Capitulo 1

Entre 2003 y 2010, el proyecto de radicación de dos industrias productoras de pasta de

celulosa en cercanías de la ciudad uruguaya de Fray Bentos – sobre la costa del río
Uruguay, en un tramo de soberanía binacional compartida con Argentina, dio origen a lo
que se conocería desde entonces como “conflicto de las papeleras”. La percepción de los
severos riesgos e impactos socio ambientales sobre el ecosistema regional. Las fábricas
debían ser construidas en el borde del río Uruguay, en la frontera con Argentina, una al lado
de la otra. El conflicto podía internacionalizarse y el mapa de los actores crecer bastante. La
coalición ambientalista tenía otra oportunidad.

El área de influencia de los proyectos se radicaba, por una parte, en la ciudad uruguaya de
Fray Bentos, un puerto fluvial sobre el Río Uruguay, de 23.000 habitantes, marcado
históricamente por la presencia de un gran frigorífico exportador de carnes, propiedad de
capitales ingleses, que a finales de los años cincuenta clausuró sus operaciones en el país.
Desde entonces la ciudad languideció sin poder reconvertir su base económica; solamente
un turismo local y estacional se perfiló como alternativa. Del otro lado del Río Uruguay, la
ciudad argentina de Gualeguaychú (75.000 habitantes), perteneciente a la provincia de
Entre Ríos, basa su economía en una fuerte actividad turística dependiente de sus balnearios
sobre el río y en la actividad agropecuaria de su área de influencia. Un puente internacional
sobre el río conecta los dos países y ciudades, estableciendo una fuerte relación entre las
poblaciones locales.

La relación entre Argentina y Uruguay, como la mayoría de las relaciones entre países
fronterizos, ha pasado por buenas y malas etapas. Históricamente unidos por innegables
lazos políticos, económicos, sociales, culturales y geográficos, la vinculación entre ambos
países ha tenido momentos de tensión y enfrentamiento. Desde la lucha de los puertos,
profundizada luego de la modernización del puerto de Montevideo a finales del siglo XIX,
pasando por la teoría Zeballos de 1906 que negaba derechos a Uruguay sobre el Río de la
Plata, la breve ruptura de relaciones diplomáticas entre ambos países en 1932, la tensión
durante las presidencias de Juan Domingo Perón y Luis Batlle Berres que llevó a la
Argentina a cortar con el abastecimiento de trigo a Uruguay y a exigir visado para el
ingresos de sus ciudadanos.

Hay una coalición donde el sistema de creencias se apoya sobre el libre mercado y el libre
desarrollo forestal e industrial; por el otro, una coalición de tradición más reguladora, que
quiere controlar lo que se planta en el agro uruguayo, y lo que se construye en la margen de
los ríos de su país. En el ámbito del núcleo propio del conflicto, el primer tipo de coalición
favorece el desarrollo industrial que debía lógicamente seguir a 20 años de plantaciones
forestales de crecimiento rápido. Por lo tanto, era coherente que llegara el momento para la
construcción de plantas como las de Fray Bentos. Esta coalición es un conjunto muy
heterogéneo de actores que potencialmente confluyen en ella. El sector forestal
predominante se presenta en el ámbito de grandes corporaciones transnacionales. Sus
niveles productivos, la tecnología utilizada o la integración vertical más allá de las fronteras
definen un rol protagónico centra dentro del sector. La producción está dirigida a la
exportación. A estas empresas les debemos sumar los cuatro gobiernos que se sucedieron
desde el restablecimiento de la democracia en 1985, incluyendo el actual. Estos gobiernos
siempre han logrado obtener una unanimidad con respecto a la defensa del proyecto
forestal, lo cual ha llevado a hablar de la existencia de una “coalición dominante” en
Uruguay, que defiende activamente los intereses del sector. La Corporación Financiera
Internacional del Banco Mundial ha financiado parcialmente, hasta ahora, los
emprendimientos. Considerando que en el núcleo de la política uruguaya existe un mínimo
consenso respecto al modelo forestal y a la clase política y teniendo en cuenta el activo
papel de estos actores en el plano nacional, en adelante, para referirnos a esta coalición de
causa hablaremos de “coalición forestal”. Existe un consenso lo suficientemente amplio en
cuanto al núcleo de la política forestal y de los aspectos secundarios, para sobrepasar el
clivaje derecha-izquierda representada por los distintos partidos políticos. Uruguay, un país
cuyo territorio se identificaba con la pradera pampeana, comenzó a ver como su paisaje se
transformaba. La vegetación clímax de esta región es de una pradera dominada por
gramíneas cespitosas y rastreras, altamente compleja y biodiversa. Aunque el pastoreo
combinado de ganado vacuno, ovino y equino durante tres siglos ha impactado y
posiblemente deteriorado en forma significativa el paisaje climácico previo a la
colonización española, el tapiz natural ha mostrado una notable capacidad de adaptación a
los sistemas de explotación imperantes, y de sustentabilidad biológica y económica.

Al cambio de paisaje que se produce se le une el riesgo de pérdida de biodiversidad, ya que

estas especies impiden el crecimiento de otras. El bosque nativo muchas veces queda
rodeado de plantaciones con fines industriales produciéndose islas de especies nativas lo
que puede provocar el aislamiento genético de plantas y animales. Se produce un cambio en
las propiedades físicas y químicas del suelo que se acidifica, pierde nutrientes y se
compacta por el uso de maquinaria pesada. Asimismo se producen profundos cambios
sociales como es la concentración, aumento del precio y extranjerización de la tierra que
pasa a manos de las grandes empresas madereras, expulsión de la familia rural o de pueblos
originarios como ha sucedido en Chile o Brasil, desplazamiento de determinadas
producciones que históricamente se realizaban en las tierras que ahora serán forestadas,
afectación de caminos y rutas por el transporte de las nuevas cargas y cuya reparación y
mantenimiento corren por cuenta del gobierno local y en última instancia por los vecinos de
la zona.

Los proyectos de instalación de las empresas española y finlandesa se hacen cada vez más
tangibles, lo que redobla el esfuerzo de los grupos ambientalistas que comienzan a realizar
los primeros contactos con los habitantes de la otra margen del río, alertándolos de los
posibles peligros que sufriría el medioambiente de producirse la instalación de las plantas.
La preocupación medioambiental no sólo estaba vinculada con las emisiones de gases
nocivos y los deshechos que las empresas verterían en el río contaminando los recursos
hídricos de la zona, sino que también cuestiona el modelo forestal que se estaba llevando a
cabo en la región. La utilización de especies no autóctonas de pinos y eucaliptus por su
rápido crecimiento, tiene un efecto nocivo en el suelo (acidificación, desertificación) y en la
biodiversidad.

El 2004 fue un año en el cual se abrió un compás de espera, se continuó trabajando por
parte de los ambientalistas pero también se tenían grandes esperanzas en que en las
elecciones uruguayas del 31 de octubre ganara la coalición de izquierda que se había
mostrado contraria al modelo forestal y a la instalación de las plantas de celulosa. A la
menor actividad que desplegaron los ambientalistas, se le sumó el hecho de que la empresa
BOTNIA pagó un viaje a Finlandia a vecinos de Fray Bentos y periodistas de ambos países
ribereños, para que vieran la forma de trabajar de las papeleras en Europa y que conocieran
más acerca de los procesos que se implementarían en Uruguay. De ese modo despejarían
dudas sobre esta nueva actividad en el país. En este clima de menor confrontación se dio la
ratificación parlamentaria del tratado de inversiones con Finlandia. Otro hecho importante
ocurre en marzo de 2004. Los cancilleres de ambos países se reúnen en Buenos Aires donde
según el gobierno uruguayo se subsana la omisión de no haber informado a la CARU de la
instalación de ENCE. La posición oficial argentina será más tarde la de negar este hecho y
mantener que lo que se había acordado no era la continuación de la construcción de la
planta, sino que Uruguay transmitiera toda la información necesaria a la CARU para que
esta pudiera realizar el monitoreo conjunto de las aguas.

En el marco de la disputa incipiente, los ciudadanos e instituciones de Gualeguaychú

encararon diversas estrategias orientadas a la difusión de la problemática, mediante las
cuales lograron acrecentar el apoyo recibido a escala local y regional inclusive, en un
principio, de parte de entidades ambientalistas y personalidades uruguayas. Sin embargo, la
primera acción con repercusiones significativas ante la opinión pública nacional e
internacional fue la manifestación multitudinaria que, en abril de 2005, interrumpió durante
varias horas el tránsito en el puente Libertador General San Martín que une a ambos países.
La medida tuvo una amplia trascendencia tanto política como mediática en las dos orillas,
anticipando también lo que sería desde entonces la forma de canalización de la protesta
mediante los denominados “cortes de ruta” bloqueos totales o parciales, acotados o
continuos, a la circulación en los pasos fronterizos. A partir de entonces se sucedieron las
tentativas a la postre infructuosas para arribar a una solución satisfactoria para las partes.
Las sostenidas discrepancias en torno a los resultados de los numerosos estudios de
impactos ambientales realizados hicieron colapsar la posibilidad de una solución fundada
en acuerdos científicos técnicos. En 2006 el litigio acabó situándose en el plano del
Derecho Internacional: Argentina demandó a Uruguay ante la CIJ por autorizar la
instalación de las pasteras de manera unilateral, infringiendo el Estatuto del Río Uruguay
que regula las capacidades soberanas de ambos Estados sobre el recurso natural
compartido, y solicitó una medida cautelar que impidiera su puesta en funcionamiento. Esta
petición fue denegada el mismo año y la planta industrial Orion inició sus actividades en
2007. En el fallo de fondo emitido en abril de 2010 la CIJ reconoce que Uruguay quebrantó
el pacto al permitir la instalación de la empresa de manera inconsulta, pero sostuvo que no
existían razones para ordenar el cierre ya que los datos disponibles no demostraban de
modo fehaciente que su actividad fuera contaminante. El desarrollo de la controversia se
caracterizó por involucrar a una densa trama de agentes entre los que se cuentan los
ciudadanos de ambos países, los Estados, las empresas, los organismos internacionales, los
movimientos ambientalistas, cada uno con sus respectivos intereses y valores implicados en
la construcción del sentido de lo que estaba en juego. En ese marco, los medios masivos
desempeñaron un papel fundamental en el modo en que los hechos trascendieron a la
opinión pública, representando para sus audiencias una imagen particular del conflicto, sus
causas, despliegue y derivaciones. Ese rol productor de significados socialmente
compartidos sobre determinados fenómenos puede comprenderse examinando los
encuadres periodísticos que operan como principios de selección de ciertos aspectos y la
omisión de otros de un mismo acontecimiento o proceso fáctico. De ese modo es posible
advertir de qué modo las interfaces comunicacionales devienen agentes activos en el
transcurso de las disputas de esta índole.

Ante un conflicto no violento como el que protagonizaron Argentina y Uruguay, se

desplegaron a lo largo de los años por parte de ambos gobiernos y por terceros actores,
esfuerzos tendientes a solucionarlo. La resolución de conflictos encuentra en el
antagonismo un catalizador para provocar un cambio que satisfaga a ambos lados de la
controversia. Es importante entonces explorar las posiciones e intereses de las partes para
que puedan alcanzar una solución en la cual todos ganen (win-win). La transformación va
más allá y supone un paso más que redefinir posiciones y superar la visión de suma cero.
Implica afrontar el conflicto con el fin de lograr un cambio constructivo, una
transformación en las estructuras que asegure que el mismo no volverá a surgir en el futuro.
La visión que primó por parte de ambos Estados fue la de resolver el conflicto en lugar de ir
más allá y transformarlo, sentando las bases de una nueva aproximación a los problemas
medioambientales y al desarrollo sostenible de la región. En todo momento el interés de los
principales actores estuvo puesto en buscar los medios para lograr des escalar el conflicto y
no en llegar al epicentro del mismo para transformarlo y generar una nueva relación entre
las partes.