Trabalho no Brasil: evolução recente e desafios

José Dari Krein, Anselmo Luis dos Santos e Amilton Moretto

Resumo: Balanço do trabalho na primeira década do século XXI. Processo de
reestruturação do mercado e das relações de trabalho, com avanço da formalização,
recuperação dos salários, diminuição dos desempregos, avanço nas negociações
coletivas. Desafios advindos de um mercado de trabalho historicamente pouco
estruturado. Compreende três aspectos: dinâmica do emprego e renda, regulação do
trabalho e políticas públicas voltadas para o trabalho.
INTRODUÇÃO
Mudanças desde os 1980: deterioração dos indicadores de emprego e maior
flexibilidade nas relações de trabalho, intensificadas a partir de 2008. Houve uma
inflexão na regulação do trabalho e das políticas públicas do mercado de trabalho, com
objetivo de descontruir e redefinir o padrão do pós-guerra, que visavam a
desmercantilização da força de trabalho.
Indicadores pioraram. Relatório OIT 2012, enquanto as políticas de enfrentamento
tiveram como propósito desregulamentar as relações de trabalho. Mudança de
ambiente: no pós guerra, o sindicato e a regulação eram vistos como solução dos
problemas do mercado de trabalho – a partir dos anos 80’ passaram a ser vistos como
problema.
O Brasil vivenciou situação distinta dos países centrais. País de capitalismo tardio,
começou a estrutura o mercado de trabalho (de forma seletiva) a partir da
industrialização e urbanização dos anos 30’, indo até os anos 80’, quando a crise da
dívida externa interrompeu este processo. A crise fortaleceu o processo de
redemocratização e o soerguimento do sindicalismo, movimento que seguiu na
contramão dos países centrais e culminou na Constituição Cidadã.
Os impasses da área econômica e o realinhamento conservador abriram espaço para
o neoliberalismo nos anos ’90. Consenso de Washington, tenderam a bloquear os
avanços obtidos na Carta. Período de baixo e instável crescimento, resultando na
desestruturação do mercado de trabalho. 29
Após 29 anos de crise, diferente de vários países desenvolvidos, indicadores passaram
a revelar melhorias expressivas, com o crescimento do assalariamento formal,
elevação do mínimo, queda do desemprego. Movimento de caráter contraditório:
avançam também iniciativas que predispõe o trabalhador a maior nível de insegurança.
Intensificação do ritmo e insegurança no trabalho, avanço da terceirização, elevada
rotatividade.
Artigo analisa o comportamento do mercado de trabalho – dinâmica recente de
recuperação da economia brasileira, bem como análises sobre a regulação e as
políticas públicas voltadas par ao trabalho. Três seções: 1. Dinâmica do emprego,
desemprego, da renda 2. Padrão de regulação e proteção e 3. Políticas públicas
voltadas para o trabalho.
1. Dinâmica do emprego, do desemprego e da renda do trabalho
2003: continuidade do processo de deterioração. 2004 em diante, o ritmo de
crescimento mais elevado é importante para que fosse revertida a tendência de
desestruturação do mundo do trabalho no Brasil.
Mudanças na economia mundial foram importantes na recuperação, mas também
foram decisivas as políticas que ampliaram acesso ao crédito, aumentaram o mínimo,
transferência de renda, entre outras. Do primeiro para o segundo mandato a política
macroeconômica se caracteriza menos pelo conservadorismo e mais pela presença das
políticas públicas na promoção do desenvolvimento. 30
Com a crise, a economia brasileira passou por uma rápida recessão. O contexto criado
pela redução da vulnerabilidade externa foi também decisivo para que pudessem ser
viabilizadas as políticas que evitaram que o país fosse afetado pelos efeitos sociais da
crise. Essas políticas foram decisivas para que o mercado de trabalho pudesse voltar
rapidamente a apresentar progressiva melhoria e estruturação já em 2009.
Reversão do quadro de crescente desestruturação e precariedade – construído no
contexto da flexibilização das relações de trabalho e de hegemonia neoliberal. As
políticas públicas e as lutas e conquistas do movimento sindical foram decisivas nessas
melhorias. Esse quadro começa a se modificar a partir de 2004, com a retomada do
crescimento, mas os avanços expressivos viriam mesmo no segundo mandato. 31
A reversão da tendência de precarização teve resultados modestos entre 2004 e 2006.
Partindo de um patamar mais positivo, no segundo mandato o mercado iria melhorar
de forma expressiva, contribuindo para a tendência de reestruturação. Ocorreu forte
expansão do emprego assalariado (14,8%), suficiente para elevar de forma expressiva
o peso do assalariamento. (Dados confusos) 32
Curto período de impacto da crise. Papel importante do BNDES, CEF, BB, FAT e FGTS,
subsídios do Tesouro, especialmente na região Nordeste – PRONAF, Construção Civil
(Minha Casa), agroindústria, indústria da transformação, saneamento.
Período 2004-2011, o emprego formal cresceu 38% e sua participação aumentou de
36% para 48% do conjunto da população ocupada. A estrutura ocupacional melhorou
pela queda absoluta das ocupações precárias, informais e ilegais. O mercado de
trabalho não só havia revertido sua tendência de desestruturação, como se
apresentava como melhor em 3 décadas. 33
Como resultado das políticas anticíclicas – forte crescimento do PIB em 2010 (7.5%) –
desemprego metropolitano reduzido a 6,7%. Taxa nacional de desemprego passou de
8,9% em 2004 para 6,7% em 2011. Conjuntura de aumento da população, contingente
de desempregados é reduzido.
Aumento do rendimento médio real do trabalho no período 2004-2011 foi de 29,4%.
Entre os fatores: inflação baixa, melhoria da estrutura ocupacional, crescimento das
melhores ocupações, elevação da qualidade das ocupações mais precárias; política do
salário mínimo; desemprego declinante; melhoria econômico-financeira das
empresas. 34
O crescimento do assalariamento e da formalização contribuiu para a elevação dos
rendimentos do trabalho. No conjunto dos assalariados, ocorreu um aumento do
rendimento real de 29%.
O aumento do salário mínimo foi fundamental. A consolidação de uma política de
salário mínimo negociada com o movimento sindical significou a ampliação de
rendimentos indiretos, como o décimo terceiro, FGTS, férias, seguro-desemprego, 14º.
Entre 2004 e 2011, o rendimento real do trabalho doméstico aumentou 44,3% e dos
trabalhadores por conta própria 39,5%.
Essas mudanças na estrutura ocupacional, no desemprego e na estrutura de
rendimento resultaram num processo de retorno a tendência de estruturação do
mercado de trabalho no Brasil, ainda que parcial. As políticas públicas e a prática
sindical foram construindo um contexto de aumento do emprego, redução do
desemprego, melhoria do padrão ocupacional, elevação do poder de compra do
mínimo e recuperação dos salários – isso foi possível prescindindo de reformas
liberalizantes do mercado de trabalho. A eficácia das políticas de promoção de um
mercado de trabalho mais estruturado está associada à ampliação da regulação sobre
a atividade econômica, com a participação do movimento sindical. A elevação do
mínimo não resultou na queda do emprego e aumento da informalidade, como
propugnavam os defensores da agenda neoliberal. Ao contrário, houve crescimento da
ocupação, da redução do desemprego. A explicação do processo de retomada da
reestruturação do mercado de trabalho também está relacionada com a dinâmica
sindical e da regulação do trabalho.
2. Regulação e proteção do trabalho
A regulação no Brasil avançou muito pouco na década de 2000, tensionada entre a
tendência a flexibilização e retomada de alguma proteção social. O debate é similar ao
global, em que sobressaiu a tese da flexibilização e a redução da proteção como ajuste
às transformações na base de produção de bens e serviços. As políticas públicas, por
orientação dos organismos internacionais, foram de desregulamentação de direitos
construídos historicamente. A regulação do trabalho pode ser considerada como um
componente mais amplo da ordem econômica e política que prevalece em cada
momento histórico, dependendo da atuação das forças sociais e econômicas e do
contexto tecnológico e político.
Em um governo mais próximo ao movimento sindical, os atores sociais tem maior
poder para vetar iniciativas de alteração do marco legal do que para construir uma
agenda de reforma. Exemplos: regulamentação da terceirização, reforma sindical e
trabalhista construída no Fórum Nacional do Trabalho, a prevalência do legislado sobre
o negociado, a redução da jornada, o fator, o combate a rotatividade, grandes temas
de embate na última década no Brasil. 36
O governo caminhou pela linha de menor resistência, tendo a agenda determinada
pela área econômica, mais ortodoxa no início e mais intervencionista a partir da crise.
Sob Palloci, as políticas tenderam a ser flexibilizadoras. Conforme a agenda
desenvolvimentista foi ganhando espaço, a tese da flexibilização perdeu força, mas
continuou prevalecendo em aspectos de interesse do governo. Exemplos de perda de
força da tese flex: política de valorização do mínimo, ampliação do seguro desemprego,
do aviso prévio, ampliação da cobertura previdenciária, reconhecimento das centrais.
Dinamismo da economia. Poder de veto dos atores contribuiu para que a demanda por
reformas não ficasse no centro da agenda. A tese da flexibilização para resolver o
problema do empregou mostrou que não tinha base empírica. Proposta dos novos
keynesianos: focar o problema na institucionalidade também não encontrou respaldo
na realidade. Os sindicatos também não conseguiram recuperar seu protagonismo na
sociedade, mas avançaram nas negociações salariais com ampliação das mobilizações
nos setores mais estruturados.
Importantes mudanças pontuais foram se consolidando. Transformações com sinais
contraditórios. Uma série de medidas regulamentadas reforça a lógica da flexibilização:
a lei de falências, Primeiro Emprego, trabalho aos domingos, contratação de artistas
como não-assalariados e a reforma da previdência. 37
A mudança mais estrutural foi a reforma da previdência, de caráter fiscalista, retirou
direitos dos servidores públicos.
Os sinais contraditórios podem ser observados em medidas que reforçam a regulação
pública do trabalho. Ampliação do seguro desemprego, polícia do mínimo, introdução
do direito a seguridade para dona de casa. MEI, regulamentação do aviso prévio,
estágio. A política de valorização do mínimo foi a medida mais importante pelo seu
papel na estruturação do mercado de trabalho. 38
O mais expressivo foi o não prosseguimento da agenda em pauta, com a retira da
urgência do negociado sobre o legislado, fim dos incentivos para contratação a termo,
retomada da negociação com atores sociais para a regulamentação da terceirização.
As instituições públicas se fortaleceram – a Justiça do Trabalho passou por uma
reforma que ampliou suas competências, varas, magistrados e servidores. O MPT é
uma instituição em consolidação com poder de intervir em parâmetros de formulação
nas suas áreas prioritárias, tais como o combate ao trabalho análogo a escravidão, a
partir de TACs e Ações Civis Públicas. 39 O MTE ampliou sua atuação, priorizando a
atuação para a formalização do emprego, num esforço de viabilizar o aumento da
arrecadação visando conter o aumento exponencial da dívida pública.
Há dois outros aspectos de normatização: a negociação coletiva e o mercado de
trabalho. Os sindicatos em geral conseguiram recuperar sua capacidade de estabelecer
regras mais favoráveis aos seus representados (sobretudo na remuneração). Entre
2009-2011, 90% das categorias de trabalhadores conseguiram reajustes iguais ou
superiores a inflação. 40
Participação nos Lucros e Resultados.
Em relação a jornada, poucas categorias conseguiram alguma redução. Também
esteve em pauta no Congresso a redução legal da jornada para 40 horas semanais.
PNAD: houve um movimento de convergência para a jornada formal, com a redução
do numero de pessoas que trabalham acima de 44 horas semanais.
Contraditoriamente, também é possível observar o avanço da flexibilidade com o
banco de horas, proliferação dos trabalhos aos domingos e a sofisticação dos
mecanismos de controle do tempo de trabalho e separação do não-trabalho. 41
Quanto as formas de contratação, a de prazo indeterminado contempla mecanismos
de fáceis ajustes flexibilizadores: vínculo rompido a título de experiência, onde o
trabalhador é dispensado sem direitos. A flexibilidade já está incluída no próprio
contrato por prazo indeterminado, características para explicar a crescente
rotatividade no emprego, cuja taxa situa-se em torno de 4% ao mês. Expansão da
terceirização e do avanço de outras formas de burlar o regulamento vigente,
contratação de PJ, CLTFlex.
A descrição das mudanças na regulação do trabalho denota movimento com sinais
contraditórios em relação a regulação pública do trabalho. Esses sinais referem-se a
tensionamentos existentes no país, entre uma agenda flexibilizadora e a demanda pela
retomada da agenda Constituinte. A existência da disputa e o debate em si é uma
novidade, pois nos anos 1990 havia uma agenda flexibilizadora hegemônica.
Essa situação não promoveu alterações substantivas na regulação do trabalho, com
exceção da política de valorização do salário e a reforma da previdência. Isso não
constituiu um empecilho para a dinâmica da geração do emprego, mas também não
enfrentou problemas históricos relacionados aos baixos salários, rotatividade,
terceirização, intensificação do trabalho, que tendem a produzir um novo processo de
precarização do trabalho.
Questão em aberto, que será resolvida por três fatores: o padrão de desenvolvimento
do país, com capacidade de gera postos de trabalho mais qualificados, o papel do
estado nas relações de trabalho e o fortalecimento do agente sindical, com condições
de aumentar a pressão por uma divisão mais equânime dos ganhos de produtividade.
O enfrentamento das questões da regulação depende muito do ambiente econômico,
político e também da capacidade de pressão dos trabalhadores. Esses fatores afetam
os contornos das políticas de mercado de trabalho, discutidas a seguir.
3. POLÍTICAS DE MERCADO DE TRABALHO
As possibilidades de estruturação do mercado de trabalho – além da dinâmica do
emprego (preferência e qualidade) e da regulação pública do trabalho - pressupõem a
existência de políticas voltadas para ele. Ou seja, faz sentido que sejam analisadas nos
momentos em que há um processo de reestruturação do mercado e das relações de
trabalho. Na presente seção são debatidas as políticas de mercado de trabalho com
foco no seguro desemprego, serviço público de emprego e na qualificação profissional.
Essas políticas são organizadas a partir do FAT. Ao longo da década de 2000, o aspecto
mais importante a ser ressaltado foi a implementação do Sistema Público de Emprego,
Trabalho e Renda (SPTER), que procurou incorporar as ações e programas dirigidos
com ênfase nos grupos mais vulneráveis. Assim, aos programas tradicionais,
incorporaram-se os programas de geração de emprego e renda, o programa de
microcrédito produtivo orientado e as iniciativas de economia solidária. Objetivo:
responder ao baixo dinamismo do mercado de 1990. Mesmo com a recuperação, não
foi capaz de gerar oportunidades para todos os trabalhadores de conseguir um
emprego remunerado estável. Permaneceram desigualdades de inserção do
trabalhador (escolaridade, jovens, negros, mulheres). 43
O SPTER buscou também maior racionalidade à operacionalização das políticas de
mercado de trabalho, no que se refere à intersecção do seguro-desemprego, da
intermediação da mão de obra, e da qualificação profissional. Se devia à sobreposição
de ações e entidades que ofereciam o mesmo serviço, sem estarem integradas.
Durante a década de 2000, o comportamento do seguro-desemprego acompanhou o
movimento do emprego formal, com crescimento após 2004. Essa trajetória é
contrária ao que se esperaria numa conjuntura de crescimento. A explicação: elevado
do fluxo de contratações e demissões observadas no mercado de trabalho brasileiro.
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Parcela de trabalhadores que conseguiram emprego formal cumpriu as exigências para
se habilitar ao seguro-desemprego. Por que, num momento de crescimento, grande
parte das empresas continua a demitir parcela de seus trabalhadores? A rotatividade
reduz custos, mas não explica o fluxo total. O fato é que a facilidade e o baixo custo
demissão permitem flexibilidade na contratação de trabalhadores.
Parte dos empregados tende a ‘negociar’ (fraude) a própria demissão com vistas a
receber o FGTS e o benefício do seguro-desemprego, lhe rendendo vantagem
momentânea, pois permite ampliar seu rendimento de curto prazo, mas que implica
perdas no longo prazo. Torna-se necessário uma grande articulação entre a política de
proteção de renda via-seguro desemprego e a política de apoio ao trabalhador na
busca de um novo emprego, via intermediação de mão de obra. Nada garante que os
trabalhadores que entram com pedido de seguro desemprego venham a se inscrever
no serviço público de emprego, que poderia fazer o acompanhamento do beneficiário,
minimizando a ocorrência de fraudes. 46
O aspecto da qualificação tem sido muito debatido, mas agora de forma diferente dos
anos ’90. Naquele momento a falta de qualificação era justificativa para o elevado de
desemprego, nos dias atuais decorre da necessidade de mão de obra especializada nas
empresas. Essa questão colocação a formação na ordem do dia. Profissionais de nível
técnico e superior não são formados da noite para o dia, sendo necessária estratégia
clara de formação especializada.
Plano Nacional de Qualificação peca pela necessidade de formação rápida, sem visão
de longo prazo. Peca também pela ausência de assessoria profissional capacitado que
ajude a avaliar suas potencialidade e trajetória para fazer escolhas dirigidas por anseios
que não significam necessariamente inclinação. O governo lançou o PRONATEC,
destacando-se o PRONATEC Brasil Sem Miséria e o PRONATEC Copa. Chama atenção a
existência de programas de qualificação em ministérios diferentes, sem que estejam
de alguma forma se complementando. Parece haver falta de coordenação.
Ultimo fator a ser considerado: baixa escolaridade do trabalhador – necessidade de
tempo dobrado e diminuição do ritmo de aprendizagem. Parece-nos haver a
necessidade de repensar a política de qualificação como um todo, articulando esforços
para elaboração de um plano de educação profissional que atenda os anseios da
população e as necessidades do país. 48