben
dos vías: acumular la pretensión indemnizatoria a la anulación del acto. (Arts. 42 y
79.3 LJCA Y 136.1 REF) o esperar sentencia anulatoria del acto y a partir de ese
momento solicitar la indemnización en el plazo de un año. (Arts. 142.4 L.
30/92,40.3 LRJAE, y 136.2 REF).

La acción resarcitoria se deduce mediante la formulación de una petición de

indemnización ante el órgano competente que según el art. 142.2 son: ministro
respectivo, consejo de ministros (si lo dice la L.), órganos correspondientes de las
comunidades autónomas y órganos correspondientes de las entidades locales.

Como puede observarse, la Ley no resuelve definitivamente la cuestión

competencial. En realidad, en este punto rigen las reglas de siempre: ministro,
consejero, presidente de la corporación local o presidente del ente público bajo
cuya dependencia se encuentre el servicio o el funcionario o agente causante del
daño, tal y como lo establecía el art. 134.1 REF.

c) DUALIDAD DE PROCEDIMIENTOS

Respecto de la iniciación del procedimiento establece el art. 152.1:

"los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones

públicas se iniciarán de oficio o por reclamación de los interesados".

Ello supone una novedad con respecto al art. 40 LRJAE que no previo la iniciación
de oficio. Ahora bien, ¿podría en este supuesto iniciarse el procedimiento
transcurrido el plazo de un año desde que el año se produjo? La literalidad del
precepto no lo prohíbe, pues lo que se dice en el art. 142.5 es que "el derecho a
reclamar (por tanto, por el dañado) prescribe al año".
Por su parte, el Reglamento que la iniciación de oficio al caso de que no haya
prescrito el derecho a la reclamación del interesado (art. 4.2), pues luego sería
contradictoria con la prescripción del derecho, que supone precisamente dotar al
causante del daño de una excepción para oponerse a la reclamación del
perjudicado.

Una vez iniciado el procedimiento, la Administración puede utilizar el

procedimiento general o el abreviado, según entiende el art. 143:

"1. Iniciado el procedimiento general, cuando sean inequívocos la relación de

causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión, así como la
valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización, el órgano
competente podrá acordar la sustanciación de un procedimiento abreviado, a fin
de reconocer el derecho a la indemnización en el plazo de treinta días.

2. En todo caso, los órganos competentes podrán acordar o proponer que siga el
procedimiento general.

3. Si no recae resolución expresa se podrá entender desestimada la solicitud de

indemnización."

El legislador manifiesta una gran ingenuidad al considerar que los elementos a que
hace referencia el precepto son inequívocos. Por ejemplo, ¿qué puede entenderse
por cuantía inequívoca?, es más, ¿existen realmente cuantías inequívocas?
Realmente podrá existir acuerdo o no en la cuantía entre el interesado y la
Administración, pero de no haber acuerdo, la cuantía es igualmente inequívoca
para quién la pide, e inequívoca también para quién no la concede porque estime
"inequívocamente" otra.

Pero es que la exposición de motivos de la Ley en su apartado 15 insiste en que

uno de los presupuestos del procedimiento abreviado es "la posibilidad de que
hasta un determinado límite pueda hacerse efectiva en el plazo de 30 días,
siempre que la valoración del daño y la relación de causalidad... sean inequívocos".
Se produce, por tanto, no sólo una contradicción entre la exposición de motivos y
el articulado de la Ley, sino también un difícilmente disculpable error en la
transcripción de los términos que hubiera podido solucionarse con sólo haber
tenido algo más de cuidado nuestro legislador, a la hora de confeccionar las leyes.

Otro dato curioso es el relativo al dictamen preceptivo del Consejo de Estado que
se exige para la tramitación por el procedimiento abreviado. Parece que es difícil
compatibilizar en la práctica la brevedad de los plazos de este tipo de
procedimiento con la necesidad de tal dictamen, que, de ordinario, tarda más de
10 días.