PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL PERÚ

FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES

ESPECIALIDAD DE CIENCIA POLÍTICA

EL SISTEMA DE PARTIDOS EN PERÚ Y

ECUADOR.

Fragmentación parlamentaria y marco

normativo

ELIANA CARLIN RONQUILLO

2002 0932

2006 II

1
1. CONTEXTO RECIENTE: PERÚ Y ECUADOR

1.1 Ecuador

El Ecuador es una república unitaria y democrática. La capital del Ecuador es la

ciudad de Quito, en la sierra del país. Su territorio está dividido en veinte y dos
provincias, cada una de las cuales tiene un gobernador designado por el
Presidente y un prefecto que es elegido por votación popular. Al igual que en el
Perú, el poder estatal en Ecuador está dividido en tres funciones. La función
legislativa, la función ejecutiva y la función judicial. Para efectos de este trabajo
nos concentraremos en el Poder Legislativo.

El sistema de partidos ecuatoriano responde a la definición de Sartori de

pluralismo polarizado. Existe un gran número de partidos inscritos oficialmente
y también un número alto de partidos que logran representación en el
Congreso. Sin embargo, las expectativas de vida de muchos de los partidos
son de un tiempo muy corto, inclusive si los partidos llegan a conseguir
representación parlamentaria. Una característica importante del sistema de
partidos ecuatorianos es el bajo porcentaje de votación con el que consiguen
representación muchos partidos (a veces porcentajes menores al 3%). La
polarización que he mencionado al comienzo, también se encuentra presente
en cuanto a temas ideológicos o discusiones sobre asuntos sensibles. Esto
implica que también existen dos polarizaciones en el eje izquierda- derecha del
espectro político, y en las regiones costa-sierra de la geografía ecuatoriana. La
última característica importante del sistema de partidos ecuatoriano es la
irregular dispersión geográfica de la votación. Existen partidos políticos que
pese a no obtener representación en las elecciones nacionales tienen una
presencia importante en niveles de representación subnacional. A esto se
suma un importante contenido étnico en el sistema de partidos en los últimos
años 1

En cuanto al marco normativo ecuatoriano, luego de realizarse múltiples

reformas y ajustes a la Constitución de 1997, se convocó a una Asamblea
Constituyente que terminó promulgando una nueva carta política. Sobre esta
nueva Constitución se han realizado también un sinnúmero de reformas y
modificaciones, que no permiten mantener las condiciones adecuadas para la
actividad política. El resultado de esto es que el Ecuador no ha contado con
períodos relativamente largos de vigencia de un mismo marco normativo con el
cual se pudiera poner a prueba los procesos electorales y que otorgara algún
grado de certidumbre sobre su buen funcionamiento sobre las prácticas
políticas. 2 Esto ha ocasionado la falta de pautas de comportamiento estables y
la falta de institucionalidad de los procedimientos dentro de la formalidad del
sistema político.

1
MELÉNDEZ, Carlos. Análisis Comparado de las agrupaciones políticas en los países andinos. En:
Estudio Andino. Borrador de Informe Final. Ágora democrática. Santa Cruz: 2006. Pág. 37
2
PACHANO, Simón. El tejido de Penélope: reforma política en Ecuador. En: Reformas políticas en
América Latina. Wilhelm Hofmeiester. Konrad Adenauer Stiftung. Río de Janeiro: 2004. Pág.207

2
1. 2 Perú

En el caso del Perú, los partidos políticos peruanos podrían separarse en las
categorías antiguos- nuevos. Las expectativas de vida de los partidos políticos
peruanos son mucho mayores que en el caso ecuatoriano. Sin embargo,
tampoco se trata de un sistema de partidos consolidado. Durante su historia,
solamente se puede hablar de un grado de estabilidad en tres épocas
específicas: la República Aristocrática; entre los años 1956 y 1968 y entre 1978
y 1990.

El sistema de partidos del Perú, corresponde al igual que Ecuador a la

definición de sistema pluralista polarizado. Actualmente existen 36 partidos
políticos inscritos en la Oficina Nacional de Procesos Electorales. En las
últimas elecciones presidenciales y parlamentarias realizadas en el Perú,
compitieron un total de veinte cuatro agrupaciones políticas. Esto, sin tomar en
cuenta que en el Jurado Nacional de Elecciones se encuentran inscritas por lo
menos treinta y seis partidos políticos, cumpliendo con los criterios establecidos
en la Ley de Partidos Políticos del Perú. 3

En el Perú los partidos políticos se han caracterizado por liderazgos caudillistas

o carismáticos. Esto ha mantenido la lógica de los partidos alejada en términos
generales de la representación meramente ideológica o de clase. Por otro lado,
(y al igual que muchos otros países en América Latina) en los últimos 25 años
la continuidad de las elecciones se ha extendido. La regularidad de las
elecciones del Perú se ha caracterizado por ser muy pobre, cosa que está
empezando a cambiar.

En cuanto a la distancia ideológica entre los partidos, esta no suele ser muy
grande. Como hay una volatilidad del voto muy alta, los partidos políticos para
efectos de las campañas pasan a tomar la forma de partidos catch- all. La
fragmentación del sistema de partidos peruano suele ser muy alta y la
incidencia de partidos antisistema también lo es. Las organizaciones políticas
suelen ser muy poco cohesionadas y con estructuras intrapartidarias muy
débiles. En los años noventa presentó una crisis de los partidos tradicionales,
abriéndose paso a los outsiders, que presentaban propuestas poco
cohesionadas y con objetivos electorales básicamente. En las elecciones
regionales del año 2003, se apreció un declive de los outsiders y la reaparición
de políticos antiguos (presentándose a veces como independientes). En las
últimas elecciones presidenciales de abril y junio de 2006, han vuelto a tener
protagonismo partidos políticos antiguos, como el PPC (como la alianza Unidad
Nacional), el APRA y Acción Popular. Sin embargo el segundo lugar en las
elecciones presidenciales, y la primera minoría en el Congreso la ocupó UPP,
en alianza con el Partido Nacionalista, cuyo líder Ollanta Humala es
considerado por muchos un outsider, por el carácter antisistema de su
propuesta.

3
Ibidem. Pág.40

3
La Constitución vigente en el Perú fue promulgada en el año 1993. Para
efectos del proceso electoral está vigente la Ley de Partidos, en la cual se
establecen pautas sobre los requisitos de inscripción de los mismos, el
financiamiento de los partidos y la democracia interna. Considero que esta Ley
de Partidos ha servido para la institucionalización de los mismos. Pese a que
se ha modificado la Constitución Política de 1993, se ha discutido ampliamente
su legitimidad, por tratarse de una carta política producto del Congreso
Constituyente Democrático convocado por Alberto Fujimori, tras disolver el
Congreso el 5 de abril de 1992 mediante un autogolpe de Estado. Esta
Constitución fue hecha a la medida del gobernante de turno, se fortaleció
excesivamente al Poder Ejecutivo, se reformó la constitución del poder
legislativo suprimiendo una de las cámaras y se controló los ascensos de los
militares. Pese a esto, la Constitución fue violada en múltiples oportunidades.

Este es el contexto actual del sistema de partidos y el marco normativo en el

Perú y en Ecuador, a grandes rasgos. En el caso del Perú, estamos a cuatro
meses de un nuevo proceso electoral a nivel regional y municipal, de cuyos
resultados dependerá la correlación de fuerzas de los partidos políticos según
las regiones.

3. PRESENTACIÓN DEL CASO

Como hemos visto, el funcionamiento de los partidos políticos está

estrechamente relacionado con la estructura de los Congresos y su
composición. El estudio de los partidos políticos tiene una gran importancia
tanto por razones sociales como por razones intelectuales. El criterio más
importante ubicado dentro del estudio de los partidos políticos en América
Latina es el problema de la institucionalización, como proceso de rutinización
de pautas de comportamiento.

Siguiendo a Huntington, la institucionalización es el proceso por el cual

adquieren valor y estabilidad las organizaciones y los procedimientos 4 . Esto
implica que tanto los ciudadanos como los dirigentes, valoran sus instituciones
en porcentajes elevados, se someten a los procedimientos de las instituciones,
comparten los principios de comunidad política, creen que el sistema es
legítimo, respetan las discrepancias, tienen una visión común del interés
público, superan las diferencias mediante acuerdos, cumplen con los mandatos
de la ley, acatan las órdenes de las autoridades y contribuyen al logro de los
objetivos colectivos. 5

Este problema se debe a múltiples factores, que no podremos desarrollar en

su totalidad en este trabajo, sin embargo me parecen especialmente
importantes en los casos de Perú y Ecuador tomar en cuenta el marco
normativo y la fragmentación parlamentaria, como dos variables que nos
ayuden a explicar la crisis de institucionalización y la crisis de las democracias,
todo esto enmarcado en las crisis políticas tanto de Perú como de Ecuador.

4
HUNTINGTON, Samuel. El orden político en las sociedades en cambio. Paidós. 1972: Buenos Aires,
Pág. 29
5
HURTADO, Osvaldo. Cultura y democracia, una relación olvidada. En: La democracia en América:
Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. PNUD. 2004

4
Existen muchos otros tipos distintos de análisis, que nos permiten tener una
visión del problema desde otra perspectiva. Hay explicaciones que consideran
el factor económico como variable independiente, otras que consideran
variables más estructurales o sociológicas. Cada una de las mencionadas
explicaciones cubre un aspecto de nuestra sociedad. Sin embargo el tema de
la fragmentación parlamentaria corresponde a una variable exclusivamente
política, que involucra a los actores políticos y sus decisiones de manera
directa. Yo tomo en consideración el marco normativo ya que encontré
(especialmente en el caso de Ecuador) que existen muchos problemas políticos
cuya solución podría alcanzarse más fácilmente precisamente desde dicho
marco normativo.

Por otro lado, pese a que son temas que se han trabajado anteriormente,
nunca se ha llegado a las soluciones esperadas para dichos problemas, la
falta de trabajos desde una perspectiva política puede ser un motivo por el cual
las soluciones siempre han parecido más lejanas que cercanas.

Considero importante realizar un trabajo de esta naturaleza debido a que

encuentro vacíos importantes en cuanto al tema que aun no han sido cubiertos.
Al mismo tiempo sostengo que dentro de este trabajo dejo planteada mi
hipótesis al final, señalando los vacíos que he hallado, pero no se trata de una
profundización sobre el tema.

Este trabajo tiene que ver con la composición del Congreso de cada país, lo
que a su vez se relaciona con la fragmentación de los mismos. La función
legislativa es vital en el desarrollo de las democracias de los países de América
Latina, sobre todo desde el inicio de la tercera ola democrática, es decir, desde
hace ya más de veinte años. Es por eso que considero importante detenernos
en torno a la fragmentación parlamentaria y las implicancias que eso tiene en el
comportamiento de los Congresos de la región. Sin embargo considero que no
se le pone el énfasis necesario a la cuestión legal.

3. ESTADO DE LA CUESTIÓN

3.1 Perú

En realidad son pocos autores han trabajado de manera seria y sistemática los
sistemas de partidos en la región andina. Es por eso que el eje del estado de la
cuestión de este trabajo será el Estudio Andino de Ágora Democrática,
realizado en el marco del encuentro internacional Sistemas Políticos y
Gobernabilidad en los países andinos; además utilizaré bibliografía
complementaria que será también citada cuando corresponda.

En el caso del Perú, el criterio para la evaluación de los partidos políticos será
su nivel de institucionalidad, que varía según su tiempo de vida, el cambio de
generación, la alternancia en el poder, su capacidad de chantaje y su presencia
actual en el Congreso. Mientras más institucionalizados se encuentren un

5
mayor número de partidos, más institucionalizado será el sistema de partidos
del país en términos generales.

Para lograr esta clasificación en cuanto a la institucionalización de los partidos

políticos, el Estudio Andino divide los partidos políticos del Perú en dos
categorías: partidos políticos antiguos ( formados antes de la transición
democrática de 1979) y partidos políticos nuevos ( formados posteriormente, en
especial en la década del noventa)

Entre 1968 y 1980 el Perú vivió un ciclo de regímenes militares autoritarios. Al

recurar la democracia se estableció nuevamente el sistema democrático con un
nuevo marco jurídico que incluía un nuevo sistema electoral y una nueva
Constitución Política. Como consecuencia de eso se estableció que los cargos
sometidos a elección popular serían el de Presidente con sus dos Vice
Presidentes, También deberían ser elegidos los miembros del Congreso, que
estaba dividido en dos cámaras: Senadores (60 miembros) y Diputados (180
miembros). Los senadores se elegían por distrito electoral único y los diputados
según las jurisdicciones departamentales. Además, también se someterían a
elección los niveles de municipalidades distritales y provinciales del Perú. Así,
se estableció que las elecciones presidenciales y del Congreso se realicen
cada cinco años, el mismo día. En caso de no alcanzar ninguno de los
candidatos el 50% más uno de los votos se procedería a una segunda vuelta
electoral o ballotage (proceso que se llevó a cabo en los años 1990, 2000,
2001 y 2006). En el año 1992 el entonces presidente Alberto Fujimori disolvió el
Congreso, convocando en el año 1993 a un Congreso Constituyente
Democrático encargado de redactar la nueva carta política. Esta nueva
Constitución fue promulgada en 1993 y es sumamente polémica.

En la misma se establece la unicameralidad del Congreso de la República, con

120 congresistas elegidos en distrito electoral único. Se mantuvieron los cinco
años entre cada elección. Así se realizaron las elecciones mientras Alberto
Fujimori permaneció en el poder. Sin embargo el Congreso elegido en el año
2000 consiguió hacer algunas modificaciones, como el establecimiento de 25
circunscripciones según departamento para la elección del Congreso y este es
el sistema vigente actualmente, junto con la elección de los representantes al
Parlamento Andino que fue incluida en estas últimas elecciones de abril de
2006.

Los partidos considerados antiguos en el caso del Perú son el Partido Aprista
Peruano, Acción Popular y el Partido Popular Cristiano. El primer partido
antiguo del Perú en fundarse fue el APRA, que en el año 1931 participó en las
elecciones con su líder histórico Víctor Raúl Haya de la Torre, siendo
considerado el primer partido de masas. Mientras tanto, fue solamente en la
década del cincuenta que surgió un partido político para romper con la
hegemonía del APRA. Ese partido fue Acción Popular, liderado por Fernando
Belaúnde Terry. En el año 1963 el partido Acción Popular se alió con la
Democracia Cristiana y lograron llevar a Fernando Belaúnde a la presidencia
de le República. Más adelante, y debido a diferencias con la Democracia

6
Cristiana, se escindió un grupo que fundó el Partido Popular Cristiano, liderado
por Luis Bedoya Reyes. 6

Luego del periodo dictatorial (1968 – 1980) en el Perú se produjo la más larga
sucesión de regímenes democráticos (1980 – 1992) en los que fueron
protagonistas los mencionados partidos antiguos. Por otro lado están los
partidos nuevos, que fueron fundados en la década del noventa en la época del
ajuste estructural. Estas organizaciones se desarrollaron en un contexto de
desideologización de los partidos políticos, alentado por el Consenso de
Washington y la desaparición de fuertes referentes de izquierda y derecha,
tendiendo al centro político y al pragmatismo. Sus propuestas fundamentales
giraban en torno a ¨ issues¨, es decir, propuestas específicas sobre algún tema
en particular, y no sobre alguna formulación ideológica mayor. La irrupción con
fuerza de este tipo de partidos en la década del noventa le restó peso a los
partidos antiguos, que mencioné anteriormente.

Estos movimientos, catalogados como nuevos partidos políticos son el Frente

Independiente Moralizador (fundado por Fernando Olivera), Perú Posible (
fundado por Alejandro Toledo), Somos Perú ( fundado por Alberto Andrade); Sí
Cumple (fundado por Alberto Fujimori) y UPP ( fundado por Javier Pérez de
Cuellar).

Los nuevos movimientos que surgieron en la década del noventa se

autodenominaban independientes. Esto se debió al proceso de
desideologización y despolitización de los electores, lo cual aumentó los niveles
de volatilidad. En las últimas elecciones del año 2006 han vuelto a tener
protagonismo los partidos políticos antiguos, es decir, el APRA, Acción Popular
y el Partido Popular Cristiano, obteniendo el 55% del total de los votos.
Debemos estar atentos a los resultados de las elecciones regionales a
realizarse en noviembre en Perú. 7 Esto contradijo lo sostenido por muchos
autores, en el sentido de que los partidos políticos tradicionales
desaparecerían, o que estaban en franca decadencia.

En este contexto, tenemos un sistema de partidos con una baja

institucionalización de los partidos políticos nuevos, los partidos políticos
antiguos sí han alcanzado niveles de institucionalización que les han permitido
permanecer dentro de la representación política. En cuanto a los partidos
políticos nuevos, estos mostraron sus bajos niveles de institucionalización
mediante sus bajas votaciones en las últimas elecciones. Por otro lado, el
nuevo marco normativo (La Ley de Partidos Políticos) ha logrado un mayor
grado de institucionalización de los partidos políticos, consolidando
mecanismos de democracia interna, aclarando temas sobre el financiamiento y
delimitando las condiciones para la inscripción de los partidos. Sin embargo, las
condiciones de inscripción de los partidos políticos no han cumplido con los
objetivos esperados. Como consecuencia de las pocas exigencias de

6
MELÉNDEZ, Carlos. Análisis Comparado de las agrupaciones políticas en los países andinos. En:
Estudio Andino. Borrador de Informe Final. Ágora democrática. Santa Cruz: 2006. Pág. 206
7
Ibidem. Pág. 246

7
inscripción, se inscribieron 36 partidos políticos según la Oficina Nacional de
Procesos Electorales (ONPE). 8

El sistema de partidos del Perú tiene múltiples problemas, sin embargo no

queda claro cuál es el principal y por lo tanto no queda claro cómo resolverlo.
Según Martín Tanaka, existen cuatro problemas principales del sistema de
partidos peruano. En primer lugar, sostiene que la no existencia de partidos
consolidados nos lleva a hablar de la no existencia de un sistema de partidos
propiamente dicho. 9 Dicho autor, señala que la aparición y desaparición de
múltiples autores en el sistema de partidos en el Perú tiene como consecuencia
la falta de oportunidades de consolidar un proceso de aprendizaje y de
rendición de cuentas, El juego político no tiene reiteraciones y cada vez
comienza de cero. Arrastramos pues, un serio problema de volatilidad y de
inestabilidad, que deberíamos buscar solucionar mediante propuestas que
fortalezcan a los partidos y los hagan perdurar en el tiempo para facilitar
conductas cooperativas. 10

Por otro lado, sostiene Tanaka que nuestro sistema electoral siempre ha sido
muy abierto. Eso ha facilitado la generalización de prácticas antipolíticas. Esto
fue diseñado expresamente por el régimen fujimorista como una manera de
debilitar a los partidos antiguos o tradicionales, fragmentando a la oposición
promoviendo la aparición de independientes. Esto tuvo mucho que ver con el
marco normativo. La legislación de los años ochenta y noventa permitió y
facilitó la postulación de candidatos independientes cuando en realidad
deberíamos haber tratado de proteger el incipiente sistema de partidos
existente. Por otro lado, la elección del Congreso por distrito electoral único, y
la circunscripción de 120 miembros hizo que bastara un 0.8% de los votos para
entrar en el Congreso. Si a esto sumamos la legislación electoral que no
regulaba el funcionamiento interno ni el financiamiento de los partidos y
movimientos políticos, tenemos pues, el sistema más abierto de la región. Todo
esto dificulta la formación de coaliciones políticas y estimula la fragmentación.

El siguiente problema de plantea Tanaka es que actualmente existe una

explosión de espacios y modalidades que van más allá de la democracia de
partidos, y establecen mecanismos de democracia participativa y directa.
Además, sostiene que existen tensiones entre los principios representativos y
los participativos. Es decir, se ha promovido la creación de espacios de
participación de la sociedad civil que entran en conflicto con los principios
representativos formales, y por lo tanto con los partidos y las autoridades
elegidas por voto popular.
El último problema planteado por Tanaka es el hecho de que la mayor parte de
partidos funciona sobre la base de un núcleo central de dirigentes, que
coordina con sus autoridades electas. Sin embargo, las coordinaciones con sus

8
Ibidem Pág.247
9
TANAKA, Martín. Situación y perspectivas de los partidos políticos en la región andina: el caso
peruano. En: Partidos Políticos en la Región Andina. Entre la crisis y el cambio. Internacional IDEA.
Lima: 2004
10
Ibidem. Pág. 97

8
militantes son muy pobres. No existen tradicionalmente mecanismos de
democracia interna. 11

Esta ha sido una breve aproximación sobre lo que han planteado los autores en
la discusión del sistema de partidos en el Perú. Ahora pasaré a plantear
brevemente el estado de la cuestión en Ecuador, que es incluso un poco
menos alentadora.

Ecuador es un país que tiene grandes problemas de fragmentación y de falta

de institucionalidad jurídica. Esto se debe en buena medida a las prácticas
clientelares y corporativas que tienen los partidos políticos. El constante cambio
en las reglas de juego que ya ha sido mencionado en el contexto de ambos
países ha tenido efectos muy nocivos para la institucionalización de los partidos
políticos.

Lejos de conseguir esto, los sistemas electoral y normativo ecuatoriano han

vivido constantes modificaciones. Esto acompañado además de cambios de
gobierno, sin permitir que el gobernante saliente cumpla con el tiempo legal
establecido (cuatro años). En Ecuador debería ser Presidente de la República
actualmente el sétimo presidente desde 1979, sin embargo es el undécimo
presidente el que dirige al país desde aquel año. Sin embargo si consideramos
a los presidentes que han ocupado el cargo solamente durante algunos días,
encontramos que el actual ocupa el lugar décimo cuarto. Esta inestabilidad está
estrechamente relacionada con los partidos políticos, sus características, su
desempeño y su imagen externa.

Además del tema de falta de institucionalización, existe un número muy grande

de partidos políticos que obtienen escaños, lo cual indica fragmentación y
dispersión. Desde el año 1979 los Congresos ecuatorianos tienen por lo menos
9 listas (tanto de partidos políticos como de independientes). La consecuencia
del alto número de listas, es un alto número de bancadas pequeñas (de tres
legisladores o menos), que han sido los predominantes en el Congreso
ecuatoriano. Estas pequeñas bancadas son vitales para el juego político
parlamentario. Además, el sistema electoral ecuatoriano es proporcional. Todo
esto sumado a la posibilidad de elegir en una lista abierta (desde 1979), con
todas las implicancias que eso tiene.

El resultado de esta fragmentación elevada, cuyas cifras presentaré más

adelante es que ningún partido logre mayoría en el Congreso, y tampoco en la
primera vuelta presidencial. Es decir, la dispersión se expresa también en las
elecciones presidenciales, no solo en las del Congreso. 12 Como es natural en
este contexto, se hace uso de la doble vuelta electoral, que sin embargo no
cumple con sus objetivos de crear grandes coaliciones o alianzas con

11
TANAKA, Martín. Situación y perspectivas de los partidos políticos en la región andina: el caso
peruano. En: Partidos Políticos en la Región Andina. Entre la crisis y el cambio. Internacional IDEA.
Lima: 2004
12
PACHANO, Simón. El territorio de los partidos. Ecuador 1979- 2002. Partidos Políticos en la Región
Andina. Entre la crisis y el cambio. Internacional IDEA. Lima: 2004. Pág.75

9
capacidad de triunfo en la primera vuelta y así mejorar la dispersión. Es
importante mencionar que un elemento que también contribuye a la dispersión
es el hecho de que los partidos que quedan fuera de la segunda vuelta se
niegan a expresar su apoyo a algún candidato en particular, por lo cual no
orientan a sus seguidores.

Por otro lado, y pese a las cuestiones negativas que se han mencionado sobre
el sistema de partidos ecuatoriano, Simón Pachano sostiene que no debemos
dejar de lado cuestiones positivas como la relativa institucionalización de cuatro
partidos políticos específicamente, que han tenido un desempeño electoral
positivo en un contexto adverso. Me refiero a los partidos Social Cristiano,
Izquierda Democrática, Roldonista Ecuatoriano y Democracia Popular. Estos
partidos han podido remontar la crisis de la antipolítica en el Ecuador.13

Esto resulta realmente sorprendente que estos cuatro partidos hayan

conseguido consolidarse relativamente en la arena política, ya que se enfrentan
no solamente a la opinión negativa de la ciudadanía sino a un marco normativo
muy incoherente. Las constantes reformas legales han sido heterogéneas y
contradictorias y como consecuencia han arrojado resultados totalmente
opuestos a los buscados. 14

Por último para terminar de exponer el caso ecuatoriano quiero mencionar la

dimensión territorial de los partidos políticos. Es una característica importante
del sistema de partidos ecuatoriano, que los partidos políticos suelen tener
carácter regional e incluso provincial en términos de la distribución de su
votación. Si bien esto puede deberse a diferencias estructurales dentro de la
sociedad esto no es argumento suficiente para explicar del todo el carácter
local de muchos de los partidos políticos en Ecuador. Es por eso que Simón
Pachano expresa la diferencia entre diversas culturas políticas en el Ecuador,
caracterizada principalmente por la división costa- sierra de manera muy
marcada, y eso se reproduce en el sistema de partidos.

Lo que voy a plantear a continuación es una revisión rápida de los elementos

relacionados con la fragmentación parlamentaria ( índice de fragmentación,
número de partidos, relación entre el total de partidos y el número de partidos
representados) en los casos de Perú y Ecuador, ayudándonos con tablas y
gráficos.
AÑO FRAGMENTACIÓN
1978 0, 77
1980 NF
1985 NF
1990 0, 72
1992 NF
1995 NF
2000 0, 74
2006 0, 77

13
Ibidem. Pág.80
14
Ibide. Pág.81

10
En cuanto a la fragmentación electoral en el caso del Perú, habiendo ya
mencionado el marco en el cual se desarrollan los partidos políticos y habiendo
hecho ya un pequeño esbozo del contexto de su surgimiento, pese a lo que
hayamos podido pensar, el Perú es el país de la región con menos
fragmentación. Incluso hay varios periodos en los que el índice de
fragmentación parlamentaria arroja ¨ NO fragmentación¨, como podemos
señalar en el cuadro a continuación.

En el caso de Ecuador podemos ver que el Congreso último, entre los años
2002 y 2006 presenta la mayor fragmentación de los últimos 27 años por lo
menos.

AÑO FRAGMENTACIÓN
1979 0,75
1984 0,83
1986 0,97
1988 0,85
1990 0,85
1992 0,84
1994 0,83
1996 0,81
1998 0,83
2002 0,92
Fuente: Estudio Andino. IDEA Internacional. Pág. 289

Acá podemos ver que la fragmentación electoral sí resulta bastante alta en

Ecuador, a diferencia del Perú. Presenta con 0.84 la segunda fragmentación
más alta después de Colombia.
0.84
0.84
0.82
0.8
0.78 0.75
0.76 Serie1
0.74
0.72
0.7
ECUADOR PERU

INDICE DE FRAGMENTACIÓN

Los cambios en la legislación en el Perú, la norma no se ha mantenido estable

a lo largo del tiempo. La Constitución del año 1933 se mantuvo vigente hasta
1979, año en que se aprobó una nueva carta política promulgada por el
Congreso Constituyente convocado un año antes. Esto sumado a las iniciativas
de participación (mesa de concertación de lucha contra la pobreza, referéndum
y demás) fuera de las elecciones f para elegir representación formal.

11
En el caso ecuatoriano, la constitución política del año 1967 fue modificada en
el año 1978. Ese mismo año se convocó a un referéndum en el cual se
aprobaría una nueva Constitución. Esta Constitución de 1978 fue modificada
por una Asamblea Constituyente en el año 1998, y esa es la Carta política que
rige hasta ahora.

En cuanto al tema del transfuguismo, indispensable al hablar de fragmentación

parlamentaria, la legislación peruana no prohíbe el cambio de partido por parte
de los congresistas electos. Es decir, una vez dentro del Congreso, el
congresista puede alejarse del partido por el cual fue elegido y pasar a formar
parte otro (como el escándalo de los videos en los que los congresistas
recibían dinero de manos de Vladimiro Montesinos a cambio de apoyar a la
bancada fujimorista). O simplemente puede mantenerse como independiente.
Existen países en los cuales si uno renuncia a su partido, el escaño que queda
libre es asignado a otro congresista, normalmente es el congresista de ese
partido que quedó fuera en las elecciones. Todo esto para evitar así que
aumente la fragmentación de los Congresos. En el caso del Perú, tenemos la
insólita situación de Carlos Torres Caro, quien antes de asumir el cargo ya
renunció a las filas de UPP junto con un grupo de congresistas recién electos.
En cuanto al caso ecuatoriano, la legislación es igual a la del Perú. Es decir,
que sí se permite la renuncia y cambio de bancada a los congresistas electos.
Esto ocasiona también una falta de lealtad al partido, dependiendo claro de la
ideologización y nivel de compromiso que tengan los congresistas electos.

En el siguiente cuadro encontramos los partidos políticos que obtuvieron más

de un representante en el Congreso en los años 2001 y 2006.

CURULES POR PARTIDO Perú Posible

(Congreso Peruano 2001 - 2006)
Partido Aprista Peruano

Unidad Nacional

3%
4% 3% 3% Frente Independiente
10% 39% Moralizador
Unión por el Perú - SI

Somos Perú - CD
15%

23% Acción Popular

Cambio 90 - Nueva Mayoría

Elaboración Propia
Si comparamos este gráfico con el del nuevo Congreso elegido recientemente
podemos encontrar que son muy similares, habiendo quedado fuera el Frente
Independiente Moralizador. El nuevo actor de este congreso es Restauración
Nacional, con dos representantes. Mientras tanto Perú Posible ha visto muy
disminuida su representación, pasando de tener 45 curules a tener solamente
2. Esto nos habla de los problemas de organización interna del partido.

12
 CONGRESO PERUANO 2006- 2011 Número de Escaños

2%
2%
11% Unión por el Perú
39% Partido Aprista Peruano
15%
Unidad Nacional
Alianza por el Futuro
Restauración Nacional
31% Perú Posible

Elaboración Propia

En cuanto al Congreso ecuatoriano, podemos apreciar que los partidos que

han obtenido más de un representante son siete:

Curules por Partido Partido Social Cristiano

( Ecuador)

Partido Roldonista
Ecuatoriano

Izquierda Democrática

7% 5%
27% Pachacutik
12%

Partido Renovador
12% Independiente Acción
19%
Nacional
18% Partido Sociedad
Patriótica

Democracia Popular

Elaboración Propia

Por último, en el Perú la diferencia entre partidos inscritos y partidos que

alcanzan representación en el Congreso es bastante grande. Como podemos
ver a continuación. Esto produce problemas de representación, que sin
embargo son cubiertos con las elecciones regionales o locales. Es decir, los
partidos mencionados obtienen representación en elecciones locales. En el
caso de Ecuador podemos encontrarnos con el mismo fenómeno, siendo aun
más evidente el hecho de que hay muchos movimientos con carácter local o

13
regional y mucha presencia. La proporción de partidos inscritos y partidos
representados es igual en ambos países ( 2,7 Perú y 2,69 Ecuador).

35
35
30 36
25
Partidos Inscritos
20
15 13
Partidos en el
10
10 Parlamento

5
0
PERU ECUADOR

Elaboración Propia

4. DESARROLLO DEL PROBLEMA: VACÍOS ENCONTRADOS

Lo expuesto previamente corresponde a la forma en que los autores han

trabajado los temas. Como vemos tenemos múltiples semejanzas con el
sistema de partidos ecuatoriano. Ambos sistemas de partidos se encuentran
poco institucionalizados y presentan serios problemas que ponen en peligro su
función de representación.

Considero que pese a que los problemas de ambos países son similares, para
cada caso hay un elemento específicamente problemático. En el caso de
Ecuador, como he mencionado, el problema principal es el cambio constante
en las reglas de juego. Esto sumando a que dichos cambios no apuntan a un
objetivo en particular, sino por el contrario se contradice. A esto yo le sumaría
la muy marcada división en la dispersión electoral entre costa y sierra que
existe en el Ecuador. Esta conducta se reproduce en todos los niveles de la
sociedad ecuatoriana, por lo que considero que el problema estructural es en
este caso la variable independiente. Estas mismas identidades o sub
identidades específicas se relacionan con la cantidad de partidos con carácter
regional o provincial que logran representación y liderazgo en las elecciones
regionales. Existe pues un clivaje ciudad- campo, que se refleja en el sistema
de partidos.

En el caso del Perú, también tenemos un problema de institucionalización en el

sistema de partidos. Sin embargo considero que hay un vacío importante,
sobre todo en cuando al tema de lo normativo. En el caso ecuatoriano sí ha
sido tratado de manera más amplia, debido a la exagerada variación de las
normas. Sin embargo, en el Perú también se han modificado varias veces las

14
normas electorales, la última, con el Congreso elegido en el año 2001. Es
importante también la Ley Orgánica de Partidos Políticos, y la el sistema
electoral. Sin embargo, considero que se deja de lado una discusión
importante. Y se trata del excesivo poder con el que cuentan los Presidentes en
los países latinoamericanos. Es decir, el presidencialismo latinoamericano.

La discusión sobre el mejor sistema de gobierno para una sociedad debe

buscar una adecuada distribución del poder entre los que lo detentan. Nadie, ni
una persona ni una institución, deben amasar todo el poder político. El Derecho
Constitucional es el encuadramiento jurídico del ejercicio del poder político en
la sociedad y es desde el mismo que se tiene que determinar cómo se
distribuye jurídicamente el poder en las sociedades. Hago énfasis en que se
trata de una determinación jurídica, ya que en muchos casos lo que está
establecido en la norma no se cumple correctamente.

Existen dos Sistemas de Gobierno, el Parlamentarismo y el Presidencialismo.

Ambos tienen distintos orígenes y su aplicación conlleva a distintos resultados.
Se distingue entre el régimen Presidencial y el régimen Parlamentario según la
forma que tengan de relacionarse entre si el Parlamento y el Gobierno. Los
autores franceses llamaban a la primera forma ¨ separación elástica de poderes
¨ y a la segunda como ¨ separación rígida de poderes ¨. 15 Además de estos
dos sistemas, hay autores que distinguen una tercera forma de gobierno: el
semipresidencialismo.

En los sistemas parlamentarios el Parlamento es soberano. El Parlamento

cumple con las labores del Ejecutivo y del Legislativo a la vez. No existe la
separación que si encontramos en el caso del sistema presidencial. En este
tipo de sistemas el voto parlamentario cumple las funciones de designación de
gobierno, destitución de gobierno o apoyo al gobierno según sea el caso. Por
otro lado, encontramos a los sistemas semipresidenciales. Este tipo de sistema
funciona basado en el poder compartido. El presidente debe compartir su poder
con un primer ministro, que a su vez debe buscar apoyo parlamentario
continuo. Si bien el semipresidencialismo es una solución mixta, como su
nombre lo indica claramente, la lógica de este sistema se entiende mejor desde
el presidencialismo ya que el sistema se desarrolla desde arriba hacia abajo.
Cualquier Constitución Política en un régimen semipresidencial debe establecer
una estructura de autoridad dual entre un presidente que encabeza el Estado y
un primer ministro que encabeza el Gobierno.

Sabemos de la historia de fragilidad e inestabilidad que han afectado durante

años a la región latinoamericana. Las constantes irrupciones de gobiernos
militares dictatoriales han creado una democracia débil y muy poco
institucionalizada. Recién desde la década del setenta la región a recuperado
de a pocos el carácter democrático. Hay autores como el constitucionalista Eloy
Espinosa Saldaña que señalan que los problemas del presidencialismo
latinoamericano se encuentran en el excesivo poder atribuido al presidente, con
poco o ineficiente control por parte del congreso. Por otro lado, hay autores
como Giovanni Sartori que plantean la discusión en sentido contrario. Es decir,
15
DUVERGER, Maurice: Instituciones políticas y Derecho Constitucional. Barcelona, Ediciones Ariel,
1970. Pág. 197.

15
Sartori plantea que los presidentes latinoamericanos no son todopoderosos. Es
más, para Sartori los presidentes latinoamericanos tienen el principal problema
de no poder llevar a cabo las medidas que han pensado hacer debido a que la
oposición les niega el apoyo para ejecutarlas.

Sea cual fuera el sentido en el que se plantee la discusión, los Congresos

tienen un papel central en el problema. Finalmente, todo lo que el Congreso de
un país produce termina siendo resultado su comportamiento, sus alianzas o
coaliciones, de las Constituciones políticas de cada país, de los partidos
políticos y del sistema electoral. De todos los elementos que he mencionado, el
que será considerado más importante para efectos de este trabajo serán los
partidos políticos.

Un ejemplo de la debilidad del Congreso Peruano, es el mecanismo de la

censura ministerial. Me explico. EL mecanismo de censura debe ser usado por
los congresistas para expresar su disconformidad con el comportamiento de un
ministro en particular o de un gabinete en general. De censurarse dos
gabinetes ministeriales, el Presidente de la República debe disolver el
Congreso y convocar a nuevas elecciones solamente para el Congreso. En el
escenario presidencial norteamericano las elecciones sirven para elegir
también a un nuevo Presidente, ya que se trata de resolver un entrampamiento
en el Gobierno debido a las políticas o actitudes de los ministros.

En el caso del Perú, podemos ver que el mecanismo de la Censura existe

desde la Constitución de 1979, en la que se requería la censura de tres
gabinetes par disolver el Congreso. En la Constitución de 1993 el número se
redujo a dos censuras. Sin embargo, el mecanismo de censura parlamentaria
no es utilizado como debería. Los congresistas se ven disuadidos de censurar
a los gabinetes ministeriales ya que de hacerlo, corren el riesgo de disolver el
Congreso y perder sus curules. Como vemos, los mecanismos de censura y de
disolución parlamentaria se contradicen en nuestro esquema. Además, si es
que es censurado un ministro solo (no todo el gabinete), lo único que hace el
presidente es convocar a otra persona de su confianza para reemplazar al
ministro saliente.

En todo este proceso, el protagonista central es el Congreso. Es el Congreso el

que sufre todo el desgaste político. El presidente sale bien librado. Como el que
se desgasta es el Congreso, también lo hacen los partidos políticos en mayor
medida que el Presidente mismo. Es por esto que existe una pésima
percepción de los partidos políticos por parte de la opinión pública. En la última
encuesta del Instituto de Opinión Pública de la Universidad Católica, ante la
pregunta ¿Usted tiene mucha, alguna, poca o ninguna confianza en el
Congreso de la Republica?, el 81% de los encuestados respondió que tenía
poca o ninguna confianza en el Congreso de la Republica.

Es cierto que las encuestas son solamente una herramienta para medir el clima
de opinión, y en tanto la opinión publica del Perú tiene un carácter muy voluble
no necesariamente se ajustan de manera exacta a las percepciones de las
personas. Sin embargo, una encuesta constituye reflejo de la realidad en un
momento determinado. Es por eso que considero que es importante el

16
momento en que se realizó dicha encuesta: el 23 y 24 de junio de 2006. Es
decir, al final del Gobierno democrático de Alejandro Toledo, como vemos, al
final del Gobierno el presidente ha aumentado notablemente su popularidad (en
dicha encuesta figura con 51% de popularidad en Lima y Callao) mientras que
el Congreso termina su gestión sumamente desprestigiado. Entre tanto, en el
caso de Ecuador el 53% de ecuatorianos piensa que no va a poder terminarse
con la corrupción en su país, según el Latinobarómetro

El desprestigio de los partidos políticos y de los Congresos lleva a que el

elector no se identifique con los mismos de manera fuerte, esto junto con el
gran número de partidos anti sistema que surgen en la región. Es así como
vemos, que en buena cuenta el marco normativo peruano también resulta
contadrictorio como el ecuatoriano. Mientras tanto, la fragmentación
parlamentaria del Perú resulta mucho menos que la de Ecuador. Considero
importante señalar que en Ecuador solamente el 33% de la población
considera que sin Congreso no puede haber democracia, y el mismo
porcentaje se repite con la pregunta sobre la necesidad de los partidos políticos
para la democracia. Estos porcentajes son los más bajos en la región.

Para finalizar, considero que efectivamente los niveles de institucionalización

son bastante pobres. Sin embargo, considero que debemos rescatar los
partidos políticos que sí tienen grados de institucionalización mayores. El
problema de la fragmentación política, como hemos visto en el caso peruano,
no se soluciona mediante una valla electoral. Pasa por la capacidad de los
partidos para establecer alianzas y coaliciones y la capacidad de los
ciudadanos de elegir de manera correcta. Sin embargo la responsabilidad
principal está en los partidos, quienes deben conseguir que el electorado se
siente representado por ellos y de eso modo reducir el surgimiento de partidos
antisistema, que se mueven más por issues que por ideologías

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 BIBLIOGRAFÍA

DUVERGER, Maurice: Instituciones políticas y Derecho Constitucional.

Barcelona, Ediciones Ariel, 1970.

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