Presupuesto 2011

República Bolivariana de Venezuela
Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas
Presentación del Proyecto

de Ley de Presupuesto Nacional
y Ley Especial de Endeudamiento
Anual para el ejercicio fiscal
del año 2011
“Abona la siembra del petróleo”
Ministro Jorge A. Giordani C.

21 de octubre de 2010
Oficina de Comunicaciones y Relaciones Institucionales
Av. Urdaneta esquina de Carmelitas edificio sede Ministerio del Poder Popular
de Planificación y Finanzas, piso 3, ala este.
www.mppf.gob.ve
REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

Directorio
Ministro del Poder Popular de Planificación y Finanzas

Jorge Giordani
Director del Despacho

Kamar Karin Galíndez
Viceministro de Planificación Territorial

Ramón Yánez
Viceministra de Planificación Social e Institucional

Nancy López
Viceministro de Planificación Estratégica

Ricardo Ríos
Viceministro de Hacienda
Gustavo Hernández
Viceministra de Finanzas
Éyilde Margarita Gracia Sanz
Director General de la Oficina de Comunicaciones y Relaciones Institucionales

Igor Torrico
Directora de Comunicaciones
Emegli Jiménez
Directora adjunta de la Oficina de Comunicaciones y Relaciones Institucionales

Nelly Lorenzo
Directora de Relaciones Institucionales

Maryelba lópez
Diseño y Diagramación
Daily Romero Arzolay
Octubre 2010
PRESENTACIÓN DEL PROYECTO
DE LEY DE PRESUPUESTO NACIONAL
Y LEY ESPECIAL DE ENDEUDAMIENTO
ANUAL PARA EL EJERCICIO FISCAL
DEL AÑO 2011
“Abona la siembra
del petróleo”
21 de octubre de 2010
“…En la medida en que se introduce cierto grado
de racionalidad en el proceso práctico, el sujeto de este
no actúa como un náufrago en un mar de incertidumbres
sino como el marino que, brújula en mano,
pone proa en ese mar hacia el puerto al que anhela llegar.
Y si el conocimiento náutico no garantiza que su arribo a él sea
inevitable, sí garantiza que, al trazar fundamentalmente
la ruta a seguir, su acción no sea una simple aventura…”
Adolfo Sánchez Vásquez

A tiempo y destiempo
Fondo de Cultura Económica, México, 2003
Presentación del Proyecto de Ley de Presupuesto Nacional y Ley Especial de Endeudamiento Anual
para el ejercicio fiscal del año 2011
Índice
Presentación del Proyecto de Ley
de Presupuesto Nacional y Ley Especial
de Endeudamiento Anual para el ejercicio
fiscal del año 2011
Índice de contenido
Introducción ........................................................................................................7
1. Evolución presupuestaria
1.1. Práctica presupuestaria período 1958-1998....................................................9
1.2. Práctica presupuestaria 1999-2010...............................................................11
1.3. Cultura rentística y presupuesto.....................................................................14
1.4. Política social incluyente y pago de la deuda social.........................................15
1.5. Crisis financiera mundial y efectos en Venezuela.............................................22
1.6. Reforma financiera y presupuesto..................................................................27
1.7. Plan, POAN y presupuesto............................................................................28
1.8. Lecciones de la experiencia..........................................................................28
2. Principios y fundamentos presupuestarios
2.1. De la Venezuela rentista a la Venezuela productiva.........................................30
2.2. Ahorro e inversión.......................................................................................30
2.3. Inversión social...........................................................................................33
2.4. Ciclos del crecimiento..................................................................................34
2.5. La transición venezolana al socialismo...........................................................36
3. Propuesta del Proyecto de Ley del presupuesto Nacional 2011
3.1. Premisas macroeconómicas..........................................................................38
3.2. Cuadro general de variables macroeconómicas..............................................41
3.3. Estructura y distribución del Presupuesto Nacional...........................................42
3.4. Ley de Endeudamiento 201..........................................................................45
4. Síntesis......................................................................................................46
5
Introducción
V
enezuela vive momentos de una transición política de la Cuarta a la
Quinta República, al unísono que se plantea la necesidad de una trans-
formación profunda y radical hacia un nuevo modelo de producción
socialista. Y si es cierto que, en los períodos de transición de una formación
social a otra es cuando la verdadera relación entre la base material y su super-
estructura se deja ver con claridad meridiana, no es menos cierto entonces que,
con el propósito que hoy nos convoca, también el régimen presupuestario
requiere de un cambio igualmente profundo y radical en su concepción y en los
mecanismos que utiliza para la asignación de recursos. Reto que no solamente
corresponde al Ejecutivo Nacional bajo la conducción del Presidente Hugo
Rafael Chávez Frías, sino que también involucra de manera importante a este
cuerpo legislativo.
La presentación del Proyecto de Ley de Presupuesto y Ley Anual de

Endeudamiento del año fiscal 2011, ante la Asamblea Nacional, además de ser
un imperativo legal, que acatamos plenamente, representa tanto un acto de pru-
dencia como de responsabilidad de gobierno. De prudencia, dadas las caracte-
rísticas singulares de la economía venezolana basada en los hidrocarburos y
con alta dependencia de los precios petroleros. De responsabilidad, porque
como gobierno no debemos permitir ni mucho menos promover que la captación
del ingreso petrolero refuerce el facilismo y la comodidad propias de la cultura
rentística.
Nuestra renta, derivada de la posesión de un recurso natural agotable, ha mar-

cado la historia del país desde el comienzo del Siglo XX hasta hoy, mantenién-
dose la aspiración de ¨sembrar el petróleo¨ como una vieja y permanente nece-
sidad, más ahora si de lo que se trata es de construir una sociedad basada en el
6
trabajo. Para abonar a la tesis del colapso del capitalismo rentista venezolano,
ya evidente en las últimas cuatro décadas, antes del inicio del gobierno boliva-
riano, debemos reconocer la existencia de una renta, aún significativa, captada
desde el exterior, dado que nadie en el país la produce, fuera del valor agrega-
do propio de la explotación física de los hidrocarburos, como medio de produc-
ción no producido. La magnitud de nuestras reservas probadas y los requeri-
mientos crecientes del mundo actual de utilizar una fuente energética como la
proveniente de esa riqueza natural, hace que el tamaño de la renta pueda toda-
vía, por un cierto período, ser utilizada para honrar la inmensa deuda social
acumulada a lo largo de tantas décadas, particularmente en los cuarenta años
de la Cuarta República del período que va del 1958 al 1998.
Ha sido responsabilidad histórica del gobierno bolivariano, avanzar en la can-

celación de esta deuda social, con resultados evidentes en los indicadores inter-
nacionales. La magnitud y extensión de los logros alcanzados a partir de febre-
ro de 1999, es la demostración del compromiso social de este gobierno, de lle-
var a cabo una política incluyente y masiva, superando inmensas dificultades
que venían acumulándose históricamente.
Obligados como estamos a dar fiel cumplimiento a las leyes que integran nues-
tro ordenamiento jurídico, y por deber de conciencia ante las perspectivas de un
cambio profundo de nuestra realidad, presentamos a Uds., distinguidos miem-
bros de la Asamblea Nacional, el Proyecto de Ley de Presupuesto y Ley de
Endeudamiento Anual para el ejercicio fiscal 2011.
7
Presentación del Proyecto

de Ley de Presupuesto Nacional
y Ley Especial de Endeudamiento Anual
para el ejercicio fiscal
del año 2011
El contenido de esta presentación expresa tres elementos fundamentales: prime-
ro, una evaluación presupuestaria, segundo, los principios y fundamentos presu-
puestarios actuales, y finalmente, la propuesta que nos convoca.
1
Evolución presupuestaria
1.1 Práctica presupuestaria período 1958-1998
La práctica presupuestaria 1958-1998 se caracterizó por la agudización del

déficit fiscal y la acumulación de la deuda pública nacional, situación en parte
explicada por los choques externos adversos provenientes, fundamentalmente,
de la volatilidad del mercado petrolero internacional y el manejo clientelar e
irresponsable de la renta petrolera, que conllevó un proceso de inestabilidad
macroeconómica.
Efectivamente, los mayores niveles de ingreso fiscal petrolero en el período

1974-78, explican las elevadas modificaciones al presupuesto, realizadas por la
vía de créditos adicionales.
Con el estallido del problema de la deuda en América Latina en 1982, los

impactos macroeconómicos de los desequilibrios fiscales en nuestro país se
8
hicieron más evidentes ante el cierre de los mercados de capitales internaciona-

les, con lo cual se paralizó el mecanismo de financiamiento del déficit a través
del endeudamiento externo.
En este sentido, hay que recordar el incremento de la relación de la deuda exter-

na con el producto interno bruto, al pasar de 5,3% en 1973, a 11,0% en 1983
y a 76,5% en 1989, proporción ésta que representa el más alto nivel registrado
en la relación deuda externa/PIB de nuestra historia.
Gráfico Nº 1
1
Evolución de la Deuda Pública Total (1961-2010)
La poca capacidad de ajuste de las finanzas públicas a los choques externos,

así como las fuentes de financiamiento utilizadas para cubrir las brechas fisca-
les en los períodos de dificultad, impidió en su momento la recuperación soste-
nible del crecimiento económico, ocasionando el empobrecimiento de la gran
mayoría de la población venezolana.
1 Evolución de la Deuda Pública Total (1961-2010). Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas. Oficina Nacional de Crédito
Público. Cifras preliminares al 31/08/2010. PIB estimado al 31/12/2010. Cálculos propios.
9
Durante la época de la Cuarta República, el diseño de los presupuestos de la

Nación tuvo como expresión fundamental el registro de déficit de magnitudes
importantes, en forma recurrente, logrando equilibrios o superávit fiscales en
muy pocas oportunidades, siempre supeditados a los ingresos obtenidos por la
vía de la exportación petrolera.
El ingreso petrolero constituyó hasta finales de la década de los ochenta, el 80%

de los ingresos fiscales corrientes. En contraste, en los últimos seis años de revo-
lución (2004-2010), el aporte del sector petrolero ha disminuido a cerca del
47%.
Los recurrentes déficit fiscales se tradujeron en elevados niveles de endeudamien-

to del sector público, lo que sin duda impulsó serias restricciones a la política
fiscal, confiriéndole a la herramienta presupuestaria un carácter de prociclicidad
que generó muchas distorsiones y reprodujo los desequilibrios fiscales.
El resultado derivado de los presupuestos de la Cuarta República, fue la reduc-

ción del gasto en áreas como: salud, educación e infraestructura básica, lo cual
produjo costos significativos en términos del crecimiento, la eficiencia y la distri-
bución del ingreso.
1.2 Práctica presupuestaria 1999-2010
La evolución de los precios petroleros respecto a los estimados para fines presu-
puestarios, muestra una tendencia moderadamente creciente hasta el año 2007.
Los valores utilizados para los presupuestos de los años 1999 a 2007 fueron
menores a 30 dólares el barril: desde un 11,5 dólares en 1999, hasta 29 dóla-
res en el año 2007, con un promedio para esos años de 22,6 dólares el barril.
Durante ese mismo período, los precios observados variaron desde 16 dólares
en 1999 hasta 59,2 dólares en el 2007, con un promedio de 33,8 dólares el
barril, que es un 49,5% superior al promedio de los precios estimados en las
Leyes de Presupuesto de esos años. Durante el año 2008, se da un salto impor-
tante al subir el presupuesto a 35 dólares el barril, siendo el promedio observa-
do de 86,5 dólares. La estimación del precio petrolero para el año 2009 de 60
dólares el barril, fue posteriormente corregida a 40 dólares, valor que se man-
10
tuvo durante el año 2010. El precio observado en 2009 promedió 57,02 dóla-
res el barril, mientras que en lo que va del año 2010 se encuentra alrededor de
los 70 dólares.
La relación entre los precios petroleros estimados en los presupuestos y los obser-
vados, da cuenta de la aplicación del principio de prudencia para el cálculo de
los ingresos, lo cual ha permitido moderar los efectos adversos de las desviacio-
nes provenientes de la alta volatilidad que caracteriza al mercado de los hidro-
carburos. Es fundamental mantener este criterio, dada la dependencia de nues-
tra economía respecto a un precio que es fijado internacionalmente, y en cuya
determinación intervienen no sólo las variables que afectan la oferta y la deman-
da, sino también las prácticas especulativas de los mercados de futuro.
En cuanto a la demanda, se observa que en el entorno mundial aún prevalece

la incertidumbre respecto al desempeño económico, especialmente de los paí-
ses altamente consumidores de energía; y en lo atinente a los mercados de futu-
ro, éstos siguen afectados por el indetenible colapso del sistema financiero capi-
talista. Todo ello ayuda a conformar un escenario donde la recuperación de los
precios petroleros ha estado acompañada de un comportamiento errático.
Ahora bien, si históricamente ha sido muy difícil acertar en la estimación del
comportamiento de los precios de los hidrocarburos, en la actualidad sería sen-
cillamente aventurado predecir que se sostendrá una tendencia alcista, por lo
cual, responsablemente, ratificamos la necesidad de aplicar el principio de pru-
dencia en la estimación de los ingresos petroleros.
Adicionalmente, es necesario seguir fortaleciendo a la OPEP y la política de

defensa de precios justos, como estrategia para enfrentar las variaciones, espe-
cialmente cuando éstas son tan fuertes e inesperadas como las ocurridas duran-
te el año 2008.
Otro elemento que debe ser señalado se refiere a las diferencias entre la Ley de
Presupuesto anual y el presupuesto acordado en relación al PIB. Desde 1999
hasta el 2009 el promedio de las leyes de presupuesto en relación al PIB fue de
23,8%, mientras que el valor promedio para el mismo período del presupuesto
acordado fue de 29,2%, esto es 5,4 puntos porcentuales superior. En términos
11
de las variaciones anuales, las diferencias oscilan entre 0% para el año 2003
y un máximo de 10,5% para el año 2007.
Gráfico Nº 2
Evolución de los Precios Petroleros
Precios en Ley de Presupuesto vs Precios Observados
2
(1999-2009)
En materia de endeudamiento, el Gobierno Bolivariano ha mantenido una polí-

tica de manejo de pasivos responsable y coherente con el desempeño de los
indicadores macroeconómicos de la Nación. En términos de sostenibilidad fis-
cal debemos resaltar que durante la última década, hemos logrado disminuir la
relación Deuda/PIB.
Para el año 1998 este indicador se encontraba por encima del 30% y para el
año 2009 registró un valor de 18.3%. En comparación con otros países de
2
Evolución de los Precios Petroleros. Precios en Ley de Presupuesto vs Precios Observados (1999-2009). Ministerio del Poder Popular
de Planificación y Finanzas. Precio Observado hasta la semana del 08 de octubre.
12
América Latina, Venezuela exhibe uno de los más bajos índices de Deuda/PIB,
encontrándose por debajo de Perú, Colombia y Argentina.
En un horizonte más amplio, observamos que para el año 1989 este índice
alcanzó un máximo histórico de 84.3%, producto de una devaluación del tipo
de cambio de aproximadamente 96%. Este hecho demuestra que nuestra deuda
mantenía un alto grado de exposición al tipo de cambio.
De igual forma, la disminución sostenida de los índices de deuda/PIB a partir

de 1999, evidencia que el crecimiento nominal de la deuda ha sido significati-
vamente inferior al ritmo del crecimiento de nuestro país durante los últimos
años. Actualmente el saldo de la deuda pública total del gobierno central, se
ubica en 64.115 millones de dólares, de los cuales la deuda pública externa
representa el 54%, con un valor nominal de 34.871 millones de dólares, mien-
tras que la deuda pública interna representa el 46%, con un valor nominal de
3
29.244 millones de dólares. Esta estructura de deuda, demuestra otro de los
grandes logros alcanzados por nuestro gobierno, como lo es la disminución de
la vulnerabilidad externa y del riesgo de tipo de cambio, objetivo que no fue
alcanzado por los gobiernos anteriores, perjudicando tremendamente el desem-
peño económico financiero de nuestro país. Gracias a la estrategia de acudir
preferentemente al mercado interno, en el 2010 las necesidades de financia-
miento del gobierno central se han cubierto en un 80% con deuda emitida en
moneda local.
1.3 Cultura rentística y presupuesto
Desde mucho antes de la nacionalización del petróleo, la estructura económica

desarrollada y fortalecida a través de los años, se centró en un modelo rentista
basado principalmente en la apropiación del excedente desde el exterior. Sin
embargo, el proceso de descapitalización que sufrió el país en la Cuarta
República, se tradujo en una desacumulación de la riqueza, llegándose a trans-
ferir al exterior un monto equivalente a 5 o 6 veces el valor de la deuda exter-
na. Esto significó un desmejoramiento de la calidad de vida de los venezolanos,
3
Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas. Oficina Nacional de Crédito Público. Cifras al primer semestre de 2010
13
caracterizado, además, por un sistema productivo nacional excluyente de las

grandes masas de la población, quienes vieron desplazados sus derechos polí-
ticos, sociales y económicos.
Cabe destacar que durante la Cuarta República, el presupuesto nacional refle-

jó la orientación política y económica de los gobiernos que privilegiaban los
intereses de los grupos dominantes, los cuales extraían la riqueza de la Nación
en detrimento de las grandes mayorías. De la misma manera, el presupuesto
ayudaba a reforzar nuestra dependencia de la actividad petrolera. En contrapo-
sición, el gobierno bolivariano ha venido realizando esfuerzos para diversificar
las fuentes de financiamiento del presupuesto y lograr una estructura tributaria
más justa y equilibrada, donde las cargas impositivas se distribuyeron propor-
cionalmente a la renta de los venezolanos, dando un mayor peso a los impues-
tos progresivos en detrimento de los regresivos.
Desde 1999, las asignaciones presupuestarias se orientan a alcanzar la justicia

social, sustentada en la profundización de la democracia económica, el fortale-
cimiento de la economía social y teniendo como principal objetivo la atención
de las necesidades de la población, particularmente en lo que concierne al
derecho universal y constitucional a la educación, la alimentación, la salud, la
vivienda, la recreación, teniendo como pilar un entorno de seguridad que con-
duce a la eliminación de la exclusión social.
1.4 Política social incluyente y pago de la deuda social
De acuerdo al Plan de la Nación 2007 – 2013, la estructura social está com-

puesta por un conjunto de relaciones sociales que, ordenadas jerárquicamente
en cuanto al poder, la riqueza, el conocimiento y el prestigio, determinan dife-
rentes situaciones en la satisfacción de las necesidades sociales y en la distribu-
ción de la riqueza y del ingreso.
En nuestro país, la estructura social se encuentra en un proceso de transición

hacia una formación económico-social incluyente. En torno a ello, el Gobierno
ha venido implementando una serie de mecanismos, principalmente las
14
Misiones, con el objetivo de lograr un proceso de inclusión social masivo, inten-

so y acelerado, financiado por la renta petrolera, lo que ha permitido y permi-
te avanzar en la satisfacción de necesidades tan fundamentales como las de
identidad, alimentación, salud, educación, vivienda y empleo.
La política social incluyente ha sido una constante del gobierno nacional desde
el 2 de febrero de 1999, la cual tiene su correlato empírico en el avance del
Índice del Desarrollo Humano (IDH) que alcanzó un valor de 0,844 en el 2007,
llevando a Venezuela desde el año 2000 a los países clasificados con un des-
arrollo humano alto por parte de las Naciones Unidas.
Gráfico Nº 3
Índice Internacional de Desarrollo Humano
4
(1980-2007)
4
Índice Internacional de Desarrollo Humano (1980-2007). Naciones Unidas, PNUD / 2009. Para los años 1980 al 2006, cifras ajustadas
según base de datos actualizadas
15
Importante ha sido la disminución del porcentaje de personas provenientes de

hogares en situación de pobreza extrema, que durante el año 2009 fue de 7,2%
en contraste con un 42,5% en el año de 1996. Igualmente el cumplimiento de
las Metas del Milenio por parte de Venezuela, la sitúa en un lugar relevante
ante el reto que representan dichas metas.
Gráfico Nº 4
Porcentaje de Personas Provenientes de Hogares en Situación de
5
Pobreza Extrema (1990- 2009)
También se constata un logro en el llamado Coeficiente de Gini, que señala la

desigualdad del ingreso de los hogares, y a Venezuela la ubica con el menor
índice entre los países latinoamericanos y caribeños, con un valor para el año
2009 de 0,3928. Adicionalmente, como un indicador que atañe a la inclusión
social, se tiene el número de pensionados que en 1998 era de 387.007 eleván-
dose a 1.544.856 en octubre del 2010, esto es 4 veces mayor.
5
Porcentaje de Personas provenientes de Hogares en Situación Extrema (1990-2009). Instituto Nacional de Estadística, INE.
16
Gráfico Nº 5
6
Coeficiente de Gini (1997-2009)
Respecto a la tasa de mortalidad en niños menores de cinco años, ésta se ubicó

en 16,4 por cada 1000 nacidos vivos registrados, lo que significa que disminu-
yó aproximadamente en 4,5 puntos entre 1999 y el 2008.
6
Coeficiente de Gini (1997-2009).Instituto Nacional de Estadística, INE. Año 2009 cifra provisional.
17
Gráfico Nº 6
Tasa de Mortalidad Infantil / Niños menores
7
a 5 años (1990- 2008)
Igualmente, en cuanto al acceso al agua potable, tenemos que para el año

2008, el 94% de los venezolanos y venezolanas se encontraban bajo cobertu-
ra, esperando llegar al 100% antes del año 2015.
7
Tasa de Mortalidad Infantil / Niños menores a 5 años (1990- 2008). Ministerio del Poder Popular para la Salud.
18
Gráfico Nº 7
Porcentaje de Población con Acceso a Agua Potable
8
(1990-2008)
En el marco de una propuesta orientada hacia el socialismo, la política de inclu-

sión económica y social forma parte del sistema de planificación, producción y
distribución, en el cual lo importante es que los medios de producción sean pro-
gresivamente sociales, es decir, de propiedad social.
El desarrollo del capitalismo ha provocado una profunda desigualdad entre el

campo y la ciudad, impulsando la concentración de la mayor parte de la pobla-
ción en grandes ciudades en detrimento del campo. Es necesario equilibrar las
relaciones urbano-rurales y crear un nuevo modelo de ciudades socialistas pla-
nificadas e integradas de manera sostenible con la naturaleza.
8
Porcentaje de Población con Acceso a Agua Potable (1990-2008). Ministerio del Poder Popular para el Ambiente. Hidroven.
19
En definitiva, bajo la visión del gobierno bolivariano, la política económica es

concebida como la palanca para la construcción de la base material, que posi-
bilita la transición hacia un sistema social incluyente. En consecuencia, nuestra
actuación en materia de política fiscal, se ha orientado y se orienta hacia dos
grandes objetivos estratégicos: el primero, la expansión progresiva del acervo
de recursos que el Estado puede disponer y, el segundo asociado a la distribu-
ción de los recursos.
El gráfico que se muestra a continuación ilustra la comparación entre el sistema

de ingresos y redistribución imperante hasta el año 1998 y el que se ha venido
configurando a lo largo de la presente gestión gubernamental. En dicho gráfi-
co se pueden observar marcadas diferencias, tanto en lo cuantitativo como en
lo cualitativo.
Hasta el año 1998, la rigidez fue el signo predominante del sistema de ingre-
sos y de su distribución, aún durante los ciclos favorecidos por incrementos en
los precios de los hidrocarburos. Esto, debido a que la renta adicional se trasla-
daba hacia los centros de poder, sin que ellos generaran mayores beneficios ni
oportunidades a la población venezolana, bajo el argumento del carácter infla-
cionario del gasto público.
Durante el período comprendido entre el año 1999 y 2009, se produce un

aumento significativo del ingreso. Este resultado se obtiene gracias a una mayor
contribución de la actividad petrolera y al incremento de la recaudación fiscal,
sin que ello significara intensificar la presión tributaria no petrolera. No menos
importante es el cambio generado en la estructura redistributiva del ingreso, el
cual comprende, por una parte, un aumento en el volumen de recursos asigna-
dos a los rubros tradicionales del gasto social, tales como, salario mínimo, inver-
sión social e inversión productiva, y por la otra, la diversificación de dicha
estructura, al incorporar otros mecanismos de financiamiento que permiten des-
tinar fondos a las áreas estratégicas para el desarrollo socio productivo.
Dentro de estas modalidades, se destacan el Fondo Chino venezolano y el

FONDEN, como fuentes dedicadas fundamentalmente al financiamiento de pro-
yectos de infraestructura, inversión social y productiva de cierta envergadura, y
21
el financiamiento de organizaciones comunales, con el fin de fortalecer la base

social que impulsará dicho desarrollo.
Gráfico Nº 8
9
Nueva Redistribución del Sistema de Ingresos
1.5 Crisis financiera mundial y efectos en Venezuela
La crisis financiera mundial, originada en el seno de actuación del sistema capi-

talista, es decir, en la economía de Norteamérica, por sus características y acor-
de con los márgenes de globalización, ha dejado secuelas en el resto de las
economías que parecieran tener un efecto perdurable en el tiempo.
9
Presentación Ley de Presupuesto 2007, Ministro de Finanzas Dr. Nelson Merentes. Actualización MPPPF.
22
Dicha crisis, motivada por la lógica capitalista de ampliación del margen de

ganancia, tuvo su fuente en el mercado especulativo de capitales del sistema
financiero norteamericano, sistema en el que la doctrina económica neoliberal
referida a la autorregulación del mercado por medio de la mano invisible, era
el contexto en el cual se enmarcaban las operaciones financieras, y por tanto la
falta de regulación sobre dichas operaciones, desde el Ejecutivo, era la premi-
sa fundamental.
Si bien la crisis se manifestó inicialmente en el mercado inmobiliario norteame-

ricano, su origen está asociado a factores estructurales como los siguientes:
•Desregulación financiera.
•Privatización.
•Apertura al mercado externo.
•Flexibilización laboral.
•Concentración de la renta (desigualdad de clases sociales)
•Decadencia social (pobreza mundial).
La incidencia de estos factores, bajo la lógica del sistema capitalista, permitió

la generación de excedentes de capitales que migraron del sector productivo al
sector financiero, y una vez allí, se reprodujeron, gracias a la utilización de ins-
trumentos y mecanismos financieros, a través de los cuales se le incorporaban
altísimos valores especulativos, para ser transados en los mercados.
Los impactos de la crisis a nivel internacional fueron diversos y afectaron tanto

al sector financiero de las economías como al sector real. Entre las múltiples evi-
dencias de ello, se pueden resaltar las siguientes:
•Desaceleración del crecimiento mundial, de 5,2% en 2007 a 3,4% en 2008

y con rangos aproximados de 0,5% a -2% para 2009.
•Incremento del desempleo. En 2009, el número de desempleados aumentó en

aproximadamente 20 millones en los países industrializados y particularmente
en aquellos con sesgo exportador.
23
•Despidos masivos en el sector financiero y de manufactura con reducción de

nómina en otros sectores como el de tecnología.
•El número de personas pobres que ganan menos de 1 dólar al día aumentó
aproximadamente en 40 millones.
•En Estados Unidos, la pérdida de puestos de trabajo alcanzó 2,6 millones en

2008, lo cual situó la tasa de desempleo en 7,2% en enero de 2009 y conti-
núa siendo elevada en números cercanos al 10%.
•En Japón, el PIB se desplomó un 12,7% en el último trimestre de 2008, siendo

el mayor retroceso en 35 años, desde la crisis del petróleo en 1974, debido al
fuerte descenso de la demanda externa.
•En lo que respecta a la Comunidad Europea, cabe destacar la situación que

se generó en Grecia forzando a su gobierno a evidenciar un déficit fiscal de
13% en el año 2008.
Esto demuestra que bajo la lógica del capitalismo, los gobiernos incurren en
fallas fiscales, para luego aplicar medidas correctivas sobre el presupuesto, ajus-
tar tasas impositivas, reducir los salarios públicos y posponer los pagos de pen-
sionados, entre otras, todo lo cual pone de manifiesto la precariedad del com-
ponente social en ese país, y en general en Europa.
Ha quedado suficientemente demostrado que las consecuencias de las crisis

financieras no impactan exclusivamente al sector financiero, sino que también
invaden a la economía real y social. En las economías más afectadas por la cri-
sis financiera reciente, la restricción de la demanda, especialmente en lo que
atañe al consumo, generó una desaceleración de la tasa de crecimiento mun-
dial que condujo a su vez a una importante caída en el precio de las materias
primas. En el caso de Venezuela, el impacto más adverso se recibió por el des-
censo de los precios petroleros.
Para contrarrestar dicho descenso y en concordancia con la política de la OPEP,

el país redujo su cuota de exportación, lo cual, en el corto plazo, afectó los
24
Gráfico Nº 9
Crisis Financiera y Desempleo 10
ingresos, tanto por su componente de precio como por el de volumen, con la

consecuente desaceleración de la actividad eco
nómica, que había registrado crecimiento a lo largo de 22 trimestres sucesivos.
La magnitud del impacto se puede evidenciar en el comportamiento reciente de

los precios petroleros. Para julio del 2008, la cesta venezolana había alcanza-
do un récord histórico de 126,46 dólares el barril, y en diciembre del 2008,
cuando ya la crisis se había propagado en todos los mercados financieros inter-
nacionales, el precio pasó a 31,36 dólares el barril, lo que representa una
caída de 75%, muy por debajo de cualquier disminución que haya ocurrido en
periodos de choques adversos anteriores.
10
Crisis Financiera y Desempleo. Tomado de: http://economia.entiempodecrisis.com. (Bureau of Labor Statistics, US Dept. of Labor)
25
En segundo lugar, la falta de liquidez en los mercados financieros internaciona-

les provocó una migración de recursos hacia activos supuestamente seguros,
como las letras del tesoro norteamericano, lo que generó la baja en los precios
de los títulos valores de las economías emergentes, incluyendo la economía
venezolana. Todo ello trajo como consecuencia el encarecimiento del riesgo
país y prácticamente el cierre del acceso al financiamiento externo.
Es innegable que la crisis financiera internacional tuvo su principal repercusión,

acorde a la lógica capitalista, sobre aquellas economías con desregulaciones
en sus sistemas financieros, en el caso venezolano se asumió esa tendencia des-
reguladora desde la década de los 80.
Aún cuando estos efectos se tradujeron en limitaciones de recursos en las cuen-

tas fiscales, el mantenimiento de la política de control de cambio, la previsión
ya realizada de trasladar nuestras reservas internacionales fuera de los centros
especulativos capitalistas, las reducciones netas de deuda realizadas en 2006
y 2007 y el apuntalamiento de la desconexión de la Bolsa de Valores local a
los mercados de capitales extranjeros, recientemente implementada, permitieron
minimizar las secuelas que sobre nuestro país hubiese dejado dicha crisis del
capitalismo.
Además, las restricciones de recursos fiscales no impidieron que el gobierno

bolivariano siguiera implementando su política social de inclusión masiva duran-
te la crisis. A diferencia de las economías en desarrollo, Venezuela fue uno de
los pocos países que mantuvo el gasto social y los planes de atención a la
población de menor poder adquisitivo.
No podemos dejar de mencionar el efecto negativo sobre la cuenta corriente de

la Balanza de Pagos, derivado de la disminución del valor de las exportaciones
petroleras, cuyo saldo pasó de 89.128 millones de dólares en el 2008 a
54.201 millones de dólares en el 2009. El efecto neto en la balanza de pagos
fue compensado por la restricción en las importaciones, sobre todo en las no
petroleras, que disminuyeron de 45.220 millones de dólares en el 2008 a
34.472 millones de dólares en el 2009, resultando en un saldo positivo en la
balanza de bienes correspondiente al año 2009 (19.153 millones de dólares).
26
1.6 Reforma financiera y presupuesto
Es importante destacar que durante el proceso continuo de mitigación de los

efectos de la crisis financiera del capitalismo, las contradicciones internas de la
lógica que lo orienta, se hicieron evidentes en el escenario venezolano, debido
a la desregulación que aún imperaba en el contexto legal de nuestro propio sis-
tema financiero.
En el caso venezolano, el proceso de desregulación financiera producto de la

política de la Cuarta República, de seguir los planteamientos por el Consenso
de Washington, conllevó y fue caldo de cultivo para la creación de grupos eco-
nómicos que monopolizaron la banca, los seguros y el mercado de valores. Las
interrelaciones de negocios de estos actores, en los diferentes segmentos del sis-
tema financiero, les facilitaron la realización de operaciones especulativas y
fraudulentas de grandes magnitudes, con lo cual pusieron en peligro la estabi-
lidad del mismo en el año 2009. Sin embargo, la rápida intervención del
gobierno bolivariano para proteger principalmente a los depositantes y trabaja-
dores, a diferencia de lo ocurrido en la crisis financiera de 1994, donde resul-
taron favorecidos los propios miembros de la burguesía nacional financiera.
A más de ello, por iniciativa conjunta del Ejecutivo y la Asamblea Nacional,

durante este año 2010, se aprobaron diversas y relevantes leyes como las
siguientes:
•Ley Orgánica del Sistema Financiero.

•Ley de Reforma de la Ley del Banco Central de Venezuela.
•Ley de la Actividad Aseguradora.
•Ley de Reforma de la Ley del Mercado de Valores.
Actualmente está en discusión en esta honorable Asamblea Nacional, la Ley de

la Actividad Bancaria.
De esta manera, el gobierno bolivariano enfrentó con determinación y sin vaci-

laciones, los intereses especulativos que afloraron en la dinámica del mercado
financiero y cambiario.
27
1.7 Plan, POAN y Presupuesto
Tres instrumentos de gobierno que requieren de una estrecha coherencia y coor-

dinación. El Plan de Mediano Plazo 2007-2013 con sus lineamientos estratégi-
cos para el período de gobierno, el POAN como un enlace entre las directrices
del Plan y las prioridades en la asignación de recursos para ser implementados
en un año calendario, y finalmente, el Presupuesto como el último eslabón de la
cadena donde se asignan los recursos bien por programas o por proyectos
como ha sido la modalidad recientemente empleada.
La coherencia no puede quedar solamente en el plano formal de las definicio-

nes, sino deben los tres instrumentos estar concatenados para cumplir con las
dos condiciones básicas de todo proceso de planificación, el de la direcciona-
lidad que fija las orientaciones, ahora enmarcadas en la construcción de una
sociedad de carácter socialista, y la viabilidad, que permite con un proceso rigu-
roso de cálculo definir lo que es posible realizar dentro de unos lineamientos
estratégicos.
Si de construir una sociedad de nuevo cuño se trata, debemos poner cada vez
más atención a la complementariedad, correspondencia, consistencia y factibi-
lidad de las propuestas formuladas en cada uno de los instrumentos menciona-
dos. Esa posibilidad se da con el cambio recientemente realizado de la crea-
ción del Ministerio del Poder Popular para la Planificación y Finanzas, lo cual
constituye a su vez un nuevo reto institucional, además de imprimirle mayor con-
sistencia a los planes, programas y proyectos formulados junto a la asignación
de recursos para alcanzar los logros propuestos.
1.8 Lecciones de la experiencia
¿Qué hemos aprendido? Entre otras cosas fundamentales, que el proceso de

cambio del sistema financiero hacia la transición al modelo socialista, requiere
supervisión, control, regulación y planificación, en contraste con las políticas
aplicadas durante las décadas de los 80 y los 90, cuando prevalecieron las
libres fuerzas del mercado capitalista.
28
También aprendimos la necesidad de fomentar el ahorro interno del país, que

lleve a la complementación de los esfuerzos fiscales en la búsqueda del creci-
miento sostenible.
Que se utilice el Presupuesto Nacional como una herramienta más en la conse-

cución de este objetivo, generando los espacios financieros necesarios para ami-
norar la vulnerabilidad externa derivada de los ingresos fiscales petroleros,
mientras se elimina la posibilidad de la especulación financiera.
Lo anterior implica la necesidad de hacer que el Presupuesto Nacional sea un

vehículo para preservar el valor y el uso de nuestras reservas internacionales,
consolidando la canalización del ahorro aportado al FONDEN, de manera de
contar además con un nivel de activos más que suficiente para afrontar cual-
quier contingencia, y apuntalar un manejo responsable de pasivos de la
República que preserve el bajo nivel de endeudamiento relativo.
29
2
Principios y fundamentos presupuestarios
2.1 De la Venezuela rentista a la Venezuela productiva
Conocido y suficientemente estudiado ha sido el carácter rentista de nuestra eco-

nomía venezolana, la cual muestra una declinante tendencia en el comporta-
miento de la inversión a partir de la existencia de los booms petroleros de 1973
y de 1980. Dicha tendencia como expresión del colapso de la economía rentis-
ta venezolana, debe considerar la recuperación de la renta petrolera captada
en esta última década, la cual ha sido empleada en gran parte en el pago de
la deuda social acumulada al inicio del gobierno bolivariano.
Se estima que dicha renta petrolera se encuentra entre un 15% y un 17% del
producto interno bruto (PIB), renta ésta que se ha venido utilizando en la inver-
sión del país tanto en la infraestructura física como la social, y en la moderniza-
ción del aparato productivo nacional. De acuerdo con la decisión soberana de
utilizar los recursos provenientes de los hidrocarburos para el desarrollo
endógeno.
El rescate de la soberanía petrolera, cuya génesis parte del decreto dictado por
el Libertador Simón Bolívar el 24 de octubre de 1829, que reservaba a la
República la propiedad de las minas de cualquier clase, es asumido plenamen-
te en la actualidad para beneficio de los venezolanos de ahora y de las próxi-
mas generaciones. El reto de la ¨siembra petrolera¨, hoy más que nunca vigen-
te en las actuales condiciones de crisis estructural de la lógica del capital, per-
mite y permitirá la utilización de los recursos provenientes de dicha renta para
el beneficio de la mayoría de los venezolanos.
2.2 Ahorro e inversión
Un concepto fundamental para entender la visión de nuestro proceso socialista,

es precisamente, el ahorro, con énfasis en la inversión productiva, aquella gene-
30
radora de crecimiento y riqueza, orientada hacia la expansión económica y el

desarrollo productivo, en sectores que presentan un alto potencial, tanto multipli-
cador de empleo como de eslabonamientos productivos para la consolidación
de nuestra soberanía tecnológica y alimentaria.
En el año 2005, el Ejecutivo Nacional, instruyó a los organismos de la admi-

nistración pública a sustituir la metodología de presupuesto por programa a un
presupuesto por proyectos, denominado La Nueva Etapa, a fin de mejorar la
efectividad, eficiencia y transparencia de la gestión pública en función de los
objetivos y estrategias del desarrollo de la Nación, lo cual permite simplificar la
estructura presupuestaria y contemplar de manera integral el ciclo de planifica-
ción que conlleva el presupuesto, la contabilidad y la auditoria, entre otros.
FONDEN
El Fondo de Desarrollo Nacional (FONDEN), se creó mediante la Ley de

Reforma Parcial de la Ley del Banco Central de Venezuela. El objetivo de su cre-
ación estuvo basado sobre la idea de aprovechar de manera eficiente los recur-
sos excedentes en divisas derivados principalmente de los ingresos petroleros, y
canalizados directamente a través de PDVSA, e indirectamente, a través de las
Reservas Internacionales en manos del Banco Central de Venezuela. Estos recur-
sos han sido destinados a proyectos de inversión que requieran de desembolsos
en moneda extranjera.
Desde su creación, FONDEN ha recibido aportes por un monto aproximado de

59.187 millones de dólares, al 16 de septiembre del 2010, de los cuales
21.105 millones de dólares corresponden a los aportes de Petróleos de
Venezuela, S.A. (PDVSA), 37.882 millones de dólares provienen del Banco
Central de Venezuela (BCV). De dichos aportes, FONDEN, hasta la menciona-
da fecha, estaba comprometido a financiar 200 proyectos por el orden de
32.714 millones de dólares, desembolsados en su totalidad y 110 proyectos
por 27.349 millones de dólares, en ejecución.
31
FONDO CONJUNTO CHINO - VENEZOLANO
En fecha noviembre de 2007, se firmó el Convenio “Fondo de Financiamiento

Conjunto Chino-Venezolano”, con el objetivo de consolidar los planes de carác-
ter binacional, mediante la consecución de mecanismos financieros que permi-
tirían promover el intercambio comercial y de inversiones, así como ampliar la
cooperación.
Los aportes para la conformación del Fondo de Financiamiento Conjunto

China – Venezuela, se realizaron de la siguiente manera: República Popular
China con 4.000 millones de dólares mediante el Banco de Desarrollo de China
(BDC), y por la República Bolivariana de Venezuela un monto de 2.000 millo-
nes de dólares, financiado por medio del Fondo de Desarrollo Económico y
Social de la Nación (FONDEN), para un monto total de 6.000 millones.
Estos recursos fueron utilizados para financiar, en la República Bolivariana de

Venezuela, proyectos de desarrollo económico y social en áreas de infraestruc-
tura, industria, agricultura, minería, energía, tecnología y asistencia técnica,
entre otras, sobre la base de los principios de igualdad, consultas recíprocas,
respeto mutuo de la soberanía y reciprocidad de ventajas.
Dado el éxito de la innovación financiera de dicho fondo, el 18 de septiembre

de 2008, se decidió elevar los montos netos del mismo hasta duplicar la parti-
cipación de ambos países integrantes, por lo que actualmente el monto total ha
alcanzado un nivel por 12.000 millones de dólares, donde Venezuela aporta
4.000 millones de dólares, y China aporta 8.000 millones de dólares, de lo
anterior, ya se han asignado 11.745 millones de dólares para financiar 125
proyectos.
Posteriormente, en aras de seguir fortaleciendo la alianza financiera, durante el

mes de diciembre de 2009, se celebró la VIII Reunión de la Comisión Mixta de
Alto Nivel China – Venezuela. En ella, las autoridades acordaron elevar la pro-
porción de los proyectos de cooperación bilateral sujetos al financiamiento del
Fondo, así como promover la utilización del Renmimbi como moneda de présta-
mo y de operaciones de pago. Todo lo anterior, muestra la confianza existente
32
en la relación estratégica entre la República Popular China y la República

Bolivariana de Venezuela.
La calidad del vínculo entre estos dos países, ha permitido formular la arquitec-
tura jurídica de un Fondo de financiamiento de “Gran Volumen”, por la relevan-
cia de las inversiones, y a “Largo plazo”, por la continuidad esperada de estas
negociaciones.
Este Fondo impulsará el desarrollo de importantes proyectos con una inversión

que asciende a 20.000 millones de dólares.
Tal volumen de recursos será recibido en dos tipos de moneda: dólares estadou-
nidenses (10.000 millones de dólares) y Renminbi (RMB 70.000 millones), los
cuales serán utilizados para financiar “proyectos de envergadura en la construc-
ción de infraestructura, desarrollo social, energía, desarrollo minero y agrícola
y en acelerar el desarrollo social y económico en Venezuela”.
2.3 Inversión social
La inversión social y los ingresos fiscales tienen una diferencia sustancial entre
lo que ocurrió en las cuatro décadas que van desde 1958 a 1998, y los resul-
tados obtenidos en la primera década del gobierno bolivariano desde 1999
hasta el 2009.
Mientras la inversión social, en los últimos diez años de la Cuarta República,

llegó a 69.732 millones de dólares, en la primera década del gobierno boliva-
riano ese monto lo supera 4,7 veces alcanzando la cifra de 330.582 mil millo-
nes de dólares.
Si observamos estas cifras en relación a los ingresos fiscales durante los perío-
dos mencionados, la proporción para 1988-1998 llega a 36,5% en cuanto a
la inversión social respecto a los ingresos fiscales del período. Para la década
del 1999 al 2009 el porcentaje es de 60,9%, con una diferencia de 24 puntos
porcentuales. Si la relación entre la inversión social, en ambos períodos, fue de
33
4,7 veces mayor en la década 1999-2009, los ingresos fiscales subieron 3,5
veces, indicando una mayor aceleración en la aplicación de los recursos del
fisco para la inversión social.
Dichas cifras confirman la voluntad política del gobierno de pagar la deuda

social acumulada que dejó la Cuarta República, pudiéndose afirmar que lo que
ésta destinó a inversión social en cuarenta años, fue superado 4,7 veces.
2.4 Ciclos del crecimiento
Gráfico N° 10
11
Inversión Social vs. Ingresos fiscales
11
Oficina Nacional de Presupuesto - Banco Central de Vnezuela. Nota: La inversión social comprende: Administración Central,
Gobernaciones, Alcaldías, PDVSA y FONDEN. Los ingresos fiscales incluyen FONDEN.
34
Desde el inicio del Gobierno bolivariano, en febrero de 1999, Venezuela ha

tenido dos ciclos de crecimiento económico sumamente marcados: el primero
fue en el período 2000 a 2001, con un crecimiento promedio de 3,6%. Este
crecimiento se logró luego de un significativo esfuerzo del Gobierno para supe-
rar la situación prevaleciente en 1999, cuando hubo que reconducir el presu-
puesto, bajo un escenario de precios petroleros estimados en 11,5 dólares el
barril. Con el cambio en la política petrolera de volúmenes adecuados y precios
justos y la recuperación del papel de la OPEP, donde el gobierno nacional jugó
un rol de primera importancia, se comenzaron a recuperar dichos precios petro-
leros.
Luego vino el Golpe de Estado de abril del 2002 y el posterior sabotaje petro-
lero que hundió la economía nacional. En el último trimestre de 2003, se inició
el segundo ciclo de expansión económica, marcado por un período de 22 tri-
mestres consecutivos de crecimiento a una tasa promedio de 9,9%.
Como consecuencia de la crisis financiera del mundo capitalista, en Venezuela

se tuvo una fuerte variación de los precios petroleros que alcanzaron la cima de
129,54 dólares el barril a mitad del 2008 para caer abruptamente a 31,55 en
diciembre de ese mismo año. Actualmente nos encontramos en la fase de recu-
peración, después de haber tocado fondo en el último trimestre del 2009, con
una tasa negativa de -5,8%.
A partir del segundo trimestre del año 2010 cambió la tendencia significativa-
mente, la cual continúa acentuándose en este último trimestre del año 2010.
Nos encontramos a las puertas de un nuevo ciclo de crecimiento para los pró-
ximos trimestres.
35
Gráfico Nº 11
Producto Interno Bruto Trimestral
12
Variación Porcentual (1998-2010)
2.5 La transición venezolana al socialismo
El presupuesto nacional contiene la expresión cuantitativa de la disponibilidad

de recursos (ingresos) proyectados para un determinado año fiscal y la asigna-
ción de éstos para la consecución de los objetivos propuestos en el plan nacio-
nal. El presupuesto, como medio para canalizar recursos materiales desde el
Estado hacia la sociedad, orientándolos hacia fines concretos y específicos,
constituye un poderoso instrumento de política económica y social.
12
Producto Interno Bruto Trimestral. Variación Porcentual (1998-2010) Banco Central de Venezuela, BCV. Año 2010 cifra preliminar.
36
Cabe preguntarse entonces ¿Cómo podemos emplear eficientemente este instru-

mento de política para impulsar la transformación que necesitamos como país
y como sociedad, en esta etapa de transición al socialismo?
Habida cuenta que el desarrollo de un alto nivel de conciencia revolucionaria

es el fundamento que permitirá orientar el proceso de transformación hacia la
independencia política y económica del país, en defensa de los intereses nacio-
nales, parece indispensable que comencemos por cuestionar, con actitud auto-
crítica, qué significa el presupuesto para nuestras instituciones y para cada uno
de los funcionarios que tenemos responsabilidades en las distintas instancias y
niveles de gobierno. Una práctica inadecuada del capitalismo rentista que
imperó en nuestro país en las cuatro décadas previas a 1998, aún no totalmen-
te erradicada, es la lucha o competencia por la captación de recursos, con la
avidez de quien perseguía la mayor porción de los mismos.
Ante la percepción del incremento de los recursos se aumentaban las exigen-

cias, muchas veces sin responder a la direccionalidad o sin evaluar la viabili-
dad con relación al Plan Nacional.
Durante este gobierno revolucionario y sorteando múltiples dificultades, hemos

hecho esfuerzos por modificar la errada e inconveniente concepción rentística
que heredamos, especialmente con el establecimiento de mecanismos novedo-
sos para orientar recursos hacia la inversión social, en infraestructura y para el
desarrollo productivo, como son los casos de FONDEN y las Misiones, con
resultados evidentes, tal como se ha señalado. Sin embargo, dado que aún esta-
mos sujetos a una significativa dependencia del ingreso petrolero, volátil, incier-
to, que marca ciclos expansivos y recesivos en nuestra economía, conviene insis-
tir en la revisión de los conceptos que utilizamos, pues un esclarecimiento opor-
tuno puede aportar elementos que favorezcan la orientación del proceso presu-
puestal en función de los objetivos nacionales.
En tal sentido, es importante entender, que el presupuesto es un medio y nunca

un fin en sí mismo. Sólo así estaremos en capacidad de plantear las solicitudes
de recursos y procurar su mejor utilización, bajo una visión holística, cónsona
con el compromiso adquirido desde el gobierno, considerando qué es más con-
37
veniente al país, cuáles son las necesidades reales de la población y cómo

podemos compatibilizar la satisfacción de éstas en el corto plazo con los obje-
tivos estratégicos, cuyo logro permitirá el derrumbe de las barreras estructurales
que impiden la construcción de una sociedad justa.
El abordaje del proceso desde esta perspectiva, requerirá una revisión crítica a
la fundamentación de la técnica presupuestal que hemos venido empleando y,
de ser necesario, su adecuación a la realidad concreta para utilizarla de mane-
ra más eficiente en función de los objetivos propuestos.
En tal sentido, conviene cuestionar si los principios del presupuesto son coheren-
tes con el propósito de lograr que éste sea un verdadero instrumento para la
transformación social, para lo cual es indispensable que refleje cuantitativamen-
te los medios materiales que servirán para impulsar objetivos tan importantes
como: la distribución justa de la renta y su aplicación para elevar las capacida-
des productivas del venezolano, el control de la función administrativa de los
recursos materiales, considerando la concreción de los objetivos propuestos de
equidad, igualdad, justicia y desarrollo integral del ser humano, como criterio
fundamental en la evaluación de gestión, así como la eficiencia económica.
3
Propuesta del Proyecto de Ley
del Presupuesto Nacional 2011
3.1 Premisas macroeconómicas
En el momento de la formulación del Proyecto de Presupuesto para el Ejercicio

fiscal 2011, la economía nacional presenta un cambio de tendencia orientado
hacia un ciclo económico de recuperación, crecimiento y reducción de las pre-
siones inflacionarias. El escenario presupuestario responde a una política fiscal
dirigida a la búsqueda de la mayor prudencia, eficiencia, austeridad, sinceri-
38
dad con el sostenimiento del gasto social requerido por las necesidades de la
población.
En este sentido, el diseño y viabilidad del programa económico, enmarcado

dentro de las líneas de acción que persigue el Plan de Desarrollo Económico y
Social de la Nación 2007 – 2013, estimula una orientación socialista de distri-
bución de recursos destinados a la población menos favorecida, a través del
gasto social y mediante la creación de condiciones macroeconómicas propicias
para fortalecer las fuentes de ahorro y de inversión real y socioproductiva.
Gráfico Nº 12
Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación
13
(2007–2013)
13
Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2007 – 2013.
39
Para el año 2010, la política presupuestaria se sustentó bajo un esquema de

orientación contracíclica, frente al desenvolvimiento de los mercados internacio-
nales, especialmente en lo referente a la volatilidad que enfrentan los precios de
la cesta petrolera venezolana, como mecanismo de protección sobre las poten-
cialidades de crecimiento de la economía nacional, ante el efecto de un ciclo
económico contractivo.
Todos estos planteamientos quedan recogidos en la definición de las premisas

macroeconómicas que sustentan la elaboración del Presupuesto del año 2011,
las cuales apuestan al sostenimiento y sustentabilidad de las finanzas públicas,
creando el margen de maniobra necesario para el manejo eficiente y asertivo
de la política fiscal, flexibilidad requerida para ajustarse a la dinámica de la
economía y a las necesidades reales que enfrenta la sociedad, en aras de
lograr la suprema felicidad social.
La premisa fundamental para el diseño del presupuesto venezolano, debe ser la

fijación del nivel de los ingresos ordinarios no petroleros, tales que permitan
cubrir los gastos, racionalmente estimados, relacionados tanto al situado consti-
tucional como a los legales, y los intereses de la deuda, eliminándose así la
política de endeudamiento que contiene la gestión fiscal y el pago de intereses.
Con ello, la aspiración de “sembrar el petróleo” tiene una concreción muy espe-
cífica en términos presupuestarios, al destinar los ingresos petroleros hacia la
inversión social y productiva.
Orientado por esta premisa, el presupuesto formulado mantiene por un lado, la

inversión social con una política incluyente y, por el otro, persigue la mejora en
la captación de los ingresos ordinarios no petroleros, a través de una mayor efi-
ciencia en la recaudación, evitando la evasión y la elusión fiscal.
En este orden de ideas, se presentan a continuación las metas macroeconómi-

cas que se esperan alcanzar para el ejercicio fiscal 2011, teniendo en cuenta
el cumplimiento de los lineamientos generales antes descritos:
40
3.2 Cuadro general de variables macroeconómicas
Cuadro Nº 1
14
Variables Macroeconómicas
•La economía venezolana en 2011 saldrá de la recesión.

•Se mantiene por tercer año sucesivo un precio petrolero prudente de 40$/bl.
•La tasa de inflación continuará desacelerándose.
•El presupuesto se basa en los principios de austeridad y eficiencia, mantenien-
do la inversión y el pago de la deuda social acumulada.
•Se mantiene el tipo de cambio actual.
14
Variables Macroeconómicas. Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas. Cálculos Propios.
41
3.3 Estructura y distribución del Presupuesto Nacional
El proyecto de Ley de Presupuesto para el año 2011 asciende a

204.208.188.048 Bolívares (Doscientos Cuatro Mil Doscientos Ocho Millones
Ciento Ochenta y Ocho Mil Cuarenta y Ocho Bolívares), lo que implica un incre-
mento del 28% respecto al presupuesto inicialmente aprobado en el año 2010.
A continuación se presenta la distribución de los ingresos y gastos del referido
proyecto de ley:
Cuadro Nº 2
Relación Ingresos Gastos 15
15
Relación Ingresos Gastos. Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas. Cálculos Propios.
42
Del presupuesto de Ingresos, 163.698.961.000 bolívares corresponden a ingre-

sos ordinarios y 40.509.227.048 bolívares a ingresos extraordinarios.
Los ingresos ordinarios, están constituidos principalmente por los recursos de ori-
gen petrolero que ascienden a 45.293.000.000 bolívares, y representan el 22%
del presupuesto de recursos.
El resto de los recursos ordinarios, corresponden a los ingresos no petroleros que

alcanzan 118.405.961.000 bolívares, los cuales representan un 57,9% del pre-
supuesto; estando constituidos principalmente por la recaudación del Servicio
Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT) por
110.060.845.000 bolívares, mientras que el resto lo definen las telecomunica-
ciones, la actividad minera, la contribución por impuestos a la gasolina y deri-
vados, y otros. Estos resultados consolidan a los impuestos no petroleros como
la principal fuente de financiamiento del Presupuesto Nacional.
Por su parte, el Presupuesto de Gastos que es de 204.208.188.048 bolívares,

se distribuye en los rubros siguientes: 121.262.175.800 bolívares en gastos
administrables (59,3%), 48.314.925.857 bolívares en gastos legales (23,6%),
25.001.603.816 bolívares en servicio de la deuda (12,2%) y 9.629.482.575
en proyectos por endeudamiento (4,7%).
CONSEJO FEDERAL DE GOBIERNO
Este órgano nace por la necesidad del desarrollo equilibrado de las regiones,
en las cuales no se ha logrado un estadio acorde y digno para sus pobladores,
en los ámbitos social, económico y político. El Consejo Federal de Gobierno,
con base en el examen de los desequilibrios regionales, discutirá y aprobará
anualmente los recursos que serán asignados al Fondo de Compensación
Interterritorial y las áreas de inversión prioritaria a las cuales se aplicarán dichos
recursos.
16
El 22 de febrero de 2010 entra en vigencia la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno, publicada en Gaceta Oficial Nº 5.963
Extraordinaria.
43
Tras la eliminación del Fondo Intergubernamental para la Descentralización

(FIDES), se abre paso al Fondo de Compensación Interterritorial como mecanis-
mo de financiamiento para la ejecución de los proyectos e inversiones públicas
dirigidas a promover el desarrollo equilibrado de las regiones, la cooperación
y complementación de las políticas e iniciativas de desarrollo de las distintas
entidades públicas territoriales, con especial énfasis en la dotación de obras y
servicios esenciales para las regiones y comunidades de menor desarrollo
relativo.
Los ingresos del Fondo de Compensación Interterritorial estarán constituidos por:
a. Los aportes que le suministre el Poder Ejecutivo Nacional;

b. Los recursos que le asignen las entidades políticas territoriales;
c. Los demás ingresos que obtenga por su propia gestión o administración o que
reciba de las donaciones de cualquier naturaleza que le sean efectuadas.
DISTRIBUCIÓN PRESUPUESTARIA
La distribución presupuestaria para el año 2011 continuará bajo el esquema de

las directrices establecidas en el Proyecto Nacional “Simón Bolívar”, el cual
orienta las riendas del país hacia la construcción del Socialismo del Siglo XXI,
cuyos cimientos tienen base en la soberanía nacional, la inclusión social, la
lucha contra la pobreza, la ética del servicio hacia el pueblo, la lucha contra la
corrupción, la organización popular, entre otros.
Asimismo, se continuará con la lógica presupuestaria impuesta en los ejercicios

fiscales precedentes, otorgando alta prioridad a los sectores sociales, cuyas
asignaciones alcanzaron, en promedio, el 46% del total de los recursos presu-
puestados para los años 2009 y 2010. En el mismo período, la actividad pro-
ductiva obtuvo asignaciones por un 9%, al tiempo que los conceptos de segu-
ridad y defensa y dirección superior del Estado recibieron el 11%. El remanen-
te de 34% de las asignaciones del gasto, estuvo destinado al pago de deuda,
Situado Constitucional, FIDES, LAEE y demás transferencias.
44
3.3 Ley de Endeudamiento 2011
Los proyectos por endeudamiento, tienen como principal orientación dar conti-
nuidad a los planes de inversión social, y a los proyectos de los sectores estra-
tégicos definidos en el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación
(2007-2013), como lo son el sector agrícola, infraestructura, petróleo y energía.
A continuación se presenta el cuadro con la composición del presupuesto de
recursos, que se obtendrán vía endeudamiento para el ejercicio fiscal 2011:
Cuadro Nº 3
17
Ley de Endeudamiento Anual 2011
17
Ley de Endeudamiento Anual. Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas. Oficina Nacional de Crédito Público. Cálculos Propios.
45
Para el Ejercicio fiscal 2011, se estima una Ley Especial de Endeudamiento con
un monto por desembolso en Bs. 54.000.000.000 bolívares, el cual representa
aproximadamente un 26% de los recursos totales. Estos recursos estarán orien-
tados a dar cumplimiento a los compromisos financieros adquiridos y vigentes
por parte de la República Bolivariana de Venezuela, de cara al presupuesto
aprobado para el ejercicio fiscal, a través de la gestión del Ministerio del Poder
Popular de Planificación y Finanzas.
Los pasivos están discriminados de la siguiente manera: 10.729.692.583

bolívares, destinados a cancelar el servicio de la deuda pública, los cuales
representan un 19,86% del total de la Ley Especial de Endeudamiento Anual,
desembolsos por 9.629.482.486 bolívares, destinados a proyectos, operaciones
de refinanciamiento y reestructuración de la deuda pública nacional por
13.640.824.842 bolívares y por último 20.000.000.000 bolívares para
gestión fiscal.
4. Síntesis
A modo de conclusión, podemos afirmar que la naturaleza de la propuesta que

hoy se presenta ante esta honorable Asamblea Nacional, es la de colocarnos
en la senda de un fuerte impulso tanto al desarrollo nacional como al equilibrio
de sus regiones, derrotando la recesión, combatiendo la inflación y potencian-
do la posibilidad de la máxima utilización de sus recursos tanto naturales como
productivos, y a la vez dar los pasos definitivos para la consolidación de una
política de inclusión social masiva, objeto y meta fundamental de nuestro
Gobierno.
El rescate, plena autonomía y soberanía nacional sobre el uso de los

recursos naturales, en particular los hidrocarburos, junto al derecho de las mayo-
rías excluidas de disfrutar de ese patrimonio colectivo, todo lo cual
”Abona la siembra del petróleo”, como propósito fundamental, que subyace a
esta propuesta de Proyecto de Ley de Presupuesto y Ley de Endeudamiento para
el año fiscal 2011.
46

Presupuesto 2011

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República Bolivariana de Venezuela

Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas

Presentación del Proyecto

“Abona la siembra del petróleo”

Ministro Jorge A. Giordani C.

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

Ministro del Poder Popular de Planificación y Finanzas

Director del Despacho

Viceministro de Planificación Territorial

Viceministra de Planificación Social e Institucional

Viceministro de Planificación Estratégica

Director General de la Oficina de Comunicaciones y Relaciones Institucionales

Directora adjunta de la Oficina de Comunicaciones y Relaciones Institucionales

Directora de Relaciones Institucionales

Adolfo Sánchez Vásquez

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