Вы находитесь на странице: 1из 80

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение


высшего образования
«Уральский федеральный университет им. первого Президента России Б.Н.
Ельцина»

Институт социальных и политических наук


Департамент международных отношений
Кафедра зарубежного регионоведения

Климова Руслана Игоревна

ИММИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА В


НАЧАЛЕ XXI ВЕКА

Выпускная квалификационная работа на соискание академической степени


бакалавра по направлению подготовки 41.03.01 «Зарубежное регионоведение»

Научный руководитель
кандидат юридических наук

_______________Новикова Н.А.
Нормоконтроль _________________

Допущено к защите в ГАК


Зав. кафедрой __________________ А.Г. Нестеров

Екатеринбург
2016
2

Оглавление
Введение ................................................................................................................... 3

Глава 1. Становление и развитие института иммиграции в праве


Европейского Союза ............................................................................................... 9
1.1. Регулирование иммиграционных процессов как функция
общеевропейской политики ................................................................................ 9
1.2. Формирование иммиграционного права Европейского Союза: история
вопроса ................................................................................................................ 19
1.3. Политика и стратегия Европейского Союза в сфере внешней миграции
.............................................................................................................................. 32

Глава 2. Правовые основы регулирования иммиграции в Европейском Союзе


................................................................................................................................. 40
2.1. Правовые основы иммиграции в Европейский Союз ............................. 40
2.2. Защита прав внешних мигрантов в Европейском Союзе ....................... 45
2.3. Предупреждение и борьба с нелегальной иммиграцией в праве
Европейского Союза .......................................................................................... 48

Глава 3. Соотношение общеевропейского и национального права государств-


членов по вопросам иммиграции ........................................................................ 55
3.1. Соотношение компетенции ЕС и государств-членов по вопросам
иммиграции......................................................................................................... 55
3.2. Характеристика правовых основ иммиграционной политики стран-
членов ЕС ............................................................................................................ 57
3.3. Особенности иммиграционной политики Великобритании:
соотношение с общеевропейским правом ....................................................... 61

Заключение ............................................................................................................ 68

Список источников и литературы ....................................................................... 71


3

Введение

Актуальность темы, избранной для исследования, на сегодняшний день


не вызывает сомнений. Она подтверждается историей нескольких последних
десятилетий, показывающей, что, с одной стороны, серьезные перемены в
международных отношениях меняют глобальную миграционную ситуацию, а
с другой стороны, интенсификация международной миграции постепенно
превращается в один из самых значимых факторов общемировой политики. В
этом контексте проблемы, нарастающие в рамках реализации иммиграцион-
ной политики европейских государств, соединенные с вопросами безопасно-
сти, приобретают особую значимость сегодня. Остроты этим проблемам до-
бавляют отождествление нелегальных иммигрантов с преступниками, а так-
же усугубление проблемы «Север-Юг». Одним из факторов, содействующих
формированию данных проблем, является резкое обострение проблем внут-
ренней безопасности в границах европейского региона, особо усилившееся
после трагических событий 11 сентября 2001 года в США, ряда террористи-
ческих актов в Европе, военных конфликтов на Ближнем Востоке. Как итог
иммиграция оказывается неким парадоксом, способным одномоментно со-
действовать решению социально-демографических и экономических проблем
и параллельно провоцировать обстановку социальной нестабильности, осно-
ванную на угрозах личной безопасности.
В этих условиях европейским странам пришлось обратить особое вни-
мание как на общую иммиграционную политику Европейского Союза (далее
по тексту также ЕС, Союз), так и на иммиграционную политику отдельных
европейских государств. Одновременно происходит активизация взаимодей-
ствия ЕС с иными странами по вопросам миграции, борьбы с терроризмом и
организованной преступностью, проблемам развития и т.д. Одним из таких
направлений стали отношения Европейского Союза и России, тем более что с
начала 90-х годов ХХ века именно Россия стала одним из основных транзи-
теров иммигрантов на территорию стран Союза. Таким образом, вовлечение
4

России в сферу формирующейся европейской миграционной политики стало


необходимым и важным фактором, влияющим на общее регулирование во-
просов борьбы с нелегальной иммиграцией в рамках «общего пространства
свободы, безопасности и правосудия». Стоит заметить, что понимание спе-
цифики взаимосвязи иммиграционной и внешней политики ЕС, затрагиваю-
щей интересы России, имеет явную практическую значимость для корректи-
ровки отношений России и ЕС.
Проблемы европейской иммиграционной политики, миграционных
процессов, в том числе вопросы их правового обеспечения привлекают вни-
мание исследователей, как в России, так и за рубежом.
Зарубежные (европейские) исследования с некоторой долей условности
можно разделить на два направления. Миграционная проблематика с точки
зрения ее теоретических и исторических аспектов рассмотрена в таких тру-
дах как «Эпоха миграции» (С. Кастлеса и М. Миллера)1, коллективной моно-
графии «Международная миграция: перспективы и политика в условиях гло-
бального рынка» (под редакцией Д. Массей)2 и ряде других.
В 90-е годы ХХ века в связи с расширением сотрудничества европей-
ских стран и ЕС в целом в сфере юстиции и внутренних дел стал расти инте-
рес исследователей к вопросам взаимовлияния и взаимосвязи внешней и им-
миграционной политики, влиянию иммиграционных процессов на внешнепо-
литический курс государств. Наиболее значимым исследованием здесь пред-
ставляется коллективная монография «Миграция и экстерналии европейской
интеграции», изданная под редакцией С. Лавенекс и Э. Учарер3. Для анализа
иммиграционной политики ее авторы используют термин «экстерналии»4,
заимствованный из экономической науки. В контексте иммиграционной по-

1
Castles S., Miller. M. The age of migration: international population movements in the modern world. Palgrave,
2013.P. 232.
2
Massey D., Taylor J. International migration: prospects and policies in a global market. Oxford, 2004. P. 406.
3
Lavenex S., Ucarer E. Migration and the externalities of European integration. New York, 2010. P. 210.
4
Castles S., Miller. M. The age of migration: international population movements in the modern world. Palgrave,
2013. P. 23.
5

литики под «экстерналиями» авторы понимают «внешнеполитические прояв-


ления и последствия мер общей иммиграционной политики ЕС»5.
Несколько необоснованным, особенно на фоне активизации политики
ЕС, представляется недостаточное внимание зарубежных исследователей к
проблемам взаимоотношений ЕС и России по вопросам миграционного регу-
лирования.
В российской научной литературе проблемы миграции, в том числе ев-
ропейской иммиграционной политики и ее правового обеспечения, исследу-
ются в рамках работ, посвященных истории европейской интеграции, от-
дельным аспектам интеграционных процессов, взаимоотношениям ЕС и Рос-
сии. Среди работ посвященных проблематике формирования общей имми-
грационной политики ЕС стоит отметить диссертационное исследование Н.
Жуковой «Миграционная политика Европейского Союза»6, где автор оста-
навливает свое внимание на вопросах наднационального миграционного ре-
гулирования в Европе. Другой российский исследователь С. Рязанцев рас-
сматривает в своей работе основные тенденции и перспективы миграцион-
ных процессов в Европе7. Важно подчеркнуть, что С. Рязанцев практически
не придает никакого значения наднациональной миграционной политики ЕС
в рамках своей работы.
Несмотря на значительное внимание исследователей к проблемам ев-
ропейской иммиграционной политики, тем не менее, актуальность темы, из-
бранной для настоящей работы, не вызывает сомнений. Научная значимость
настоящего исследования определяется значимостью миграционных дейст-
вий в формировании сообществ и стран на протяжении человеческой исто-
рии. Миграционные процессы оказывают существенное влияние не только на
европейский регион, так, в частности, не секрет, что некоторые современные
страны были созданы в результате многочисленных миграций в новое время.

5
Castles S., Miller. M. The age of migration: international population movements in the modern world. Palgrave,
2013. P. 23.
6
Жукова Н.Н. Миграционная политика Европейского Союза. М., 2005. C. 34.
7
Рязанцев С. Миграционные тренды и международная безопасность. // Международные процессы. №3. М.,
2003. C. 33.
6

Поэтому правовое регулирование миграционных процессов на сегодняшний


день является неотъемлемой составляющей внутренней и внешней политики
различных государств. При этом правовой опыт Европейского Союза, соче-
тающий в себе синтез национальных подходов государств-членов ЕС и об-
щеевропейского, наднационального подхода, во многом является показа-
тельным не только для европейского региона, но также может оказаться по-
лезным для иных государств.
Цель настоящего исследования – анализ основных тенденций имми-
грационной политики Европейского Союза.
Поставленная цель достигается путем решения ряда исследовательских
задач:
 анализ иммиграционной политики как функции современного госу-
дарства;
 изучение исторических основ формирования иммиграционного права
Европейского Союза;
 анализ политики и стратегии Европейского Союза в сфере внешней
миграции;
 исследование правовых основ иммиграции в Европейский Союз;
 выявление особенностей защиты прав внешних мигрантов в Евро-
пейский Союз;
 выявление и анализ особенностей предупреждения и борьбы с неле-
гальной иммиграцией в праве Европейского Союза;
 раскрытие соотношения общеевропейского и национального права
государств-членов по вопросам иммиграции.
Объект исследования: иммиграция в Европейский союз. Предметом ис-
следования является политика государств Европейского союза в отношении
иммиграции.
Хронологические и территориальные рамки исследования охватывают
период с начала 90-х гг. ХХ века по 2016 гг. В 1991 году активно шла подго-
товка к межправительственной конференции в Маастрихте, в ходе которой
7

остро обсуждался вопрос о включении положений об иммиграционной поли-


тике в учредительный договор ЕС. В 2014 году завершилась Стокгольмская
программа, рассчитана на пять лет, включающая в себя пространства свобо-
ды, безопасности и правосудия. Данная программа наряду с лиссабонской
реформой стала новой вехой для дальнейшего развития иммиграционной по-
литики Европейского Союза.
Источниковая база исследования включает в себя нормативно-
правовые акты Европейского Союза и отдельных стран-членов ЕС, докумен-
ты и материалы, посвященные проблемам иммиграционной политики ЕС. В
частности, в качестве источников были исследованы нормативные акты ЕС, в
том числе директива об условиях въезда и пребывания граждан третьих стран
в рамках внутрикорпоративного перевода8, директива о мерах, способст-
вующих осуществлению прав работников в контексте их свободы передви-
жения9 и другие.
В исследовании широко используются электронные ресурсы, в частно-
сти, английские, французские и немецкие порталы органов государственной
власти Европейского союза, а также иные официальные сайты касаемо про-
блем иммиграции в странах Европейского Союза. В качестве теоретической
основы исследования выступают научные труды российских и зарубежных
авторов, в том числе публикуемые в научных журналах категорий РИНЦ и
ВАК.
В ходе исследования использовались теоретический, абстрактно-
логический и статистический методы. При анализе публикаций в СМИ ис-
пользовался контент-анализ. Для анализа нормативно-правовых актов ис-
пользовались специальные методы, характерные для юридических исследо-
ваний, такие как формально-юридический и сравнительно-правовой.
8
Директива №2014/66/ЕС Европейского парламента и Совета Европейского Союза «Об условиях въезда и
пребывания граждан третьих стран в рамках внутрикорпоративного перевода» [рус., англ.] (Принята в г.
Брюсселе 15.05.2014) [Электронный ресурс] // Консультант плюс: [сайт]. URL:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=INT;n=5721 (дата обращения: 15.04.2016).
9
Директива №2014/54/ЕС Европейского парламента и Совета Европейского Союза «О мерах, способствую-
щих осуществлению прав работников в контексте их свободы передвижения» [рус., англ.] (Принята в г.
Страсбурге 16.04.2014) [Электронный ресурс] // Консультант плюс: [сайт]. URL:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=INT;n=12214 (дата обращения: 16.04.2016).
8

Структура работы помогает последовательному решению исследова-


тельских задач и служит достижению цели исследования. Работа включает в
себя введение, три главы, разделенные на параграфы, заключение и список
использованных источников и литературы. В главах работы рассматриваются
следующие вопросы: становление и развитие института иммиграции в праве
Европейского Союза, правовые основы регулирования иммиграции в Евро-
пейском Союзе, соотношение общеевропейского и национального права го-
сударств-членов по вопросам иммиграции.
9

Глава 1. Становление и развитие института иммиграции в праве


Европейского Союза

1.1. Регулирование иммиграционных процессов как функция


общеевропейской политики

В конце ХХ века западноевропейские государства оказались связанны-


ми единой интеграционной структурой, которая сосредоточила в своих руках
весьма значительную часть их суверенных прав, реализуемых общим инсти-
туциональным механизмом. Данный уровень межгосударственной интегра-
ции гарантировал реальное сближение европейских народов, наполнив, при
этом, реальным содержанием институт единого европейского гражданства.
Также европейская интеграция привела к созданию единого внутреннего
рынка, в пределах которого было обеспечено реальная свобода движения
лиц, товаров, услуг и капиталов. Безусловно, важнейшим итогом интеграци-
онных процессов, происходящих в Европе, стал значительный рост и повы-
шение эффективности европейской экономики. Вместе с тем, интеграцион-
ные процессы привели и к возникновению новых проблем, одной из которых
является иммиграция.
Миграция, как явление, является древним процессом, однако в течение
времени он изучался с разных сторон. Раньше как такового понятия «мигра-
ция» не существовало, его ввел в терминологический оборот Э.Г. Равен-
штейн, в своих работах 1885-1889 годов10. Под миграцией понимался тогда
процесс изменения места жительства человека, как постоянного, так и вре-
менного. Сегодня термин «миграция» в общем смысле означает перемещение
или переселение. Термины «перемещение» и «переселение» в данном случае,
различны по своей сути. Территориальные перемещения происходят между
городами одного государства вне зависимости от регулярности и целей пе-
ремещения. С этой точки зрения, под территориальными перемещениями

10
Денисенко М.Б., Ионцев В.А., Хорев Б.С. Миграциология. М., 1989. C. 12.
10

можно понимать миграцию в широком смысле слова11. В данном подходе к


определению термина «миграция» выделяют такие ее виды, как эпизодиче-
ская, маятниковая и временная. Однако миграцию можно классифицировать
и в другом ракурсе, отраслевом, в связи, с чем выделяются туристические
перемещения, коммерческие и трудовые перемещения. Их отличительная
черта в том, что они не связаны со сменой места жительства. В узком значе-
нии слова миграция – это переселение. Этот подход в корне отличается от
предыдущего. Во-первых, к миграции в данном случае не относится смена
места жительства в одном и том же поселении, то есть миграция происходит
на межпоселенческом уровне. Во-вторых, данные перемещения официально
закрепляются в качестве смены постоянного места жительства12.
На уровне государства можно разделить миграцию на эмиграцию и
иммиграцию. Данные понятия являются антонимами, поскольку первое оз-
начает выезд из страны на временное или постоянное место жительства, а
второе – въезд в страну. Оба явления, несомненно, важны для страны, однако
рассмотрим подробнее понятие «иммиграция». Можно отметить, что имми-
грация происходит, как правило, либо по экономическим, либо по политиче-
ским, либо по военным причинам. Иммиграционная политика – это комплекс
законодательных, организационных и экономических мер, направленных на
регулирование въезда в страну населения, в частности рабочей силы13. Нор-
мативно-правовая база по вопросам иммиграции обычно устанавливает тре-
бования к уровню образования, стажу работы, состоянию здоровья, возрасту,
политическому и социальному статуса гражданина, въезжающего в страну.
Как уже было отмечено, европейская интеграция, и формирование еди-
ного экономического пространства открытых границ вызвали к жизни про-
блему иммиграции. Следует отметить, что качественные характеристики им-
миграционного потока, в ЕС начиная с конца ХХ века подверглись измене-

11
Рыбаковский Л.Л. Миграция населения. Три стадии миграционного процесса. М., Наука, 2001. C. 21.
12
Там же. C. 21.
13
Юмашев Ю. М., Постникова Е.В. Экономическое право Европейского союза: монография. М., 2014. C.
114.
11

ниям, причем достаточно существенным. С конца 90-х годов ХХ века имми-


грационный поток характеризуется следующими тенденциями:
1) иммиграция стала основной составляющей при формировании
общей численности населения Европейского Союза, при том, что ее
пик пришелся на 1992-1993 гг.;
2) мультикультурный и мультинациональный состав иммигрантов,
выразившийся в присоединении к традиционной миграции (например,
из Индии в Великобританию, из северной Африки во Францию) имми-
грантов из стран Центральной и Восточной Европы, Ближнего Востока,
стран СНГ;
3) основная часть иммиграционного потока включает в себя лиц,
ищущих убежища, кроме того, значительной является и так называемая
семейная миграция.
Данные тенденции показывают, что население европейских стран оказывает-
ся под существенным влиянием притока иммигрантов, что, в свою очередь,
свидетельствует о низкой эффективности иммиграционной политики госу-
дарств-членов ЕС, в том числе проводимой на межправительственной осно-
ве.
Положение усугублялось тем, что правовая основа для проведения об-
щеевропейской иммиграционной политики фактически отсутствовала14. К
правовым нормам, относящимся к проблемам иммиграции, можно отнести
некоторые положения Договора о создании ЕЭС15, в том числе: запрет дис-
криминации человека в связи с его гражданством (ст. 12), свобода передви-
жения лиц, в том числе работников (ст. 39), социальные права трудящихся на
территории ЕС (ст. 42), в том числе гарантия равной оплаты труда вне зави-
симости от гражданства и национальности (ст. 141), гарантия реализации
свободы выбора места жительства (ст. 39 – 42), свобода движения услуг в
пределах Союза (ст. 49 – 55). Как видно данные нормы, хотя и относятся к
14
Международное право: учебник / Отв. ред. С.А. Егоров. М., 2015. С. 230.
15
Договор о Европейском Союзе [рус., англ.] (Подписан в г. Маастрихте 07.02.1992) (с изм. и доп. от
13.12.2007) [Электронный ресурс] // Консультант плюс: [сайт]. URL:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=INT;n=43211 (дата обращения: 20.04.2016).
12

правовому статусу иммигрантов, тем не менее, они не являются специально


созданными для правового обеспечения иммиграционной политики ЕС, в
большей степени они обусловлены положениями универсальных документов
международного характера, таких как Декларация прав человека16, Пакты о
гражданских и политических правах17 и об экономических, социальных и
культурных правах18.
Между тем, свободное передвижение рабочей силы являет собой одно
из четырех свобод, на которых изначально базировалось Европейское Сооб-
щество, начиная с 1957 года. Изначально подразумевалось, что данное право
должно быть направлено исключительно на экономически активных граждан
государств-членов ЕС, а также членов их семей. Однако Суд ЕС интерпрети-
ровал данное право шире, распространив его на всех граждан ЕС, желающих
переехать из одного государства ЕС в другое, вне зависимости от степени их
экономической активности. Следует отметить, что граждане иных стран не
наделены такими правами, за исключением граждан тех стран, с которыми
ЕС заключил соответствующие международные соглашения19.
Безусловно, такое состояние иммиграционной политики не отвечало
общим целям и принципам европейской интеграции. Поэтому при принятии
Маастрихтского договора20 вопросам иммиграции было уделено должное
внимание. Они были отнесены к одной из трех вновь сформированных опор
Союза – «Правосудие и внутренние дела», при этом страны-члены ЕС поста-
вили перед собой цель координации внутренних политик каждого из них и
разработки единых иммиграционных правил. Таким образом, иммиграцион-

16
Организация Объединенных Наций. Генеральная ассамблея. Всеобщая декларация прав человека: резо-
люция от 10 декабря 1948 г. // Российский бюллетень по правам человека. № 11. 1989. С. 10.
17
Организация Объединенных Наций. Генеральная Ассамблея. Международный пакт о гражданских и по-
литических правах: резолюция от 16 декабря 1966 г. № 2200 (XXI) // Сборник действующих договоров, со-
глашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. № XXXII. М., 1978. С. 44.
18
Организация Объединенных Наций. Генеральная Ассамблея. Международный пакт об экономических,
социальных и культурных правах: пакт от 16 декабря 1966 г. // Ведомости ВС СССР. № 17 . 28 апреля 1976 .
С. 291.
19
Кунаков В.В. Турция и ЕС: проблемы экономической интеграции. Москва, 1999. С. 4.
20
Treaty on European Union - Maastricht Treaty (signed 07.02.1992.) [ Electronic resource ] // Official site of Eu-
ropean Union: [site]. URL: http://europa.eu/eu-law/decision-making/treaties/index_en.htm (дата обращения
02.02.2016).
13

ная политика была признана в качестве функции, как отдельных членов инте-
грационного объединения, так и ЕС в целом.
Формированию единого механизма регулирования иммиграционных
процессов способствовало восточное расширение ЕС 2004 – 2007 гг. Оно
фактически привело к изменению формы европейского миграционного про-
странства, а распространение на граждан восточноевропейских государств
свобод европейских граждан существенно увеличило их мобильность в дви-
жении с Востока на Запад. Как отмечают исследователи, «…предоставление
«свободного передвижения» новым членам ЕС – странам Центральной и
Восточной Европы, с одной стороны и усиление контроля по отношению к
другим европейским государствам (не членам и не кандидатам в ЕС), с дру-
гой стороны, привели к трансформации миграционных потоков и различным
типам мобильности внутри европейских стран»21.
Данные процессы, безусловно, сказались и на общем подходе к имми-
грационной политике как таковой. Различные факторы экономического, де-
мографического и политического характера стали приводить к либерализа-
ции визовой политики. Так, в частности, «…либерализация визового режима,
включает в себя уже страны Южной Европы (Сербию, Македонию и Черно-
горию), которые имеют либеральный визовый режим со многими странами
бывшего СССР»22. Расширение границ Шенгена в совокупности с общемиро-
вой политической обстановкой приводят к возникновению совершенно но-
вых как регулярных, так и нерегулярных миграционных потоков. В этих ус-
ловиях неотлаженный механизм внутренней европейской политики, отсутст-
вие политическо-правовой координации миграционных потоков между ЕС и
третьими странами могут иметь весьма негативные последствия для Евро-
пейского Союза и его граждан. Все это с очевидностью свидетельствует о
потребности появления единых правовых подходов государств-членов ЕС к
регулированию иммиграции.

21
Кешикова П.В. Права человека, глобализация, миграция: обзор современных концептуальных подходов в
международном праве // Вестник Восточно-сибирского института МВД России. № 3(30). 2004. С. 38-43.
22
Зинченко Н.Н. Международно-правовое регулирование внешней миграции. М., 2001. С. 223.
14

В 2006 году Европейским Советом было одобрено Сообщение Евроко-


миссии о создании всесторонней европейской миграционной политики23.
Вновь сформулированные принципы привели к необходимости регулирова-
ния не только «классических» вопросов иммиграции (таких как визовый ре-
жим, предоставление убежища, борьба с нелегальной миграцией и т.д.), но и
ранее не затронутых государственной и общеевропейской политикой вопро-
сов интеграции иммигрантов из третьих стран в принимающее сообщество24.
Следует отметить, что также были предприняты попытки изменения общего
понимания проблем миграции: вместо так называемого «нациецентричного»
подхода на первый план вышел принцип «принадлежности» к территории
(институт так называемого «цивильного гражданства»), который позволил
предоставить легальным иммигрантам из третьих стран, проживающим на
территории ЕС достаточно продолжительный период времени, определен-
ные, в том числе и политические права25. Данные меры были необходимы в
связи с тем, что получение гражданства для большинства иммигрантов пред-
ставляет собой весьма сложную задачу в связи с особенностями националь-
ного законодательства стран – членов ЕС.
Безусловно, появление единой миграционной политики на общеевро-
пейском уровне позволило обеспечить сближение миграционного законода-
тельства отдельных европейских государств. Логичным продолжением дан-
ного вектора общеевропейской политики стало включение вопросов имми-
грации в сферу общеевропейского пространства свободы, безопасности и
правосудия в связи с принятием Лиссабонского договора26. Данный правовой

23
Глобальный подход к миграции год спустя: на пути ко всесторонней европейской миграционной политике
[Электронный ресурс] // Восточное партнерство. Панель по миграции и убежищу: [сайт]. URL:
http://eapmigrationpanel.org/ru/materials/na-puti-ko-vsestoronney-evropeyskoy-migracionnoy-politike (дата обра-
щения: 20.03.2016).
24
Зинченко Н.Н. Миграция населения. Теория и практика международно-правового регулирования. М.,
2007. С. 237.
25
European Commission Communication on applying the global approach to migration to the Eastern and South-
Eastern Regions Neighboring the European Union. Brussels. 16.05.2007 [Electronic resource] // Access to European
Union Law. Electronic data. Brussels : [site] URL:
http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0247:FIN:EN:PDF (дата обращения:
10.04.2016).
26
Lisbon Treaty eliminates the structure of the three pillars and considers policy in regard to borders, asylum and
immigration to the space and highlights its regulation of the same name in chapter 2 (vv. 77-80) of Section V [Elec-
15

акт не только устанавливает общие принципы иммиграционной политики


ЕС, но также закрепляет более конкретные нормы, направленные на реализа-
цию этих принципов (так, в частности, происходит ужесточение санкций в
отношении нелегальных мигрантов27). Таким образом, представляется воз-
можным утверждать, что за сферой иммиграции окончательно закрепляется
статус функции политики ЕС.
Сегодня Европейский союз принимает законодательные акты, поста-
новления и директивы в сфере внутренних дел и осуществления правосудия,
вырабатывает единую для всех членов сообщества политику в области эко-
номики и торговли. Общая позиция по вопросу миграции на сегодняшний
день пока не выработана, но зато «достигнуто взаимопонимание». Это тоже
непросто, учитывая, что договариваться пришлось руководителям 28 стран,
имеющим разные интересы. Вопрос состоит сейчас даже не в полной оста-
новке потока беженцев, а в его легализации, дающей хотя бы иллюзию кон-
троля и управляемости.
Одной из серьезнейших проблем сегодня является позиция Турции по
вопросам регулирования миграционных потоков. Многие нюансы предстоя-
щего соглашения при этом остаются неприемлемыми для той или иной сто-
роны. Но главное слово остается за Турцией. Без нее проблему не разрешить,
а просто так, задаром, она помогать не хочет, да, наверное, и не может. Уда-
стся ли прийти к консенсусу, пока неясно, и даже французский президент
Ф. Олланд выражает лишь робкую надежду на успех. С ним солидарен и
бельгийский коллега Шарль Мишель, считающий, что переговоры с премье-
ром Ахметом Давутоглу предстоят непростые. Главная цель Евросоюза на
настоящем этапе – выработка механизма возвращения в Турцию мигрантов,
прибывших из этой страны. Но просто так Анкара их принимать не желает, а
согласна, как уже предварительно оговорено, менять тех, кого ЕС берет, на
тех, кто там считается нежелательным. Причем в соотношении 1:1. То есть
tronic resource] // The Treaty of Lisbon on 13.12.2007 : [site]. URL:
http://ec.europa.eu/archives/lisbon_treaty/index_en.htm (дата обращения: 04.02.2016).
27
Губарец Д.П. Лиссабонский договор: формирование компетенций ЕС в области общей внешней политики
и политики безопасности // Международное право и международные организации. № 2. 2014. С. 23-30.
16

механизм такой: находясь в Турции, мигрант подает прошение о предостав-


лении ему политического убежища в ЕС. Если ему его дают, то он едет в Ев-
ропу, а взамен, навстречу, направляется ранее прибывший нелегально беже-
нец, или тот, кто себя за такового выдает. На практике этот порядок, конечно,
реализовать трудно, рассмотрение каждого дела должно производиться в ин-
дивидуальном порядке, с проверкой личных данных, что очень непросто,
особенно если документы утеряны. Но другого способа выйти из той ситуа-
ции, в которую попала Европа, а в особенности Германия и некоторые другие
страны, просто нет.
Возьмѐм для примера Италию – страна, которая состоит в ЕЭС (теперь
ЕС) с 1957 г., в НАТО - с 1949 г., в ООН - с 1955 г. Как и в любом современ-
ном обществе, противодействие старению населения, легализация эмиграци-
онных процессов и другие насущные проблемы, связанные с демографией,
являются приоритетами государственной политики в развитии страны. В на-
стоящее время население Италии составляет 61 800 тысяч человек28. В эту
цифру включены граждане страны, трудовые мигранты и нелегальные эмиг-
ранты. Количество городских жителей достигает 68%. Мужское население
составляет 49%, или 30 256 тысяч человек29. Миграция за прошедший период
2015 года приближается к 150 тысячам30. Население Италии состоит на 93,5
% из коренных жителей (итальянцев), а остальную часть в основном пред-
ставляют албанцы, румыны и арабы. Русская диаспора насчитывает 130 ты-
сяч человек31. Народности, населяющие государство в современном виде, в
основном мигрируют нелегально или приезжают по рабочим визам. Власти
тщательно контролируют незаконное пересечение границы, а вид на житель-
ство предоставляют очень неохотно. Главным городом государства является
Рим. Непосредственно в столице проживает около 3 миллионов человек, а с
агломерацией количество жителей достигает 4 миллионов. Население горо-

28
Миграция в Италию [Электронный ресурс] // Италия для russo turista : [сайт]. URL:
http://italiamoya.ru/migraciya-v-italiyu/ (дата обращения: 10.04.2016).
29
Там же
30
Там же
31
Там же
17

дов Италии составляет более 60%, а в 7 крупных из них сосредоточено 12%


жителей. Крупнейшим городом считается Милан с численностью, достигаю-
щей 7,5 миллионов человек, затем идет Рим, Неаполь и Турин. Внутренняя
миграция между городами существенно уступает передвижению по ЕС, что
ежегодно достигает отметки в 2 миллиона человек. Большая часть населения
мигрирует в Соединенные Штаты32.
Достаточно ярким примером является и Франция, которая вошла в пер-
вую шестѐрку ЕС. Открытость французской иммиграционной политики во
многом способствует тому, что ежегодно огромный поток мигрантов стре-
мятся стать постоянными резидентами французского государства. Но хотя
получить вид на жительство во Франции действительно проще, чем во мно-
гих других странах Евросоюза, иммиграция в эту страну имеет свои специ-
фические особенности, которые необходимо знать. Французское законода-
тельство предоставляет иностранным гражданам довольно много возможно-
стей для иммиграции. Получить легальный вид на жительство можно при за-
ключении брака с французским подданным, при получении контракта на ра-
боту во французской компании, при участии в программе молодежного куль-
турного обмена, в результате открытия своего бизнеса на территории Фран-
ции или в качестве политического беженца33. Иммиграция при заключении
брака является одним из самых популярных и доступных способов получе-
ния разрешения на постоянное жительство. Особенностью французской им-
миграционной политики является то, что вид на жительство может выдавать-
ся не только при обычном традиционном браке, но и при создании граждан-
ского союза (concubinage) или даже при заключении временного пакта о со-
вместном проживании (PACS)34. В последнем случае на партнеров не накла-
дывается практически никаких обязательств, кроме наличия у французского
партнера хоть какого-то жилья и источника постоянного дохода (подразуме-

32
Миграция в Италию [Электронный ресурс] // Италия для russo turista: [сайт]. URL:
http://italiamoya.ru/migraciya-v-italiyu/ (дата обращения: 10.04.2016).
33
Tavan Ch. Les immigrés en France: une situation qui evolue // Institut National de la statistique et des études eco-
nomiques. №1042. 2005. P. 33-40.
34
Ibidem. P. 33.
18

вается за последние 3 месяца). Таким образом, можно сделать вывод, что в


поисках страны для постоянного места жительства, стоит обращать внимание
на несколько показателей. Во-первых, это уровень жизни жителей, во-
вторых, иммиграционные требования, в-третьих, климатические условия и, в-
четвертых, перспективы получения гражданства и наличие подходящих ра-
бочих мест.
Если выбор на Европу, то стоит учесть, что развитые страны Западной
Европы очень сдержанно относятся к мигрантам. Однако исключением мо-
жет стать студенческая виза, дающая право находиться на территории страны
несколько лет (с ежегодным продлением), что, в конечном счете, даст воз-
можность просить вид на жительство. Намного проще переехать в одно из
государств Восточной Европы, например Болгарию. Для получения вида на
жительство в этих странах достаточно открыть на их территории небольшой
бизнес35. Но стоит отметить, что государственный терроризм, а также порож-
денная им сеть террористических организаций привели к новой волне имми-
грации населения из Северной Африки и Ближнего Востока в Европу. Почти
миллион иммигрантов только в одну Германию в 2015 году, а также резкая
миграционная нагрузка на все страны Евросоюза приводят к экономическим
осложнениям, политическим кризисам и усилению популярности правых
сил, а также почти полной дестабилизации самого Шенгенского соглашения.
В сумме эти и другие факторы, вызванные миграцией, создают прямой вызов
существованию Европейского Союза в его нынешней форме36. Таким обра-
зом, в настоящее время в странах Евросоюза активно идет процесс формиро-
ванию единого механизма регулирования иммиграционных потоков. При
этом в связи с последними социальными, политическими и экономическими
событиями, наблюдается ужесточение миграционной политики стран - уча-
стниц ЕС.

35
Евросоюз сегодня [Электронный ресурс] // Иносми : [сайт]. URL: http:
http://inosmi.ru/politic/20160512/236500714.html?utm_source=2172135&utm_medium=banner&utm_content=447
5152&utm_campaign=495549
(дата обращения: 10.03.2016).
36
Там же
19

1.2. Формирование иммиграционного права Европейского Союза:


история вопроса

Безусловно, экономически развитые европейские государства привле-


кают большое число мигрантов. В рамках Европейского союза миграция бы-
вает внутренней и внешней. К внутренней относят, к примеру, миграцию из
стран Восточной Европы, а к внешней - из африканских стран. Трудовую же
миграцию относят к международной миграции, которая характеризуется пе-
редвижением рабочей силы из менее развитых стран в более развитые для
осуществления временной трудовой деятельности. Существует ряд полити-
ческих, экономических и социальных задач, которыми определяется мигра-
ционная политика. Помимо этого, прорабатываются цели, концепции и сред-
ства миграционной политики, которая имеет территориально-
дифференцированный характер. Из этого следует выработка определенного
подхода различных стран к направленности потока трудящихся мигрантов.
Также важно выделить различия миграционной политики стран-импортеров
и экспортеров. Отметим три главных аспекта политики в области иммигра-
ции, а именно, решение наиболее важных проблем в сфере занятости населе-
ния внутри принимающей страны благодаря гибкому регулированию чис-
ленности иностранной рабочей силы; обеспечение защиты национальной
экономики от большого потока трудовых мигрантов, а также использование
рабочей силы мигрантов в политических и экономических интересах страны-
импортера. Немаловажны также национальные и исторические особенности
страны при выборе концепции. Так, правительства стран Европейского со-
общества, с середины 70-х гг. ХХ века основываясь на концепции интегра-
ции, ставили цель – создание единого международного рынка рабочей силы.
Представляется важным отметить, что концепция интеграции в западноевро-
пейских странах сменила концепцию ротации, которая начала применяться
еще в начале ХХ века и к 60-м годам приобрела массовый характер. Система
20

ротации была основана на принципе трудоустройства иммигрантов только на


определенный срок. При этом также следует иметь в виду, что к моменту об-
разования Европейских Сообществ, все государства-члены имели нацио-
нальное иммиграционное законодательство, порой весьма значительно отли-
чающееся друг от друга.
В этих условиях создание Сообществ вызвало необходимость унифи-
кации политики европейских стран по данным вопросам, так как Европа доб-
ровольно приняла на себя обязательство по совершению действий, направ-
ленных на устранение внутри европейских границ. Иначе обеспечить эконо-
мический и социальный прогресс было невозможно. В итоге в Договоре об
учреждении Европейского Сообщества угля и стали появились нормы, спе-
циально регламентирующие особенности национальной иммиграционной
политики стран-членов. В частности, государства обязались предпринимать
меры по устранению ограничений в сфере занятости, которые были основаны
не на профессиональных качествах работников – граждан европейских стран,
а на их национальной или гражданской принадлежности (особо был под-
черкнут императивный запрет на дискриминацию по данным признакам в
отношении всех вопросов занятости и оплаты труда в сталелитейном и
угольном производстве). Данные нормы были призваны обеспечить трудо-
устройство рабочих. Которые по тем или иным причинам оказались вытес-
ненными «…из угольной и сталелитейной промышленности других госу-
дарств-членов»37.
Тогда же на первые позиции вышел вопрос обеспечения свободы дви-
жения лиц, и это было отражено в Договоре, учреждающем Европейское
Экономическое Сообщество. Нормы Договора учитывали достижение теории
интеграции, согласно которой единый рынок труда благотворно влияет на
общее благосостояние, так как позволяет рабочей силе беспрепятственно пе-
ремещаться в зону его наибольшей востребованности. Предпосылками соз-
дания единого рынка труда выступает отсутствие ограничений на передви-

37
Акульшина А.В. Панъевропейское движение в период между мировыми войнами. Воронеж, 2004. С. 101.
21

жение в узком (особенности получения разрешения на работу, правила выда-


чи вида на жительство) и в более широком (наличие специфических отличий
в законодательстве отдельных стран, связанных с выполнением конкретной
работы, необходимость знания языка и т.д.) смыслах. Также на процесс фор-
мирования единого рынка оказывают влияние такие факторы как информа-
ционная доступность и общая мобильность трудящихся. В целях формирова-
ния единого рынка рабочей силы в рамках ЕЭС перед Комиссией была по-
ставлена перспективная цель устранения барьеров правового, администра-
тивного и иного характера, препятствующих свободному передвижению ра-
бочей силы внутри Сообщества. Как следствие Договор вводил принцип
«…свободного движения трудящихся в рамках общего рынка, распростра-
няющееся только на граждан государств-членов»38. Гражданам стран-членов
были предоставлены расширенные права в сфере труда и занятости, в том
числе «…принимать предлагаемую работу, свободно передвигаться в этих
целях по территории государств-членов, … и оставаться на территории одно-
го из них после завершения трудовой деятельности»39. Для постепенного пе-
рехода к новым правилам и имплементации соответствующих норм в нацио-
нальное законодательство государств-членов был предусмотрен переходный
период (до 31 декабря 1969 года), по завершению которого должны были
быть сняты все ограничения, связанные с национальной принадлежностью
трудящихся. С 1 января 1970 года всем гражданам государств - членов ЕС
гарантировалась свобода трудоустройства и правомерная экономическая дея-
тельность в других государствах – членах на принципах национального ре-
жима без каких-либо изъятий и ограничений.
Принятые меры способствовали эффективному использованию трудо-
вых ресурсов в пределах создаваемого общего рынка. С точки зрения прак-
тики данные меры одномоментно упростили решение двух серьезных про-

38
Акульшина А.В. Франция и Германия в новом европейском старте в 1956-1958 гг. (К истории создания
Евратома) // Из истории международных отношений и европейской интеграции. Межвузовский сборник
научных статей. Воронеж, 2003. С. 4.
39
Андреюк В.Ю. Экономическая стратегия иммиграционной политики ФРГ в 60-80-е годы ХХ века. М.:
Магистр, 2004. С. 40.
22

блем: сокращение огромного количества безработных итальянских граждан и


ликвидация острого дефицита рабочей силы во Франции и ФРГ. Предполага-
лось, что свобода движения лиц, товаров, услуг и капитала должна была га-
рантировать рост и процветание во всех странах ЕЭС, и на начальном этапе
эта политика вполне себя оправдывала.
Для создания более благоприятных условий для лиц, занимающихся
самостоятельной экономической деятельностью (не по найму) устранялись
ограничения на свободу жительства и экономической деятельности, в тече-
ние переходного периода на территории государств-членов. Таким образом,
это дает право осуществления самостоятельной деятельности, а также созда-
ния предприятий (компаний и фирм) и управления ими. Приоритет, как пра-
вило, отдавался тем видам деятельности, где свобода жительства и экономи-
ческая деятельность приносила полезный вклад в развитие производства и
торговли40. Провозглашенная договором о ЕЭС одна из основных свобод об-
щего рынка – свобода предоставления услуг – включала вопросы самостоя-
тельной коммерческой деятельности граждан, которым требовалось лишь
временно находиться в другом государстве-члене ЕС. Следовательно, дого-
вором было предусмотрено право на поселение41.
В целях реализации статей договора, а также увеличения географиче-
ской и профессиональной мобильности трудящихся Сообщества учреждался
Европейский социальный фонд, основная задача которого состояла в том,
чтобы обеспечить трудоустройство рабочих в Сообществе. Реализация об-
щих мер, касательно социального обеспечения трудящихся мигрантов, пору-
чалась Комиссии ЕС, хотя при этом деятельность Комиссии несколько огра-
ничивалась необходимостью консультаций с Экономическим и социальным
комитетом42. Следует отметить, что в дальнейшем такая практика себя оп-

40
Антюшина Н., Сильвестров С. От Общего рынка – к социальной Европе // Человек и труд. № 1. М., 2002.
С. 30-38.
41
Артемов В.А., Акульшина А.В. У истоков идеи «единой Европы» и панъевропейского движения в Европе
в 20-40 гг. ХХ века // Из истории международных отношений и европейской интеграции. Межвузовский
сборник научных статей. Воронеж, 2003. С. 13-18.
42
Билсборроу Р.Е., Хьюго Г., Обераи А.С., Злотник Х. Статистика международной миграции: рекомендации
по совершенствованию систем сбора международных данных. М., ACADEMIA, 2007. С. 19.
23

равдала. Для обеспечения права свободного передвижения рабочих в рамках


ЕС Совет наделялся определенными полномочиями в сфере миграционной
политики. Совет принимал директивы по координации мер, направленных на
регулирование вопросов, связанных с миграционной политикой в рамках Ев-
ропейского Союза совместно с Европейским парламентом и по предложению
Комиссии. Необходимо отметить, что положения и меры, принимаемые для
их реализации, не затрагивали особый режим для иностранных граждан, ос-
нованный на сохранении общественного порядка, здравоохранения и обще-
ственной безопасности предусмотренный двусторонними договорами43. Про-
веденный анализ Договора, учреждающего Европейское Экономическое Со-
общество, позволяет утверждать, что формирование законодательства по во-
просам иммиграционной политики в отношении граждан других государств-
членов передавалось под юрисдикцию созданного Сообщества. Но необхо-
димо отметить, что в то же время сохранялось национальное законодательст-
во по данному вопросу. Именно поэтому в ЕЭС возникла проблема соотно-
шения национального законодательства государств-членов и наднациональ-
ного. В целях снятия возникающих противоречий учреждающими договора-
ми отдельные юридические нормы Сообщества превалировали. Это, прежде
всего, относится к нормотворческой деятельности Комиссии и Совета ЕС,
принимаемым ими директив и регламентов44. Первый предпринятый шаг в
области свободного передвижения рабочих вводил приоритетность граждан
принимающей страны. При этом трудящиеся из других государств-членов
могли получить желаемую вакансию, если национальные граждане не пре-
тендовали на рабочее место.
Далее в процессе формирования единого миграционного пространства
в рамках ЕЭС был отменен приоритет собственных граждан принимающих
государств при осуществлении права на свободу передвижения между госу-
дарствами - членами. Но все же остались некоторые ограничения, по кото-
43
Бобин М. Европейский интеграционный процесс: правовые аспекты деятельности Европейского Союза и
Совета Европы. Роль высших судебных учреждений // Правозащитник. № 3. 2008. С. 66-69.
44
Борко Ю. Социальная политика и экономическая интеграция: механизмы взаимодействия // Европейский
Союз на пороге XXI века / Под ред. Борко Ю.А., Буториной О.В. М., Эдиториал УРСС, 2006. С. 106.
24

рым граждане других государств могли претендовать на предлагаемые рабо-


чие места, без права поиска работы по собственной инициативе.
В становлении «общей европейской политики» в сфере иммиграции
можно выделить следующие этапы и переходные периоды:
Подписание Маастрихтского договора в 1992 г. (вступил в силу в 1993
г.) стало отправной точкой для стран Евросоюза в их пути к достижению
скоординированной и согласованной политики в сфере иммиграции 45. В ос-
новном, Маастрихтский договор обозначил начало межправительственного
сотрудничества в данной области. Таким образом, главной характерной чер-
той, которая определяла иммиграционную политику ЕС в период с 1992 по
1999 годы (до подписания Амстердамского договора46), является то, что эта
политика имела сложную структуру и складывалась на основе взаимодейст-
вия двух уровней и основных элементов: наднационального и межправитель-
ственного. Согласно Маастрихтскому договору, иммиграционная политика
должна базироваться «на следующих установках:
 установление более или менее жестких требований к уровню обра-
зования и профессиональной подготовки иммигрантов, стажу их
работы по специальности;
 общепринятые требования к состоянию здоровья иммигрантов, в
соответствии с которыми в страны не допускаются наркоманы,
психически больные, люди, зараженные вирусом СПИДа, и т.д.;
 количественное квотирование, устанавливающее максимальное ко-
личество принимаемых иммигрантов;
 установление географического и национального приоритетов имми-
грации;
 определение сфер экономики, в которых иммигрантам разрешено
устроиться на работу;

45
Ашаевский Б.М., Бирюков М.М., Бордунов В.Д. Международное право: учебник М., Статут, 2015. С. 312.
46
Treaty of Amsterdam (02.10.1997) [Electronic resource] // Le Centre Virtuel de la Connaissance sur l'Europe
(CVCE) : [site]. URL: http:// cvce.eu/obj/treaty_of_amsterdam_2_october_1997-en-578ebb8e-d641-4650-b1e3-
3b3a795e01c9.html (дата обращения: 12.02.2016).
25

 введение санкций за нарушение порядка иммиграции и др.»47.


Начало следующего этапа приходится на 1999 год, когда состоялись
два очень важных, с точки зрения развития общей иммиграционной полити-
ки, события, а именно: подписание Амстердамского договора и принятия
«Плана Тампере»48. «В рамках реформы сотрудничества в сфере внутренних
дел и правосудия, осуществленной посредством Амстердамского договора,
иммиграционная политика, предоставление убежища и охрана границ вместе
с визовыми вопросами были переданы в компетенцию Сообществ (раздел IV
Договора о Европейских сообществах) или в так называемую «первую опо-
ру» ЕС. Иммиграционная политика стала важной составляющей создания
«пространства свободы, безопасности и правосудия», провозглашенного Ам-
стердамским договором»49. В соответствии с данным документом, «Совет ЕС
в течение пятилетнего периода после вступления договора в силу обязан
принять меры об отмене контроля и проверки лиц-граждан ЕС или предста-
вителей третьих стран при пересечении внутренних границ Союза, меры по
регулированию внешних границ, включающих разработку стандартов и про-
цедур по контролю пересечения внешних границ, а также правила визового
регулирования»50.
Меры, касающиеся непосредственно иммиграционной политики, со-
гласно договору, должны включать:
 разработку условий въезда и пребывания, а также стандартов про-
цедуры по выдаче долгосрочных виз и разрешений на пребывание
государствами-членами ЕС;
 вопросы нелегальной иммиграции и нелегального пребывания,
включающие репатриацию нелегалов;

47
Лимонова Н.А. Влияние глобализации и интеграции на реализацию личностью свободы передвижения //
Миграционное право. № 4. 2012. С. 15-20.
48
Европейский союз: факты и комментарии. / Под редакцией: Борко Ю.А., Буториной О.В. // Институт Ев-
ропы РАН. № 18. М., 2000. С. 16.
49
Ашаевский Б.М., Бирюков М.М., Бордунов В.Д. Международное право: учебник М., Статут, 2015. С. 49.
50
Там же С. 49.
26

 меры, определяющие права и условия, согласно которым граждане


третьих стран, пребывающие в одну из стран ЕС на законных осно-
ваниях, могут также находиться и на территории остальных госу-
дарств-членов ЕС51.
«План Тампере» в свою очередь способствовал пусть формальному, но
сближению национальных законодательств в сфере иммиграционной поли-
тики, в частности, в условиях допуска иммигрантов на рынки труда, услови-
ях длительного проживания иммигрантов, мер социального обеспечения, ба-
зовых условий высылки нелегальных иммигрантов и т.д.52 Однако, несмотря
на законодательно принятые меры, оставалась отрасль, которая находилась в
исключительном ведении национальных правительств: управление легальной
иммиграцией. Соответственно, главное противоречие не было преодолено:
национальные правительства не хотели отдавать вышеупомянутую отрасль в
ведение наднациональных образований, а Европейская Комиссия (исполни-
тельный орган ЕС) всѐ продолжала выступать инициатором более активных и
решительных мер по гармонизации национальных законодательств.
Следующий период с 1999 по 2004 гг. характеризуется многочислен-
ными попытками Еврокомиссии наладить систему взаимодействия между
национальными правительствами в сфере иммиграционной политики. Евро-
комиссия, главным образом, была нацелена на создание некой общей страте-
гии в сфере регулируемой миграции. В частности, в 2001 году было вынесено
предложение о принятии специальной директивы, которая бы определяла и
регулировала базовые условия и правила приема иммигрантов. Это предло-
жение вызвало бурные дебаты и дискуссии, и в итоге было снято с повестки
дня. И многие подобные предложения натыкались на сопротивление. Вместе
с тем, необходимо помнить, что на фоне разворачивающихся дискуссий по
гармонизации иммиграционного законодательства происходил процесс рас-

51
Treaty of Amsterdam (02.10.1997) [Electronic resource] // Le Centre Virtuel de la Connaissance sur l'Europe
(CVCE) : [site]. URL: http:// cvce.eu/obj/treaty_of_amsterdam_2_october_1997-en-578ebb8e-d641-4650-b1e3-
3b3a795e01c9.html (дата обращения: 12.02.2016).
52
Европейская интеграция: учебник / Под ред. Буториной О. Б. М., 2011. С. 87.
27

ширения самого ЕС, то есть количество будущих участников дискуссии по-


степенно увеличивалось, что говорило о необходимости согласовывать пози-
ции теперь с большим количеством членов Союза, чем было ранее.
В 2004 году Совет министров юстиции и внутренних дел одобрил об-
щие базовые принципы политики интеграции иммигрантов. Таким образом,
было внятно прописано, как определяется взаимодействие органов госу-
дарств-членов и наднациональных образований Союза: «С одной стороны,
заявлено, что ответственность за интеграцию мигрантов несут государства-
члены. С другой, учитывая далеко не всегда высокий уровень доверия между
ними, Совет выступает с осторожным замечанием о необходимости гармони-
зации определенных аспектов политики интеграции, так как действия одних
стран в этой сфере потенциально могут нанести ущерб другим. Этот дуализм
лежит в основе «Общих базовых принципов», представляющих компромисс
между законными естественными опасениями государств-членов и необхо-
димостью установления общих для ЕС правил в данной противоречивой сфе-
ре»53.
Год спустя была принята «Повестка дня общей политики в области ин-
теграции иммигрантов»54. Принципы, изложенные в данном документе, не
являются юридически обязательными. Таким образом, можно заключить, что
такая «общая политика» на выстраивание которой ЕС взял курс с 90-х гг.,
представляет собой своеобразный путеводитель, рекомендации, которыми
должны руководствоваться законодатели государств-членов. То есть, нацио-
нальные государства оставляют при себе свое право формулировать и пре-
творять в жизнь собственные стратегии, касаемо вопросов иммиграции, од-
нако эти линии не должны расходиться с основной стратегией, проводимой
Евросоюзом. Тем не менее, исследователи данной проблематики выделяют
главный недостаток, присущей политике в сфере интеграции иммигрантов,

53
Потемкина О. Иммиграционная политика ЕС: от Амстердама до Лиссабона // Мировая экономика и меж-
дународные отношения. № 4. 2010. С. 34-38.
54
Потемкина О. Политика Европейского союза в сфере интеграции иммигрантов [Электронный ресурс] //
Право в России : [сайт]. URL: lawinrussia.ru/blogs/olga-potemkina/2011/06/01/politika-evropeiskogo-soyuza-v-
sfere-integratsii-immigrantov#_ftn15 ( дата обращения: 10.02.2016).
28

оформленной благодаря документам, принятым в 2004-2005 гг.: инициативы


расплывчаты, содержат пространные, общие формулировки, а не конкретные
инструкции к применению. Некоторые страны, «например Швеция, в сфере
интеграции иммигрантов полагаются главным образом на государственные
программы, в Португалии основной движущей силой данного процесса вы-
ступают неправительственные организации»55. То есть, Комиссия попыта-
лась гармонизировать и подвести под некий общий знаменатель порой со-
вершенно разные подходы к интеграции иностранцев.
Период с 2007 года и по настоящее время можно отметить тем, что ак-
цент переместился на формирование наднациональных институтов, отве-
чающих за проведение общей иммиграционной политики. Так в 2007 году
был учрежден специальный Фонд, основная задача которого заключается в
финансировании национальных программ адаптации иммигрантов. В том же
2007 году был подписан Лиссабонский договор (вступил в силу в 2009 г.), со-
гласно которому «Союз является для своих граждан пространством свободы,
безопасности и справедливости, в котором, за неимением внутренних барье-
ров и границ, обеспечивается свободное передвижение граждан в сочетании с
соответствующими мерами в отношении контроля внешних границ, решения
проблемы беженцев, иммигрантов…»56. Договор также определил, что по во-
просам, касающимся миграции, голосование должно проводиться по прин-
ципу квалифицированного большинства. Кроме того, четко определяется, что
область миграционной политики (в контексте создания пространства свобо-
ды, безопасности и правосудия относится к сфере, так называемой совмест-
ной компетенции государств-членов и Союза. Согласно пункту 3 статьи 3b
данного договора, «следуя принципу субсидиарности, в областях, которые не
попадают в категорию относящихся к исключительной компетенции, Союз
будет принимать участие только тогда и в той мере, если цели не могут быть
55
Европейская интеграция: учебник / Под ред. Буториной О. Б. М., 2011. С. 88.
56
Lisbon Treaty eliminates the structure of the three pillars and considers policy in regard to borders, asylum and
immigration to the space and highlights its regulation of the same name in chapter 2 (vv. 77-80) of Section V [Elec-
tronic resource] // The Treaty of Lisbon on 13.12.2007 : [site]. URL:
http://ec.europa.eu/archives/lisbon_treaty/index_en.htm (дата обращения: 04.02.2016).
29

достигнуты должным образом каждым государством самостоятельно на фе-


деральном или местном уровнях, но могут быть достигнуты в масштабах все-
го Союза, принимая во внимание последствия предполагаемых действий»57.
Однако, несмотря на это очевидное усиление роли наднациональных образо-
ваний, заметно стремление к сохранению баланса: примером тому служит
сохранение за национальными правительствами права самим устанавливать
квоты допуска иностранцев и осуществлять контроль национальных рынков
труда.
После подписания Лиссабонского договора также был принят ряд до-
кументов, на основании которых формируется современная иммиграционная
политика Европейского союза. Одним из таких документов, носящих про-
граммный характер, является «Общая иммиграционная политика для Евро-
пы: принципы, действия и инструменты». Данный документ представляет
собой доклад Европейской Комиссии Европейскому Парламенту, Экономи-
ческому и социальному комитету, Комитету регионов и Совету ЕС, датируе-
мый 17.06.2008 годом»58. В данном сообщении Еврокомиссии отмечается,
что «граждане третьих стран, должны быть обеспечены всей доступной ин-
формацией для законного въезда на территорию стран ЕС и дальнейшего
пребывания», поэтому для реализации поставленных целей странам-членам
ЕС необходимо помогать и поддерживать иммигрантов в выполнении усло-
вий въезда и проживания, а эти условия в свою очередь должны быть четки-
ми и понятными для всех потенциальных иммигрантов.
В сентябре 2008 года был принят Европейский пакт по иммиграции и
убежищу59. Во введении к документу отмечается, что целью его является
продолжение ведения совместной иммиграционной политики по предложен-
ному ранее курсу. И эта политика будет учитывать «как коллективные инте-
57
Lisbon Treaty eliminates the structure of the three pillars and considers policy in regard to borders, asylum and
immigration to the space and highlights its regulation of the same name in chapter 2 (vv. 77-80) of Section V [Elec-
tronic resource] // The Treaty of Lisbon on 13.12.2007 : [site]. URL:
http://ec.europa.eu/archives/lisbon_treaty/index_en.htm (дата обращения: 04.02.2016).
58
A Common Immigration Policy for Europe: principles, actions and tools. Brussels. 2008 [Electronic resource] //
Universität Mannheim : [site]. URL: http:// uni-mannheim.de/edz/pdf/sek/2008/sek-2008-2026-en.pdf (дата обра-
щения: 10.01.2016).
59
Ibidem
30

ресы ЕС, так и особые, индивидуальные потребности каждой страны-члена


ЕС»60. В качестве отличительных пунктов документа можно выделить:
- необходимость повышения привлекательности европейского региона
для высококвалифицированных специалистов;
- регулирование вопроса семейной иммиграции. Стремление делать это
более эффективно;
- необходимость обмена опытом между странами-членами ЕС по об-
разцам лучшей практики приема иммигрантов и их интеграции во внутрен-
нюю среду;
- возможность введения мер наказания для лиц, которые эксплуатиру-
ют труд нелегальных иммигрантов;
- возможность легализации незаконно проживающих иммигрантов ис-
ключительно на индивидуальной основе.
Ещѐ одним документом, который охватывает вопросы иммиграции, яв-
ляется Стратегия внутренней безопасности ЕС61, принятая в 2010 году. Наи-
большее внимание в ней уделяется проблеме преступности, однако несколь-
ко пунктов посвящены и иммиграции. Стратегия, в основном, указывает на
ключевую роль контроля над пограничными зонами, а также на особые роли
в этом отношении двух образований, чья деятельность направлена на управ-
ление внешними границами Евросоюза – ФРОНТЕКС (Европейское агентст-
во по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах госу-
дарств-членов Европейского Союза) и ЕВРОСУР (Европейская система на-
блюдения за внешними границами).

60
European Pact on Immigration and Asylum 13189/08 ASIM 68 24.09.2008 [Electronic resource] // European
Council of the EU : [site]. URL:
http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=EN&f=ST%2013440%202008%20INIT (дата обращения:
05.01.2016).
61
Стратегия внутренней безопасности ЕС в действии: Пять шагов к более безопасной Европе [Электронный
ресурс] // Восточное партнерство. Панель по миграции и убежищу : [сайт]. URL:
http://eapmigrationpanel.org/ru/materials/strategiya-vnutrenney-bezopasnosti-es (дата обращения: 2.01.2016).
31

Стокгольмская программа62 (2010-2014), основные положения которой


касаются вопросов правосудия, свободы и безопасности. Главное отличие
данного документа: проблема иммиграции поднимается в рамках вопросов
национальной безопасности, которая также включает в себя проблему транс-
граничной преступности (связанную с нелегальной иммиграцией). Однако во
многих отношениях пункты Стокгольмской программы повторяют содержа-
ние доклада Еврокомиссии от 2008 года «Общая иммиграционная политика
для Европы: принципы, действия и инструменты» (это касается положений о
визовом контроле, об оценке ситуации на рынке труда, о стратегии возвра-
щения иммигрантов на родину и т.д.). В «Сообщении» Комиссии подчеркну-
то, что «…экономический и культурный потенциал легальной миграции
можно реализовать, лишь улучшив условия интеграции иммигрантов в при-
нимающее общество»63.
Таким образом, очевидно, что Европейский Союз последовательно
присвоил себе функцию регулирования иммиграционных процессов. Исходя
из содержания вышеперечисленных документов, представляется возможным
сделать вывод о том, что деятельность Комиссии и вновь созданных интегра-
ционных механизмов направлена на усиление общеевропейского содержания
в регулировании иммиграции. Достаточно принципиальные вопросы право-
вого статуса иммигрантов, в том числе длительное время проживающих на
территории ЕС, вопросы семейной иммиграции определяются общеевропей-
скими механизмами мониторинга и оценки, основанными на принципах про-
зрачности и соблюдения прав человека. Вместе с тем, очевидно, что данная
сфера является весьма важной не только для ЕС как такового, но и для его
отдельных членов. Именно поэтому Комиссия стремиться создать организа-
ционно-правовые рамки общеевропейской иммиграционной политики в виде
определенных «минимальных стандартов», при этом решение достаточно
62
Стокгольмская программа "Открытая и безопасная Европа, которая служит своим гражданам и защищает
их" (2010/С 115/01) [рус., англ.] (Принята 04.05.2010) [Электронный ресурс] // Консультант плюс : [сайт].
URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=INT;n=54624 (дата обращения: 04.05.2016).
63
Потемкина О. Политика Европейского союза в сфере интеграции мигрантов [Электронный ресурс] // Пра-
во в России : [сайт]. URL: http:// lawinrussia.ru/blogs/olga-potemkina/2011/06/01/politika-evropeiskogo-soyuza-v-
sfere-integratsii-immigrantov (дата обращения: 20.01.2016).
32

широкого круга вопросов до сих пор остается в числе полномочий стран-


членов ЕС64.

1.3. Политика и стратегия Европейского Союза в сфере внешней


миграции

Миграция и управление миграционными процессами является темой,


определяющей повестку дня политики ЕС с того времени, как Амстердам-
ский договор 1999 года положил начало политике миграции ЕС в рамках ос-
новополагающих принципов внутренней политики. Последующие созывы
Европейских советов определили четыре оси политики миграции и предос-
тавления убежища:
1) интегрирование политики миграции в отношения ЕС с третьими
странами;
2) эффективное управление миграционными потоками, подразумеваю-
щее комплексный подход, включающий в себя как борьбу с нелегальной им-
миграцией, так и поиск каналов легальной иммиграции;
3) улучшение интеграции граждан третьих стран, легально живущих и
работающих в ЕС;
4) общеевропейская политика предоставления убежища65.
Вторая из этих осей касается надлежащего управления мобильностью в
безопасной среде и сбалансирования мобильности добросовестных путеше-
ственников и обеспечения защиты от рисков нерегулярной миграции. Эти
изменения в политике обусловлены старением населения и потенциальным
недостатком рабочей силы и профессиональных умений, что подчѐркнуто в
64
Immigration [Ressource électronique] // Le ministère de l'Intérieur français : [site]. URL: http:// inte-
rieur.gouv.fr/fr/Le-ministere/Immigration (дата обращения 03.02.16).
65
The agenda of migrants and the development of professional skills in the ETF partner countries [Electronic re-
course] // The European training foundation : [site].
URL:http://www.etf.europa.eu/eventsmgmt.nsf/0/1081F5DB36F25607C1257EB4002C1A21/$file/ETF%20Position
%20Paper%20on%20Migration%20and%20Skills_RU.pdf (дата обращения: 10.01.2016).
33

некоторых отчетах. Например, исследования потребностей в квалифициро-


ванной рабочей силе в странах Европейского Союза, проведенные Европей-
ским центром по развитию профессионального образования, указывают на
тенденции недостатка ряда квалификаций в определенных секторах, в част-
ности, в профессиях, для которых необходим средний уровень квалифика-
ции. Подобным образом, Европейская панорама квалификаций и отчеты о
конкурентоспособности в ЕС выявляют недостаток квалификаций по техни-
ческим специальностям во многих странах-членах ЕС. В данном контексте в
рассчитанной на несколько лет Стокгольмской программе ЕС на период
2010-2014 гг. по вопросам правосудия, свободы и безопасности отражается
активный подход к легальной трудовой миграции с целью принятия мигран-
тов, чья квалификация отвечает потребностям, вызванным нехваткой квали-
фицированной рабочей силы в определенных секторах, содействуя активной
экономической деятельности и стимулирование инновационных идей, на-
правленных на повышение конкурентоспособности. Стокгольмская програм-
ма была построена на основе важных выводов, сделанных ранее. В первом
сообщении ЕС о миграции и развитии (Европейская комиссия, 2005) был
признан потенциальный вклад миграции в развитие благодаря преимущест-
вам, которые она приносит странам и отдельным гражданам, и был создан
фонд ЕС для помощи третьим странам в управлении миграцией. В 2004 –
2011 г.г. в ЕС было потрачено почти 1 миллиард евро на осуществление
свыше 400 проектов, связанных с миграцией, а в 2012 – 2013 гг. – еще 200
миллионов евро на 90 проектов, связанных с миграцией, финансирование ко-
торых обеспечивали различные тематические и географические финансовые
инструменты (Европейская комиссия, 2013 и 2014)66. Сообщение ЕС от 2007
г. (Европейская комиссия, 2007) впервые положило начало, схемам времен-
ной легальной миграции, введя партнерские соглашения о мобильности в ка-
66
The agenda of migrants and the development of professional skills in the ETF partner countries [Electronic re-
course] // The European training foundation : [site].
URL:http://www.etf.europa.eu/eventsmgmt.nsf/0/1081F5DB36F25607C1257EB4002C1A21/$file/ETF%20Position
%20Paper%20on%20Migration%20and%20Skills_RU.pdf (дата обращения: 10.01.2016).
34

честве главного стратегического, комплексного и долгосрочного инструмен-


та сотрудничества ЕС с третьими странами в сфере миграции67. В последую-
щем сообщении ЕС о миграции (Европейская комиссия, 2011) была повторно
подчеркнута необходимость укрепления миграционной политики ЕС посред-
ством партнерства с третьими странами, которая могла бы регулировать во-
просы миграции и мобильности с целью взаимной выгоды. В этом сообще-
нии признавалась необходимость мероприятий в сфере содействия мобиль-
ности рабочей силы и трудоустройству мигрантов в соответствии с их ква-
лификациями, признанию квалификаций, полученных за рубежом, и профес-
сиональной и языковой подготовке в третьих странах до отъезда мигрантов.
Подобным образом, Третий ежегодный отчет по иммиграции и предоставле-
нию убежища (Европейская комиссия, 2012) указал на позитивный вклад ми-
грации в развитие ЕС благодаря удовлетворению недостатка в квалифициро-
ванной рабочей силе, отметив при этом важность обеспечения безопасности
границ и необходимых легальных каналов для возросшей мобильности. В
2011 году этот подход был систематизирован в Глобальном подходе к мигра-
ции и мобильности (GAMM), основном документе о политике ЕС (Европей-
ская комиссия, 2011б), в котором содержатся основы политики внешней ми-
грации, согласованной с внешней политикой, политикой экономического
развития и стратегией ЕС «Европа 2020».
Подход GAMM вводит четыре основных принципа:
1) содействие легальной миграции и мобильности;
2) предотвращение нерегулярной миграции и контрабанды;
3) поддержка политики международной защиты и предоставления убе-
жища;
4) максимальное увеличение влияния миграции и мобильности на эко-
номическое развитие68.

67
Там же
68
The agenda of migrants and the development of professional skills in the ETF partner countries [Electronic re-
course] // The European training foundation : [site].
URL:http://www.etf.europa.eu/eventsmgmt.nsf/0/1081F5DB36F25607C1257EB4002C1A21/$file/ETF%20Position
%20Paper%20on%20Migration%20and%20Skills_RU.pdf (дата обращения: 10.01.2016).
35

Таким образом, GAMM придаѐт особое значение эффективному управ-


лению миграцией и мобильностью, наряду с вопросами легальной миграции
и миграции и экономического развития. Для выполнения подхода GAMM
предлагаются два инструмента:
1) партнерства в сфере мобильности, направленные, главным образом,
на стран-соседей ЕС (как стран Восточного партнерства, так и стран южного
и восточного Средиземноморья);
2) общие повестки дня по вопросам миграции и мобильности, разрабо-
танные с другими приоритетными или стратегическими странами.
Признавая связь между мобильностью и развитием человеческого по-
тенциала, сопроводительный рабочий доклад персонала по вопросам мигра-
ции и развития (Европейская комиссия, 2011в)) отображает широкое и уни-
версальное понимание вопросов развития и предлагает применять подход с
акцентом на личности мигранта к пониманию влияния миграции на отдель-
ных индивидов. В то время как в более ранних подходах, как правило, отда-
валось предпочтение универсальному решению, подходящему для всех си-
туаций, в последних эмпирических исследованиях в этой сфере был сделан
ключевой вывод о том, что контекст играет большую роль. Ситуативные пе-
ременные факторы каждой отдельной страны предполагают, что эффектив-
ные решения вряд ли будут применяться универсально, поскольку могут
быть значительные различия между отдельными мигрантами. Одной из силь-
ных сторон подхода, применяемого в Партнерствах в сфере мобильности, яв-
ляется то, что в нем содержатся основы для такой вариативности (Европей-
ская комиссия, 2007). Партнерства в сфере мобильности с заинтересованны-
ми странами, которые не являются членами ЕС, охватывают комплексно все
вопросы, связанные с миграцией. Активное участие в партнерстве в сфере
мобильности стран-членов ЕС, подписавших соглашения о данном партнѐр-
стве, наряду с участием Европейской комиссии повышает эффективность,
координацию и, наконец, результативность различных инициатив в соответ-
ствии с четырьмя вышеуказанными основными принципами подхода GAMM.
36

Стоит отметить, что модель партнерств в сфере мобильности признает важ-


ность вопросов занятости и профессиональных умений, которые должны
быть связаны с национальными политиками занятости и развития профес-
сиональных умений в стране происхождения, необходимость соответствия
между квалификациями мигрантов и видом выполняемой работы и важность
профессиональных умений для того, чтобы миграция способствовала эконо-
мическому развитию. Партнерства в сфере мобильности уделяют первооче-
редное внимание существенной роли циркулярной миграции, предоставляя
больший контроль странам-партнерам и признавая при этом необходимость в
проявлении гибкости, как с политической точки зрения, так и в отношении
сложности рассматриваемых вопросов в сфере миграции и мобильности (Ев-
ропейская комиссия, 2009)69. В заключениях Европейского совета от 23-24
июня 2012 г. содержится призыв к расширению сотрудничества со странами-
соседями в сфере миграции и мобильности, эти же задачи были повторно
подчѐркнуты в заключениях Европейского совета от 7-8 февраля 2013 г. В
рамках этого сотрудничества, ЕС подписал соглашения о партнерстве в сфе-
ре мобильности с Молдовой (2008), Грузией (2009), Арменией (2011), Ма-
рокко (июнь 2013), Азербайджаном (декабрь 2013), Тунисом (март 2014) и
Иорданией (октябрь 2014). ЕС также объявил о намерении инициировать в
дальнейшем подобные переговоры с Египтом и Ливией при наличии благо-
приятных условий. В 2012 году была проведена оценка партнерства в сфере
мобильности с Молдовой, которая состояла в оценке релевантности данного
стратегического подхода и инструмента для ЕС и для национального контек-
ста, а не в оценке результатов различных основных мероприятий. Эта оценка
убедительно утверждает, что данная первая инициатива была примером по-
лезного опыта, указывая на значительный успех, достигнутый в ходе сотруд-
ничества и координации усилий в сфере миграции между Молдовой, ЕС и
69
The agenda of migrants and the development of professional skills in the ETF partner countries [Electronic re-
course] // The European training foundation : [site].
URL:http://www.etf.europa.eu/eventsmgmt.nsf/0/1081F5DB36F25607C1257EB4002C1A21/$file/ETF%20Position
%20Paper%20on%20Migration%20and%20Skills_RU.pdf (дата обращения: 10.01.2016).
37

странами-членами ЕС и высокий уровень согласованности действий, внут-


ренней координации усилий и сотрудничества, достигнутых государствен-
ными учреждениями Молдовы. Особое признание заслужила позитивная
роль всех привлеченных сторон и важность визовой поддержки в обеспече-
нии легальной и циркулярной миграции. Опыт Молдовы в партнерстве в
сфере мобильности является самым длительным из всех стран, что сделало ее
показательным примером успешного сотрудничества между странами, под-
писавшими настоящее соглашение о партнѐрстве, в сфере управления мигра-
цией. Опыт сотрудничества ЕС с Молдовой был отражѐн в недавнем сооб-
щении ЕС о максимальном увеличении влияния миграции на экономическое
развитие (Европейская комиссия, 2013)70. Этот документ называет миграцию
и мобильность факторами, способствующими экономическому развитию,
при этом подчѐркивая необходимость вовлечения различных заинтересован-
ных сторон, как в странах происхождения, так и в странах въезда для обеспе-
чения устойчивых и последовательных результатов. В Молдове эффектив-
ность этого подхода была проверена на практике. В 2014 году Европейская
комиссия подготовила отчет о деятельности GAMM за два года, на основе
ценного опыта реализации партнерств в сфере мобильности, которые явля-
ются основным инструментом реализации политики внешней миграции. В
отчете подтверждалась значительная роль партнерств в сфере мобильности в
укреплении сотрудничества, и отмечался большой прогресс, достигнутый в
координации в рамках ЕС и межведомственной координации соответствую-
щих учреждений в странах-партнерах (Европейская комиссия, 2014). Следует
подчеркнуть, что политика ЕС в сфере внешней миграции основана на зако-
нодательстве ЕС и правовых инструментах, недавно вобравших в себя меры
по содействию циркулярной миграции, в том числе директивы о легальной и
временной миграции, о визовой поддержке и соглашения о реадмиссии, об-
70
The agenda of migrants and the development of professional skills in the ETF partner countries [Electronic re-
course] // The European training foundation : [site].
URL:http://www.etf.europa.eu/eventsmgmt.nsf/0/1081F5DB36F25607C1257EB4002C1A21/$file/ETF%20Position
%20Paper%20on%20Migration%20and%20Skills_RU.pdf (дата обращения: 10.01.2016).
38

щие центры подачи заявлений на выдачу виз, визовую информационную сис-


тему и Интернет-портал ЕС, посвященный иммиграции71. При этом такие по-
литические инструменты, как двухсторонние политические диалоги и планы
действий, сочетаются с оперативной поддержкой и инструментами по нара-
щиванию потенциала, в рамках которых предоставляется проектная под-
держка целому ряду заинтересованных сторон. Инструменты по наращива-
нию потенциала включают поддержку, предоставляемую через учреждения
ЕС, такие как ЕФО, а также FRONTEX (агентство ЕС по безопасности внеш-
них границ), EASO (служба ЕС по вопросам поддержки лиц, претендующих
на получение убежища), Европол (полицейская служба ЕС) и программы ЕС,
в частности, TAIEX (Инструмент технической помощи и обмена информаци-
ей) и MIEUX (экспертная оценка вопросов миграции). В партнерствах в сфе-
ре мобильности важную роль играет сформулированный стратегический кон-
текст и учет местных условий.
Регулирование иммиграции представляет собой весьма специфическую
сферу социально-демографической политики, реализуемую при помощи раз-
нообразных методов административного, организационного, экономическо-
го, правового, информационного характера. Безусловно, при построении го-
сударственной политики в этой сфере необходимо учитывать причины и тен-
денции как внутренних, так и внешних миграционных процессов. С этими
проблемами столкнулись и страны ЕС. При этом иммиграционная политика
Союза весьма далека от совершенства. Сегодня Европейскому Союзу и стра-
нам, входящим в него, необходимо, в том числе и для обеспечения нормаль-
ного развития интеграционного объединения, сосредоточить свое внимание
на решении целого ряда проблем, в том числе:
1) создать бесперебойно работающий механизм регулирования имми-
грационных процессов вне зависимости от их регулярного или иррегулярно-
го характера;

71
Immigration [Electronic resource] // European Commission : [site]. URL: www.ec.europa.eu/immigration/ (дата
обращения: 02.02.2016).
39

2) осуществить корректировку правового режима нелегальных мигран-


тов, в том числе осуществить уточнение статуса беженца с учетом современ-
ных политических реалий;
3) разработать и обеспечить реализацию комплекса мер, направленных
на нормальную адаптацию иммигрантов в стране пребывания, в том числе с
учетом условий быта и культуры местного населения;
4) разработать концепцию долгосрочной политики, направленной на
минимизацию влияния демографического фактора на экономическое разви-
тие региона, учитывающей как экономические интересы ЕС, так и междуна-
родные обязательства, в том числе в сфере защиты прав и свобод человека.
Таким образом, вопросы регулирования иммиграции, являются специ-
фическими, и их решение невозможно без учета внутренних и внешних про-
цессов, при этом все вопросы должны регулироваться на государственном
уровне.
40

Глава 2. Правовые основы регулирования иммиграции


в Европейском Союзе

2.1. Правовые основы иммиграции в Европейский Союз

Правовое регулирование миграции граждан ЕС имеет сложную при-


надлежность в структуре права Европейского Союза. Свобода передвижения
лиц рассматривается как элемент общего рынка, безопасности и правосудия,
пространства свободы, следствие единого европейского гражданства. Она
включает регулирование таких вопросов, как пребывание (проживание) гра-
ждан ЕС на территории Союза, перемещение трудящихся, включая новых
членов, и воссоединение семей. Пребывание (проживание) граждан ЕС регу-
лируется в зависимости от срока нахождения на территории другого государ-
ства-члена. Краткосрочное пребывание (до трех месяцев) является свобод-
ным (ст. 6 Директивы). Долгосрочное пребывание (на срок более трех меся-
цев, ст. 7 Директивы) свободно для тех, кто не обременяет социальную сис-
тему принимающего государства, а именно:
для имеющих достаточные средства для содержания себя и своей се-
мьи, а также полную медицинскую страховку;
для трудящихся или работающих на условиях самозанятости;
для тех, кто получает профессиональное образование и имеющих дос-
таточные средства, а также медицинскую страховку;
либо для членов семей лиц, относящихся к любой из вышеуказанных
групп72.
Постоянное проживание в течение пяти лет, а в ряде случаев этот срок
сокращается, дает статус постоянного жителя (п. 1 ст. 16 Директивы)73. При
этом условия, относящиеся к долгосрочному пребыванию, не применяются.

72
Karatam R. How history separated refugee and migrant regimes in search of their institutional origins // Interna-
tional journal of refugee law. 2009. P. 517.
73
Совет Европейского Союза. Европейский парламент. О мерах, способствующих осуществлению прав ра-
ботников в контексте их свободы передвижения: директива от 16 апреля 2014 г. №2014/54/ЕС [Электронный
41

Реализация данного права ограничена соображениями государственной


политики, здравоохранения и общественной безопасности, которые не могут
применяться с экономическими целями (п. 1 ст. 27 Директивы)74. Трудовая
миграция граждан ЕС относится к элементам общего рынка. Она охватывает
права «трудящихся государств-членов без дискриминации по национальному
признаку в отношении найма, вознаграждения и других условий труда и за-
нятости:
принимать реально предлагаемую работу;
свободно передвигаться согласно этим целям по территории госу-
дарств-членов;
находиться в одном из государств-членов, осуществляя трудовую дея-
тельность в соответствии с законодательными, распорядительными и адми-
нистративными положениями, регулирующими занятость граждан данного
государства;
оставаться на территории одного из государств-членов после заверше-
ния трудовой деятельности в этом государстве на определенных условиях»75.
Эти права также могут быть ограничены соображениями государствен-
ной политики, общественной безопасности и здравоохранения, но не эконо-
мическими причинами, и не действуют в отношении замещения должностей
государственных служащих.
Воссоединение семьи совместно рассматривается с миграцией граждан
ЕС как мера, способствующая стабильности экономической активности лиц.
Основными правовыми документами в отношении данных вопросов
являются:
Директива 2014/54/ЕС о праве граждан Союза и членов их семей сво-
бодно передвигаться и проживать на территории государств-членов, кодифи-
цировавшая ранее выработанное законодательство ЕС, и Директива

ресурс] // Консультант плюс : [сайт]. URL:


http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=INT;n=12214 (дата обращения: 18.04.2016).
74
Там же
75
Шапиев К.А. Анализ миграционных процессов в Европейском Союзе // Международное публичное и ча-
стное право. № 6. 2010. С. 64-67.
42

2014/66/ЕС о праве на воссоединение семьи, касающаяся исключительно


граждан третьих стран76.
Под воссоединением семьи понимается въезд и проживание в государ-
ствах ЕС членов семьи с целью сохранения единства семьи. Правила въезда,
например, визовые требования, действуют в полном объеме в отношении
членов семей. Статус членов семьи аналогичен статусу спонсора. Самостоя-
тельное право на постоянное проживание на территории государства - члена
ЕС появляется у членов семьи, как правило, по истечении пяти лет непре-
рывного проживания в стране. Ограничением для реализации права на воссо-
единение семьи служат соображения государственной политики, обществен-
ной безопасности и здравоохранения.
Въезд граждан третьих стран в ЕС. Наиболее распространенным видом
предварительного разрешения на краткосрочной основе (до трех месяцев)
въезда в страну является виза. Общую визовую политику ЕС составляют че-
тыре группы мер, объединенных по правовому основанию в учредительных
документах ЕС:
- перечни государств, граждане которых обязаны или не обязаны обла-
дать визой для въезда в государства - члены ЕС;
- процедуры и условия выдачи виз;
- единый формат виз;
- единая, т.е. взаимно признаваемая государствами-участниками, виза77.
Процедуры и условия выдачи виз регулируются Визовым кодексом
Сообщества78 от 13 июля 2009 г. К основным нововведениям этого документа
можно отнести:

76
Совет Европейского Союза. Европейский парламент. Об условиях въезда и пребывания граждан третьих
стран в рамках внутрикорпоративного перевода: директива от 15 мая 2014 г. №2014/66/ЕС [Электронный
ресурс] // Консультант плюс : [сайт]. URL:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=INT;n=57213 (дата доступа: 24.04.2016).
77
Там же
78
Совет Европейского Союза. Европейский парламент. Регламент устанавливающий Кодекс Сообщества о
визах (Визовый кодекс): регламент от 13 июля 2009 [Электронный ресурс] // Консультант плюс : [сайт].
URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=INT;n=48381 (дата обращения: 09.04.2016).
43

- установление единых для всех государств-участников правил, проце-


дур и сроков рассмотрения заявлений, включая положения об использовании
биометрических данных;
- определение размера визового сбора (60 евро; ч. 1 ст. 16 Визового ко-
декса) с указанием случаев его снижения или отмены, а также узаконивание
практики взимания сервисного сбора (который теперь не должен превышать
половины сбора за рассмотрение заявления о выдаче визы);
- обязанность на стороне консульства мотивировать отказ в выдаче ви-
зы и возможность обжалования такого решения.
Пребывание граждан третьих стран в ЕС зависит от срока и основания
пребывания и регулируется соответствующими нормами вторичного права
ЕС и национальным законодательством государств-членов. Обладатели виз,
как краткосрочных (шенгенских), так и долгосрочных (национальных) имеют
права, следующие из типа визы и ограниченные сроком действия визы, по
истечении которого граждане третьих стран должны покинуть территорию
ЕС. Краткосрочная виза обычно дает право на въезд и пребывание на терри-
тории ЕС максимум, в течение шестимесячного периода без права занимать-
ся трудовой деятельностью. Обладатели видов на жительство соблюдают на-
циональное законодательство государств - членов ЕС в отношении своих
прав и обязанностей, кроме возможности использовать свой вид на житель-
ство вместо визы для краткосрочного пребывания на территории других го-
сударств-членов, что следует из шенгенских правил. Сам вид на жительство
имеет единую форму, утвержденную Регламентом Совета № 1030/200279.
Особый статус устанавливается для обладателей вида на жительство, выда-
ваемого гражданам стран, не являющихся членами ЕС, которые стали жерт-
вами торговли людьми или объектами действий, способствующих нелегаль-
ной иммиграции, и которые сотрудничают с компетентными органами. Ста-
тус лиц, проживающих на долгосрочной основе, на территории ЕС согласно
79
Совет Европейского Союза. Об установлении единообразного формата вида на жительство для граждан
третьих стран: регламент от 13 июня 2002 г. № 1030/2002 (ред. от 18.04.2008) [Электронный ресурс] // Кон-
сультант плюс : [сайт]. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=INT;n=33363 (дата об-
ращения: 3.03.2016).
44

Директиве Совета 2003/109/ЕС приравнивается к статусу граждан ЕС в сле-


дующих вопросах:
- доступа к оплачиваемой и неоплачиваемой работе, условий занятости,
условий труда (режим рабочего времени, право на отпуск, оплата труда,
увольнение);
- образования и профессионального обучения, признания документов о
квалификации, грантов на обучение;
- социальных выплат (пособие на детей, пенсии по возрасту и т.д.) и
страхования на случай болезни;
- социальной помощи (обеспечение минимального дохода, пенсии по
возрасту, бесплатная медицинская помощь и т.д.);
- социальных льгот, скидок с налогов, доступа к товарам и услугам;
- свободы объединений и членства в профессиональных союзах;
-свободного представления профсоюза или объединения;
- свободного доступа ко всей территории соответствующего государст-
ва-члена.
В настоящее время правом ЕС урегулированы следующие аспекты:
- определение государства, ответственного за рассмотрение ходатайст-
ва о признании беженцем;
- минимальные стандарты, касающиеся предоставления и отзыва стату-
са беженца;
- меры по квалификации граждан третьих стран в качестве беженцев
или нуждающихся в иной международной защите и содержание предостав-
ляемого статуса;
- минимальные стандарты приема лиц, ищущих убежища;
- минимальные стандарты временной защиты в случае массового при-
тока перемещенных лиц.
Таким образом, в качестве дальнейших действий Европейская комис-
сия предлагает усилить результативность сотрудничества между государст-
вами и предлагает создать Европейский офис помощи беженцам, тем самым
45

повышая, уровень солидарности как между государствами - членами ЕС, так


и третьими странами.

2.2. Защита прав внешних мигрантов в Европейском Союзе

Нерегулярная миграция в Европейском союзе имеет давнюю историю.


Однако Специальный докладчик ООН Франсуа Крепо отметил, что с 1990-х
годов ХХ века в Европе наметился резкий рост нерегулярной миграции, и
люди готовы рисковать жизнью, чтобы попасть в Европу.
«Миграция всегда была неотъемлемой частью европейской истории:
мигранты, без сомнения, являются ключевым элементом культурной, эконо-
мической и социальной жизни стран Европы и вносят свой вклад в европей-
ское общество самыми разными способами», - отметил Ф. Крепо в своем
докладе о правах мигрантов, который представил на 23-й сессии Совета по
правам человека в Женеве80.
Специальный докладчик ООН по правам мигрантов посвятил целый
год региональному исследованию вопроса об управлении внешними грани-
цами Европейского союза и его воздействии на права мигрантов. Сначала он
провел консультации в Брюсселе в основных европейских институтах, затем
посетил два главных миграционных пункта Европы - Грецию и Италию, а
также две основные транзитные страны - Тунис и Турцию. В каждой стране
Ф. Крепо посетил центры задержания, приюты и пограничные пропускные
пункты. «К сожалению, в контексте миграционной политики Европейского
союза нерегулярная миграция в основном рассматривается как угроза безо-
пасности, которую нужно предотвратить», - заявил Ф. Крепо. «Это в корне
противоречит правозащитному подходу, в основе которого лежит концепция

80
Управление границами Евросоюза: защита прав мигрантов // Официальный сайт Управления Верховного
Комиссара по правам человека [Электронный ресурс]. URL:
http://www.ohchr.org/RU/NewsEvents/Stories/Pages/PanelMigration.aspx (дата обращения: 30.03.2016).
46

отношения к мигрантам как к индивидумам и равноправным носителям прав


человека»81.
Управление внешними границами Европейского союза представляет
собой трудную задачу ввиду обширной, свободной для передвижения Шен-
генской зоны. Протяженность ее внешних границ составляет 42 673 км по
воде и 7 721 км по суше. По данным доклада, в 2011 г. Шенгенскую зону пе-
ресекли более 700 миллионов человек82. Строгие правила присоединения к
Шенгенскому соглашению также привели к ужесточению приграничного
контроля в Европе, в результате чего мигрантам из неевропейских стран ста-
ло крайне сложно попасть в Европу легально с целью трудоустройства.
Эти ограничения привели к тому, что еще больше людей стали превы-
шать срок пребывания в стране и рисковать жизнью ради того, чтобы неза-
конно попасть в Европу. В своем исследовании Ф. Крепо сосредоточил вни-
мание на мигрантах, которые незаконно пересекают границы, поскольку
именно в этих случаях он установил наиболее тяжкие нарушения прав чело-
века. К ним относится ненадлежащее обращение с мигрантами на границах и
системы задержания, которые не соответствуют минимальным правозащит-
ным стандартам. В ходе исследования Ф. Крепо отметил растущую тенден-
цию к переносу пограничного контроля с физических границ Европейского
союза, что он называет «экстернализацией» приграничного контроля. «Фак-
тически это заключается в перекладывании ответственности за предотвраще-
ние нерегулируемой миграции в Европу на страны отправления или транзита,
в частности путем повышения потенциала третьих стран в сфере предупреж-
дения нерегулярной миграции», - заявил он83. Европейский союз создал Ев-
ропейское агентство по управлению оперативным сотрудничеством на внеш-
них границах государств-членов ЕС (Фронтекс) для оказания помощи при-
граничным странам в этом отношении, но главная проблема заключается в

81
Управление границами Евросоюза : защита прав мигрантов // Официальный сайт Управления Верховного
Комиссара по правам человека [Электронный ресурс]. URL:
http://www.ohchr.org/RU/NewsEvents/Stories/Pages/PanelMigration.aspx (дата обращения: 30.03.2016).
82
Там же
83
Там же
47

том, что передача приграничного контроля другим странам зачастую проис-


ходит на основании двусторонних соглашений, в которых могут отсутство-
вать обязательства по защите прав мигрантов. Ф. Крепо также заявил, что
Европейский союз должен принимать меры по устранению факторов, притя-
гивающих нерегулярных мигрантов в Европу, к которым относится спрос на
сезонную, низкоквалифицированную и поддающуюся эксплуатации рабочую
силу. «Открытие более регулируемых каналов миграции, в том числе работ-
ников с низкой квалификацией, что будет отражать реальные потребности
Европейского союза в рабочей силе, приведет к уменьшению числа незакон-
ных пересечений границы и сокращению объема контрабандного ввоза ми-
грантов», - сказал он84.
В своем докладе Ф. Крепо представил и другие рекомендации по реа-
лизации правозащитного подхода к вопросам миграции и приграничного
контроля. К ним относится доступ к правосудию для нерегулярных мигран-
тов, поддержка организаций гражданского общества, которые занимаются
правами мигрантов, и профессиональная подготовка в области прав человека
для всех деятелей, вовлеченных в процесс миграции и приграничного кон-
троля. Вдобавок, необходимо согласование миграционной политики внутри
Евросоюза, а также обеспечение подотчетности и прозрачности. Люди долж-
ны также признать, что закрытие внешних границ Евросоюза практически
невозможно, и мигранты все равно будут продолжать рисковать жизнью,
чтобы пересечь их. Учитывая это, Ф. Крепо считает, что подавление и кри-
минализация мигрантов контрпродуктивны.
В ходе 23-й сессии в рамках дополнительного мероприятия для прове-
дения интерактивного диалога на основе данного доклада встретились Спе-
циальный докладчик, государства-члены, представители Евросоюза, включая
Еврокомиссию и Агентство по основным правам, Управления Верховного
комиссара ООН по делам беженцев, Совета Европы и правозащитники. Они
84
Управление границами Евросоюза: защита прав мигрантов // Официальный сайт Управления Верховного
Комиссара по правам человека [Электронный ресурс]. URL:
http://www.ohchr.org/RU/NewsEvents/Stories/Pages/PanelMigration.aspx (дата обращения: 30.03.2016).
48

также обсудили различные пути реализации рекомендаций, содержащихся в


докладе. Генеральный директор Еврокомиссии по внутренним делам Луиджи
Сорека приветствовал полученные Ф. Крепо результаты и заявил, что Евро-
союз готов устранить пробелы и несогласованность в миграционной полити-
ке Европейского Союза.
В заключение, следует отметить, что принятый в Европе подход к пра-
вовому регулированию иммиграционных процессов, основанный на правах
человека, предполагает особую направленность миграционной политики, она
становится «промигрантской», при этом особое внимание уделяется соци-
альным правам данной категории людей. Такое построение политического
процесса позволяет включать проблемы иммиграционных процессов в разно-
образные национальные и общеевропейские программы и планы, в том числе
направленные на максимальную адаптацию данных групп населения в при-
нимающей стране. Комитет по защите прав трудящихся-мигрантов и членов
их семей является группой независимых экспертов, которые контролируют
исполнение положений Конвенции. Механизмы в области прав человека, та-
кие как Специальный докладчик по вопросу о правах мигрантов и Комитет
по защите прав всех трудящихся-мигрантов со всей ясностью заявили о том
что, несмотря на суверенное право государств определять условия для въезда
и проживания лиц на их территории, они обязаны уважать, защищать и обес-
печивать права человека всех лиц, находящихся под их юрисдикцией незави-
симо от их национальности, происхождения и миграционного статуса.

2.3. Предупреждение и борьба с нелегальной иммиграцией в праве


Европейского Союза

Миграция населения является объективным процессом, неотъемлемой


чертой глобализации, и вызвана неравномерностью развития отдельных ре-
гионов во всем мире. Любой путь, по которому следуют нелегалы, начинает-
49

ся за пределами Евросоюза и оканчивается в одной из стран назначения.


Транзитные страны располагаются как внутри ЕС, так и за его пределами.
Некоторые из соседних стран ЕС используются, как главные перевалочные
пункты перед тем, чтобы попасть в страну назначения. Протокол против не-
законного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху85, дополняющий Кон-
венцию ООН против транснациональной организованной преступности от 15
ноября 2000 г.86. Данный протокол определяет незаконный ввоз мигрантов с
целью получения, прямо или косвенно материальной выгоды незаконного
въезда в государство-участник лица, которое не является его гражданином
или не проживает постоянно на его территории. Под незаконным въездом для
целей Протокола понимается пересечение границ без соблюдения необходи-
мых требований для законного въезда в принимающее государство (статья
3).Конвенция об учреждении Европейской полицейской организации (Евро-
пола) от 18 июля 1995 г., основанная на статье К. З Договора о Европейском
Союзе87, содержит определение незаконного ввоза иммигрантов. Под неза-
конным ввозом иммигрантов означает деятельность, умышленно предназна-
ченная с целью получения финансовой выгоды, въезда, нахождения или за-
нятости на территории государств-членов Европейского Союза, несмотря на
правила и условия, применяемые в государствах-членах (приложение, на ко-
торое ссылается статья 2 Конвенции).
Таким образом, на основе вышеизложенного материала можно утвер-
ждать, что иммиграция сама по себе не является нелегальной. Согласно оп-
ределению Комиссии ЕС, нелегальный иммигрант это тот, кто въехал неза-
конным путем на территорию государства-члена ЕС через сухопутные, мор-
ские или воздушные границы, включая транзитные зоны аэропорта самостоя-

85
Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющий Конвенцию Орга-
низации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности (принят в г. Нью-
Йорке 15.11.2000 Резолюцией 55/25 на 62-ом пленарном заседании 55-ой сессии Генеральной Ассамблеи
ООН) [Электронный ресурс] // Консультант плюс : [сайт]. URL:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=121710 (дата обращения: 05.04.2016).
86
Там же
87
Migration in Europe // Official Journal of the European Communities. 2006. P.18-20.
50

тельно или при помощи криминальных группировок88. В Протоколе ООН


против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху и в Протоколе
о предупреждении, предотвращении и наказании за торговлю людьми, осо-
бенно женщинами и детьми, нелегальная иммиграция определяется следую-
щим образом: «Осуществление с целью эксплуатации: вербовки, перевозки,
передачи, сокрытия или получения людей путем угрозы силой или ее приме-
нения других форм принуждения или уязвимостью положения, или путем
подкупа в виде платежей или выгод, для получения согласия лица, которое
контролирует другое лицо». Данный вид нелегальной иммиграции приравни-
вается к рабству: иммигранты в надежде на лучшую долю попадают под
полный контроль и в зависимость от хозяина, который вывозит их из страны
иногда насильственным путем (похищение), а иногда и при согласии, путем
обмана89.
В законодательстве ЕС на основе Протокола ООН также существует
подобное подразделение. В соответствии с рамочном решением Совета ЕС, к
преступным действиям, которые квалифицируются как трафик людей, отне-
сены «вербовка, транспортировка с пересадками, укрытие, последующая пе-
редача контроля над людьми лицам, их принимающими, если при этом ис-
пользуется принуждение, посредством силы и угроз или похищение; обман и
мошенничество; злоупотребление властью; выплаты лицам, имеющим кон-
троль над данным лицом (фактическая купля-продажа)». В рамочном реше-
нии употребляются понятия «рабства», «эксплуатации труда и услуг» жертвы
трафика, причем порнография приравнивается к видам сексуальной эксплуа-
тации90.

88
Communication from the Commission on Policy priorities in the fight against illegal immigration of third-country
nationals. Brussels, 19.7.2006 [Electronic resource] // European Union law : [site]. URL: http://eur-
lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv (дата обращения: 03.03.2016).
89
The UN Convention against Transnational Organised Crime (Palermo Convention). The Protocol against Smug-
gling of Migrants by land, Sea or Air. Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, Especially
Women and Children [Electronic resource] // United Nations Office on Drugs and Crime : [site]. URL:
https://www.unodc.org/documents/middleeastandnorthafrica/organised-
crime/UNITED_NATIONS_CONVENTION_AGAINST_TRANSNATIONAL_ORGANIZED_CRIME_AND_TH
E_PROTOCOLS_THERETO.pdf (дата обращения: 09.03.2016).
90
Framework Decision on combat trafficking in trafficking in human beings. Official Journal, 1.8.2002; Framework
decision on defining the facilitation of unauthorized entry, transit or residence. Official Journal, 18.03.2002 [Elec-
51

В международном законодательстве серьезных расхождений по опре-


делению сущности нелегальной иммиграции и ее составных частей не на-
блюдается, несмотря на то, что ряд государств ЕС до сих пор не ратифициро-
вали Конвенцию ООН и Протоколы к ней.
Европейской комиссией была предложена концепция иммиграционной
политики, которая стала общей для государств ЕС в целях европейской инте-
грации, и особенно в рамках создания «Пространства свободы, безопасности
и правопорядка» в Евросоюзе. В формировании в данной сфере законода-
тельства комиссия не обладает преимущественными полномочиями, хотя по
Амстердамскому договору была изъята и перенесена иммиграционная поли-
тика из исключительной компетенции национальных государств в «первую
опору», где значительную роль продолжают играть входящие государства.
Они были склонны до самого последнего времени реагировать на возникаю-
щие проблемы интеграции иммигрантов в общество или конъюнктурные мо-
менты усиления иммиграционного давления, чем сформулировать общую
стратегию и объединить усилия по борьбе с нелегальной иммиграцией. Так-
же потребность сочетания законодательств, предусмотренная Договором о
Европейском союзе, некоторыми странами игнорировалась. Таким образом,
важной составляющей было достичь политического согласия в Совете по со-
гласованию различных подходов и утверждению тех или иных общих ини-
циатив к такой неоднозначной проблеме, как иммиграция. Вместе с тем, тор-
говля людьми и нелегальная иммиграция давно стали небезопасными как для
отдельных стран, так и ЕС, в общем. Входящие государства были вынуждены
придти к консенсусу и установить минимальный стандарт по противодейст-
вию нелегальной иммиграции, усилению координации действий и улучше-
нию взаимодействия трансграничного сотрудничества между полицейскими,
пограничными и иммиграционными службами. Торговля людьми заставляет
задуматься о возможности ЕС защищать права человека, заявленных в Хар-
tronic resource] // European Union law : [site]. URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-
content/EN/TXT/?uri=URISERV%3Al33137 (дата обращения 05.03.2016); Balzaq T., Carrera S. Migration, Bor-
ders and Asylum. Trends and Vulnerabilities in EU Policy, Brussels, Centre for European Policy Studies. 2005. P.
32.
52

тии основных прав человека. Вследствие этих причин последнее десятилетие


Европейский Союз совершенствовал основы правовых рамок в области им-
миграционной политики на основе заключений саммита в Тампере в октябре
1999г., которые в впоследствии получили развитие в Гаагской программе.
Новая программа предусматривала цель создания общей политики ЕС к 2010
году, когда начнет функционировать специальное ведомство по вопросам
иммиграционной политики и убежища.
Среди основных задач программы:
укрепление партнерства со странами, не входящими в ЕС для регули-
рования нелегальной иммиграции;
разработка политики возвращения нелегальных иммигрантов на роди-
ну;
эффективно использовать биометрические и информационные систе-
мы91.
Наибольший интерес представляет Сообщение Комиссии «Общая им-
миграционная политика Европейского Союза: принципы, направления, инст-
рументы»92, так как в нем получили развитие десять принципов, на которых
будет основываться иммиграционная политика в перспективе. Принципы
сгруппированы по трем разделам, первый из которых носит название «Про-
цветание и иммиграция». Комиссия подчеркивает, что для успешного соци-
ально-экономического развития Евросоюза и каждого государства-члена не-
обходима законная иммиграция, которая будет регулироваться четкими и яс-
ными правилами в соответствии с потребностями ЕС в рабочей силе опреде-
ленной квалификации. Второй раздел «Солидарность и миграция» содержит
положения касательно внутреннего управления миграционными потоками
(солидарность между государствами-членами, в том числе распределение

91
Council of the European Union. The Hague programme strengthening freedom, security and justice [Electronic
resource] // Freedom, Security and justice in the European Union : [site].URL:
http://europa.eu.int/comm/justice_home/fsj/intro/fsj_intro_en.htm (дата обращения: 05.03.2016); Implementation
of the Hague Programme / Eds. de Zwaan J.W., Goudappel F. The Hague, 2006. P. 120.
92
A Common immigration policy for Europe: principles, actions and tools. Brussels. 23 June 2008/[Electronic re-
source] // European Commission : [site]. URL: http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-08-402_en.htm (дата
обращения: 10.03.2016).
53

финансовых затрат), а также внешнего (партнерство со странами - экспорте-


рами и мигрантов и транзитными государствами). Наконец, четыре принципа
по противодействию нелегальной иммиграции, объединены под заголовком
«Безопасность и иммиграция»:
визовая политика, которая призвана облегчить законопослушным гра-
жданам въезд и пребывание в странах ЕС, и в тоже время она сопровождает-
ся повышенными мерами безопасности;
усиление борьбы с нелегальной иммиграцией, и особенно с торговлей
людьми;
совместная охрана общей границы с целью обеспечения безопасности
Шенгенского пространства;
эффективная политика депортации нелегальных иммигрантов93.
Среди первоочередных задач, намеченных состоявшимся 23 апреля в
Брюсселе чрезвычайным саммитом Евросовета по миграции - усиление опе-
раций «Тритон» и «Посейдон» за счет увеличения минимум в три раза их
финансовых ресурсов в 2015 и 2016 годах. Об этом говорится в заявлении,
распространенном по итогам внеочередного заседания Европейского Совета.
Сообщается, что это позволит укрепить поисково-спасательные воз-
можности в рамках мандата Европейского агентства по управлению опера-
тивным сотрудничеством на внешних границах государств-членов ЕС
(FRONTEX). Также отмечается, что Евросоюз намерен разрушать сети тор-
говли людьми, привлекать виновных к ответственности и блокировать их ак-
тивы путем быстрого взаимодействия государственных органов стран ЕС в
сотрудничестве с Европолом, FRONTEX, Европейским бюро по вопросам
предоставления убежища (EASO) и Евроюстом, а также за счет полицейского
сотрудничества с третьими странами. Заключительный документ саммита за-
являет о планах ЕС выявлять, захватывать и уничтожить суда контрабанди-
стов, прежде чем они будут использованы для транспортировки людей. Од-
новременно верховному представителю ЕС по иностранным делам и полити-

93
Ibidem
54

ке безопасности и обороны поручается немедленно начать подготовку к воз-


можному проведению этой работы в рамках совместной европейской поли-
тики безопасности и обороны. Европол будет привлечен для обнаружения и
удаления интернет-контента, используемого торговцами «живым товаром»,
чтобы привлекать мигрантов и беженцев. Европейский Совет предложил
разработать, соблюдая право на убежище, новую программу быстрого воз-
вращения нелегальных мигрантов при координации FRONTEX. Заявление
саммита предусматривает эффективную имплементацию единой европейской
системы убежища всеми государствами-членами ЕС для обеспечения тем са-
мым общих европейских стандартов в соответствии с действующим законо-
дательством. Среди предложенных Евросоветом мер - увеличение экстрен-
ной помощи прифронтовым государствам-членам и рассмотрение вариантов
распределения экстренного переселения мигрантов на добровольной основе
между всеми государствами-членами. Евросоюз намерен развернуть группы
EASO в прифронтовых государствах-членах для совместной обработки хода-
тайств о предоставлении убежища. Как сообщал MIGnews.com.ua, Европей-
ский Союз, в связи с трагическими событиями в Средиземном море, мобили-
зует все усилия для предотвращения дальнейшей гибели людей и для устра-
нения коренных причин этой чрезвычайной гуманитарной ситуации94.
Таким образом, вопросы по борьбе с нелегальной миграцией, в на-
стоящее время являются актуальными и стоят в числе первоочередных перед
странами Евросоюза. Для решения этого вопроса используются как полити-
ческие возможности, так и последние достижения научно-технического про-
гресса

94
MigNews Immigration policy in the European Union [Electronic resource] // Mignews : [site]. URL:
http://mignews.com.ua/politics/inworld/5469108.html (дата обращения: 12.04.2016).
55

Глава 3. Соотношение общеевропейского и национального права


государств-членов по вопросам иммиграции

3.1. Соотношение компетенции ЕС и государств-членов


по вопросам иммиграции

Члены Европейского союза давно рассматривают иммиграцию как чис-


то национальный вопрос. Они стремятся одновременно управлять миграци-
онными потоками, принимать документы, определяющие правовой режим,
применимый к иммигрантам, которые могут быть как легальными, так и не-
легальными, в частности принимать решения о предпосылках и условиях вы-
езда со своей территории по публично-правовым мотивам. Проблема вопроса
об иммиграции была затронута в Договорах в 1992 г. среди девяти вопросов,
представляющих взаимный интерес в рамках так называемой третьей опоры
– «правосудия и внутренних дел» (ПВД), созданной Маастрихтским догово-
ром95. Тогда речь шла об обычном движении вперед: иммиграция стала про-
стым сотрудничеством, повлекшим за собой требование единодушия в реше-
нии этой проблемы. Однако правовое положение изменяется достаточно бы-
стро. Начиная с Амстердамского договора 1997 г. наблюдается содействие
европейского сообщества иммиграции, которое резко переходит из третьей
опоры в первую, становясь, таким образом, предметом ведения Европейского
Союза96. С тех пор простой институциональный процесс и процесс принятия
решений осуществляются Европейской комиссией согласно ее законодатель-
ной инициативе, а принятие законов – Европейским Парламентом и Европей-
ским Советом в режиме квалифицированного большинства. В то же время
иммиграция становится предметом дискуссий, относящихся к понятию «про-
странство свободы, безопасности и правосудия». Начиная с этого времени,

95
Айдуганова О. В. Стандарты Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод в облас-
ти миграции населения и национальное законодательство государств ЕС // Вестник ТИСБИ. №2. 2007. С. 10-
15.
96
Трыканова С.А. Миграционная политика ЕС: актуальные тенденции организационно-правового регулиро-
вания // Российская юстиция. № 10. 2010. С. 21-26.
56

наблюдается принятие правовых актов и эффективных рабочих программ по


проблемам иммиграции, которые признаются обязательными для государств
- членов ЕС. Тем не менее, правовые основы иммиграции остаются весьма
расплывчатыми: договоры в редакциях, предшествовавших Лиссабонскому
договору, не позволяли ЕС выработать эффективную иммиграционную поли-
тику. Отметим, в частности, отсутствие четко сформулированных целей в
намеченных действиях. На данном этапе существует лишь список вопросов,
который позволяет определить сферу компетенции ЕС по вопросам имми-
грации, но ни в одном случае не разъясняется, какими принципами должен
руководствоваться Европейский союз в этой области. С этой точки зрения
Лиссабонский договор обозначил прорыв, но по-прежнему требует дополни-
тельных толкований. В нем впервые были поставлены по проблеме иммигра-
ции четкие цели совместной политики ЕС. Однако они сформулированы на-
столько общим образом, что на практике могут служить основой как благо-
приятной иммиграционной политики, так и, напротив, ограничительной. Во-
прос о том, является ли это подлинной общей политикой, остается на повест-
ке дня. Действительно, распределение компетенций в этом направлении
весьма благоприятно для государств - членов ЕС. Помимо традиционного со-
хранения общественного порядка государства обладают исключительной
юрисдикцией для определения объемов притоков иностранных граждан, при
этом речь не идет о гармонизации действий по интеграционным мероприяти-
ям ЕС. Принятые директивы признают приоритет национальной оценки им-
миграционной ситуации государствами, при этом на практике гармонизация
осуществляется в минимальном объеме. В таких условиях исполнение реше-
ний Европейского Союза носит фрагментарный характер.
Миграционная политика Европейского Союза является важным эле-
ментом обеспечения общеевропейской безопасности97. Вместе с тем, право-
вое регулирование противодействия нелегальной иммиграции на европей-
ском уровне, не в полной мере отвечает современным реалиям, что вынужда-

97
Международное право: учебник / Отв. ред. Егоров С.А. М., 2015. С. 230.
57

ет государства ЕС искать дополнительные способы для решения проблемы и


вносить коррективы в нормы вторичного права ЕС на национальном уровне.
В действиях государств-членов ЕС не прослеживается единого подхода к
проблеме противодействия нелегальной иммиграции, что существенно сни-
жает эффективность борьбы с данным явлением на общеевропейском уровне.
Государства-члены ЕС, в наибольшей степени подверженные негативному
воздействию нерегулируемых миграционных процессов, выступают за де-
портацию нелегалов на родину, как общее решение проблемы. В то же время,
отдельные страны, где уровень нелегальной иммиграции сравнительно низ-
кий, проявляют более лояльный подход к незаконным иммигрантам, выражая
его в форме массовой амнистии. Мотивация последних строится на нежела-
нии присоединяться к общей системе распределения расходов на репатриа-
цию нелегалов и закладывать соответствующие статьи расходов в нацио-
нальный бюджет.

3.2. Характеристика правовых основ иммиграционной политики


стран-членов ЕС

Иммиграции населения, роль которых все более возрастает, являются


одним из основных факторов международной экономики и демографическо-
го развития. Основная масса нормативно-правовых актов Союза, составляю-
щих в своей основе миграционное право ЕС, носят рамочный характер. В
связи с этим государства-члены должны «…корректировать европейские
стандарты, вводимыми директивами и рамочными решениями»98.
В отдельных странах ЕС существуют свои нормы по регулированию
отдельных вопросов связанных с вопросами иммиграции. Представляется
интересным в качестве иллюстрации иммиграционной политики на нацио-

98
Трыканова С.А. Миграционное право и политика Европы в контексте глобализации // Миграционное пра-
во. № 4. 2007. С. 14-18.
58

нальном уровне затронуть некоторые аспекты миграционного законодатель-


ства отдельных европейских стран.
Так, в частности, французское законодательство строится на сочетании
императивных и диспозитивных методов при определении правового режима
иммигрантов, находящихся на территории Франции. Как отмечают некото-
рые специалисты, на законодательном уровне устанавливаются достаточно
жесткие карательные меры, направленные на борьбу с нелегальной иммигра-
цией. Так, к примеру, нелегально находящийся в стране иностранец, не рас-
полагающий документами, удостоверяющими личность, подлежит аресту на
семь - десять дней99. Также французский закон характеризуется усилением
ответственности работодателей, которые злоупотребляют нелегальной рабо-
чей силой, а также введением превентивных мер. При этом законодательно
установлен достаточно сложный порядок трудоустройства на территории
Франции. Так, для получения трудовой визы иностранный гражданин должен
помимо общего набора документов представить трудовой договор, завизиро-
ванный административной властью, либо разрешение на работу, либо меди-
цинский сертификат. В любом случае иммигрант не может быть трудоустро-
ен до тех пор пока его работодатель не получит специальный трудовой сер-
тификат в отношении данного работника и не поставит его на учет в органах
социального страхования.
С другой стороны французский законодатель закрепляет правовые
нормы, направленные на защиту трудовых прав иммигрантов. Так, в частно-
сти, в Трудовом кодексе100 закрепляются нормы, направленные на защиту
прав не только легальных иммигрантов, но также и работников, относящихся
к категории трудящихся незаконно находящихся на территории Франции (ст.
ст. 341-1 – 341-10). Профсоюзным организациям предоставлено право, за-
щищать иностранных рабочих в любом суде, в случае если нарушены права
работников-мигрантов. Отраслевые коллективные договоры, заключаемые на
99
Зинченко К. Н. Правовое регулирование трудовой миграции в странах Европейского Союза // Московский
журнал международного права. № 2. 2014. С. 34-38.
100
Code de travail [Ressource électronique] // Legifrance : [site]. URL: https://www.legifrance.gouv.fr/Sites/Union-
europeenne (дата обращения: 01.01.2016).
59

национальном уровне, должны включать положения о равном отношении к


иностранным работникам.
Интересен также и опыт Германии. Рынок труда имеет ряд общих ха-
рактеристик с другими европейскими странами: отток высококвалифициро-
ванных специалистов в поисках более высокой оплаты труда при усилении
миграционных потоков низкоквалифицированной рабочей силы и нелегаль-
ных мигрантов, а также наблюдается низкий уровень мобильности рабочей
силы внутри самой страны; переход научных и высококвалифицированных
кадров в другие сферы деятельности; старение и сокращение высококвали-
фицированного кадрового состава101.
Опыт Германии в управлении миграционными потоками показал по-
требность расширения государственного участия в разрешении таких вопро-
сах как: прием и интеграция иностранцев, а также проблем гармонизации на-
ционального миграционного законодательства, его упорядочения с целью
жесткого ограничения притока мигрантов. Более того выработки комплекс-
ного подхода к приему трудовых мигрантов для удовлетворения потребности
национального рынка труда и содействия дальнейшему экономическому рос-
ту. В начале XXI в. был разработан законопроект об иммиграции, лозунг ко-
торого: «Помогать иностранцам, но и требовать с них»102. Задача была на-
правлена на привлечение тех категорий работников, потребность в которых
испытывает экономика страны согласно новому закону об иммиграции. Гер-
манский рынок труда стал более открытым для въезда высококвалифициро-
ванных иностранцев, по сравнению с тем, что позволяло уже существовав-
шее положение о грин-картах для специалистов в области информационных
технологий. Высококвалифицированным кадрам предоставляется бессроч-
ный вид на жительство, если они в состоянии обеспечивать себя без помощи
государственной поддержки и для них в Германии имеется конкретное пред-
ложение относительно работы. Поощряется бизнес-иммиграция – предпри-

101
Морозова Н.Н. Влияние миграционных процессов на рынок труда: использование опыта Германии. 2013.
С. 351.
102
Там же. С. 351.
60

ниматели, инвестировавшие 1 млн. евро в экономику страны и создавшие не


менее 10 новых рабочих мест, получают вид на жительство в Германии103.
Для уже въехавших в страну иностранцев Федеральное ведомство по вопро-
сам миграции и беженцев (Bundesamt für Migration und Flüchtlinge) создает
максимально комфортные условия для их профессионального роста и ком-
плекс мер для успешной интеграции мигрантов, осуществляя языковые про-
граммы, координируя интеграционные программы земель и коммун и оказы-
вая квалифицированную поддержку.
В Италии труд иностранных работников на сегодняшний момент явля-
ется структурообразующим фактором современной итальянской экономики,
эффективность функционирования без привлечения иностранной рабочей
силы невозможно. Иностранные работники привлекаются не только для осу-
ществления сезонных или низкооплачиваемых работ, но растет роль мигра-
ции и в верхнем сегменте рынка труда, для которого требуются высококва-
лифицированные кадры. Сложившаяся ситуация в области низкооплачивае-
мого труда мигрантов следует рассматривать в качестве сложного экономи-
ческого явления, так как для работодателей, для которых реальная выгода в
привлечении иммигрантов в большей степени состоит в возможности ис-
пользования трудовой занятости мигрантов. А также ухода от налогообложе-
ния, которое гораздо выше в случае найма мигрантов на легальной основе,
чем местных работников. Следовательно, преимущество мигрантов порой
состоит в потенциальном согласии работать на нелегальных условиях и их
непритязательности к условиям труда и быта по сравнению с местными жи-
телями. Таким образом, вполне понятными становятся меры политики италь-
янского государства по привлечению иностранных трудовых мигрантов на
рынок труда, которые направлены на вывод из тени значительной части эко-
номики, существенное ограничение возможностей работодателей по найму
мигрантов, что позволит повысить конкурентные шансы местных работников

103
Морозова Н.Н. Влияние миграционных процессов на рынок труда: использование опыта Германии. 2013.
С. 351.
61

на рынке труда. Однако при этом следует понимать, что легализация боль-
шей части мигрантов повышает нагрузку на социальную систему государст-
ва, в частности на государственную систему социального обеспечения, кото-
рая при преобладании теневой занятости становится минимальной. Безус-
ловно, экономическое благополучие Италии в дальнейшем будет зависеть в
большей мере от ее способности привлечь в необходимом количестве трудо-
вых мигрантов, а также суметь интегрировать их в итальянское общество.
Таким образом, страны участницы ЕС заинтересованы в привлечении
высококвалифицированных работников, а также в легализации мигрантов
проникших на территорию страны незаконно, особенно в части трудовых ми-
грантов, так как данные меры благоприятно скажутся на экономике госу-
дарств, но негативно отразятся на социальной системе страны.
Общими чертами в иммиграционной политике государств является по-
ощрение и защита трудовых прав мигрантов в независимости от того легаль-
но или нелегально они находятся на территории страны.

3.3. Особенности иммиграционной политики Великобритании: со-


отношение с общеевропейским правом

Сотрудничество в области иммиграционной политики в рамках ЕС бы-


ло институализировано в Маастрихтском договоре, но на самом деле все на-
чалось гораздо раньше на межправительственном уровне, как в форме дву-
сторонних проектов, так и в многостороннем формате. Британия принимала
весьма активное участие в большей части межправительственных инициатив.
В частности, страна была среди подписантов Неапольской конвенции 1967 г.
и заменившей ее в 1997 г. в конвенции Неаполь II, участвовала в работе
группы TREVI с 1975 г. Особенно в период своего председательства в ЕЭС
британское правительство во главе с Маргарет Тэтчер было среди учредите-
лей и активных участников Ad hoc группы по иммиграции. В 1990 г. Велико-
62

британия присоединилась к Дублинской конвенции. На саммите в Тампере в


октябре 1999 г. все государства-члены ЕС, включая Великобританию, подпи-
сали заключение саммита, включавшее в себя положения о противодейст-
венных мерах незаконной иммиграции и борьбе с преступностью. Британия
активно участвует в неформальной группе министров внутренних дел G-6,
которая сотрудничает по вопросам борьбы с нелегальной иммиграцией и
терроризмом104. В 2001 г. премьер-министры Великобритании и Италии вы-
ступили с инициативами по борьбе с нелегальной иммиграцией. В этот пери-
од также активно развивалось двустороннее сотрудничество с Францией в
сфере противодействия нелегальной иммиграции. В 2002 г. министры внут-
ренних дел Великобритании и Франции договорились об усилении контроля
пересечения Ла-Манша нелегальными иммигрантами. Формат сотрудничест-
ва изменился кардинально в сфере иммиграционной политики ЕС со вступ-
лением в силу Амстердамского договора 1 мая 1999 г., согласно которому
данная область взаимодействия была перенесена из межправительственной в
коммунитарную опору. Великобритания оговорила для себя исключения из
всех положений нового раздела IV Договора, учреждающего Европейское
сообщество (ДУЕС) «Визы, предоставление убежища, иммиграционная по-
литика и другие направления политики, связанные со свободным передвиже-
нием людей»105. При желании, Великобритания может присоединяться к от-
дельным законопроектам на различных стадиях их реализации, о чѐм необ-
ходимо уведомить остальные государства-члены, т.е. участие является доб-
ровольным в той или иной инициативе. После вступления в силу Лиссабон-
ского договора британский формат участия в общей иммиграционной поли-
тике ЕС остался прежним106. Одновременно можно говорить о том, что в это

104
Потемкина О.Ю. Иммиграционная политика Европейского союза: проблемы и перспективы. Доклады
Института Европы РАН № 254. М., 2010. С. 34-38.
105
Treaty of Amsterdam 02.10.1997 [Electronic resource] // Le Centre Virtuel de la Connaissance sur l'Europe
(CVCE) : [site]. URL: http://www.cvce.eu/obj/treaty_of_amsterdam_2_october_1997-en-578ebb8e-d641-4650-
b1e3-3b3a795e01c9.html (дата обращения: 12.02.2016).
106
Consolidated Versions of The Treaty on European Union and The Treaty on the Functioning of the European
Union. Protocol 21 on the Position of the United Kingdom and Ireland in Respect of the Area of Freedom, Security
and Justice [Electronic resource] // Council of the European Union : [site]. URL:
63

время начался процесс европеизации иммиграционной политики Великобри-


тании посредством принятия части законодательства ЕС или реализации соб-
ственных законопроектов и инициатив, близких к нормам Европейского
Союза. Важным направлением регулирования иммиграционных потоков в
Великобритании стало реформирование системы предоставления убежища.
Акты об иммиграции и предоставлении убежища 1999 и 2004 гг., а также Ак-
ты о гражданстве, иммиграции и предоставлении убежища 2002 и 2006 гг.107
ужесточали правила подачи документов и нормы поведения для претенден-
тов на убежища, сложнее стало получить и сам статус беженца в Соединѐн-
ном Королевстве. С другой стороны, все выше перечисленные нормативные
акты были направлены на защиту ищущих убежище именно по политиче-
ским причинам. Политика предоставления убежища – наиболее коммунита-
ризированная в вопросах безопасности, пространства свободы и правосудия.
Следует отметить, что активность Великобритании в данном вопросе до-
вольно высока. Соединѐнное Королевство не только принимает значитель-
ную часть законодательства ЕС, но и предлагает собственные предложения в
рамках политики предоставления убежища. В частности, Британия активно
участвовала в разработке списка «безопасных стран», граждане которых не
могут претендовать на статус беженца. В начальный период реализации по-
литики предоставления убежища ЕС (1999–2004 гг.) Великобритания при-
соединилась ко всем предложенным законопроектам и часто участвовала в
их разработке. Так, Британия приняла директиву о временной защите
(2001/55), директиву об условиях приѐма ищущих защиту (2003/9), директи-
ву о субсидиарной защите (2004/83), директиву о процедуре предоставления
убежища (2005/85), присоединилась к решениям о создании Европейского
фонда беженцев. Перечисленные акты фактически согласовывали минималь-
ные стандарты приѐма претендентов на убежище в государствах-членах ЕС,
http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=EN&f=ST%206655%202008%20INIT (дата обращения:
02.02.2016).
107
Costello C., Hancox E. The UK, the Common European Asylum System and EU Immigration Law [Electronic
resource] // Migration observatory : [site]. URL:
http://www.migrationobservatory.ox.ac.uk/sites/files/migobs/UK_EU_Asylum_La w_0.pdf (дата обращения:
03.03.2016).
64

причѐм часть из их положений фактически уже были в британском нацио-


нальном праве. После 2004 г. участие Соединѐнного Королевства в законо-
проектах и различных инициативах ЕС в рамках политики предоставления
убежища приобретает избирательный характер. Как правило, Великобрита-
ния отказывается от пересмотра уже принятых директив, в частности это от-
носится к директивам 2004/83 и 2005/85, которые действуют на еѐ террито-
рии в первоначальном варианте. В целом, Британия не желает внесения ка-
ких-либо поправок в законодательство в сторону усиления позиций ищущих
убежище. Не присоединилась Британия также к регламенту об учреждении
Европейского бюро по поддержке предоставления убежища. Для Великобри-
тании остаются важными те директивы и инициативы, которые были вырабо-
таны ранее. Остается и неизменной позиция по поводу изменений, связанных
с деятельностью Фонда беженцев и Фонда возвращения нелегальных имми-
грантов, где Великобритания четко выразила отказ вводить какие-либо изме-
нения, однако решения были приняты квалифицированным большинством
голосов, и Британия была вынуждена принять. В рамках различных нововве-
дений Великобритания активно участвует в программах переселения бежен-
цев, что, кстати, нельзя сказать обо всех государствах-членах ЕС. В тоже
время Британия занимает негативную позицию по предложению Комиссии
переселять ищущих убежище на Мальте и Италии в другие страны ЕС, пола-
гая, что такие меры приведут к усилению потока нелегальной иммиграции по
территории Евросоюза. Присоединившись к Дублинской конвенции, Велико-
британия не стала отказываться от участия в этом проекте, когда конвенция в
2003 г. была заменена на Дублинский регламент108. С самого начала Брита-
ния присоединилась и к работе дактилоскопической системы Eurodac. Она
принимала все изменения указанных регламентов (Дублин II, Дублин III и
Eurodac). Участвуя в данных проектах, Великобритания также несет ответст-
венность за иммиграционный контроль, как и другие члены Европейского

108
Потемкина О.Ю. Иммиграционная политика Европейского союза: проблемы и перспективы. Доклады
Института Европы РАН № 254. М., 2010. С. 37.
65

Союза. Великобритания, очевидно, заинтересована в развитии сотрудничест-


ва на наднациональном уровне в сфере борьбы с нелегальной иммиграцией.
Она участвует практически во всех проектах, принятых в ЕС, в первую оче-
редь направленных на возвращение нелегальных иммигрантов на родину, а
также в создании сети по взаимодействию офицеров иммиграционных служб
(ILO network). При транспозиции норм ЕС серьѐзные изменения претерпело
британское законодательство в области борьбы с торговлей людьми. В то же
время Британия отказалась присоединяться к директиве о санкциях в отно-
шении работодателей, использующих труд нелегальных иммигрантов, и ди-
рективе о разрешениях на проживание для жертв торговли людьми. Однако
британское правительство ввело штрафы для работодателей на националь-
ном уровне, использующих труд нелегальных иммигрантов. В свою очередь,
она отказалась также присоединиться к директиве об общих правилах вы-
сылки незаконных иммигрантов (Return Directive 2008/15), но не потому, что
считает свое национальное законодательство эффективнее в данной сфере.
Великобритания участвует во всех подписанных ЕС соглашениях о реадмис-
сии с третьими странами. В 2005 г. во время председательства Великобрита-
нии в ЕС была выдвинута новая программа взаимодействия со странами по-
тенциальной иммиграции «Глобальный подход к иммиграции и мобильно-
сти» (ГПММ). Основными целями, которой являлись: содействовать легаль-
ной иммиграции и повышать мобильность населения; предупреждать и бо-
роться с нелегальной иммиграцией и торговлей людьми; усилить синергию
между миграцией и развитием; укрепить международные системы по защите
беженцев; уважать права и достоинства иммигрантов. В 2011 г. программа
ГПММ была пересмотрена и вновь при активном участии Великобритании. В
то же время Великобритания практически не участвует в вопросах регулиро-
вания легальной иммиграции, полагая, что еѐ собственное законодательство
в данной сфере лучше отвечает нуждам страны и действует эффективнее. Из
всех законодательных актов ЕС в сфере легальной иммиграции Великобри-
тания присоединилась только к регламенту о формате резидентских разре-
66

шений (1030/ 2002) и его поправкам, вводящим биометрические паспорта


(330/2008), регламенту о социальной безопасности для граждан третьих
стран (859/2003). А также решениям по обмену информацией по предостав-
лению убежища и иммиграции 2006 г. и учреждению Европейского фонда
интеграции мигрантов 2007 г. С 2004 г. существуют различного рода про-
граммы, которые направлены на привлечение высококвалифицированной ра-
бочей силы. В 2008 г. была приятна новая система управления трудовой ми-
грацией, основанная на системе подсчѐта баллов у потенциальных иностран-
ных работников и анализе потребностей британского рынка труда109. Вели-
кобритания не стала присоединяться к директиве ЕС о «голубой карте», ко-
торая принята в мае 2009 г.110 Следует, отметить, что британская система
управления трудовой миграцией, по сути, очень близка к принципам работы
«голубой карты» ЕС. Несмотря на рекомендации Палаты лордов, Великобри-
тания не присоединилась к таким значимым инициативам ЕС как директива о
воссоединении семей, директива о резидентах, проживающих длительное
время на территории ЕС, директива о сезонных рабочих. Как было сказано
выше, что в отношении данных вопросов Великобритания регулирует само-
стоятельно в соответствии со своим законодательством. Более того, в 2012 г.
Британия ввела более жѐсткие требования для претендующих на воссоедине-
ние семей, которые, правда, укладываются в общую для ЕС концепцию ци-
вильного гражданства. Однако Комиссия отметила возросшие расхождения
между политикой Великобритании и ЕС в области семейной иммиграции. А.
Этт и Й. Гердес выделяют три основных приоритета Великобритании в сфере
иммиграционной политики. Во-первых, Британия, очевидно, ужесточает им-
миграционную политику, постепенно «закрывая» границы для иммигрантов,
что сопровождается либерализацией межрасовых отношений внутри страны.

109
Home Office. A Points-Based System: Making Migration Work for Britain [Electronic resource] // Making mi-
gration work for Britain : [site]. URL: https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/
file/272243/6741.pdf (дата обращения: 20.02.2016).
110
Council Directive 2009/50 on the conditions of entry and residence of third-country nationals for the purposes of
highly qualified employment. 2009 [Electronic resource] // European Commission : [site]. URL:
http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2014_2019/documents/com/com_com(2014)0287_/com_com(2014)0287_
en.pdf (дата обращения: 25.02.2016).
67

Во-вторых, Британия предпочитает сфокусироваться на внешнем контроле за


иммиграционными потоками. В-третьих, страна конструктивно и позитивно
настроена в отношении сотрудничества в иммиграционной сфере на уровне
ЕС, но только в том случае, если такое взаимодействие не противоречит на-
циональному суверенитету и отвечает национальным интересам страны111.
Анализируя участие Великобритании в законопроектах ЕС, можно сделать
несколько выводов. Соединѐнное Королевство предпочитает участвовать в
мерах, направленных на ограничение доступа иммигрантов на территорию
Евросоюза, и в меньшей степени заинтересовано в реализации общих защит-
ных и адаптационных мер по отношению к уже прибывшим иммигрантам из
третьих стран. Наибольшие изменения можно наблюдать в области борьбы с
нелегальной иммиграцией и торговлей людьми. В то время как в рамках по-
литики предоставления убежища британское законодательство во многом
опережало общее для ЕС в начальный период его формирования (поэтому
Британия не имела возражений против его принятия), а с развитием данного
направления сотрудничества в ЕС, при повышении внимания к правам ищу-
щих убежище, стала отвергать предлагаемые изменения.

111
Ette A., Gerdes J. Against Exceptionalism: British Interests for Selectively Europeanizing its Immigration Policy.
The Europeanization of national policies and politics of immigration: between autonomy and the European Union /
Eds. by Faist T.A., Ette. A. P. 107.
68

Заключение

В ходе проведенного исследования автором бакалаврской работы были


сделаны следующие выводы:
Иммиграционная политика – это важная сфера деятельности. В разви-
тых странах иммигранты являются движущей силой экономики, однако с
другой стороны, мигранты могут породить рост конфликтности в стране. Как
мы знаем, естественные права человека, закрепленные, в том числе, в между-
народном праве, неотчуждаемы. Их соблюдение должно происходить вне за-
висимости от страны пребывания. Однако есть права гражданина, которые к
конкретной стране привязаны, например, право быть избранным в органы
власти. Взаимосвязь этих прав, а также их гармоничное сочетание вместе с
регулированием притока иммигрантов должно учитываться при проведении
иммиграционной политики. Фактически, иммиграционная политика должна
основываться на двух принципах, принцип соблюдения интересов государст-
ва и принцип соблюдения естественных прав человека.
Процессы резкого роста миграции характерны в настоящее время для
всего человечества, но в особенности для промышленно развитых стран, где
темпы демографического роста коренного населения снижаются, прослежи-
вается ощутимый спад рождаемости, и, как следствие, усиливается влияние
старения населения на рынок труда. Чрезвычайная сложность борьбы с ми-
грационными явлениями, связана с нестабильностью социально-
политической и экономической ситуации в странах оттока, порождающей все
новые потоки мигрантов. В условиях глобализации гонимые нуждой мигран-
ты стремительно перемещаются из стран со слаборазвитой или кризисной
экономикой в благополучные государства «золотого миллиарда». Неудиви-
тельно, что миграция стала актуальной, трудно решаемой проблемой в пер-
вую очередь для стран Европейского Союза. При этом существует сложность
определения количественных параметров масштабов данного явления, значи-
тельно превосходящих те данные, которые регистрируются официально.
69

Также концептуальной непроработанностью на сегодняшний день является


борьба с нелегальной иммиграцией, которая является очень важной состав-
ляющей любого европейского государства. На основе сравнительного анали-
за можно выявить общие закономерности и разработать политические и
практические рекомендации и принять международные правовые нормы в
сфере противодействия незаконной миграции как для государств, входящих в
мировое сообщество, так и на национально-государственном уровне.
Однако не только мигранты нуждаются в Европе, но и Европа нужда-
ется в них. Развитие индустриального, все больше переходящего в стадию
информационного, общества требует все новых человеческих ресурсов. По
словам бывшего Генерального Секретаря ООН Кофи Аннана, «закрытая» Ев-
ропа будет более бедной, слабой и стареющей, в то время как Европа «от-
крытая» будет более справедливой, богатой, сильной и молодой, при усло-
вии, что Европейскому Сообществу удастся хорошо управлять миграцией.
Миграция в Европе стала мощным явлением, решать ее проблемы силами от-
дельных государств становится невозможным, и острые вопросы миграции
должны решаться, прежде всего, на уровне Евросоюза. При этом существует
сложность определения количественных параметров масштабов данного яв-
ления, значительно превосходящих те данные, которые регистрируются офи-
циально.
Можно сделать вывод, что сегодня в Европейском Союзе особый меха-
низм правового регулирования миграции основан на международных доку-
ментах, учредительных договорах, а также правовых актах институтов ЕС,
включая акт, имеющий прямое действие в государствах-членах Союза и не
требующий имплементации в национальное законодательство. Система пра-
вовых актов Европейского Союза в сфере противодействия нелегальной ми-
грации достаточно обширна. Они отражают разные аспекты процессов ми-
грации, в общем. Анализ основных направлений политики ЕС (охрана грани-
цы ЕС, высылка нелегалов, уголовное преследование торговцев людьми и
предпринимателей, использующих рабский труд, информационный обмен и
70

визовая политика, защита прав жертв торговцев, особенно детей) выявляет


комплексный подход ЕС к проблеме нелегальной иммиграции. Кроме того,
проблему нелегальной иммиграции невозможно решить вне общего развития
иммиграционной политики, а также и пространства свободы, безопасности и
правосудия в целом. Создание общих, хотя и минимальных стандартов, пра-
вил и процедур в рамках пространства, взаимное признание судебных реше-
ний, гармонизация основ уголовного законодательства государств-членов -
все эти меры непосредственным образом способствуют укреплению такого
важного направления, как противодействие нелегальной иммиграции.
71

Список источников и литературы

Источники

1. Директива №2014/54/ЕС Европейского парламента и Совета Европейско-


го Союза «О мерах, способствующих осуществлению прав работников в
контексте их свободы передвижения» [рус., англ.] (Принята в г. Страс-
бурге 16.04.2014) [Электронный ресурс] // Консультант плюс: [сайт].
URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=INT;n=12214
(дата обращения: 16.04.2016).
2. Директива №2014/66/ЕС Европейского парламента и Совета Европейско-
го Союза «Об условиях въезда и пребывания граждан третьих стран в
рамках внутрикорпоративного перевода» [рус., англ.] (Принята в г. Брюс-
селе 15.05.2014) [Электронный ресурс] // Консультант плюс: [сайт]. URL:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=INT;n=5721 (дата
обращения: 15.04.2016).
3. Договор о Европейском Союзе [рус., англ.] (Подписан в г. Маастрихте
07.02.1992) (с изм. и доп. от 13.12.2007) [Электронный ресурс] // Кон-
сультант плюс: [сайт].
URL:http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=INT;n=43211
(дата обращения: 20.04.2016).
4. Организация Объединенных Наций. Генеральная ассамблея. Всеобщая
декларация прав человека: резолюция от 10 декабря 1948 г. // Российский
бюллетень по правам человека. № 11. 1989. 10-15 с.
5. Организация Объединенных Наций. Генеральная Ассамблея. Междуна-
родный пакт о гражданских и политических правах: резолюция от 16 де-
кабря 1966 г. № 2200 (XXI) // Сборник действующих договоров, соглаше-
ний и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. №
XXXII. М., 1978. 44-50 с.
72

6. Организация Объединенных Наций. Генеральная Ассамблея. Междуна-


родный пакт об экономических, социальных и культурных правах: пакт
от 16 декабря 1966 г. / / Ведомости ВС СССР. № 17 . 28 апреля 1976 . 291-
297 с.
7. Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху,
дополняющий Конвенцию Организации Объединенных Наций против
транснациональной организованной преступности (принят в г. Нью-
Йорке 15.11.2000 Резолюцией 55/25 на 62-ом пленарном заседании 55-ой
сессии Генеральной Ассамблеи ООН) [Электронный ресурс] // Консуль-
тант плюс: [сайт]. URL:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=121710
(дата обращения: 05.04.2016).
8. Совет Европейского Союза. Европейский парламент. О мерах, способст-
вующих осуществлению прав работников в контексте их свободы пере-
движения: директива от 16 апреля 2014 г. №2014/54/ЕС [Электронный ре-
сурс] // Консультант плюс: [сайт]. URL:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=INT;n=12214 (дата
обращения: 18.04.2016).
9. Совет Европейского Союза. Европейский парламент. Об условиях въезда
и пребывания граждан третьих стран в рамках внутрикорпоративного пе-
ревода: директива от 15 мая 2014 г. №2014/66/ЕС [Электронный ресурс] //
Консультант плюс: [сайт]. URL:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=INT;n=57213 (дата
обращения: 24.04.2016).
10. Совет Европейского Союза. Европейский парламент. Регламент устанав-
ливающий Кодекс Сообщества о визах (Визовый кодекс): регламент от 13
июля 2009 [Электронный ресурс] // Консультант плюс: [сайт]. URL:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=INT;n=48381 (дата
обращения: 09.04.2016).
73

11. Совет Европейского Союза. Об установлении единообразного формата


вида на жительство для граждан третьих стран: регламент от 13 июня
2002 г. № 1030/2002 (ред. от 18.04.2008) [Электронный ресурс] // Кон-
сультант плюс: [сайт]. URL:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=INT;n=33363 (дата
обращения: 3.03.2016).
12. Стокгольмская программа "Открытая и безопасная Европа, которая слу-
жит своим гражданам и защищает их" (2010/С 115/01) [рус., англ.] (При-
нята 04.05.2010) [Электронный ресурс] // Консультант плюс: [сайт]. URL:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=INT;n=54624 (дата
обращения: 04.05.2016).
13. Стратегия внутренней безопасности ЕС в действии: Пять шагов к более
безопасной Европе [Электронный ресурс] // Восточное партнерство. Па-
нель по миграции и убежищу: [сайт]. URL:
http://eapmigrationpanel.org/ru/materials/strategiya-vnutrenney-bezopasnosti-
es (дата обращения: 2.01.2016).
14. Управление границами Евросоюза: защита прав мигрантов // Официаль-
ный сайт Управления Верховного Комиссара по правам человека [Элек-
тронный ресурс]. URL:
http://www.ohchr.org/RU/NewsEvents/Stories/Pages/PanelMigration.aspx (да-
та обращения: 30.03.2016).
15. A Common immigration policy for Europe: principles, actions and tools. Brus-
sels. 23 June 2008 [Electronic resource] // European Commission: [site]. URL:
http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-08-402_en.htm
(дата обращения : 10.03.2016).
16. A Common Immigration Policy for Europe: principles, actions and tools.
Brussels. 2008 [Electronic resource] // Universität Mannheim: [ site]. URL:
http://www.uni-mannheim.de/edz/pdf/sek/2008/sek-2008-2026-en.pdf (дата
обращения: 10.01.2016).
74

17. Communication from the Commission on Policy priorities in the fight against
illegal immigration of third-country nationals. Brussels, 19.07.2006 [Electronic
resource] // European Union law: [site]. URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-
content/EN/TXT/?uri=uriserv (дата обращения: 03.03.2016).
18. Consolidated Versions of The Treaty on European Union and The Treaty on
the Functioning of the European Union. Protocol 21 on the Position of the
United Kingdom and Ireland in Respect of the Area of Freedom, Security and
Justice [Electronic resource] // Council of the European Union: [site]. URL:
http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=EN&f=ST%206655%202008%2
0INIT (дата обращения: 02.02.2016).
19. Council Directive 2009/50 on the conditions of entry and residence of third-
country nationals for the purposes of highly qualified employment. 2009 [Elec-
tronic resource] // European Commission: [site]. URL:
http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2014_2019/documents/com/com_co
m(2014)0287_/com_com(2014)0287_en.pdf (дата обращения: 25.02.2016).
20. Council of the European Union. The Hague programme strengthening freedom,
security and justice [Electronic resource] // Freedom, Security and justice in
the European Union: [site]. URL:
http://europa.eu.int/comm/justice_home/fsj/intro/fsj_intro_en.htm (дата обра-
щения: 05.03.2016).
21. European Commission Communication on applying the global approach to mi-
gration to the Eastern and South-Eastern Regions Neighboring the European
Union. Brussels. 16.05.2007 [Electronic resource] // Access to European Union
Law. Electronic data. Brussels: [site]. URL:
http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0247:FIN:
EN:PDF (дата обращения: 10.04.2016).
22. European Pact on Immigration and Asylum 13189/08 ASIM 68 24.09.2008
[Electronic resource] // European Council of the EU: [site]. URL:
http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=EN&f=ST%2013440%202008%
20INIT (дата обращения: 05.01.2016).
75

23. Framework Decision on combat trafficking in trafficking in human beings.


Official Journal, 1.8.2002; Framework decision on defining the facilitation of
unauthorized entry, transit or residence. Official Journal, 18.03.2002 [Electron-
ic resource] // European Union law: [site]. URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-
content/EN/TXT/?uri=URISERV%3Al33137 (дата обращения 05.03.2016).
24. Immigration [Electronic resource] // European Commission: [site]. URL:
www.ec.europa.eu/immigration/ (дата обращения: 02.02.2016).
25. Immigration [Ressource électronique] // Le ministère de l'Intérieur français:
[site]. URL: http://www.interieur.gouv.fr/fr/Le-ministere/Immigration (дата
обращения 03.02.16).
26. Lisbon Treaty eliminates the structure of the three pillars and considers policy
in regard to borders, asylum and immigration to the space and highlights its
regulation of the same name in chapter 2 (vv. 77-80) of Section V [Electronic
resource] // The Treaty of Lisbon on 13.12.2007 : [site]. URL:
http://ec.europa.eu/archives/lisbon_treaty/index_en.htm (дата обращения:
04.02.2016).
27. Migration in Europe // Official Journal of the European Communities. 2006.
P.18-20.
28. Treaty on European Union - Maastricht Treaty (signed 07.02.1992) [Electronic
resource] // Official site of European Union: [site]. URL: http://europa.eu/eu-
law/decision-making/treaties/index_en.htm (дата обращения 02.02.2016).
29. The UN Convention against Transnational Organised Crime (Palermo Conven-
tion). The Protocol against Smuggling of Migrants by land, Sea or Air. Proto-
col to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, Especially Women
and Children [Electronic resource] // United Nations Office on Drugs and
Crime: [site]. URL:
https://www.unodc.org/documents/middleeastandnorthafrica/organised-
crime/UNITED_NATIONS_CONVENTION_AGAINST_TRANSNATIONA
L_ORGANIZED_CRIME_AND_THE_PROTOCOLS_THERETO.pdf (дата
обращения: 09.03.2016).
76

30. Treaty of Amsterdam 02.10.1997 [Electronic resource] // Le Centre Virtuel de


la Connaissance sur l'Europe (CVCE): [site]. URL:
http://www.cvce.eu/obj/treaty_of_amsterdam_2_october_1997-en-578ebb8e-
d641-4650-b1e3-3b3a795e01c9.html (дата обращения: 12.02.2016).

Литература

31. Айдуганова О. В. Стандарты Европейской конвенции о защите прав чело-


века и основных свобод в области миграции населения и национальное
законодательство государств ЕС // Вестник ТИСБИ. № 2. 2007. С. 10-15.
32. Акульшина А.В. Франция и Германия в новом европейском старте в
1956-1958 гг. (К истории создания Евратома) // Из истории международ-
ных отношений и европейской интеграции. Межвузовский сборник науч-
ных статей. Воронеж, 2003. С. 4-12.
33. Андреюк В.Ю. Экономическая стратегия иммиграционной политики ФРГ
в 60-80-е годы ХХ века. М.: Магистр, 2004. 325 с.
34. Антюшина Н., Сильвестров С. От Общего рынка – к социальной Европе //
Человек и труд. № 1. М., 2002. С. 30-38.
35. Артемов В.А., Акульшина А.В. У истоков идеи «единой Европы» и панъ-
европейского движения в Европе в 20-40 гг. ХХ века // Из истории меж-
дународных отношений и европейской интеграции. Межвузовский сбор-
ник научных статей. Воронеж, 2003. С. 13-18.
36. Ашаевский Б.М., Бирюков М.М., Бордунов В.Д. Международное право:
учебник М., Статут, 2015. 512 с.
37. Билсборроу Р.Е., Хьюго Г., Обераи А.С., Злотник Х. Статистика между-
народной миграции: рекомендации по совершенствованию систем сбора
международных данных. М., ACADEMIA, 2007. 219 с.
38. Бобин М. Европейский интеграционный процесс: правовые аспекты дея-
тельности Европейского Союза и Совета Европы. Роль высших судебных
учреждений // Правозащитник. № 3. 2008. С. 66-69.
77

39. Борко Ю. Социальная политика и экономическая интеграция: механизмы


взаимодействия // Европейский Союз на пороге XXI века / Под ред. Борко
Ю.А., Буториной О.В. М., Эдиториал УРСС, 2006. 369 с.
40. Глобальный подход к миграции год спустя: на пути ко всесторонней ев-
ропейской миграционной политике) [Электронный ресурс] // Восточное
партнерство. Панель по миграции и убежищу: [сайт]. // URL:
http://eapmigrationpanel.org/ru/materials/na-puti-ko-vsestoronney-
evropeyskoy-migracionnoy-politike (дата обращения: 20.03.2016).
41. Губарец Д.П. Лиссабонский договор: формирование компетенций ЕС в
области общей внешней политики и политики безопасности // Междуна-
родное право и международные организации. № 2. 2014. С. 23-30.
42. Денисенко М.Б., Ионцев В.А., Хорев Б.С. Миграциология. М., 1989. 258 с.
43. Европейская интеграция: учебник / Под ред. Буториной О. Б. М., 2011.
411 с.
44. Евросоюз сегодня [Электронный ресурс] // Иносми [сайт]. URL:
http://inosmi.ru/politic/20160512/236500714.html?utm_source=2172135&utm
_medium=banner&utm_content=4475152&utm_campaign=495549 (дата об-
ращения: 10.03.2016).
45. Миграционные проблемы в Европе и пути их решения // Европейский
союз: факты и комментарии / Под редакцией: Борко Ю.А.,
Буториной О.В. // Институт Европы РАН. № 18. М., 2000. С. 16-20.
46. Жукова Н.Н. Миграционная политика Европейского Союза. М., 2005. 253
с.
47. Зинченко К. Н. Правовое регулирование трудовой миграции в странах
Европейского Союза // Московский журнал международного права. № 2.
2014. С. 34-38.
48. Зинченко Н.Н. Международно-правовое регулирование внешней мигра-
ции. М., 2001. 223 с.
49. Зинченко Н.Н. Миграция населения. Теория и практика международно-
правового регулирования. М., 2007. 337 с.
78

50. Кешикова П.В. Права человека, глобализация, миграция: обзор современ-


ных концептуальных подходов в международном праве // Вестник Вос-
точно-сибирского института МВД России. № 3(30). 2004. С. 38-43.
51. Кунаков В.В. Турция и ЕС: проблемы экономической интеграции. Моск-
ва, 1999. 328 с.
52. Лимонова Н.А. Влияние глобализации и интеграции на реализацию лич-
ностью свободы передвижения // Миграционное право. № 4. 2012. С. 15-
20.
53. Международное право: учебник / отв. ред. С.А. Егоров. М., 2015. 230 с.
54. Миграция в Италию [Электронный ресурс] // Италия для russo turista :
[сайт]. URL: http://italiamoya.ru/migraciya-v-italiyu/ (дата обращения:
10.04.2016).
55. Морозова Н.Н. Влияние миграционных процессов на рынок труда: ис-
пользование опыта Германии. 2013. 351 с.
56. Потемкина О. Иммиграционная политика ЕС: от Амстердама до Лисса-
бона // Мировая экономика и международные отношения. № 4. 2010. С.
34-40.
57. Потемкина О. Политика Европейского союза в сфере интеграции имми-
грантов [Электронный ресурс] // Право в России: [сайт]. URL:
www.lawinrussia.ru/blogs/olga-potemkina/2011/06/01/politika-evropeiskogo-
soyuza-v-sfere-integratsii-immigrantov#_ftn15 (дата обращения: 10.02.2016).
58. Потемкина О.Ю. Иммиграционная политика Европейского союза: про-
блемы и перспективы. Доклады Института Европы РАН № 254. М., 2010.
127 с.
59. Рыбаковский Л.Л. Миграция населения. Три стадии миграционного про-
цесса. М., Наука, 2001. 210 с.
60. Рязанцев С. Миграционные тренды и международная безопасность. //
Международные процессы. №3. М., 2003. 30-43 с.
61. Трыканова С.А. Миграционное право и политика Европы в контексте
глобализации.// Миграционное право. № 4. 2007. С. 14-18.
79

62. Трыканова С.А. Миграционная политика ЕС: актуальные тенденции ор-


ганизационно-правового регулирования // Российская юстиция. № 10.
2010. С. 21-26.
63. Шапиев К.А. Анализ миграционных процессов в Европейском Союзе //
Международное публичное и частное право. № 6. 2010. С. 64-67.
64. Юмашев Ю. М., Постникова Е.В. Экономическое право Европейского
союза: монография. М., 2014. 314 с.
65. Balzaq T., Carrera S. Migration, Borders and Asylum. Trends and Vulnerabili-
ties in EU Policy, Brussels, Centre for European Policy Studies. 2005. 322 p.
66. Castles S., Miller. M. The age of migration: international population move-
ments in the modern world. Palgrave, 2013. 323 p.
67. Costello C., Hancox E. The UK, the Common European Asylum System and
EU Immigration Law [Electronic resource] // Migration observatory: [site].
URL:
http://www.migrationobservatory.ox.ac.uk/sites/files/migobs/UK_EU_Asylum
_La w_0.pdf (дата обращения: 03.03.2016).
68. Code de travail. [Ressource électronique] // Legifrance: [site]. URL:
https://www.legifrance.gouv.fr/Sites/Union-europeenne (дата обращения:
01.01.2016).
69. Ette A., Gerdes J. Against Exceptionalism: British Interests for Selectively Eu-
ropeanizing its Immigration Policy. The Europeanization of national policies
and politics of immigration: between autonomy and the European Union. / Eds.
by Faist T. A., Ette. A. 307 p.
70. Home Office. A Points-Based System: Making Migration Work for Britain
[Electronic resource] // Making migration work for Britain : [site]. URL:
https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/
file/272243/6741.pdf (дата обращения: 20.02.2016).
71. Implementation of the Hague Programme / Eds. de Zwaan J.W., Goudappel F.
The Hague, 2006. 206 p.
80

72. Karatam R. How history separated refugee and migrant regimes in search of
their institutional origins // International journal of refugee law. 2009. 517 p.
73. Lavenex S., Ucarer E. Migration and the externalities of European integration.
New York, 2010. 210 p.
74. Massey D., Taylor J. International migration: prospects and policies in a global
market. Oxford, 2004. 406 p.
75. MigNews Immigration policy in the European Union [Electronic resource] //
Mignews: [site]. URL: http://mignews.com.ua/politics/inworld/5469108.html
(дата обращения: 12.04.2016).
76. Tavan Ch. Les immigrés en France: une situation qui evolue // Institut National
de la statistique et des études economiques. №1042.2005. P. 33-40.
77. The agenda of migrants and the development of professional skills in the ETF
partner countries [Electronic recourse] // The European training foundation: [site].
URL:http://www.etf.europa.eu/eventsmgmt.nsf/0/1081F5DB36F25607C1257EB4
002C1A21/$file/ETF%20Position%20Paper%20on%20Migration%20and%20Skil
ls_RU.pdf (дата обращения: 10.01.2016).