FINANCES PUBLIQUES

INTRODUCTION

Les finances publiques est tout ce qui touchent le budget, la façon dont est adopté le budget ou de quel
manière il est exécuté. C’est une spécialisation du droit constitutionnel.

La notion elle-même comprend 2 éléments :

- Dépense
- Recette
- Patrimoine (bien possédé)

- Publique : ce sont des finances qui touchent aux personnes publique (Etat, établissement et CT)

Les finances publiques joues a l’origine un rôle mineur car a l’époque on était dans un « Etat gendarme » =
fonction régalienne (la sécurité, justice, diplomatie et monnaie). Tout Etat a au minimum ces fonctions là.

L’Etat français va évolue vers un Etat social (interventionniste), apparu avec la 1er GM, il a donc développé
donc d’autres fonctions. A la suite de cette guère, la France a été détruite. Le pays a eu besoin d’être reconstruit
rapidement. l’Etat et les CT ont commencé a développé leur compétence dans des domaines qui n’étaient pas les leurs
: le commerce et l’industrie (les dépenses sont donc remontées avec l’augmentation des impôts).

Les FP ont pris de l’importance au cours du 20e siècle avec l’augmentation des activités économique et l’augmentation
des impôts.

Nous sommes dans un état qui intervient de plus en plus (pas seulement la France, par ex : les USA). En
France, cela a pris un poids énorme car il y avait beaucoup de demande de la part des citoyens. Les Français sont en
demande de cette intervention de l’Etat (chemin de fer, route, hôpitaux…) l’Etat et les CT deviennent de plus en plus
interventionniste.

La 2nd GM va être une opportunité pour le développement économique des USA. L’industrie américaine va se
développé (industrie de guerre et de transport). La France, elle, va sortir complètement détruite par la guerre. l’Etat va
devoir a nouveau se relever au près des entreprises privés. Dans les années 40, l’Etat va nationaliser de grandes
entreprises (Renault, Peugeot, les banques françaises…). L’état va devenir actionnaire.

De plus, la sécurité sociale va faire face à deux grandes situations dramatiques (aider des personnes malades,
chômeurs, famille en détresse…). Cet SECU va être alimenté par des prélèvements sociaux et des impôts. Le budget
de l’Etat devient colossal.

-> La France est devenu d’un Etat libéral à un Etat social. Cela va mener a une transformation par des nouvelles
règles : constitution de 1958, qui codifie l’adoption de la loi de finance.

Deux resources existent :

- Ressources permanentes (impôts, ressources propres des CT, les dons et les legs)

- Ressources occasionnelles (les emprunts à très court termes « dettes flottantes » = emprunts de trésorerie pour
faire face à une insuffisance monétaire, les emprunts à termes = faire face à un manque de recette => procédé de
facilité).

La différence entre l’impôt et l’emprunt est que l’impôt est obligatoire, l’emprunt est facultatif.

A l’origine, le budget de l’Etat était règlementé par la loi organique du 2 janvier 1959. C’est une ordonnance.
Elle pose des règles par rapport au budget de l'Etat, elle supra-législative. Elle est dans la même inspiration que la
constitution de 58. C’est l’exécutif qui est privilégié dans cette organisation. C’est le ministre des finances qui sera
chargé de cette ordonnance. L’ordonnance limite le domaine d’intervention du parlement et le
droit d’initiative des parlementaires. Elle prévoit des procédures qui permettent au gouvernement d’obtenir un vote du
budget. Elle rationalise aussi l’organisation du budgets de l’Etat.

Le problème de cette ordonnance : elle favorise le contrôle du budget à priori. Le Parlement va contrôler au moment
du vote de la loi de finance. C’est un acte théorique/préventive. C’est un budget encore virtuel. La Parlement contrôle
rien de concret. Cette ordonnance laisse à l’exécutif une grande marche de liberté.

L’ordonnance de 59 a montré de plus en plus ces limites par rapport au Parlement et à l’exécutif. Entre 59 et
aujourd’hui, il y a eu l’UE qui, elle, a exigé plus de rigueur sur l’organisation du budget de l’Etat.

Elle pose ces exigences : elle a voulu que la France ne dépasse pas leurs dettes de 60% du PIB et que leurs déficits
ne dépasse pas les 3%.

Pour s’assurer qu’on va les respecter, on va abroger cette ordonnance et mettre en place la loi organique sur
les lois de finances le « LOF » en 2001. Cette loi va poser un nouveau cadre qui va tenter de respecter les nouvelles
exigences :

- Accroit les pouvoirs du Parlement (pouvoir du contrôle)

- Impose plus de transparence sur la loi de finance

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- Adopter des perspectives pluriannuelles
- Élargie les pouvoirs de commissions parlementaires des finances

- Modifier les système de vote

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Chapitre 1 : Les principes fondamentaux des lois de finances

Ces principes sont apparu au début du 19e siècle. Leurs application permettent de suivre avec pureté et
sincérité l’utilisation des dépenses et des recettes publiques. Ces principes organisent l’ensemble de la procédure
budgétaire. La liste des principes n’est pas figer, un autre est apparu au 20e siècle : le principe de sincérité. Cette liste
peut évoluer.

SECTION 1 : LE PRINCIPE DE L’ANNUALITE

Ce principe signifie que le budget de l'Etat doit être vote et appliqué sur une année. En France l’année
budgétaire coïncide avec l’année civil. Ce principe pose de règle du budget appliqué sur un an et pour un an :

- Exécution budgétaire
- Durée d’autorisation budgétaire

Les conséquences :

- Interdire d’inscrire dans la loi de finances des dépense qui porte sur plusieurs années

- Interdire d’inscrire des recettes permanentes

- Le gouvernement ne peut utiliser que les crédits qui lui a été accordé sur l’année (« dépenser ce qu’on nous donne »)

Généralement les pays occidentaux font coïncident l’année budgétaire avec l’année civil. Mais il existe des
exceptions comme au Japon ou au Canada.

Paragraphe 1: La signification du principe

Ce principe a des raisons politiques. Il est fondé sur le consentement du parlements aux recettes et aux
dépenses et seule une autorisation donnée a un intervalle rapproché permet d’éviter que le pouvoir exécutif ne
bénéficie d’une liberté trop grande.

Il existe des raisons techniques : il faut présenter régulièrement sécantes en obligeant les comptables a rendre un bilan
du budget à rendre tous les ans.

De plus une raison économique, la période de référence en économie est l’année, c’est le cas pour les entreprise et
donc aussi pour l’Etat.

Les différents aspects du budget :

- Le budget doit être adoptée avant l’année d’exécution poire qu’il puisse être utilisé sur toute l’année a venir

- L’autorisation des parlementaire ne doit pas dépasser l’année d’exercice (ex : en matière fiscal, les impôts perçus en
2018 ne pourront pas être perçus en 2019 = redemander une autorisation)

Paragraphe 2: La portée du principe

Ce principe a été remis en cause après la 2nd GM, il y a eu une expansion du rôle de l’Etat. Des théories
nouvelles sont apparu pour étendre la période d’autorisation.

I) Les théories

A) Théorie des budget cyclique

Deux économistes suédois ont conçu ces théories : Myrdal et Ohlin. Dans les années 30, ils sont inspiré de
Keynes. Leurs idées étaient que tout les économie connaissait des phases d’expansions et de récession. Le budget
serait alors nécessairement pluriannuelle pour suivre ces phases.

L’objectif est de profité des périodes économiques et d’adapter ce budget à cette période afin d’obtenir un équilibre sur
plusieurs années, pour constituer un fond de réserve destiné à amortir les dettes ou a couvrir les dépense en période
de récession.

Le problème c’est que selon eux la période cyclique est de 7 à 12 ans. Sauf que ce n’est pas la réalité. La
période est d’au moins 50 ans. Il est difficile de dater précisément le début d’un cycle. Cela rend aléatoire la
construction du budget (autant alors garder le système actuel : vote tout les ans).

B) Théorie de budget de législative

Théorie datant de 1953 et a été par le conseil économique et social. Selon cette théorie le budget serait
adopté par le parlement au moment de la législature c'est-à-dire tout les 5 ans et il serait appliquer tout le long de la
législature (inspiration soviétique). L’idée est d’adopter un budget sur 5 ans et si on a des choses à modifier on adopte
des « collectives budgétaires » = loi de finances rectificatives.

Cette théorie présente une incertitude car la période est longue. Le risque est que les adaptations soit s’y importante
qu’elle forme un véritable budget (jamais abouti en France mais au Pays-bas).

II) Les aménagements au principe de l’annualité

A) Le non-respect des délais d’adoption

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 Selon le principe, le budget doit être adopté avant le 1er janvier. C’est la règle d’antériorité. Cette règle a
souvent été méconnu sous la II et IIIe Republique. La procédure de vote de la loi de finance était très longue donc il se
peut qu’elle était voté après (en mars).

La pratique la plus courante était : la pratique des « douzième provisoire » : le parlement donnait au
gouvernement l’autorisation a engage des dépenses et à percevoir des recettes sur la base du 12e du budget
précédent et dans cette limite.

Pour mettre un terme a cette pratique les constituant ont prévu une procédure d’urgence à l’art 47 de la
constitution. Cette article pose une limite de 70 jours pour discuter et voter la loi de finance. Si le budget n’est pas voté
dans ce relais le gouvernement à la possibilité de l’adopter sans vote par la voie de l’ordonnance.

Ce système a été très efficace, il a discipliné les parlementaires. Ils ont alors toujours voté dans les délais (depuis 58).

B) Les modifications internes a l’exercice

1) Les modifications intra-annuelle

On peut toujours réajuster le budget a cause de changement intervenu de l’année. Sous la IIIe Republique, ont
voté en cours de l’année des collectives budgétaires. En cas d’urgence, le recours au législateur est trop long donc on
utilisait une procédure plus rapide : on demandait au gouvernement d’adopter des décrets d’avance.

Aujourd’hui, ces décrets sont prévu par la « LOF » ils permettent l’ouverture de credit en cas d’urgence dans la
limite d’1% des crédits ouverts par la 1ère loi de finance. Il peut alors dépasser le montant des crédits mais cela ne doit
pas dénaturer l’équilibre des finances.

Les collectives budgétaires ont été remplacé par les lois de finances rectificatives en 58 (nom qui change).
Ces lois permettent de modifier le contenu de la loi de finance initiale au cours de l’année et le montant des dépenses.
Ces décrets sont obligatoirement ratifié par une loi de finance rectificative. Ces lois de finances rectificative se
présentent sous la même forme de la loi de finance initiale.

Elles ont deux objectifs :

- Traduire une nouvelle orientation de la politique du gouvernement (en cas de nouvelle élection, gouvernement…)

- S’adapter à la conjoncture économique lorsque cette conjoncture est totalement différente de la loi de finance
initiale.

Une partie des lois de finances rectificatives sont présenté en fin d’année : elles régularisent les montants des crédits
ou au annulation des crédits.

La crise économie de 2008 a entrainé beaucoup de lois de finances rectificatives.

2) Les engagements pluriannuel

Les dépenses publiques touchent l’Etat -> 2 catégories:

• Les dépense de fonctionnement = dépense courante -> salaire des fonctionnaires, petits matériels, paiement des
interêts de la dette. Ces dépenses sont régulière, elles peuvent avoir un impact sur plusieurs années.

• Les dépenses d’investissement = dépense pour réaliser des infrastructure -> autoroute, équipement. Difficile a
intégrer sur une seule année peut donc prendre plusieurs années. Ces dépenses ne répondent pas au critère de
l’annualité.

Ces 2 dépenses se retrouvent dans une section de la loi des finances.

▶Les autorisations d’engagement

Toutes les dépenses d’investissement peuvent être engagé de manière pluriannuel grec a des autorisations spéciales
donnée par le législateur.

Ces autorisations spéciale = autorisation d’engagement. Le gouvernement donne une autorisation au Parlement, il
donne donc la possibilité d’engager une dépense sur une période qui dépasse le cadre annuel.

Les autorisation d’engagement donne une simple autorisation de dépense partielle-> tous les ans le gouvernement
devra obtenir les votes des crédits de paiement ( = crédit des dépenses de l’année).

Les crédits de paiement désigne le plafond de dépense qui vont permettre de couvrir ces dépenses sur une année.
Comme tous les ans on demande au parlement l’autorisation d’engager les crédits de dépenses -> le parlement peut
refuser la fin des travaux ( dans la réalité jamais comme ça car si il interrompais les travaux ça couterai + chère )

Sous l’ordonnance de 1959, il existait une procédure très proches de ces autorisations d’engagement -> les
autorisations de programme, elles étaient + restrictives car visait que les dépenses d’investissement alors que les
autorisations d’engagement visent les 2 catégories, et elle n’avait pas de limite dans le temps.

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▶Les lois de programmation des finances publiques

Réforme constitutionnelle de 2008 introduit l’art 34 -> loi de programmation des finances publiques

Cette nouvelle loi est une exigence de l’UE: l’idée était de mettre en place une gouvernance économique et financière
commune avec une vision du budget sur plusieurs années ( 3 ans au moins pour lancer une perspective et voir si elle se
réalise).

L’art 34 prévoit l’adoption de ce type de devoir et ces lois sont utilisé pour atteindre l’objectif d’équilibre des comptes
publics.

Ces lois permettaient aussi de fixer la stratégie national des finances publiques, jusqu’a la réforme de 2008 cette
stratégie était établie que par le gouvernement. La réforme a permis d’insérer le Parlement dans le processus : le
parlement peut contrôler/empêcher.

Ces lois de programmations vont donc établir le fil directeur des grandes lois budgétaires:
- La loi de finance initiale
- Loi de finance rectificative
- Loi de finance de sécurité sociale
- Loi des finances des collectivités territoriale et des administrations

Elles vont déterminer l’évolution des dépenses de l’Etat sur une période de 3 ans. La réforme donne un rôle au conseil
économique social et environnement. Elle modifie aussi l’art 70 qui prévoit que ce conseil économique social et
environnement soit consulté lors de l’adoption de chaque lois de finances publiques.

Ces lois de programmation->très innovante en 2008. En 2008, cette perspective pluriannuelle avait une limite car
entre temps il y a eu la crise, toutes les attentes/analyse sur l’évolution de l’économie est «  tombé à l’eau ».

La 1ère loi de programmation des finances publiques n’a pas prévu la crise.

C) Les aménagements dans la phase d’exécution

Pour l’Etat lorsqu’on lui accorde des crédits même s’il n’ont pas été utilisé il ne sont pas toujours annulé. Parfois ces
crédits pas utilisés soit rajouté au crédit des exercices suivant : les reports de crédit. Cette technique permet de
reporter les crédits l’année suivante.

2 types de reports de crédit:

- Les reports de crédit dans le cadre d’une autorisation d‘engagement -> peuvent être reporter a la fin de l’année
soit sur le même programme soit sur un programme qui poursuit les mêmes objectifs. Ce qu’on ne peut pas reporter:
les dépenses de personnelles car c’est la partie la + couteuse.

- Les crédits de paiement -> quand il en reste à la fin de l’année-> peuvent être reporter sur le même programme ou
sur un programme qui poursuit les mêmes objectifs.

La LOF a réduit l’usage des reports suite a bcp d’abus-> elle pose des conditions:
- Interdiction de principe concernant les autorisations d’engagement -> aucun droit a maintenir les crédits d’une
année sur l’autre => principe général

- Limite le montant des reports à 3% des crédits du programme concerné

- Limiter dans le temps -> arrêter au + tard le 31 mars de l’année suivante

SECTION 2 : LE PRINCIPE DE L’UNITÉ

Ce principe comprend 2 règles:

- La règle de l’unité -> le budget de l’Etat doit être retracé dans un document unique= la loi de finance

- La règle de l’exhaustivité -> la loi de finance doit prévoir et autoriser l’ensemble des recettes et des dépenses de
l’Etat

Le principe de l’unité budgétaire est un aspect du principe d’unité de l’Etat, c’est la manifestation du principe de
l’unité de l’Etat en matière budgétaire. Toutes l’économie publique doit être unité. Au regard de l’UE, cette unité s’étend
aux collectivités territoriales, sécurité sociale et des autres administrations.

L’UE pose un principe d’unité budgétaire territoriale.

D’un point de vu technique ce principe permet de savoir si le budget de l’Etat est en équilibre, le principe donne une
vision complète et globale des prévisions de dépenses et de recettes de l’année à venir-> cela facilite le contrôle du
Parlement ( c’est lui qui a cette vision complète et globale).

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Ce principe : ancien avait été consacré par l’ordonnance de 1959 et a été repris par la LOF de 2001. Ce principe a subit
de nombreuses atteintes ( violations illégales ) car cela permettait au gouvernement de camoufler des dépenses.

Sous titre 1: Les aménagements au principe

Ce principe signifie qu’il a un 1 seul document : la loi de finance. Cependant il y 3 comptes différents dans la loi des
finances

- Le budget général de l’Etat

- Budget annexe
- Comptes spéciaux

I. Les budgets annexes

C’est un simple aménagement car les budgets annexes sont dans la loi des finances, c’est tjr soumis au Parlement. Il y
a une présentation distinct de celle du budget général. Ils sont apparu en 1923 et leur existence s’explique à la
diversification par des activités de l’Etat et de l’interventionnisme de l’Etat dans le domaine commercial et industriel.

L’arrêt Bac D’eloka 1921.

Les budgets annexes constituent la mis en oeuvre de la notion de SMIG en matière budgétaire.

La fonction des budgets annexes: permet de mieux identifier et gérer des services publics non doté de la personnalité
morale. L’idée est donc de distinguer leur compte pour voir si ils sont rentables ( équilibré) même si il n’ont pas la
personnalité morale. Cela permet donc au Parlement de pouvoir contrôler le bilan de ces services publics.

D’autre système qui ne rentrent pas dans les budgets annexes: Les EPIC ( établissement public indépendant et
commerciaux -> ont la personnalité morale, le problème c’est qu’ils sont autonomes.

A) La définition des budgets annexes

La condition a été posé par l’ordonnance de 1959 en posant 2 conditions à leur existence:

- Absence de personnalité morale

- Une activité économique -> donne lieu a paiement et ce paiement produit des ressources qui sont affectés
directement au budget annexe ( autofinance )

Exemple budget annexe: journaux

Ces opérations de paiement sont sépares du budget général car les budgets annexes ont des ressources propres et
donc bénéficie d’une autonomie financière.

La LOF de 2001 a repris les 2 conditions et reprend l’obligation qu’un budget annexe ne peut être créé par la loi des
finances ( art 18). Si on reprend les conditions :

- Ces services publics ne peuvent pas etre doté de la personnalité moral sinon -> établissement public

- Doivent bénéficier d’une rémunération pour leur activité -> peuvent assurer leur propre financement

Sous l’ordonnance de 1959 4 budgets annexes aujourd’hui que 2:

- Les publications officielles se financent par les abonnements

- Les contrôles et exploitation aérien

B) La presentation des budgets annexes

Les BA sont soumis a des règles de présentation particulière en raison de leur activité éco.

2 sections:

• Section des opérations courante

• Section des opération en capital

Les BA fonctionnent avec des crédits limitatifs ( plafonné ), ne peuvent donc pas être dépasser au de la du montant
accordé par le Parlement.

- Ils ont la possibilité de réutilisé leur économie pour financer toutes les opérations autres que ceux lié au personnel.

- Les BA sont présentés en autorisation d’engagement donc en crédit de paiement et sont repartis en programme.

- Chaque BA fait l’objet d’un vote

- doivent tjr présenter leur compte en équilibre

II. Les comptes spéciaux

A) L’évolution

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Les comptes spéciaux= comptes spéciaux du trésors. Apparu fin 19ème S car ces comptes reflétaient des opérations
qui ne sont pas définitives c-a-d pas de véritable recette / dépense et donc pas d’incidence réelle sur le budget, il
s’agissait de mouvement de fond provisoire.

Ex: Les cautions

Les comptes spéciaux échappaient au contrôle du parlement, il n’était pas inclus dans la loi des finances. Pour cette
raison , au cours des années ils se sont multipliés, sont devenu un procédé de débudgétisation. Le gouvernement
agissait car cela pouvait retirer du budget gouvernemental des opération qui auraient affecter l’équilibre budgétaire.

En 1947: 400 comptes spéciaux ce qui équivalait au budget de l’année

Un budget officiel-> budget général

Budget fantôme formé par les comptes spéciaux qui échappaient au contrôle

En raison de ces abus l’ordonnance de 1959 a intégré les comptés spéciaux dans la loi de finance tout en les
distinguant du budget général.

Ce qui était une violation du principe de l’unité est devenu un simple aménagement.

La principale caractéristique des comptes spéciaux:

- l’affectation de certaine recette à certaines dépenses

- Le caractère temporaire des opérations

Le parlement exerce sur les comptes spéciaux le même contrôle que sur le budget général mais le solde de chaque
compte spécial est reporté d’une année sur l’autre.

La LOF de 2001 a + rationalisé le système -> à réduit les comptes spéciaux de 6 à 4 mais a gardé la meme architecture
des comptes spéciaux

Les comptes spéciaux: 4

• Les comptes d’affection spécial : CAS -> concerne les opérations à caractère définitif ( opération financière lourde:
versement des pensions, des secteurs particuliers: les services nationaux de transports)

La LOF de 2001 impose cdt: lien entre la recette et la dépense.

• Les comptes de commerce -> retrace les opérations de caractère commercial ou industriel effectué à titre
accessoire par des services de l’Etat.

Ex: Les comptes spéciaux des établissements pénitentiaires, compte spécial pour les armées.

• Les comptes d’opérations monétaires-> incluent le compte d’émissions des monnaies métalliques et le compte
des opérations avec le FMI ( fond monétaire international)

• Les comptes de concours financiers -> regroupent les comptes de prêts et les comptes d’avances, il retracent les
opérations de prêts réalisé par l’Etat, retracent des avances faites par l’Etat à des CT ou autres organisme publiques
ou privées.

Ces comptes spéciaux ne peuvent être crées que par la loi de finance et ne peuvent pas comprendre les dépenses du
personnel.

SECTION 3: LE PRINCIPE DE L’UNIVERSALITÉ.

Paragraphe 1: Le sens du principe

Ce principe comme l’affirme le conseil constitutionnelle dans décision du 29 décembre 1963-> vise a assurer la clarté
des comptes de l’Etat de manière a permettre un meilleur contrôle du parlement

Principe ancien datant de la restauration 19è S qui visait uniquement les recettes avant d’être étendu ensuite aux
dépenses.

Ce principe contient 2 règles:

I. La règles de non compensation

Selon cette règle l’ensemble des richesses doivent figurer dans leur totalité dans le budget.

Avant la restauration c’était: La règle du produit net -> les dépenses et recettes sont contractés, on fait donc
apparaitre que le solde.

La règle a été abandonné pour la règle du produit brut ou on présente l’intégralité de la dépense et recette.

Toutes les recettes et dépenses doivent apparaitre dans le budget de façon séparés sans compensation entre elles.

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Chacune figure dans son montant intégral. L’administration ne peut donc pas se procurer elle même des ressources qui
n’ont pas été répertoriés. Toute opération de dépense doit être imputé sur le montant des crédits disponibles et tout
produits / recettes doit être versés au budget général sans être utilisé par le service.

Le problème: Risque de perte d’argent

II. La règle de non affectation des recettes

Il est interdit d’affecter une recette à une dépense précise. Les recettes sont confondu dans une masse unique qui sert
a couvrir l’ensemble des dépenses.

Sur le plan politique, on peut créer des impôts en prétendant les affecter a une dépense déterminé ( Ex: 1982 Mitterand
qui a créé l’impôt sur la fortune ( ISF) pour financer le FMI )

En matière budgétaire la règle de non affectation se traduit par la règle de l’unité de caisse = toutes les recettes se
retrouvent dans la caisse du comptable public.

Ce principe connait quelques aménagement

Paragraphe 2: les aménagements au principe

Les dérogations a la règle de produit brut -> rare :

- Les prélèvements sur recettes => somme déduite du montant brut des recettes pour etre affecté à des dépenses
spécifiques. Ex: Prélèvement sur les recettes que l’Etat accorde au CT pour compenser les réductions locaux de
l’impôt que l’Etat impose.

Les + important aménagement sont -> Les aménagement de la règle de non affectation

I. Les budgets annexes et les comptes spéciaux

La lof autorise l’affectation direct de certaines recettes à certaines dépenses -> cas des budgets annexes et comptes
spéciaux

Les budgets annexes ont des activité eco qui produisent des recettes et ces recettes sont affectés à leur propre
dépense. Il dispose ainsi d’un budget autonome

Les comptes spéciaux -> certains ont des comptes qui dérogent la règle de non-affectation car il affecte leur recette à
leur dépense.

Certaines comptes spéciaux dérogent à la règle de non affectation et a la règle de non compensation car leurs
opérations se compensent=> les comptes de commerce. Le Parlement vote sur une autorisation de découvert
maximum.

II. Les fonds de concours

Date de 1843, maintenu par l’ordonnance de 1959 et par la LOF de 2001.

Ce sont des fonds versés par des personnes morales/physiques pour contribuer à des dépenses d’intérêt public.Ces
fonds doivent être utilisés dans le but déterminé par la volonté du donateur.

2 categories de fond de concours:

- Les fonds de concours par nature => fonds versés par des personnes physiques ou morales pour contribuer a des
dépenses d’intérêt public. Elle permet au donateur d’être assuré que les sommes qu’ils ont versés seront utilisé
conformément à leur volonté ( ex: Fonds Européens)

- Les fonds de concours par assimilation => prévu par un décret , concerne les recettes qui ne sont pas fiscales.
( Ex: remboursement que les CT versent à l’Etat pour les frais d’assiettes ( base ou s’appuie l’impôt) et de
regroupement)

III. Les rétablissements de crédits

C’est une procédure utilisé pour des simples régularisation comptables. Elle va concerner les recettes qui proviennent
de la restitution au trésor public de sommes payées indurant accord.

La procédure de rétablissement de crédits -> permet d’affecter a l’administration le produit de la vente d’un bien qui lui
appartient.

La procédure la + utilisé: les fond de concours par assimilation

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Section 4: Le principe de la spécialité du crédit

Paragraphe 1: Le principe

Le principe de spécialité porte sur la présentation et l’exécution des dépenses publiques. Il signifie que la loi de finance
doit être divisé en parties et sous-parties.

Au sommet: les missions -> divisés en programme -> divisés en actions

Ex: La mission de sécurité comporte 2 programmes -> police national et gendarmerie -> action ordre public ou
sécurité routière
Les missions peuvent relever d’un ou plusieurs services et d’un ou plusieurs ministères. Les programmes sont placés
sous la responsabilité d’un seul ministre alors que les missions peuvent être interministériels.

Chaque budget annexe et compte spécial qui est doté de crédits constitue une mission. C’est un principe de
structuration de la loi des finances.

-> pas un principe rigide

I. Le redéploiement des crédits entre les titres

A l’intérieur du programme, le ministre dispose d’une grande liberté de redéployer les crédits entre les différentes
catégories de dépenses de la loi de finance. Ces catégories = les titres. La Loi prévoit 7 titres:
- Dépense de personnel
- Dépense de fonctionnement
- D’aide

Cette possibilité de redéployer => la fongibilité des crédits. Cette fongibilité -> limité car les crédits ouverts pour
rémunérer le personnel est plafonné, il est impossible d’augmenter ses crédits en ponctionnant sur les autres titres=>
fongibilité asymétrique.

Cette fongibilité constitue une rupture importante avec le droit budgétaire classique, en effet elle concerne le principe
de responsabilisation du gestionnaire ( ministre) car autorisé à arbitrer entre les différentes dépenses de son
programme. Comme il a cette responsabilité il doit rendre compte de ses actions en mettant en évidence les résultats
obtenus.

II. La majoration des crédits d’un programme

Le gouvernement a la possibilité de majorer les crédits d’un programme a l’aide de certain instrument prévu par la loi.
Ex: la procédure de fond de concours, le rétablissement de crédit

III. Les budgets opérationnels de programme

Les programmes défini par le gouvernement sont appliqués sur le terrain sous la forme de budget opérationnel de
programme. Le responsable du programme doit confier la mise en oeuvre concrète de son programme au service
compétent en constituant les budgets opérationnels de programme.

C’est donc une application du programme dans un périmètre d’activité déterminé et dans une zone
géographique déterminée.
Ces budgets sont placé sous l’autorité d’un responsable et ces responsables s’engagent auprès du ministre concerné
sur les objectifs à atteindre.

Paragraphe 2: Les aménagements au principe

I. Les fonds spéciaux

Votés par le parlement avec un montant globale à l’intérieur d’un programme : coordination de l’action
gouvernementale.

Jusqu’en 2001 ces fond -> mis a la disposition du 1er ministre qui en disposait librement sans contrôle du
Parlement car ils étaient couvert par le secret défense. Normalement ces fonds -> utilisé pour des dépenses de
sécurité mais du fait qu’ils échappaient a tous contrôle il y a eu des abus: pu les utiliser pour financer des partis
politiques.

Depuis 2002, les comptes spéciaux -> réservé aux opérations des services secrets et une commission
parlementaire vérifie leur bon usage.

II. Les provisions

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La loi de 2001 prévoit une mission -> provision. Cette loi comporte des crédits destiné a couvrir des charges probables
que l’Etat peut être amener a subir au long de l’année. Le système de provisions est inspiré directement de la provision
des entreprises, dans leur cas elles sont autorisé que pour des dépenses particulières

En effet la mission intitulé provision est prévu pour 2 hypothèses-> 2 dotations :

- Dépenses accidentelles et imprévisible -> ex: en cas de catastrophe naturelle

- Provision relatives au rémunération publique

III. Les virements de crédits

La loi organique de 2001 revoit des virements de crédits. Les crédits sont autorisé par décret, les virements de crédits
modifient la répartition des crédits entre programme appartenant à un même ministère. Ils ne doivent pas
dépassé 2% de crédit de chaque programme et le Parlement doit être informé de leur utilisation.

IV. Les transferts de crédits

Selon la loi organique de 2001, il est possible de procéder a des transferts pour modifier la répartition des crédits
entre programme de ministère différent. Il garde cependant leur nature

Si utilisé pour bâtiment universitaire -> cette destination: maintenu

La procédure des transferts -> il faut un décret du gouvernement et l’information préalable du Parlement

Section 5: Le principe de sincérité

Principe le + récent , consacré par le Conseil Constitutionnel puis par la loi organique de 2001, ce principe était déjà
appliqué dans les finances locales. Il est lié avec le principe de l’équilibre.

Ces 2 principes -> finalité commune : il faut que l’équilibre du budget soit présenté de manière sincère. Il suffit pas
que la budget soit présenté en équilibre il faut en + que les dépenses et recettes y figurant ne soit pas ni sous estimé ni
sur estimé.

Le principe a été étendu à l’Etat

Paragraphe 1: La définition du principe

I. La découverte du principe par le conseil constitutionnel

Le Conseil constitutionnel a rattaché le principe de sincérité au principe budgétaire classique.

Avec le principe d’annualité cela signifie que toutes les dépenses et recettes de l’année doivent être mentionné dans
le budget.

Avec le principe de l’universalité-> toutes les dépenses et recettes doivent être prise en compte

Avec le principe de spécialité-> les dépenses et recettes sont groupées de façon précise dans des divisons.

Avec le principe de l’équilibre -> les dépenses et recettes ne doivent pas être inscrite de manière a faire apparaitre un
solde artificiel. Le principe n’a donc pas de véritable autonomie conceptuelle -> il est qu’un aspect des autre principe.

Le conseil constitutionnel a fini par lui reconnaitre une existence autonome. Dès les années 90 il a commencé a
accepter les moyens fondés sur le principe de sincérité.

Décision du 25 juillet 2001-> définition: le principe de sincérité suppose une absence d’intention de fausser les
grandes lignes de l’équilibre budgétaire par des artifices comptables, des évaluations fausses ou illisibles.

II. La consécration du principe

La loi organique de 2001 a reconnu le principe de sincérité et consacre 2 aspects du principe:

- Le principe suppose la sincérité du budget -> les lois de finances présentent de façons sincères l’ensemble des
ressources et des charges de l’Etat. La sincérité des lois de finances est apprécié en tentant compte des
informations disponibles et des prévisions qu’elles font naitre.

Par conséquent les crédits demandés devant le Parlement doivent correspondre à des dépenses prévisibles. Ils
doivent être suffisant pour permettre a l’Etat de payer ses dépenses doivent être calculé au + juste afin que les crédits
ne demeurent pas inemployé.

- La sincérité des comptes -> les comptes de l’Etat doivent être régulier et donner une image fidèle de sa situation
financière. La sincérité vise la sincérité de la loi de règlement. La loi de finance initia porte sur des prévisions alors
que la loi de règlement porte sur l’exécution.

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Le principe de sincérité est entendu dans le sens de l’exactitude des coptes apparaissent dans la loi de règlement.
Pour s’assurer du respect de la sincérité des comptes, la loi organique donne compétence a la Cour de Comptes
pour certifier la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes de l’Etat.

Paragraphe 2: La portée du principe

La sincérité budgétaire -> difficile a apprécier car toute prévision comporte une part d’aléas et démontrer l’erreur
intentionnelle -> difficile.
Ce principe -> porté limité, raison pour laquelle le conseil constitutionnel rappel que les estimations de recettes en
caractère prévisionnel n’acceptant la censure qu’en cas d’erreur manifeste.

Ce que va demander le conseil -> c’est qu’il y a une absence d’intention de fausser les grande ligne de l’équilibre
déterminée par la loi de finance

Section 6: Le principe d’équilibre

L’équilibre est apprécié au moment de l’établissement du budget ou après son exécution. Selon le sens historique de
ce principe, les ressources a caractère permanent doivent pouvoir couvrir l’ensemble des dépenses.

Le principe d’équilibre -> pas un principe formaliste , d’abord un principe de fond

Paragraphe 1: Les définitions du principes

La notion d’équilibre: l’équilibre suppose une équivalence entre le montant des recettes et des dépenses. La
comparaison entre les recettes et les dépenses doivent faire apparaitre un solde = à 0.

La notion d’excédent: situation ou le solde fait apparaitre un niveau de ressource supérieur a celui des dépenses.

La notion de déficit : situation ou les dépenses budgétaire > aux recettes.

Paragraphe 2: Approche théorique du principe

I. Les conceptions classiques

Sous la période classique des finances publiques le principe d’équilibre=> une règle d’or, il ne fallait ni déficit ni
excédent. Si il y avait déficit -> fallait emprunt et emprunt: solution qui nuit à l’épargne publique.

Pas d’excédent car signifie qu’il y a eu trop de prélèvement fiscaux au regard des besoins de l’Etat.

L’idéal d’un bon équilibre est qu’il côtoie le déficit sans y tomber.

L’Etat français est tombé en déficit

Le budget en équilibre -> quand Raymond Bar était ministre

II. La théorie de Keynes (Economiste britannique, début 20è S)

Estime que le déficit serait un instrument de politique économique, pour cela il sera admissible en période de
récession. L’état viendra assurer la demande intérieur en intervenant dans l’économie qui pour cela a laisser filer le
déficit.

Avec les dépenses que l’Etat engage dans le secteur économique il relancerait l’économie du pays et contribuerai à sa
relance.

Selon Keynes, si on voulait lutter contre le déficit il faudrait augmenter les impôts mais cela nuirait à la croissance
car les français pourraient moins consommer. Pour cela il vaut mieux garder le déficit

Théorie appliqué sous Roosevelt -> définit assumé et pas subi

Ce définit pas une fin en soi, il doit être considéré comme un moyen d‘atteindre un objectif: rétablir l’équilibre
budgétaire.

Paragraphe 3 : La recherche de la discipline budgétaire

I.Le principe de l’équilibre et le droit de l’UE

Le principe de l’équilibre ne s’applique pas à l’Etat en raison des théories de Keynes. L’Etat français -> se sentait
pas obliger d’appliquer le principe de l’équilibre. Cependant l’UE a imposer de nouvelles contraintes : les critères de
convergences ( traité de Maastricht 1992 ). Ces critères -> fixés pour réussir a créer un cadre commun à la future
monnaie européenne. Ces critères ne peuvent fonctionner que si tous les Etats de l’UE jouent le jeu. Ils ont une
importante fondamentale dans le maintien du niveau de vie.

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Ce principe -> important tel que l’UE a demandé qu’il soit inclus dans les droits internes dans le pacte de stabilité de
2012. Il demandait que ce principe soit garanti a minima dans la loi et au mieux dans la constitution.

Sarkozy n’a pas pu le faire car les français craignait qu’on les empêche d’utiliser une politique de Keynes, il a ainsi
consacré le principe de manière indirecte dans la loi organique et dans l’art 34.

II. Le principe d’équilibre et le droit positif

Le Conseil constitutionnel avait déclaré dans une décision de 99 que l’équilibre budgétaire -> principe
fondamentale, c’est un équilibre fixé par le Parlement, a donc une valeur législative.

Le principe affirmé à l’article 1 de la loi organique de 2001 et inclus dans la structure de la loi de finance.

Le 23 juillet 2008 dans cette réforme Sarkozy avait introduit le principe d’équilibre à l’article 34 qui porte désormais
une disposition sur les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des loi de programmation,
elles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques.

Le problème: il s’agit de loi de programmation et ces lois = lois cadre n’ont pas de valeur contraignante, il s’agit d’un
objectif des administrations publiques.

L’inscription du principe d’équilibre dans la constitution devait avoir pour but de censurer les lois de finances en
déséquilibre.

Le Conseil constitutionnel se montre souple, il apprécie les équilibres en fonction des intérêts économique en jeu et non
pas sur des critères mathématiques. Cela permet de ré introduire des réorientations Keynésien.

La seule obligation pour le Gouvernement est que si jamais les grandes lignes économiques et financiers défini par
la loi de finance était modifiés-> alors faudrait adopter une loi de finance rectificative.

Chapitre 2 : La préparation budgétaire , élaboration la loi des finances

Le budget d’une personne publique -> acte de prévision

Quand élabore son budget -> élabore sur des prévisions de recettes et les dépenses.

Les prévisions des recettes et dépenses sont aléatoires.

Pour limiter l’incertitude propre a la loi de finance l’Etat se fixe un cadre précis de préparation de la loi des finances.
Ces règles précises ont été élaboré progressivement et cette pratique étant efficace -> a été validé par des textes.

Section 1 : LES ACTEURS

L’initiative des lois de finances appartient exclusivement au gouvernement , art 47: projet de loi de finance. Le
conseil constitutionnel a confirmé cette prérogative dans une décision du 14 juin 1984.

La loi de finance = acte politique d’un point de vu budgétaire.

Il faut qu’il y ai des personnes qui mettent en places cette politique-> plusieurs acteurs membre du parlement qui
intervient:

I. Le ministère chargés des finances

-> position identique aux autres ministres, mais on va le qualifier de numéro 2 du Gouvernement car détient le
ministère le + important. Il exerce un certain pouvoir envers les autres ministres en raison de son rôle actif dans la
préparation de la loi de finance

Art 38 de la loi organique de 2001: «  le ministre des finances préparent les projets de loi de finance délibérés en conseil
des ministres sous l’autorité du 1er ministre »

Ces prérogatives à l’égard des autres ministre se concrétisent par un pouvoir de contreseing sur tous les textes
réglementaire ayant une incidence financière.

Il a un rôle de comptable dans le sens ou il va restreindre les demandes de crédits/ dépenses des autres ministres.

II. Le 1er ministre

Sous la IVème république le chef du gouvernement avait la double casquette de président du conseil et ministre des
finances. Sous la Vème République -> les 1ers ministres ancien ministre des finances. Sous la Vème république, le rôle
du 1er ministre -> revalorisé en matière budgétaire car l’article 21 de la Constitution pose le principe selon laquelle le
1er ministre dirige l’action du gouvernement, art 38 -> le projet de finance se prépare sous son autorité.

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Son pouvoir n’apparait pas dans la procédure de préparation mais il adresse à chaque ministre du gouvernement les
lettres de cadrages et de plafond. Il fixe la stratégie budgétaire a partir des choix proposés par le ministre des
finances et ensuite joue le rôle d’arbitre entre les ministres-> le rôle d’instance d’appel.

Depuis 2006 son pouvoir s’est accru avec l’institution de la conférence nationale des finances publiques= réunion
chaque année sous l’autorité du 1er ministre, a composition mixte ( ministre, parlementaire, représentant : syndicats,
CT). Chaque année est organisé un conseil d’orientation des finances publiques sous la présidence du 1er ministre-
> charger d’analysé l’orientation des finances publiques, donner des propositions en matière d’endettement , a une
composition similaire a l’institution de la conférence nationale.

Ces 2 entités -> organisé sous l’autorité du 1er ministre

Le but : faire entre dans l’élaboration du projet budgétaire, des représentant de la société, d’établir un dialogue
entre les différents acteurs des finances publiques -> sous l’autorité du 1er ministre.

III. Les ministres

= ministres dépensiers. Ils participent de manière indirect à l’élaboration du projet en demandant des crédits. Leurs
services financiers établies les prévisions budgétaires du ministère et transmis à la direction du budget. Les ministres
vont ensuite négocier avec cette direction pour obtenir le maximum des fonds demandés.

IV. Le PDR

-> officiellement ne joue aucun rôle mais c’est un acteur qui ne se montre pas. La loi budgétaire l’ignore elle ne li donne
aucun pouvoir. Dans la réalité il fixe les grandes orientations -> il décide qu’il faudra accorder + de crédits à tel
ministère/politique.

Joue le rôle de capitaine qui tient le cap.

Section 2: LE CALENDRIER BUDGÉTAIRE

La préparation du budget ->décomposé en plusieurs étapes et fait intervenir plusieurs organes : Gouvernement et
Administration et depuis 1996 le Gouvernement a décider d’associer le Parlement à la préparation du budget. De
nouvelles règles apparues en 1997 quand a été instauré le pacte de stabilité de croissance : traité d’Amsterdam
applicable dans toute le zone euro.

Ce pacte permet de coordonner les politiques budgétaires internes des états membres et d’éviter l’apparition d’un
déficit trop excessif. Il a été adopté pour assumer l’Allemagne.

Il est + stricte, impose un contrôle -> 2 types de contraintes :

- Surveillance multi latérale -> les états de la zone Euro présentent leur objectif budgétaire dans un programme de
stabilité mis a jours tous le ans. Si il y a un souci-> système d’alerte mis en place et envoyé au système ECOFIN ->
réuni les ministre des finances de l’UE. Le conseil adresse une recommandation à l’Etat qui a commis le dérapage
budgétaire

- Procédure des déficits excessifs -> obligation dissuasive déclencher des qu’un état dépasse le critère du déficit à
3%. Le conseil ECOFIN adresse des recommandations à l’état concerné et si l’état ne respecte pas ces
recommandations le conseil pourra prendre des sanctions. Il peut demander à la banque centrale européenne de
prononcer une amende à l’encontre de l’Etat concerné qui va de 0,2 % à 0,5 % du PIB de l’Etat. Les Etats
membres doivent présenter chaque année au conseil de l’union une programmation pluriannuelle précisant les
objectifs des finances publiques qu’ils s’engagent à atteindre.

En France cette obligation a eu comme conséquence : l’introduction d’une phase de programmation.

Paragraphe 1: La programmation pluriannuelle

I. La programmation pluriannuelle externe

Dès le mois de décembre de l’année N-2 ( 2019-> décembre 2017) chaque ministre réfléchie à l’évolution prévisible de
son budget pour une période jusqu’a l’année N+3.

Cette réflexion se retrouve dans un document : « programmation ». La direction de la prévision fournie des
hypothèses économique sur l’évolution des recettes fiscales sur plusieurs années. Les projections de dépenses sont
confrontés aux projections de recettes. Ce qui abouti à la rédaction du programme pluriannuelle d’évolution des
finances publiques-> notifié aux autorités européennes.

II. La La programmation pluriannuelle interne

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L’art 34 de la C comprend depuis 2008: nouvelle catégorie de loi -> la loi de programmation des finances publiques.
Avec cette loi le Parlement fixe par son vote la stratégie nationale des finances publiques. Avant 2008 cette stratégie
était fixé par le Gouvernement à l’intention des autorités européennes.

La loi de programmation comprend les finances de l’Etat, des CT et de la sécurité sociale selon la notion de
budget public du traité de Maastricht.

Le conseil eco social et environnemental est consulté sur le contenu de la loi de programmation de finance public.

Paragraphe 2: Le cadrage

Plusieurs étapes pour l’élaboration du projet:

Janvier-> la 1er ministre et le ministre des finances présente au Gouvernement la stratégie d’ensemble à suivre en
matière de finance publique. Occasion pour le Gouvernement de faire le point sur la situation des finances de l’Etat et
de la sécurité sociale. A la fin de cette étape le 1er ministre adresse au ministre dépensier une lettre de cadrage qui
fixe les orientations à suivre et les normes a respecter pour maitriser les dépenses publiques.

Paragraphe 3: La phase d’examen des perspectives budgétaires

3 étapes:

- Sont organisé des réunions d’économie structurelle par le ministre des finances avec chaque ministre entre février
et mars. Ils examinent les perspectives budgétaires, les projets de reformes et leurs coûts financiers.

- L’exercice complémentaire -> réalisée par le ministre du budget et fixe à examiner les mesures nécessaires pour
dégager des gains de productivité.

- Les réunions budgétaires -> organisées par la réunion du budget et les services financiers de chaque ministre,
permettent d’examiner les demandes de crédits en tenant compte des prescriptions de la lettre de cadrage.

Paragraphe 4 : La phase de restitution

Plusieurs étapes:

- L’appréciation des propositions budgétaire-> En avril , le ministre des finances remet au 1er ministre le résultat de
l’instruction qu’il a mené avec les autres ministres. Le 1er ministre organise ensuite des réunions de restitution qui
servent à examiner avec les ministres les économies structurelles qu’il est possible de mettre en oeuvre et les
propositions budgétaire présenté en tenant compte de la lettre de cadrage.

- Les lettres plafonds-> le 1er ministre adresse a chaque ministre dépensier une lettre qui fixe les plafonds des
crédits demandés, ainsi que les plafonds des effectifs, les principales formes structurelles a mettre en place. Les
lettres sont ensuite transmise aux commissions des finances.

- La répartition des crédits par programme -> En Mai, les services des différents ministres et la direction du budget
organise une série de réunion afin de repartir par programme les plafonds des crédits demandés. La repartion est
arrêté en Juin.

Paragraphe 5: Les conférences de gestion publique

-> organisées entre le ministre des finances, du budget et dépensiers. Elles ont pour objet : finaliser les objectifs
poursuivis par le projet de loi des finances

Paragraphe 6 : L’affirmation du Parlement

Depuis 1996 le Gouvernement fait participer le Parlement à l’élaboration du budget en l’informant des orientations qu’il
compte suivre. C’est donc une pratique institutionnelle mis en place par Chirac qui a été formalisé par la loi organique
de 2001.

Juin, le Gouvernement remet au Parlement un rapport sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des
finances publiques. Le rapport sert a faire le point sur la situation et les perspectives économiques. Il fait l’objet d’un
débat = débat d’orientation des finances publiques dans les 2 assemblées.

Entre Juin et Aout le Gouvernement finalise des documents destinés au Parlement afin de justifier les crédits
demandés puis le projet de loi des fiances est délibéré en Conseil des Ministres après avis du CE ( art 39 de la C)

Toutes la procédure -> étalé entre janvier et septembre jusqu’a ce que le projet : déposé au Parlement en Octobre.

Section 3: L’ÉVALUATION DU BUDGET

Paragraphe 1 : L’évaluation des dépenses

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I. La suppression des services votés

Ils représentent le minimum de dotation que le Gouvernement jugeait indispensable pour poursuivre sa politique
budgétaire dans les conditions qui avait été fixé par le Parlement l’année précédente.

Les services votés étaient voté en bloc c-a-d avec 1 seul vote soit 95% du budget était voté en 1 seule fois.

Les autres crédits = mesures nouvelles correspondaient a 5% du budget et étaient votés en plusieurs votes.

La loi organique de 2001 a modifié cette structure, elle a supprimé la notion de services votés et de mesures nouvelles
et a maintenu la notion de services votés dans 1 cas: celui de l’ouverture du crédit en urgence quand échec du vote de
la loi de finance.

Le vote se fait plus de manière globale car il y a un vote par mission donc plusieurs votes.

II. Le principe à caractère limitatif des dépenses

Principe-> rattaché aux principes spécialisés, il signifie que les crédits ouverts sur chaque programme sont limitatifs.

Cela signifie que les dépenses ne peuvent être engagées que dans la limite des crédits ouverts.

Il existe des aménagements:

▶Les crédits évaluatifs

Prévu par la loi organique, permet d’imputer les dépenses au delà des crédits ouverts -> dérogation au critère limitatif

Peut se faire dans 3 hypothèses:

- Le cas du remboursement de la dette de l’Etat

- Le remboursement d’impôt
- La mise en jeu des garanties accordées par l’Etat

Ils sont prévus dans des programmes spécifiques distinct des programmes dotés de crédits limitatifs.

Toutes cette procédure -> encadrée -> Conditions:

- Le ministre des finances doit informer les commissions des finances des raisons du dépassement.

- Ces dépassements doivent être ratifié dans la loi de finance.

▶Les décrets d’avances

-> prit par le gouvernement en cas d’urgence, il faut l’avis du CE et des commissions des finances. L’intérêt : ouvrir
des crédits supplémentaire -> dérogation au principe limitatif des dépenses.

Limite: ces crédits ne doivent pas affecter l’équilibre budgétaire défini par la loi des finances. il ne doivent pas être trop
élevé au point de remettre en cause l’équilibre fixé par le Parlement.

Le niveau raisonnable : 1%, il ne doivent pas le dépasser.

Le Parlement ratifie les modifications des crédits dans le + prochain des loi de finance de l’année.

III. L’évaluation des recettes

Les dépenses doivent être plafonné en revanche les recettes: pas plafonné.

Comment peut on savoir comment il va y avoir des recettes?

Ça dépend de la consommation.

Au 19eme siècle, on prenait pour base d’évaluation les résultats du dernier exercice connu = celui de 2 ans avant -> ce
qui suppose une stabilité économique sur 2 ans => La règle de la pénultième année.

Cette règle -> imprécise car plus de stabilité du 19ème siècle

On utilise une autre méthode, la direction générale des finances publiques et des douanes procèdent à des
simulations fiscales qui reposent sur des données économiques fournit par la direction de la prévision.

+ fiable que la technique d’avant mais reste incertaine.

Ce qui rapport le + en France : TVA ( 45% des recettes fiscales de l’Etat)

->Tout dépend de la consommation des français ainsi que de leur situation économique

Ces données peuvent être faussées par des événements ( chute de la bourse).

Si les recettes étaient très supérieur aux prévisions -> il faudrait prendre une loi de finance rectificative.

Chapitre 3: La présentation du budget

Section 1: LA LOI DE FINANCE

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A 2 parties -> prévu a l’art 34 de la loi organique

Paragraphe 1: La 1ère partie de la loi de finance

Cette partie se divise en 2 titres :

I. Le titre relatif aux ressources

L’art 1 de la loi de finance donne autorisation de percevoir les impôts -> le + important

Les autres articles portent sur des dispositions secondaires: modification de la législation fiscale.

Dans ce titre relatif aux ressources, on trouve l’affection des ressources au profit des CT et de l’UE.

II. Le titre relatif à l’équilibre des ressources et des charges

Contient 1 article fondamental: article d’équilibre. Il retrace les ressources ainsi que les dépenses et présentent le
soldes et prévoit en + l’autorisation d’emprunter donné au ministre des finances.

Si surplus de recettes fiscales -> il devra être affecté a la réduction du déficit budgétaire

Paragraphe 2 : La 2 eme partie de la loi de finance

I. Le titre portant sur les autorisations budgétaire pour l’année

Il comprend l’ouverture des crédits des missions. On va attribuer un budget pour chaque mission reparti entre les
budgets annexes, budget général et comptes spéciaux.

II. Le titre portant sur les dispositions permanentes

Il comporte les mesures fiscales ( procédure de lutte contre la fraude fiscale, crédits d’impôt ) et budgétaire. Ainsi que
les mesures ponctuelles qui ont un impact financier -> comme du logement, de l’agriculture

Paragraphe 3: Les Etats législatifs annexés

Les Etats législatifs annexés -> rangés par ordre alphabétique, ont pour fonction: préciser certaines mesures de la loi
de finance. Ex: L’Etat annexés A -> détaille les évaluations des recettes fiscales ou non fiscales.

Section 2: LES DOCUMENTS ANNEXES

I. Les documents budgétaires obligatoires

Obligatoirement annexés au budget de finance-> plusieurs:

▶Le rapports relatifs aux prélèvements obligatoires

Le Gouvernement va déposer au moment de l’ouverture de la session parlementaire un rapport qui retrace l’ensemble
des prélèvements obligatoires ( impôt, cotisations) ainsi que leurs évaluations. Ce rapport doit informer les partenaires
et les préparer pour l’examen du projet de loi de finance et de loi de financement de la sécurité sociale.

Il comprend une évaluation financière sur les 2 années suivant, sur les dispositions relatifs aux prélèvements
obligatoires et ce rapports peut donner lieu a un débat parlementaire

▶Les documents inséparables de projet de loi de finance

- Le rapport social économique et financier -> repris par la loi organique de 2001.

Sa particularité: s’inscrit dans une perspective pluri annuelle.

Objet : analyser les perspectives d’évolutions des recettes et dépenses de l’Etat sur 4 ans en tenant compte des
recommandations de l’UE.

- Les annexes explicatives -> « bleu budgétaire » , indispensables pour la discussion du budget et doivent être
déposé en même temps que le projet de la loi de finance. Il existe une annexe bleue par mission. Ces annexes
bleues portent sur les dépenses.

▶Les documents séparables du projet de loi de finance

Ces documents = annexes générales : « annexes jaunes »

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Sont distribuées aux parlementaires éventuellement après le dépôt du projet de loi de finance. Elles apportent des
précisions sur des politiques déterminées du Gouvernement.

II. Les documents budgétaire complémentaire = «  les verts budgétaires »

-> pas prévu par la loi organique, sont élaborés par chaque ministre.

Ils présentent le budget de chaque mission

Intérêt: vont donner aux services de chaque ministère le moyen de connaitre le budget mis à disposition.

Chapitre 4: Le vote du budget

Section 1 : LES DÉLAIS

La loi de finance -> la seul loi avec la loi de financement de la sécurité sociale pour laquelle la constitution prévoit des
délais strictes de discussion et d’adoption.

Ce cadre-> expression du parlementarisme rationalisé , s’agit d’encadré les actions des parlementaires

I. Les délais de présentation

▶Le délai normal de dépôt

Le projet de loi de finance soumis d’abord à l’AS-> Vème république-> art 39. Car l’AS est l’assemblée élue.

Le projet est déposé le + tard: le 1er mardi d’octobre de l’année.

Une fois déposé à l’AS -> renvoyé à la commission des fiances de l’AS

Dans la pratique le projet est souvent déposé fin septembre

Ce projet -> accompagné du rapport économique et financier et des annexes explicatives c-a-d les bleues
budgétaires.

Pourquoi en octobre ?
Il va permettre aux parlementaires de disposer de suffisamment de temps pour prendre connaissance du contenu du
projet.

Avant le débat savait les grandes lignes du projet grâce au débat d’orientation des finances publiques

Le conseil constitutionnel veille au respect du délai.

Si ce retard important -> sanctionné

▶Les procédures d’urgences

Utilisées en cas de retard dans le dépôt du projet de loi de finance. Si le projet est déposé avec retard -> toute la
procédure va être retardée notamment le vote.

L’art 47 de la Constitution prévoit que « si le projet de loi n’est pas déposé dans les délais le gouvernement
demandera d’urgence au parlement de percevoir les impôts et ouvrira par décret les crédits se rapportant au service
voté »

Dans ce cas le Gouvernement à le choix entre 2 procédures:

• Le projet de loi de finance partiel->le gouvernement peut demander à l’AS avant le 11 décembre d’émettre un vote
séparé sur l’ensemble de la 1ère partie de la loi de finance. Ce projet de loi de finance partiel -> soumis au Sénat
selon la procédure d’urgence.

Que sur la 1ère partie car contient l’autorisation de percevoir les impôts et fixe les grandes masses des recettes et
dépenses ainsi de l’équilibre.

La 1ère parties est ainsi promulgué immédiatement ce qui va permettre au Gouvernement d’ouvrir par décret les crédits
relatifs au service voté en attendant la 2nd partie de la loi de finance.

Cette procédure exceptionnelle -> utilisée en 1963 pour le projet de loi de finance car il y avait eu dissolution de l’AS
en octobre

• Le projet de loi spécial -> si la 1ère procédure: pas utilisée ou n’a pas abouti, le gouvernement dépose avant le 19
décembre un projet de loi spécial discuté selon la procédure d’urgence et qui autorise le gouvernement a continuer
de percevoir les impôts et a ouvrir par décret les crédits relatifs au service voté en attendant l’adoption de la loi de
finance.

Utilisé en 1979 -> a permis la perception des impôts.

Pour le Conseil ce projet de loi spécial entre dans la catégorie de la loi de finance , pas prévu par les textemais ne se
substitue pas a la loi de finance initiale.

Dans ces 2 procédures la loi organique de 2001 maintient la notion des services votés.
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II. Les délais d’adoption du projet

-> prévu a l’art 47 de la Constitution : prévoit un délai de 70 jours pour que le parlement se prononce sur le projet de
loi de finance.

▶Les délais de lecture

→La 1ère lecture

La 1ère lecture -> d’abord à l’AS qui a 40 jours après le dépôt du projet pour se prononcer.

Si l’AS -> pas prononcer , le texte quand même transmis au Sénat qui dispose lui 20 jours.

Prévu un délai exceptionnel en cas de retard pris par l’AS dans la lecture du projet, si l’AS ne s’est pas prononcé dans
le délai de 40 jours le gouvernement pourra proposer un délai supplémentaire mais devra tjr laisser au Sénat un
minimum de 15 jour pour se prononcer.

→La navette

Commence après l’examen en 1ère lecture par chacune des 2 chambres. La navette entre les 2 chambres doit
permettre l’adoption entre les chambres du texte en terme identique.

En raison des délais serrés le 1er ministre provoque la réunion d’une commission mixte paritaire dès la 1ère lecture
( composé de 7 députés et 7 sénateurs membre des commissions des finances)

Le rôle de la commission mixte paritaire : proposer un texte commun sur les dispositions qui n’ont pas été en terme
identique par les 2 chambres ( art 45 de la Constitution)

L’art 45 autorise le recours de la commission après une 1ère lecture que si le gouvernement déclare urgence .

Dans le cas des loi de finance -> urgence : de plein droit. Le Gouvernement n’a pas a la déclaré car est présumé.

Une fois que la Commission a élaboré la texte en terme identique -> 3 hypothèses:
- Le texte est transmis au texte qui l’adopte tel quel

- Les 2 chambres rejettent le texte obtenu par la commission -> le Gouvernement peut demander à l’AS après
nouvelle lecture par chaque chambre de statuer définitivement

- La commission mixte paritaire na pas réussi a présenter un texte commun -> Le gouvernement demande à l’AS
après nouvelle lecture par chaque chambre de se prononcer définitivement

▶Les sanctions

Si le Parlement -> pas réussi a se prononcer dans le délai de 70 jours, l’art 47 de la C prévoit que le projet de loi de
finance entrera en application par ordonnance : ordonnance de l’art 47.

Contrairement aux ordonnances de droit commun de l’art 38, celle de l’art 47 est adopté sans loi d’habilitation ni loi de
ratification. =Le Parlement est dessaisi

Ce procédé jamais utilisé dans la Vème république car a un effet dissuasif pour convaincre le Parlement a voter dans
le délai

Section 2 : L’ADOPTION DU BUDGET

I. La discussion du budget

▶L’examen en commission

L’examen du projet relève des commissions des finances, chaque commission dispose d’un rapporteur général.

Sa fonction: présenter un rapport à la chambre dont il relève, qui replace le projet de la loi de finance dans un contexte
économique, social, national et international. Avant la rédaction de ce rapport il doit animer le travail en commission
lors de l’examen du projet.

Comme il joue un rôle actif -> sera le porte parole de la commission auprès de la chambre et pourra présenter des
amendements au projet au nom soit de la commission soit en son nom.

Les commissions des finances adressent au Gouvernement des questionnaires, qui doit répondre avant le 10 octobre

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Les rapporteurs et président de chaque commission peuvent procéder à toutes investigations et auditions. Peuvent
demander l’accès de tout doucement financier -> si ils sont confronté a un refus le président de la commission
pourra saisir le juge administratif en référé ( urgence) pour faire cesser cette entrave.

▶L’examen au séances publics

→La discussion générale

Le projet de loi de finance fait l’objet d’un débat général qui commence par:

1ère étape: l’intervention du rapporteur général de la commission des finances qui expose ses analyses

2ème étape: le président de la commission des fiances présente les travaux de celle ci.

3me étape : le ministre des finances rappelle le contexte eco dans lequel s’inscrit le projet et expose les grandes lignes
de la politique budgétaire.

4ème étape: les représentant de chaque groupe politique parlementaire peuvent faire part de leur réflexion. Le ministre
des finances ou président de la commission répond aux questions posées.

Ce débat -> court : 2 ou 3 jours

→Le vote d’instinct des 2 parties de la loi de finance

Une fois le débat général, la loi de finance est votée mais chaque partie doit être voté distinctement. La 1ère partie ->
tjr voté en 1er ( art 42 de la loi organique ).

Si on rejette la 1ère partie -> rejet de l’ensemble de la loi

La 1ère partie prime car elle fixe les grandes lignes du budget notamment les plafonds de dépenses. Ces plafonds
doivent s’imposer aux parlementaire lorsqu’ils voteront dans la 2nd partie les détails des dépenses.

Le conseil accepte des nuances :

-a accepter que les parlementaires puissent lors du vote de la 2nd partie revenir sur certaines dispositions de la
1ère partie -> a 1 conditions les parlementaires ne doivent pas modifier les grandes lignes de l’équilibre qui ont été
défini par les votes de la 1ère partie.

→Le vote de la 2eme partie

Lors de l’exécution de la 2nd partie, chaque ministre vient présenter au Parlement les dépenses prévues pour son
budget-> donne lieu à un débat.

Une fois que le Parlement a écouté tous les ministres, le ministre des finances conclu la fin du débat. Le parlement
approuve ainsi l’ensemble du projet de la loi de finance.

Cette procédure -> devant l’AS puis le Sénat.

→Le nombre de vote

Avant 59 -> vote par chapitre

Ensuite ordonnance de 1959-> 1 vote par service et 1 vote par mesure nouvelle

Loi organique 2001-> vote par mission

II. Les compétences du parlement

La constitution limite les prérogatives des parlementaires en matière budgétaire dans la procédure de la loi des
finances et dans la loi de vote. L’objectif: préserver l’équilibre budgétaire que les parlementaires pourraient fragiliser en
proposant des dispositions couteuses.

A.Les irrecevabilités financières

▶Les irrecevabilité de l’article 40 de la Constitution

→Le contenu de l’art 40

Les propositions et amendement formulé par les membres du parlement ne sont pas recevable lorsque leur adoption
auraient pour conséquence soit une diminution des ressources publique soit la création d’une charge publique.

Ces limitations apportées par la constitution de 1958 existait déjà sous la 3ème République, mentionnées à l’art 86 du
règlements de la chambre des députés ( 1920 ) .

Renouveler à l’art 17 de la Constitution de 1946.

L’art 40 a une portée générale-> s’impose a tous les textes législatifs.

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→ L’interdiction de diminuer les ressources publiques

La notion de ressources publiques -> au pluriel ce qui laisse aux parlementaires une marge d’appréciation. Selon l’art
40 il est interdit de limiter les ressources. Il est possible de réduire une ressources des lors que le mandat global des
ressources ne diminue pas. Les parlementaires doivent proposer une compensation.

Juin 1976-> le conseil constitutionnel a posé -> conditions à la compensation -> 3:

- La compensation doit être réelle ->conforme au principe de sincérité

- Doit bénéficier aux personnes publiques qui subissent les pertes de ressources
- Doit être immédiate-> se réaliser en même temps que la diminution

L’interdiction de l’art 40 porte sur des ressources déjà existante, si les parlementaires proposaient de réduire des
ressources nouvelles-> l’art 40 : pas applicable.

Si le gouvernement demande de remplacer un impôt par un autre, il n’y aura pas de ressources nouvelles et donc les
parlementaires ne pourront pas proposer de réduire le montant.

→L’interdiction de créer ou d’aggraver une charge publique

La notion de charge publique vise les dépenses de toutes les personnes publiques dans le sens de Maastricht ( CT,
établissement publics … )

Différence entre l’interdiction de la charge publique et celle des ressources publiques-> l’art 40 interdit la création ou
l’aggravation d’une charge-> au singulier alors que les ressources c’était au pluriel

Pour le conseil constitutionnel-> dans ce cas aucune compensation n’est pas possible.

Dès l’instant ou la création ou aggravation d’une charge est certaine et directe, on peut le refuser sur le fondement de
l’art 40.

Depuis la 5ème république, tout amendements ayant des conséquences financières soient interdit.

▶Les assouplissement de l’art 47 de la loi organique de 2001

La notion de charge publique telle qu’elle a été conçu à l’art 40, s’applique à l’échelle de la mission qui est l’unité de
vote.

Le montant global des crédits d’une mission ne peut pas être affecter par des amendements parlementaire mais à
l’intérieur de celle ci des modifications peuvent intervenir sous forme de compensations.

Ainsi un programme donné peut connaitre une augmentation de ses crédits si un autre programme de la même mission
connait une diminution des mêmes crédits.

On retrouve ainsi la souplesse accordé aux ressources à une différence: dans le cas de la 2eme interdiction les
amendements doivent être motivés et accompagnés de moyen qui les justifie.

Le gouvernement lui même peut modifier la loi de finance par la procédure de la lettre rectificative. L’interdiction de l’art
40 ne vise que les amendements, ne s’applique pas aux lettre rectificatives qui ont pour objet d’introduire de nouveaux
articles dans la loi de finance.

La procédure de la lettre rectificative-> différente de celle des amendements, elle est soumise pour avis au CE délibéré
en Conseil des ministres et renvoyé pour examen aux 2 commissions de finances.

▶L’interdiction des cavaliers budgétaires

A l’intérieur de la loi des finances, il ne doit y avoir que des dispositions financières. Il est interdit d’y introduire des
dispositions qui n’ont rien à voir avec le budget=> Les cavaliers budgétaires. Ils permettent de bénéficier de la
procédure d’exception prévue pour la loi de finance.

Cette interdiction des cavaliers provient de la JP constitutionnelle et a été reprise par la loi organique de 2001 à l’art 47

B.Le contrôle des irrecevabilité

Devant l’AN l’art 40 peut être évoquer a tous les stades de la procédures législative. L’irrecevabilité est soulevé d’office
par les autorités compétences, par le Gouvernement ou par plusieurs parlementaires. C’est le Président de la
Commission des finances qui se prononce sur la recevabilité des amendements.

Devant le Sénat, les irrecevabilité de l’art 40 ne peuvent être soulevés qu’en séance commune soit par le gouvernement
soit par la Commission des finances. C’est la commission des finances qui se prononce sur l’irrecevabilité de
l’amendement; LEs parlementaires pratiquent une forme d’auto contrôle à l’égard des initiatives de leurs collègues
meme si le gouvernement peut intervenir à tout moment.

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C. Le contrôle du conseil Constitutionnel

Le conseil constitutionnel ne peut être saisi sur le fondement de l’art 40 que si l’irrecevabilité de l’amendement a été
soulevé lors du débat parlementaire.

L’objectif: éviter les recours abusifs devant le conseil constitutionnel

Le conseil constitutionnel a bcp + de souplesse à l’égard des cavaliers budgétaires et peut les sanctionner même si
les parlementaires n’ont pas relevé leur existence et soulever d’office leur irrecevabilité.

III.Les conditions de votes du budget

A. Les prérogatives du Gouvernement

Ces prérogatives conférées par la constitution permettent de faire prévaloir la volonté du gouvernement dans le cas ou
il aurait des difficultés lors de l’examen du projet de loi de finance. Elles visent à limiter les retards qui seraient
susceptible d’intervenir.

Il existe plusieurs prérogatives :

- Procédure de l’irritabilité de l’art 41 de la Constitution -> le gouvernement peut s’opposer à tout amendement qui
n’est pas du domaine de la loi. En cas de désaccord entre le Gouvernement et le Président de l’Assemblée
concernée, le gouvernement tranche le conflit. Cette procédure: peu utilisée. La reforme constitutionnelle du 23 juillet
2008 a tenté de la réactiver en donnant au président de l’assemblée saisi le pouvoir de poser lui aussi l’irrecevabilité.

- La procédure prévue à l’art 44-2 de la Constitution -> irrecevabilité d’un amendement non présenté en
commission. Cette procédure permet au gouvernement de s’opposer à tout amendement qui n’a pas été soumis à la
commission compétence-> peu utilisé

- Le vote bloqué art 44-3 de la Constitution -> + utilisé, est exercée à l’initiative du parlement qui demande à
l’assemblée concernée de se prononcer par un seul vote sur tout ou une partie du texte en discussion en retenant
que les amendements voulu par le Gouvernement.

Cette procédure permet d’accélérer un débat qui peut être ralenti par un nombre important d’amendement, à éviter que
des modifications non voulues par le Gouvernement soient apporté au texte. Les membres de l’assemblée doivent
accepter le texte dans sa totalité ou le rejette en bloc: impossible sur le plan politique.

- Procédure de l’art 49-3 -> autorise le 1er ministre a engager la responsabilité du Gouvernement devant l’AN sur le
vote d’un texte. Ce texte-> considéré comme adopté sauf si une motion de censure déposée dans les 24h est
votée. La motion : adoptée qu’à la majorité des membres composant l’AN.

Cette procédure -> souvent appliqué à l’égard des lois de finances.

Chapitre 5: Les ressources et les dépenses de l’Etat

Section 1: les Ressources

I. Les recettes bruts de l’Etat

A. Les recettes fiscales de l’Etat

=> l’essentielle des recettes de l’Etat

Impôt direct:

-Impôt sur le revenu des personnes physiques: par foyer (inventé en Angleterre, apparu France pendant la
période de la 1ère GM), c’est un impôt général : frappe tous les revenus. Est un impôt progressif. 1 foyer sur 2 paye cet
impôt

- Sur les sociétés -> sur les personnes morales y compris celle qui n’ont pas une forme sociale ( association).
Créé en 1848, 17% des recettes fiscales, payé par les sociétés en fonction du bénéfice qu’elle produit. Le bénéfice
d’une société il faut prendre les recettes - les charges = le bénéfice net.

Le taux : 33%

Impôt indirect ( par l’intermédiaire) :

-TVA ( taxe sur la valeur ajoutée) -> créée en 1954, représente la principale ressource de l’Etat français; 50%
des recettes fiscales. La TVA est assise sur le prix du produit qui est vendu

Plusieurs taux en fonction des produits.

-La taxe intérieur de consommation sur les produits énergétique ( TIS ) -> essence

B. Les recettes non-fiscales

Plusieurs:

- Les dividendes -> L’état français est actionnaire dans plusieurs entreprise ( EDF), ces entreprises redistribuent une
part de leur bénéfice qui est sous forme de dividende

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- Les produits du domaine de l’Etat -> l’Etat français possède un domaine public dont il tire des revenus. Il a des
droits d’occupation du domaine public ou quand il vend ses biens.

- Amendes, sanctions, pénalités-> notamment pour le non respect du Code de la Route -> environ 1 milliards d’€.

II. Les recettes nettes du budget général

▶Prélèvement au profit de l’UE

Un partie va aller au CT

L’Etat reverse à l’UE => prélèvement sur recette au profit de l’UE.

Ces prélèvements -> ressources propres pour l’UE.

Parmi ces ressources:

- Les ressources agricoles -> perçu lors des échanges avec les états tiers de l’UE.

- Les droits de douanes

- Une partie de la TVA

La France reçoit ces ressources et va les reverser à l’UE. C’est ce qui assure l‘autonomie financière de l’UE. La part de
la France dans le financement du budget de l’UE: 16%, le + gros bénéficiaire des dépenses de l’UE devant l’Allemagne.

▶Prélèvement au profit des Collectivités territoriales

2 catégories:

- Prélèvement à caractère compensatoire -> constitue la contrepartie financières des charges que l’Etat impose aux
CT. Comme sont imposé par la loi sont alors financé par l’Etat. Plusieurs prélèvements :

- Compensation d’exonération relative a la fiscalité locale

- TVA

- Les concours financiers de l’Etat -> subventions versées par l’Etat aux CT pour les aider a assumer certaines
responsabilités :

- La dotation départementale d’équipement des collèges-> l’Etat verse une aide au département pour les
aider a financer les travaux

- Dotation globale de fonctionnement -> sert a financer toutes les activités depuis la décentralisation.

Une fois que l’Etat a versé les sommes -> il a des recettes bruts qui va lu permette de financer les dépenses

Section 2: Les dépenses

I. La dette

La dette public = la suite de l’emprunt.

Le montant cumulé de la dette = l’encours

Cette progression de la dette -> due a l’accroissement du déficit budgétaire de l’Etat et la reprise a sa charge de la
dette de certain organisme.

Plusieurs catégories de dette:

- La dette négociable-> 99% de la dette publique, composée des emprunts de l’Etat, des obligations du trésor, les
bons du trésor, cette dette négociable car les créances font l’objet d’une négociation sur le marché. La dette a été
négocié pour 70% auprès d’Etat et organismes étrangers => la dette extérieur

- La dette non négociable-> 1%, constitué de dépôts des correspondants de trésor. Le trésor public agit comme les
banques, les CT sont obligé de déposer leurs fonds. Le trésor va disposer de cet argent pour faire des placements
et leur rapportent des intérêts.

▶La charge de la dette

Quand l’Etat emprunte il rembourse la somme qu’on lui a prêté ( le capital) + les intérêts. Le total des intérêts est parfois
+ élevé que le capital. L’ETat est obligé de rembourser les dettes. Les intérêts -> doit les payer en 1er.

23% de ses recettes -> représente le remboursement des intérêts.

II. Les dépenses de personnels

-> les + importantes de toute les dépenses, environ 60% des dépenses de l’état. On entend par là la rémunération des
agents, les pensions de retraite et les charges sociales.

4 ministères concentre l’essentiel des dépenses : l’éducation et l’enseignement supérieure, la défense, les finances
et l’intérieur, soit 80% des dépenses de personnels.

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Les économies dans ce domaine: difficiles à réaliser sauf si on décide de ne pas remplacer les fonctionnaires partant
à la retraite (= supprimer des postes), le problème: l’augmentation automatique des rémunérations par le jeu des
revalorisations salariales plus les avancements et promotion, soit une augmentation automatique de 3% par an.

III. Les dépenses de fonctionnement

=les dépenses les - rigides, celle sur lesquelles ont peut faire des économies. Il s’agit des dépenses dites matérielle,
fonctionnement des services. Exemple : les frais d’entretien d’ouvrage tel que les infrastructures, les routes.

Ce sont aussi les subventions de fonctionnement= les aides accordés à diverses établissement publics (université…)
et enfin les dépenses diverses tel que les dotations à la justice, à la défense ou encore au charge commune (ex  :
financement de partit politique). Il est en réalité difficile de faire des économies même avec ces dépenses peu rigides.

SECTION III – L’emprunt

I.Le rôle joué par l’emprunt

L’emprunt: considéré comme une ressource et une charge. Il permet en tant que ressource de financer le solde lors de
l’exécution de l’exercice et en même temps il constitue une dette que l’état devras rembourser, de sorte qu’il augmente
les besoins de finances pour l’exercice suivant.

Le solde budgétaire de la loi de finance vise en réalité le déficit budgétaire-> appelé découvert ou impasse.

Ce solde = l’excèdent des charges sur les recettes pour l’ensemble des opérations du budget général et des comptes
spéciaux du trésor, en dehors des budget annexe qui sont par définition équilibré.

Le déficit: évalué dans la loi de finance initiale est donc il présente un caractère prévisionnel. C’est la raison pour
laquelle le déficit: réajusté dans la loi de finance rectificative.

L’augmentation constante du déficit : dû à la dégradation de la situation économique et à l’augmentation de la charge

de la dette. Mais difficile de réduire les dépenses ou d’augmenter les impôts, dans le second cas on met en danger la
croissance.

L’emprunt impose le paiement du capital + le paiement des intérêts=> la charge de la dette.

Le paiement des intérêts=> une charge permanente de l’état. Alors que le remboursement du capital constitue
une charge de trésorerie= l’amortissement du capital.

II. Les ressources de trésorerie

La trésorerie de l’Etat: constituée par l’ensemble des opérations financières exécuté par les comptables publiques. Ces
mouvements: centralisés en temps réel par la banque de France sur un compte unique appelé le compte du trésor.

Une convention fixe les conditions dans lesquelles la banque de France assure la tenue du compte et les conditions
dans lesquelles l’état peut suivre en temps réel l’imputation sur son compte des opérations comptable quotidienne.

Pour financer le découvert d’exécution des lois de finance le trésor doit procéder à des ajustements en attendant la
rentrée de ressource. Très souvent les dépenses: supérieur aux recettes en fin d’année et le trésor ne peut compter que
sur des recettes régulières du type des entrées fiscales pour combler ce trou puisque ces recettes arrivent
progressivement. S’il manque d’entrée, le trésor doit alors avoir la trésorerie nécessaire pour faciliter la transition
jusqu’au mois suivant.

L’emprunt doit être autorisé tous les ans par le parlement dans l’article d’équilibre de la loi de finance (c'est-à-dire la
première partie).

A) La fonction de trésor public

▶définition du trésor public

=l’organisme auquel les contribuables envoient leur règlement de leurs impôts ainsi que le règlement de leurs
contraventions.

Il n’a pas de personnalité juridique distinct de l’état, car payer les impôts ou amendes au trésor public = payer l’Etat.

Le trésor public : constitué d’un ensemble de service de l’Etat, dans ces services on inclut une administration centrale,
qui est la direction du trésor et la direction de la comptabilité publique.

Les services du trésor -> 3 fonctions :

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 - fonction de caissier, il gère le compte de l’état auprès de la banque de France conformément au principe de
l’unité de caisse. Il recouvre la plupart des impôts et des recettes, il paye les dépenses qui sont ordonnancé,
c'est-à-dire prescrite par les autres services de l’état et il en contrôle la régularité.

- fonction de comptable : c'est-à-dire que le trésor établie la comptabilité de toutes les personnes morales de
droit public.

- financier de l’état : il émet à ce titre des emprunts ou alors il utilise les dépôts effectués par les correspondants
du trésor.

Le trésor:chargé des opérations de trésoreries de l’état, il ne cherche pas à classer au mieux les excédents de
trésoreries, car il n’y en a pas, les dépenses étant régulièrement supérieur aux recettes. Il se limite plus modestement à
chercher les meilleures conditions pour s’endetter. C'est-à-dire avec les taux d’intérêt les plus bas et de bonne
condition de remboursement pour l’Etat.

Le trésor->dernière fonction: sert de conseiller financier au près de l’administration et de l’Etat.

▶ les modes de fonctionnement

On distingue 2 types d’emprunts :

• Les emprunts à long et moyen terme

- Les emprunts à long et moyen termes : à l’origine il existait ainsi des emprunts perpétuels, jusqu’à la 1ère
GM. Le capital n’était pas remboursé mais les intérêts : indéfiniment versé sous la forme d’une rente. Ce
système étant extrêmes couteux, il a été interdit en 1962 et remplacé par un emprunt à très long termes qui
pouvaient s’étendre jusqu’à 75 ans. La aussi ce système a été abandonné dès 1988. Il a été remplacé à son
tour par les emprunts d’état  : durée plus courte de 10 à 15 ans. Ils sont généralement émis par syndication
c'est-à-dire qu’ils sont placés par un syndicat d’établissement bancaire moyennent une commission versée
par le trésor. Cela veut dire que lorsque l’état veut emprunter par ce moyen, il s’adresse à un syndicat qui va
vendre l’emprunt. Ces emprunts s’avèrent aussi assez couteux car leur durée est relativement longue. Un des
derniers à été l’emprunt Giscard en 73 lorsque Valery Giscard d’Estaing était ministre des finances.

- Les obligations assimilées du trésor, OAT : ce sont des emprunts qui vont du moyen au très long termes :
de 5 ans a 30 ans voir 50 ans. Les OAT ont été créées en 1985 afin de mettre un terme à la diversité des
emprunts que l’état faisait à l’époque et qui avaient tous des caractéristiques différentes. On a donc tout
supprimé pour créer les OAT. L’assimilation de ce système permet de rattacher une nouvelle émission
d’obligation, d’emprunt à une tranche d’emprunt émise antérieurement en gardant le taux d’intérêt et
l’échéance de l’ancien emprunt. Les OAT font l’objet d’adjudication (=vente) tous les mois qui permet de
mettre les souscripteurs en situation de concurrences. En principe, le trésor public annonce à l’avance le
montant des sommes qu’il souhaite emprunter et les investisseurs font leur offre de prix.

- Les bons du trésor : en compte courant, à cout fixe et interets annuels. Ils s’étendent sur 2 à 5 ans. C’est du
court à moyens termes : 2 à 5 ans. Ils sont émis dans des conditions semblables à celle des OAT et souscrit
principalement par des investisseurs professionnels.

• Les emprunts à cours terme

En générale l’état emprunte à long terme, mais il arrive aussi qu’il fasse des emprunts à court terme.

- C’est le cas avec l’emprunt Balladur de 1993 qui a était émis par syndication pour une durée de 4 ans. Ce type
d’emprunt s’avère couteux pour l’état car déjà pour attirer le client on lui propose avantages fiscaux
intéressent donc couteux pour l’état et les commissions sont lourdes.

- Les bon du trésor à coup fixe (=BTF) : durée soit trimestrielle soit annuel. Les interets sont versé à l’avance et
chaque semaine à lieu une émission de BTF. Ces emprunts sont destinés à couvrir les besoins de trésoreries
de l’état. Leur montant cumulé peut être très importants.

- Les dépôts des corresponds du trésor : c’est une ressource supplémentaire pour l’état dans la mesure où les
fonds déposés au trésor par les personnes publiques sont mis à disposition du trésor public qui les faits
travailler.

B) La nature contractuelle de l’emprunt

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L’emprunt est d’abord un contrat administratif, il est fondé sur l’accord du souscripteur mais c’est un contrat d’une
nature particulière dans le sens où l’Etat fixe unilatéralement certaine caractéristique tel que les taux ou les conditions
de remboursement. Il s’apparente donc à un contrat d’adhésion. Il s’agit cependant d’un contrat administratif
comprenant des clauses exorbitantes du droit commun + une soumission à un régime exorbitant du droit commun. En
effet, l’emprunt est autorisé par la loi de finance et ces conditions sont toujours fixé par décret. Les emprunts d’état
offrent l’avantage de la sécurité, ils inspirent confiance au souscripteur car ils sont assurés de la solvabilité du débiteur,
plus grandes pour un Etat que pour une entreprise privée. Ce gage de sécurité oblige l’Etat à respecter les clauses du
contrat afin de conforter la confiance des souscripteurs.

L’état a donc tout intérêts à rembourser les créanciers dans les conditions prévus pour maintenir la confiance.

- Il peut proposer des modifications au contrat d’emprunt afin d’alléger le poids de la dette. Il peut ainsi offrir
d’échanger les titres anciens contre de nouveaux titres dans le but d’allonger la duré d’emprunt des nouveaux
titres.

- Il peut aussi proposer la conversion, il propose aux souscripteurs soit de rembourser l’emprunt actuel mais
dans des conditions peut intéressante, soit leur proposer un nouvel emprunt dans des conditions moins
intéressantes que celle du premier emprunt mais présentant néanmoins certains avantages. Cela permet à
l’état d’obtenir un nouvel emprunt avec des interets plus bas tout en maintenant le capital voulu.

- Enfin, le remboursement anticiper suppose que l’état dispose de suffisamment de ressource pour financer
l’opération, cette opération s’avère défavorable aux souscripteurs, donc il ne l’accepte que suivant les
conditions fixées par le contrat.

Enfin il faut savoir qu’il y a eu des exceptions au caractère contractuelle de l’emprunt, c’est lorsque l’état a eu recourt à
des emprunts forcés. A la différence de l’impôt, ils sont remboursés avec les intérêts mais ils sont obligatoires pour les
souscripteurs. Par exemple, l’emprunt Jacques DELORS de 1983 (ancien ministre des finances). Il avait obligé les
contribuables de l’import sur le revenu à accepter un emprunt qui corresponde à 10% de leur impôt avec un taux
d’intérêt a 11%. Cet emprunt a été totalement remboursé en 86.

C)Les limites de l’emprunt

Le recours à l’emprunt n’est pas une solution souhaitable lorsqu’il faut consacrer une grande partie des ressources au
paiement des seuls intérêts de la dette. Le remboursement des intérêts représente ainsi environ 20% de l’ensemble des
recettes de l’Etat.

Les sommes ainsi consacrées au paiement de la dette sont indisponibles pour le financement d’autre dépense publique
et contribue à accroitre le déficit, d’où un phénomène d’auto-alimentation de la dette.

Par ailleurs l’UE a imposé un critère d’endettement maximal qui est de 60% Du PIB. Mais avec la crise de 2008, les
taux d’endettement des états membres ont augmenté, c’est ce qui a conduit les autorités européennes à engager des
procédures pour déficits excessif contre certains états membres. Cette procédure donne lieu a des sanctions comme le
dépôt non rémunéré de somme d’argent. La France à ainsi été engagé en 2003 à déposer 3milliards d’euros mais la
procédure a été abandonné. Les états étant incapable de réduire le montant de leur dette, l’UE a établie en 2010 un
mécanisme de stabilisation financière de 450 milliards d’euros. Cette somme pouvant être mobilisé en faveur des états
fragilisé par la crise. Ce mécanisme à profité notamment à l’Irlande, la Grèce et l’Italie.

CHAPITRE 6 : L’exécution budgétaire

Elle se traduit par la réalisation des dépenses et des recettes prévus dans la loi de finance. Cette exécution doit se faire
dans les limites de l’autorisation budgétaire qui a été accordé par les parlementaires. Par ailleurs pour éviter des
gaspillages ou des malversations, le législateur organique a prévu un cadre juridique précis. Ce cadre est établi par la
Loi organique de 2001 ainsi que par le décret du 29 décembre 1962 relatif à la comptabilité publique.

SECTION I – Les autorités chargées de l’exécution budgétaire

I.Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables

C’est un principe budgétaire fondamentale consistant à séparer les opérations d’exécution du budget entre deux
autorités différentes.

Le principe comporte deux aspects :

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 - Il y a une règle d’indomptabilité des fonctions entre l’ordonnateur et le comptable. Cette incompatibilité
s’étend au conjoint qui ne peuvent exercer l’une et l’autre fonction au sein d’une même administration.

- Règle de l’indépendance du comptable envers l’ordonnateur  : ce n’est pas forcément une indépendance
statutaire, en effet le comptable peut être placé sous l’autorité de l’ordonnateur. C’est le cas notamment dans
les établissements publics et à l’armée.

L’indépendance est en fait fonctionnelle puisque le comptable vérifie la régularité des opérations de l’ordonnateur. Les
conséquences du principe sont une distinction précise des attribution respectives de l’un et l’autre acteur. Ainsi
l’ordonnateur donne l’ordre d’encaisser les recettes et de payer les dépenses au comptable. Le comptable enregistrant
dans sa comptabilité ses opérations et procédant ensuite à l’encaissement ou au décaissaient des sommes
correspondantes.

L’ordonnateur est chargé de la phase administrative, c'est-à-dire l’établissement des titres de recettes et
d’engagement des dépenses, la liquidation des sommes et l’ordonnancement des dépenses. Alors que le comptable lui
est chargé de la phase comptable, à savoir la réalisation des recouvrements et des paiements.

II. Les ordonnateurs

Ils ne correspondent par a un corps spécifique d’administrateurs. C’est une simple compétence attachée à certaine
fonction. L’ordonnateur donc à la pouvoir de faire naitre la dépense et dans une moindres mesure la recette, d’en
déterminer le montant et d’en prescrire le paiement.

Donc, le rôle principal de l’ordonnateur se situe dans la décision d’utiliser des crédits ouverts au budget. Sa position de
décideur fait que la fonction d’ordonnateur est réservée au plus haute autorités administratives (dans les collectivités :
maire, président de région, pour l’état : les ministres).

A)Les deux catégories d’ordonnateurs

▶les ordonnateurs principaux

- Dans l’exécution de la loi de finance, les ordonnateurs principaux sont principalement le premier ministre ainsi
que tous les membres de son gouvernement pour les services placé sous leurs autorités immédiate.

- Son également comme ordonnateur principaux les directeurs des budget annexes.

- Quant au président de la république et au président du conseil constitutionnel, ils n’ont pas le statu
d’ordonnateur mais il bénéficie d’une délégation du ministre des finances.

▶ Les ordonnateurs secondaires 

Ce sont des agents administratifs responsable des services déconcentrée de l’état et chargé d’exécuter le budget dans
un cadre géographique déterminé. Il s’agit principalement des préfets.

Les préfets de départements et de régions sont les ordonnateurs secondaires unique pour les services déconcentrés.
Une partie importante des crédits accordés au ministère sont ainsi mis à la disposition des préfets.

Enfin, en dehors de ces deux catégories il existe des ordonnateurs délégués. Les ordonnateurs principaux et
secondaires peuvent en effet déléguer leurs signatures à des ordonnateurs délégués. Par exemple les ministres
désignent comme ordonnateur délégué les membres de leur cabinet. Les préfets eux désignent le secrétaire général de
la préfecture ou les chefs des services déconcentrés.

II – la responsabilité des ordonnateurs

A) Une responsabilité relative

La loi pose le principe de la responsabilité des ordonnateurs, la loi du 25 sept 1948 porte création de la Cour de
Discipline budgétaire et financière. La création de cette cour: concrétise cette responsabilité.

Auparavant les ordonnateurs encouraient la procédure de gestion de faits. La loi de 1948 : institue un régime spécifique
de responsabilité et a mis un terme à un déséquilibre entre la responsabilité des comptables : facile à mettre en
oeuvre et la responsabilité des ordonnateurs : rare.

La cour de discipline : juge qu’une partie des ordonnateurs, les ministres ( ordonnateurs principaux de l’Etat) : pas
justifiable devant la Cour.

Les ministres : soumis au régime des responsabilités prévus par le Constitution c-a-d la Cour de justice de la
République et une forme de responsabilité politique.

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Inconvénient avec la cour de justice : la procédure devant cette cour : difficile de mettre en place. La responsabilité des
ordonnateurs : peu sanctionné car la cour à la possibilité de classer les affaires

Inconvénient de cette cour: ne juge que les irrégularité en matière budgétaire et financière, ne juge pas les fautes de
gestion

B) La diversité des régimes de responsabilité des ordonnateurs

▶La responsabilité des ministres

Les ministres : pas justifiable devant la cour -> les irrégularités qu’ils commettent relève des même régime de
responsabilité que celui s’appliquant à raison de leur fonction c-a-d : responsabilité politique.

Le principe de la responsabilité politique des ministres agissant en tant qu’ordonnateur : art 9 du décret du 29 dec
1962->qui mentionne la responsabilité prévu par la constitution.

Cette responsabilité ->importante car: renvoi au principe du régime parlementaire, mais elle est théorique car c’est
une responsabilité collective. Très rare qu’un ministre soit révoqué.

La responsabilité pénale des ministres : difficile à mettre en oeuvre car les ministres : responsable devant la Cour de
justice de la République. La cour de justice de la république : composé de Parlementaire et pour partis de magistrats
professionnels.

Toutes personnes qui prétend être laissé par un membre du gouvernement dans le cadre de ses fonction peur porter
plainte auprès d’une commission des requêtes et cette commission : transmet la demande au procureur général ou
ordonne le classement au fin d’une saisine de la cour de justice.

Il existait auparavant un délit qui irai pu permettre de sanctionner les ministres: le délai de forfaiture.

▶La responsabilité des autres ordonnateurs

Selon le décret de 1962-> les autres ordonnateur encourent une responsabilité disciplinaire, pénale ou civile et
peuvent être déférer devant la cour de discipline budgétaire et financière. La responsabilité des maires : facile mais peu
engagé.

Que 1 hypothèse pour engager leur responsabilité : la procédure de gestion de faits

III.Les comptables publics

= agents publics placés sous l’autorité du ministère des finances et exercent leur fonction auprès d’un organisme public

Leurs fonctions:

- Le paiement des dépenses

- L’encaissement des recettes
- La conservation des fonds
- La tenue de la comptabilité

Les comptables doivent contrôler la régularité financière des ordres émanent de l’ordonnateur et doivent refuser d’obéir
aux ordres irréguliers. Raison pour laquelle: sont subordonnés au ministre des finances.

Cette mission vis a vis des ordonnateurs -> font qu’on les a baptisé : le payeur.

Les comptables responsable :

- De la surveillance de la mis en recouvrement des recettes -> surveiller que l’argent des impôts entre dans les
caisses

- Des contrôles préalables au paiement des dépenses

- Du paiement

Ils doivent vérifier que une opération: bien payé, conformément à la législation.

Ils sont les seuls a détenir les données publiques.

A) Les différentes catégories de comptables publics

2 catégories :

- Les comptables direct du trésor: ont une compétence de droit commun pour exécuté les opérations de recettes et
de dépenses. Leurs compétences ne peut être écarté que par un texte qui confirait leur compétence à une autre
catégorie de comptables.

Ils relèvent de la direction générale des finances publiques, appartiennent aux ministres des finances.

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Parmi les comptables direct du trésor:

-les comptables principaux ( 150 ) -> rendent leurs comptes à la Cour des comptes. Ex: trésorier payeur
général -> centralise les opérations dans le département les opérations réalisées par le comptable secondaire

-les comptables secondaires -> agissent pour le comptable principal et leurs opérations : centralisées par
celui-ci

- Les autres catégories de comptables:

-Les comptables des budgets annexes -> chargé de la comptabilité des budgets annexes

-Les comptables spéciaux du trésor-> compétence d’attribution. Leur fonction: créée par décret pour
exécuter certaines opérations particulières.

B) La responsabilité des comptables

▶La portée de la responsabilité

La responsabilité des comptables : facile à mettre en oeuvre -> engagé des qu’ils effectuent une opération irrégulière.
Ils doivent rembourser a l’organisme public l’équivalent de la perte consécutive à cette irrégularité.

Ils sont personnellement et pécuniairement responsable des opérations dont ils sont chargés.

Ils sont chargés:

- Le recouvrement des recettes

- le paiement des dépenses
- la garde et maniement des fonds
- la tenue de la comptabilité
- les contrôles pratiqués sur les opérations de dépenses et recettes

C’est une responsabilité objective -> engagé par la seule constatation de l’irrégularité.

Les responsabilités du comptables :

- Responsable des opérations des comptables secondaire dont il centralise les opérations mais n’exclut par la
responsabilité des comptables secondaire qui sont eux aussi responsable.

- Responsable des opérations fait par les régisseurs.

- Responsable des actes accomplis par le comptable de faits quand il a eu connaissance de ces actes et qu’il ne
l’a pas signalé aux autorités compétentes.

- Responsable des opérations effectuées par son prédécesseur -> limité : à si il a pris en charge ses opérations et
pas contesté dans un délai de 6 mois

En cas de faute grave, le comptable encoure la suspension, une sanction disciplinaire et des poursuites pénales

Le comptable: pas responsable quand a agit sur réquisition de l’ordonnateur.

▶La mise en oeuvre de la responsabilité pécuniaire du comptable public

La responsabilité pécuniaire du comptable public-> engagé dans plusieurs hypothèse :

- Dans le cas d’un déficit

- D’un manquement en deniers public
- Dans le cas ou une recette : pas recouverte
- Dans le cas ou une dépense: irrégulièrement payé
- Dans le cas ou l’Etat a du procéder a une indemnisation par la faute du comptable

la responsabilité pécuniaire du comptable -> mis en jeu par le ministre des finances. Le ministre émet un ordre de
reversement qui oblige le comptable a verser sur son propre argent la somme correspondante.

Si le comptable: pas acquitté la somme réclamée et pas demandé un sursit ou pas obtenu de sursis ou si le sursis :
expiré -> le ministre des finances prendra un arrêté de débet qui vient se substituer à l’ordre de reversement.

L’arrêté de débet = acte administratif. Acte par lequel le ministre déclare que le comptable: débiteur d’une somme à
l’égard d’une administration.

Le comptable dispose d’une action en récursoire contre le subordonné responsable quand le comptable a été obligé
de réparer un préjudice causé par ce subordonné.

Le comptable a la possibilité de constituer des garanties pour se couvrir: prises afin de limiter les risques
d’insolvabilité du comptable. Les comptables: tenus de les constituées avant d’être installé dans leur fonction.

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La 1ère garantie: le cautionnement-> somme d’argent versée des l’entrée en fonction du comptable, restitué à la fin de
ses fonctions. Le comptable peut faire appel a un organisme de cautionnement mutuelle: AFCM ( association
française de cautionnement mutuelle). En cas de débet, l’AFCM remboursera l’Etat et demandera ensuite au comptable
de rembourser la somme.

2ème garantie: l’hypothèque légale sur les immeubles du comptable et de son conjoint et un privilège sur les
biens meubles du comptable et de son conjoint-> il faut que ses biens meubles et immeubles : acquis après la prise
en fonction du comptable. Sont exclu: meubles et immeubles acquis par le conjoint sur son argent propre.

3ème garantie: Le comptable peut adhérer a une assurance personnelle et volontaire qui couvrira les déficits de
caisse dans les limites d’un plafond , avec une franchise.

▶Les mécanismes d’atténuations

Le comptable lorsque la responsabilité : engagée peut solliciter auprès du ministre du budget : un sursis de
versement dans délai : 15 jours. Le ministre du budget peut exiger un cas de force majeur, qui exonéra le comptable
du paiement des sommes réclamées.

Il peut demander au ministre : une remise gracieuse totale ou partielle de la dette, en cas de disproportion importante
entre la dette et les ressources personnelles du comptables.

= une faveur du ministre : peut être refusé. Le comptable : dépourvu de tout recours contre un refus.

Si la demande porte sur une somme > 200 000 -> le ministre doit demander avis à la cour de comptes

Section 2: les opérations d’exécution

-> 2 phases:
- Phase administrative
- Phase comptable

I. L’exécution des dépenses

A) Les opérations de l’ordonnateur

L’ordonnateur peut procéder a plusieurs opérations :

- L’engagement de la dépense -> acte par lequel l’ordonnateur constate à l’encontre de son administration une
obligation financière. L’engagement : volontaire ( attribution d’une subvention a une association ) ou involontaire
( condamnation a verser des DI)

L’engagement se traduit par l’affectation des crédits nécessaire au règlement de la dépense.

Seul l’ordonnateur : compétent pour prendre un engagement dans la limite des crédits disponibles.

- La liquidation -> consiste a vérifier la réalité de la dette et a arrêter le montant de la dépense. L’ordonnateur doit
vérifier que le service: bien était fait ( ex: travaux) grâce a des pièces justificatives.

Mais aussi permet de calculer le montant de ce que l’on doit

- L’ordonnancement -> l’ordonnateur donne au comptable l’ordre de payer a dette, appelé une ordonnance de
paiement ou mandat de paiement quand ordonnateur : secondaire

Ordonnance ou mandat : accompagné de pièces justificatives : factures et revêtu du visa du contrôleur financier.

Certaines dépenses peuvent être payer par le comptable sans ordonnancement ->cas du paiement du traitement des
fonctionnaires ( leurs salaires) car opération: automatisé.

- Prescription cadriénale pour les dettes de l’Etat-> les dettes de l’Etat : pas payé -> prescrite dans délai: 4 ans.->
automatique. Peut être interrompu : par une réclamation à l’administration ou un recours devant les tribunaux.

B) Les opérations du comptable

Le comptable: chargé du paiement de la dépense c-a-d l’acte par lequel la personne publique se libère de sa dette.

Le comptable procède aux vérifications imposés par le décret de 1962:

- Qualité de l’ordonnateur
- Disponibilité des crédits
- L’exact imputation de la dépense dans la comptabilité
- La validité de la créance

Le comptable contrôle ensuite que le paiement a un caractère : libératoire c-a-d que le paiement: effectué au profit
du créancier et pas d’obstacle juridique au paiement.

L’exécution des recettes :

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Il s’agit du recouvrement des recettes de la personne publiques. Ces recettes peuvent provenir du domaine public de la
personne publique ou d’origine fiscale.

Distinction :

- Impôt direct-> 2 opérations :

-opérations administratives -> relève de l’ordonnateur en réalité exécuté par la direction générale des
financés publiques. La DGFP procède a la constatation des droits ( détermine la matière imposable), à la liquidation de
l’impôt ( le montant ) , émet un ordre de recette

-opérations comptables -> le recouvrement des impôts -> confié au comptable public qui prend en charge
les ordres de recettes qui viennent de la DGFP.

Si le contribuable refuse de payer-> le comptable utilise le recouvrement forcé, mais aussi l’avis à tiers détenteur.

- Impôt indirect (TVA) -> la séparation entre comptable et ordonnateur : pas appliqué. Le comptable recouvre
directement les impôts. L’ordonnateur n’intervient pas car c’est le contribuable lui même qui calcul: montant de
l’impôt et qui le paye ( Ex: TIS: carburant )

Le recouvrement confié: au comptable qui appartient à l’administration compétente.

Comptable de la direction général des douanes -> pour TIS.

Section 3: Les aménagements à la séparation des ordonnateurs et des comptables : les opérations effectuées par le
régisseurs

I. Les régies d’avance et de recette

Les régisseurs selon le décret de 1962 peuvent être chargé d’opération d’encaissement ou de paiement pour le
compte du comptable public. Les régies: instaurés dans but pratique : afin de payer ou encaisser des sommes qui en
raison e leur urgence ou faible montant peuvent l’être sans que soit suivie la procédure ordinaire. Les régies constituent
une inversion des opérations habituelles des recettes et dépenses.

- Concernant les recettes -> le régisseur liquide et recouvre directement les recettes et le comptable: régularise les
opérations en les reprenant dans ses écritures, comptes alors qu’en principe ces 2 fonctions -> assurées par
l’ordonnateur qui constate et liquide les recettes et par le comptable qui les recouvre.

- Concernant les dépenses -> le régisseur paye la dépense ensuite ordonnancé alors qu’en principe
l’ordonnancement : préalable au paiement.

II. L’organisation des régies

Les régies : créés par arrêté conjoint du ministre du budget et du ministre concerné. Certaines dans les limites fixées
par arrêté conjoint du ministre du budget et du ministre concerné : créées par arrêté ministériel, préfectoral, par une
décision d’un directeur de l’établissement public national.

Le régisseur -> nommé par arrêté ou décision de l’ordonnateur de l’organisme concerné. Selon les cas = un arrêté
ministériel, préfectoral ou décision d’un directeur d’établissement public national qui nomme le régisseur. La
nomination : soumise à l’agrément du comptable compétent.

Avant d’entrée en fonction, le régisseur tenu de constituer un cautionnement d’un montant min : 300 euros et max :
8880 euros.

Quand une régie temporaire : créée pour une période inférieur à 6 mois ou pour opération particulier-> le régisseur
pourra être dispenser de constituer le cautionnement sur décision de l’ordonnateur et agrément du comptable

Les régisseurs peuvent souscrire: assurance personnel volontaire comme les comptables publics.

III. Le fonctionnement des régies

▶Les regies de recette

Sauf dérogation du ministre du budget, les impositions : encaissées par l’intermédiaire d’une régie sauf pour régie
installée à l’étranger.

La nature des recettes à encaisser : fixée dans l’acte instituant la régie ( concerne petite sommes)

Ex: arrêt de 1992 autorise les directeurs d’établissement public nationaux à créer des régies en vu de percevoir des
droits d’entrés, d’inscription, d’accès aux restaurants publics.

Le régisseur exerce fonctions : caissier dévolus au comptable.

Ses fonctions consistent : des tâches matérielle d’exécution. Ex : perception des fonds, dans ce cas le régisseur
encaisse dans les mêmes conditions qu’un comptable les recettes sous forme de numéraire de chèque ou de virement.

Les chèques doivent être remis a encaissement au + tard le lendemain de leur perception.

Les régisseurs recettes : autorisés a avoir un fond de caisse permanent dont le montant: mentionné dans l’acte
constitutif de la régie. Ils doivent justifier et verser au comptable assignataire au - 1 fois par mois les recettes qu’ils ont
encaissées.

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▶Les régies d’avances
-> consistent pour le comptable assignataire a faire une avance de fonds au régisseur afin qu’il puisse payer certaine
dépense.

Les dépenses de matérielles de fonctionnement -> peuvent être payés par le régisseur quand n’excède pas la
somme de 750e par opérations. Ex: fourniture, frais de carburant, abonnement à des revues.

Les régisseurs peuvent payer :

- Les dépenses liées à la rémunération des personnels quand ces derniers : payés sur base horaire ou à la
vacation.

- Les secours urgents et exceptionnels

- Les frais de missions, de stage
- Les opérations à l’étranger
- Toutes autres dépenses nécessaire au bon fonctionnement du service

Par dérogation accordée par le ministre du budget, d’autres dépenses peuvent être payées par le régisseur.

- Concernant le ministère des anciens combattants -> le régisseurs peut payer l’appareillage des mutilées

Le montant de l’avance mis à la disposition du régisseur : fixé par texte instituant la régie.

Ne peut dépasser le quart du montant prévisible annuelle à payer par le régisseur.

Le régisseur : paye les dépenses par virement, mandat, numéraire ou carte de paiement. Remet ensuite les pièces
justificatives des dépenses payées à l’ordonnateur ou au comptable assignataire au - 1 fois / mois.

IV. Le contrôle des régies

▶Le contrôle effectué par le comptable assignataire

Les régisseurs : soumis au contrôle du comptable assignataire. Pour cela -> sont astreint a tenir une comptabilité qui
doit faire sortir la situation de l’encaisse et de l’avance.

Cette comptabilité : controlée par le comptable public, peut être exercé sur pièce et sur place et porte sur : ensemble
des opérations de recettes et dépenses effectuées par le régisseur sur la régularité et la conformité de ses opérations
au texte instituant la régie et les pièces justificatives.

Le régisseur qui cesse ses fonctions peut demander : certification de libération définitive des garanties constituées.
Pour cela faut satisfaire conditions:

- Concernant la régie de recette -> le régisseur doit verser au comptable assignataire la totalité des recettes
encaissées et ne doit pas avoir été constitué en débet
- Concernant la régie d’avance -> le régisseur doit avoir justifié de l’emploi de l’intégralité des avances mise à sa
disposition, ces justifications doivent avoir été : admises par le comptable et ne doit pas être constitué en débet.

Le certificat de libération définitive -> délivré par le comptable qui dispose de 6 mois pour se prononcer sur la
demande. Passé ce délai: le comptable ne pourra refuser le certificat que si demande la mise en débet du régisseur.

Le certificat: accordé dès la résolution du débet.

▶Le contrôle effectué par les autres autorités

Les régisseurs : soumis au contrôle de l’inspection générale des finances et de l’autorité compétence pour contrôler le
comptable et l’ordonnateur c-a-d le trésorier payeur général.

V. La responsabilité des régisseurs et des comptables

▶La responsabilité du régisseur

Le principe de la soumission des régisseurs aux règles, obligations et responsabilité des comptables: posé à l’art 60 de
la loi du 23 février 1963.

Sa responsabilité : mise en jeu au cours d’une procédure amiable par un ordre de versement émis par l’ordonnateur
principal après avis du comptable assignataire.

L’ordre de versement : émis pour une somme = au moment de la personne de recette ou de la dépense payée à tord.

Dans délai: 15 jours à compté de la notification de l’ordre de versement le régisseur peut solliciter un sursis auprès de
l’autorité qui à émis l’ordre de versement.

L’autorité : se prononce dans délai: 1 mois.

Passé ce délai-> le silence de l’administration vaut accord

Si le régisseur n’a pas acquitté la somme réclamée et pas sollicité ou obtenu un sursis-> un arrêté de débet : pris à
son encontre par l’ordonnateur. Dans ce cas le régisseur mis en débet -> peut obtenir soit la décharge totale ou
partielle soit la remise gracieuse de sa responsabilité selon même procédures : appliquées au comptable.

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La demande du régisseur : assorti de l’avis de l’ordonnateur principal et du comptable assignataire.

▶La responsabilité du comptable

Jusqu’en 2008 la responsabilité pécuniaire des comptables s’étendait aux opérations des régisseurs. Les sommes
allouées en décharge au régisseur ou si était déclaré responsable mais ne pouvait être recouvré : mis à la charge du
comptable.

A la condition : le comptable : commis certaine faute.

Il s’agit : responsabilité subsidiaire et conditionnelle.

Depuis 2008, la responsabilité des comptables : réduites. Sont responsable des actes des régisseurs dans la limite des
contrôle qu’ils sont tenues d’exercer sur eux.

Section 4: La gestion de fait

I. La définition légale

La gestion de fait = une infraction aux règles de la comptabilité public et un délit pénal. Il s’agit d’une irrégularité
consistant pour une personne physique ou moral à s'immiscer dans le maniement des deniers publiques sans qualité
pour le faire. La prescription de l’acte : 10 ans.

2 types de faits constitutif d’une gestion de faits:

▶L’ingérence dans le recouvrement de recette

Touts personnes : sans avoir la qualité de comptable public ou sans agir sous son contrôle s’ingère dans le
recouvrement de recette public doit indépendamment des poursuites pénales pouvant être engagé de ce chef doit
rendre compte au juge financier de l’emploi des fonds et valeurs qu’elles à manié ( loi février 63).

Ex: un agent de l’Etat : sans avoir la qualité de comptable public précéderait au recouvrement de fonds de concours
versé à l’administration par des personnes privées.

▶Le maniement de fonds irrégulièrement extrait d’une caisse publique

La personne reçoit ou manie directement ou indirectement des fonds et valeurs extrait irrégulièrement de la caisse d’un
organisme public ou procède à des opérations portant sur des fonds de valeurs n’appartenant pas aux organismes
publics mais que seul des comptables publics: le droit d’exécuter.

Distinction:

- deniers publics

- deniers réglementés -> fonds privés que seul les comptables publics: habilités à détenir et manier. Ex: argent déposé
à l’hôpital par des malades, les cautions versées par les locataires des logements sociaux

Les opérations incriminées les concernant :

- L’encaissement
- Paiement de dépenses
- Réalisation d’opération de trésorerie
- La détention des deniers publics sans titre légal

L’extraction irrégulière de fonds et valeurs de la caisse publique -> effectuée par le moyen d’un mandat fictif :
mandat par lequel un ordinateur demande au comptable de procéder à un paiement, est donc régulier dans la forme
mais comporte des énonciations : correspondent pas à la réalité du service fait. ( Ex: paiement d’une prestation non
réalisée, paiement au profit d’une personne autre que le véritable créancier).

Le mandat fictif : suppose fréquemment la falsification des pièces justificatives.

Un procédé rependu et l’utilisation par l’administration d’association bénéficiaire de subvention = association para
administrative ou transparente. Les administrations les crées afin de s’affranchir des règles de la comptabilité
publique et de la fonction publique.

Elles constituent en réalité : démembrement de l’administration.

II. Les comptables de fait

▶Les personnes physiques

La gestion de fait : du a plusieurs personnes qui interviennent dans les opérations, raison pour laquelle : la déclaration
de la gestion de fait: prononcée contre tous ceux qui ont participé à l’irrégularité. Qu’il s’agisse de supérieur
hiérarchique, d’un subordonnée, d’un comptable et les bénéficiaires de l’opération.

Les co-auteurs des irrégularités : déclarés conjointement et solidairement comptable de fait dans le cadre ou les
opérations : pas individualisées.

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La JP de la cour des comptes a permis d’étendre la déclaration de gestion de fait à tout ceux qui ont connu et toléré les
irrégularités alors qu’ils auraient pu les empêcher. Arrêt cour des comptes 21 nov 1996 HÉLY

Les ministres perdent le bénéfice de leur immunité juridictionnelle devant le juge financier quand sont déclarés
comptable de fait. Arrêt 30 sept 1992

▶Les personnes morales

Les personnes morales de droit privé déclaré comptable de fait= des associations. Leurs dirigeants si ont prit par aux
irrégularités déclaré : comptable de fait avec l’association. Arrêt cour des comptes 10 oct 1995 Association pour le
rayonnement de l’opéra de Paris.

Peuvent être déclaré comptable de fait : des entreprises voire des personnes morales de droit public : une
université, chambre de commerce et de l’industrie

III. Les conséquences subit par le comptable de fait

▶La procédure devant la cour des comptes

→La reddition des comptes

Les comptables de fait : soumis au mêmes contraintes que comptables publics. Il doit produire les comptes de ses
opérations = la reddition

2 étapes:

- La cour des comptes prend un arrêt de déclaration provisoire de gestion de fait qui ordonne la production des
comptes. Les comptables de fait doivent produire les comptes assorti des pièces justificatives.

Le juge des comptes peut suppléer par des considération d’équité peut supplée par des considération d’équité à
l’insuffisance des pièces justificatives sauf cas de mauvaise foi.

Le comptable peut avoir agis de bonne foi par erreur ou inexpérence, il peut moduler sa décision en tenant compte des
facteurs subjectifs.

- La cour des comptes rend un arrêt de déclaration définition de gestion de fait assorti le cas échéant d’une
injonction au comptable de fait  « de se vider les mains » c-a-d de reverser dans la caisse publique les fonds qu’il a
conservé.

Si toutes les opérations: régularisées c-a-d somme réintégré dans la caisse publique -> la cour des comptes pourra
rendre à titre définitif : déclaration de non lieu

Si plusieurs personnes : déclarées conjointement et solidairement comptable de fait, l’obligation de production du

compte : rempli solidairement par elle et chacune de ces personnes doit signer le compte.

Si les comptes : pas produit dans les délais ou incomplet -> la cour prononcera une amende pour retard

Si les comptes : pas présentés -> la cour pourra demander qu’il soit produit par un commis d’office ( fonctionnaire
désigné par le ministre des finances pour cette mission).

Le commis d’office devra établir le compte qui sera ensuite signé par chacun d’eux.

Le compte présenté par le comptable de fait ou commis d’office : accompagné de pièces justificatives.

→L’apurement du débet

- La cour des comptes examine les comptes de comptable et prend un arrêt dans lequel: fixe la ligne provisoire de
compte de la gestion de fait. Il refait les calculs en prenant compte les justificatifs produits. Le juge des comptes ne
statue pas au pénal et ne tranche pas des conflits relatifs aux droits du comptable.

Quand il y a eu le maniement de la caisse publique, le Parlement: possibilité de régulariser les opérations

irrégulières en reconnaissant le caractère d’utilité public des dépenses.

Le parlement régularise les opérations dans la loi de règlement.

- La cour des comptes fixe la ligne définitive de comptes de la gestion de fait. Prononce la mise en débet ou non du
comptable de fait.

La cour aura demander au comptable le reversement des fonds litigieux. Si a remis l’argent : sera pas mis en débet
sinon oui.

Les ministres disposent : pouvoir concurrent à celui de la cour des comptes-> de mettre en débet le comptable de
fait. Ce pouvoir: prend la forme d’un arrêté de débet.

L’arrêté va faire l’objet d’une contestation devant le juge administratif et faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir.

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2 formes :

- le débet juridictionnel pris par la cour des comptes par un arrêt

- Le débet administratif-> pris par le ministre par un arrêté de débet

La cour des comptes une fois a verser les sommes -> la cour prononce un arrêt d’apurement définitif de la gestion
de fait. Elle déclare le comptable de fait «  quitte et libéré »

Les arrêts définitifs : pas susceptible d’appel, possibilité de faire une recours en cassation devant le CE.

▶Les sanctions
• Les amendes
La cour des comptes peut prononcer des amendes pour retard dans la production des comptes et pour sanctionner la
gestion de fait.

• Les poursuites pénales art 433 du CP pour usurpation de fonction

-> 3 ans d’emprisonnement et 45000e d’amende.

• Les sanctions politiques

Le comptable de fait devient inéligible dans les CT, suspendu de sa qualité d’ordonnateur dans la collectivité local.

Chapitre 7: les contrôles de l’exécution budgétaire

Posé aux art 14 et 15 de la déclaration de 1789.

Ces articles donne droit aux citoyens de suive l’emploi de la contribution publique et donne droit à la société de
demander compte à tout agents publics de son administration.

Ils signifient que quiconque à le droit de demander à ses élus et administration de quel manière il utilise l’argent
( impôt).

Contrôle pratiqué : sur la régularité des opérations financières, chercher a découvrir si y’a des fraudes et s’assurer que
les actes pris par l’administration: conforment à l’autorisation budgétaire.

Le contrôle sur la régularité des opérations financières => contrôle à priori, et juridictionnel de la cour des comptes.

Section 1: le contrôle interne sur l’exécution du budget

I. Le contrôle pratiqué par le comptable

Le comptable contrôle la régularité budgétaire -> vérifie la régularité de l’ordre de paiement que prend l’ordonnateur.

Il ne vérifie pas la légalité de la mesure, seul le juge administratif peut sanctionner la légalité. L’ordonnateur peut
prendre un acte qui a toutes les formes de la légalité et que cet acte: illégal.

Le comptable vérifie donc:

- La qualité de l’ordonnateur
- La disponibilité des crédits
- L’exact imputation des dépenses
- Le caractère libératoire du règlement
- La validité de la créance-> vérifie la justification du service fait, l’exactitude des calculs, la production des
justifications, l’existence du visa du contrôleur budgétaire et financier.

Aucun délai: fixé pour réaliser ce contrôle.

Si le comptable estime: dépense régulière -> imposera son visa sur l’ordonnance.

Si le comptable estime: dépense irrégulière ->suspendra le paiement et notifiera sa décision de refus à l’ordonnateur.
Celui ci peut passer outre le refus du comptable et va prendre un ordre de réquisition. Cet ordre: transmis au ministre
des finances qui adressera ensuite à la cour de comptes.

La procédure de réquisition: dégage le comptable de toutes responsabilités, seul l’ordonnateur: responsable.

Le comptable réquisitionné : obligé d’obéir a un ordre de réquisition sauf certains cas ou devra refuser de payer:

- Cas de l’indisponibilité des crédits

- L’absence de service fait
- Le caractère non libératoire du paiement

II. Les contrôles pratiqués sur les comptables publics et les organismes financés par les fonds publics

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▶Les contrôles de l’inspection générale des finances
→L’organisation
-> 1801

Membre de l’inspection: recruté par l’ENA

Inspecteur : environ 70

L’inspection: organisée en division territoriale et spéciale ( par certaines matières ex: sécu)

L’inspection :pratiqué sous forme de tournée ( se rendent sur place ) ou de brigade de vérification ( c’est une brigade
composé d’inspecteur)

→Les missions
A un rôle de conseil auprès des ministres des finances
L’inspection générale des finances ( IGF) peut rédiger à la demande du ministre des rapports sur tel ou tel reforme
envisagée

IGF: compétente pour contrôler la comptabilité administrative -> mesures prisent par les ordonnateurs.

Il s’agit d’un contrôle sur les ordonnateurs secondaires de l’Etat.

Ce contrôle: se pratique sur pièces.

l’IGF pratique: contrôle sur les comptables publics ->compétence de principe sur les comptables publics, peut tous
les contrôler.

Ce contrôle: se déroule à l’improviste sur pièces et sur place.

L’IGF se borne a constater, prend acte sans ordonner de mesure immédiate sauf cas d’urgence.

Elle rédige un rapport contradictoire comprend les réponses de l’agent, remis au ministre des finances qui sera libre
de prendre ou non des mesures ( notamment l’arrête de débet).

L’IGF contrôle les organismes bénéficiant d’aide publique=> les organismes bénéficiant de subvention de l’Etat. Pas
soumis à la règle de comptabilité car = des associations donc organismes de droit privé.

Vérifie l’utilisation des subventions par les organismes concernés. Le principe dans ce domaine: la subvention : toujours
employé conformément à son objet.

L’IGF contrôle les organismes bénéficiaires d’aide sous d’autre forme: de prêt ou apport en capital, ou garantie
d’intérêt

Les organismes bénéficiant d’aides indirectes: entreprise, association, syndicat

Depuis 1996, l’IGF contrôle les organismes bénéficiant de ressources fiscales ou subvention provenant de l’Etat
ou de l’UE. Ces organismes: soumis de plein droit au contrôle de l’inspection sur pièce et place.

L’inspection peut user de pouvoir de sanction, tout obstacle apporté au contrôle: passible d’une amende de 15000e+
remboursement des aides et le ministre des finances : possibilité de saisir le procureur de la R afin qu’il déclenche un
action politique.

Section 2: le contrôle juridictionnel = contrôle de la cour des comptes

La cour des comptes: créée en 1807, composée d’un magistrat recruté au sein de l’ENA, une partie de ses magistrats :
les magistrats du siège ( ceux qui jugent ) et du parquet ( ceux qui poursuive ).

Composé de 7 chambres, chacune spécialisé dans domaine précis.( ex: domaine social, agricole)

Elle a de nombreuses attributions juridictionnelles:

- Juge les comptes des comptables publics -> contrôle objectif

- Juge les comptes des comptables de faits

Outre attribution juridictionnelles:

- Contrôle de gestion pratiqué sur les ordonnateurs

- S’assurent du bon emploi des fonds en valeur
- Contrôle les organismes de sécurité sociale
- Contrôle sur les associations qui font appel à la générosité publique

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