O Conselho de Estado: cérebro do Império e depositário das tradições

O presente trabalho tem o objetivo de fazer algumas considerações sobre a atuação

do Conselho de Estado, em especial de sua seção de fazenda, que para alguns
autores tratou-se apenas de um anexo dentro da estrutura do Estado imperial sem,
contudo, ser considerado um ator determinante na constituição deste mesmo Estado.
O objetivo deste artigo é mostrar que o Conselho de Estado foi o principal
ator na construção e consolidação do Estado imperial brasileiro, em especial
durante o Segundo reinado, a partir do Regresso, sendo inclusive o organizador das
principais políticas públicas implementadas no período, a saber, a lei de terras, o
código comercial, a lei dos entraves e todas as leis abolicionistas, entre outras.
Portanto, o estudo desta instituição torna-se de vital importância para se entender à
construção do Estado imperial.

Uma análise mais detalhada quanto à atuação e o papel do Conselho de Estado

Concebido para ser um órgão consultivo do imperador quando este utilizasse
as atribuições do Poder moderador, o Conselho de Estado desempenhou o papel de
auxiliador do Imperador nas execuções das políticas públicas de Estado, pois, de
acordo com Fernanda Martins.
“(...) o Conselho de estado [foi] um órgão que funcionou (...) como um corpo
de conselheiros criado para apoiar a monarquia e auxiliar sua ação
governamental (...)”i.
Por ser um órgão meramente consultivo as decisões tomadas pelo Conselho,
não necessariamente deveriam ser acatadas, mas ao se analisar os pareceres das
consultas às seções do mesmo e compará-las com as Leis do Brasil, percebemos que
em mais de 90% dos casos os pareceres emitidos pelo Conselho foram acatados pelo
imperador.
Esta instituição deve, primeiramente, ser entendida no contexto da
centralização monárquica empreendida pelo Regresso e pelo Golpe da Maioridade
que, como sabemos, inaugurou o Segundo Reinado, período este considerado por
toda a historiografia como o de apogeu do Estado imperial. Ilmar Mattosii chega a
afirmar que foi durante este período que a moeda colonial passou por sua
recunhagem redefinindo seus monopólios e hierarquias.
A ideia de centralização que cambiou este processo foi realizada com o
objetivo de manter a principal instituição que fundamentava o Estado imperial: a
escravidão. Ou seja, a manutenção da escravidão apresentava-se como a preservação
dos interesses das classes dominantes do império, onde todas elas estavam unidas
pelo escravismo, como destacado por João Fragoso,iii afirmando que na virada do
século XVIII para o século XIX os homens de negócio do Rio de Janeiro investiram
parte de suas fortunas em fazendas de café no Vale do Paraíba, sem, contudo
abandonarem suas atividades urbanas, mas que fizeram esta opção pelo de fato de o
ser senhor de terras e escravo configurar um maior prestígio social em princípios do
século XIXiv.
A atuação do órgão torna-se ainda mais significativa quando percebemos que
não apenas o Imperador, mas também, e principalmente, os ministros de Estado
encaminhavam os processos a serem analisados pelas seções do conselho, fazendo
do Conselho um elaborador das leis emitidas pelo Poder executivo. Não é raro
encontrarmos casos em que os ministros solicitavam determinados pareceres aos
conselheiros de estado, antes mesmo desses serem apresentados ao legislativo,
transformando o Conselho de Estado numa espécie de eminência parda do Estado
imperial.
 Mas, apesar de atribuir toda essa importância ao órgão, não o estou
considerando como tendo sido um quinto poder, como afirmou José Honório
Rodriguesv. Entretanto, a afirmação de José Murilo de Carvalhovi de que o Conselho
não deve ser considerado como um intelectual orgânico deve ser analisada, apesar
de também não comungar com suas afirmações. Segundo Antonio Gramsci vii , o
intelectual orgânico é aquele que organiza a cultura da classe formando uma
hegemonia. Ainda sob este prisma temos a afirmação de Ilmar Mattos de que a
Coroa funcionou como um partido político da classe senhorial, classe esta que se
forjou e comandou este mesmo Estado Imperial durante a constituição do mesmo.
Sabemos que dentro desta vertente gramsciana o partido é o organizador das
vontades coletivas reconhecidas e afirmadas parcialmente na açãoviii, portanto, se a
Coroa funcionou como um Partido da classe senhorial o Conselho de Estado foi seu
principal intelectual orgânico.
Contudo, o grande problema de se considerar a Coroa como sendo um partido
político da classe senhorial é que não consideramos a participação dos aparelhos
privados de hegemonia que exerceram grande influência na constituição deste
mesmo Estado, além de com isso abafarmos os diversos conflitos existentes entre as
frações de classes dominantes, como destacado por Théo Piñero, e com isso não
percebermos a existência de frações dominadas da classe dominante ixx dentro da
sociedade imperial. Mas quanto à interpretação sociológica do Conselho se Estado
voltaremos a falar mais adiante.
Ainda sobre a atuação do conselho no contexto do Estado imperial,
percebemos que este foi o principal aparelho na tarefa da centralização do poder
monárquico nas mãos da Coroa, tarefa essa que segundo Ilmar Mattos atendia aos
interesses saquaremasxi.
 Numa perspectiva distinta da de Ilmar Matttos, Fernanda Martinsxii afirma que
o Conselho de Estado foi um instrumento utilizado pela elite, - elite essa entendida
como aqueles indivíduos que se encontram no topo da hierarquia social-, para
implementar seu projeto de estado e sociedade. Neste sentido ela analisa a atuação
dos conselheiros de estado afirmando que antes de serem homens políticos, esses
conselheiros representavam os interesses e negócios de grupos e famílias que os
aproximavam do poder. Essa elite, portanto, deve ser entendida a partir de suas
características internas de formação e composição, mas considerando ainda suas
relações com a sociedade através de redes de aliança e interesses que se constroem e
se refazem permanentemente ao seu redor. Nas palavras da autora
“(...) Essa elite, portanto, deve ser vista como portadora de uma cultura
política que transcende as fronteiras do século e mesmo da própria colônia, e
como produto de transformações constantes, de uma dinâmica interna de
composição, manutenção e recomposição de alianças no interior das grandes
oligarquias, famílias e redes de parentesco que já dominavam a política, a
administração e a economia.(...)”xiii
Como podemos perceber, a autora entende o Estado imperial, e, por
conseguinte a dinâmica interna do Conselho de Estado, como consequência de uma
dinâmica de relações sociais baseadas em redes de sociabilidade ligadas a laços
familiares que interligavam as oligarquias, em especial as oligarquias cafeeiras.
Aqui apresento minha discordância à análise da autora, apesar de considerá-la
muito bem estruturada e de elevadíssima relevância teórica, entendo a dinâmica do
Conselho de Estado e, principalmente de sua seção de fazenda, como a
representação dos interesses de classes, pois, segundo Thompson

“(...) a natureza da classe e seus elementos de coesão- sua identidade, em

suma- aparecem como resultados de experiências comuns vivida por
 determinados homens, experiências essas que lhes possibilitam sentir e
identificar seus interesses como algo que lhes é comum, e desta forma
contrapor-se a outros grupos de homens cujos interesses são diferentes e
xiv
mesmos antagônicos ao seus(...)”

Seguindo a interpretação de Thompson, o conceito de classes é uma categoria

histórica que destaca um conjunto de experiências comuns concretizadas nas lutas
de classe, onde, e somente nela, constroem-se a consciência de classe formando
então a classe, portanto, só pode haver classe quando há a consciência de classe, e
esta se constrói durante a luta de classes, e neste ponto analiso a dinâmica do
Conselho de Estado como uma dinâmica de classes, pois, constituiu-se no Império o
que eu chamaria de uma classe mercantil - escravista formada por proprietários de
terras e escravos e negociantes, que se constituiu enquanto classe dominante da
sociedade mesmo quando seus interesses apresentavam algum conflito.
Faço essa afirmação partindo do pressuposto que a escravidão funcionou
como a pedra fundamental do Estado imperial, fazendo com que não somente os
senhores de terras e escravos dependessem dela, mas também os negociantes do
grosso trato, em especial os da Praça do Rio de Janeiro, que constituíram as maiores
fortunas do império justamente ao controlarem o tráfico negreiro.
“Por Negociante, estou entendendo o proprietário de capital que, além da esfera da
circulação, atua no abastecimento, no financiamento, investe no tráfico de escravos, o que
permite que controle setores chaves da economia, inclusive na produção escravista, face
ao papel que desempenha no crédito e no fornecimento de mão-de-obra. Uma de suas
características é a multiplicidade e diversidade de suas atividades, o que permite que ele
detenha uma posição privilegiada na sociedade brasileira e seja capaz de influir
decisivamente tanto nos rumos da economia e na política do país. Atua tanto na atividade
comercial, como pode ser encontrado na manufatura, nas casa bancárias, companhias de
seguros, bancos, etc.
Em suma, o que se denomina Negociante, diferenciando-o do simples comerciante, é o
proprietário de capitais que atua na esfera da circulação, do financiamento, investe no
tráfico de escravos e mesmo no abastecimento, controlando os setores chaves da economia
urbana e, pela sua posição no fornecimento de mão-de-obra, influindo na economia
escravista colonial. (...)”xv
Fragoso destaca que os principais agentes do processo de desenvolvimento da
atividade cafeeira no Sudeste, em especial na região do Vale do Paraíba, tinham
ligações com o comércio, e que grande parte se suas fortunas eram oriundas da
atividade comercial. Os principais fazendeiros dessa região eram homens ligados ao
grande comércio em fins do século XVIII. Ele também destaca que no momento em
que os negociantes da Praça do Rio de Janeiro passaram a investir na produção
cafeeira a acumulação mercantil transformou-se em produção, uma vez que se
tratava de uma sociedade escravista, as relações de poder nela estabelecidas
transformaram-se em relações de produção.

“ (...) Para que o escravismo se transforme em produção escravista é

necessária uma organização social, onde escravo e senhor se vejam enquanto
tais, ou seja, é necessário um mundo hierarquizado. É somente a partir da
consecução desses dois atos que temos a possibilidade de produção e
xvi
apropriação de sobretrabalho.”

São nesses dois atos que se realizam as relações sociais do escravismo, portanto,
é neles que temos suas relações de produção, pois, na sociedade escravista o
investimento na produção mercantil e no próprio sobretrabalho não é motivado
apenas pelo lucro, mas também pelo status quor que a prosperidade proporciona.
Talvez essa seja uma razão explicativa para o fato de negociantes de grosso trato
investirem em grandes fazendas.
Portanto, diante dessa exposição da tese de João Fragoso, percebemos que a
escravidão funcionou como um instrumento de coesão dos grupos dominantes
imperiais, onde, mesmo com suas disputas intestinas, mantiveram-se unidos na
preservação dos interesses escravistas.
Essa característica da sociedade imperial se faz representar, e fica bem
explícita, quando estudamos os pareceres da Seção de fazenda do Conselho de
Estado e percebemos, pelo discurso dos conselheiros, a preocupação com a
manutenção dos interesses escravocratas - e quando falo aqui em interesses
escravocratas, refiro-me não somente aos proprietários de terras e escravos, mas a
todos os indivíduos ligados à escravidão, sejam eles negociantes ou pequenos
proprietários urbanos.
João Fragoso e Fernanda Martinsxvii afirmam que os negociantes de grosso
trato que investiram suas fortunas em fazendas cafeicultoras no Vale do Paraíba, não
se transformaram em barões do café, pois mantiveram seus negócios urbanos, e que
com a crise do escravismo decorrente das pressões inglesas, e posteriormente à
assinatura da lei Euzébio de Queirós, que extinguia o tráfico internacional de
escravos, esses mesmos negociantes, no caso agora seus descendentes, investiram na
banca, ou seja, no crédito, tornando-se acionistas e diretores dos principais bancos e
seguradoras do Rio de Janeiro. Além disso, esses indivíduos aproximaram-se da
elite política passando a influenciar nas decisões governamentais relativas à política
econômica do império. Portanto não se pode, a partir desses dados, definir que esses
indivíduos pertenciam a um único grupo social do império, pois eram, ao mesmo
tempo, fazendeiros, negociantes e políticos. Partindo dessa ideia, defendo a
constituição de uma sociedade possuidora de um habitus xviii escravista, onde, a
seção de fazenda do Conselho de Estado, por ser a principal organizadora da política
econômica imperial, representava os interesses, mesmo que algumas vezes
conflitantes, dessa classe.
Falarei um pouco sobre as relações entre os conselheiros que compunham a
seção de fazenda do Conselho de Estado e, aqueles que Fernanda Martins
denominou de elite financeira do império.
Os conselheiros de Estado em geral, e aqueles que ocuparam a seção da
fazenda em particular, eram extremamente bem relacionados com o meio financeiro,
seja por de laços familiares ou de amizades, seja por terem ocupado diversos cargos,
públicos e privados, na área econômica, o que lhes configurava um enorme prestígio
junto aos empresários do ramo.
Alguns trabalhos sobre o Conselho de Estado destacaram que chegar a essa
instituição era o auge da carreira política do Impérioxix, e que os conselheiros, antes
de ocupar seus cargos, geralmente passavam por outros cargos na vida pública,
como deputados, senadores, presidentes de província e ministros, o que não
significava que ao chegarem ao Conselho não ocupassem outros cargos, muito pelo
contrário, em diversas ocasiões, e na pasta da fazenda foi ainda mais comum, o
imperador solicitava aos conselheiros que ocupassem os ministérios, como ministros
de Estado ou presidente do conselho de ministros. Isso configurava aos conselheiros
da seção de fazenda um imenso conhecimento da vida pública, o que os deixava em
posição privilegiada. Podemos dizer que transformou-se numa verdadeira elite
intelectual e política, como afirmou José Murilo de Carvalhoxx.
A de se destacar ainda a participação dos conselheiros nas instituições
financeiras, em especial o Banco do Brasil, onde foram diretores e presidentes dessa
instituição. O caso mais característico foi o de Joaquim José Rodrigues Torres, o
Visconde de Itaboraí. Político conservador, identificado como integrante da trindade
saquarema, responsável pela articulação do Estado imperial, era fazendeiro da
região de Saquarema, na província do Rio de Janeiro, foi por três vezes presidente
do conselho de ministro, ministro da fazenda, presidente do Banco do Brasil e, por
vinte anos, conselheiro de Estado, sempre na seção de fazenda. Itaboraí destacou-se,
ao lado do liberal, Bernardo de Souza Franco, como uma das principais mentes
econômicas do Império. Apesar de ser fazendeiro, seu irmão e outros parentes
ocuparam as diretorias de diversas instituições financeiras. Quando analisamos a
trajetória de Itaboraí à frente da seção de fazenda, percebemos que ele
caracterizou-se na defesa dos interesses dos fazendeiros escravistas, sendo um
dedicado defensor da escravidão.
Mas essa defesa do escravismo não foi uma prerrogativa apenas de Itaboraí,
pois, ao analisarmos os pareceres emitidos pela seção de fazenda, referentes às
consultas feitas pelo ministério da fazenda, percebemos um imenso controle
exercido sobre as instituições financeiras, cujo fato mais latente foi o decreto de Lei
dos entraves de 1860, a qual Théo Piñero xxi definiu como sendo a vitória dos
fazendeiros sobre os negociantes. Essa lei determinava que os estatutos dos bancos
nacionais e estrangeiros, e quaisquer alterações a serem feitas no mesmo, deveriam
passar pela seção de fazenda do Conselho de Estado, o que configura uma postura
altamente protecionista, além de mostrar como o próprio conselho ia aumentando
seu poder. Entretanto esse controle, segundo João Fragoso xxii , não significou um
afastamento da elite financeira das grandes decisões da política econômica do
Império.
Para este autor o fato do Estado intervir no “mercado financeiro” não significou
que a elite financeira ficasse à margem do processo político, pois esta estava muito
próxima das agências financeiras do Estado, leia-se o Banco do Brasil, controlando
suas diretorias, uma vez que pertencer à diretoria do banco significava controlar o
crédito. Sobre este tema Piñeroxxiii afirma que uma vez derrotados na disputa pelo
controle do Estado Imperial os negociantes passaram a controlar o Banco do Brasil.
Isso nos faz entender que tanto proprietários de terras e escravos quanto
negociantes fizeram-se representar no bloco de poder e o Conselho de Estado foi o
principal locus gerador dessa dominação exercida pela classe mercantil-escravista,
pois muitos dos conselheiros de estado que ocuparam a seção de fazenda também
desempenharam a função de diretores de bancos e seguradoras, o que os aproximava
da elite financeira do império reforçando a ideia de que a existência de frações de
classes dentro do bloco do poder nem sempre significou um conflito de classes
dentro desse mesmo bloco e sim conflitos de interesses.
No que se refere à área financeira os conselheiros, principalmente os nomeados
para a pasta da fazenda, ocuparam vários cargos técnico-administrativos relativos à
estrutura burocrática do Estado, além de participar de instituições privadas.

“ (...)Na verdade, os limites que separavam as fronteiras do mundo político da

área financeira no Brasil imperial do ponto de vista de suas elites eram muito
tênues, e assim se mantiveram ao longo de todo o segundo reinado, de forma
direta ou indireta, ou seja, também a partir das redes de relacionamentos que
envolviam seus parentes, sócios e amigos (...) as deliberações da área
econômica no interior do Conselho de Estado tinham como fórum natural,
embora não exclusivo, a seção de fazenda da instituição. (...)
A participação direta dos conselheiros de estado na área financeira
torna-se mais evidente quando se percebe sua circulação nos cargos mais
diretamente a ela relacionados, do lado do governo, como titulares da pasta da
fazenda, membros da seção de fazenda do Conselho de Estado, ou diretoria das
diversas instituições financeiras.”xxiv
 A participação dos conselheiros nas principais instituições financeiras do
império, em especial o Banco do Brasil, proporcionava um maior convívio e uma
ponte permanente de ligação com a elite empresarial. Vale ressaltar que dos
conselheiros que compunham a seção de fazenda pelo menos nove ocuparam a
diretoria do Banco do Brasil.
Esse breve balanço no mostra que a Seção de Fazenda do Conselho de Estado
não era o representante de uma única fração de classe e sim da classe dominante
como um todo, pois havia várias divergências entre os conselheiros quanto à
organização da política econômica imperial. Mas o ponto principal era que esta
seção controlava todos os aspectos da macroeconomia – se permitem o termo- do II
Reinado, pois era consultado sobre os assuntos mais diversos como a emissão de
letras e vales pelos bancos e casas bancárias, divergências regionais sobre tarifas
alfandegárias, mudanças na legislação bancária, criação de bancos e seguradoras e
investimentos de instituições privadas, ou seja, quem controlasse esta instituição
controlaria a economia imperial.
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ii
MATTOS, Ilmar. O tempo saquarema. A formação do Estado Imperial. RJ, Access, 1994
iii
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Ensaios sobre a escravidão. BH, Ed. UFMG, 2003.
iv
Ver também sobre este tema MATTOS, Ilmar. O tempo saquarema. Op. Cit.
v
RODRIGUES, José Honório. O Conselho de Estado: o quinto poder?
vi
CARVALHO, José Murilo de. O teatro das sombras. Em especial o capítulo 4.
vii
GRAMSCI, Antônio. Os intelectuais e a organização da cultura.
viii
________________. Cadernos do cárcere, vol.3. Maquiavel: notas sobre o Estado e a política. Org.
Carlos Nelson Coutinho. Civilização brasileira, RJ, 2002.
ix
MENDONÇA, Sônia Regina de. O ruralismo brasileiro.

xi
MATTOS, Ilmar R. de. O tempo saquarema. Segundo este autor o Estado imperial fora fundado a partir da
liderança e hegemonia de um grupo político ligado ao partido conservador denominados de saquaremas.
xii
MARTINS, Maria Fernanda V. A velha arte de governar: um estudo sobre política e elites a partir do
Conselho de Estado, 1842-1889. Tese de Doutorado, UFRJ, 2005, mimeo.
xiii
MARTINS, Op. Cit. Págs.31-32.
xiv
THOMPSON, E. P. Tradicion, revuelta y consciencia de clase. Apud. MATTOS, Ilmar. O tempo... op.
Cit.pág. 4.
xv
PIÑEIRO, Théo L. Os simples comissários: negociantes e política no Brasil Império. Niterói, UFF, Tese
de Doutorado, 2002.p.12 e 13..
xvi
FRAGOSO, João. Homens de grossa aventura: acumulação e hierarquia na Praça do Rio de Janeiro. Op.
Cit.
xvii
FRAGOSO e MARTINS. Grandes negociantes e elite política nas últimas décadas da
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xix
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A velha arte de governar... Op. Cit.
xx
CARVALHO, José Murilo. O teatro... Idem. Op. Cit.
xxi
PIÑERO, Théo L. Os simples comissários... op. Cit.
xxii
FRAGOSO e MARTINS. “ Grandes negociantes e elite política nas últimas décadas da escravidão” in
FLORENTINO, op. Cit.
xxiii
PIÑEIRO, Théo L. O s simples comissários... op. Cit.
xxiv
MARTINS,Maria Fernanda V. A velha arte de governar... op. Cit. Pgs. 130-131.