CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL

TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA /
CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN
DIRECTA / CONOCIMIENTO DEL HECHO DAÑOSO / FUENTE DEL DAÑO /
OMISIÓN ADMINISTRATIVA / PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA /
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / PRINCIPIO
PRO ACTIONE / PRINCIPIO PRO DAMATO / AUTO QUE DECLARA PROBADA
LA EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD

[F]rente a la caducidad del medio de control de reparación directa, el literal i) del

numeral 2 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo señala que la demanda en la que se pretenda la
declaratoria de responsabilidad y el reconocimiento y pago de indemnización de
los perjuicios causados como consecuencia la acción u omisión de los agentes del
Estado caduca, por regla general, al vencimiento del plazo de dos (2) años,
contados a partir del día siguiente a la fecha en que ocurrió el daño. Sin embargo,
la nueva codificación introdujo en este mismo artículo una excepción al conteo del
término de caducidad, la cual venía dándose desde la jurisprudencia de esta
Corporación y, en tal sentido, dispuso, por una parte, que aquella podría
eventualmente iniciar desde una fecha distinta a la de la ocurrencia del hecho
dañoso, siempre que se pruebe la imposibilidad del afectado de conocerla antes.
Ahora bien, esta Corporación en varias oportunidades ha señalado que si bien la
caducidad guarda una estrecha relación con el principio de seguridad jurídica, el
cómputo del plazo de que trata la ley debe analizarse en cada caso en particular a
partir de los hechos que son presentados con el fin también de garantizar el
acceso a la administración de justicia, razón por la cual, no necesariamente el
computo de dos años debe efectuarse con la realización pura y simple del hecho
causante del daño. De igual modo, cuando el daño cuya indemnización se
pretende es causado por varias fuentes o hechos generadores, para efectos de la
caducidad debe analizarse de manera independiente cada una de ellas. Así
mismo, la jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido que en el marco de la
admisión de la demanda el juez está plenamente facultado para dar aplicación a
los principios pro actione y pro damnato, cuando el conteo del término de
caducidad no puede ser determinado de manera clara en una etapa inicial, esto
sin perjuicio de que en un momento posterior y con la verificación de todo el
material probatorio se pueda determinar que existió caducidad del medio de
control. NOTA DE RELATORÍA: En relación con el conteo del término de
caducidad de la acción de reparación directa en eventos en que se incurre en una
omisión administrativa, ver auto de 26 de julio de 2011, Exp. 41037, C.P. Enrique
Gil Botero.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO -

ARTÍCULO 164

ACTIVIDAD MINERA / CONTRATO DE CONCESIÓN MINERA / EXPLOTACIÓN

ILEGAL DE LA MINA / ACTIVIDAD CRIMINAL DE UN TERCERO / OCUPACIÓN
DE ÁREA / PERTURBACIÓN A LA POSESIÓN Y TENENCIA / MEDIDAS
PROVISIONALES PARA LA PROTECCIÓN DE DERECHOS / BENEFICIARIO
DEL TÍTULO MINERO / PROCEDIMIENTO POLICIVO DE DESALOJO /
DERECHO MINERO / ACCIÓN DE AMPARO ADMINISTRATIVO / DERECHOS
DE LOS PARTICULARES SOBRE LAS MINAS / PROPIEDAD DE LA
ACTIVIDAD MINERA / INCUMPLIMIENTO DE ACTO ADMINISTRATIVO

[S]egún el artículo 307 de la Ley 685 de 2001 -Código de Minas- el beneficiario de

un título minero puede solicitar ante el alcalde o ante la autoridad minera nacional
un amparo provisional para que se suspenda inmediatamente la ocupación,
perturbación o despojo ilegal de terceros que se realice en el área objeto de su
título. Ahora, luego de recibida la petición, la autoridad correspondiente cuenta con
un término de 48 horas para fijar fecha en la que se realizará la diligencia -esta
debe realizarse dentro de los 20 días siguientes a la recepción de la solicitud- en
la que: i) corresponderá verificar si sobre el terreno objeto de la petición han tenido
ocurrencia los hechos alegados por la perturbación del título minero y, en caso de
encontrarlo acreditado, ii) se deberá ordenar el desalojo del perturbador, así como
la suspensión de trabajos y obras mineras que haya realizado. Se destaca que en
la práctica de esta diligencia es necesaria la presencia de un perito que conceptúe
si la explotación del tercero se hace dentro de los linderos del título del
querellante. (…) En esa medida, la omisión administrativa consistente en no
adoptar las medidas necesarias para la suspensión y cierre de la mina ilegal, en
principio, se configuraba a partir del vencimiento del término que tenía la referida
autoridad administrativa para adelantar los actos de protección o amparo, esto es,
del plazo para llevar a cabo la diligencia de que trata el artículo 309 del Código de
Minas.

FUENTE FORMAL: LEY 685 DE 2001 - ARTÍCULO 307

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá, D.C., ocho (08) de mayo del dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 15001-23-33-000-2016-00907-01 (61212)

Actor: COMPAÑÍA DE MINEROS COLOMBIANOS - COLMINER LTDA.

Demandado: MUNICIPIO DE SOCHA (BOYACÁ) Y AGENCIA NACIONAL DE

MINERÍA

Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación formulado por la parte

demandante contra la decisión adoptada el 20 de febrero de 2018 por el
Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual i) se declaró probada la
excepción de caducidad del medio de control de reparación directa y ii) se
dio por terminado el proceso de la referencia (fol. 275-281 c. ppal.).

I. ANTECEDENTES

1. Mediante escrito presentado ante los Juzgados Administrativos de

Duitama el 9 de septiembre de 2016 1, la Compañía de Mineros Ltda.

1
Mediante auto del 1º de diciembre de 2016, el Juzgado Primero Administrativo de
Duitama remitió el proceso de la referencia al Tribunal Administrativo de Boyacá, al
considerar que no era competente para conocer del mismo, toda vez que las pretensiones
de la demanda superaban los 500 s.m.l.m.v.
-COLMINER Ltda.-, actuando a través de apoderado judicial, formuló
demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra
del municipio de Socha (Boyacá) y la Agencia Nacional de Minería, con el
propósito de obtener las siguientes declaraciones y condenas –se
transcriben tal y como aparecen en la demanda- (fol. 1-2, c.1):

Primera. Que el Municipio de Socha – Boyacá y la Agencia Nacional de

Minería son solidaria y administrativamente responsables de los perjuicios
materiales causados a mi poderdante COMPAÑÍA DE MINEROS
COLOMBIANOS LTDA “COLMINER LTDA”, por causa de la falla del
servicio en que incurrieron por la omisión del cumplimiento de la Resolución
0054 del 17 de Febrero de 2012 emitida por Ingeominas – hoy Agencia
Nacional de Minería.

Segunda. Condenar, en consecuencia y a título de reparación, al Municipio

de Socha – Boyacá y a la Agencia Nacional de Minería a pagar
solidariamente a los actores, o a quien represente legalmente sus derechos,
los perjuicios de orden material, actuales y futuros, los cuales se estiman
como un daño patrimonial equivalente a la suma de NOVECIENTOS
TREINTA Y UN MILLONES CUATROCIENTOS CINCUENTA Y OCHO MIL
QUINIENTOS CINCUENTA Y CUATRO PESOS ($931.458.554 m/cte.)
equivalentes a la utilidad que mis representados dejaron de percibir por la
comercialización del mineral carbón extraído ilegalmente por los señores
PABLO CIFUENTES C.C. 4.257.441, VÍCTOR CIFUENTES C.C.
74.321.801, ALIRIO CIFUENTES C.C. 4.258.658 y ALEXANDER FUENTES
entre el año 2012 y 2016.
(…)

2. Como fundamentos fácticos relevantes de la demanda, se mencionan los

siguientes:

2.1 Según la parte actora, los consorcios Carbonifero Colminer Carbo Río
-conformado por COLMINER Ltda. y la empresa CARBO RÍO S.A.S.- y
C.M.R. eran los titulares del contrato de concesión minera n.º 185R de
2001, cuyo objeto consistía en la extracción y comercialización de carbón
mineral en el municipio de Socha – Boyacá. Se destaca que el mencionado
contrato de concesión minera tenía un término de ejecución comprendido
entre el 26 de abril de 2001 y el 26 de abril de 2021 (fol. 30-31, c.1).

2.2. Ahora, de conformidad con los hechos expuestos en la demanda, sobre

el terreno objeto de concesión se desarrollaron algunos trabajos de minería
ilegal por parte de los señores Pablo Hernando, Víctor Hernando, Alirio y
Alexander Fuentes (fol. 2, c.1).

2.3. Comoquiera que existían trabajos de minería ilegal sobre el área objeto
de concesión minera, los consorcios Carbonifero Colminer Carbo Río y
C.M.R. solicitaron al INGEOMINAS -hoy Agencia Nacional de Minería-
proteger su actividad y ordenar suspender las labores de explotación que
consideraban irregulares (fol. 2, c.1), para lo cual tramitaron el amparo
administrativo de que trata el artículo 306 2 de la Ley 685 de 2001 (fol. 2,
c.1).

2.4. Con ocasión de la anterior petición, el INGEOMINAS (Grupo de Trabajo

Regional Nobsa del Servicio Geológico Colombiano) profirió la Resolución
n.º GTRN 0054 del 17 de febrero de 20123, mediante la cual se declaró que
sobre el área objeto del contrato de concesión n.º 185R de 2001 se
desarrollaba una actividad de minería ilegal, por lo que concedió a los
consorcios Carbonifero Colminer Carbo Río y C.M.R. el amparo
administrativo solicitado (fol. 19-22, c.1).

2.5. Además, en la mencionada resolución se ordenó oficiar al Alcalde del

municipio de Socha (Boyacá) para procediera a: i) desalojar a los señores
Pablo Hernando, Víctor Hernando, Alirio y Alexander Fuentes del área
objeto del contrato de concesión minera; ii) suspender de manera inmediata
los trabajos y obras mineras ilegales por parte de los perturbadores de la
concesión; iii) decomisar todos los elementos instalados para la explotación
ilegal; iv) hacer entrega a la querellante de los minerales extraídos e v)
imponer cauciones a los perturbadores en caso de reincidencia (fol. 19-22,
c.1).

2.6. Contra la anterior decisión se formuló recurso de reposición, el cual fue

resuelto mediante Resolución n.º GTRN 000165 del 25 de mayo de 2012 4,
la cual confirmó la decisión impugnada (fol. 23-26, c. 1). Este acto
administrativo cobró ejecutoria el 3 de julio de 2012 (fol. 27, c. 1).

2.7. Mediante oficio n.º 2012-430-001269-1 radicado en la Alcaldía del

municipio de Socha (Boyacá) el 21 de agosto de 2012, la Agencia Nacional
de Minería solicitó al alcalde de dicho municipio realizar el desalojo
2
“Artículo 306. Minería sin título. Los alcaldes procederán a suspender, en cualquier
tiempo, de oficio o por aviso o queja de cualquier persona, la explotación de minerales sin
título inscrito en el Registro Minero Nacional. Esta suspensión será indefinida y no se
revocará sino cuando los explotadores presenten dicho título. La omisión por el alcalde de
esta medida, después de recibido el aviso o queja, lo hará acreedor a sanción
disciplinaria por falta grave”.
3
Esta decisión fue notificada personalmente al apoderado de los CONSORCIOS
CARBONIFERO COLMINER CARBO RÍO y C.M.R. CONSORCIO el 17 de febrero de
2012 (fol. 22, c. 1).
4
Esta decisión fue notificada personalmente al apoderado de los CONSORCIOS
CARBONIFERO COLMINER CARBO RÍO y C.M.R. CONSORCIO el 25 de mayo de 2012
(fol. 26 anv, c. 1).
inmediato de los señores Pablo Hernando, Víctor Hernando, Alirio y
Alexander Fuentes del área del contrato de concesión minera n.º 185R. De
igual forma, con el oficio en mención se le hicieron llegar las resoluciones
que habían otorgado el amparo administrativo (fol. 134-135, c. 1).

2.8. En cumplimiento de lo anterior, el 4 de septiembre de 2012, el alcalde

de Socha (Boyacá) expidió la Resolución n.º 117 en la cual ordenó
suspender de inmediato los trabajos de explotación minera adelantados por
los señores Pablo Hernando, Víctor Hernando, Alirio y Alexander Fuentes,
de conformidad con lo dispuesto en los artículos 306 y 309 de la Ley 685 de
2001(fol. 136-137, c. 1). Con ocasión de esta decisión, el 14 de septiembre
de 2012 se elaboró documento (acta) en el que se puso de presente que el
señor Pablo Hernando Fuentes era reincidente en la conducta de
desobedecer las órdenes impartidas por las autoridades mineras y
municipales (fol. 142-144, c. 1).

2.9. En estas circunstancias, la demandante consideró que se había omitido

de cumplir de forma adecuada la Resolución n.º GTRN 00054 de 2012
proferida por el INGEOMINAS, pues no se tomaron todas las medidas
pertinentes para hacer cesar la actividad ilegal por parte de los señores
Pablo Hernando, Víctor Hernando, Alirio y Alexander Fuentes, así como
tampoco se efectuó el cierre de las minas ilegales en el área del contrato de
concesión minera 185R de 2001.

3. Por reparto, el conocimiento del asunto le correspondió al Tribunal

Administrativo de Boyacá, el cual dispuso la admisión de la demanda
mediante auto del 27 de abril de 2017 (fol. 82, c. 1).

4. Surtidos los trámites procesales correspondientes, el 24 de agosto de

2017, el municipio de Socha (Boyacá) presentó escrito de contestación a la
demanda, en el cual propuso, entre otras, la caducidad del medio de control
de reparación directa, al considerar lo siguiente: i) que el daño causado al
demandante se configuró cuando se emitió la Resolución n.º GTRN 000165
del 25 de mayo de 2012, mediante la cual se confirmó la medida de amparo
administrativo; ii) que el término de caducidad debía contabilizarse a partir
de la emisión de la mencionada resolución, pues con esta se había
configurado el daño y iii) que el plazo máximo con el que contaba la parte
actora para formular la demanda se extendió hasta el 25 de mayo de 2014,
de ahí que la demanda presentada el 9 de septiembre de 2016 fuera
extemporánea (fol. 93-115, c.1).

5. Por otro lado, el 30 de agosto de 2017, la Agencia Nacional de Minería

contestó la demanda solicitando desestimar sus pretensiones y propuso la
excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva (fol. 226-243, c.1).

6. Posteriormente, el 30 de enero de 2018, el Tribunal Administrativo de

Boyacá celebró la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley
1437 de 2011, la cual fue suspendida para conformar la Sala y decidir la
excepción de caducidad propuesta por el municipio de Socha (Boyacá) (fol.
264-265-, c. 1).

7. Una vez conformada la Sala de Decisión, el 20 de febrero de 2018, el

Tribunal Administrativo de Boyacá declaró probada la excepción de
caducidad del medio de control de reparación directa y dio por terminado el
proceso de la referencia. Sobre el particular sostuvo lo siguiente:

7.1. Manifestó que la Alcaldía de Socha ejecutó diversos actos tendientes a

acatar la Resolución n.º GTRN 00054 de 2012 5 y dar por terminadas las
actividades de minería ilegal sobre el área objeto del contrato de concesión
185R de 2001; sin embargo, sobre dicho terreno se continuaron ejerciendo
labores de explotación por parte de algunas personas no autorizadas para
dicho fin.

7.2. Señaló que en el presente caso la omisión alegada por la parte

demandante se configuró cuando finalizó el término con el que contaba el
municipio de Socha (Boyacá) para ejecutar la Resolución n.º GTRN 00054
de 2012, pues fue desde esa fecha en que se configuró la falla del servicio
demandada y se generó el presunto perjuicio reclamado por la parte
demandante.

7.3. Advirtió que la presunta omisión consistente en dar cumplimiento a la

Resolución n.º GTRN 00054 del 17 de febrero de 2012, se configuró el 21
de septiembre de 2012, toda vez que el 21 de agosto de 2012 el
INGEOMINAS (hoy Agencia Nacional de Minería) solicitó a la Alcaldía del
municipio de Socha (Boyacá) dar cumplimiento al amparo administrativo
5
Resolución n.º GTRN 00054 del 17 de febrero de 2012, confirmada por la Resolución n.º
GTRN 000165 del 25 de mayo de 2012.
concedido mediante la referida resolución, en los términos del artículo 309
de la Ley 685 de 2001. Según el a quo referido artículo disponía que la
respectiva diligencia de desalojo se debía programar dentro del término de
48 horas contadas a partir del recibo de la querella -solicitud-6, y practicarla
a más tardar dentro de los 20 días hábiles siguientes -20 de septiembre-.

7.4. Así, consideró que los dos años con los que contaba la parte actora
para formular el medio de control de reparación directa vencieron el 22 de
septiembre de 20147, de ahí que la demanda presentada el 7 de abril de
2016 fuera extemporánea. Por otro lado, el a quo destacó que la solicitud de
conciliación formulada por el demandante se presentó cuando ya había
vencido el plazo de caducidad, por lo que no tuvo la vocación de suspender
dicho término.

8. Inconforme con la decisión adoptada, la parte demandante formuló

recurso de apelación contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo
de Boyacá. Al respecto, consideró que solamente pudo percibir la omisión
administrativa consistente en el no desalojo de los mineros ilegales, a partir
del 13 de agosto de 2015, pues ese día la Inspectora de Policía del
municipio de Socha (Boyacá) le hizo entrega de los minerales que habían
sido decomisados a algunas personas que se encontraban explotando el
predio de forma irregular. Además, expresó que había dado por hecho el
cumplimiento al amparo administrativo con la realización de la diligencia de
suspensión y cierre de las actividades de explotación en la mina San
Vicente.

9. El a quo corrió traslado del recurso de apelación a los apoderados del

municipio de Socha (Boyacá) y la Agencia Nacional de Minería, así como al
señor agente del Ministerio Público, quienes solicitaron confirmar la decisión
de primera instancia.

II. PROBLEMA JURÍDICO

Corresponde a la Sala determinar si en el caso concreto operó el fenómeno

jurídico de la caducidad del medio de control de reparación directa, para lo

6
El término de 48 horas venció el 23 de agosto de 2012 y los 20 días hábiles siguientes
vencieron el 20 de septiembre de 2012.
7
Teniendo en cuenta que el municipio tenía hasta el 20 de septiembre de 2012 para dar
cumplimiento a lo ordenado en la Resolución n.º GTRN 00054 de 2012, es decir el 21 de
septiembre de 2012 el demandante ya tenía certeza que se había presentado un
incumplimiento.
cual resulta importante establecer: i) cuándo se configuró el daño
presuntamente ocasionado a la parte actora y ii) cuándo conoció o debió
conocer del daño el actor.

III. COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esta
Corporación y Sala conocen en segunda instancia de los recursos de
apelación interpuestos contra los autos proferidos por los tribunales
administrativos, frente a los cuales será procedente este medio de
impugnación.

Así, esta Corporación es competente para conocer en segunda instancia del

presente proceso iniciado en ejercicio del medio de control de reparación
directa, habida cuenta que supera la cuantía exigida por el artículo 152 del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo8.

Por otra parte, se advierte que el auto que decide sobre las excepciones es
susceptible del recurso de apelación de conformidad con el numeral 6 del
artículo 180 del C.P.A.C.A.9, y el artículo 125 ibídem le atribuye a la Sala la
facultad de proferir la presente decisión interlocutoria por encontrarse
inmersa en el numeral 3º del artículo 243 del C.P.A.C.A.

IV. CONSIDERACIONES

El fenómeno de la caducidad es un presupuesto procesal de carácter

negativo que opera por el transcurso de un término establecido
expresamente en la ley, plazo que una vez cumplido restringe la posibilidad
de acceder a la administración de justicia a través del ejercicio del medio de
control previsto para ejercitar las pretensiones. De acuerdo con lo anterior,
8
El presente asunto tiene vocación de doble instancia, toda vez que la cuantía de la
pretensión mayor de la demanda, consistente en el lucro cesante solicitado, es la suma de
$931.458.554 (fol. 63 c.1), la cual resulta mayor a los 500 S.M.L.M.V. ─$344.727.000─
exigidos por el artículo 152 del C.P.A.C.A. para el medio de control de reparación directa
para el año 2016, teniendo en cuenta que la misma se obtiene del valor de la mayor de
las pretensiones solicitadas al momento de la presentación de la demanda, de
conformidad con lo dispuesto por el artículo 157 ídem.
9
“Artículo 180. Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de
reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia
que se sujetará a las siguientes reglas: // 6. Decisión de excepciones previas. El Juez o
Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones
previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación
en la causa y prescripción extintiva. (…) El auto que decida sobre las excepciones será
susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso.”
se puede colegir que el propósito esencial de la caducidad es evitar que las
diversas situaciones generadoras de responsabilidad se extiendan de
manera indefinida en el tiempo, brindando así seguridad jurídica al
transformarlas en situaciones jurídicas consolidadas.

Por su parte la doctrina ha referido frente a la misma lo siguiente:

Sin entrar a mediar en la histórica discusión entre prescripción y caducidad,

se debe resaltar que dentro de la terminología del derecho contenciosos
administrativo nacional el concepto de caducidad adquiere, entre otras, la
acepción de lapso habilitador para el ejercicio de ciertas acciones judiciales.
En esta perspectiva el legislador ha considerado que la no materialización
del término límite establecido para la correspondiente caducidad constituye
otro de los presupuestos para el debido ejercicio de las acciones contencioso
administrativas que estuvieren condicionadas para estos efectos por el
elemento temporal10.

Ahora, frente a la caducidad del medio de control de reparación directa, el

literal i) del numeral 2 del artículo 164 11 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala que la demanda en
la que se pretenda la declaratoria de responsabilidad y el reconocimiento y
pago de indemnización de los perjuicios causados como consecuencia la
acción u omisión de los agentes del Estado caduca, por regla general, al
vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente a
la fecha en que ocurrió el daño.

Sin embargo, la nueva codificación introdujo en este mismo artículo una

excepción al conteo del término de caducidad12, la cual venía dándose
desde la jurisprudencia de esta Corporación y, en tal sentido, dispuso, por
una parte, que aquella podría eventualmente iniciar desde una fecha distinta

10
SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando, Tratado de Derecho Administrativo –
Contenciosos Administrativo, Tomo III, Universidad Externado, Bogotá, 2004. P. 417 a
418.
11
“Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser
presentada: (…)
“i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del
término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la
acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener
conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad
de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia;
“Sin embargo, el término para formular la pretensión de reparación directa derivada del
delito de desaparición forzada, se contará a partir de la fecha en que aparezca la víctima
o en su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin
perjuicio de que la demanda con tal pretensión pueda intentarse desde el momento en
que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la desaparición;”
12
La doctrina advierte que “Este agregado es de justicia, pero con él se corre el peligro de
que en el futuro los integrantes busquen convertir ese conocimiento en la regla general,
para desconocer la caducidad de la regla de los dos (2) años” (BETANCUR JARAMILLO,
Carlos, Op. Cit., 2015, P. 231)
a la de la ocurrencia del hecho dañoso, siempre que se pruebe la
imposibilidad del afectado de conocerla antes.

Ahora bien, esta Corporación en varias oportunidades ha señalado que si

bien la caducidad guarda una estrecha relación con el principio de
seguridad jurídica13, el cómputo del plazo de que trata la ley debe analizarse
en cada caso en particular a partir de los hechos que son presentados con
el fin también de garantizar el acceso a la administración de justicia, razón
por la cual, no necesariamente el computo de dos años debe efectuarse con
la realización pura y simple del hecho causante del daño. De igual modo,
cuando el daño cuya indemnización se pretende es causado por varias
fuentes o hechos generadores, para efectos de la caducidad debe
analizarse de manera independiente cada una de ellas.

Así mismo, la jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido que en el

marco de la admisión de la demanda el juez está plenamente facultado para
dar aplicación a los principios pro actione y pro damnato, cuando el conteo
del término de caducidad no puede ser determinado de manera clara en una
etapa inicial, esto sin perjuicio de que en un momento posterior y con la
verificación de todo el material probatorio se pueda determinar que existió
caducidad del medio de control, tal como se cita a continuación:

En casos, como el que se analiza, la Sala ha sido flexible y ha garantizado el

acceso a la justicia para que dentro del proceso se demuestren las
condiciones que permitan suponer una fecha distinta - a la que primeramente
parece obvia -, para iniciar el cómputo del término de caducidad. En otras
palabras, cuando no es manifiesta la caducidad, es viable admitir la
demanda sin perjuicio de que el juez al momento de fallar, previo el análisis
del material probatorio, vuelva sobre el punto 14.

En este sentido, puede considerarse que en materia de reparación directa

siempre se debe acudir a las circunstancias del caso que se examina a fin

13
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, auto del 26 de julio de 2011, Exp.
41037, C.P. Enrique Gil Botero. “La caducidad es la sanción que consagra la ley por el no
ejercicio oportuno del derecho de acción, en tanto al exceder los plazos preclusivos para
acudir a la jurisdicción, se ve limitado el derecho que asiste a toda persona de solicitar
que sea definido un conflicto por el aparato jurisdiccional del poder público.
“Es decir, las normas de caducidad tienen fundamento en la seguridad jurídica que debe
imperar en todo ordenamiento, en el sentido de impedir que situaciones permanezcan en
el tiempo, sin que sean definidas judicialmente. En otros términos, el legislador establece
unos plazos razonables para que las personas, en ejercicio de una determinada acción y,
con el fin de satisfacer una pretensión específica, acudan a la organización jurisdiccional
del poder público, a efectos de que el respectivo litigio o controversia sea definido con
carácter definitivo por un juez de la república con competencia para ello.
14
Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 10 de noviembre de 2000, Expediente
18805, C.P. María Helena Giraldo Gómez.
de determinar si hay lugar a un tratamiento distinto en lo referente a la
contabilización del término de caducidad a fin de garantizar el acceso a la
administración de justicia. Esto por cuanto existen casos en que el hecho y
el daño no se suceden coetáneamente y, por ende, situar el inicio del conteo
del término se torna complejo.

Conforme a lo anterior, la Sala abordará el análisis del caso para determinar

si tiene circunstancias especiales que ocasionen un conteo distinto del
término de caducidad, o que impidan que en esta etapa procesal pueda
establecerse de manera fehaciente que el medio de control impetrado está
caducado.

Caso Concreto

Para resolver el recurso de apelación formulado por la parte demandante,

la Sala debe establecer: (i) cuál es el daño causado presuntamente a la
parte actora y (ii) cuándo tuvo o debió tener conocimiento del daño
alegado.

En relación con la fuente del daño alegado en la demanda, la Sala

considera que este se generó con las presuntas omisiones administrativas
en las que incurrieron las entidades demandadas al: i) no cumplir de forma
adecuada la Resolución n.º GTRN 00054 de 2012 -amparo administrativo-;
ii) no adoptar las medidas pertinentes para garantizar el cierre de las minas
ilegales ubicadas en el área del contrato de concesión minera n.º 185R de
2001 y iii) permitir que algunos mineros ilegales continuaran explotando el
bien.

Teniendo claro que el daño presuntamente causado por la administración

se generó por no dar adecuado cumplimiento a la Resolución n.º GTRN
00054 de 2012, resulta pertinente establecer cuál era el plazo con el que
contaba el municipio de Socha (Boyacá) y la Agencia Nacional de Minería
para dar cumplimiento al mencionado acto administrativo.
Al respecto, la Sala encuentra que según el artículo 307 15 de la Ley 685 de
2001 -Código de Minas- el beneficiario de un título minero puede solicitar
ante el alcalde o ante la autoridad minera nacional un amparo provisional
para que se suspenda inmediatamente la ocupación, perturbación o
despojo ilegal de terceros que se realice en el área objeto de su título.

Ahora, luego de recibida la petición, la autoridad correspondiente cuenta

con un término de 48 horas para fijar fecha en la que se realizará la
diligencia –esta debe realizarse dentro de los 20 días siguientes a la
recepción de la solicitud- en la que: i) corresponderá verificar si sobre el
terreno objeto de la petición han tenido ocurrencia los hechos alegados por
la perturbación del título minero y, en caso de encontrarlo acreditado, ii) se
deberá ordenar el desalojo del perturbador, así como la suspensión de
trabajos y obras mineras que haya realizado. Se destaca que en la práctica
de esta diligencia es necesaria la presencia de un perito que conceptúe si la
explotación del tercero se hace dentro de los linderos del título del
querellante. Sobre este punto, el artículo 309 del Código de Minas señala lo
siguiente:

“Artículo 309. Reconocimiento del área y desalojo. Recibida la solicitud, el

alcalde fijará fecha y hora para verificar sobre el terreno los hechos y si han
tenido ocurrencia dentro de los linderos del título del beneficiario. La fijación
de dicha fecha se notificará personal y previamente al autor de los hechos si
este fuere conocido. En la diligencia sólo será admisible su defensa si
presenta un título minero vigente e inscrito. La fijación del día y hora para la
diligencia se hará dentro de las cuarenta y ocho horas (48) siguientes al
recibo de la querella y se practicará dentro de los veinte (20) días siguientes.
// En la misma diligencia y previo dictamen de un perito designado por el
alcalde, que conceptúe sobre si la explotación del tercero se hace dentro de
los linderos del título del querellante, se ordenará el desalojo del
perturbador, la inmediata suspensión de los trabajos y obras mineras de
este, el decomiso de todos los elementos instalados para la explotación y la
entrega a dicho querellante de los minerales extraídos. Además de las
medidas señaladas, el alcalde pondrá en conocimiento de la explotación
ilícita del perturbador a la competente autoridad penal.

Teniendo en cuenta lo anterior, se advierte que en el sub judice el amparo

administrativo solicitado por la parte demandante ante el INGEOMINAS
-hoy Agencia Nacional de Minería- fue presentado el 10 de noviembre de

15
“Articulo 307. Perturbación. El beneficiario de un título minero podrá solicitar ante el
alcalde, amparo provisional para que se suspendan inmediatamente la ocupación,
perturbación o despojo de terceros que la realice en el área objeto de su título. Esta
querella se tramitará mediante el procedimiento breve, sumario y preferente que se
consagra en los artículos siguientes. A opción del interesado dicha querella podrá
presentarse y tramitarse también ante la autoridad minera nacional”.
2011 y concedido mediante Resolución n.º GTRN 00054 de 17 de febrero
2012, en la que se ordenó, entre otros aspectos, oficiar al alcalde municipal
de Socha (Boyacá) para que: i) realizara el desalojo de los perturbadores,
ii) realizara actos tendientes a suspender los trabajos y obras mineras
ilegales, iii) decomisara todos los elementos instalados para la explotación
irregular y iv) entregara a la querellante los minerales extraídos de forma
ilícita, decisión que fue confirmada mediante Resolución n.º GTRN 000165
de 25 de mayo de 2012.

En estas circunstancias, una vez recibidas las resoluciones que ordenaban

la ejecución de las mencionadas diligencias de suspensión de minería ilegal
-21 de agosto de 2012-, el municipio de Socha (Boyacá) realizó las
siguientes actuaciones con el fin de darles cumplimiento:

i) Mediante Resolución n.º 117 del 4 de septiembre de 2017 ordenó

suspender de inmediato los trabajos de explotación de minería adelantados
por los señores Pablo Hernando, Víctor Hernando Alirio y Alexander
Fuentes, en los términos previstos en los artículos 306 y 309 de la Ley 685
de 2001 –Código de Minas-.

ii) El 14 de septiembre de 2012, la inspectora de policía del municipio de

Socha realizó diligencia de suspensión y cierre de las actividades mineras
de explotación en la mina San Vicente, en la que incautó los elementos con
los cuales se estaba realizando la explotación del mineral, ordenando
ponerlos a disposición de la parte demandante. En dicha diligencia se dejó
de presente que el señor “Pablo Hernando Fuentes es reincidente en la
conducta de desobedecer las órdenes impartidas por las autoridades
mineras y municipales” (fol. 142-143, c. 1).

Teniendo en cuenta que las medidas de amparo otorgadas por

INGEOMINAS debían ser cumplidas por el alcalde del municipio de Socha
(Boyacá) -labores de desalojo y decomiso del material extraído-, este tenía
48 horas contadas a partir de la recepción del oficio n.º 2012-430-001269-
116 para programar la diligencia de suspensión de minería ilícita y, de igual
forma, contaba con el máximo de 20 días para efectuarla.

16
A través de este oficio la Agencia Nacional de Minería le solicitó al alcalde del municipio
de Socha – Boyacá dar cumplimiento a las órdenes impartidas en las resoluciones GTRN
00054 del 17 de febrero del 2012 y GTRN 000168 del 25 de mayo de 2011.
En esa medida, la omisión administrativa consistente en no adoptar las
medidas necesarias para la suspensión y cierre de la mina ilegal, en
principio, se configuraba a partir del vencimiento del término que tenía la
referida autoridad administrativa para adelantar los actos de protección o
amparo, esto es, del plazo para llevar a cabo la diligencia de que trata el
artículo 309 del Código de Minas.

Así las cosas, el término para efectuar la diligencia de suspensión de

minería ilegal debe ser contabilizado desde el momento en que la alcaldía
del Socha (Boyacá) fue comunicada de las Resoluciones n.º GTRN 00054 y
GTRN 000168 de 2012, mediante las cuales se ordenó la suspensión de
minería ilícita, esto es, desde el 21 de agosto de 2012 a las 3:30 pm (fol.
134-135, c. 1).

De esta forma, las 48 horas con las que contaba la autoridad municipal
para fijar la diligencia de desalojo vencieron el 23 de agosto de 2012 a las
3:30 pm17 y, por tal motivo, el plazo máximo de 20 días que se tenía para
efectuarla culminó el 20 de septiembre de 2012, razón por la cual a partir
del 21 de septiembre de 2012 se generó la presunta omisión de la
administración en dar cumplimiento a las medidas especiales de protección
ordenadas por el INGEOMINAS (hoy Agencia Nacional de Minería).

Ahora, se advierte que el demandante aseguró que no pudo percibir de

forma inmediata el presunto daño causado por la omisión administrativa; sin
embargo, debió tener conocimiento de los menoscabos sufridos a partir del
momento en que se generó la supuesta conducta omisiva, toda vez que: i)
el demandante era uno de los titulares del contrato de concesión minera n.º
185R de 2001, por lo cual tenía la potestad de efectuar actos de
explotación sobre todo el bien presuntamente ocupado de manera irregular
y ii) porque luego de realizada la diligencia de desalojo pudo advertir que la
administración no había podido ejecutar de manera satisfactoria todas las
medidas ordenadas, pues en el acta que se elaboró –de fecha 14 de
septiembre de 2012- se dejó constancia del desacato de las medidas
impartidas por parte de uno de los desalojados, el cual desobedecía de
manera reiterada las órdenes impartidas por la autoridad municipal.

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Como se indicó anteriormente, las resoluciones GTRN 00054 y GTRN 00168 de 2012
fueron radicadas en el municipio de Socha el 21 de agosto de 2012 a las 3:30 de la tarde
(fol.134-135, c.).
En este orden de ideas, la Sala considera que, en principio, el término de
caducidad de 2 años para formular el medio de control de reparación
directa debería ser contabilizado a partir del momento en el que el
demandante tuvo conocimiento de la imposibilidad de la administración
para dar cumplimiento a todas medidas impartidas, esto es, desde el
momento en que se llevó a cabo la diligencia de suspensión y cierre de
explotación de minería ilegal -14 de septiembre de 2012-, pues en ella se
dejó constancia acerca del incumplimiento de las órdenes de amparo
impartidas por parte de uno de los individuos que ejercía la minería ilegal.

No obstante, comoquiera que para el momento de celebración de la

diligencia -14 de septiembre de 2012- aún no había fenecido el plazo de 20
días previsto en el artículo 309 de la Ley 685 de 2001 para materializar
todas las medidas de amparo concedidas, se estima que debe ser a partir
del vencimiento efectivo de ese término que se contabilice la caducidad del
medio de control de reparación directa, pues solo hasta ese momento
puede considerarse que se configura la omisión en el cumplimiento de las
decisiones de amparo emitidas por INGEOMINAS (hoy Agencia Nacional de
Minería), tal como lo interpretó el a quo al pronunciarse sobre la caducidad.

En esa medida, comoquiera que los 20 días con los que contaba la alcaldía
de Socha (Boyacá) para realizar la diligencia de suspensión y cierre de la
explotación minera ilegal vencieron el 20 de septiembre de 2012, a partir de
ese momento se configuró la omisión aducida por la parte demandante y,
por ende, el plazo de 2 años establecido en el literal i) del numeral 2º del
artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 culminó el 21 de septiembre del año
2014.

En consecuencia, como la demanda de reparación directa fue presentada

el 9 de septiembre de 2016, fuerza concluir que en el presente caso se
encuentra configurada la caducidad del medio de control ejercido.

Se destaca que en el presente asunto la solicitud de conciliación

presentada el 7 de abril de 2016 no tuvo la vocación de suspender el
término de caducidad del medio de control de reparación directa, por
cuanto, para esa fecha, ya había finalizado el plazo previsto en la ley para
demandar.
Con base en lo expuesto, se confirmará la decisión adoptada el 20 de
febrero de 2018 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual
se dispuso declarar probada la excepción de caducidad del medio de control
de reparación directa y dar por terminado el proceso de la referencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, Subsección B,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la decisión proferida el 20 de febrero de 2018 por

el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual se declaró probada la
excepción de caducidad del medio de control de reparación directa y se dio
por terminado el proceso, conforme a lo expuesto en la parte considerativa
de esta providencia.

SEGUNDO: Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría de la

Sección devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las
desanotaciones del caso.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

RAMIRO PAZOS GUERRERO

Presidente de la Sala

MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA

Magistrado Magistrado