Вы находитесь на странице: 1из 171

Centro de Estudios Económicos de la Regulación

Las Empresas Privadas de Servicio Público


en la Argentina:

Análisis de su Contribución a la Competitividad del País

INFORME FINAL
I N D I C E

RESUMEN EJECUTIVO .............................................................................................................................................................. I


I.1 XI

PRESENTACIÓN ..................................................................................................................................................................................... 1
II EVALUACIÓN DEL IMPACTO MACROECONÓMICO DE LA PRIVATIZACIÓN DE EMPRESAS DE SERVICIO PÚBLICO: UN
ANÁLISIS DE EQUILIBRIO GENERAL COMPUTADO PARA LA ARGENTINA ....................................................................................................... 3
II.1 METODOLOGÍA PARA LA EVALUACIÓN DEL IMPACTO DEL DESEMPEÑO DE EMPRESAS DE SERVICIO PÚBLICO SOBRE LA ECONOMÍA ...3
Efecto esperado de las privatizaciones de servicios de infraestructura ...............................................................................3
Método de equilibrio general computado ............................................................................................................................4
Utilización de servicios públicos como insumos productivos...............................................................................................7
II.2 LA CONTRIBUCIÓN DEL DESEMPEÑO DE LAS ESP A LA COMPETITIVIDAD DE LA ECONOMÍA .............................................................9
Efectos esperados sobre la competitividad al nivel sectorial...............................................................................................9
Evaluación del impacto del desempeño de las ESP ...........................................................................................................12
II.3 CONCLUSIONES ..........................................................................................................................................................................18
III TELECOMUNICACIONES ................................................................................................................................................................................ 23
III.1 INTRODUCCIÓN ...........................................................................................................................................................................23
III.2 EL ROL DE LAS TECNOLOGÍAS DE INFORMACIÓN Y LAS TELECOMUNICACIONES EN EL DESARROLLO ECONÓMICO ...........................23
Las tecnologías de comunicación e información como fuente de cambio y desarrollo económico....................................25
Las CIT como infraestructura. ...........................................................................................................................................27
La autopista informática como un nuevo concepto de infraestructura ..............................................................................30
III.3 LA INDUSTRIA DE LAS TELECOMUNICACIONES EN ARGENTINA.....................................................................................................31
III.4 INDICADORES DE DESARROLLO DE LAS TELECOMUNICACIONES EN NUESTRO PAÍS.........................................................................34
III.5 COMPARACIÓN INTERNACIONAL .................................................................................................................................................36
III.6 CONCLUSIONES ..........................................................................................................................................................................39
IV ENERGÍA ELÉCTRICA...................................................................................................................................................................................... 43
IV.1 INTRODUCCIÓN ...........................................................................................................................................................................43
IV.2 SITUACIÓN PREVIA Y PROCESO DE PRIVATIZACIÓN .......................................................................................................................44
Evaluación fiscal................................................................................................................................................................46
IV.3 ASPECTOS REGULATORIOS ..........................................................................................................................................................48
Obligación de suministro ...................................................................................................................................................49
Competencia por comparación ..........................................................................................................................................50
Competencia en comercialización......................................................................................................................................50
Aportes patronales .............................................................................................................................................................51
IV.4 INDICADORES DE DESEMPEÑO .....................................................................................................................................................52
Nivel de actividad y productividad.....................................................................................................................................52
Indicadores económicos y financieros ...............................................................................................................................55
Tarifas................................................................................................................................................................................56
Calidad de Servicio............................................................................................................................................................59
Inversiones .........................................................................................................................................................................62
IV.5 COMPARACIÓN INTERNACIONAL .................................................................................................................................................63
IV.6 CONCLUSIONES ..........................................................................................................................................................................66
V GAS NATURAL.................................................................................................................................................................................................... 69
V.1 I NTRODUCCIÓN ..........................................................................................................................................................................69
V.2 SITUACIÓN PREVIA Y PROCESO DE PRIVATIZACIÓN .....................................................................................................................69
Situación antes de la privatización ....................................................................................................................................69
Privatización de GdE .........................................................................................................................................................70
Consorcios ganadores y restricciones a la propiedad .......................................................................................................71
Evaluación fiscal................................................................................................................................................................71
V.3 ASPECTOS REGULATORIOS..........................................................................................................................................................75
Ajustes periódicos ..............................................................................................................................................................76
La Revisión Quinquenal de Tarifas....................................................................................................................................77
V.4 INDICADORES DE DESEMPEÑO .....................................................................................................................................................78
Niveles de actividad y productividad .................................................................................................................................78
Indicadores económico-financieros ...................................................................................................................................84
Tarifas................................................................................................................................................................................86
I N D I C E

Calidad...............................................................................................................................................................................89
Inversiones .........................................................................................................................................................................90
V.5 ANÁLISIS DE LA EFICIENCIA Y LA PRODUCTIVIDAD .....................................................................................................................91
V.6 CONCLUSIONES ..........................................................................................................................................................................92
VI TRANSPORTE FERROVIARIO ........................................................................................................................................................................ 95

VI.1 INTRODUCCIÓN ...........................................................................................................................................................................95


VI.2 SITUACIÓN PREVIA Y PROCESO DE CONCESIÓN ............................................................................................................................95
La situación previa de la empresa Ferrocarriles Argentinos (FA) ....................................................................................95
La situación previa de la empresa municipal Subterráneos de Buenos Aires Sociedad del Estado (SBASE)....................96
El proceso de concesión: Reestructuración sectorial y preparativos institucionales.........................................................96
Marco regulatorio y objetivos............................................................................................................................................97
Principales lineamientos....................................................................................................................................................98
Evaluación y adjudicación de ofertas ................................................................................................................................98
Adjudicación a Metrovías de la línea “Urquiza” y la red de subterráneos.....................................................................100
Composición accionaria de Metrovías.............................................................................................................................100
VI.3 IMPACTO FISCAL DEL RESULTADO DE LAS LICITACIONES Y DE LA GESTIÓN DEL CONCESIONARIO. ...............................................101
Impacto fiscal del resultado de las licitaciones................................................................................................................101
Impacto fiscal de la gestión de Metrovías: Indicadores económico-financieros..............................................................103
VI.4 REGULACIÓN ............................................................................................................................................................................107
Breve descripción del esquema regulatorio .....................................................................................................................107
Modelo regulatorio e incentivos.......................................................................................................................................107
Organismos involucrados en la regulación .....................................................................................................................109
Principales ajustes ex-post licitación...............................................................................................................................109
VI.5 INDICADORES DE DESEMPEÑO ...................................................................................................................................................111
Nivel de actividad y productividad...................................................................................................................................111
Tarifas..............................................................................................................................................................................115
Calidad del servicio .........................................................................................................................................................116
Inversiones .......................................................................................................................................................................118
VI.6 COMPARACIONES INTERNACIONALES ........................................................................................................................................119
VI.7 CONCLUSIONES ........................................................................................................................................................................119
VII AGUA Y SANEAMIENTO ................................................................................................................................................................................ 123

VII.1 INTRODUCCIÓN ..............................................................................................................................................................123


VII.2 SITUACIÓN PREVIA Y PROCESO DE PRIVATIZACIÓN .........................................................................................................124
VII.3 REGULACIÓN .................................................................................................................................................................127
VII.4 INDICADORES DE DESEMPEÑO .........................................................................................................................................128
Tarifas..............................................................................................................................................................................132
VII.5 COMPARACIONES INTERNACIONALES ..............................................................................................................................134
VII.6 PRINCIPALES ASPECTOS FISCALES DERIVADOS DE LA PRIVATIZACIÓN DE OSN.................................................................135
VII.7 CONCLUSIONES ..............................................................................................................................................................137
BIBLIOGRAFÍA .............................................................................................................................................................................................................. 141
RESUMEN EJECUTIVO
Introducción
Desde comienzos de los ´80 comenzó a generalizarse internacionalmente un proceso de
desregulación y privatización de la provisión de servicios públicos hasta ese entonces provistos
por el Estado. Las causas que dieron lugar a este proceso se encuentran básicamente en las
necesidades fiscales de los Estados y, en menor medida, en la necesidad de mejorar la prestación
de los servicios a través de una mayor eficiencia.
Las privatizaciones contribuirían a reducir el déficit fiscal a través de la eliminación del
déficit que generaban tales empresas y además proveyendo fondos frescos a través de los procesos
de venta o concesión; por otro lado la prestación de mejores servicios a los consumidores
incrementa su nivel de bienestar y, además, abarata costos para permitir una mejor inserción
internacional de los sectores productivos.
En la Argentina, el proceso de privatización, en el ámbito nacional, de servicios de
infraestructura, iniciado en 1989, ha sido impactante en términos de velocidad y cobertura
sectorial. En sólo 5 años se ha concesionado o vendido gran parte de las empresas eléctricas, la
distribución de gas natural, la telefonía, empresas de trenes y subterráneos y el servicio de agua y
saneamiento en la zona metropolitana. Al momento de la privatización, el estado de la
infraestructura de los servicios públicos, así como la calidad de los servicios prestados,
registraban un deterioro considerable, además del atraso tecnológico resultante de un largo
período de desinversión. Con la privatización se registraron simultáneamente varios fenómenos
nuevos para la economía argentina: i) ganancias de calidad, eficiencia, escala y productividad en
la provisión de servicios públicos; ii) redefinición de la participación del gobierno y de los agentes
privados en la propiedad del capital; iii) desintegración vertical de algunas industrias de
infraestructura, con la consecuente creación de nuevos mercados y iv) el establecimiento de
nuevas reglas para el funcionamiento de esos sectores.
Virtualmente finalizado el proceso de privatización de los servicios de infraestructura, los
resultados del mismo han sido analizados desde varias perspectivas: i) la del proceso y la
regulación; ii) la fiscal; iii) la macroeconómica; iv) la sectorial; y v) la del bienestar y
distributiva. Dentro del primero de los aspectos, el análisis de la implementación pierde
importancia a medida que transcurre el tiempo y se va produciendo una maduración en el manejo
de las empresas de servicios públicos (ESP) en forma privada. Sin embargo, la falta de
comprensión de las correspondientes normas de regulación sigue generando disputas entre
distintos grupos de interés privados, las autoridades regulatorias y políticas, asociaciones de
consumidores y la opinión pública en general (aunque las disputas deberían ir disminuyendo en la
medida que se asienta el marco general en que se desenvuelve este tipo de negocios). Más allá del
impacto inicial sobre las cuentas públicas por los recursos obtenidos por la venta o concesión, el
efecto fiscal sigue siendo relevante dado que estas empresas generan importantes recursos fiscales
de relativamente fácil contralor y recolección. El resto de los factores son esenciales para
examinar correctamente los efectos totales del desempeño de las empresas de servicios públicos
sobre la sociedad.
Sin embargo, si bien existe una serie de trabajos académicos que han intentado cuantificar
el resultado neto de los efectos de las privatizaciones, a casi una década del traspaso a manos
privadas de algunas de las empresas de servicios públicos, parece no estar claro para la opinión
pública cuál fue el efecto real de la reforma. Probablemente, la causa de esta situación sea la falta

i
de sistematización de la información, y sobretodo el tratamiento del tema y su divulgación sólo en
artículos extremadamente técnicos.
El presente informe pretende establecer las consecuencias de las privatizaciones desde
distintos puntos de vista y a través de un método analítico riguroso, pero también se trata que las
conclusiones alcanzadas se expresen de una manera sistemática, pero a la vez sencilla y accesible.
Se realiza un análisis del desempeño individual de un grupo de empresas de servicio público
privatizadas, desde el traspaso a manos privadas hasta la actualidad, pero además se estiman los
efectos de las privatizaciones y de la reforma regulatoria sobre los niveles de bienestar, la
competitividad y otras variables macroeconómicas seleccionadas, por medio de un modelo
abarcativo de toda la economía.

Evaluación del impacto macroeconómico de la privatización de empresas de servicio


público: un análisis de equilibrio general 1
Impacto sobre la competitividad
La transferencia de la propiedad o de la mera operación de los servicios públicos desde el
sector público al privado produjo dos grandes cambios en la forma de producir. Por un lado
aumentó sustancialmente el flujo de inversiones, y por otro modificó las formas de combinar el
capital físico con el capital humano, a través de nuevas relaciones laborales, que se tradujo en un
efecto “impacto” (o directo) de aumento de la productividad en la provisión de servicios públicos
y un efecto de “derrame” (o indirecto) trasladando el efecto beneficioso del aumento inicial de
productividad hacia el resto de los sectores de la economía.
Los beneficios para la propia industria vinieron de las siguientes fuentes: i) ganancia de
eficiencia estática; ii) ganancia de eficiencia de escala; iii) ganancias dinámicas de innovación y
iv) ganancias potenciales de comercio.
Como beneficios adicionales se pueden mencionar: i) expansión de demanda por bienes
de inversión; ii) expansión de demanda de bienes intermedios; iii) reducción de precios de bienes
intermedios; iv) efectos de innovación y calidad de producto y v) ganancias de competitividad
internacional.
El efecto indirecto sobre el resto de la economía tiene varias dimensiones: i) mejoras de
eficiencia y productividad; ii) calidad de servicio y producto2; iii) reducción de precios y iv)
aumento de capacidad. En telecomunicaciones, por ejemplo, los principales aspectos a ser tenidos
en cuenta para evaluar los efectos sobre la competitividad están relacionados con el vertiginoso

1
Para analizar el impacto de la operación privada de los servicios públicos de agua y saneamiento,
telecomunicaciones, electricidad y gas sobre los agregados macroeconómicos, los niveles de bienestar y la
competitividad internacional se utiliza un modelo de equilibrio general computado (MEGC), como los empleados en
gran cantidad de países (p. ej., Australia, Reino Unido, Estados Unidos, entre otros) para la evaluación de medidas de
política económica, cuyas características generales se describen en el anexo al presente estudio.
2
En cuanto a la calidad, se puede considerar tanto calidad de producto como calidad de servicio. La calidad
de producto afecta a los productores de tal manera que estos deben asignar recursos a la compra de sustitutos (más
caros) para proveer la calidad necesaria (ej., estabilizadores), mientras que la calidad de servicio afecta
principalmente a aquellos procesos de producción continuos. Con respecto a la escala de producción, las inversiones
realizadas por las ESP han estado dirigidas, principalmente, a aumentar los niveles de capacidad de cada uno de los
sectores.

ii
cambio tecnológico que se ha producido en el sector, el cual a su vez indujo el cambio
tecnológico en otras áreas a través de la “revolución digital”; también permitió una dispersión de
información más rápida y barata a través de la caída del costo de procesamiento y del aumento en
la capacidad y velocidad de transporte, y un acceso al conocimiento más fluido dado que, por
ejemplo, permitió nuevas formas de educación como la formación a distancia y el
aprovechamiento de la convergencia. Otro elemento central de las tecnologías de comunicación e
información es la capacidad de conformar una red, que permitió compartir información,
interactuar más fácilmente y reducir los costos fijos, dado que una multiplicidad de usuarios
pueden compartir los mismos recursos al mismo tiempo.
Con respecto a agua y saneamiento, las consideraciones sobre su aporte a la
competitividad son menos evidentes pero no menos importantes, ya que la provisión del servicio
tiene importantes externalidades sanitarias; ello mejora la salud de la población y con ello la
productividad del trabajo, por menor incidencia de enfermedades y decesos causados por un
servicio ausente o deficiente. La salud, junto con la educación, la nutrición y otras formas de
adquisición de calificaciones, conforman el concepto de “capital humano”, y éste es un insumo
cuyo incremento tiene una relación altamente positiva con el crecimiento.
En términos de la mejora en la competitividad por parte del servicio de distribución de gas
natural y energía eléctrica, existen diversos aspectos que contribuyen. Mediante la privatización,
el Gobierno esperaba introducir competencia en la industria, mejorar la eficiencia productiva e
incrementar la calidad del servicio. El cumplimiento de estos objetivos generó efectos derrame
sobre el resto de la economía, logrando así una mejora en el funcionamiento de todas las ramas
vinculadas con estas industrias.
En gas, uno de los aspectos centrales que mejoraron la competitividad fue la posibilidad
para los Grandes Usuarios de escoger entre contratar un servicio interrumpible y un servicio
firme, a tarifas diferenciales. Para las empresas cuya operación admite un servicio interrumpible,
esto significó la posibilidad de acceder a tarifas más bajas que las del servicio firme, con el
consiguiente abaratamiento de costos. A su vez, la alternativa que poseen los grandes usuarios de
convenir la compra de gas directamente con los productores, ha generado reducciones en la tarifa
media y consecuentemente una fuente considerable de reducción de costos para la industria. Por
otro lado, todas las categorías de usuarios se han visto beneficiadas por el incremento en la
calidad del servicio. En este sentido, las restricciones que se producen durante el período invernal
han disminuido considerablemente. Este hecho hizo que la utilización de este insumo para las
ramas industriales que usan más intensamente gas natural sea más adecuada.
En el caso de la electricidad, la caída en los precios mayoristas y la posibilidad de realizar
by pass comercial permitió a los grandes usuarios tener acceso a energía más barata. Asimismo,
aquellos grandes usuarios que se mantuvieron como clientes de las distribuidoras también
observaron importantes descuentos. A su vez, la mejora en la calidad de servicio global del
sistema, ha afectado las decisiones de consumo de los usuarios industriales y comerciales, quienes
sustituyeron energía producida con tecnologías de altos costos de producción por energía más
barata, proveniente del mercado eléctrico mayorista. Asimismo, se debe remarcar la fuerte
interacción de las industrias del gas y la electricidad. Las centrales de generación eléctrica son las
mayores consumidoras de gas, luego de la industria. Estas centrales son de vital importancia para
la generación de electricidad en años de baja generación hidroeléctrica. El acceso a tarifas
diferenciales que poseen estas centrales ha disminuido los costos de generación, posibilitando la
generación de energía más barata.

iii
Con respecto a los medios de transporte guiados en general, y el transporte ferroviario en
particular, se produce una situación similar, aunque más visible, que en el caso ya referido de las
mejoras en la provisión de agua y saneamiento. El aporte a la competitividad que se le debe
reconocer al transporte ferroviario es un incremento muy importante en los indicadores de
gestión, lo que permitió recuperar tráfico y sacarlo de la superficie, reduciendo tiempos de viaje y
costos ambientales.3
En todos los sectores de infraestructura, los programas de inversiones se tradujeron en una
demanda considerable para aquellas ramas de la industria abastecedoras de bienes de capital y han
impactado adicionalmente sobre la oferta de materiales y servicios de la construcción y servicio
técnico especializado.
Otros efectos macroeconómicos
El análisis de equilibrio general permitió evaluar cuantitativamente el impacto que ha
tenido, a nivel agregado, el manejo de las ESP sobre otras variables macroeconómicas tales como:
el nivel de bienestar de los consumidores, la tasa de desempleo, indicadores de producción y
exportaciones, índices de precios y costos de producción de las principales ramas de actividad. La
metodología de equilibrio general permitió cuantificar los efectos de las políticas económicas en
magnitud y signo. Estos resultados no son meramente la suma de efectos directos, y es aquí justo
donde los cambios indirectos pueden implicar conductas no esperadas y tal vez no tan evidentes.
El traspaso del control de las empresas de servicio público mediante la privatización o
concesión generó una importante racionalización de los recursos y un aumento de competitividad.
En términos netos las familias se beneficiaron con las ventajas de mejores servicios, compensando
los costos sociales, donde, por ejemplo, consumidores de menores ingresos perdieron acceso a los
servicios debido a la eliminación de subsidios cruzados.
La metodología utilizada permitió, asimismo, aislar los efectos derivados del manejo
privado de las empresas de servicio público de otros shocks que influenciaron la economía. Así,
por ejemplo, se ha demostrado que en general lo que suele mencionarse como el costo más alto de
mejorar la eficiencia, la reconversión del empleo en el sector reformado, ha sido sobreestimado
fuertemente, ya que se muestra que, luego de ocho años, el impacto final de la reforma regulatoria
sobre la tasa de desempleo ha sido negativo. La tasa de desocupación sí aumenta
significativamente ante simulaciones representativas de shocks en la tasa de interés internacional.
Respecto al impacto de la reforma del conjunto de los sectores considerados, el modelo
arroja resultados positivos sobre los niveles de actividad económica. Se observa que el sector de
servicios es el principal responsable del crecimiento del PBI.
La competitividad internacional también mejora. Los índices de crecimiento de
exportaciones totales e industriales aumentan y la razón entre exportaciones e importaciones
muestra un crecimiento del superávit comercial (o una disminución del déficit).

3
Una gran ciudad con un sistema de transporte masivo deteriorado y no confiable, incentiva la congestión del
tráfico de superficie produciendo externalidades negativas (deseconomías de aglomeración). Los pasajeros se
vuelcan a los buses y vehículos de alquiler y, si la situación económica es buena, también a los autos particulares. Por
lo tanto, aumentan los tiempos de viaje y se incrementan los efectos ambientales negativos, encareciendo la
producción total de viajes y agregando otros costos (a nivel ambiental y accidentes entre otros).

iv
Desde el punto de vista fiscal, más allá de los recursos obtenidos por la venta, el Estado
eliminó los subsidios operativos4 que recibían estas empresas y al transferir la propiedad comenzó
a gravar efectivamente a las mismas con impuestos a las ganancias, a los intereses y activos, lo
cual tiene un efecto fiscal adicional.

Telecomunicaciones
Durante la última década la mayoría de los países han llevado a cabo alguna estrategia de
privatización y desregulación en la industria de las telecomunicaciones. En algunas regiones del
mundo estas transformaciones aparecieron recién sobre finales de los 90. Aun en las naciones de
ingreso medio de la Europa oriental los cambios han tenido fuerza a partir de enero de 1998,
cuando abrieron sus industrias a la competencia internacional por primera vez, en un movimiento
coordinado para poder complementarse con las exigencias de la Comunidad Económica Europea.
En Latinoamérica la situación es diferente. Las reformas comenzaron con anterioridad con
la telefonía básica fija y luego con licencias en telefonía celular. Ahora la región está progresando
hacia una segunda fase de regulación con apertura en casi todos los frentes.
Es difícil determinar los logros de una reforma en particular sin comparar con experiencias
ajenas y con la experiencia pre-reforma. Hay varias alternativas de comparación. Los indicadores
tradicionales son penetración telefónica, reducción de las listas de espera, cantidad de teléfonos
públicos, aumento de oferta de servicios, introducción de telefonía celular, acceso a Internet, y
condiciones de competencia.
Comparación con el desempeño bajo propiedad estatal
Tal como sucedió con la mayoría de las empresas que estaban bajo la administración
pública en Argentina, ENTEL adolecía de problemas financieros y de administración, que
repercutían invariablemente en la calidad del servicio y en el ritmo de expansión de la red.
A pesar de ser una actividad en expansión desde el lado de la demanda, la telefonía en
nuestro país no lograba asentarse como una actividad lucrativa, fundamentalmente porque la
política de precios de la compañía estaba desligada del funcionamiento de la actividad y respondía
a necesidades de estabilización macroeconómica. A mediados de los 80, el costo de instalación de
una línea telefónica, en promedio, era de u$s 1.500. Para obtener una línea telefónica era posible
que un usuario tuviera que esperar entre 5 y 10 años. Todos estos síntomas convivían con una
productividad laboral promedio muy baja.
Las líneas instaladas por cada 100 habitantes alcanzaban a 8.5 a inicios de la década de los
ochenta, con una productividad media de 50 líneas por trabajador, estando ambos guarismos muy
alejados de estándares internacionales. La tasa de penetración (líneas por cada 100 habitantes)
había progresado muy poco para 1986: 10.1 líneas/100 habitantes mientras que la relación líneas
por trabajador había registrado una leve mejora.
No existía una política sostenida de inversiones, y los planes que se trazaban no se
cumplían, por lo que convivían en la red desde viejos equipos de principio de siglo hasta otros de
última generación. La conservación del plantel externo se tornó inmanejable, con elementos de
red inutilizados y que hacía muchos años habían excedido su vida útil.

4
Los subsidios operativos se mantuvieron durante los primeros años sólo para Metrovías.

v
La decisión de privatizar la actividad fue tomada en el año 1989 sobre la base de un
consenso social que recomendaba la finalización de la prestación pública del servicio. Las nuevas
empresas se hicieron cargo del servicio en noviembre de 1990. El panorama cambió
drásticamente en materia de inversiones tras la privatización: durante los primeros cinco años de
gestión, la formación de capital alcanzó a 7.000 millones de dólares si se considera la inversión
bruta. Según estimaciones de la SECOM las inversiones en los últimos años (1996-2000)
superaron los u$s 8.000 millones. En consecuencia, el sector ha sido el de mayor inversión en el
período 1991-2000 en el nivel nacional.
El número de líneas instaladas ha crecido sostenidamente: partiendo de un total aproximado
de 3,8 millones de líneas instaladas (3,1 millones en servicio –83%) en 1989 (año previo a la
privatización), se llegó a casi 8 millones de líneas (7,4 millones en servicio –92%) en 1999. El
crecimiento del número de líneas instaladas se aceleró fuertemente también: la tasa de crecimiento
promedio de los 80, 5,8%, saltó a 13,3% en la década del ’90. El número de teléfonos públicos
tuvo un crecimiento aún más espectacular: de 1.320 cabinas instaladas en 1989, se llegó a 169.070
en 10 años (12700% de aumento).
El tiempo promedio de reparación de desperfectos en la época de ENTEL era de 90 días y
diariamente se sucedían reclamos de los usuarios por la calidad del servicio telefónico. Este
tiempo ya había caído a 11 días en 1991, estabilizándose por debajo de los dos días en promedio a
partir de 1994. En 1999 ya podía conseguirse una línea por u$s 150, y la espera no excedía las dos
semanas.
Los avances logrados en materia de productividad es otro elemento a destacar. Por ejemplo
la productividad media por empleado pasó de poco más de 92 líneas en servicio por empleado en
1990 a cerca de 400 líneas en 2000, lo que representa un aumento mayor al 400%. Las cifras son
muy similares para el caso de las líneas instaladas.
Desde la privatización, la teledensidad creció el 100% pasando de 11 líneas cada 100
habitantes en 1989 a 22 en 2000, aproximadamente.
Dado que esta es una industria con cambio tecnológico acelerado, los indicadores de calidad
son cambiantes. Sin embargo, un índice clásico que mide el potencial de prestaciones
consideradas básicas es el grado de digitalización de líneas. Partiendo de una base de 15%,
aproximadamente, hacia fines de 1991, tomó 7 años llegar al 100% lo cual es un mérito
compartido de la inversión privada y del diseño de metas originales de los pliegos.
Por su parte la telefonía celular registró un aumento espectacular a partir de la puesta en
práctica del sistema “cliente que llama, paga” o calling party pays (CPP). Este sistema incentivó
al público en general a adquirir más celulares dado que el costo del servicio caía a partir de la
implementación del sistema mencionado. En 1990 había sólo 15.200 clientes de dicho servicio.
En abril de 1997 había unos 700.000 clientes. Dos años después de la implementación del CPP ya
había más de 3 millones de abonados. Hacia fines del año 2000 los usuarios ya superaban los 6
millones.
Inicialmente, todas las tarifas de la telefonía básica estaban reguladas. Este proceso cambió
a partir de la liberalización de precios de larga distancia interurbana e internacional de 1998.
Actualmente sólo la telefonía local mantiene sus precios con reglas establecidas por el regulador
que consisten en precios máximos. Desde la implementación del Plan de Liberalización de las
Telecomunicaciones aparecieron algunos signos de competencia que se reflejaron en las tarifas. El
primer elemento tarifario novedoso para la telefonía básica es la aparición de líneas del tipo

vi
“control” en donde el consumidor se autolimita en el gasto mensual o bimestral que desea
afrontar. Algunas empresas comenzaron a comercializar planes en los que combinan el servicio
fijo con el celular reduciendo los cargos por CPP hacia celulares comprendidos en la oferta.
Estos son sólo algunos ejemplos de las opciones tarifarias que se potenciarán cuando las
condiciones de competencia efectiva se hagan manifiestas en determinadas áreas locales del país.
La experiencia de la telefonía celular también es positiva en este sentido. Las compañías han
generado esquemas de precios que se ajustan a las restricciones presupuestarias de cada usuario.
Comparación con el desempeño en otros países
Desde la perspectiva del grado de bienestar alcanzado por una comunidad el número de
hogares con teléfonos es un dato crucial. Pocos países de la región latinoamericana preguntan en
sus censos poblacionales cuántos hogares tienen, o no, acceso a líneas. Según cálculos de la ITU
Uruguay encabeza el ranking con dos tercios de sus hogares con teléfonos: Argentina está en una
situación similar con algo menos del 60% de hogares. Otros países como Brasil tienen menos de
un tercio de los hogares con acceso a líneas fijas. Los cambios tecnológicos hacen que estos
números sean relativos. Venezuela parece haber experimentado un retroceso en este indicador
aunque esto es sin duda empujado por la creciente penetración de celulares.
La teledensidad es un indicador que puede reemplazar parcialmente a la cantidad de líneas
por hogar. En este sentido, previo a la privatización de ENTEL, Argentina partió de una situación
de un valor del indicador muy bajo, de acuerdo a su potencialidad medida por el PBI per cápita,
sin embargo los progresos han sido formidables duplicándose el número de líneas cada 100
habitantes desde la privatización. Argentina presenta cifras superiores al promedio de la región,
sólo superada por pocos países (como Uruguay y Puerto Rico, aunque debe reconocerse que, en
relación a Argentina, reúnen dos condiciones que favorecen este resultado: poca población y
cierta homogeneidad territorial o geográfica –además de ser países pequeños en superficie).
La digitalización de la red en Argentina se realizó muy rápidamente: partiendo de un nivel
del 15% de las líneas en 1991, en 1998 ya se había alcanzado el 100%. Tal como puede apreciarse
en la comparación con otros países, la situación es óptima: Argentina supera en este indicador a
países como Estados Unidos, Brasil, México y Canadá, y además fue uno de los que más rápido
alcanzó el 100% de digitalización de la red.
En materia de precios las comparaciones son algo ambiguas. Argentina tiene un
posicionamiento excelente en servicios tales como Internet y buenos registros en telefonía de
larga distancia, efecto principalmente observado hacia fines del 2000. En llamadas locales, por
otra parte, Argentina sólo presenta un costo menor (en dólares) que Chile, Perú y República
Dominicana, entre los países latinoamericanos (calculado para 200 minutos de llamadas locales).
Haciendo un balance, Argentina tiene actualmente condiciones que parecen importantes
para continuar mejorando su desempeño sectorial. Los recientes cambios regulatorios son la
conclusión necesaria de un proceso evolutivo que se manejó en un ambiente de competencia
restringida que incentivó fuertemente las inversiones.

vii
Energía Eléctrica
A principios de la década de los noventa en la Argentina se realizó un profundo cambio en
el sector eléctrico, dentro del marco general de la reforma del estado (Ley 23.696), pasando a un
sistema más descentralizado y con mayor participación privada. Esta decisión estuvo motivada, en
parte, en que el funcionamiento de las empresas públicas no alcanzaba a cubrir los requerimientos
de la demanda de corto y largo plazo, tanto por problemas con el sistema de incentivos como por
la poca capacidad de financiamiento, y en parte en la necesidad de recursos fiscales.
Desde ese momento a la actualidad, se ha observado una creciente cantidad de agentes que
actúan en el mercado, tanto del lado de la demanda como de la oferta, un mayor nivel de calidad
del sistema y menores pérdidas de energía. Además, los precios mayoristas han descendido
significativamente como resultado de la competencia en la etapa de producción y por la
incorporación de nuevos equipos de generación.
Comparación con el desempeño bajo propiedad estatal
La empresa Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires (SEGBA) estuvo a cargo de la
distribución final de electricidad en el área de Capital Federal, Gran Buenos Aires y Gran La Plata
durante un poco más de 30 años antes de la reestructuración iniciada a principios de los noventa.
El sistema eléctrico en su conjunto y el del área del Gran Buenos Aires en particular presentaba
serios problemas de abastecimiento. Por un lado, la mayor parte del parque de generación,
especialmente las máquinas térmicas, era anticuado y no servía como reserva5 cuando ocurrían
problemas en la red de alta tensión o había escasez de energía hidroeléctrica. Por otro lado, hacia
finales de los ochenta SEGBA se encontraba en una difícil posición en cuanto a su capacidad de
realizar la tarea de distribución con el mínimo de calidad necesario. Esta situación se originaba,
principalmente, en la falta de recursos financieros y en la existencia de un sistema de incentivos
que no respondían a las necesidades de inversión.
La situación de SEGBA era bastante complicada tanto en términos económicos como
técnicos6. Respecto a la cuestión económica, la necesidad de ordenar las cuentas públicas a nivel
nacional, que se hizo imprescindible luego de las hiperinflaciones de 1989 y 1990, requería
medidas dirigidas a reformular el esquema existente de subsidios tarifarios y disminuir los aportes
del tesoro. El segundo aspecto, de tipo técnico, no parecía de fácil solución en forma más o menos
inmediata ya que implicaba un cambio en las relaciones laborales e importantes inversiones que la
empresa no podía afrontar en el contexto económico imperante.
El comportamiento diferencial de la distribución eléctrica tras el arribo de la gestión privada
puede verse a través de varios indicadores. Se puede observar un considerable aumento del
promedio de energía facturada en el sub-periodo 1993-2000 (post-privatización) con respecto a
1986/91 (23.279 GWh y 13.598 GWh, respectivamente). Esta diferencia sugiere que para
acompañar el crecimiento económico era necesario contar con un sistema eléctrico con el
dinamismo suficiente como para hacer frente las inversiones necesarias para responder a la
demanda de energía eléctrica. En otras palabras, era indispensable levantar la restricción de oferta
de energía eléctrica existente a principios de los ‘90.

5
Recordar la grave crisis de generación que se vivió en el país en el verano de 1988/89 durante la cual hubo
que recurrir a cortes y diagramas de emergencias en la prestación del servicio.
6
La recaudación por tarifas de la empresa sólo alcanzaba para pagar los salarios; el resto de los gastos
operativos y la inversión debían financiarse con aportes del tesoro nacional.

viii
Con respecto al número de usuarios, se ha observado también un aumento continuo de las
conexiones totales, con un fuerte impulso en los primeros años de manejo privado de las
distribuidoras, especialmente por la normalización de usuarios no contabilizados. Hacia mediados
de los noventa, el número total de usuarios parece llegar a un límite superior dado por la casi total
cobertura poblacional del sistema eléctrico regional. Esto sugiere que el incremento de conexiones
responde casi con exclusividad a nuevas demandas.
Comparado con 1993, en el año 2000 Edenor y Edesur atendieron 541 mil clientes
adicionales y entregaron alrededor de 55% más de energía eléctrica a sus clientes. Cabe
mencionar el cambio en las pautas de consumo de los clientes residenciales, que pasaron de
consumir, bimestralmente, un promedio de 333 KWh/cliente en 1994 a consumir alrededor de 449
KWh/cliente en 2000.
Este crecimiento en la producción, junto con los cambios observados en el nivel de empleo,
tuvo como consecuencia un marcado aumento en la productividad del trabajo, que ya sea medida
como el cociente entre clientes y empleados, como por el cociente entre GWh facturados y
empleados, muestra que las dos empresas alcanzaron niveles de productividad sustancialmente
más altos que los de SEGBA en 1990. Considerando la energía facturada, la productividad
aumentó casi cuatro veces, mientras que tomando el número de clientes la productividad del
trabajo se duplicó. La productividad del capital, estimada como el cociente entre GWh facturados
y kilómetros de red, se duplicó en 2000, comparando con el nivel que se observaba en 1990. El
principal motivo fue que la facturación creció en mucha mayor medida que las inversiones en
líneas de media y baja tensión, sugiriendo un uso más eficiente de las redes existentes.
Una mención aparte merece el caso de la reducción de pérdidas y el aumento de la
capacidad de la red para proveer energía en el pico. Cabe recordar que para el sistema
interconectado nacional, entre 1980 y 1991, las pérdidas aumentaron de 17,4% a 22%. Una
porción de este aumento es explicada por un notable crecimiento de las “pérdidas no técnicas”
relacionadas con el hurto de energía. Este fue uno de los principales problemas que tuvo que ser
afrontado por los concesionarios de distribución luego de la privatización. Las pérdidas totales de
distribución muestran una sostenida disminución a lo largo de todo el período de gestión privada a
partir de los elevados niveles iniciales: en 2000 las pérdidas de energía habían caído al 10%. Hay
que mencionar que mediante el denominado “Acuerdo marco” las autoridades de los gobiernos de
la Ciudad de Buenos Aires y de la Provincia de Buenos Aires han colaborado para financiar el
consumo de barrios carenciados. Esto permitió que las distribuidoras redujeran una buena parte de
las pérdidas no técnicas.
Con respecto a la demanda máxima, entre 1993 y 2000 se produjo un sustancial incremento
(34,5%). Indudablemente, este incremento de la demanda pico ha requerido un importante
esfuerzo en la optimización de la inversión en líneas y transformadores. En términos de
inversiones, Edesur ha aumentado, en sólo 8 años, el stock existente de líneas de media y baja
tensión al inicio en alrededor del 51%. Edenor partió de una situación mejor y, por lo tanto, no se
observó tanto incremento en este caso; sin embargo el crecimiento de la red fue de 22%. La
capacidad de transformación también aumentó significativamente entre 1992 y 1999. En ese
período, Edenor pasó de 2861 a 4475 MVA de transformación (incremento del 56%) y Edesur de
3451 a 4415 (+28%). Tomando en cuenta la suma de la inversión de ambas distribuidoras, se
observa que casi el 35% de la inversión bruta responde a líneas de baja y media tensión, y le sigue
en importancia la renovación de medidores (14% de la inversión bruta del período). La inversión
bruta conjunta en el período 1992-2000 ha sido de $1.602 millones de pesos.

ix
Desde el punto de vista tarifario, la caída en los precios mayoristas y la posibilidad de
realizar “by pass” comercial permitió a los grandes usuarios tener acceso a energía más barata.
Asimismo, aquellos grandes usuarios que se mantuvieron como clientes de las distribuidoras
también observaron importantes descuentos. Por su parte, la mejora en la calidad de servicio
global del sistema, ha afectado las decisiones de consumo de los usuarios industriales y
comerciales, quienes sustituyeron energía producida con tecnologías de altos costos de
producción7 por energía más barata, proveniente del mercado eléctrico mayorista.
Considerando las tarifas, desde la posición de los productores, se observa una caída
generalizada en términos reales. Esto impacta favorablemente sobre los costos de los sectores
productivos y mejora la competitividad de los mismos. La tarifa de grandes consumos refleja una
caída de aproximadamente 20% respecto a la vigente en los comienzos de la privatización. Esta
tarifa sigue, básicamente, la tendencia de los precios mayoristas.
Desde el punto de vista de los consumidores residenciales, el resultado es ambiguo. Las dos
categorías de tarifas residenciales se comportan en forma radicalmente opuesta: la categoría de
bajo consumo residencial registra un aumento en términos reales de casi el 22% entre el inicio de
la concesión y diciembre de 2000 (es necesario remarcar que entre 1992 y 1994 existía un
subsidio que fue desapareciendo gradualmente), mientras que el segmento residencial de mayor
consumo muestra una disminución real de 22,5% en igual período. El efecto neto de la tarifa
dependerá de la distribución de los consumidores entre ambas categorías. Las tarifas generales
disminuyen rápidamente hasta estabilizarse, a partir de 1994, en un 20-30% por debajo del valor
al inicio.
Respecto a la calidad, se observó una importante mejora en los indicadores básicos de
calidad de servicio, que produjo que las fluctuaciones a partir de fines de 1994 tuvieran un
promedio sustancialmente menor. La frecuencia media de interrupciones por usuario se redujo a
la tercera parte en los dos primeros años de la concesión, estabilizándose a partir de ese momento.
Algo muy similar ocurrió con el tiempo total de interrupciones por usuario (la reducción entre
1993 y 2000 es del 70% en promedio). Con respecto a la calidad del producto técnico, según el
ENRE, de los monitoreos realizados en distintos puntos de la red ha surgido que los niveles de
perturbación tienen un buen grado de cumplimiento pero que superan los límites establecidos por
la regulación para aquellos clientes con cargas perturbadoras como centrales telefónicas, trenes
eléctricos, hornos, entre otros. Debe reconocerse que aún queda mucho camino por recorrer para
mejorar el sistema de monitoreo.
Comparación con el desempeño en otros países
Los indicadores de productividad parcial muestran un desempeño de Edenor y Edesur por
encima de la media de empresas similares de otros países de Latinoamérica y el mundo. Un
análisis pormenorizado refleja que la relación entre la cantidad de clientes y los kilómetros de red
es una de las más alta de la muestra. Respecto de la cantidad de energía vendida con relación a los
empleados de las empresas, Edenor y Edesur están ligeramente por encima del promedio de los
países considerados.
En un estudio de eficiencia de 25 distribuidoras de 9 países de Sudamérica en el período
1994-1997, tanto Edenor como Edesur se ubicaron en los tres primeros puestos del ranking
general (esto es, entre las tres empresas más eficientes de la muestra). En otras palabras, significa

7
En general autogeneración

x
que el grado de eficiencia técnica alcanzado establece lo que se conoce como la mejor práctica
internacional (en este caso, sudamericana).
Una primera aproximación muestra a estas empresas en una buena posición relativa respecto
a los niveles tarifarios. Se destaca un claro contraste cuando se comparan las tarifas residenciales
e industriales de Argentina (área metropolitana) con la de los demás países. Por un lado la tarifa
residencial está entre las más baratas (ocupa el doceavo lugar entre 30 países). Sin embargo, por
otro lado, la tarifa industrial es la cuarta más cara (sólo superada por Japón, Austria e Italia). En
este caso se refleja el peso del impuesto al valor agregado en la Argentina respecto a otros países.
Por otra parte, en términos de niveles de calidad, aparecen valores sustancialmente mayores
a los de Gran Bretaña y algunos sistemas de Estados Unidos (California, Illinois, Washington) en
los indicadores de frecuencia e intensidad de las interrupciones totales.

Gas Natural
La distribución de gas natural en Argentina comenzó su actividad en 1952 con la creación
de Gas del Estado (GdE). Desde sus comienzos, Gas del Estado tuvo el monopolio de las etapas
de transporte, distribución y comercialización del gas natural. Antes de la privatización, las tarifas
(parcialmente subsidiadas) de GdE eran fijadas por el Ministerio de Economía (ME),
generalmente bien por debajo de los costos8, y diferenciaban por tipo de usuario, pero no por usos
pico y no-pico. La empresa tenía serios problemas para atender la demanda invernal, por lo que
solían producirse cortes a ciertos usuarios industriales y generadores eléctricos para atender la
demanda residencial.
Comparación con el desempeño bajo propiedad estatal
En el año 1992, GdE era una distribuidora y transportista ineficiente, sin recursos para
expandir su capacidad de manera de atender la demanda, con servicios de calidad declinante, y
con déficit operativos que se habían transformado en una pesada carga para el Estado.
En diciembre de ese mismo año, se realizó la transferencia a manos privadas y, a tales
efectos, la empresa estatal fue divida tanto horizontal como verticalmente. Mediante la
privatización, se esperaba introducir competencia en la industria, mejorar la eficiencia productiva
e incrementar la calidad del servicio.
Las ventas totales de GdE alcanzaban los 50 millones de m3/día en 1992. En 1999, por el
mismo concepto, las distribuidoras llegaron a un total de 82,6 millones de m3/día (+65%). Ya en
el primer año posterior a la privatización, el volumen de gas entregado por las distribuidoras
aumentó aproximadamente un 17,3% con respecto al año 1992. Comparado con el 0,8% de
aumento que se produjo en el último año bajo propiedad estatal (esto es, la variación producida
entre 1991 y 1992), se puede apreciar el comportamiento diferencial de los niveles de producción
tras la privatización. El crecimiento total del gas entregado en el período fue del 38,1%. El 65%
de este incremento se debió a la mayor demanda por parte de las centrales eléctricas, fruto de la
desregulación del segmento de generación que atrajo a numerosos nuevos actores a la actividad.
Las inversiones encaradas por las distintas distribuidoras permitieron un mejor acompañamiento
de la oferta frente a este crecimiento de la demanda.

8
Los que a su vez también eran establecidos por el ME muy por debajo del costo del verdadero valor del gas
en boca de pozo, que era el precio recibido por YPF (principal productor de gas del país)

xi
El número de usuarios del total del sector creció durante todo el período a una tasa anual
que osciló entre el 3% y 4,5%. Las ocho distribuidoras creadas a partir de GdE atendieron en el
año 2000 a 5,90 millones de usuarios, 30% más que los cerca de 4,5 millones que abastecía GdE
en todo el país en el año 1992. Gas Natural BAN presentó un crecimiento de la cantidad de
usuarios residenciales entre 1993 y 2000 del 34%, incorporando más de 280.000 nuevos hogares a
su red. Por su parte, el crecimiento del número de usuarios residenciales de MetroGas fue del
9,4% en igual período (se incorporaron más de 155.000 nuevos clientes). Las diferentes tasas de
crecimiento pueden ser explicadas por el punto de partida de ambas empresas en términos de
grado de cobertura. Camuzzi Gas Pampeana y Camuzzi Gas del Sur incorporaron 203.400 (un
crecimiento del 4,0% anual promedio) y 93.100 (4,2%) nuevos usuarios residenciales,
respectivamente, entre 1993 y 2000.
El consumo medio de gas (total de gas entregado / número de usuarios) aumentó para el
total de las distribuidoras en un 13,6%, lo cual no sorprende, ya que el total de gas entregado
creció más que los usuarios (38,1% contra 21,5%). Sin embargo, el consumo medio de los
usuarios residenciales (alrededor del 95% del total de usuarios) cayó en el período considerado,
por lo que el aumento en el consumo medio total debe estar explicado por mayores consumos de
los demás tipos de usuarios, o por una menor participación de los residenciales en el total.
Efectivamente, se verificó en el período un incremento de la participación en el total de gas
entregado de usuarios de mayor consumo medio como las centrales eléctricas: del 27% al 35%,
mientras que la participación de los residenciales cayó del 26% al 22%.
GdE poseía en 1992 una red que se extendía por 66.765 kilómetros. Durante el período de
gestión privada, la extensión de la red se incrementó en un 34,3%. Este aumento fue producto de
la serie de inversiones permanentes que mantuvieron las empresas. Durante el primer quinquenio
(93/97), las transportistas y distribuidoras tuvieron la obligación de realizar una serie de
inversiones. Las distribuidoras estaban obligadas a invertir $285 millones en dicho quinquenio
para adecuar las instalaciones para una mejor prestación del servicio, y los montos de la inversión
para cada una estaban especificados en los contratos de concesión. El total invertido por las ocho
distribuidoras en el período 1993-2000 en las tres categorías alcanzó los $1.383 millones, de los
cuales MetroGas participó en un 31%, Gas Natural BAN en un 24%, Camuzzi Gas Pampeana en
un 13%, y Camuzzi Gas del Sur en un 6%. En los años desde la privatización, las cuatro empresas
analizadas mostraron fuertes inversiones, las cuales se concentraron en redes de baja, media y alta
presión. El total invertido bruto por las cuatro empresas alcanza los $1.113 millones entre 1993 y
2000 (MetroGas 36%, BAN 30%, Pampeana 23%, y Sur 12%).
Los años de gestión privada han mostrado también un considerable incremento de la
productividad del trabajo. El cociente [miles de m3/día entregados por empleado] creció de 14 en
1993 a prácticamente 20 en 1999 para el total del sector (un aumento del 43%). En el caso de
MetroGas, la productividad del trabajo creció entre 1993 y 2000 de 13,83 a 17,29 miles de m3/día
por empleado (25% de aumento), mientras que para Gas Natural BAN los números respectivos
son 8,28 y 13,23 (60%). En el caso de Camuzzi Gas Pampeana, este indicador disminuyó un 15%,
al pasar de 12,80 a 10,95 miles de m3/día por empleado, mientras que en el caso de Camuzzi Gas
del Sur, los números correspondientes son 14,33 y 23,87 (un aumento del 66%). Si se consideran
ambas empresas del Grupo Camuzzi en conjunto, el cociente crece de 13,45 a 14,96 miles de
m3/día por empleado entre 1993 y 2000.
Otro indicador de productividad del trabajo muy utilizado es [clientes / empleados], el cual
también muestra mejoras a lo largo del período 1993-2000: para el total del sector, pasa de 1.108

xii
a 1.384 clientes por empleado; para MetroGas, de 1.459 a 1.820; para Gas Natural BAN, de 1.046
a 1.763; para Camuzzi Gas Pampeana, de 1035 a 985; y para Camuzzi Gas del Sur, de 634 a 996.
Para ambas empresas del Grupo Camuzzi consideradas en conjunto, el indicador muestra una
mejora, al pasar de 869 a 988 clientes por empleado. Finalmente, otra muestra de las ganancias de
eficiencia es la reducción en la compra de insumos intermedios como porcentaje de las ventas
totales. Este indicador muestra que la reducción fue del 15% para MetroGas y del 28% para Gas
Natural BAN.
Del análisis de todos estos indicadores parece desprenderse una importante mejora en la
productividad y eficiencia con las que opera el segmento de distribución de gas en su conjunto, y
MetroGas y BAN en particular. Esta intuición es verificada por un análisis más completo y
complejo que el de ratios producto / insumo. La mejora en la productividad total de los factores
(TFP) alcanzó en promedio el 2,34% anual. Este valor puede descomponerse en una tasa anual de
cambio tecnológico cercana al 1,6%, y una tasa anual de aumento de la eficiencia de 0,75%
aproximadamente en promedio. El incremento en los niveles de eficiencia y productividad con
que operan las compañías representa un ahorro de recursos para el conjunto de la sociedad,
recursos que pueden aplicarse a otros usos valiosos.
Por el lado de los usuarios, la reestructuración del sector significó para ellos una provisión
de gas más segura, confiable y de mayor calidad. Los usuarios residenciales y los pequeños
usuarios no residenciales han sido testigos de un incremento en sus facturas promedio en el
período que siguió a la privatización de los servicios de distribución y transporte de gas, aunque el
impacto ha sido significativamente distinto en las diferentes zonas del país. Estas tarifas pueden
dividirse en cuatro componentes básicos: Impuestos y Tasas, Costo del Gas, Margen de
Transporte y Margen de Distribución. Analizando la evolución de cada componente de la tarifa
final abonada por usuarios residenciales (en los casos de MetroGas, Gas Natural BAN, Camuzzi
Gas Pampeana y Camuzzi Gas del Sur), durante el período 1992-2000, puede observarse que los
aumentos totales oscilan entre el 11,1% y el 22,7%, pero que más del 90% de este aumento se
debe, en todos los casos, a las oscilaciones de Impuestos y Tasas y del Costo de Gas.
Por el lado impositivo, el aumento de este componente tarifario obedece principalmente al
aumento de las alícuotas del Impuesto a las Ganancias e IVA. También puede observarse que las
distintas empresas del sector se han transformado en una fuente de recursos económicos y
financieros de las provincias y municipios, lo que ha incrementado en el tiempo la presión
tributaria sobre las mismas (ocupación del espacio público, sellos, servidumbre, ingresos brutos,
entre otras cargas fiscales). Por el lado del costo del gas, el aumento verificado expresa la falta de
competitividad en la producción de gas en nuestro país. En cuanto al comportamiento de los
componentes regulados de la tarifa, esto es, el margen de distribución y el de transporte, vemos
que el impacto de estos componentes es mucho menor. En los casos de MetroGas y Camuzzi Gas
del Sur los márgenes de distribución presentan reducciones de más del 2%, mientras que en
Camuzzi Gas Pampeana y Gas Natural BAN presentan ligeros aumentos de menos del 1%. El
resultado de la evolución diferencial de los distintos componentes de la tarifa ha sido un
incremento de la importancia de los impuestos y del costo de gas en la composición de las tarifas
residenciales entre el año 1992 y el 2000.
A las empresas, la nueva estructura tarifaria introducida les ha posibilitado el acceso a
tarifas diferenciales, con reducciones sustanciales en su factura promedio (sin impuestos) de gas
natural. Una opción introducida por la reforma del sector de gas fue la posibilidad para los
Grandes Usuarios de escoger entre contratar un servicio interrumpible y un servicio firme (no

xiii
interrumpible), a tarifas diferenciales. Para las empresas cuya operación admite un servicio
interrumpible, esto significó la posibilidad de acceder a tarifas (sin impuestos) hasta un 26% más
bajas que las del servicio firme, con el consiguiente abaratamiento de costos. El modelo
regulatorio escogido también da la alternativa a todo Gran Usuario para convenir la compra de gas
directamente con los productores (by-pass comercial), o para desvincularse de la distribuidora y
conectarse directamente a la red de transporte (by-pass físico). El número de by-pass (tanto
comerciales como físicos) ha crecido sostenidamente desde los inicios de la operación privada: a
diciembre de 1999 existían 99 by-pass concretados (14 físicos), que representaban el 32,9% del
total de gas entregado en el país (en 1993 sólo representaban el 2,9%). Sólo la modalidad de by-
pass comercial concentra la cuarta parte de la comercialización de gas en el país. La normativa del
sector también permite a las empresas cobrar tarifas menores a las máximas (siempre que se
cubran los costos de prestación del servicio), y esto se ha cristalizado en una práctica generalizada
de otorgamiento de descuentos a Grandes Usuarios, los cuales alcanzaron cifras de entre el 10 y el
18% en el año 1998.
Analizando la evolución de cada componente (Impuestos y Tasas, Costo del Gas, Margen
de Transporte y Margen de Distribución) de la tarifa final abonada por Grandes Usuarios
interrumpibles (en los casos de MetroGas, Gas Natural BAN, Camuzzi Gas Pampeana y Camuzzi
Gas del Sur), durante el período 1992-2000, lo primero que puede observarse es que esta tarifa
aumentó más que la tarifa residencial. Las oscilaciones van del 19,4% al 34,3% y, al igual que en
la tarifa residencial, en todos los casos más del 80% del aumento se debe a Impuestos y Tasas y al
Costo de Gas. Puede observarse que el aumento del Costo de Gas tuvo una relevancia mayor en el
caso de los Grandes Usuarios. De nuevo, los componentes regulados no tuvieron un gran impacto
en las variaciones de las tarifas finales.
En lo que a calidad respecta, uno de los aspectos que determina la calidad del servicio
prestado son las cantidades de restricciones soportadas por los grandes usuarios. El aumento de la
capacidad de transporte hizo posible que se redujeran notablemente las restricciones de gas a los
grandes usuarios durante la época de mayor demanda. Mientras que en el total de las
distribuidoras el volumen de restricciones alcanzaba los 21,4 millones de m3/día en 1993 (34% del
total de gas entregado), en 1999 dicho volumen apenas alcanzó el millón de m3/día (1,2% del
total).

Transporte Ferroviario
Hacia 1990, el tráfico de pasajeros de larga distancia de Ferrocarriles Argentinos (FA) había
caído un 25%, el de pasajeros del Área Metropolitana de Buenos Aires un 35%, y el de cargas
casi un 50%, en comparación con 1965.
Ello se debió a diversos motivos concurrentes, entre los que se destacan los siguientes:
obsolescencia del lay-out de la red, operar 3 gálibos diferentes y con duplicaciones de líneas,
gerenciamiento escasamente orientado hacia la demanda, competencia del transporte automotor,
erráticos, inconclusos e inadecuados planes de inversión, reducción de la inversión y diferimiento
del mantenimiento, frecuentes cambios de autoridades y lineamientos de gestión, fijación de
tarifas “políticas” que no reflejaban los verdaderos costos, evasión y franquicias indiscriminadas,
deterioro de la infraestructura, equipos y material rodante, y deterioro de la calidad del servicio.
En consecuencia, FA -que operaba 35.000 km. de vías, con más de la mitad en estado
regular o malo, y con la mitad de sus 1.000 locomotoras diesel eléctricas fuera de servicio, y que

xiv
empleaba a 92.000 personas- poseía, en 1990, solamente el 8% de los mercados de cargas y de
pasajeros de larga distancia, y menos del 15% del de pasajeros del Área Metropolitana de Buenos
Aires. Al mismo tiempo, en el período 1989-1990 demandaba entre u$s 600 y u$s 700 millones
(unos u$s 2 millones diarios) para cubrir su déficit operativo y financiar algunas inversiones
imprescindibles.
A su vez y debido en parte a casi los mismos problemas experimentados por los ferrocarriles y
a otros más específicos, la cantidad de pasajeros pagos transportados por Subterráneos de Buenos
Aires Sociedad del Estado (SBASE) se redujo en un 30%, entre 1965 y 1990. Además, debe
destacarse que no se hicieron ampliaciones a la red durante casi 40 años y las realizadas a fines de
los ‘80 no dieron los frutos esperados. Asociada al deterioro de la calidad del servicio provocado
por el diferimiento de las tareas de mantenimiento, y al sostenido encarecimiento de su tarifa con
respecto a la del colectivo, la pérdida de pasajeros del “subte” se hizo más ostensible a principios de
los ‘90.
Comparación con el desempeño bajo propiedad estatal
En marzo de 1991, mediante el Decreto Nº502 el Gobierno dispuso la creación de la empresa
Ferrocarriles Metropolitanos S.A. (FEMESA) -a la que escindió de FA- para la explotación del
transporte urbano y suburbano de pasajeros en el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) y
como etapa intermedia necesaria para impulsar la concesión del servicio. Al momento de
constituirse, FEMESA empleaba cerca de 17.000 personas en sus 7 líneas, poseía un parque de
material rodante de 1.500 unidades, y prestaba servicios en una extensión de 837 kilómetros (el 18%
de los cuales está electrificado) uniendo 266 estaciones con 5 terminales dentro de la ciudad de
Buenos Aires.
En aquellos años, SBASE empleaba a cerca de 4.000 personas, y operaba una red de 44 km.
de longitud con el 55% en estado regular o crítico, con sólo la mitad de sus 480 coches de 43 años
de edad promedio en servicio, con subestaciones eléctricas y señales obsoletas y carentes de
control centralizado, con crecientes desperfectos en su material rodante y pérdidas de viajes e
interrupciones del servicio. Consecuentemente, se redujo la cantidad de viajes de trenes y coches-
km. realizados, y cayó al 3,6% su participación en el total de viajes diarios realizados en el Área
Metropolitana de Buenos Aires y al 6,1% la correspondiente a los viajes que fueron hechos en
medios de transporte público.
Tras las privatizaciones, la oferta del conjunto del sistema ferroviario se incrementó en más
de un 70% entre 1993 y 2000. La magnitud del incremento está relacionada con el bajo nivel
operativo del sistema durante el inicio de los ‘90. El indicador coches-km recorridos de la línea
“Urquiza” creció un 13% desde el inicio de la concesión, mucho menos que el agregado, porque
la línea no presentaba la misma situación de deterioro que imperaba en el sistema ferroviario.
Pero la oferta de la red de subterráneos se incrementó en casi un 90% y superó claramente el
crecimiento logrado por el conjunto del sistema ferroviario.
Según las proyecciones contenidas en las ofertas, los concesionarios apuntaban inicialmente
a una recuperación importante de la demanda, paralela a la progresiva desaparición de la evasión.
Pero las expectativas de crecimiento posterior eran moderadas toda vez que se estimaban tasas de
aproximadamente el 4% anual. Al cabo del primer año completo de todas las concesiones, la
cantidad de pasajeros transportados creció entre un 40% y un 50% según se compare contra el
último año completo de gestión estatal de cada una de las líneas o el nivel del año calendario
1993. En el año 3 de las concesiones, superaron la demanda proyectada para el año 6. Entre 1993

xv
y 2000, la demanda en días hábiles más que se duplicó al crecer desde 1.200.000 personas hasta
casi 2.500.000 de personas.
Este comportamiento de la demanda está relacionado con el éxito obtenido en la
eliminación de la evasión y con los esfuerzos de mantenimiento realizados por los concesionarios
para reducir las cancelaciones e interrupciones, incrementar la cantidad de coches-km. recorridos, y
mejorar la puntualidad y las frecuencias.
Sin embargo, debido a la recesión que afecta a la economía argentina desde 1998, la
cantidad de pasajeros transportados por el conjunto de las líneas ferroviarias durante el último año
ha sido inferior a la demanda proyectada en las ofertas, y la brecha no tiende a cerrarse.
No obstante y debido a la excelente performance de la red de subterráneos, Metrovías es
uno de los dos consorcios cuyo número de pasajeros transportados sigue siendo superior a las
proyecciones de sus ofertas. Además, Metrovías es el que presenta la situación más holgada en
términos de la relación demanda observada/demanda proyectada.
Pero también debe señalarse que al cabo del año 2000 se terminó un ciclo de crecimiento
ininterrumpido: por primera vez desde el inicio de la concesión, la cantidad de pasajeros
transportados se redujo en comparación con el año inmediato anterior, tanto en la línea “Urquiza”
como en la red de subterráneos.
Ahora bien: mientras la línea “Urquiza” en ningún año logró alcanzar lo proyectado en la
oferta, la red de subterráneos ya alcanzó el máximo proyectado para toda la concesión. En
promedio y durante estos primeros 7 años de la concesión, mientras la demanda de la línea
“Urquiza” estuvo un 4,5% por debajo de lo proyectado, la de los “subtes” estuvo un 32,8% por
encima. Esto significa que Metrovías logró superar su proyección agregada promedio en un
27,8%.
Debe señalarse, además, que la brecha negativa entre la demanda efectivamente transportada y
la proyectada por la línea “Urquiza” se disparó al 6%, luego de haberse mantenido en los alrededores
del 2-2,5% hasta 1999. Por otra parte, la red de subterráneos ha seguido superando en forma
creciente a las proyecciones puesto que en el 2000 registró una brecha positiva del 39% entre la
demanda efectivamente transportada y la proyectada, aunque debe mencionarse que en 1998 y 1999
dicha brecha fue aún mayor y cercana al 50%.
En lo que tiene que ver con la productividad, el consorcio Metrovías como agregado
experimentó un incremento inicial hasta 1997 seguido de una declinación a partir de 1998/1999.
En la línea “Urquiza” se registró un fuerte salto inicial debido a la simultánea recuperación
de la oferta y la demanda, y el ajuste del nivel de empleo. La relación coche-km/personal aumentó
casi un 56% y el cociente pasajeros transportados/empleados lo hizo en casi un 67%. Pero una vez
que la oferta alcanzó una meseta en 1997/1998 y que la demanda empezó a menguar desde 1999,
y que se racionalizó y estabilizó el plantel de agentes, los indicadores de productividad parcial
cayeron en el 2000 entre un 5% (pasajeros/empleados) y un 10% (coches-km./empleados). En
términos absolutos, en la línea “Urquiza” el cociente coche-km/empleados pasó de 14.000 en
1994 a 22.000 en el 2000, y la relación pasajeros/empleados saltó de más de 34.000 a más de
57.000 en el mismo período.
Por su parte, los indicadores de productividad parcial de la red de subterráneos registraron
una mayor duración e intensidad en su crecimiento. En la red de subterráneos, la simultánea
recuperación de la oferta y la demanda, y el ajuste del nivel de empleo propiciaron un aumento

xvi
inicial del 66% en la relación coches-km./empleados y del 55% del cociente pasajeros/empleados.
En los años posteriores, la productividad siguió creciendo a tasas menores pero muy por encima
de la línea “Urquiza”. Y recién en el 2000 cayó la relación pasajeros/empleados, mientras que la
relación coches-km./empleados siguió creciendo. En valores absolutos, en la red de subterráneos
el cociente coche-km/empleados pasó de casi 11.000 en 1994 a casi 18.000 en el 2000, y la
relación pasajeros/empleados saltó de más de 81.000 a cerca de 126.000 en el mismo período.
En referencia a la ejecución de inversiones, los planes de inversiones básicas de las
concesiones ferroviarias no incluyeron grandes proyectos de ampliación de la capacidad ni
transformaciones tecnológicas profundas, ya que el objetivo de las inversiones básicas obligatorias
fue estabilizar al sistema ferroviario. Se apuntó a detener el deterioro producido en las últimas
décadas por la reposición diferida de activos consumidos, y a recuperar la vida útil de la
infraestructura y los activos existentes (mediante reconstrucciones y rehabilitaciones, y sustituciones
de equipos obsoletos o irrecuperables). En la red de subterráneos la situación fue diferente debido a
que el retraso en la renovación de vías e instalaciones era aún mayor que en los ferrocarriles. Por
lo tanto, el programa de inversiones incluyó la modernización total de las instalaciones fijas de
vías, señales, electrificación y escaleras mecánicas. No obstante, dada la escasez de recursos el
plan de inversiones no incluyó la renovación del grueso de la flota.
Las cotizaciones de obras originalmente contenidas en las ofertas debieron ser ajustadas
para compensar las variaciones que se produjeron en los salarios, tarifas, y bienes y servicios
nacionales e importados entre el momento en que presentaron sus ofertas y la fecha de toma de
posesión de los servicios. Las inversiones (a precios de origen) acumuladas del total del sistema
ferroviario alcanzaron los $587,9 millones durante el período 1995-2000, de las cuales Metrovías
realizó el 36% ($210,7 millones).
Respecto de los precios del servicio, desde el inicio de las concesiones hasta el 2000, la
tarifa media ponderada del sistema ferroviario metropolitano aumentó entre un 20 y un 25% en
términos reales. No obstante, es un 14% más barata que la media del transporte automotor. La tarifa
media de la línea “Urquiza” es un 10% más baja que la media de todas las líneas de ferrocarriles y un
12% más barata que la de trenes y subtes combinada. Por su parte, la tarifa plana de los subterráneos
se ubica ligeramente por encima de la media del conjunto.
En lo que tiene que ver con la calidad del servicio, se produjo un significativo mejoramiento
de la regularidad absoluta (trenes puntuales sobre programados) y de la relativa (trenes corridos
sobre programados); y también del cumplimiento del programa operativo en subtes (viajes
realizados sobre programados); mejoramiento de frecuencias, y reducción de cancelaciones e
interrupciones (y su duración), todo ello como resultado de la gestión del concesionario.
Metrovías obtuvo los Premios Tarifarios previstos por mejora de la calidad del servicio. Tanto el
“Urquiza” como la red de subterráneos ya superaron correspondientes umbrales de referencia del
Índice Global de Calidad del Servicio (indicadores cuantitativos).

Agua y Saneamiento
Hasta 1982, la prestación del servicio de agua y saneamiento fue nacional en la Argentina.
Ese año se provincializaron los servicios, con la excepción del de la Capital Federal y el Área
Metropolitana, que continuó en la órbita nacional, llamándose Obras Sanitarias de la Nación
(OSN).

xvii
La concesión de OSN se entregó sin cargo en 1992, por un período de 30 años, a la empresa
Aguas Argentinas, a cambio de una reducción inicial de alrededor del 27% en la tarifa (variable
utilizada para adjudicar la licitación). No se pagó canon por la concesión ni cargos por el uso de
los recursos hídricos, suelo y subsuelo9.
El área de concesión de Aguas Argentinas abarca una amplia superficie que comprende toda
la Ciudad de Buenos Aires y una gran parte del conurbano bonaerense (17 municipios). Lo
anterior comprende una zona que en principio estaba poblada por unos 8,6 millones de habitantes,
de los cuales 5,8 millones recibían agua potable y 4,7 millones estaban conectados a la red de
saneamiento (2,3 millones de clientes facturados bimestralmente).
Comparación con el desempeño bajo propiedad estatal
Dentro de su área de operaciones, al momento de decidirse su privatización diez años
después, en 1992, OSN atendía aproximadamente 1,1 millones de conexiones, suministrando agua
potable a una población de 5,76 millones de personas y servicios cloacales a 4,66 millones.
Suministraba también agua en bloque a la Municipalidad de Quilmes, y recibía en su sistema
cloacal efluentes de Quilmes, Berazategui y Florencio Varela.
En general el estado del sistema al momento de la privatización era malo, previéndose la
necesidad de grandes inversiones, tanto en mantenimiento como en infraestructuras nuevas y de
reposición. El contrato previó la realización, al finalizar el plazo de concesión, de dos objetivos
principales: la conexión de la totalidad de los habitantes a las redes de agua potable y 95% a la de
saneamiento, y el tratamiento de la totalidad de las aguas residuales recolectadas. Las metas de
reparación-rehabilitación de cañerías abarcaban el 45% de la red de agua potable al término de la
concesión. Para cloacas, el compromiso significa un incremento de usuarios en 30 años del 96%.
Si se incluye el aumento que se registraría en el área desvinculada de la concesión (Morón), que
igualmente está sujeta al control del ETOSS (el ente regulador), dicho porcentaje ascendería al
100%.
La inversión comprometida es sustancialmente más elevada que la realizada por OSN ya
que la empresa estatal, en los últimos 10 años anteriores a su privatización, invirtió un promedio
de u$s 25 millones anuales. La inversión comprometida por Aguas Argentinas para la primera
década (u$s 1.721 millones) implica un promedio anual de casi el 400% más que el promedio
histórico de OSN. La inversión total prevista para los 30 años de concesión es de casi u$s 4.500
millones10. Desde el comienzo de la concesión en 1993, se han invertido más de 1.200 millones
de dólares.
En el período de operación privada (1993 a 2000), la producción de agua creció un 12,5%
en términos físicos. La población servida con agua creció en un 34,37% en el mismo lapso,
pasando de 5,76 millones de personas a 7,74. En personas servidas por cloacas, el crecimiento
logrado fue del 24,89%, al cambiar desde 4,66 millones a 5,82 millones de personas. La cobertura
en agua al momento de la concesión era del 70% y en cloacas del 56%. En 1998, había subido a
83% y 69% respectivamente.

9
Esto se debió a que tratándose de un servicio tan esencial el estado privilegió la oferta de un importante plan
de expansión del servicio a obtener recursos fiscales a través del cobro de un canon.
10
A valores de la oferta es decir del año 1992.

xviii
En el período, la red de agua se extendió en 2.430 kilómetros, creciendo un 22,15%,
pasando de 10.970 kilómetros al inicio de la concesión, a 15.633 a fines de 2000. Los medidores
instalados en funcionamiento crecieron 327,2% desde 1993 a 1999.
En la comparación del desempeño de Aguas Argentinas con el de OSN, el primer indicador
contemplado es empleados por cada mil conexiones. El promedio para 11 años de operación
estatal entre 1982 es de 8,7, pasando a 2,9 en los 6 años completos de operación privada (1994-
99). El índice mejora en un 67% entre los períodos considerados. El cambio se reproduce en agua
y cloacas. En otro indicador, miles de metros cúbicos de agua producida por empleado, en la
época estatal el promedio fue de 151, contra 351 en la privada. El índice, comparando los dos
períodos, mejoró un 133%. En kilómetros de red por empleado, comparando los valores
promedio, el índice creció 171% entre períodos. Por último, se calculó miles de personas servidas
por empleado; este indicador registró un incremento total entre períodos del 169%.
Al producirse la privatización, la tarifa global cayó 26,9% por la aplicación del factor de
modificación tarifaria K de 0,731. Este valor surgió de la licitación, reflejando que el consorcio
ganador ofertó un descuento del 26,9% por sobre los valores existentes (vale decir, que el K
previo valía 1). Este coeficiente K, que amplifica o comprime toda la tarifa básica bimestral, fue
modificado en varias oportunidades para recoger variaciones de costos, y en la actualidad
asciende a 0,9169.
La tarifa es un cuasi-impuesto inmobiliario, por superficie edificada. La micromedición es
la excepción. Además en los usuarios micromedidos, el cargo fijo es el 50% de la tarifa por
superficie. Las expansiones se financiaban hasta la renegociación con el Cargo de Infraestructura
(CI). El CI tuvo serios problemas de cobrabilidad y fue uno de los causales de la renegociación
del contrato que se inició en 1997. En 1998 se produjo una substitución de los recursos que
financiaban la expansión de la red domiciliaria. El Gobierno eliminó el CI para nuevos usuarios
de la red. Se lo reemplazó por los cargos SU (Servicio Universal), MA (Mejora Ambiental, para
financiar las nuevas obras ambientales) y CIS (Cargo de Incorporación al Servicio, componente
de red para nuevos usuarios, que pagan exclusivamente éstos).
En materia de calidad del agua, se han logrado avances sustanciales. La turbiedad, medida
como tasa de materias en suspensión fue en 1999 un 20% del valor que se midió al comenzar la
concesión. El nivel de cloro libre aumentó de acuerdo con lo definido por el Ministerio de Salud,
para garantizar la potabilidad del agua a lo largo de la red. Actualmente, el nivel se ajusta a la
norma. El nivel actual registrado de contaminación bacteriana se ajusta a las normas. Otra medida
de calidad es la presión del agua. Según información de la empresa, en la actualidad el 100% de la
Capital Federal y el 71% del Gran Buenos Aires poseen una presión de agua potable superior a 8
metros de columna de agua.
Comparación con el desempeño en otros países
De un conjunto de países amplios y heterogéneos, se seleccionaron comparadores en
Latinoamérica y el Mundo Desarrollado. En materia de empleados por cada mil conexiones de
agua, la empresa privada argentina está mejor ubicada que Sao Paulo (sensiblemente) y que
Bogotá. Sin embargo, no llega a los valores de Santiago de Chile en el año referenciado. En tanto,
en la comparación con otros países más desarrollados sale muy bien ubicada, con valores casi
iguales a Estados Unidos, aunque detrás de las empresas de Japón y Canadá.
Para empleados por cada mil conexiones de agua y cloacas, se mantiene el ranking con los
comparadores sudamericanos, aunque por baja cobertura relativa de Buenos Aires en

xix
alcantarillado, cae la diferencia con Santiago de Chile. En miles de metros cúbicos de agua
producida por empleado, el registro de Buenos Aires es superior a todos los integrantes de la
muestra en América Latina donde hay datos. El valor se acerca al de Estados Unidos. Sólo es
superado por Canadá. Debe tenerse en cuenta que en Buenos Aires el grueso del consumo es no
medido.
En kilómetros de red por empleado, el indicador local está más cercano a los de países
desarrollados, con alta dotación de capital por empleado, que a los latinoamericanos, donde sólo
se le aproxima Santiago de Chile. Por último, en miles de personas servidas por empleado, el
indicador local sólo es superado por Santiago de Chile, sobrepasando los registros de los países
desarrollados inclusive.

Evaluación Fiscal
Como expresáramos al inicio, entre las causas que dieron lugar al proceso privatizador se
encontraban principalmente las necesidades fiscales de los Estados. La hipótesis era que las
privatizaciones contribuirían a reducir el déficit fiscal a través de la eliminación del déficit que
generaban las empresas públicas y acercando fondos frescos a través de los procesos de venta o
concesión. Interesa entonces conocer cuál ha sido el resultado de las privatizaciones a la luz de
este objetivo.
El impacto fiscal de las privatizaciones puede evaluarse en términos de stocks y flujos. Por
el lado de los stocks deben contabilizarse (i) los ingresos recibidos por la privatización misma (y
las posteriores ventas en oferta pública), (ii) el retiro de deuda pública, y (iii) gastos
extraordinarios (procesos de racionalización, juicios laborales, entre otros); mientras que en
cuanto a los flujos debe hacerse referencia (i) a los ahorros fiscales que permitió la transferencia a
manos privadas (desapareció la necesidad de cubrir los déficits de las empresas, y el retiro de
deuda permitió una reducción en los pagos de intereses), (ii) a los nuevos ingresos para el Fisco
generados por las compañías (impuestos, y dividendos en algunos casos), y (iii) a las nuevas
erogaciones emanadas del proceso de reestructuración (básicamente, subsidios). En lo que sigue,
analizamos los impactos de la privatización de cada sector, tanto en términos de flujos como de
stocks, de acuerdo a la categorización anterior.
Telecomunicaciones
Una evaluación del efecto fiscal de la privatización de ENTEL arroja los siguientes
resultados: se generaron ingresos sustanciosos en efectivo por la venta ($2.575 millones,
incluyendo los ingresos por las ventas posteriores en oferta pública), se retiró deuda externa por
un valor nominal de alrededor de $5.028 millones (con la consiguiente reducción en los pagos de
intereses), se eliminaron los subsidios que debían otorgarse a ENTEL para cubrir sus déficits
netos continuos y comenzaron a recibirse nuevos ingresos por los impuestos que comenzaron a
pagar las nuevas compañías (alrededor de $486 millones al año en promedio; las dos licenciatarias
básicas aportaron, por ejemplo, el 1,8% de la recaudación total de ganancias del ejercicio fiscal
1995). Todos estos nuevos ingresos y ahorros fiscales (sin contar el ahorro de intereses de la
deuda externa) claramente más que compensaron las nuevas erogaciones que enfrentó el Estado a
partir de la privatización por los más de 14.000 juicios laborales por despidos contra ENTEL y
ENTEL Residual ($1.500 millones).

xx
Electricidad
El efecto fiscal de la privatización de SEGBA fue claramente positivo: se eliminaron los
subsidios que debían otorgarse a SEGBA para cubrir sus déficits operativos (estimados a valor
presente neto en un rango de $762/$1.307 millones), se generaron ingresos sustanciosos en
efectivo por la venta y se retiró deuda externa -con la consiguiente reducción en los pagos de
intereses- (un total por ambos conceptos de $1.368 millones), se transfirió deuda de SEGBA por
$329 millones, y comenzaron a recibirse nuevos ingresos por los impuestos (alrededor de $36
millones al año en promedio, sólo entre Edenor y Edesur, y sólo por impuesto a las Ganancias;
una primera estimación de los ingresos por este impuesto para los próximos 20 años por el
impuesto a las ganancias arrojó un valor actual de $230/400 millones) y dividendos que
comenzaron a pagar las nuevas compañías. Todos estos nuevos ingresos y ahorros fiscales (sin
contar el ahorro de intereses de la deuda externa) claramente más que compensaron las nuevas
erogaciones que enfrentó el Estado a partir de la privatización por los subsidios otorgados a la
población de menores recursos y a la clase pasiva, y por los costos de racionalización programada
del personal ($52 millones, aproximadamente).
Gas
El efecto fiscal de la privatización de GdE también fue claramente positivo: se eliminaron
los subsidios que debían otorgarse a GdE para cubrir sus déficits operativos ($387 millones al
año), se generaron ingresos sustanciosos en efectivo por la venta ($1.529 millones, sin incluir
algunos ingresos por las ventas en oferta pública), se retiró deuda externa por un valor nominal de
alrededor de $3.000 millones (con la consiguiente reducción en los pagos de intereses), se
transfirió deuda de GdE por $528 millones, y comenzaron a recibirse nuevos ingresos por los
impuestos (alrededor de $441 millones al año en promedio) y dividendos (cerca de $20 por año en
promedio) que comenzaron a pagar las nuevas compañías. Todos estos nuevos ingresos y ahorros
fiscales (sin contar el ahorro de intereses de la deuda externa) claramente más que compensaron
las nuevas erogaciones que enfrentó el Estado a partir de la privatización por los subsidios
otorgados a la clase pasiva y a los usuarios residenciales del sur del país ($780 millones, o $98
millones al año en promedio).
Transporte
En términos fiscales, la transferencia a manos privadas del trasporte ferroviario
metropolitanos ha significado una mejora, esencialmente por la reducción del subsidio requerido:
mientras que en 1986, un año sin demasiadas anomalías macroeconómicas, el total de las
transferencias del Estado hacia el sistema ferroviario metropolitano ascendió, a valores de junio
de 1992, a $352,5 millones, los consorcios adjudicatarios pidieron el equivalente a $48,5 millones
por año. En términos de subsidio anual per cápita esto implicaba pasar de $0,65 en 1986, a $0,12
como promedio anual del período de las concesiones, esto es un 82% menos. Asimismo, debido a
la competencia por la adjudicación de las franquicias los oferentes redujeron drásticamente el
nivel del subsidio desde el primer momento, puesto que requirieron para el primer año de las
concesiones un 72% menos que en 1986.
Otro de los beneficios fiscales de la venta fue la posibilidad de ingresar a las arcas fiscales el
pago de los impuestos que habrían de tributar los concesionarios privados. Al 30/6/00, Metrovías
ha pagado más de $96 millones en concepto de impuestos correspondientes a ingresos brutos, IVA,
ganancias, y ganancia mínima presunta, y otros por su propia actividad. Debe hacerse notar que esto
supone un profundo cambio respecto de la situación previa cuando los subsidios transferidos eran

xxi
muy superiores y las empresas públicas a cargo de los servicios no tributaban impuestos. Por otra
parte, en el último ejercicio, el Concesionario comenzó a pagar canon.
Agua y Saneamiento
En el caso de la privatización de OSN no se generaron ingresos por la venta, ya que la
concesión se entregó sin cargo, a cambio de una reducción inicial en la tarifa. Además, el Estado
asumió alrededor de u$s 238,5 millones de deuda de OSN. Otros costos fiscales incluyen el
subsidio otorgado al concesionario para atender a ciertos grupos sensibles, como jubilados de
pocos recursos (este subsidio fue en disminución por la depuración de los padrones de la
ANSES), e indemnizaciones al personal de OSN que se acogió al Plan de Retiro Voluntario ($37
millones).
El beneficio fiscal viene por el lado de los nuevos pagos de impuestos. OSN pagaba IVA,
Impuesto de Sellos y a los Ingresos Brutos en Capital Federal, estando exenta del Impuesto a las
Ganancias, y de Ingresos Brutos en la Provincia de Buenos Aires. Desde la privatización, los
impuestos pagados ascienden a $140 millones.
Una primera cuenta, sin efectuar descuento, arroja un costo fiscal para el Estado de unos
$280 millones e impuestos recaudados por $140 millones, desde la privatización (el IVA no se
incluye ya que lo pagan los consumidores y no la empresa). La cuenta no es completa por dos
razones: parte de los pasivos absorbidos fueron recuperados por cuentas por cobrar que el Estado
absorbió, y la recaudación de impuestos no es todo aumento neto. El volumen de ventas ha
crecido por el aumento vegetativo de los usuarios y la elevación de la cobertura. Con niveles de
ventas de $500 millones en los ejercicios más recientes, el IVA recaudado se aproxima a los $100
millones. Además, los niveles de inversiones efectuadas en años recientes llegan a $200 millones
anuales. Esas inversiones no se efectuaban anteriormente (o eran sólo un 10-15% de ese valor), y
allí la recaudación impositiva se ha multiplicado con las inversiones. La alícuota de construcción
es más baja que la de la generalidad de los productos.

xxii
PRESENTACIÓN
La privatización empresas de servicio público (ESP) ha sido impulsada en muchos países
desde fines de la década del ochenta. Las razones que comúnmente se utilizan para justificar esta
política se pueden agrupar en dos amplias categorías: fiscales y de eficiencia.
En la primera de las categorías se encuentran justificaciones relacionadas con el déficit que
generaban las empresas públicas y la necesidad de fondos frescos, especialmente en países en
desarrollo. La segunda categoría engloba fundamentos basados en la necesidad de brindar mejores
servicios a los consumidores y, esencialmente, abaratar costos para permitir una mejor inserción
internacional de los sectores productivos.
Una vez lanzado el proceso de privatización, los resultados del mismo han sido
intensamente analizados desde varias perspectivas: i) la del proceso y la regulación, para
investigar la forma de la implementación adoptada en cada caso y los mecanismos de incentivos
establecidos en las normas regulatorias; ii) la fiscal, para evaluar el impacto sobre la posición
financiera del sector público; iii) la macroeconómica, para cuantificar los efectos sobre las
variables macro relevantes como, por ejemplo, la tasa de desempleo, el PBI o el nivel general de
precios; iv) la sectorial, para medir el efecto derrame de mejoras de eficiencia en los sectores
privatizados sobre el resto de las ramas productivas de la economía, afectando, por ejemplo, el
grado de competitividad internacional; v) la del bienestar y distributiva, para estudiar los efectos
netos sobre los niveles de bienestar de las familias, a nivel agregado y por tramos de ingreso.
Dentro del primero de los aspectos, el análisis de la implementación pierde importancia a
medida que transcurre el tiempo y se va produciendo un proceso de maduración en el manejo de
las ESP en forma privada. Sin embargo, la regulación es un tema candente que genera disputas
entre distintos grupos de interés privados, las autoridades regulatorias y políticas, asociaciones de
consumidores y la opinión pública, en general. Sin duda, estos conflictos son el resultado de un
proceso lógico de aprendizaje de todas las partes en pugna, que deberían ir disminuyendo en la
medida que se asienta el marco general en que se desenvuelve este tipo de negocios. Esto ocurre,
por ejemplo, cuando la práctica regulatoria establece reglas claras que mejoran la relación entre
los agentes privados y entre estos y la agencia; y, también, cuando la información fluye dentro y
fuera de los sectores regulados evitando disputas que únicamente contribuyen a aumentar los
costos de transacción.
La perspectiva fiscalista, sigue siendo relevante dado que los efectos sobre las cuentas
públicas no termina con el pago por la venta/concesión de la empresa por parte de los ganadores
de las licitaciones o la venta de acciones que hayan quedado en poder del Estado. La mayoría de
estas empresas generan importantes recursos fiscales de relativamente fácil contralor.
El resto de los factores son esenciales para examinar correctamente los efectos totales del
desempeño de las empresas de servicios públicos sobre la sociedad. Cabe destacar que estos
efectos están fuertemente influenciados por la regulación adoptada al inicio del proceso y por los
cambios que van sufriendo las normas a lo largo del tiempo, por ejemplo, debido a cambios
tecnológicos que pudieran afectar radicalmente el marco de referencia de los negocios.
En la Argentina, el proceso de privatización, al nivel federal, de servicios de infraestructura,
iniciado en 1989, ha sido impactante en términos de velocidad y cobertura sectorial. En sólo 5
años se ha concesionado o vendido gran parte de las empresas eléctricas, la distribución de gas
natural, la telefonía, empresas de trenes y subterráneos y el servicio de agua y saneamiento en la
zona metropolitana. Inclusive, muchas empresas públicas fueron separadas horizontal y/o

Página N° 1
verticalmente para dar la posibilidad de introducir competencia donde fuera posible y
competencia por comparación donde la estructura del mercado respondía a las características de
monopolio natural.
Al momento de la privatización, el estado de la infraestructura de los servicios públicos, así
como la calidad de los servicios prestados, registraban un deterioro considerable, además del
atraso tecnológico resultante de un largo período de desinversión.
Con la privatización se registraron simultáneamente varios fenómenos nuevos para la
economía argentina: i) ganancias de calidad, eficiencia, escala y productividad en la provisión de
servicios públicos; ii) redefinición de la participación del gobierno y de los agentes privados en la
propiedad del capital; iii) desintegración vertical de algunas industrias de infraestructura, con la
consecuente creación de nuevos mercados y iv) el establecimiento de nuevas reglas para el
funcionamiento de esos sectores.
Sin embargo, si bien existen una serie de trabajos académicos que han intentado cuantificar
el resultado neto de los efectos de las privatizaciones, a casi una década del traspaso a manos
privadas de algunas de las empresas de servicios públicos, parece no estar claro para la opinión
pública cual fue el efecto real de la reforma. Probablemente, la causa de esta situación sea la falta
de sistematización de la información, la poca divulgación de artículos extremadamente técnicos y
la presentación de los resultados de una manera inorgánica.
En el presente informe se presenta tanto una evaluación global del desempeño de las
empresas de servicio público como sectorial. La primera sección exhibe los resultados de la
estimación de los efectos de la reforma regulatoria sobre los niveles de bienestar, la
competitividad y variables macroeconómicas seleccionadas, por medio de un modelo de
equilibrio general computado que representa la economía Argentina de 1993. En las secciones
siguientes se describe y analiza sectorialmente el desempeño de un grupo de empresas de servicio
público privatizadas, desde el traspaso a manos privadas hasta la actualidad.

Página N° 2
I EVALUACIÓN DEL IMPACTO MACROECONÓMICO DE LA PRIVATIZACIÓN DE
EMPRESAS DE SERVICIO PÚBLICO: UN ANÁLISIS DE EQUILIBRIO GENERAL
COMPUTADO PARA LA ARGENTINA
I.1 Metodología para la evaluación del impacto del desempeño de empresas de
servicio público sobre la economía

Efecto esperado de las privatizaciones de servicios de infraestructura


La liberalización de los sectores de infraestructura en algunos países ha tenido un efecto de
demostración, de los potenciales beneficios que se obtendrían, sobre otros que comenzaron
posteriormente similares programas de apertura. A su vez, las privatizaciones de las empresas de
servicio público (ESP) que presentaban características de monopolio natural incluyeron esquemas
de regulación. En parte, la adopción de esquemas regulatorios similares y la difusión de la
práctica regulatoria al nivel internacional ha contribuido a la reducción del riesgo regulatorio, y
por lo tanto a un mayor interés del sector privado en el proceso de apertura y el posterior
gerenciamiento de las ESP.
En general, la regulación por incentivos ha trasladado no sólo la propiedad del capital de
las empresas sino también el poder de control interno de las mismas. Como consecuencia, los
nuevos propietarios encararon una serie de modificaciones en la forma de producir, junto con un
aumento del capital invertido y de la productividad del personal.
Indudablemente, los cambios producidos como resultado del manejo privado de las ESP
junto con la regulación de precios adoptados ha tenido impacto sobre el funcionamiento y la
competitividad de la economía y los niveles de bienestar de los consumidores. Dada la magnitud
del cambio, resulta necesario, entonces, realizar una evaluación de ese impacto.
Con respecto a los beneficios, entre los más importantes para la propia industria reformada
se pueden mencionar los provenientes de las siguientes fuentes:
• ganancias de eficiencia estática, como por ejemplo mejoras de productividad en el uso
de factores;
• ganancias de eficiencia de escala;
• ganancias dinámicas de innovación y de calidad de producto.

Pero hay que tener en cuenta que algunos de los beneficios no se obtienen en forma
automática. En el corto plazo el mecanismo de ajuste puede estar restringido por costos de
inversión y desinversión; control regulatorio; imperfecciones del mercado de capitales; escala no
óptima de la infraestructura y restricciones institucionales.
Con referencia a los costos, mejorar la productividad puede tener como consecuencia la
reconversión de empleo en el sector reformado, especialmente cuando previamente a la
privatización las ESP contaban con personal en exceso. Sin embargo, esta caída en el empleo
originada en las mejoras de productividad puede estar compensada por la expansión del producto.
Si bien esta ampliación de la escala podría no ser suficiente en el corto plazo, una vez transcurrido
el tiempo necesario para que el resto de los sectores adecuen su demanda a los cambios
producidos en los sectores reformados este primer efecto negativo fue revertido por el incremento
de la generación de trabajo indirecto o bien por microemprendimientos, que se generaron a partir

ra.
I Sección - Página N° 3
de las posibilidades que también otrogaron los planes de retiro voluntario, para dotar de capital al
personal que decidía aprovecharlos. Bajo condiciones de asignación de recursos normales, el
ahorro de trabajo sería así un beneficio social ya que podría aplicárselo a otros fines.
Sin embargo, el impacto sobre las industrias de servicio público es sólo una parte del
efecto total. También se deben tener en cuenta los efectos aguas abajo por la baja en los precios y
por el desarrollo de nuevos productos y aguas arriba a través de la demanda de bienes
intermedios. Como consecuencia de los cambios en las ESP privatizadas se obtienen beneficios
adicionales que afectan al resto de la economía a través de:
• la expansión de demanda por bienes de inversión;
• la expansión de demanda por bienes intermedios;
• la reducción de precios de bienes intermedios;
• la incorporación de cambio tecnológico11;
• la mayor competitividad internacional de la economía.

En este sentido, para los países integrantes de la OECD se verificó que la creación de
empleo en otros sectores de la economía, como consecuencia de la reforma regulatoria en el área
de servicios públicos, más que compensó la pérdida de empleo sectorial (Wienert, 1997).
Los efectos netos de la privatización y regulación de servicios de infraestructura deben ser
analizados no sólo desde el punto de vista teórico, sino que deben poder evaluarse empíricamente.
La aproximación empírica debe ser lo suficientemente abarcativa como para incluir la mayor parte
de los costos y beneficios considerados anteriormente. Mirar simplemente los cambios de
bienestar de grupos afectados por al desregulación falla al no tener en cuenta el impacto sobre
otros factores económicos, resaltando la importancia de considerar los efectos indirectos. Todas
están consideraciones generales pueden aplicarse al caso de la privatización de los servicios
públicos en la Argentina.
Esta sección, entonces, tiene como objetivo analizar empíricamente el impacto de la
operación privada de los servicios públicos en la Argentina sobre los agregados
macroeconómicos, los niveles de bienestar y la competitividad internacional. En particular, se
consideran los sectores: “Agua y Saneamiento”, “Telecomunicaciones”, “Electricidad” y “Gas.”

Método de equilibrio general computado


Para llevar a cabo la compleja evaluación derivada de incluir los costos y beneficios para
la economía en su conjunto correspondientes a los cambios en el funcionamiento de las EPS que
ocurren como consecuencia de su traspaso a manos privadas, es necesario contar con una
metodología que permita representar los mecanismos de transmisión que permitan captar
adecuadamente los efectos indirectos. Más aún, de acuerdo con la literatura (ver Canning, 1999)
la productividad de la infraestructura varía inversamente con el nivel de desarrollo del país y por
lo tanto es esperable que los efectos indirectos para el caso de la Argentina sean significativos.

11
Winston (1993) menciona que la desregulación de ESP produce cambios en la estructura de capital que afectan el
cambio tecnológico

ra.
I Sección - Página N° 4
A tal efecto, se utiliza un modelo de equilibrio general computado (MEGC) para estimar
los efectos macroeconómicos y sectoriales de la privatización. El análisis de equilibrio general
permite evaluar cuantitativamente el impacto que ha tenido el manejo de las ESP sobre: los
niveles de bienestar de los consumidores, la tasa de desempleo, indicadores agregados de
producción y exportaciones, índices de precios y costos de producción de las principales ramas de
actividad.
En gran cantidad de países se usa este tipo de modelos para la evaluación de medidas de
política económica. Entre los más conocidos se pueden mencionar los MEGC de Australia12,
Reino Unido13, y del Departamento de Agricultura de Estados Unidos14, aunque también existe un
gran número de modelos construidos para países en desarrollo.
Para comprender mejor el poder explicativo de los MEGC es conveniente, previamente al
análisis de los resultados, comentar algunos de los aspectos más importantes de los mismos. Los
MEGC son modelos multisectoriales construidos con criterios microeconómicos y al mismo
tiempo consistentes desde el punto de vista macroeconómico que permiten captar y medir los
efectos directos e indirectos de distintas alternativas de política económica o de cambios en el
comportamiento de los agentes económicos, ya sea del lado de la oferta o de la demanda. En el
siguiente recuadro se presenta un resumen de las principales características de los MEGC.
Recuadro I.1: Características básicas de los Modelos de Equilibrio General Computado (MEGC)

i) Están construidos sobre sólidas bases microeconómicas, ya que es preciso determinar las reglas de
comportamiento de los agentes (consumidores, productores, gobierno). Estas funciones pueden ser “no-
lineales”, lo que representa una ventaja con respecto a los modelos de “precios fijos,” (el ejemplo más
representativo de este tipo de modelos es el “modelo abierto de Leontief.”)
ii) Tienen en cuenta las interrelaciones entre todas las variables consideradas, lo cual permite captar sus
efectos directos e indirectos, superando así los enfoques de equilibrio parcial, que consideran sólo el
mercado relevante del sector analizado.
iii) Aseguran la consistencia interna entre todas las variables, tomando en cuenta los equilibrios
macroeconómicos, los equilibrios sectoriales de oferta y demanda y los equilibrios institucionales de
fuentes y usos de fondos.
iv) Proveen soluciones numéricas, y no meramente la dirección del cambio en las variables endógenas (como
los que se obtienen en los estudios de estática comparada). Por esta razón, permiten realizar cambios
realistas en las políticas. Por ejemplo, se pueden simular paquetes de medidas ya que es posible efectuar
cambios de manera simultánea.
Asimismo, debido a que los MEGC proveen soluciones para todas las variables endógenas,
permiten análisis muchos más detallados que otros modelos y, por lo tanto, pueden ser usados
para describir la economía a un nivel más desagregado, esto es, pueden incorporar gran cantidad
de sectores y mercados.
Para ejemplificar el funcionamiento de un MEGC supongamos un cambio en el precio
regulado de un determinado servicio público. Esta medida tendría repercusión sobre las decisiones
de consumo y de ahorro, el nivel de producto y la distribución personal del ingreso. A su vez, la

12
http://www.monash.edu.au/policy/working.htm.
13
http://www.warwick.ac.uk/~ecscj/.
14
http://search.ers.usda.gov/query.html?qt=cge.

ra.
I Sección - Página N° 5
remuneración de los factores, trabajo y capital, y el rendimiento de los activos financieros se
verían afectados por los incrementos en los costos de los insumos.
A través de los cambios en la distribución funcional del ingreso y de las alteraciones en el
valor de los activos que componen los portafolios de los agentes económicos, sumado a los
cambios antes mencionados, las repercusiones continuarían hasta volver a actuar sobre el mercado
o el agente que inició el cambio, en este caso el regulador, generando así una suerte de efectos
indirectos que la teoría del equilibrio general captura.
Breve descripción del MEGC de la economía Argentina
El análisis del impacto de la privatizaciones en la Argentina se lleva a cabo en un modelo
desagregado de la economía de corto plazo, compuesto por firmas productoras de bienes y
servicios, por un conjunto de familias agrupadas en forma ascendente según su ingreso en
quintiles, un sector gobierno y un sector externo. La economía estudiada es pequeña y abierta con
respecto al resto del mundo en cuanto a los flujos comerciales de bienes y servicios financieros.
La Matriz de Contabilidad Social de la economía que se representa en el modelo corresponde
al período posterior a las privatizaciones en la Argentina. Este período se caracterizó por un nivel
de desempleo relativamente elevado para los estándares normales previos (en 1993 la tasa de
desempleo promedio fue de 9.3%). Pero también se destacó por los fuertes cambios en la
estructura productiva. En el lapso bajo consideración, a su vez, la economía ya había
experimentado los cambios de precios relativos más importantes, resultado de la reforma
económica encarada a principios de la década. Sobre esta estructura se recopiló y adaptó la
información existente a fin de construir una base de datos consistente.
El conjunto de mercados está conformado por el de bienes de producción doméstica (para uso
final o intermedio) y de inversión, el mercado de trabajo y el de bonos (o de crédito). Por su parte,
el conjunto de firmas abarca 21 sectores productivos tanto de bienes como de servicios. Las
firmas demandan cantidades ciertas de trabajo y capital, en poder de las familias y el sector
externo. También se incluyó un nuevo factor de producción - capital financiero- y se incorporaron
al modelo activos financieros (Chisari y Romero, 1995) que permitieron modelar por ejemplo el
endeudamiento de las familias.
El sector público es demandante neto de bienes y trabajo, ofreciendo bonos por el monto del
gasto no cubierto con los ingresos tributarios. El gobierno demanda trabajadores específicos de su
sector pero puede aumentar su plantel, de acuerdo a sus necesidades, con trabajadores privados.
Una descripción completa del modelo se presenta en el Anexo I.
En la Tabla I-1 se presenta un resumen de la matriz de contabilidad social que provee la base
estadística de la economía al modelo. La matriz representa la economía argentina de 1993 y es
similar a la utilizada en Chisari et al (1999).

ra.
I Sección - Página N° 6
Tabla I-1:: Resumen de la Matriz de Contabilidad Social de la Argentina, 1993.

Gastos
Sectores
Consumo Consumo del Sector
productores Inversión
privado gobierno Externo
domésticos
Vector de Vector de
Sectores Matriz de gasto
Matriz de compras consumo en demanda final Vector de
productores en bienes
domésticas bienes y de bienes de exportaciones
domésticos
domésticos ($132.370) servicios inversión ($16.237)
($175.082)
($6.085) ($42.816)

Matriz de gasto Vector de


Sector Matriz Importaciones en bienes importaciones
Externo ($8.182) importados de bienes de
($8.727) capital
($4.150)

Matriz de Recaudación Vector de


I Arancelaria Recaudación
($1.282) Arancelaria
n ($1.133)
g Gobierno Impuestos
Impuestos Directos
r pagados por las firmas
directos pagados
por personas
e ($22.461)
físicas
($4.519)
s Impuestos Indirectos
o ($25.283)

s Remuneración al Salarios y
trabajo neta de transferencias
impuestos del sector
Familias ($60.786) público
($43.645)
Remuneración al
Capital neta de
impuestos
($122.266)
Ahorro del
Inversión Ahorro privado Ahorro público
sector externo
($37.196) ($4.948)
($4.822)
Nota: Los valores entre paréntesis corresponden a precios corrientes del mismo año. El PBI fue de $256.329 millones de
dólares.
Fuente: Elaboración propia sobre diversas fuentes, incluyendo cifras provenientes del INDEC y de las empresas reguladas.

Utilización de servicios públicos como insumos productivos


Dentro de la matriz de contabilidad social, las relaciones intersectoriales están representadas
por la matriz de insumo-producto nacional (“Matriz de compras domésticas” en la Tabla I.1).
Estas transacciones son una parte fundamental del mecanismo de transmisión de los cambios en
los sectores reformados y por lo tanto resulta ilustrativo observar más en detalle el uso de los
servicios públicos como insumos productivos.
Para observar la relación de los servicios básicos con el resto de los sectores productivos, se
analizaron las matrices de insumo producto de Argentina (1984 y 1997) de Australia (1995) y de
España (1995).
Los servicios públicos entran como insumos en las funciones de producción de los bienes y
servicios de la economía. La intensidad en el uso de cada uno de estos servicios es variable. Por
otra parte, existe gran interrelación entre los propios servicios públicos. Basta mencionar la

ra.
I Sección - Página N° 7
utilización de electricidad para producir agua potable o de gas natural para generar energía
eléctrica.
En primer lugar, se ha producido una importante variación en el uso del servicio público,
de Electricidad, Gas y Agua entre 1984 y 1997, para la Argentina. Debido a que la matriz de
transacciones de 1984 no presenta información detallada, sólo se puede comparar la intensidad en
el uso de estos insumos públicos en forma agregada. Tomando en cuenta los sectores agregados
de Agricultura, Minería, Industria y Construcciones, se observa un incremento en la utilización de
los servicios públicos como insumo de aproximadamente 40%. Las variaciones son dispares: en
Construcciones 194%, en Agricultura 22%, en Minería 13% y en Industria 1%.
En la Tabla I-2 se presenta una comparación internacional del uso de servicios públicos
entre Argentina (1997), Australia (1995) y España (1995).
Para la Argentina, se observa la preponderancia del sector eléctrico, seguido en importancia
por Comunicaciones. Asimismo, se nota la escasa importancia del sector Agua y Saneamiento
como insumo productivo.
Tabla I-2: Argentina, Australia y España. Uso de los servicios
públicos como insumos productivos
(en % del VBP)
Comuni-
Sectores Electricidad Gas Agua Total
caciones
Argentina
Agricultura 0.23 0.09 - 0.04 0.36
Minería 0.80 0.16 0.01 0.43 1.41
Industria 0.98 0.31 0.06 0.54 1.89
Australia
Agricultura 0.68 0.04 0.49 0.90 2.10
Minería 1.51 0.05 0.07 0.82 2.45
Industria 1.00 0.22 0.13 0.20 1.55
España
Agricultura 0.85 0.05 1.05 0.15 2.11
Minería 6.38 0.14 0.24 0.48 7.25
Industria 1.83 0.28 0.15 0.50 2.77
Fuente: Elaboración propia sobre la base de las matrices insumo
producto para la Argentina año 1997, Australia 1995 y España 1995.

A excepción de Australia, a nivel industrial estos países utilizan los sectores de servicios
públicos en forma mas intensiva que la Argentina. En el caso de la agricultura, el uso intensivo de
los servicios públicos se puede explicar básicamente por la mayor tecnificación del agro respecto
a la Argentina. Es particularmente notable el coeficiente de agua para España, debido al alto uso
de riego en la agricultura, y el de comunicaciones para Australia.
En el sector minero, al igual que en la Argentina, la explicación del alto coeficiente de
utilización de servicios públicos proviene del coeficiente del sector eléctrico. La diferencia en los
coeficientes de cada uno de los países se debe a la distinta composición de los sectores mineros (y
su consecuente diferencia en requerimientos tecnológicos): mientras que la Argentina extrae
principalmente petróleo, gas y carbón, España extrae casi exclusivamente minerales no metálicos
ni energéticos, hallándose la producción de Australia bastante equilibrada entre ambos casos.

ra.
I Sección - Página N° 8
En la Argentina, si bien a nivel industrial el insumo eléctrico es el más importante, la
intensidad en la cual es utilizado por los distintos subsectores es muy variable. En la Tabla I-3 se
presenta un mayor detalle de sector manufacturero. En efecto, a diferencia de lo que sucede con
gas, agua y comunicaciones donde no hay gran variabilidad en los coeficientes, existen
subsectores industriales claramente electro-intensivos como es el caso de las industrias
productoras de bienes minerales no metálicos (producción por ejemplo de cemento, cal y yeso) y
las industrias metálicas básicas (metalurgia y siderurgia)

Tabla I-3: Argentina, Australia y España. Sector industrial: Uso de los servicios públicos como insumos productivos
(En % del VBP)
Electricidad Resto de los Serv. Públicos Total de los Serv. Públicos
Ramas de actividad
Argentina Australia España Argentina Australia España Argentina Australia España
Elaboración de alimentos, bebidas y tabaco 0.78 0.76 1.13 0.78 0.70 0.63 1.56 1.46 1.77
Textiles y cueros 0.77 0.47 1.37 0.80 0.47 0.88 1.57 0.94 2.25
Madera y sus productos (incluye muebles) 0.94 0.73 1.02 1.08 0.60 0.67 2.03 1.33 1.69
Papel, cartón y editoriales 0.89 0.90 1.96 1.05 1.03 1.49 1.94 1.94 3.46
Ind química y petroquímica 0.94 0.89 2.49 0.95 0.58 1.10 1.89 1.48 3.58
Prod. minerales no metálicos 3.81 3.94 3.82 2.13 1.75 1.83 5.94 5.69 5.65
Ind. metálicas básicas 3.11 1.87 4.09 1.13 0.65 1.73 4.25 2.52 5.81
Prod metálicos, artículos del hogar y bs de capital 0.58 0.53 1.64 0.95 0.43 0.91 1.54 0.96 2.55
Materiales y equipos de transporte 0.51 0.38 1.18 0.67 0.27 0.39 1.18 0.65 1.57

Fuente: Elaboración propia sobre la base de las matrices insumo producto para la Argentina año 1997, Australia 1995 y España 1995.

A diferencia de lo que sucedía con los sectores de agricultura y minería, los coeficientes
no difieren tanto entre países, marcando cierta uniformidad tecnológica. Quizás llame la atención
el bajo coeficiente total industrial para Australia en comparación con Argentina. Su reducido
valor se debe casi exclusivamente al coeficiente eléctrico que posee la rama Industrias Metálicas
Básicas australiana15.

I.2 La contribución del desempeño de las ESP a la competitividad de la


economía

Efectos esperados sobre la competitividad al nivel sectorial


Un análisis contrafactual completo debe controlar no sólo por factores económicos
externos, sino por todas las características de la industria (incluyendo precios y calidad de
servicio) que han cambiado por la desregulación. Por ejemplo, el gobierno todavía tiene un rol
luego de la desregulación total de un determinado sector: continuar con políticas de defensa de la
competencia.
El efecto sobre el resto de la economía tiene varias dimensiones: i) mejoras de eficiencia y
productividad; ii) calidad de servicio y producto; iii) precios y iv) aumento de capacidad.

15
Siendo esta industria una actividad electro-intensiva es lógico esperar un valor más alto, sin embargo esto no sucede.
Existen dos posibles explicaciones para este fenómeno. En primer lugar es posible que esta industria posea una tecnología
metalúrgica y siderúrgica sensiblemente distinta a la argentina y española. La otra alternativa es que el precio de la electricidad
para esta actividad se halle subsidiado en Australia.

ra.
I Sección - Página N° 9
En cuanto a la calidad, se puede considerar tanto calidad de producto como calidad de
servicio. En el primer caso se trata de cumplir con criterios básicos respecto al producto en sí
mismo. Son ejemplos, el adecuado nivel de calorías en gas, el cumplimiento de límites de tensión
y frecuencia en electricidad. Este tipo de calidad afecta a los productores de tal manera que estos
deben asignar recursos a la compra de sustitutos. (más caros) para proveer la calidad necesaria
(ej., estabilizadores). En el segundo caso, el problema es la falta de continuidad en la provisión
del servicio. Esto afecta principalmente a aquellos procesos de producción continuos. En el caso
de la demanda de energía eléctrica, los productores estaban obligados a contar con generadores
propios (en general con tecnología de alto costo de producción).
Con respecto a la escala de producción, las inversiones realizadas por las ESP han estado
dirigidas, principalmente, a aumentar los niveles de capacidad de cada uno de los sectores. En la
Argentina el caso más impactante en términos de volumen de inversiones ha sido el de
Telecomunicaciones.
En este último sector, los principales aspectos a ser tenidos en cuenta para evaluar los
efectos sobre la competitividad están relacionados con el vertiginoso cambio tecnológico que se
produce en el sector.
Las nuevas tecnologías de información y comunicación se encuentran en la intersección de
industrias como las telecomunicaciones, los medios de comunicación y la computación; y las tres
industrias afectan la productividad de la economía a la vez. En primer lugar, inducen el cambio
tecnológico especialmente a través de la “revolución digital”; en segundo lugar, permiten una
dispersión de información más rápida y barata a través de la caída del costo de procesamiento y
del aumento en la capacidad y velocidad de transporte. Finalmente, permiten un acceso al
conocimiento más fluido dado que, por ejemplo, permiten nuevas formas de educación como la
formación a la distancia y el aprovechamiento de la convergencia.
Otro elemento central de las tecnologías de comunicación e información es la capacidad de
conformar una red. La conectividad permite compartir información, permite interactuar más
fácilmente (transacciones on line) y reduce los costos fijos dado que una multiplicidad de usuarios
pueden compartir los mismos recursos al mismo tiempo. El modelo de organización económica en
redes con amplia capacidad de procesamiento modifica sensiblemente las relaciones de
producción entre los agentes económicos, sean estos personas, empresas o países.
La aparición de todas estas nuevas tecnologías también cambia las formas en las que las
firmas se organizan: aumenta la integración entre los empleados independientemente de donde
estén ubicados su puestos de trabajo, disminuyen los jerarquías necesarias y permite intensificar
los programas de entrenamiento y capacitación. En cierto sentido puede decirse que la nuevas
tecnologías flexibilizan los modos de producción de las empresas.
Debido al carácter global que tienen estas tecnologías y la capacidad de actuar en forma de
red, se observa un profundo cambio en las decisiones de localización de las empresas. Uno de los
mayores impactos que ha tenido el avance de las comunicaciones es el debilitamiento de la
influencia de las distancias en la toma decisiones diarias. En esto se favorecen claramente las
zonas más remotas y posiblemente hoy sea menos relevante donde están ubicados los centros de
consumo con relación a donde están los centros de provisión de insumos para la instalación de
fábricas.

ra.
I Sección - Página N° 10
Con respecto al sector de Agua y Saneamiento, las consideraciones sobre su aporte a la
competitividad son más limitadas que en los otros sectores de infraestructura, es más visible el
uso del producido del sector como un insumo, cuya disponibilidad o calidad, disminuye costos o
aumenta rendimientos físicos. Ello repercute en la productividad, forma relevante de definir
competitividad. El caso de agua potable para consumo humano y saneamiento es más indirecto y
por ende difícil de cuantificar, aunque su impacto cualitativo sea decisivo. El agua potable y el
saneamiento tienen un decisivo impacto sobre la salud de la población. Esta, junto con la
educación, la nutrición y otras formas de adquisición de calificaciones, conforman el concepto de
“capital humano”, y éste en un insumo que impacta positivamente en cualquier medición del
crecimiento. En países donde la cobertura es menor y la calidad del servicio deficiente, se
observan elevadas proporciones relativas de enfermedad y muerte por causas gastrointestinales,
ligadas a la deficiente potabilización del agua y a la carencia de alcantarillado. En suma, la
provisión del servicio tiene importantes externalidades sanitarias, ello mejora la salud de la
población y con ello la productividad del trabajo, por menor incidencia de enfermedades y
decesos causados por un servicio ausente o deficiente.
En términos de la mejora en la competitividad por parte del servicio de distribución de gas
natural y energía eléctrica, existen diversos aspectos que contribuyen. Mediante la privatización,
el Gobierno esperaba introducir competencia en la industria, mejorar la eficiencia productiva e
incrementar la calidad del servicio. El cumplimiento de estos objetivos debería generar efectos
derrame sobre el resto de la economía, logrando así una mejora en el funcionamiento de todas las
ramas vinculadas con estas industrias.
En gas, uno de los aspectos centrales que mejoraron la competitividad fue la posibilidad
para los Grandes Usuarios de escoger entre contratar un servicio interrumpible y un servicio
firme, a tarifas diferenciales. Para las empresas cuya operación admite un servicio interrumpible,
esto significó la posibilidad de acceder a tarifas más bajas que las del servicio firme, con el
consiguiente abaratamiento de costos. A su vez, la alternativa que poseen los grandes usuarios de
convenir la compra de gas directamente con los productores, ha generado reducciones en la tarifa
media y consecuentemente una fuente considerable de reducción de costos para la industria.
Por otro lado, todas las categorías de usuarios se han visto beneficiadas por el incremento en
la calidad del servicio. En este sentido, las restricciones que se producen durante el período
invernal han disminuido considerablemente. Este hecho hizo que la utilización de este insumo
para las ramas industriales que usan más intensamente gas natural (Destilería, Siderurgia,
Química y Petroquímica) sea más adecuada.
En el caso de la electricidad, la caída en los precios mayoristas y la posibilidad de realizar
by pass comercial permitió a los grandes usuarios tener acceso a energía más barata. Asimismo,
aquellos grandes usuarios que se mantuvieron como clientes de las distribuidoras también
observaron importantes descuentos. A su vez, la mejora en la calidad de servicio global del
sistema, ha afectado las decisiones de consumo de los usuarios industriales y comerciales, quienes
sustituyeron energía producida con tecnologías de altos costos de producción por energía más
barata, proveniente del mercado eléctrico mayorista.
Asimismo, se debe remarcar la fuerte interacción de las industrias del gas y la electricidad.
Las centrales de generación eléctrica son las mayores consumidoras de gas, luego de la industria.
Estas centrales son de vital importancia para la generación de electricidad en años de baja
generación hidroeléctrica. El acceso a tarifas diferenciales que poseen estas centrales ha
disminuido los costos de generación, posibilitando la generación de energía más barata.

ra.
I Sección - Página N° 11
Con respecto al aporte de los medios guiados en general, y el transporte ferroviario en
particular, la demanda de transporte, es decir, de espacios-km. (asientos o lugares para estar
parado) que producen los medios de transporte y vehículos particulares, es una demanda derivada
resultante de la necesidad de viajar para trabajar, estudiar, comprar, etc. Se deduce de lo anterior
que la demanda de transporte está fuertemente afectada por el nivel de actividad y empleo (PBI).
Si una gran ciudad tiene un sistema de transporte masivo deteriorado y no confiable
(dejando de lado que lo ideal sería tenerlo integrado física y tarifariamente a los ómnibus y
vehículos particulares), entonces se está incentivando la congestión del tráfico de superficie. La
gente se vuelca a los buses y vehículos de alquiler y si la situación económica es buena también a
los autos particulares. Por lo tanto, aumentan los tiempos de viaje y se incrementan los efectos
ambientales negativos, encareciendo la producción total de viajes y agregando otros costos (a
nivel ambiental y accidentes entre otros) .
De esta manera, el aporte a la competitividad que se le debe reconocer al transporte
ferroviarios es que una buena gestión permite recuperar tráfico y sacarlo de la superficie,
reduciendo tiempos de viaje y costos ambientales.
En todos los sectores de infraestructura, los programas de inversiones se tradujeron en una
demanda considerable para aquellas ramas de la industria abastecedoras de bienes de capital y han
impactado adicionalmente sobre la oferta de materiales y servicios de la construcción y servicio
técnico especializado.

Evaluación del impacto del desempeño de las ESP


Se condujeron simulaciones para representar los efectos del desempeño de las ESP del área de
Buenos Aires de los sectores de distribución de electricidad, gas y agua del área del Gran Buenos
Aires y de las empresas de Telecomunicaciones que cubren la mayoría del territorio nacional.
La fijación de tarifas máximas incentiva la minimización de costos que es posible lograr a
través de un mejor manejo de la actividad, por lo menos durante el periodo de duración de las
tarifas. En consecuencia, las ESP han cambiado su estructura productiva introduciendo mejoras de
productividad en el empleo de los factores productivos y de eficiencia en la compra de insumos
intermedios. Asimismo, algunas de estas tarifas fueron actualizadas mediante mecanismos del tipo
RPI-X, donde este último factor X se introduce para exigir mejoras adicionales de eficiencia.
Por otra parte, es de esperar un aumento en la escala de producción una vez producida la
reforma. Este aumento de escala requiere la compra de mayores cantidades de insumos, afectando
positivamente la producción de los principales proveedores de las ESP. Asimismo, en caso de
producirse mayores rentas, se genera una ganancia fiscal adicional ya que parte de las mismas son
captadas por el impuesto a las ganancias.
Adicionalmente, deben tomarse en cuenta las mejoras de calidad en la prestación de los
servicios que influyen positivamente sobre la estructura productiva de los usuarios de los
servicios, por ejemplo a través de menores requerimientos de insumo por unidad de producto o
por la sustitución de insumos producidos con tecnologías de alto costo de producción.
Por último, para estimar la contribución de la regulación de las actividades privatizadas sobre
la economía argentina es indispensable separar los efectos de las diferentes fuerzas que operaron
sobre la economía durante el período analizado (1993/2000). A tal efecto, las simulaciones aíslan

ra.
I Sección - Página N° 12
las repercusiones derivadas de otros tipos de políticas o de cambios en variables fuera del control
de las autoridades económicas. Por ejemplo, los cambios en la tasa de interés internacional.
Las simulaciones estarán concentradas en el análisis de las ganancias totales provenientes de
la privatización de ESP respecto a los siguientes efectos:
i) Eficiencia: reducción en la demanda de insumos por unidad de producto de las empresas de infraestructura; las
ganancias de eficiencia incrementan la capacidad de la economía para generar superávit (Diewert, 1985).
ii) Productividad: incrementos en la productividad del trabajo modelado como una reducción del empleo por
unidad de producto.
iii) Escala: incremento en los niveles de producción en términos absolutos que afectan positivamente la demanda de
insumos intermedios.
Los resultados correspondientes a la suma de los tres efectos: eficiencia, productividad y
escala, sub-valoran el resultado final al no incluir el cambio en calidad. Las magnitudes
consideradas, incluyendo los cambios de tarifas, son consistentes con los análisis de desempeño
sectoriales que forman parte del presente trabajo. Al mismo tiempo se adicionan las
modificaciones de los niveles de producción entre 1993 y 2000. Estos resultados, presentados
como variaciones anuales, se pueden observar en la Tabla I-4.

Tabla I-4: Evolución de los principales indicadores de las empresas de servicios públicos privatizadas
(variación anual %)
Distribución Distribución
Distribución de Telecomuni-
Indicador de de Agua
Gas* caciones*
Electricidad* Potable*
Ganancias de Eficiencia (1) 0.6 2.0 6.4 1.1
Cambios de la productividad del trabajo (2) 7.6 4.0 7.0 7.9
Cambios en la escala de producción (3) 6.5 2.2 4.7 9.0
Cambios en las tarifas medias reales (4) -1.0 -0.3 0.02 -3.0
Notas: Los cambios implementados se refieren al período entre 1993 y 2000, anualizados. Debe tenerse en cuenta que
dado que el modelo está calibrado para el año 1993, los cambios acontecidos entre el momento de la toma de posesión y
1993 no están incluídos en las simulaciones. Por lo tanto los resultados del modelo subestiman las verdaderas ganancias
de bienestar para los consumidores.
(*) La información corresponde a las siguientes ESP: en distribución de electricidad, Edenor y Edesur; en distribución
de gas, Metrogas, Gas Ban, Camuzzi Gas del Sur y Camuzzi Gas Pampeana; en agua y saneamiento, Aguas Argentinas;
en Telecomunicaciones, Telecom. y Telefónica y se basa en los informes sectoriales de ese mismo trabajo. (1) medidas
como la reducción de compras intermedias respecto del valor bruto de producción;(2) medidas como GWh, m3,
población servida o líneas en servicio respecto al personal total ocupado; (3) medida como el aumento de la producción
de cada sector; (4) Las tarifas en la distribución eléctrica y gas corresponden al promedio de las tarifas reguladas
ponderadas por ventas clasificadas por tipo de consumidor. En el caso del agua representa la variación del coeficiente K
de la fórmula tarifaria. En telecomunicaciones es un promedio ponderado del abono y tarifas de corta, media y larga
distancia. Todas las tarifas se ajustaron por el índice de precios al consumidor del INDEC.
Fuente: Sobre la base de los informes sectoriales, según información de las empresas y Organismos de control y
regulación de servicios públicos
La Tabla I-4 muestra mejoras en los niveles de eficiencia y aumentos de productividad y
escala. Con respecto a los niveles de precios se observa que en la distribución de electricidad y en
Telecomunicaciones han caído los precios. Es importante notar que el precio considerado es un
promedio ponderado de ventas a distintas categorías de usuarios, y no refleja enteramente los
precios correspondientes a clientes industriales y comerciales.
Teniendo en cuenta el esquema de regulación de precios, se realizan los ejercicios antes
mencionados bajo un esquema de tarifas fijas, similar al funcionamiento efectivo de una
regulación tipo price-cap.

ra.
I Sección - Página N° 13
A partir de 1995, las condiciones de financiamiento externo cambiaron para la Argentina. El
denominado “Efecto Tequila” y la devaluación de la moneda en Rusia afectaron el costo del
crédito con el que el gobierno financia su déficit. La economía Argentina comenzó a partir de este
momento una desaceleración del crecimiento y un empeoramiento de los niveles de bienestar (ver
Chisari y Romero, 1996). Pensemos entonces que si la tasa de interés subiera un 2% (magnitud
similar al “Efecto Tequila”), el producto bruto disminuiría en más de un 1% en forma anual y los
consumidores reducirían su bienestar en casi un 2% medidos por la variación equivalente en
términos de sus ingresos. Para evaluar el efecto puro de las privatizaciones es necesario eliminar
el efecto adverso del financiamiento externo.
El principal objetivo de las simulaciones es captar el efecto de los cambios mencionados
sobre el resto de la economía. La transmisión se produce a través de cuatro canales:
i) directamente, a través de menores precios de los servicios privatizados;
ii) indirectamente, a través de menores costos a las industrias que usan estos servicios;
iii) indirectamente, a través de menores precios de los insumos para los servicios de
infraestructura y
iv) directa o indirectamente, a través de la remuneración de los factores productivos.
En resumen, se puede realizar una taxonomía de las modificaciones simuladas en los sectores
de electricidad, gas, agua y telecomunicaciones separando los siguientes efectos: i) contribución
que por sí misma generó el aumento de escala de producción prescindiendo de las mejoras de
productividad y eficiencia; ii) mejora en la utilización de factores e insumos; iii) mejora de
calidad de los servicios producidos; iv) cambios de las tarifas reales; v) incorporación y mejora de
la recaudación de impuestos directos e indirectos; vi) todos los efectos anteriores al mismo
tiempo. Todas las simulaciones implementadas fueron aisladas de la incidencia del aumento de la
tasa de interés internacional intentando así depurar el efecto de las privatizaciones.
Las mejoras en productividad incluyen entonces reducciones en el uso de los bienes
intermedios y ganancias de eficiencia en el uso de los factores de la producción. Como producto
de estos resultados se espera obtener ganancias potenciales para toda la economía en términos de
recursos liberados: otras ocupaciones pueden incrementar sus niveles de actividad generando
beneficios netos a la sociedad.
Análisis de los resultados
i) Bienestar de los consumidores
Para medir los cambios en el bienestar total de los consumidores se optó por utilizar la
“variación equivalente” en valores absolutos y como proporción del ingreso. Esta medida captura
una valoración de las modificaciones en los niveles de vida en términos monetarios.
En la Tabla I-5 se exponen los resultados estimados para las simulaciones completas: escala,
eficiencia y productividad de cada uno de los sectores, con la estructura y parámetros del modelo.
Se debe resaltar que los ejercicios no incluyen destinos específicos para la recaudación (inversión,
por ejemplo) y que los resultados que se obtiene son anuales, de modo que debería evaluárselos en
valor presente si se supone que se mantienen en el futuro.

ra.
I Sección - Página N° 14
Tabla I-5: Cambio anual en el bienestar de los consumidores como resultado de la reforma
(Escala, eficiencia y productividad)
Distribución
Distribución de Distribución de Telecomuni- Todos los
Indicador de Agua
Electricidad Gas caciones sectores
Potable
Bienestar General / Ingreso total (%) 0.06 0.03 0.10 0.16 0.33
Bienestar General / Gasto en servicios públicos (%) 2.62 1.14 3.96 6.51 13.82
Bienestar General (en millones de dólares de 2000) 72.9 31.7 109.9 180.8 381.3
Nota: Los resultados fueron ajustados para reflejar el efecto sobre los consumidores de Buenos Aires. El efecto total no
necesariamente es la suma de los parciales, debido a que el modelo no es lineal.
Fuente: Elaboración Propia
El efecto de la reforma regulatoria presenta evidencia de un mejoramiento de los niveles de
vida de las familias. Por ejemplo, para que los consumidores mantuvieran el mismo nivel de
bienestar que antes de producirse la reforma se les debería quitar un 0.33% de su ingreso total
actual. En términos del gasto anual en servicios públicos, los consumidores ahorran cerca de 14%.
En otras palabras, los consumidores ganarían anualmente, a los precios actuales, 381 millones de
dólares como resultado de la privatización de los servicios de infraestructura. El agregado para los
7 años de gestión considerados alcanza 2669 millones de dólares, aproximadamente el 1% del PBI
del año 2000.
Este valor representa el beneficio de la reforma en el bienestar como producto del cambio
de la tecnología de producción y de precios relativos. Al mismo tiempo, cabe mencionar que este
beneficio es superior al efecto directo que observan los consumidores, en términos de calidad y
precios, por el uso de los servicios, que incluso para algunos grupos de consumidores puede llegar
a ser negativo. Además, se observa una marcada diferencia cuando se miden los efectos por grupo
de consumo, aunque los resultados no son idénticos para cada uno de los sectores y se encuentran
influenciados por el tipo de regulación. Este efecto distributivo no es tratado en este trabajo pero
puede ser consultado en Chisari et al.(1999).
Se debe agregar también los beneficios resultantes de la mayor recaudación de impuestos
por parte del sector público que sirve para financiar otros bienes públicos como educación o
salud. La distribución del ingreso mejora cuando el gobierno asigna el incremento en la
recaudación fiscal derivada del impuesto. Esto es así porque, con la estructura actual de gasto, el
gobierno dispone de más recursos que se distribuyen sobre la población a través de la provisión de
bienes públicos, y éstos llegan más intensamente a los pobres.
Telecomunicaciones, ha contribuido significativamente, principalmente por el aumento de
escala del sector con uno de los mayores niveles de inversión de la economía durante el período
considerado.
El sector de agua y saneamiento es pequeño en términos relativos a los otros sectores de
infraestructura, sin embargo los efectos encontrados son relativamente importantes aún teniendo
en cuenta un aumento en la tarifa. Esto es debe a que el aumento de escala en este sector influye
fuertemente sobre la inversión, específicamente sobre el sector construcciones, y por ende sobre el
nivel de bienestar de los consumidores a través de la demanda de trabajo, sobre todo la demanda
de trabajo no calificado. El ahorro en término del gasto en servicios de infraestructura es del orden
del 6%.

ra.
I Sección - Página N° 15
Impacto sobre los costos de producción
Para evaluar la mejora de competitividad, es primordial observar el comportamiento de los
costos de producción, de las distintas ramas de la actividad de la economía, ante los cambios
propuestos en los sectores privatizados.
En la Tabla I-6, se presentan las variaciones en los costos de insumos intermedios para los
sectores productores de bienes y servicios durante el período considerado.
Es preciso resaltar que las caídas de costos en estos sectores corresponde casi enteramente a
mejoras de eficiencia y productividad de los servicios públicos y no meramente a la caída de los
precios regulados.
Tabla I-6: Variación anual de costos intermedios por rama de actividad como resultado de
la reforma
(Escala, eficiencia y productividad)
Variación de Variación de
Sectores Productores de Bienes Costos Sectores Productores de Servicios Costos
Intermedios Intermedios
Agricultura -0.3 Construcción -0.3
Minería -0.7 Comercio, restaur. y hoteles -1.6
Alimento Bebidas y Tabaco -0.7 Transporte -0.9
Servicios financieros, seguros,
Textiles y cueros -0.8 -2.6
servicios a las empresas y alquileres
Servicios sociales, personales y de
Madera y fabr. de prod. de madera -0.7 -2.8
recreación
Papel y cartón -1.6
Indust. químicas y petroquím. básc. -1.2
Prod. Minerales no metálicos -2.9
Industrias metálicas básicas -2.2
Productos metálicos -1.5
Materiales y equipo de transporte -0.3
Fuente. Elaboración propia.

En promedio la mejora de productividad eficiencia y escala, se traducen en una baja anual


de 1.4% en los costos de las ramas industriales16 y 1.6% en los sectores de servicios (excluyendo
los servicios de infraestructura para los que se simularon los cambios).
Dentro de las actividades productoras de bienes se destaca la baja de costo en productos
minerales no metálicos y siderurgia. Estas ramas utilizan intensivamente electricidad como se
mostró en la comparación de matrices de insumo producto.
En servicios, al efecto sobre los costos son superiores al promedio reflejando el uso
intensivo que hacen estos sectores de los servicios de infraestructura, en particular de
telecomunicaciones y electricidad.
Impacto sobre la competitividad internacional
En la Tabla I-7 se presenta un conjunto de indicadores de precios y cantidades con el objeto de
mostrar como afectan los cambios de escala, eficiencia y productividad que se produjeron en los
sectores de infraestructura sobre la competitividad internacional.

16
Se debe tener en cuenta que se adoptó un único precio mayorista. En realidad no existe uniformidad de precios debido a
la diversidad de precios de contratos para distintos grandes usuarios.

ra.
I Sección - Página N° 16
Tabla I-7: Impacto de la reforma sobre la competitividad internacional
(escala, eficiencia y productividad)
Distribución Distribución
Distribución Telecomuni- Todos los
Indicador de de Agua
de Gas caciones sectores
Electricidad Potable
Variación anual exportaciones totales (%) 0.68 0.25 0.13 1.37 1.73
Variación anual exportaciones industriales (%) 1.34 0.40 0.24 2.52 3.92
Variación anual en la relación
0.60 0.08 0.16 1.45 1.93
Exportaciones / Importaciones (%)

Fuente: Elaboración Propia

El proceso de desregulación se tradujo principalmente en menores precios ante la


posibilidad de efectuar compras en el segmento mayorista de gas, electricidad y
telecomunicaciones. El efecto total sobre las exportaciones totales e industriales es positivo: 1.7%
y 3.9%, respectivamente. Nuevamente, los sectores que más contribuyen a las exportaciones
industriales son Electricidad y Telecomunicaciones.
Respecto al movimiento de la balanza comercial, se observa un crecimiento del superávit
comercial, medido por la relación exportaciones / importaciones: 1.9% de crecimiento para el
caso de largo plazo, respectivamente.
Impacto macroeconómico
Una de las ventajas distintivas del equilibrio general radica en la captura de los efectos
directos e indirectos del cambio de política. La Tabla I-8 muestra resultados sobre algunos de
agregados económicos. Los indicadores seleccionados son el PBI total e industrial, la tasa de
retorno promedio de la economía, la variación del poder adquisitivo, y la tasa de desempleo. La
segunda columna presenta el experimento de reforma regulatoria aislado de otro tipo de impacto
sobre la economía. La tercera columna muestra los cambios originados por la privatización de
ESP conjuntamente con un shock exógeno representado por un aumento en la tasa de interés.
El incremento en los niveles de inversión registrados desde el inicio de la reforma se
manifestó en un importante aumento del nivel de actividad. El incremento de 0.20% anual en el
PBI total, con la regulación vigente, es especialmente significativo cuando se compara este valor
con las tasas de crecimiento negativas que se observaron en diversos años del período
considerado.
La tasa de ganancia de la economía crece como resultado de la reforma regulatoria, lo cual
beneficia en mayor medida a los grupos de mayores ingresos que ven un aumento en sus ingresos
provenientes de la propiedad del capital. Este aumento tiene su correlato en un aumento en la
inversión.

Tabla I-8: Efectos macroeconómicos de la reforma


(Escala, eficiencia y productividad en todos los sectores)
Reforma sin shock Aumento tasa de interés
Indicador
externo internacional
Crecimiento anual del Producto Bruto Interno (%) 0.20 -0.71
Variación anual Tasa de Desocupación (%) -5.22 17.02
Variación anual Tasa de Ganancia (%) 0.35 -1.92

Fuente: Elaboración Propia

ra.
I Sección - Página N° 17
Respecto a la tasa de desocupación, las simulaciones muestran que el aumento en las tasas
de desocupación ante cambios en escala, eficiencia y productividad en las ESP (con la regulación
actual) no resulta significativo para explicar la desocupación de la Argentina; existen otros
factores que la están afectando, por ejemplo: shocks exógenos como los originados por las crisis
financieras de México o Brasil.
La Tabla I-8 también presenta un resumen de los principales resultados computando el
ejercicio con todas las mejoras implementadas más un aumento de 2% en la tasa de interés
internacional, similar al “Efecto Tequila”.
Este shock externo, afecta adversamente el crecimiento económico y los niveles de vida.
Todos los indicadores de bienestar y de actividad disminuyen, como así también la tasa de retorno
y de inversión. Un efecto aún más negativo se observa en la tasa de desocupación. Como surge
de la tabla, la privatización de las Empresas de Servicios Públicos ha tenido un efecto positivo
sobre el índice de desempleo de 5.22%, cuando se aísla la reforma de los servicios públicos de
otros shocks como el de la crisis mexicana. En cambio, el modelo registra un incremento del 17%
en el desempleo cuando se incorpora dicho shock. Esto muestra la importancia de la
vulnerabilidad externa para explicar el fuerte incremento observado en el desempleo. En resumen,
la vulnerabilidad de los países como Argentina a shocks macroeconómicos exógenos a su política
condiciona cualquier mejora en el manejo de los recursos.

I.3 Conclusiones
La metodología de equilibrio general computado permite cuantificar los efectos de las
políticas económicas en magnitud y signo. Estos resultados no son meramente la suma de efectos
directos, y es aquí justo donde los cambios indirectos pueden implicar conductas no esperadas y
tal vez no tan evidentes.
El traspaso del control de las empresas de servicio público mediante la privatización o
concesión generó una importante racionalización de los recursos y un aumento de competitividad.
Las familias se beneficiaron con las ventajas de mejores servicios, efectos que se magnifican
cuando el estado regula eficazmente.
La metodología utilizada permitió, asimismo, aislar los efectos derivados del manejo
privado de las empresas de servicio público de otros shocks que influenciaron la economía. Esto
es de suma importancia ya que se tiende a confundir las consecuencias macroeconómicas de
diferentes políticas. Se mostró que, luego de 7 años de manejo privado de las ESP, la reforma
regulatoria no ha impactado negativamente sobre la tasa de desempleo, mientras que la tasa de
desocupación aumenta significativamente ante simulaciones representativas de shocks en la tasa
de interés internacional.
Respecto al impacto sobre los niveles de actividad, la reforma del conjunto de los sectores
considerados, el modelo arroja resultados positivos. Se observa un crecimiento del PBI mayor al
aumento del índice de producción industrial, indicando un que el sector de servicios recibe un
gran empuje.
La competitividad internacional también mejora. Los índices de crecimiento de
exportaciones totales e industriales aumentan y la razón entre exportaciones e importaciones
muestra un crecimiento del superávit comercial (o una disminución del déficit).

ra.
I Sección - Página N° 18
ANEXO 1. Estructura analítica básica del modelo.
Se presenta en este anexo una versión reducida del modelo completo con la finalidad de
facilitar la apreciación de su estructura analítica. Este modelo es similar al utilizado en Chisari et al
[1999].
En particular, la familia de bonos se reduce a un solo instrumento de crédito, de modo que los
agentes económicos tienen una posición deudora o acreedora neta sobre la base de la diferencia entre
las cantidades que compran en el mercado y sus dotaciones iniciales. Los bienes domésticos se
reducen a una única mercancía agregada que comprende los bienes de inversión, suponiendo entonces
que los requerimientos directos e indirectos de materiales intermedios son iguales en ambos casos, lo
mismo que los impuestos que recaen sobre ellos. Se distingue, sin embargo, entre mercancías
producidas para el mercado doméstico y para la exportación con la finalidad de facilitar la
comprensión de los efectos de los impuestos directos y del IVA.
Los quintiles de ingreso son también agregados en un solo consumidor, de modo de eliminar
el uso de subíndices. Por las mismas razones, en el sector externo la estructura de la producción es
reducida a un productor de bienes importados por la Argentina y un productor de bienes sustitutos
(perfectos) de las exportaciones del país.
Ecuaciones de presupuesto.
[1] (1+ti)(pId + pcd) + (1+tm)pmcdm + pbB = (wS + wgSg + rKo + N + Nx)(1-td) + pbBo + pr Ro,
[2] ti[f(pQ + pxX) + pId +pcd] + tv1 wL + tv2rK + tmpmfm(Q + X)+ tmpmcm + td(wS + wgSg +rKo + N + Nx -
- pId) + pbBgo = p(G + Ig) + wgLg + pbBg + prR.
[3] N = [p - apb - f(1+ti) - fm (1+tm)pm]Q - wL(1+tv1) - rK(1+tv2),
[4] Nx = [px - apb - f(1+ti) - fm (1+tm)pm]X - (wLx + rKx),
[5] pmM - zVd = 0,
[6] px Xs - zVx = 0,
[7] pxXc + pmMc + pbBx = pbBxo + z(Vd + Vx),
[8] px Xa - pX = 0.
La ecuación [1] es la restricción presupuestaria de las familias, que deben igualar sus gastos e
ingresos planeados después de impuestos. Los gastos se descomponen en compras de mercancías
domésticas de consumo, cd, e inversión, Id a los precios p, de mercancías importadas cdm a los precios
pm y de bonos B a los precios pb. Bo representa las tenencias de bonos del sector privado.
Las familias pagan impuestos indirectos de alícuota ti, impuestos directos td y aranceles sobre
las importaciones tm. Estos últimos incluyen otros impuestos indirectos pagados por los bienes
importados.
Sus fuentes de ingreso son los ingresos por propiedad de factores de la producción: trabajo en
el sector privado S al salario w, trabajo en el sector público Sg con salario wg y capital Ko remunerado
a la tasa r, y los ingresos por beneficios en la producción de bienes para el mercado doméstico N -
definida en [3]- y para el mercado del resto del mundo Nx -ecuación [4]. En esas expresiones, el
parámetro a representa los requerimientos de bonos por unidad de producto.
También perciben las familias los ingresos por transferencias del sector público, representados
aquí como la compra de los servicios de un factor de oferta inelástica Ro al precio pr.

ra.
I Sección - Página N° 19
La ecuación [2] es la restricción presupuestaria del gobierno. Las fuentes de recaudación son
los impuestos indirectos recaudados por la actividad interindustrial, representada por el coeficiente f
para los bienes intermedios nacionales y por fm para los requerimientos de bienes intermedios
importados. Se supone que esos requerimientos son proporcionales a la producción total para el
mercado nacional, Q, y para la exportación, X.
La alícuota tv1 corresponde al impuesto al valor agregado y a los impuestos sobre el trabajo
recaudados a nivel de la empresa, mientras que tv2 se refiere a conceptos similares sobre el capital.
Por simplicidad no se incluyen aquí impuestos sobre el trabajo y el capital en el sector exportador,
aunque en el modelo general sólo se descarga el IVA. Los descuentos sobre el impuesto a la tasa de
ganancias derivados de la amortización de los bienes de capital se sustraen de los impuestos brutos,
de modo que tv2 debe interpretarse como la alícuota neta.
El sector público posee bonos en cantidad Bgo.
El gobierno destina sus ingresos a adquirir bienes de consumo G, bienes de inversión Ig,
trabajo Lg, bonos Bg y "servicios" de jubilados R.
Las ecuaciones [5] y [6] determinan el beneficio en las industrias productoras de bienes en el
resto del mundo. La primera corresponde a la industria productora de aquellos bienes que son
importados por la economía doméstica, M, producidos a partir de un único factor Vd cuyo precio es z.
Vx es la cantidad de ese factor demandada para producir Xs, un bien sustituto perfecto de las
exportaciones argentinas.
Por último, la ecuación [7] representa la restricción presupuestaria del único consumidor del
resto del mundo. Este consumidor percibe los pagos por el valor agregado V que alquila a las
empresas y tiene una dotación de bonos. En cuanto a sus gastos compra Xc en el mercado de las
exportaciones y Mc en el de las importaciones.
La ecuación [8] es la definición de beneficios de una empresa que compra el bien de
exportación producido domésticamente y lo transforma en un bien aceptable para los consumidores
extranjeros. Esta ecuación fija los precios de exportación al nivel internacional.
Funciones de producción
[9] Q = F(L,K),
[10] X = F(Lx,Kx),
[11] M = Vd/Am,
[12] Xs = Vx/Ax.
Las ecuaciones [9] y [10] representan la tecnología de producción para el bien con destino
doméstico y con destino a las exportaciones. Las dos funciones de producción son idénticas. En el
modelo se trataron como funciones CES. El subíndice x indica que el trabajo L y el capital K son
empleados en el sector exportador.
Por su parte, Am y Ax son parámetros tecnológicos del resto del mundo; [11] y [12]
determinan una curva de transformación lineal en el resto del mundo, que fija los precios relativos
que enfrenta la economía doméstica.
Ecuaciones de mercado
[13] cd + Id + f(Q + X) + G + Ig = Q,
[14] cm + fm (Q + X) + Mc = M,

ra.
I Sección - Página N° 20
[15] Xc = Xs + Xa ,
[16] Xa = X,
[17a] L + Lx < S,
[17b] w = b w* + (1-b) pb,
[18] Lg = Sg,
[19] B + Bg + a(Q + X) + Bx = Bo + Bgo + Bxo.
[20] Vd + Vx = Vo.
La ecuación [13] corresponde al equilibrio en el mercado de bienes domésticos, en tanto que
[14] y [15] corresponden a los mercados internacionales de importaciones y de exportaciones
respectivamente. [16] es el mercado de las exportaciones argentinas. La condición [17a] es una
descripción del estado de desequilibrio del mercado de trabajo y en el modelo es sustituida por la
ecuación [17b] que determina el salario en el sector privado de la economía. El mercado de trabajo
para el sector público se resuelve según [18], teniendo en cuenta que Sg es un dato y en [19] se
representa el mercado de bonos.
El mercado de bonos está muy simplificado y no distingue entre bonos domésticos e
internacionales. De hecho, cabría interpretar a B como un vector de bonos.
El equilibrio en el mercado del valor agregado en el exterior está dado por [20].
Funciones objetivo
Las familias maximizan utilidad:
u = u (cd, cm, Id, S, B)
sujeto a las restricción presupuestaria [1]. Las firmas maximizan beneficios tomando como dadas sus
posibilidades tecnológicas. La función u se tomó como Cobb-Douglas, excepto para el comercio que
se supone en consumido de acuerdo con requerimientos unitarios fijos con el resto de las mercancías.
El gobierno maximiza una función de utilidad y, que envuelve una función de producción de
bienes colectivos corrientes H, bonos, servicios de jubilados y una proxy de bienes colectivos futuros
(inversión):
y = y[H(G,Lg), Bg, R, Ig].
La función y es Cobb-Douglas y la H es de Leontief.
El consumidor del resto del mundo tiene una función de utilidad:
v = v(Mc, Xc, Bx);
también ésta se tomó como Cobb-Douglas.
Las condiciones de eficiencia de asignación en el consumo y en la producción incluyen
entonces las siguientes:
[21] uc/um = p(1+ti)/(1+tm)pm,
[22] uc/uI = 1,
[23] uc/uB = p(1+ti)/pb,
[24] uc/uS = p(1+ti)/w,
[25] HG/HL = p/wg,

ra.
I Sección - Página N° 21
[26] yHHG/yB = p/pb,
[27] yHHG/yR = p/pr,
[28] yHHG/yI = 1,
[29] vM/vX = pm/px,
[30] vM/vB = pm/pb,
[31] [p - apb -f(1+ti) - fm(1+tm)pm]FL = (1+tv1)w,
[32] [p - apb -f(1+ti) - fm(1+tm)pm]FK = (1+tv1)r,
[33] [p - apb -f(1+ti) - fm(1+tm)pm]FLx = w,
[34] [p - apb -f(1+ti) - fm(1+tm)pm]FKx = r.

Solución del sistema y simulaciones


Las variables exógenas del sistema son:
ti, tm, td, tv1, tv2; f, fm, Am, Ax, a; b, w*; Bo, Bgo, Bxo; Ko, Sg, Vo.
A estas deben añadirse las correspondientes a las estructuras tecnológicas y de preferencias.
Las variables endógenas utilizadas dependen de la simulación. En el modelo de calibración de base
son las siguientes:
p, pm, pb, px, pr, w, wg, r, z; cd, cm, Id, Ig; B, Bg, Bx, N, Nx; Q, X, L, K, S, Lx, Kx; Lg, G;
M, Vd, Vx, Xs, Mc, Xc, Xa.
Son 34 variables y 34 ecuaciones; por Ley de Walras desaparece una de las ecuaciones del
sistema, de modo que se establece un numerario, en este caso z.

ra.
I Sección - Página N° 22
II TELECOMUNICACIONES
II.1 Introducción
En esta sección se desarrolla un análisis de la evolución de las telecomunicaciones desde la
perspectiva del desarrollo económico y de sus implicancias para la Argentina. En primer lugar se
discuten algunos aspectos conceptuales del sector en un marco más general tratando de identificar
los caminos por los cuales esta industria impulsa el desarrollo económico. Luego se desarrolla la
evolución del sector telecomunicaciones en Argentina desde 1990, año en el que la prestación del
servicio pasó a manos privadas. El objetivo principal de esta segunda parte es llevar a cabo un
análisis que permita distinguir las fortalezas y debilidades de la experiencia privatizadora en un
sector con cambio tecnológico acelerado.
Seguidamente se incluye una sección comparativa para discutir el posicionamiento del país
en relación a los países de la región latinoamericana. Evidentemente, podría haberse comparado
con el resto del mundo; sin embargo, las similitudes de los procesos y a veces hasta la similitud de
los actores hacen más interesante un estudio dentro de la región.
Finalmente, la última parte contiene las conclusiones y algunas reflexiones de los posibles
escenarios evolutivos del sector en nuestro país y un esbozo de políticas dirigidas hacia la
promoción de las telecomunicaciones para mejorar la competitividad.
II.2 El rol de las tecnologías de información y las telecomunicaciones en el
desarrollo económico
La estructuración de las sociedades se evidencia en las actividades económicas que
predominan en ellas. Así a fines del siglo XV la actividad comercial, la agricultura y las
manufacturas de tipo artesanal constituían el principal motor económico. Las tres actividades se
llevaban a cabo con un esquema productivo mano de obra intensivo o bien, como en el caso de la
agricultura, a través del uso extensivo de la tierra. No es de extrañar, entonces, que las primeras
teorías económicas hayan puesto énfasis en la disponibilidad de esos dos recursos productivos –
trabajo y capital- como origen de las ventajas competitivas de una nación con relación a otra y que
daban sentido a los flujos de comercio de entonces.
Con el advenimiento de la revolución industrial las fuentes de las ventajas comparativas y
las posibilidades de desempeños económicos superiores a otras naciones se volvieron más
complejas. Es que el cambio tecnológico transformaba las relaciones de producción de forma
abrupta cambiando la relación óptima entre trabajo y capital, haciendo más difusa la vinculación
entre ellos y el potencial de desarrollo económico. El siglo XX reforzó el rol protagónico del
cambio tecnológico en el progreso de una nación. Nuevamente la teoría económica aportó
elementos nuevos consistentes con esa realidad y el cambio tecnológico quedó integrado como
fuente de crecimiento. Así, las ideas con relación a las fuentes del desarrollo económico han
variado en el tiempo como consecuencia, fundamentalmente, de los cambios estructurales que
observaban las sociedades, en especial las occidentales.
En términos muy reducidos se puede decir que el progreso tecnológico tiene un efecto
directo sobre la productividad de los recursos empleados. Una vez ocurrido el cambio
tecnológico, la economía es capaz de producir mayor volumen de bienes y servicios con idéntico
stock de recursos. Un aspecto importante de estos cambios en las funciones de producción de una
economía tiene que ver con el sesgo del progreso. Entendamos el sesgo como un cambio que
aumenta más la productividad de un factor que la de otro.

da.
II Sección - Página N° 23
La evidencia de la mayoría de los países desarrollados es que el progreso ha tendido a hacer
las economías más “capital intensivas” por la aparición de nuevos métodos de producción que
utilizan distintas combinaciones de trabajo y capital. Por ende, las economías más dinámicas se
han convertido en menos demandantes de mano de obra para el mismo nivel de producción.
Este cambio tecnológico, sin embargo, tuvo una dirección similar desde la Revolución
Industrial y es que afectó primeramente la tecnología de producción y secundariamente las
tecnologías de organización de las empresas y de la economía en su conjunto.
En el último cuarto del siglo pasado y con el advenimiento de las nuevas tecnologías de
procesamiento y transmisión de información, el cambio tecnológico adoptó un nuevo sesgo,
quizás antagónico en algún sentido a las innovaciones precedentes. Las innovaciones comenzaron
a centrarse en las tecnologías de comunicación, afectando a largo plazo las vías de integración de
unidades económicas independientes y afectando definitivamente los límites de los mercados en
donde operan demandantes y ofertantes.
Es que, efectivamente, el desarrollo paralelo de las telecomunicaciones, la industria de la
computación y los medios de comunicación modificaron las estructuras organizacionales de las
economías más modernas en todos sus estamentos, incluidas, por supuesto, las empresas. Estos
cambios son prematuros en las economías más modernas, aunque no por ellos pasan inadvertidos
para los estudiosos y también los empresarios que ven allí nuevas formas de intentar
emprendimientos. Su impacto no ha dejado lugar a dudas y ya existe el término “nueva
economía” para resumir las nuevas estructuras económicas que emergen a partir de la revolución
de las comunicaciones.
Como conclusión: el cambio organizacional en la economía previa a la aparición de las
nuevas tecnologías de comunicación era en cierta medida exógeno al modelo de cambio
tecnológico en la producción, con la excepción del taylorismo y el fordismo. Las economías se
organizaban de manera autónoma y el comercio y la producción seguían caminos distintos según
los países. Al emerger las nuevas tecnologías de comunicación la información fluye de un modo
antes impensado y eso hace posible que los modos “exitosos” de producción y organización
empresarial sean adoptados por otros partícipes del mercado rápidamente. El modo típico de
organización a partir de estos cambios es el de red. La globalización, podría decirse, no es más
que el reacomodamiento de los aparatos productivos nacionales a un mercado económico mundial
en donde las ventajas competitivas son puestas en duda constantemente.
La Revolución Industrial del siglo XIX generó dos formas de organización empresarial
dominante: la burocracia (Weber, 1947, 1978) en todas sus formas, y la organización
multidivisional (Chandler, 1977). Inicialmente, el desarrollo de otras formas de comunicación
diferentes a la escrita como la telegrafía y el teléfono sesgaron el desarrollo organizacional hacia
redes verticales de comunicación que facilitaban el flujo de información hacia abajo en la
estructura jerárquica. Pero, en este contexto, la información nunca dejó de tener un rol de
herramienta burocrática que permitía la ejecución de las directivas.
La era post industrial (Bell, 1973; Arrow, 1973; de Sola Pool, 1990) que emergió a fines del
siglo XX privilegió el conocimiento y la información como elementos del proceso productivo. La
capacidad en el tratamiento de la información que sobrevino, como se mencionó, a partir de los
progresos en las tecnologías de computación y de comunicaciones derivó en la necesidad de
nuevas formas organizativas y la aparición de las redes como su forma predominante (Miles &
Snow, 1995)

da.
II Sección - Página N° 24
Las redes son formas de organización que no responden a los parámetros tradicionales ya
que no están estructurados ni vertical ni horizontalmente como las formas burocráticas
predecesoras (Powell, 1990; Williamson, 1975, 1985, 1991, 1996) Más bien, las redes constituyen
formas de sincronización de personas y segmentos de otrora organizaciones independientes pero
más intensivas en conocimiento y capital humano.
La denominada INTERNET es en esencia una nueva forma organizacional que se construye
sobre un nuevo tipo de infraestructura conocida como la autopista informática a la cual nos
referiremos en breve.
Así es que una vez visualizados los cambios emergentes en esta nueva organización
económica, la Economía comenzó a adaptarse para aportar explicaciones a los fenómenos
observados. Los nuevos enfoques rescatan, por lo tanto, la idea de las ventajas comparativas
tradicionales aunque están poniendo igual énfasis en otros aspectos como el cambio tecnológico,
el conocimiento y la información derivados del fenómeno antes expuesto.
Y como era de esperar, estos nuevos aportes parecen tener sustento empírico. Recientes
investigaciones realizadas especialmente por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
(OCDE, 2000) indican una creciente influencia en el crecimiento del PBI per cápita de las
industrias “tecnológicas” como la informática, las telecomunicaciones e industrias de la
información en general. Esta influencia se verifica fundamentalmente en aumentos de la
productividad de los factores, incentivos a la innovación y en la adopción del cambio tecnológico
en forma masiva en la economía.
Estas investigaciones arrojan a la luz un aspecto interesante que es que la relación entre
tecnología y desempeño económico parece haber cambiado en los últimos lustros. Las economías
más modernas basan buena parte de su desempeño en formas eficientes de dispersión de la
información o lo que comúnmente se ha dado en llamar la accesibilidad a la información.

Las tecnologías de comunicación e información como fuente de cambio y desarrollo


económico.
La mayor accesibilidad a la información afecta las formas por las cuales las organizaciones
de una economía interactúan y esto ha impactado positivamente en el desarrollo de las economías
más avanzadas. Hoy la conformación de redes de empresas, la cooperación y el intercambio de
información son elementos fundamentales en materia de desenvolvimiento empresarial. Algunos
países parecen haber respondido de mejor manera a esos cambios tecnológicos y se han visto
beneficiados por ellos.
Esta accesibilidad a las nuevas tecnologías y a la información se produce por la aparición y
aprovechamiento del cambio tecnológico. Las nuevas tecnologías de información y comunicación
(CIT, por sus siglas en inglés) se encuentran en la intersección de industrias como las
telecomunicaciones, los medios de comunicación y la computación. Cada una de estas industrias,
durante el siglo XX, tuvo su propia evolución, y cada una afectó los estándares de vida
individualmente. La realidad actual parece mostrar que la convergencia entre las tres industrias no
sólo es tecnológica sino que influyen el desarrollo económico de manera muy similar y conjunta y
que será difícil, sino imposible, separar la influencia individual.
Efectivamente, las tres industrias afectan la productividad de la economía a la vez. En
primer lugar, las CIT inducen el cambio tecnológico especialmente a través de la “revolución
digital” creando nuevas industrias productoras de bienes y servicios. En segundo lugar, las CIT

da.
II Sección - Página N° 25
permiten una dispersión de información más rápida y barata a través de la caída del costo de
procesamiento y del aumento en la capacidad y velocidad de transporte.
Finalmente, las CIT permiten un acceso al conocimiento más fluido dado que, por ejemplo,
permiten nuevas formas de educación como la formación a la distancia y el aprovechamiento de la
convergencia.
Esta situación induce a considerar que no es posible tratar el impacto de las
telecomunicaciones en la competitividad de un país por separado de la evolución de las otras
ramas tecnológicas antes mencionadas. Las fronteras que definen las telecomunicaciones, los
medios y la industria de la computación comienzan a hacerse menos claras a través de los años.
Las CIT incorporan diferentes aspectos de cada una de las áreas y esta suerte de integración
aparece por diferentes razones.
Una de ellas tiene que ver con los avances en el poder de procesamiento de las
computadoras (Ver Gráfico II-1) Los avances permiten un aumento en el procesamiento de
información por unidad de tiempo con caída en los precios finales. Esto implica, naturalmente, un
aumento de la productividad de la economía a través de la utilización más intensa de estas
tecnologías por todos los sectores de aquella.
Gráfico II-1 Ley de Moore – Mayor potencia con menor costo

10 0
Millones de transistores Pentium III
por microprocesador 10
Pentium II
Pentium
1
80486
80386
80286 0 .1

8086
0 .0 1
8080
8008
0 .0 0 1

19 7 0 19 75 198 0 19 85 199 0 19 9 5 2000


Fuente: The Eco no mist

Otro elemento central de las tecnologías de comunicación e información es la


capacidad de conformar una red. La conectividad permite compartir información, permite
interactuar más fácilmente (aparecen las transacciones on line) y reduce los costos fijos dado que
una multiplicidad de usuarios pueden compartir los mismos recursos al mismo tiempo. Ésta es la
base de sustentación de una red como organización. El modelo de organización económica en
redes con amplia capacidad de procesamiento modifica sensiblemente las relaciones de
producción entre los agentes económicos, sean estos personas, empresas o incluso países.
En tercer lugar, la productividad aumenta también dado que la velocidad de transmisión de
la información y de datos crece exponencialmente cada lustro. Un sector de las empresas que
aprovecha intensamente este aspecto es el de la logística, reduciendo ineficiencias como los
tiempos muertos.
Una cuarta razón es la convergencia. La potencialidad de la convergencia entre la industria
de las telecomunicaciones, los medios de comunicación y la computación es enorme. El ejemplo
quizás más claro es el de la Internet. A partir de los noventa, la Internet dejó de ser una

da.
II Sección - Página N° 26
herramienta de investigación académica para convertirse en herramienta de producción y
comercialización. Debido su naturaleza descentralizada y global la Internet puede ser considerada
el medio de comercialización y de producción más dinámico que existe.
Las empresas están rápidamente adoptando la Internet. En realidad la tecnología que se
emplea en ella está fuertemente influenciada por las necesidades de las empresas. Las
aplicaciones de negocios son quizás el mayor mercado que hoy exista dentro de la Internet donde
las aplicaciones constituyen un elemento nuevo que mejora la competitividad de las firmas. Los
costos de búsqueda de información, proveedores, clientes, caen sensiblemente cuando se emplea
la Internet como medio. Hoy las empresas utilizan los denominados call centers para atender
proveedores y clientes sin importar donde estén aquellos ubicados. De esta manera las firmas
ahorran los costos de implementación de sistemas de comercialización más dispersos.
La aparición de todas estas nuevas tecnologías también cambia las formas en las que las
firmas se organizan internamente: aumenta la integración entre los empleados
independientemente de donde estén ubicados sus puestos de trabajo, disminuyen las jerarquías
necesarias y permite intensificar los programas de entrenamiento y capacitación. En cierto sentido
puede decirse que las nuevas tecnologías flexibilizan los modos de producción de las empresas.
Debido al carácter global que tienen estas tecnologías y la capacidad de actuar en forma de
red, se observa un profundo cambio en las decisiones de localización de las empresas. Uno de los
mayores impactos que ha tenido el avance de las comunicaciones es el debilitamiento de la
influencia de las distancias en la toma de decisiones diarias. En esto se favorecen claramente las
zonas más remotas y posiblemente hoy sea menos relevante donde están ubicados los centros de
consumo con relación a donde están los centros de provisión de insumos para la instalación de
fábricas. Es así porque como ya dijimos, la atención de los clientes puede hacerse en forma
centralizada permitiendo que las firmas pongan mayor atención a la localización de los insumos
como mecanismo de ahorro de costos.
También es claro que las nuevas tecnologías impactan en el crecimiento económico ya sea
porque incentivar la producción de hardware como la producción de aplicaciones o software. A
continuación se presenta una síntesis de los elementos más destacados de esta nueva forma de
organización económica con relación a la estructura tradicional.

De organización económica tradicional... ...A las nuevas formas de organización económica


Los recursos como base de sustentación Mayor énfasis en la información y la educación
Ventajas comparativas estables Ventajas comparativas inestables
Las Manufacturas como eje principal de creación de Los servicios tienen una mayor participación en la creación de
riquezas riquezas
La inversión en activos físicos como eje de la La competitividad tiene como eje la capacitación del capital
competitividad humano
Escasa apertura en sectores manufactureros Mayor competencia. La renta económica se disipa rápidamente
Mercados internacionales desarrollados Globalización absoluta de actividades
Firmas Multinacionales Firmas “globales”
Las economías de escala como elemento de ventaja Mayor énfasis en la calidad y en las economías de alcance además
competitiva de las de escala
Organizaciones empresariales independientes Alianzas estratégicas globales

Las CIT como infraestructura.


En el país actualmente se está desarrollando un cambio sustancial en la infraestructura de
telecomunicaciones. Proveedores de servicios de telecomunicaciones como asimismo grandes

da.
II Sección - Página N° 27
usuarios de los mismos y de equipos están desarrollando redes capaces de producir servicios
avanzados de telecomunicaciones.
Las nuevas redes que emergen de la convergencia entre el procesamiento de información y
datos y las tecnologías en telecomunicaciones actúan como una condición necesaria (aunque,
claro está, no suficiente) para el desarrollo, porque abren una serie de oportunidades de mercado.
En primer lugar, nuevas redes deben ser construidas, empujando actividades proveedoras de
partes y equipamiento. Segundo, las redes construidas generan interesantes y lucrativos mercados
de equipamiento y nuevos servicios que pueden ser conectados a esas redes. Por ejemplo, en
promedio para la OCDE en 1986, los servicios de telecomunicaciones y equipamiento explicaban
el 4% del PBI. Ya hacia mediados de los 90, este margen ascendía a 6%. Dado que las industrias
como éstas crecen a una tasa mayor que la del PBI, se espera que este porcentaje ascienda aún
más en este nuevo milenio, aunque el ritmo de crecimiento necesariamente será menos frenético a
medida que se satisfaga más la demanda.
Las redes de telecomunicaciones son un elemento adicional a la infraestructura de las
economías modernas así como la red vial, puertos, etcétera lo son para la economía tradicional.
Determinan muchos aspectos de la actividad económica de una nación pero se destacan: los
procesos productivos, el desarrollo de nuevas instituciones y el cambio organizacional; además,
ayudan a determinar estrategias empresariales e incluso, decisiones de localización.
Efectivamente, las redes de telecomunicaciones son frecuentemente comparadas con las
redes de transporte tradicionales respecto de su rol en el crecimiento y desarrollo. Esta analogía
tiene sustento empírico dadas las nuevas necesidades de transmisión de comunicaciones. Sólo
basta recordar el impacto integrador que han tenido las redes férreas y viales en el pasado para
darse cuenta del potencial de las nuevas redes.
De cualquier manera, la analogía debe terminar allí. Las políticas a aplicar no deben estar
inspiradas en las empleadas en el pasado. Algunos intentos por hacerlo rápidamente han fracasado
porque se erró en evaluar las diferencias existentes entre ambos tipos de infraestructura.
Mencionemos algunas.
Primero, la influencia del transporte sobre la noción de distancia es distinta a la que
prevalece en las telecomunicaciones. Mejoramientos en la red de transporte tradicional achican las
distancias, o como dicen algunos autores, es como si una banda elástica se fuera extendiendo
sobre un mapa marcando la integración de nuevas áreas dentro del área de influencia original.
Con las telecomunicaciones, el área accesible es tal que la banda elástica se rompería
inmediatamente. En otras palabras la noción de distancia en términos de las nuevas tecnologías es
menos relevante. Con la tecnología de transporte tradicional el aumento de la accesibilidad fue un
fenómeno incremental, pero las telecomunicaciones proveen un camino más veloz para alcanzar
la ubicuidad. Además existe otro aspecto a destacar. La integración de redes de transporte
terrestre es sólo parcial a pesar de décadas de desarrollo. El diseño de las mismas sigue siendo un
tema de control eminentemente nacional. La integración de redes de telecomunicaciones tiene una
dimensión impensable para los estándares del transporte tradicional. Las posibilidades de
conectividad y por lo tanto de integración social y cultural son activos importantes de las nuevas
tecnologías.
Este hecho implica reconocer que las redes de telecomunicaciones no son un bien “público”
universalmente disponible, y por lo tanto trae importantes preguntas que hay que responder:
¿Quién controla el acceso a las redes? ¿Quién tiene el acceso a las mismas? ¿Cuáles objetivos

da.
II Sección - Página N° 28
deberían perseguirse en la construcción de una red de telecomunicaciones? Estas cuestiones están
todavía abiertas y de su resolución en cada país dependerá probablemente parte del desarrollo de
sus sociedades. Es que las telecomunicaciones han sido siempre una importante área de gobierno.
En todos los países desarrollados la construcción de redes formaba parte de la política pública. El
hecho que la provisión sea monopólica eliminaba el problema de la estandarización dado que el
problema era resuelto centralizadamente. La racionalidad de las decisiones tenía más que ver con
el administrador de la red que el usuario.
Hoy esta cuestión parece haber cambiado. La relación entre los gobiernos y el desarrollo de
las telecomunicaciones ya no será igual. Las barreras de entrada han sido eliminadas y en cada
país, con diferentes intensidades, la competencia se está desarrollando. Ahora la cuestión es hacer
compatible los beneficios de la competencia con el desarrollo integral de la infraestructura y, para
ello, es condición necesaria poner en funcionamiento mecanismos del tipo “servicio universal”
ampliamente difundidos en el mundo, que sean compatibles con dos objetivos básicos: cobertura
regional y competencia.
En el mundo actual se perciben tres enfoques predominantes de esta cuestión. Por un lado la
experiencia de EEUU, que descansa fundamentalmente en la liberalización del mercado y de las
decisiones de inversión.17 En consecuencia, es de esperar que el motor de crecimiento sean los
grandes usuarios. La experiencia japonesa parece marcar una tendencia distinta. El gobierno
japonés ha decidido emprender un proceso inversor anticipándose a la demanda de servicios
avanzados. Es, sin dudas, el enfoque más proactivo. En el medio de estos modelos se encuentran
la mayoría de los gobiernos europeos que impulsan el desarrollo sobre la base de empresas
privadas, pero con cobertura nacional en un marco de competencia.
En los sistemas de transporte el cambio tecnológico yace fundamentalmente en los
vehículos y entonces se difunde en el resto de la red: mejores y más eficientes vehículos mejoran
el sistema como un todo. Por contraste, el cambio tecnológico en las redes de comunicación está
contenido en las propias redes (centrales telefónicas, fibra óptica, etcétera) y beneficia a aquellos
que tienen acceso a esas redes. Con las redes tradicionales es importante controlar el diseño de los
vehículos y su tecnología. Con las redes de comunicaciones es importante controlar la red por sí
misma tanto en su faz material como en el software necesario para hacerlas funcionar.
Otro aspecto que diferencia a las redes de transporte con las de telecomunicaciones es que
en éstas últimas impera la necesidad de la estandarización. En realidad no existe una red única
sino un conjunto de subredes en el ámbito mundial con distinto grado de interconectividad. La
necesidad de crear estándares en las redes de transporte no es un aspecto central de la política
regulatoria. Un vehículo construido en cualquier lugar puede transitar por cualquier camino en
cualquier país. Pero con las redes de información la variedad tecnológica hace que la
interconexión desde un punto de vista tecnológico sea un aspecto vital para su desarrollo.
Dado que ayudan a cambiar y diseñar una nueva estructura económica, tienen el potencial
de diseñar el cambio económico general de un país o región y redefinir las bases donde se
construye su competitividad. De cualquier manera, los modos, tiempos y formas de estos cambios
permanecen bastante poco conocidos y resta mucha investigación por realizar.

17
De cualquier manera, recientes trabajos exponen dudas sobre la puesta en práctica del modelo estadounidense y de su
impacto en la inversión. Algunos autores sostienen que enfoques menos intervencionistas en los hechos resultan en tasas de
inversión más altas. Véase NERA (2000).

da.
II Sección - Página N° 29
A pesar de la “universalidad” de estos cambios, el ambiente regulatorio, particular de cada
nación, también influye en el desenvolvimiento de las CIT. La evolución del crecimiento de las
redes, su maduración y topología dependerán en alguna medida de las herramientas regulatorias
presentes. Por lo tanto, variaciones en estas condiciones ayudan y ayudarán a explicar diferencias
entre países, abriendo un debate sobre cuáles son las mejores prácticas al respecto.
A su turno, la competitividad de las firmas locales dependerá críticamente del tipo y
desarrollo de las redes de comunicaciones y de los servicios que puedan transmitir. A su vez las
ventajas competitivas creadas también servirán para diseñar las redes en una especie de círculo
virtuoso. Realmente, los negocios son el principal motor de desarrollo de redes en todo el mundo
de la infraestructura de redes.

La autopista informática como un nuevo concepto de infraestructura


La más clara representación del nuevo concepto de infraestructura es lo que se conoce como
la autopista informática. La autopista informática es una red de redes que permite a los usuarios
los beneficios de la conectividad.
Algunos países han comenzado tempranamente a desarrollar proyectos tendientes a crear
estas redes, ya sea con la incorporación de mayor infraestructura o a través de acuerdos de
integración de redes existentes. Un buen ejemplo en este sentido es Canadá, país que busca en el
plazo de unos pocos años tener integrado a la autopista las redes de televisión y medios de
comunicación en general.
La idea implícita en la generación de estas autopistas es que los privados pueden encontrar
incentivos en construir estas redes pero que necesariamente se requerirá de la coordinación del
gobierno y aún su participación directa en el proyecto a través del financiamiento de
emprendimientos. La participación del Estado tiene otra veta importante. La incorporación de
redes privadas necesariamente implica que el tratamiento que reciben los usuarios está más
emparentado a los clientes a quienes se le proveen servicios avanzados de comunicaciones.
En consecuencia, las inversiones se dirigirán hacia aquellos segmentos en donde exista la
posibilidad de extraer beneficios que compensen las inversiones. Sin embargo, la nueva economía
requiere de ciertos incentivos que permitan un concepto de integración de usuarios más amplio
que el meramente económico y allí la participación del Estado puede hallar un lugar, como lo
demuestra la experiencia canadiense.
Para sintetizar, la autopista informática genera oportunidades de integración en muchos
frentes, todos los cuales pueden ser abarcados a través de la cooperación entre Estado y privados.
Algunos de los beneficios de esta integración pueden ser:
• Expandir las posibilidades de educación a través de medios electrónicos que permiten la
educación a distancia.
• Mejorar la prestación del sistema de salud a través de la telemedicina.
• Mejorar la integración regional de áreas distantes.
• Mejorar la integración de ciudadanos con discapacidades motrices.
• Simplificar el acceso a nuevas formas de conocimiento.
• Reducir los costos de transacción de la economía, por ejemplo, a través del comercio
electrónico.

da.
II Sección - Página N° 30
• Mejorar el acceso de todos a manifestaciones culturales.
• Mejorar las oportunidades de negocios de las empresas permitiendo un acceso al cliente
más fluido.
• Permitir a empresas pequeñas nuevas formas de integración comercial con las grandes
empresas, por ejemplo, a través del outsourcing.
De toda la discusión precedente puede concluirse que las CIT tienen un rol fundamental para
el desarrollo de las nuevas economías. Sin embargo, desde el punto de vista de la política pública
en Argentina es importante tener en consideración que nuestro país es mayormente importador de
tecnología en las áreas de computación, medios de comunicación y telecomunicaciones.
Esta realidad no parece deslindar responsabilidad en cuanto al diseño de políticas que
permitan a los ciudadanos alcanzar los beneficios de las nuevas tecnologías. Un campo donde esto
es evidente es en el desarrollo de las telecomunicaciones, porque es donde se puede influir más
directamente en el proceso de incorporación del país a esas formas de organización que dan
sustento a las economías modernas.
Por ello, a continuación, procederemos a discutir el desarrollo reciente de las
telecomunicaciones en Argentina para luego poder hacer algunas reflexiones acerca de las
posibilidades de alcanzar los beneficios de las nuevas tecnologías a través de herramientas
regulatorias y de promoción de inversiones.
II.3 La industria de las telecomunicaciones en Argentina.
El inicio de la operación del servicio de telecomunicaciones en Argentina data de finales del
siglo pasado. Ya bien entrados en este siglo, ENTEL concentró las operaciones de los distintos
servicios a través de un monopolio legal en la mayoría del territorio nacional.
Hacia fines de los ochenta, y a pesar de ser una actividad en expansión por la creciente
demanda, la telefonía no lograba asentarse como una actividad lucrativa, fundamentalmente
porque la política de precios de la compañía estaba desligada del funcionamiento de la actividad y
respondía a necesidades de estabilización macroeconómica. A pesar de ello, a mediados de los
'80, el costo de instalación de una línea telefónica, en promedio, era de us$ 1.500. Para obtener
una línea telefónica era posible que un usuario tuviera que esperar entre 5 y 10 años. Todos estos
síntomas convivían con una productividad laboral promedio muy baja.
Las líneas instaladas por cada 100 habitantes alcanzaban a 8.5 a inicios de la década de los
ochenta con una productividad media de 50 líneas por cada trabajador de la empresa, estando
ambos guarismos muy alejados de estándares internacionales. La tasa de penetración (líneas por
cada 100 habitantes) había progresado muy poco para 1986: 10.1 líneas/100 habitantes mientras
que la relación líneas por trabajador había registrado una leve mejora (Ver Gráfico II-2)

da.
II Sección - Página N° 31
Gráfico II-2 La productividad media de ENTEL
400 8% 2%
Líneas/Empleado s 14%
350
32%
Privatización
300
395
25%
250 386
Entel 23%
200 358
26%
315
150 17%
6%
26% 238
100 7% 4% 190
5% 3% 11% 154
5% 7% 0% -0.8% 6% 122
50 98 104
70 75 78
50 52 56 56 55 59 61 63

0
80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00
Fuente: SIGEN y ENTEL residual

La decisión de privatizar la actividad fue tomada en el año 1989 sobre la base de un


consenso social que recomendaba la finalización de la prestación pública del servicio. Las nuevas
empresas se hicieron cargo del servicio en noviembre de 1990. (Ver Tabla II-1)
Tabla II-1: Infraestructura durante el período ENTEL
(En miles)

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989
Líneas instaladas y habilitadas 2 408.97 2 571.74 2 733.49 2 798.71 2 863.94 2 974.71 3 118.84 3 244.84 3 602.32 3 797.34
Centrales telefónicas 1.243 1.28 1.32 1.08 1.37 1.40 1.43 1.45 1.48 1.30
Cabinas públicas 0.72 0.72 0.75 0.69 0.87 0.91 0.97 1.01 1.31 1.32
Líneas funcionando 2 070.52 2 199.17 2 361.35 2 188.43 2 619.45 2 721.02 2 859.21 2 975.40 s/d 3 139.69
Teléfonos funcionando 2 405.93 2 528.73 2 674.37 2 437.68 2 635.05 2 719.84 3 206.30 3 338.82 s/d 3 445.44
Líneas instaladas c/ 100 hab. 8.6 9.0 9.4 9.5 9.6 9.8 10.1 10.4 11.4 11.8
Líneas instaladas p/ trabajador 49.8 52.2 55.9 55.7 55.3 58.5 61.2 63.0 69.7 74.7
Fuente: SIGEN y ENTEL residual

Durante los primeros cinco años de gestión privada, la formación bruta de capital alcanzó a
7.000 millones de dólares si se considera la inversión bruta. Según estimaciones de la SECOM las
inversiones en los últimos años (1996-2000) superaron los 8000 millones. En consecuencia, el
sector ha sido el de mayor inversión en el período 1991-2000 con un monto importante con
relación al nivel nacional, aunque probablemente, el porcentaje de participación sea menor si se
toma la inversión neta, dado que este sector debió reemplazar un stock de capital en marcado
deterioro y cerca del momento de su liquidación como activo productivo.
Las inversiones comprometidas en los pliegos eran parte sobresaliente de las licencias para
operar, a tal punto que constituían la cláusula gatillo por las que se autorizaba –o no- una prórroga
en la explotación monopólica del sector. Las metas pueden agruparse en dos áreas.
Cuantitativamente se imponían metas de cumplimiento obligatorio en líneas instaladas por año y
un mínimo de teléfonos públicos; cualitativamente, las metas encerraban compromisos de calidad
como tiempo medio de espera por arreglos, tiempo medio de espera para instalación, porcentaje
de llamadas completadas, digitalización de la red, entre otros.
En términos generales, las compañías sobrecumplieron las metas cuantitativas, en especial
la que se refiere al número de líneas instaladas. Existen, esencialmente, dos razones para que se

da.
II Sección - Página N° 32
haya dado este fenómeno; las compañías, conjuntamente a las metas cuantitativas de inversión,
debían reducir el valor de la “conexión” que debía abonar un usuario al solicitar su línea
telefónica, de 1500 dólares a unos doscientos dólares hacia 1993. Esta reducción generó una
demanda creciente desde su implementación. Por otro lado, las centrales digitales podían albergar
un número mayor de líneas en una misma zona con lo que la mera instalación de dichas centrales
implicaba también una mayor capacidad instalada. Este efecto es el que explicaría la existencia de
unas cuatrocientas mil líneas instaladas sin uso en 1997 cuando a principio de la privatización el
número no sobrepasaba las doscientas mil.
La reforma al régimen normativo de 1998 volvió a relanzar este aspecto de la regulación en
las telecomunicaciones al imponer nuevas metas de inversión. Principalmente, las empresas
asumieron compromisos explícitos en materia de inversiones destinadas a ampliar la cobertura de
la red y a mejorar sustancialmente la calidad del servicio (ver Tabla II-2)
Tabla II-2 Metas operativas fijadas en los pliegos licitatorios originales

Telefónica Telecom Total


1990/93 1994/97 1990/93 1994/97 1990/93 1994/97
Líneas anuales a instalar 111.343 96.530 110.873 92.293 222.216 188.823
Teléfonos públicos a instalar por año 2.003 2.313 2.007 2.279 4.010 4.592
Demora media para arreglos (días) 8 5 9 5 8 5
Llamadas no completadas (%) 46 38 46 38 46 38
Demora de instalación de línea telefónica (meses) 24 6 24 6 24 6
Fuente: Pliegos licitatorios y CNC

El 10 de marzo de 1998 el Poder Ejecutivo Nacional aprobó el "Plan de Liberalización de


las Telecomunicaciones", mediante el cual se estableció una apertura gradual, progresiva, a un
mercado en competencia. La reforma extendió la prórroga de exclusividad desde 1997 hasta
noviembre de 1999 sobre la base del escrutinio del cumplimiento de las metas iniciales del pliego
de bases y condiciones. El Gobierno Nacional dispuso otorgar 4 licencias con alcance nacional -
dos para las empresas originales, más dos consorcios liderados por quienes prestaban servicios de
telefonía celular en nuestro país, conjuntamente con las cooperativas y operadores de redes físicas
para la transmisión de televisión. Estas licencias permitían prestar servicio de telefonía fija, local
y de larga distancia nacional e internacional, a partir de 1999. Asimismo a partir de noviembre de
2000 otros 3 operadores del servicio de larga distancia, tanto nacional como internacional,
estarían habilitados a prestar sus servicios.
En marzo de 2000 la SECOM18 anunció su intención de modificar el marco regulatorio
profundizando el proceso de apertura. Se planteó un cambio con relación a la normativa vigente
respecto de cómo debía llegarse a la apertura en Noviembre de 2000.
La propuesta de SECOM incluía la modificación de tres aspectos básicos:
• un nuevo plan de licencias sin plantear diferencias entre tecnologías
• un nuevo esquema regulatorio de la interconexión
• un nuevo esquema de servicio universal

18
Resolución 170/00

da.
II Sección - Página N° 33
En términos generales, el nuevo marco regulatorio tenía un énfasis mayor en la apertura a
través de la eliminación de barreras a la entrada. Por otra parte, y no menos importante, no se
impusieron obligaciones de inversión ni de cobertura tal como lo hacía el plan de 1998.
II.4 Indicadores de desarrollo de las telecomunicaciones en nuestro país.
En el período 1991-00 el nivel de penetración de líneas fijas creció continuamente. Dos
factores pueden destacarse para haber conseguido este desempeño. En primer lugar, la
indispensabilidad del servicio aumentó a partir de la expansión de los servicios y actividades que
requieren de las líneas telefónicas como un insumo de producción. Por otro lado, y en forma
concomitante a lo anterior, el valor de la línea representado por el derecho de conexión cayó a
menos de 200 dólares hacia 1998. Esta caída en el precio aumentó la cantidad de usuarios
residenciales y también corporativos. Según cálculos extraoficiales, en 1991 había tres millones
doscientos mil usuarios; hacia fines de 1999 se superaban los siete millones trescientos mil y
continuaba creciendo en el año 2000.
Los avances logrados en materia de productividad es otro elemento a destacar. Por ejemplo
la productividad media por empleado pasó de poco más de 92 líneas en servicio por empleado a
cerca de 400 líneas en 2000, lo que representa un aumento mayor al 400%. Las cifras son muy
similares para el caso de las líneas instaladas.
Gráfico II-3 Indicadores de productividad
400

350 Lineas en Servicio s/Empleado s

Lineas Instaladas/Empleado
300

250

200

150

100

50

0
19 9 1 19 9 2 19 9 3 19 9 4 19 9 5 19 9 6 19 9 7 19 9 8 19 9 9 2000
Fuente: CNC

Dado que esta es una industria con cambio tecnológico acelerado, los indicadores de calidad
son cambiantes. Sin embargo, un índice clásico que mide el potencial de prestaciones
consideradas básicas es el grado de digitalización de líneas. Partiendo de una base de 15%,
aproximadamente, hacia fines de 1991, tomó 7 años llegar al 100% lo cual es un mérito
compartido de la inversión privada y del diseño de metas originales de los pliegos contenidos en
el decreto 62/90.
Otro aspecto interesante es la evolución del crecimiento de las líneas en servicio por
distritos provinciales. Notablemente algunas provincias de menor densidad telefónica han
registrado tasas de crecimiento más altas que áreas como el AMBA. Este fenómeno
probablemente refleje un aspecto positivo de la regulación original en donde se establecían metas
de cobertura nacional que no podrían haberse cumplido con la sola expansión del servicio en áreas
de mayores ingresos promedio como el AMBA, Mendoza, Córdoba o Rosario.

da.
II Sección - Página N° 34
Gráfico II-4 Digitalización de la red telefónica
8 000 000
Líneas Digitales 95.1% 100.0%
100.0%
7 000 000 100.0%

86.7%
6 000 000

78.2%
5 000 000
Grado de digitalización
de la red % 8 219 974
4 000 000 62.6% 7 961 848
7 587 622
7 146 533

3 000 000 5 984 142


46.3%
4 932 804
2 000 000
28.2% 3 489 821

2 270 390
1000 000 15.1%
1 200 373
546 306
0
19 9 1 19 9 2 19 9 3 19 9 4 19 9 5 19 9 6 19 9 7 19 9 8 19 9 9 2000
Fuente: CNC

En cuanto a las tarifas más representativas de la industria, puede decirse que éstas
registraron una variación sustancial a la baja si comparamos el año 2000 con las vigentes al inicio
de la privatización. La variación promedio desde 1992 es algo superior al 23%19 excluyendo el
efecto derivado de la baja en los derechos de conexión que es, sin lugar a dudas, el rubro en donde
la baja fue más intensa.
El efecto del descenso de precios en promedio es especialmente relevante a partir de la
apertura a la competencia en los servicios de larga distancia aunque ya pueden observarse algunos
indicios anteriores como efecto de la regulación de precios topes impuesto sobre la estructura
tarifaria básica. La baja de 23% está calculada sobre un promedio que incluye la variación en los
abonos mensuales de todas las categorías más la variación del minuto de comunicación local,
interurbana e internacional.
Gráfico II-5 Variación de las tarifas promedio en telecomunicaciones

Índice Base 1993=100

120

100

80

130.0 129.2 128.7 126.6 123.5 119.6


60 117.8 118.8
100.0

40

20

0
19 9 2 19 9 3 19 9 4 19 9 5 19 9 6 19 9 7 19 9 8 19 9 9 2000
Fuent e: Telef ó
nica de A rgent ina S.A , Telecom de A rgent ina S.A y CNC

19
El promedio de tarifas se calculó de la siguiente manera. Se ponderó el valor del minuto promedio de los
servicios de larga dstancia nacional e internacional, más el minuto de comunicación local para obtener un ínidice de
precios de “tráfico”. Luego se calculó un índice de precios para el promedio de los abonos mensuales de todas las
categorías. Finalmente, ambos índices se ponderaron de acuerdo al peso en la factura promedio del año 2000. En este
sentido, los índices representan una variación de precios en relación a una canasta de consumo del año 2000.

da.
II Sección - Página N° 35
Por su parte la telefonía celular registró un aumento espectacular a partir de la puesta en
práctica del sistema “cliente que llama, paga” o calling party pays (CPP) Dicha medida fue
aprobada con fecha 15 de abril de 1997. Este sistema incentivó al público en general a adquirir
más celulares dado que el costo del servicio caía a partir de la implementación del sistema
mencionado. En 1990 había sólo 15.200 clientes de dicho servicio. En Abril de 1997 había unos
700.000 clientes. Dos años después de la implementación del CPP ya había más de 3 millones de
abonados. Hacia fines del año 2000 los usuarios superaban los 6 millones.
Gráfico II-6 Servicio de telefonía celular
Tot al de
7000000 Nuevos
1000000
abonados abonados
por mes
900000
6000000
To tal de abo nado s 800000

5000000 Incremento M ensual


700000

600000
4000000
Implementación del CPP, Abril 97
500000
3000000
400000

2000000 300000

200000
1000000
100000

0 0
06/93
09/93
12/93
03/94
06/94
09/94
12/94
03/95
06/95
09/95
12/95
03/96
06/96
09/96
12/96
03/97
06/97
09/97
12/97
03/98
06/98
09/98
12/98
03/99
06/99
09/99
12/99
03/00
06/00
09/00
12/00
Fuente: CNC

El éxito evidente en la masificación del servicio de telefonía celular oscureció algunos


fenómenos de mercado que actualmente están siendo evaluados por las propias compañías al
definir su estrategia para los próximos años. Es interesante observar cómo las empresas del sector
adoptaron políticas comerciales muy agresivas en términos de penetración de mercado a través de
planes especiales diseñados a medida del consumidor o también a través de entrega de equipos en
condiciones muy favorables. Estas políticas comerciales promovieron el uso del celular aunque
necesariamente las empresas debieron atender segmentos de mercado con consumos cada vez más
reducidos. Teóricamente, la penetración óptima es aquella donde el usuario repaga, a través del
consumo, la inversión que realiza la empresa para captarlo. Es posible que la ampliación de la
base de clientes haya alcanzado tal magnitud que se hayan incorporado segmentos cuyo bajo
consumo implique que los costos de captación sean recuperados en un período más prolongado
que el inicialmente estimado.
II.5 Comparación internacional
Existe un interesante análisis que relaciona una variable como el producto bruto per cápita
con la teledensidad. Este análisis sugiere que los países siguen una relación moderadamente
estable de aumento de las líneas instaladas a medida que el progreso económico se desarrolla. El
siguiente gráfico muestra esta relación para los países de la región latinoamericana.

da.
II Sección - Página N° 36
Gráfico II-7 Relación PBI – Teledensidad
PBI per cápita
Relación PBI-Teledensidad
12.000
12.000
BBahamas
ahamas

Puerto Rico
10.000
10.000 Puerto Barbados
Rico
B arbados

Argentina
Argentina
8.000
8.000
Antigua &
Antigua &
BBarbuda
arbuda

6.000
6.000 Chile
Chile
Brasil
B rasil Uruguay
Uruguay
Mexico
Mexico

Venezuela
Venezuela
4.000
4.000 Panama
Panama

Peru
ElSalvador
El Salvador Costa Rica
Costa Rica
Peru

Paraguay Colombia
Colombia
2000
Paraguay

Honduras.
Honduras. Dominican
Rep. Dominicana Rep .
Cuba
Cuba
0
0
0
0 10
10 20
20 30
30 40
40 50
50
Haiti.
Haiti. Nicaragua
Nicaragua

TELEDENSIDAD

La línea punteada refleja una medida del promedio de la relación; además, el ejercicio
muestra que esa relación es positiva tal cual sugeriría el análisis teórico: a mayor producto per
cápita, mayor la teledensidad observada. Los países que se encuentran por encima de esa línea
punteada representan casos en donde las variables observadas cumplen estrictamente con la
“regla” general.
Los países que se hallan por debajo de esa relación muestran que para el PBI per cápita con
que cuentan la teledensidad alcanzada es superior al promedio estimado por la relación general.
Asimismo aquellos casos que se encuentran por encima de la relación indican un desarrollo
insuficiente de la teledensidad con relación a la potencialidad que manifestaría su PBI per cápita.
Obsérvese el caso de Argentina. Claramente es un país con una potencialidad importante si
ésta se mide por su PBI per cápita, dado que es considerablemente superior al promedio de la
región.
Caben dos observaciones iniciales a esta información. Por un lado podría concluirse que
existen aún oportunidades de desarrollo del sector que no se habrían explotado adecuadamente y
que es de esperar se aprovechen en un futuro mediato. Sin embargo, hay que precisar que la
relación antes mencionada puede mantenerse estable permaneciendo esa brecha entre el desarrollo
observado y el potencial dado que hablamos de líneas fijas. Si el desarrollo del sector de las
telecomunicaciones es más rápido a través de la telefonía celular es esperable que la relación
teórica que manifiesta la línea punteada no se cumpla para nuestro país. La razón para que este
crecimiento de las líneas fijas no llegue a su valor potencial puede deberse a que la telefonía
celular nació como un producto complementario de la telefonía fija; en la actualidad esa relación
de complementariedad puede debilitarse.
Algunos especialistas sugieren que en el futuro la movilidad que ofrece la telefonía
inalámbrica podría constituir un serio oponente de la telefonía alámbrica. En ese caso, estaríamos
en presencia de productos sustitutos.
El segundo comentario relevante es que los datos observados reflejan un punto de llegada
(una foto de la situación presente) pero obvian necesariamente mostrar la evolución de las
variables. Desde la privatización la teledensidad creció casi el 100% pasando de 11 líneas cada
100 habitantes a 22 en 2000, aproximadamente. Claramente, el PBI per cápita no siguió una

da.
II Sección - Página N° 37
evolución similar por lo que Argentina cerró parcialmente la brecha teórica en estos años aunque,
insistimos, es de esperar que el crecimiento sea mayormente inducido por las líneas celulares. Sin
duda que uno de los problemas implícitos en los datos es que la teledensidad inicial (al momento
de la privatización) fue excesivamente baja producto de un subdesarrollo del sector en nuestro
país.
Hechas estas aclaraciones podemos sintetizar que desde la óptica de la teledensidad,
Argentina presenta cifras superiores al promedio de la región, sólo superada por pocos países. Es
interesante observar que hay dos casos que superan a la Argentina y que son países en donde aún
no existe participación privada en la provisión de telefonía fija. Esto podría deberse al desempeño
de la empresa pública en esos países. Contrariamente a lo sucedido en la mayoría de las
experiencias de la región, Uruguay y Costa Rica parecen haber tenido administraciones
moderadamente eficientes de la empresa pública en telecomunicaciones, permitiéndoles llegar al
día de hoy en condiciones favorables en materia de teledensidad.
Otro elemento a tener en cuenta con relación a aquellos países con mayor penetración
telefónica que la Argentina es que reúnen dos condiciones que favorecen esos fenómenos: poca
población y cierta homogeneidad territorial o geográfica (además de ser países pequeños en
superficie)
Gráfico II-8 Grado de digitalización de la red telefónica

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%
Venezuela
Surinam

Uruguay

Guadalupe

Antigua & Barbuda


Colombia
Honduras

Bermuda

Argentina
Trinidad & Tobago
Cuba

Panama

Guatemala

Belize

Chile
Peru

Guyana

Granada
Dominica

Bahamas
Antillas holandesas

Nicaragua

Canada

St.Vincent
Ecuador

El Salvador

Haiti
Mexico
Brasil

Paraguay

Estados Unidos

Barbados
Bolivia

Martinica
Jamaica
Sta.Lucia

Puerto Rico
CostaRica

Guyana Francesa
St.Kitts y Nevis
Rep.Dominicana

Fuente: ITU.

El Gráfico II-8 muestra la relación de la digitalización de la red de Argentina con otros


países de la región. Tal como puede apreciarse la situación es óptima. Además, Argentina fue uno
de los países que más rápido alcanzó el 100% de digitalización de la red.
En materia de precios las comparaciones son algo ambiguas. Argentina tiene un
posicionamiento excelente en servicios tales como Internet y buenos registros en telefonía de
larga distancia, efecto principalmente observado hacia fines del 2000.

da.
II Sección - Página N° 38
Gráfico II-9 Uso ilimitado de Internet
A rge n tin a
B o liv ia
B ra zil
C hile
C o lo m b ia
C os ta
E c ua do r
E lS alv a d or
G u ate m a la
H on d ura s
J am a ic a
M e xic o
N ic a rag u a
P a na m a
P a rag ua y
P e ru
R ep . D o m inic a n a
S u rina m e
Trin . y To ba g o
U rug ua y
V e ne zue la

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20
F uente: Inform e A lex is T oc que ville, 2000. u s$

II.6 Conclusiones
Esta sección ha explorado sintéticamente la discusión relativa al rol de las
telecomunicaciones en la competitividad, es decir en el crecimiento del país.
El proceso privatizador que se dio en la mayoría de las naciones del planeta sin duda que
dejó beneficios a la sociedad en tanto ha generado condiciones favorables para la inversión y
también a la innovación de servicios. Pero estos cambios regulatorios nacieron en el seno de la
industria de las telecomunicaciones y fueron, por lo tanto, diseñados con una visión parcial.
Podría decirse que la privatización sirvió como respuesta a un cambio de paradigma en la
propiedad de los medios de producción del servicio telefónico ante el colapso de los sistemas
estatales. Sin embargo, la aparición de las tecnologías de comunicaciones e información está
impulsando un nuevo paradigma de producción y organización del cual las telecomunicaciones
son una parte.
Argentina experimentó cambio de reglas para el sector telecomunicaciones desde comienzos
de la década de los noventa. Por lo tanto puede decirse, sin temor a equivocarse, que el país dio un
paso fundamental al permitir el ingreso de empresas privadas en el mercado. Pero también le
caben las mismas observaciones que a las experiencias internacionales: la privatización fue sólo el
primer paso en la búsqueda de un objetivo social como el de ampliar la base de ciudadanos con
acceso a las comunicaciones.
Es difícil saber los logros de una reforma en particular sin comparar con experiencias ajenas
aún con los riesgos que esto involucra. Hay varias alternativas de comparación. Los indicadores
tradicionales son penetración telefónica, reducción de las listas de espera, cantidad de teléfonos
públicos, aumento de oferta de servicios, introducción de telefonía celular, acceso a Internet, y
condiciones de competencia. En todos estos aspectos la experiencia argentina es exitosa en
términos generales. Esto reafirma la idea que acabamos de expresar en el sentido que la
privatización permitió una corriente inversora que modificó estructuralmente la oferta de
comunicaciones en el país, haciéndola más eficiente y de mejor calidad.
Desde una perspectiva social el número de hogares con teléfonos es un dato crucial. Pocos
países de la región latinoamericana preguntan en sus censos poblacionales cuántos hogares tienen,
o no, acceso a líneas. Según cálculos de la ITU Uruguay encabeza el ranking con dos tercios de
sus hogares con teléfonos: Argentina está en una situación similar con algo menos del 60% de

da.
II Sección - Página N° 39
hogares. Otros países como Brasil tienen menos de un tercio de los hogares con acceso a líneas
fijas. Los cambios tecnológicos hacen que estos números sean relativos. Venezuela parece haber
experimentado un retroceso en este indicador aunque esto es sin duda empujado por la creciente
penetración de celulares.
La teledensidad es un indicador que puede reemplazar parcialmente a la cantidad de líneas
por hogar. En este sentido Argentina partió de una situación muy difícil de acuerdo a su
potencialidad medida por el PBI per cápita. Sin embargo los progresos han sido formidables
duplicándose el número de líneas cada 100 habitantes desde la privatización
Mientras que entre los países que han generado cambios favorables en términos de líneas
fijas están tanto los que privatizaron como los que partieron de condiciones mejores (Uruguay,
Costa Rica), en materia de telefonía celular los mejores desempeños se han dado cuando la
competencia se permitió sin mayores restricciones desde el comienzo. Esto ha llevado a que
países como Paraguay tengan más líneas celulares que fijas y ya nada hace pensar que la
penetración de éstas últimas ha de mejorar.
Haciendo un balance, Argentina tiene actualmente condiciones que parecen importantes
para continuar mejorando su desempeño sectorial. Si bien los recientes cambios regulatorios son
la conclusión necesaria de un proceso evolutivo el nuevo marco sancionado en 2000, sólo es un
encuadre general al cual hay que ponerlo en acción. Podría decirse que es una condición necesaria
pero nunca suficiente.
El nuevo marco permite una mayor competencia y sus efectos en los precios ya son
evidentes, especialmente en materia de telefonía de larga distancia. Y éste es un elemento
distintivo del sector en los países más desarrollados del planeta que han abierto tempranamente
sus industrias a la competencia. La competencia invariablemente aumenta las disponibilidades de
oferta de los usuarios, mejora la calidad y mejora los precios. Pero esa mejora es desbalanceada.
Los primeros beneficiarios de la competencia son aquellos que participan en mercados
potencialmente más competitivos.
Precisamente, éste ha sido uno de los aspectos más debatidos al momento de diseñar el
nuevo marco regulatorio debido a los efectos potenciales sobre la inversión y el aumento de la
teledensidad en áreas poco atractivas. Sin duda que la posibilidad de elegir el área de prestación,
tratándolas como nichos de mercado, aumenta la intensidad del fenómeno conocido como “cream
skimming” o simplemente descreme del mercado. Este fenómeno aparece como una constante en
la experiencia internacional, ya que es inevitable que los entrantes elijan los negocios más
rentables o las áreas de mayor potencialidad económica. Creemos que la discusión central no es si
debe o no haber descreme, sino si es eficiente para países con un desarrollo relativo similar a la
Argentina desmantelar todas las barreras a la entrada o disponer de algunos mecanismos
regulatorios de modo de “dirigir” o administrar el proceso de apertura.
Por otra parte, si bien la apertura permite nuevas inversiones por el ingreso de nuevos
operadores, la regulación de los aspectos tales como la interconexión y la desagregación del
“loop” local deben ser evaluados de manera de no perjudicar la tasa de inversión de largo plazo en
redes ni generar barreras que desalienten la competencia de empresas entrantes.
Pero a pesar de los avances en materia regulatoria, nuestro país deberá enfrentar un nuevo
debate que supera holgadamente la materia reguladora y que tiene que ver con el tipo de
desarrollo que se espera del sector a la luz de sus transformaciones tecnológicas y con la inserción
de la población en los beneficios que aportan esos avances (CICOMRA, 2000).

da.
II Sección - Página N° 40
Dado lo novedoso del proceso de cambio en vigencia, existen desacuerdos con relación a
cuáles son las mejores políticas a seguir para alcanzar los mayores beneficios de las nuevas
tecnologías. Sin embargo, algunos consensos pueden ser mencionados.
Primero, se requiere aún un estudio interdisciplinario más amplio que ahonde en las
características que tiene el proceso en marcha. Éste es un mero reconocimiento que las nuevas
formas de comunicación están afectando las viejas estructuras económicas tanto nacionales como
empresariales y que sabemos relativamente poco sobre la dirección que pueden tomar estos
cambios. El proceso de adaptación, por lo tanto, creará nuevas oportunidades de negocios con
empresas emergiendo y otras desapareciendo.
Segundo, el diseño de políticas necesariamente se lleva a cabo en un mundo de información
imperfecta. Las acciones del Estado en función a hacer accesible al mayor número posible de
ciudadanos las nuevas tecnologías pueden probar ser exitosas en algunos aspectos pero podrían
requerir ser revisadas en otros.
Tercero, esas políticas de promoción de la accesibilidad deben ser neutrales en términos
tecnológicos. El Estado no parece poder asumir el rol de seleccionador de una determinada
tecnología para alcanzar ciertos objetivos de accesibilidad. El cambio tecnológico es más rápido
que el asimilable por la política pública y por lo tanto el sesgo de esas políticas debe estar dirigido
a crear suficientes incentivos para que todos los modos de prestación de servicios participen en
forma competitiva.
Cuarto, las políticas regulatorias deben ser adecuadas al proceso de convergencia. El
proceso de convergencia tecnológica, que es sólo una faceta del profundo cambio que
presenciamos, destruye las fronteras entre las telecomunicaciones, los medios alternativos de
comunicación, y toda forma de transmisión de información. La tecnología prácticamente no
produce distingos en materia de bytes de información. ¿Cuál es la industria relevante en nuestro
análisis? Es el diseño regulatorio el que debe cambiar, adaptándose. Una consecuencia inevitable
es que la interconexión debe ser pensada como un fenómeno más amplio que la mera conexión de
redes alámbricas telefónicas.
Quinto, el concepto de accesibilidad irremediablemente parece tener una nueva definición,
ahora más amplia. El acceso en telecomunicaciones siempre ha sido pensado en términos de la
capacidad de un usuario de acceder a servicios básicos de comunicaciones. Generalmente, éstos se
asociaban al servicio local. Si se admite que la nueva forma de organización de la economía tiene
su centro de gravedad en la información como concepto abarcativo de todas las formas de
conocimiento y comunicación, entonces el acceso a la red pública deberá ser revisado tarde o
temprano. Los países pertenecientes a la OCDE ya han aceptado que la accesibilidad está definida
en términos de conocimiento y no de un servicio en particular.
Por lo tanto, los gobiernos enfrentan un problema considerable al aceptar que es necesario
acortar las brechas de acceso a la información entre estamentos sociales. El nuevo desafío está
centrado en cómo sincronizar estas nuevas ideas con la capacidad de financiamiento de la nueva
infraestructura. El mercado ha dado señales que puede concretar importantes inversiones pero
dado que estas están movidas por la búsqueda legítima de rentas, la accesibilidad no está
garantizada para todas las áreas y allí es donde sector privado y público deben actuar en forma
conjunta.
El impacto de las telecomunicaciones en la competitividad de una economía se canaliza a
través de la integración de las distintas áreas y segmentos poblacionales en los nuevos tipos de

da.
II Sección - Página N° 41
infraestructura. Dado que la economía moderna es intensiva en conocimiento y capacitación, es
primordial desarrollar las nuevas tecnologías de información y comunicaciones para permitir el
acceso de la población a las oportunidades mínimas de capacitación que la preparen para el
futuro. En resumen, la competitividad de largo plazo de una economía como la argentina
dependerá del aprovechamiento de esas nuevas tecnologías y del desarrollo de las mismas en
nuestro país.

da.
II Sección - Página N° 42
III ENERGÍA ELÉCTRICA
III.1 Introducción
A principios de la década de los noventa en la Argentina se realizó un profundo cambio en el
sector eléctrico, dentro del marco general de la reforma del estado (Ley 23696), pasando a un
sistema más descentralizado y con mayor participación privada. Esta decisión estuvo motivada, en
parte, en que el funcionamiento de las empresas públicas no alcanzaba a cubrir los requerimientos
de la demanda de corto y largo plazo, tanto por problemas con el sistema de incentivos como por la
poca capacidad de financiamiento, y en parte en la necesidad de recursos fiscales.
Desde ese momento a la actualidad, se ha observado una creciente cantidad de agentes que
actúan en el mercado, tanto del lado de la demanda como de la oferta, un mayor nivel de calidad del
sistema y menores pérdidas de energía. Además, los precios mayoristas han descendido
significativamente como resultado de la competencia en la etapa de producción y por la
incorporación de nuevos equipos de generación.
Pero dado que la industria eléctrica requiere de redes para efectivizar las transacciones,
coexisten junto con los segmentos competitivos dos etapas con características de monopolio
natural: la transmisión en alta tensión y la distribución en media y baja tensión. Adicionalmente, es
necesario coordinar el despacho por razones de confiabilidad de la red. Esta situación justifica la
regulación del sector para evitar que los sectores monopólicos se apropien de rentas provenientes de
los sectores competitivos y para fomentar la introducción de competencia en aquellos segmentos
donde el cambio tecnológico lo haga posible.
En particular, la definición del esquema regulatorio de la actividad de las distribuidoras
provinciales es realizada por los estados provinciales bajo el control de sus propios entes. El ENRE
sólo controla la actividad de las ubicadas en el Gran Buenos Aires y La Plata.
Merece un comentario aparte el impacto que ha tenido la privatización del sector sobre la
competitividad de la economía. Desde el punto de vista tarifario, la caída en los precios mayoristas
y la posibilidad de realizar “by pass” comercial permitió a los grandes usuarios tener acceso a
energía más barata. En particular, los grandes usuarios no podían conseguir mejores condiciones en
el área de Buenos Aires, debido a la existencia de contratos transferidos al momento de la
privatización con los generadores de Central Puerto y Central Costanera con un precio superior al
estacional. Asimismo, aquellos grandes usuarios que se mantuvieron como clientes de las
distribuidoras también observaron importantes descuentos incluidos en los cuadros tarifarios, como
consecuencia de la disminución del precio spot en el mercado mayorista. Por su parte, la mejora en
la calidad de servicio global del sistema, ha afectado las decisiones de consumo de los usuarios
industriales y comerciales, quienes sustituyeron energía producida con tecnologías de altos costos
de producción por energía más barata, proveniente del mercado eléctrico mayorista.
En el presente informe se analiza el desenvolvimiento de la actividad de distribución de
electricidad en el área de concesión de Edenor y Edesur. El objetivo de esta sección es mostrar una
serie de indicadores del desempeño de dichas empresas en algunas de las dimensiones en las que se
desarrolla la actividad: productividad, precios, inversiones y calidad de servicio.

ra.
III Sección - Página N° 43
III.2 Situación previa y proceso de privatización
La ex–empresa pública, Segba S.A. (Segba), estuvo a cargo de parte de la distribución final
de electricidad en el área de Capital Federal, Gran Buenos Aires y Gran La Plata20, durante un poco
más de 30 años antes de la reestructuración iniciada a principios de los noventa.
El sistema eléctrico en su conjunto y el del área del Gran Buenos Aires en particular
presentaba serios problemas de abastecimiento. Por un lado, parte del stock de capital de
generación, presentaba serios problemas de mantenimiento y no servía como reserva cuando
ocurrían problemas en la red de alta tensión o había escasez de energía hidroeléctrica. Por otro lado,
hacia finales de los ochenta Segba se encontraba en una difícil posición en cuanto a su capacidad de
realizar la tarea de distribución con el mínimo de calidad necesario. Esta situación se originaba,
principalmente, en una mala asignación de recursos financieros y en la existencia de un sistema de
incentivos que no respondía a las necesidades de inversión.
Por otra parte la demanda de energía también siguió un curso ascendente. Los gráficos
siguientes muestran la evolución de los GWh facturados anualmente y el número de usuarios totales
en la zona metropolitana, desde 1986 a 2000.
Gráfico III-1: Facturación de energía eléctrica
(Gwh)

30 000 4.3%
3.1%
Variacio nes % respecto del año anterio r 7.6%
E de la p
9.7%
25 000
4.5%
10.9%
12.6%
20 000
9.5%
11.8% E de s ur
8.4% -3.6% 7.0%
15 000 -7.8% 1.6%

10 000

Segba E de no r
5 000

0
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Fuente: Secretaría de Energía.

Las tasas de crecimiento de la energía facturada (Gráfico III-1) presentan un comportamiento


algo volátil debido a la influencia de los ciclos económicos de corto plazo, aunque con un sostenido
aumento a lo largo del período posterior a la privatización. Se puede observar un considerable
aumento del promedio facturado en el sub-período 1993/00 con respecto a 1986/91 (23.279 GWh y
13.598 GWh, respectivamente). Esta diferencia sugiere que para acompañar el crecimiento
económico era necesario contar con sistema eléctrico con el dinamismo suficiente como para hacer
frente las inversiones necesarias para responder a la demanda de energía eléctrica. En otras
palabras, era indispensable levantar la restricción de oferta de energía eléctrica ya que funciona
como un limitante al crecimiento económico. Además, en los últimos años de la ex-segba se
agudizó el problema de las pérdidas no-técnicas, lo que tuvo gran influencia en la energía facturada
(ver Tabla III-6 para un detalle de la evolución de las pérdidas de energía).

20
Hasta 1979 la empresa CIAE también proveía a parte del área metropolitana.

ra.
III Sección - Página N° 44
Gráfico III-2: Usuarios totales
(En número – incluye GU y Autogeneradoras)

5 000 000
Variaciones % respecto del año anterior 0.3% 0.9%
2.7% 1.1%
4 500 000 6.2% 2.2% -0.2% Ede lap
1.6%
0.8% 1.5% 0.2%
4 000 000 2.7% 2.0% 2.1%

3 500 000

3 000 000 Edesur

2 500 000

2 000 000

1 500 000

1 000 000 Segba Edeno r

500 000

0
1 986 1 987 1 988 1 989 1 990 1 991 1 992 1 993 1 994 1 995 1 996 1 997 1 998 1 999 2 000

Fuente: Secretaría de Energía.

Con respecto al número de usuarios Gráfico III-2, se ha observado un aumento continuo de


las conexiones totales, con un fuerte impulso en los primeros años de manejo privado de las
distribuidoras, especialmente por la normalización de usuarios no contabilizados. Hacia mediados
de los noventa, el número total de usuarios parece llegar a un límite superior dado por la casi total
cobertura poblacional del sistema eléctrico regional. Esto sugiere que el incremento de conexiones
responde casi con exclusividad a nuevas demandas.
La situación de Segba era bastante complicada tanto en términos económicos como técnicos.
Respecto a la cuestión económica, la necesidad de ordenar las cuentas públicas a nivel nacional,
que se hizo imprescindible luego de las hiperinflaciones de 1989 y 1990, requería medidas dirigidas
a reformular el esquema existente de subsidios tarifarios y disminuir los aportes del tesoro. Este
aspecto en sí mismo podría no justificar un traspaso a manos privadas. Sin embargo, el segundo
aspecto, de tipo técnico, no parecía de fácil solución en forma más o menos inmediata ya que
implicaba un cambio en las relaciones laborales e importantes inversiones que la empresa no podía
afrontar en el contexto económico imperante.
Una vez tomada la decisión de traspasar a manos privadas la operación de Segba, la empresa
fue segmentada en varias unidades de negocio, considerando las distintas etapas de producción del
sector eléctrico -separación vertical. A su vez, dentro de las etapas de generación y distribución
estas unidades fueron divididas adicionalmente -separación horizontal. En el primer caso, el
objetivo era aprovechar las características competitivas de dicho mercado; en el segundo caso la
finalidad era de índole regulatoria: la introducción de competencia por comparación en la parte de
la industria con estructura de mercado de monopolio natural.
La operatoria consistió en la transferencia al sector privado del paquete de control (51% de
acciones clase “A”), reteniendo 39% para su posterior venta en el mercado de capitales (39% de
acciones clase “B”). El restante 10% fueron acciones destinadas al Programa de Propiedad
Participada (10% de acciones clase “C”). Las empresas son manejadas por consorcios que incluyen
distintos tipos de inversionistas institucionales, pero con un operador técnico con experiencia en el
manejo de la actividad de distribución en otros países. De acuerdo con la regulación la propiedad de

ra.
III Sección - Página N° 45
las empresas no podía ser transferida durante los primeros cinco años de gestión y partir de ese
momento sólo con la expresa autorización del ENRE.
El análisis de la propiedad del capital de las empresas adquirió cierta importancia al final del
período considerado porque la regulación introduce el concepto de competencia por comparación.

Evaluación fiscal
La Tabla III-1 muestra los ingresos por la transferencia y pasivos asumidos, tomando en
cuenta solamente los ingresos mensurables y objetivos21. Estos se encuentran compuestos por: i)
ingresos por precio de venta o concesión; ii) ahorro por la transferencia de parte de los
compromisos de deuda –incluyendo los intereses de los bonos utilizados como parte de pago; y iii)
ahorro por la eliminación de la pérdida producida por la operatoria de Segba.
Tabla III-1 Ingresos fiscales por la privatización de Segba
(En millones de us$ a dic. 00)
Empresa Precio Pagado Pasivo Asumido Ingresos Totales
Edenor 446 99 545
Ingresos

Edesur 533 141 673


Otros 379 86 466
Sub Total 1 358 327 1 685
Ahorro del Estado nacional por eliminación de
pérdidas anuales producidas por Segba (*) 756 / 1 297
TOTAL: Ingresos + Ahorro 2 441 / 2 982

Nota: Valor presente de supuestos aportes futuros del tesoro por un período de
20 años descontado a tasas anuales de 10 y 20%.. Fuente: Elaboración Propia

El precio de venta incluye los montos en efectivo y los pagos en títulos de deuda –a valor
nominal. Con relación al traspaso de los pasivos, éstos no sólo liberan los compromisos sino que
también alivian la carga financiera al Estado Nacional por mantener los mismos.
En cuanto al ahorro a causa del desprendimiento de las operaciones de Segba, los resultados
negativos y los aportes del tesoro considerados para este análisis corresponden al promedio anual
del período 1986/9022. El ahorro del gobierno estimado es de 755 a 1300 millones de pesos de
acuerdo a la tasa de interés que se considere (20 y 10% respectivamente).
Una diferencia importante a tener cuenta cuando se compara la ex-empresa pública con las
concesiones actuales es el pago de impuestos, especialmente el impuesto a las ganancias. Esto
produce un flujo de ingresos fiscales adicionales a los obtenidos, por única vez, por las ventas y
concesiones de las unidades de negocio.
Desde el punto de vista teórico, un mayor volumen de operaciones, bajo el supuesto de una
gestión eficiente, permitiría una mayor recaudación del impuesto a las ganancias, obviamente, dado
que la operación se encuentra en manos de agentes privados. Este aumento sería una consecuencia

21
Se incluyeron únicamente las unidades de negocio en que se dividió la generación y distribución de la ex-Segba, habida
cuenta que los ingresos percibidos por el Estado Nacional por la venta de las instalaciones de transporte en alta tensión, pasaron a
constituir una única unidad de negocio (Transener) que, a su vez, agrupa instalaciones de las ex-empresas AyEE e Hidronor,
haciendo muy difícil la determinación de la porción del importe pagado por la venta de Transener correspondiente a Segba.
22
El año 1989 se vio afectado por pérdidas que, a valores constantes de 2000, alcanzan aproximadamente los us$ 1.127
millones. Este resultado estaba compuesto principalmente por pérdidas financieras.

ra.
III Sección - Página N° 46
de la mejor gestión de las empresas potenciado por el efecto multiplicador que genera la
desintegración vertical sobre el volumen de operaciones23.
A partir de los estados contables de las empresas privatizadas, comparados con los de Segba,
se puede apreciar un importante incremento en el volumen de operaciones. Estas dos cuestiones
determinan una mayor ganancia ordinaria (o menor pérdida, en su caso), la que constituye la base
imponible para la determinación del impuesto a las ganancias. Esta mayor base, obviamente
ocasiona una mayor recaudación.
A fin de contar con apenas una idea aproximada del impacto de las privatizaciones sobre la
recaudación impositiva, se observa a continuación la recaudación correspondiente al impuesto a las
ganancias y los activos que fueron registrados en el Estado de Resultados de Edenor y Edesur, para
el período transcurrido desde la fecha de privatización.

Tabla III-2: Impuesto a las ganancias


pagados por las distribuidoras
(En millones de $ de 2000)

Empresa Edenor Edesur Total


1992 0 0 0
1993 0 0 0
1994 10.1 0 10.1
1995 0 25.4 25.4
1996 0 0 0
1997 10.8 42 52.8
1998 53.5 58.7 112.2
1999 55.7 31.7 87.4
2000 54.03 48.27 102.3
Total 184.13 206.07 390.2
Fuente: Balances de Edenor y Edesur

Algunas empresas arrastran quebrantos impositivos, con lo cual, no tributan por sus ganancias
hasta una vez absorbidos dichos quebrantos. Es el caso de las distribuidoras, donde las pérdidas no
técnicas (hurtos) fueron una de las más importantes fuentes de ineficiencia que recibieron de Segba.
Como consecuencia, la normalización de usuarios fue uno de los objetivos primordiales de las
empresas privatizadas. Estos, junto a la reestructuración interna de las mismas, explica que recién a
partir de 1997 tenga continuidad el pago del Impuesto a las Ganancias.
La recaudación hasta 1990 ascendió aproximadamente a 290 millones de dólares. Una
primera estimación de los futuros ingresos (para los próximos 20 años) por el impuesto a las
ganancias arrojó un valor actual de 230 / 400 millones de dólares24. Sumando la recaudación
efectiva hasta 1999 y estas estimaciones a los ingresos obtenidos en la Tabla III-1, se obtiene un
beneficio para el fisco de 2980 / 3693 millones de dólares.
También se deben tomar en cuenta en el análisis los subsidios y el costo de la transición. Es
decir, los efectos fiscales negativos que surgen como consecuencia del proceso de privatización. Sin

23
La separación vertical da mayor transparencia a los precios de insumos intermedios. En caso de integración vertical serían
de precios de cuenta, de difícil contralor por parte de las autoridades impositivas.
24
Correspondientes a la recaudación descontada al 20 y 10% respectivamente. Para calcular la recaudación anual tomada
como base se promedió la recaudación efectiva de los últimos 6 años.

ra.
III Sección - Página N° 47
embargo, estos aspectos tienen una importancia significativa menor respecto de los ingresos fiscales
e impositivos.
En relación con los subsidios, la desaparición de los subsidios cruzados en las tarifas ha
perjudicado a grupos de la población de menores recursos. El estado, entonces, implementó una
serie de subsidios, transparentes y con fondos públicos, dirigidos a paliar los efectos negativos
sobre estos grupos. Por ejemplo, los subsidios al consumo de jubilados con haber mínimo.
Entre los costos de la transición, el papel más importante lo tuvo la racionalización
programada de personal. Los Pliegos de Bases y Condiciones de Edenor y Edesur previeron la
implementación de un Programa de Retiros Voluntarios a fin de reducir los efectos negativos que la
conversión de estas empresas tendrían sobre su personal. Dicho Programa dispuso que Segba
reembolse a cada empresa hasta una suma determinada por las gratificaciones que la empresa
respectiva abone al personal transferido cuya relación se extinga durante el año posterior a la toma
de posesión25. Cabe destacar que el total de reembolsos por parte del Estado Nacional ascendió
aproximadamente a unos 52 millones de dólares.
III.3 Aspectos regulatorios
En primer lugar se presenta una breve mención al sistema de regulación adoptado para las
distribuidoras. Luego se discuten algunas cuestiones que han resultado relevantes durante el período
bajo consideración.
La distribución de energía eléctrica ha sido concesionada como i) un servicio público; y ii) un
monopolio legal, otorgado por un contrato de concesión en relación con el uso exclusivo de sus
redes. No así en la comercialización, puesto que existe la posibilidad de que los usuarios con
determinadas características de consumo, puedan contratar directamente su suministro con los
generadores.
La aproximación conceptual al modelo adoptado en el país corresponde al de fijación de
precios máximos o price cap de la forma RPI – X + Y, donde RPI en el caso argentino es un mix de
precios mayoristas y minoristas de los Estados Unidos, X representa el factor de eficiencia
trasladable a las tarifas e Y el costo de la energía y la potencia en el mercado mayorista más el costo
de transporte hasta el nodo del distribuidor.
Además, las empresas están sujetas a objetivos de calidad determinados y a revisiones
periódicas de las tarifas. En el caso de las distribuidoras de jurisdicción nacional -Edenor, Edesur y
Edelap-, el primer período tarifario es de 10 años, a partir del cual las revisiones se realizarán cada
5 años.
Al momento de cada revisión, el regulador determina el factor X de eficiencia (durante el
primer período es igual a cero), y consecuentemente la reducción en términos reales que tendrán las
tarifas. En este sentido, una vez conocido X la empresa tiene grandes incentivos para mejorar su
productividad a fin de lograr una rentabilidad mayor a la reconocida (implícitamente) en las tarifas
a los usuarios finales26.

25
Las empresas abonaron importes adicionales en concepto de retiros voluntarios como parte de su propio plan de
reorganización.
26
En realidad, las revisiones tarifarias son mucho más amplias e incluyen una revisión integral de todos los componentes de
las tarifas, por ejemplo: costos de explotación, tasas de rentabilidad, base de capital y categorías tarifarias, entre otros.

ra.
III Sección - Página N° 48
Con relación al término Y de la ecuación, el objetivo es aislar el negocio de distribución
propiamente dicho del precio de compra en el mercado, transfiriendo este costo a los usuarios
(pass-through)27. En otras palabras, la actividad de las empresas es el suministro de energía
eléctrica, comprando en el mercado para el abastecimiento de sus clientes. Para ello, es preciso
diferenciar entre las diferentes modalidades de compra existentes, es decir, las realizadas en el
mercado spot y las del mercado a término -contratos.

Obligación de suministro
Una de las regulaciones centrales es la obligación de servicio, que determina en gran medida
el negocio de distribución. Por ejemplo, limitando las decisiones de producción de las firmas, ya
que deben proveer a todo aquel que lo solicite, al precio regulado.
La obligatoriedad del servicio público de distribución, viene dada por el hecho de permitir el
libre acceso a las redes (y por lo tanto al consumo) a todos los usuarios que así lo deseen a las
tarifas vigentes28. Los contratos de concesión detallan específicamente que las empresas deberán
satisfacer toda demanda de suministro del servicio público en su área de concesión, atendiendo todo
nuevo requerimiento, ya sea que se trate de un aumento de la capacidad de suministro o de nueva
solicitud de servicio. Consecuentemente, corresponde a las distribuidoras efectuar todas las
inversiones necesarias con el propósito de cumplir con las obligaciones asumidas en la prestación
del servicio público.
Para que la obligación de servicio sea económicamente factible, las tarifas a los usuarios
finales incluyen en su estructura un término que representa la remuneración a la empresa por la
actividad de distribución y comercialización de energía eléctrica (valor agregado de distribución-
VAD), que contempla los costos: i) de las inversiones necesarias para la expansión y reposición de
las redes, ii) de operación y mantenimiento de los equipos e instalaciones dedicados al servicio y
iii) de atención comercial al usuario. Los cálculos de las tarifas vigentes tuvieron en cuenta el costo
incremental promedio correspondiente al crecimiento de demanda estimado para el período
tarifario29.
No obstante, si bien no existen excepciones con respecto a la obligación de suministro por
parte de las distribuidoras, en casos de solicitudes de conexiones nuevas en zonas donde no existan
instalaciones de distribución, o requerimientos de ampliación de un suministro existente, para el
que deban realizarse modificaciones substanciales sobre las redes preexistentes y que signifiquen
inversiones relevantes. En estos casos, la empresa distribuidora podrá solicitar al usuario, siempre
que cuente con la autorización del ENRE30, una “contribución especial reembolsable”: los usuarios
financian la inversión necesaria para acceder al suministro, a cuenta de un crédito equivalente en
energía a su favor que irá acreditándose a medida que consuma. Cabe señalar que este mecanismo

27
Al no contar las distribuidoras con recursos para acotar el riesgo de las posibles variaciones de precios, éstas son
trasladadas al usuario a fin de no incidir en el resultado del negocio del distribuidor. En definitiva, las empresas distribuidoras son en
cierta medida tomadoras de precio, ya que éstos dependen directamente del despacho económico de las generadoras, previsto en cada
período estacional.
28
Esta obligación queda expresamente manifiesta en la Ley 24.065, en sus artículos 21, 22 y 23.
29
Sin embargo la reglamentación de la Ley 24065 establece que el VAD estará constituido por el costo marginal o
económico de las redes y por lo tanto no está predefinido cual va a ser el criterio para remunerar el capital en las sucesivas revisiones
tarifarias.
30
Subanexo 1 Capítulo 5, inc. 4 del Contrato de Concesión.

ra.
III Sección - Página N° 49
es poco usual y es prácticamente una alternativa utilizada como excepción bajo condiciones muy
restrictivas
Es importante diferenciar “obligación de suministro” de “servicio universal”. Las
distribuidoras están obligadas a proveer el servicio a todo usuario que paga el precio establecido por
la regulación. El Estado asegura el carácter universal de la prestación, posibilitando el consumo a
aquellos sectores de menores recursos. A tal efecto, el marco regulatorio establece específicamente
el uso de mecanismos directos, como los subsidios explícitos, cuya contrapartida es la asignación de
fondos específicos provenientes de partidas del presupuesto nacional para subsidiar a determinados
grupos de consumidores como los jubilados, las entidades de bien público sin fines de lucro y
sectores electro-intensivos. En la actualidad no está en vigencia ningún tipo de subsidio explícito.

Competencia por comparación


La introducción de este tipo de competencia fue uno de los motivos que impulsaron la
separación horizontal al nivel de la distribución. Hay controversia en cuanto a la forma de aplicar
este instrumento regulatorio; sin embargo, recientemente se ha dictaminado que las distribuidoras
no deben ser propiedad de los mismos grupos para evitar la perdida de este instrumento de
regulación.
La secretaría de Defensa de la Competencia, en un dictamen no vinculante, recomendó no
perder la competencia por comparación como herramienta regulatoria, aun cuando la falta de
implementación práctica en la Argentina no permitía realizar una adecuada evaluación costo-
beneficio.
Esa recomendación fue justificada con dos consideraciones: Primero, el actual tamaño de
cada una de las dos empresas en forma independiente permitiría su comparación con mayor
cantidad de empresas similares a nivel doméstico, mientras que, al tomar a las dos empresas
distribuidoras como un único grupo económico, las posibilidades de comparación se agotan.
Estrictamente, se podría utilizar competencia por comparación a nivel internacional para las
empresas controladas en forma conjunta. Pero, según el dictamen, esto profundizaría la dificultad
de encontrar empresas similares debido a diferencias regulatorias, tecnológicas, de funcionamiento
de mercado, de comportamiento de la demanda, entre otros.
Segundo, dada la proximidad de la revisión tarifaria la intención sería aprovechar la
oportunidad para evaluar la utilidad de aplicar competencia por comparación como un sistema de
regulación. Posteriormente el ENRE31 resolvió que el grupo Endesa debería desprenderse de una
parte sustancial de las acciones de Edenor o Edesur que mantenía en su poder.

Competencia en comercialización
La desregulación de la comercialización32 mayorista ha permitido introducir competencia en
dicho segmento. En la actualidad, es posible para los denominados Grandes Usuarios (GU)33
contratar el suministro libremente con generadores o comercializadores. El límite vigente es para
aquellos que tienen demandas máximas mayores a 30 kV.

31
Res. 480/2000
32
En la argentina se considera comercialización sólo a la actividad de compra y/o venta de energía.
33
Grandes usuarios: mayores (GUMA), menores (GUME) y particulares (GUPA).

ra.
III Sección - Página N° 50
Es importante destacar que los distribuidores tienen la exclusividad zonal para
comercialización y distribución de energía eléctrica dentro de su área de concesión a aquellos
clientes que no son grandes usuarios, y para brindar el servicio de peaje a los grandes usuarios.
Cabe notar que este sistema de by-pass comercial requiere una adecuada regulación de la
Función Técnica de Transporte, es decir el peaje que se debe pagar por la energía eléctrica
transportada a través de las líneas de distribución. La Tabla III-3 expone la cantidad de energía
vendida a GU del MEM y la evolución de la cantidad de GU desde 1994 a 2000.

Tabla III-3: Grandes usuarios del MEM


(en el área Edenor y Edesu)r
Energía facturada GWh
Cantidad de
Año En relación
Total usuarios Total
al total (%)
1994 311.77 1.72% 32
1995 1 555.57 7.78% 291
1996 3 177.60 15.30% 501
1997 4 344.01 19.09% 799
1998 5 462.85 22.36% 1 411
1999 5 916.50 23.51% 1 471
2000 6 121.33 38.72% 2 554
Fuente: Secretaría de Energía.

En siste años, la participación en la facturación total de energía ascendió aproximadamente a


39%. La pérdida de facturación directa por parte de las distribuidoras se compensaría con las tarifas
de peaje de tal manera que no afectaría el margen de distribución.
El consumo medio anual de los grandes usuarios presenta una importante caída de unos 9
Gwh en 1994 a 2.5 Gwh en 2000, producto de la gradual desregulación a Grandes Usuarios con
menores niveles de consumo.
Si bien en la argentina la operativa de comercialización no incluye al segmento residencial, en
otros países este proceso está teniendo lugar34. Una eventual desregulación de este tipo en el futuro
debería tener en cuenta los aciertos y debilidades de la experiencia internacional.

Aportes patronales
El Poder Ejecutivo dispuso la reducción programada de aportes patronales35. Las empresas de
servicios públicos, previa autorización de los respectivos entes reguladores, podían acceder a esta
reducción del costo laboral a condición que la disminución de costos se derrame enteramente en las
tarifas. En el caso de las distribuidoras de electricidad, el ENRE estableció que la disminución de
las cargas sociales se traslade enteramente a las tarifas 2 y 3.
La eliminación de esta reducción influiría negativamente sobre la competitividad de la
economía doblemente. Por un lado, a través de los efectos en el mercado de trabajo ya que
aumentaría adicionalmente el costo laboral. Por otro lado, a través del mecanismo de precios que
haría aumentar los costos a los sectores productores de bienes y servicios. Por ejemplo, durante
1999, las dos distribuidoras trasladaron a tarifas un poco más de 7 millones de dólares.

34
Entre los más importantes, Inglaterra y Gales, California y Victoria (Australia).
35
Decreto 292/95.

ra.
III Sección - Página N° 51
III.4 Indicadores de desempeño
Nivel de actividad y productividad
La producción de las empresas distribuidoras se mide principalmente por el número de
usuarios conectados y por la cantidad de energía facturada. Ambas variables, a su vez, deben ser
desagregadas por tipo de consumidor a los efectos de reflejar las distintas características de los
mismos, que la regulación toma en cuenta para determinar los esquemas tarifarios (Tabla III-4 y
Gráfico III-3).
Gráfico III-3: Facturación de energía eléctrica Edenor y Edesur
(Gwh/GwhTotal)

120%
18 109 19 985 20 765 22 754 24 437 25 166 26 171
Total
100% 1.7%
7.8%
12.3% 15.3% 19.1%
8.5% 22.4% 23.5% 23.4% GU del
80% 13.5% 9.6%
27.7% 21.4% 11.6% 7.9% 8.0% Otros
14.7% 13.1% 9.6% 9.9% Industrial
60% 10.7%
18.4% 22.5% 19.9% 19.7% 19.6%
18.1% 18.8% Comercial
40%

Residencia
20% 39.8% 39.9% 38.5% 38.3% 36.5% 39.2% 39.0%

0%
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Fuente: Secretaría de Energía.

Tabla III-4: Facturación de energía eléctrica Edenor y Edesur


(Gwh/Gwh Total)
GU del
Año Residencial Comercial Industrial Otros Total
MEM
1993 --- --- --- --- --- 16 174.00
1994 39.83% 18.43% 27.75% 12.27% 1.72% 18 109.36
1995 39.89% 22.47% 21.35% 8.50% 7.78% 19 985.41
1996 38.49% 18.08% 14.66% 13.46% 15.30% 20 765.42
1997 38.27% 19.94% 13.13% 9.58% 19.09% 22 754.04
1998 36.47% 18.83% 10.74% 11.60% 22.36% 24 436.66
1999 39.22% 19.70% 9.64% 7.93% 23.51% 25 165.52
2000 39.04% 19.63% 9.95% 7.99% 23.39% 26 711.00
Fuente: Secretaría de Energía

Comparado con 1993, en el año 2000 las distribuidoras atendieron 541 mil clientes
adicionales (Tabla III-5) y entregaron alrededor de 55% más de energía eléctrica a sus clientes. La
energía vendida a clientes residenciales representan alrededor de 40% de la energía total y 50% de
las ventas a clientes propios (sin considerar los clientes de peaje). Cabe mencionar el cambio en las
pautas de consumo de los clientes residenciales, que pasaron de consumir, bimestralmente, un
promedio de 333 kWh/cliente en 1994 a consumir alrededor de 449 kWh/cliente en 2000.

ra.
III Sección - Página N° 52
Tabla III-5: Usuarios Edenor y Edesur
(En número/número Total)
Año Residencial Comercial Industrial Otros GU del MEM Total
1993 3 318 361 378 606 136 932 8 479 0 3 842 378
1994 3 612 469 350 577 108 733 16 716 32 4 088 527
1995 3 702 004 362 978 103 716 10 687 291 4 179 676
1996 3 607 890 452 017 82 668 21 792 501 4 164 868
1997 3 697 450 456 925 89 325 38 637 799 4 283 136
1998 3 733 367 465 091 89 466 40 227 1 411 4 329 562
1999 3 757 330 458 190 89 577 36 297 1 471 4 342 865
2000 3 796 526 455 911 82 424 46 805 2 554 4 384 221

Fuente: Secretaría de Energía

Este crecimiento en la producción, junto con los cambios observados en el nivel de empleo,
tuvo como consecuencia un marcado aumento en la productividad del trabajo. El Gráfico III-4 y el
Gráfico III-5, presentan la evolución de la productividad entre 1993 y 2000 y se la compara con el
nivel de Segba en 1990.
Gráfico III-4: Clientes Totales/Empleados
1000
EDENOR EDESUR
900

800
Nivel de Segba
700
año 1990
600

500

400

300

200

100

0
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Fuente: Secretaría de Energía. Año 1992 corresponde a partir del mes de agosto.

Gráfico III-5: Gw Facturados/Empleados


5.0

4.5 EDENOR EDESUR


4.0

3.5 Nivel de Segba


año 1990
3.0

2.5

2.0

1.5

1.0

0.5

0.0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Fuente: Secretaría de Energía.

ra.
III Sección - Página N° 53
La productividad del trabajo, medida como el cociente entre la producción total y el empleo
total, muestra que las dos empresas tienen niveles de productividad sustancialmente más altos que
el de Segba en 1990. Considerando la energía facturada la productividad aumentó casi cuatro veces
mientras que tomando el número de clientes la mejora de productividad se duplicó. La mejora ha
sido gradual a lo largo del período post-privatización. Al comienzo del período se observaron las
variaciones más importantes, fruto tanto del aumento de la producción como por el ajuste inicial en
la planta de personal. Una parte importante de esta disminución se produjo inmediatamente antes de
la privatización a través de retiros voluntarios (ver apartado III.2).
La productividad del capital a lo largo de los noventa, estimada con el cociente GWh
facturados / Km. de red, se presenta en el Gráfico III-6.
Gráfico III-6: Gw facturados por Km de red
(Edenor y Edesur)

0.40 0.38 0.37


0.37 0.37 0.38
0.36
0.35
0.33
0.30
0.30

0.25 0.23

0.20

S
0.15
E
G
0.10
B
0.05 A

0.00
1991 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Fuente: Secretaría de Energía.

Comparando con el nivel que se observaba en 1991, esta medida se duplicó en 2000. El
principal motivo fue que la facturación creció en mucha mayor medida que las inversiones en líneas
de media y baja tensión, sugiriendo un uso más eficiente de las redes existentes.
Una mención aparte merece el caso de la reducción de pérdidas y la capacidad de la red para
proveer energía en el pico. Cabe recordar que para el sistema interconectado nacional, entre 1980 y
1991, las pérdidas aumentaron de 17.4% a 22%.
Una porción de este aumento es explicada por un notable crecimiento de las “pérdidas no
técnicas” relacionadas con el hurto de energía. Este fue uno de los principales problemas que tuvo
que ser afrontado por los concesionarios de distribución luego de la privatización.
En la Tabla III-6 se muestran las pérdidas totales de distribución. Se observa una sostenida
disminución de las pérdidas a lo largo de todo el período. Hay que mencionar que mediante el
denominado “Acuerdo marco” las autoridades de los gobiernos nacional, de la Ciudad de Buenos
Aires y de la Provincia de Buenos Aires han colaborado para financiar el consumo de barrios
carenciados. Esto permitió que las distribuidoras blanquearan una buena parte de las pérdidas no
técnicas.
Con respecto a la demanda máxima, de la Tabla III-6 surge que entre 1993 y 2000 se produjo
un sustancial incremento (34.5%). Indudablemente, este incremento de la demanda pico ha
requerido un importante esfuerzo en la optimización de la inversión en líneas y transformadores.

ra.
III Sección - Página N° 54
Tabla III-6: Edesur y Edenor. Pérdida de energía
y potencia máxima demandada
Perdidas de energía Demanda máxima
(%) (Mw)
Años Edenor Edesur Edenor Edesur
1992 29.2 26.0 s/d s/d
1993 26.1 22.1 2 093 1 929
1994 20.2 16.2 2 175 2 002
1995 17.0 12.0 2 179 2 078
1996 14.4 10.1 2 344 2 170
1997 11.7 8.3 2 395 2 224
1998 10.7 8.1 2 494 2 291
1999 10.2 7.8 2 639 2 369
2000 10.3 10.0 2 816 2 593
Fuente: ENRE.

Indicadores económicos y financieros


La regulación del sector eléctrico tiene que asegurar la sostenibilidad de las empresas,
permitiendo que las mismas obtengan una rentabilidad acorde con la tasa de ganancia de mercado
(ajustada para tener en cuenta las particularidades de las empresas de servicios públicos) y que
además los usuarios finales puedan recibir un servicio con niveles de calidad aceptables. Por lo
tanto, es de suma importancia observar la evolución de aspectos tales como la situación financiera,
económica y patrimonial de las firmas que operan las redes eléctricas. Estos indicadores permiten
una visualización más clara de cómo llevaron adelante las inversiones necesarias para cumplir las
metas impuestas por la regulación.
En las Tabla III-7 y Tabla III-8 se exponen los principales indicadores contables y financieros
de las empresas de distribución Edenor y Edesur.

Tabla III-7: Situación financiera patrimonial y económica – Edesur

Rentabilidad Rentabilidad Rentabilidad


Liquidez Rentabilidad
Indicadores ApalancamientoEndeudamiento Solvencia sobre el sobre el sobre
Corriente sobre Activos
Capital Capital Ventas
Gcia. Neta Gcia. Neta
Act. Cte P. Neto/ Gcia. Neta Gcia. Neta
Relación Pasivo /Activo Pasivo/P. Neto (desp. imp.) (antes imp.)
/Pas. Cte. Activo /Ventas /Activo
/Capital /Capital
1993 0.77 0.34 0.52 0.66 -5.87% -5.87% -8.45% -4.34%
1994 1.09 0.38 0.60 0.62 -1.44% -1.44% -2.03% -1.06%
1995 0.62 0.32 0.46 0.68 6.68% 4.39% 8.99% 4.88%
1996 1.20 0.26 0.36 0.74 7.33% 7.42% 9.66% 5.59%
1997 0.78 0.27 0.37 0.73 5.91% 9.62% 7.70% 4.55%
1998 0.77 0.25 0.34 0.75 8.23% 13.41% 10.78% 6.42%
1999 0.44 0.27 0.37 0.73 1.96% 4.67% 2.53% 1.55%
2000 0.47 0.35 0.53 0.66 7.94% 12.06% 10.31% 6.20%
Notas: La base de capital fue calculada a partir de los balances de cada empresa. Se tomó el valor de los bienes de uso al
momento de la privatización y, para cada año, se le fue adicionando las inversiones netas.
Fuente: Memoria y Balances Edesur.
En el caso de Edesur, del análisis de su situación financiera surge que la relación entre la
capacidad de pago efectiva en un año (activo corriente) respecto a las obligaciones exigibles dentro
del mismo período (pasivo corriente), ha mostrado una tendencia decreciente a partir del 96. El año

ra.
III Sección - Página N° 55
1996 marca un punto de quiebre, observándose una mejora de todos los indicadores. Efectivamente,
al observar el índice de endeudamiento se constata que la proporción entre los fondos aportados por
los accionistas o generados por la empresa en relación a los tomados por la misma de terceros ha
caído en aquel año para luego mantenerse estable. Por su parte, la composición financiera de la
empresa (el apalancamiento), muestra una tendencia más o menos estable aunque ha decrecido
levemente también en 1996 (indicando que su activo se financia en menor medida con recursos de
terceros).
Merece una nota a parte la situación económica de Edesur. El desempeño económico indica
una evolución favorable. La rentabilidad sobre el capital (después de impuestos) refleja que la firma
ha pasado de una tasa negativa para 1993 a una positiva de más del 8% para 1998. Sin embargo, su
rendimiento económico disminuyó abruptamente en 1999 (como lo indica la rentabilidad sobre el
capital antes y después de impuestos).
Edenor no muestra tal caída. Puede deducirse, entonces, que la explicación de tal fenómeno es
probable que no se encuentre vinculada a las condiciones del mercado de insumos ni tampoco a la
situación económica general. En efecto, la menor tasa de ganancia de Edesur podría ser
consecuencia de las fuertes penalidades aplicadas por la falla en la sub-estación Azopardo en
febrero de 1999.
Tabla III-8: Situación financiera patrimonial y económica – Edenor
Rentabilidad Rentabilidad Rentabilidad
Liquidez Rentabilidad
Indicadores ApalancamientoEndeudamiento Solvencia sobre el sobre el sobre
Corriente sobre Activos
Capital Capital Ventas
Gcia. Neta Gcia. Neta
Act. Cte P. Neto/ Gcia. Neta Gcia. Neta
Relación Pasivo /Activo Pasivo/P. Neto (desp. imp.) (antes imp.)
/Pas. Cte. Activo /Ventas /Activo
/Capital /Capital
1993 0.50 0.38 0.61 3.91 -7.19% -7.19% -9.97% -36.72%
1994 1.04 0.42 0.73 0.58 0.14% 1.25% 0.18% 0.10%
1995 0.92 0.40 0.67 0.60 4.43% 4.69% 6.11% 3.38%
1996 0.88 0.37 0.59 0.63 6.36% 6.73% 8.90% 4.95%
1997 0.93 0.41 0.70 0.59 8.99% 9.96% 11.83% 6.59%
1998 0.78 0.45 0.82 0.55 7.01% 11.59% 9.41% 5.13%
1999 0.58 0.43 0.76 0.57 7.45% 12.05% 9.99% 5.59%
2000 0.56 0.47 0.89 0.53 7.13% 11.40% 10.07% 5.43%
Notas: La base de capital fue calculada a partir de los balances de cada empresa. Se tomó el valor de los bienes de uso al
momento de la privatización y, para cada año, se le fue adicionando las inversiones netas.
Fuente: Memoria y Balances Edesur

Puede verse que el año 1996 no representa un año clave para Edenor, como lo fue para
Edesur. La primera empresa ha evolucionado sin marcados saltos en sus indicadores (situación que
parece contradecirse con la de Edesur donde se presentaba un corte abrupto en el 96). Pueden
reconocerse ciertas tendencias. Por ejemplo, a contra sensu de lo ocurrido en Edesur, el
apalancamiento muestra dirección ascendente. Por otra parte, el índice de liquidez corriente muestra
una tendencia a la baja (algo parecido a lo que ha ocurrido con Edesur).
En cuanto a la situación económica, se observa una tendencia favorable. El pico de
rentabilidad se encuentra en 1997, mientras que para el caso de Edesur en 1998.

Tarifas
Las tarifas a los usuarios finales incluyen en su estructura un término que representa la

ra.
III Sección - Página N° 56
remuneración a la empresa por la actividad de distribución y comercialización de energía eléctrica.
Este término contempla los costos de las inversiones necesarias para la expansión y reposición de
las redes, de la operación y mantenimiento de los equipos e instalaciones dedicados al servicio y de
la atención comercial al usuario, asegurando una tasa de rentabilidad razonable a las empresas que
operen con eficiencia.
Las empresas distribuidoras pueden comprar energía al precio estacional o pueden asegurase
la provisión mediante la compra en mercados a término. En cuanto a las compras cabe realizar una
distinción entre dos tipos posibles de contratos: los transferidos al momento de la privatización de
las empresas distribuidoras y los libremente pactados por éstas luego de la privatización. Respecto
de estos últimos, únicamente se reconoce como precio transferible a la tarifa el estacional.
Con relación a los primeros, las privatizaciones de las distribuidoras de jurisdicción nacional
incluyeron la transferencia de sendos contratos de abastecimiento de energía eléctrica, con una
duración de 8 años cada uno (recientemente finalizados): Edenor y Edesur con Central Puerto y
Central Costanera y Edelap con Central Térmica San Nicolás.
Estos contratos representan aproximadamente entre el 50% y el 60% de las compras totales de
energía de las distribuidoras en el mercado y sus precios -que se ajustan anualmente- ascendían a 38
us$/MWh aproximadamente. Son transferidos a las tarifas de los usuarios de acuerdo a la
proporción en que participan en el total de compras de las distribuidoras. Actualmente, todos los
contratos de abastecimiento que realizan las empresas son “no transferidos” y por lo tanto, sólo se
reconoce como precio de compra en el mercado, el precio estacional de la energía y la potencia.
En parte, como consecuencia de la existencia de estos contratos las tarifas a los usuarios
finales no han descendido al igual que las tarifas mayoristas. En la tabla siguiente se presenta la
evolución del valor de una tarifa típica para cada una de las categorías tarifarias.
Tabla III-9 Tarifas de distribución
(a precios constantes de diciembre de 2000)

Residencial General Alumb. Público Grandes Usuarios


T1-R1 T1-R2 T1-G1 T1-G2 T1-G3 AP T2 T3-BT T3-MT T3-AT
sep-92 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
dic-92 102.5 100.0 98.9 100.3 99.5 96.7 102.4 106.5 106.1 107.9
dic-93 110.4 83.9 85.6 84.0 80.8 81.1 87.4 87.1 85.0 83.6
dic-94 121.4 80.7 83.2 78.5 72.5 78.6 87.6 87.7 85.8 84.3
dic-95 120.8 80.8 83.1 78.2 72.6 79.1 87.3 87.7 86.1 84.7
dic-96 119.9 82.3 84.2 82.9 80.2 75.7 83.1 85.7 83.0 80.6
dic-97 123.9 80.3 84.3 78.0 68.8 81.6 91.5 88.6 86.0 84.5
dic-98 121.4 79.7 83.8 79.5 72.8 77.2 87.0 84.3 81.2 78.8
dic-99 122.1 80.1 84.6 79.6 72.4 76.9 86.9 84.2 79.9 76.2
dic-00 121.6 78.5 82.7 75.2 65.1 71.3 86.4 85.7 81.3 78.1
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de los cuadros tarifarios de Edenor y Edesur

La factura está construida con un promedio de cada uno de los cargos fijos y variables de
Edenor y Edesur. Se observa una disminución en todas las categorías tarifarias salvo en la
correspondiente a los clientes residenciales de bajo consumo (T1-R1).
En los gráficos siguientes se puede observar detalladamente el sendero que siguieron las
tarifas. Las dos categorías de tarifas residenciales se comportan en forma radicalmente opuesta.
Para el caso de la T1-R1, es necesario remarcar que al momento de la privatización existía un

ra.
III Sección - Página N° 57
subsidio, para los consumidores de bajo consumo que fue desapareciendo gradualmente entre 1992
y 1994. Las tarifas generales disminuyen rápidamente hasta estabilizarse, a partir de 1994, en un
20% por debajo del valor al inicio. Como era de esperar, las tarifas de grandes consumos, si bien
muestran una sustancial caída, son las que presentan mayor volatilidad particularmente, porque
reflejan con mayor precisión el movimiento de los precios spot.
Gráfico III-7: Evolución de las facturas típicas

130

120

110 Tarifas Residenciales


T1-R1 T1-R2
100

90

80

70
dic-92

jun-93

dic-93

jun-94

dic-94

jun-95

dic-95

jun-96

dic-96

jun-97

dic-97

jun-98

dic-98

jun-99

dic-99

jun-00

dic-00
108

103
Tarifas Generales
T1-G1 T1-G2 T1-G3
98

93

88

83

78

73

68
dic-92

jun-93

dic-93

jun-94

dic-94

jun-95

dic-95

jun-96

dic-96

jun-97

dic-97

jun-98

dic-98

jun-99

dic-99

jun-00

dic-00

120

115
Tarifas Grandes Consumos
110 T3-BT T3-MT T3-AT
105

100

95

90

85

80

75
dic-92

jun-93

dic-93

jun-94

dic-94

jun-95

dic-95

jun-96

dic-96

jun-97

dic-97

jun-98

dic-98

jun-99

dic-99

jun-00

dic-00

Fuente: elaboración propia sobre la base de los cuadros tarifarios de Edenor y Edesur.

ra.
III Sección - Página N° 58
Para todas las tarifas tipo T1, el aumento de la parte fija es mayor que la parte variables.
Específicamente, en el caso de la tarifa residencial de bajo consumo aunque el peso del cargo fijo
resulta mucho mayor que en el resto, es el único caso donde la parte variable registra un sustancial
aumento.
La tarifa de grandes consumos refleja una caída de aproximadamente 20% respecto a la
vigente en los comienzos de la privatización. Esta tarifa sigue, básicamente, la tendencia de los
precios mayoristas. La parte de esta tarifa que explica mayormente su tendencia es el cargo por
energía resto y valle (cayeron casi un 50% y un 60% respectivamente desde el inicio de la
privatización)36.

Calidad de Servicio
El sistema regulatorio aplicado a las empresas distribuidoras está compuesto básicamente por
dos elementos. Por un lado, la fijación de tarifas máximas y por otro el establecimiento de ciertos
parámetros de calidad que deben ser cumplidos por las empresas. Este último aspecto está incluido
expresamente en los contratos de concesión de las distribuidoras (Subanexo 4), donde se establecen
las normas de calidad en que tiene que ser otorgado el servicio público y las sanciones
correspondientes en caso de incumplimiento de las exigencias allí establecidas.
De esta forma, se independiza al regulador de realizar un control directo sobre las inversiones
que debe realizar la empresa concesionaria, la cual deberá ajustar las necesidades de inversión en
sus instalaciones de acuerdo a las exigencias de calidad requeridas. En tal sentido, las
penalizaciones ante incumplimientos se transforman en un esquema de incentivos a los cuales la
empresa responderá efectuando las expansiones necesarias hasta el punto de equilibrio donde el
costo marginal de la inversión (y mantenimiento) se iguale al costo marginal de las penalidades.
A fin de establecer los estándares de calidad, se consideraron tanto los aspectos técnicos como
comerciales, de acuerdo al siguiente detalle: i) calidad del producto técnico: se refiere a los niveles
de tensión y las oscilaciones; ii) calidad del servicio técnico: involucra la frecuencia y duración de
las interrupciones; y iii) calidad del servicio comercial: se refiere a los tiempos involucrados en
responder a pedidos de conexión, errores de facturación y demoras en la atención a reclamos de
usuarios.
Por su parte, las distribuidoras están obligadas a devolver el monto de las sanciones a los
usuarios afectados, aplicando bonificaciones en las facturas inmediatamente posteriores al período
en que se detectó la falla.
A los efectos de la implementación, el sistema de control de calidad y el régimen de
penalizaciones se aplicó de acuerdo a un cronograma preestablecido. De esta forma, se definió una
etapa preliminar –los primeros 12 meses a partir de la toma de posesión- donde se completarían las
metodologías de control de calidad a poner en práctica.
Luego comenzó la Etapa 1 (desde septiembre de 1993 a agosto de 1996), las mediciones de
calidad se realizaron al nivel de las instalaciones de transformación de media tensión. En
consecuencia, el control de la calidad técnica se efectuó mediante índices globales que
determinaban que los usuarios afectados por la mala calidad eran todos aquellos abastecidos por la

36
Una estimación de la tarifa global (calculada como un promedio ponderado por las ventas a distintas
categorías tarifarias) arrojó una caída del 8% en términos reales entre 1993 y 2000.

ra.
III Sección - Página N° 59
instalación en la que se detectaba la falla, siendo el monto total de la sanción repartido entre todos
estos usuarios de acuerdo a la participación respectiva en el consumo de energía.
A partir de septiembre de 1996 se inició la Etapa 2, que establece un control más exigente que
la anterior. La característica principal de esta nueva etapa de control está dada por el hecho de que
las verificaciones de las interrupciones, niveles de tensión y perturbaciones son ahora realizadas a
nivel del usuario final. Es decir que actualmente, se puede identificar en forma individual cuáles
usuarios han sido afectados por una falla determinada y, de esta manera, se le reconocerá al usuario
afectado un crédito proporcional a la energía no suministrada.
En los gráficos siguientes se presentan dos indicadores de calidad de servicio técnico: la
frecuencia media de interrupciones y el tiempo total de interrupciones. Este tipo de calidad es el
más importante en términos de efectos sobre los consumidores residenciales y las penalidades.
Gráfico III-8: Frecuencia media de interrupción
(por usuario)

11.00
10.0
10.00 Edesur Edenor
9.00

8.00

7.00

6.00 4.9
4.1 4.4 4.1 * 4.1 *
5.00 3.8
5.6 3.3
4.00

3.00
2.4
3.4 1.4
2.00 2.9 3.1
2.6 2.2
1.00
Sep93- Sep9 4 - S e p 9 5- Sep96- S e p 9 7- Sep98- Sep99- Sep0 0 -
Ag o 9 4 Ag o 9 5 Ag o 9 6 Ag o 9 7 Ag o 9 8 Ag o 9 9 Ag o 0 0 Fe b 0 1
* Valores estimados. Fuente: Edenor y Edesur

Gráfico III-9: Tiempo total de interrupciones


(por usuario)

19.00
16.7
17.00
Edesur Edenor
15.00
17.0

13.00

11.00 10.0
7.9 8.5
9.00 7.3 * 7.3 *
6.4
5.4
7.00 8.4
5.00

3.00
5.5
4.3 4.6 4.1 4.2
2.7
1.00
Sep93- Sep9 4 - S e p 9 5- Sep9 6 - S e p 9 7- Sep9 8 - Sep9 9 - Sep00-
Ag o 9 4 Ag o 9 5 Ag o 9 6 Ag o 9 7 Ag o 9 8 Ag o 9 9 Ag o 0 0 Feb 0 1
*Valores estimados. Fuente: Edenor y Edesur

Ambos indicadores han descendido desde el comienzo de la implementación de la etapa 1


hasta el final de la misma etapa. A partir de ese momento se mantuvieron en valores cercanos al
promedio alcanzado. Se observa un promedio superior en Edenor respecto a Edesur. En cuanto al

ra.
III Sección - Página N° 60
tiempo total de interrupciones Edesur presenta un salto significativo, en el semestre que finaliza en
febrero de 1999, motivado por el desperfecto de la subestación Azopardo.
Con respecto a la calidad del producto técnico, según el ENRE, de los monitoreos realizados
en distintos puntos de la red ha surgido que los niveles de perturbación tienen un buen grado de
cumplimiento pero que superan los límites establecidos por la regulación para aquellos clientes con
cargas perturbadoras como centrales telefónicas, trenes eléctricos, hornos, entre otros.
En la Tabla III-10 se muestran las penalidades aplicadas a las empresas por incumplimiento
de los límites de calidad establecidos en la regulación.
Tabla III-10: Sanciones aplicadas a las concesionarias
(En pesos corrientes)
Tipo de Calidad Edenor Edesur
Etapa 1 8.345.157 6.656.360
Servicio Técnico Etapa 2 9.606.746 4.372.594
Total 17.951.903 11.028.954
Etapa 1 1.864.850 2.181.080
Producto Técnico Etapa 2 2.550.271 837.778
Total 4.415.121 3.018.858
Servicio Comercial Total 3.063.848 2.905.408
TOTAL (a agosto/1998) 25.430.872 16.953.220
Fuente: ENRE
Estas penalidades corresponden a hechos ocurridos dentro del período que va desde el
comienzo de las operaciones en 1992 y fines de 1998 (no incluyen el caso de Febrero de 1999). Se
observa que las sanciones por calidad de servicio técnico son sustancialmente mayores para ambas
distribuidoras. Si bien no hay datos desagregados, durante 1999, el ENRE ha impuesto sanciones
adicionales por calidad de servicio comercial (a las 3 empresas) por 578 mil dólares.
Aunque no está reflejado en la tabla también existen sanciones por seguridad pública. A fines
de 1999, este tipo de sanciones sumaban 7.6 millones de dólares.
El 15 de febrero de 1999, se inició una interrupción del servicio de distribución de
electricidad prestado por Edesur. El incendio ocurrido en la Subestación Azopardo derivó en una
interrupción del suministro eléctrico que afectó durante las primeras horas a más de ciento
cincuenta mil usuarios, y se extendió abarcando a un número mucho menor a lo largo de once días.
A dos días de iniciada la interrupción el ENRE instruyó a Edesur para anticipar el cálculo y
acreditación a los usuarios afectados de las bonificaciones previstas en el contrato de concesión por
incumplimiento en la calidad del servicio37.
Posteriormente, el ENRE dispuso el pago, para los usuarios residenciales, de un resarcimiento
especial, fijando una indemnización mínima de 3,75 pesos por hora de interrupción, a la que la
empresa debía agregar cien pesos en concepto de pérdida de alimentos cuando la interrupción del
suministro eléctrico hubiera superado las 24 horas. La justificación mencionada por el ENRE

37
Debe tenerse en cuenta que el punto 3.2 del Subanexo 4 del Contrato de Concesión prevé el establecimiento de penalidades
que en su determinación tienen en cuenta el tiempo de interrupción basándose en la estimación del valor otorgado a la energía no
suministrada al usuario. Este valor asciende a la suma de $ 1,40 por Kwh. no suministrado para usuarios de la categoría TIR
(pequeñas demandas uso residencial).

ra.
III Sección - Página N° 61
planteaba que las penalizaciones previstas en el Contrato apuntan a compensar solo interrupciones
marginales que superen el estándar de referencia mientras que en este caso muchos usuarios
afectados permanecieron varios días sin el restablecimiento del servicio en forma efectiva y normal.
En definitiva Edesur ha debido pagar una suma cercana a los 90 millones de pesos a los
usuarios afectados, en cumplimiento de las penalidades impuestas.

Inversiones
Por contrato de concesión las distribuidoras son responsables de satisfacer la demanda en su
región, enfrentando penalidades económicas de no hacerlo. Esta responsabilidad es muy
significativa porque establece indirectamente una obligación de invertir. Las distribuidoras deben
decidir entre pagar penalidades o evitarlas afrontando el costo de capital de nuevo equipamiento.
Como se habrá observado, en el esquema regulatorio aplicado no se menciona en ningún
momento en forma explícita la obligatoriedad de llevar a cabo un plan de inversiones por parte de
las empresas concesionarias.
En efecto, si bien en el VAD está incluido el costo de las inversiones necesarias para
abastecer el crecimiento de la demanda, la efectiva realización de las inversiones está determinada,
implícitamente, por los parámetros de calidad establecidos en el Contrato de Concesión –junto con
las penalidades- y el criterio de obligación de servicio.
Se detallan a continuación inversiones en líneas baja y media tensión efectuadas por Edenor y
Edesur (Tabla III-11).
Tabla III-11: Evolución de instalaciones de distribución
(Km. de líneas de media y baja tensión)
Empresa Edenor Edesur
Tipo Red MT Red BT TOTAL Red MT Red BT TOTAL
Stock '92 6 261 22 771 29 032 5 753 17 845 23 598
1993 271 333 29 636 214 767 24 579
1994 330 450 30 416 729 3 417 28 725
Ampliación de Red

1995 253 577 31 246 233 1 073 30 031


1996 278 535 32 059 94 289 30 414
1997 316 453 32 828 187 535 31 136
1998 415 394 33 637 148 690 31 974
1999 346 430 34 413 301 1 677 33 952
2000 435 630 35 478 293 1 329 35 574
Fuente: ADEERA y Memorias de Edenor y Edesur.

Edesur ha aumentado, en sólo 8 años, el stock existente al inicio en alrededor de 51% de las
líneas de baja y media tensión. Edenor partió de una situación mejor y por lo tanto no se observó
tanto incremento, sin embargo el crecimiento de la red fue de 22%. La capacidad de transformación
de también aumentó significativamente. Entre 1992 y 1999, Edenor pasó de 2861 a 4475 MVA de
transformación (incremento del 56%) y Edesur de 3451 a 4415 (+28%).
En la Tabla III-12 se presentan los montos invertidos por las dos distribuidoras del área
metropolitana, clasificadas por tipo de inversión.

ra.
III Sección - Página N° 62
Tabla III-12: Evolución de la inversión bruta en distribución (Edenor y Edesur)
(En millones de pesos de Dic. 2000)
Tipo de Sub- Red de Red de Red de Obras en Total Inversión Total Inversión
Cámaras Conexiones Medidores Otros
inversión estaciones AT MT BT construc. Bruta Neta

1992/93 15.2 0.0 0.0 22.9 12.7 9.3 8.4 10.1 77.7 156.2 -3.1
1994 19.3 4.5 42.9 85.6 45.1 34.1 67.0 39.6 -40.4 297.7 168.2
1995 23.9 1.4 32.2 85.5 24.6 12.4 28.0 25.5 7.4 241.0 94.7
1996 12.5 1.8 24.8 76.7 17.5 6.8 29.3 37.8 6.0 213.2 52.3
1997 17.3 3.1 20.0 43.2 20.3 7.3 40.0 61.9 25.0 238.1 79.1
1998 94.6 4.0 19.2 30.4 18.7 4.8 23.8 45.5 8.5 249.3 87.4
1999 -24.1 -0.3 30.6 42.7 16.0 5.0 26.8 -15.5 125.2 206.3 38.1
2000 61.2 6.9 34.8 154.9 17.5 3.7 24.9 -116.4 35.6 223.1 0.0
TOTAL 158.5 14.6 169.6 387.0 154.8 79.8 223.2 204.8 209.5 1 601.9 516.6
% 9.9% 0.9% 10.6% 24.2% 9.7% 5.0% 13.9% 12.8% 13.1% 100.0%
Fuente: Balances Edenor y Edesur

En la tabla la inversión neta se refiere a la inversión bruta menos la depreciación contable.


Tomando en cuenta la suma de la inversión de ambas distribuidoras, se observa que casi el 35 % de
la inversión bruta responde a líneas de baja y media tensión y le sigue en importancia la renovación
de medidores (14 % de la inversión bruta del período).
III.5 Comparación internacional
Con el objetivo de ubicar internacionalmente el desempeño de Edenor y Edesur, en este
apartado se realizará una comparación con empresas similares de otros países. Se cotejarán tres
variables: la eficiencia técnica recurriendo a índices de productividad parcial y medidas más
amplias estimadas con métodos econométricos; las tarifas residenciales e industriales; y la calidad
de servicio técnico.
El análisis comparativo internacional de la eficiencia técnica, puede realizarse mediante
varias metodologías. La más simple de ellas es construir índices mediante el cociente entre insumos
utilizados por las distribuidoras (empleados o Km de red) y variables indicativas de producción (por
ejemplo, energía vendida y cantidad de clientes). Estos índices son denominados “índices de
productividad parcial”38 y se presentan en la tabla que sigue.

38
El uso de los indicadores parciales sólo tiene un valor informativo, haciendo el supuesto de que las restantes variables son
iguales para todas las empresas. Esto es, variables como el área de concesión o la densidad poblacional se suponen iguales para las
empresas comparadas. Evidentemente esto no siempre es así, y por lo tanto la utilidad de estos índices es relativa.

ra.
III Sección - Página N° 63
Tabla III-13: Comparación internacional de indicadores de productividad parcial
Eficiencia en el uso de Productividad del
Países Empresas
redes (*) trabajo (**)
Northern 0.30 s/d
Southern 0.37 s/d
Inglaterra (1)
South Western 0.27 s/d
ScottishPower 0.30 s/d
Australia EnergyAustralia s/d 7.41
CEMIG 0.06 5.42
Brasil (2) CELG 0.05 3.79
CEMAT 0.43 3.25
Argentina Promedio Edenor y Edesur 0.38 4.25

CONAFE 0.10 3.97


Chile(2)
EDELMAG 0.08 4.65
EEPPM 0.22 6.21
Colombia (2)
EPSA 0.08 2.70
Ecuador (2) ELEPCOSA 0.03 1.39
ENELVEN 0.26 6.24
Venezuela (2)
CADAFE 0.27 1.81
Perú (2) Luz del Sur 0.21 6.34
Uruguay (2) UTE 0.10 1.39
Promedio 0.21 4.20
Notas: (1) Datos correspondientes a 1998, (2) Datos correspondientes a 1997
(*) GWH vendidos /Km red, (**)GWH Vendidos /Empleados
Fuentes: Offer (1998), Cier (1998) y Pág. Web de EnergyAustralia

Los indicadores de productividad parcial muestran un desempeño de Edenor y Edesur por


encima de la media. Un análisis pormenorizado refleja que la relación entre la cantidad de clientes y
los Km de red es una de las más alta de la muestra, lo que indica que, caeteris paribus, Edenor y
Edesur requieren de menor extensión de líneas para abastecer a sus clientes. Respecto de la cantidad
de energía vendida con relación a los empleados de las empresas, una medida de la eficiencia en el
uso de los recursos humanos, Edenor y Edesur están por encima del promedio de los países
considerados (4,2).
La metodología de "fronteras de eficiencia" permite solucionar los problemas de los índices
de productividad parcial ya mencionados tomando en consideración a todas las variables al mismo
tiempo. Utilizando métodos econométricos y de programación lineal, se realizó una estimación de
frontera de eficiencia técnica. El estudio incluyó 25 distribuidoras de 9 países de Sudamérica
abarcando el período 1994-1997.
De la estimación por los dos métodos mencionados39, tanto Edenor como Edesur se ubicaron
en los tres primeros puestos, estos es, entre las tres empresas más eficientes de la muestra utilizada.
En otras palabras, significa que la eficiencia técnica alcanzada establece lo que se conoce como la
mejor práctica internacional (en este caso, específicamente Sudamérica). Efectivamente, para el
caso de Edesur, la medida de eficiencia obtenida fue de 0.9640, mientras que la de Edenor, la misma
fue de 0.97. Es importante tener en cuenta que la eficiencia media de las 25 empresas fue de 0.63,

39
Los resultados obtenidos no fueron sensibles a las técnicas utilizadas.
40
Este número se interpreta de la siguiente manera: dada la cantidad producida por la empresa en cuestión, ésta podría
reducir un 4% la cantidad de insumos y aún mantener su producto.

ra.
III Sección - Página N° 64
valor que divide al ranking de las empresas aproximadamente a la mitad (además debe resaltarse
que los valores obtenidos de eficiencia han resultado estables en el período bajo análisis).
Con respecto a las tarifas, los gráficos siguientes presentan una comparación internacional de
las tarifas residenciales e industriales para el año 200041.
Gráfico III-10: Tarifa residencial
(us$/Kwh)
0 .2 5
Precio por kWh (utilizando el t ipo de cambio vigent es al 30 de diciembre de
1999), incluyendo impuest os locales e IV A, de empresas represent ativas de
cada paí s, para demandas promedio de 3.300 kWh/ año.
0 .2 0

0 .15
Not as: (1) dat os de 1999; (2) dat os de 1997; (3)
dat os de 1998 (Á rea M et ropolit ana)
0 .10

0 .0 5

0 .0 0
Japón
Dinamarca
Bélgica
Países Bajos
Alemania
Italia
Francia (1)
Austria
Portugal
Luxemburgo
España
Reino Unido
Corea del Sur
Irlanda
Australia
Israel
Noruega (2)
Singapur
Argentina (*)
Finlandia
Taiwan
Grecia
Nva. Zelanda (3)
República Checa
Canada
Polonia
EEUU
India
Sudáfrica
Fuente: Electricity Association.

Gráfico III-11: Tarifa Industrial


(us$/Kwh)

0 .12 Precio por kWh (ut ilizando el t ipo de cambio vigentes al 30 de diciembre de 1999), incluyendo
impuestos locales e IV A , de empresas represent at ivas de cada paí s, para una pot encia t í pica de
2500 M W, de un f actor de of erta de carga del 40%.
0 .10

0 .0 8
(*) Área Metropolitana
0 .0 6

0 .0 4

0 .0 2

0 .0 0
Japón
Italia
Austria
Singapur
India
Bélgica
Reino Unido
Israel
Portugal
Irlanda
República Checa
España
Países Bajos
Argentina (*)
Grecia
Luxemburgo
Taiwan
Corea del Sur
Dinamarca
Alemania
Francia
Noruega
Australia
Nva. Zelanda
Finlandia
Canada
EEUU
Polonia
Sudáfrica

Fuente: Electricity Association.

Al comparar las tarifas residenciales e industriales de Argentina (área metropolitana) con la


de los demás países, se observa que la tarifa residencial está entre las más baratas (ocupa el
doceavo lugar entre 30 países) y la tarifa industrial está sobre el promedio de la muestra
considerada.
Con respecto a la comparación de indicadores de calidad, en la tabla siguiente se computa una
comparación de los índices de frecuencia e intensidad de las interrupciones totales.

41
Es importante destacar que estas comparaciones están limitadas por la dimensidad de contextos económicos de los países
seleccionados, sin embargo se puede tomar como aproximación hacia régimenes más efectivos.

ra.
III Sección - Página N° 65
Tabla III-14 Indicadores de calidad: SAIDI y SAIFI
(anuales)
SAIDI SAIFI
(promedio) (promedio)
Edenor + Edesur (1993) 16.85 7.80
Edenor + Edesur (1998) 6.30 3.55
Illinois (1998) 6.08 2.00
California (1998) 2.00 1.86
Gran Bretaña (1998) 1.59 0.85
Washington (1997) 1.62 1.76
Fuente: Urbiztondo (2000), Edenor y Edesur.
El SAIDI es el cociente entre el número total de horas de interrupción y el número de
usuarios y el SAIFI es la razón entre el número de interrupciones y el número total de usuarios.
Ambos indicadores han mejorado sustancialmente desde el inicio de actividades de las
distribuidoras hasta 1998, sin embargo los valores están todavía por encima de los correspondientes
a las empresas de Gran Bretaña y Estados Unidos consideradas en la comparación. Hay que tener
en cuenta, que una política dirigida a cerrar la brecha probablemente impactaría en las tarifas para
hacer posible llevar adelante las inversiones necesarias.
Gráfico III-12: Benchmarking Calidad de Servicio en América Latina (2000)
Tiempo de Interrupción por kVA instalado

40 37.3

35
29.7
30

25
(horas)

20
15.5

15 11.8

10 6.8
5.2
5

0
Bs As (Edesur) Sant iago Lima Rio de Janeiro B ogot á Fort aleza

A rgent ina Chile Peru Brasil Colombia Brasil

Fuente: Edesur

Ahora bien, si realizamos la comparación con la calidad de servicio ofrecida por otros países de
latinoamérica, tal como lo muestra el Gráfico III-12, vemos que los niveles de calidad, medidos en
horas de interrupción por kVA instalado, son superiores a los de las ciudades comparadas
III.6 Conclusiones
Del análisis del desempeño de las empresas distribuidoras del área metropolitana, desde el
inicio de las operaciones de Edenor y Edesur, surge claramente una mejora en todos los indicadores
de producción. Se han producido fuertes mejoras en la productividad del trabajo y del capital. En
este sentido, se observa un movimiento hacia metas de mayor eficiencia técnica. También parecería
haber logros en términos de eficiencia asignativa a través de la disminución de costos que estaría en
línea con la regulación por incentivos que sigue este sector.
Considerando las tarifas, desde la posición de los productores, se observa una caída
generalizada en términos reales. Esto impacta favorablemente sobre los costos de los sectores

ra.
III Sección - Página N° 66
productivos y mejora la competitividad de los mismos. Desde el punto de vista de los
consumidores, el resultado es ambiguo, la categoría de bajo consumo residencial (T1-R1) registra
un aumento en términos reales de más del 20% entre el inicio de la concesión y diciembre de 2000,
mientras que el segmento residencial de mayor consumo muestra una disminución real de 20%. El
efecto neto de la tarifa dependerá de la distribución de los consumidores entre ambas categorías.
Para estimar el efecto distributivo se debería contar con información de consumo de hogares con
diferentes niveles de ingreso.
Respecto a la calidad, se observó una importante disminución en los indicadores básicos de
calidad de servicio que produjo que la cantidad y duración de las interrupciones fueran
sustancialmente menores. Una primera medición de la calidad de producto técnico ha arrojado
resultados satisfactorios aunque queda mucho camino por recorrer para mejorar el sistema de
monitoreo.
Desde 1992 a 2000 ha habido inversiones totales por 1.600 millones de dólares, por parte de
ambas empresas. La inversión neta ha sido una porción bastante menor: 516 millones de dólares. El
principal componente de la inversión fueron las líneas de media y baja tensión con una
participación del 35% de las inversiones totales.
Respecto a la comparación internacional, una primera aproximación muestra a estas empresas
en una buena posición relativa respecto a los niveles tarifarios. También representan lo que se
considera la mejor práctica en términos de eficiencia técnica, cuando se las compara con
distribuidoras de América Latina.
En cuanto a los niveles de calidad están muy bien posicionados respecto de América Latina,
aunque no alcanzan a los niveles de Gran Bretaña o de Estados Unidos.

ra.
III Sección - Página N° 67
IV GAS NATURAL
IV.1 I ntroducción
En la presente sección se discutirán los principales aspectos del proceso de privatización de
la industria del gas en Argentina, así como también se intentarán analizar las mejoras de eficiencia
que el sector logró en los últimos años. Para comprender algunos de estos aspectos, es necesario
conocer la estructura básica del esquema regulatorio, motivo por el cual se señalarán aquellos
puntos del marco regulatorio que ayuden a comprender el funcionamiento del sector.
Al llegar el año 1992, Gas de Estado era una empresa ineficiente caracterizada por:
problemas para atender la demanda invernal y expandir sus redes, servicios de calidad declinantes
y altos déficit operativos. En Diciembre de ese mismo año, se realizó la transferencia a manos
privadas y, a tales efectos, la empresa estatal fue divida tanto horizontal como verticalmente.
Mediante la privatización, el Gobierno esperaba introducir competencia en la industria, mejorar la
eficiencia productiva e incrementar la calidad del servicio. La elección de un sistema de
regulación por precios máximos, como alternativa a la regulación por tasa de retorno, permite
perseguir mejor estos objetivos debido a los incentivos generados. Dentro de este contexto, se
intentará analizar una serie de indicadores que muestren la evolución del desempeño del sector de
distribución de gas natural en el período 1993-2000.
La estructura de la sección es la siguiente. En el punto 2 se trata la situación previa y el
proceso de privatización. Aquí se intenta reflejar cuál era la situación de la industria antes de
1992, la forma en que se llevó a cabo el pasaje a manos privadas, y las ganancias y pérdidas que
surgieron de dicho proceso. En el punto 3 se tocan los aspectos regulatorios básicos del sector,
debido a que las mejoras en el funcionamiento y prestación del servicio están relacionadas con el
marco regulatorio existente. Asimismo, en el punto 4 se analizan los principales indicadores de
desempeño y productividad. Aquí se hará referencia a la evolución de las ventas, clientes,
empleados e inversiones, entre otros aspectos, intentando reflejar las mejoras en el
funcionamiento del segmento de distribución de gas en su conjunto, y de MetroGas, Gas Natural
BAN, Camuzzi Gas Pampeana y Camuzzi Gas del Sur en particular. Pese a que este tipo de
indicadores son ampliamente utilizados para reflejar mejoras en la eficiencia, existen otro tipo de
herramientas más complejas que permiten un análisis más completo. Es por esto que en el punto 5
se analiza la eficiencia de las distribuidoras utilizando los llamados estudios de fronteras. En este
punto se intenta detectar tanto la existencia de cambio tecnológico en el sector, como la evolución
relativa de la eficiencia durante el período. Finalmente, en el punto 6 se presentan las
conclusiones.
IV.2 Situación Previa y Proceso de Privatización
Situación antes de la privatización
Gas del Estado (GdE) comenzó su actividad en 1952, año en que fue creada. Desde sus
comienzos, Gas del Estado tuvo el monopolio de las etapas de transporte, distribución y
comercialización del gas natural. Antes de la privatización, las tarifas (parcialmente subsidiadas)
de GdE eran fijadas por el Ministerio de Economía, generalmente bien por debajo de los costos, y
diferenciaban por tipo de usuario, pero no por usos pico y no-pico. La empresa tenía serios
problemas para atender la demanda invernal, por lo que solían producirse frecuentes cortes a

ta.
IV Sección - Página N° 69
usuarios industriales y generadoras eléctricas.42 También existían problemas generalizados de
baja presión que afectaban a usuarios residenciales y comerciales, y a la pequeña industria. Al
llegar el año 1992, GdE era una distribuidora y transportista ineficiente, incapaz de expandir su
capacidad para atender la demanda43, con servicios de calidad declinante, y sus déficits operativos
se habían transformado en una pesada carga para el Estado.44 Las ventas totales alcanzaban los 50
millones de m3/día, y GdE atendía a cerca de 4 millones y medio de clientes en todo el país, con
una red que en 1992 se extendía por 66.765 kilómetros.

Privatización de GdE
La Ley Nº 24.076, sancionada en 1992, declaró “sujeta a privatización” total, bajo el
régimen de la Ley Nº 23.696 de reforma del Estado, a GdE. A los efectos de su privatización la
empresa fue dividida horizontal y verticalmente en diez empresas:45 dos de transporte
(Transportadora de Gas del Norte y Transportadora de Gas del Sur) y ocho de distribución46
(Distribuidora de Gas Buenos Aires Norte, Distribuidora de Gas Metropolitana, Distribuidora de
Gas del Litoral, Distribuidora de Gas Pampeana, Distribuidora de Gas del Noroeste, Distribuidora
de Gas del Centro, Distribuidora de Gas del Sur y Distribuidora de Gas Cuyana), las cuales
operan como monopolios naturales regionales. Por la misma ley se creó la autoridad regulatoria
de esta actividad: el Ente Nacional Regulador del Gas (ENARGAS). La transferencia a manos
privadas se realizó el 28 de diciembre de 1992.
Como paso previo a la privatización, GdE fue sometida a un proceso de reestructuración
que tuvo las siguientes características (además de la ya mencionada separación vertical y
horizontal de la empresa):
i) las diez empresas creadas fueron transformadas en sociedades anónimas, y parte de las acciones fueron
ofrecidas a los empleados bajo el Programa de Propiedad Participada (PPP);
ii) se creó una unidad especial, Gas del Estado Residual, dentro del Ministerio de Economía, para hacerse
cargo de cuestiones no resueltas de la vieja GdE, como demandas judiciales y pasivos no asignados;
iii) tras un proceso de retiros voluntarios previo a la privatización de la empresa, los empleados (entre 9 y 10
mil)47 fueron reasignados entre las diez compañías creadas, dejando una posterior reestructuración de la
plantilla a las licenciatarias;
iv) los pasivos totales de GdE (unos $2.700 millones) fueron asignados a las nuevas unidades de negocio en
proporción a su tamaño, excepto un crédito de $241,3 millones otorgado por el Banco Interamericano de
Desarrollo que fue asumido por el Estado, ya que el Gobierno nacional y el Banco Central eran los garantes
del préstamo.
La privatización de Gas del Estado fue efectuada mediante una Licitación Pública
Internacional de entre el 60% y el 90% de los paquetes accionarios de las 10 unidades de negocio
constituidas. Las acciones fueron divididas en 3 clases: acciones clase A, que fueron ofrecidas al

42
Aún hoy, aunque muy excepcionalmente, deben cortarse en algunos casos ciertos suministros industriales y de
generadores eléctricos para satisfacer la demanda residencial.
43
Las ventas de gas natural se duplicaron durante la década del 80, al pasar de 9.282 a 19.030 millones de metros cúbicos.
44
Ver Shaikh (1996).
45
El Decreto Nº 1.189/92 reglamentó el capítulo de la Ley Nº 24.076 que disponía la privatización.
46
En 1997 se agregaría una novena empresa de distribución, cuando el Estado otorgó la licencia para la explotación del
servicio en el área Noreste del país a la sociedad denominada “Distribuidora de Gas NEA Mesopotámica S.A.” (Gas NEA).
47
El último dato disponible antes de la privatización corresponde a 1987, y asciende a 9.335 empleados.

ta.
IV Sección - Página N° 70
consorcio que se hizo cargo de la concesión por 35 años; acciones clase B48, de propiedad del
Estado, que luego serían vendidas en el mercado de capitales; y acciones clase C, ofrecidas a los
empleados bajo el Programa de Propiedad Participada, como se mencionara antes. Para ser
precalificados, los consorcios de inversores interesados en competir por las acciones clase A
debían tener un patrimonio mínimo determinado, que variaba con el tamaño de la empresa por la
que ofertaban (p.ej., $200 millones para Distribuidora de Gas Metropolitana), así como contar con
un operador técnico con al menos cinco años de experiencia.

Consorcios ganadores y restricciones a la propiedad


En el proceso licitatorio se tomaron medidas para prevenir las colusiones entre grupos,
imponiendo límites para la posesión de cada grupo. Ningún oferente podía adquirir el porcentaje
mayoritario de las acciones en más de una empresa de transporte, ni en más de dos distribuidoras,
ni en más de una empresa de transporte y una distribuidora. Tampoco estaba permitido que las
empresas distribuidoras Metropolitana, Buenos Aires Norte y Pampeana fueran adquiridas por el
mismo consorcio ganador.
En la medida en que la empresa distribuidora no pudiera ser transferida debido a la
violación de algunas de las medidas previamente mencionadas, se llamaba a una nueva ronda
licitatoria. Así, las licitaciones de la distribuidoras de Gas Metropolitana (MetroGas) y Buenos
Aires Norte (BAN) finalizaron en tercera ronda. La concesión de MetroGas fue otorgada a un
consorcio integrado por British Gas (operador técnico, 41%), Pérez Companc (25%), Astra Capsa
(20%) e Invertrad (14%), que ofertó $388 millones por el 100% de las acciones clase A de la
compañía (70% del capital social); mientras que BAN resultó adjudicada al consorcio formado
por Gas Natural INT (operador técnico, 54%), Manra (21%) y Discogas Inversora (25%), con una
oferta de $203 millones, también por el 100% de las acciones clase A (70% del capital social).
Distribuidora de Gas Pampeana (en adelante Camuzzi Gas Pampeana) y Distribuidora de Gas del
Sur (en adelante Camuzzi Gas del Sur) fueron adjudicadas al mismo consorcio, integrado por
Camuzzi Argentina SA (operador técnico, 50%), Loma Negra (18%), Citicorp Equity Invest
(25%) y otros (7%), quienes ofrecieron $252 millones por el 70% y $169 millones por el 90% de
las acciones de las distribuidoras Camuzzi Gas Pampeana y Camuzzi Gas del Sur,
respectivamente.

Evaluación fiscal
El impacto fiscal de la privatización puede evaluarse en términos no sólo de los ingresos
recibidos por la privatización misma, sino también en referencia (i) a los ahorros fiscales que
permitió la transferencia a manos privadas (desapareció la necesidad de cubrir los déficits de GdE,
y el retiro de deuda permitió una reducción en los pagos de intereses), (ii) a los nuevos ingresos
para el Fisco generados por las compañías, y (iii) a las nuevas erogaciones emanadas del proceso
de reestructuración (básicamente, subsidios).49

48
Debe aclararse que sólo 6 de las 10 empresas tenían acciones de esta clase: las dos transportistas (TGN y TGS) y cuatro
distribuidoras (Distribuidora de Gas Buenos Aires Norte, Distribuidora de Gas Metropolitana, Distribuidora de Gas Pampeana y
Distribuidora de Gas Cuyana).
49
Todas las cifras que siguen en esta sección se encuentran expresadas en pesos de 1999, actualizado por el IPC Nivel
General Base 1999=100, publicado por el INDEC.

ta.
IV Sección - Página N° 71
Ingresos por la venta
La venta de las acciones clase A de las 10 compañías creadas generó ingresos al Estado por
un total de $ 1.852 millones (321 en efectivo y 1.530 en títulos de la deuda externa). Además, las
empresas asumieron parte del pasivo de Gas del Estado, por un total de $ 528 millones, con lo
cual el total pagado por las acciones clase A de GdE fue de $ 2.380 millones. La Tabla IV-1 a
continuación muestra el detalle.
Tabla IV-1: Recaudación inicial por la venta de Gas del Estado
(En millones de $ de 1999)
Pasivo
Empresa Efectivo Títulos Total
asumido
Distribuidora de Gas Buenos Aires Norte 30 137 35 203
Distribuidora de Gas Metropolitana 47 274 66 388
Distribuidora de Gas Pampeana 19 232 0 252
Distribuidora de Gas del Sur 15 144 11 169
Resto 210 743 416 1 368
Total 321 1 530 528 2 380

Fuente: elaboración propia sobre la base de Shaikh (1996) e Informes Anuales


de Enargas.

Entre los años 1994 y 1996, el Estado se desprendió de prácticamente la totalidad de sus
participaciones accionarias en las transportistas y en MetroGas, a través de ofertas públicas y
subastas bursátiles de las acciones clase B en su poder. Estas ventas le reportaron alrededor de
$887 millones. En 1997, el Estado Nacional vendió el 20% del capital accionario de la
distribuidora BAN mediante oferta pública, quedando limitadas sus tenencias accionarias a
diciembre de 2000 al 20% del capital de Camuzzi Gas Pampeana. Ciertos Estados provinciales
tuvieron también participación en estos procesos; particularmente, la provincia de Mendoza
poseía el 30% del capital accionario de la Distribuidora Cuyana, porcentaje que vendió en oferta
pública en 1999, y la provincia de Entre Ríos, que adquirió, en 1998, el 20% del capital de la
novena distribuidora creada en 1997: Gas NEA. La tenencia de acciones de las distintas
compañías da lugar a un beneficio adicional para los distintos Estados a través del cobro de
dividendos. Entre 1993 y 2000, el Estado Nacional recibió, sólo por dividendos en efectivo,
alrededor de $ 157 millones, mientras que los Estados Provinciales recibieron por el mismo
concepto casi $ 38 millones.
El pago de las acciones clase C, correspondientes al Programa de Propiedad Participada
(PPP), debía hacerse con los dividendos correspondientes a esas acciones50. El Programa de
Propiedad Participada de BAN (10%) y de TGS (3%) transfirió durante 1998 sus tenencias
accionarias, mientras que durante 1999 aconteció lo mismo con las acciones clase C de Gasnor,
las cuales fueron transferidas a la sociedad controlante. A las acciones correspondientes al PPP le
correspondieron dividendos en efectivo en el período 1993-2000 por $169 millones.
Impuestos
Las nuevas empresas privatizadas contribuyen al financiamiento del sector público con el
pago de los impuestos, entre otros, a los Ingresos Brutos, al Valor Agregado (IVA) y a las

50
El Programa de Propiedad Participada determina que un porcentaje (entre 0% y 10%) de las acciones de las empresas
creadas estará en poder de los empleados.

ta.
IV Sección - Página N° 72
Ganancias. A pesar de no contar con datos fidedignos para todo el período post-privatización, se
ha estimado que en el período comprendido entre 1993 y 1996 las diez empresas del sector habían
pagado un total de $161,2 millones en concepto de impuesto a los Ingresos Brutos ($40,3 millones
por año en promedio) y $765,7 millones en concepto de IVA ($191 millones por año).
La recaudación total por impuesto a las Ganancias alcanza los $1.507 millones en el período
1993-2000, casi $190 millones por año (en promedio, aunque la tendencia es creciente, como
puede observarse en el Gráfico IV-1). Por otro lado, en el mismo período se recaudaron $171
millones en concepto de otros impuestos, tasas y contribuciones a los tres niveles del Estado
(nacional, provincial y municipal). Es importante aclarar que, antes de la privatización, GdE no
pagaba impuesto a las Ganancias, sino que recibía un subsidio del Estado por las pérdidas en las
que incurría. El monto que la administración central transfirió a Gas del Estado sólo en el período
1986-1989 fue de aproximadamente $1.548 millones. Del total de transferencias que se
destinaban a cubrir los déficits de las empresas públicas, GdE se llevaba entre el 15% y el 20%.
Es decir que la privatización de Gas del Estado no sólo eliminó el financiamiento que el
Tesoro proveía a la empresa por sus déficits operativos (los cuales representaron en promedio
unos $387 millones por año entre 1986 y 1989, lo que da una idea de la magnitud del ahorro fiscal
logrado por la privatización), sino que generó un ingreso adicional gracias a los impuestos
pagados por las empresas privatizadas.51
Gráfico IV-1: Recaudación total anual del Impuesto a las Ganancias
(En millones de pesos de 1999)

250
229
213 215
198
200 189

156 153 153


150

100

50

0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Fuente: elaboración propia sobre la base de memorias y balances de las distribuidoras.

Subsidios
Antes de la privatización, los subsidios eran otorgados por la misma empresa y, en muchos
casos, estaban implícitos en la estructura tarifaria. A partir de la Ley Nº 24.076, todos los
subsidios que se otorgan son explícitos y directos, forman parte del Presupuesto Nacional y su
implementación no debe afectar la ecuación económica de las empresas.
A partir de la reforma del sector, quedaron sólo dos categorías de usuarios cuyo consumo de
gas se encontraba subsidiado: los usuarios residenciales del sur del país, y los jubilados y

51
Debe mencionarse que las distintas empresas del sector se han transformado en una fuente de recursos económicos y
financieros de las provincias y municipios, lo que ha incrementado en el tiempo la presión tributaria sobre las mismas (ocupación
del espacio público, sellos, servidumbre, ingresos brutos, entre otras cargas fiscales). Véase la sección IV.4.c. sobre Tarifas.

ta.
IV Sección - Página N° 73
pensionados. Tras 1997, sólo subsiste el subsidio a los usuarios residenciales del sur. Las
empresas cobran a estos usuarios una tarifa diferencial y el Estado les reintegra mensualmente la
diferencia entre esta tarifa y la que debería percibir la licenciataria en la categoría de servicio
residencial, de modo que el subsidio está explícitamente pagado por el Estado.
Los subsidios a jubilados y pensionados se aplicaban a usuarios residenciales que percibían
una jubilación o pensión mínima y cuyo consumo de gas no fuera superior a un determinado
valor.52 Entre 1993 y 1996, el monto total pagado por estos subsidios ascendió a $173 millones.
Partiendo de un valor inicial para 1993 de $70 millones, el subsidio a jubilados y pensionados
cayó sostenidamente debido a distintas medidas implementadas para mejorar el control del
otorgamiento de estos subsidios (p.ej., el reempadronamiento), y terminó por desaparecer (en su
forma original) en 1997, cuando se resolvió que los subsidios a la clase pasiva por el consumo de
gas fueran parte integrante de los haberes jubilatorios mensuales como un monto fijo.
Desde 1993, las Leyes de Presupuesto incluyen el otorgamiento de subsidios a los usuarios
residenciales de la región Patagónica: La Pampa, Sur de Bs. As., Río Negro, Neuquén, Chubut,
Santa Cruz y Tierra del Fuego.53 El total pagado por el Estado por este subsidio fue de $607
millones entre 1993 y 2000. Las necesidades de estos subsidios son crecientes dado que al
expandirse las redes aumenta la cantidad de usuarios que participan del régimen de subsidios
(sólo Camuzzi Gas del Sur incorpora anualmente un promedio de alrededor de 12.000 usuarios,
los cuales tienen derecho al subsidio, y a los cuales hay que agregar los usuarios que se conectan a
las redes de los Subdistribuidores existentes en la región Patagónica). El monto anual del subsidio
correspondiente a Camuzzi Gas del Sur creció constantemente hasta 1997, pasando de $55,3 a
$90,3 millones, para luego caer a $81 millones en 1998, valor en el que se mantuvo en 1999 y
200054. La explicación para la caída en el monto del subsidio (a pesar de los incrementos aludidos
en el número de beneficiarios) puede encontrarse en el ajuste practicado a partir de 1997 en las
tarifas diferenciales (subsidiadas).
En conclusión, el efecto fiscal de la privatización de GdE fue claramente positivo: se
eliminaron los subsidios que debían otorgarse a GdE para cubrir sus déficits operativos ($387
millones al año), se generaron ingresos sustanciosos en efectivo por la venta ($1.529 millones, sin
incluir algunos ingresos por las ventas en oferta pública), se retiró deuda externa por un valor
nominal de alrededor de $3.000 millones (con la consiguiente reducción en los pagos de
intereses), se transfirió deuda de GdE por $528 millones, y comenzaron a recibirse nuevos
ingresos por los impuestos (alrededor de $441 millones al año en promedio) y dividendos (cerca
de $20 por año en promedio55) que comenzaron a pagar las nuevas compañías. Todos estos
nuevos ingresos y ahorros fiscales (sin contar el ahorro de intereses de la deuda externa)
claramente más que compensaron las nuevas erogaciones que enfrentó el Estado a partir de la

52
Estos consumos máximos variaban entre 600 y 4.500 m3, dependiendo de la zona y la época del año.
53
Este subsidio decrece con el aumento del consumo y las tarifas diferenciales son proporcionalmente menores en las
regiones más frías.
54
En todo el período el Tesoro ha mantenido una deuda con la empresa por estos subsidios, la cual, al 31 de
diciembre de 2000, ascendía a $53,5 millones (sin intereses). El subsidio también se reduce a consecuencia de estos
montos adeudados.
55
El promedio puede resultar engañoso, ya que dos tercios de los dividendos se cobraron en los dos primeros años después
de la privatización. El monto de los dividendos cobrados fue decreciendo a lo largo del período en la medida que el Estado se iba
desprendiendo de las acciones de su propiedad.

ta.
IV Sección - Página N° 74
privatización por los subsidios otorgados a la clase pasiva y a los usuarios residenciales del sur del
país ($780 millones, o $98 millones al año en promedio).
IV.3 Aspectos Regulatorios
Mediante la privatización, el Gobierno esperaba introducir competencia en la industria,
mejorar la eficiencia productiva, incrementar la calidad del servicio y eliminar la pesada carga que
sobre el presupuesto imponían los grandes déficits de la empresa. Con el objetivo explícito de
promover condiciones de competencia, el proceso de reestructuración del sector de gas diferenció
entre aquellas etapas de la industria donde funcionan las fuerzas de mercado y aquellas etapas que
poseen características monopólicas.
La producción no presenta características de monopolio natural, por lo que se encuadra en la
primera caracterización. Sobre la base de esta consideración, y como parte del proceso de
privatización, el Gobierno desreguló el precio del gas en boca de pozo a partir del 31 de diciembre
de 199356, quedando la producción, captación y tratamiento del gas regido por la Ley de
Hidrocarburos (Nº 17.319), sus modificaciones y los decretos referidos al tema.
Por otra parte, los segmentos de transporte y distribución de gas natural sí presentan
características de monopolios naturales, por lo cual quedaron regulados por la Ley Nº 24.076, los
Decretos reglamentarios, las Licencias y los Reglamentos de Servicio (las normas que conforman
el “Marco Regulatorio”).
Los principios consagrados por el Marco Regulatorio de la actividad incluyen:
i) la protección de los derechos de los consumidores, los cuales incluyen el derecho a obtener servicios de
provisión de gas seguros y continuados57, a precios que resulten justos y compatibles con el mantenimiento a
largo plazo del servicio público;
ii) la promoción de la competitividad de los mercados de oferta y demanda de gas natural, y de las inversiones
para asegurar el suministro a largo plazo;
iii) la búsqueda de una mejor operación, confiabilidad, igualdad, libre acceso58, no discriminación y uso
generalizado de los servicios e instalaciones de transporte y distribución;
iv) el establecimiento de tarifas justas y razonables que permitan el recupero de todos los costos razonables
(incluyendo el costo de capital) a los operadores eficientes de los servicios de transporte y distribución;
v) el incentivo a la eficiencia en el transporte, almacenamiento, distribución y uso del gas natural.
La habilitación para la explotación del servicio público de transporte y distribución se
otorga mediante la respectiva Licencia, de carácter exclusivo para el área de servicio, la cual no
obliga a la licenciataria al pago de canon o contraprestación alguna (no incluye el pago de la tasa
de control). La Licencia se otorga por 35 años, con derecho a una prórroga única de 10 años (bajo
determinadas condiciones).
El esquema regulatorio del transporte y la distribución de gas posee como premisa que lo
importante para el usuario es la tarifa final y la calidad del servicio. No es de interés para los
consumidores la composición de la tarifa en cada una de sus partes, sino más bien la garantía de

56
Hasta dicha fecha el Ministerio de Economía fijó un valor de transición para el precio de boca de pozo.
57
Los distribuidores deben satisfacer toda demanda razonable de servicios de gas natural.
58
Los transportistas y distribuidores están obligados a permitir el acceso indiscriminado de terceros a la capacidad de
transporte y distribución de sus respectivos sistemas que no esté comprometida para abastecer la demanda contratada.

ta.
IV Sección - Página N° 75
que las mismas sean lo más competitivas posibles. La metodología de regulación de las tarifas
escogida, por price cap (precios máximos), como alternativa a la regulación por tasa de retorno,
permite alcanzar ese objetivo más adecuadamente debido a los incentivos generados.
Las tarifas de gas a los consumidores (antes de impuestos) resultan de la suma de tres
componentes: el precio del gas en el punto de ingreso al sistema de transporte; la tarifa de
transporte; y la tarifa de distribución. La determinación de estas tarifas debe proveer a los
operadores eficientes la oportunidad de obtener ingresos suficientes para satisfacer todos los
costos operativos razonables, impuestos, amortizaciones y una rentabilidad razonable. Las tarifas
se calculan en dólares estadounidenses, y la Ley Nº 24.076 prevé ajustes de las mismas (también
calculados en dólares):
i) Periódicos: por variaciones en los indicadores del mercado internacional, en el precio del gas comprado y
en el costo de distribución; revisión quinquenal de tarifas.
ii) No recurrentes: por pedidos de las licenciatarias sobre la base de circunstancias objetivas y justificadas, y
por cambios en los impuestos.

Ajustes periódicos
La Ley sigue aquí la práctica general según la cual el mecanismo de precios máximos se
emplea juntamente con un sistema de PPI – X, o PPI – X + K, por el cual el regulador permite que
dentro del período de vigencia de los precios máximos, estos se incrementen de acuerdo a la
evolución de un índice de precios reales (PPI)59, menos un factor de eficiencia (X)60 que
representa las reducciones de costos que se espera la empresa puede lograr, más un factor de
estímulo a las inversiones en construcción, operación y mantenimiento de instalaciones (K).
Para el índice PPI se escogió el Índice de Precios del Productor – Bienes Industriales de los
EEUU. Esta alternativa fue diseñada para reasegurar a los inversores, al relacionar sus ingresos
con una moneda más fuerte que el peso, y resulta consistente con el hecho de que las tarifas están
fijadas en dólares. También era importante esta elección al momento de la privatización como
forma de contención de la inflación doméstica61, que durante los primeros años excedió a la
correspondiente al PPI de Estados Unidos (la inflación doméstica fue del 12,9% medida por el
Índice de Precios al Consumidor, en los dos primeros años de la concesión; mientras que la
inflación del PPI fue del 2,6% en igual período). En el siguiente gráfico, puede observarse la
evolución de la inflación en Argentina, medida por el Índice de Precios al Consumidor – Nivel
General (IPC) y por el Índice de Precios Internos al por Mayor – Nivel General (IPM), y en
Estados Unidos, medida por el PPI.

59
En el caso argentino, las tarifas se ajustan semestralmente en julio y enero de cada año de acuerdo con la variación
operada en el Índice de Precios del Productor – Bienes Industriales de los EEUU (PPI).
60
El factor de eficiencia X también tiene como fin trasladar a los consumidores (vía una disminución de las tarifas) las
ganancias de eficiencia obtenidas por las empresas.
61
La ley de Convertibilidad prohibió la indexación de contratos en moneda local, práctica común en Argentina que actuaba
como mecanismo de transmisión de los incrementos de precios. Esta prohibición implicaba también la imposibilidad práctica de
incluir índices de precios domésticos en los contratos de concesión.

ta.
IV Sección - Página N° 76
Gráfico IV-2: Evolución anual de los índices de precios

3.00%

2.50%

2.00%
PPI IPM IPC
1.50%

1.00%

0.50%

0.00%

-0.50%

-1.00%
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Tanto el factor X como el K fueron fijados en 0 para los primeros cinco años. A partir de la
primera revisión quinquenal, se establecieron nuevos valores para estos factores (ver la sección
referida a la revisión quinquenal).
Los ajustes estacionales por variaciones en el precio del gas comprado abarcan los períodos
del 1º de mayo al 30 de septiembre de cada año, y del 1º de octubre al 30 de abril del año
siguiente. Así, el precio de compra estimado para el período estacional siguiente deberá ser el
promedio ponderado de los precios correspondientes a los contratos vigentes en dicho período y
del precio de compra estimado para las adquisiciones proyectadas que no estén cubiertas por
contratos (teniendo en cuenta la cotización del mercado de gas a corto plazo y el precio de
referencia basado en las adquisiciones a corto plazo de los usuarios directos que releve el
ENARGAS).
Además de los aspectos tarifarios, otra particularidad del modelo regulatorio escogido que
fomenta la competencia en los tramos no competitivos de la industria es la alternativa de que
dispone todo Gran Usuario para convenir la compra de gas directamente con los productores (by-
pass comercial), o para desvincularse de la distribuidora y conectarse directamente a la red de
transporte (by-pass físico). Volveremos sobre este punto al discutir la evolución de las tarifas.

La Revisión Quinquenal de Tarifas


El caso reviste importancia por haber sido la primera que un ente regulador condujo en
nuestro país, y una de las primeras en un país en vías de desarrollo. De acuerdo al artículo 42 de la
Ley Nº 24.076, “cada cinco (5) años el Ente Nacional Regulador del Gas revisará el sistema de
ajuste de tarifas”. Estas revisiones determinan las tarifas máximas permitidas para cada una de las
empresas transportistas y distribuidoras. La revisión global del mecanismo de cálculo de las
tarifas nunca puede tener efectos retroactivos ni ajustes compensatorios. La primera de estas
revisiones se realizó, con un criterio marginal, durante 1996-97, y las nuevas tarifas comenzaron a
regir en enero de 1998.
El punto de partida para la determinación de las nuevas tarifas fue la estimación de los
futuros flujos de fondos. Para darle a los inversores una adecuada tasa de retorno, las tarifas se
fijaron de forma tal que el valor presente neto de los flujos de fondos se igualara al capital

ta.
IV Sección - Página N° 77
invertido en la firma al inicio del período de renegociación. De esta forma, fue necesario
proyectar paralelamente la demanda futura, los costos y las inversiones.
Entre los aspectos más delicados a tratar se encontraba la determinación del costo de capital
de cada una de las empresas (la tasa de rentabilidad “justa y razonable”). Aquí el ENARGAS
estimó tasas diferenciadas para las empresas de transporte y distribución (debido a que se
considera que la distribución es una actividad más competitiva y por ende más riesgosa), pero no
diferenció las tasas entre las empresas de cada segmento. El costo de capital nominal reconocido a
las empresas distribuidoras fue finalmente del 15.2% (13.1% real, para una inflación esperada de
1.9%), mientras que para las transportistas fue del 13.4% (11.3% real).
Para establecer el factor X, el ENARGAS recurrió a tres fuentes: planes presentados por las
propias empresas, el enfoque de productividad total de los factores,62 y modelos financieros para
chequear la consistencia de los resultados. La legislación requiere al ENARGAS identificar los
programas específicos de mejora de la eficiencia como base para la determinación del X. Sin
embargo, el ENARGAS, apartándose de lo específicamente reglado por el Marco Regulatorio,
recurrió a un estudio de productividad total de los factores (TFP), no sin antes atravesar algunos
escollos legales, en vista de lo establecido por la legislación. Los valores obtenidos y aplicados
fueron del orden del 4-5% y se sustrajeron de las tarifas en una sola vez el 1º de enero de 1998. En
una sección posterior contrastaremos estos resultados con los provenientes de una metodología
alternativa de medición de la eficiencia productiva (las llamadas estimaciones de frontera).
Finalmente, el factor de inversión K. Como ya se mencionó, este factor intenta estimular las
inversiones para mejorar y expandir el sistema, y es estimado como el incremento porcentual en la
tarifa que se requiere para que el valor de la firma sea el mismo con o sin el proyecto. Para que los
proyectos de inversión puedan trasladarse a las tarifas, deben ser previamente aprobados por
ENARGAS. Para que ello ocurra, los proyectos deben tener costos y cronogramas razonables, no
deben poder ser financiados con las tarifas originales, deben expandir el sistema y beneficiar a las
mayoría de los usuarios. Al momento de la renegociación, las compañías de transporte y
distribución presentaron proyectos de inversión por un valor de $1.774 millones, de los cuales
sólo $192 millones fueron aprobados por ENARGAS hasta junio de 1997. A posteriori, y como
resultado de estudios adicionales, se aprobaron, entre octubre y diciembre del mismo año, nuevos
proyectos de inversión por $222,5 millones. El factor K se descompuso por proyecto y semestre a
los efectos del ajuste semestral previsto en la normativa y que reseñáramos más arriba.
Finalmente, cabe resaltar que el incremento de la tarifa por expansiones del sistema sólo se activa
cuando el proyecto se ha completado, y es aplicable a los usuarios de la zona geográfica
correspondiente.
IV.4 Indicadores de Desempeño
Niveles de actividad y productividad
El análisis en este punto hace referencia a la evolución de los productos (ventas en términos
físicos, número de clientes) y de los insumos (empleo de factores, como el trabajo y el capital) de
la actividad de distribución de gas natural a lo largo del período post-privatización (1993-2000).

62
Ver Nera (1997).

ta.
IV Sección - Página N° 78
Ventas y usuarios
En el Gráfico IV-3 se presenta la evolución del total de gas entregado por MetroGas, BAN,
Camuzzi Gas Pampeana y Camuzzi Gas del Sur, para el período 1993-2000. La participación de
MetroGas y BAN en el total del gas distribuido en el país se ha mantenido estable en torno al
39,9% verificado al inicio de las concesiones: en 2000 concentraron el 39,2% del total distribuido.
En el caso de Camuzzi Gas Pampeana y Camuzzi Gas del Sur, su participación el total del país se
ha mantenido estable en torno al 28,0%. La composición de la demanda de las compañías difiere,
sin embargo; para MetroGas y BAN es diametralmente opuesta: mientras que las ventas de
MetroGas a centrales eléctricas e industriales representan alrededor del 45% y el 13% del total,
respectivamente, BAN no distribuye gas a centrales eléctricas y sus ventas a industriales
representaron el 42,8% del total. Camuzzi Gas Pampeana vende casi un tercio (32%) de su gas a
usuarios industriales y el 26% a centrales eléctricas, destinando cerca de un 30% a usuarios
residenciales; mientras que en Camuzzi Gas del Sur el 30% del gas es entregado a usuarios
industriales y el 18,2% a centrales eléctricas, representando los usuarios residenciales el 40%.
Gráfico IV-3: Evolución anual del gas entregado
(En miles m3/día de 9300 Kcal)

20 000 Metrogas Ban Pampeana Sur


17318
18 000
16684
16281 16473 18153
16028 15556
16 000
13453
14 000

12 000
9784 10146 10339 9873
9546 10211
9445
10 000 9692
8356 9487

8 000 7784 7915 8065 8623 9222


7309 8314 8400 8565
6921 7912
7552
6 000 7165 7231

4 000

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000


Fuente: Elaboración propia, sobre la base de informes anuales de Enargas.

Ya en el primer año posterior a la privatización, el volumen de gas entregado por las


distribuidoras aumentó aproximadamente un 17,3% con respecto al año 1992. Comparado con el
0,8% de aumento que se produjo en el último año bajo propiedad estatal (esto es, la variación
producida entre 1991 y 1992), podemos apreciar el comportamiento diferencial de los niveles de
producción tras la privatización. El crecimiento total del gas entregado63 en el período analizado
(1993-2000) fue del 38,1%. El 65% de este incremento se debió a la mayor demanda por parte de
las centrales eléctricas, fruto de la desregulación del segmento de generación que atrajo a
numerosos nuevos actores a la actividad.64 Las inversiones encaradas por las distintas
distribuidoras (ver la discusión más adelante) permitieron un mejor acompañamiento de la oferta
frente a este crecimiento de la demanda.

63
Corresponde al gas entregado total en las distintas áreas de licencia, incluyendo gas entregado a usuarios de
las distribuidoras, by-pass comerciales, by-pass físicos, RTP Cerri y usuarios en boca de pozo.
64
Un factor adicional que explica la mayor demanda de gas por parte de las centrales de generación eléctrica fue el cambio
tecnológico que favoreció la instalación de centrales de generación de ciclo combinado (por un abaratamiento relativo) por sobre
otros tipos de tecnologías de generación.

ta.
IV Sección - Página N° 79
En el caso de MetroGas, el crecimiento del gas entregado en el período fue inferior al de
todo el sector considerado conjuntamente: sólo 9%65. Dado que entre 1993 y 2000 el total de gas
entregado por MetroGas a usuarios residenciales e industriales cae (3% y 10%, respectivamente),
todo el aumento se debe a la demanda de las centrales de generación eléctrica (28%). El
comportamiento del gas entregado por MetroGas sigue un patrón muy particular, distinto al
agregado, ya que en el primer año de la concesión registró una caída del 4%, mientras que en
199966 experimentó un crecimiento explosivo del 22,4%, tras dos años consecutivos de mermas
del orden del 10%. La explicación de estas oscilaciones debe buscarse en el comportamiento de la
demanda de gas de las centrales eléctricas (más del 40% de la demanda de MetroGas); ésta
depende crucialmente del nivel de hidraulicidad,67 ya que en años más lluviosos, con mayor
caudal de los ríos, la generación hidroeléctrica (de menores costos marginales) desplaza
generación térmica. Como puede observarse en la Tabla IV-2, los años de mayor hidraulicidad
coinciden con las menores demandas observadas por parte de las centrales eléctricas. El salto del
22,4% en el año 1999 se explica por una reducción de casi el 50% en los niveles de hidraulicidad
(asociada a las sequías producidas por el fenómeno de El Niño).
Tabla IV-2: Hidraulicidad y demanda de gas
Años Hidraulicidad Demanda
1993 4331 6417
1994 3969 6074
1995 3873 6946
1996 3859 7899
1997 5254 6259
1998 6138 4206
1999 3738 8985
Correlación -0.82
Fuente: Informes Anuales de Enargas y CAMMESA
Nota: Hidraulicidad denota el aporte de agua de los
ríos que alimentan los embalses donde se ubican las
centrales hidráulicas

En el caso de BAN no se verificaron las grandes oscilaciones reseñadas en el caso de


MetroGas (recuérdese que BAN no vende gas a centrales eléctricas), sino más bien un
crecimiento moderado pero sostenido a lo largo de todo el período post-privatización. El
crecimiento total acumulado alcanza al 28,7%. El aumento total en los volúmenes de gas
entregados por la empresa se debe prácticamente en partes iguales a (i) los usuarios residenciales
y a (ii) la demanda de subdistribuidores68 y estaciones de GNC (gas natural comprimido).
En el caso de Camuzzi Gas Pampeana, el gas entregado total creció un 18,2% entre 1993 y
2000. El crecimiento acumulado en residenciales, industriales y (en menor medida) centrales
eléctricas es similar al total. El total de gas entregado en Camuzzi Gas del Sur creció un 40% en el

65
La variación porcentual reseñada corresponde únicamente al gas entregado por la distribuidora. Si se
considerara el gas entregado total en el área de licencia (incluyendo by-pass físicos), el crecimiento sería del 17,4%.
66
No se contó con datos de hidraulicidad para el año 2000.
67
El aporte de agua de los ríos que alimentan los embalses donde se ubican las centrales hidroeléctricas. También puede
ensayarse una explicación alternativa por el lado del precio de los bienes sustitutos: los precios de combustibles alternativos
registraron descensos muy pronunciados en el período bajo análisis.
68
Aunque estos siguen representando una demanda poco importante en el total.

ta.
IV Sección - Página N° 80
mismo período, destacándose el aumento en la demanda de usuarios industriales que elevó su
participación en el total de 14,3% en 1993 a 29,7% en 2000. El aumento en los volúmenes
entregados a usuarios industriales representa el 28% del aumento en el total de gas entregado,
mientras que otro 57% es explicado por el aumento en otra demandas.
La industria, las centrales eléctricas y el sector residencial son los tres principales sectores
consumidores de gas del país. Hasta 1998 la industria representaba aproximadamente el 37% del
total distribuido siendo así la categoría de mayor consumo. Esta situación no se mantuvo en 1999,
ya que la importancia relativa que fueron ganando las centrales eléctricas hizo que en dicho año
su consumo alcanzase el 35%, posicionándose así en primer lugar. El consumo residencial fue
disminuyendo paulatinamente su importancia relativa desde un 26% del total consumido en 1993
a un 22% en 1999.
El número de usuarios del total del sector creció durante todo el período a una tasa anual
que osciló entre el 3% y 4,5%. BAN presentó un crecimiento de la cantidad de usuarios
residenciales entre 1993 y 2000 del 34,1%, incorporando casi 300.000 nuevos hogares a su red.
Por su parte, el crecimiento del número de usuarios residenciales de MetroGas fue
únicamente del 9,4% en igual período (se incorporaron más de 150.000 nuevos clientes). Las
diferentes tasas de crecimiento pueden ser explicadas por el punto de partida de ambas empresas
en términos de grado de cobertura:69 mientras que BAN partió con un grado de cobertura del 61%
en 1993, MetroGas mostraba en ese año una cobertura del 90% (llegando al 92% ya en 1995, año
a partir del cual el número de usuarios crece al 1% anual, reflejando, más que nada, el crecimiento
vegetativo de la población en su área de cobertura –en 1999 la cobertura era del 93%). BAN
muestra tasas de crecimiento anuales del número de usuarios residenciales de cerca del 5%,
siempre por encima de la media del país. Ambas distribuidoras concentran más del mitad del total
de usuarios del sector.
Gráfico IV-4: Número de usuarios
(En miles)

4 500
393 404 Sur
4 000 368 380
340 355
326 889
3 500 306 859 Pampeana
797 834
731 769
3 000 676 714

2 500
1077 1134 1188 1225 BAN
944 979 1006 1037
2 000

1 500

1 000 1806 1826 1844 1855 1877 1891 1906


1760
Met rogas
500

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000


Fuente: elaboración propia sobre la base de memorias y balances de las distribuidoras.

69
Calculado como usuarios residenciales / número de hogares (según el Censo nacional, INDEC) en el área de cobertura.

ta.
IV Sección - Página N° 81
Camuzzi Gas Pampeana y Camuzzi Gas del Sur incorporaron 203.500 (un crecimiento del
4,0% anual promedio) y 93.200 (4,2%) nuevos usuarios residenciales, respectivamente, entre
1993 y 2000.
El consumo medio de gas (total de gas entregado/número de usuarios) aumentó para el total
de las distribuidoras en un 13,6%, lo cual no sorprende, ya que el total de gas creció más que los
usuarios (38,1% contra 21,5%). Sin embargo, el consumo medio de los usuarios residenciales
(alrededor del 95% del total de usuarios) cayó entre 1993 y 2000, por lo que el aumento en el
consumo medio total debe estar explicado por mayores consumos de los demás tipos de usuarios,
o por una menor participación de los residenciales en el total. Efectivamente, se verificó en el
período un incremento de la participación en el total de gas entregado de usuarios de mayor
consumo medio como las centrales eléctricas: del 27% al 35%, mientras que la participación de
los residenciales cayó del 26% al 22%.
MetroGas presenta un comportamiento del consumo medio similar al del total, aunque el
crecimiento es sólo del 3,7%. El consumo medio de los usuarios residenciales (cerca del 95% del
total de usuarios) cayó entre 1993 y 2000 (de hecho el gas entregado a estos usuarios cae en
términos absolutos70). El aumento en el consumo medio total está explicado entonces por un
cambio en la composición de la demanda: la participación de los usuarios residenciales en las
ventas cae del 32% al 26%, mientras que la de las centrales eléctricas pasa del 38% al 48%.
El comportamiento del consumo medio en BAN, por otra parte, difiere de los casos
anteriores: las ventas crecen menos que el número de usuarios (19,6% contra 25,9%), con lo que
el consumo medio total cae. La explicación hay que buscarla, una vez más, en la composición de
la demanda: BAN no vende gas a centrales eléctricas, mientras que los usuarios residenciales (de
menor consumo medio; representan el 96% del total de usuarios de BAN) aumentaron su
participación en el total de gas del 34% al 38%, y los industriales (de mayor consumo medio) la
redujeron del 55% al 42%.
Empleo y capital
Como se comentara anteriormente, el plantel de empleados de GdE, tras el programa de
retiros voluntarios, fue transferido íntegramente a las nuevas licenciatarias, quienes llevaron
adelante el proceso de racionalización del mismo, mediante despidos y retiros voluntarios
adicionales. A Diciembre de 1993, el número de empleados en las empresas privatizadas
(incluyendo las transportistas) era de 6.958, 32% inferior a la plantilla pre-privatización. El
número empleados siguió su camino descendente en los años posteriores (ver Gráfico IV-5),
acumulando reducciones del 13,1% en el caso de MetroGas, del 19,6% en BAN, y del 15,9% en
Camuzzi Gas del Sur, entre 1993 y 2000. En el caso de Camuzzi Gas Pampeana el número de
empleados muestra un comportamiento diametralmente opuesto, ya que crece un 38,1%. Si se
considera la evolución conjunta del empleo en las dos empresas del Grupo Camuzzi, se observa
un incremento del 15,1% en el período analizado.

70
El justificante más importante es el comportamiento de las temperaturas en el período.

ta.
IV Sección - Página N° 82
Gráfico IV-5: Cantidad de empleados
(En miles)

4 500

4 000
1136 1124 1150 1165 Sur +
1174 1272 1308
1197 Pampeana
3 500

3 000 483 443 431 435


427 399 406
431 Sur
2 500
653 681 719 730
747 873 902
2 000 766 Pampeana

865 807 815 791


1 500 778 730 708 695 BAN
1 000

1206 1335 1233 1232


500 1049 996 996 1047 Met rogas

0
19 9 3 19 9 4 19 9 5 19 9 6 19 9 7 19 9 8 19 9 9 2000

Fuente: elaboración propia sobre la base de memorias y balances de las distribuidoras.

Por otro lado, durante el período completo (1993-2000) la extensión de la red se incrementó
en un 34,3% en todo el sector. Este aumento fue producto de la serie de inversiones permanentes
que mantuvieron las distribuidoras, inversiones a las que nos referiremos más adelante. En el caso
de MetroGas, los kilómetros de red crecieron un 27%, mientras que en BAN el crecimiento fue
del 26,4%. Los aumentos en la extensión de la red de Camuzzi Gas Pampeana y Camuzzi Gas del
Sur fueron 37,4% y 35,7%, respectivamente.
Análisis de productividad
A la hora de analizar el desempeño de las empresas, la técnica tradicional consiste en
analizar una gama de indicadores de productividad parcial. Estos indicadores son simples
relaciones producto/insumo que intentan captar o medir en cierta forma el rendimiento de los
insumos que la empresa está empleando. Entre ellos, se destacan los indicadores que intentan
medir la productividad del trabajo.
Mirando en conjunto la expansión de la producción y la reducción del empleo, resulta un
considerable incremento de la productividad del trabajo. El cociente [miles de m3/día entregados
por empleado] creció de 14 en 1993 a prácticamente 20 miles de m3/día por empleado en 2000
para el total del sector (un aumento del 41%). En el caso de MetroGas, la productividad del
trabajo creció entre 1993 y 2000 de 13,83 a 17,34 miles de m3/día por empleado (25% de
aumento), mientras que para BAN los números respectivos son 8,28 y 13,27 (60%). En el caso de
Camuzzi Gas Pampeana, este indicador permaneció prácticamente inalterado, al pasar de 12,80 a
10,95 miles de m3/día por empleado, mientras que en el caso de Camuzzi Gas del Sur, los
números correspondientes son 14,33 y 23,87. Si se mira en conjunto a las dos empresas
distribuidoras del Grupo Camuzzi, este indicador aumentó de 13,45 a 14,96 miles de m3/día por
empleado entre 1993 y 2000.
Otro indicador de productividad del trabajo muy utilizado es [clientes/empleados], el cual es
mostrado en el Gráfico IV-6. Este indicador también muestras mejoras a lo largo del período
1993-2000: para el total del sector, pasa de 1.118 a 1.384 clientes por empleado; para MetroGas,
de 1.459 a 1.820; para BAN, de 1.091 a 1.763; y para Camuzzi Gas del Sur, de 634 a 996. En el
caso de Camuzzi Gas Pampeana, el indicador muestra una reducción de 1035 a 985 clientes por
empleado. Considerando a Camuzzi Gas del Sur y Camuzzi Gas Pampeana en forma conjunta

ta.
IV Sección - Página N° 83
resulta un incremento del indicador de 864 a 988 clientes por empleado. Finalmente, otra muestra
de las ganancias de eficiencia es la reducción en la compra de insumos intermedios como
porcentaje de las ventas totales. Este indicador muestra que la reducción fue del 15% para
MetroGas y del 28% para BAN.
Gráfico IV-6: Productividad del trabajo
(Clientes/Empleado)
M ETROGAS BAN PAM PEANA SUR
2 000
1884 1898 1820
1769
1 800 1763
1678
1553
1 600 1481 1497
1459
1353 1385
1 400 1311
1213 1235
1091
1 200 1089
1054 1067
1035 1049 1017 984 985 996
984
1 000
883
862
789 815
800 736
634
600

400

200

0
19 9 3 19 9 4 19 9 5 19 9 6 19 9 7 19 9 8 19 9 9 2000

Del análisis de todos estos indicadores parece desprenderse una importante mejora en la
productividad y eficiencia con las que opera el segmento de distribución de gas en su conjunto, y
de las cuatro empresas analizadas en particular. En una sección posterior, analizaremos la
veracidad de esta primera conclusión en base a un análisis más completo y complejo que el del
simple análisis de ratios producto/insumo, y mostraremos que efectivamente el sector de
distribución ha mostrado una mejora en su productividad y eficiencia en el período post-
privatización.

Indicadores económico-financieros
El índice de liquidez corriente muestra la relación entre la capacidad de pago efectiva en un
año (activo corriente) respecto a las obligaciones exigibles dentro del mismo período (pasivo
corriente). El índice de endeudamiento, por su parte, muestra la proporción entre los fondos
aportados por los accionistas o generados por la empresa en relación a los tomados por la misma
de terceros. La evolución de estos indicadores apunta a un fortalecimiento progresivo de la
situación financiera de las empresas, aunque puede observarse un empeoramiento relativo en los
períodos más recientes.
El índice de solvencia patrimonial es una medida de la capacidad de la empresa para
afrontar las deudas con terceros. Este indicador muestra una situación patrimonial actual más
débil que la inicial en el caso de las cuatro empresas.
La rentabilidad sobre el capital es una medida de la remuneración que paga la actividad de
la empresa a la inversión realizada por el accionista, mientras que la rentabilidad sobre activos
intenta mostrar la remuneración obtenida por el capital total invertido en la actividad. La
rentabilidad contable, como sea que se la mida, muestra una gran disminución a partir de 1994, y
se mantiene estable por debajo del 11%.

ta.
IV Sección - Página N° 84
Tabla IV-3: Gas Natural BAN
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Situación Financiera
Liquidez Corriente Act. Cte/Pas. Cte. 0.68 0.60 0.57 1.40 1.33 1.19 1.12 0.85
Apalancamiento Pasivo/Activo 0.33 0.37 0.41 0.44 0.44 0.42 0.42 0.42
Endeudamiento Pasivo/P. Neto 0.49 0.59 0.69 0.78 0.78 0.72 0.72 0.72
Situación Patrimonial
Solvencia P. Neto/Activo 0.67 0.63 0.59 0.56 0.56 0.58 0.58 0.58
Situación Económica
Rentabilidad sobre el Capital Gcia. Neta/Capital 0.14 0.11 0.08 0.06 0.06 0.08 0.08 0.09
Rentabilidad sobre Ventas Gcia. Neta/Ventas 0.15 0.14 0.13 0.09 0.09 0.11 0.11 0.12
Rentabilidad sobre Activos Gcia. Neta/Activo 0.10 0.09 0.07 0.05 0.05 0.06 0.07 0.08
Fuente: Elaboración propia sobre la base de los Balances Generales de Gas Natural BAN

Tabla IV-4: MetroGas


1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Situación Financiera
Liquidez Corriente Act. Cte/Pas. Cte 0.75 0.58 0.69 1.46 0.98 0.78 0.43 0.58
Apalancamiento Pasivo/Activo 0.28 0.35 0.38 0.39 0.41 0.43 0.43 0.43
Endeudamiento Pasivo/P. Neto 0.40 0.55 0.62 0.63 0.68 0.76 0.76 0.75
Situación Patrimonial
Solvencia P. Neto/Activo 0.72 0.65 0.62 0.61 0.59 0.57 0.57 0.57
Situación Económica
Rentabilidad sobre el Capital Gcia. Neta/Capital 0.13 0.07 0.05 0.05 0.05 0.03 0.05 0.05
Rentabilidad sobre Ventas Gcia. Neta/Ventas 0.13 0.07 0.06 0.06 0.07 0.04 0.06 0.07
Rentabilidad sobre Activos Gcia. Neta/Activo 0.11 0.06 0.04 0.04 0.04 0.02 0.04 0.05
Fuente: Elaboración propia sobre la base de los Balances Generales de MetroGas

Tabla IV-5: Camuzzi Gas Pampeana


1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Situación Financiera
Liquidez Corriente Act. Cte/Pas. Cte 1.14 1.30 0.71 1.34 1.48 1.10 0.84 0.48
Apalancamiento Pasivo/Activo 0.18 0.24 0.22 0.27 0.26 0.28 0.27 0.26
Endeudamiento Pasivo/P. Neto 0.22 0.32 0.28 0.38 0.35 0.38 0.36 0.35
Situación Patrimonial
Solvencia P. Neto/Activo 0.82 0.76 0.78 0.73 0.74 0.72 0.73 0.74
Situación Económica
Rentabilidad sobre el Capital Gcia. Neta/Capital 0.14 0.13 0.11 0.06 0.05 0.05 0.06 0.06
Rentabilidad sobre Ventas Gcia. Neta/Ventas 0.19 0.16 0.15 0.08 0.07 0.07 0.09 0.08
Rentabilidad sobre Activos Gcia. Neta/Activo 0.11 0.10 0.09 0.04 0.04 0.04 0.05 0.05
Fuente: Elaboración propia sobre la base de los Balances Generales de Camuzzi Gas Pampeana

ta.
IV Sección - Página N° 85
Tabla IV-6: Camuzzi Gas del Sur
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Situación Financiera
Liquidez Corriente Act. Cte/Pas. Cte 1.35 2.31 1.03 2.29 3.30 1.82 1.69 0.85
Apalancamiento Pasivo/Activo 0.17 0.21 0.21 0.27 0.25 0.30 0.33 0.32
Endeudamiento Pasivo/P. Neto 0.21 0.26 0.27 0.37 0.34 0.42 0.49 0.48
Situación Patrimonial
Solvencia P. Neto/Activo 0.83 0.79 0.79 0.73 0.75 0.70 0.67 0.68
Situación Económica
Rentabilidad sobre el Capital Gcia. Neta/Capital 0.19 0.17 0.09 0.10 0.10 0.08 0.09 0.12
Rentabilidad sobre Ventas Gcia. Neta/Ventas 0.20 0.19 0.11 0.12 0.12 0.10 0.11 0.13
Rentabilidad sobre Activos Gcia. Neta/Activo 0.15 0.13 0.07 0.07 0.07 0.06 0.07 0.08
Fuente: Elaboración propia sobre la base de los Balances Generales de Camuzzi Gas del Sur

Tarifas
Analizamos ahora la evolución de cada componente de la tarifa final abonada por usuarios
residenciales y por grandes usuarios interrumpibles, durante el período 1992-2000. Estas tarifas
pueden dividirse en cuatro componentes básicos: Impuestos y Tasas, Costo del Gas, Margen de
Transporte y Margen de Distribución. La Tabla IV-7 presenta las variaciones de cada uno de los
componentes de la tarifa en el período analizado, en la primera columna de cada empresa, y el
impacto de cada una de estas variaciones en la tarifa final.

Tabla IV-7: Variación de los componentes de la Tarifa Final 92/00


Usuarios Residenciales
Camuzzi Gas Camuzzi Gas del
Usuarios Residenc. BAN MetroGas Capital MetroGas Provincia
Pampeana Sur
Impuestos y Tasas 82.2% 15.5% 28.1% 5.2% 57.3% 13.7% 26.0% 7.5% 41.8% 6.7%
Costo de Gas 38.3% 6.3% 29.0% 4.9% 29.0% 4.4% 26.7% 4.3% 39.7% 14.0%
Transporte 2.7% 0.7% 13.3% 4.1% 13.3% 3.8% -3.1% -0.8% -0.8% 0.0%
Distribución 0.6% 0.2% 2.0% 0.7% 2.6% 0.8% 0.2% 0.0% -2.5% -1.1%
TOTAL 22.7% 22.7% 14.9% 14.9% 22.8% 22.8% 11.1% 11.1% 19.6% 19.6%
Fuente: Información suministrada por las empresas Distribuidoras.

Como puede observarse en la tabla, los aumentos de tarifas oscilan entre el 11,1% y el
22,7%. Más del 90% de este aumento se debe, en todos los casos, a las oscilaciones de Impuestos
y Tasas y del Costo de Gas, variables éstas que no están reguladas ni sujetas al control de las
licenciatarias. Por el lado impositivo, el aumento de este componente tarifario obedece
principalmente al aumento de las alícuotas del Impuesto a las Ganancias, a los Ingresos Brutos e
IVA.71 Esto ratifica el punto que hiciéramos anteriormente sobre que las distintas empresas del
sector se han transformado en una fuente de recursos económicos y financieros de las provincias y
municipios, lo que ha incrementado en el tiempo la presión tributaria sobre las mismas (ocupación
del espacio público, sellos, servidumbre, ingresos brutos, entre otras cargas fiscales). Por el lado

71
En caso del Impuesto a los Ingresos Brutos, hay que tener en cuenta además que hasta 1997 la base
imponible del impuesto era solamente el margen de Distribución.

ta.
IV Sección - Página N° 86
del costo del gas, el aumento verificado expresa la falta de competitividad en la producción de gas
en nuestro país.72
En cuanto al comportamiento de los componentes regulados de la tarifa, esto es, el margen
de distribución y el de transporte, vemos que el impacto de estos componentes es mucho menor.
En los casos de MetroGas y Camuzzi Gas del Sur los márgenes de distribución presentan
reducciones de más del 2%, mientras que en Camuzzi Gas Pampeana y BAN presentan ligeros
aumentos de menos del 1%.
La Tabla IV-8 presenta información similar a la tabla anterior, pero en este caso para los
Grandes Usuarios Interrumpibles.

Tabla IV-8: Variación de los componentes de la Tarifa Final 92/00


Grandes usuarios Interrumpibles
Grandes usuarios BAN MetroGas MetroGas Camuzzi Gas Camuzzi Gas del
Interrumpibles Capital Provincia Pampeana Sur
Impuestos y Tasas 41.97% 7.73% 33.9% 6.3% 59.1% 9.6% 64.86% 10.78% 50.57% 8.64%
Costo de Gas 38.35% 15.50% 29.0% 12.0% 29.0% 12.0% 26.70% 13.07% 39.66% 25.15%
Transporte 8.94% 2.01% 5.7% 1.7% 5.7% 1.7% 1.49% 0.38% 4.87% 0.19%
Distribución 4.97% 0.93% 3.2% 0.4% 5.0% 0.6% 5.01% 0.44% 1.94% 0.30%
TOTAL 26.17% 26.17% 20.2% 20.3% 24% 24% 24.67% 24.67% 34.28% 34.28%
Fuente: Información suministrada por las empresas Distribuidoras.
Este caso muestra un comportamiento muy similar al anterior. Lo primero que puede
observarse es que esta tarifa aumentó más que la tarifa residencial. Las oscilaciones van del
19,4% al 34,3% y, al igual que en la tarifa residencial, en todos los casos más del 80% del
aumento se debe a Impuestos y Tasas y al Costo de Gas. Puede observarse que el aumento del
Costo de Gas tuvo una relevancia mayor en el caso de los Grandes Usuarios. De nuevo, los
componentes regulados no tuvieron un gran impacto en las variaciones de las tarifas finales.
En el siguiente gráfico puede observarse la composición comparada de las tarifas
residenciales en el año 1992 y en el año 2000. En el mismo puede observarse cómo la
participación de los impuestos y del costo de gas ha aumentado su importancia desde 1992. Lo
mismo se verifica en el caso de los Grandes Usuarios.
Gráfico IV-7: Composición de las tarifas residenciales (en porcentaje)

2 9 .4 % 2 6 .4 % 2 7.9 % 3 0 .9 % Dist ribución


3 3 .2 % 3 4 .9 % 3 1.9 % 3 4 .6 %
4 0 .5% 4 2 .4 %

2 6 .1% 2 1.1% 5.3 %


2 0 .4 % 3 0 .4 % 2 7.3 % 2 4 .2 % 6 .3 % Transport e
2 4 .3 % 2 9 .8 %
18 .4 %
18 .4 % 16 .7% 16 .2 % 4 1.2 % Cost o de
15.3 % 3 5.2 %
19 .4 % Gas
16 .3 % 16 .7%

2 8 .0 % 3 0 .8 % 3 2 .5% 2 8 .7%
2 5.5% Impuest os y
18 .9 % 2 0 .8 % 18 .5% 19 .0 % 16 .0 %
Tasas

dic - 0 0 dic - 9 2 dic - 0 0 dic - 9 2 dic - 0 0 dic - 9 2 dic - 0 0 dic - 9 2 dic - 0 0 dic - 9 2

P a r t i c i p a c i ón % P a r t i c i p a c i ón % P a r t i c i p a c i ón % P a r t i c i p a c i ón % P a r t i c i p a c i ón %

B AN Me t r o Ga s - C a p i t a l Me t r o Ga s - P r o v . P a mpe a na S ur

Fuente: elaboración propia sobre la base de información suministrada por las distribuidoras.

72
Ver Bondorevsky y Petrecolla (2001), “Estructura del mercado de gas natural en Argentina e integración
energética regional”, Texto de Discusión Nº29, CEER-UADE, Junio de 2001.

ta.
IV Sección - Página N° 87
Las tarifas medias netas de impuestos, por otra parte, calculadas en base a consumos tipo
por usuario, mostraron una evolución dispar a lo largo del período post-privatización.73 Para los
usuarios residenciales (servicios R) se registraron caídas de hasta un 10% entre 1994 y 1999 en la
zona atendida por Camuzzi Gas del Sur (la excepción fue Neuquén, que registró un aumento del
9%), y aumentos de entre el 2 y el 8% en todas las demás áreas de concesión. El comportamiento
de las tarifas medias del Servicio General – “Pequeño” (servicio SG-P; usos no domésticos, sin
contratos, servicio no interrumpible, pequeñas demandas) fue muy similar al reseñado para el caso
de la tarifa Residencial. Las tarifas medias residencial y SG-P mostraron un incremento de 4,5% y
4,0%, respectivamente, para el caso de MetroGas; mientras que para BAN, las variaciones fueron
de 3,8% y 6,1%. En el caso de Camuzzi Gas Pampeana, la tarifa media residencial creció un 6,6%
y la SG-P un 7,0%; mientras que para Camuzzi Gas del Sur, los aumentos respectivos fueron
7,5% y 7,9%. En la Tabla IV-9 puede encontrarse la evolución de los Niveles Tarifarios del
Servicio de Distribución, discriminados por uso, distribuidora y zona geográfica.

Tabla IV-9: Variación en los niveles tarifarios del servicio de distribución


(Enero 94- Enero 99)
Distribuidora Residencial SG-P SG-G ID FD IT FT
Camuzzi Gas Pampeana 6.6% 4.0% 7.6% 11.3% 7.5% 12.0% 11.6%
Camuzzi Gas del Sur 7.5% 7.9% -2.0% 0.6% -0.4% 0.5% -1.0%
Metrogas 4.5% 4.0% 0.5% 9.2% 2.9% 6.9% 3.1%
Gas Ban 3.8% 6.1% 7.3% 15.2% 10.8% 16.5% 11.7%
(1) Variación en las tarifas medias netas de impuestos vigentes al 01-01-94/99, calculadas en base a
consumos tipo por usuario. (2) Los servicios R, P y G incluyen cargo fijo. Los servicios G, FD, y FT
incluyen cargo por reserva de capacidad. Los servicios ID e IT incluyen solo cargo variable.
Fuente: Informe anual de Enargas (varias ediciones).

Una opción introducida por la reforma del sector de gas fue la posibilidad para los Grandes
Usuarios de escoger entre contratar un servicio interrumpible y un servicio firme (no
interrumpible), a tarifas diferenciales. Para las empresas cuya operación admite un servicio
interrumpible, esto significó la posibilidad de acceder a tarifas más bajas (hasta un 26%, de
acuerdo a la zona geográfica) que las del servicio firme, con el consiguiente abaratamiento de
costos.74
El modelo regulatorio escogido también da la alternativa a todo Gran Usuario para convenir
la compra de gas directamente con los productores (by-pass comercial), o para desvincularse de la
distribuidora y conectarse directamente a la red de transporte (by-pass físico). La opción de
convertirse en Gran Usuario y negociar directamente la compra de gas con los productores
implica reducciones en la tarifa media sin impuestos de hasta un 28%75, mientras que el by-pass

73
Para calcular la evolución promedio de las tarifas en términos reales se calculó: 1º.- la variación real de la
tarifa promedio de cada empresa (donde la ponderación de cada tipo de usuario fue establecida por su participación
en el gas entregado total); y 2º.- una tarifa promedio de las empresas (ponderando por el gas entregado por cada una).
Finalmente, se calculó la variación de esta tarifa mixta, lo que arrojó una reducción promedio annual del 0,33%.
74
Aunque debe reconocerse que ya no se trata del mismo bien.
75
Aproximación que surge de comparar las tarifas medias sin impuestos para los servicios SG-G (Servicio General –
“Grande”) y FD (Gran Usuario Firme de Distribución). Las reducciones tarifarias varían fuertemente según la zona geográfica de
cada distribuidora.

ta.
IV Sección - Página N° 88
físico puede resultar en reducciones tarifarias de hasta un 13%76 con respecto a aquellos Grandes
Usuarios conectados a la red de la distribuidora. El número de by-pass (tanto comerciales como
físicos) ha crecido sostenidamente desde los inicios de la operación privada: a diciembre de 1999
existían 99 by-pass concretados (14 físicos), que representaban el 32,9% del total de gas
entregado en el país (en 1993 sólo representaban el 2,9%). Sólo la modalidad de by-pass
comercial concentra la cuarta parte de la comercialización de gas en el país. En el caso de
MetroGas, BAN, Camuzzi Gas Pampeana y Camuzzi Gas del Sur, esta modalidad representa
menos del 20% de las ventas totales, muy por debajo de otras zonas en las cuales esta forma de
competencia adquiera mayor fortaleza.
La normativa del sector también permite a las empresas cobrar tarifas menores a las
máximas (siempre que se cubran los costos de prestación del servicio), y esto se ha cristalizado en
una práctica generalizada de otorgamiento de descuentos a Grandes Usuarios, los cuales
alcanzaron cifras de entre el 10 y el 18% en el año 1998.
El aumento relativamente generalizado77 de las tarifas medias de gas para los servicios R
(2,4% promedio país) y SG-P (2,8% promedio) en el período 1994-1999 no sorprende si se tiene
en cuenta que, para igual período, el precio del gas incluido en las tarifas finales registró un
incremento promedio de 15,3%, y si se considera que los componentes de costo de distribución y
transporte de las tarifas se incrementan semestralmente por el índice de precios industriales de
EEUU (PPI78). La reducción operada en las tarifas el 1º de enero de 1998 por aplicación del factor
de eficiencia X no alcanzó a compensar todas estas otras fuentes de variación el alza (reducciones
de alrededor del 4,5% en promedio). La mayor parte del aumento en el costo final del servicio
para un usuario promedio no se debió entonces a los componentes regulados de transporte y
distribución, sino al precio de gas en boca de pozo, y mayores alícuotas que escapan al control de
las empresas79 (como mostráramos al inicio de esta sección).

Calidad
Uno de los aspectos que determina la calidad del servicio prestado son las cantidades de
restricciones soportadas por los grandes usuarios. El aumento de la capacidad de transporte hizo
posible que se redujeran notablemente las restricciones de gas a los grandes usuarios durante las
épocas de mayor demanda. Mientras que en el total de las distribuidoras el volumen de
restricciones80 alcanzaba los 21,4 millones de m3/día en 1993 (34% del total de gas entregado), en
1999 dicho volumen apenas alcanzó el millón de m3/día (1,2% del total).
Durante 1999 se estableció un sistema de control de los niveles de calidad mediante
indicadores de calidad de servicio. Estos indicadores reflejan el nivel de calidad del servicio
público de gas prestado por las licenciatarias de Distribución y Transporte, verificando en forma

76
Aproximación que surge de comparar las tarifas medias para los servicios IT (Gran Usuario Firme de Transporte), ID
(Gran Usuario Interrumpible de Distribución), FT (Gran Usuario Firme de Transporte) y FD. El número mencionado es la máxima
reducción tarifaria observada en una zona. Debe tenerse en cuenta también el costo de construcción de las cañerías que hacen
posible el by-pass físico.
77
Teniendo en cuenta el comportamiento diferencial de cada subzona.
78
Hay que tener en cuenta que la incidencia del PPI en la tarifa es mayor en aquellas áreas geográficas más alejadas de los
yacimientos (como es el caso de MetroGas y BAN). El aumento en este índice de precios entre 1993 y 1998 alcanza el 6,23%.
79
Al igual que la carga tributaria, que aquí no ha sido considerada.
80
Volumen promedio de restricciones de gas a Grandes Usuarios para el período Junio- Agosto de cada año.

ta.
IV Sección - Página N° 89
permanente la realización de la correcta operación y mantenimiento de las instalaciones, la
introducción de mejoras tecnológicas y el desempeño de una gestión comercial adecuada a los
intereses de los usuarios.
Previo a la implementación de este sistema, se fijó un período de instrumentación desde el
1º de enero hasta el 30 de junio, a los fines de perfeccionar el sistema y de homogeneizar el
registro de medición e información. Los indicadores a tener en cuenta se clasificaron en
Indicadores de Calidad de Servicio Comercial e Indicadores de Calidad de Servicio Técnico. Los
primeros intentan captar aquellos aspectos con las cuales las distribuidoras interactúan con los
clientes (demoras, atención de reclamos, etc.). Los segundos pueden agruparse a su vez en tres
clases: a) Indicadores de Transparencia del Mercado; b) Indicadores de Protección Ambiental; y
c) Indicadores de Operación y Mantenimiento.
Dado que este sistema es de aplicación reciente, no se cuenta todavía con información
disponible sobre la evolución de cada uno de estos indicadores. No obstante, vale la pena notar
que durante el primer quinquenio de concesión se han impuesto diversas sanciones
(apercibimientos y multas) a las distribuidoras por temas vinculados a la calidad del servicio. Las
distribuidoras debieron abonar multas por un monto superior a los $5,7 millones entre 1993 y
1999, la mayoría de ellas debido a incumplimientos del Reglamento de Servicio, de las Reglas
Básicas de la Licencia, y de diversas normas de seguridad y técnicas. La multa más importante
($1,3 millones) la soportó MetroGas en 1995, por incumplimiento del plan de inversiones
obligatorias.

Inversiones
Durante el primer quinquenio (93/97), las transportistas y distribuidoras tuvieron la
obligación de realizar una serie de inversiones. El programa de inversiones se dividió en tres
categorías: obligatorias (categoría 1), relacionadas con la seguridad pública; no obligatorias
relacionadas con el incremento en la demanda (categoría 2); y no obligatorias para hacer más
eficiente la operación del sistema (categoría 3). Las distribuidoras estaban obligadas a invertir
$285 millones en dicho quinquenio para adecuar las instalaciones para una mejor prestación del
servicio, y los montos de la inversión para cada una estaban especificados en los contratos de
concesión. El total invertido por las ocho distribuidoras en el período 1993-2000 en las tres
categorías alcanzó los $1.383 millones.
Si bien en el primer quinquenio se optó por un control directo de las inversiones, para el
segundo quinquenio se prefirió un control indirecto sobre las mismas pero directo sobre el
resultado en calidad de servicio al usuario, a través del establecimiento de indicadores de calidad
(ver el apartado sobre calidad).
En los años desde la privatización, las cuatro empresas analizadas mostraron fuertes
inversiones, las cuales se concentraron en redes de baja, media y alta presión, como muestra la
Tabla IV-10. El total invertido bruto por las cuatro empresas alcanza los $1.113 millones entre
1993 y 2000 (MetroGas 36%, BAN 30%, Camuzzi Gas Pampeana 23%, y Camuzzi Gas del Sur
12%). Una inversión a destacar, por ser la primera en su tipo en el país, es la planta de
almacenamiento de gas natural licuado construida por BAN, que figuraba entre las obligaciones
de inversión que le imponía la Licencia. El propósito de esta inversión era posibilitar la
modulación de amplitud de los picos de consumo (peak shaving), y así beneficiar con un mejor y
más seguro suministro a los usuarios de la zona norte del Gran Buenos Aires.

ta.
IV Sección - Página N° 90
Tabla IV-10: Inversión bruta y neta por tipo - Total del período 1993-2000
(En millones de $ de 1999)
Inversión Inversión
Empresa Porcentaje
Tipo de Inversión Bruta Neta
Red de distribución en baja, media y alta presión 110.32 39.76 27.76%
Servicios Domiciliarios e Industriales 119.49 83.66 30.07%
Metrogas Medidores Domiciliarios e Industriales 22.84 1.93 5.75%
Otros 144.69 61.99 36.41%
Total 397.35 187.34 100.00%
Red de distribución en baja y media presión 220.23 128.64 66.20%
Planta de almacenamiento criogénico de gas 79.36 74.38 23.86%
BAN
Otros 33.06 -55.46 9.94%
Total 332.65 147.57 100.00%
Red de distribución 82.12 12.15 32.51%
Camuzzi Gas Medidores para gas 19.95 6.99 7.90%
Pampeana Otros 150.49 94.06 59.59%
Total 252.56 113.21 100.00%
Red de distribución 54.09 28.19 41.36%
Camuzzi Gas Medidores para gas 7.99 5.97 6.11%
del Sur Otros 68.68 25.87 52.53%
Total 130.75 60.04 100.00%
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Memorias y Balances Generales.

IV.5 Análisis de la Eficiencia y la Productividad


Desde mediados de los noventa, y con la creciente comprensión de los potenciales
beneficios derivados del uso de la competencia por comparación (Schleifer, 1985) en la
regulación de monopolios regionales, los investigadores especializados en regulación han
incrementado su interés en el desarrollo de indicadores estandarizados de desempeño relativo para
monopolios en el sector de servicios públicos. Estos indicadores son utilizados como insumos en
una regulación por precios máximos y PPI – X en la determinación del factor de eficiencia X, el
cual intenta captar la ganancias esperadas de eficiencia al nivel de la empresa individual y de la
industria.
Las ganancias de eficiencia de una empresa pueden surgir de dos fuentes principales:
desplazamientos de la frontera de la industria (cambio tecnológico), y movimientos de la empresa
hacia dicha frontera (cambio en la eficiencia técnica81 o catching up). Estos últimos representan
las ganancias esperables de empresas que no operan en la frontera de la actividad. Estas empresas
deben no sólo alcanzar las ganancias de la industria por el desplazamiento de la frontera, sino que
también deben lograr reducir su propia ineficiencia productiva.82 Dado que detrás del proceso de
privatización estaba la idea de que las empresas privatizadas podrían mejorar la eficiencia del
sector en su conjunto, en esta sección se intentará analizar los cambios en la eficiencia en la
prestación del servicio así como también el cambio tecnológico que se produjo en el sector
durante el período de análisis, utilizando para tal fin dicha metodología de fronteras de eficiencia.
El contar con datos de panel (las ocho distribuidoras observadas a lo largo de varios
períodos de tiempo) permite el cómputo de índices de productividad total de los factores (TFP),

81
Una empresa es técnicamente eficiente cuando produce un nivel dado de producto empleando la menor cantidad posible
de insumos.
82
Rossi y Ruzzier (2000).

ta.
IV Sección - Página N° 91
cuya variación puede luego ser fácilmente descompuesta en cambio tecnológico y cambio en la
eficiencia, como explicáramos anteriormente.
A efectos de la estimación de la frontera de eficiencia del sector se seleccionaron para el
análisis las siguientes variables:
i) como proxy del producto se utilizó el número de clientes de cada empresa;83
ii) como insumos se incluyeron kilómetros de red (proxy del insumo capital) y empleados (proxy del insumo
trabajo);
iii) para reflejar los distintos ambientes en los que operan las empresas y hacer posible así la comparación, se
incluyeron tres variables ambientales (factores que influyen en el desempeño, pero que escapan al control de
las empresas): área de concesión, estructura de mercado (el cociente entre las ventas residenciales y las
totales), y la demanda máxima observada en el transcurso del año;
iv) por último se incluyó una variable de tendencia, que intenta reflejar el cambio tecnológico del sector.
La mejora en la productividad total de los factores (TFP) alcanzó en promedio el 2,34%
anual. Este valor puede descomponerse en una tasa anual de progreso tecnológico cercana al 1,6%
(ganancia de eficiencia aplicable a todas las empresas por igual), y una tasa anual de aumento de
la eficiencia de 0,75% aproximadamente en promedio (esta componente es distinta para cada
empresa). Los resultados año a año pueden observarse en la siguiente tabla.
Tabla IV-11: Cambio tecnológico y TFP
Cambio en Cambio Cambio en
Año
la Eficiencia tecnológico TFP
1994 0.84% 1.58% 2.43%
1995 0.82% 1.58% 2.41%
1996 0.80% 1.58% 2.40%
1997 0.70% 1.58% 2.29%
1998 0.69% 1.58% 2.28%
1999 0.67% 1.58% 2.26%
Promedio 0.75% 1.58% 2.34%
Fuente: Elaboración propia

NERA (1997) utilizó un enfoque de TFP para estimar la tasa anual de cambio tecnológico
en el sector de distribución de gas en Argentina. Los resultados obtenidos en ese estudio no
difieren significativamente de los aquí obtenidos.84 El informe de NERA fue utilizado para la
revisión quinquenal de 1996-97 y fue la base para la determinación del factor de eficiencia X.
IV.6 Conclusiones
Al llegar el año 1992, GdE era una distribuidora y transportista ineficiente, incapaz de
expandir su capacidad para atender la demanda, con servicios de calidad declinante, y sus déficits
operativos se habían transformado en una pesada carga para el Estado. Mediante su privatización,
el Gobierno esperaba introducir competencia en la industria, mejorar la eficiencia productiva,
incrementar la calidad del servicio y eliminar la pesada carga que sobre el presupuesto imponían
los grandes déficits de la empresa.

83
Esta variable es ampliamente utilizada en los estudios aplicados.
84
La tasa anual de cambio tecnológico encontrada por Nera fue del orden del 2,38%.

ta.
IV Sección - Página N° 92
El gran proceso de transformación de la industria del gas natural tuvo efectos diferenciales
sobre cada uno de los grupos de interés; en particular, el Estado, los empleados de GdE y los
usuarios.
Para el Estado, el efecto de la privatización fue claramente positivo: se eliminaron los
subsidios que debían otorgarse a GdE para cubrir sus déficits operativos (aproximadamente
$1.548 millones de pesos en 1986-89), se generaron ingresos sustanciosos en efectivo por la venta
($1.529 millones, sin incluir algunos ingresos por las ventas en oferta pública), se retiró deuda
externa por un valor nominal de alrededor de $3.000 millones (con la consiguiente reducción en
los pagos de intereses), se transfirió deuda de GdE por $528 millones, y comenzaron a recibirse
nuevos ingresos por los impuestos (alrededor de $441 millones al año en promedio) y dividendos
(cerca de $20 por año en promedio) que comenzaron a pagar las nuevas compañías. Todos estos
nuevos ingresos y ahorros fiscales (sin contar el ahorro de intereses de la deuda externa)
claramente más que compensaron las nuevas erogaciones que enfrentó el Estado a partir de la
privatización por los subsidios otorgados a la clase pasiva (hasta 1997) y a los usuarios
residenciales del sur del país ($780 millones, o $98 millones al año en promedio).
La nueva situación de los empleados de la antigua GdE difirió sustancialmente de acuerdo a
si permanecieron o no en las nuevas empresas privadas. Los trabajadores que mantuvieron sus
trabajos (menos del 70% de los transferidos al momento de la privatización) y los que se
incorporaron a lo largo de los años se vieron beneficiados por incrementos salariales, permitidos
por la mayor productividad del trabajo (mirando en conjunto la expansión de la producción y la
reducción del empleo, resulta un considerable incremento de la productividad del trabajo). Una
fuente adicional de beneficios para todos los empleados que participaron del Programa de
Propiedad Participada (PPP) viene dada por las perspectivas de obtener ganancias de capital y
dividendos provenientes de las acciones clase C que obtuvieron bajo el PPP.
Por el lado de los usuarios, la reestructuración del sector significó para ellos una provisión
de gas más segura, confiable y de mayor calidad. Ya en el primer año posterior a la privatización,
el volumen de gas entregado por las distribuidoras aumentó aproximadamente un 17,3% con
respecto al año 1992. El número de usuarios del total del sector creció durante todo el período a
una tasa anual que osciló entre el 3% y 4,5%. Por otro lado, durante el período completo
(1993/2000) la extensión de la red se incrementó en un 34,3% en todo el sector.
Los usuarios residenciales y los pequeños usuarios no residenciales han sido testigos de un
incremento en su factura promedio en el período que siguió a la privatización de los servicios de
distribución y transporte de gas, aunque el impacto ha sido significativamente distinto en las
diferentes zonas del país (de hecho, los usuarios de la zona sur del país enfrentan ahora tarifas
menores). La mayor parte del aumento en el costo final del servicio para un usuario promedio no
se debió entonces a los componentes regulados de transporte y distribución, sino al precio de gas
en boca de pozo y al componente impositivo, que escapan al control de las distribuidoras. A las
empresas, la nueva estructura tarifaria introducida les ha posibilitado el acceso a tarifas
diferenciales, con reducciones sustanciales en su factura promedio de gas natural.
A la hora de analizar el desempeño de las empresas, el análisis de una gama de indicadores
de productividad parcial (miles de m3/empleados, clientes/empleados, reducción en la compra de
insumos intermedios como porcentaje de las ventas totales, etc.) sugiere una importante mejora en
la productividad y eficiencia con las que opera el segmento de distribución de gas en su conjunto.
Esta intuición es verificada por un análisis más completo y complejo que el de ratios
producto/insumo. El cambio en la productividad total de los factores (TFP) alcanzó en promedio

ta.
IV Sección - Página N° 93
el 2,34% anual. Este valor puede descomponerse en una tasa anual de cambio tecnológico cercana
al 1,6%, y una tasa anual de aumento de la eficiencia de 0,75% aproximadamente en promedio. El
incremento en los niveles de eficiencia y productividad con que operan las compañías representa
un ahorro de recursos para el conjunto de la sociedad, recursos que pueden aplicarse a otros usos
valiosos.
Uno de los aspectos que determina la calidad del servicio prestado son las cantidades de
restricciones soportadas por los grandes usuarios. El aumento de la capacidad de transporte hizo
posible que se redujeran notablemente las restricciones de gas a los grandes usuarios durante la
época de mayor demanda. Mientras que en el total de las distribuidoras el volumen de
restricciones alcanzaba los 21,4 millones de m3/día en 1993 (34% del total de gas entregado), en
1999 dicho volumen apenas alcanzó el millón de m3/día (1,2% del total).
Las mejoras en el servicio fueron posibilitadas por los amplios programas de inversiones
encarados por las compañías licenciatarias del servicio. MetroGas, BAN, Camuzzi Gas Pampeana
y Camuzzi Gas del Sur por sí solas alcanzaron unos $1.113 millones de inversiones entre 1993 y
2000.

ta.
IV Sección - Página N° 94
V TRANSPORTE FERROVIARIO
V.1 Introducción
Al inicio de este Informe, en la Sección V.2, se ofrece una breve reseña de la situación previa
al proceso de concesión de las empresas Ferrocarriles Argentinos (FA) y Subterráneos de Buenos
Aires Sociedad del Estado (SBASE), enfatizando en los aspectos fiscales, y en la gestión y
operación de dichas empresas. Asimismo, la Sección V.2 describe el proceso de concesión desde la
reestructuración sectorial y los preparativos institucionales, deteniéndose en el marco regulatorio, sus
lineamientos y objetivos, hasta la evaluación de las ofertas y la adjudicación de los Contratos.
Por su parte, la Sección V.3 analiza el impacto fiscal de la gestión del Concesionario durante el
período 1994-2000.
A continuación, la Sección V.4 presenta el esquema regulatorio y la estructura de incentivos
que contiene el Contrato de Concesión. Se incluye también una descripción de los principales
ajustes realizados a los Contratos ex-post licitación.
En la Sección V.5 se analiza el desempeño del Concesionario en términos de su gestión
operativa. En especial, se evalúan los logros obtenidos en cuanto a la oferta de servicios,
captación de mayor demanda, productividad, calidad del servicio y ejecución de inversiones.
Finalmente, en la Sección V.7 este Informe Final ofrece algunas conclusiones preliminares
acerca de la gestión y el comportamiento del Concesionario a lo largo de estos 7 años de operación
privada de los servicios.
V.2 Situación previa y Proceso de Concesión
La situación previa de la empresa Ferrocarriles Argentinos (FA)
Hacia 1990, el tráfico de pasajeros de larga distancia de Ferrocarriles Argentinos (FA) había
caído un 25%, el de pasajeros del Área Metropolitana de Buenos Aires un 35%, y el de cargas
casi un 50%, en comparación con 1965.
Ello se debió a diversos motivos concurrentes, entre los que se destacan los siguientes:
obsolescencia del lay-out de la red, operar 3 trochas diferentes y con duplicaciones de líneas,
gerenciamiento escasamente orientado hacia la demanda, competencia del transporte automotor,
erráticos, inconclusos e inadecuados planes de inversión, reducción de la inversión y diferimiento
del mantenimiento, frecuentes cambios de autoridades y lineamientos de gestión, fijación de
tarifas “políticas” que no reflejaban los verdaderos costos, evasión y franquicias indiscriminadas,
deterioro de la infraestructura, equipos y material rodante, y deterioro de la calidad del servicio.
En consecuencia, FA -que operaba 35.000 km. de vía, con más de la mitad en estado regular
o malo, y con la mitad de sus 1.000 locomotoras diesel eléctricas fuera de servicio, y que
empleaba a 92.000 personas- poseía, en 1990, solamente el 8% de los mercados de cargas y de
pasajeros de larga distancia, y menos del 15% del de pasajeros del Área Metropolitana de Buenos
Aires. Al mismo tiempo, en el período 1989-1990 demandaba entre us$ 600 y us$ 700 millones
(unos us$ 2 millones diarios, que equivaldrían al doble en dólares del día de hoy) para cubrir su
déficit operativo y financiar algunas inversiones.

ta.
V Sección - Página N° 95
La situación previa de la empresa municipal Subterráneos de Buenos Aires Sociedad del
Estado (SBASE)
A su vez y debido en parte a casi los mismos problemas experimentados por los ferrocarriles y
a otros más específicos, la cantidad de pasajeros pagos transportados por la empresa municipal
Subterráneos de Buenos Aires Sociedad del Estado (SBASE) se redujo en un 30%, entre 1965 y
1990. Además, debe destacarse que no se hicieron ampliaciones a la red durante casi 40 años y las
realizadas a fines de los ´80 no dieron los frutos esperados. Ni la prolongación de casi 2 kilómetros
de la Línea “E” inaugurada en 1986, ni el metro ligero de superficie de 7,4 kilómetros que alimenta
el extremo oeste de la Línea “E”, en operaciones desde fines de 1987, lograron atraer la cantidad de
nuevos pasajeros estimada por los estudios previos.
Por otra parte, tampoco se pudieron concretar nuevos proyectos puesto que a principios de los
’90 la ampliación de la Línea “D” iniciada en 1988 no había sido terminada, y la modernización de la
Línea “A” fue sucesivamente postergada. De modo que, asociada al deterioro de la calidad del
servicio provocado por el diferimiento de las tareas de mantenimiento, y al sostenido encarecimiento
de su tarifa con respecto a la del colectivo, la pérdida de pasajeros del “subte” se hizo más ostensible
a principios de los ’90.
En aquellos años, SBASE empleaba a cerca de 4.000 personas, y operaba una red de 44 km.
de longitud con el 55% en estado regular o crítico, con sólo la mitad de sus 480 coches de 43 años
de edad promedio en servicio, con subestaciones eléctricas y señales obsoletas y carentes de
control centralizado, con crecientes desperfectos en su material rodante y pérdidas de viajes e
interrupciones del servicio.
Consecuentemente, se redujo la cantidad de viajes de trenes y coches-km. realizados, y cayó
al 3,6% su participación en el total de viajes diarios realizados en el Área Metropolitana de Buenos
Aires y al 6,1% la correspondiente a los viajes que fueron hechos en medios de transporte público.
En 1989/90, la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires le transfirió por año a SBASE
casi us$ 12 millones para equilibrar su cuenta de explotación. Dicha suma representaba la mitad
de sus ingresos por venta de pasajes, y equivaldría al doble en términos de dólares actuales.

El proceso de concesión: Reestructuración sectorial y preparativos institucionales


El Anexo I de la Ley N° 23.696, de agosto de 1989, dispuso que los servicios de transporte
ferroviario de pasajeros y cargas prestados hasta ese entonces por Ferrocarriles Argentinos (FA),
fuesen privatizados mediante la modalidad de concesión, y que los servicios de transporte de
pasajeros prestados hasta ese entonces por la empresa municipal Subterráneos de Buenos Aires S.E.
(SBASE), fuesen privatizados o concesionados total o parcialmente.
Ante la gravedad de la situación, el Gobierno inició su política de otorgamiento de
concesiones integrales de explotación de sectores de la red ferroviaria en el área de cargas.
A mediados de 1990 el Gobierno acordó con el Banco Mundial un programa global de
reestructuración de los ferrocarriles que apuntó a eliminar los subsidios para el servicio de cargas y
reducir los destinados a los servicios de pasajeros, y reorientar los menores subsidios que se
destinasen a los trenes metropolitanos hacia inversiones para su mejoramiento. El programa definió
los grandes lineamientos para identificar y concesionar los corredores de cargas, agrupar y separar las
líneas suburbanas previo a su concesión, racionalizar los servicios interurbanos e identificar los
corredores considerados viables, establecer una nueva instancia de regulación de la actividad

ta.
V Sección - Página N° 96
ferroviaria, crear una Autoridad del Transporte para el AMBA, reorganizar los recursos humanos e
implementar sistemas de retiro voluntario, y disponer de los bienes inmuebles y terrenos de FA.
En marzo de 1991, mediante el Decreto Nº 502 el Gobierno dispuso la creación de la empresa
Ferrocarriles Metropolitanos S.A. (FEMESA) -a la que escindió de FA- para la explotación del
transporte urbano y suburbano de pasajeros en el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) y
como etapa intermedia necesaria para impulsar la concesión del servicio. Al momento de
constituirse, FEMESA empleaba cerca de 17.000 personas en sus 7 líneas, poseía un parque de
material rodante de 1.500 unidades, y prestaba servicios en una extensión de 837 kilómetros (el 18%
de los cuales está electrificado) uniendo 266 estaciones con 5 terminales dentro de la ciudad de
Buenos Aires.
Paralelamente y para asesorar técnicamente a la Secretaría de Transporte en la conducción del
proceso de concesión de dichos servicios, fue creada la Unidad de Coordinación del Programa de
Reestructuración Ferroviaria FA-Banco Mundial (UCPRF).
Por último, en el segundo trimestre de 1991 el Directorio de SBASE creó la Gerencia General
de Concesión y Ampliación de Servicios para impulsar y coordinar el proceso de concesión y los
proyectos de ampliación de la red.

Marco regulatorio y objetivos


Por Decreto Nº 1143 del 14/6/91 se estableció el marco regulatorio para el otorgamiento de la
concesión de los servicios ferroviarios a cargo de FEMESA y de la empresa municipal Subterráneos
de Buenos Aires Sociedad del Estado (SBASE).
Asimismo, por Resolución N° 1456 del 13/11/91, el MEyOySP aprobó el Pliego de Bases y
Condiciones Generales y convocó a licitación pública para la concesión de la explotación de los
servicios ferroviarios de pasajeros de superficie del AMBA por el plazo de 10 años (prorrogable por
igual período en forma indefinida por acuerdo entre las partes) y de la red de subterráneos de la
ciudad de Buenos Aires por el plazo de 20 años (prorrogable por períodos de 10 años en forma
indefinida por acuerdo entre las partes).
El propósito del Gobierno es que los Concesionarios presten un servicio de transporte público
eficiente, seguro y confiable, y cuyas calidad y frecuencia sean superiores a las ofrecidas
anteriormente, y de esa manera contribuyan a desalentar el uso del automóvil particular, disminuir la
congestión en el tránsito y mejorar el medio ambiente.
Para ello se asignó un nivel de subsidio estatal sustancialmente menor al antes destinado casi
totalmente a compensar los déficit de explotación de FA, FEMESA y SBASE, pero que está
claramente reorientado a financiar las tareas de mantenimiento y las nuevas inversiones en
infraestructura y equipos que los Concesionarios deben ejecutar.
Se espera que el efecto conjunto de la reasignación del subsidio y la adopción y difusión por
parte de los Concesionarios de nuevas técnicas de gerenciamiento del negocio, se traducirá en un
mejoramiento de la calidad del servicio de transporte y atraerá nuevos pasajeros en un plazo
razonable.
En síntesis, los objetivos principales de la concesión fueron:

i) Reducir drásticamente el subsidio estatal

ta.
V Sección - Página N° 97
ii) Re-orientar el subsidio desde los servicios de carga y de pasajeros interprovinciales hacia servicios
interprovinciales viables o justificados en razones sociales y hacia los servicios metropolitanos
iii) Re-orientar el subsidio estatal para los servicios de pasajeros metropolitanos y la red de subte hacia las
inversiones (reduciendo al mínimo posible lo destinado a operaciones)
iv) Mejorar progresiva y continuamente el estado de la infraestructura como resultado del mantenimiento y
los planes de inversión
v) Mejorar e incrementar la productividad, eficiencia, seguridad, confiabilidad y calidad del servicio como
resultado de las nuevas inversiones, de la incorporación y difusión de nuevas técnicas de gerenciamiento, y de
la re-negociación de prácticas laborales
vi) Promover la creación de una cultura de servicio orientada al cliente-ciudadano
vii) Mejorar la calidad del servicio para lograr que disminuya el uso del automóvil y contribuir a reducir la
contaminación ambiental y la congestión del tráfico
viii) Aumentar la cantidad de pasajeros transportados para acrecentar la recaudación y reducir los costos
medios, y de este modo ir extinguiendo los subsidios operativos y poder usar esos recursos para más
inversiones
ix) Ingresar a las arcas fiscales el pago de los impuestos tributados por los concesionarios por ingresos
brutos, activos y ganancias

Principales lineamientos
Por tratarse de concesiones de “servicio público” los concesionarios deben prestar los
servicios en forma obligatoria e ininterrumpida durante todo el plazo de la Concesión, deben
renunciar a realizar cualquier acción que pueda perturbar, alterar, restringir o amenazar el normal
funcionamiento de los servicios concedidos, y deben aceptar que las obligaciones y
responsabilidades emergentes del contrato son personales e intransferibles.
Las líneas de FEMESA fueron ofrecidas en forma separada, con la única excepción de la
línea “Urquiza” que fue licitada en conjunto con la red de líneas de subterráneos.
Tanto por la falta de experiencia del sector privado doméstico en este tipo de negocios como
por razones de carácter regulatorio, se buscó evitar que hubiera un solo operador monopólico. Se
trata de concesiones verticalmente integradas donde los concesionarios son responsables de la
operación y comercialización de los servicios, así como también del mantenimiento de las
instalaciones y equipos y de la ejecución de las inversiones.
La duración es de 10 años para las líneas de ferrocarriles; y de 20 años para la red de subtes
y la línea “Urquiza”. Y todas pueden ser prorrogadas por sucesivas extensiones de 10 años. Se
exigió como requisito a los eventuales adjudicatarios que contasen con la presencia permanente y
durante todo el período de la concesión de Asistentes Técnicos, que debían ser operadores
ferroviarios con probados antecedentes a nivel internacional.

Evaluación y adjudicación de ofertas


Para competir por la obtención de las concesiones, los consorcios participantes debieron
presentar sus antecedentes legales y societarios, y acreditar su capacidad empresarial, económico-
financiera y técnico-operativa.
Asimismo y de acuerdo con el Pliego de Bases y Condiciones Generales, tuvieron que
presentar un Plan Empresario conteniendo, entre otras cosas, los Programas de Operaciones,

ta.
V Sección - Página N° 98
evolución de la demanda, y Planes de mantenimiento y ejecución de obras de inversión.
Finalmente, debieron incluir una proyección de sus ingresos y egresos, indicar el subsidio
operativo requerido o el canon ofrecido para cada año de la concesión, y cotizar el costo de un
Plan de Inversiones previamente definido en los Pliegos de Condiciones Particulares de la
licitación.
En 1992 y 1993 las autoridades adjudicaron los diferentes Contratos de Concesión a los
oferentes que solicitaron del Estado los menores montos de desembolsos, medidos como el valor
presente neto (vpn) del flujo anual de subsidio requerido para operar el servicio y ejecutar el Plan
de Inversiones, neto del flujo anual de canon ofrecido, según lo dispuesto por el artículo Nº 23 del
Pliego de Bases y Condiciones Generales de la licitación.
Los consorcios adjudicatarios fueron Metrovías (red de subtes y línea Urquiza), Ferrovías
(línea Belgrano Norte), Metropolitano (líneas San Martín, Belgrano Sur y Roca) y Trenes de
Buenos Aires (líneas Mitre y Sarmiento).
Los detalles de las ofertas ganadoras se presentan en el cuadro siguiente:
Tabla V-1: Ofertas adjudicadas
(En millones de $ de junio de 1992)
Cuenta Cuenta
Subsidio
Operación: Inversión: Cuentas O e I:
Concesionario-Línea Total: (en
Canon (-) Subsidio Subsidio Total
VPN)
Subsidio requerido
Metrovías-Subtes -490.7 400.0 -90.7 47.3
Metrovías-Urquiza 153.9 37.0 190.9 82.9
Ferrovías-Belgrano Norte 196.7 58.7 255.4 150.9
Metropolitano-San Martín -44.7 62.7 18.0 10.9
Metropolitano-Belgrano Sur 166.1 43.8 209.9 124.3
Metropolitano-Roca -70.0 136.0 66.0 37.0
TBA-Mitre 84.1 221.2 3 05.3 180.1
(oferta
TBA-Sarmiento -177.9 193.2 15.3
conjunta)
TOTAL -182.5 1152.6 970.1 633.4
Fuente: Oferta de las concesionarias
En conjunto, los 4 consorcios adjudicatarios -quienes, según sus ofertas, habrán de operar con
una dotación de 8.400 agentes- pidieron al Estado un subsidio total de us$ 970,1 millones (a valores
de junio de 1992) que surge como saldo neto de los us$ 1.152,6 millones requeridos para realizar las
obras de inversión85 y de los us$ 182,5 millones ofrecidos como canon por el uso de los activos
públicos (el resultado operativo global es positivo para el Estado como consecuencia de que el
flujo de canon que pagan algunos de los concesionarios excede a los subsidios requeridos por
otros).86

85
De acuerdo con el artículo N° 12 de los Contratos de Concesión, los Concesionarios están obligados a ejecutar los
Programas de Inversión consignados en los Anexos correspondientes de los referidos Contratos. Por el artículo N° 13 de los
Contratos de Concesión, la ejecución, recepción, certificación y pago de las obras de inversión se ajustará a lo previsto en los
Anexos que contienen el cronograma y el monto de desembolsos para el pago de las facturas por certificados de obra aprobados.
Para establecer el precio total de cada subprograma las partes acordaron un procedimiento de valorización que se detalla como
Anexo a los Contratos.
86
De acuerdo con el artículo N°7 de los Contratos de Concesión, los Concesionarios perciben el subsidio operativo o
pagan el canon según corresponda en cuotas mensuales. Las ofertas ganadoras de Subte-Urquiza, Mitre-Sarmiento, Roca y San
Martín requerían subsidio durante algunos años y luego pagaban canon. Las ofertas ganadoras del Belgrano Norte y del Belgrano
Sur requirieron subsidio operativo para todos los años de la Concesión. En total el subsidio operativo requerido ascendió a
us$600.8 millones mientras que el canon ofrecido sumó us$783,3 millones.

ta.
V Sección - Página N° 99
Adjudicación a Metrovías de la línea “Urquiza” y la red de subterráneos
Por Resolución del MEyOySP N° 118 del 27/1/93 se pre-adjudicó la concesión de la red de
subterráneos y el ferrocarril metropolitano “Urquiza” al consorcio Metrovías. No obstante, la
adjudicación le fue otorgada por la Resolución MEyOySP N° 1386 recién el 18/11/93 debido a las
diversas impugnaciones presentadas por otros consorcios participantes.
Finalmente, el Decreto N° 2608 del 22/12/93 aprobó el Contrato de Concesión y el
consorcio Metrovías tomó posesión e inició sus operaciones el 1° de enero de 1994.
Las autoridades adjudicaron el Contrato de Concesión de la línea “Urquiza” y la red de
subterráneos al consorcio Metrovías que requirió us$ 130,2 millones87 (de junio de 1992)
medidos como el valor presente neto (vpn) del flujo anual de subsidio requerido para operar el
servicio y ejecutar el Plan de Inversiones, neto del flujo anual de canon ofrecido, durante todo el
período de la Concesión.
Tabla V-2: Oferta adjudicada de Metrovías
(millones de $ de junio de 1992)
Total VPN
desembolsos Desembolsos
Operaciones -490.7 -118.7
SBASE Inversiones 400.0 166.0
Total -90.7 47.3
Operaciones 153.9 64.6
Urquiza Inversiones 37.0 18.3
Total 190.9 82.9
Operaciones -336.8 -54.1
TOTAL Inversiones 437.0 184.3
Total -100.2 130.2
Fuente: Oferta de las concesionarias
La oferta de Metrovías, que ascendió en total a us$ 336,8 millones en concepto de canon, se
realizó en forma agregada y no discriminaba los flujos de subsidio operativo y canon para la red
de subterráneos y el “Urquiza”, respectivamente. No obstante, en base a determinados supuestos
pudo estimarse que el valor presente neto del total de los desembolsos correspondientes al
ferrocarril “Urquiza” sería de us$ 82,9 millones y que el valor presente neto del total de los
desembolsos correspondientes a SBASE sería de us$ 47,3 millones.

Composición accionaria de Metrovías


Los socios fundadores del consorcio Metrovías fueron Benito Roggio e Hijos S.A.,
Cometrans S.A., Burlington Northern Railroad Co., S.K.S., y Morrison Knudsen Corporation.
De acuerdo con los datos del primer balance de la sociedad anónima concesionaria, el
capital inicial aportado por ellos fue de $ 10.459.250.
Durante el período 1994-1999, se produjeron varios cambios en la composición accionaria,
tal como se detalla a continuación: el Capital Social fue aumentado a $ 13.700.000 (para un igual
numero de acciones); los socios fundadores S.K.S. y Morrison Knudsen Corporation vendieron su

87
Ese flujo fue descontado al 12% anual, por considerarse que ese nivel de tasa expresaba el costo de los préstamos
externos de largo plazo para la economía argentina en 1991, cuando comenzó el proceso licitatorio.

ta.
V Sección - Página N° 100
participación en la sociedad; y Rail S.A. de Inversiones, empresa controlada por Benito Roggio e
Hijos S.A., se convirtió en nuevo socio
La composición accionaria de la sociedad anónima concesionaria al 31 de diciembre de
2000, es la siguiente:
Tabla V-3: Composición accionaria
(Al 31 de diciembre de 2000 en porcentaje)
sobre acciones
Socios Clase A Acciones
clase A
Benito Roggio e Hijos S.A. A 1, A 2, A 4 $ 3.866.140 55,29 %
Cometrans S.A. A2 $ 1.959.100 28,02 %
Burlington Northern Railroad Co. A3 $ 1.167.240 16,69 %
TOTAL $ 6.992.480
Porcentaje
sobre acciones
Socios Clase B Acciones
clase B
Rail S.A. de Inversiones B 1, B 2, B 4 $3.709.960 55,31%
Cometrans S.A. B2 $1.876.900 27,98%
Burlington Northern Railroad Co. B3 $1.120.660 16,70%
TOTAL $6.707.520
Fuente: Balances de Metrovías.
De la combinación de los cuadros anteriores se desprende que la composición accionaria
global es la siguiente: Benito Roggio e Hijos S.A. 28,22%; Cometrans S.A. 28,00%;Rail S.A. de
Inversiones 27,08%; Burlington Northern Railroad Company 16,70%. Por lo tanto, Benito
Roggio e Hijos es la empresa que posee el control del consorcio Metrovías.
De acuerdo con información proporcionada por Metrovías, su composición accionaria al
31/12/2000 es la siguiente:
Benito Roggio e Hijos 52,52% (7.195.240 acciones)
Rail S.A. de Inversiones 22,49% (3.079.760 acciones)
Accionistas minoritarios 25,00% (3.425.000 acciones)
V.3 Impacto fiscal del resultado de las licitaciones y de la gestión del
Concesionario.

Impacto fiscal del resultado de las licitaciones


La competencia por el mercado que tuvo lugar en las licitaciones de 1992 modificó
completamente el panorama fiscal que presentaba previamente el sistema ferroviario
metropolitano.
El inesperado resultado positivo para el Estado del conjunto de las ofertas puso en cuestión
la creencia generalizada de que el sistema ferroviario metropolitano no puede funcionar sin sostén
estatal y sugiere claramente la existencia de corredores de tráfico con un significativo nivel de
excedentes como para contribuir a la financiación de sus propias inversiones.
Los participantes en las licitaciones fueron inducidos a requerir del Estado recursos
financieros sustancialmente inferiores a los que se venían destinando hasta ese entonces, para ofrecer
mejores servicios de transporte y realizar más obras de inversión. Ello implicó el regreso del cálculo
económico a la actividad puesto que para poder estimar los flujos de subsidio que habrían de requerir

ta.
V Sección - Página N° 101
del Estado, los participantes debieron realizar proyecciones de sus ingresos, gastos y rentabilidad
esperados en cada corredor de tráfico.

Tabla V-4: Sistema ferroviario metropolitano (Trenes y


Subterráneos)
(Resultados Económicos en millones de $ de Junio de 1992)

Subsidio Subsidio Subsidio


Operativo Inversiones Total
Gestión Estatal
Año 1986 237.5 115.0 352.5
Gestión Privada (ofertas para licitaciones)
Año 1 80.4 14.9 95.3
Año 5 9.3 132.5 141.8
Año 10 -40.9 113.9 73.0
Año 15 -30.0 54.7 24.7
Año 20 -27.8 0.0 -27.8
Promedio anual de las Concesiones -9.1 57.6 48.5
Total de las Concesiones -182.5 1152.6 970.1
Subsidio Subsidio Subsidio
Operativo Inversiones Total por
por pasajero por pasajero pasajero
Gestión Estatal
Año 1986 0.44 0.21 0.65
Gestión Privada (ofertas para licitaciones)
Año 1 0.15 0.03 0.18
Año 5 0.01 0.21 0.23
Año 10 -0.06 0.16 0.10
Año 15 -0.14 0.25 0.11
Año 20 -0.12 0.00 -0.12
Promedio anual de las Concesiones -0.02 0.14 0.12
Fuente: Ofertas de las concesionarias y elaboración propia.

El cuadro anterior pone de relieve la magnitud de la reducción del subsidio requerido.


Mientras que en 1986, un año sin demasiadas anomalías macroeconómicas, el total de las
transferencias del Estado hacia el sistema ferroviario metropolitano ascendió, a valores de junio
de 1992, a $352,5 millones, los consorcios adjudicatarios pidieron el equivalente a $48,5 millones
por año. A los efectos de las comparaciones entre los resultados de las licitaciones y el año 1986,
téngase presente que el promedio anual y el total están muy influidos por el peso de la oferta para
Subte-Urquiza, que es la única concesión por 20 años. Asimismo, los valores para los años 15 y
20 corresponden únicamente a la oferta de Subte-Urquiza.
En términos de subsidio anual per cápita esto implicaba pasar de $0,65 en 1986, a $0,12
como promedio anual del período de las concesiones, esto es un 82% menos. Asimismo, debido a
la competencia por la adjudicación de las franquicias los oferentes redujeron drásticamente el
nivel del subsidio desde el primer momento puesto que requirieron para el año 1 de las
concesiones un 72% menos que en 1986.
El cuadro anterior también es elocuente respecto del impacto que tuvo la licitación y la re-
introducción del cálculo económico en estos mercados para alterar la composición del subsidio a
favor de las inversiones y las tareas de mantenimiento necesarias para acometer las tareas
diferidas y evitar el colapso del sistema. En 1986, se destinó apenas 1/3 del subsidio total a obras

ta.
V Sección - Página N° 102
de inversión. En cambio, según las ofertas ganadoras durante las concesiones la totalidad de los
recursos provistos por el Estado es destinada a inversiones, porque el resultado operativo neto es
positivo para el Estado.
Los cambios en el resultado operativo se explican casi totalmente porque en las estructuras
de costos de los concesionarios se registra un incremento de los gastos de mantenimiento y un
muy fuerte descenso en el rubro personal. En tanto los trenes metropolitanos y SBASE empleaban
a cerca de 21.000 personas durante la gestión estatal, la dotación requerida por los consorcios era
de aproximadamente 10.600 agentes.
En cuanto a la oferta de Metrovías, ya detallada en la Tabla V-2, téngase presente el efecto
compensador del canon ofrecido para operar la red de subtes cuyo monto representa más del 70%
de los recursos requeridos para ejecutar las inversiones. Contrariamente, el subsidio de
explotación requerido para el “Urquiza” es 2 veces y media superior a los desembolsos solicitados
para la cuenta de inversiones.
Para la explotación de la red del metro el Concesionario requirió un subsidio operativo de us$
2,8 millones para el primer año de la Concesión y ofreció pagar un canon de us$ 493,5 millones
durante los 19 años restantes.
Asimismo, requirió un subsidio de us$ 400 millones para la realización de las obras de
inversión. Por otra parte, requirió us$ 153,9 millones para la explotación de la línea “Urquiza” y
us$ 37 para la ejecución de las inversiones.
En síntesis, en el caso de Metrovías hay dos situaciones diferenciadas: mientras la línea
“Urquiza”88 es netamente deficitaria, la red de subterráneos89 es netamente superavitaria y genera
excedentes que contribuyen al saldo positivo global.
Asimismo, en tanto para la línea “Urquiza” se destinan 4 pesos a subsidiar la explotación
por cada peso dirigido a inversiones, en la red de subterráneos el canon ofrecido supera en más de
un 20% a los desembolsos requeridos para ejecutar el plan de inversiones.

Impacto fiscal de la gestión de Metrovías: Indicadores económico-financieros


Uno de los objetivos explícitos de las concesiones del sistema de transporte guiado, era el
ingresar a las arcas fiscales el pago de los impuestos que habrían de tributar los concesionarios
privados.
Tal como surge de la información contable presentada, al 30/6/00 Metrovías ha pagado casi
$ 96 millones en concepto de impuestos.
No obstante, del análisis de las cifras surge que menos de la mitad son realmente impuestos
aplicados directamente al Concesionario como consecuencia de la actividad que desarrolla. En
efecto, dado que los ingresos de la actividad del transporte no están gravados por el IVA, el

88
La línea “Urquiza” tiene una extensión de 26 km. y une 26 estaciones con la terminal “Federico Lacroze” en el barrio de
Chacarita al noroeste de la Capital Federal. A la fecha de toma de posesión poseía un parque de material rodante de 108 unidades.
89
La red de subterráneos contaba con un parque de material rodante de 482 coches y tenía una extensión total de casi 44
km. compuesta por 36,5 km. de las 5 líneas bajo nivel, y 7,4 km. del tren liviano de superficie llamado “Premetro”. La red cuenta
con 5 puntos de correspondencia para poder hacer combinaciones y acceder a las 76 estaciones (63 de las líneas subterráneas y 13
del “Premetro”).

ta.
V Sección - Página N° 103
Concesionario simplemente carga a sus costos todas las compras que ha realizado y que contienen el
IVA.

Tabla V-5: METROVÍAS S.A.: Subte, Premetro y Línea Urquiza


(Detalle de Carga Impositiva en $ corrientes)
Impuesto IVA
Impuesto Ingresos Imp,. y Tasas Total neto
Balance al: Gan. Mín. Total s/Compras
Ganancias Brutos s/Anexo (**) de IVA
Pr. (*) (**)
3 595 4 307 2 751 1 556
30/06/94 - 8 meses 0 712 133 544 677 084 593
1 673 8 146 9 819 6 447 3 371
06/30/95 0 461 394 855 967 888
1 717 7 662 9 379 5 828 3 550
06/30/96 0 003 605 608 958 650
2 160 11 569 14 506 10 542 3 963
06/30/97 777 000 078 333 411 637 774
3 397 2 257 11 305 16 961 8 280 8 680
06/30/98 400 812 794 006 539 467
2 802 2 032 2 581 11 431 18 847 8 222 10 625
06/30/99 600 200 450 311 561 159 402
4 046 2 944 14 160 22 156 9 991 12 165
06/30/00 1 005 000 800 140 582 522 434 088
10 252 14 046 67 871 95 978 52 064 43 913
Acumulado al 30/06/2000 3 807 600 600 077 563 640 778 862
(*) Se registra como crédito (Activo no corriente); (**) Que se imputa al costo del servicio, dado que corresponden a
compras gravadas y los ingresos por servicios no están gravados
Fuente: Balances de Metrovías.

Por lo tanto, puede decirse que, en realidad, el Concesionario ha pagado los impuestos
correspondientes a ingresos brutos, ganancias, y ganancia mínima presunta, y otros por su propia
actividad y que ascendieron a casi $ 44 millones.
No obstante, debe hacerse notar que esto supone un profundo cambio respecto de la situación
previa cuando los subsidios transferidos eran muy superiores y las empresas públicas a cargo de
los servicios no tributaban impuestos.
Por otra parte y como surge del Cuadro siguiente, en el último ejercicio el Concesionario
comenzó a pagar Canon.
Al agregar, por un lado, los impuestos más el canon pagados por la empresa y, por el otro, los
subsidios transferidos por la sociedad, es posible concluir que el Concesionario ha recibido
transferencias netas por cerca de $ 32 millones.
El Concesionario obtuvo ingresos totales por casi $ 822 millones, compuestos por $ 783
millones en concepto de servicios de transporte y otros $ 39 millones por actividades y negocios
colaterales. A los efectos de tener una idea de los ingresos genuinos, no se incluyen ni los subsidios
operativos (que se supone deben cerrar la brecha entre ingresos y costos operativos) ni los subsidios
para inversiones (que se supone equivalen al costo de las obras).
Es importante destacar que el Concesionario ha obtenido ingresos superiores a los proyectados
en su oferta debido a la excelente performance de la red de subterráneos, que más que compensó el
comportamiento de la línea “Urquiza”.

ta.
V Sección - Página N° 104
Gráfico V-1: Evolución de resultados de Metrovías
(en millones de pesos)

180

160

140
Millones de pesos

Canon

Canon
120

Canon

Ingresos
100

80
Ingresos

Ingresos
60
Costos

Costos

Costos
40

20

0
OFERTA TOMA DE POSESION AÑO 2000

Fuentes: Oferta del Concesionario, CNRT y elaboración propia.

Tabla V-6: METROVÍAS S.A.: Subte, Premetro y Línea Urquiza


(Detalle de Ingresos en $ corrientes)

Ingresos por Subsidio para Ingresos por Canon pagado Compromisos


Subsidio de Total de Compromisos con
Balance al: servicios de pago de servicios al Estado por con accionistas
explotación Ingresos bancos sobre ingresos
transporte inversiones colaterales concesión sobre ingresos

30/06/1994 -8 10 723 1 174


40 053 946 51 951 871
meses- 460 465
19 969 7 350 122 331
30/06/95 95 011 258 6.0%
022 927 207
15 393 4 188 137 402
30/06/96 97 275 806 20 545 181 6.0%
266 199 452
110 983 20 566 4 907 177 186
30/06/97 40 729 251 6.0%
836 452 282 821
129 037 5 355 186 464
30/06/98 9 705 931 42 364 683 6.6%
910 688 212
cesión fiduciaria
143 239 7 571 195 474 s/colaterales; 93,4%
30/06/99 3 308 974 41 354 250 -4 079 253 6.6%
687 736 647 s/recaudación Banco
Suquía, nota 16b
cesión fiduciaria
s/ingresos art 5.
convenio con Banco
167 340 8 430 204 310 Suquía; 93,4%
30/06/00 0 28 540 000 -4 079 253 6.6%
000 000 000 s/recaudación Banco
Suquía cesión
fiduciaria
s/colaterales, nota 5f
Total Acum. al 782 942 79 667 38 978 1 075 121
173 533 365 -4 079 253
30/06/2000 443 105 297 210

Los Balances al 30/6/94; 30/06/95 y 30/06/96 están expresados en $ de cierre de los respectivos Estados Contables.
A partir del 31/08/95 y según el Decreto N° 316/95 no se practica el ajuste por inflación siempre que el índice de precios no supere el 8% anual.
Fuente: Balances de Metrovías.

ta.
V Sección - Página N° 105
Finalmente, debe mencionarse que las cuentas del Concesionario presentan una relación
Pasivo/Patrimonio Neto comprometida debido al peso del valor absoluto del endeudamiento con
relación a los recursos propios para responder. Aunque el Pasivo creció un 85% y el Patrimonio
un 123% entre 1995 y 2000, en promedio en el mismo período el Pasivo ha sido 3 veces mayor
que el Patrimonio Neto.

Tabla V-7: METROVÍAS S.A.: Subte, Premetro y Línea Urquiza


(Aporte de capitales y patrimonio neto en $ corrientes)

Balance al: Aporte de Accionistas Resultado del ejercicio Total Patrimonio Neto Dividendos efectivo
30/06/1994 -8 meses 10 459 250 1 278 397 11 737 647
30/06/95 13 700 000 -145 635 16 031 036 32 821
30/06/96 13 700 000 2 645 487 18 744 845
30/06/97 13 700 000 2 615 712 21 360 557
30/06/98 13 700 000 5 584 349 26 944 907
30/06/99 13 700 000 8 637 272 24 140 054 11 442 125
30/06/00 13 700 000 15 000 000 35 700 000 3 440 000
(Relación pasivo /Patrimonio Neto)
Balance al: Total Pasivo Cte y no Cte. Total Patrim. Neto Relación
30/06/1994 -8 meses 13 006 734 11 737 647 1.11
30/06/95 57 983 973 16 031 036 3.62
30/06/96 50 625 611 18 744 845 2.70
30/06/97 74 754 384 21 360 557 3.50
30/06/98 53 147 886 26 944 907 1.97
30/06/99 79 791 246 24 140 054 3.31
30/06/00 107 220 000 35 700 000 3.00
Fuente: Balances de Metrovías.

Tabla V-8: Indicadores de la Situación Económico-Financiera y Patrimonial

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000


Situación financiera
Liquidez corriente (Act.Cte./Pas.Cte.) 0.40 0.48 0.76 0.99 0.81 0.96 1.06
Endeudamiento (Pasivo/Patrimonio Neto) 1.06 3.62 2.7 3.5 1.97 3.3 3.00
Financiamiento con deuda (Pasivo/Activo) 0.51 0.78 0.73 0.78 0.66 0.77 0.75
Situación patrimonial
Recursos propios o solvencia (PN/Activo) 0.49 0.22 0.27 0.22 0.33 0.23 0.25
Situación económica
Rentabilidad sobre el capital (Ganancia Neta/Capital)* 0.10 -0.009 0.14 0.12 0.21 0.36 0.42
Rentabilidad sobre Ventas (Resultado Operativo/Ventas) 0.03 -0.001 0.016 0.02 0.04 0.057 0.084
Rentabilidad sobre Activos (Ganancia Neta/Activo) 0.05 -0.002 0.04 0.03 0.07 0.08 0.105

Fuente: Balances de Metrovías. *se computó Ganancia Neta/Patrimonio Neto.

ta.
V Sección - Página N° 106
Tabla V-9: Indicadores económicos

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Ingresos operativos (no incluye subsidios) 41 228 411 102 362 185 101 464 005 115 891 118 134 393 598 150 811 423 175 770 000
Costos operativos erogables (no discriminable)
Resultado Operativo 1 278 397 -145 635 1 657 174 2 500 176 5 518 852 8 574 710 14 812 783
Otros resultados 0 0 988 313 115 536 65 497 62 562 253 131
Resultado Neto 1 278 397 -145 635 2 645 487 2 615 712 5 584 349 8 637 272 15 065 000

Activo corriente 5 192 139 19 156 632 28 345 246 47 487 604 33 414 242 57 356 859 94 240 000
Activo no corriente 20 093 490 54 858 377 41 025 110 48 627 339 46 678 551 46 574 441 48 730 000
Pasivo corriente 13 006 734 39 730 533 37 005 005 47 846 101 41 183 344 59 606 360 88 500 000
Pasivo no corriente 0 18 253 439 13 620 506 26 908 283 11 964 542 20 184 886 18 700 000
Patrimonio Neto 12 278 896 16 031 036 18 744 845 21 360 557 26 944 907 24 140 054 35 700 000

Margen Utilidad Operativa (%) 0.03 -0.001 0.016 0.02 0.04 0.056 0.084
Fuente: Balances de Metrovías

V.4 Regulación

Breve descripción del esquema regulatorio


El marco regulatorio de las concesiones de los ferrocarriles metropolitanos y la red de
subterráneos incluyó estándares mínimos de operación del servicio y planes de inversión
predeterminados, y también un régimen de incentivos compuesto por penalidades y premios
tarifarios que se vinculan con la calidad del servicio y la ejecución de las inversiones.
A través del subsidio y la tarifa se asegura la prestación del servicio, y por medio del
manejo del régimen de premios y penalidades se crea un sucedáneo de la competencia para
inducir a los concesionarios a absorber la mayor demanda posible.
Aunque la tarifa básica la fija el Estado, los Concesionarios pueden aplicar tarifas superiores si
logran mejoras consistentes en la calidad del servicio. Del mismo modo, retrocesos respecto de ese
nivel de calidad “premiado” implicarán la pérdida del aumento tarifario otorgado.
Por otra parte, los Concesionarios pueden ser penalizados si la calidad del servicio (en términos
de puntualidad, frecuencia, y cantidad de trenes y coches despachados) cae por debajo de un umbral
mínimo pre-determinado.
También serán penalizados por el mal estado de equipos e instalaciones, el incumplimiento
del mantenimiento, y los retrasos injustificados para la ejecución de las obras de inversión.

Modelo regulatorio e incentivos


El modelo regulatorio de las concesiones de los ferrocarriles metropolitanos y la red de
subterráneos es de tipo cost plus.
Sea (S–C) = T – (COM+I), la ecuación de igualdad de las ofertas que garantizan la
sostenibilidad del servicio, donde: S= subsidio operativo y para inversiones, C=canon,
T=ingresos por tarifa, COM= costos de operación y mantenimiento e I=costos del plan de
inversiones.

ta.
V Sección - Página N° 107
Incrementos superiores al 6% en los costos totales de operación y mantenimiento de los
Concesionarios (COM) que se produzcan por causas externas a su gestión -tales como, aumentos
de salarios, combustible, electricidad, e impuestos decretados por el Gobierno- serán
compensados vía re-determinación de los niveles de la tarifa (T), el subsidio (S) y/o el canon (C),
o alguna combinación de esas alternativas.
Dado el umbral mínimo de calidad en la operación del servicio, en el caso de que una
decisión exógena alterase la igualdad de la ecuación de las ofertas ello afectaría la rentabilidad de
las empresas concesionarias y podría amenazar la continuidad de las prestaciones.
Está previsto que este mecanismo también opere en caso de que los costos totales se
reduzcan más allá del 6%.
De modo que el subsidio, la tarifa, y los premios y penalidades asociados con la superación
y el incumplimiento, respectivamente, de ciertos estándares y objetivos, constituyen los
principales instrumentos del esquema de regulación. Pero al mismo tiempo que protege respecto
del impacto de factores ajenos a través del “cost plus”, el esquema de regulación contiene fuertes
incentivos para provocar conductas maximizadoras por parte de los concesionarios.
Al estar dados los niveles de la tarifa y el subsidio (o canon), los estándares para la
operación del servicio (en términos de puntualidad, frecuencia, trenes y coches despachados, y
otros indicadores) y las obras de inversión, si los concesionarios lograsen minimizar las
penalizaciones al cumplir con el programa mínimo de operaciones y el cronograma de obras, y
suprimir la evasión y alcanzar la demanda proyectada, ello les permitiría obtener la rentabilidad
estimada en las ofertas.
Si los concesionarios no superasen ese umbral de condiciones mínimas, no podrían alcanzar
la demanda proyectada e irían a la quiebra, porque el “cost plus” no actuaría y el nivel de subsidio
está fijo.
Si, por el contrario, los concesionarios pudiesen superar la demanda proyectada,
aumentarían su recaudación y obtendrían un beneficio extra.
En ausencia de restricciones de instalaciones, equipo y material rodante, los concesionarios
podrían, además, ofrecer un programa de servicios superior al mínimo y, si no se produjese un
aumento proporcional de los costos, también de este modo podrían superar las proyecciones
iniciales de demanda, aumentar su recaudación y acrecentar su beneficio.
Más aún: los concesionarios tienen derecho a aplicar tarifas superiores -que, en principio,
les permitiría aumentar su recaudación- si ofrecen en forma consistente un servicio de mayor
calidad. Recíprocamente, retrocesos consistentes respecto de ese nivel de calidad “premiado”
implicarán la pérdida del aumento tarifario otorgado.
Por último, los concesionarios pueden también maximizar su beneficio optimizando el uso
del subsidio de explotación y para inversiones mediante la reducción de los costos operativos y de
obras sin afectar la calidad del mantenimiento, la seguridad y el programa del servicio.
En síntesis, la gestión de los concesionarios tiene un límite inferior que son las condiciones
de mínima exigidas en los Pliegos y un límite superior para las mejoras que está dado por la
tecnología prevaleciente en el sistema.

ta.
V Sección - Página N° 108
Organismos involucrados en la regulación
La Unidad de Coordinación del Programa de Reestructuración Ferroviaria (UCPRF),
dependiente de la Secretaría de Transporte del MEyOySP, tuvo a su cargo la tarea de supervisar las
concesiones hasta fines de 1996 cuando fue sustituida por la Comisión Nacional de Regulación
del Transporte (CNRT).90
No obstante lo anterior, debe señalarse que, entre 1997 y 1999, la Secretaría de Transporte y
el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires desarrollaron negociaciones tendientes a traspasar a esta
última el control del Contrato de Concesión de Subterráneos de Buenos Aires y también la
responsabilidad de proveer los recursos financieros necesarios para el Plan de Inversiones. Aunque se
avanzó mucho en dirección a un acuerdo, la gestión regulatoria del referido contrato todavía está a
cargo de la CNRT.
Por último, debe tenerse en cuenta que acaba de empezar a funcionar el Ente Único
Regulador de los Servicios Públicos de la Ciudad de Buenos Aires, el que también tiene
incumbencias sobre el Sector Transporte.
La proliferación de organismos con incumbencias yuxtapuestas y que, además, han sido
creados por Decreto, han dificultado el ejercicio de una regulación apropiada para las concesiones
ferroviarias.

Principales ajustes ex-post licitación


Ajustes de las ofertas a la fecha de Toma de Posesión
Las estructuras de costos de explotación y las cotizaciones de obras originalmente
contenidas en las ofertas debieron ser ajustadas -mediante la aplicación de los procedimientos de

90
La Comisión Nacional de Regulación del Transporte (CNRT) -creada por el Decreto N°1388 del 29/11/96- depende de
la Secretaría de Transporte del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos, y absorbió las misiones y funciones de la ex-
Unidad de Coordinación del Programa de Reestructuración Ferroviaria (UCPRF), de la ex-Comisión Nacional de Transporte
Ferroviario (CNTF), de la ex-Comisión Nacional de Transporte Automotor (CONTA), y de la Estación Terminal de Omnibuses de
Retiro (ETOR). No obstante y de acuerdo con el Decreto Nº1143 del 14/6/91, la Autoridad de Aplicación (AA) para las
concesiones de las líneas ferroviarias es el Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos (MEyOySP). Para el caso de los
servicios de Subterráneos de Buenos Aires, el referido decreto establece que la Autoridad de Aplicación (AA) será el Ministerio de
Economía y Obras y Servicios Públicos (MEyOySP) con la participación de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires
(MCBA). En los Contratos de Concesión se mantuvieron los criterios antes mencionados. En consecuencia, la Resolución
MEyOySP N°792/93 dispuso que hasta tanto fuese creada la Autoridad del Transporte del Area Metropolitana de Buenos Aires
(ATAM), la Unidad de Coordinación del Programa de Reestructuración Ferroviaria (UCPRF) -dependiente de la Secretaría de
Transporte del MEyOySP- habría de supervisar el cumplimiento de los Contratos de Concesión y fiscalizar todo lo relativo a la
ejecución de los Planes de Inversión, y a la operación de los servicios de las líneas ferroviarias incluyendo el asesoramiento a la
Secretaría de Transporte para la fijación de tarifas, y aplicar penalidades en caso de registrarse incumplimientos. Para el caso de
Subterráneos de Buenos Aires, el MEyOySP y la entonces Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires (MCBA) firmaron el
Acta-Acuerdo del 25/11/93 para crear la Comisión Coordinadora del Control de la Concesión de SBASE (CCCCSBASE). Y al
igual que en el caso anterior se dispuso que mientras no fuese creada la ATAM, la CCCCSBASE junto con la UCPRF habrían de
supervisar el cumplimiento del Contrato de Concesión. La CCCCSBA, que está integrada por el Subsecretario de Transporte y
Tránsito y miembros del Directorio de SBASE, y la CNRT debían fiscalizar todo lo relativo a la ejecución del Plan de Inversiones
y la operación del servicio, incluyendo el asesoramiento a la MCBA y a la Secretaría de Transporte del MEyOySP para la fijación
de tarifas. Pero la CCCCSBASE nunca se constituyó como tal ni ejerció sus funciones. Por otra parte, el proyecto de Ley de
Creación de la ATAM perdió estado parlamentario luego de varios años de espera y la institución nunca fue creada. En su lugar, el
9/11/98 fue aprobada la Ley N°25.031 que creó el ECOTAM. Según el artículo 5 de dicha ley, el ECOTAM tiene que proponer
normas regulatorias, regímenes tarifarios y de subsidios al usuario ferroviario, y regímenes de otorgamiento de concesiones,
permisos, y licencias para prestar servicios de Transporte. El ECOTAM comenzará a actuar cuando los Gobiernos de la Provincia
y de la Ciudad adhieran formalmente (artículo 13) y se integrará con personal existente en cada jurisdicción (artículo 10), pero ni
el Gobierno de la Provincia ni el de la Ciudad de Buenos Aires han hecho conocer aún su adhesión al nuevo organismo.

ta.
V Sección - Página N° 109
“cost plus” pertinentes91- para compensar las variaciones que se produjeron en los salarios, tarifas,
y bienes y servicios nacionales e importados sin culpa de los concesionarios entre el momento en
que presentaron sus ofertas y la fecha de toma de posesión de los servicios.
La magnitud de las modificaciones provocadas por los ajustes no alteró las tendencias
generales ya apuntadas, puesto que el subsidio global sigue siendo menor al heredado y es
destinado principalmente a la cuenta de inversiones.
No obstante, el signo del resultado operativo global para el Estado cambió y fue negativo en
casi $286 millones como consecuencia de que el flujo de subsidio excederá el canon a ser
percibido. Pese a ello, algunos corredores de tráfico mantienen cierto nivel de excedentes como
para contribuir a la financiación de sus propias inversiones. Por su parte, la cuenta de inversiones
aumentó a casi $ 1.300 millones.
En el caso de Metrovías los desembolsos requeridos al Estado para inversiones aumentaron
de $437 millones a casi $474 millones. Asimismo, los ajustes redujeron el monto neto de canon a
pagar a de $337 a $278 millones.
Otros ajustes por mayores costos, aumento de la tasa del IVA, y reducción de aportes
patronales sobre las cargas sociales
Incremento del subsidio (o disminución del canon) por reconocimiento de mayores costos
en la cuenta de explotación a partir de mayo de 1995. El análisis resultó procedente dado que el
incremento calculado alcanzaba al 7,1 %.
Incremento del subsidio (o disminución del canon) por reconocimiento de la incidencia de
la modificación de la alícuota del IVA en los costos de explotación a partir de abril de 1995. Se
reconoció una variación del 2,54 % (1,21/1,18) en los rubros afectados por esta alícuota.
Disminución del subsidio (o incremento del canon) por reconocimiento de la incidencia en
la disminución de las cargas sociales, a partir de septiembre de 1995, según el siguiente cuadro:

Hasta agosto de 1995: 33.0 %


Septiembre y octubre de 1995: 29.3 %
Noviembre y diciembre de 1995: 26.6 %
A partir de enero de 1996: 23.9 %

Asimismo, los intereses de las deudas o créditos acumulados también fueron cancelados
mediante este mecanismo. Para el cálculo de intereses sobre sumas adeudadas, según el artículo
36 del Pliego de Condiciones Particulares, se utiliza la tasa fijada por el Banco de la Nación
Argentina para descuentos de documentos a 30 días vigente al cierre de las operaciones del día
anterior.

91
Ver artículo Nº 7.4 de los Contratos de Concesión. El mecanismo de ajuste y los resultados se incluyeron como Anexo a
todos los Contratos. La cuenta de explotación fue recalculada teniendo en cuenta los aumentos salariales habidos en FEMESA y
SBASE, los aumentos en los precios de los servicios administrados por el Estado y el aumento de tarifa en los subtes. Para la
cuenta de inversiones se estableció el incremento global registrado por los salarios, y se calculó el incremento de costos del
Programa de Inversiones, afectando la participación de la mano de obra por la variación salarial registrada, y la participación del
rubro materiales por la variación del índice de precios al consumidor de los Estados Unidos de América, entre las fechas
consideradas.

ta.
V Sección - Página N° 110
Renegociación del Contrato de Concesión
El Decreto N° 543 del 12/6/97 instruyó a la Secretaría de Obras Públicas y Transporte del
Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos a renegociar e introducir modificaciones en
los Contratos de Concesión de los servicios de transporte ferroviario de pasajeros y de
subterráneos en el Área Metropolitana de Buenos Aires, que fueron firmados entre enero de 1994
y junio de 1995.
Por medio de la ADDENDA modificatoria aprobada por Decreto N° 393 del 21/4/99,
Metrovías obtuvo una extensión 4 años para su Contrato hasta el 31/12/2017, prorrogable por
períodos de 10 años.
La ADDENDA incluye nuevas e importantes inversiones que se habrán de financiar con
incrementos tarifarios, el primero de los cuales se produjo en mayo de 1999 cuando el cospel de
subterráneos pasó de $0,50 a $0,60.
V.5 Indicadores de desempeño
Nivel de actividad y productividad
Oferta
La oferta del conjunto del sistema ferroviario se incrementó en más de un 70% entre 1993 y
2000. La magnitud del incremento está relacionada con el bajo nivel operativo del sistema durante
el inicio de los ´90.
Como se puede observar en el cuadro siguiente, una vez iniciadas las concesiones las tasas
de crecimiento se fueron moderando sugiriendo la existencia de un “techo” para la capacidad del
sistema.

Tabla V-10: Evolución de los Coches-Kilómetros Recorridos


En miles
Crec. Crec. Crec. Crec.
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 00/93 00/94 00/96 00/97
(%) (%) (%) (%)
Urquiza 8534 9245 9676 9777 10266 10255 10218 9671 13,32 4,61 -1,08 -5,80
Subterráneos 19564 22658 25653 26763 30309 32663 34588 36618 87,17 61,61 36,82 21,98
Total Metrovías 28098 31903 32329 36540 40575 42918 44806 46289 64,74 45,09 26,68 14,08
Total Sistema 119075 123593 132441 162544 183444 199473 203775 205110 72,25 65,96 26,19 11,81
Fuente: C.N.R.T.

En el caso de Metrovías caben dos observaciones:


1) El indicador coches-km recorridos de la línea “Urquiza” creció un 13% desde el inicio de
la concesión, mucho menos que el total del sistema ferroviario, porque la línea no presentaba la
misma situación de deterioro que imperaba en el resto de las líneas de ferrocarriles.
2) La oferta de la red de subterráneos se incrementó en forma significativa en más del 87%
y superó claramente el crecimiento logrado por el conjunto del sistema ferroviario.
Demanda
Entre 1965 y 1990, FA perdió casi el 35% del tráfico de pasajeros en el Área Metropolitana y
su participación en el total de viajes diarios realizados en ella se redujo al 6%. En el mismo

ta.
V Sección - Página N° 111
período, la cantidad de pasajeros transportados por los subterráneos se redujo en 30% y su
participación en el conjunto de los viajes diarios en el Área Metropolitana descendió al 3,6%.
Según las proyecciones contenidas en las ofertas, los concesionarios apuntaban inicialmente
a una recuperación importante de la demanda, paralela a la progresiva desaparición de la evasión.
Pero las expectativas de crecimiento posterior eran moderadas toda vez que se estimaban tasas de
aproximadamente el 4% anual.
Al cabo del primer año completo de todas las concesiones, la cantidad de pasajeros
transportados creció entre un 40% y un 50% según se compare contra el último año completo de
gestión estatal de cada una de las líneas o el nivel del año calendario 1993. En el año 3 de las
concesiones, superaron la demanda proyectada para el año 6. Entre 1993 y 2000, la demanda en
días hábiles más que se duplicó al crecer desde 1.200.000 personas hasta casi 2.500.000 de
personas.
Este excelente comportamiento de la demanda está relacionado con el éxito obtenido en la
eliminación de la evasión y con los esfuerzos de mantenimiento realizados por los concesionarios
para reducir las cancelaciones e interrupciones, incrementar la cantidad de coches-km. recorridos, y
mejorar la puntualidad y la frecuencia.
No obstante, debido a la recesión que afecta a la economía argentina desde 1998, la cantidad
de pasajeros transportados por el conjunto de las líneas ferroviarias durante el último año ha sido
inferior a la demanda proyectada en las ofertas, y la brecha no tiende a cerrarse.
El primer señalamiento a realizar respecto de Metrovías es que, debido a la excelente
performance de la red de subterráneos, es uno de los dos consorcios cuyo número de pasajeros
transportados sigue siendo superior a las proyecciones de sus ofertas. Pero, además, Metrovías es
el que presenta la situación más holgada en términos de la relación demanda observada/demanda
proyectada.

Tabla V-11: Pasajeros Transportados por Metrovías


Línea "Urquiza" Red de subterráneos Total Metrovías
Años Pasajeros Pasajeros Desvío Pasajeros Pasajeros Desvío Pasajeros Pasajeros Desvío
Observados proyectados (en %) observados proyectados (en %) observados proyectados (en %)
1993 16 786 975 n/c 145 319 729 162 106 704
1994 22 442 402 24 800 000 -9.51 171 154 347 151 475 353 12.99 193 596 749 176 275 353 9.83
1995 23 150 932 25 040 000 -7.54 187 220 075 155 915 464 20.08 210 371 007 180 955 464 16.26
1996 24 722 376 25 280 000 -2.21 198 878 785 160 502 184 23.91 223 601 161 185 782 184 20.36
1997 24 953 953 25 520 000 -2.22 221 865 056 166 813 744 33.00 246 819 009 192 333 744 28.33
1998 25 581 310 26 000 000 -1.61 254 006 700 170 250 586 49.20 279 588 010 196 250 586 42.46
1999 25 817 971 26 500 000 -2.57 260 310 630 177 692 590 46.49 286 128 601 204 192 590 40.13
2000 25 115 426 26 800 000 -6.29 258 835 993 185 900 000 39.23 283 951 419 212 700 000 33.50
Crec.00/93% 49.61 78.11 75.16
Crec.00/94% 11.91 51.23 46.67
Media 94/00 24 540 624 25 705 714 -4.53 221 753 084 166 935 703 32.84 246 293 708 192 641 417 27.85
Fuente: Balances de Metrovías y datos de la C.N.R.T

Sin embargo, también debe señalarse que al cabo del año 2000 se terminó un ciclo de
crecimiento ininterrumpido: por primera vez desde el inicio de la concesión, la cantidad de
pasajeros transportados se redujo en comparación con el año inmediato anterior, tanto en la línea
“Urquiza” como en la red de subterráneos.

ta.
V Sección - Página N° 112
No obstante ello, mientras la línea “Urquiza” en ningún año logró alcanzar lo proyectado en
la oferta, la red de subterráneos ya alcanzó el máximo proyectado para toda la concesión.
En promedio y durante estos primeros 7 años de la concesión, mientras la demanda de la
línea “Urquiza” estuvo un 4,5% por debajo de lo proyectado, la de los “subtes” estuvo un 32,8%
por encima. Esto significa que Metrovías logró superar su proyección agregada promedio en un
27,8%.
Debe señalarse, no obstante, que la brecha negativa entre la demanda efectivamente
transportada y la proyectada por la línea “Urquiza” se disparó al 6%, luego de haberse mantenido en
los alrededores del 2-2,5% hasta 1999. Por otra parte, la red de subterráneos ha seguido superando en
forma creciente a las proyecciones puesto que registró una brecha positiva del 39% entre la demanda
efectivamente transportada y la proyectada, aunque debe mencionarse que en 1998 y 1999 dicha
brecha fue aún mayor que en el 2000 puesto que la cantidad de pasajeros transportados estuvo casi
un 50% por encima de lo pronosticado.
La diferencia que se observa si se mide el incremento logrado contra 1993 o 1994, se
explica (como fue comentado en un párrafo anterior) por el éxito obtenido desde el inicio de la
concesión en la eliminación de la evasión y luego con el progresivo mejoramiento de la gestión de
mantenimiento para reducir las cancelaciones e interrupciones, incrementar la cantidad de coches-
km. recorridos, y mejorar la puntualidad y la frecuencia.
Debe enfatizarse, una vez más, la diferencia de situaciones entre el “Urquiza” y los “subtes”.
En la línea “Urquiza” una vez resuelto el problema de la evasión se alcanzó muy rápidamente un
cierto límite de capacidad. Por el contrario, en los “subtes” el porcentaje de evasión era menor (o tal
vez había una infinidad de franquicias que fueron eliminadas) pero había un gran margen operativo
para crecer y un mercado a reconquistar.
Indicadores de productividad
Dados los comentarios antes realizados respecto de la evolución reciente de la oferta y la
demanda del mercado del transporte ferroviario, no resulta sorprendente constatar que el
consorcio Metrovías experimentó inicialmente y hasta 1997 un incremento de la productividad
seguido de una declinación a partir de 1998/1999.
Como puede observarse en la Tabla II-12, en la línea “Urquiza” se registró un fuerte salto
inicial debido a la simultánea recuperación de la oferta y la demanda, y el ajuste del nivel de
empleo. La relación coche-km/personal aumentó casi un 56% y el cociente pasajeros
transportados/empleados lo hizo en casi un 67%. Pero una vez que la oferta alcanzó una meseta en
1997/1998 y que la demanda empezó a menguar desde 1999, y que se racionalizó y estabilizó el
plantel de agentes, los indicadores de productividad parcial cayeron en el 2000 entre un 5%
(pasajeros/empleados) y un 10% (coches-km./empleados).
En términos absolutos, en la línea “Urquiza” el cociente coche-km/empleados pasó de
14.000 en 1994 a 22.000 en el 2000, y la relación pasajeros/empleados saltó de más de 34.000 a
más de 57.000 en el mismo período.
Por su parte, los indicadores de productividad parcial de la red de subterráneos registraron
una mayor duración e intensidad en su crecimiento. En la red de subterráneos, la simultánea
recuperación de la oferta y la demanda, y el ajuste del nivel de empleo propiciaron un aumento
inicial del 66% en la relación coches-km./empleados y del 55% del cociente pasajeros/empleados.
En los años posteriores, la productividad siguió creciendo a tasas menores pero muy por encima

ta.
V Sección - Página N° 113
de la línea “Urquiza”. Y recién en el 2000 cayó la relación pasajeros/empleados menos del 1%,
mientras que la relación coches-km./empleados siguió creciendo.
En valores absolutos, en la red de subterráneos el cociente coche-km/empleados pasó de
casi 11.000 en 1994 a casi 18.000 en el 2000, y la relación pasajeros/empleados saltó de más de
81.000 a cerca de 126.000 en el mismo período.

Tabla V-12: Productividad del Consorcio Metrovías

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Crec Crec


00/94 00/96
Línea Urquiza
Pasajeros 22.442.402 23.150.932 24.722.376 24.953.953 25.581.310 25.817.971 25.115.426 11,91 1,59
Coches-km 9.245.000 9.676.000 9.777.000 10.266.000 10.255.000 10.218.000 9.670.686 4,60 -1,09
Empleados 654 535 478 438 426 439 439 -32,87 -8,16
C-km/empleados 14.136 18.086 20.454 23.438 24.073 23.276 22.029 55,84 7,70
Pax/empleados 34.316 43.273 51.720 56.972 60.050 58.811 57.211 66,72 10,62
Red de Subterráneos
Pasajeros 171.154.347 187.220.075 198.878.785 221.865.056 254.006.700 260.310.630 258.835.993 51,23 30,15
Coches-km 22.658.459 22.652.641 26.763.388 30.020.036 32.663.421 34.588.000 36.618.005 61,61 36,82
Empleados 2.107 1.991 2.022 2.009 2.002 2.056 2.055 -2,47 1,63
C-km/empleados 10.754 11.378 13.236 14.943 16.315 16.823 17.819 65,70 34,62
Pax/empleados 81.231 94.033 98.357 110.436 126.876 126.610 125.954 55,06 28,06
METROVIAS
Pasajeros 193.596.749 210.371.007 223.601.161 246.819.009 279.588.010 286.128.601 283.951.419 47,80 27,96
Coches-km 31.903.459 32.328.641 36.540.388 40.286.036 42.918.421 44.806.000 46.288.691 45,09 26,68
Empleados 2.761 2.526 2.500 2.447 2.428 2.495 2.494 -9,67 -0,24
C-km/empleados 24.890 29.464 33.690 38.381 40.388 40.099 39.848 60,10 18,28
Pax/empleados 115.547 137.306 150.078 167.408 186.926 185.421 183.165 58,52 22,05
Fuentes: C.N.R.T y Metrovías

Gráfico V-2: Pasajeros Totales/ Empleados

200 000 Línea Urquiza Red de Subterráneos METROVIAS


186 926 185 421 183 165
180 000
167 408
160 000 150 078
137 306
140 000
115 547
120 000
126 876 126 610 125 954
110 436
100 000 98 357
94 033
80 000
81 231
60 000

40 000
51 720 56 972 60 050 58 811 57 211
20 000 43 273
34 316

0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente: C.N.R.T y Metrovías y elaboración propia

ta.
V Sección - Página N° 114
Gráfico V-3: Coches Km/ Empleados
45 000 Línea Urquiza Red de Subterráneos METROVIAS
40 388 40 099 39 848
40 000
38 381

33 690
35 000
29 464 16 315 16 823
14 943 17 819
30 000
24 890 13 236
25 000
11 378

20 000 10 754

15 000

23 438 24 073 23 276


20 454 22 029
10 000
18 086
14 136
5 000

0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente: C.N.R.T y Metrovías y elaboración propia

Tarifas
Desde el inicio de las concesiones, la tarifa media ponderada del sistema ferroviario
metropolitano aumentó entre un 20 y un 25% en términos reales.

Gráfico V-4: Evolución de la tarifa media del sistema ferroviario metropolitano


y de los servicios de Metrovías

$0.70 TOTAL DEL SISTEM A

FERROCARRIL
$0.65
SUBTERRANEOS

URQUIZA
$0.60

$0.55

$0.50

$0.45

$0.40
ENE- 94 OCT- 96 JUN- 97 ENE- 98 MAY- 99 DIC-00

Fuente: C.N.R.T y Metrovías y elaboración propia

No obstante, es un 14% más barata que la media del transporte automotor. La tarifa media de la
línea “Urquiza” es un 10% más baja que la media de todas las líneas de ferrocarriles y un 12% más
barata que la de trenes y subtes combinada. Por su parte, la tarifa plana de los subterráneos se ubica
ligeramente por encima de la media del conjunto.

ta.
V Sección - Página N° 115
Tabla V-13: TARIFAS DE APLICACIÓN AL PÚBLICO USUARIO - METROVIAS
(A precios de diciembre de 1999)

URQUIZA - TARIFA
ENTRE 11-10-96 VIGENTES A PARTIR VIGENTES A PARTIR
SECCIÓN BÁSICA
Y 15-01-98 DEL 16-01-98 DEL 03-12-00
1 $0.33 $0.38 $0.39 $0.49
2 $0.49 $0.53 $0.58 $0.69
3 $0.67 $0.72 $0.83 $0.93
SUBTERRÁNEOS - TARIFA
VIGENTES A PARTIR VIGENTES A PARTIR VIGENTES A PARTIR
SECCION BÁSICA
DEL 11-10-96 DEL 08-05-99 DEL 03-12-00
ÚNICO $0.47 $0.48 $0.60 $0.69
PREMETRO - TARIFA
VIGENTES A PARTIR VIGENTES A PARTIR VIGENTES A PARTIR
SECCIÓN BÁSICA
DEL 11-10-96 DEL 08-05-99 DEL 03-12-00
ÚNICO $0.37 $0.44
Fuente: Secretaria de Transporte

Calidad del servicio


Se produjo un significativo mejoramiento de la regularidad absoluta (trenes puntuales sobre
programados) y de la relativa (trenes corridos sobre programados); y también del cumplimiento
del programa operativo en subtes (viajes realizados/viajes programados); mejoramiento de
frecuencias, y reducción de cancelaciones e interrupciones (y su duración), todo ello como
resultado del mejor mantenimiento y de la gestión en general de los concesionarios.

Tabla V-14: REGULARIDAD ABSOLUTA (Puntuales/Programados)


En porcentaje
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Urquiza 91.9 96.4 96.5 94.2 94.1 95.1 94.6 95.9
Fuente: C.N.R.T.

Tabla V-15: REGULARIDAD RELATIVA (Puntuales/Corridos)


En porcentaje

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000


Urquiza 96.7 98.0 97.5 97.1 96.1 97.4 97.2 98.1
Fuente: C.N.R.T.

Tabla V-16: INDICADORES DE GESTION DE SUBTES


VIAJES- VIAJES CORTES DE DURACION PASAJEROS
AÑO COCHES-KM
TRENES PERDIDOS SERVICIO CORTES PAGOS
1993 19 564 266 809 898 53 392 368 23 197 145 319 729
1994 22 658 459 822 208 39 814 585 20 732 171 154 347
1995 25 652 641 869 509 8 669 287 10 390 187 220 075
1996 26 763 388 891 689 9 923 243 9 013 198 878 785
1997 30 020 036 956 136 30 445 377 17 606 221 865 056
1998 32 663 421 955 197 22 655 323 14 608 254 006 700
1999 34 587 948 957 847 16 926 318 13 887 260 310 630
2000 36 618 005 935 861 38 332 308 20 115 258 835 993
Fuente: C.N.R.T.

ta.
V Sección - Página N° 116
Todos los concesionarios, incluido Metrovías, obtuvieron los Premios Tarifarios por mejora
de la calidad del servicio.
Como se observa en los gráficos siguientes, tanto el “Urquiza” como la red de subterráneos
ya superaron los umbrales de referencia previstos del Indice Global de Calidad del Servicio
(indicadores cuantitativos).
Gráfico V-5: Índice de Calidad de Servicio
Líneas Subterráneas

1.180
Indice Global de Calidad alcanzado
1.160

1.140

1.120

1.100

1.080

1.060

1.040
IIndice de Ref erencia
1.020

1.000

0.980
mar-94
may-94

mar-95
may-95

mar-96
may-96

mar-97
may-97

mar-98
may-98

mar-99
may-99

mar-00
may-00
ene-94

jul-94
sep-94
nov-94
ene-95

jul-95
sep-95
nov-95
ene-96

jul-96
sep-96
nov-96
ene-97

jul-97
sep-97
nov-97
ene-98

jul-98
sep-98
nov-98
ene-99

jul-99
sep-99
nov-99
ene-00
Fuente: C.N.R.T.
Gráfico V-6: Índice de Calidad de Servicio
Línea Urquiza

1.16
Indice Global de Calidad Alcanzado
1.15
1.14
1.13
1.12
1.11
1.10
1.09
1.08
1.07
1.06
1.05
Indice de Ref erencia
1.04
1.03
1.02
1.01
1.00
0.99
mar-94
may-94

mar-95
may-95

mar-96
may-96

mar-97
may-97

mar-98
may-98

mar-99
may-99

mar-00
may-00
ene-94

jul-94
sep-94
nov-94
ene-95

jul-95
sep-95
nov-95
ene-96

jul-96
sep-96
nov-96
ene-97

jul-97
sep-97
nov-97
ene-98

jul-98
sep-98
nov-98
ene-99

jul-99
sep-99
nov-99
ene-00

Fuente: C.N.R.T.

Los medios guiados han logrado recuperar terreno en el mercado de transporte merced a la
combinación de mejor servicio-menor tiempo de viaje-menor tarifa relativa.

ta.
V Sección - Página N° 117
Inversiones
Los Planes de Inversión obligatorios incluyen diversas obras de rehabilitación de la
infraestructura, el material rodante, y las instalaciones fijas. Debe señalarse, no obstante, que el
artículo N° 12 de los Contratos de Concesión autoriza tanto a los Concesionarios como a la
Autoridad de Aplicación para proponer y realizar un Programa de Inversiones Complementarias a las
obligatorias, por cuenta y cargo de la AA pero sujeto a que el monto total del mismo no supere el
15% del costo total del Programa de Inversiones originalmente cotizado para los 10 años. Por último,
el nivel de la inversión ejecutada anualmente puede ser aún mayor, puesto que el mismo artículo N°
12 autoriza a los Concesionarios a que realicen inversiones adicionales a su exclusiva cuenta, cargo y
riesgo.
El objetivo de las inversiones básicas obligatorias fue estabilizar al sistema ferroviario. Se
apuntó a detener el deterioro producido en las últimas décadas por la reposición diferida de activos
consumidos, y a recuperar la vida útil de la infraestructura y los activos existentes (mediante
reconstrucciones y rehabilitaciones, y sustituciones de equipos obsoletos o irrecuperables). Por ende,
los planes de inversiones básicas de las concesiones ferroviarias no incluyeron grandes proyectos de
ampliación de la capacidad ni transformaciones tecnológicas profundas.
En la red de subterráneos la situación fue diferente debido a que el retraso en la renovación de
vías e instalaciones era aún mayor que en los ferrocarriles. Por lo tanto, el programa de inversiones
incluyó la modernización total de las instalaciones fijas de vías, señales, electrificación y escaleras
mecánicas. No obstante, dada la escasez de recursos el plan de inversiones no incluyó la renovación
del grueso de la flota.
Como ya se dijo antes, las estructuras de costos de explotación y las cotizaciones de obras
originalmente contenidas en las ofertas debieron ser ajustadas para compensar las variaciones que
se produjeron en los salarios, tarifas, y bienes y servicios nacionales e importados sin culpa de los
concesionarios entre el momento en que presentaron sus ofertas y la fecha de toma de posesión de
los servicios.
En el caso de Metrovías los desembolsos requeridos al Estado para inversiones aumentaron
de $437 millones a casi $474 millones.

Tabla V-17: Ejecución del plan de inversiones de Metrovías


(En pesos a precios de origen)

1995 1996 1997 1998 1999 2000 TOTAL


METROVIAS 6 078 919 32 954 572 69 990 079 41 005 109 32 442 283 27.309.540 210.760.931

Subterráneos 3 418 239 29 655 769 68 264 836 40 758 081 31 529 844 24.617.176 198.243.946

Urquiza 2 660 679 3 298 803 1 725 243 247 028 912 439 2.692.363 12.516.985

14 120 740 110 680 931 164 680 090 127 244 172 101 303 412 57.903.895 587.889.126
Total Sistema
Fuente: C.N.R.T. (Incluidas las inversiones complementarias)
La ejecución física global del plan de inversiones de Metrovías va más o menos en línea con
los desembolsos requeridos en las ofertas aunque sujeta a los fondos disponibles. No obstante,
mientras ya se ha ejecutado casi el 67% de las obras de la red de subterráneos, solamente se ha
realizado el 30% de las correspondientes a la línea “Urquiza”.

ta.
V Sección - Página N° 118
Por otra parte, debe mencionarse que tanto el contenido como el cronograma de los planes
de inversión han sido modificados con la aprobación del organismo regulador para responder
mejor a las necesidades del servicio.
Cabe reiterar que por medio de la ADDENDA modificatoria aprobada por Decreto N° 393
del 21/4/99, se agregaron nuevas e importantes inversiones al plan original de Metrovías que a
pesos de diciembre de 1997 alcanzaban a más de 871 millones. Básicamente, se trata de la
incorporación de 150 coches nuevos por un valor estimado en $ 300 millones y varias obras de
extensión y modernización de líneas por otros $ 300 millones más.
V.6 Comparaciones internacionales
No fue posible realizar comparaciones debido a la escasa información disponible referida a los
resultados obtenidos en los pocas experiencias de concesiones ferroviarias de pasajeros a nivel
internacional.
V.7 Conclusiones
Como resultado de las concesiones y de la gestión de Metrovías en la línea “Urquiza” y la
red de subterráneos, se puede concluir preliminarmente lo siguiente:
En cuanto a los aspectos fiscales, tal como se esperaba, la gestión del Concesionario generó
un nuevo flujo de impuestos que, en concepto de ingresos brutos, ganancias, y ganancia mínima
presunta, ascendió a casi $ 44 millones. Además, en el último ejercicio el Concesionario comenzó
a pagar Canon. No obstante, hay dos situaciones diferenciadas: mientras la línea “Urquiza” es
netamente deficitaria, la red de subterráneos es netamente superavitaria y genera excedentes que
contribuyen al saldo positivo global.
Lo mismo sucede en cuanto a la asignación del subsidio: en tanto para la línea “Urquiza” se
destinan 4 pesos a subsidiar la explotación por cada peso dirigido a inversiones, en la red de
subterráneos el canon ofrecido supera en más de un 20% a los desembolsos requeridos para
ejecutar el plan de inversiones. Ahora bien, al agregar, por un lado, los impuestos más el canon
pagado por la empresa y, por el otro, los subsidios transferidos por la sociedad, es posible concluir
que el Concesionario ha recibido transferencias netas del Estado por cerca de $ 32 millones. Debe
mencionarse, no obstante, que las cuentas del Concesionario presentan una relación
Pasivo/Patrimonio Neto comprometida debido al peso del endeudamiento con relación a los
recursos propios para responder.
En cuanto a la oferta de servicios, el indicador coches-km recorridos de la línea “Urquiza”
creció un 13% desde el inicio de la concesión hasta el 2000, menos que el del sistema ferroviario
que se incrementó en más de un 70%, porque la línea no presentaba la misma situación de
deterioro que imperaba en el sistema ferroviario. Pero la oferta de subterráneos se incrementó en
forma significativa: casi un 90% y muy por encima de la oferta de todo el sistema ferroviario.
En lo que concierne a la demanda, el Concesionario ha obtenido ingresos superiores a los
proyectados debido a la excelente performance de la red de subterráneos, que más que compensó
el comportamiento de la línea “Urquiza”. En promedio y durante estos primeros 7 años de la
concesión, mientras la demanda de la línea “Urquiza” estuvo un 4,5% por debajo de lo
proyectado, la de los “subtes” estuvo un 32,8% por encima. Esto significa que Metrovías logró
superar su proyección agregada promedio en un 27,8%.

ta.
V Sección - Página N° 119
Sin embargo, también debe señalarse que al cabo del año 2000 se terminó un ciclo de
crecimiento ininterrumpido: por primera vez desde el inicio de la concesión, la cantidad de
pasajeros transportados se redujo en comparación con el año inmediato anterior, tanto en la línea
“Urquiza” como en la red de subterráneos.
No obstante ello, mientras la línea “Urquiza” en ningún año logró alcanzar lo proyectado en
la oferta, la red de subterráneos ya alcanzó el máximo proyectado para toda la concesión. Debe
señalarse, no obstante, que la brecha negativa entre la demanda efectivamente transportada y la
proyectada por la línea “Urquiza” se disparó al 6%, luego de haberse mantenido en los alrededores
del 2-2,5% hasta 1999. Por otra parte, la red de subterráneos ha seguido superando en forma
creciente a las proyecciones puesto que registró una brecha positiva del 39% entre la demanda
efectivamente transportada y la proyectada, aunque debe mencionarse que en 1998 y 1999 dicha
brecha fue aún mayor que en el 2000 puesto que la cantidad de pasajeros transportados estuvo casi
un 50% por encima de lo pronosticado.
En lo que tiene que ver con la productividad, el consorcio Metrovías experimentó
inicialmente y hasta 1997 un incremento de los indicadores parciales seguido de una declinación a
partir de 1998/1999. En la línea “Urquiza” se registró un fuerte salto inicial debido a la simultánea
recuperación de la oferta y la demanda, y el ajuste del nivel de empleo. La relación coche-
km/personal aumentó casi un 56% y el cociente pasajeros transportados/empleados lo hizo en casi
un 67%. Pero una vez que la oferta alcanzó una meseta en 1997/1998 y que la demanda empezó a
menguar desde 1999, y que se racionalizó y estabilizó el plantel de agentes, los indicadores de
productividad parcial cayeron en el 2000 entre un 5% (pasajeros/empleados) y un 10% (coches-
km./empleados). En términos absolutos, en la línea “Urquiza” el cociente coche-km/empleados
pasó de 14.000 en 1994 a 22.000 en el 2000, y la relación pasajeros/empleados saltó de más de
34.000 a más de 57.000 en el mismo período.
Por su parte, los indicadores de productividad parcial de la red de subterráneos registraron
una mayor duración e intensidad en su crecimiento. En la red de subterráneos, la simultánea
recuperación de la oferta y la demanda, y el ajuste del nivel de empleo propiciaron un aumento
inicial del 66% en la relación coches-km./empleados y del 55% del cociente pasajeros/empleados.
En los años posteriores, la productividad siguió creciendo a tasas menores pero muy por encima
de la línea “Urquiza”. Y recién en el 2000 cayó la relación pasajeros/empleados menos del 1%,
mientras que la relación coches-km./empleados siguió creciendo.
En valores absolutos, en la red de subterráneos el cociente coche-km/empleados pasó de
casi 11.000 en 1994 a casi 18.000 en el 2000, y la relación pasajeros/empleados saltó de más de
81.000 a cerca de 126.000 en el mismo período.
En cuanto a la calidad del servicio, se produjo un significativo mejoramiento de la
regularidad absoluta (trenes puntuales sobre programados) y de la relativa (trenes corridos sobre
programados); y también del cumplimiento del programa operativo en subtes (viajes realizados
sobre programados); mejoramiento de frecuencias, y reducción de cancelaciones e interrupciones
(y su duración), todo ello como resultado del mejor mantenimiento y de la gestión en general de
los concesionarios. El concesionario obtuvo los Premios Tarifarios por mejora de la calidad del
servicio. Tanto el “Urquiza” como la red de subterráneos ya superaron los umbrales de referencia
previstos del Índice Global de Calidad del Servicio (indicadores cuantitativos).
Con respecto a las penalidades, Metrovías no está al día con el pago de las penalidades
determinadas por la CNRT. El Concesionario ha mantenido una controversia con los organismos

ta.
V Sección - Página N° 120
reguladores prácticamente desde el inicio de las operaciones respecto de las mediciones de la
calidad del servicio. En especial, el Concesionario ha manifestado su desacuerdo con la fórmula
del índice de frecuencia del servicio que penaliza los excesos medios.
En referencia a la ejecución de inversiones, los planes de inversiones básicas de las
concesiones ferroviarias no incluyeron grandes proyectos de ampliación de la capacidad ni
transformaciones tecnológicas profundas. En la red de subterráneos la situación fue diferente
debido a que el retraso en la renovación de vías e instalaciones era aún mayor que en los
ferrocarriles. Por lo tanto, el programa de inversiones incluyó la modernización total de las
instalaciones fijas de vías, señales, electrificación y escaleras mecánicas. No obstante, dada la
escasez de recursos el plan de inversiones no incluyó la renovación del grueso de la flota.
Las cotizaciones de obras originalmente contenidas en las ofertas debieron ser ajustadas
para compensar las variaciones que se produjeron en los salarios, tarifas, y bienes y servicios
nacionales e importados sin culpa de los concesionarios entre el momento en que presentaron sus
ofertas y la fecha de toma de posesión de los servicios. En el caso de Metrovías los desembolsos
requeridos al Estado para inversiones aumentaron de $437 millones a casi $474 millones.
La ejecución física global del plan de inversiones de Metrovías ha estado sujeta a la
disponibilidad de fondos. No obstante, mientras ya se ha ejecutado casi el 67% de las obras de la
red de subterráneos, solamente se ha realizado el 30% de las correspondientes a la línea
“Urquiza”. Tanto el contenido como el cronograma de los planes de inversión han sido
modificados con la aprobación del organismo regulador para responder mejor a las necesidades
del servicio.
Por medio de la ADDENDA modificatoria aprobada por Decreto N° 393 del 21/4/99, se
agregaron nuevas e importantes inversiones al plan original de Metrovías que a pesos de diciembre
de 1997 alcanzaban a más de 871 millones. Básicamente, se trata de la incorporación de 150 coches
nuevos por un valor estimado en $ 300 millones y varias obras de extensión y modernización de
líneas por otros $ 300 millones más.

ta.
V Sección - Página N° 121
VI AGUA Y SANEAMIENTO
VI.1 Introducción
El área de concesión de Aguas Argentinas abarca una amplia superficie que comprende toda
la Ciudad de Buenos Aires y una gran parte del conurbano bonaerense (17 municipios). Lo
anterior comprende una zona que en principio estaba poblada por unos 8,6 millones de habitantes,
de los cuales 5,8 millones recibían agua potable y 4,7 millones estaban conectados a la red de
saneamiento (2,3 millones de clientes facturados bimestralmente).
El conurbano bonaerense reúne un tercio de la población argentina, aproximadamente 12
millones de habitantes, de los cuales 9,6 millones se encuentran actualmente dentro del perímetro
de la concesión. La concesión dura 30 años a partir del 1 de mayo de 1993, y preveía en el
contrato original una inversión total de us$ 4108 millones en el período de concesión.
La concesión se entregó sin cargo, a cambio de una reducción inicial de alrededor del 27%
en la tarifa (variable utilizada para adjudicar la licitación). El Estado asumió alrededor de us$
238.5 millones de deuda de la empresa estatal OSN y subvencionó con us$ 34.5 millones los
retiros voluntarios para 1618 empleados de la empresa estatal. No se pagó canon por la concesión
ni cargos por el uso de los recursos hídricos, suelo y subsuelo (ver Tabla VI-1).

Tabla VI-1: Percibido por el estado y transferencias a la concesión

1993. Millones de
Ítem
dólares.
Valor de la Concesión 0

Cargo por uso de los recursos hídricos, suelo y subsuelo 0

Canon 0

Asunción de deudas por el Estado -238,5

Subsidio del Tesoro para primeros retiros voluntarios –34.5

Fuente: Aguas Argentinas.

Se efectuó un aporte de capital inicial de us$ 120 millones, una garantía de cumplimiento de
contrato de us$ 150 millones para proteger al concedente en caso de defectos operacionales del
concesionario y una garantía inicial de financiamiento de us$ 200 millones.
Las normas de servicio (calidad del agua, regularidad y presión), y compromisos de
extensión del servicio (desarrollo de los servicios de agua y saneamiento, implantación del
tratamiento de aguas residuales), fueron definidas mediante seis planes quinquenales sucesivos.
El contrato original prevé la realización, al finalizar el plazo del contrato, de dos objetivos
principales: la conexión de la totalidad de los habitantes a las redes de agua potable y 95% a la de
saneamiento, y el tratamiento de la totalidad de las aguas residuales recolectadas. Las metas de
reparación-rehabilitación de cañerías abarcaban el 45% de la red de agua potable al término de la
concesión. La Tabla VI muestra los compromisos de incorporación de usuarios en el tiempo.

ma.
VI Sección - Página N° 123
Tabla VI: Aguas Argentinas: compromisos iniciales de incorporación de usuarios

Quinquenios
Servicios
1º 2º 3º 4º 6º Total
Agua + 1 331 000 + 1 028 000 + 756 000 + 411 000 + 719 000 + 4 246 000

Cloaca + 929 000 + 1 066 000 + 1.095.000 + 780 000 + 894 000 + 4 763 000

Fuente: Contrato de Concesión de Aguas Argentinas.

Para cloacas, el compromiso significa un incremento de usuarios en 30 años del 95%. No se


incluyen las áreas correspondientes a los nuevos partidos de Ituzaingo y Hurlingham y al área no
servida, a la toma de posesión, del partido de Morón. La inversión comprometida es
sustancialmente más elevada que la realizada por OSN ya que la empresa estatal, en los últimos
10 años anteriores a su privatización, invirtió un promedio de us$ 25 millones anuales. La
inversión comprometida por Aguas Argentinas para la primera década implica un promedio anual
de alrededor del 726 % más que el promedio histórico de OSN. La Tabla VI-2 presenta los
compromisos de inversiones originales, en millones de dólares de 1993.
Tabla VI-2: Compromisos de inversiones en el contrato original
(No incluye terrenos, estudios y otras instalaciones
por $164 millones en 30 años)
(En millones de dólares)
Quinquenios
Rubro Total
1º 2º 3º 4º 5º 6º
Plantas de Tratamiento de Agua 37 29 20 6 10 0 102
Estaciones Elevadoras y Ríos Subterráneos 109 48 58 8 9 0 232
Redes de Agua 328 247 172 193 137 127 1 204
Redes Cloacales 206 258 315 240 134 128 1 281
Cloacas Máximas y Estaciones de Bombeo 100 16 5 25 40 1 187
Plantas de Tratamiento Cloacal 245 101 369 86 130 7 938
TOTAL 1 025 699 939 558 460 263 3944
Fuente: Contrato de Concesión de Aguas Argentinas.

En este capítulo, tras esta introducción se presentan ocho secciones. La segunda, efectúa una
descripción de la situación previa y el proceso de privatización. La tercera presenta una síntesis de
la regulación adoptada. La cuarta sección presenta indicadores de desempeño, en una subsección
se muestran los cambios de tarifas. La siguiente sección efectúa comparaciones internacionales,
para poner en perspectiva el desempeño de la empresa local. La sexta sección muestra los
principales aspectos fiscales de la privatización y la séptima es la de las conclusiones.
VI.2 Situación previa y Proceso de Privatización
Hasta 1982, la prestación del servicio de agua y saneamiento fue nacional en la Argentina.
Ese año se provincializaron los servicios, con la excepción del de Capital Federal y Área
Metropolitana, que continuó en la órbita nacional llamándose Obras Sanitarias de la Nación
(OSN). Dentro de su área de operaciones, al momento de decidirse su privatización diez años
después, en 1992, OSN atendía aproximadamente 1,1 millones de conexiones, suministrando agua
potable a una población de 5,76 millones de personas y servicios cloacales a 4,66 millones.
Suministraba también agua en bloque a la Municipalidad de Quilmes, y recibía en su sistema
cloacal efluentes de Quilmes, Berazategui y Florencio Varela.

ma.
VI Sección - Página N° 124
En el año 1991, el inmediato anterior a su privatización, OSN facturó $ 290 millones
correspondientes en su mayor parte a servicios de provisión agua potable y desagües cloacales y
pluviales. En general el estado del sistema al momento de la privatización era malo, previéndose
la necesidad de grandes inversiones, tanto en mantenimiento como en infraestructuras nuevas y de
reposición. La documentación licitatoria también señalaba expresamente la necesidad de
inversiones en capacitación, desarrollo y reasignación de personal.
El objeto de la concesión, en la letra del contrato original, es la captación y potabilización
de agua cruda, el transporte, distribución y comercialización de agua potable, la colección,
transporte, tratamiento, disposición y eventual reutilización y/o comercialización de desagües
cloacales incluyéndose también aquellos efluentes industriales que el régimen vigente permita se
viertan al sistema cloacal. A tal efecto se incluye el mantenimiento y la expansión de las obras
existentes, así como la construcción de obras nuevas92.
Para la privatización del servicio, el primer paso fue la precalificación técnica por parte de
la ex Secretaría de Obras y Servicios Públicos, y la Comisión de Privatización de OSN. Las
empresas y operadores que pasaron esa fase, fueron invitados a presentar ofertas para suministrar
los servicios, como oferentes en la segunda etapa de la licitación. Esta se realizó mediante el
sistema de doble sobre. En el primer sobre se incluyeron las ofertas técnicas para su evaluación y
en el segundo se incluyeron los aspectos económicos y financieros de las ofertas.
La Oferta Técnica (Sobre 1) incluía: Aspectos Legales de los oferentes (Razón Social,
Domicilio Legal, Participación Accionaria de los Miembros, Declaración jurada garantizando la
veracidad de los datos, copia firmada del Pliego de Licitación, Garantía de Oferta, etcétera);
Aspectos Administrativos y de Control (Principios político-comerciales a los cuales estaría sujeto
el manejo de la empresa concesionaria, estructura propuesta para la misma, programas de
entrenamiento y capacitación del personal, procedimientos y sistemas de información,
procedimientos y sistemas científicos); Aspectos Operativos, Comerciales y de Relación con los
Usuarios (Propuesta para Reglamento del Usuario; Procedimientos y Sistemas Operativos,
Procedimientos y Sistemas Comerciales; Plan de Mejoras y Expansión del Servicio).
La Oferta Económico-Financiera (Sobre 2) comprendía: Coeficiente de Ajuste K
(aplicable a la tarifa para todo el período tarifario. El coeficiente debía estar explícitamente
expresado, con tres dígitos decimales, no siendo aceptables fórmulas o expresiones matemáticas.
El valor podía ser superior, inferior o igual a 1); Compromiso de Financiamiento (la
documentación que certificara la disponibilidad de financiamiento de fuentes bancarias
financieras o de otro tipo, por un monto mínimo equivalente al 60% de los requerimientos de
financiamiento indicados en la oferta); Proyecciones Económico-financieras (toda información
que permitiera evaluar la razonabilidad y justificación del Coeficiente de Ajuste K, en relación a
la oferta técnica, y los ingresos, costos y financiamiento proyectados para toda la concesión).

92
El marco normativo original de la Concesión viene dado por un conjunto de leyes y decretos que incluyen: Ley 23696 y
Normas Reglamentarias, y en lo pertinente la Ley 13.577 y modificatorias; el Marco Regulatorio aprobado por Decreto 999/92; el pliego
de Licitación; el Pliego de Precalificación aprobado por Resolución SOSP 178/91; la Oferta; el Contrato de Concesión y el decreto
aprobatorio del mismo. Estas normas fueron luego complementadas por la renegociación del contrato, tal como se describe más adelante,
que se compone de los siguientes instrumentos jurídicos por orden cronológico: Decreto 149/97, Decreto 1167/97, Decreto 1087/98,
Resolución 1103/98 SRN y DS, Resolución 601/99 SRN y DS, Resolución 602/99 SRN y DS, Resolución 1111/99 SRN y DS y Decreto
1369/99. Si bien existe el mandato de unificar todos los instrumentos en un nuevo contrato, aún no se ha procedido a ello, después de un
año de concluida la renegociación.

ma.
VI Sección - Página N° 125
El 28 de diciembre de 1992, mediante Resolución N° 155/92, la S.O.P.yC. adjudicó ad-
referéndum del P.E.N., la licitación al oferente denominado Aguas Argentinas, constituido por
Lyonnaise des Eaux-Dumez, Sociedad Comercial del Plata S.A., Sociedad General de Aguas de
Barcelona S.A., Meller S.A., Banco de Galicia y Buenos Aires S.A., Compagnie Génerale des
Eaux S.A. y Anglian Water Plc. Esta adjudicación fue aprobada por el P.E.N. mediante el Decreto
N° 787/93 de fecha 22 de abril de 1993. El 28 de abril de 1993, se firmó el contrato de concesión
entre el Estado Nacional y Aguas Argentinas, constituida previamente en cumplimiento de lo
establecido en el pliego. El capital social estaba constituido por 120 millones de acciones
escriturales de distintas clases, de $ 1 valor nominal cada una, con derecho a un voto por acción.
La Tabla I-4 muestra las composiciones del consorcio ganador de la licitación y la actual.
El agua, captada en el Río de la Plata, es sometida al proceso de potabilización en las
plantas San Martín, en Palermo y General Belgrano, en Bernal. Desde ellas empieza la
distribución a través de una red de ríos subterráneos por grandes conductos de hormigón armado
con diámetros variables de entre 2,60 y 4,60 metros. Luego, la red se va ramificando a partir de 12
estaciones elevadoras que, por rebombeo, inyectan el agua en una red de cañerías maestras con
diámetros variables que van desde los 210 centímetros hasta 30. De esta red intermedia nacen
otras, ya con tubos de menor diámetro, que llevan el agua hasta los consumidores. La longitud de
la red es de 15633 kilómetros de cañerías (2000). Esta producción y distribución se complementa
con un sistema secundario para algunas áreas de la Ciudad de Buenos Aires que aún no están
conectadas a la red de distribución principal abastecidas de pozos (6% de la producción).
La Planta General San Martín, inaugurada en 1913, provee de agua al 70 % de los clientes
de la concesión, tiene una superficie de 31 hectáreas y posee una capacidad de 3,5 millones de
m3/día. La Planta General Belgrano, fue construida en 1974, pero comenzó a funcionar en 1980.
Cuenta con una superficie de 32 hectáreas y una capacidad de 1,5 millones de m3/día.
Tratar los efluentes cloacales es uno de los compromisos contraído por Aguas Argentinas al
hacerse cargo de la concesión. Hasta la privatización de los servicios se contaba con un solo
establecimiento de tratamiento: la Planta depuradora Sudoeste, que ya ha sido reformada y
ampliada. Con su ampliación se elevó en un 40% su capacidad de tratamiento. Trata los efluentes
cloacales de 557.000 habitantes. El establecimiento Sudoeste, está ubicado en la localidad de
Aldo Bonzi partido de La Matanza, y demandó una inversión total de us$ 14 millones.
Desde la concesión se construyó y puso en servicio la Planta Depuradora Norte. Construida
en San Fernando con una inversión de us$ 82 millones, tiene la capacidad de depurar los efluentes
generados por 270.000 habitantes de los partidos de Tigre, San Fernando y San Isidro. Esta nueva
planta, tendrá su capacidad operativa completa en sucesivas etapas, llegando a tratar los líquidos
cloacales de más de 1 millón de personas de los partidos del norte del Gran Buenos Aires. Una
vez tratados los líquidos serán volcados al Río Reconquista, contribuyendo así a la preservación
de una de las cuencas hídricas más importantes de la Provincia de Buenos Aires.

ma.
VI Sección - Página N° 126
Tabla VI-3: Composición accionaria sobre el capital de la sociedad
Participación Participación
Accionistas
inicial % actual %
Lyonnaise des Eaux-Dumez/Suez Lyonnaise des Eaux 25,30 39,93
Programa de Propiedad Participada 10,00 10,00
Sociedad Comercial del Plata S.A. 20,70 0,00
Sociedad General de Aguas de Barcelona S.A. 12,60 25,01
Meller S.A. 10,80 0,00
Banco de Galicia y Buenos Aires 8,10 8,26
Compagnie Générale des Eaux S.A./Vivendi 8,00 7,55
Anglian Water Plc. 4,50 4,25
Corporación Financiera Internacional 0,00 5,00

TOTAL 100,00 100,00

VI.3 Regulación
Debe distinguirse el esquema regulatorio, entre el período anterior a la renegociación y el
posterior a él. La renegociación del contrato original firmado en 1993, comenzó en 1997 y
concluyó en 1999. No existe a la fecha texto ordenado del nuevo contrato.
El esquema regulatorio básico en el contrato original era un mecanismo ad hoc de costo de
servicio, con revisión por cláusula gatillo ante evolución de un índice de costos (más o menos 7%
del costo de la canasta, gatillaba una revisión no automática, sino negociada). Desde la
renegociación el esquema combina un ”Price Cap”, modificado por quinquenio por comparación
con la “Empresa Modelo”93, con traspaso de la variación de costos a través del ajuste anual por
índice de precios (promedio simple entre el PPI-Industrial Commodities y el CPI-Water and
Sewerage Maintenance, fuente: Bureau of Labor Statistics Data de Estados Unidos), adecuando
los ingresos a las variaciones de los costos, de modo de mantener el equilibrio económico-
financiero de la concesión.
En el contrato original habían causales adicionales de variación de tarifas como ”Hechos del
Príncipe” (cambios impositivos, paridad cambiaria, etcétera) y, en una interpretación de la
empresa, no compartida por el regulador, cambios en la demanda de agua per cápita (ingreso
medio como variable regulatoria, artículo 47 Marco Regulatorio). Se mantuvieron después de la
renegociación los ”Hechos del Príncipe”, y se eliminó taxativamente el artículo 47, que había
dado lugar en su momento a una discusión entre el regulador y el concesionario.
Las revisiones tarifarias ordinarias inicialmente implicaban la evaluación de la gestión en el
quinquenio previo (sin procedimiento establecido) y proyección del período remanente de
concesión. Luego de la renegociación, quinquenalmente se efectuará una valuación de la gestión
en el quinquenio previo, con indicadores específicos (Exposición Financiera Neta Quinquenal
EFNQ y Anualidad Equivalente AEQ). Se proyectará la “Empresa Modelo” para el resto de la
concesión. Se definirán las metas de eficiencia (Factor X y “Empresa Modelo”). Se determinará
costo de capital para el operador (ATD: Adecuada Tasa de Descuento), y se proyectará la
Posición de Equilibrio a mantener (PE), debiendo ser esta igual a cero.

93
Le empresa modelo es un concepto regulatorio que ha tenido aplicación en Chile, de donde se adaptó para la concesión. En la
práctica, la Empresa Modelo es una planilla de cálculo, que se coteja contra la planilla estructuralmente similar que contiene la
información sobre lo efectivamente acontecido. Desde el punto de vista teórico, la Empresa Modelo debería compilar los resultados
provenientes de las mejores prácticas, y allí ser abren dos posibilidades: una, que los resultados sean los técnicamente factibles por diseño
de ingeniería, otra que sean los mejores resultados logrados en la experiencia real.

ma.
VI Sección - Página N° 127
En el esquema regulatorio original se efectuaban revisiones tarifarias extraordinarias
ocasionadas por variación de costos, cuando el gatillo llegaba a ± 7%. También para incorporar
“Hechos del Príncipe”. Ahora, a partir de la renegociación tendrán lugar revisiones de carácter
anual, para ajuste de costos según índices de precios de Estados Unidos y se conservará el recurso
extraordinario para incorporar “Hechos del Príncipe” y explícitamente por caso fortuito o fuerza
mayor: por hechos “relevantes” y “permanentes” que impidan continuar la prestación del servicio.
En el contrato original, las pérdidas absolutas de eficiencia no se incorporaban a precios.
Actualmente se contempla que las ganancias de eficiencia deben transferirse a los consumidores
en cada revisión quinquenal (sin procedimiento especificado). La nueva regulación también
introdujo un factor X que da un piso anual de aumento de eficiencia que se transmite a la tarifa.
El costo de capital del operador en la primera fase de regulación, fue el original de la oferta
en la licitación, aceptándose incorporar las variaciones en el costo del capital prestado (Libor o
Prime + 1,5%). No existía un mecanismo explícito para ajustar el costo del capital propio.
Posterior a la renegociación, se determina por quinquenios, de manera externa a la concesión,
mediante métodos internacionalmente reconocidos (Promedio Ponderado del Costo del Capital
WACC y Modelo de Valuación de Activos de Capital CAPM). Se incorporan allí el riesgo país y
el propio de la actividad (Beta de la actividad respecto del portafolio de mercado).
En la regulación precedente, el riesgo empresario es un principio rector de la regulación. No
quedaban cubiertos por la regulación riesgos operativos y de demanda agregada. Bajo el esquema
más reciente, el riesgo empresario sigue siendo un principio rector de la regulación. El operador
debe absorber cambios relativos de costos (respecto a índice de precios), fluctuaciones en la
demanda, pérdidas de eficiencia relativa, variaciones en el costo del capital dentro del quinquenio.
Hasta la renegociación hubo divergencia de opinión sobre si la regulación es de medios, de
metas o de ambas cosas. Ligado a lo anterior, existía un régimen de sanciones rígido, que no
admitía aplicación del criterio del Regulador. Por ende, las multas no siempre guardaban relación
con los incumplimientos, perdiendo en parte su papel de incentivos. La regulación precedente, no
preveía compensación a usuarios individuales. Con las modificaciones, salvo que se lo establezca
taxativamente, la concesión es por metas. Las sanciones son de monto máximo. Por quinquenio se
establece una matriz de metas y los incumplimientos se castigan con montos ligados al valor de
las metas por n veces el costo del capital. Se prevé ahora compensación a usuarios individuales.
La tarifa es de índole catastral. La micromedición es la excepción en los clientes
residenciales. Además en los usuarios micromedidos, el cargo fijo es el 50% de la tarifa catastral.
Las expansiones se financiaban hasta la renegociación con el Cargo de Infraestructura (CI). No ha
variado el carácter catastral de la tarifa, pero se estableció un programa de trabajo concreto para
que al comenzar el tercer quinquenio (1 de enero de 2004), el servicio tienda a facturarse según el
consumo de los usuarios. El cargo Servicio Universal (SU) a los usuarios existentes reemplazó al
componente de red del CI. El Cargo de Integración al Servicio (CIS) a los usuarios nuevos
incorporados, financiará la conexión. Y el cargo Medio Ambiental (MA) financia un conjunto de
nuevas obras ambientales no previstas en el contrato original, que se incorporaron como un
subproducto de la renegociación.
VI.4 Indicadores de desempeño
En el período 1993 al 2000, la producción de agua creció un 38 % en términos físicos. La
población servida con agua creció en un 34.4 % en el mismo lapso, pasando de 5.76 millones de

ma.
VI Sección - Página N° 128
personas a 7.44. En personas servidas por cloacas, el crecimiento logrado fue del 24.8 %, al
cambiar desde 4,66 millones a 5.82 millones de personas (Tabla VI-4).

Tabla VI-4: Producción de agua


Agua promedio librada a la red (2000), m3/día 4 076 757
Capacidad total de producción 5 000 000
Dotación (litros/habitante/día) librada a la red 543
Consumo promedio estimado (litros/habitante/día) 370

Fuente: Informe Aguas Argentinas, año 7

En el período, la red de agua se extendió en aproximadamente 2670 kilómetros, totalizando


a Diciembre del año 2000 15.633 kilómetros. Los empleados de la compañía disminuyeron un
49 %, desde 7444 en 1993 (a la toma de posesión), a 3787 en el año 2000. Si bien la medición es
la excepción antes que la regla en la concesión, los medidores instalados en funcionamiento
crecieron 155 % desde 1993 al 2000.
El crecimiento de la red, por una parte, y la disminución de empleados, hace que el producto
actual tenga una composición de insumos utilizados muy diferente a la inicial. Así la relación red
de agua/empleados (aproximación de la relación capital a trabajo) pasó de 1.60 a 4.10 entre 1993
y 2000, creciendo un 156.25 %. Desde 1993 han sido instalados más de 2670 kilómetros
adicionales a la red de agua potable y casi 1250 a las cloacal en las comunas originales de la
concesión. El Partido de Quilmes (500 mil habitantes en el censo de 1991), al que se proveía agua
en bloque, se adhirió al régimen de la concesión desde el 1 de noviembre de 1995.
La productividad del trabajo, medida en metros cúbicos anuales producidos por empleado,
ha aumentado de 151 a 346 (un 129 %) desde el comienzo de la concesión.
Según información de la empresa, en la actualidad el 100% de la Capital Federal posee una
presión de agua potable superior a 8 metros de columna de agua, y el 71% del Gran Buenos Aires
posee una presión de agua potable superior a 8 metros de columna de agua.
Desde el comienzo de la concesión en 1993, se han invertido más de 1.547 millones de
dólares. Como parte de los planes de expansión de agua y cloacas, se produjo la incorporación
durante el año 2000, de casi 150.000 personas del Gran Buenos Aires (Tabla VI-5).
Tabla VI-5: Inversiones realizadas por la concesión
(En dólares, acumulados año 2000)
Tipo Totales
Plantas potabilizadoras 96 991 000
Plantas de bombeo de agua 32 965 000
Plantas depuradoras 97 455 000
Plantas de bombeo de efluentes cloacales 27 531 000
Redes de agua 567 402 000
Redes de cloaca 222 414 000
Maquinarias, instalaciones, equipos y sistemas, terrenos y estudios 483 078 000
Canon concesión partido de Quilmes 19 288 000
Total 1 547 124 000

Fuente: Aguas Argentinas informes anuales.

ma.
VI Sección - Página N° 129
La inversión para superar el déficit existente en materia de tecnología, infraestructura e
informática, prevista originalmente en el contrato de concesión, llegaba a 300 millones. Con el
inicio de la gestión, surgieron problemas como la existencia de un padrón de clientes obsoleto. El
consorcio concesionario debió duplicar la inversión inicialmente prevista para ese fin.
En materia de calidad del agua, se han logrado avances. La conformidad en los valores del
parámetro turbiedad creció el 75,7% respecto de los valores medidos al inicio de la concesión. El
nivel de cloro libre aumentó de acuerdo con lo definido por el Ministerio de Salud, para garantizar
la potabilidad del agua a lo largo de la red. Actualmente, el nivel se ajusta a la norma. En
Escherichia coli, el agua debe estar exenta de cualquier contaminación bacteriana revelada por
este indicador. El nivel actual registrado se ajusta a las normas.
La cobertura en agua al momento de la concesión era del 70% y en cloacas del 56%. En el
año 2000, había pasado respectivamente a 80 % y 61 % respectivamente. La Tabla VI-6 compara
la población servida al momento de otorgarse la concesión, y en 2000.

Tabla VI-6: Comparación de población servida en 1993 y 2000

1993 2000
Agua (habitantes) 5 757 900 7 742 333
Cloaca (habitantes) 4 663 670 5 819 610
Fuente: Informe al Cliente Aguas Argentinas, año 7

En los primeros años de la concesión, hay obras destacadas ya efectuadas y otras a efectuar.
Entre ellas se cuenta, el Río Subterráneo de agua potable Saavedra-Morón. Con una extensión de
15,3 kilómetros, nace en el barrio porteño de Saavedra y llega hasta Morón en el oeste del Gran
Buenos Aires. Consistió en la construcción de un conducto de 3,5 metros de diámetro interior, y
servirá para abastecer con agua potable a más de 1,4 millones de habitantes de Morón,
Hurlingham, Ituzaingó y Tres de Febrero. El proyecto integral, requiere una inversión de más de
300 millones de dólares, en parte, financiada a través de un crédito del BID.
El Plan de Saneamiento Integral (PSI), procura dar servicio a la totalidad de la población del
área concesionada, así como a las industrias con vertido directo, y algunas con vertido indirecto, a
la red concesionada. También se busca la creación de nuevas áreas de esparcimiento y recreación
y la revitalización urbanística de las zonas lindantes con los cuerpos receptores regenerados. Lo
anterior contribuirá a la creación de las condiciones para el restablecimiento de la flora y fauna
autóctonas en los cursos de agua de las cuencas interiores. Los objetivos del PSI, son:
i) Asegurar la sustentabilidad de los usos prioritarios de los cuerpos receptores, adecuando la organización
del sistema de saneamiento y la capacidad de sus plantas a las calidades que se espera de aquellos.
ii) Tratar y disponer los barros de acuerdo a las normas vigentes.
iii) Reforzar la seguridad del sistema, aumentando la capacidad de transporte del sistema.
iv) Dotar, al sistema cloacal, de la flexibilidad necesaria para trabajos de renovación y rehabilitación en
grandes conductos sin impactar el servicio ni el medio ambiente.
El PSI y su programación se acompaña de una mejora ambiental de los cursos de agua en el
área de la concesión. El PSI requiere efectuar obras de expansión, obras de intercepción de otras
fuentes de contaminación en ambas márgenes del Riachuelo y el área costera del Río de la Plata
en el norte del Conurbano y en la Capital Federal.

ma.
VI Sección - Página N° 130
También requiere obras de transporte de los efluentes contaminados de las cuencas
interiores (Reconquista, Matanza/Riachuelo), disminuyendo la carga equivalente de 3,8 a 1,3
millones de habitantes; obras de tratamiento avanzado, en cuencas interiores, para contribuir a la
sustentabilidad de los usos de los ríos Reconquista y Riachuelo, obras para la descentralización
del sistema troncal principal a Berazategui en dos subsistemas (Capital Federal y zona sur del
Conurbano); emisarios para salvaguardar el Río de la Plata en su conjunto y, en particular la Zona
Costera. Se efectuará monitoreo de la calidad de las aguas de los cuerpos receptores y verificación
de las previsiones actuales en niveles de tratamiento en plantas depuradoras.
Las obras de tratamiento secundario serán realizadas en forma progresiva, para la adecuada
remoción de los contaminantes que pueden afectar en el tiempo la sustentabilidad de los usos del
Río de la Plata. Se establecerá tratamiento y disposición de barros en forma controlada.
Rehabilitación del conducto ribereño. Este, inaugurado en 1934, abastece a la población de
la zona norte del Gran Buenos Aires. Se realizó su rehabilitación revistiéndolo internamente en la
mayor parte de su recorrido. El trabajo consistió en insertar dentro del conducto existente "in situ"
y en continuo, tubos de polietileno de alta densidad.
A continuación se reproduce un conjunto de indicadores sobre la empresa proveedora de
agua y saneamiento en Buenos Aires, a lo largo del tiempo (Tabla VI-7). La elección de los
indicadores se hizo teniendo en cuenta la posterior posibilidad de comparación internacional, con
información del Banco Mundial que ha compilado estadísticas de diversos países.
Tabla VI-7: Comparación intertemporal de indicadores de productividad para Buenos Aires
Empleados/
Empleados/ 000 m3 agua
000 Kilómetros de
000 producida/ 000 personas servidas por
Empresa Año Conexiones red/
Conexiones empleado empleado
de agua y empleado
de agua
cloacas
OSN 1980 14,7 9,8 87 1,2 0,4
OSN 1981 11,1 7,4 113 1,5 0,5
OSN 1982 10,1 6,7 134 1,7 0,6
OSN 1983 9,7 6,4 136 1,7 0,6
OSN 1984 9,5 6,2 142 1,8 0,6
OSN 1985 9,0 5,4 145 1,9 0,6
OSN 1986 8,6 5,2 144 1,9 0,6
OSN 1987 8,8 5,4 143 1,9 0,6
OSN 1988 8,7 5,3 146 2,0 0,6
OSN 1989 8,6 5,2 151 2,0 0,6
OSN 1990 7,5 4,6 168 2,2 0,7
OSN 1991 7,6 4,6 171 2,2 0,7
OSN 1992 7,3 4,5 178 2,3 0,8
OSN/AA 1993 3,2 2,0 337 4,9 1,5
AA 1994 3.1 1.9 344 5.3 1,7
AA 1995 3,1 2.0 340 5.7 1,7
AA 1996 3,2 2.1 320 5.4 1,6
AA 1997 3.1 2.0 316 5,4 1,7
AA 1998 2,8 1,7 339 5,7 1,8
AA 1999 2.5 1.5 376 6.3 2,0
AA 2000 2.4 1.5 388 6.5 2.0
Promedio OSN 1982-92 8.,7 5,4 151 2,0 0,6
Diferencia % entre Promedio 1994-00/
-67% -67% +129% +189% +179%
OSN y Promedio AA 1982-92

Fuente: Elaboración propia sobre OSN, SIGEN, SIGEP, Aguas Argentinas, y ETOSS.

El primer indicador a contemplar, es una relación insumo-producto: Empleados por cada


mil conexiones de agua. La idea es que cuanto menor el indicador, más eficiente es la empresa
(más productivo es el empleado medio). La serie arranca en 1980, cuando la relación era de 14,7.

ma.
VI Sección - Página N° 131
En 1983, ya efectuada la provincialización de la empresa, para Buenos Aires arroja 9,7. Entre
1992 y 1993, al producirse los retiros voluntarios del personal previos y concomitantes con la
privatización, el índice cae bruscamente de 7,3 a 3,2. A Diciembre del año 2000, el índice está en
2.4. El promedio para 11 años de operación estatal entre 1982 (partición de la empresa nacional y
previo a la privatización, respectivamente) es de 8,7, pasando a 2,9 en los 7 años completos de
operación privada (1994-00). El índice cae (mejora) en un 67% entre los períodos considerados.
El segundo índice analizado, no está disponible para la comparación internacional, pero sí
para el caso doméstico. Es el mismo cociente insumo producto, entre empleados y miles de
conexiones, pero ahora de agua y cloacas sumadas. Parte de 9,8 en 1980, 4,5 en 1992 y 1.5 en el
año 2000. Los promedios en los dos períodos considerados disminuyeron un 67% (mejoraron, en
términos de productividad media del trabajo).
Un tercer indicador, disponible para la comparación internacional son los miles de metros
cúbicos de agua producida por empleado. Eran 87 al comienzo de la serie, en 1980. En 1983,
pasaron a 136, llegando a 178 en el año previo a la privatización. En 1994, año completo de
operación privada, y ya producidos los ajustes de personal, eran 344. En el año 2000 el índice
arrojaba 388. Si se comparan las dos épocas, en la estatal el promedio fue de 151, contra 346 en la
privada. El índice, comparando los dos períodos, creció (mejoró) un 129 %.
El cuarto indicador, kilómetros de red dividido empleados, también permite la comparación
internacional. Constituye una aproximación a la relación capital trabajo que habla de la intensidad
del primer factor respecto del segundo. Al comenzar la década de los ochenta, el índice arrojaba
1,2, pasando en 1983, ya provincializado el servicio, a 1,7. En el año previo a la privatización era
2,3, pasando a 4,9 con los retiros voluntarios previos y simultáneos a la privatización. En el año
2000 ya era 6.5. Comparando los valores promedio, en la época estatal el valor era 2,0 y en la
privada 5.75. El índice creció 189% entre períodos. Este índice, en conjunción con los de
productividad del trabajo, confirma la baja productividad media inicial del trabajo, reflejo de la
sobredotación de personal en la fase de operación estatal.
Para cerrar los índices de productividad, se calculó miles de personas servidas por
empleado. De 0,4 en 1980, pasó a 0,6 desde 1983, manteniéndose con poca dispersión en años
posteriores. Al año previo a la privatización, había llegado a 0,8. Se ha más que duplicado en años
posteriores, llegando a 2.0 en el año 2000. El promedio para los últimos once años de la época
estatal, arroja 0,6, y el de los seis años de operación privada pasó a 1.8, registrando un incremento
total entre períodos del 179 %.

Tarifas
Según el Régimen Tarifario de la Concesión, a todo inmueble no micromedido
perteneciente a las categorías Residencial, No Residencial o Baldío, se le factura una cuota fija
calculada en función de la superficie cubierta total y de un décimo de la superficie del terreno.
La cuota fija es una Tarifa Básica Bimestral (TBB) que se determina según la siguiente
fórmula (debe leerse como máximo entre lo que está a la izquierda del punto y coma, y lo que está
a la derecha):
1) MAX {TBB = K * Z * TG * (SC * E + ST / 10); TBB mínima}
Donde K, coeficiente de modificación tarifaria, Z, coeficiente zonal, TG, tarifa general por
cada servicio prestado, SC, superficie cubierta edificada, E, factor de tipo y fecha de construcción

ma.
VI Sección - Página N° 132
de los inmuebles, ST, superficie del terreno, y TBB mínima, tarifas básicas bimestrales mínimas
establecidas por el Régimen Tarifario.
Las Tarifas Generales, son para la categoría Residencial y Baldío, la TG es de $ 0,0279, por
servicio de agua y otro tanto por servicio de cloacas, para la categoría No Residencial de $
0,0558, por agua y otro tanto por cloacas. Las Tarifas Generales por cloacas en el Radio Antiguo
de Capital Federal, se incrementan en 10% sobre los valores en vigencia.
Las TBB mínimas se establecieron con carácter bimestral. Para usuarios Residencial clase I
(propiedad vertical): $ 4,00 * K por servicio de agua potable y otro tanto por servicio de cloacas.
Para usuarios Residencial clase II (propiedad horizontal): $ 1,00 * K por servicio de agua potable
y otro tanto por servicio de cloacas. Para usuarios No Residencial I (propiedad vertical): $ 8,00 *
K por servicio de agua potable y otro tanto por servicio de cloacas. Para usuarios No Residencial
II (propiedad horizontal): $ 2,00 * K por servicio de agua potable y otro tanto por servicio de
cloacas. Para usuarios Baldíos: $ 3,00 * K por servicio de agua potable y otro tanto por servicio
de cloacas. Las TBB mínimas bimestrales por servicio de desagües cloacales en el denominado
Radio Antiguo de Capital Federal, se incrementan en 10%.
El valor del coeficiente de modificación “K” será fijado por el Ente Regulador, de acuerdo
con lo establecido en el Marco Regulatorio. Al día de la Toma de Posesión dicho coeficiente era
0,731, ha tenido varios cambios y desde el 1 de enero de 2001 está en 0,9169. Se adiciona a las
facturas el Impuesto al Valor Agregado (IVA), así como la tasa para sostener el ETOSS (2,67%).
Todos los inmuebles con medidor instalado, cualquiera sea su categoría o clase, abonarán en
concepto de cargo fijo un monto equivalente al 50% de la TBB que le correspondería, y se les
cobra una tarifa volumétrica por metro cúbico de agua consumida. Los cargos variables para
usuarios Residencial, No Residencial y Baldío son de $ 0,66 * K por metro cúbico, para quienes
tienen los servicios de agua potable y cloacas, y $ 0,33 * K por metro cúbico sólo para agua
potable. Los usuarios Residenciales tienen un consumo bimestral libre de 20 m3, a partir del 1 de
diciembre de 2000. Las categorías No Residencial y Baldío no tienen consumo libre.
Al producirse la privatización, la tarifa global cayó 26,9% por la aplicación del factor K de
0,731. Este valor surgió de la licitación, reflejando que el consorcio ganador ofertó un descuento
del 26,9% por sobre los valores existentes (vale decir, que el K previo valía 1).
Los ajustes que tuvieron lugar en las tarifas, luego de la concesión, discurrieron por tres
carriles:
1) Modificación del factor K para recoger variaciones de costos, y
2) Adición de nuevos componentes fijos a las facturas para reemplazar parte del Cargo de Infraestructura,
previsto inicialmente como forma de financiar las expansiones.
3) Nuevos componentes adoptados con el Plan de Inversiones para el quinquenio 1999-2003.
Los ajustes posteriores que afectaron al coeficiente K se muestran en el cuadro siguiente,
junto con los cargos compensatorios que a continuación se reseñan. El valor referencial del Cargo
de Infraestructura (para financiar las expansiones, exclusivamente a cargo de los nuevos usuarios)
por inmueble llegaba a alrededor de los $ 1100 para agua y cloacas, componente de red y
conexión domiciliaria. El Cargo de Infraestructura tuvo serios problemas de cobrabilidad y fue
uno de los causales de la renegociación del contrato que se inició en 1997. Entre 1997 y 1998 tuvo
lugar la renegociación del contrato entre las partes. Se la habilitó mediante decreto presidencial y
se negoció directamente entre concedente y concesionario. En 1998 se rebalanceó el tarifario para

ma.
VI Sección - Página N° 133
hacer las nuevas conexiones económicamente más accesibles. El Gobierno eliminó el Cargo de
Infraestructura para nuevos entrantes a la red. El cargo denominado CIS –Cargo de Incorporación
al Servicio- introducido para reemplazar al componente de conexión del viejo Cargo de
Infraestructura, fue de $ 4 por bimestre y por servicio –agua y alcantarillado- sólo para nuevos
clientes y durante cinco años. Se introdujo además el cargo denominado SU –Servicio Universal-
de $ 2,01 bimestrales por servicio –agua y alcantarillado-, que recae sobre todos los abonados.
Ambos cargos fueron puestos en vigencia desde el 1 de noviembre de 1997, cobrados un par de
bimestres, pero quedó demorada su aplicación por cuestiones judiciales hasta un año después. En
definitiva, un cliente ya conectado debe pagar por SU, si dispone de agua y alcantarillado $ 4,02
por bimestre. Un nuevo cliente de ambos servicios debe pagar ese importe, más el CIS de $ 8 por
bimestre durante cinco años. Se adicionó un plan de mejora ambiental, conteniendo un plan
revisado para expandir las redes de recolección cloacales y plantas de tratamiento. El cargo para
financiar este plan, se denomina MA –Mejoramiento Ambiental-, y es de $ 1,98 bimestrales por
factura ($0,99 de agua y $0,99 de cloacas). Un cliente preexistente de ambos servicios paga por
SU y MA $ 6 por bimestre.
Con la aprobación del Plan de Mejoras y Expansión del Servicio (1999-2000) se simplificó
el tarifario. Además del cambio en el K y de la adecuación de los consumos libres, se bajaron o
eliminaron cargos (renovación de medidores, renovación de conexiones, desconexión y no
conexión del servicio, tarifa social, plan de saneamiento integral, descuento para obras por
cuentas de terceros, recargos por mora y descuentos por corte de servicio y reconexión).
A largo plazo se espera ir incorporando mayor cantidad de clientes al régimen medido,
aunque en la actualidad sigue siendo de carácter optativo: tanto la empresa como los clientes
pueden pedir el cambio de régimen. En la práctica se ha tendido a hacer medidos a los clientes no
residenciales, dadas las reconocidas limitaciones técnicas y legales para extender la medición a
los clientes residenciales.
Tabla VI-8: Ajustes tarifarios desde la concesión y cargos
complementarios introducidos
Fecha Valor de K
01/05/93 al 31/05/94 0,731
01/06/94 al 31/04/98 0,830
01/05/98 al 31/12/00 0,8741
01/01/01 en adelante 0,9169
Cargos compensatorios

01/11/97 en adelante Eliminación del C.I.


01/11/97 en adelante SU, $ 2,01 bimestrales por servicio
CIS, $ 4 bimestrales por servicio durante
01/11/97 en adelante
cinco años, para nuevos clientes
01/11/98 en adelante MA, $ 0,99 bimestrales por servicio
Fuente: ETOSS y Aguas Argentinas.

VI.5 Comparaciones internacionales


Los mismos índices utilizados para analizar intertemporalmente la empresa proveedora del
servicio en Buenos Aires (con la excepción antes reseñada), se utilizaron para la comparación
internacional, con una base de información compilada por el Banco Mundial (Tabla VI-9). De un
conjunto de países amplios y heterogéneos, se seleccionaron comparadores en Latinoamérica y el
Mundo Desarrollado. Los datos del resto del mundo tienen diferentes períodos de origen. En el
caso de Buenos Aires, se utilizó el dato más reciente.

ma.
VI Sección - Página N° 134
Tabla VI-9: Comparación Internacional de indicadores de productividad
Empleados/ 000
Empleados/ 000 m3
000 Kilómetros personas
Datos más 000 agua
Empresa Conexiones de red/ servidas
recientes Conexiones producida/
de agua y empleado por
de agua empleado
cloacas empleado
Buenos Aires 2000 2.4 1.5 388 6.5 2.0
Sao Paulo 1993 5,1 3,1 n/d 2,1 0,8
Bogotá 1994 3,6 1,8 106 1,1 1,7
Santiago de Chile 1990 2,1 1,1 191 4,1 2,5
Estados Unidos (promedio) 1990 2,7 n/d 370 8,6 1,5
Japón (promedio) 1990 1,7 n/d n/d 7,0 1,7
Canadá (promedio) 1984 2,0 n/d 424 n/d 1,7
Fuente: Elaboración propia sobre OSN, SIGEN, SIGEP, Aguas Argentinas y ETOSS para Buenos Aires, para los
demás países Yepes y Dianderas (1999), Banco Mundial.

En materia de empleados por cada mil conexiones de agua, indicador de insumo producto,
inversa de la productividad física del trabajo, la empresa privada argentina está mejor ubicada que
Sao Paulo (sensiblemente) y que Bogotá. Sin embargo, no llega a los valores de Santiago de Chile
en el año referenciado. En tanto, en la comparación sale muy bien ubicada, con valores casi
iguales a Estados Unidos, aunque detrás de las empresas de Japón y Canadá.
Para empleados por cada mil conexiones de agua y cloacas, se mantiene el ranking con los
comparadores sudamericanos, aunque por baja cobertura relativa de Buenos Aires en
alcantarillado, cae la diferencia con Santiago de Chile. No se dispone de datos de los países
desarrollados de la muestra.
En miles de metros cúbicos de agua producida por empleado, el registro de Buenos Aires
es superior a todos los integrantes de la muestra en América Latina donde hay datos. El valor se
acerca al de Estados Unidos. Sólo es superado por Canadá. Debe tenerse en cuenta que en Buenos
Aires el grueso del consumo es no medido.
En kilómetros de red por empleado, el indicador local está más cercano a los de países
desarrollados, con alta dotación de capital por empleado, que a los latinoamericanos, donde sólo
se le aproxima Santiago de Chile.
Por último, en miles de personas servidas por empleado, el indicador local sólo es
superado por Santiago de Chile, sobrepasando los registros de los países desarrollados inclusive.
VI.6 Principales aspectos fiscales derivados de la privatización de OSN.
La concesión fue a título gratuito, con canon cero, uso gratuito de los recursos hídricos, el
suelo y el subsuelo. Se efectuó la absorción estatal de parte de las deudas de la empresa. Obras
Sanitarias de la Nación fue una empresa con bajo coeficiente de Pasivo sobre Patrimonio Neto. Al
momento del llamado a la Licitación, aprobados el Marco Regulatorio y el Pliego de la Licitación,
en diciembre de 1991 el Pasivo, en moneda de 2000, llegaba a 393 millones de pesos (un 15 a
20% no corriente, en su totalidad deuda externa). El Pasivo llegó a fin de 1992 a 772 millones de
pesos en moneda de 2000, debido fundamentalmente al incremento de la Previsión por Pasivos
Contingentes (juicios laborales), y a la correspondiente al Decreto 404/90, de Compensación de
deudas y créditos entre el Estado Nacional, Provincias y Municipios. Obras Sanitarias de la
Nación en Liquidación, entidad residual creada tras la concesión, siguió percibiendo facturaciones
atrasadas de usuarios litigantes o con procedimientos administrativos, además de los provenientes

ma.
VI Sección - Página N° 135
de la venta de inmuebles no afectados a la Concesión. Con esos ingresos se hace frente al Pasivo
absorbido. Muchas cuentas por cobrar eran del Estado Nacional, Provincias y Municipios.
Obras Sanitarias de la Nación pagaba IVA, Impuesto de Sellos y a los Ingresos Brutos en
Capital Federal, estando exenta del Impuesto a las Ganancias, y de Ingresos Brutos en la
Provincia de Buenos Aires. La eliminación de la exención del Impuesto a las Ganancias de la que
gozaba Obras Sanitarias de la Nación tras la privatización ha representado ingresos sólo en los
años más recientes, ya que en 1993 Aguas Argentinas tuvo un quebranto impositivo de $ 83,3
millones (corrientes) que le dieron un margen de saldo a favor respecto del fisco. Desde la
privatización, los impuestos pagados a valores corrientes han sido 6 millones en 1993, 12,3
millones en 1994, 13,7 millones en 1995, 14,5 millones en 1996, 15.8 millones en 1997, 31.7
millones en 1998, 51,3 millones en 1999 y 58 millones en el 2000. En total, la cifra asciende a
203.3 millones. Recién en 1998, la empresa comenzó a ingresar impuesto a las ganancias, tras
haber absorbido el quebranto impositivo mencionado. El Impuesto a las Ganancias, tuvo tasa
corporativa del 30% hasta 1995, del 33% hasta el 31/12/97, y 35% desde entonces, calculándose
sobre el ingreso neto imponible del período fiscal.
El pago neto de IVA de la empresa, saldo entre lo que debe por el impuesto sobre los
servicios que presta y lo que le facturaron los proveedores de los bienes o los servicios que
utiliza, no figura desglosado en los balances, dado que la firma no lo paga, sino los consumidores.
No obstante hay efectos financieros entre el momento en que se deben ingresar los pagos a la DGI
y el momento en que las facturas son abonadas. A lo largo del tiempo la tasa varió, lo mismo que
el hecho imponible. Actualmente, la base imponible está más generalizada que a inicios de la
concesión. En 1991, el servicio de agua potable y cloacas a los usuarios residenciales con medidor
no estaba gravado, 18% gravaba cloacas; para no residenciales 18% agua y 27% cloacas y 13,5%
más a no inscriptos. La tasa general pasó a ser del 18% hasta 1995 y del 21% desde entonces.
Por el Impuesto a los Activos, con tasas del 1% Aguas Argentinas contribuyó, en valores
corrientes, con $ 624 mil en 1993 y $ 1,50 millones en 1994. Este impuesto se eliminó en 1995.
Obras Sanitarias de la Nación estuvo exenta del pago de este tributo durante los ejercicios de 1991
y 1992, al igual que las empresas en proceso de privatización, por el término de los dos
ejercicios que cerraran a partir de octubre de 1990.
El Impuesto a los Ingresos Brutos de la Provincia de Buenos Aires, del que Obras Sanitarias
de la Nación estaba exenta, se aplicó a la facturación por todos los servicios de agua y cloacas
desde la privatización. La tasa es del 3,5%. Por el Impuesto a los Ingresos Brutos de la Capital
Federal, Obras Sanitarias de la Nación debió contribuir con entre 4,5 y 5 millones de pesos en
1990, 1991 y 1992, cifra que se conservó aproximadamente en 1993, y se duplicó a partir de
entonces.
Después de la privatización, se continuó subsidiando al concesionario para atender a ciertos
grupos sensibles, como jubilados de pocos recursos. Esos subsidios fueron en disminución por la
depuración de los padrones de la ANSES.
El Tesoro Nacional se hizo cargo del pago de las indemnizaciones al personal de Obras
Sanitarias de la Nación que se acogió al Plan de Retiro Voluntario. Por ese concepto se
comprometió a aportar a Aguas Argentinas $ 34,5 millones en 6 cuotas mensuales iguales y
consecutivas, la primera con vencimiento a los 30 días de la fecha de la Toma de Posesión.
Una primera cuenta, sin efectuar descuento, arroja un costo fiscal para el Estado de unos $
273.00 millones e impuestos recaudados por 203.3 millones, desde la privatización (el IVA no se

ma.
VI Sección - Página N° 136
incluye ya que lo pagan los consumidores y no la empresa). La cuenta no es completa por dos
razones: parte de los pasivos absorbidos fueron recuperados a través de cuentas por cobrar que el
Estado absorbió, y la recaudación de impuestos no es todo aumento neto. El volumen de ventas ha
crecido por el aumento vegetativo de los usuarios y la elevación de la cobertura. Con niveles de
ventas de $ 500 millones anuales en los ejercicios más recientes, el IVA recaudado se aproxima a
los $ 100 millones. Además, los niveles de inversiones efectuadas en años recientes llegan a $ 200
millones anuales. Esas inversiones no se efectuaban anteriormente (o eran sólo un 10-15% de ese
valor), y allí la recaudación impositiva se ha multiplicado con las inversiones. La alícuota de
construcción es más baja que la de la generalidad de los productos.
VI.7 Conclusiones
El área de concesión de Aguas Argentinas abarca una amplia superficie que comprende toda
la Ciudad de Buenos Aires y una gran parte del conurbano bonaerense. Aproximadamente 9.6
millones de personas, se encuentran actualmente dentro del perímetro de la concesión. La
concesión dura 30 años a partir del 1 de mayo de 1993, y preveía una inversión total de 4108
millones de dólares en el período de concesión.
La concesión se entregó sin cargo, a cambio de una reducción inicial de alrededor del 27%
en la tarifa (variable utilizada en la subasta de la concesión). El Estado asumió alrededor de US$
238.5 millones de deuda de la empresa estatal OSN y subvencionó con US$ 34.5 millones los
retiros voluntarios para 1618 empleados de la empresa estatal. No se pagó canon por la concesión
ni tampoco ningún cargo por el uso de los recursos hídricos, suelo y subsuelo.
El contrato prevé la realización, al finalizar el plazo del contrato, de la conexión de la
totalidad de los habitantes a las redes de agua potable y 95% a la de saneamiento, y el tratamiento
de la totalidad de las aguas residuales recolectadas. Las metas de rehabilitación contractuales
abarcaban el 45% de la red de distribución de agua potable al término de la concesión. La
inversión comprometida es sustancialmente más elevada que la realizada por OSN ya que la
empresa estatal, en los últimos 10 años anteriores a su privatización, invirtió un promedio de 25
millones de dólares anuales. La inversión comprometida originalmente por Aguas Argentinas para
la primera década implicaba un promedio anual de alrededor del 726 % más que el promedio
histórico de OSN.
Debe distinguirse el esquema regulatorio, entre el período anterior a la renegociación y el
posterior a él. El esquema regulatorio básico en el contrato original era un mecanismo ad hoc de
costo de servicio, con revisión por cláusula gatillo ante evolución de un índice de costos. Desde la
renegociación el esquema combina un ”Price Cap”, modificado por quinquenio por comparación
con la “Empresa Modelo”.
Las revisiones tarifarias ordinarias inicialmente implicaban la evaluación de la gestión en el
quinquenio previo y proyección del período remanente de la concesión. Ahora, se efectuará
quinquenalmente una valuación de la gestión en el quinquenio previo, con indicadores
específicos. Se proyectará la “Empresa Modelo” para el resto de la concesión. Se definirán las
metas de eficiencia. Se determinará costo de capital para el operador, y se proyectará la Posición
de Equilibrio a mantener.
En el esquema regulatorio original se efectuaban revisiones tarifarias extraordinarias
ocasionadas por variación de costos, cuando el gatillo llegaba a ± 7%. También para incorporar
“Hechos del Príncipe”. Ahora tendrán lugar revisiones de carácter anual, para ajuste de costos
según índices de precios de Estados Unidos y se conservará el recurso extraordinaria para

ma.
VI Sección - Página N° 137
incorporar “Hechos del Príncipe” y explícitamente por caso fortuito o fuerza mayor: por hechos
“relevantes” y “permanentes” que impidan continuar la prestación del servicio.
El costo de capital del operador en la primera fase de regulación, fue el original de la oferta
en la licitación, aceptándose incorporar las variaciones en el costo del capital prestado. No existía
un mecanismo explícito para ajustar el costo del capital propio. Posterior a la renegociación, se
determina por quinquenios, mediante métodos internacionalmente reconocidos (WACC y
CAPM). Se incorporan allí el riesgo país y el propio de la actividad.
La tarifa es de índole catastral. La micromedición es la excepción en los clientes
residenciales. Además en los usuarios micromedidos, el cargo fijo es el 50% de la tarifa catastral.
Las expansiones se financiaban hasta la renegociación con el Cargo de Infraestructura (CI). No ha
variado el carácter catastral de la tarifa, pero se estableció un programa de trabajo concreto para
que la facturación del servicio tienda a realizarse de acuerdo al consumo de los usuarios. El cargo
Servicio Universal (SU) a los usuarios existentes reemplazó al componente de red del CI. El
Cargo de Incorporación al Servicio (CIS) a los usuarios nuevos incorporados, financiará la
conexión. Y el cargo Medio Ambiental (MA) financia un conjunto de nuevas obras ambientales
no previstas en el contrato original.
En el período 1993 a 2000, la producción de agua creció un 38 % en términos físicos. La
población servida con agua creció en un 34,46% entre 1993 y 2000, pasando de 5,75 millones de
personas a 7,74. En personas servidas por cloacas, el crecimiento logrado fue del 24,78%, al
cambiar desde 4,66 millones a 5,82 millones de personas.
En el período, la red de agua se extendió en aproximadamente 2670 kilómetros, totalizando
a Diciembre del año 2000, 15.633 kilómetros . Los empleados de la compañía disminuyeron un
49 %, desde 7444 en 1993, a 3787 en el año 2000 . Los medidores instalados en funcionamiento
crecieron 155 % desde 1993 al 2000.
La relación red de agua/empleados (aproximación de la relación capital a trabajo) pasó de
1.60 a 4.10 entre 1993 y 2000, creciendo un 156.25 %. La productividad del trabajo, medida en
metros cúbicos diarios producidos por empleado, ha aumentado un 129 % .
Desde el comienzo de la concesión en 1993, se han invertido más de 1540 millones de
dólares. En materia de calidad del agua, se han logrado avances. La conformidad en los niveles
del parámetro turbiedad creció el 75,7% respecto de los valores medidos al inicio de la concesión.
El nivel de cloro libre aumentó de acuerdo con lo definido por el Ministerio de Salud, para
garantizar la potabilidad del agua a lo largo de la red. Actualmente, el nivel se ajusta a la norma.
El nivel actual registrado de contaminación bacteriana se ajusta a las normas.
La cobertura en agua al momento de la concesión era del 70% y en cloacas del 56%. En el
año 2000, había pasado respectivamente a 80 % y 61 % respectivamente.
En la comparación de desempeño, el primer indicador contemplado, es empleados por cada
mil conexiones. El promedio para 11 años de operación estatal entre 1982 es de 8,7, pasando a 2,9
en los 7 años completos de operación privada (1994-00). El índice mejora en un 67% entre los
períodos considerados. El cambio se reproduce en agua y cloacas. Los miles de metros cúbicos de
agua producida por empleado, en la época estatal el promedio fue de 151, contra 346 en la
privada. El índice, comparando los dos períodos, mejoró un 129 %. Los kilómetros de red
dividido empleados, comparando los valores promedio, el índice creció 189 % entre períodos.

ma.
VI Sección - Página N° 138
Para cerrar los índices de productividad, se calculó miles de personas servidas por empleado,
registrando un incremento total entre períodos del 179 % .
Internacionalmente, en materia de empleados por cada mil conexiones de agua, la empresa
privada argentina está mejor ubicada que Sao Paulo (sensiblemente) y que Bogotá. Sin embargo,
no llega a los valores de Santiago de Chile en el año referenciado. En tanto, en la comparación
sale muy bien ubicada, con valores casi iguales a Estados Unidos, aunque detrás de las empresas
de Japón y Canadá. Para empleados por cada mil conexiones de agua y cloacas, se mantiene el
ranking con los comparadores sudamericanos, aunque por baja cobertura relativa de Buenos Aires
en alcantarillado, cae la diferencia con Santiago de Chile. No se dispone de datos de los países
desarrollados de la muestra. En miles de metros cúbicos de agua producida por empleado, el
registro de Buenos Aires es superior a todos los integrantes de la muestra en América Latina
donde hay datos. El valor se acerca al de Estados Unidos. Sólo es superado por Canadá. Debe
tenerse en cuenta que en Buenos Aires el grueso del consumo es no medido. En kilómetros de red
por empleado, el indicador local está más cercano a los de países desarrollados, con alta dotación
de capital por empleado, que a los latinoamericanos, donde sólo se le aproxima Santiago de Chile.
Por último, en miles de personas servidas por empleado, el indicador local sólo es superado por
Santiago de Chile, sobrepasando los registros de los países desarrollados inclusive.
Los ajustes que tuvieron lugar en las tarifas, luego de la concesión, discurrieron por tres
carriles: modificación del factor K, reemplazo de parte del Cargo de Infraestructura, previsto
inicialmente para financiar las expansiones, por nuevos componentes fijos a las facturas, y
nuevos componentes para las obras del quinquenio 1999-2003. Al día de la Toma de Posesión
dicho coeficiente K era 0,731, ha tenido varios cambios y desde el 1 de enero de 2001 está en
0,9169.

El Cargo de Infraestructura tuvo serios problemas de cobrabilidad y fue uno de los causales
de la renegociación del contrato que se inició en 1997. En 1998 se rebalanceó el tarifario para
hacer las nuevas conexiones económicamente más accesibles. El Gobierno eliminó el Cargo de
Infraestructura para nuevos entrantes a la red. Se lo reemplazó por los cargos SU (Servicio
Universal, subsidio cruzado de usuarios existentes a los nuevos usuarios), MA (Mejora
Ambiental, para financiar las nuevas obras ambientales) y CIS (Cargo de Incorporación al
Servicio, componente de red para nuevos usuarios, que pagan exclusivamente éstos).
Con la aprobación del Plan de Mejoras y Expansión del Servicio (1999-2000) se simplificó
el tarifario. Además del cambio en el K y de la adecuación de los consumos libres, se bajaron o
eliminaron cargos.
A largo plazo se espera ir incorporando mayor cantidad de clientes al régimen medido,
aunque en la actualidad sigue siendo de carácter optativo: tanto la empresa como los clientes
pueden pedir el cambio de régimen. En la práctica se ha tendido a hacer medidos a los clientes no
residenciales, dadas las reconocidas limitaciones técnicas y legales para extender la medición a
los clientes residenciales.
Una primera cuenta, sin efectuar descuento, arroja un costo fiscal para el Estado de unos $
273 millones e impuestos recaudados por $ 203.3 millones, desde la privatización (sacando el
IVA). La cuenta no es completa por dos razones: parte de los pasivos absorbidos fueron
recuperados por cuentas por cobrar que el Estado absorbió, y la recaudación de impuestos no es
todo aumento neto. El volumen de ventas ha crecido por el aumento vegetativo de los usuarios y
la elevación de la cobertura. Con niveles de ventas de 500 millones de pesos en los ejercicios más

ma.
VI Sección - Página N° 139
recientes, el IVA recaudado se aproxima a los $ 100 millones anuales. Además, los niveles de
inversiones efectuadas en años recientes llegan a $ 250 millones anuales. Esas inversiones no se
efectuaban anteriormente (o eran sólo un 10-15% de ese valor), y allí la recaudación impositiva se
ha multiplicado con las inversiones.

ma.
VI Sección - Página N° 140
BIBLIOGRAFÍA

Sección I
Benitez, D., O. Chisari y A. Estache (2000), “Consecuencias fiscales de las privatizaciones. Un
enfoque de equilibrio general computado para la Argentina,” trabajo preparado para The
World Bank.
Canning, D. (1999), “The Contribution of infrastructure to Output,” Research Project RP 680-89,
The World Bank.
Chisari, O., A. Estache y C. Romero (1999), “Winners and Losers from the Privatization and
Regulation of Utilities: Lessons from a General Equilibrium Model of Argentina,” The
World Bank Economic Review 13, pg. 357-78.
Chisari, O. y C. Romero (1996), “Distribución del ingreso, asignación de recursos y shocks
macroeconómicos: un modelo de equilibrio general computado para la Argentina en 1993,”
Serie Financiamiento del Desarrollo 36, ONU, Comisión Económica para América latina y
el Caribe, Santiago de Chile.
Chisari, O. y C. Romero (1995), “A CGE Model for Argentina Emphasizing Income Distribution
and Financial Fragility,” trabajo presentado en la Sixth International CGE Modeling
Conference, University of Waterloo, Canadá.
Diewert, W. (1985), “The Measurement of Waste and Welfare in Applied General Equilibrium
Models,” en J. Piggot y J. Whalley (eds.), New Developments in Applied General
Equilibrium Analysis ,Cambridge,UK: Cambridge University Press.
Shah, A. (1992), “Dynamics of Public Infrastructure, Industrial Productivity and Profitability,”
The Review of Economics and Statistics 74, pg. 28-36.
Winston, C. (1993), “Economic Deregulation: Days of Reckoning for Microeconomists,” Journal
of Economic Literature 31, pg. 1263-89.
Wienert, H. (1997), “Regulation and Industrial Competitiveness: A Perspective for Regulatory
Reform,” documento OCDE/GD(97)133, Organisation for Economic Cooperation and
Development, París.

Sección II
Abeles, M., K. Forcinitio, M. Schorr (1998), “Regulación del mercado de telecomunicaciones:
límites e inconsistencias de la experiencia argentina frente a la liberalización”, Documento
de Trabajo 5, Flacso-SECYT-CONICET.
Celani, M. (1998), “Determinantes de las Inversiones en telecomunicaciones en Argentina”,
CEPAL, Santiago, Chile.
Chambouleyron, A. (1999), “Las telecomunicaciones en Argentina y Chile: modelos diferentes
con resultados diferentes”, Informe de Coyuntura CEB, 82.
Fundación Alexis Tocqueville (2000), “A Telecom Scorecard 1999-2000:Consumer Costs for
Basic Services in the Americas”.

ma.
VII Sección - Página N° 141
ITU (1994), “The Changing Role of Goverment in an Era of Telecom Deregulation”, en ITU
Regulatory Colloquium 2.
ITU (1998), “Tendencias generales en las reformas de telecomunicaciones”.
O.E.C.D (1995), “Universal Service obligations in a competitive telecommunications
environment”, Organisation for Economic Cooperation and Development, París.
OVUM (1997), “An international comparision of interconnection charges”.
OVUM (1999), “Tariff transparency in a multi-operator environment”, informe preparado para
Society Directorate General.
SECOM (1998), “Plan de liberalización de las telecomunicaciones”.
Schvarzer, J. (1993), “El proceso de privatizaciones en Argentina. Implicaciones preliminares
sobre la gobernabilidad del sistema”. Realidad Económica 120.
Telenexo (2000), www.telenexo.com.ar .
Teligen (2000), “An international benchmarking study of telecommunications services”, informe
preparado para OFTEL.
Urbiztondo, S. (1999), “Las telecomunicaciones en Argentina: aspectos salientes de la experiencia
reciente y perspectivas futuras”, Informe de Coyuntura CEB 82.
Vispo, A. (1999) “ Los entes de regulación. Problemas de diseño y contexto. Aportes para un
debate urgente en la Argentina”, Norma-Flacso.

Sección III
Bastos, C. y M. Abdala (1993), Transformación del sector eléctrico argentino, (Buenos Aires:
Editorial Antártica).
Cammesa (1994-2000), Informe anual, varias ediciones.
CIER (1998),”Datos estadísticos de empresas eléctricas. Años 1995-1996-1997”, Comisión de
Integración Eléctrica Regional (CIER), Secretaría General, Informe de la Secretaría
General, Montevideo, Uruguay, 1998.
Energy Australia: www.energy.com.au
“Memorias y Balances de Edenor y Edesur”, varios años.
ENRE (1995-2000), Informe anual, varios números.
Ministerio de Economía (1994-1996), Informe sobre privatizaciones, varios números.
OFFER (1998), “Reviews of Public Electricity Suppliers 1998 to 2000: Price Controls and
Competition, Consultation Paper”, Office of Electricity Regulation, Birmingham, Julio.
Romero, C. (2000), “Regulación de las inversiones en el sector eléctrico argentino”, en: D.
Heyman y B. Kosakoff (eds.), La Argentina de los Noventa: Desempeño económico en un
contexto de reformas, (Buenos Aires: Eudeba).
Secretaría de Energía (1995-2000), Anuario del sector eléctrico, varios números.
The UK Electricity Association: www.electricity.org.uk

ma.
VII Sección - Página N° 142
Urbiztondo, S. (2000), “La regulación de la calidad en el servicio eléctrico: una evaluación en
base a principios teóricos y la experiencia internacional”, trabajo presentado en la AAEP.

Sección IV
Coelli, T., G. Battese y P. Rao, (1998), An Introduction to Efficiency and Productivity Analysis,
(Amsterdam: Kluwer Academic Publishers).
Ente Nacional Regulador del Gas, Informe Anual, varias ediciones.
Ente Nacional Regulador del Gas, “Datos Operativos de las Licenciatarias de Gas”, varias
ediciones.
“Memorias y Balances Generales de las ocho distribuidoras y de las dos transportistas”, varios
años.
NERA (1997), “Estimación del factor de eficiencia X”, Informe preparado para ENARGAS.
Rossi, M. y C. Ruzzier (2000), “On the Regulatory Application of Efficiency Measures”, Anales
de la XXXV Reunión Anual de la Asociación Argentina de Economía Política, Córdoba,
Noviembre de 2000.
Schleifer, A. (1985), “A Theory of Yardstick Competition”, Rand Journal of Economics, 16, pag.
319-27.
Shaikh, F. (1996), “Argentina Privatization Program. A Review of Five Cases”, (Washington DC:
The World Bank).
Visintini, A. y A. Neder (1995), “Revisión Quinquenal de Tarifas. Informe Final”, Informe
preparado para ENARGAS.

Sección V
Anuarios de la Comisión Nacional de Regulación del Transporte (varios números).
“Memorias y Balances de Metrovías”, 1994-2000.
Cardozo, J. (1999), “El Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y la Regulación del Transporte”,
en: D. Batalla y otros, Estudio de Transporte y Circulación Urbana, Centro de Estudios del
Transporte del Área Metropolitana, Convenio UBA-Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires, Primera Etapa, Buenos Aires.
Cardozo, J. y M. C. Olmos (1996), “Apuntes para la segunda etapa de las concesiones de
ferrocarriles y subterráneos en el Área Metropolitana de Buenos Aires: el subsidio y la tarifa
en el esquema de regulación”, presentación 1° Congreso Nacional de Transporte Urbano
organizado por la Comisión Nacional del Transporte Automotor (CONTA), La Plata, 29-31
de Octubre.
Cardozo, J, (1996). “La experiencia de la regulación de los ferrocarriles metropolitanos de Buenos
Aires”, Presentación en el Seminario Control de las Privatizaciones en la Argentina,
organizado por: Auditoría General de la Nación y OLACEFS, Buenos Aires, 1-5 de Julio.
Kopicki, R. y L.Thompson (1995), con la colaboración de M. King, J. Kohon, J.E. Nilsson, y B.
Wadsworth, “Best Methods of Railway Restructuring and Privatization”, CFS Discussion

ma.
VII Sección - Página N° 143
Paper Series 111, The World Bank, Washington DC.
Cardozo, J. (1995), “Concession and Regulation of Commuter Railways and Subway Network in
the Metropolitan Area of Buenos Aires”, Presentado en el curso Competition and
Regulation in Infrastructure: Concepts and Applications, The World Bank, Washington
DC, 14-16 de Noviembre.
Kogan, J. y L. Thompson (1994), “Reshaping Argentina’s Railways”, Japan Railway&Transport
Review, Junio.
Cardozo, J. (1994), “La concesión de Subterráneos de Buenos Aires: antecedentes, logros
esperados y esquema de regulación”, en Memorias del VII Congreso Latinoamericano de
Transporte Público y Urbano (CLATPU), Buenos Aires.
Cardozo, J. (1993), “Re-lanzamiento del metro de Buenos Aires mediante la concesión del
servicio al sector privado y el fuerte impulso estatal a la ampliación de la red”, en Actas de
la VII Reunión de la Asociación Latinoamericana de Metros y Subterráneos (ALAMYS),
Mimeo, Monterrey, Nuevo León, México.
Gómez-Ibáñez, J.A. y J.R. Meyer (1993), “Going Private. The International Experience with
Transport Privatization”, The Brookings Institution, Washington, D.C.
Cardozo, J. (1992), “Antecedentes, fundamentos y beneficios esperados de la concesión al sector
privado del servicio de transporte de pasajeros de Subterráneos de Buenos Aires S.E.”,
presentado en: Simposio Reestructuración y privatización de los ferrocarriles, XXVIII
Asamblea General Ordinaria de la Asociación Latinoamericana de Ferrocarriles (ALAF),
Santiago, Chile.

Sección VI
Aguas Argentinas (1993-1999). “Memorias y balances”.
Jaspersen F., “Aguas Argentinas”, Reseña histórica de la concesión.
Aguas Argentinas, Informes Anuales .
Aguas Argentinas. www.aguasargentinas.com.ar
AIDIS Argentina, Catálogo Interamericano de Ingeniería Sanitaria y Ambiental, Edición
Argentina, 1996/1997
Artana Daniel, Fernando Navajas y Santiago Urbiztondo, La regulación económica en las
concesiones de agua potable y desagües cloacales en Buenos Aires y Corrientes, Argentina,
FIEL para B.I.D., 1997.
ETOSS. www.etoss.org.ar
Ferro, G. (1999): “Lecciones del Seminario Proyección de Demanda de Consumo de Agua
Potable”, Serie de Textos de Discusión, CEER-UADE, noviembre.
Ferro, G. (2000), Los instrumentos legales de la renegociación del contrato de Aguas Argentinas
(1997-99), Serie de Textos de Discusión, CEER-UADE, diciembre.
FIEL (1993), Capital de infraestructura en la Argentina. Gestión pública, privatización y
productividad, 1970-2000.

ma.
VII Sección - Página N° 144
FIEL (1999), La regulación de la competencia y de los servicios públicos, Buenos Aires,
Ediciones Manantial.
Gaggero J., P. Gerchunoff, A. Porto, S. Urbiztondo, "Algunas consideraciones sobre la
privatización de Obras Sanitarias de la Nación", en revista Estudios, año XV N° 63,
julio/diciembre de 1992.
P.N.U.D., Informe de avance, tomo II y IV, Buenos Aires, noviembre/diciembre de 1991, reforma
de empresas públicas, préstamo BM 3292-AR.
Rodríguez Pardina, M. (2000), La concesión de Aguas Argentinas, Serie de Textos de Discusión,
CEER-UADE, noviembre.
Shaikh, H., M. Abdala, C. Kappaz, P. Lauter y A. Visintini (1996), Argentine privatization
program, a review of five cases, Private Sector Development Department, The World Bank,
Washington D.C.
Secretaría de Recursos Hídricos, Plan de Saneamiento básico para el área metropolitana en la
década 1981-1990, Empresa O.S.N., Gerencia de planeamiento y control.
SIGEP (1987): Informe Anual.

ma.
VII Sección - Página N° 145