NAP rBUOT~CA· . 1.

REFORMA DO ESTADOE

N

AD¥INISTRA~AO

PUBLICA GERENCIAL·

organ;zodores

Luiz Car/os Bresser Pereira Peter Spink

fU~O'~"O GITULIO VARGA5 ~DITOlh"

4,03

az 3 3 .9- t )1Y/J Ex, A

Sumario

DireitoS desta edi<;a~ reservados a eDITORA FUNDA~AO GETULIO VARGAS praia de Botafogo, 190 _.62 andar . ],2253-900 - Rio de Janeiro - BrasIl

1'el.: (021) 536-9110 - Fax: (021) 536-9155 _mail: editora@fgv.br ~ttP:/lwww.fgv.br/fgv/PUblicao/livros.htm

21

reSSO no Brasil J Primed in Brazil ImP

Apresentacao

7

E: vedada a reproduo;;ao total ou parcial desta obra

Refonna do Estado Fernando Henrique Cardoso

15

1 ~ edi<;ao - 1998

du<;ao dos textos de Adam Przeworski, Donald F. Keul, ~~Iliam Glade, Peter Spink, Kate Jenkins, Ruth Richardson e Joan Prats i Catala: Carolina Andrade

Gestae do setor publico: estrategia e estrutura para urn novo Estado

Luiz Cerios Bresser Pereira

Revlsao de originais: Maria Lucia Leao VeUoso de ~agalhaes Editora<;iiO eletr6nica: Denilza d~ Sliva Oliveira e Simone Ranna Revisao: Aleidis de Beltran e Fatima Carom

produc;:ao graflca: Helio Lourenco Netto

Sobre 0 desenho do Estado: uma perspectiva agent x principal Adam Przeworski

39

Capac Sergio Filgueiras

A revolucao global: reforma da adrninistracao do setor publico Donald F. Ketti

75

A complementaridade entre a reestruturacao

econ6mica e a reconstrucao do Estado na America Latina William Glade

Ficha caralografica elaborada pela Biblioteca Mario Henrique Simonserv'FGV

123

Reforma do Estado e adminisrracao publica gerenciall Orgs, Luiz Carlos Bresser Pereira e Peter Kevin Spink; rraducao Carolina Andrade. - Rio de Janeiro: Editora Fundac;ao Getulio Vargas, 1998.

Possibilidades tecnicas e imperativos politicos em 70 anos de refonna administrativa

Peter Spink

141

316p.

1. Reforma administrativa. 2. Pounces publicas, 1. Pereira. Lusz C.

Bresser (Luiz Carlos Bresser), 1934-. II. Spink. Peter K. Ill. Fundacao Getuho Vargas.

Os avances e os dilemas do modelo pos-burocratico:

a refonna da administracao publica it luz da experiencia internacional recente

Fernando Luiz Abrucio

173

CDO . 3S 1.0073

A reforma do service publico no Reino Unido Kate Jenkins

201

As reformas no setor publico da Nova Zelandia Ruth Richardson

215

Da adrninistracao publica burocratica a gerencial Luiz Car/os Bresser Pereira

237

Governabilidade democratica na America Latina no final do seculo XX

Joan Prats i CataJa

271

't: :

172 + REfORMA DO ESTAOO E AOMINI~TRA~AO PUBLICA G ERENCIAL

--. Reforma administrativa - modelos e processos. Cinco. Revista de Administrccdo Publica. Praia. Cabo Verde. 7(13), 1992.

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Zweigert, K. & Kotz, H. An introduction to comparative law. Oxford, Clarendon Press, 1987.

Os avances e OS dilemas do modelo pos-burocratico: a reform a da administracao publica it luz

da experiencia internacional recente * FERNANDO LUll ABRUCIO··

lntrnducao

~',

"( ... ) a serer publico ndo esta numa situao;:ao em que as uelhos uerdades possam ser reaprmadas. E uma sicuao;:ao que requer o desenuolvimento de nouos princfpios. A adminiscrOfdo

publica deue en(rentar 0 desano da inouccdo mais do que conflor na imitao;:ao. A melhoria da gerencia publica ndo e s6 uma questdo de se ester em dia com 0 que esta ocorrendo na iniciaciua priuada: signipca tambem abrir nouos caminhos.··

Les Metcalfe & Sue Richards

Em ambito mundial, a administraceo publica enccntra-se hoje num contexte que os historiadores chamam de "revolucionario". Novos conceitos surgem para combater os antigos - adrninistracao por obietivos, downsizing, services publicos voltados para 0 consumidor, empowerment, pagamento por

• Este cstudo baseia-se em trabalho rcahzado para a Escola Nacional de Adrnmistrecao PUblica (Enap), cujo resultedo hnal foi pubhcada soh 0 titulo "0 impacto do modelo gerencial na adrrunistracao publica: um breve estudo sobre a experiencl8 intemacional recente" (1996. mimeog.). Agradeco ao apoto da drrerora de Pesquise da Enap, Vera Petrucci. c ao ministro da Adunnis- 1ra~ao Federal e Helcrma do Estado. LUIZ Carlos Bresscr Pereira. pelas crlucas e sugestoes feitas iI versao prelirmnar do teXlO .

•• Cientista politico. professor da Fundecao Getullo Vargas (FGV·SP) e da Ponuffcra Univcrsidade Catohca (PUC.S!') e pesquisador do Centro de EslUUOS de Cuhura Conremporanea (Cedec).

174 • REfORMA DO ESTADO t A()MINI5TRA~Ao PUBLICA GlRENCIAl

desempenho, qualidade total, diversas formas de descentralizacao; todas essas propostas, e mais algumas outras, fazem parte de urn conjunto de medidas cu[a finalidade e modificar, no ntvel mais abrangente possivel, os parametres da organizacao burocratica Alguns autores acreditam que esteja surgindo urn novo paradigma administrative global (por exemplo, Osborne & Gaebler, 1994 e Kettl, 1996), ocorrendo assim uma verdadeira revolucao nos alicerces da burocracia modema.

Como em todo "contexte revolucionario", realmente estao sendo irnplementadas irnportantes inovacoes - da mesma forma que a cidadania foi em grande medida obra da Revolucao Francesa: mas, ofuscando 0 olhar dos autores, tarnbem hii a obsessao pela mudanca e a crenca de se ter encontrado todas as respostas para os problemas. Alguns obstaculos, assim como antigas conquistas do modelo burocratico, tern side negligenciados. Aeonteee tarnbem 0 que Max Weber ehama de "paradoxo das consequencias", isto e, busca-se atingir determinada meta, e obtem-se resultados inesperados. Acima de tudo, a enfase nos meios, pensados como instrumentos tecnicos neutros, e a regra, ao passo que nao se discute a fundo 0 que deve ser a administracao publica; em suma, qual 0 seu sentido politico.

o objetivo deste estudo e analisar os avances efetuados e os dilemas encontrados pelas reformas administrativas realizadas a partir da decada de 80. Nao se [rata de fazer uma descricao profunda do ocorrido nos diversos pafses, trata-se, sim, de urn balance acerca das principais caracteristicas desse processo, focalizando 0 caso britanico, uma vez que este e tornado como modelo pela Iiteratura. A partir dessa analise, percebe-se que uma serie de medidas vern sendo tornadas em prol da constiruicao de urn modelo pos-burocratico, mas este nao e completamente coerente e, ademais, nao ha uma via (mica adotada par todas as nacoes, Em linhas gerais, temos urn diagnostico e urn inimigo comum (0 modele burocratico weberiano), novamente como em todo "contexte revolucionario". As altemativas propostas, no entanto, diferem entre si. Por enquanto, caminha-se nao para urn paradigma global, mas para urn pluralismo organizacional (Hood, 1996: 163).

a texto procura ainda mapear a evolucao das propostas de mudanca do antigo modelo administrative. Em primeiro luger, analisando as origens da crise da burocracia weberiana. Depois. mostrando que ha nitidameme uma rncdificacao no discurso e na pratica vinculados as reformas administrativas, em comparacao com 0 que fora dito e efetuado no corneco dos anos 80, tendo como caso paradigmatico de analise a experiencia briranica.

Outro ponte abordado sao os dilemas enfrentados pelos refonnadores.

A atual modificacao dos para metros de organizacao do serer publico nao e uma tarefa consensual. nem tarnpouco neutra. Ao contrario, em jogo estao

FERNANDO LUIZ AORUCID + 175

fortes conflitos politicos e valores diferenciados - as vezes, antag6nicos - quanto aos rumos das reformas. A pergunta que fica desse embate e: que tipo de Estado se deseja para a seculo XXI?

As origens da crise do modelo burocratico: a redefinicao do papel do Estado

As novas propostas e as transformacoes que atingem a adrninistracao publica situarn-se num contexte maier de reformas, destinadas a redefinir 0 papel do Estado. Foi em meados da decada de 70. sobretudo a partir da crise do petroleo, em 1973, que entrou em xeque 0 antigo modele de intervencao estatal, quando uma grande crise aconomica mundial pas lim a era de prosperidade que se iniciara apes a II Guerra Mundial. Teve fim a "era dourada" - na precisa definicao de Eric Hobsbawn (1995) -, perfodo em que nao so os patses capitalistas desenvolvidos. mas 0 bloco socialists e parte do Terceiro Mundo atingiram altlssimas taxas de crescimento. A principal reo ceita para 0 continuo sucesso que se estendeu por 30 anos foi a existencia de um amplo consenso social a respeito do papel do Estado, que propercionou, direta ou indiretamente, as condicoes para a prosperidade econ6- mica e 0 bem-estar social.

o tipo de Estado que comecava a se esfacelar em meio a crise dos : anos 70 tinha tres dimens6es - econ6mica, social e administrativa -. todas interligadas. A primeira dimensao era a keynesiana, caracterizada pela a.!i'Q1- interven<;:ao estatal~~_econ?mia~ procurando garantir 0 pl.eno empre.go e atuar em setores consider<idos estrategicos para 0 desenvolvimento nacionel

_ telecornunicacoes e petroleo. por exemplo. 0 Welfare Store correspondia

a dimensao social do modelo. Adotado em maior ou menor grau nos paises desenvolvidos, 0 Estado do Bern-Estar tinha como objetivo primordial a producao de politicas publicas na area social (educacao, saude, ~revidenc~a. social, habttacso etc.), para garantir 0 atendimento das ne.cessldacles ~aslcas

da populacao, Por rim. havia a dimensao relativa ao funcionamento mterno . do Estado. 0 charnado modele burocreticowebenano, ao qual cabia 0 papel ·t. de manter a irnpessoahdadc. il ncutralidade e a racionalidade do apnruto govemamental.

Em linhas gerais, qualm tatores socio-economicos contnbutram torte· mente para detonar a elise do Estado montado no posguerra. 0 primeiro foi a ja referida crise cconomica mundial, miciada ern meados cia decada de 70 eagravada ao longo ~IOS~;'0S ·HO. 0 Iato e que a cconomia rnundial enfre~,· tou um brand..:: pcriodo recessive. mcsmo que Iracamente revertido nos ullimos anus, c nunca mais rcromou os niveis de crescimento atingidos nas de-

l J

176 + REFORMA 00 ESTADO E ADMINISTRA~AO PUSLICA GERENCIAl

cadas de 50 e 60. Nesse momento de escassez, 0 Estado foi 0 principal afetado, entrando numa grave crise fiscal.

A qise fiscal foi 0 segundo fator a enfraquecer os alicerces do antigo modelo de Estado. Apos decadas de crescimento, a maioria dos governos nao tinha mais como financiar seus deficits. E os problemas fiscais tendiam a se agravar, na medida em que se iniciava, sobretudo nos Estados Unidos e na Cra-Bretanha, uma revolta dos tax payers (contribuintes) contra a cobranca de mais tributos, principalmente porque nao enxergavam uma rela<;ao direta entre 0 acrescirno de recursos governamentais e a melhoria dos services publicos, Estava em xeque 0 consenso social que sustentara 0 Welfare State.

Os Estados estavam .ainda sobrecarregados de atividades, acumuladas ao longo do pas-guerra, "co~ mUitoa-f.iler- e-ccim-potic~i_r::~~!!?s_par~_fI,ill1- R_rir todos os seus compromissos" (peters, 1992:305). Alem disso, os grupos de pr~ao~~sclie"~t~~-d;-s -serv;~os publicos e todos os beneficiaries das relacoes neocorporativas entao vigentes nao queriam perder 0 que, para eles, eram conquistas - e que, para os neoliberais, eram grandes privilegios, 0 terceiro fator detonador da crise do Estado contemporaneo, portanto, foi 0 que, na linguagem da epoca, chamou-se de situacao de "i~.s9yemabilidade": os governos estavam inaptos para resolver seus problemas (Holmes & Shand, 1995:552).

Par fim, a g1obali.~agiQ_~. todasas inovacoes.tecnologicas que transfermaram a logica do setor produtivo tambem afetaram - e profundamente ~ o Estado. Na verdade, 0 enfraquecimento dos governos no que diz respeito ao controle dos fluxos financeiros e comerciais, soma do ao aumento do poder das grandes multinacionais, resultou na perda de parcela significative do poder dos Estados nacionais de ditar politicas macroeconomicas.

Alem disso, a disputa comercial globalizada leva cada vez mais em conta os custos trabalhistas, previdenciarios e da carga tributaria sobre 0 capital, fateres que podem constituir obstaculos a competitividade das nacoes e ate dos blocos economicos, E 0 Estado e quase sempre apontado como 0 principal responsavel por esses custos, sendo pressionado pelas empresas a diminuir impostos e sua participacao no mercado de trabalho (Flynn & Strehl. 1996:2).

A crise do Estado afetou diretamente a organizacao das burocracias publicas. Por um lado, os governos tinham menos recursos e mais deficits. 0 corte de custos virou prioridade. No que lange a adminisrracao publica, isso produziu dois efeitos, Primeiro, a reducao dos gastos com pessoal, que era vista como uma saida necessaria - os discursos das administracoes de Thatcher e Reagan representaram 0 ponto maximo dessa tendencia. Segundo, a necessidade de aumentar a eficiencia governamental. 0 que, para boa parte dos reformadores da decada de 80, implicava uma rnodificacao profunda do mo-

FERNANDO LUll ASRUCIO + 177

dele weberiano, c1assificado como Iento e excessivamente apegado a nonnas. Em suma, considerava-se 0 antigo modelo ineficiente.

Por outro lado, 0 Estado contemporaneo vinha perdendo seu poder de acao, especialmente se levarrnos em conta os problemas da "governabilidade" (governos sobrecarregados) e as efeitos da globalizacao. Portanto, surgia naquele momento ndo s6 um Esrado com menos recursos, mas um Escado nacional com menos poder. Para enfrentar essa situacao, 0 aparato govemamental precisava ser mais agil e mais flexivel, tanto em sua dinamica interns como em sua capacidade de adaptacao as mudancas externas. Propunha-se, assim, a construcao de uma nova burocracia.

Mas, alem das condicoes materia is, havia tambem um contexto intelectual extrernamente favoravel as rnudancas na administracao publica. A ascensao de teorias extremarnente criricas as burocracias estatais, como a public choice nos Estados Unidos e 0 ideano neoliberal hayekiano (principalmente na Gra-Bretanha). abriu espaco para a critica ao antigo modele de organizecao do setor publico. Contudo, a visao negative a respeito da burocracia nao se vinculava apenas a teorias intelectualmente mais elaboradas. De modo avassalador, a perspectiva do senso comum contra a burocracia, normalmente anedotica, se expandia rapidameme no final da decada de 70 e no corneco da de 80. Nos Estados Unidos, 0 semimento antiburocratico tornava a forma, na definicao de Kaufman (1981), de uma epidemia generalizada,

Contribuia ainda mais para piorar a imagem da burocracia 0 fato de ela ser classilicada a epoca multo mais como um grupo de interesse do que como urn corpo tecnico neutro a service dos cidadaos. 0 thatcherismo aproveitou-se bastante dessa situecao. Rayner, um de seus principais ideologos, dizia que "a 'burocracia' tern muitos arnigos" (Rayner, 1984:8-9), numa alusao as relacoes clientelistas e corporativas mantidas pelo corpo burocratico.

Ao sentimento antiburocratico aliava-se a crenca, presente em boa parte da opiniao publica, de que 0 set or privado possufa 0 modelo ideal de gestae. Nao por acaso Margaret Thatcher levou ao Estado urn administrador do setor privado (Dereck Rayner) para comandar seu plano de reforma adminisrranva. I

Esse seruimento difuso contra rio a burocracia estatal e favoravel aos ideals da iniciativa privada precisou de um catalisador polltico para se irnpor,

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I E interessante observer que varias pcssoes llgndas a uuercsses emprusariais paruciparam do debate sabre as reformas das burocracies publicus nos Estados Unidos e ne Gra·Bretanha. lnregravern ~ Cormssao Grncc, montada peto govcrno Reagan para repensar 0 papel do Estado, por exemplo, diversos lideres cmpreseuals preocupados em recomendor que 0 setor privado exercesse muito melhor cerras anvnlades do que 0 setor publico (Pollitt. 1990: 137).

E ele veio com a vitoria dos conservadores na Gra- Bretanha, em 1979, e dos republicanos nos Estados Unidos, em 1980, representando a vitoria dos grupos que contestavam 0 antigo consenso social pro-Welfare State.

Foi nesse contexto de escassez de recursos publicos, enfraquecimento do poder estatal e de avanco de uma ideologia privatizante que 0 modele burocratico entrou em uma profunda crise, Nao obstante, e importante lembrar que esse processo nao ocorreu nem no mesmo memento historico nem da mesma forma nos diversos pafses. Mais do que isso, deram-se respostas diferenciadas para problemas muito parecidos. Contaram para isso a tradi~ao administrativa, as regras do sistema politico, 0 grau de centralizacao existente e a forca do consenso pro-Welfare State presente em cada nacao.

Do gerencialismo puro ao retorno do cidadao: as multiplas faces do modele pos-burocratico

Coube aos conservadores ingleses e aos republicanos norte-americanos a iniciativa de tentar implantar as primeiras reformas no antigo modelo administrative, logo no inicio da decada de 80. Antes de analisarmos a natureza dessas reformas, e preciso definir 0 modelo burocratico anteriormente vigente, intitulado aqui de burocratico weberiano. Posteriormente, faremos um breve historico das criticas a esse modelo, cujo apice foi a formacao do arcabouco gerencial como resposta aos problemas do setor publico. Adiante, estudaremos 0 caso ingles, mostrando por que 0 managerialism, apesar de mais forte nesse caso, nao constituiu urn corpo homogeneo e imutavel - ao contrario, sofreu um conjunto importante de mudancas nos ultimos 15 anos. Por fim, proeuraremos comparar, de forma sucinta, alguns aspectos da experiencia britanica com a de outros pafses,

A expressao "burocratico weberiano" nao e unanirnernente utilizada por todos os autores, nem em todas as nacoes. Na Cra-Bretanha, 0 modelo administrative adotado desde a segunda metade do seculo XIX e intitulado de Whitehall; nos EUA, ele e muitas vezes vinculado a "era progressista", e portanto chamado de progressiue public administration (ver Hood, 1996). Contudo, a escolha realizada [ustifica-se, uma vez que a burocracia weberiana e 10m ada como um tipo ideal classicamente referido as caractensticas do que hoje vern sendo classificado de amigo modelo administrativo - basicamente. uma organizacao guiada por procedimentos rigidos, forte hierarquia e total separacao entre 0 publico e 0 privado.

E e este ultimo ponte que constitui a preocupacao fundamental na formacao da burocracia moderna, iSIO e, a delirnitacao nitida do dominio

fERNANDO LVIZ AORVCIO • 179

publico em relacao a esfera privada. Para isso, a burocracia deveria ser urn corpo neutro e impessoal, como a descrevia Weber. E precisaria tambem ter capacidade tecnica para !idar com as demandas creseentes cia populacao, tratando-a de forma equanime, No entanto, 0 merito administrative tinha sua definicao eoncebida, no mais das vezes, intramuros. Para muitos, isso protegia os funcionarios publicos da interferencia politica, para outros, convertia-os em "mandarins modernos" (Dogan, 1975).

No intuito de separar radicalmente 0 publico do privado, 0 modele burocratico weberiano tornou a atuacao dos funcionarios cada vez rna is autoreferida (Bresser Pereira, 1996: 11). Foi a partir dessa percepcao que surgiram as primeiras crfticas mais contundentes ao modele burocratico weberiano, na decade de 60, em plena auge do Estado de tipo keynesiano. Ha dois exernplos nesse sentido. Primeiro, a pioneira Comissao Glassco (1961-63), montada no Canada. Seus resultados questionavam a acao cada mais intransparente e ineficiente da burocracia publica, propondo um modele gerencial para o setal' publico (Caiden, 1991:56). 0 segundo exemplo, todavia, eo mais imponante. Trata-se da Comissao Fulton, que funcionou no Parlamento britanico de 1966 a 1968, e em cujo diagnosuco destacavam-se como problemas a falta de preparacao gerencial do ciuil service, a excessiva hierarquizecao e a falta de contato entre os burocratas e a comunidade que serviam (Drewry & Butcher, 1991:51-4).

Na decada de 70, a cntica a burocracia se acentuou it medida que a crise financeira tornou-se mais aguda. Os Estados Unidos foram 0 palco preferencial dessas criticas, pois as problemas fiscais do Estado aliavarn-se it rna gestae publica, sirnbolizada pela bancarrora da Prefeitura de Nova York. Como solucao para esse quadro, surgiram irnportantes instrumentos de gestae orcamentaria, tornando as finances publicas mais vineuladas a objetivos do que a regras rfgidas do service publico. Em resumo, a solucao foi introduzir rneeanismos gereneiais na administracao publica.

Mas foi na decade de 80, em funcao do clima inteleetual e politico reinante e do esfaeelamento do aparato estatal estruturado no pas-guerra, que a burocraeia weberiana sofreu seu maior ataque. Nesse processo, a modelo gerencial, impartado da iniciativa pnvada, foi 0 fio condutor das reforrnas, embora nao exclusive, nern tarnpouco imutavel, Ressalte-se, porem, que 0 chamado manageria1ism (oi 0 propulsor inicial dus gnllldes mudlln~us por que passa a setor publico.

A Gra-Bretanba foi 0 laboratono das tecnicas gerenciais aplicadas ao setor publico. Mesmo assirn, apesar de comecar seu periodo hegem6nico no governo Thatcher, 0 munagerinlislll tern scu ponto de partida do outre lado do Atlantico. nos Estados Unidos do seculo XIX, quando Woodrow Wilson

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RUORMA DO ESTADO E ADMINISTRA~AO PUBLICA GERENCIAL

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escreveu seu celebre anigo "The study of administration", em 1887. Ali fundava-se a debate entre a Public Seruice orientation e a Public Management orientation que norteou grande parte da discussao da administracao publica norte-americana neste seculo (Martin, 1993). Isto e, de tempos em tempos, propunham-se as mais diversas tecnicas gerenciais como solucao para os problemas do setor publico, em contraposicao as solucoes de cunho mais weberiano au, segundo uma expressao mais utilizada nos EVA, de medidas Jigadas a "progressiuism public administration".

Nesse embate, entretanto, 0 managerialism nunca se converteu em modelo unico da administracao publica nos EVA, mesmo sendo este pals 0 lugar por excelencia das tecnicas "revolucionarias" da administracao privada, ao passo que na Cra-Bretanha tal modelo foi muito mais bern-sucedido. A explicacao para esse fenomeno reside em dois fatores ligados a experiencia norte-americana, e tambem nas caracterfsticas do sistema politico britanico.

Primeiro, a patronagem existente no seculo XIX foi combatida com afinco pelos politicos reformadores da burocracia americana, que a tornaram de fate publica. A partir dar. um dos principais pilares da cultura administrativa do setor publico norte-americano e evitar que a flexibilizacac das regras administrativas ponha em risco as salvaguardas polfticas (Nigro, 1982).

Segundo, a real descentralizacao do poder presente no federalismo norte-americano dificulta 0 estabelecimento de urn s6 modelo administrativo e facilita a profusao de padr6es organizacionais. Ademais, 0 poder local norte-americano tern como alicerce a ampla democratizacao do sistema polltico, baseado no ideal do self gouernment, como definiu Tocqueville as comunidades norte-arnericanas do seculo XIX. Dessa maneira, mais do que as demandas par eflciencla - cada vez mais importantes -, a republicanizeC;ao do poder publico e uma bandeira fundamental dos cidadaos, Resumindo: 0 federalismo norte-americano e urn empecilho a implantacao de Urn modelo gerencial puro, ao mesmo tempo em que propicia condicoes para a adocao de um modelo hibrido, que procura responder tanto aos ditames da eficiencia quanta aos da democratizacao.

o sucesso do modele gerencial na Cra-Bretanha se deu exatamente em funcao das condicoes pohticas existentes, 0 que demonstra a importancia do estudo das instituicoes para se compreender 0 rumo das reformas administrativas. 0 carater extremamente majoritario do sistema polftico britanico, no sentido definido por Lijphart (1985), ancorado em urn sistema eleitoral distrital uninominal, em um biparridarismo fortemente estruturado em termos organizacionais e nacionais, no parlamentarismo e num alto grau de centralizacao politico-administrativa, levou a uma grande concentracao de poder no Gabinete, 0 que, aliado a lideranca politica de Margaret Thatcher,

F[RNANDO LUll ASRUCIO + 181

forneceu as condicces idea is para 0 florescimento e a consolidacao do gerencialismo. Afora a experiencia da Nova Zelandia, foi na Gra-Bretanha que o managerialism mais se desenvolveu.

Mas e exatamente em razao do exira do gerencialismo na Cra-Bretanha que a analise desse caso se torna fundamental para cornprovar uma tesa-base do artigo: nem com tal grau de hegemonia, 0 manageralism enveredou par um caminho retilfneo. Ao inves de se estruturar a partir de uma doutrina rigida e fechada, 0 modelo gerencial britanico apresenta urn grande poder de transforrnacao, incorporando boa parte das criticas a sua pratica, e assim modificando as pecas de seu arcabouco.

No quadro a seguir, comparo tres visoes da adrmnistracao publica inglesa que surgiram ao longo das decades de 80 e 90 do debate sobre 0 managerialism aplicado ao Estado. Compare-as, mais especificamente, quanta aos principais objetivos (linha 2) e em sua relacao com a sociedade, ou melhor, com seu "pubtico-alvo" (linha 3). As teorias sao aqui apresentadas da esquerda para a direita, em ordem cronol6gica de criacao.

Respostas it crise do modelo burocratico ingles (Whitehall)

Gerencialismo puro Consumerism Public service orientation

Econornia/eficiencia E lenvrdade/qualidade

(produuvidade)

Accoun tabilityleq u idade

Tax payers (contribuintes) Cfientes/consumidores

Em primeiro lugar, e preciso deixar claro que a rlgida divisao entre as teorias foi estabelecida apenas para facilitar a cornparacao entre elas. Na realidade, ha urn grau razoavel de intercambio entre as teorias, principalmente no caso das duas ultimas (consumerism e public seruice orientntion). Entretaruo, como ponto de partida para a discussso, essa classificacao propicia duas import antes constatacoes. A primeira, e mais 6bvia, e que ha uma mudanca substancial ao longo do tempo, desde 0 gerencialismo puro ate a public seruice orientation. A constatacao mais importante, no entanto, e que, embora haja diferencas entre as teorias. elas nao sao mutuamente excludentes. Ao contra rio, percebe-se que pode haver uma lncorporacao dos aspectos positivos de cada teoria. A passagem de uma teoria a outra. portanto, pode ser realizada at raves de uma crescente inclusao de temas.

182 •

REFORMA DO E STADO E ADMINISTRA~Ao PUSLICA G ERENCIAl

A seguir, trataremos sucintamente de cada uma dessas correntes.

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Gerencialismo puro

o gerencialismo puro teve como principais objetivos reduzir as custos do setor publico e aumentar sua produtividade. 0 fate e que, naquele momento, as rnodificacoes efetuadas na burocracia estavam vinculadas a urn projeto de reforma do Estado que se caracterizava como urn movimento de retracao da maquina governamental a urn rnimero rnenor de atividades. A palavra de ordem da primeira-ministra inglesa era "rolling back the State", 0 que na pratica significau a privatizacao de empresas nacionalizadas no p6sguerra, desregulamentacao, devolucao de atividades governamentais it iniciativa privada ou it comunidade e constantes tentativas de reduzir as gastos publicos (Caiden, 1991:75-80; Butler, 1993:398-9).

Foi, portanto, sob a signa da questao financeira que se implantou a modelo gerencial puro na Cra-Bretanha - Reagan e Bush tentaram seguir a mesma receita, mas nao conseguiram ser tao felizes (ver Crouzier, 1992). o managerialism seria utilizado no setor publico para diminuir as gastos em uma era de escassez e para aumentar a eficiencia governamental. Em suma, a gerencialismo puro tinha como eixo central 0 conceito de produtividade (Pollitt, 1990:2). Nao par acaso urn dos livros fundamentals a epoca chamava-se Fazendo mais com menos (Doing more with less) (Ukeles, 1982).

o primeiro passo do modelo gerencial puro foi procurar cortar custos e pessoal. Nesse particular, e interessante notar como 0 govern a britanico foi muito mais bem-sucedido do que a norte-americana. 0 governo Reagan nao conseguiu reduzir de fato as gastos sociais - ao contrario, naquele periodo eles cresceram 16% com relacao ao PIB (Pollitt. 1990:90). Pouco tambem foi feito em termos de corte de pessoal. No tocante a atenuacao dos problemas financeiros do governo federal. a grande triunfo dos republieanos foi diminuir as transferencias de recursos para estados e munidpios (Pollitt, 1990:96). Dessa forma, os governos subnacionais se viram com menos recursos e tiveram que inovar em suas administracoes. Consequentemente, as principais tentativas de elaboracao de urn novo paradigma para a gestae publica norte-arnericana surgiram a partir do estudo das experiencias dos governos locais. como mostra 0 Iivro Reinventando 0 go verno - uma referencia ja obrigatoria -, de David Osborne e Ted Gaebler, cujos exemplos de sucesso administrative provern quase exclusivamente dos nfveis subnacionais de governo.

o ponto central do gerencialisrno puro e a busca da eficiencia, Para tanto, parte do pressuposto de que e precise modificar as engrenagens do modelo weberiano. A burocracia tradicional e definida como uma organi-

FERNANDO LUll ASRUCIO

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zacao com estrutura rigida e centralizada, voltada para 0 cumprimento dos regulamentos e procedimentos administrativos e em que a desempenho e avaliado apenas com referencia a observancia das norm as legais e eticas. Em oposicao a essa visao de admmisrracao publica, a governo Thatcher propunha:

o a clara definicao das responsabilidades de cada funcionario das agencies governamentais (Butler, 1993:399);

o a clara defirucao dos objetivos organizacionais, analisados em sua substancia e nao como proeesso administrativo (Carden, 1991 :85);

o maior consciencia acerca do "valor dos recursos" (value money) pubhcos, proeurando maximizar a relacao financeira entre as recursos iniciais e as gastos realizados para a producao de politicas, au seja, incorporando 0 valor da eficiencia na 16giea de funcionamento da burocracia.

Para cumprir cada um desses objetivos foram implemenrados determinados instrumentos gerenciais. Num primeiro momenta deu-se maior atencao aos instrurnentos de racionalizacao orcamentaria, que deveriam possibi1itar uma maior "consciencia dos custos" (cost consciousness) no service publico (Metcalfe & Richards. 1989: 50). Foram utilizadas tecnicas de avaliacao de desempenho e controle orcamentario para atingir esse tim, sendo a principal iniciativa nesse sentido a Financial Management Iniciative (FMl).

A introducao dessas tecnicas orcarnentarias, fundamentals num momenta de escassez de recursos, deu impulso a implementacao das dernais reforrnas administrativas (Caiden, 1991 :85). Depois foram adotados, em larga escala, as instrumentos de avaliacao de desempenho organizacional. Afinal, se a objetivo era alcancar uma rnaior eficiencia, Iazia-se necessaria tel' mecanismos objetivos de mensuracao da performance governamental.

o governo ingles adotou Ires mecanismos para definir clara mente as responsabilidades tanto das agencies govemementais quanta dos funcionarios publicos, No ambito organizacional, foram encontradas duas saidas insutucionais. A primeira foi a adocao da administracao por objetivos (management by objec(iues), pela qual sc procurou tracar linhas claras de acao para as agencias, 0 que possibilituria uma avaliacao de desernpenho baseada nil cornparacao entre os resultados obtidos e a que fora previa mente detcrminado.

A outra opcao organizacional foi a descentrahzacao ad,ministrativa, para dar maior autonomia .'Is agencias e aos departamentos, E import ante salientar que a desccntralizacao foi concebida a partir de uma definicao clara dos objetivos de cada agencia, 05 quais dcvcriam SCI' curnpridos sob a vigilancia e 0 corurole do poder central. Dessa forma, apesar da propaganda

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184 + RtFORMA DO EsTADO E ADMINISTRA~Ao PU6L1CA GERENCIAL

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governamental favoravel a descentralizacao, 0 que acontecia era uma desconcentracao de poderes.

A estrutura extremamente hierarquica caractertsnca do modelo \Nhiteha/l foi contraposto urn modelo em que se procurava delegar autoridade (empowerment) aos funcionarios. No contexte da cultura gerencial, era preciso moldar mais gerentes, com habilidade e criatividade para encontrar novas solucoes, sobretudo para aumentar a eficiencia govemamentaL Assim, a delegacao de autoridade era uma resposta, num primeiro momenta institudonal, que com 0 tempo poderia transformar a cultura da burocracia.

Mas, ao enfatizar em demasia a estrategia da eficiencia, 0 modele ge· rencial puro poderia estar relegando a segundo plano outros valores fundamentals na atuacao dos gerentes, Em particular, a flexibilidade para decidir e inovar. Os criterios de medicao da eficiencia poderiam se tornar tao rigidos quanto as regras e os procedimentos do modelo burocratico weberiano, levando a ineficacia e a falta de capacidade adaptativa.

Enfocar apenas a eticiencia governamental acarreta outro problema: nao se atribui a avaliacao da efetividade dos services publicos a devida importancia. Efetividade e entendida aqui como 0 grau em que se atingiu os resultados esperados (Osborne & Gaebler, 1994:381). Portanto, "efetividade" nao e urn conceito economico - como a eficiencia pura -, e sim de avaliacao qualitative dos services publicos.

Com 0 conceito de efetividade, recupera-se a nocao de que 0 governo deve, acima de tudo, prestar bons servic;:os. E a 6tiea da qualidade que corneca a ser incorporada pelo modelo gerenciaL Porem, a valorizacao do conceito de efetividade tarnbem traz de novo a tona 0 carater politico da prestacao de services publicos, uma vez que sao os usuaries dos equipamentos socia is que de fato podem avaliar a qualidade dos program as governamentais. E aqui esta urn dos calcanhares-de-aquiles do modelo gerencial puro: a subestirnacao do conteudo politico da administracao publica.

A principio, propunha-se 0 modelo gerencial como uma tecnologia neutra destinada a modificar 0 funcionamento e a cultura do setor publico (Gray & Jenkins, 1995:81). Dessa maneira, alguns gereneialistas rna is radicais afirmavam nao existir diferenca conceitual entre a administracao da empresa privada e a administrac;ao publica (Murray, 1975). Outros reconheciam haver determinadas diferencas entre ambas: contudo, propunham reformas ao setor publico, como se ele Fosse uma organizaC;ao homogenea ~ a burocracia vista caricaturalmente. ° fato e que a administra~ao publica constitui urn sistema organizacional em que, internamente, ha diferentes tarefas e valares, as quais pertencem a urn contexte complexo de rslacocs com a esfera politica (Gray & Jenkins, 1995:85).

F{RNANDO LUll ASRUCIO + 185

.0 gerencialismo puro, na verdade, tinha como base a separacao entre a politica e a administracao, Assirn, eabia aos reformadores implantar 0 managerialism na admlnistracao publica, independentemente do que ocorria na polftica. Essa perspectiva, porem, contradizia 0 proprio desenvolvimento do modelo gerencial na Gra-Bretanha, pois foi 0 forte apoio politico obtido pelos conservadores que propiciou 0 avanco das reformas.

o que os gerencialistas puros nao considerararn e que, tal como ocorre na iniciativa privada, a especHicidade do setor publico dificulta a mensuracao da eficiencia e a avaliacao do desempenho. Na gestae publica estao em jogo valores como equidade e justice, que nao podem ser medidos ou avaliados por intermedio dos conceitos do managerialism puro (Mayordomo, 1990:278-80).

Essa "despolitizacao" da admirustracao publica, aliada a enfase no conceito de eficiencia governamental, fez com que Christopher Pollitt (1990), um dos maiores crfticos do modele gerencial ingles, classificasse 0 managerialism como urn "neotaylorismo", isro e, uma proposta ealcada na busea da produtividade e na implantacao do modelo de gestae da empresa privada no setor publico.

Pollitt reeonhece, no entanto. que 0 modelo gerencial puro obteve alguns exitos, 0 principal deles esta Jigado a en rase na questao financeira, que de fato tornou a burocracia inglesa mais consciente acerca dos custos das politicas publicas (Pollitt, 1990:85). Esse valor foi incorporado por todos os governos que realizaram reformas administrativas nos ultimos anos. Isso mostra que a busca da eficiencia govemamental, embora em si nao resolva todos as problemas da burocracia, e um legado positivo do modelo gerencial puro.

A discussao em torno do modelo gerencial tornou-se mais complexa e ganhou novos rumos a partir da metade da decada de 80. A mais importante mudanca foi a tentative de se constituir de services publicos voltados para os anseios dos clientes/consumidores. E ncsse ponto que 0 modele gerencial traz a tona 0 aspecto publico da adrninistracao publica, sern no entanto abandoner 0 conceitual empresarial vinculado a eficiencia e a busea da qualidade dos services.

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Novos ceminbos do modele geronciel: 0 consumerism

As crlticas mais pertinentes ao modelo gerencial puro na Gra-Bretanha nao visavam a volta ao modelo burocranco weberiano, e sim a correcao do managenalism, a 11m de que incorporasse novos signifieados. Primeiro, introduzindo 0 conceito de qualidade no setor publico. Desde a metade da de-

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cada de 80, 0 governo bntantco. como outros ao redor do mundo, vern procurando se utilizar do referencial da qualidade na avaliacao de resultados das agencies e dos programas. Isso ocorreu, em primeiro lugar, por causa das crfticas contra a enfase atribuida inicialmente a mensuracao da eficiencia e nao a efetividade dos services publicos, Nesse sentido, Norman Flynn afirma que "a imposicao arbitraria da diminuic;;ao dos custos pode conduzir mais a reducao do ntvel [de qualidade] dos services do que a um aurnento de produtividade" (1990: 113).

Vale notar que, mesmo no setor privado, houve, ao longo da decada de 80, uma modlficacao no que se refere a antiga visao meramente quantitativa de avaliar 0 sucesso e 0 desempenho dos empregados e da organizacao. Foi na iniciativa privada que nasceu a abordagem da administracao da qualidade total (Total Quality Managemem - TQM) , posteriormente introduzida no setor publico. Nas empresas privadas, a mudanca se deu devido ao aumento da concorrencia e do nivel de sxigencia dos consumidores, o que obrigou os empresarios a elevar a quaJidade de seus produtos para sobreviver no mercado. Portanto, a busca permanente da qualidade tern relacao direta com 0 direcionamento da producao para 0 atendimento dos anseios dos consumidores.

No setor publico aconteceu fen6meno semelhante. A iruroducao da perspectiva da qualidade surgiu quase no mesmo momento em que a administracao publica voltava suas atencoes para os clienteslconsumidores. Essa talvez tenha sido uma das principais revolucoes no modelo gerencial.

A administrac;ao publica britanica vern implementando uma estrategia cada vez mais direcionada as demandas dos consumidores. Nesse sentido, 0 programa mais importante e 0 Citizen's Chart. Baseado no principio de que os services piiblicos devem estar mais direcionados as necessidades definidas pelo publico diretarnente afetado (Butler, 1993:402),0 Citizen's Chart consiste na irnplantacao de programas de avaliacao de desempenhe organizacional de acordo com dados reeolhidos junto aos consumidores. A imporrancia do programa aumenta na medida em que ele tem sido uma das rsterencies da atual gestae do primeiro-ministro John Major, que, defendendo 0 Citizen's Chart, disse que os "services publicos tern 0 dever espedfico de atender as neeessidades de seus consumidores e clientes" (Clarke, 1993:24).

A estrategia voltada para a satisfacao dos consumidores foi reforcada pelo governo britanico atraves da adocao de tres medidas que fazem parte de uma estrategia para tornar a poder publico mais leve, agil e competitive, desmontando assim 0 antigo modele burocratico. A primeira dessas medidas e a dascentralizacao. Como ja vimos anteriormente, na Gra-Bretanha ocorre uma descentralizacao administrative (desconcentrecao) e nao uma verda-

FERNANDO t urz ASRUCIO

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deira descentralizacao politica. Nao obstante, tern-se proeurado fazer uma Slg~lfica~lva delegacao de, autorida~e, partindo do princlpio de que, quanta mats pr~xlmo 0 service pubhco esnver do consumidor, mais fiscalizado pel a populacao ele sera.

A. desc~ntralizac;;ao, no entanto, nao basta para aumentar 0 poder do c?nsumldor. E preciso que haja opcoes, caso determinado equipamento social nao est.eja funcionando a contento. Para tanto, 0 governo britanico tern proc~rado mcremen~ar a competicao entre as organizacoes do setor publico. Seguindo e:se precerto, quando nao ha competicao entre os services. existe ~ma suuacao de monopolio e, portanto, os consumidores nao tern alternanva de escolha. 0 Citizen's Chart enfatiza muito esse aspecto, estabelecendo uma relacao 16gica entre a competitividade e 0 aumento da qualidade dos services publicos (Clarke, 1993:24).

. A te~'c~ira medida e a adocao de urn novo modele contratual para os services pubhcos. Esse modelo possui tres dimens6es (Clarke, 1993:20):

o extensao das relacoes contratuais ao fornecimento de services publicos entre 0 seror publico, 0 setor privado e 0 voluntario/nso-lucrativo, criando uma nova estrutura de pluratismo institucional, contraposta ao antigo rnodelo de monop6lio estatal:

o extensao das relacoes conrratuais ao proprio setor publico, envolvendo descentralizacao, delegacao de autoridade e mecanismos de quasi market;

0. estabelecimento de contratos de qualidade entre os prestadores de serVTc;:O e os consumidores/clientes.

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. O. est~belecimento de relacoes contratuais parte de tres pressupostos. o pnmeiro e de que, numa situacao de falta de recursos como a atual, a melhor forma de aumentar a quaJidade e introduzir relacoes contratuais de compet~r;:ao e de contrale. 0 segundo, quase como consequencia do primetro, e de que a forma contratual evita a situacao de monop6lio. Par lim, o ultimo pressuposto refere-se a maier possibilidade que os consumidores tern de controlar e avaliar 0 andamento dos services publicos a partir de urn marco contratual.

Embora tenha avancado muito com relacao ao gerencialismo puro, 0 consumerism recebeu varias criucas. particularmente no campo em que mais transforrnou os conceitos, isto C, na relacao entre 0 governo como prestador de services publicos e a populacao,

A crnica mais geral diz respeito 30 conceito de consumidor de servi cos publicos. Primeiro, a difcrenca cxistente entre 0 consumidor de bens no mercado e 0 "consurnidor" dos services publicos. Como aponta Pollitt

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REFORMA DO ESTADO E AOMINISTRA,Ao PUBLICA G ERENCIAL

(1990:125), a relacao do prestador de service publico com 0 consurnidor e mais complexa, ja que nao obedece ao puro modelo de decisao de compra vigente no mercado. Alias, determinados services publicos tern carater compuls6rio, isto e, nao permitem escolha, como prova a urilizacao em determinados mementos de hospitais e services policiais.

o conceito de consurnidor deve ser substitufdo pelo de cidadao, [550 porque 0 conceito de cidadao e mais amplo do que 0 de cliente/consumidor, ja que cidadania implica direitos e deveres e nao 56 liberdade de escolher services publicos (Stewart & Walsh, 1992;507).

Na verdade, a cidadania esta relacionada com 0 principio da accountabilily, que requer participacao ativa na escolha dos dirigentes, na formulac;:ao das polftieas e na avaliacao dos services publicos. Dessa forma, meeanismos como as do Citizen's Chan - cujo nome nao eorresponde II realidade, pois 0 programa e direcionado ao consumidor ~ 56 enfatizam urn aspecto da cidadania, 0 de controlar as politicas publicas. No mais das vezes, o consumidor e urn cidadao passivo.

o conceito de consumidor tambem nao atende adequadamente ao problema da equidade, valor fundamental na administracao publica. A primeira pergunta nao respondida pelo consumerism e quem sao os consumidoreslclientes? Em grande medida, sao aqueles que se organizam para atuar no nfvel em que os services sao prestados - a que, em ultima instancia, pode se constituir num grupo de interesse. Os burocratas, par sua vez, podem fazer de tudo, inclusive atos discricionarios, para atender ao grupo organizado de eonsumidores (Frederickson, 1992: 18), ia que, no modelo gerencial, os funcionarios publicos dependem da avaliacao dos clientes para obter avanco profissional, melharia de salaries e ate, em ultimo easo, para manter o pr6prio emprego. Entre a avaliacao dos consumidores e as atos dos funcionarios devem haver normas e regras que permitam garantir a interesse publico.

A possibilidade de os eonsumidores se transformarem em grupo de interesse torna-se maior ainda numa era de escassez de recursos publicos como a que vivemos. Os que se organizarem mais poderao se tornar mais "consumidores do que os outros", Assim, os consumidores rna is fortes se converteriam em "clientes preferenciais do service publico". Ou, como argumenta Clarke (1993:22), "quando os recursos sao limitados, 0 problema nao e satisfazer os consumidores, mas que consurrudores [satisfazer]",

o problema da equidade na prestacao dos services publicos pode se agravar no caso de haver competicao entre os equipamentos sociais. Isso porque a unidade de service publico mais bern c1assificada na cornpeticao recebera provavelrnente mais recursos, seus funcionarios terao melhores ren-

F~RNANDO LVII ASRV(IO

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dimentos (atraves de incentivos por produtividade), e portanto os mesmos consumtdores ~ue_ 0 aprovaram tenderao a utilizar esse servico continuadan:en.te. A prermacao reflete, sem duvida, urn cfreulo virtuoso, saudaval como tecOIc.a para tornar 0 Estado mais capaz de responder as demandas da populacao. Mas, p~r outro lado, os equipamentos sociais que nao conseguirem as melh~res avaliacoes dos consumidores cairao num clrculo vicioso, ou seja, receberao menos recursos, seus funcionarios nao terao incentivos financeiros e ficarao desrnotivados, e seus consumidores continuarao insatisfeitos.

o pressuposro do modelo da competicao e de que os consumidores podern escolher a unidade de service publico de maior qualidade. Contudo, esse pressuposto nem sempre e verdadeiro, pols nem todos os consumidores tern a passibilidade de escolher de fate 0 equipamento social que Ihes agrad~, em virtude da existencia de obstaculos geograficos e financeiros, os quais dificultarn 0 acesso a todas as unidades de service publico. Ademais, se todos os eonsumidores (ou boa parte deles) escolherem urn nurnero limitado de e~uipamentos soci~is, estes ficarao lotados e tenderso tam bern a perder q~ahdade. Enquanto ISSO, as unidades de service publico que tiveram iniclalmenle. u~~ ,rna avaliacao flcarao abandonadas e COm uma subutilizacao que por SI so ja resultara em desperdicio de recursos publicos.

. 0 modele da compericao pode levar ao que a ciencia polftica denomma logo de soma-zero. lsto e, 0 equipamento social vencedor (aprovado pela populacao) no comeco do [ogo "leva tudo" (takes 011), ganhando todos o~ incentives para continuer sendo 0 melhor. Ja a unidade de service publico que obuver as piores "notas" dos consumidores "perde tudo", 0 que resultara indiretamente na aplicacao de incentivos para que esse equipamento social continue sendo 0 pior, Nesse jogo, no entanto, 0 maier perdedor e 0 principio da equidade na prestacao dos services publicos (Pollitt, 1990:125), canferindo a alguns consumidores a possibilidade de ser mais cidadao do que outros,

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Public service orientation (PSO): a constrw;,lo da esier« publica

Esta secao resume a discussao existents na corrente da public service orientation (PSO).2 Serei aqui mais breve do que nos outros topicos por duns razoes, pnmeiro, porque a PSO faz parte de um debate rnuito recente na

2 Pollitt (1990) fa~ urn excelerne resume das id6ills da public service onenrcuon (PSO) e dele taco usa em quase rods a discussao constante deste estudo.

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190 • REFORMA DO ESTADO E ADMINISTRA~AO PUBliCA GERENCIAl

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Cra-Bretanha, e portanto seus conceitos ainda estao em fase de amadurecimemo. Em consequencia disso, a PSO e mais uma tendencia que levanta novas questoes e poe em xeque antigos val ores do que uma corrente com urn arcabouco teorico fechado.

Cabe ainda outra observacao, A public service orientation, embora retome temas pouco discutidos ao longo da decade de 80, nao prop6e a volta ao modelo burocratico weberiano. A PSO procura encontrar os novos caminhos abertos pela discussao gerencial. explorando suas potencialidades e preenchendo suas lacunas.

Toda a reflexao realizada pelos teoricos da PSO leva aos temas do republicanismo e da democracia, utilizando-se de conceitos como accountability, transparencia, participacao polftica, equidade e ju.sti9a, questoes praticamente ausentes do debate no modelo gerencial. E interessante notar, contudo, que 0 "objeto" que gerou a corrente da PSO foi "criado" pelo modelo gerencial. Trata-se da problematica da descentralizacao, a partir da qual foram forrnulados quase todos os conceitos da PSO.

A visao de descentralizacao desses autores, no entanto, e ext rem amente crftica quanto ao modelo implementado pelo govemo britanico, 0 argumento de Hambleton (1992) resume a posicao da PSO com relacao a descentralizacao.

"A justificativa central para defender a governo local nao e que ele e urn born meio para prover as services [publicos] necessaries, 0 que de fato ele e, mas que ele [0 govemo local] capacita os cidadaos a participar das decisoes que afetam suas vidas e as de suas comunidades" (Hambleton, 1992: 11).

Portanto. a PSO defende as virtudes polfticas da descentralizacao. No gerencialismo pure, a descentralizacao era valarizada como meio de tomar mais eficazes as politicas publicas. Ja no consumerism, 0 processo de descentralizacao era urn meio de conferir aos consumidores 0 direito de escolher os equipamentos sociais que lhes of ere cess em a melhor qualidade. 0 ponte que distingue a PSO das outras correntes e a conceito de cidadao, pois, enquanto 0 conceito de cidadao tern conotacao coletiva - pensar na cidadania como um conjunto de cidadaos com direitos e deveres -, a terrna consumidor (ou cliente) tern urn referendal individual, vinculado a tradicao liberal, a mesma que da, na maioria das vezes, maior importancia a protecao dos direitos do indivfduo do que a participacao politica, ou entao maior valor ao mercado do que a esfera publica (Pollitt, 1990: 129).

Ao trazer de volta para 0 debate os conceitos de accountability e de participacao dos cidadaos, a public service orienturion rebate as argumentos dos conservadores ingleses. Para estes, as demandas por participacao politica sempre foram equiparadas as formas neocorporativas de atuacao que vi-

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goravam no final da decada de 70 (Pollitt, 1990: 138). Os teoricos da PSO resgatam os ideais de participacao politics segundo um conceito mais amplo, o de esfera publica, que se utilize da transparencia como protecao contra novas forrnas particularistas de intervencao na arena estatal, como 0 sao 0 clientelismo e 0 corporativismo.

Portanto, e a partir do conceito de esfera publica (domain public) que se estrutura 0 conjunto de ideias da public service orientation. Esfera publica vista como local de aprendizagem social. Isto e, a esfera publica nao e so 0 locus par excelencia da panicipacao dos cidadaos, mas sobretudo onde os cidadaos aprendem com 0 debate publico.

o conceito de esfera publica como locus de transparencia e de aprendizado organizacional deve estar presente na atuacao da burocracia, sobretudo quando da formulacao das polfticas publicas. 0 planejamemo estrategico, por exemplo, nao po de ficar confinado a burocracia. Os objetivos politicos definidos pelo planejamento estrategico devem ser discuudos e revelados num processo de debate publico (Pollitt, 1990: 150).

Outro conceito caro ao modelo gerencial - 0 de competicao entre agendas publicas - e repensado pela PSO. Nao que a competicao seja negada como princfpio utilizavel no setor publico; mas 0 mais ressaltado pela PSO e a possibilidade de cooperacao entre as agendas, de modo a obter um melhor resultado global na oferta de services publicos. Dessa forma, garantese 0 principio da equidade, fundamental na PSO.

Par fim, a public service orientation tern como uma de suas ideias-chave a conjugacao entre a accountabilicy e 0 bin6mio justica/equidade. Para tanto, e precise que, no proccsso de aprendizado social na esfera publica, se consiga criar uma nova cultura civica, que congregue politicos, funcionarios e cidadaos.

Embora faca series cnticas ao gerencialismo puro e ao consumerism, o fate e que a public service orientation nao descarta as ideias desenvolvidas no ambito do public management Afinal, apesar de as discussoes sobre eficiencia, qualidade, avaliacao de desempenho, flexibilidade gerencial, planejamento estrategico. entre as principais, nao serem ncgadas, ha a tentative de aperfeicoa-las em urn contexte em que 0 referencial da esfera publica e o mais importante.

Porem, 0 grande problema da PSO e ter sido pensada segundo as pararnetros do poder local, onde os cidadaos poderiam exercer maior controle sobre a qualidadc dos services publicos. Mas, como conceber a coordenat;iio do service publico no ambito nacional? E quais as medidas a tomar para atenuar as desigualdades rcgionais-~ menores no caso ingles, mas enormes em paises como a Brasil - e garantir assim uma verdadeira equidade?

192 • RfFO~MA 00 ESTAOO E AOMINIST~A~AO PUBLICA GERENCIAl

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Essas respostas a modelo da PSO ainda nao oferece. Uma das principais origens dessa deficiencia e a concepcao extrernamente otimista com relacao a possibilidade de as cidadaos resolverem todos os problemas do setor publico na esfera local (Pollitt, 1990:1.550). A complexidade do mundo contemporaneo e da dernocracia represenrativa - que nao pode ser meramente substituida pela democracia direta - demanda respostas mais abrangentes e articuladas. Entretanto, a PSO tern uma grande virtude, que e dizer nao s6 como 0 setor publico deve ser, mas principalmente 0 que deve ser. Essa e uma das principals lacunas da experiencia do modelo gerencial implantado nos iiltimos anos, como apontam Malcolm Holmes e David Shand (1995:556).

A experiencia internacional se assemelha em diversos aspectos a britanica, mas tambem possui uma gama enorme de peculiaridades. Numa comparacao efetuada por Norman Flynn e Franz Strehl de sete modelos administrativos europeus, os autores perceberam importantes diferencas na area de recursos humanos, Enquanto na Franca, na Alemanha e na Austria o recrutamento de pessoal e centralizado e a estabilidade no emprego publico e mais ngida, na Suecia, na Holanda e na Cra-Bretanha a contratacao e descentralizada eo vfnculo empregaticio tern uma base contratual, e portanto menos segura (1996:14). Em outro aspecto - a promocao -, a Franca. a Alemanha, a Austria e a Suica adotam criterios de senioridade; na Suecia, na Cra-Bretanha e na Holanda, ao contra rio, a prornocao s6 ocorre quando ha uma vacancia ou alguern, por merito, independentemente da senioridade, a mereca.

Mas e em outro ponto fundamental que se encontra uma diferenca crucial entre 0 caso britanico e os de outros pafses desenvolvidos. Trata-se da dimensao do cidadao. Enquanto na Gra-Bretanha s6 agora 0 conceito de cidadania vern retornando ao debate da reforma administrative, na Franca, na Suecia enos Estados Unidos, para citar apenas alguns exemplos, o cidadao sempre foi tornado como variavel-chave para se repensar a modelo burocratico. A partir dessa constatacao, nao se trata de levantar a hipotese inversa a deste texto, isto e, afirmar que as tecnicas gerenciais e outros novos padroes administrativos constituem instrumenros vinculados apenas e rao-somente a experiencia de parses neoliberais, sobretudo ao caso britanico. Tal hip6tese, eara a certos cfrculos de esquerda, nao percebe que para se reformar a Estado e preciso conjugar a tematica da cidadania com a da introducao de urn novo modelo organizacional para a setor publico. E este 0 desafio, e 0 fracasso esra em se agarrar apenas uma das "pontas da corda".

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FERNANDO LUll ABRUCIO • 193

Conclusao: cinco dilemas basicos do modelo pos-burocratico

A reforma da administracao publica tornou-se urn dos principais temas polfticos deste final de seculo, E importante sublinhar 0 carater politico desse processo, muitas vezes imerso em urn linguajar tecnico que esconde o seu potencial conflitivo. Sem duvida, a redeflnicao do papel do Estado depende impreterivelmente da refarma da burocracia publica.

Mas, para atingir tal meta, alguns problemas devem ser enfrentados.

Apenas cinco dos principais sao tratados aqui, dada a escassez de espaco. No entanto, eles resumem bern a problernatica geral da adminisrracao publica atual.

Reforma administrativa e processo politico

Toda tentativa de reconstruir a burocracia publica deve levar em conta 0 contexte politico institucional, Urn born estudo dessa variavel foi feito por Michel Crouzier, que estudou processos de refonna do Estado ocorridos na decada de 80 em tres parses: Suecie, .Iapao e EUA. 0 autor concluiu que as estrategias de construcao de consenso junto aos atores envolvidas - como ocorreu no caso japones - foram mais bem-sucedidas do que as pro· postas de atuacao tecnocratica. destinadas, conforme Crouzier. "necessariamente ao fracasso" (1992:14). 0 grau de consenso variara de pais para pals, mas 0 fundamental e ter uma estrategia para buscar esse consenso. 0 dilema aqui e que, par definicao, a estrategia deve levar em conta as preferencias de todos os grupos envolvidos e, portanto, ao contrario da ideia de plano, dificilmeme sera igual ao modelo ideal desejado.

A estrategia de Implementacao da reforma, por fim, deve levar em conta a convencirnento de dois setores importantfssimos, muitas vezes negligenciados par propostas essencialmente tecnocraticas. as funcionarios publicos e a populacao. Os primeiros sao sempre atingidos em cheio pelas reformas e podem apresemar resistencias a elas. Mais do que isso, e importante frisar que as transformacoes na administracao publica nao visam a acabar com 0 corpo burocratico. pais, apos a instalacao das mudancas, serao necessaries servidores publicos que manejem 0 novo arcabouco de regras - a que parece obvio, mas na pratica de varies paises nao tern sido,

Nesse seruido, como bern afirma Schiavo Campo. "reforrnas bern elaboradas devem canter promessas de beneficios potenciais para todos os servidores publicos do sistema: a criacao de urn 'papel para a esperance' pode

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194 + REFORMA DO E STADO E ADMINISTRA~Ao PUBLICA GERENCIAl

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reduzir a resistE!ncia a mudanca e revitalizar as recursos humanos do service publico" (Campo, 1996:13).

A populacao tambem deve ser convencida da necessidade das reformas. Para tanto, e preciso envolver a sociedade a maximo posslvel, conscientizando-a da irnportancia de se reconstruir 0 aparelho burocratico.

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L6gica fiscal versus 16gica gerencial

Na atual era de escassez de recursos par que passa a Estado, duas 10- gicas antag6nicas aparecem como alternatives. Uma e a fiscal, preocupada em controlar as inputs do sistema para evitar a aumento dos custos. Outra e a gerencial, que busca aumentar a eficiencia e a efetividade, de tal forma que sua 16gica se baseia em atingir os objetivos, au seja, obter melhores outputs. Nesse embate, enquanto a primeira 16gica praticamente 56 se preocupa com 0 quanto se gasta nos services publicos, atuando apenas no curto prazo, a segunda pretende tamar mais produtiva a acao da burocracia, 0 que implica a profissionaliza(,:ao dos funcionarios, processo cujo retorno, sobretudo financeiro, somente ocorre no medic e longo prazos.

Os mecanismos contratuais. que representam urn dos principais instrumentos da administracao pos-burocratica, perdem sua efetividade quando da hegemonia da 16gica fiscal sabre a gerencial. Tanto em sua versao francesa (os contratos de gestae). quanta na britanica, 0 fato e que os respectivos ministerios das Financas inviabilizam a real tnrroducao de uma administracao por objetivos. Isso porque a flexibilidade administrativa requerida e barrada pela constante vigilancia e pela atuacao preventive sabre os custos. Assim, a autonomia gerencial das agencias "e limitada pela necessidade do ministro das Finances de exercer controle sobre os gastos publtcos. muitas vezes detalhadamente" (Flynn & Strehl, 1996: 11).

Esse dilema, quando nao resolvido, inviabiliza a implementacao integral da logica gerencial no setor publico.

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Oescentratizac;ao

Embora a descemraliza(,:ao possa ser fundamental para aumentar a democratizacao e a eficiencia do sistema. mesmo que isso tarnbem nao ocorra de imediato, 0 fate e que poltticas descentralizadoras radicais em geral aumentam as desigualdades entre as regi6es e fragmentam a prestacao

do service publico.

FERNANDO LUll ASRUCIO

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?e fato, quando n~o acompanhada de mecanismos de coordenacao e de polfticas compensatorias, a desccntralizacao pode se transformar "na mae da segregacao", como argumenta Remy Prud'Homme. Isso e mais perceptfvel nos parses federativos, porem esta tambem presente naqueles que utilizam a descentralizacao como instrumento para aumentar a empowerment. Um born e~em.plo disso e a cornpeticao entre as agendas inglesas, como na expenencra da reforma educacional. Nesse caso, como cada equipamemo escolar deve competir com 0 outro para aumentar ou manter seus recursos, 0 que ocorre e um isolamento quase complete das unidades, alheias umas as outras. Normalmente, como foi argumentado anteriormente, as escolas mais ricas se saem bern e as mais pobres VaG mal. A equidade nao e alcancada, 0 que causa problemas para um Estado que nao s6 pretende ser mais efetivo em suas polfticas, como tambern quer distribuir rnelhor 0 poder entre os niveis de governo.

Separa(.ao entre a formulac;ao e a impJementac;ao das politicss

Para aumentar a flexibilidade e a agilidade do sistema, 0 novo formato organizacional do setor publico defende a disuncao radical entre os que concebem as politicas e os que a executam. Desse modo, quase sempre os formuladores da polftica a avaliam sem rer experiencia de campo, desconhecendo os verdadeiros problemas do dia-a-dia administratlvo: por outro lado, quem executa a politica muitas vezes nao sabe por que 0 faz e, mais do que isso, fica impossibilitado de repassar sua experiencia para as formuladores. Essa incomunicabilidade dificulta a realizacao de um dos principals pontes revolucionarios da moderna reoria da administracao publica: 0 conceito de aprendizado organizacional, capaz de aprimorar constantemente a pratica administrativa (ver Ranson & Stewart, 1994).

Mas a maior problema da separacao entre a forrnulacao e a implernentacao das politicas e que nao se identifica com clareza 0 responsavel pela prestacao global dos services publicos, Dessa maneira, a responsabilizacao do Estado, vinculada a accountability, torna-se dificil de ser obtida, 0 que coloca 0 setor publico de costas para 0 cidadao. E essa possibilidade e um dos maiores problemas enfrentados pete modele pos-burocratico.

o principal desafio do modelo pos-burocratico, no entamo, e definir que ripe de Estado deve ser construido para 0 seculo XXI. Tal pergunta e ainda mais decisiva se 0 foco for centrado nos paises que nao integram 0 "clube dos desenvolvidos". Nessa parte do mundo, nao ocorreu a adocao integral

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de um modelo burocratico weberiano, mesmo quando 0 Estado vivenciou uma expansao gigantesca de suas funcoes, como nos casas da India e do Brasi! (ver Evans, 1993), De modo que essas nacoes hoje precisam reformular suas burocracias publicae para lidar com os novas desafios econ6micos mundiais e tarnbem para resolver seus graves problemas sociais, que nao foram equacionados quando da anterior expansao das atividades estatais, Mas para isso terao que ingressar num novo estagio administrative, sem terem de fato construfdo um Estado completamente moderno. E aqui que a urgencia e os dilemas para reconstruir a burocracia aparecem com mais forca.

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