Fim de Ciclo: O Governo Dilma (2011-2015) Fabio Giambiagi “Quem 6 temido por muitos deve temer a muitos Séton, legislador da Grécia antiga’ “Nao vamos tirar direitos do trabalhador, nao. Nem vem que nao tem!” Presidente Dilma Rousseff, em entrevista ao jornal Valor Econémico, 17 de marco de 2013) Introdugao ‘A chamada “armadilha da renda média” tem sido discutida ha décadas na li- teratura econdmica. A expresso refere-se a paises que passam com sucesso pela “etapa facil” do crescimento, quando se aproveitam de uma série de circunstancias favordveis para se desenvolverem. Nesse processo, os paises transitam de niveis de renda per capita baixos — em termos internacionais — para niveis de renda médios, mas se defrontam depois com sérias limitagGes para conservar esse momentum. Fernando Veloso ¢ Lia Valls Pereira descrevem essa situagdo de modo preciso com as seguintes palavras: “Na medida em que se aproximam de um nivel de renda média, os fatores responséveis pelo crescimento no estégio inicial comegam a se esgotat. Em particular, 0 estoque de trabalhadores subempregados ... se exaure € os salérios passam a se elevar, reduzindo a competitividade de bens intensivos em mao de obra. Os ganhos de produtividade associados & realocagao de recursos entre setores € & adogio de tecnologias importadasi 240 nconomia Brasileira Contemporanea ELSEVIER também tendem a diminuir e 0 crescimento passa a depender cada vez mais de aumen. tos de produtividade dentro dos setores, principalmente no setor de servigos, que se torna progressivamente preponderante na producao € no emprego total. Nesse estégio, 05 paises devem passar da ctapa de importadores de tecnologias para a de criadores de tecnologias.”? Na transigdo entre a primeira e a segunda década do século atual, o Brasil se deparou com esse sério desafio. Para qualquer governante, seria um obstaculo cuja superagdo nao era nada trivial e que levou muitos paises a fracassar. No Brasil, esse problema foi acentuado pela particularidade de que, depois de duas presidéncias muito marcantes na Historia do pais —a de Fernando Henrique Cardoso, associada a estabilizagao; e a de Lula, com o processo de inclusao social nela verificado — 0 risco de 0 novo governante ser visto como uma figura politicamente menor era bastante grande. Tendo sido Ministra das Minas ¢ Energia ¢ da Casa Civil no Governo de Lula entre 2003 2010 e vista por este, na €poca, como uma militante de perfil técnico com capacidade gerencial — imagem habilmente explorada pelo marketing oficial — Dilma Rousseff conseguiu se eleger em 2010 — com 0 apoio decisivo de Lula —e também se reeleger em 2014. Entretanto, 0 ensinamento atribufdo a Sélon citado no comego deste capitulo mostrou-se apropriado: uma longa lista de atritos acumulados com diversos atores politicos nos anos em que tinha sido Ministra ¢ depois Presidente, quando a popularidade Ihe sorria, cobrou seu prego quando os indicadores de avaliagdo inverteram sua trajetoria. Este capitulo analisa os anos Dilma, desde a sua posse em janeiro de 2011 até o momento em que este livro est4 sendo completado, em 2016. Ele se divide em sete segées, incluindo esta introdugao. Inicialmente, analisam-se os fatores que representaram “passivos ocultos” dos anos Lula. Posteriormente, argumenta-s que o Brasil do comego da década passou por caracteristicas tfpicas do fim de um ciclo. A quarta segdo mostra como, além dos problemas jé existentes, a admi- nistragdo acentuou as dificuldades, cometendo alguns erros que tiveram sérias consequéncias. Depois, mostra-se a tendéncia ao agravamento das contas puibli- cas no final do primeiro Governo Dilma. A sexta segao trata do “golpe de leme”, com a stibita guinada da condugao da economia em 2015, associada 4 nomeagao de Joaquim Levy como Ministro da Fazenda. Por tiltimo, a sétima concentra as conclusées do capitulo. A heranga do Governo Lula‘ O segundo Governo Lula acabou em clima de “grand finale” de uma 6pera: 0 Presidente que se despedia do Poder tinha em torno de 80% de popularidade, aELSEVIER Fim de ciclo: 0 Governo Dilma (2011-2018) 241 economia cresceu 7,5 % em 2010 e as taxas de desemprego aproximavam-se de um minimo histérico, sugerindo que a crise de 2009 tinha sido superada. Nesse contexto, Lula pode contribuir decisivamente para eleger como sucessora sua Ministra da Casa Civil, Dilma Rousseff, apesar de ela nao ter na €poca nenhuma experiéncia eleitoral prévia, ainda que tivesse ocupado posigées importantes nos seus dois Governos. Muitos anos antes, em um contexto politico completamente diferente, por tras do aparentemente glorioso 1973 do “milagre econémico” jd apareciam alguns dos problemas que depois levaram a desaccleragio da economia brasileira a partir de 1974. Da mesma forma, também por tras da euforia de 2010 podiam ser identificados pontos de preocupagao que deveriam ter merecido mais atengao das autoridades. O véu da euforia escondia questées que, nao obstante, seriam visiveis para um olhar mais critico. ‘Tais problemas podem ser divididos em dois conjuntos de questdes: conjun- turais ¢ estruturais. Em termos conjunturais, a economia brasileira no final de 2010 emitia todos os sinais classicos de uma economia em processo de intenso superaquecimento.* Em primeiro lugar, 0 indicador de utilizacio de capacidade apurado pela Sondagem Industrial da Fundagao Getulio Vargas (FGV) tinha al- cangado 0 nivel de 85%, nivel esse que na série histérica s6 fora superado nos anos 1970 € que era maior, inclusive, que os de 1980 € 1986, anos que a historiografia ja consagrou como fases finais de ciclo por impossibilidade de sustentacdo do ritmo de crescimento prévio.* Em segundo lugar, por conta dessa situacdo, em um mercado de trabalho apertado e com dificuldades crescentes para encontrar mao de obra disponivel, 0 saldrio real aumentava em praticamente todos os segmentos, muitas vezes, ten- dencialmente, acima do crescimento da produtividade. Em terceiro lugar, depois dos superdvits em conta-corrente que 0 pafs tinha ex- perimentado até 2007, 0 Brasil vivia uma etapa de déficits expressivos na conta-cor- rente, varidvel essa que entre 2009 € 2010 tinha aumentado répida ¢ intensamente. Por tltimo, como caberia esperar, em tal situagao os precos foram pressio- nados e, depois de cinco anos em que a inflagdo (IPCA) tinha sido de 4,7% a.a., em média, proxima da meta de 4,5% — meta essa mantida ao longo de todo o periodo — a taxa alcangou 5,9% em 2010, aproximando-se do teto da “banda de tolerancia”, de 6,5%. E aqui que entra o segundo conjunto de fatores — de natureza estrutural — que deveria ter inspirado certa preocupagao, analisando friamente a realida- de de 2010/2011. A partir de meados da primeira década do século, depois do ajuste classico do comego do primeiro Governo Lula, em 2003, as autoridades " tinham colocado em pratica um conjunto de politicas ativas. Isso se deu a partir242 Boonomia Brasileira Contemporanea ELSEVIER de diversos mecanismos, tanto monetdrios como fiscais. Nesse rol, merecem destaque o crescimento do gasto piblico, o expressivo aumento real do salatio- minimo, a tendéncia a redugdo da taxa de juros e a expansio crediticia. O de. nominador comum a essas iniciativas, que visavam 4 redugao das desigualdades sociais, era o fato de que, de um modo geral, elas constituiam mecanismos de estimulo a demanda. Foi nesse contexto que a crise de 2008/2009 atingiu a economia em plena “co- Iheita” de bons indicadores.° Devido ao ajuste fiscal de 1999 e anos posteriores, mantido nos primeiros anos do Governo Lula, a divida liquida do setor pUblico encontrava-se em declinio como proporgao do PIB, os indicadores de risco-pai eram baixos, o déficit piblico apenas moderado ¢ a confianga na economia brasileira nunca havia sido tio alta, por volta de 2008. ‘Tais condigdes eram propicias para a adocao de politicas anticiclicas durante 2008/2009, como de fato foi feito, com efeitos visiveis relacionados com a superagao répida da crise. Foi nesse ambiente favordvel que o Presidente Lula, no final do seu governo, chegou a se vangloriar do fato de o pats ter sido “o Gltimo a entrar ¢ o primeiro a sair” da crise. O problema é que 0 éxito da prescrigdo deu as autoridades a ideia de que poli- ticas de estimulo a demanda, que poderiam ser recomendaveis em circunstincias marcadas pelo desemprego elevado e a grande ociosidade — particularmente, no contexto de uma situacdo emergencial como a de 2009 — seriam também as polf- ticas certas a adotar dai em diante. Essa posigao refletia também, a partir de 2011, uma visdo mais pessimista do governo quanto a evolugao da crise internacional e, principalmente, dos seus possiveis efeitos sobre 0 Brasil. Ocendario externo, de fato, era nebuloso por volta de 2011, com 0 agravamento da crise econdmica na perife- ria da zona do euro € a ainda lenta recuperagao da economia dos Estados Unidos, sinalizando uma demanda externa ainda fraca em perspectiva. Aparentemente, 0 que a cquipe econdmica entendia como uma ameaca do que os limites do lado da oferta na definigio dos rumos externa pesou mai das politicas oficiais no primeiro Governo Dilma. Assim, 0 Governo “dobrou a aposta”, de certa forma, insistindo no binémio desoneragao de impostos/estimulo ao consumo, quando as circunstancias que geraram o éxito inicial dessas politicas estavam se modificando. Cabe lembrar que, no final da gestao de Governo de Fernando Henrique Car- doso, em 2002, 0 indicador de utilizagéo de capacidade da Sondagem Industrial da FGV (IBRE) tinha sido de 79% — 0 pior desde 1993 — € que, em 2003, no comego do Governo Lula, a taxa de desemprego aberto do IBGE alcangara 12%. Nos anos posteriores, dado esse quadro inicial, Lula teve éxito em usar politicas de demanda para estimular a economia. Elas serviram para aumentar a utilizagao de _ bak econ eine ae cera2011-2018) 243 jdade da economia © para t i 4. o ambiente que s de 2011, com niveis jdade minimos © taxa de de da de 2003, requetia dar énfase as politicas de perdeu dinamismo da ordem de meta sas condigdes que jnvestimento ustamente ness ma. nsabilidade pelo eu a partir de 2011 cabe ao Governo giruagao tipica de “armadilha darenda média” mostra as taxas de variagao média, por perior da Populagao Economicamente Ati Pesquisa Mensal de Empreg° KE} ‘o crescimento do PIB, da produti i com uma série de diferengass # sca da PME abrange apenas como na €poc4 om abrangencia de dispor Tabela 9-1 Variaveis Macroeconomicas Selecionadas Taxas de crescimento médias (%ha.2-) mais e Pesquisa Mensal Empreae). Observe-se ques excogao feita a0 ano de 2003, mia e que nO foi parte da tabela por ser ano-base, bastante favoravel nos anos Lula. Mesma 0 desempe! i pelo altissimo crescimento de 2010. Entretanto, s© decompbs 2 taxa media de 45% Baars eee oc 2003 € 2010, nota-sc queo principal fator de crescimento, M4 = Empicgo* Produtividade por trabalhador ocupado, foi justament© populagio ocupada, de 2,6% aa. ENTE 2003 e 2010. a forte expansao da Jaocrescimento da produtividade por trabalhador ocupado foi importante (1 8% Mesmo que s& considere esta iltima taxa a.a.), mas nao particularmente brilhante- futuro um ritmo de eriodo, ela seria insuficiente para sustentar no razodvel para 0 P cresci i cimento da economia da ordem de 49% a.a. quando o emprego passasse a crescer a niveis substancialmente inferiores 4 citada taxa de 2,6% a.a.244 Economia Brasileira Contemporanes ELSEVIER ‘Adicionalmente, sobre este ponto cabe adicionar quatro coisas: i) ataxade 1,8%a.a. de crescimento da produtividade foi muito influenciada por excluir um ano ruim (2003) e incluir no final da série o ano de 2010, com 0 maior crescimento do PIB desde 1985; ii) quando estendida para periodos maiores, de 10 anos, a taxa é menor, seja quan- do se consideram os anos anteriores ou os posteriores, mostrandoa dificuldade de se conservarem taxas de crescimento mais fortes da produtividade;’ iii) 0 Gltimo ano para o qual a taxa média de crescimento da produtividade por trabalhador ocupado — de acordo com os indicadores atisticos precdrios disponiveis na época— por um perfodo mével de 10 anos tinha ultrapassado 2% tinha sido em 1982, por conta do crescimento espetacular da variavel no comego dos anos 70;"° € iv) no futuro, conservar a expansao da produtividade em ritmo proximo a 2% a.a. seria um grande desafio. Ao ser incorporado a0 mercado de trabalho um empregado adicional quando o desemprego inicial € de 12%, provavelmente esse individuo tem uma produtividade elevada, s6 estando desempregado previamente porque a crise era grave. J4 ao ser incorporado ao mercado um individuo quando o desemprego € de 5% ou 6%, hd grandes chances de que se trate de alguém que, por ter baixa produtividade, ja tinha sido rejeitado antes em outros empregos © encontrava dificuldades para ser contratado. Além disso, hd que se considerar 0 peso dos servigos com um obstaculo importante para a melhora da produtividade média da economia. De um modo geral, nos ultimos dez anos os servigos representaram de 65% a 70%, aproximadamente, do valor adicionado, caracterizando-se pela sua baixa produtividade na maioria dos seus subsetores."! ‘Tal andlise é complementada pela Tabela 9.2, que mostra a comparagio entre as taxas de crescimento do PIB e do produto potencial ¢ a decomposi¢ao desta entre as contribuigdes do capital, do trabalho € da Produtividade Total dos Fatores (PTF). A tabela decompée 0 crescimento do PIB desde 1993 por ciclos ¢ indica que: amente via demanda, com = nos anos de 19934 1997, o crescimento se deu b: a oferta ficando defasada, em um periodo marcado pela ocupagao de capacidade ociosa; a apartirde 1998 até 2003, embora o produto potencial continuasse a apresentar um crescimento baixo, o dinamismo ainda menor da economia, numa época de crise, levou 4 criagao de uma ociosidade significativa;ELSEVIER Fim de ciclo: 0 Governo Dilma (2011-2018) 245 = apartir de 2004, essa relagao se inverteu e, mesmo que o crescimento do produto potencial tenha se expandido, ele o faz abaixo do crescimento do PIB, com a capacidade ociosa sendo reduzida rapidamente; € = nos diltimos anos da série, 0 crescimento do produto potencial voltou a diminuir, mas como 0 do PIB desacelerou mais ainda, a capacidade ociosa aumentou um pouco. Jaa decomposigao do crescimento do produto potencial sugere que:'? a) acontribuigao do capital para o crescimento da economia aumentou apés a saida da crise de 2008/2009, mas para se conservar ela teria que estar asso- ciada a um grande dinamismo do investimento, que dificilmente poderia se manter durante muitos anos sem pressdes relevantes sobre a Balanga Comercial; b) acontribuigdo do trabalho, na média, individualmente foi a mais relevante, mas ela tenderia a diminuir no futuro, em razdo de condigGes associadas ao esgotamento do chamado “bonus demogréfico”;!’ e c) na média, a contribuigao da PTF ao crescimento médio anual nao chegou al%. O que se quer explicar com isso é que, cedo ou tarde, o doom da demanda ca- racteristico dos anos Lula esbarraria em limites fisicos ¢ que o pais nao se preparou adequadamente para quando esse momento chegasse, cuidando de assegurar a sus- tentagao do crescimento do produto potencial. Isso implicaria elaborar uma agenda mais sofisticada do que o “trindmio” expansio do gasto piblico + desoneragdes tributdrias + redugao de juros. Na auséncia de uma agenda que viabilizasse a sua sustentacao, o investimento tenderia a perder dinamismo. A essa tendéncia vieram se€ somar os erros de gestdo de 2011 em diante. Tabela 9.2 Contribuigées para o Crescimento do Produto Potencial e Variagao do PIB: médias por periodo (% a.a.) Seer 1993-1997 09 06 11 26 44 1998-2003 08 13 04 25 1,8 2004-2008 09 17 1,3 3,9 48 2009-2015 4,5 09 04 25 47 Fonte: Souza Jinior (2016), até 2014, com dados atuaizados pelo proprio, a pedido do autor, até 2015,246 Eoonomia Brasileira Contemporanea ELSEVIER Talvez nada seja mais emblematico acerca do descaso progressivo do Governo Lula em perseguir reformas fundamentais para 0 longo prazo que a diferenga de tratamento que estas reformas receberam nos seus dois mandatos. Na gestao de 2003-2006, aprovou-se uma reforma previdencidria para o funcionalismo ¢ houve toda uma agenda microecondmica que explica, entre outras coisas, 0 forte cresci- mento da construgio civil nos anos posteriores. J4 entre 2007 € 2010, a agenda de reformas notabilizou-se por sua auséncia. Nada relevante de estrutural foi perse- guido. Vejamos isso mais de perto.'* O fim de um ciclo Durante boa parte da gestéo de Governo do Presidente Lula, vigorou 0 que se poderia denominar de “quadrado magico” favoravel ao crescimento. Em primeiro lu- gar, os niveis de pregos das exportagoes e dos termos de troca foram extraordindrios. Em segundo, na segunda metade da década p: ada, os juros externos préximos de zero criaram um “apetite por risco” nos mercados emergentes como poucas vezes se vira na Histéria do pés-guerra. Em terceiro, a elevada taxa de desemprego inicial em 2003 permitia amplas possibilidades de expansdo da economia, sem risco, no curto prazo, de gargalos pelo lado da oferta de mao de obra. Finalmente, 0 fato de no final de 2002 0 cambio estar muito depreciado pelo “risco Lula” permitia que, dissolvida a ameaca de tomar medidas antagénicas ao mercado, houvesse amplo. espaco para a apreciacao do cambio, com consequéncias positivas para o combate a inflagao. Nada disso, porém, seria muito duradouro — e isso era previsivel, embora S Em algum momento, o boom das commodities acabaria € os termos de troca cairiam. Os juros do FED nao poderiam continuar perto de zero indefinidamente. A taxa de desemprego cairia até encontrar 0 seu piso, perto do minimo da taxa de desemprego que nao pressiona a inflagao, ou seja, da versao local da non accelerating inflation rate of unemployment (NAIRU). E, por tltimo, depois de a taxa de cdémbio, que era de R$3,53/US$ no final de 2002, ter caido a R$1,67/US$ oito anos depois, cedo ou tarde ela teria que se depreciar novamente, invertendo a sua contribuigdo para 0 combate A inflacdo. Era preciso, entao, se preparar com antecedéncia para quando esse dia chegasse € tudo passasse a ser mais dificil." E foi o que aconteceu: o dia, finalmente, chegou. Depois de 2011, 0 indice de pregos das exportagées brasileiras e os termos de troca comegaram a cair (Tabela 9.3).!7 Os juros externos ainda se mantiveram baixos durante anos, mas 0 momento da elevacdo sc aproximou cada vez mais. A taxa de desemprego parou de cair depois de 2014 e a taxa de cambio alcangou R$2,66/US$ no final de dezembro de 2014, sempre existissem aqueles dispostos a pensar que “esta vez é diferenteELSEVIER Fim de ciclo: © Governo Dima (2011-206) 287 quase R$1 (ou 60%) acima em relagdo ao nivel de final de 2010. Em particular, a taxa de cambio sofreria uma forte pressdo em 2015, quando chegou perto de RS4 em torno do final do ano. ‘Além disso, € importante lembrar que lidar com uma escassez de mao de obra seria uma situagao praticamente inédita até ento, no Brasil. Tradicionalmente, 0 pais sempre tinha convivido — apenas com algumas breves excecdes, como 0 aUge do Plano Cruzado em 1986 —com a existéncia de grandes massas de trabalhadores disponiveis, situacao propicia & alavancagem da economia mediante estimulos de natureza keynesiana. Porém, as condigoes para © desenvolvimento de longo prazo, associadas 4 €X- pansao da oferta, teriam que ser fungao de outros elementos, notadamente: a educagao de qualidade; = niveis adequados de investimento ¢ poupanca; = gasto publico eficiente; a boa infraestrutura; a instituigdes favorav eis ao crescimento; © = ambiente de competigao."* Tabela 9-3 indice de Precos do Comercio Exterior 2010-2014 (2006=100) Ait ae BID re ee te Termos de Ano Basicos Semimanufaturados Manufaturados Total Importagaes (OC? 2010 174,0 142.9 28,7 145,7 121,7 119.7 2011 228,4 1729 146,8 1795 139,1 129,0 2012 -209,7 161,0 1464 1707 140,4 1215 2013 206,7 1448 142,2 165,2 138,8 119,0 2014 188,4 1388 140,8 156,5 136,1 115,0 2015 132,5 116,5 124,5 122,7 119,9 102,3 Fonte: FUNCEX. ‘Tais elementos se combinam para que se verifiquem bons niveis de crescimento da produtividade ¢ dependem da agao dos governos. A cles se juntam 0s efeitos de uma demografia favoravel, algo que em geral foge influéncia dos governos, pelo menos no curto praZzo. Pode-se alegar que alguns dos paises que apresentaram as maiores taxas de crescimento nas Gitimas décadas fogem a essa caracterizacdo. A China, por exemplo,ELSEVIER nao tem uma educagao média elevada, nem a India uma infraestrutura de quali- dade. Sao paises, porém, que, ressalvadas as devidas diferencas, encontram-se em um estagio hist6rico do seu processo de desenvolvimento com alguma semelhanga com 0 que o Brasil enfrentou entre 1930 e 1980. Quando o desenvolvimento se inicia com niveis muito baixos de produtividade e se verifica um forte movimento migrat6rio do campo para a cidade e de mao de obra de setores atrasados para outros mais avangados, 0 campo de espaco para a expansao é enorme. E justamente quando é preciso ir além dessas etapas iniciais do desenvolvimento que surge a chamada “armadilha da renda média”, que paises como a Coreia do Sul conseguiram vencer e a China tentard superar nas proximas décadas. Foi af que o Brasil falhou seriamente na década atual. O primeiro ponto citado anteriormente, educagao de qualidade, foi o que per- mitiu o salto dos pafses de renda média para o pequeno grupo dos paises desenvol- vidos, porém, no Brasil, € uma deficiéncia hist6rica. Em termos de comparagdes internacionais, 0 pais deixa muito a desejar, pelo baixo némero de anos de estudo da populagao e pelo seu péssimo desempenho em exames internacionais como 0 Program for International Student Assessment (PISA). Um dado é particularmente eloquente: 0 percentual da populagao que conclui o ensino secundario, estratificado por faixa etdria conforme a apuragao da OCDE no documento denominado Educa- tion at a Glance. Nele consta o Brasil, apesar de nao ser parte da organizagao. Esse percentual, para a populagao de 25 a 64 anos, é de 87% na Alemanha, 85% na Coreia do Sul, 57% no Chile ¢ apenas 46% no Brasil. O mais revelador é 0 percentual na faixa dos adultos jovens (25 a 34 anos), de 98% na Coreia, 87% na Alemanha, 77% no Chile ¢ 61% no Brasil. E claro que o problema vem de longa data, mas 0 ponto € que quando isso passou a fazer uma maior diferenga, em um mundo de grande competigao, 0 Brasil avangou, mas a uma velocidade inferior 4 requerida. O segundo ponto relevante para poder aspirar a uma maior taxa de crescimen- to € fator-chave para o item associado a contribuigao do capital na Tabela 9.2 é a combinagao de poupanga ¢ investimento. Ora, em 1994, ano da estabilizagio, quando surgiu a esperanga de que a época de alta inflagao do Brasil tivesse ficado na Histéria, o que se dizia era que o grande desafio, depois de alcangar a estabilidade, deveria ser a recuperagdo do crescimento e que para isso era necessario ampliar 0 investimento € a poupanga. Quais foram os indicadores naquele ano? Taxa de investimento de 21% do PIB e poupanga doméstica também de 21%. Mais de 15 anos depois, em 2010, 0 que a economia brasileira mostrava? A mesma taxa de investimento de 21% do PIB ¢ uma poupanga doméstica menor, de 18% do PIB. A dependéncia da poupanga externa para o financiamento do investimento tinha aumentado. O terceiro ponto mencionado anteriormente é ter um gasto puiblico cficiente. Também nesse requisito 0 pats deixava a desejar. Em 1991, primeiroELSEVIER Fim de ciclo: 0 Governo Dilma (8011-2015) 249 ano para o qual ha estatisticas fiscais compativeis com a agregagao atual, 0 gasto primério total do Governo Central — incluindo transferéncias a Estados e Mu- nicipios — em nimeros redondos era de 14% do PIB, com um investimento da Unido da ordem de 1% do PIB e servigos publicos de baixa qualidade. Em 1994, ano da estabilizagao, aquele percentual do gasto total ja tinha crescido para 17% do PIB. Em 2002, tltimo ano da gestao FHG, ja estava em 20% do PIB, sinal de que a tendéncia citada antecedeu em muito aos governos do PT, No ano de ajuste de 2003, sob a condugao do Ministro Palocci, esse peso caiu para 18% do PIB. Jé em 2010, no final do Governo Lula, tinha voltado a ser de 21% do PIB, com um investimento da Uniao da mesma ordem de grandeza — de 1% do PIB — de duas décadas antes, apesar do aumento relativo de 50% do peso do gasto. Com ciada ao gasto previdenciario € social, sobravam poucos recursos para atividades associadas ao impulso ao crescimento, como inovagao, ciéncia e tecnologia € pesquisa avangada. O quarto ponto importante para ter uma economia com potencial de ser dina- mica e competitiva é dispor de uma boa infraestrutura."” Este € um dos elementos em que a falha do pais em se preparar para o futuro tornou-se mals gritance. Uma uma grande demanda ass estimativa acerca dos setores de energia, transportes, telecomunicagées, aeropor- tos, portos, hidrovias ¢ saneamento indica que, nos tiltimos dois anos (2001/2002) do Governo FHG, a soma do investimento piblico e privado nesses sctores foi de 2,6% do PIB. Esse percentual j4 estava muito aquém dos mais de 5% do PIB que, conforme antigas estimativas ndo estritamente compardvels, tinham sido gastos nesses setores na década de 1970. A mesma fonte estima que 0 Inv imento médio nesses segmentos da infraestrutura foi de apenas 1,8% do PIB no primeiro Governo Lula (2003/2006) ¢ de 2,2% do PIB no segundo (2007/2010).”° Isso nao deixava de ser um reflexo do padrao de forte expanséo do consumo, que limitava 0 espago do investimento, numa macroeconomia em que a distancia entre o produto potencial € o PIB foi se estreitando gradativamente. Oquinto elemento importante para ter um ambiente propicio ao crescimento é0 desenvolvimento de instituigdes adequadas.’! Neste particular, o pais experimentou avancos importantes em favor de uma maior previsibilidade a partir da estabilizagao. O Banco Central foi reforgado na sua atuagao técnica em defesa da estabilidade; foi criada uma séric de agéncias regulado- adotou-se o regime de metas de inflaga ras; a defesa da concorréncia foi fortalecida através de uma atuagao mais incisiva dos érgfios encarregados disso, entre outras medidas. J4 no Governo Lula, embora nao tenha nem de longe chegado a haver recuos como os verificados nesse sentido em outros paises da América Latina, a atuacdo das agéncias reguladoras — bem como das empresas estatais em geral — passou a ser seriamente questionada pelo Poder Executivo e houve uma maior politizagao na escolha de muitos dos seus dirigentes.250 xconomia Brasileira Contemporénea ELSEVIER ser defensavel, transformou-se, devido aos excessos, num exemplo do que estamos descrevendo, sendo um componente importante do processo que levou a uma série de sobre custos da Petrobras. Estes foram objeto de diversas dentincias de ampla repercussao, j4 na década atual. Como se sabe, quando o futuro de uma empresa passa a depender mais de medidas de Protegao ao mercado que dos esforgos de inovagao, a dinamica capitalista tipicamente schumpeteriana se ressente e Os in- dicadores de produtividade acabam refletindo tal modus operandi. A combinagio desse conjunto de elementos acarretou taxas de expansao da produtividade, nos anos Lula, que seriam insuficientes para sustentar 0 padrao de crescimento do PIB quando a capacidade de absorgao de mao de obra se esgotasse. Lembre-se que, na Tabela 9.1 »ocrescimento da populagao ocupada, da ordem de 2,5% 2.a., respondeu pela maior parte do crescimento da economia entre 2003 e 2010. A €poca, 0 crescimento da populagio ocupada se deu a uma velocidade maior que a do crescimento da Populagao Economicamente Ativa (PEA), na mesma época de 1,7%aa. Quando o desemprego alcangasse um piso, porém, por definigao, o crescimento da populagao ocupada Passaria a ficar restrito pela dinamica da oferta de trabalho. Portanto, s6 por conta disso ja caberia esperar uma desaccleragao da economia. Além disso, cabe citar que a taxa de variagao anual do conjunto da Populagao de 15 a 59 anos, entendida como proxy da variagdo da PEA, tenderia a declinar, por questées demogrdficas (Gréfico 9.1 ). Pelas projegdes do IBGE tevistas depois em 2013 — que confirmaram a tendéncia j4 estabelecida na revisdo prévia, de 2008 — a taxa de crescimento desse universo da Populagao, que no comego do Governo Lula fora de 1,8%, chegaria, ao final da década de 2010, a em torno de 0,6% a 0,7%. Dito de outra forma, independentemente de erros que pudessem ser cometidos Posteriormente, a economia brasileira, em 2010, apesar da euforia, encontrava-se no final de um ciclo, que poucos perceberam, ofuscado que estava 0 pais pelo crescimento médio de 4,5% a.a. NOs sete anos de 2003 a 2010. Um cdlculo simples apontava Para a dimensao do desafio que seria necessdrio encarar ao longo da década de 2010, na perspectiva do(a) Presidente da Reptblica eleito(a) naquele ano trabalhar desde 0 inicio com a possibilidade de reeleigao, exercendo o Poder, portanto, praticamente até o final da década, Nesse caso, se a um crescimento anual da populagao de 15 a 59 anos de 1,0%, como 0 que se tinha M perspectiva para os oito anos até 2018, fosse adicionada uma hipétese de variagao anual da produgao por trabalhador de 1,5%, chegar-se-ia & conclusio de que talvezELSEVIER Fim de cielo: © Governo Dilma (2011-2018) 251 Grafico 9.1 Brasil: Taxa de Variagao da Populagao de 15 a 59 Anos (%) 22 20 18 ans anus 07 so [zo aos nooo oto [ove 017 [ove 038 poze a ee as [ira ume[zse|1s0| a2] 32s] 1.29] 123] 1.17] 118] .85]099[036] ose] 0721074106 Fonte: IBGE (Revis4o populacional 2013) um namero realista para o crescimento futuro esperado do PIB fosse de 2,5% a.a. Entretanto, no comego do Governo Dilma, em 2011, com a economia vindo de uma taxa de 7,5% de crescimento em 2010, toda a tonica oficial era de que 0 pais 5 ainda da ordem de 4,5% a 5,0% a.a. caminhava para uma expansao algo menor, ma Nada mais distante do que viria a acontecer. AS POLITICAS SOCIAIS DO GOVERNO DILMA* Em 2 de junho de 2011, 0 Governo Federal lancou 0 Plano “Brasil Sem Miséria” (BSM) com um objetivo ambicioso: superar a extrema pobreza, até 0 final de 2014. 0 Plano se organizava ‘em trés eixos: i) garantia de renda; ji) inclusdo produtiva; e ili) acesso a servicos pdblicos. 0 diagnéstico do Governo era de que, apesar do sucesso do Bolsa Familia, em 2012 havia ainda 22 milhdes de pessoas que, mesmo recebendo os beneficios do programa, continuavam na extrema pobreza. Ademais, havia uma questo particular a ser tratada: a concentracao da pobreza em determinados grupos. Entre os mais pobres, 71% eram negros, 60% viviam na Regido Nordeste e 40% eram criancas & adolescentes entre zero a 14 anos. 0 primeiro passo do programa foi, portanto, promover uma “busca ativa”, no intuito de aumentar 0 “Cadastro Unico” e identificar um “mapa da pobreza” no pais, 0 que levou a inclusdo de mais 1,4 milhdes de familias no programa. Para atender a parcela mais vulne- ravel — as criangas de zero a seis anos — o BSM langou uma acdo especifica: o “Brasil Carinhoso”. As medidas, apesar de aparentemente simples, atacavam aspectos-chave para252 Xconomia Brasileira Contemporanea ELSEVIER uma evolucdo infantil saudavel, incluindo maior némero de vagas em creches e ampliacao da distribuicao de vitamina A e de medicamentos para asma. A segunda etapa do progra- ma focou na faixa entre 7 e 15 anos. O programa retirou da extrema pobreza 8 milhdes de criancas e adolescentes (MDS, 2015). Em 2014, o Brasil deixou de integrar 0 “Mapa Mundial da Fome”, ficando abaixo do limite de 5% do indicador de “Prevaléncia de Suba- limentacao” criado pela FAO — abaixo do qual se considera que o pais tenha superado 0 problema da fome. Os avancos ocorreram a custos relativamente baixos, com o valor total das transferéncias de renda para o Bolsa Familia sendo da ordem de 0,5% do PIB ao longo do primeiro Governo Dilma. Quanto ao eixo da inclusdo produtiva do plano, destaca-se o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec), que oferece cursos gratuitos de qualificagao profissional para o piiblico de baixa renda. Outros programas importantes foram o “Agua para todos”, de cisternas para universalizar 0 acesso 4 gua para familias do semiarido e cisternas de producao, 0 “Luz para Todos” no setor de energia e a inclusdo de 700 mil familias de baixa renda no Programa “Minha Casa, Minha Vida” (MDS, 2015). Tais programas foram importantes, embora, em alguns casos, tenham tido dificuldades posteriores de susten- tac&o, como no caso do Pronatec, seriamente afetado pelos cortes orcamentarios em 2015. Ja os resultados na dimensao do acesso a servicos piiblicos do BSM sao mais polémicos, De acordo com seus criticos, apesar dos avancos nos indicadores sociais, as transferéncias de renda nao sao capazes de eliminar caréncias importantes na sade e na educacdo — que demandam politicas especificas — levando assim a uma crescente busca por bens piiblicos no setor privado (Lavinas, 2014). Nesse sentido, assim como em outros paises da América Latina, Brasil estaria criando um “sistema dual”, onde aqueles em melhores condicGes financeiras pagam pelo acesso ao sistema privado, enquanto 0 sistema piblico nao alcanca uma efetiva universalizagao do acesso aos direitos basicos. Na area da Educacao, especificamente, houve aumento do ndmero de pessoas nas escolas e nas universidades, em parte pelas politicas afirmativas, mas também pelo crescimento do Fundo de Financiamento Estudantil (FIES). Cabe também citar o Programa “Ciéncia sem Fronteiras”, por meio do qual, nas etapas avancadas do ensino, 0 Governo oferece bolsas de gradua¢do e pos-graduacao no exterior, além de incentivos para parcerias e intercambios com instituicées internacionais de exceléncia. Embora tais programas fossem, em linha geral, positivos, eles permitiram, porém, expor claramente antigos problemas e trouxeram novos desafios (Schwartzman, 2014). Entre eles, destacam-se a falta de bons professores, a ma qualidade do ensino, a escassa flexibilidade para a gestdo das universidades piblicas e a falta de sustentacdo no tempo de algumas iniciativas, como constatado com o enxugamento que alguns desses programas sofreram em 2015. Os baixos resultados obtidos nos testes internacionais evidenciam sérios problemas no sistema educacional brasileiro. * Este box foi elaborado por Lavinia Barros de Castro.ELSEVIER pim de ciclo: 0 Governo Dilma «go11-2018) 253 os erros de gestao Vista em retrospectiva, aquela expectativa ¢fa simplesmente impossivel de concretizar. A essa situacio, ja per se delicada, s¢ somariam os €1ros da propria Javra do novo Governo.” Para entender melhor a questao, hd que levar em conta um fato fundamental: enquanto 0 ex-Presidente Lula era um sindicalista, que se guiava politicamente pelo seu instinto, em fungao do qual tomava as decisdes na coonomia, a Presidente Dilma é uma economista, com conviegoes profundas sobre uma série de questocs. O Governo Dilma se iniciou sob 2 premi: dois precos “crrados” que seriam necessdrios corrigit: 0 cambio € os juros. Fiel a esse espirito, na Area cambial, 0 governo tomou medidas incisivas para forgar uma depreciacao da taxa de cambio. A rigor, medidas nesse sentido ja vinham sendo €x- perimentadas desde o final da gestao Lula, sem muito sucesso, devido ao ambiente de otimismo acerca dos rumos do pais que se respirava no mercado internacional naquele tempo, 0 que favorecia 0 ingresso de capitais no Brasil. A partir de 2011, novas intervengoes das autoridades, combinadas com algumas mudangas no humor dos mercados internacionais diante de possiveis mudangas da politica monetaria dos Estados Unidos, Jevaram a uma alta da cotagio do délar expressa em RS. J em relagao a taxa de juros, apos uma répida elevacao de curta duragao no primeiro semestre de 2011, a partir de agosto daquele ano 0 Banco Central iniciou uma forte queda da taxa SELIG, que fez esta ceder de 12,50%, naquela ocasiao, para 7,25% no final de 2012. Tendo sucedido a dois presidentes que deixaram marcas profundas — FHG, pela estabilizagao; € Lula, pelas politicas sociais — © do por muitos anos de juros elevados, era claro entéo que sa de que a economia estaria com em um pais caracte! Dilma Rousseff gostaria de ser reconhecida como “q Presidente que reduziu os juros reais a 2%”. Na estcira desse proceso, 0 Banco Central, sob nova condugao aps a saida de Henrique Meirelles junto com © fim do mandato de Lula € j4 sob 0 comando de ‘Alexandre Tombint, passou a adotar uma série de sinais ambiguos acerca do seu compromisso com a per -guigdo da meta de inflagio de 4,5%. A nova diregao da 40, apos assumir em 2011 admitindo que naquele ano a convergéncia nao podcria ser feita, mas comprometendo-se a atingir os 4,5% em 2012, no comego de 2012 repetiu a estraté ia, sinalizando que a meta seria alcangada s6 em 2013. Isso minou a confianga do mercado, o que se refleriu numa elevagio gradual das expectativas de inflagdo a partir de entao, nao apenas para o ano corrente, Mas também para os anos posteriores. Até entao, quando a pesquisa Focus do Banco Central indagava aos participantes do mercado a expectativa acerea da inflagao um ou dois anos a frente, havia plena confianga na meta. Com a sucessao de institui