Corrupción, inversión pública y crecimiento
Corrupción, inversión pública
y crecimiento 1
Vito Tanzi y Hamid Davoodi *
I. Introducción
Hasta que un gran escándalo de corrupción, popularmente
denominado tangentopoli (ciudad soborno), derribó la clase polí-
tica que había gobernado Italia durante varias décadas, ese país
había dado cuenta de una de las mayores cuotas de gasto de capi-
tal en el PIB entre los países de la OCDE. Después de que estalló
el escándalo y de que varios individuos de relieve fueron a la cár-
cel e incluso se suicidaron, el gasto de capital cayó bruscamente.
La caída parece haber sido causada por una reducción del núme-
ro de proyectos de importancia que se iban a acometer y quizá, lo
que es más importante, por una brusca caída en los costes de los
proyectos que todavía se estaban llevando a cabo. La informa-
ción facilitada por Transparencia Internacional (TI) 2 señala que,
en un período de dos o tres años, en la ciudad de Milán, la ciudad
donde estalló el escándalo en primer lugar, el coste de las co-
nexiones de los raíles de la ciudad cayó aproximadamente en un
52%, el coste de un kilómetro de metro cayó alrededor de un
57% y el presupuesto para la nueva terminal del aeropuerto se
redujo en un 59% como reflejo de la reducción de los costes de
construcción. Aunque hay que ser consciente de la falacia lógica
de post hoc, ergo proter hoc, la conexión entre los dos aconteci-
mientos es demasiado fuerte para considerarse una coincidencia.
De hecho, este documento adopta la perspectiva de que no po-
dría haber sido una coincidencia.
La hipótesis básica de este trabajo es que la corrupción, y es-
pecialmente la corrupción política o corrupción «a gran escala» 3,
está unida con frecuencia a los proyectos importantes. Es proba-
ble que la corrupción incremente el número de proyectos que se
llevan a cabo en un país, y que cambie el diseño de estos proyec-
tos aumentando su tamaño y complejidad. El resultado neto es:
GAPP n.o 21. Mayo-Agosto 2001
(a) un incremento en la cuota de la inversión pública en el PIB;
(b) una caída en la productividad media de esa inversión y a cau-
sa de otras restricciones presupuestarias y otras consideraciones,
(c) una posible reducción en otras categorías del gasto público,
tales como «funcionamiento y mantenimiento», educación y sa-
nidad. Como consecuencia de este y otros efectos de la corrup-
ción sobre la economía, la tasa de crecimiento de un país en don-
de la corrupción es significativa se ve afectada negativamente.
En la sección II comentamos las razones por las que supone-
mos que la inversión pública es particularmente sensible a la exis-
tencia de la corrupción (política). En la sección III presentamos
los datos empíricos sobre las hipótesis básicas. En la sección IV
sacamos conclusiones.
II. Corrupción y gasto del
Gobierno
Al menos desde después de la II Guerra Mundial, cuando los
economistas influyentes como Harrod, Domar, Rostow y otros
argumentaron que los países necesitaban capital para crecer y lo
que es más importante, que existe una relación casi mecánica (el
ratio de capital-output) entre el incremento del gasto de capital y
el incremento del crecimiento, ha habido un fuerte sesgo intelec-
tual en la profesión económica a favor del gasto de capital. Por
ejemplo, cuando los economistas evalúan la distribución de di-
nero público entre el gasto corriente y gasto de capital en los
presupuestos de los gobiernos, tienden a criticar a los países que
permiten que crezca la cuota de gasto corriente. Por otra parte,
73
Corrupción política
generalmente elogian a los países cuya cuota de gasto de capital
en el total de los gastos del gobierno aumenta.
El sesgo anterior se resume en la «regla de oro» que muchos eco-
nomistas recomiendan a los países. Esa regla establece en esencia
que es correcto pedir prestado en tanto en cuanto el préstamo se
destine a proyectos de inversión 4. Por tanto, es correcto pedir pres-
tado para financiar la construcción de nuevas carreteras, pero no
para financiar la reparación de las carreteras ya existentes; o pedir
prestado para la construcción de un nuevo hospital, pero no para
contratar doctores o enfermeras o para comprar medicinas. Esta
regla se sigue invocando como una buena guía de las políticas pú-
blicas, incluso ante muchos datos que evidencian que realizar algu-
nos gastos corrientes —como «funcionamiento y mantenimiento»,
que mantienen las infraestructuras existentes en buenas condicio-
nes, o el gasto que contribuye a la acumulación del capital huma-
no— puede promover el crecimiento, más que el gasto de capital.
Los políticos han internalizado este sesgo y hasta cierto punto
lo han explotado. Por ejemplo, las ceremonias de cortar la cinta,
cuando se terminan e inauguran los nuevos proyectos de inver-
sión relativos a carreteras, presas, canales de riego, centrales eléc-
tricas, puertos, aeropuertos, escuelas y hospitales, les hacen muy
populares a los políticos. Les gusta verse fotografiados en los artícu-
los de los periódicos en el acto de cortar la cinta y, por tanto, cabe
presumir que contribuyendo al crecimiento futuro del país. En
un país latinoamericano concreto, los proyectos importantes ter-
minados bajo la actual administración se han pintado de naranja
para enviar a la población una clara señal de que el gobierno ac-
tual está promoviendo el crecimiento. Este sesgo pro-inversión
incrementa el presupuesto en inversión. Sostendremos que otro
factor que también incrementa la dimensión del presupuesto en
inversión es la corrupción.
No hay nada rutinario en el presupuesto en inversión y su
composición. Mientras una parte importante del gasto actual del
gobierno refleja, en gran medida, derechos explícitos o implíci-
tos o compromisos previos 5, lo cual otorga, por tanto, un poder
discrecional a corto plazo a los políticos y especialmente a algu-
nos políticos en concreto, el gasto de capital es altamente discre-
cional 6. En cuanto a este último, las grandes figuras políticas
—miembros del Parlamento, secretarios generales, ministros e
incluso jefes de Estado— deben tomar algunas de las decisiones
básicas. Estas decisiones se refieren a: (a) la dimensión del presu-
puesto total en inversión pública; (b) la composición general de
ese presupuesto, p.e., la distribución en grandes líneas entre las
distintas categorías de gasto de capital; (c) la elección de proyec-
tos específicos y su ubicación; y (d) incluso el tamaño y el diseño
de cada proyecto. En estas decisiones y especialmente en las de
las letras (c) y (d), algunos individuos de alto nivel tendrán un
control o influencia considerable. Esto ocurrirá especialmente
cuando alguna de las instituciones de control o auditoría funda-
mentales no estén bien desarrolladas y, por tanto, los controles
institucionales sean débiles.
74
Los proyectos de inversión pública tienden a ser grandes y en
algunos casos, son muy grandes. Su ejecución se contrata fre-
cuentemente con empresas privadas, nacionales o extranjeras. Por
tanto, hay una necesidad de escoger la empresa que será respon-
sable de acometer el proyecto. Para una empresa privada, obtener
un contrato para ejecutar un proyecto, y especialmente uno gran-
de, puede ser muy beneficioso. Por tanto, los gestores de estas
empresas pueden estar dispuestos a pagar una «comisión» a los
funcionarios del gobierno para que les ayuden a conseguir el con-
trato 7. En algunos países las comisiones pagadas por sus empre-
sas a políticos extranjeros son legales y fiscalmente deducibles.
Tales «comisiones» se calculan a menudo como porcentajes del
coste total de los proyectos.
Una comisión de unos pocos puntos porcentuales sobre un
proyecto que cuesta millones o incluso cientos de millones de
dólares puede suponer una gran suma, lo suficientemente grande
como para sobrepasar el precio de la tentación de muchos indivi-
duos 8. Cuando las comisiones se calculan como un porcentaje
del coste de los proyectos, los funcionarios públicos que reciben
los pagos por ayudar a las empresas a conseguir el contrato ten-
drán un interés personal en incrementar el alcance o la dimen-
sión de los proyectos a fin de poder obtener mayores comisio-
nes 9.
El proceso de aprobación de un proyecto de inversión consta
de varias fases. Por ejemplo, un proyecto de construcción civil
(carreteras, edificios, puertos) requiere de decisiones relativas a:
(a) temas de especificación y diseño; (b) aspectos de la propuesta
(¿limitada o abierta?); (c) escrutinio de la propuesta; (d) negocia-
ciones de la propuesta; y (e) proceso de aprobación y contrata-
ción de la propuesta. La finalización del proyecto requerirá veri-
ficar que el trabajo se ha realizado según lo estipulado en el
contrato. También requerirá de cierto arbitraje sobre los puntos
de desacuerdo. La puesta por escrito de los contratos para pro-
yectos complejos es muy difícil e inevitablemente habrá muchas
áreas de incertidumbre y eventual desacuerdo.
En algunas de estas fases, será posible que un funcionario de
alto nivel posicionado estratégicamente influya en el proceso de
distintas formas que conduzcan a la elección de una empresa en
concreto. Por ejemplo, las especificaciones del diseño pueden ser
estar hechas a medida para una empresa dada. La realización de
las propuestas puede ir acompañada de suministro de informa-
ción interna para favorecer a las empresas y así sucesivamente.
La empresa que paga la comisión no sufrirá por el pago del
soborno si es capaz de recuperar ese coste de diferentes maneras:
(a) mediante una recuperación abierta y pública del coste, si pue-
de superar la oferta de los competidores con una oferta que in-
cluya el coste de la comisión; (b) puede llegar a un entendimien-
to con el funcionario influyente de que la baja oferta inicial se
pueda ajustar al alza más adelante, presumiblemente para reflejar
modificaciones en el diseño básico 10; o (c) reducir los costes del
proyecto, escatimando la calidad del trabajo realizado y de los
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materiales empleados, entregando por tanto a la finalización, un
producto de inferior calidad 11. En los casos en los que el contra-
to se ha estipulado en base a un precio, la empresa puede recupe-
rar el coste de la comisión aumentando el precio.
En todas estas alternativas que requieren de la colaboración del
funcionario corrupto, el país acabará, bien teniendo un coste ma-
yor por el proyecto en concreto de lo que habría sido en el caso de
que no hubiese habido corrupción; bien con un proyecto mayor o
más complejo de lo que habría sido necesario; o bien con un pro-
yecto de inferior calidad que no se ha realizado de acuerdo con los
estándares previstos y requerirá de mantenimiento y reparaciones
muy costosas. La experiencia con los proyectos del sector público,
especialmente en los países en vías de desarrollo, está llena de his-
torias de carreteras que debían repararse en un breve período de
tiempo después de su finalización, centrales eléctricas que funcio-
naban a una capacidad muy inferior de la prevista, etc.
El argumento anterior ha puesto de manifiesto casos en don-
de personalidades políticas o funcionarios de alto nivel corruptos
dirigen la aprobación de proyectos de inversión hacia empresas
concretas, nacionales o extranjeras, a cambio de sobornos. Esta
es una parte importante de la forma en que la corrupción, defini-
da en el sentido más amplio de búsqueda de rentas, afecta a la
inversión pública. Sin embargo, aquí no acaba todo. Se produ-
cen casos importantes de corrupción también cuando las perso-
nalidades políticas dirigen la inversión pública hacia sus propios
distritos o su propia tierra. En un reciente caso que apareció en el
Financial Times del 29 de julio de 1997, el presidente de un país
fue acusado de haber construido un aeropuerto con fondos pú-
blicos en su pequeña ciudad natal, aunque parecía haber escasa
justificación económica para ello. Esto no es un caso aislado. En
otras ocasiones, los proyectos se dirigen hacia lugares concretos
para incrementar el valor de las posesiones (como tierras propie-
dad de las personalidades políticas) en dichos lugares.
En todos estos casos, se reduce la productividad del gasto de
capital, reduciendo, por tanto, la tasa de crecimiento del país.
Por consiguiente, la corrupción puede distorsionar significativa-
mente la relación entre el input del capital y el output generado
por ese capital, incrementando pues, el ratio capital-output.
Cuando la aprobación de los proyectos de inversión llega a
estar mucho más influida por los funcionarios corruptos de alto
nivel, la tasa de recuperación de la inversión de los proyectos
calculada en un análisis de coste/beneficio deja de ser el criterio
para la selección de proyectos 12. El gasto de capital llega a ser
mucho menos productivo y a contribuir mucho menos al creci-
miento de lo que generalmente se piensa. Desafortunadamente,
no son extrañas situaciones de este tipo. En estas situaciones, a
aquéllos que llevan a cabo los proyectos (las empresas ejecutoras)
lo que más les importa son los beneficios que consiguen. Y a las
figuras políticas que autorizan los proyectos y eligen las empre-
sas, lo que más les importa son los sobornos o las demás ventajas
GAPP n.o 21. Mayo-Agosto 2001
Corrupción, inversión pública y crecimiento
que puedan conseguir. Por tanto, la corrupción distorsiona todo
el proceso de toma de decisiones relacionado con el presupuesto
de la inversión. En casos extremos de países totalmente corrup-
tos, los proyectos se escogen exclusivamente por su capacidad
generadora de sobornos y no por su productividad. La producti-
vidad de los proyectos llega a ser casi irrelevante 13.
Cuando la corrupción juega un papel importante en la selec-
ción de los proyectos y contratistas, el resultado de este proceso es
un presupuesto de capital altamente distorsionado. Surgen los «ele-
fantes blancos» y las «catedrales en el desierto». Algunos proyectos
se terminan, pero no se usan nunca. Algunos son más grandes y
complejos de lo necesario. Algunos son de una calidad tan baja que
necesitarán continuas reparaciones y su productividad estará muy
por debajo de las expectativas iniciales. En estas circunstancias, no
es sorprendente que el gasto de capital no genere los resultados que
los economistas esperan en términos de crecimiento.
La corrupción generalizada en el presupuesto de inversión no
sólo reducirá la tasa de recuperación de nueva inversión pública,
sino que también afectará a la tasa de recuperación que un país ob-
tiene de sus infraestructuras ya existentes. Varias son las razones.
Primero, en la medida en que la corrupción no es un nuevo
fenómeno, sino que ya ha existido durante algún tiempo, las in-
fraestructuras existentes también se han contaminado, porque
las inversiones pasadas también estuvieron mal dirigidas o distor-
sionadas por la corrupción.
En segundo lugar, un mayor gasto en proyectos importantes
reducirá los recursos disponibles para otros proyectos. De los otros
gastos, uno que no está protegido por la existencia de derechos o
compromisos implícitos es «funcionamiento y mantenimiento»,
que es la clase de gasto público corriente que se necesita para
mantener las infraestructuras físicas existentes de un país en bue-
nas condiciones de funcionamiento. Por tanto, un fenómeno que
se observa frecuentemente son las pobres condiciones en que se
encuentran las infraestructuras existentes (carreteras con baches,
edificios en malas condiciones que necesitan reparaciones, etc.).
A menudo se observan situaciones en donde se acometen nuevos
proyectos mientras que se deja que las estructuras existentes se
deterioren.
Tercero, y más bien a modo de especulación, en los casos de
corrupción extrema, se puede reducir intencionalmente el gasto
en funcionamiento y mantenimiento de la infraestructura física
de un país para que algunas infraestructuras, como las carreteras,
se deterioren rápidamente hasta el punto de que se tengan que
reconstruir, ofreciendo por tanto a los funcionarios de alto nivel
la oportunidad de conseguir otra comisión de la empresa que
lleve a cabo el proyecto. Algunos Informes del Banco Mundial
han insinuado que esto puede haber pasado en algunos países.
Un país puede sacar más jugo a las infraestructuras existentes,
manteniéndolas en buenas condiciones de funcionamiento para
que puedan usarse casi al 100% de su capacidad 14. Es fácil pensar
75
Corrupción política

en situaciones en las que el deterioro de estas infraestructuras retrasa

nos uno, para que los valores más altos del índice signifiquen una
el crecimiento más de lo que los nuevos proyectos importantes aña- mayor corrupción.
den a dicho crecimiento. Además, cuando la corrupción generali- El estudio de la sección II ha subrayado la interacción entre la
zada en un país reduce los recursos por el impacto negativo que tie- corrupción, la inversión pública, los gastos en funcionamiento y
ne en los ingresos fiscales (lo cual viene producido por mantenimiento (F&M) y otros aspectos de la posición presu-
administradores fiscales corruptos), el gasto en funcionamiento y puestaria del gobierno. Para la inversión pública, se emplean los
mantenimiento se reducirá más que la inversión pública, debido al datos sobre el gasto de capital de las Estadísticas de Finanzas del
sesgo intelectual mencionado más arriba que apoya el pedir présta- Gobierno (Government Finance Statitstics o GFS) del Fondo
mos para proyectos de importancia, pero no para gasto corriente. Monetario Internacional. Desafortunadamente, no se dispone de
los datos comparativos entre países sobre los gastos en F&M.
Hemos escogido, por tanto, dos sustitutos denominados «gasto
sobre otros bienes y servicios» que incluye los gastos en F&M, y
III. Análisis empírico «sueldos y salarios como parte de los gastos corrientes». La lógica
que subyace en estos sustitutos se explicará más adelante.
Para investigar el impacto de la corrupción sobre la calidad de
la inversión pública, usamos los siguientes indicadores de calidad
A. Descripción de datos de las infraestructuras:
En nuestro análisis empírico empleamos índices de datos de • Carreteras asfaltadas en buenas condiciones como porcen-
corrupción de dos fuentes: Negocio Internacional (Business In- taje del total de las carreteras asfaltadas.
ternacional o BI) y los Servicios de Riesgo Político (Political Risk • Pérdidas en el sistema de energía eléctrica como porcentaje
Services, Inc.). MAURO (1995), entre otros, ha empleado el índice de la producción total de energía.
BI, que está disponible para 68 países en el período 1980-83 (una
observación por país). La segunda fuente publica un índice ínti- • Fallos en las telecomunicaciones por cada 100 líneas im-
mamente relacionado con éste en la Guía Internacional de Ries- portantes por año.
go por Países (International Country Risk Guide ICRG). A dife- • Pérdidas de agua como porcentaje del abastecimiento total
rencia del índice BI, el índice ICRG es anual; cubre el período de de agua.
1982-95 y, dependiendo del año, está disponible desde 42 hasta • Ferrocarriles diesel en uso como porcentaje del inventario
95 países. KNACK y KEEFER (1995), entre otros, han empleado diesel total.
este índice.
A menudo, se alude a los datos anteriores como indicadores de
Ambos índices son valoraciones del grado de corrupción en un gestión de las infraestructuras y parecen adecuados para nuestro
país realizadas por observadores informados, la red de correspon- propósito; se miden desde la perspectiva tanto de los proveedores
sales de BI, en el caso del índice BI, e inversores extranjeros, en el como de los usuarios de las infraestructuras; abarcan un gran nú-
caso del índice ICRG. El índice BI se ha interrumpido, mientras el mero de países y, lo que es más importante, tienen muchas carac-
índice ICRG se actualiza anualmente y se vende como parte de un terísticas que son responsabilidad de los gobiernos. Estos datos se
paquete a inversores potenciales a nivel mundial . La corrupción en han tomado del Sindicato Internacional de Telecomunicaciones
el BI indica «el grado en que las transacciones comerciales tienen (International Telecommunications Union) y de la base de datos de
que ver con la corrupción o con pagos cuestionables». El índice va los Indicadores de Desarrollo Mundiales (World Development In-
de 0 (más corrupto) a 10 (el menos corrupto). En el índice ICRG dicators) del Banco Mundial. Las carreteras asfaltadas en buenas
la mayor corrupción indica «la probabilidad de que los altos fun- condiciones son carreteras sustancialmente libres de problemas im-
cionarios del gobierno demanden pagos especiales» y que «cabe portantes y precisan sólo del mantenimiento de rutina. Las pérdi-
esperar con carácter general pagos ilegales en todos los niveles in- das del sistema de energía eléctrica consisten en pérdidas técnicas,
feriores del gobierno» en forma de «sobornos relacionados con las como las pérdidas de resistencia en la transmisión y distribución y
licencias de importación y exportación, controles de intercambio, pérdidas no técnicas, como las conexiones ilegales a la electricidad
valoraciones fiscales, protección policial o préstamos». El índice y otras fuentes de robos. Las pérdidas del sistema se expresan, pues,
ICRG va de 0 (más corrupto) a 6 (el menos corrupto). como una fracción de la producción total. Los fallos en las teleco-
Hemos reelaborado la escala del índice ICRG multiplicándo- municaciones por cada 100 líneas importantes por año se refieren
lo por 10/6, de tal forma que ambos índices vayan de 0 a 10 y los al número de fallos comunicados por 100 líneas importantes cada
hemos juntado para formar un único índice de corrupción desde año. Las pérdidas de agua incluyen pérdidas físicas (roturas de tu-
1980 a 1995 15. Para facilitar la interpretación de los resultados berías y desbordamientos) y pérdidas comerciales (registro de me-
de la regresión, hemos multiplicado el índice resultante por me- nos contadores de los debidos, uso ilegal que incluye las conexio-

76 GAPP n.o 21. Mayo-Agosto 2001

 Corrupción, inversión pública y crecimiento

nes fraudulentas o no registradas, y los usos legales, pero no medi-

dos generalmente, como la lucha contra incendios). Los ferrocarri- Tabla 1
les diesel en uso como porcentaje del total del inventario diesel Los Efectos de la Corrupción en la Inversión Pública, 1980-95
mide la gestión técnica y de dirección. (Como ratio de PIB, datos anuales)
Finalmente, los datos sobre los ingresos del gobierno, toma-
Variables independientes (1) (2) (3)
dos del GFS, se expresan como fracciones del PIB. Los datos del
PIB y del PIB real per capita (este último es una variable de con- Constante 6,75 6,47 4,71
trol en la regresión) proceden de la base de datos de los Indicado- (23,4) (19,5) (13,9)
res de Desarrollo Mundial (World Development Indicators) del Índice de corrupción 0,38 0,27 0,48)
Banco Mundial. (8,97) (4,15) (7,48)

PIB* real per capita -0,71 -1,21

B. Resultados de la regresión (-2,94) (-5,18)

Ratio ingresos del gobierno-PIB 0,13

El estudio de la sección II sugiere unas hipótesis testeables
sobre la relación entre la corrupción de una parte y la inver-
sión pública, los ingresos del gobierno, los gastos en F&M y
la calidad de las infraestructuras, de otra. Usamos un análisis
de regresión para poner a prueba estas hipótesis empleando
datos comparativos entre países. Desde luego, es difícil extraer
afirmaciones de causalidad de las ecuaciones de la regresión y
uno se debe guardar de posibles resultados falsos de la regre-
sión. Esto se hace controlando otras variables, tales como el
PIB real per capita, el ratio ingresos del gobierno-PIB y el ratio
inversión pública-PIB.
1) Corrupción e inversión pública
Hipótesis 1: Permaneciendo igual el resto de cosas, un elevado nivel
de corrupción se asocia con una alta inversión pública.
Para poner a prueba esta hipótesis, hacemos una regresión del
ratio de inversión pública-PIB sobre una constante y el índice de
corrupción. Después, añadimos el ratio de ingresos del gobierno
y PIB real per capita para ver si la relación entre la corrupción-
inversión resiste la inclusión de estas dos variables. Añadimos el
PIB real per capita, puesto que es típicamente un sustituto de la
etapa del desarrollo económico y los diferentes niveles de desa-
rrollo pueden precisar diferentes necesidades de inversión públi-
ca. Se añade el ratio ingresos del gobierno-PIB, porque cuanto
mayores son estos ingresos, más fácil es financiar la inversión pú-
blica. Los resultados son tres regresiones que se muestran en la
Tabla 1. En todas estas regresiones, no podemos negar la hipóte-
sis con una relevancia del 1% 16. La variable ingresos del gobier-
no-PIB tiene un coeficiente positivo estadísticamente significati-
vo, que indica que tales ingresos son una fuente importante de
financiación de la inversión pública. Los resultados mostrados en
la Tabla 1 lo son para una muestra mundial, pero también son
válidos para las submuestras de los países en vías de desarrollo y
los miembros de la Organización para la Cooperación y el Desa-
rrollo Económico (OCDE).
GAPP n.o 21. Mayo-Agosto 2001
(12,6)
R2 ajustado 0,069 0,082 0,207
Número de observaciones 1.081 1.011 1.000
Fuentes: FMI, Estadísticas de Finanzas del Gobierno; Tablas Mundiales; Negocio In-
ternacional; y Servicios de Riesgo Político. El índice de corrupción se ha tomado de
MAURO (1995) y la Guía Internacional de Riesgo por Países (International Country
Risk Guide) compilada por Servicios de Riesgo Político (Political Risk Services). Un
valor alto del índice significa que un país tiene un elevado nivel de corrupción;
t-estadísticas están entre paréntesis. La técnica de estimación es OLS.
* Indica que el coeficiente está multiplicado por 10.000.
2) La corrupción y los ingresos del gobierno
Las regresiones de la Tabla 1 muestran el impacto directo de
la corrupción sobre la inversión pública y no excluyen la posibi-
lidad de un impacto indirecto, digamos, a través de los ingresos
del gobierno. La corrupción puede reducir los ingresos del go-
bierno si contribuye a la evasión fiscal, a las exenciones fiscales
indebidas o a una débil administración fiscal. Esto nos lleva a la
segunda hipótesis:
Hipótesis 2: Permaneciendo el resto de cosas igual, un elevado nivel
de corrupción se asocia con unos ingresos del gobierno escasos.
Para poner a prueba esta afirmación, hacemos una regresión del
ratio de ingresos del gobierno-PIB sobre una constante y sobre la
corrupción. Entonces añadimos el PIB real per capita para contro-
lar los efectos de la fase del desarrollo económico. Los resultados
recogidos en la Tabla 2 para la muestra mundial demuestran que
no podemos negar la hipótesis 2 con una relevancia del 2%. Resul-
tados similares también son válidos para las submuestras de los paí-
ses en vías de desarrollo y para los países de la OCDE.
3) Corrupción y gastos en F&M
Una observación hecha en la sección II y muy relacionada
con las Hipótesis 1 y 2, es la infrafinanciación de los gastos en
77
Corrupción política

F&M. Puesto que la corrupción y los sobornos están en efecto

más relacionados con las nuevas inversiones, la corrupción puede Tabla 3
dar como resultado un gasto en F&M más bajo. Estas observa- Los Efectos de la Corrupción en el Gasto en F&M
ciones conducen a la tercera hipótesis: (Como ratio de PIB, datos anuales)

Hipótesis 3: Permaneciendo el resto de cosas igual, un elevado nivel a. Gastos en Otros Bienes y Servicios, 1980-95
(Como ratio de sueldos y salarios, 1980-95)
de corrupción se asocia con un nivel bajo de gastos en F&M.
Mundial OCDE En vías de desarrollo
Como ya se ha indicado anteriormente, no disponemos de los
datos directos comparativos entre países sobre gastos en F&M 17. Variable independiente (1) (2) (1) (2) (1) (2)
Por tanto, usamos dos sustitutos: (1) «gastos sobre otros bienes y Constante 72,9 97,2 -20,2 43,4 84,2 82,3
servicios», un componente del gasto corriente, expresado como (8,15) (9,29) (-0,558) (1,19) (7,08) 6,65
una fracción de sueldos y salarios; y (2) sueldos y salarios expresa-
dos como una fracción del gasto corriente. Estos datos se han Índice de corrupción -3,54 4,44 -14 5,96 -1,24 1,43
tomado de la base de datos GFS del FMI. La lógica subyacente (-2,69) (2,20) (-3,53) (1,23) (-0,57) (0,60)
en el primer sustituto es obvia, puesto que, según el manual del PIB* real per capita 0,42 0,81 0,63
GFS sobre las Estadísticas de Finanzas del Gobierno, los gastos (5,55) (6,99) (3,93)
en otros bienes y servicios incluyen gastos en F&M. Hemos ex-
presado este gasto relativo a los sueldos y salarios para destacar R2 ajustado 0,006 0,038 0,037 0,182 -0,01 0,021
Núm. de observaciones 999 927 300 273 699 654
potenciales intercambios entre el gasto en F&M y el gasto en
sueldos y salarios. El ratio de sueldos y salarios en el gasto co-
b. Sueldos y Salarios, 1980-95
rriente es un sustituto razonable de los gastos en F&M, porque (Como ratio del gasto corriente; datos anuales)
los gobiernos a menudo tienden a conceder incrementos en suel-
dos, pero cortan los gastos en F&M. De ahí que los incrementos Mundial OCDE En vías de desarrollo
en sueldos y salarios puedan interpretarse como cortes en los gas-
Variable independiente (1) (2) (1) (2) (1) (2)
tos en F&M.
Constante 47,3 42,2 34,2 30,8 39,7 39,7
(41,7) (33,2) (12,2) (11,3) (26,1) (25,2)

Tabla 2 Índice de corrupción 3,1 1,48 2,17 0,75 1,22 1,16

(18,5) (6,03) (7,02) (2,07) (4,43) (3,83)
Los Efectos de la Corrupción en los Ingresos del Gobierno,
1980-95 PIB* real per capita -0,84 -0,65 -0,067
(-9,13) (-7,54) (-0,327)
(Como ratio de PIB, datos anuales)

Variables independientes (1) (2) R2 ajustado 0,255 0,319 0,139 0,31 0,026 0,023
Núm. de observaciones 1.000 925 300 273 700 652
Constante 9,99 12,9
(12,1) (13,7) Fuentes: FMI, Estadísticas de Finanzas del Gobierno; Tablas Mundiales; Negocio In-
ternacional; y Servicios de Riesgo Político. El índice de corrupción se toma de MAURO
Índice de corrupción -2,51 -1,71 (1995) y la Guía Internacional de Riesgo por Países compilada por los Servicios de
(-20,4) (-9,28) Riesgo Político. Un valor alto del índice significa que un país tiene un alto nivel de
corrupción; t-estadísticas están entre paréntesis. La técnica de estimación es OLS.
PIB* real per capita 3,73 * y ** indican que los coeficientes están multiplicados por 100 y 1.000, respectiva-
(5,34) mente.

R2 ajustado 0,272 0,28 Para poner a prueba la hipótesis 3, hacemos una regresión de
Número de observaciones 1,114 1,042 cada uno de los sustitutos anteriores sobre una constante y sobre
un índice de corrupción y, como de costumbre en un análisis de
Fuentes: FMI, Estadísticas de Finanzas del Gobierno; Tablas Mundiales; Negocio In- sensibilidad, añadimos el PIB real per capita para cada regresión.
ternacional; y Servicios de Riesgo Político. El índice de corrupción se toma de MAURO Se muestran los resultados en la Tabla 3. A diferencia de las regre-
(1995) y la Guía Internacional de Riesgo por Países compilada por Servicios de Riesgo
Político. Un valor alto del índice significa que un país tiene un elevado nivel de
siones previas, presentamos los resultados para tres muestras (mun-
corrupción; t-estadísticas están entre paréntesis. La técnica de estimación es OLS. dial, OCDE y países en vías de desarrollo), puesto que hay dife-
* Indica que el coeficiente está multiplicado por 10.000. rencias en las tres muestras. Con respecto al primer sustituto, los

78 GAPP n.o 21. Mayo-Agosto 2001

 Corrupción, inversión pública y crecimiento

resultados de la Tabla 3 indican que un elevado nivel de corrup-

ción de hecho está asociado con los escasos gastos en F&M. Sin Tabla 4
embargo, se puede negar la hipótesis 3 con una relevancia del 1% Corrupción y Calidad de las Infraestructuras, 1980-95
sólo para la muestra de los países en vías de desarrollo. Una vez
(Datos anuales)
que controlamos el PIB real per capita, se niega la hipótesis 3 con
una relevancia del 1% para las tres muestras. Una interpretación
Variable dependiente Constante Índice de PIB* real R2 N
de este descubrimiento es que el primer sustituto es un indicador corrupción per capita ajustado
ruidoso del gasto en F&M.
Carreteras asfaltadas
En lo que respecta al segundo sustituto para los gastos F&M, no en buenas condiciones 19,2 -3,84 0,052 513
podemos negar la hipótesis 3 en todas las muestras con una relevan- (4,97) (-5,40)
cia del 1%, tanto si controlamos como si no el PIB real per capita
(Tabla 3, panel b). Los países con un elevado nivel de corrupción Carreteras asfaltadas
tienden a tener un alto ratio de sueldos y salarios sobre el gasto co- en buenas condiciones 15,5 -2,22 5,4 0,268 373
(3,87) (-2,89) (9,85)
rriente 18. Los datos son mucho más fuertes estadística y económi-
camente para la muestra de países en vías de desarrollo que para la Cortes de energía 18,7 1,1 0,07 997
muestra de la OCDE. (27,7) (8,69)

Cortes de energía 18,8 0,95 -0,56 0,162 922

4) Corrupción y calidad de la inversión pública (32,5) (8,17) (-7,07)

Fallos en las 97,6 4,17 0,007 241

Las inversiones en infraestructuras son a menudo desiguales y telecomunicaciones (6,93) (1,63)
requieren de mucho capital financiero inicial. Se ha pensado du-
rante algún tiempo que la corrupción es más frecuente en el sec- Fallos en las 94,5 -0,54 -9,33 0,127 ¡201
tor de las infraestructuras (WADE, 1982; ROSE-ACKERMAN, 1996). telecomunicaciones (6,31) (-0,18) (-5,01)
Las regresiones de la Tabla 1 de este documento han ofrecido
Pérdidas de agua T 43,8 2,25 0,089 26
datos de que la alta corrupción se asocia de hecho con una eleva- (6,89) (1,86)
da inversión pública. Véase también MAURO (1997). Sin embar-
go, estos datos vinculan la corrupción con la cantidad de inver- Pérdidas de agua T 43,6 1,52 -2,92 0,186 25
sión, y no con la calidad. En la sección II sostuvimos que los (7,19) (1,14) (-1,63)
países realizan nuevas inversiones en infraestructuras sin mante- Ferrocarriles diesel 47,1 -3,66 0,17 67
ner el stock de capital existente para infraestructuras. Por tanto, en uso TT (7,45) (-3,80)
cabe esperar que la calidad de las infraestructuras se deteriore y
más si la corrupción conduce a recortes en el gasto en F&M. Ferrocarriles diesel 59,4 -0,58 1,37 0,285 67
Estas observaciones nos llevan a la cuarta hipótesis: en uso TT (8,62) (-0,46) (3,39)

Hipótesis 4: Permaneciendo igual el resto de cosas, un elevado nivel de
corrupción se asocia con una escasa calidad de las infraestructuras.
Para poner a prueba esta hipótesis, hacemos una regresión de
los indicadores de calidad de las infraestructuras sobre una con-
tante, el índice de corrupción y el PIB real per capita. Los resulta-
dos se recogen en la Tabla 4 para los cinco indicadores de la cali-
dad de las infraestructuras. La hipótesis 4 no se puede negar en
los niveles de importancia usuales: los países con una elevada co-
rrupción tienden a tener una calidad más baja de las infraestruc-
turas. En términos de trascendencia estadística, el impacto de la
corrupción es más fuerte en la calidad de las carreteras (carreteras
asfaltadas en buenas condiciones), cortes de energía y ferrocarri-
les diesel en uso. Cuando controlamos el PIB real per capita, la
corrupción cambia su signo sólo en una regresión (fallos en las
telecomunicaciones) y pierde su trascendencia estadística en los
niveles usuales en tres regresiones (fallos en las telecomunicacio-
GAPP n.o 21. Mayo-Agosto 2001
Fuentes: FMI, Estadísticas de Finanzas del Gobierno; Tablas Mundiales; Negocio In-
ternacional; y Servicios de Riesgo Político. El índice de corrupción se toma de MAURO
(1995) y la Guía Internacional de Riesgo por Países compilada por los Servicios de
Riesgo Político. Un valor alto del índice significa que un país tiene un elevado nivel
de corrupción; t-estadísticas están entre paréntesis. La técnica de estimación es OLS.
T y TT denotan las medias de los datos en los períodos 1980-89 y 1990-95, respec-
tivamente.
* Indica que el coeficiente está multiplicado por 10.000.
nes, pérdidas de agua y ferrocarriles diesel en uso). El ajuste de
cada regresión mejora, como se puede juzgar por la R al cuadra-
do ajustado, cuando añadimos el PIB real per capita. Además, el
PIB real per capita en cada regresión tiene el signo adecuado: los
países con un PIB real per capita mayor tienden a tener una me-
jor calidad de las infraestructuras. Una implicación importante
de los resultados de la Tabla 4 es que los costes de la corrupción
también se deberían medir en términos del deterioro de la cali-
dad de las infraestructuras existentes. Estos costes pueden ser muy
altos en términos de su gran impacto en el crecimiento.
79
Corrupción política

significativo en la columna 4 demuestra que el impacto de la

Tabla 5 corrupción en la calidad de las carreteras depende de la inversión
Los Efectos de la Corrupción en la Calidad de las Carreteras, pública. El signo negativo en el término de la interacción sugiere
1980-95 que cuanto mayor es la inversión pública, mayor es el impacto
Variable dependiente: carreteras asfaltadas en buenas negativo de la corrupción en la calidad de las carreteras. Estos
condiciones como porcentaje del total de las carreteras datos adicionales son coherentes con el descubrimiento de la Ta-
asfaltadas bla 1 de que una elevada corrupción está asociada de hecho con
una mayor inversión pública.
(Datos anuales)

Variables independientes (1) (2) (3) (4) ¿Una mayor corrupción reduce la productividad de la inversión
Constante -1,03 7,55 1,83 19,6 pública?
(-0,150) (1,01) (0,193) (1,82)
Índice de corrupción -7 -2,56 -6,51 -0,32 Supongamos que medimos la productividad de la inversión
(-8,68) (-2,20) (-4,74) (-0,17) pública en función de las mejoras en la calidad de las carreteras
Ratio inversión pública-PIB 2,03 3,09 1,15 -0,2 por dólar de inversión pública. La regresión en la columna (4) de
(2,65) (4,00) (0,53) (0,10) la Tabla 5 demuestra que el impacto de la inversión en la calidad
Ratio inversión pública-PIB -0,16 -0,58 de las carreteras depende de la existencia de la corrupción. Espe-
por el índice de corrupción (-0,44) (-1,56) cíficamente, el signo negativo en el término de interacción de-
PIB real per capita * 0,24 0,25 muestra que una mayor corrupción puede reducir la productivi-
(6,38) (6,57) dad de la inversión pública.
R2 ajustado 0,186 0,326 0,184 0,329
Número de observaciones 322 269 322 269

Fuentes: FMI, Estadísticas de Finanzas del Gobierno; Tablas Mundiales; Negocio In-
ternacional; y Servicios de Riesgo Político. El índice de corrupción se toma de MAURO
IV. Conclusiones
(1995) y la Guía Internacional de Riesgo por Países compilada por los Servicios de
Riesgo Político. Un valor alto del índice significa que un país tiene un elevado nivel
Hay muchos canales a través de los cuales una elevada corrup-
de corrupción; t-estadísticas están entre paréntesis. La técnica de estimación es OLS.
* Indica que el coeficiente está multiplicado por 100.
ción reduce el crecimiento económico. MAURO (1995) ofrece da-
tos y resume algunos de estos argumentos. Los nuevos datos pre-
sentados en este trabajo apoyan cuatro argumentos adicionales.
¿Reduce la corrupción la calidad de las infraestructuras a través de la Primero, la corrupción puede reducir el crecimiento, incre-
inversión pública? mentando la inversión pública al tiempo que reduce su productivi-
dad7 . Este hallazgo es coherente con las típicas regresiones com-
Para contestar a la cuestión anterior, llevamos a cabo un test parativas entre países pequeños. Por ejemplo, DEVARAJAN,
más riguroso de la hipótesis 4 en cuanto a la calidad de las carre- SWAROOP y ZOU (1996) han descubierto que cuanto mayor es la
teras 19. Hacemos una regresión de las carreteras asfaltadas en bue- inversión pública menor es el crecimiento, dados otros determi-
nas condiciones sobre una constante, el PIB real per capita, el nantes de crecimiento y TANZI (1994) descubrió que la relación
índice de corrupción (p.e., la misma regresión que en la Tabla 4) entre el crecimiento y la inversión se ve muy influenciada por la
y dos variables adicionales: el ratio inversión pública-PIB y su inclusión de un par de países.
interacción con el índice de corrupción. Los resultados se reco-
gen en la Tabla 5. Las columnas (1) y (2) muestran que, incluso Segundo, la corrupción puede reducir el crecimiento, incre-
cuando controlamos la inversión pública, no podemos negar la mentando la inversión pública que no va acompañada por un
hipótesis 4 con una relevancia del 1 %. La regresión de la colum- gasto corriente recurrente, p.e., unos gastos adecuados no sala-
na (3) muestra que la corrupción todavía es significativa ante la riales en F&M. Nuestros datos demuestran que una mayor co-
presencia de la variable de la interacción. Si la corrupción reduce rrupción va asociada a un mayor gasto total en los sueldos y sala-
la calidad de las carreteras a través de la inversión pública, debe- rios. Los sueldos y salarios son un componente importante del
ríamos descubrir que la corrupción pierde su importancia cuan- consumo del gobierno y se ha demostrado que el mayor consu-
do la variable de interacción se añade a la regresión, dada la pre- mo del gobierno está relacionado de forma inequívoca con un
sencia del ratio inversión pública-PIB y el PIB per capita real. La menor crecimiento (COMMANDER et al., 1997; BARRO, 1996; BA-
comparación entre las columnas (4) y (2) —con y sin el término RRO y SALA-I-MARTIN, 1995).
de la interacción respectivamente— demuestra que esto es lo que Tercero, la corrupción puede reducir el crecimiento, redu-
ocurre. Además, el término de la interacción estadísticamente ciendo la calidad de las infraestructuras existentes. Una infra-
80 GAPP n.o 21. Mayo-Agosto 2001

estructura que se va deteriorando aumenta el coste de hacer
negocios, tanto para el gobierno como para el sector privado
(p.e., congestión, retrasos, averías de maquinaria, etc.) y, por
tanto, conduce a una producción y a un crecimiento más ba-
jos. La importancia de la infraestructuras en el crecimiento ha
quedado demostrada en muchas regresiones de crecimiento
comparativas entre países (CANNING Y FAY, 1993; EASTERLY y
LEVINE, 1996; HULTEN, 1996).
Finalmente, la corrupción puede reducir el crecimiento dis-
minuyendo los ingresos del gobierno que se necesitan para finan-
ciar el gasto productivo.
La implicación de este trabajo es que los economistas debe-
rían ser más comedidos en sus elogios sobre el elevado gasto en
inversión del sector público y de las reglas, como la regla de oro,
Notas
Artículo traducido por Gema SÁNCHEZ RONTOMÉ.
* Fondo Monetario Internacional.
1
Este documento se presentó en el 53 Congreso del Instituto Internacional de Fi-
nanzas Públicas, Kyoto, Japón, 25-28 de agosto de 1997. Los autores querrían agra-
decer a Tarja PAPAVASSILIOU su ayuda con el ordenador.
2 13
TI es una organización no gubernamental, con sede en Berlín que hace un segui-
miento de las tendencias de corrupción en todo el mundo y que tiene como objetivo
la eliminación de la corrupción.
3
La literatura distingue entre la corrupción en pequeña escala o corrupción buro-
crática y la corrupción «a gran escala» o corrupción política.
4 15
La regla simplemente establece que el gasto corriente sólo debe equilibrarse con los
ingresos ordinarios: un país puede tener un déficit fiscal igual al gasto de capital
neto del gobierno.
5
Pensiones, pagos de interés de las deudas, salarios, subsidios, etc.
6 16
Los políticos concretos no tienen generalmente el poder para cambiar las pensio-
nes, salarios o subsidios de individuos concretos.
7
A menudo, la comisión es un eufemismo de lo que en esencia es un soborno.
8
De hecho, en muchos casos el acto de soborno puede no comenzar con las empre-
sas, sino con los funcionarios que controlan las decisiones. Las empresas extranjeras
informan de que en algunos países es imposible conseguir un contrato del gobierno
sin pagar un soborno.
9
Para un estudio útil sobre la corrupción en la inversión pública, véase Patrick
MEAGHER (1997).
10
Esta segunda opción puede ser menos atractiva para la empresa si teme que el
funcionario pueda exigir pagos adicionales cuando se realizan modificaciones que
suponen un incremento del gasto o si teme que el funcionario pueda dejar de tener
poder para influir en el proceso. En los países en donde los mismos individuos
permanecen en el poder durante mucho tiempo, la estrategia de dar una oferta
inicial baja seguida de ajustes a lo largo del período en el que se ejecuta el proyecto
es una estrategia común.
11
Esto ha ocurrido frecuentemente en la construcción de carreteras en donde el
GAPP n.o 21. Mayo-Agosto 2001
Corrupción, inversión pública y crecimiento
especialmente en los países donde la corrupción y, concretamen-
te el elevado nivel de corrupción, es un problema.
Este documento se ha centrado en el problema de la corrup-
ción y no en las soluciones. En la medida en que la corrupción
hace referencia a las actividades de las empresas extranjeras, la
OCDE está intentando en la actualidad inducir a los países in-
dustriales a: (a) hacer que los pagos de los sobornos a los funcio-
narios extranjeros no sean fiscalmente deducibles; y (b) tipificar
como delito el pago de sobornos. Hasta ahora los ministros que
representan a los países de la OCDE han aceptado estas reco-
mendaciones, pero los órganos legislativos de aquellos países de-
ben actuar ahora. La propuesta de la OCDE, sin embargo, no
afectaría a los proyectos de inversión pública en los países que no
pertenecen a la OCDE llevados a cabo por los contratistas nacio-
nales o por contratistas de países que no pertenecen a la OCDE 21.
espesor de la base de la carretera se puede reducir mucho. También ha ocurrido en la
construcción de puentes y edificios que, a veces, se han derrumbado, causando la
pérdida de vidas y costes económicos.
12
En Italia antes de tangentopoli, los contratados para evaluar los proyectos a menu-
do se encontraban con que se les ignoraba totalmente.
Esto puede formar parte de la razón por la cual observamos ratios de capital-
output extremadamente altos en algunos países.
14
Los estudios del Banco Mundial indican que en muchos países las infraestructuras
públicas, incluidas carreteras, centrales eléctricas, canales de riego, con frecuencia
sólo se pueden usar en una parte de su capacidad total.
Los dos índices tienen una alta correlación con un coeficiente de correlación de
0,81. También se dispone de otros índices, incluido el publicado por Transparencia
Internacional (Transparency International). Estos índices también tienen una alta
correlación.
Obsérvese que la corrupción reduce la inversión agregada (MAURO, 1995) que es
la suma de la inversión de capital público y privado. Por tanto, la corrupción debe
reducir la inversión en capital privado más de lo que incrementa la inversión de
capital público.
17
De manera ideal, queremos incrementos en los gastos en F&M. Esto requiere
conocer los denominados coeficientes «r» y los gastos reales en F&M. El coeficiente
r es el ratio entre las exigencias de gasto neto recurrente en el coste total de la inver-
sión de un proyecto; véase HELLER (1991).
18
Esto no significa que el nivel de salarios en los países corruptos es mayor. De hecho,
un estudio reciente ha descubierto que hay una relación negativa entre los niveles sa-
lariales en el sector público y la corrupción. Véase VAN RIJCKEGHEM y WEDER (1997).
19
Los resultados son similares a otras mediciones de la calidad de las infraestructuras.
20
Por favor, nótese que, debido a que la corrupción reduce los ingresos fiscales, es pro-
bable que el incremento relativo de la inversión pública (p.e. su cuota del presupues-
to total del gobierno) sea mayor que el incremento absoluto en la inversión pública.
21
Para un estudio sobre los pasos a dar para reducir la corrupción, véase TANZI
(1997).
81
Corrupción política
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