A Review of Public 

Participation in Policy Making

Richard James Smith

2070 Words
 A Review of Public Participation in Policy Making

When individuals think of public policy they generally think of officials behind closed doors 

making decisions, who are far distanced from themselves. That these decisions have an effect on their 

lives but they have little control of the outcomes of policy making. Although in part this might have been 

true historically, there has been a lengthy campaign to include the common person in the development of 

policy to fit our modern democratic ideals (Corburn 2007: 151). Whether this amounts to citizens 

joining participation programmes to help give a diversity of perspectives in the development of policy or 

writing submissions to get a policy reconsidered in light of a formerly unconsidered perspective. This 

participation is meant to bring to light the views of others who might not have a place in the professional 

elite that are involved in the creation of policy making (Corburn 2007: 158; Kinsley 1997: 40, in Irvin 

and Stansbury 2004: 59). However the successfulness of the endeavor has been questioned with the 

allegation that policy participation which is voluntary and has not been organised in a highly contrived 

manner to weed out partialness, will in fact, be dominated by the perspectives of higher socioeconomic 

individuals (Schattschneider 1960, in Golden 1998: 247; Weber 2000: 240, in Irvin and Stansbury 

2004: 59). This limitation of voluntary participation in public policy will be explored in this article through 

a review of some of the literature related to the subject and an area of study will be presented relating to 

the democratic makeup of actual and possible policy participants on Wellington’s public transport 

network.

Public participation in policy making has been seen as an important factor in democracy, but 

actual implementation shows that public representation is not as good as many believe. Democratic 

ideas have led to the assertions of the likes of John Dewey who stated that there is a division of labour 

with policy elites identifying problems and the public setting an agenda for fixing them (1954, in Corburn 

1
 A Review of Public Participation in Policy Making

2007: 151). However others have stated this is not happening and that there is an unwillingness of policy 

elites to work with citizens, while other have gone to the extreme by saying that the community 

knowledge of citizens is superior to the so called knowledge of the policy elites (Corburn 2007: 151). 

Corburn takes a less extreme position, but states that expert policy knowledge can not be replaced by 

the community knowledge of citizens, but that it helps to gain a broader understanding when making 

policy (2007: 151). However this contradicts the finding of Golden who found that the US public at 

large were very poorly represented in the submissions on pending US regulations in a number of 

agencies (1998: 257). Some were represented, such as the elderly, but the rest were either represented 

by organisations acting on their behalf or not represented at all (Golden 1998: 257). This is only one 

study and clearly limited to the US, but it still shows that the optimistic assertions of the likes of 

Corburn are not empirically grounded. Further when individuals do take the time to participate in 

submissions or policy participation programmes, then they genuinely are competing with other 

individuals making submissions or engaging in participation programmes who have far greater resources 

and who might be getting paid for their time and knowledge and thus have an unfair advantage in these 

situations (Irvin and Stansbury 2004: 59). While those who are not paid and who are involved on their 

own terms will most likely be highly partisan because the policy has major effect on their life or they are 

in a socioeconomic position that gives them the time and the resources to be involved to make 

submissions or engage in participation programmes (Smith and McDonough 2001: 245, in Irvin and 

Stansbury 2004: 59). On a similar note, recent research by Hoff, Cardol and Friele on policy 

knowledge between municipalities in The Netherlands found a strong correlation between knowledge of 

recently implemented local social welfare policies and the individual’s education level, which 

contradicted their earlier assumptions that municipalities that favour social democrat/socialist political 

2
 A Review of Public Participation in Policy Making

parties would have greater knowledge because of their focus on social welfare policies (2013: 827). A 

number of early theories were founded to explain the partialness of policy elites such as the simplistic 

Agency Capture Theory which argued that policy agencies are captured by the interests of the industry 

in which they work, such as transport policy agencies are drawn to support policies that favour the 

interests of railway and trucking companies over the general public (Golden 1998: 249). These earlier 

theories never really explained possible causes of bias among individuals who are not part of the policy 

elite, which would only be properly looked at by the later Subsystem Theories. 

After the work of one influential thinker a number of theories were formed that can be used to 

help understand the limitations of citizen involvement in policy. One of the more influential thinkers on the 

dynamics of the construction of policy has been Hugh Heclo, who argued that policy elites are not just 

found in government and government connected organisations who view policy in a broad overarching 

perspective, but that policy elites can be found in a variety of public and private organisations that have 

a very narrow and blinkered perspective that is concentrated in a particular area of interest or 

specialisation (Heclo 1978, in Sabatier 1988: 131; Golden 1998: 249). These outsider policy elites can 

be motivated by ideals that can be quite similar to a belief system and where the ideals can bury 

themselves into the groups diagnosis, prognosis and solution to public issues that might be then passed 

on to other policy elites through the likes of a policy participation programme (Sabatier 1988: 130­2). A 

number of individuals fleshed out this idea in different directions and they are identified together as the 

Subsystem Theories (Sabatier 1988: 130). These Subsystem Theories were roughly reviewed by 

Weible, who attempted to synthesise these theories into one, although he did make a good case for the 

importance of differencing between local expert knowledge and local general knowledge when studying 

3
 A Review of Public Participation in Policy Making

policy (2008: 615­6). One of these theories is the Multiple Streams Theory which is more orthodox 

but provides a postpositivist approach towards policy science and asserts that there are two streams in 

policy formation (out of a possible three) that allows partialness, the Problem Stream where science is 

used to claim that something in the public arena is of issue to the extent that it needs to be fixed; while 

the policy stream allows bias to enter in the application of science in search for a solution to the alleged 

problem (Weible 2008: 617). The Punctuated Equilibrium Theory is similarly centred around the 

application science as the prior theory, only from more social constructionist perspective where science 

is used on the one hand to defend current policy from criticism and on the other hand to attack prior 

policy solutions as being outdated. Thus the theory views the ebb and flow of policy making as the 

successful and unsuccessful defence of policy solutions (Weible 2008: 617­8). The Social 

Construction Theory takes the social constructionist perspective in a slightly different direction by 

focusing on unity in the scientific community on understanding of issues, the composition of the scientific 

community itself, the solidarity of policy community and whether policy change will affect the position of 

the society's elite and the influence of actors. Therefore the partialness found in policy making is because 

of inherent protection of elite interests in its development (Weible 2008: 618). The theory was 

developed by Schneider and Ingram who divided society into four groups based on whether the groups 

had high or low social influence, whether the groups had high or low social status and a mirror version 

showing the divide between perceived and actual representation which together represents the ability of 

groups to mobilise and change policy for their benefit (1993: 334­5). These groupings mean that certain 

groups are therefore as seen deserving or undeserving of investment by the State which then gives or 

limits the legitimisation of policy programmes (Schneider and Ingram 1993: 339). Carney argues that 

subgroups are very US­centric, such as putting the elderly in the Advantaged category with high 

4
 A Review of Public Participation in Policy Making

influence and high status, who he argues in Ireland would be found under the Dependent group with low 

influence but high status (Carney 2010: 245). The other two groups are the Contenders with high 

influence but low status and the Deviants with both low influence and status (Carney 2010: 234). This 

enlightenment by Carney therefore suggests that the underlying bias that favours the interests of certain 

groups could be quite different in others societies where social positions are constructed differently from 

the United States where Schneider and Ingram developed the theory. The last major theory that was 

reviewed by Weible is the Advocacy Coalition Framework Theory. The theory asserts that there are 

advocacy groups who gain partialness from consuming information from policy elites which slowly 

changes their understanding and forms coalitions of like minded advocacy groups (Weible 2008: 619). 

This however can create conflict between advocacy groups which have been influenced differently, 

which sees advocacy groups drawn back to expert knowledge to support their coalitions beliefs 

(Sabatier 1987, in Weible 2008: 619). This interpretation of expert knowledge normally is not 

overarching between advocacy groups in times of major conflict between advocacy coalitions, but in 

times of decreased conflict the advocacy groups can share and communicate their interpretations with 

other groups. The likelihood of sharing interpretations will increase if the interpretations are focused on 

areas that are not of core belief to the groups or there is a structured form or equal footed debate that 

allow sharing (Weible 2008: 619). Sabatier states that these coalitions are most likely formed when 

there are areas of policy­making that are neglected or poorly represented that a group forms around the 

issues in question. Sabatier gave an example of how flawed food safety policies created in the US by 

agriculture coalitions gave rise to a coalitions that in the end helped to set up the US Food and Drug 

Administration (Sabatier 1988: 138). These four Subsystem theories although explain public bias in 

public participation, they have not been properly studied and compared in relationship to public bias.

5
 A Review of Public Participation in Policy Making

There are many changes in the Wellington public transport network in New Zealand which have 

already been carried out, are underway or are planned. Examples include the update of the passenger 

rail stock to the new FP “Matangi” class electric multiple unit trains, the plan to run a bus rapid 

transport system through the middle of Wellington instead of light rail and the possible end of 

Wellington’s trolleybus system in 2017 that has been suggested by the regional council. Each change 

sees the local public engage in a participation programme for the voice of the general public to be heard 

on such matters, however as seen, this noble ideal is of question. Are the individuals who have 

participated or are highly interested in future policy participation normal representatives of Wellington's 

citizens? Golden makes recommendation to look at past participation for evidence rather than employ 

survey research of participation, however the first reason given is US specific and the second reason 

specific to interest groups over representing themselves (1998: 248). Thus the positive approach of 

Hoff, Cardol and Friele (2013) in their survey research of citizen knowledge would be appropriate to 

implement in relation to investigating the connections between citizen knowledge, participation and other 

variables such as education level; socioeconomic position; membership of advocacy groups et cetera. 

The findings would then be analysed to tease out whether any of the Subsystem theories best described 

the results. As the Subsystem theories are for the most part non­positivist this means that other 

theoretical approaches would need to be kept in mind.

The public’s participation in policy making has been seen as an important factor in a democratic 

society, although the actual implementation shows this public representation leaves much to be desired. 

A number of theories give explanations of this bias in public participation in the Subsystem family of 

theories, although they have not been properly studied in relationship to participation. An area of study 

6
 A Review of Public Participation in Policy Making

surrounding the knowledge of citizens in Wellington New Zealand of local public transport issues gives 

an ability to study whether participatory citizens are normal representatives of the citizens as a whole.

Carney, Gemma M. (2010) Citizenship and structured dependency: the implications of policy design for 
senior political power. Ageing & Society 30(2): pp. 229­251.

Corburn, J. (2007) Community knowledge in environmental health science: co­producing policy 
expertise. Environmental Science & Policy 10(2): pp. 150­161.

Golden, M. M. (1998) Interest Groups in the Rule­Making Process: Who Participates? Whose Voices 
Get Heard? Journal of Public Administration Research and Theory 8(2): pp. 245­270.

Hoff, J., Cardol, M. and Friele, R. (2013) Why Does Citizens' Knowledge of New Policy Vary 
Between Municipalities? The Case of the Social Support Act'.Local Government Studies 39(6): pp. 
816­832.

Irvin, R. A. and Stansbury, J. (2004) Citizen participation in decision making: is it worth the effort? 
Public administration review 64(1):  pp. 55­65.

Sabatier, P. A. (1988) An advocacy coalition framework of policy change and the role of 
policy­oriented learning therein. Policy sciences 21(2­3): pp. 129­168.

Schneider, A. and Ingram, H. (1993) The social construction of target populations : implications for 
politics and policy. American Political Science Review 87(2): pp. 334–347.

Weible, C. M. (2008) Expert­based information and policy subsystems: a review and synthesis. Policy 
Studies Journal 36(4): pp. 615­635