Método del Caso

Mtro. Carlos Manuel Acuña

Vanessa Portal Flores

CASO

“Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicas por hechos de

corrupción en organismos gubernamentales”

En noviembre del 2010, el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) tuvo conocimiento,
a través de una conversación telefónica entre el Director de Asuntos Corporativos de
Laboratorios Novartis y el Presidente Ejecutivo de Laboratorios Estendal, de la filtración
de información reservada sobre sus licitaciones de medicamentos antes de su
publicación.

La Dirección Jurídica del IMSS, solicitó la intervención de la Secretaría de la Función

Pública, para investigar el caso en donde no se logró acreditar la filtración de la
información y se exoneró a los funcionarios de los laboratorios de cualquier
responsabilidad.

Sin perjuicio de los anterior, en la mencionada investigación, se aseguraron una

computadora, teléfonos celulares y documentos al entonces Director de Adquisición de
Bienes del IMSS, descubriéndose que compartía información, vía correo electrónico, de
otras licitaciones a directivos de dos proveedores de víveres del Instituto “La
Cosmopolitana, S.A. de C.V.” y “Productos Erel, S.A. de C.V.”

Los representantes de dichas empresas señalaban al funcionario, mediante correo

electrónico, los aspectos que debían quedarse, modificarse y eliminarse, en la
convocatoria de la licitación, de tal manera que fueran beneficiados por el fallo.

Con esta información, el Director de Adquisición de Bienes del IMSS, quien contaba con
la autoridad suficiente para ello, modificaría la información de la convocatoria,
pretendiendo beneficiar a las mencionadas empresas.

La licitación sobre la que versan estos últimos hechos fue suspendida para garantizar la
libre concurrencia de los interesados y se iniciaron las acciones legales contra el servidor
público.

Finalmente cabe señalar que en la época de los hechos las contrataciones de alimentos
del IMSS eran equivalentes a 3 mil millones de pesos de donde deriva la relevancia del
caso.

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INTRODUCCIÓN

Sobre el caso “Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicas por hechos

de corrupción en organismos gubernamentales”, se señala que fueron hechos ocurridos
en el año 2010, por lo que la Ley y disposiciones que se aplicaran para la resolución son
aquellas que se encontraban vigentes en ese año, ya que, debemos recordar que el 27 de
mayo de 2015, fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federación (DOF), las Reformas
constitucionales en Materia Anticorrupción en la cual reformados los artículos 22, 28, 41,
73, 74, 76, 79, 104, 108, 109, 113, 114,116 y 122, como base que da sustento a toda la legislación
secundaria en la materia.

El 18 de julio de 2016 fueron publicadas en el DOF las leyes secundarias que dan vida al
Sistema Nacional Anticorrupción, Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción; Ley
General de Responsabilidades Administrativas; Ley Orgánica del Tribunal Federal de
Justicia Administrativa; Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación; Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República; Código Penal Federal; Ley Orgánica
de la Administración Pública Federal.

En el 2010, los procedimientos de responsabilidades administrativas se regían al amparo

de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, la Ley
de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, y en su caso, las Políticas,
Bases y Lineamientos en Materia de Adquisiciones (POBALINES 2010) de cada entidad.

La Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (vigente

en el 2010) señalaba que, el incumplimiento a lo dispuesto en el artículo 8o. de dicha ley,
daría lugar al procedimiento y a las sanciones que correspondan.

Los procedimientos se sustanciaban de manera distinta, así, la investigación,

sustanciación y resolución de los casos, recaían en las mismas autoridades y no se
encontraban tipificados los actos de corrupción, los procedimientos se derivaban de
alguna falta a las obligaciones previstas en la Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Públicos, en la cual no se señalaban responsabilidades
para los particulares, lo que implicaba un procedimiento con deficiencias en la
acreditación de los hechos.

En el análisis al caso descrito con anterioridad, se desarrollarán los siguientes tópicos

sobre los hechos ocurridos en el 2010 dentro del Instituto Mexicano del Seguro Social: 1.
Identificación del Problema (problemática); 2. Hechos (relevantes, determinantes, no
relevantes); el objeto de los hechos; Las Instituciones; Los sujetos que intervienen en los
hechos, 3. La valoración ética(falso o verdadero); 6. Fenómeno bajo un prisma de
valoración axiológico; 5. Solución (conclusión) o autorrefutación.

Sobre la metodología utilizada en la resolución del caso descrito anteriormente, cabe

mencionar que, el punto de partida para la investigación es identificar el problema,
mediante la lectura y análisis del caso y la revisión crítica sobre el mismo.

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Se desarrolla a través de un análisis cualitativo del caso, es decir, que parte de una
situación real que incita a plantear una solución viable, en base a las diversas etapas
descritas en la relatoría.

Los campos de conocimiento que se desarrollan en el análisis del caso son: en primer
lugar, los procedimientos señalados en la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y
Servicios del Sector Público y en segundo los conocimientos adquiridos durante la
Maestría de Derecho Administrativo sobre los procedimientos de responsabilidades
administrativas, que, por el año en que ocurrieron los hechos, le corresponde a la Ley
Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, por el
incumplimiento a las obligaciones para los servidores públicos y violaciones a los
principios constitucionales señalados en la citada Ley y en la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.

1. IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA

En este tópico vale la pena señalar que, de la relatoría de caso, se desprenden dos
momentos.

El primer momento se refiere al inicio de las investigaciones por actos de corrupción

derivado de la filtración de dos llamadas telefónicas en la cuales intervienen funcionarios
del Instituto Mexicano del Seguro Social, y funcionarios de los Laboratorios Novartis y
Estendal.

Al respecto, una vez que conocimos previamente los hechos, en donde la principal fuente
de información resulta ser una nota periodística difundida en un noticiero en el año 2010,
se desprende que, de los audios difundidos, y los eventos ocurridos posteriormente como
la decisión de retirar de su cargo al funcionario involucrado en los presuntos hechos de
corrupción para facilitar las investigaciones a cargo de la Secretaría de la Función Pública
y de la Procuraduría General de la República.

En la llamada número 1, se escucha al servidor público informar al funcionario de los

Laboratorios Novartis, sobre la fecha en que será publicada la licitación, el monto, la clave
y ponerse de acuerdo sobre un supuesto porcentaje sobre el monto de la Licitación,
acordando un 5%, sin que se defina a quien le correspondía ese porcentaje.

Las autoridades federales iniciaron la investigación por los presuntos actos de corrupción
y tráfico de influencias ocurridos en el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), por la
entrega indebida de información a Laboratorios particulares.

El IMSS, dio a conocer que el Órgano Interno de Control del Seguro Social, determinó
suspender de su cargo al Coordinador de Adquisición de Bienes y Contratación de
Servicios, implicado en el caso con la finalidad de facilitar las investigaciones, así mismo,
el área jurídica del IMSS acudió a la Procuraduría General de la República a presentar una
denuncia de Hechos, por los presuntos actos de corrupción.

En la segunda conversación se escucha al funcionario de los Laboratorios Novartis y al

funcionario del IMSS preocupados, acordando llamarse para explicarle al funcionario de
Novartis, sobre un asunto relacionado con él, pidiendo que no tomara llamadas por el
momento.

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De la relatoría de hechos en donde se señala que, al no acreditarse la filtración de la
información, los funcionarios de los Laboratorios Novartis y Estendal, fueron exonerados
de cualquier responsabilidad.

De lo anterior se puede plantear como primera problemática del caso la siguiente: ¿En el
año 2010 existían normas y disposiciones en materia de responsabilidades
administrativas equitativas que pudieran determinar responsabilidades para
particulares equiparables a las de los servidores públicos, cuando los actos se derivaran
de un mismo hecho? Es decir, ¿las consecuencias por cometer actos de corrupción son
equiparables para ambos sectores?

El segundo momento del caso se desprende de la investigación realizada por los hechos
anteriores, en contra del servidor público entonces Director de Adquisición de Bienes del
IMSS, descubriéndose que compartía información, vía correo electrónico, de otras
licitaciones a directivos de dos proveedores de víveres del Instituto “La Cosmopolitana,
S.A. de C.V.” y “Productos Erel, S.A. de C.V.”

En dichos correos, las empresas le señalaban al funcionario, los aspectos que debían
quedarse, modificarse y eliminarse, en la convocatoria de la licitación para resultar
beneficiados por el fallo.

De este segundo momento se desprende la siguiente problemática: ¿Es posible iniciar

un nuevo procedimiento de responsabilidades administrativas distinto al que se inició
por otros hechos de corrupción, derivado de los hallazgos encontrados en la primera
investigación de conformidad con la legislación aplicable en el 2010?

2. HECHOS

Todos los hechos señalados a continuación, ocurrieron en el año 2010.

1. Difusión en el noticiero sobre presuntos actos de corrupción en los procesos de

licitación del Instituto Mexicano del Seguro Social, en los que se encuentran involucrados
funcionarios de Laboratorios Novartis y Estendal, así como un funcionario no identificado
de la Coordinación de Adquisición de Bienes del IMSS y el encargado de Relaciones con
Gobierno del Laboratorio Novartis, identificado como Rafael Castro.

2. Primer llamada, en la que se escucha al servidor público (no identificado, cercano a

César Mora Eguiarte) informar al funcionario de los Laboratorios Novartis, sobre la fecha
en que será publicada la licitación, el monto, la clave y ponerse de acuerdo sobre un
supuesto porcentaje sobre el monto de la Licitación la cual sería específica, acordando
un 5%, sin que se defina a quien le correspondía ese porcentaje, en la conversación
mencionan al Coordinador de Adquisiciones de Bienes del IMSS, César Mora Eguiarte, y
al Director de COFEPRIS, Miguel Angel Toscano.

3. Las autoridades federales iniciaron la investigación por los presuntos actos de

corrupción y tráfico de influencias ocurridos en el Instituto Mexicano del Seguro Social
(IMSS), por la entrega indebida de información a Laboratorios particulares.

4. Por la madrugada, el IMSS, emitió un comunicado en el que da a conocer que el dio a

conocer que el Órgano Interno de Control del Seguro Social, determinó suspender de su

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cargo al Coordinador de Adquisición de Bienes y Contratación de Servicios, César Mora
Eguiarte, implicado en el caso con la finalidad de facilitar las investigaciones sobre el caso,
así mismo, informó que el área jurídica del IMSS acudiría a la Procuraduría General de la
República a presentar una denuncia de Hechos, por los presuntos actos de corrupción.

5. Ese mismo día la Secretaría de la Función Pública emitió un comunicado en el cual

informó sobre el conocimiento de los hechos y que el día anterior, ordenó la suspensión
de César Mora Eguiarte.

6. Segunda llamada, el mismo día en que se difundieron los Comunicados del IMSS y de
la Secretaría dela Función Pública, en la cual se escucha al funcionario de los Laboratorios
Novartis y al funcionario del IMSS, preocupados, acordando llamarse para explicarle al
funcionario de Novartis, sobre un asunto relacionado con él, señalando que Kuri, el
funcionario de Estendal se encontraba en camino para reunirse con él, pidiendo que no
tomara llamadas por el momento.

7. La Secretaría de Función Pública Inició el expediente administrativo en el que se

investigarían los contratos de licitaciones que autorizó César Mora Eguiarte en su cargo
como Coordinador de Coordinador de Adquisiciones de Bienes del IMSS.

8. El Secretario de la Función Pública en entrevista informó que se aseguraron los

documentos, computadoras, teléfonos celulares de César Mora Eguiarte, y todo lo que
pueda dar elementos para la investigación, señalando que tenía la facultad para
Investigar a los Laboratorios Novartis.

9. Novartis emitió un comunicado en el que muestra la preocupación por las

conversaciones en donde es señalado el funcionario de Novartis, y señaló que las
violaciones al Código de Conducta son investigadas por la empresa.

10. El Director de la COFEPRIS, reconoció conocer a Rafael Castro de Novartis, pero negó
conocer al funcionario del IMSS y negó cualquier participación en las licitaciones del IMSS.

11. Fueron exonerados los funcionarios de los Laboratorios Novartis y Estendal.

12. La investigación arrojó información sobre otros hechos de corrupción con empresas
distintas en donde se involucraba al Director de Adquisición de Bienes del IMSS, en la que
compartía información a empresas proveedores de víveres del Instituto, en la cual las
citadas empresas le señalaban al funcionario los aspectos que debían quedarse,
modificarse y eliminarse en las bases de Licitación, con la finalidad de resultar
beneficiados en el fallo.

13. Suspensión de la Licitación iniciando las acciones legales en contra del servidor
público.

14. Las Contrataciones de alimentos en el IMSS eran equivalentes a 3 mil millones de

pesos.

a) Hechos Relevantes

 Filtración de Información Confidencial por parte de funcionarios con facultades

para tomar decisiones en los procesos de licitación y en los fallos, y en la
elaboración de las bases de Licitación del IMSS.

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 Inicio de las Investigaciones derivadas de la filtración de llamadas telefónicas, ya
que de otra forma no se hubieran iniciado investigaciones, a pesar de esas
llamadas no se acreditó la filtración de la información y los funcionarios de
Novartis y Estendal fueron exonerados.

b) Hechos Determinantes

 Concurrencia en la actuación de los servidores públicos adscritos a las áreas de

adquisiciones del IMSS, filtrando información sobre los procesos de licitación a
distintas empresas en procesos de licitación distintos.
 Hallazgos en la primera investigación que originaron otro proceso de
investigación, resultando inminente la filtración de la información.
 Violación a los principios señalados en el artículo 134 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, el cual señala: “Las adquisiciones, arrendamientos
y enajenaciones de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier
naturaleza y la contratación de obra que realicen, se adjudicarán o llevarán a
cabo a través de licitaciones públicas mediante convocatoria pública para que
libremente se presenten proposiciones solventes en sobre cerrado, que será
abierto públicamente, a fin de asegurar al Estado las mejores condiciones
disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás
circunstancias pertinentes.
Cuando las licitaciones a que hace referencia el párrafo anterior no sean idóneas
para asegurar dichas condiciones, las leyes establecerán las bases,
procedimientos, reglas, requisitos y demás elementos para acreditar la
economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez que aseguren las
mejores condiciones para el Estado.”
 Violación a las obligaciones señaladas en el artículo 8o. de la Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas delos Servidores Públicos.

c) Hechos no relevantes

 El objeto de las licitaciones, ya que sin perjuicio del bien que se pretendiera
adquirir y las empresas que participaron en los hechos, la actuación de los
servidores públicos, así como la responsabilidad para ambos, es sancionada de la
misma forma.
 Participación del Funcionario de la COFEPRIS

d) Instituciones

Secretaría de la Función Pública

Procuraduría Federal de la República

e) Sujetos

Director de Adquisición de Bienes del IMSS

Coordinador de Adquisición de Bienes y Contratación de Servicios del IMSS
Funcionario de la Coordinación de Adquisición de Bienes del IMSS, no identificado.
Funcionario de Novartis

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Funcionario de Estandal
Funcionario de la Cosmopolitana
Funcionario de Productos Erel

3. PROBLEMÁTICA

Los cuestionamientos señalados en el rubro de identificación del problema, son los

siguientes: ¿En el año 2010 existían normas y disposiciones en materia de
responsabilidades administrativas equitativas que pudieran determinar
responsabilidades para particulares equiparables a las de los servidores públicos,
cuando los actos se derivaran de un mismo hecho? Es decir, ¿las consecuencias por
cometer actos de corrupción son equiparables para ambos sectores?

Del segundo momento se desprende la siguiente problemática: ¿Es posible iniciar un

nuevo procedimiento de responsabilidades administrativas distinto al que se inició por
otros hechos de corrupción, derivado de los hallazgos encontrados en la primera
investigación de conformidad con la legislación aplicable en el 2010?

Para explicar la problemática surgida de los cuestionamientos se señala lo siguiente:

En el 2010, el artículo 1o. de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los

Servidores Públicos señalaba como objeto de la misma, reglamentar el Título Cuarto de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de: I.- Los sujetos de
responsabilidad administrativa en el servicio público; II.- Las obligaciones en el servicio
público; III.- Las responsabilidades y sanciones administrativas en el servicio público; IV.-
Las autoridades competentes y el procedimiento para aplicar dichas sanciones, y V.- El
registro patrimonial de los servidores públicos.

Así mismo, el artículo 2o. de la citada Ley señalaba que “Son sujetos de esta Ley, los
servidores públicos federales mencionados en el párrafo primero del artículo 108
Constitucional, y todas aquellas personas que manejen o apliquen recursos públicos
federales.”

En ese sentido el primer párrafo del artículo 108 vigente en el 2010 señalaba: “Para los
efectos de las responsabilidades a que alude este Título se reputarán como servidores
públicos a los representantes de elección popular, a los miembros de elección popular,
a los miembros del Poder Judicial Federal y del Poder Judicial del Distrito Federal, los
funcionarios y empleados y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo,
cargo o comisión de cualquier naturaleza en el Congreso de la Unión, en la Asamblea
Legislativa del Distrito Federal o en la Administración Pública Federal o en el Distrito
Federal, así como a los servidores públicos de los organismos a los que esta Constitución
otorgue autonomía, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que
incurran en el desempeño de sus respectivas funciones.”

Es evidente que los procedimientos establecidos en el 2010 para los servidores públicos y
para los particulares, distaban de ser equitativos ya que, por un lado fueron sancionados
los servidores públicos involucrados y por otro lado exonerados los funcionarios de
Novartis y Estendal, los que da lugar a responder el primer cuestionamiento, de manera
que las sanciones sobre los actos cometidos versan sobre los mismos hechos
sancionados de manera distinta, lo cual daba lugar a una participación sin riesgo en
presuntos actos de corrupción por parte de empresas proveedoras, cuando fuera de

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imposible comprobación, en caso contrario se sancionaba con la inhabilitación a
participar en licitaciones, sin embargo como es el caso podrían ser exonerados los
funcionarios con participación directa, aun cuando se iniciaba un procedimiento en
materia penal cuando se actualizara alguna de las conductas calificadas como delito
dentro del Código Penal vigente en el 2010.

De lo anterior se puede señalar como problemática, la inexistencia de disposiciones

aplicables a particulares por estar vinculados con un servidor público por hechos de
corrupción, tan es así, que en la relatoría de los hechos del caso práctico se señala que
fueron exonerados el Director de Asuntos Corporativos de Novartis y el Presidente
ejecutivo de Laboratorios Estendal, respecto de la filtración de información reservada
sobre las licitaciones de medicamentos antes de su publicación.

En lo que respecta a la segunda parte del fueron confiscados el equipo, los celulares en
los que no se alcanzó a determinar la responsabilidad de los servidores, sin embargo, se
detectó la filtración de información sobre otras licitaciones en materia de vivieres.

Por otra parte, sobre el segundo cuestionamiento se desprende que de conformidad con
el artículo 6o. de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores
Públicos, cuando los actos u omisiones de los servidores públicos, materia de las quejas
o denuncias, queden comprendidos en más de uno de los casos sujetos a sanción y
previstos en el artículo 109 Constitucional, los procedimientos respectivos se
desarrollarán en forma autónoma según su naturaleza y por la vía procesal que
corresponda, debiendo las autoridades a que alude el artículo 3 turnar las quejas o
denuncias a quien deba conocer de ellas. No podrán imponerse dos veces por una sola
conducta sanciones de la misma naturaleza.

4. VALORACIÓN ÉTICA

En este rubro revisaremos la valoración ética del caso desde el pensamiento filosófico de
Dworkin aplicado a la problemática de interpretación del Poder Judicial.

El primer trabajo relevante de Dworkin (traducido en castellano como "¿Es el Derecho un

sistema de normas?”) fue publicado en 1969, en el que formulaba una crítica del
positivismo analítico, representado por H.L.A. Hart.

Para Dworkin, el modelo positivista sólo tiene en cuenta las normas legales, y deja sin
explicar correctamente otros componentes del Derecho de gran importancia, como los
principios generales del Derecho. Dworkin rechaza la tesis de la separación entre Moral y
Derecho.

Define que las “personas son sujetos autónomos, con igual derecho a ser respetados en
sus convicciones, y con igual derecho a valerse de los recursos necesarios para poder
llevar a cabo una vida digna en igualdad de condiciones respecto a todos los demás.”

Principios y Normas en la Teoría de Dworkin

En la obra de “Los Derechos en Serio” de Dworkin, trata el tema de los principios a partir
de observar que los abogados argumentan no sólo a partir de normas, sino también a
partir de otro tipo de estándares que no son normas, estos otros tipos de estándares,

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Dworkin señala que los principios son distintos de las normas, porque existen diferencias
lógicas entre estas y aquellos. ¿Cuáles son esas diferencias lógicas?, es lo que Dworkin
trataba de establecer.

La Teoría de Dworkin, en su capítulo de Modelo de las Normas, señala que el modelo

positivista es estrictamente normativo, porque sólo puede identificar normas y deja fuera
del análisis las directrices y los principios entre ellos la moralidad.

Dworkin pretende demostrar que, junto a las normas, existen principios y directrices
políticas, que no se pueden identificar por su origen, sino por su contenido y fuerza
argumentativa. Las directrices hacen referencia a objetivos sociales que se deben
alcanzar y que se consideran socialmente beneficiosos.

Los principios se refieren a la justicia y la equidad, los cuales, dan razones para decidir en
un sentido determinado. El contenido material del principio es el que determina en qué
momento se debe aplicar en una situación determinada, sin embargo, la literalidad de la
norma puede ser desentendida por el juez cuando viola un principio.

Dworkin realiza dos observaciones en su concepción de los principios:

• Los principios confieren derechos e imponen obligaciones.

• Los principios, en caso de que las normas no sean suficientes para hallar la solución de
un caso concreto, siempre proveerán esa solución. Gracias a ellos el derecho siempre
tiene una solución para todos los casos por más difíciles que sean. (Teoría de los Casos
Difíciles)

Señala que es un principio de Derecho, si figura en la Teoría del Derecho más lógica y
mejor fundada que se pueda presentar como justificación de las normas institucionales
y sustantivas explícitas de la jurisdicción en cuestión.

La tesis central de Dworkin, con respecto a los principios, es que estos son distintos a las
normas. Entre principios y normas existe una diferencia lógica, hay reglas aceptadas por
los jurisconsultos, que constituyen verdaderos axiomas para todo aquel que interviene
en la vida jurídica y que forman sin duda un derecho superior a lo legislado.

Lo anterior puede entenderse de dos formas: la primera consistiría en suponer que, así
como las normas son siempre aplicables al modo de ‘todo o nada', los principios pueden
orientar una interpretación normativa dudosa, pero nunca pueden por sí solos ofrecer la
solución al caso. Otra interpretación sería, que antes de su aplicación podemos discernir
con precisión en qué casos deberá observarse una norma, viéndolo desde nuestro
estudio como actos administrativos, no así con respecto a un principio.

Dworkin utiliza principios que los tribunales desarrollan mediante un largo proceso de
razonamiento y de creación de precedentes. El razonamiento jurídico depende del
razonamiento moral; no se puede separar el razonamiento jurídico del razonamiento
moral, en ese sentido la actuación de servidores públicos deberá estar siempre ligada a
los principios morales, de otra forma, incurren en actos de corrupción como los que
fueron analizados anteriormente.

Teoría de los Casos Difíciles

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El análisis de los casos difíciles y la incerteza del derecho se debe a que existen varias
normas que determinan sentencias distintas porque las normas son contradictorias,
porque no existe norma exactamente aplicable, como es el caso de normas distintas a
sujetos involucrados en un mismo hecho de corrupción.

Los jueces en los casos difíciles deben acudir a los principios, más cuando se trate de una
resolución referente al daño causado por actos administrativos. Pero el problema surge
por la falta de jerarquía preestablecida de principios y es posible que éstos puedan
fundamentar decisiones distintas.

Dworkin sostiene que los principios son dinámicos y cambian con gran rapidez, por esa
razón la aplicación de los principios no es automática, sino que exige el razonamiento
judicial y la integración del razonamiento en una teoría, los jueces, ante un caso difícil
deben balancear los principios y decidirse por el que tiene más peso.

Esta tesis está fundamentada en dos argumentos:

a) Cualquier norma se fundamenta en un principio;

b) Los jueces no pueden crear normas retroactivas, los jueces tienen la obligación de
aplicar los principios porque forman parte esencial del derecho.

Por la inminente existencia de un “Caso Difícil”, como lo nombra Dworkin, podríamos

tratar a los principios jurídicos tal como tratamos a las normas jurídicas y, decir que
algunos principios son obligatorios como derecho y que han de ser tomados en cuenta
por los jueces y juristas que toman decisiones de obligatoriedad jurídica, sin importar a
que sujetos deberán ser aplicados.

Dworkin establece que, la facultad de discrecionalidad de un juez, tiene relevancia en

algunas situaciones especiales, es decir, que el concepto de discreción sólo es adecuado
en un único tipo de contexto; cuando alguien está en general encargado de tomar
decisiones sujetas a las normas establecidas y a la obligatoriedad de un acto y es bajo
este principio, que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de acuerdo a lo que su
facultad de discreción les permite emitir, que no podemos separar la moral del derecho
cuando no existan normas que permiten certeza en el cumplimiento de derechos y
obligaciones, por último, citaremos a Dworkin en uno de sus presupuestos planteados al
decir que, “Si no hay lagunas jurídicas, no aplicaría el concepto de discrecionalidad de un
juez en la toma de decisiones.”

5. PROPUESTA DE SOLUCIÓN

Se formulará una propuesta de solución con base a las leyes, criterios jurisprudenciales y
principios jurídicos a fin de fundamentar la solución que en se propone en el presente
trabajo, conforme a lo siguiente:

Como ya se señaló, el artículo 134, párrafo tercero de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, establece los principios básicos en materia de licitaciones.

Por su parte, el artículo 5 de la Ley del Seguro Social (“LSS”), establece que:

“La organización y administración del Seguro Social, en los términos consignados en esta
Ley, están a cargo del organismo público descentralizado con personalidad jurídica y
patrimonio propios, de integración operativa tripartita, en razón de que a la misma

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concurren los sectores público, social y privado, denominado Instituto Mexicano del
Seguro Social, el cual tiene también el carácter de organismo fiscal autónomo”.

De la disposición transcrita anteriormente, se desprende que el régimen jurídico

aplicable a la licitación es la LAASSP, pues dicho ordenamiento resulta a los organismos
descentralizados, y que en relación con el artículo de la LSS antes citado, el IMSS es un
organismo descentralizado.

Definido lo anterior, es importante determinar el régimen jurídico aplicable a las

licitaciones que lleva a cabo el multicitado organismo descentralizado.

En primer lugar, el artículo 26, fracción I de la LASSP establece lo siguiente:

“Artículo 26. Las dependencias y entidades seleccionarán de entre los procedimientos

que a continuación se señalan, aquél que de acuerdo con la naturaleza de la contratación
asegure al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad,
financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes:

I. Licitación pública;

Las adquisiciones, arrendamientos y servicios se adjudicarán, por regla general, a través

de licitaciones públicas, mediante convocatoria pública, para que libremente se
presenten proposiciones, solventes en sobre cerrado, que será abierto públicamente, a
fin de asegurar al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad,
financiamiento, oportunidad, crecimiento económico, generación de empleo, eficiencia
energética, uso responsable del agua, optimización y uso sustentable de los recursos, así
como la protección al medio ambiente y demás circunstancias pertinentes, de acuerdo
con lo que establece la presente Ley.

En los procedimientos de contratación deberán establecerse los mismos requisitos y

condiciones para todos los participantes, debiendo las dependencias y entidades
proporcionar a todos los interesados igual acceso a la información relacionada con dichos
procedimientos, a fin de evitar favorecer a algún participante.

La licitación pública inicia con la publicación de la convocatoria y, en el caso de invitación

a cuando menos tres personas, con la entrega de la primera invitación; ambos
procedimientos concluyen con la emisión del fallo o, en su caso, con la cancelación del
procedimiento respectivo. (énfasis añadido).

De lo anterior se desprende que las licitaciones públicas que lleven a cabo las
dependencias y entidades tiene como finalidad que las contrataciones que éstos realicen,
sean las que establezcan las mejores condiciones para el Estado, disponibles en cuanto a
precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes.

Asimismo, se establece que los procedimientos de contratación, entre los cuales se

encuentran las licitaciones, deberán contar con los mismos requisitos y condiciones para
todos los participantes, debiendo las dependencias y entidades proporcionar a todos los
interesados igual acceso a la información a fin de evitar favorecer a algún participante o
participantes, situación que no ocurre en el presente caso, pues como se señala en los
hechos, los Proveedores contaban con información que les permitía conocer la
convocatoria y las bases de licitación previamente a la publicación de las mismas,
situación que resulta totalmente contraria e ilegal a los fines establecidos en la LAASSP.

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Lo anterior es acorde con lo establecido en el artículo 40 del Reglamento de la Ley de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (“Reglamento”), el cual
expresamente establece que las dependencias y entidades no podrán establecer en la
convocatoria a la licitación pública requisitos que limiten la participación de los
interesados, situación que a toda luz se presenta en este procedimiento, pues como se
acredita con los hechos materia de controversia, los Proveedores y el servidor público
imputado establecían requisitos o condiciones que limitaban la participación de los
demás interesados, situación que en términos del Reglamento será causa de
responsabilidad administrativa el establecimiento en la convocatoria a la licitación
pública requisitos que se encuentren destinados a favorecer a un determinado licitante
o grupo de licitantes.

El artículo 59 de la LAASSP establece lo siguiente:

“Los licitantes o proveedores que infrinjan las disposiciones de esta Ley, serán
sancionados por la Secretaría de la Función Pública con multa equivalente a la cantidad
de cincuenta hasta mil veces el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal
elevado al mes, en la fecha de la infracción.

Ahora bien, la SFP tiene la facultad de imponer la referida sanción conforme a lo

siguiente:

“Artículo 62. La Secretaría de la Función Pública aplicará las sanciones que procedan a
quienes infrinjan las disposiciones de este ordenamiento, conforme a lo dispuesto por la
Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

Adicionalmente, el artículo 63 de la referida ley establece que:

“Las responsabilidades y las sanciones a que se refiere la presente Ley serán

independientes de las de orden civil, penal o de cualquier otra índole que puedan derivar
de la comisión de los mismos hechos.”

De las disposiciones anteriormente citadas se desprende, en primer lugar, que la

autoridad facultada para sancionar la violación o ilegalidades establecidas en la LAASSP
corresponde a la SFP, y, en segundo lugar, las sanciones se harán conforme a lo
establecido en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores
Públicos

En efecto, la Ley de Responsabilidades Administrativas vigente en ese momento (2010),

establecía como autoridad facultada para aplicarla, en términos del artículo 3, fracción III
a la SFP.

Por otra parte, el artículo 7 de la referida ley establece que:

“Será responsabilidad de los sujetos de la Ley ajustarse, en el desempeño de sus empleos,

cargos o comisiones, a las obligaciones previstas en ésta, a fin de salvaguardar los
principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que rigen en el
servicio público”. (énfasis añadido).

Asimismo, el artículo 8 de la multicitada Ley de Responsabilidades, entre otras las

obligaciones siguientes:

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Vanessa Portal Flores
“Todo servidor público tendrá las siguientes obligaciones:

I. Cumplir el servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u

omisión que cause la suspensión o deficiencia de dicho servicio o implique abuso o
ejercicio indebido de un empleo, cargo o comisión;

VI. Observar buena conducta en su empleo, cargo o comisión, tratando con respeto,
diligencia, imparcialidad y rectitud a las personas con las que tenga relación con motivo
de éste;

XI. Excusarse de intervenir, por motivo de su encargo, en cualquier forma en la atención,

tramitación o resolución de asuntos en los que tenga interés personal, familiar o de
negocios, incluyendo aquéllos de los que pueda resultar algún beneficio para él, su
cónyuge o parientes consanguíneos o por afinidad hasta el cuarto grado, o parientes
civiles, o para terceros con los que tenga relaciones profesionales, laborales o de negocios,
o para socios o sociedades de las que el servidor público o las personas antes referidas
formen o hayan formado parte;

Ahora bien, el artículo 13 de la Ley de Responsabilidades Administrativas dispone que las

sanciones administrativas consisten en:

I.- Amonestación privada o pública;

II.- Suspensión del empleo, cargo o comisión por un período no menor de tres días ni
mayor a un año;

III.- Destitución del puesto;

IV.- Sanción económica, e

V.- Inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio

público.

…”

Adicionalmente, el artículo 15 de la misma ley establece que:

“Procede la imposición de sanciones económicas cuando por el incumplimiento de las

obligaciones establecidas en el artículo 8 de la Ley, se produzcan beneficios o lucro, o se
causen daños o perjuicios, las cuales podrán ser de hasta tres tantos de los beneficios o
lucro obtenidos o de los daños o perjuicios causados.

En ningún caso la sanción económica que se imponga podrá ser menor o igual al monto
de los beneficios o lucro obtenidos o de los daños o perjuicios causados.

El monto de la sanción económica impuesta se actualizará, para efectos de su pago, en

la forma y términos que establece el Código Fiscal de la Federación, en tratándose de
contribuciones y aprovechamientos.

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Vanessa Portal Flores
Para los efectos de la Ley se entenderá por salario mínimo mensual, el equivalente a
treinta veces el salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal”. (énfasis
añadido).

Por su parte, el Código Penal Federal (“Código Penal”) establece en su Título Décimo
“Delitos por hechos de corrupción” lo siguiente:

“Artículo 212.- Para los efectos de este Título y el subsecuente, es servidor público toda
persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la
Administración Pública Federal centralizada o en la del Distrito Federal, organismos
descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, organizaciones y
sociedades asimiladas a éstas, fideicomisos públicos…

De manera adicional a dichas sanciones, se impondrá a los responsables de su comisión,

la pena de destitución y la inhabilitación para desempeñar empleo, cargo o comisión
públicos, así como para participar en adquisiciones, arrendamientos, servicios u obras
públicas, concesiones de prestación de servicio público o de explotación,
aprovechamiento y uso de bienes de dominio de la Federación por un plazo de uno a
veinte años, atendiendo a los siguientes criterios:

I.- Será por un plazo de uno hasta diez años cuando no exista daño o perjuicio o cuando
el monto de la afectación o beneficio obtenido por la comisión del delito no exceda de
doscientas veces el valor diario de la Unidad de Medida y Actualización, y

II.- Será por un plazo de diez a veinte años si dicho monto excede el límite señalado en la
fracción anterior. Para efectos de lo anterior, el juez deberá considerar, en caso de que el
responsable tenga el carácter de servidor público, además de lo previsto en el artículo 213
de este Código, los elementos del empleo, cargo o comisión que desempeñaba cuando
incurrió en el delito.

Adicionalmente, el artículo 214, fracción III del Código Penal establece que:

“Comete el delito de ejercicio ilícito de servicio público, el servidor público que:

Teniendo conocimiento por razón de su empleo, cargo o comisión de que pueden

resultar gravemente afectados el patrimonio o los intereses de alguna dependencia o
entidad de la administración pública federal centralizada, organismos descentralizados,
empresa de participación estatal mayoritaria, asociaciones y sociedades asimiladas a
éstas y fideicomisos públicos, de empresas productivas del Estado, de órganos
constitucionales autónomos, del Congreso de la Unión o del Poder Judicial, por cualquier
acto u omisión y no informe por escrito a su superior jerárquico o lo evite si está dentro
de sus facultades.

De lo anterior, se desprende que:

Las sanciones administrativas establecidas en la Ley de Responsabilidades

Administrativas, son independientes de las sanciones que resulten procedentes en
materia civil, penal o de cualquier otra índole.

En ese sentido, el Código Penal establece como sanción, tratándose de posibles hechos
de corrupción, la pena de destitución y la inhabilitación para desempeñar empleo, cargo

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o comisión público, la cual va desde un plazo de 1 (un) año hasta 10 (diez) años, o de 10
(diez) hasta 20 (veinte) años, según corresponda.

De los hechos referidos se desprende una clara violación al artículo 7, 8, fracciones I, VI y

XI de la Ley de Responsabilidades Administrativas, pues el o los servidores(es) público(s)
en cuestión desempeñaron conductas contrarias a las que se debe conducir todo
servidor público en el desempeño de su cargo, empleo o comisión.

En términos de la ley referida en el párrafo anterior, la SFP en ejercicio de sus facultades,

en términos del artículo 15, tendría que, de acreditarse la comisión de las infracciones a la
legislación aplicable, imponer una sanción económica por la violar diversas obligaciones
establecidas en el artículo 8, misma que no podrá ser menor o igual al monto de los
beneficios o lucro obtenido o de los daños o perjuicios causados.

En términos de la Ley de Responsabilidades Administrativas vigente en ese momento, a

diferencia de la actual Ley General de Responsabilidades, no se establecía sanciones para
los particulares.

Ahora bien, visto lo anterior y a manera de conclusión tenemos que, con base en los
hechos narrados, se acredita la violación a diversas disposiciones jurídicas, entre las que
se encuentran el artículo 7 y 8 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas,
tratándose de materia administrativa, y, por otra parte, se actualizan sanciones de
carácter penal, en concreto los artículos 212 y 214, fracción II del Código Penal.

Ante la pregunta de si ¿México cuenta con un marco normativo idóneo para sancionar a
los actos de corrupción podemos decir que actualmente México se encuentra en esa
búsqueda constante de mejorar el servicio público tan es así que hoy en día contamos
con el Sistema Nacional Anticorrupción, se puede concluir que ha sido largo el camino
por establecer un sistema, derivado de un mal ejercicio de la función administrativa, y
conforme avanza y evoluciona la actividad administrativa, se vuelven complejos los
problemas que deben ser atendidos por la autoridad, sobre todo la administrativa y
aumenta la conciencia social respecto de los derechos que pueden hacerse valer, en
especial, los de carácter constitucional, exigiendo, con mayor fuerza, su respeto y eficacia.

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