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Pág.
I - CCXLIV ISSN: 2610-7791
Revista
EDITORIAL: PRESENTACIÓN DEL TERCER NÚMERO (PÁG. V-VII)
ARTÍCULOS Desaﬁando al neoliberalismo desde la

mitad del mundo: repolitización de la
Salarios e impuestos directos en economía bajo la Revolución Ciudadana
México: una estimación de los Ruiz Acosta, Miguel
contribuyentes de bajos ingresos pág. 129 - 148
Huesca Reynoso, Luis y Llamas Rembao, Linda Irene
pág. 09 - 25 La elaboración e implementación de políticas
públicas en el contexto de la actualización
Políticas de estabilización para América del modelo económico en Cuba
Latina: elementos para la construcción Marquetti Nodarse, Hiram y Marquetti Cortina, Lisbet
de una alternativa heterodoxa pág. 149 - 161
Ianni, Juan Martín y Valdecantos, Sebastián

pág. 27 - 46 El Tratado Antártico como objeto técnico
y arquetipo de políticas de Estado
Las empresas públicas de petróleo Belinco, Matías Germán
como herramientas de desarrollo y pág. 163 - 175
recuperación de recursos desde la
perspectiva del neoinstitucionalismo: SUMAR: Una experiencia pública de
el caso de Ecuador (2008-2017) fortalecimiento democrático a partir de
Ganuza, Carina Viviana la participación informada
pág. 47 - 62
Álvarez, Pablo Emiliano
pág. 177 - 187
Desarrollo, ciencia, tecnología y
producción en Argentina. Desempeño Derechos y políticas sociales en
y dinámicas en el siglo XXI Argentina: datos y propuestas
De Angelis, Ignacio Becher, Yussef
pág. 63 - 76 pág. 189 - 200
La innovación social como herramienta El sistema educativo de Ecuador:

del desarrollo local. Una aproximación un sistema, dos mundos
para América Latina Madrid, Tito
Baena Delgado, Jesús y García Serrano, Juan de Dios pág. 201 - 224
pág. 77 - 94
Los microcréditos como herramientas

REPRODUCCIONES
para el desarrollo local en la Ciudad El Estado emprendedor: socializar
Autónoma de Buenos Aires 2012-2016 riesgos y recompensas
Lozano Londoño, José David Mazzucato, Mariana
pág. 95 - 105 pág. 225 - 244
El extractivismo del carbón en la Guajira

(Colombia): dimensiones para la
comprensión de su impacto social
Tibocha Avellaneda, Julie Paola
pág. 107 - 128
Revista REVISTA
Revista Propuestas para el Desarrollo
Editor General
Rafael Correa Delgado
Codirectores
Guillermo Oglietti (Celag)
Fernando Peirano (UNQ)
Consejero Externo
Jorge Hernández
Consejo Académico
Alfredo Serrano Mancilla (Celag)
Demián Panigo (Apel)
Oscar Ugarteche Galarza (Unam)
Juan Carlos Monedero (UCM)
Asistente editorial
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Edición y corrección
Giordana García Sojo
Diseño de portada
Fernando Poblet Dal Bó
Diagramación y diseño
Unidad de diseño Celag
ISSN: 2610-7791
Indexación: Latindex Catálogo v1.0
CC BY-NC-SA-ND-CELAG-2019
Revista Propuestas para el Desarrollo, año III, número III, noviembre 2019.
Editorial
Nos complace presentar el tercer número de la Revis- autores de Uruguay, Ecuador, México, Colombia, Es-
ta Propuestas para el Desarrollo, un espacio que viene paña, Cuba y Argentina. Sin embargo, aún contamos
consolidándose gracias al esfuerzo de investigado- con un desbalance de género: entre las 5 autoras que
ras e investigadores de Hispanoamérica dedicados integran este número y los 13 autores. Esperamos
a pensar problemáticas económicas y sociales de la contar, cada vez más, con los aportes de mujeres in-
región. Nuestra revista aspira a transformarse en uno vestigadoras de todas las ciencias sociales y las invi-
de los repositorios desde donde discutir las políticas tamos especialmente a enviarnos sus contribuciones.
públicas y, lo que es más importante, proponerlas y
recopilar las experiencias. La situación de las políticas sociales y los derechos
sociales en Argentina, el sistema educativo en Ecua-
América Latina transita tiempos de convulsiones dor, las políticas de impuestos y de recuperación del
políticas y sociales que ameritan una mirada plural, salario en México, el impacto social del extractivis-
exhaustiva y rigurosa, capaz de configurar análisis mo en Colombia, la estabilización de la inflación en
propositivos e iniciativas innovadoras. La aguda cri- América Latina o el desafío al neoliberalismo que
sis que vive hoy el neoliberalismo coloca en el tapete implicó la Revolución Ciudadana en Ecuador, son
la disputa entre proyectos económicos y convoca al algunos de los temas tratados en este número, cuyo
trabajo comprometido de los investigadores y exper- epicentro es la puesta en común de propuestas para
tos. Urge conjurar el desfase histórico entre acade- la mejora de políticas públicas y la innovación en el
mia y sociedad que viene padeciendo el campo de las diseño de las mismas.
ciencias sociales. Por ello, este espacio busca sumar
aportes relevantes que puedan llevarse a la praxis sa- En el primer artículo "Salarios e impuestos directos
tisfactoriamente, de cara a los retos actuales. en México: una estimación de los contribuyentes de
bajos ingresos", Luis Huesca Reynoso y Linda Lla-
Repolitizar la economía, como afirma el investiga- mas Rembao analizan la estructura de la imposición
dor ecuatoriano Miguel Ruíz Acosta en el artículo directa mexicana y hallan que existe un alto nivel de
"Desafiando al neoliberalismo desde la mitad del inequidad horizontal en el país, ya que solamente
mundo", es un objetivo fundamental para concretar poco más del 40% de los asalariados contribuyen al
nuevas vías al desarrollo y bienestar de los ciudada- pago del ISR en el país a costa de una gran masa sala-
nos de América Latina. Pensar la economía y la so- rial de ingresos bajos.
ciedad al servicio de las mayorías es el motor de los
trabajos aquí presentados, cada uno desde una visión En el artículo "Políticas de estabilización para Amé-
particular y un abordaje acotado, pero en consonan- rica Latina", Juan Martín Ianni y Sebastián Valde-
cia con la necesidad de contribuir al cambio de para- cantos analizan los regímenes de Metas de Inflación
digmas científicos al ritmo de los acontecimientos y como orientadores de la política económica y eva-
frente a la realidad. lúan instrumentos alternativos de estabilización, ca-
paces de producir resultados más eficaces. Muestran
En esta tercera convocatoria admitimos 24 propues- que no hay evidencia suficiente para sostener que
tas de artículos, de los cuales 13 fueron recomenda- políticas contractivas sean condición sine qua non
dos para ser publicados, 7 fueron rechazados por para lograr disminuir la inflación y que existen estra-
los revisores anónimos y 4 aún continúan el proceso tegias superadoras.
de revisión por pares. Consideramos con satisfac-
ción que hemos logrado mantener la participación Carina Viviana Ganuza, en el artículo "Las empresas
equitativa de investigaciones de diversas proceden- públicas de petróleo como herramientas de desarro-
cias geográficas del continente, así es que tenemos llo y recuperación de recursos desde la perspectiva
V
del neoinstitucionalismo: el caso de Ecuador (2008- extractivista colombiana. Analiza el caso de la mine-
2017)", se enfoca en el rol desempeñado por el aba- ría del carbón, actualmente el segundo producto ex-
nico de instituciones creadas en este país durante la portado por el país, y concluye que las reformas de
gestión de Rafael Correa, para conformar un abani- principio de siglo al código minero se tradujeron en
co de actividades vinculadas a la explotación petro- un reparto de la renta extractiva perjudicial para los
lera que dejaron en el pasado el fenómeno de la en- objetivos de recaudación tributaria, con efectos des-
trega indiscriminada de renta petrolera a empresas preciables sobre el desarrollo y bienestar de la región
privadas. de la que se extrae el mineral y una fuente de conflic-
tos sociales derivados de las externalidades negativas
En el cuarto artículo "Desarrollo, ciencia, tecnología sobre el hábitat.
y producción en Argentina. Desempeño y dinámi-
cas en el siglo XXI", Ignacio De Angelis propone el El artículo "Desafiando al neoliberalismo desde la
análisis de las principales dinámicas institucionales mitad del mundo: repolitización de la economía
y materiales que caracterizaron el sistema de ciencia, bajo la Revolución Ciudadana" constituye un análisis
tecnología e innovación durante el ciclo de Gobier- elaborado por Miguel Ruiz Acosta sobre la regula-
no kirchnerista (2003-2015) y la ruptura que forzó ción tributaria, financiera, del sistema del trabajo y
la nueva administración desde 2015. El trabajo nos de las políticas sociales. El autor muestra que existen
ilustra sobre la etapa 2015-2019, manifestando que alternativas al neoliberalismo y compendia las regu-
la crisis socioeconómica argentina "expone que la laciones que condujeron a un período de bienestar y
política científica y tecnológica vuelve a enfrentar un revitalización del papel del Estado como actor pri-
ciclo de debilitamiento que tiende hacia una mayor vilegiado de la regulación de las condiciones de la
divergencia con las capacidades productivas locales, reproducción económica y social.
aumentando la dependencia y la vulnerabilidad".
Hiram Marquetti Nodarse y Lisbet Marquetti Cor-
Jesús Delgado Baena y Juan de Dios García Serrano tina, con gran sentido de la coyuntura, analizan las
elaboran el quinto artículo: "La innovación social novedades de la política pública cubana en el artí-
como herramienta del desarrollo local" donde elevan culo "La elaboración e implementación de políticas
la mirada y tratan a la innovación desde un punto públicas en el contexto de la actualización del mo-
de vista poco habitual: el enfoque social. Concluyen delo económico en Cuba". El análisis aborda los es-
que la innovación es un proceso que evoluciona en pacios donde es posible hallar mejoras en la planifi-
forma permanente, una construcción de los agentes cación de las políticas públicas, en particular, en el
territoriales que generan procesos que impiden la ex- espacio de interacción entre las políticas locales y las
clusión social y humana. nacionales.
El sexto artículo: "Los microcréditos como herra- El décimo artículo: "El Tratado Antártico como ob-
mientas para el desarrollo local en la Ciudad Autó- jeto técnico y arquetipo de políticas de Estado", tie-
noma de Buenos Aires 2012-2016", de José David ne como autor a Matías Belinco y propone al exitoso
Lozano Londoño, también se introduce en temas de Tratado Antártico, que ha extendido su vida más allá
política local, en particular, analizando y evaluando de los primeros 30 años comprometidos, como ejem-
la experiencia de una asociación mutual en la Ciu- plo a seguir a la hora de diseñar políticas públicas en
dad Autónoma de Buenos Aires. El análisis desafía cualquier área.
la idea de que el libre mercado es el único asignador
eficiente de recursos. Pablo Álvarez, desde Uruguay, con su artículo "SU-
MAR : Una experiencia pública de fortalecimiento
Julie Tibocha Avellaneda escribe el séptimo artículo: democrático a partir de la participación informada"
"El extractivismo del carbón en la Guajira (Colom- nos relata y recomienda la innovadora política de
bia): dimensiones para la comprensión de su impacto participación democrática basada en las asambleas o
social", que brinda una mirada crítica sobre la política conferencias ciudadanas, con las que contribuyeron
VI
a diseñar las políticas de patrimonio y derecho de artículo "El Estado emprendedor: socializar riesgos
autor y acceso a la cultura en este país. Estas confe- y recompensas" de la prestigiosa investigadora Ma-
rencias involucran al ciudadano común, en colabo- riana Mazzucato, publicado originalmente en Real
ración con expertos, en el entendimiento y diseño de World Economic Review. Este artículo nos muestra las
la política pública, elevando la calidad democrática, dificultades de la economía ortodoxa para entender
a la vez que le brindan aportes e información a los y cuantificar correctamente el papel del Estado en el
gobiernos que puedan elaborar políticas más ajusta- desarrollo de las naciones y, en particular, sobre el
das a la realidad, las necesidades y sus límites. proceso de innovación. La autora revela que el Esta-
do es también un hacedor y diseñador del mercado,
El artículo "Derechos y políticas sociales en Argen- participa en el proceso innovador y productivo como
tina: datos y propuestas", elaborado por Yussef Be- co-creador de valor, es decir, contribuye al proceso
cher, realiza un diagnóstico sobre la situación de productivo. Nos brinda nuevos argumentos que jus-
las políticas sociales en Argentina, con el objetivo tifican el rol del Estado en la economía y su acción de
de identificar las brechas y los obstáculos a superar redistribución. Asimismo, ofrece sugerencias sobre
para garantizar el desarrollo pleno y equitativo de la las formas en las que el Estado emprendedor puede
ciudadanía. coparticipar de las recompensas a su aporte creador
de valor.
El último artículo original, elaborado por Tito Ma-
drid desde Ecuador, analiza los dos mundos que con- Les damos la bienvenida a los lectores y las lectoras
forman el sistema educativo de este país. Nos alerta de este nuevo número, el tercero, de la Revista Pro-
sobre la elevada estratificación del sistema educati- puestas para el Desarrollo. Agradecemos su interés
vo, que sirve para preservar el establecimiento, como y quedan invitados para contribuir como autores o
sistema de entrenamiento para garantizar el rol de participar como revisores de las próximas entregas,
dominantes y dominados. El artículo "El sistema con el convencimiento de que la mejor manera de
educativo de Ecuador: un sistema, dos mundos" me- aportar al cambio es actuando y una de las acciones
rece una lectura detenida con fines correctivos. más poderosas de la humanidad es el pensamiento.
Pensar América Latina hoy, significa tocar la tierra y
Por último, en nuestra sección de Reproducciones, en conocer de primera mano sus problemáticas para así
la que seleccionamos artículos relevantes desde el proyectar soluciones viables, alternativas, innovado-
punto de vista de las políticas públicas editados en ras y verdaderamente transformadoras.
otras lenguas, en este número elegimos traducir el
VII
Huesca Reynoso, L. y Llamas Rembao, L. I. (2018).
Salarios e impuestos directos en México: una estimación de los contribuyentes de bajos ingresos.
Revista Propuestas para el Desarrollo, año III, número III, noviembre 2019, páginas 9-25.
Salarios e impuestos directos en México:

una estimación de los contribuyentes de bajos ingresos
Luis Huesca ReynosoI y Linda Irene Llamas RembaoII
Resumen
En América Latina los impuestos directos siguen siendo una fuente importante de recur-
sos públicos. Las condiciones del mercado de trabajo con elevada informalidad y la estruc-
tura del sistema fiscal abren un espacio de interés para medir los efectos del Impuesto So-
bre la Renta (ISR) en los salarios de bajo nivel contributivo. Con la reforma fiscal de 2014
en México, encontramos que el sistema impositivo directo redistribuye en el pago fiscal
a una elevada proporción de contribuyentes de bajos ingresos, donde alrededor del 52%
reciben un grado de subsidio en el pago del ISR. Se ofrece una medición alternativa de la
carga fiscal de impuestos directos en la distribución de los salarios para medir el impacto
de las tasas marginales según el nivel salarial y a lo largo de los percentiles. Las tasas efec-
tivas de los pagos impositivos no revelan cambios sustanciales en ingresos altos en un 25%
aún con la reforma donde la existencia de una elevada proporción de trabajadores de baja
remuneración no contribuye al pago del ISR y apenas ostentan una carga marginal inferior
al 15% (menor a los 150 mil pesos anuales). Se demuestra cómo el erario hacendario en el
país tiene un reducido margen recaudatorio aun cuando el ISR es altamente progresivo.
Palabras clave: salarios – carga fiscal – impuestos directos – análisis no-paramétrico.
Abstract
In Latin America, direct taxes continue to be an important source of public revenues. La-
bor market conditions with high level of informality as well as the direct taxation struc-
ture reveal the interest to measure the effects for Income Tax (ISR) on low-wage taxpayers.
The 2014 taxation reform in Mexico seems to have had a positive impact through the di-
rect tax system for redistribution into a high proportion of low-income individuals, where
near to 52% receive a degree of subsidy on ISR payments. An alternative non-parametric
measurement of income-tax burden on distribution of wages is offered to measure the
impact of marginal effective rates according to each wage level and along the percentiles.
The effective rates of tax payments do not reveal substantial changes for high incomes
(25% of workers) even with the fiscal reform taken place in 2014, where the existence of
I Doctor en Economía por la Universitat Autònoma de Barcelona, investigador Titular D del Centro de Investigación en Alimentación y
Desarrollo, A.C. (CIAD). Sonora, México. Correo: lhuesca@ciad.mx
II Doctora en Desarrollo Regional del CIAD, profesora de tiempo completo de la Universidad Estatal de Sonora (UES). Correo: linda.
llamas@gmail.com
Fecha de recepción del artículo: 10/05/2018.

Fecha de aceptación del artículo: 19/03/2019.
9
a high proportion of low-paid workers does not contribute to the payments on ISR and
barely, have a marginal burden of less than 15% (less than 150 thousand pesos per year).
Our research shows how the fiscal revenue office in the country has a small margin in
collection of direct taxes even when the ISR is designed to be highly progressive for the
wage-earners.
Keywords: wages – tax burden – income taxes – non-parametric analysis.
10
Introducción
En América Latina (A.L.), los sistemas tributarios se recaudación tributaria (5.56% como proporción del
han caracterizado por tener cargas impositivas bajas PIB) donde el 49% proviene del pago realizado por
con respecto a su nivel de desarrollo, con excepción asalariados y el 51% restante de las empresas (2.74 y
de países tales como Brasil, Argentina y Uruguay que 2.82% del PIB, respectivamente). La recaudación por
recaudan sus impuestos en un rango que oscila del 28 concepto de ISR se incrementó entre los años 2012
al 34% del Producto Interno Bruto (PIB). México y a 2014 en un 19.39%, siendo los ingresos por asala-
Chile son los países con los niveles más bajos en re- riados la base contributiva con mayor crecimiento
caudación como porcentaje del PIB, ya que en el caso en dicho periodo, al registrar un aumento del 25%,
mexicano al omitir la recaudación no tributaria (por mientras que los pagos impositivos provenientes de
petróleo) su nivel se ubica en tan solo un 15% y en el empresas crecieron apenas un 14% (SHCP, 2016).
chileno su nivel es del 19% (CEPAL, 2016). El estu-
dio de la Comisión Económica para América Latina Sin embargo, en términos de impuestos directos
(CEPAL), en el año 2013 los países que mostraron y dado los bajos niveles salariales en México, cabe
la mayor brecha con respecto al promedio mundial preguntarse: ¿es adecuado el sistema tributario en
son Chile, México, Panamá, República Dominicana su estructura impositiva actual a los ingresos? En
y Venezuela; en tanto que para el periodo 2000-2014, específico, cabe indagar si el nuevo esquema del
los países que destacaron por haber mejorado su re- ISR tiene impacto en términos laborales, es decir,
caudación tributaria como porcentaje del PIB son si se traduce en cargas impositivas más equitati-
Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador y Nicaragua. En vas ya sea por niveles de salario y horas trabajadas.
el caso de México, el incremento de la carga tributa- Esta investigación realiza un cálculo acerca del
ria fue menor a 3 puntos porcentuales del PIB en el efecto del ISR en los salarios, utilizando métodos
periodo, el cual resulta ser de los más reducidos con no paramétricos con el objetivo de no asumir re-
respecto del resto en América Latina. Por lo anterior, lación funcional alguna, al dejar que sea la misma
la CEPAL recomienda la implementación de refor- información la que nos proporcione la evidencia
mas estructurales a los sistemas de imposición –di- en los comportamientos entre la carga fiscal y los
recta e indirecta– que permita fortalecer la recauda- distintos tipos de contribuyentes. Encontramos
ción en la mayoría de los países latinoamericanos. que cerca del 30% de la población percibe los in-
gresos suficientes para contribuir al pago del ISR
En México, se reformó la política fiscal en el año sin incluir el subsidio al empleo (ISR negativo) y
2014 la que buscó, primero, disminuir la dependen- que es a partir del percentil 40 que este subsidio
cia de ingresos de origen petrolero y, posteriormente, comienza a decrecer y que el asalariado apenas co-
una mejora en la estructura impositiva a fin de que mienza a contribuir al fisco. En otras palabras, un
ésta fuera más equitativa y que los contribuyentes 40% de la población trabajadora no tiene condi-
contaran con una carga fiscal mejor distribuida. La ciones para poder contribuir a la recaudación del
adición de nuevas tasas del impuesto sobre la renta ISR precisamente por sus bajos salarios.
(ISR) aplicables a ingresos superiores a 750 mil pesos
anuales a precios del mismo año 2014, buscó que el En la siguiente parte se muestra un repaso de la li-
sistema tributario fuese más equitativo y en el que la teratura acerca de estudios nacionales e internacio-
mayor parte de la población de ingresos bajos asala- nales, con relevancia en el análisis de los impuestos
riados y los niveles medios no fueran afectados. Ci- directos en los salarios. Posteriormente, la tercera
fras de la SHCP (2016) indican que la reforma al ISR sección explica el modelo y marco teórico del traba-
impactaría solo al 1% de la base de contribuyentes. jo, así como la formulación que muestra el funcio-
namiento en su pago impositivo. La cuarta sección
El sistema fiscal mexicano obtiene la mayor propor- exhibe la aplicación empírica y los resultados del
ción de sus ingresos tributarios a través de esta figura estudio, y de manera final la quinta sección conclu-
impositiva y en el año 2014 representó un 53% de la ye con algunas recomendaciones.
11
Descripción de la literatura sobre impuestos directos al ingreso

En la evidencia empírica internacional encon- ISR, las contribuciones a la seguridad social y las
tramos estudios que son referencia para nuestro transferencias, considerando su impacto en la in-
trabajo. La mayor parte de los estudios se han en- equidad horizontal, concepto que hace referencia
focado en el análisis de la progresividad de los im- a un sistema fiscal que trate desigual a contribu-
puestos directos (al ingreso) tomando en cuenta el yentes iguales (Musgrave, 1990).
Los impuestos directos en el contexto internacional
En Canadá, los estudios fiscales recientes acerca 2005; Joumard, Pisu y Bloch, 2012; Paturot, Me-
del tema de los impuestos y los efectos que éstos llbye y Brys, 2013; Lustig, Pessino y Scott, 2014;
causan en su población contribuyente, han sido CEPAL, 2016; Castañeda, 2016). En general, se-
importantes y consideran cuatro aspectos centra- ñalan que la tasa impositiva junto con el sistema
les: 1. El impuesto sobre la renta, 2. Los subsidios de transferencias reduce la inequidad vertical de
familiares y créditos fiscales gubernamentales, 3. la distribución del ingreso en la mayoría de los
Las transferencias por vejez y asistencia social, y países miembros de la OCDE. Los estudios ci-
4. Los beneficios del seguro de desempleo. Al res- tados ponen de manifiesto cómo los países cuyo
pecto, Duclos y Tabi (1996) y Davidson y Duclos sistema fiscal es más redistributivo son los que
(1997) con datos canadienses de las finanzas de cuentan con mayores niveles de recaudación en
los consumidores de 1991 calcularon un índice de proporción al PIB. El estudio de Paturot, Mellbye
progresividad usando un enfoque de Redistribu- y Brys (2013) tiene implicaciones relevantes y ge-
ción Fiscal y en él se valora más la progresividad neralizables, debido a que analiza la progresivi-
del sistema fiscal canadiense en su conjunto, con- dad de los impuestos laborales para 34 países de
siderando el efecto de los impuestos y las transfe- la OCDE y considera el efecto de los impuestos
rencias donde el impuesto a los ingresos es de los directos para cinco intervalos de ingresos sala-
más progresivos en Canadá. riales (entre 50% y 200% del salario promedio de
cada país). Sus resultados muestran que a través
En España, Perrote, Rodríguez y Salas (2001) cal- de los diferentes rangos de ingresos las tasas im-
cularon la inequidad horizontal del impuesto so- positivas son progresivas, evidenciando una ma-
bre la renta de las personas físicas, encontrando yor progresividad en los rangos de ingresos más
para el periodo de 1988 a 1995 que el efecto redis- bajos, la misma que disminuye en cada intervalo
tributivo total del sistema fiscal y el efecto de los de ingreso subsecuente. En el caso mexicano, las
impuestos directos fueron determinantes en el in- implicaciones se vinculan con respecto del sub-
cremento de bienestar de sus ciudadanos. Dichos sidio al empleo del ISR, el cual habla de por qué
estudios son relevantes en nuestro trabajo, dado existe una elevada progresividad del impuesto,
que ponen en la mesa de discusión la importancia pero como resultado de la baja estructura salarial
de los impuestos directos en el aspecto de la redis- existente en el país.
tribución entre los distintos grupos de contribu-
yentes, así como la importancia de contar con una En América Latina, países como Argentina, Bra-
manera más eficiente de cobrar los impuestos a la sil, y Uruguay muestran un sistema impositivo y
población. de transferencias que ha reducido la desigualdad
y la pobreza, a diferencia de México, Bolivia y
Con respecto a los análisis comparativos entre Perú, donde a pesar de que los impuestos direc-
países, otros estudios muestran los efectos del tos son progresivos, el efecto redistributivo es re-
ISR en la distribución del ingreso entre diferen- ducido debido a que la recaudación del ISR con
tes tipos de contribuyentes y hogares (OCDE, respecto al PIB es baja (Lustig, Pessino y Scott,
12
2014). De igual manera, la Comisión Económica del PIB. Asimismo, Rodríguez (2014) determina
para América Latina (CEPAL) señala que los in- un impuesto a la renta igual a 0,245 que calibra
gresos fiscales provenientes de impuestos direc- como un promedio simple de las tasas de impues-
tos son insuficientes para incidir sustancialmen- tos efectivas marginales en Colombia, nivel que
te en la redistribución. Con respecto al impuesto era similar al mexicano pero en una década atrás
sobre la renta de personas físicas (ISRPF), en el –año 2002–, por lo que se ha sufrido de una re-
año 2011 el porcentaje de recaudación prome- ducción a niveles de 18% en años recientes en
dio de los países latinoamericanos representó México en las tasas efectivas marginales en mate-
1,3% como proporción del PIB1 , lo que equivale ria de tributación (Huesca y Araar, 2016).
a menos de una quinta parte del promedio de los
países de la OCDE (8,5%). También, la tasa im- En México, el sistema fiscal en su conjunto es
positiva efectiva del ISRPF en A.L. se caracteri- progresivo y, a diferencia de los impuestos indi-
za por ser baja (de 2,3%), con un reducido efecto rectos, evidencias empíricas han revelado que a
en la disminución de la desigualdad (-2.1 puntos lo largo de tres décadas (desde 1984 al 2014) son
del coeficiente de Gini); mientras que en los paí- los impuestos directos pagados los que confie-
ses de la OCDE la tasa impositiva efectiva es del ren progresividad al sistema fiscal (Vargas, 2010;
13,3% y contribuye a reducir la desigualdad en Scott, 2014; Huesca y Araar, 2016). Asimismo, se
-11.6 puntos (CEPAL, 2016: 104-105). ha identificado la existencia de un limitado im-
pacto redistributivo del sistema fiscal atribuido
Por su parte, Castañeda (2016) sostiene que los a una baja productividad impositiva, múltiples
efectos tributarios de eficiencia en el ISRPF han exenciones y una recaudación ineficiente (Scott,
ido de la mano con los procesos de fomento en la 2014 y Huesca y Araar, 2016).
apertura comercial de A.L., y como la baja carga
fiscal, en particular del ISRPF, han sido parte im- Por su parte, la Secretaría de Hacienda y Crédi-
portante de su explicación. Así también propor- to Público ha evaluado el impacto redistributivo
ciona evidencia de cómo en A.L un mayor gasto de la política fiscal en su conjunto desde el año
para incrementar la cobertura en educación y sa- 2000 (SHCP, 2016). El estudio encuentra que la
lud hizo necesario su financiamiento a través de incidencia de dicho impuesto es progresiva bajo
mayor presión fiscal por medio de impuestos in- dos escenarios: sin ajuste y con ajuste por for-
directos (IVA) más que el ISRPF. malidad. Asimismo, resalta la importancia de
los salarios como principal fuente del ingreso
En un estudio para Colombia, Rodríguez (2014) bruto de las personas con actividades profesio-
muestra cómo se puede reducir el tamaño del nales (con el 69,1%), seguido de los derivados
sector informal a través de las disminuciones por actividades empresariales e intereses (am-
en las tasas fiscales, con énfasis en los impues- bos con el 31%). Las personas que se ubicaron
tos sobre la renta. Su ejercicio sugiere que una en los deciles más altos (8, 9 y 10) soportan la
vez hayan pasado veinte años después de la re- carga del ISR ; sin embargo, en el escenario ajus-
ducción de la tasa del impuesto, el empleo total tado por formalidad los trabajadores de menos
de la economía colombiana crecería en 2,93%, y ingresos mostraron una incidencia negativa, lo
que el tamaño del sector informal se reduciría cual refleja el efecto del subsidio al empleo en
a una tasa de 9,02%, al pasar del 39,1 al 35,57% los ingresos.
1 No incluye los países Cuba y Haití.
13
La evidencia reciente de los impuestos al salario
Evidentemente, las problemáticas antes descritas iden- progresividad que recae en el ISR, así como elevados
tificadas y abordadas en varios estudios en el ámbito niveles de evasión y bases impositivas erosionadas
mundial, han contribuido en gran medida en el bajo (CEPAL, 2016). La importancia de diseñar reformas
desarrollo económico y social de los países que las en- tributarias adecuadas reside en que éstas ejercen un
frentan. Asimismo, las distorsiones del mercado laboral impacto positivo en lucha contra la desigualdad, la
propician que los Estados dejen de obtener cantidades concentración del ingreso y la pobreza. Por ello la gran
monetarias importantes originadas por la misma infor- importancia de mejorar los salarios de la parte baja de
malidad y los bajos salarios que permean, sobre todo la distribución en la búsqueda de un mayor bienestar
en los países en desarrollo, puesto que los trabajadores al reducir la desigualdad.
en dicha situación dejan de contribuir al gasto público
mediante el ISR, así como las aportaciones a cargo del Por ejemplo, Díaz, Garcimartín y Ruiz-Huerta (2010)
empleado como del empleador en materia de seguridad realizan un estudio para el caso de Guatemala, don-
social, vivienda, retiro y cesantía y vejez. Dichos aspec- de el ISR constituye un impuesto muy progresivo y
tos agudizan el persistente problema de la desigualdad de poco poder redistributivo. Simulan dos reformas:
de las economías latinoamericanas. modificación del mínimo exento y eliminación del
crédito fiscal por el IVA. Los resultados revelan que,
Un sistema tributario con equidad ejerce una influencia pese a la aparente pérdida de progresividad, existe
positiva en la disminución de la desigualdad salarial. El un importante incremento en la recaudación en tan-
trabajo de Iyer y Reckers (2012) señala que para evaluar to que las diferencias de la carga tributaria soportada
el grado de equidad vertical de un sistema tributario es por los individuos de ingresos altos y bajos aumentan.
necesario considerar el grado de progresión impositiva, Destaca la pertinencia de este estudio especialmente
así como el nivel de desigualdad de los ingresos. Su esen países de elevada inequidad horizontal, informa-
tudio se centra en el ISR de Estados Unidos para el pe- lidad, desigualdad de ingresos y evasión fiscal que ca-
riodo de 1995-2006, revelando que la progresividad de racteriza a las economías de América Latina.
los salarios presenta un efecto reductor en la desigual-
dad e ingresos, sin embargo, el efecto se nulifica por el Para el caso de México, la discusión en materia de
tratamiento impositivo a las ganancias de capital. política fiscal se ha concentrado en los aspectos de la
evasión impositiva y la base reducida de contribuyen-
En una línea similar, Carroll y Young (2011) analizan la tes, vinculándose tales aspectos de la baja recaudación
relación entre progresividad y desigualdad, con base a impositiva en relación al PIB, situación que muestra
tres simulaciones de reformas al ISR y utilizando el ín- a México como uno de los países con menor ingreso
dice de Kakwani para medir la progresividad del cam- fiscal (Díaz, 2013). En el estudio de Díaz (2007), se
bio tributario usando la distribución inicial del ingreso, concluye que la contribución impositiva por sueldos
así como la progresividad de la distribución del ingreso y salarios representa un importante instrumento para
a largo plazo. La evidencia revela que a medida que au- subsanar la inequidad en la distribución del ingreso
menta la progresividad, la desigualdad en los ingresos producida por el mismo mercado, situación que se
se reduce y la desigualdad en la riqueza aumenta. minimiza, entre otros factores, por la base fiscal en la
que se apoya, en virtud de que gran parte de la fuerza
Para el caso de América Latina, la CEPAL ha hecho laboral se encuentra excluida del padrón fiscal.
énfasis en que los sistemas tributarios deben ser re-
formados en aras de incrementar su capacidad recau- En un estudio efectuado por Flores, Valero, Chapa y
datoria y enfrentar los desafíos del financiamiento Bedoy (2005), utilizando datos de la Encuesta Nacio-
para el desarrollo para el año 2030. Los cambios en nal de Empleo (ENE) del año 2000, se busca analizar
las estructuras tributarias realizadas en lo que va del la recaudación potencial procedente del sector infor-
milenio han sido moderadas e insuficientes. Conti- mal. Los autores observan que los mayores segmen-
núan problemas de recaudación, existe una baja o nula tos de los trabajadores informales se agrupan en un
14
rango de ingresos muy bajos del promedio, por lo que económicamente activa, no cuenta con acceso a ins-
de aplicarse las tarifas correspondientes conforme tituciones de salud en su relación laboral, encontrán-
a la ley del ISR en lugar de constituir una fuente de dose en la misma informalidad que quienes no con-
recaudación, dichos trabajadores representarían po- tribuyen al ISR y no perciben el subsidio al empleo
tencialmente una carga fiscal, ya que, por su nivel de por su estatus de informal (INEGI, 2017b).
ingresos, obtendrían el derecho de percibir el crédito
al salario (actual subsidio al empleo). De acuerdo a cifras registradas por el SAT, al mes de ju-
lio de 2017 el padrón de asalariados debidamente iden-
En referencia al sector formal que contribuye al pago tificados ante el Registro Federal de Contribuyentes
del ISR, el estudio de Vargas (2010) revela que desde el (RFC) representa una cifra de 34,736,590 de personas,
año 1984 a 2002, la carga impositiva recayó en los últi- cantidad que excluye a contribuyentes con otras acti-
mos tres deciles (especialmente en el decil X). Además, vidades de las cuales perciben ingresos distintos por
debido a que 70% de los asalariados perciben ingresos salarios (SAT, 2017). En correspondencia al informe
inferiores a tres salarios mínimos, son elegibles a recibir anual del SAT, al cierre del ejercicio fiscal 2015, el fisco
un subsidio fiscal que prácticamente les exente del pago federal recaudó por concepto de retenciones de ISR pos
del impuesto. Por su parte, el estudio de Robles, Huesca salarios 580,547.7 millones de pesos, 19,4% superior al
y Camberos (2015) muestra que, si bien el ISR es pro- del año anterior, incremento monetario generado por
gresivo en el periodo de 2002 a 2012, dicho impuesto la inclusión de nuevos sujetos pasivos a la base de regis-
presenta un potencial recaudatorio reducido, por lo que tros en un 7% en relación al período del 2014.
sugieren el diseño de una reforma fiscal que conlleve a
una mayor eficiencia recaudatoria. En suma, es necesario ejercer acciones paralelas en
materia laboral que permitan revertir los salarios
El estudio más reciente realizado por la Secretaría deprimidos en un mediano y largo plazo, por lo que
de Hacienda y Crédito Público (SHCP, 2016), se- persiste el reto en materia impositiva de poder transi-
ñala que los últimos tres deciles contribuyeron con tar hacia una estructura del ISR progresiva, pero que
el 71,8% del ISR, por lo que es evidente que la alta recaude y reduzca los niveles de inequidad horizontal
concentración impositiva continúa recayendo en tan elevados en México, donde todos los percentiles
una base reducida de contribuyentes en México. tengan la capacidad de contribuir al pago del impues-
Además, de acuerdo a las cifras manifestadas por la to de forma progresiva y los iguales sean tratados por
ENOE a junio del 2017, cerca del 62% de la población igual en el sistema impositivo (Musgrave, 1990).
***
Modelo y determinantes de la disposición al trabajo e impuestos

En esta sección se presenta el modelo teórico básico El sistema fiscal se construyó mediante la suma del
que permite calcular el pago impositivo del salario salario neto (N), más los pagos que en conjunto in-
percibido por el trabajador. Como hipótesis plantea- tegran el ISR (T) y las contribuciones a la seguri-
mos que aun cuando se ha incrementado la tasa fiscal dad social (CSS). De forma básica, considerando el
del ISR en altos ingresos, el tipo efectivo marginal per- salario bruto de los trabajadores ocupados medido
manece reducido en la parte baja de la distribución sa- con la variable (X) se estima con la siguiente expre-
larial, aun cuando existe un efecto progresivo del ISR. sión (1)2.
2 Aun cuando las deducciones y las exenciones que se describen en la Ley mexicana del ISR no se aplican en este estudio, enunciamos los
dos motivos que lo justifican: 1. Por la dificultad de captar la respuesta del contribuyente en la propia encuesta que permita discernir aque-
llos gastos que prefirió deducir; y 2. Aun cuando las encuestas identifican los gastos deducibles, se requiere asumir supuestos que determi-
nen los montos deducidos y permitidos por la Ley.
15
(1) de utilidad sencilla. En específico, un colectivo de n

trabajadores (i = 1, 2, ...n), con la utilidad de un in-
Se asume que el trabajador se enfrenta a un inter- dividuo i, que se verá afectada por una carga fiscal
cambio, entre el poder obtener un mayor salario a T en sus ingresos salariales brutos Xi, de tal suerte
cambio de ofrecer más horas de trabajo con respec- que T(X) presenta una forma determinística. Para
to a su función de utilidad actual. El problema que ello, los impuestos directos se resumen en la ecua-
enfrenta el trabajador con este dilema ante el pago ción (2) como:
de una mayor carga fiscal puede simplificarse en el
contexto de un trabajador representativo, entonces (2)
se propone un esquema de análisis con una función
A. Medición de la carga fiscal por percentiles y enfoque no-paramétrico
En esta sección se describe el enfoque no paramétri- estimada calculando su función de densidad f^(Ti)
co implementado en el análisis empírico de este tra- con la función kernel de tipo gaussiana. Se estiman
bajo. No constituye un objetivo el introducir el com- coeficientes ß, ßiδ como los parámetros que permiten
portamiento en los agentes a través de un sistema de calcular las cargas fiscales en (4) y (5), Xi representa
demanda sino que con el fin de calcular la eficiencia los salarios brutos para el trabajador y se cumplen las
marginal del impuesto, en su lugar empleamos téc- condiciones habituales de normalidad. La función
nicas de regresión local no-paramétrica para que sea de densidad estimada f(T^i )de la carga fiscal se repre-
la propia información la que hable por sí sola en la senta como la esperanza matemática de la expresión
distribución de ingresos salariales (Duclos y Araar, (4). De la ecuación (3) se obtienen los estimadores
2006, p. 267). correspondientes tanto para T = Ti(X)+ɛi y sus pre-
dicciones están dadas de la siguiente forma:
A continuación presentamos la forma empírica de
cálculo. Con la expresión (3) introducimos la esti- (4)
mación no-paramétrica para la carga fiscal como la
respuesta predicha en el término m(Xi) del impuesto Las tasas marginales del ISR se calculan con la expre-
ISR en Ti como: sión (5) con respecto del nivel salarial Xi como pri-
mera derivada parcial, pero condicionando de forma
(3) , donde no-paramétrica con el salario, entonces respectiva-
mente las tasas son estimadas como:
La función m(Xi) = E[Ti|Xi] responde a que empírica-
mente no es factible observar una respuesta directa
y lineal de los niveles impositivos en Xi que expli- (5)
quen de forma funcional (y determinística) la car-
ga fiscal registrada en Ti. Por ello, procedemos con
la estimación de una regresión local no-paramétrica Así tenemos condiciones de identificar a qué gru-
que conecte los puntos denominados m, empleando po de trabajadores ha impactado de manera más o
mínimos cuadrados ordinarios sin la necesidad de menos progresiva en su situación con respecto de su
contar con una especificación a priori que implique carga fiscal. Se replica el mismo procedimiento para
una relación funcional. Así, la carga fiscal podrá ser percentiles.
16
B. Estimación no-paramétrica de impuestos directos
Aquí se introduce el componente de aleatoriedad muestra en las siguientes fórmulas:

necesario para proceder con la estimación de los im-
puestos directos T, al ser T(X) una variable que se ve (6a)
influenciada por otros atributos del individuo. Por
ello, se procede con una estimación no-paramétrica
de la carga fiscal T entre los distintos tipos de traba- (6b)
jadores considerados. Entonces, la estimación de T
se puede calcular de manera no-paramétrica como
una función estocástica pero condicionada hacia X, Lo anterior se implementa primero con una regre-
como E[T | X + ɛi]dX, donde la variable adicional se sión no-paramétrica de T(X) con relación a X y pos-
comporta como un determinante estocástico del im- teriormente aplicando la primera derivada con res-
puesto –explicado en expresiones (4) y (5)–, como se pecto a X en (6b) con la constante αi.
C. Metodología y construcción del ISR
Una forma de aproximar el pago impositivo de con- de seguridad social, con lo que se corrobora que son
tribuyentes es mediante el uso de la Encuesta de In- formales y por ende, han pagado su impuesto corres-
gresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) del Instituto pondiente por su ingreso.3
Nacional de Estadística (INEGI), ya que ofrece una
descripción detallada de las fuentes de ingresos y las Se ajustaron los valores de la ENIGH 2014 con los
características de los individuos. Diversos estudios deflactores del índice nacional de precios al consu-
recurren al uso de las ENIGH para la reconstruc- midor (INPC) con 2012 como año base. En la tabla
ción del sistema fiscal para analizar el sistema fiscal A.2 del anexo se muestran las fuentes de imputación
mexicano, tales como SHCP (2016), Huesca y Araar con las que procedimos en las encuestas. Conside-
(2016), Scott (2014), Lustig, Pessino y Scott (2014) y rando la reconstrucción del sistema fiscal descrita en
Vargas (2010). la ecuación (1), a cada base de datos de la ENIGH
se aplicaron las reglas fiscales correspondientes a su
En este trabajo, se emplearon las bases de datos de mismo año de forma respectiva. La unidad de aná-
las ENIGH para los años 2012 y 2014, mismas que lisis empleada es el individuo (asalariados) y no el
fueron depuradas bajo criterios de horas trabajadas hogar, entonces la ENIGH del año 2012 indica un
por semana y los salarios de los individuos forma- total de asalariados representando a 17.5 millones de
les. Con respecto a las condiciones aplicadas en la trabajadores. Esta información representa un 65,3%
base de datos, cabe mencionar que se consideran del padrón real de asalariados contribuyentes de la
a los trabajadores asalariados y su salario mensual SHCP, la cual asciende a un total de 26.8 millones ya
expresado en pesos mexicanos a precios constantes en agosto de 2014 (SAT, 2015).4
provenientes de la ocupación principal –variable de
la ecuación (1)–, así como únicamente aquellos indi- El sistema fiscal presenta para el ISR ocho ti-
viduos que hayan cotizado en algún esquema oficial pos de tasas en 2012 y once para 2014. Cada tasa
3 La inclusión de los pagos del seguro social se introduce con la intención de construir el salario bruto solamente. Como lo especifica la
ecuación (1). Se consideran los pagos de las cuotas de seguro social correspondiente a cada trabajador en la muestra, mediante la creación de
la variable de seguridad social, generando una clasificación por el tipo de afiliación a sistemas de seguridad social para el total de individuos.
Partiendo de la fuente de ingreso, así como el sistema de seguridad social, se imputaron las cuotas a la seguridad social a través de una proxy de
los trabajadores por régimen obligatorio y una tasa de contribución total promedio para patrones y trabajadores, la cual suma el total de la tasa
de contribución de todos los ramos de seguro (véase tabla A.2 del anexo).
4 Para mayor detalle de los datos véase los estadísticos descriptivos de la tabla A.1 del anexo.
17
debe pagar una cuota anual correspondiente a una el 35% con las reglas de 2014). El subsidio para el
tasa fija en pesos mexicanos por el orden de [0.00, empleo en ambos años asciende a un monto anual
114.24, 2,966.76, 7,130.88, 9,438.60, 13,087.44, de [4,884.24, 4,881.96, 4,879.44, 4,713.24, 4,589.52,
39,929.04, 73,703.40], y también en el 2014 por 4,250.76, 3,898.44, 3,535.56, 3,042.48, 2,611.32]
[180,850.80, 260,850.84, 940,850.76]. Las tasas en para ingresos anuales menores a 88,587.96 pesos.
impuesto marginal directo al salario van desde el En la figura 1 mostramos los tramos fiscales para
1,92% hasta el 30% en el año de 2012 (1,92% hasta los años 2012 y 2014.
La estructura fiscal del ISR en el año 2014 no mo- los de 1 millón de pesos con tasa de 34% y finalmente,
dificó a los ingresos medios y bajos, sino que la malos superiores a los 3 millones de pesos, con una tasa
yor carga fiscal impacta ahora a los grupos de salario del 35%, los cuales en su totalidad representan algo
anual superior a los 750 mil pesos con tasa de 32%, menos del 1% de los contribuyentes asalariados.5
***
Resultados empíricos
Previo al análisis del ISR, en la figura 2 mostramos jornadas laborales: a) Con una jornada menor a me-
la dispersión de los salarios para cuatro categorías de dio tiempo (hasta 19 horas de trabajo por semana),
5 Cabe resaltar que los montos máximos salariales captados por la ENIGH no superan los 3 millones de pesos anuales en ambos años, razón
por la cual en la gráfica no se observa el tramo fiscal del 35%.
18
b) De medio tiempo y menor a tiempo completo dentro de la caja) percibe salarios semanales hasta
(de 20 a 34 horas), c) De tiempo completo (de 35 a 2,000 pesos para el resto de las categorías de jornadas
48 horas) y d) Mayor a tiempo completo (49 horas laborales (véase línea horizontal en ambas gráficas),
o más). Según los diagramas de caja las jornadas de esto es, aun cuando laboran jornadas mayores de
medio tiempo son las que presentan valores salaria- tiempo completo, ya que en ningún caso la amplitud
les por arriba de la mediana, que son superiores al de las gráficas de caja excede dicho monto salarial.
resto de categorías de horas trabajadas. Se aprecia
que en ambos años no se modifican sustancialmente Alrededor de un 30% de la base de contribuyentes
los salarios, pero es notable el incremento de valores
de asalariados son los que pueden pagar o sopor-
atípicos por encima del percentil 75 en el año 2014. tar la carga fiscal del ISR y que no recibe subsidio
al empleo. Éstos representan individuos con sa-
En el año 2012 existe una mayor dispersión en los larios por encima de la línea horizontal superior
salarios para quienes laboraron una jornada menor a los 2,100 pesos semanales, distancia de la caja
de medio tiempo por semana con respecto a las dos con respecto de la línea adyacente superior y con
categorías subsecuentes; ello implica que la ENIGH mayor claridad con los correspondientes outliers;
captó asalariados que percibieron elevados ingresos sin embargo, en este nivel es puramente descripti-
por jornadas menores de trabajo en dicho año. En vo y es necesario realizar un ajuste econométrico
contraste, la dispersión de datos para el año 2014 que es lo que procedemos a implementar en la si-
tiende a revelar que, a mayor número de horas labo- guiente sección de forma no-paramétrica, y estar
radas, los ingresos se incrementan. En ambos años en condiciones de calcular con mayor precisión a
y con excepción de las jornadas más bajas, se obser- la cantidad de trabajadores que si pueden pagar el
va que el 75% de la población asalariada (la ubicada ISR en México sin mayor problema.
19
En la figura 3 podemos observar la carga fis- De conformidad con la ecuación (4) se observa un in-
cal 2012 y 2014 para toda la distribución de cremento en los pagos impositivos para salarios supe-
ingresos. Con el fin de brindar mayor robus- riores a 750 mil pesos anuales, al ampliarse la brecha en-
tez a las estimaciones se calcularon intervalos tre ambos años; asimismo, los valores de ISR negativos
de confianza superiores e inferiores al 95%, los para salarios inferiores a 88,587.96 pesos captan el efec-
cuales se observan en bandas reducidas en las to del subsidio al empleo. En este nivel la estimación es
diferentes figuras por el ajuste de la técnica no apenas perceptible, dado que el cambio de política ape-
paramétrica. 6 nas incidió en el 1% de la población asalariada.
Lo antes descrito se corrobora con los cambios mar- una unidad monetaria en el salario bruto presenta
ginales captados de acuerdo a la ecuación (5) y que se cambios ascendentes con respecto a la carga fiscal por
despliegan en la figura 4. En ella se observa una mayor concepto de ISR de un asalariado para toda la distri-
presión fiscal a partir de salarios anuales superiores a bución de ingresos; dicha situación es inferior en el
750 mil pesos, que es en donde la tasa marginal efecti- 2012, ya que los montos de las tasas marginales efec-
va cobrada en el año 2014 se incrementa de 22% para tivas cobradas para salarios anuales se localizaron por
ingresos de 750 mil pesos hasta un 25% para ingresos debajo de la distribución de los pagos impositivos en
anuales de 1 millón y medio de pesos. De conformi- el año 2014 a lo largo de los percentiles y con mayor
dad con las reglas fiscales en 2014, el incremento de injerencia en salarios superiores a 750 mil pesos.
6 Hemos acotado la estimación al nivel del millón y medio de pesos anuales en ambos años de las encuestas, a partir del cual no se marcan
tendencias contundentes debido a la existencia de outliers, con una sola observación en 2012, y sólo 12 observaciones en 2014. Este cálculo no
afecta las cargas fiscales en ambas encuestas, solo al espectro gráfico que acota a dicho rango de ingresos.
20
21
Se procedieron a estimar las funciones de densidad contribuciones de los impuestos (Huesca y Araar,
de los salarios y se invierten los ejes en la figura 5, 2016), es decir, que el efecto recaudatorio del im-
estimación gráfica mejor conocida como desfile de puesto descansa en poco más del 40% de los asala-
Pen. Ésta presenta la evidencia de que el efecto del riados formales de México.
subsidio al empleo en los pagos del ISR beneficia a la
población con un salario mensual menor a 7,382.33 Además, al analizar los cambios marginales del ISR
pesos (88,587.96 pesos anuales) en ambos años, que con respecto al salario dado un nivel de salario bru-
de acuerdo a la Ley fiscal, reciben un nivel de subsi- to, en ambos años se detectan cambios positivos
dio en el pago del impuesto. Lo relevante es que este para toda la distribución de ingresos (véase figura 6).
subsidio llega a más de la mitad, en específico, has- Los cambios marginales del impuesto son cercanos a
ta un 52% de los trabajadores, y con ello se valida la cero hasta el percentil .30 en virtud de que el sistema
condición de que hasta dicho nivel, los trabajadores fiscal tiene un efecto pro-pobre para este rango de la
no cuentan con ingresos suficientes por arriba del población (Huesca y Llamas, 2016); sin embargo, a
umbral que permita contribuir en mayor proporción partir de dicho percentil 30 se observa una brecha
al pago de ISR. creciente entre ambas curvas, lo que indica que aún
con el subsidio al empleo la presión fiscal de los asa-
En otras palabras, con técnicas no paramétricas, lariados en el año 2014 representó una mayor carga
se observa una elevada inequidad horizontal en de su ingreso.
el sistema fiscal por los pagos del ISR que recaen
a partir del percentil 0.52. Esta evidencia ha sido La presión fiscal es mayor en el percentil .8 cuando la
tratada en estudios previos que señalan alta inci- tasa efectiva llega al 20% y sube rápidamente hacia el
dencia de inequidad horizontal en México en las percentil mas alto en el año 2014.
22
Conclusiones
Este trabajo nos permite conocer cuáles han sido los ISR en el país a costa de una gran masa salarial de
efectos de los impuestos directos sobre los salarios ingresos deprimidos.
con énfasis en los niveles bajos, así como los efectos
que tuvo la reforma fiscal entre ambos años y que El trabajo revela cómo los cambios marginales
vino a impactar en mayor medida solamente al 1% efectivos del impuesto son captados con una ma-
de los salarios más elevados en México. yor presión fiscal a partir de salarios anuales supe-
riores a 750 mil pesos, en donde la tasa marginal
La situación del trabajador en cuanto a la dedica- efectiva cobrada en el año 2014 se incrementó ape-
ción de más horas a su trabajo y la carga fiscal en nas de un 22% hasta un 25% para ingresos anuales
ISR que asume es notoria; sin embargo, se observa que fueron superiores a 750 mil pesos hasta 1 mi-
que los efectos de las políticas salariales y laborales llón y medio de pesos.
en México trascienden al ámbito fiscal a pesar de
las mejoras que la política hacendaria confiera en Como recomendación, esta investigación indica
la estructura impositiva del ISR. Ésta repercute se- que en un contexto de mercado laboral de México
riamente en la elevada inequidad horizontal y una con salarios deprimidos y un bajo poder adquisiti-
eficiencia recaudatoria limitada. Nuestra hipótesis vo, no se podrá contribuir a fortalecer sostenida-
se valida en la medida que los pagos de ISR no reve- mente los ingresos públicos. La evidencia de este
lan una tendencia creciente entre ambos años 2012 estudio demuestra que el trabajador promedio en
y 2014, aun cuando el trabajador incremente su jor- México no tiene capacidad de pago del ISR, evi-
nada de trabajo. dencia que marca la pauta para estudios futuros
en donde se vincule la recaudación y la carga fiscal
En ambos años, el salario semanal de poco más de la por tipos de jornada laboral en horas y por tipo
mitad de la población asciende en promedio a 1,400 de ocupación. De esta forma, se podrá extender el
pesos (equivalente a 72,800 pesos anuales), razón por análisis a bases de datos que incluyan al resto de
la cual el subsidio al empleo recae en estos percenti- regímenes fiscales, sobre todo, las personas mora-
les, dado que el beneficio impositivo se extiende para les y por actividad empresarial.
salarios no superiores a 88,587.96 pesos anuales de
acuerdo con la Ley de ISR vigente. México y su economía, remuneran actualmente al
trabajador promedio con salarios de pobreza, y por
En otras palabras, el sistema impositivo directo ende, de la misma manera continuará recaudando
mexicano redistribuye en el pago fiscal a una ele- pobremente, con una base gravable del ISR limita-
vada proporción de contribuyentes de bajos ingre- da que repercute en ingresos públicos insuficientes y
sos, lo que se traduce en un alto nivel de inequidad por ende, con programas de política social que sola-
horizontal en el país, ya que solamente poco más mente engendran más pobreza laboral y entre la po-
del 40% de los asalariados contribuyen al pago del blación asalariada.
23
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Sociales, Vol. 18, No. 35, CIAD, Hermosillo, pp. 54-97.
25
Ianni, J. M. y Valdecantos, S. (2018).
Políticas de estabilización para América Latina: elementos para la construcción de una alternativa heterodoxa.
Políticas de estabilización para América Latina: elementos

para la construcción de una alternativa heterodoxa
Juan Martín IanniI y Sebastián ValdecantosII
Resumen
El modelo de acumulación "financierizado" propició el surgimiento y la propagación de

los regímenes de Metas de Inflación como orientador de la política económica. Al señalar
a los excesos de demanda agregada como la fuente principal de la inflación, para dismi-
nuirla se recomiendan políticas contractivas, con el costo social y económico en que estas
incurren. Este trabajo tiene como objetivo principal analizar formas alternativas de estabi-
lización a las Metas de Inflación para América Latina, capaces de producir resultados más
eficaces. Los resultados indican que no hay evidencia suficiente para sostener que políticas
contractivas sean condición sine qua non para lograr disminuir la inflación. Asimismo, los
planes de estabilización híbridos (PEH) se erigen como una opción superadora.
Palabras clave: inflación – política económica – América Latina – desarrollo económico.
Abstract
The "financialized" accumulation model favored the emergence and propagation of Infla-
tion Targeting regimes as a guide for economic policy. By marking out the excess of aggre-
gate demand as the main source of inflation, contractive policies are recommended to re-
duce it, with the social and economic cost they incurred. The main objective of this work
is to analyze alternative forms of stabilization to the Inflation Targets for Latin America,
capable of producing more effective results. The results indicate that there is not enough
evidence to argue that contractionary policies are a sine qua non condition to achieve lower
inflation. Also, the hybrid stabilization plans (HSP) are set as an option to overcome.
Keywords: inflation – political economy – Latin America – economic development.
I Licenciado en Economía e investigador del Centro de Investigaciones Económicas y Sociales (CIEys-FCEyS), Universidad Nacional de
Mar del Plata. Correo: juanmartinianni@gmail.com
II Doctor en Economía (Universidad Paris Sorbonne-Cité), docente en las Universidades Nacionales de San Martín (UNSAM) y Mar del
Plata (UNMDP). Correo electrónico: sebastianvh@gmail.com

27
Introducción
A partir de la década de los 70, como consecuencia El objetivo de este trabajo es analizar formas alter-
del agotamiento del modelo fordista de acumula- nativas de estabilización a las Metas de Inflación
ción, el capitalismo mutó hacia un modelo de acu- capaces de producir resultados más eficaces debido
mulación "financierizado" (Chesnais, 2001). Este a su diseño consistente con las particularidades del
propició el surgimiento y la propagación de los fenómeno inflacionario en América Latina. Para
regímenes de Metas de Inflación como orientador concretarlo, este trabajo se propone documentar y
de la política económica (Cibils y Lo Vuolo, 2004). comparar los resultados de programas de estabili-
En este marco fue emergiendo un nuevo aparato zación calificados por la literatura como "alterna-
conceptual a partir del cual se estructuró el pensa- tivos". A partir del resultado de esta comparación,
miento de la macroeconomía: el modelo del Nuevo este trabajo pretende evaluar su efectividad para
Consenso Macroeconómico. controlar la inflación. Para finalizar, se propondrán
políticas de estabilización alternativas y consisten-
El actual canon macroeconómico señala los exce- tes con las particularidades del fenómeno inflacio-
sos de demanda agregada como la fuente principal nario para América Latina.
del fenómeno inflacionario. Consecuente con este
análisis, las recomendaciones de políticas para dis- La relevancia de este estudio reside en la actual
minuir y/o desacelerar la inflación se corresponden implementación de los regímenes de Metas de In-
con políticas contractivas (principalmente, aumen- flación en muchos países latinoamericanos.2 No
to de la tasa de interés nominal) (Carlin y Soskice, obstante, ante la evidencia hallada por Kulfas et
2014), con el costo social y económico en que estas al. (2018), Trajtenberg et al. (2015) –entre otros–,
incurren (Vera, 2014). acerca de cómo estos regímenes no abordan las
presiones inflacionarias centrales de los países de
Sin embargo, existen escuelas de pensamiento que la región, será menester analizar propuestas alter-
plantean otras causas del fenómeno inflacionario nativas (tanto teóricas como en materia de política
en América Latina, y que se encuentran excluidas económica), dado que estas pueden ser beneficio-
del análisis ortodoxo. Asimismo, diversos estudios sas para el desempeño económico de las economías
econométricos muestran que el fenómeno inflacio- latinoamericanas en su conjunto.
nario, al menos en América Latina, es multicausal
(Cuevas, 2008; Gachet et al., 2008; Gee Caballero Para lograr cumplir los objetivos propuestos, en
et al., 2016; Krauer, 1984; Morán Chiquito, 2014; primer lugar, se desarrolla el marco teórico, el cual
Trajtenberg., 2015; Vogel, 1974). De esta manera, estará compuesto por distintas teorías que expli-
bajo la hipótesis de que los regímenes de Metas de quen cada una de las causas de la inflación en Amé-
Inflación omiten o tratan de una forma simplista1 rica Latina. En segundo lugar, se compararán los
las causas determinantes del fenómeno inflaciona- resultados de las distintas experiencias de políticas
rio, compete preguntarse: ¿es posible reducir la in- de estabilización alternativas. En tercer lugar, se
flación sin apelar a un shock contractivo? ¿Existen extraerá, a partir de las experiencias analizadas, un
políticas de estabilización alternativas a las reco- policy-mix estabilizador lo más consistente posible
mendadas por el Nuevo Consenso Macroeconómi- con la particularidad del fenómeno inflacionario
co? ¿Es posible identificarlas y conformar un pro- en América Latina. Por último, se detallarán las re-
grama de estabilización heterodoxo? flexiones finales.
1 La mayoría de los determinantes de las variaciones de los precios postulados por las escuelas heterodoxas son incluidos, en el modelo del
nuevo consenso, como shocks aleatorios (Carlin y Soskice, 2014).
2 Entre ellos, actualmente se encuentran: Brasil, Chile, Colombia, México, Perú, Guatemala, Paraguay (Argentina utilizó este régimen entre
2016 y 2018).
28
Marco teórico
A pesar del encorsetamiento del debate acerca de hincapié en el conflicto distributivo. Los estruc-
las causas de la inflación, vasta bibliografía, tanto turalistas, por su parte, sostienen que es imposible
teórica como empírica, reseña que este fenómeno soslayar el factor cambiario y sus interacciones con
tiene una naturaleza multicausal. Mientras que el la estructura productiva. Asimismo, cobran rele-
Nuevo Consenso Macroeconómico centra su expli- vancia causas adicionales como la inercia y la infla-
cación en excesos de demanda agregada, la corrien- ción "importada", también presentes en la literatura
te post-keynesiana declara que debería hacerse teórica y econométrica.
El enfoque ortodoxo
Desde una perspectiva estrictamente ortodoxa, la in- Según el modelo teórico del Nuevo Consenso Ma-
flación es siempre un fenómeno monetario (Friedman, croeconómico, el aumento en la tasa de interés tiene
1963). En esta clave, el enfoque monetarista, actual- un efecto antiinflacionario a través del incremento
mente encarnado en el Nuevo Consenso Macroeconó- de la tasa de interés real. Esto generaría tanto una
mico y en las políticas recomendadas por el FMI (Blejer caída de la inversión como del consumo, es decir,
et al., 2002), sostiene que la inflación es la consecuencia una disminución de la demanda agregada, lo cual
de un crecimiento excesivo de la demanda agregada desactivaría las presiones sobre los precios (Carlin y
nominal, en comparación con la tasa de crecimiento Soskice, 2014; Friedman, 1951).
del producto potencial real. Esto provocaría, a su vez,
que la tasa de desocupación observada sea menor que Por su parte, la disminución del déficit fiscal se jus-
su tasa "natural",3 generando presiones inflacionarias a tifica dado que se supone que su aumento, siempre y
través del mercado de trabajo4 (Carlin y Soskice, 2014). cuando no sea financiado con ahorros domésticos,
tiene efectos expansivos sobre la demanda agregada.
Esta explicación justificaría que la preocupación prin- Suponiendo pleno empleo, este incremento provoca
cipal de los policy-makers ortodoxos sea el crecimiento necesariamente presiones inflacionarias, a través de
"excesivo" de la demanda agregada, o simplemente la la generación de un exceso en la oferta de dinero6(-
expansión monetaria (Blejer et al., 2002). Para evitar Kiguel, 1986). En conclusión, bajo este marco teó-
esto, se sostiene que medidas monetarias y fiscales con- rico, es menester reducir el déficit fiscal (y con él, la
tractivas son el único medio apropiado para controlar emisión monetaria para financiarlo) para aplacar el
la inflación5 (Friedman, 1951). fenómeno inflacionario
3 Esta tasa de desocupación "natural" es aquella que ajustaría los reclamos salariales para mantener inalterada la distribución del ingreso actual.
4 Es por esto que el enfoque ortodoxo considera que las regulaciones o instituciones laborales o las regulaciones de precios dificultan el
normal funcionamiento de los mercados y, en todo caso, sólo contribuyen a elevar la tasa de desempleo no aceleradora de la inflación –Nairu,
por sus siglas en inglés– (Howell 2005).
5 Los regímenes de Metas de Inflación, actualmente difundidos y aplicados en América Latina, están basados en este marco teórico, deno-
minado el "Nuevo Consenso Macroeconómico" (Romer, 2000). Para una reseña completa del funcionamiento de estos regímenes de política,
ver Caldentey y Vernengo (2013).
6 Es posible que el déficit fiscal y la inflación se retroalimenten, debido a que, mientras que el gasto público generalmente aumenta pari
passu con la inflación, la recaudación impositiva puede estar rezagada (Oliveira, 1967; Tanzi, 1978). De esta manera, el valor del déficit puede
aumentar debido a incrementos en la tasa de inflación, reforzando la escalada simultánea del déficit fiscal y la inflación (provocada por una
necesidad de mayor emisión monetaria) (Kiguel, 1986).
29
El enfoque post-keynesiano
El enfoque post-keynesiano entiende a la inflación mayor cuánto más intensa sea la pugna, es decir, si los gru-
como la manifestación del conflicto por la distri- pos tratan simultáneamente de obtener grandes mejoras
bución del ingreso entre los trabajadores y los em- en sus ingresos reales (Heymann, 1986).
presarios. Para conceptualizar este conflicto es útil
describir el proceso de formación de precios, el cual Las políticas de ingreso pueden aplacar la incidencia del
puede ser aproximado por medio de la ecuación de conflicto distributivo como causante de la inflación, me-
Weintraub (1959): diante el establecimiento del Estado como ente arbitral
entre sindicatos y empresarios en las negociaciones de
P= k. w/A salarios y precios. Teniendo a este último como estruc-
tura coordinadora (en la esfera política) y reguladora (en
donde "P" es el precio de un bien, "k" es el mark-up (valor la esfera jurídica) del proceso de distribución del ingreso,
añadido), es decir, el margen de precios sobre costos la- es relevante estudiar si es posible evitar el aumento gene-
borales unitarios, "w" es el salario y "A" es la productividad ralizado y sostenido de los precios más eficazmente que
promedio del trabajo. Como lo refleja la ecuación, supo- recurriendo a las tradicionales medidas de política fiscal
niendo una productividad dada, un aumento conjunto o monetaria contractivas que caracterizan al enfoque or-
de la participación salarial (aumento de "w") y del capital todoxo, como lo señala la literatura (Abeles et al., 2011;
(dada por "k") conduce a un aumento de los precios. De Sylos-Labini, 1985).
esta manera, la existencia de pretensiones redistributivas
incompatibles entre los agentes (trabajadores y capitalis- Hay distintas versiones acerca de cómo aplicar las polí-
tas) conducirá a un episodio inflacionario. ticas de ingreso. En un extremo, el Estado puede erigir-
se como estructura coercitiva e imponer controles de
Así, el conflicto distributivo se desarrollará a través del precios y salarios. En el otro, solo coordinaría acuerdos
intento de cada clase social por mejorar su participación voluntarios de precios-salarios para compatibilizar los
real en el reparto del ingreso. En este contexto, la infla- intereses de los actores intervinientes. En un punto me-
ción constituye el mecanismo a través del cual "los acto- dio, existen experiencias conocidas de políticas de ingre-
res sociales procuran reconciliar pretensiones reales y so "basadas en impuestos" (Tax-Based Income Policies
nominales inconsistentes entre sí; es decir, los fenóme- - TIP), en donde se combina la voluntad de los agentes
nos de aumentos de precios generalizados constituyen la para realizar acuerdos sostenibles, con la posibilidad de
manifestación visible de una puja distributiva irresuelta y que el Estado, como garantía del enforcement de estos
no necesariamente un problema de exceso de demanda"7 acuerdos, pueda sancionar a las partes incumplidoras a
(Abeles et al., 2011, 26). La aceleración de la inflación será través de impuestos (Abeles et al., 2011; Vera, 2014)8.
El enfoque estructuralista
Cuando el análisis se centra en economías en de- latinoamericanas), puede que una nueva causa del
sarrollo con una industrialización no madura, cuyo fenómeno inflacionario aflore. Aumentos en los
ritmo de crecimiento depende altamente de insu- precios internacionales de bienes comercializados
mos importados (como es el caso de las economías o consumidos por estas economías pueden generar
7 Es posible situar el génesis de este determinante inflacionario en la desregulación del conflicto "nexo-salario", el cual estaba contenido por
la institución apodada como "cincuenta-cincuenta" (fifty-fifty) (Boyer y Saillard, 2005). Este mantenía el acuerdo orgánico entre capitalistas y
trabajadores. A partir de la década de los 70, con el agotamiento del régimen fordista de acumulación, la configuración institucional de este se
desmoronó, y, con ella, el fifty-fifty (Chesnais, 2001).
8 El tipo de políticas de ingreso a utilizar, conjuntamente con su viabilidad, dependerá del grado de regulación presente en el mercado de
trabajo, en el grado de coordinación o cooperación presente entre los agentes a la hora de negociar un nivel de salario y de precios, conjunta-
mente con la wage stickiness ("pegajosidad" de los salarios), la evolución de la productividad y el desempleo al momento de aplicarlas.
30
lo que se conoce como "inflación importada" (Dia- políticas de "desacople". Como su nombre lo indica,
mand, 1972). A su vez, este nuevo canal de transmi- su objetivo es desacoplar el precio interno del inter-
sión puede ser responsable de una nueva dinámica nacional, ya sea por la vía impositiva y/o por la vía
de conflictividad distributiva (Abeles et al., 2011; regulatoria (Abeles y Panigo, 2015).
Bastian y Setterfield, 2017).9
En otras palabras, estas políticas se centran más
En línea con un enfoque centrado en economías en en disminuir el impulso del aumento de los precios
desarrollo con "estructuras productivas desequili- internacionales comercializados o consumidos por
bradas" (Diamand, 1972), es posible que el ritmo una economía, para evitar tener que abordar pro-
de crecimiento del sector industrial consumidor de blemas en la propagación de estas presiones al alza
divisas (que no contribuye a producirlas) sea ma- de los precios domésticos. En resumidas cuentas, se
yor que el ritmo de crecimiento del sector agrope- propone aplacar los efectos de "primera vuelta" para
cuario, proveedor de divisas. Esta divergencia es la evitar posibles efectos de "segunda vuelta" (Abeles y
principal causante de las crisis de balanza de pagos Panigo, 2015).
en este tipo de economías. Asimismo, grandes sa-
lidas repentinas de capital pueden ejercer presión Con relación a la inflación cambiaria, está claro
sobre la moneda nacional, provocando su deprecia- que las aristas del fenómeno inflacionario que de-
ción (Chang y Grabel; 2006). ben abordar las economías en desarrollo, debido
a su mayor vulnerabilidad externa, son significa-
Para solventar la restricción externa, los Gobiernos tivamente más complejas que las sugeridas por el
se ven obligados a devaluar su moneda, de manera Nuevo Consenso. La literatura coincide en que des-
que el déficit externo se reduzca o desaparezca. Pro- activar ambas dinámicas conjuntamente (a saber,
ducto de esta devaluación, se incrementa la presión inflación y deterioro de la balanza comercial) pue-
al alza (inflación cambiaria) de los precios locales de aumentar las posibilidades de éxito (Caldentey y
(Diamand, 1972). Vernengo, 2013).
Asimismo, ante estrangulamientos externos, los Mediante políticas de ingreso consistentes y soste-
precios de los insumos importados escasos aumen- nibles, aplicadas conjuntamente con políticas co-
tan significativamente. Este aumento se traslada merciales que logren incrementar la capacidad de
a los precios de los bienes industriales, para final-los sectores industriales de generar divisas, apli-
mente inducir a los sindicatos a demandar aumen- cando (si corresponden) políticas de desacople, es
tos salariales. De esta manera, producto de los des- posible sostener (o incluso disminuir) la inflación
equilibrios estructurales de los sectores industriales
mientras se sostiene un tipo de cambio real "com-
latinoamericanos, el crecimiento económico rea- petitivo". De esta manera, se evitarían las devalua-
viva inevitablemente la conflictividad distributiva ciones crónicas, impidiendo que estas causen efec-
(Bastian y Setterfield, 2017). tos distributivos distorsivos ("de segunda vuelta")
en la economía, los cuales darían por tierra con los
Para contrarrestar estos impulsos inflacionarios (y logros parciales que pudieran haber tenido las po-
su propagación), en contraste con las recomenda- líticas de ingreso establecidas previamente (Abe-
ciones referidas al tipo de cambio flotante como les y Panigo, 2015; Abeles et al., 2011; Caldentey y
amortiguador de los mismos, cuya efectividad es dis- Vernengo, 2013).
cutida por Frenkel (2008), es posible instrumentar
9 Aunque haya una evolución orgánica y consistente entre precios y salarios, es posible que la variación exógena de los precios internacionales
provoque el aumento de los precios domésticos, desatando una nueva puja de ingresos (conocidos como efectos de "segunda vuelta").
31
El enfoque de la inflación inercial
Por último, ante una inflación alta crónica, aún en Para abordar exitosamente esta arista del fenómeno
ausencia de shocks de oferta o de demanda, es posible inflacionario, las políticas de ingreso podrían no solo
que la tasa de inflación se reproduzca año a año, de- alinear las pretensiones distributivas de los agentes,
bido a que los distintos agentes económicos están en sino también ejecutar un congelamiento de precios
condiciones de ajustar sus precios en proporción a básicos de la economía –tipo de cambio, salarios,
la inflación del período anterior (Schuldt, 2014). De etc.–, moviendo a la economía hacia un "equilibrio in-
esta manera, cuando la inflación persiste por encima flacionario" menor. Este congelamiento será útil para
del nivel que podría ser explicado por desequilibrios ayudar al gobierno a demostrar que la economía pue-
en los fundamentals (Kiguel y Liviatán, 1989), es per- de funcionar sin inflación (Schuldt, 2014).
tinente remarcar el carácter inercial del fenómeno
inflacionario (Kiguel y Liviatán, 1991). Como resultado de esta menor inflación, los agen-
tes tienen razones para apaciguar sus reclamos en
Así, es menester considerar los mecanismos de pro- términos de participación del ingreso (debido a un
pagación de la inflación, que reflejan el hecho de que cambio en sus expectativas inflacionarias), lo cual a
los diversos agentes económicos han logrado impo- su vez contribuirá a disminuir el fenómeno inflacio-
ner contratos y reglas de ajuste de los precios (Bas- nario (Bastian y Setterfield, 2017; Blejer y Cheatsy,
tian y Setterfield, 2017; Schuldt, 2014). Estos contra- 1988). De esta manera, el componente inercial del
tos o "reglas" de ajuste son lo que en la bibliografía se fenómeno inflacionario (a saber, las "rigideces in-
conocen como "indización" o "indexación". A través flacionarias") puede ser desactivado parcial o com-
de este fenómeno, se explicaría la persistencia de pletamente. Asimismo, puede proveer un "breathing
ciertos episodios inflacionarios aun aplicando polí- spell" ("hechizo para respirar"), el cual daría cierto
ticas de estabilización puramente ortodoxas (Schul- "tiempo político" (apoyo y confianza) para aplicar el
dt, 2014; Kiguel y Liviatán, 1991). programa de estabilización en su conjunto.
***
Resultados
A partir de la evidencia tanto teórica como empí- control de la evolución de la base monetaria), polí-
rica analizada, existen razones para suponer que ticas de ingreso (acuerdos y controles de precios y
las causas de la inflación no pueden circunscribirse salarios), políticas de desacople (para neutralizar
simplemente a los excesos de demanda. De esta malos impactos inflacionarios provenientes de shocks
nera, está claro que las herramientas ortodoxas (ya externos) y políticas cambiarias (aquellas que con-
sea políticas monetarias y/o fiscales contractivas o tribuyan a evitar las variaciones abruptas del tipo de
los regímenes de Metas de Inflación) pueden no ser cambio nominal) (Ambler y Cardia, 1992; Blejer y
suficientes –u óptimas– para controlar el fenómeno Cheasty, 1988; Blejer y Liviatan, 1987; Kiguel y Li-
inflacionario. Así, nos proponemos estudiar qué re- viatán, 1991).
sultados arrojaron los programas heterodoxos para
controlar la inflación. La selección de casos se basó en trabajos previos
(Blejer y Liviatán, 1987; Kiguel y Liviatán, 1989; Ki-
En este trabajo se analizará la evolución de aquellos guel y Liviatán 1992), en donde se analizan distintos
países que aplicaron programas cuyo diseño posee países y se señala su relevancia para lograr un me-
conjunta y complementariamente políticas de cor- jor entendimiento sobre las fortalezas y debilidades
te ortodoxo (disminución del gasto público y/o el de un enfoque alternativo para detener la inflación
32
en América Latina. El criterio principal para la se- Corea (1974-1982), Brasil (el Plan Cruzado: 1986-
lección fue que los programas aplicados sean clasi- 1988) y Argentina (el Plan Austral: 1985-1989).
ficados por la bibliografía (Dornbusch, y Fischer
1992; Dornbusch y Simonsen, 1987; Kiguel y Livia- La inclusión de Corea e Israel se justifica, más allá de
tán, 1989; Kiguel y Liviatan, 1991; Kiguel y Liviatán, no pertenecer a América Latina, debido a que son
1992) como alternativos o heterodoxos, más allá considerados por la literatura (Amsden, 1988; Dor-
de sus resultados. Asimismo, se descartaron los ca- nbusch y Fischer, 1992) como ejemplos arquetípicos
sos que fueran anteriores a la década de 1970, para de planes alternativos. Asimismo, se añade el caso de
conservar sólo aquellos insertos en un contexto in- Chile (1973-1984) y de la "Convertibilidad" argenti-
ternacional financierizado. Así, se seleccionaron las na (1991-2001) para poder comparar las caracterís-
experiencias concretas de México (El Pacto de Soli- ticas y resultados de un plan ortodoxo con los casos
daridad Económica: 1987-1992), Israel (1985-1989), anteriores (Foxley, 1980; Levy-Yeyati, 2001).
Experiencias en un contexto financierizado
Más allá de los distintos instrumentos utilizados por teórico-práctico utilizado en cada programa produ-
los casos analizados, derivados de diferencias tanto jo resultados diferentes no solo en materia inflacio-
conceptuales como prácticas, el objetivo central de naria, sino cambiaria, salarial, comercial y de cre-
cada batería de políticas era estabilizar la economía. cimiento. Los datos que sustentan lo descrito en la
No obstante, la diversidad presente en el herramental siguiente sección se desprenden de distintas bases
33
de datos consultadas, entre ellas, las pertenecientes adición, el último culminó su plan de estabilización
a los Bancos Centrales y las Oficinas Centrales de con una hiperinflación.
Estadísticas de cada país analizado, así como las ela-
boradas por el Fondo Monetario Internacional y el En línea con la literatura apoyada en el marco teó-
Banco Mundial. rico ortodoxo, cabría esperar que aquellos países
que lograron disminuir la inflación basaron su
En línea con el objetivo principal de los casos analiza- estrategia estabilizadora en una reducción sustan-
dos, tanto el caso mexicano como el israelí lograron cial del déficit fiscal. No obstante, la experiencia
disminuir la inflación. Asimismo, el plan chileno, el mexicana previa al Pacto de Solidaridad Económi-
coreano y la Convertibilidad también lo hicieron. No ca (gráfico 1), así como aquella anterior al Plan
obstante, la eficacia de los últimos tres parece ser li- Austral (gráfico 2), muestran precisamente lo con-
geramente menor, debido tanto al mayor tiempo que trario: a partir de planes de estabilización basados
requirieron para estabilizar el fenómeno inflaciona- en reducciones del déficit fiscal primario elabora-
rio (Corea y Chile), como los efectos que tuvieron en dos por el FMI, la inflación registrada no mostró
otras variables macroeconómicas como crecimiento signos de disminución o desaceleración.
y empleo (Convertibilidad y Chile). Así, queda con-
formado el grupo de programas "efectivos". Asimismo, el caso israelí y coreano exponen tam-
bién una contradicción con este paradigma ma-
Por su parte, el Plan Cruzado y Austral no sólo no croeconómico. Ambos países, a pesar de realizar
cumplieron su objetivo, sino que tras su implemen- ajustes en su déficit fiscal, lograron disminuir
tación la dinámica inflacionaria se incrementó. En la inflación sin la necesidad de un equilibrio/
34
superávit fiscal importante (gráfico 3). Por el un ajuste significativo de su déficit fiscal prima-
contrario, Israel culminó su programa de estabi- rio. El resto de los casos exitosos logró disminuir la
lización con un déficit fiscal superior al previo a inflación sin necesariamente balancear las cuentas
su aplicación. En línea con la construcción de la fiscales previas a intereses (o incluso aumentando
muestra "de control ortodoxa", sólo Chile realizó el déficit previamente existente).
De esta manera, muchos de estos casos contradicen Por su parte, en contraposición con las reco-
la clásica explicación que expone el fracaso de la es- mendaciones del canon monetarista-ortodoxo,
tabilización como producto de una dinámica insos- sólo dos países del grupo efectivo redujeron
tenible del déficit fiscal primario, determinada por realmente el agregado monetario en su econo-
una política fiscal descontrolada. Asimismo, aun mía (M2): Israel y Chile ( gráfico 4). Tanto el
considerando esta cadena causal, el caso particular caso mexicano como el coreano tuvieron un cre-
de la Convertibilidad revela que el protagonista de cimiento de "M2" promedio mayor a la inflación
este aumento no fueron políticas fiscales fuera de promedio, a lo largo de sus respectivos planes de
control. Por el contrario, el principal factor detrás estabilización.
del incremento del déficit fiscal fue el incremento de
los intereses de la deuda.
35
Asimismo, el Plan Cruzado y Austral muestran efectivos". El Plan Austral, a pesar de haber reducido
comportamientos contrarios. Mientras que el pri- ampliamente el agregado monetario en términos rea-
mero aumentó ampliamente el agregado moneta- les, y habiendo tenido sólo un ligero empeoramiento de
rio, el segundo la redujo enormemente. sus cuentas fiscales (comparado con el caso israelí), no
logró contener al fenómeno inflacionario.
La Convertibilidad es un caso excepcional, dado que
el Estado estaba inhabilitado para realizar política Muy por el contrario, y en línea con la multi-causa-
monetaria. Tanto la tasa de interés, como la base lidad del fenómeno inflacionario en América Lati-
monetaria y el nivel de reservas internacionales pa- na, las causas centrales que deben ser abordadas en
sarían a ser variables exógenas un programa de estabilización efectivo pueden ser
otras que el déficit fiscal y el crecimiento del agrega-
En conclusión, si analizamos los casos no ortodoxos, es do monetario. En particular, resaltando como una
imposible sostener que las políticas monetarias y/o fis- problemática central en Latinoamérica la restricción
cales contractivas sean condición sine qua non para lo- externa, la sustentabilidad del régimen antiinflacio-
grar disminuir la inflación. Esta conclusión se refuerza nario debe ser una prioridad a la hora de diseñarlo.
si se observan algunas características de los planes "no En este sentido, una fuerte apreciación real del tipo de
36
cambio, producto de combinar tipos de cambio fijos/ tan marcados como en otros criterios. Mientras que
semi-fijos con una inflación latente, puede aumentar el Plan Austral apreció ligeramente su moneda, el
la vulnerabilidad externa de una economía. Esta diná- Plan Cruzado la devaluó (producto de una aprecia-
mica puede culminar en una devaluación de la mone- ción insostenible causada por el congelamiento del
da y, por ende, un nuevo aceleramiento de la inflación tipo de cambio y una inflación sostenida).
(Vernengo y Perry, 2018; Diamand, 1972).
Esta apreciación, además de depender del endeuda-
Dentro del grupo de los planes efectivos, una vez ter- miento externo para sostener el tipo de cambio fija-
minado el programa de estabilización, sólo Corea no do (como en el caso de la Convertibilidad), puede
registró una apreciación de su tipo de cambio real traducirse en un deterioro de la balanza comercial.
(gráfico 5). Por el contrario, México, Israel, la Con- A pesar de la necesidad de una balanza comercial
vertibilidad y Chile se apoyaron en apreciaciones superavitaria capaz de mantener estable el tipo de
para disminuir el fenómeno inflacionario. cambio, no todos los planes que lograron reducir la
inflación cumplieron esta condición. Por el contra-
Por su parte, el Plan Austral y el Cruzado, una vez rio, muchos de ellos incluso incurrieron en déficits
más, tuvieron resultados contradictorios, aunque no comerciales aún mayores.
37
Dentro de los planes efectivos, Israel y Corea logra- y un esquema de tipo de cambio fijo, concluyó tam-
ron reducir significativamente su déficit comercial, bién con una disminución del superávit comercial.
pero no alcanzaron el superávit (gráfico 6). Por su
parte, Chile apenas logró reducirlo. México es el La situación de los planes no efectivos fue más ho-
caso aislado: no sólo no logró sostener su abultado mogénea. Tanto el Plan Cruzado de Brasil como Plan
superávit comercial, sino que incurrió en un déficit Austral de Argentina lograron sostener y profundi-
de importante magnitud. Por último, la Convertibi- zar su superávit comercial, a partir de devaluaciones
lidad en Argentina, debido a la apertura comercial que causaron un nuevo aceleramiento de la inflación.
Otra conclusión interesante relacionada con la apli- Entre los casos de planes ortodoxos, el caso chileno
cación (o no) de las recomendaciones provenientes no logró crecer por encima del promedio latinoame-
del Nuevo Consenso Macroeconómico están relacio- ricano y mundial. Por su parte, la Convertibilidad
nadas con el crecimiento (gráfico 7). Entre los casos argentina, a pesar de que se ha tendido a asociar
de estabilización efectivos, aquellos que no ajustaron fuertemente con un proceso de crecimiento "mila-
simultáneamente los frentes fiscales y monetarios groso", si es medido contra el resto de los países lati-
(México, Israel y Corea), lograron crecer por encima noamericanos, no alcanza a ser significativo.
del promedio latinoamericano y mundial.
38
El ejemplo contrario lo provee el caso coreano, cuyas programa de estabilización. Por el contrario, Chile,
políticas fiscales y monetarias distaron de ser las re- México y la Convertibilidad operaron de manera
comendadas por el canon ortodoxo. Más allá de una contraria (gráfico 8).
ligera reducción del déficit primario, las autoridades
procuraron crecer antes que estabilizar su economía
El Plan Cruzado y Austral, así como en la mayoría de
a todo costo. Como resultado, no sólo crecieron por
las variables tomadas en cuenta, se comportaron de
encima del promedio, sino que lograron hacerlo au-manera contraria. Mientras que el primero aumen-
mentando salarios reales y sin apreciar su moneda.tó ligeramente los salarios reales (debido a la indi-
zación de estos), el segundo los redujo (producto de
Junto con Corea, Israel también logró aumentar su congelamiento combinado con una devaluación y
significativamente los salarios reales durante el aumento de los precios públicos).
39
Lecciones en materia de política económica: los Planes de Estabilización Híbridos
Más allá de las lecciones derivadas del análisis cuan- fundamentals (medidas fiscales y monetarias) con
titativo de las experiencias presentes en este trabajo, aquellas más heterodoxas (políticas de desacople,
está claro que es necesaria una sistematización de las cambiarias). A su vez, implica la resignificación del
políticas que condujeron a los distintos casos a ser concepto de políticas de ingreso, ya no como meros
efectivos o no. Así, será posible presentarlas como controles de precios y salarios, sino resaltando su im-
aquella batería de políticas que mejores resultados portancia para solucionar presiones inflacionarias
obtuvieron, contribuyendo al debate acerca del poli- distributivas.
cy-mix óptimo para estabilizar episodios inflaciona-
rios en América Latina. Los PEH están conformados por tres etapas: de Cho-
que Heterodoxo, de Flexibilización y de Transición.
Los planes de estabilización híbridos (PEH) po- La primera centra su accionar en disminuir la iner-
drían definirse como aquellos que combinan polí- cia inflacionaria, así como corregir aquellos factores
ticas que abordan problemas relacionados con los institucionales (indización de salarios y/o precios) o
40
económicos (tipo de cambio apreciado, precios pú- proceso de estabilización/desinflación. La mayoría

blicos atrasados), proveyéndole una base sólida al de los casos analizados muestran problemas con su
plan de estabilización (Schuldt, 2014). balanza comercial y/o con un tipo de cambio real
apreciado, por lo que se presenta el debate acerca
La segunda etapa capitaliza el ajuste de expectativas, de sostener o cambiar el ancla nominal sobre la que
dándole sostenibilidad al plan a través de políticas se apoya la estabilidad de la economía. Dado que la
que fomentan el crecimiento, el cambio de la com- restricción externa se posiciona como un problema
posición del gasto y la inversión pública y la flexibi- central en los países latinoamericanos, utilizar como
lización de los controles de precios y/o salarios. Así, ancla nominal al tipo de cambio (produciendo gene-
se opera sobre los fundamentals para darles un nivel ralmente su apreciación real) no parece una política
consistente con la estabilidad de precios. Adicional- sensata.
mente, en esta etapa se proveerá una señal inequívo-
ca y potente a los agentes, acerca del compromiso del La búsqueda de nuevos instrumentos de estabiliza-
gobierno con el programa de estabilización. ción se relaciona con la necesidad de que la transi-
ción de una economía con una inflación media-alta
No obstante, frente a la recomendación de reducir hacia una de inflación baja debe evitar utilizar he-
a toda costa el déficit fiscal (primario o consolida- rramientas de estabilización que siembren las semi-
do), los PEH incluyen una concepción ampliada del llas de un nuevo episodio inflacionario. Entre ellos,
problema fiscal. El gasto y/o inversión fiscal deben es recomendable des-indizar los precios claves de la
operar de manera contra-cíclica, entendiendo que economía que se actualicen por la inflación pasada o
en momentos de depresión económica (producto de futura (como sucedió en la Convertibilidad y en Plan
los ajustes iniciales del PEH) no deben aplicarse po- Austral), para así disminuir los costos, en materia de
líticas de austeridad, en coincidencia con Jayadev y crecimiento, del proceso de desinflación. El caso chi-
Konczal (2010). leno permite ilustrar este punto: ante la inexistencia
de medidas que abordaran la inercia inflacionaria,
El ejemplo más claro lo otorga la política fiscal colas políticas contractivas (protagonistas en el pro-
reana: bajo el período de depresión económica, au- grama de estabilización chileno) debieron ser muy
mentó el gasto público selectivamente, a través de agresivas para lograr bajar la inflación. Como conse-
un esquema de asistencia selectiva a las familias de cuencia, Chile debió afrontar fuertes (y sostenidas)
bajos ingresos. No obstante, cuando su economía se recesiones durante la etapa de estabilización.
recuperó y logró volver a crecer, el gobierno pudo
depender en menor medida del aumento del gasto Asimismo, debe evitarse la sobre-apreciación del
público para mantener la senda de crecimiento. tipo de cambio real, dado que será necesaria una co-
rrección (devaluación) que puede reactivar el fenó-
Por su parte, la etapa de Transición deberá aten- meno inflacionario. Los ejemplos más claros lo otor-
der los problemas macroeconómicos derivados del gan el Plan Austral y el Cruzado.
***
Reflexiones finales
De acuerdo a una vasta literatura teórica-empírica contractivas. En particular, los regímenes de Metas
relacionada con el Nuevo Consenso Macroeconómi- de Inflación se basan exclusivamente en el abordaje y
co, hay razones para sostener que cualquier progra- neutralización de los excesos de demanda agregada,
ma de estabilización está destinado a fracasar si no considerándolos como la causa principal del fenó-
posee, en su diseño, políticas fiscales y monetarias meno inflacionario.
41
No obstante, existen otras escuelas de pensamiento monetarias y fiscales contractivas sean condición
que sostienen que la inflación es un fenómeno mul- sine qua non para lograr disminuir la inflación, con-
ticausal, y, como tal, debe utilizarse un herramental trariamente a lo que la mayoría de la literatura teó-
teórico-político lo suficientemente ecléctico para rica sostiene.
abordar cada uno de los distintos determinantes
del fenómeno inflacionario. En esta línea, los resul- Por el contrario, se remarca especialmente la im-
tados de distintos trabajos econométricos (Cuevas, portancia de utilizar una concepción ampliada del
2008; Gachet et al., 2008; Gee Caballero et al., 2016; problema fiscal, entendiendo que es necesario actuar
Krauer, 1984; Morán Chiquito, 2014; Trajtenberg et de manera contra-cíclica a lo largo del programa de
al., 2015) señalan que en América Latina los excesos estabilización, para evitar profundizar la depresión
de demanda no representan una causa significativa económica (producto de los ajustes iniciales del pro-
de la inflación, ponderando en mayor medida otras grama) y disminuir así las posibilidades de éxito de
causas, tales como el conflicto distributivo, el tipo de este último. Conjuntamente, políticas de ingreso, de
cambio, los precios externos y la inercia inflacionaria. desacople y cambiarias son vitales para lograr abor-
dar el problema inflacionario de la manera más efi-
De esta manera, este trabajo se propuso como obje- caz y eficiente posible.
tivo principal analizar formas alternativas de estabi-
lización a las Metas de Inflación que tengan resulta- Asimismo, es imposible derivar de los resultados de
dos más eficaces debido a su diseño consistente con esta investigación que la política monetaria tenga un
las particularidades del fenómeno inflacionario en rol protagónico en los programas de estabilización
América Latina. La hipótesis relacionada a este obje- efectivos. Factores estructurales (desequilibrios cró-
tivo sostenía que los regímenes de estabilización or- nicos del sector externo, inestabilidad de los precios
todoxos (cuyo principal referente son los regímenes internacionales de commodities y/o irregularidad en
de Metas de Inflación) omiten algunas de las causas las cosechas, déficits fiscales recurrentes, entre otros)
fundamentales del fenómeno inflacionario. pueden crear expansiones monetarias, las cuales son
difícilmente neutralizables por las autoridades. En
La metodología adoptada consistió en el estudio de esta línea, la profundización del proceso de financia-
distintos planes de estabilización que trabajos pre- rización, la creación de activos de corto plazo, para
vios consideraban alternativos o heterodoxos. Asi- solventar la resolución del conflicto "valorización de
mismo, se analizaron programas de corte ortodoxo la riqueza", también interfieren en el accionar de la
(el caso de Chile y de la Convertibilidad argentina), política monetaria como protagonista de la estabili-
los cuales permiten comparar las características y zación de una economía.
resultados de un plan ortodoxo con su contraparte
heterodoxa. Por último, derivadas del análisis comparativo de
los casos seleccionados, se propusieron políticas
A través de la conformación de un marco teórico de estabilización alternativas y consistentes con las
ecléctico que incluya las distintas posibles fuentes particularidades del fenómeno inflacionario para
de inflación (junto con las políticas recomendadas América Latina, bajo el nombre de programas de
para abordarlas) para América Latina, se documen- estabilización híbridos (PEH). Estos se erigen como
taron los resultados de las experiencias analizadas. una opción superadora de los regímenes de Metas de
Los resultados del análisis comparativo reflejan la Inflación, al menos para abordar la especificidad del
baja efectividad y eficacia que tienen los programas fenómeno inflacionario en América Latina.
ortodoxos (como en el caso chileno o la Converti-
bilidad) en comparación con programas que utili- No obstante, es necesario avanzar en la construcción
zan un mayor número de herramientas de carácter teórica de nuevos regímenes de política económica
"heterodoxo" (principalmente la experiencia israe- que no obedezcan a la lógica financierizada que pri-
lí, coreana y mexicana). Asimismo, la compara- vilegia la preservación del valor de la moneda por
ción entre casos imposibilita sostener que políticas encima de cualquier otro objetivo de política, sino
42
que exploren alternativas efectivas y menos costosas Adicionalmente, si es posible sostener que una dosis
(en términos de desempleo y distribución del ingre- de shock disciplinador para la clase trabajadora puede
so) para lograr un programa exitoso de estabiliza- no ser un ingrediente inevitable de un esfuerzo exitoso
ción de la inflación. de estabilización de la inflación (Vera, 2014), o incluso
que altos niveles de inflación son compatibles con una
El contexto latinoamericano actual de baja inflación economía que no se encuentra en pleno empleo (Ver-
no debe soterrar el debate acerca del fenómeno in- nengo y Perry, 2018), pensar políticas de estabilización
flacionario. Por el contrario, el hecho de que la ma- alternativas a las propuestas por el Nuevo Consenso
yoría de los países debieron desmantelar la institu- Macroeconómico toma un carácter imperativo. En este
cionalidad laboral (en términos de regulación en el sentido, dado que dos de las problemáticas más impor-
mercado de trabajo, coordinación entre sindicatos y tantes para América Latina son la restricción externa y
empresas, entre otros)10 para disminuir la inflación, la desigualdad, parece razonable profundizar el estudio
manifiesta la actualidad y relevancia de discutir nue- de regímenes de Exchange-rate targeting (metas de tipo
vos modelos teóricos. de cambio) o Income-distribution targeting (metas de dis-
tribución del ingreso) (Vera, 2014).11
***
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10 Se refiere a lo que Abeles et al. (2011), llaman relación Estado-mercado y capital-trabajo.

11 Agradecemos a Fabiola Baltar, cuyas sugerencias mejoraron sustancialmente este trabajo.
43
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Las empresas públicas de petróleo como herramientas de desarrollo y recuperación de recursos desde la perspectiva del neoinstitucionalismo: El caso de Ecuador (2008-2017).
Las empresas públicas de petróleo como herramientas de

desarrollo y recuperación de recursos desde la perspectiva del
neoinstitucionalismo: el caso de Ecuador (2008-2017)
Carina Viviana GanuzaI
Resumen
Este trabajo procuró analizar el rol de las Empresas Públicas de Petróleo de Ecuador como
herramientas institucionales de desarrollo y recuperación de recursos en el período gu-
bernamental del presidente Rafael Correa (2008-2017), contextualizadas desde el aporte
teórico del neoinstitucionalismo. Con tal objetivo se indagó en el pasado formacional his-
tórico económico ecuatoriano, en función de esto se continuó con la conformación de EP
Petroecuador y su vinculación con las empresas privadas y el sistema contractual petrole-
ro. Se prosiguió con la descripción de la cantidad de reservas, montos de Inversión Pública
y privada destinados a actividades de exploración como producción petrolera; además del
total de exportaciones y producción nacional.
Palabras clave: recurso – petróleo – institución – Petroecuador.
Abstract
This paper tried to analyze the role of the Public Petroleum Companies of Ecuador as in-
stitutional tools for the development of resources in the government period of President
Rafael Correa (2008-2017), contextualized from the theoretical contribution of Neoin-
stitutionalism. With this objective, Ecuadorian historical economic formational past was
investigated, based on this, it continued with the formation of EP Petroecuador and its
connection with private companies and the oil contractual system. After that, it has con-
tinued with the description of the amount of reserves, Public and Private Investment des-
tined for exploration activities such as oil production; besides the total of exports and
national production
Keywords: resource – petroleum – institution – Petroecuador.
I Doctora en Ciencias Políticas (Pontificia Universidad Católica de Buenos Aires-UCA), magister en Integración y Cooperación Internacional (Universidad
Nacional de Rosario-UNR); profesora de Historia (UNR) en Argentina. Coordinadora y profesora de Posgrado en UNR (Universidad Nacional de Rosario) .

47
Introducción
Este artículo procura el análisis del rol de las Empre- De tal manera que existiendo una relación entre eco-
sas Públicas de Ecuador, como herramientas insti- nomía-política y sector público estatal, cada cambio
tucionales de desarrollo y recuperación de recursos introducido en este, suscitaba un abanico de conse-
petroleros en el recorte temporal 2008-2017. cuencias económicas y también en actividades espe-
cíficamente petroleras, como en exploración, pro-
Desde el ascenso del presidente Rafael Correa el 15 ducción, exportación e inversión.
de enero de 2007 se inició una serie de reformas para
reestructurar el Estado y, especialmente, el sector pe- Por consiguiente, en la persecución de intentar com-
trolero, fuente principal de ingresos del sector exter- prender el rol de la institución pública Petroecuador,
no para la economía ecuatoriana hasta el año 2015, se estructuró el artículo de la siguiente forma: primero,
momento en que comienza a bajar el precio del barril se interpretó el pasado formacional histórico-econó-
de petróleo (Banco Central de Ecuador, 2016-2017). mico ecuatoriano como eje de las relaciones políticas;
En este contexto, desde el Poder Ejecutivo se intentó se prosiguió con el neoinstitucionalismo y sus aportes
consolidar una posición fuerte mediante una forma teóricos, que han permitido contextualizar la impor-
intervencionista (Keynes, 1985) en la administración tancia de EP Petroecuador con sus empresas públicas
de la inversión pública, imponiendo reglas y supervi- como herramientas del Gobierno para la recupera-
sando el manejo del mercado, dirigiendo cuestiones ción y control de recursos naturales; luego se indagó
financieras del país en función de prioridades nacio- en la cantidad de reservas, inversión pública y privada
nales (Sunkel, 1984), con la intención de estabilizar en exploración y producción petrolera; exportaciones
el nivel de actividad, evitando fluctuaciones cíclicas, totales y producción nacional de petróleo; por último
situación que había sido una constante en Ecuador. se redactaron las conclusiones del tema tratado.
***
Pasado formacional histórico-económico
lograr esta finalidad ha reunido todos los medios ma-
Las distintas formaciones estatales en América La- teriales en manos de su dirigente y ha expropiado a
tina han estado vinculadas a procesos de gestación todos los funcionarios que antes disponían de ellos
donde la historia, la explotación y la economía man- por derecho propio, sustituyéndolos con sus propias
tuvieron una relación muy íntima y estrecha con su jerarquías supremas (Weber, 2008:5).
desarrollo (Ozslak, 2011). En toda conformación es-
tatal pueden distinguirse cuatro elementos: conjun- De esta manera, la formación del Estado ecuatoriano
to de instituciones, personas, centralización de las se produjo como un proceso ligado a distintas for-
relaciones políticas y un área territorial delimitada mas de acumulación1, que estuvieron entrelazadas en
sobre la que se actúa. En definitiva, Weber (2008) ex- alianzas y conformando distintas redes de poder. De
presó con elocuencia que: acuerdo con lo expresado por Alberto Acosta (2006),
en Ecuador se conformaron distintos períodos eco-
Estado moderno es una asociación de dominación nómicos: la etapa colonial, la primaria exportadora,
con carácter institucional que ha tratado, con éxito, la de sustitución de importaciones y, finalmente, la
de monopolizar dentro de un territorio la violencia
de reprimarización modernizada. Se sostiene enton-
física legítima como medio de dominación y que para
ces que, a cada momento histórico, le corresponden
1 Teniendo en cuenta esta definición, puede decirse que Ecuador ha desarrollado distintas formas de acumulación capitalistas entendidas
como sistemas socioeconómicos, ligados a alianzas estratégicas y hegemónicas, articulando una red de poder con el mercado mundial, entre
auges y caídas de las economías centrales.
48
distintos atributos y recursos económicos tales como gubernamental y económico, "el Estado en calidad
el cacao, banano o petróleo que se fueron explotando de actor" (Sckocpol, 2011, 173).
en forma gradual, creando identidades mediante un
conjunto de símbolos y formas de lealtad entre los Conforme este autor: "los Estados deben ser consi-
miembros de esa sociedad en construcción. derados como algo más que gobiernos. Son sistemas
administrativos, jurídicos y coercitivos permanentes
El Estado ha sido el resultado de ese proceso gra- que no sólo tratan de estructurar las relaciones entre
dual "de adquisición de los atributos de la domi- la sociedad civil y la autoridad pública en una orga-
nación política, los que suponen la capacidad de nización política, sino también de estructurar mu-
articulación y reproducción de cierto patrón de chas relaciones cruciales dentro de la sociedad civil"
relaciones sociales" (Ozslak, 2008, 123). Cada una (p. 177).
de las etapas mencionadas como partes del desa-
rrollo, sirvieron para otorgar forma a su historia Por lo cual, Correa asumió y lideró la responsabili-
política. Conforme a lo expresado, se estableció dad en la planificación y el ordenamiento desde una
una relación asimétrica aplicada para el control perspectiva reguladora del Estado (Keynes, 1985),
de recursos. Es importante entender esta última y que requirió imperiosamente de la modificación de
en especial en el contexto de la trama del pasado las viejas estructuras gubernamentales y, en algunos
histórico ecuatoriano, conflictivo y sectario, en casos, de conformar nuevas y superadoras. Es desde
donde la mayoría de la población, de origen indí- una política intervencionista que se ejerció el poder,
gena y mestiza, quedaba relegada de toda medida se estructura y organiza la articulación entre los dis-
gubernamental. tintos actores que integran el conjunto de relaciones
que lo compondrán, afectando los sectores altos de
Con este telón de fondo político y económico al que la sociedad, antiguos detentores absolutos del poder
se agregan liberalización, inflación, corrupción gu- político que a lo largo del correr de los años quedarán
bernamental e inestabilidad permanente, en especial resentidos por las medidas implementadas.
desde la década de los 90, llega Correa, quien apare-
ce en el escenario político de la primera década del En este sentido, el Gobierno estipuló la reforma de la
siglo XXI, planteando una renovación política y gu- Empresa Pública EP Petroecuador conforme la iden-
bernamental, desde el rol de un Estado participativo, tificación del petróleo como principal fuente de recur-
regulador y como un actor protagónico en el ámbito sos en el país.
1. Neoinstitucionalismo
Desde el campo disciplinar de la ciencia política la Primero: El institucionalismo sostiene que el com-
postura teórica a la que se adhiere este trabajo es el portamiento colectivo no puede ser reducido al
neoinstitucionalismo, ya que permite la compren- comportamiento individual, sino que la existencia
sión de las "instituciones" como reales, concretas; sede sujetos (ya sean instituciones u organizaciones)
gún David Marsh y Gerry Stoker (1995), se pueden pueden influir sobre la conducta de un individuo.
observar, tocar, pueden examinarse sus operaciones
(p. 55), siendo sus principales postulados,2 contra- Segundo: El neoinstitucionalismo critica las concep-
puestos al institucionalismo, de esta manera: ciones de la política que dependen de la sociedad,
2 El nuevo institucionalismo tiene su nacimiento hacia 1980 como una reacción a las teorías de la elección racional; su origen se halla en la eco-
nomía y su obra fundacional en el texto de March y Olsen sobre el nuevo institucionalismo publicado en 1984. Esta corriente teórica de la ciencia
política ha permitido incorporar "la concepción que las conductas de los individuos se desenvuelven en un marco de restricciones" (Moreira, 2011,
218). Puede pensarse que es una respuesta a la escuela de la elección racional tal como al viejo institucionalismo (Moreira, 2011).
49
orienta hacia una nueva noción y lógica de la polí- pensamiento" (p. 30). El actor, en este caso el Go-
tica que no puede reducirse a una simetría de accio- bierno ecuatoriano y la estructura institucional Pe-
nes individuales y procesos en los diferentes niveles troecuador, están conectados en un círculo de inte-
socioeconómicos (Moreira, 2011);3 es la política racción e interdependencia mutua, semejante a un
a través de sus instituciones la que condiciona, de- edificio con leyes y reglamentaciones.
termina y explica las acciones individuales y demás
conductas políticas (Moreira, 2011); a su vez, de- Por lo explicitado, este trabajo planteó el neoinstitu-
clara la importancia de las instituciones lo cual es cionalismo como un enfoque que postula el estudio
refrendado por James March y Johan Olsen (1984); de las instituciones como instrumento esencial para
Scott Mainwaring (1992), Arendt Lijphart (1996) y la construcción de la identidad de la ciencia. "Las ins-
Guillermo O’Donnell (1997). tituciones eran y son, uno de los pilares de la política
como disciplina" (Marsh, 1995, 54). A su vez, consti-
Entendiéndose por institución al patrón regulariza- tuyen un "conjunto de reglas, pautas y expectativas de
do de interacción, conocido, practicado y aceptado, conducta compartidas y que se expresan a través de
si bien no necesariamente aprobado por actores que las organizaciones. Marco de restricciones a la acción
tienen la expectativa de seguir interactuando bajo individual. Reacción contra la elección racional" (Mo-
reglas sancionadas (O’Donnell, 1995); las institucio- reira, 2011, 220), son estables, generalmente conoci-
nes "están allí", expresa este autor, regulando expec- das, escritas y no escritas, es decir, formales e informa-
tativas y comportamientos, pueden llegar a ser com- les a diferencia del institucionalismo viejo, donde las
plejas organizaciones y se supone que operan bajo instituciones son estables.
reglas altamente formalizadas. Este sería el caso del
sistema de Empresas Públicas petroleras de Ecuador. Al respecto, pueden agregarse dos aportes, el de
Herman Finer (1932) en The Thoery and Practice of
Geoffrey Hogson (2011) en su obra Qué son las ins- Modern Governament, quien destacaba la importan-
tituciones, menciona que "son aquellas estructuras cia del análisis institucionalista dentro de una teo-
que importan en la esfera social"; su reconocimiento ría del Estado en un contexto histórico, para este
permite advertir sobre la interacción de las activi- autor, las instituciones políticas son instrumentos,
dades humanas estructuradas con reglas específicas, conforme "el Estado es una agrupación humana en
pudiendo ser definidas como instancias particulares la que rige cierta relación de poder entre sus com-
y su durabilidad depende del hecho de crear y con- ponentes individuales y asociadas. Dicha relación
formar situaciones de estabilidad para su compor- se encarga de las instituciones políticas" (Herman
tamiento, implicando normativas y restricciones. Finer citado en Marsh y Stocker, 1995, 56). En tanto
Según Hodgson, "las instituciones constituyen un que Guillermo O`Donnell (1997) en Contrapuntos:
elemento conceptual general conocido como una es- Ensayos escogidos sobre autoritarismo y democratiza-
tructura social, aunque no todas lo sean, que posee ción, agrega que por institución se entiende "un pa-
reglas codificables y normativas –evidentes o inhe- trón regularizado de interacción que es conocido,
rentes– de comportamiento" (Hogson, 2011, 25). practicado y aceptado (si bien no necesariamente
aprobado) por actores que tienen la expectativa de
Al mismo tiempo, las instituciones dependen de las seguir actuando bajo las reglas sancionadas y soste-
actividades de los individuos, del Estado y otros ac- nidas por ese patrón" (p. 57). De este modo, podría
tores que conformen las relaciones institucionales, afirmarse entonces, que los planteos en las institu-
que restringen y moldean a modo de retroalimen- ciones emanan de las relaciones internas y confor-
tación, eternizándose o no, conforme sus aspira- me producen proyecciones a nivel internacional.
ciones (Hodgson, 2011); es decir, las instituciones
dependen de los individuos para poder existir, de Partiendo de lo expuesto, puede argumentarse que
sus interacciones y de sus patrones compartidos de los cambios en una institución pueden afectar el
3 Pueden encontrarse los estudios sobre el Estado y la política de Evans (1999); Mann (1991) y Skocpol (1990), entre otros (Moreira, 2011).
50
funcionamiento de aspectos económicos y políticos de alcanzar sus objetivos o realizar sus intereses y si
de un sistema de gobierno, tal el caso de EP Petro- aceptamos el hecho de que el conjunto de mecanis-
ecuador, por lo cual, "el Institucionalismo es una con- mos y organizaciones jurídico-institucionales deter-
cepción que posee el gran mérito de salvaguardar la mina una probabilidad diferencial para el logro de
dualidad fundamental entre las personas y las institu- esos objetivos e intereses, entonces este conjunto ins-
ciones" (Cavadias, 2011, 15) pudiendo aparecer plan- titucional no es sino la organización social del poder
teos complementarios sobre el rol de las instituciones político (Acuña, 2011).
en un contexto histórico determinado. En este orden,
es que podría evaluarse la conformación de la Em- Como tal entonces, el conjunto de mecanismos y or-
presa Pública Petroecuador ocurrida en el año 2010 y ganizaciones jurídico-institucionales otorga forma
modificada en 2013. política a la capacidad o el poder de todo grupo so-
ciopolítico para organizarse, en este caso Ecuador,
Por lo expuesto, la citada reforma ecuatoriana per- definiendo los intereses que le son comunes como las
mitiría suponer que, han sido analizados los proce- estrategias más adecuadas. En este marco se entien-
sos históricos previos y estudiados al igual que las den las instituciones y su relación con la política como
consecuencias políticas y económicas de las medidas el conjunto de mecanismos que contribuyen a la orga-
implementadas, es decir, el Gobierno de Correa ha nización del poder político en una sociedad determi-
considerado la larga historia de explotación petro- nada, para lo cual, es imposible su interpretación sin
lera asociada a la participación de empresas priva- contemplar a las instituciones.
das vinculadas con el manejo del principal recurso
económico del país, el petróleo; constituyéndose las En palabras de Acuña (2011), las instituciones han
empresas públicas petroleras ecuatorianas en herra- sido consideradas formas de transmisión de cultura,
mienta institucional para la construcción de poder algunos teóricos han contribuído a salvar a las ins-
estatal. tituciones rescatando su importancia, al decir que
hacen a las capacidades de los actores, las ideologías
También el estudio de las instituciones políticas es y las estructuras socioeconómicas, afectando direc-
comparativo, al respecto exponía ya el expresidente tamente a la calidad de las políticas. Otros autores
norteamericano Woodrow Wilson "(…)nuestras insti- como John Padgett y Walter Powell (2012) resaltan
tuciones solo pueden ser entendidas y apreciadas por la articulación intertemporal entre actores y relacio-
aquellos que conocen nuestras formas de gobierno. A nes para explicar los cambios institucionales.
través de un minucioso método comparativo e histó-
rico" (Marsh y Stokes, 1995, 57). Conforme a lo cual, Todos estos aportes teóricos sirven a la aplicación
podría agregarse este nuevo Institucionalismo es un interpretativa del rol de la empresa EP Petroecuador
objeto de estudio ocupado de reglas, procedimientos como un instrumento institucional de recuperación
y formas de gobierno que utiliza tanto herramien- estatal de los recursos pero que, a su vez, ha sido con-
tas del jurista como del historiador para explicar los secuencia de una planificación política y económica.
condicionantes existentes sobre el comportamien-
to político y cómo esto incide sobre la eficacia de la De esta forma, la intencionalidad del actor estatal
democracia. y la distribución o formación de redes de poder
mediante la estructuración de la empresa EP Petro-
En adición, existe una intencionalidad de los actores ecuador se entienden desde la influencia de los fac-
políticos que se materializa: dentro de marcos donde tores ideológicos culturales y desde allí, devendrán
la organización de los grupos sociales, las institucio- los comportamientos como partes de procesos polí-
nes estatales y el régimen político y legal fijan y cons- ticos, no como un mero resultado de la articulación
tituyen las reglas que determinan probabilidades entre aspectos estructurales y político sociales, por
diferenciales para el logro de los diversos objetivos lo cual, las estrategias implementadas impondrán o
que persigue una sociedad. En este contexto, si en- exhibirán los límites reales que se enfrentarán ante
tendemos el poder como la capacidad de los actores las acciones y objetivos planteados (Acuña, 2011).
51
2. EP Petroecuador
Por lo explicitado hasta el momento, Ecuador expe- de Petróleo (OPEP), momento en que se creó la Cor-
rimentó históricamente un rol periférico, exporta- poración Estatal Petrolera Ecuatoriana (CEPE), que
dor de materias primas exclusivamente, ya sea cacao cambiaría de denominación en 1989, convirtiéndose
(1866-1925), banano (1946-1968) y petróleo (1972- en Petroecuador hasta su reconfiguración en el año
2010), siendo este último intensivo desde 1920 y 2010 (EP Petroecuador, 2012).
principalmente desde el descubrimiento de Lago
Agrio en 1967 (EP Petroecuador, 2012). Con este escenario, se configura el Sistema Público
de Empresas EP Petroecuador,4 en virtud del reco-
Paralelamente, este sector se constituía con un pa- nocimiento del sector estratégico petrolero, fuente
norama sombrío ya que las actividades petroleras principal de recursos, de manera tal que se organiza-
estuvieron reguladas por la empresa Anglo, acom- ron: EP Petroecuador, encargada del transporte, refi-
pañadas de cesión de vastas extensiones territoria- nación y comercialización de combustible, importa-
les a empresas privadas a lo que se agregaba una ción y exportación de derivados; Petroamazonas, de
inestabilidad política, presente en las últimas dé- la exploración y explotación de campos de petróleo
cadas del siglo XX, más la dependencia de la venta y gas; Operadora Río Napo,5 creada en 2009 como em-
del barril de petróleo conforme el precio del West presa mixta aportaba a la producción nacional de
Texas Intermediate (WTI). petróleo (70% de capitales de Ecuador y 30% vene-
zolanos); Flota Petrolera Ecuatoriana, encargada del
En este contexto, el Estado solo contó con presencia transporte marítimo de hidrocarburos y Refinería del
y regulación desde el año 1972, luego de la entrada de Pacífico, también como empresa mixta, cuyo funcio-
Ecuador a la Organización de Países Exportadores namiento se halla inconcluso hasta la actualidad.
Vinculación del sistema contractual petrolero con las empresas privadas
En línea con los cambios gestados en el período Estipulándose plazo de duración, obligacio-
temporal estudiado 2008-2017 y aunque vigentes nes, regalías entre otros compromisos (Eco-
desde décadas anteriores, se incorporaron al sis- lex, 2017).
tema de explotación petrolera las modalidades de
prestación de servicios, obras, gestión comparti- • Contratos de prestación de servicios: eran aque-
da y campos marginales, con modificaciones que llos en que las personas jurídicas previamente
podrían entenderse en el marco de un proyecto calificadas, ya sean nacionales o extranjeras,
gubernamental de proteccionismo nacional y eco- se obligaban a realizar al Estado ecuatoriano
nómico de los recursos, con combinación de capi- (Secretaría de Hidrocarburos) con sus propios
tales públicos y privados, destacándose: recursos económicos, servicios de exploración
y/o explotación (Ecolex, 2017). De los ingre-
• Contratos de asociación: abarcan áreas, yaci- sos provenientes de la producción correspon-
mientos e hidrocarburos donde la empresa diente, el Estado ecuatoriano se reservaba el
asociada contraía un compromiso de inver- 25% de ingresos brutos como margen de sobe-
sión (Ley de Hidrocarburos, Artículo 13). ranía, del valor remanente se cubrían costos
4 Modificada por la Ley Orgánica de Empresas Públicas (2009) y Decreto N° 315 publicado en Registro Oficial N° 171 y Decreto N° 1351 de
enero 2013. Esto fue acompañado de una nueva Ley de Hidrocarburos y otras reformatorias.
5 Funcionó entre 2009 y 2016, era una empresa de naturaleza mixta formada al amparo de acuerdos binacionales entre Ecuador y Venezuela;
explotaba el Campo Sacha y aportaba al volumen de producción nacional. Dejó de funcionar en el año 2016 tras el retiro de la Petróleos de Vene-
zuela (PDVSA), luego de que la Superintendencia de Compañías declarara la inactividad conforme se aludía la falta de presentación de balances
contables anuales.
52
de transporte y comercialización en el que se Conforme esta breve descripción, los cambios

pudiera incurrir. introducidos generaron el despliegue de muchas
empresas y su respectivo acoplamiento a las nue-
• Contratos de gestión compartida: suscriptos en- vas regulaciones tales como: Agip Oil (italiana),
tre el Estado a través de Petroecuador con ENAP (chilena), Sinopec (china), Andes Petro-
empresas públicas o privadas nacionales o leum (china), Petrooriental (china), Repsol YPF
extranjeras; se concretaba mediante Comité (española) quienes aceptaron los nuevos contra-
de Licitaciones (Artículo 18 y subsiguientes, tos de prestación de servicios y firmaron nuevos
Ecolex, 2017). hasta el año 2015 con tarifas que oscilaron entre
US$ 16,72 y US$ 41 por barril (dependiendo de
De la participación del Estado se pagaban regalías las condiciones de los campos petroleros).6
correspondientes a la producción total fiscaliza-
da, así como el impuesto aplicable a la produc- En tanto que otras no aceptaron e iniciaron pro-
ción para el Fondo para el Desarrollo Regional cesos de liquidación, siendo sus pozos absorbidos
Amazónico; en tanto que la empresa selecciona- por empresas nacionales como Petroamazonas o
da abonaba el Impuesto a la Renta; a su vez se Petroecuador (AIHE, 2012) y desde el año 2011,
estipulaban por contrato: tiempo de duración de se iniciaron nuevos contratos con campos mar-
las actividades, extensiones de explotación ya sea ginales con las empresas Tecpecuador (Argenti-
según el Instituto Geográfico Militar o Oceono- na), Petróleos Sudamericanos (España), Petrobell
gráfico de la Armada (Ecolex, 2017). (Colombia-Brasil ) Repsol YPF (España), Consor-
cio Pegaso (Colombia), cuyas tarifas fluctuaban
Paralelamente, el Estado percibía por concepto entre US$ 21 y US$ 58 por barril, comprometién-
de exploración y explotación de yacimientos, in- dose a invertir en un plazo de cinco años. Esto
gresos de primas de entrada, regalías, pagos de es relevante destacar, ya que los cambios en los
compensación (Artículo 44 de la LH) (Ecolex, ingresos petroleros frente a las variaciones en el
2017). Como también una regalía no inferior al precio internacional no solo se corresponden a la
12,5% sobre la producción bruta de petróleo cru- renegociación de los contratos petroleros sino a la
do medida en los tanques de almacenamiento de forma del cálculo de los ingresos adicionales del
los centros de recolección; pudiéndose elevar a sector público, de tal manera que si se produce
14% o 18% según el aumento de la producción un aumento de un dólar en el precio internacional
diaria (Artículo 49 de la LH). A su vez, el precio del petróleo se implementa lo siguiente (AIHE,
de referencia de los hidrocarburos era el prome- 2012):
dio ponderado del último mes de ventas externas
realizadas por Petroecuador. • Los contratos de prestación de servicios (aun-
que con precio fijo por barril de US$ 41 y US$
• Contratos de exploración y explotación de campos 58 en campos marginales) y con tarifas varia-
marginales: eran celebrados por la Secretaría bles no permitían recuperar mayores ingresos
de Hidrocarburos con los cuales delegaba a si hubiese un aumento desmedido en el valor
contratistas las facultades de exploración y del barril, por lo cual, suponiendo que el in-
explotación en los campos de baja prioridad greso es de un millón (en el volumen de ex-
operacional, por encontrarse lejanos a la in- portaciones de petróleo), se incrementarían
fraestructura de Petroecuador o por contener los ingresos por exportaciones en 84,7 mi-
crudo de baja gravedad (crudo pesado). llones (Ecolex, 2017). Entonces, el precio de
6 En este tipo de contrato se estipulaban acuerdos con personas jurídicas que realizarían con sus recursos económicos los servicios de explora-
ción y explotación hidrocarburífera y ante el caso de hallarse en la zona objeto del contrato, yacimientos comerciales y explotables, podrían recibir
el pago de una tarifa de barril de petróleo neto que oscilaría entre esos valores. En tanto los contratos de gestión compartida, se preveía que el
Estado recibiría una regalía no inferior al 12.5% de la producción bruta de petróleo que aumentaría al 14% y 18% si alcanzaba 60.000 barriles o
bien superaba esa cantidad (Ley de Hidrocarburos, Art. 49)
53
referencia de los hidrocarburos sería el precio Consorcio Petroriva S.A (Argentina), Tec Pe-
promedio ponderado del último mes de ven- cuador S.A (Argentina), Consorcio DGC-DY-
tas externas de hidrocarburos realizada por GOIL Compañía Limitada (Ecuador), Pacific
Petroecuador de calidad equivalente, por lo Petrol Espol (Turquía), Consorcio Interpec
cual, podrían verse afectados los ingresos de (colombo-ecuatoriana), Gente Oil Ecuador
las distintas compañías. (Singapur), Orion Energy Ocano PBSA
(española-ecuatoriana).
• En cuanto a las exportaciones de derivados,
se estimó un modelo para determinar las re- Sin embargo, diversas empresas no estuvieron
laciones entre el precio internacional de pe- interesadas en el nuevo sistema contractual, en-
tróleo y el precio de exportación de derivados contrándose en litigio desde el año 2010-2011:
de Ecuador, según el cual por cada dólar que Perenco (empresa de origen francés) y Grupo Bur-
suba el WTI, el precio de derivados se eleva lington (operaba con Perenco); Petrobell Grant-
a US$ 87. De esta forma, también subiría la mining Sociedad Anónima: empresa que perte-
venta interna de derivados del petróleo (Eco- nece al Grupo Synergy fundada en el año 1975;
lex, 2017). Ecuador TLC (de origen brasileño, dependiente
de Petrobras); Canadá Grande (de origen coreano)
• Paralelamente es de destacar la participación operaba en la provincia de Santa Elena (Bloque 1
de las empresas en operaciones hasta el año y 2).; Ismocol (de origen colombiano) operaba en
2017: Petroproducción (pública), Sinopec campos marginales y no aceptaron modificación
(China), Petroamazonas (pública), Petróleos contractual a la forma de prestación de servicios;
Sudamericanos (Ecuador), Tec Pecuador (de Chevron (litigio ante el Tribunal de la Haya quien
origen argentina), Suelo Petrol (Venezuela), ha ordenado al Estado ecuatoriano el pago de 38
Petrooriental (China), Andes Petroleum (Chi- millones de euros en concepto de daños y perjui-
na), City Oriente (China), Espol (Colombia), cios ocasionados a la Empresa estadounidense en
Operadora Río Napo (pública), Campo Puma mayo de 2018), luego de los daños medioambien-
Oriente (ecuatoriana privada), Sociedad Pe- tales producidos en el territorio de la Amazonía
trolera S.A (Sociedad Anónima), Consorcio ecuatoriana.; Petrobras quien explotaba el Campo
Petrolera Palanda S.A Yuca Sur (Argentina), 18 y Occidental Petroleym Corporation (Oxy).
Reservas, producción, inversión pública y privada en exploración petrolera
Para una mejor comprensión de las reformas en petróleo como reserva, que aumentaron a 7.206
el sector petrolero y el rol de la Empresa Públi- (2010) momento de inicio de cambios en la empre-
ca, debe mencionarse que Ecuador es el país pro- sa estudiada, 8.235 (2011 y 2012), 8.832 (2013),
ductor número 18 a escala internacional (OPEP, 8.273 (2014) y 8.100 (2015) sin datos precisos para
2017), con 5.611 billones de bls. (2008-2009) de los dos años siguientes.
A- Producción nacional de petróleo
En cuanto a la producción de petróleo de Em- registrando un total de 152.000.000 (2017)

presas Públicas (Petroecuador, Petroamazonas (BCE, 2016a y 2017).
y Operadora Río Napo), varió en el período
2008-2017 pasando de 97.167.357 (2008) has- En tanto las compañías privadas pasaron de
ta alcanzar 112.521.253 (2011) millones de bls. 79.519.546 (2008), descendiendo hasta 42.000.000
y continuó creciendo en forma permanente (2017) millones de bls. (Tabla 1)
54
55
Paralelamente, los montos de inversión pública afectó duramente las actividades económicas de
han sido el motor del crecimiento económico del ese último año.
país en todo el recorte temporal 2008-2017, desti-
nados a sectores claves como la educación, salud y Los montos públicos y privados destinados a las ac-
protección social. También los desembolsos vol- tividades de exploración y producción petrolera cre-
cados a exploración y producción petrolera, evi- cieron hasta alcanzar 3.384,73 (2014) millones de
denciaron un período de crecimiento favorecido dólares, desciendo a 2.145 (2016) y 1.698 (2017). En
por el mejoramiento en los términos de intercam- tanto que la Inversión Privada fue de 187,36 (2008) y
bio hasta los años 2013-2014 con un alto precio continuó incrementándose para luego decrecer leve-
del barril de petróleo (Banco Central de Ecuador, mente hasta el año 2016, repuntando al año siguiente.
2018). En tanto que su descenso impactó directa- Es decir, el año de menor inversión fue el 2016, mo-
mente sobre las actividades económicas y en la ba- mento de baja del precio del barril de petróleo y del
lanza de pagos; también el terremoto de abril 2016 terremoto. (Tabla 2)
b. Exportaciones totales de petróleo
EP Petroecuador se estableció como una empre- operación en refinerías. Las exportaciones expresa-
sa destinada a intervenir en todas las fases de las das en barriles y sus ingresos en dólares, es decir, el
actividades hidrocarburíferas, con excepción de la volumen de Petroecuador ha estado en crecimiento
exploración y explotación (a cargo de Petroama- constante y progresivo, especialmente desde el año
zonas), siendo sus principales desafíos incremen- 2008 hasta el 2010, momento de constitución de la
tar la capacidad de transporte, exportación como empresa público. (Tabla 3)
56
Paralelamente, el volumen de exportación de las em- directo del precio del barril de petróleo. En tanto que las
presas privadas, ha sido menor respecto a las públicas y cifras de exportaciones nacionales de petróleo desde el
además fue decreciendo desde el año 2008 hasta el 2010. año 2011, luego de la conformación del Sistema Públi-
Los ingresos por las exportaciones han sido producto co de Empresas son las siguientes. (Tabla 4)
Como se desprende de la información precedente, Empresas Públicas (2010) solamente comenzó

la exportación en cantidad de barriles de las Em- a tener un registro mayor en el año 2015 y 2016
presas Públicas fue creciente hasta el año 2014, (pero menor en volumen), consecuentemente
para disminuir al año siguiente en el marco de la así fueron los valores de exportación, menores
baja del precio del barril de petróleo. Por consi- en cantidad y en volumen que las Empresas Pú-
guiente, el valor de las exportaciones obtenidas se blicas (AIHE, 2012 a 2017).
redujo drásticamente en el año 2015, contracción
que supuso una reducción en el ingreso para las
Un dato adicional a la información descripta
arcas del Estado para luego volver a crecer. consiste en destacar que los destinos de las ex-
portaciones han sido Estados Unidos, Perú, Chi-
En tanto que el volumen de las exportacio- le y –en menor importancia–, Panamá, China y
nes de las empresas privadas fue oscilante en El Salvador (Secretaría de Hidrocarburos, 2017;
todo el período desde la constitución de las ARCH, 2017 y AIHE, 2017).
***
57
Conclusiones
El Estado ecuatoriano al igual que otros de Améri- y la producción petrolera. Las diferentes empresas
ca Latina no ha escapado a la herencia de proveedor permitían una división de organizaciones, pero
periférico de materias primas, de tal manera, que el principalmente estipulaban un valor fijo de barril
círculo cerrado entre política y economía se hizo más de petróleo que podía elevarse según el volumen de
estrecho con el devenir de las décadas, especialmen- producción; ante lo cual los compromisos asumi-
te durante fines del Siglo XIX y XX. Ya sea cacao, dos se verían beneficiados ante oscilaciones de pre-
banano o petróleo, siempre el hilo conductor ha sido cio y coyuntura internacional, pero a su vez, podía
una materia prima, condicionando todo el sistema constituirse una fuente de contiendas legales con
económico y financiero. las compañías privadas, si estaba en alza, tal cual
ha sucedido. La conformación del Sistema Público
Más allá de la herencia de dependencia de explota- y el régimen contractual generaron en forma pa-
ción ligada a empresas privadas, la dolarización del ralela una serie de conflictos que trajeron apareja-
año 2000 o los condicionamientos para la cotización dos nuevos litigios internacionales. Por supuesto el
del petróleo respecto al West Texas Intermediate, es pago del impuesto a la renta no fue visto con buen
recién desde el año 2008 en que se erigen cambios agrado, al igual que la determinación de un precio
cualitativos mediante una política intervencionista fijo de barril de petróleo producido, ya que si este
que estipuló un proyecto de superación de su vieja era menor al internacional, las empresas buscarían
historia de dependencia económica. siempre mayores réditos. En un país cuya historia
económica marcada por la regulación de una em-
La necesaria participación en la economía ecuato- presa privada, no podía llevarse a cabo una reforma
riana mediante la administración de montos de in- de tal envergadura como la planificada durante el
versión pública en un intento de evitar o limitar las período 2008-2017, ya que era observada por estas
fluctuaciones cíclicas, constantes en el país estudiado, compañías privadas como una intromisión a su po-
permitieron reconocer la influencia de Keynes (1985) der y capacidad de actuación.
y también de otros pensadores económicos como Mi-
chal Kalecki (1956) quienes sostenían la necesidad del Por consiguiente, conforme los indicadores analiza-
gasto público acompañado de medidas redistributi- dos, podría concluirse que las reformas establecidas
vas para estimular el consumo, donde el control del en la institución petrolera, han permitido un incre-
mercado no podía quedar en manos de particulares mento de las reservas. Mediante la interpretación de
privados. Dada la extensión y los requerimientos de los montos destinados a exploración y producción
este trabajo, ha sido imposible extenderse en su análi- petrolera, se exhibe el interés y preocupación nacio-
sis. Sin embargo, teniendo en claro esto, es que ha sido nal en el desevolvimiento del sector petrolero; don-
reconocido el rol de las Empresas Públicas de petróleo de la Inversión Pública ha sido creciente y constante
erigidas en instrumento para la recuperación como entre 2008-2017 como superior a la Privada, pero
desarrollo de los recursos petroleros. siempre presente en todo el período; sirvió a la pro-
tección y desarrollo de recursos en un panorama de
En paralelo se subraya que el sector petrolero estu- retiro gradual de empresas privadas.
vo sometido al control de la empresa Anglo, con-
tando con un incipiente instrumento institucional En tanto que las exportaciones fueron en aumen-
en el año 1972 y con un sistema público de activi- to entre 77.480 miles de bls (2008) y 139.000 mi-
dades organizado recién desde el año 2010 con la les de bls (2015) respectivamente para luego dis-
conformación de EP Petroecuador y las restantes minuir levemente en los años de caída del precio
empresas públicas. Cada alteración introducida del barril de petróleo y una coyuntura nacional
materializaba cambios consecuentes ya sea en re- complicada por eventos como el terremoto de
finación, comercialización, importación, exporta- abril de 2016. Consecuentemente fueron los in-
ción, exploración como en el transporte marítimo gresos por volumen de exportación.
58
En tanto que la producción pública petrolera fue empresas privadas. En este sentido, valen los apor-
constante y creciente entre 2008-2017, secundada tes de Finer quien ya en el año 1932 destacaba la
por la privada, pero siempre con menor volumen. importancia del análisis institucionalista conforme
el contexto histórico; como también de Guillermo
Al respecto, es válido destacar la contribución de O`Donnell (1997) quien agregaba que la institución
Hogson (2011) sobre las instituciones como estruc- comprendía un patrón de interacción, conocido,
turas que importan en la esfera social, ya que me- practicado y aceptado. De este modo, podría con-
diante su reconocimiento se advierten las interac- cluirse, que los planteos en las instituciones emanan
ciones como instancias y con una durabilidad para de las relaciones internas y conforme producen pro-
crear situaciones de estabilidad. Al mismo tiempo, yecciones a nivel internacional; este ha sido el caso
dependen del Estado como de actores que confor- de Petroecuador.
man el conjunto de relaciones institucionales, es así,
que puede identificarse la relación entre el Gobierno Por último, la renovación presidencial desde mayo
y la estructura de Petroecuador, interconectados en 2017, dejó en el pasado este proceso de cambio.
un círculo de interacción e interdependencia mutua. La política intervencionista cedió sin saberlo, ante
el avance de un gobierno oscuro que aguardaba al
Es decir, las instituciones son pilares de la política acecho y en silencio, para regresar al pasado neoli-
(Marsh, 1995), en el caso de Ecuador permitieron beral. Solo un estudio prospectivo de las actuacio-
conformar un abanico de actividades inherentes al nes en el sector petrolero como en el ámbito eco-
petróleo dejando en el pasado la entrega indiscrimi- nómico en general permitirá evaluar el conjunto
nada del recurso como la cesión a título fortuito a de medidas y el futuro de Ecuador.
***
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Desarrollo, ciencia, tecnología y producción en Argentina. Desempeño y dinámicas en el siglo XXI.
Desarrollo, ciencia, tecnología y producción en Argentina.

Desempeño y dinámicas en el siglo XXI
Ignacio De AngelisI
Resumen
El artículo propone el análisis de las principales dinámicas institucionales y materiales que

caracterizaron el sistema de ciencia, tecnología e innovación durante el ciclo del Gobierno
kirchnerista (2003-2015) y la ruptura que forzó la nueva administración desde 2015. Des-
de allí, el trabajo busca exponer cómo confluyen las formas institucionales y los compo-
nentes centrales del sistema de innovación con las capacidades productivas del país. Para
ello, se describen las principales transformaciones en el plano organizacional, destacando
el proceso de formación y desarrollo de competencias para la generación y adaptación de
tecnología, como también respecto al desarrollo de los recursos complementarios durante
el período de estudio de referencia.
Palabras clave: desarrollo económico – política científica y tecnológica – sistema de innovación.
Abstract
The article proposes the analysis of the main institutional and material dynamics that
characterized the science, technology and innovation system during the Kirchnerist gov-
ernment cycle (2003-2015) and the rupture that forced the new administration since 2015.
From there, the work seeks to expose how the institutional forms and the central compo-
nents of the innovation system converge with the productive capacities of the country.
For this, the main transformations in the organizational plan are described, highlighting
the process of generation and development of competencies for the generation and adap-
tation of technology, as well as the development of complementary resources during the
period of reference study.
Keywords: economic development – scientific and technological policy – innovation system.
I Investigador del Ceipil-CIC-Unicen, becario postdoctoral del Conicet. Doctor en Ciencias Económicas (UNLaM), magister en Ciencia,
Tecnología y Sociedad (Unqui), licenciado en Relaciones Internacionales (Unicen). Correo: deangelisignacio@gmail.com

63
Introducción
El actual marco de incertidumbre de la economía El artículo presenta en su primera parte un repaso
global, signado por la disputa tecnológica entre los por los principales elementos para entender la con-
principales países, pone de manifiesto la necesidad formación del sistema de innovación argentino en
de analizar la importancia de la ciencia y la tecnolo- torno a las instituciones rectoras en ciencia y tecno-
gía en las estrategias de desarrollo. Asimismo, en el logía. En segundo lugar, se presentan las principales
plano doméstico, durante la primera década del siglo iniciativas en la materia respecto al nuevo marco le-
XXI y a la luz de la emergencia de las nuevas formas gislativo, organizacional e institucional que comien-
de regulación del modelo de desarrollo se impulsaron za a implementarse con la recuperación económica y
una serie de cambios en referencia al marco legislati- la reorientación de desarrollo desde 2004 y 2005. En
vo, organizacional y presupuestario del sistema cien- tercer lugar, y a partir de la exposición y análisis de
tífico y tecnológico argentino que dieron forma a los principales indicadores de insumo y resultado, se
una orientación distintiva en los lineamientos estra- avanza con mayor rigurosidad en un análisis mate-
tégicos del sistema social de innovación, reduciendo rial respecto a la nueva orientación que evidencia el
la divergencia entre las políticas implícitas y explí- sistema de innovación hacia 2015, como también del
citas de ciencia y tecnología. No obstante, durante posicionamiento relativo frente a otros países de la
los últimos años Argentina enfrenta un escenario de región y el mundo. Por último, se exponen los prin-
crisis signada por la caída de la actividad económi- cipales límites y desafíos que enfrentan la ciencia y
ca y el repliegue del Estado mediante el ajuste fiscal la tecnología en Argentina frente al nuevo marco de
primario, el cual resquebrajó la estructura científica ajuste experimentado desde 2015 y hasta 2019.
y tecnológica.
***
Breve repaso histórico

Los primeros antecedentes de institucionalización Asimismo, desde mediados de la década del 40 y has-
estratégica a nivel nacional de la actividad científica ta los años 60, con marchas y contramarchas, fueron
y tecnológica se remontan a la década del 40. Entre creadas otras instituciones y organismos en diversos
los principales antecedentes debe destacarse la crea- sectores de relevancia estratégica para el desarrollo y
ción en 1946 de la Secretaría Técnica de la Presidencia el posicionamiento internacional del país.
de la Nación desde donde tuvo lugar la creación de la
Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA) en Desde la segunda mitad de la década de 1970, la polí-
1950 y el nacimiento del Consejo Nacional de Inves- tica científica y tecnológica entró una espiral de debi-
tigaciones Técnicas y Científicas (Conicyt) en 1951 lidad deliberada, coherente con la política económica
como la primera institución dedicada enteramente a de liberalización, desregulación y descentralización
actividades científicas y técnicas. que caracterizó la estrategia de desarrollo neoliberal.
No obstante, hacia la década del 90, en un marco de
Luego, durante la década del 50, se fue constituyendo búsqueda de financiamiento externo, se produjo un
el eje central del actual sistema de innovación con la giro hacia una visión estratégica en lo discursivo y lo
creación del Instituto Nacional de Tecnología Agro- formal de acuerdo con los lineamientos de los princi-
pecuaria (INTA), el Instituto Nacional de Tecnología pales organismos internacionales.
Industrial (INTI), y la reconversión del Conicyt en
el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas Durante los primeros años 90 los esfuerzos insti-
y Técnicas (Conicet) (Chudnovsky y López, 1996). tucionales reaparecen en la agenda política con un
64
conjunto de iniciativas como la promulgación de la de bienes, servicios y factores, que es coincidente con
Ley Nº 23.877 de Promoción y Fomento de la Innova- la visión tradicional ortodoxa y dependiente del desa-
ción Tecnológica de 1990, la creación de las Unidades rrollo científico y tecnológico.
de Vinculación Tecnológicas (UVT), el desarrollo del
Programa de Modernización Tecnológica financiado En efecto, el auge discursivo de la innovación impul-
por el Banco Interamericano de Desarrollo en 1994, sada por la adopción del concepto sistémico de la in-
la reestructuración del INTI y la creación del Siste- novación en un contexto de reducción del gasto pú-
ma Nacional de Normas, Calidad y Certificación de la blico, privatización de empresas, descentralización de
Secretaría de Industria (Chudnovsky y López, 1996). responsabilidades, liberalización y flexibilización de
la estructura productiva, resultó, sin embargo, en una
Posteriormente, a partir de la segunda mitad de la dé- reducción de la importancia relativa de la I + D.
cada, se produjo la conformación formal del Sistema
Nacional de Innovación con la creación del Gabinete El diagnóstico resultado de esta etapa hacia comien-
Científico y Tecnológico, compuesto por los distintos zos del XXI fue la desarticulación de las políticas de
ministerios nacionales y destinado a consensuar políti- ciencia y tecnología respecto del sistema productivo;
cas de ciencia y tecnología a largo plazo. En 1997 se lan-la superposición de funciones de los distintos orga-
zó el Plan Nacional Plurianual de Ciencia y Tecnología nismos; la baja participación del sector privado en
1998-2000 con el objetivo de desarrollar y fortalecer el las actividades de investigación y desarrollo; escasos
Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación niveles de inversión; desvinculación en la formación
(Gactec, 1997). Otro hito en la planificación formal lo de recursos humanos respecto al sector productivo;
constituyó la creación de la Agencia Nacional de Pro- déficit en los recursos orientados a las actividades
moción de la Ciencia y la Tecnología en 1996, la cual científico-tecnológicas; escasa participación de sec-
desde entonces nuclea los principales fondos institu- tores basados en conocimiento en la estructura pro-
cionales a nivel nacional. ductiva; y deficiencias en la distribución nacional en
términos de localización de los recursos científicos y
De esta manera, siguiendo la conceptualización pro- tecnológicos. Es decir, que se vislumbra la consolida-
puesta por Amílcar Herrera (1971) para caracterizar ción de un sistema de innovación periférico y subor-
el estado de la ciencia en América Latina, se produjo dinado al devenir tecnológico global.
un quiebre en la relación entre las políticas explícitas
y las políticas implícitas para el desarrollo de la cien- Las reformas implementadas durante la década del
cia y la tecnología. Las políticas explícitas se manifes- 90 profundizaron el proceso de desindustrialización
taron, desde lo formal, en la orientación estratégica y el desplazamiento de los capitales hacia los servicios
desde el Estado hacia el desarrollo y fortalecimiento y las actividades intensivas en el uso de recursos na-
institucional del sistema de innovación; por su par- turales. Los sectores más dinámicos, y especialmente
te, las políticas implícitas se sostuvieron en el "dejar aquellos basados en recursos naturales, se sostuvieron
ser" de la apertura económica y la modernización en mediante la incorporación de tecnología extranjera.
base a la liberalización y desregulación del mercado
***
65
Hacia la reversión de las divergencias

A partir del punto de inflexión que significó el fin de de 2007. Posteriormente, durante el año 2007, tuvo lu-
la convertibilidad como exteriorización de la crisis gar la creación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e
del modelo neoliberal y, específicamente, a partir de Innovación Productiva (Mincyt), como el organismo
la nueva orientación del desarrollo en la formación rector en la nueva planificación sectorial.
de un régimen estable desde el 2003 sostenido en la
reactivación productiva local, se generaron las con- Adicionalmente, durante el año 2009 se puso en
diciones para el inicio de un nuevo ciclo del sistema marcha el Fondo Argentino Sectorial (Fonarsec) con
de innovación y producción. De esta manera, se fue el objetivo de implementar instrumentos de asocia-
conformando un escenario macroeconómico que tividad público-privada y la innovación en sectores
propició la transformación de las distintas formas de sensibles para el desarrollo económico, reconocien-
regulación hacia la generación de un entorno favo- do explícitamente la heterogeneidad del sistema
rable al desarrollo de las capacidades productivas y productivo y la potencialidad de la transferencia del
tecnológicas, fortaleciendo las políticas de ciencia, conocimiento (Mincyt, 2013).
tecnología e innovación y revirtiendo el ciclo de di-
vergencia entre las políticas explícitas e implícitas. El Fonarsec se sumó a los distintos fondos de pro-
moción existentes en el marco de la Agencia Nacio-
Entre las iniciativas destacadas pueden destacarse, nal de Promoción Científica y Tecnológica (Anpcyt)
como primera medida, un conjunto de reformas or- que actúa bajo la órbita del ministerio. La valoriza-
ganizacionales y legislativas en línea con las trans- ción de la Agencia deviene en un nuevo impulso en el
formaciones propuestas por el nuevo paradigma rol articulador de los fondos nacionales o de organis-
tecnoeconómico global. Desde comienzos del nuevo mos internacionales –especialmente el BID– y la re-
siglo el mundo se encuentra ante la emergencia de dirección interna de los flujos financieros mediante
un nuevo paradigma tecnológico que está transfor- la ejecución de los distintos programas. En particu-
mando la realidad económica global y que demanda lar, fue importante el desempeño de estos fondos en
respuestas e iniciativas por parte de los Estados peri- relación con el desarrollo de las empresas pequeñas y
féricos, en tanto los períodos de transición entre pa- medianas (Bazque y Sotelo, 2014; Kulfas, 2016).
radigmas representan una oportunidad para dismi-
nuir la brecha con los países más avanzados (Pérez, Cabe resaltar el dinamismo adquirido por el Fonsoft,
2013; Mazzucato, 2015; De Angelis, 2018). que nuclea los fondos otorgados a organismos públi-
cos y a empresas para el desarrollo de software; y por
Algunos de los sectores impulsores del nuevo para- el Fontar, cuyo objetivo es desarrollar e incrementar las
digma son las impresiones 3D en distintas escalas; actividades de innovación tecnológica en los procesos
los nuevos materiales inteligentes y los biomateriales; productivos, orientado mayormente a PYMEs. En este
geoingeniería; la biotecnología dominada por la inge- último caso, se estima que hasta 2015, alrededor de
niería genética; el aumento de la capacidad de energías 7.000 empresas del sector industrial (de un universo de
renovables y su almacenamiento; la potenciación y ex- 100 mil PYMEs industriales) usaron los instrumentos
pansión de la Tecnologías de la Información y Comu- del Fontar, aunque muchas de ellas se encuentran des-
nicación (TICs); la inteligencia artificial; la internet de vinculadas del sistema de innovación (Peirano, 2017).
las cosas más allá de la producción (IoT); entre otros.
Por otro lado, en 2008 la Secretaría de Industria fue
En este sentido puede mencionarse la sanción de Ley jerarquizada al rango de ministerio y, desde allí, se
25.922 de Promoción de la Industria del Software san- revalorizó la Secretaría de la Pequeña y Mediana
cionada en agosto de 2004, que impulsó el crecimiento Empresa y Desarrollo Regional (Sepyme), que jun-
del sector y servicios asociados; la creación de la Fun- to con la Anpcyt fueron los principales organismos
dación Argentina de Nanotecnología, y la Ley 26.270 orientadores de las políticas de desarrollo del sector
de Promoción de la Biotecnología Moderna en julio (Bazque y Sotelo, 2014).
66
Otras iniciativas tendientes a consolidar el sistema China en 2013 (Busso, 2016). Por último, entre los
de innovación fueron la sanción y aplicación de la logros más importantes se destaca el lanzamiento
Ley 26.075 de Financiamiento Educativo de enero durante 2014 y 2015 de los satélites de comunicacio-
de 2006; la ampliación presupuestaria y la expansión nes Arsat 1 y Arsat 2, construidos por la empresa de
del sistema universitario a partir de la creación de 14 capitales estatales Invap. Cumplidos estos objetivos,
universidades de gestión pública entre 2002 y 2014; Argentina se posicionó entre los únicos 12 países
el desarrollo de centros científicos y tecnológicos; y en el mundo que desarrollaron satélites de este tipo
la puesta en marcha del Plan Estratégico Argentina (Colombo, et al., 2017).
Innovadora 2020.
Por otro lado, existió un denso conjunto de instru-
En cuanto a las principales iniciativas para la vincu- mentos implementados y coordinados por los prin-
lación con el sector productivo en temas estratégi- cipales ministerios de la nación con el objetivo de
cos, y siguiendo la tradición en la formación histó- generar y fortalecer las capacidades tecnológicas de
rica del sistema de innovación, cabe destacar, por su la estructura productiva (De Angelis, 2015). Estos
complejidad, distintas iniciativas en torno a los sec- programas, muchos de los cuales se originaron du-
tores energético y aeroespacial. rante el modelo de desarrollo anterior y continuaron
vigentes, constituyeron beneficios a partir de apor-
Durante el año 2013 se creó YTEC, la empresa de tes no reembolsables, beneficios fiscales e impositi-
capitales mixto con mayoría estatal (51% corres- vos, asistencia técnica, capacitación y formación de
ponde a YPF y 49% a Conicet) destinada a generar recursos humanos, certificación de calidad (princi-
soluciones tecnológicas en el sector energético y al palmente a través del INTI), financiación a través de
desarrollo de proveedores a partir de la formación, distintas líneas de crédito, y promoción de exporta-
transferencia de conocimientos y cooperación con ciones e importaciones.
empresas PYMEs.
No obstante, estos avances en términos generales
A partir del lanzamiento del Plan Argentino de Reac- experimentaron intermitencias y deficiencias de
tivación Nuclear en 2006 se avanzó en la finalización coordinación y financiamiento. En particular, como
de la central nuclear Atucha II, la refacción de la Cen- sostiene Hurtado (2016) existió un desdoblamiento
tral Nuclear Embalse, y se comenzó a planificar una institucional que minó la consolidación del rol del
cuarta central generadora de energía nuclear y la reac- Mincyt en sus objetivos de creación como principal
tivación de los proyectos para la generación de uranio organismo de articulación con el sector productivo.
enriquecido (Colombo, et al., 2017; Busso, 2016).
Siguiendo al autor, se evidenció un solapamiento en
En el sector aeroespacial se puso en marcha el Plan la funcionalidad institucional estratégica. El Minis-
Nacional Satelital, logrando la construcción y la pues- terio de Planificación concentró las políticas en ma-
ta en órbita del satélite Pehuensat-1 en 2007. Durante teria nuclear, telecomunicaciones e incluso espacial.
2011, a partir de la asociación y vinculación interna- Otros proyectos centrales fueron coordinados por el
cional de la Conae el Invap y la NASA se puso en órbi- Ministerio de Defensa, como la producción aeronáu-
ta el satélite Sac-D Aquarious. Por su parte, la Conae tica, naval y ferroviaria. Por su parte, el programa de
reinició los trabajos para el lanzamiento del Trona- producción pública de medicamentos fue coordina-
dor II con el objetivo de desarrollar una plataforma do desde el Ministerio de Salud. Como último ejem-
de lanzamiento propia. Asimismo, existieron trabajos plo, el Ministerio de Industria tuvo a su cargo la pro-
conjuntos con Brasil y otras agencias de relevancia moción de sectores estratégicos para la producción
global para el estudio de fenómenos climáticos. local, como bienes de capital e insumos, que desde
la perspectiva tecnológica permiten potencialmente
Otro hito en la materia lo constituyó el desarrollo de dinamizar la producción, sustituir importaciones y
tecnología nanosatelital y la puesta en órbita del pri- aliviar la restricción externa.
mer satélite argentino de estas características desde
67
El desempeño material. Evolución de los principales indicadores ACT e I+D

En cuanto a los esfuerzos materiales y los indica- desarrollo, se evidencia el comienzo de un proceso
dores específicos, el gasto destinado a Actividades de crecimiento de los indicadores, alcanzando por-
Científicas y Tecnológicas (ACT) y a Investigación centajes máximos durante el 2011. Luego de 2015, y
y Desarrollo (I+D)1 en relación al producto total de como se analizará más adelante, se evidencia un nue-
la economía argentina, a partir de 2005, bajo el nuevo retroceso de los principales indicadores.
vo régimen macroeconómico y la nueva estrategia de
En términos relativos a otros países, siguiendo los Lo cierto es que durante el período, Argentina lo-
datos del Mincyt y el Banco Mundial, la inversión gró reducir la brecha de inversión en I+D con la
en I+D como proporción del PBI para el año 2013 mayoría de estos países respecto a sus respectivos
que en Argentina alcanzó el 0,6%, fue de 1,2% en PBI. En efecto, en 2004 la inversión en I+D en Ar-
Brasil; 0,5% en México; 0,36% en Chile. Por su par- gentina fue del 0,37% del producto frente a valores
te, en los países centrales muestra valores superio- de 0,9% en Brasil; 2% en Canadá; 2.5% en Alema-
res, por ejemplo, en torno al 1.6% del PBI en Cana- nia; 2,1% en Francia; 1% en Italia, 3,1% en Japón; y
dá; el 2% en China; 2,9% en Alemania; 1,22% en 2,5% en Estados Unidos.
España; 2,23% en Francia; en Italia 1,25%; Japón
el 3,5% y Estados Unidos 2,7%. Es decir que, si bien Por otra parte, como resultado de los esfuerzos des-
Argentina mejoró este indicador, aun guardaba una plegados, Argentina logró posicionarse dentro del
distancia considerable respecto de los países avan- ranking de los 50 países con economías más inno-
zados o los de mayor dinamismo en el período con- vadoras según el índice de innovación elaborado
siderado, como Brasil o China. por la compañía estadounidense Bloomberg L.P.
1 Las ACT son definidas como aquellas directamente relacionadas con la generación, el perfeccionamiento, la difusión y la aplicación de
conocimientos científicos y técnicos, incluye: I+D, difusión, formación de RRHH, servicios tecnológicos, entre otros. Por su parte I+D refiere
a cualquier esfuerzo sistemático por aumentar el conocimiento, y el uso de los mismos para nuevas aplicaciones, incluye: Investigación básica,
aplicada y desarrollo experimental.
68
(en base a los datos recogidos para el año 2015). El 140% de los becarios y un 80% en la cantidad de
ranking es reconocido por su significancia en cuan- investigadores. A su vez, como se señala en la tabla
to a la diversidad de variables y a partir del conjun- 1, estuvo acompañada por el crecimiento de los es-
to de categorías contempladas, a partir del cual, su fuerzos materiales medido en la inversión en dóla-
resultado es considerado como base para el creci- res por investigador. Este indicador muestra que los
miento y el desarrollo económico a largo plazo. valores alcanzados en el país se mantienen por de-
bajo de otros países de la región como Brasil, Chile
Respecto a los Recursos Humanos (RRHH) dedica- o Perú, debido fundamentalmente a que cuentan
dos a las ACT, Argentina presenta una sólida base con menor proporción de investigadores.
que se expresa en un alto número de investigadores
en relación al total de la Población Económicamen- En cuanto a la distribución de los esfuerzos materia-
te Activa (PEA), con valores superiores a la media les al interior del país, los datos del Mincyt muestran
regional, pero por debajo de las cifras de los países una fuerte concentración (cerca del 50% de los re-
centrales. En efecto, la proporción del país repre- cursos) en la provincia de Buenos Aires y particu-
senta la quinta parte que tiene Canadá o Alemania, larmente en la Ciudad de Buenos Aires, seguida por
la tercera parte de España y la mitad que Italia. Córdoba, Santa Fe, Mendoza, Tucumán y Río Negro.
En Argentina, hasta el año 2003 el número total de Por otro lado, al considerar la orientación de los
investigadores se mantuvo estable, y a partir de allí esfuerzos en la capacidad de inserción de los inves-
creció sostenidamente hasta el año 2016 inclusive. tigadores en la estructura productiva y laboral (ta-
Esta ampliación en torno al 80% en la base de re- bla 2), se observa una caída en la vinculación en los
cursos humanos fue impulsada por un aumento del sectores de empleo asociados a empresas, situación
69
que explica la absorción gubernamental de investi- el sesgo academicista que presentan las primeras.
gadores producto de la revitalización de los orga- En este sentido, a partir de los datos de la Red Ri-
nismos estatales. Esto representa un singular desa- cyt (2019), es posible analizar la orientación en la
fío en el avance del fortalecimiento sistémico. formación de los investigadores y señalar la pree-
minencia de las Ciencias Naturales y Exactas du-
Durante los años de divergencia entre el sector pro- rante todo el período (26% hacia 2017, luego de
ductivo y el sistema de innovación, la caída en la un máximo de 28,5 en 2015), el crecimiento de
participación en el sector productivo fue absorbida las Ciencias Sociales (del 15% en 1997 a 25% en
por el sector educativo. Esta dinámica fue revertida 2017) y la baja participación que evidencian las
sólo parcialmente, dinamizando el resto de las insti- áreas de mayor vinculación con el sector produc-
tuciones públicas. En efecto, resulta importante se- tivo nacional como las Ciencias Agrícolas (15% en
ñalar los bajos niveles de permeabilidad del sector 1997 a 9,6% en 2017) y la Ingeniería y Tecnología
productivo en la incorporación de RRHH, y dados (20% a 16,2% entre 1997 y 2017). Por su parte, las
los límites de incorporación en el sector público, se Ciencias Médicas se ubicaron en torno al 12% en
enciende una luz de alarma respecto al futuro de 2017 (frente al 10% en 1997) y las Humanidades
los investigadores formados y en formación, que, se mantuvieron en el 10%.
como se señala más adelante, actualmente bajo un
escenario de ajuste están siendo expulsados del sis- Siguiendo al Mincyt, la información empírica dispo-
tema nacional de ciencia y tecnología. nible sobre el gasto en I+D por objetivo socioeco-
nómico señala algunos cambios en la orientación de
Asimismo, la vinculación entre la universidad pú- la investigación (tabla 3). En particular, al observar
blica y el sector productivo no ha podido superar la distribución proporcional al inicio y a final del
70
período se advierte que el principal aumento en la impacto, la producción total de Argentina en el

participación estuvo representado en las investiga- Science Citation Index en 2003 fue de 5.300 publi-
ciones en Estructura y Relaciones Sociales; en segun- caciones, pasando a más de 9.100 en 2013. Este au-
do lugar en los fondos destinados a I+D en Energía mento se expresó de manera general en otros índi-
(producción, distribución y utilización racional de la ces y bases de datos de reconocimiento global como
energía); seguido, en menor magnitud, por la inver- Scopus y Biosis. Es importante señalar que, durante
sión en Producción y Tecnología Industrial; y, por úl- el período, y a partir la ampliación y jerarquización
timo, en Exploración y Explotación de la tierra (que de los investigadores, el Conicet logró posicionarse
abarca corteza terrestre, océanos, atmósfera, clima y en el puesto 158 entre las instituciones más impor-
meteorología). Por su parte existió una singular re- tantes en ciencia y tecnología a nivel global, sobre
ducción relativa en los objetivos de I+D asociados a un total de 5000 casos de todo el mundo, y alcan-
Producción y Tecnología Agrícola, Investigación no zando el primer lugar a nivel regional y tercero en
orientada y otras investigaciones civiles. Iberoamérica (Ranking SCImago).
Respecto a los indicadores de resultados, es posible Sin embargo, respecto a las patentes y su vincu-
asumir dos espacios analíticos, por un lado, aquel lación e inserción sistémica internacional, se ob-
que se desprende de los resultados de patentamiento serva un comportamiento estable durante todo el
derivado de la actividad innovadora y los índices de período, sin grandes cambios respecto a los años
citación de publicaciones especializadas; y por otro previos (tabla 4). Esta situación ilustra el posi-
lado, en un nivel más amplio, es posible describir cionamiento relativo periférico frente a grandes
un cuadro de situación dinámico a partir del com- actores transnacionales y a las economías cen-
portamiento de los distintos actores del sistema de trales. Asimismo, si bien desde 2016 se evidencia
innovación y producción en base a los datos que se un mayor registro de patentes, como se analiza a
desprenden de distintas encuestas de innovación. continuación, el crecimiento responde en mayor
medida al aumento de los desarrollos extranjeros
En cuanto a los trabajos científicos y tecnológicos y en menor medida por residentes. La tasa de de-
publicados en revistas indizadas de alcance inter- pendencia expresa la relación entre las patentes so-
nacional, es decir, reconocidas por su calidad y su licitadas por residentes y no residentes, los valores
71
mayores a uno indican que la mayoría son solicitadas un mercado de capitales reducido, implican límites
al exterior, es decir que corresponde a invenciones adicionales en la disponibilidad de recursos para el
desarrolladas fuera del país. Consecuentemente, el desarrollo de actividades de innovación. En efecto,
indicador de autosuficiencia, que mide la relación mientras que en los países centrales las empresas
entre las patentes solicitadas por residentes y el total, consiguen financiamiento en los mercados de capi-
se mantuvo en niveles bajos. Por último, el coeficien- tales, en Argentina el mercado bursátil es una insti-
te de invención, que muestra el número de patentes tución emergente que no presenta un gran desarrollo
solicitadas cada cien mil habitantes, mostró valores ni vinculación con los espacios de I+D.
relativamente bajos y una tendencia decreciente a
partir de 2009. En este sentido, el patrón de especialización productiva
concentrado en la producción y exportación de com-
A analizar el posicionamiento relativo en América modities industriales y agropecuarios agudizó la baja
Latina, siguiendo los datos del Mincyt, Argentina demanda y la débil vinculación del sector productivo
se posicionó en segundo lugar (detrás de Brasil) en respecto a la oferta de conocimiento. En parte, esto se
cantidad de patentes solicitadas en biotecnología y explica porque los desarrollos tecnológicos asociados
en nanotecnología, y en tercer lugar en patentes del a los commodities internacionales suelen constituir pa-
área de tecnología de la información y comunicación, quetes tecnológicos de rápida difusión global.
después de Brasil y México. Es importante observar
que sumando los tres países se obtienen algo más de Respecto a este último punto, según los datos de la En-
600 patentes registradas entre 2000 y 2010 en el área cuesta Nacional sobre Innovación y Conducta Tecno-
de nanotecnología y biotecnología, mientras que a lógica (ENIT) del año 2005, las empresas industriales
nivel global los principales titulares de registros son mostraron una baja vinculación con instituciones del
la Universidad de California con 1.150 patentes y la sistema de innovación, los cuales tienen lugar princi-
empresa Bayer con 850. Algo similar sucede con las palmente -y a partir de intercambios de información
TIC, donde los principales solicitadores de patentes y cooperación-, con el INTI y las Universidades (In-
son grandes compañías como Philips, Panasonic, dec, 2008). Más allá de estos vínculos específicos, la
Ericsson y Nokia. encuesta arrojó como resultado que el 90% de las em-
presas no tuvieron contacto con otros organismos o
En este orden de análisis se inscriben las consecuen- programas gubernamentales de ciencia y tecnología.
cias del ingreso desregulado de empresas transna-
cionales producto de las reformas estructurales y Por su parte, bajo el contexto de reactivación produc-
de la nueva dinámica del sistema mundial frente al tiva y la expansión del sistema social de innovación,
quinto paradigma tecnoeconómico, donde las gran- existió un avance en la materia. A partir de los datos
des firmas, apoyadas y muchas veces guiadas por la de la Encuesta Nacional de Dinámica de Empleo e
planificación de los países centrales, se constituyeron Innovación sobre el sector manufacturero para el pe-
como actores de singular relevancia para las rela- ríodo 2010-2012 (Mincyt, 2015), se evidenció que las
ciones económicas internacionales, impulsando los empresas industriales mostraron un mejor desempe-
cambios y las revoluciones tecnológicas (Mazzucato, ño en actividades de innovación y una mayor vincula-
2015; Chang, 2008). En particular, en su accionar ción con otros actores del sistema. Los datos señalan
global estas empresas presentan una estrategia de que, del total de empresas industriales relevadas, el
concentrar sus esfuerzos en I+D en sus casas matri- 54% se vinculó con al menos un agente del sistema.
ces, amparando los derechos de propiedad. Este porcentaje se eleva si se consideran las empresas
innovativas -es decir, aquellas que realizan esfuerzos
Por su parte, las empresas más importantes a nivel en actividades de innovación-, de las cuales un 70%
local mostraron, en su mayoría, estrategias de am- tenían vínculos con otros actores.
pliación y reproducción rentista no basadas en I+D,
en entornos donde el volumen y la orientación del Al considerar los datos de la inversión destinada a
mercado financiero público y privado, junto con actividades de innovación del sector industrial para
72
los años 2010-2012 (Mincyt, 2015), el 62% del total desarrollo y que giran principalmente en torno a la di-
se explicó por adquisición de maquinaria y equi- námica público-privada de la vinculación con agentes
pos, cerca del 18% en inversión en I+D, y un 8% productivos.
en diseño industrial e ingeniería interna, con una
participación marginal de los destinos restantes. En este sentido, el crecimiento de la estructu-
Estos valores evidencian una mejoría respecto a los ra productiva industrial hasta la segunda década
anteriores datos disponibles (Encuesta Nacional del nuevo siglo significó un elemento central en
sobre Innovación y Conducta Tecnológica "Enit" el aumento de capacidades para el desarrollo tec-
del Indec, 2008), donde para 2007 las empresas in- nológico. La ampliación del mercado y la exten-
dustriales distribuían sus principales esfuerzos en sión de la estructura manufacturera constituyeron
un 67% en maquinaria y equipo, un 14% en I+D y elementos claves para el impulso de capacidades
6% diseño industrial. complementarias. Sin embargo, para ponderar
el efectivo desarrollo de las mismas y su asiento
El diagnóstico señalado da cuenta de un importante dentro de las formas de producción, deben consi-
capital científico y tecnológico, pero con agudas limi- derarse los esfuerzos en las actividades de innova-
taciones estructurales generadas en su génesis y en su ción que realizan las empresas.
***
La dinámica de la innovación en el sector productivo

Según la última encuesta sobre I+D en el sector em- Las firmas industriales que más recursos destinaron
presario elaborada por el Ministerio de Ciencia y a I+D consideradas de acuerdo a los rubros en los
Tecnología durante 2012 (Mincyt, 2015), las empre- que se desempeñan, fueron las empresas del sector
sas realizan un cuarto de la inversión en I+D del país farmacéutico, seguidas por las semilleras, y sustan-
y el 75% restante está ejecutado por instituciones de cias y productos químicos. Estos tres sectores in-
ciencia y tecnología, universidades públicas y priva- dustriales intensivos en conocimiento, junto con el
das y organizaciones sin fines de lucro. sector de servicios informáticos, representaron más
de la mitad del monto total destinado a I+D por el
Indagando sobre estas evidencias al interior de la sector productivo para el año 2012 (Mincyt, 2015).
estructura productiva se encuentra que las gran-
des empresas son las que más aportan a la inver- En este orden de análisis, es importante señalar los
sión total en I+D. En efecto, las firmas multi- sectores dentro de la estructura productiva local que
nacionales realizaron inversiones en I+D por el presentaron una evolución favorable durante el pe-
47% del esfuerzo total del sector empresario. Por ríodo a partir de ventajas competitivas basadas en
su parte las inversiones de las grandes empresas innovación. Entre ellos se destacan la industria del
nacionales representaron el 29% del total. Sin software, la industria farmacéutica y química, las
embargo, al analizar el esfuerzo respecto al total energías renovables, ciertas manufacturas de diseño,
de ingresos por ventas de las firmas (es decir, su equipamiento médico y maquinaria agrícola (Peira-
conducta innovadora), se observa que las PYMEs no, 2017).
muestran un desempeño significativamente supe-
rior, invirtiendo más del 4% de sus ventas. Por su El avance en los instrumentos e iniciativas públi-
parte, las grandes empresas multinacionales y na- cas para la formación de capacidades científicas y
cionales exponen un perfil rentista, reinvirtiendo tecnológicas fue acompañado por cambios de me-
en I+D sólo el 0,8% y el 0,6% de sus ventas totales nor significancia en la conducta innovativa de las
respectivamente. empresas. Asimismo, más allá de la existencia de
73
evidencias hacia una mayor vinculación con los ac- En este sentido, los datos muestran que sigue exis-
tores del sistema y la revitalización de las institucio- tiendo una fuerte concentración en torno a la adqui-
nes científicas y tecnológicas hasta 2015, dentro del sición de maquinarias y equipos, cuya orientación
sector industrial no se registró un avance sustancial hacia las compras de origen extranjero constituye
hacia mayores esfuerzos en las inversiones privadas un elemento crítico en la formación de la restric-
en innovación que permitan identificar un proceso ción externa al crecimiento sectorial y el posiciona-
virtuoso en la generación de capacidades competiti- miento tecnoeconómico periférico.
vas dinámicas.
***
Consideraciones finales frente al nuevo ciclo de divergencias 2015-2019

Hasta 2015 existieron un conjunto de iniciativas que, y concentrando sus principales inversiones en I+D
con marchas y contramarchas, permiten advertir una fuera del país.
mayor coherencia en los lineamientos estratégicos de
las acciones que guiaron la orientación del desarrollo Frente a este escenario, la nueva administración de gobier-
hacia la reducción de la divergencia entre las políti- no que asumió en diciembre de 2015 impulsó una serie de
cas implícitas y explícitas de ciencia y tecnología. reformas a nivel institucional y organizacional en un con-
texto de desfinanciamiento que debilitó los avances descri-
Entre los esfuerzos institucionales impulsados desde tos, revirtiendo la dinámica de formación de capacidades.
el Estado por fortalecer las capacidades científicas
y tecnológicas se destacó no sólo el aumento presu- En efecto, en 2016 y 2017, durante los primeros dos
puestario y una nueva orientación socioeconómica años de gobierno de la administración Macri, y si-
de la inversión en ciencia y tecnología, sino un con- guiendo los datos de la Red de Indicadores de Ciencia
junto de iniciativas políticas tendientes a reconstruir y Tecnología (2019), la inversión en I+D en relación al
la relación sistémica con el sector productivo, y par- PBI cayó a los niveles mínimos desde 2008. La caída es
ticularmente con la industria. Sin embargo, sigue generalizada para el conjunto de Actividades Científi-
siendo una condición pendiente para la consolida- cas y Tecnológicas y se extiende hasta 2019.
ción del sistema social de innovación basado en un
entramado virtuoso de instituciones y actores que Asimismo, se produjo la caída en el número de per-
permita transformar el régimen de acumulación. sonas que ingresan al sistema científico y tecnológico
nacional, por ejemplo, en los recortes en ingresos a
Si bien la recomposición de la estructura productiva carrera de investigador científico del Conicet cayeron
constituyó en los primeros años un elemento central a la mitad frente a un recorte presupuestario mayor al
en el aumento de capacidades para el desarrollo tec- 20%. Al mismo tiempo se produjeron procesos de re-
nológico, desde el sector privado no se registraron estructuración y despidos en los principales institutos
mayores esfuerzos en sus inversiones en investigación tecnológicos del país, como el Inta e Inti, que sufrieron
y desarrollo. Entre los sectores industriales de mayor recortes presupuestarios de entre el 35% y el 40%. Estos
crecimiento prevaleció un importante grado de ex- problemas de financiamiento fueron generalizados en
tranjerización de las firmas líderes. Estas empresas toda estructura institucional del sistema, lo que derivó
integran cadenas globales de valor, articulando sus en la interrupción de numerosos proyectos y el inicio de
funciones de producción con proveedores extranjeros un nuevo proceso de migración científica.2
2 Los datos provistos por Aliaga (2019) advierten un recorte presupuestario en la CNEA para 2019 del 30%, en la Anpcyt del 40% y en la
Conae del 38%.
74
Otro elemento que representa la pérdida de lugar Con todo, los desafíos señalados al final del pe-
estratégico del sistema de innovación para el mo- ríodo anterior como pendientes para la consoli-
delo de desarrollo fue que en 2018 el Ministerio de dación del sistema de innovación aparecen hoy
Ciencia y Tecnología fue degradado al rango de ae- como un tema subsidiario frente al nuevo cuadro
cretaría, pasando a depender del ahora Ministerio de de situación que enfrentan la ciencia y la tecnolo-
Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología. gía en Argentina.
En conjunto, en 2019 el presupuesto en CyT por ha- En este sentido, vale señalar que los procesos y las di-
bitante cayó a valores previos a 2005. Siguiendo el námicas de formación de capacidades productivas,
trabajo de Aliaga (2019), es interesante señalar algu- científicas y tecnológicas constituyen variables en-
nos cambios en el presupuesto nacional que ilustran dógenas del modelo de desarrollo pero que respon-
el cambio de prioridades del Gobierno. Para 2019 la den a un contexto social y político determinado. La
partida asignada a deuda representó el 3,6% del PBI actual crisis socioeconómica argentina expone que
y el 17,8% del presupuesto, mientras que las asigna- la política científica y tecnológica vuelve a enfren-
ciones en CyT fueron de 0,23% del PBI y 1,1% del to- tar un ciclo de debilitamiento que tiende hacia una
tal del presupuesto. Mientras que en el presupuesto mayor divergencia con las capacidades productivas
2015 los pagos de deuda presupuestados representa- locales, aumentando la dependencia y la vulnerabi-
ban el 1,8% del PBI y el 7,6% del total del presupues- lidad, visibilizando los riesgos de una economía pe-
to, las asignaciones para ciencia y tecnología repre- riférica en un mundo convulsionado y en transición
sentaron el 0,35% del PBI y el 1,45% del presupuesto. hacia un nuevo paradigma tecnoeconómico.
***
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76
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La innovación social como herramienta del desarrollo local. Una aproximación para América Latina.
La innovación social como herramienta del desarrollo local.

Una aproximación para América Latina
Jesús Delgado BaenaI y Juan de Dios García SerranoII
Resumen
La innovación es un elemento conceptual lleno de oportunidades para generar procesos

de lucha por la dignidad en los territorios de América Latina, entendiéndola como un
proceso cultural, como explicitan autores como Herrera Flores. La innovación tiene di-
ferentes enfoques y dos vertientes diferentes, la económica-tecnológica y la social. La in-
novación está en construcción permanente y en constante evolución, no existen modelos
universalizados, es una construcción constante de los agentes del territorio para generar
procesos que impidan la exclusión social y humana. En este sentido, podríamos definir el
desarrollo y la innovación como un derecho humano, como un proceso cultural emancipa-
dor hacia la dignidad humana.
Palabras clave: desarrollo – innovación – dignidad – derechos humanos – territorio.
Abstract
Innovation is a conceptual element full of opportunities to generate processes of struggle

for dignity in the territories of Latin America, understanding it as a cultural process, as
authors like Herrera Flores make explicit. Innovation has different approaches and two
different aspects, economic-technological and social. Innovation is in permanent con-
struction and in constant evolution, there are no universalized models, it is a constant
construction of the agents of the territory to generate processes that prevent social and
human exclusion. In this sense, we could define development and innovation as a human
right, as an emancipating cultural process towards human dignity.
Keywords: development – innovation – dignity – human rights – territory.
I Doctor europeo por la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla, España. Línea de investigación derechos humanos y desarrollo local.
Profesor del departamento de Trabajo social y servicios sociales de la UPO y profesor estable del máster de Derechos Humanos de dicha
universidad. Articulador de programas de formación e investigación internacional, cooperación internacional, desarrollo local y DD. HH.
Correo: jdelbae@upo.es
II Doctorando de la Universidad Pablo de Olavide. Línea de investigación: organizaciones del cuarto sector, innovación social y procesos de
desarrollo local. Magíster en Consultoría Estratégica de Organizaciones por la Universidad Complutense de Madrid. Licenciado en Ciencias
Económicas y Empresariales por la Universidad de Córdoba. Investigador/consultor y docente internacional experto en Economía Social,
Innovación Social y Territorios Socialmente Responsables. Correo: juandegar@gmail.com

77
Introducción
Este trabajo parte de la premisa principal de profun- multidimensional e integral del propio concepto. La
dizar en el concepto de la innovación dentro de los innovación social, por lo tanto, debe incluir estos
estudios de desarrollo. Se abarcará cómo entender elementos.
dicha relación desde un paradigma crítico, es decir,
el concepto desarrollo desde una mirada crítica que Según cifras de la Cepal 2018, en la región viven en
nos afirma que el concepto hegemónico es un mito, la pobreza 184 millones (30,2% de la población), de
una creencia "occidental" que ha afectado regional- los cuales 62 millones se encontraban en la extrema
mente a América Latina. pobreza (el porcentaje más alto desde 2008).
El objetivo principal es encontrar elementos dentro La innovación puede ser un elemento conceptual
de la innovación social que se enmarquen en un pa- lleno de oportunidades para la agenda social de la
radigma crítico del desarrollo, es decir, los elemen- región y, especialmente, para generar procesos de
tos dialécticos propuestos dentro de la innovación lucha por la dignidad en los territorios en América
social y los diferentes autores que la proponen, para Latina. Para esto se ha establecido la mirada de inno-
detectar una herramienta crítica que permita obte- vación social desde diferentes autores donde se esta-
ner procesos hacia la dignidad humana. blecen las prácticas del concepto, haciendo hincapié
en la necesidad del mismo como proceso cultural
El desarrollo desde un paradigma crítico debe defi- como lo plantea Herrera Flores.
nir los procesos de lucha por la dignidad humana; es
decir, procesos que garanticen el acceso a los bienes A continuación, se expone un breve recorrido de los
materiales e inmateriales no jerarquizados de un te- aportes teóricos principales, diferenciando las inno-
rritorio. Esta mirada nace desde el cruce de elemen- vaciones tecnológicas de las sociales, resaltando la
tos conceptuales entre el concepto de desarrollo y creciente complejización del concepto superando la
el paradigma crítico. Es importante remarcar que estrecha mirada economicista.
cuando se habla de desarrollo crítico no es una sim-
ple crítica a la mirada hegemónica del concepto, si Es de considerado interés para el debate en la región
no también plantear miradas diferentes y alternati- poner el acento en el modelo de innovación social
vas al mismo. Desde las teorías críticas estas alterna- propuesto por el Centro de Investigación en Innova-
tivas deben tener un enfoque más medioambiental, ciones Sociales (Crises) canadiense.
***
El concepto de desarrollo como espacio para la innovación
El acercamiento al concepto de innovación terri- Definir el concepto de desarrollo centrado en la dig-
torial se realiza desde una perspectiva relacionada nidad humana como elemento base del territorio y
con el concepto de desarrollo bajo un paradigma que tenga más en cuenta los procesos que los recur-
crítico.1 Es importante entender que el desarrollo es sos económicos requiere de una revisión del "mito"
actualmente un elemento que genera un ranking de del desarrollo del que nos habla Gilbert Rist y rom-
competitividad en América Latina para explotar los per con esa visión hegemónica (Rist, 2002).
recursos ecológicos del planeta.
1 Al hablar de paradigma crítico, el autor se centra principalmente en la Escuela de Frankfurt donde se desarrolló, en buena parte, la teoría
crítica con el aporte de un grupo de filósofos entre los que se encuentran: Theodor Adorno, Walter Benjamín, Max Horkheimer, Herbert Mar-
cuse, Jürgen Habermas, Oskar Negt, Hermann Schweppenhäuser, Erich Fromm, Albrecht Wellmer y Axel Honneth entre otros.
78
Bajo esta mirada, el concepto de desarrollo debe así las diferentes realidades en los territorios. La fi-
ser entendido como un producto cultural que está nalidad de estos productos culturales debe ser ge-
llamado a generar procesos para promover el ac- nerar condiciones de vida digna en cada contexto a
ceso a los bienes materiales e inmateriales de una través de los procesos de lucha que lleven a cabo las
sociedad, es decir, mejorar la calidad de vida de propias personas afectadas.
las personas de un territorio, garantizando la dig-
nidad de los individuos de esa sociedad. Al hablar de desarrollo e innovación desde un pa-
radigma crítico en un marco de derechos humanos,
El desarrollo debe tener en cuenta los patrones cul- el profesor Herrera Flores expone la necesidad de
turales que operan en cada territorio y los procesos hablar de las culturas cuando se mencionan proce-
socio históricos de lucha que condicionan cada con- sos algo extrapolable a los conceptos de desarrollo
texto. Podemos decir que lo que realmente se pre- e innovación.
tende y se oculta detrás de estas afirmaciones uni-
versalistas es "el sesgo occidental y, aún más, liberal La innovación territorial, debe entenderse como un
occidental, del discurso dominante acerca de los producto cultural desde el cual "hacer y des-hacer
Derechos Humanos" (Pureza, 2004) extrapolable al mundos" (Herrera, 2008). Igual que el concepto de
concepto de desarrollo. desarrollo provienen de un carácter participativo,
de acción y reacción ante la realidad que habrá que
Para abordar la innovación y el desarrollo, hay que transformar. Así, podemos hablar de innovación
entenderlos ambos como productos culturales, ya desde un paradigma crítico con un acercamien-
que dará la oportunidad de pasar de lo abstracto a lo to a conceptos claves que conforman parte de este
concreto y de lo particular a lo general reconociendo proceso.
***
Ampliando la mirada de la innovación

Los estudios de desarrollo generan diversos procesos pequeñas modificaciones en la organización so-
dentro de los territorios, siendo la innovación social cial de las comunidades (Mumford, 2002) podrían
el elemento objeto de estudio de este artículo. La in- ayudar a resolver los problemas cotidianos. Godin
novación social es una construcción de fenómenos (2012) considera que se puede rastrear el concepto
complejos, dinámicos y multidimensionales que en de innovación social a partir de la revolución france-
poco tiempo ha pasado de ser desconocida y mar- sa y concretamente desde el siglo XIX.
ginal a ocupar una posición relevante en el discurso
político social (Abreu, 2011). Sus fuentes de configu- Pero, más allá de estas referencias históricas, es a par-
ración la encontramos, por una parte, en una variada tir de 2008 –al inicio de la crisis económica y financie-
miríada de disciplinas académicas y, por otro lado, ra, con el debilitamiento de las políticas de cohesión
un nutrido conjunto de prácticas innovadoras vincu- social y equidad–, cuando irrumpen con fuerza los
ladas con procesos de retos sociales, medioambien- aportes académicos y de los movimientos sociales con
tales y culturales. "prácticas de innovación social" que se traduce en la
aparición de conceptos diversos de innovación social.
Para Morales (2010) el término "innovación so-
cial" no es tan nuevo, el propio Benjamin Franklin Este interés se han visto favorecido por algunos
habló de cómo la innovación social en términos de cambios estructurales como la crisis del estado de
79
bienestar, los cambios organizativos y moderniza- histórico en el que surge, los actores y sujetos que lo
ción de las administraciones públicas, la nueva ge- protagonizan –disposición y posición–, los valores
neración de políticas públicas especialmente en el que se ven proyectados, los elementos estructurales
ámbito del desarrollo inclusivo y sostenible, las re- que se articulan en forma de dimensiones o rasgos
orientaciones hacia el impacto social en el ámbito (Ariza, 2016).
empresarial, las nuevas demandas sociales que origi-
nan oportunidades de emprendimiento social, el rol Todo producto cultural surge en una determinada
activo de los movimientos emancipatorios de la so- realidad, es decir, en un específico e histórico marco
ciedad civil, economía social y solidaria que aportan de relaciones sociales, morales y naturales. No hay
soluciones de carácter novedoso, al mismo tiempo productos culturales al margen del sistema de rela-
que presentan rasgos de tipo social (Morales, 2008a). ciones que constituye sus condiciones de existencia.
No hay productos culturales en sí mismos. Todos
A pesar de esta "ebullición" de la innovación social, surgen como respuestas simbólicas a determinados
sin embargo, en el ámbito científico no existe con- contextos de relaciones. Ahora bien, los productos
senso académico acerca del concepto y del alcance culturales no sólo están determinados por dicho
de esta realidad, muy al contrario, nos encontramos contexto, sino que, a su vez, condicionan la realidad
ante un concepto extremadamente flexible (Ariza et en la que se insertan. Este es el circuito cultural. No
al., 2016), que puede ser abordado desde enfoques hay, pues, nada que pueda ser considerado en sí mis-
disciplinares, contextos y prácticas muy diversas que mo, al margen del contexto específico en que surge y
cohabitan, y en algunos casos se hibridan. sobre el que actúa (Herrera Flores, 2003).
Estamos asistiendo en todos los continentes a la Nos parece esencial situar la innovación social en
construcción social de una realidad compleja y di- la dinámica más amplia de la innovación en gene-
námica, que no es la mera suma de realidades sino ral –especialmente las vinculadas al área económi-
una mezcla creadora y multiplicadora de agentes ca– que supone el proceso por el que se buscan de
y sujetos con identidades diferentes, experiencias, formas diversas, creativas y nuevas para satisfacer las
proyectos, caminos, modelos y metodologías que necesidades aún no cubiertas, satisfechas de manera
no siempre convergen, que colaboran entre sí y en deficiente o emergente (Mulgan, 2006). Desde esta
algunas ocasiones se contradicen entre sí (García y posición, la innovación social se entiende como una
López, 2011). subcategoría especial dentro del espectro general de
la innovación (Ariza et al., 2016).
En este contexto, se está incorporando una creciente
oferta de programas y políticas públicas en América El proceso de innovación tendría dos subprocesos
Latina tanto por los gobiernos nacionales como lo- básicos: el primero enfocado en la generación de co-
cales y por los organismos de cooperación al desarro- nocimiento y el segundo en la aplicación a través del
llo multilateral, estatal y descentralizado. La innova- mercado del mismo, con el fin de generar ventajas de
ción social se define, hoy en día, más por el sector en diferente naturaleza.
el que emerge o al que responde que por sus caracte-
rísticas propias y elementos diferenciales. Pero, la in- Esta mirada economicista, empieza a complejizarse al
novación social no puede desvincularse del contexto aceptarse que su desarrollo e impacto en el tejido so-
cultural en el que emerge (Echevarría,J. y Gurrutxa- cial implicará ampliar el espectro de conocimientos,
ga, A., 2012). Es desde esta perspectiva de análisis actividades y actores, con el fin de responder a las ne-
–considerar la innovación social como un proceso cesidades de la sociedad. Un grupo de investigadores
cultural producto de una comunidad concreta–, que de la esfera francófona (Moulaert et al., 2010) conside-
la innovación social adquiere su condición de res- ran que es a raíz de los intentos por paliar los enfoques
puesta contextual, de "producto cultural". Esto nos puramente economicistas y tecnológicos con enfo-
obliga, al igual que el enfoque desde la teoría crítica ques más centrados en la cohesión y el territorio cuan-
de los Derechos Humanos, a identificar el contexto do podemos hablar realmente de innovación social.
80
La innovación social a diferencia de la económica más fiel a su propósito (véase caso del software libre,
y/o tecnológica (ver tabla N° 1) es intensiva en capi- licencias creative commons, etc.) y su complejidad es
tal humano y relacional, la necesidad de protección creciente en la medida que implica ámbitos de rela-
–bajo alguna tipología de patentes– es muy baja, y cionamiento cada más amplios y diversos (temáti-
más bien en la medida que se expande y comparte cas, actores, agendas, etc.).
***
Principales orientaciones del concepto de innovación social
La falta de consenso permite complejizar la in- Schactler, Matti y Alcántara (2014), que a partir del
novación social, situarla en un escenario abier- análisis de 76 definiciones identifican once dimen-
to, en lucha, incompleto, histórico, relacional, siones estructurales que están presentes en las dife-
en metamorfosis, siguiendo el aporte crítico de rentes propuestas conceptuales.
Morin.
Conejero (2016) realiza un aporte de interés al iden-
Sin embargo, nos parecen de interés los esfuerzos tificar los valores compartidos de las diferentes con-
por establecer categorías axiomáticas en este terre- ceptualizaciones. Al menos, según el autor, podemos
no por parte de algunos autores como es el caso de destacar:
81
a) Intentan responder a necesidades humanas que Del análisis de la aportación de Conejero pode-
por alguna razón no ha sido atendidas por el mos extraer algunas intuiciones básicas (Ariza et al.,
momento. 2016):
b) Suponen cambios en las relaciones sociales, espe- 1.- Hay una correspondencia definida entre los
cialmente en el ámbito de la gobernanza y en la enfoques centrados en la figura del emprende-
participación más activa de la sociedad en los dor social como protagonista de la acción, el
procesos vinculados al acceso al poder y a la in- propósito de resolver o aportar soluciones a pro-
cidencia de los grupos más vulnerables en las po- blemas sociales mediante productos o servicios
líticas públicas. novedosos que poco o nada aspiran a transfor-
maciones sociales, con una mirada esencialmen-
c) Incremento de la capacidad sociopolítica, cantidad y te económica, y una invisibilidad del territo-
calidad de los recursos para ejercer la ciudadanía rio como sujeto explicativo. Martínez Moreno
democrática. (2011) caracteriza esta correspondencia en dos
subgrupos: enfoque económico y el enfoque
d) Es un proceso esencialmente bottom-up, de abajo "managerial" o de gestión (Tabla Nº 2 y 3).
hacia arriba.
82
Estos dos enfoques más microeconómicos (económi- marginalización es como muchos otros un concepto
co y managerial) entienden la innovación social como que endulza, que ameniza y esconde, oculta una ver-
el resultado de un impulso creativo individual o colec- dad. Por ello yo hablo de desolcultación de la ver-
tivo, filantrópico, orientado al mercado, neoliberal en dad, o de verdades. Este concepto marginalización
lo económico y político, descontextualizado y sin nin- me parece que hace esto. En lugar de marginalizados
guna pretensión de alterar o, ni siquiera, cuestionar en yo hablo de oprimidos, de ofendidos, de robados;
profundidad el sistema en el que se dan las relaciones hablo de interdictos, los prohibidos.
sociales, económicas, políticas y culturales que expli-
can la inequidad en el acceso a derechos y bienes de las Una tercera correspondencia definida que denomi-
poblaciones vulnerables o marginadas a las que van naremos enfoque socioecológico, pone el acento en
dirigidas las innovaciones sociales. No hay un análisis el empoderamiento de segmentos de población vul-
crítico de lo vulnerable, más bien se da una eufemísti- nerable, contribuyendo a la resiliencia social y ecoló-
ca "desolcultación", como se refiere Freire en su charla gica global.
con Ana P. de Quiroga (1993):
Y, por último, el enfoque que denominamos Desa-
Por esta razón yo hago restricciones al concep- rrollo Humano Local, resalta el valor de las innova-
to de marginalización. Yo creo que el concepto de ciones sociales que conlleven un proceso colectivo y
83
un marcado sentido transcendente y comunitario, capacidad socio-política y acceso a los recursos ne-
la integración de grupos sociales excluidos y fomen- cesarios desde un enfoque de derechos fundamenta-
to del desarrollo local, fomentando el aumento de les y participación.
2.- Otra conclusión parcial que podemos extraer del 3.- Esta apertura de actores y diversidad de los mis-
aporte de Conejero es la tendencia general a aumentar mos implica un abanico más amplio de los conteni-
el número de actores, desde el emprendedor social in- dos de la innovación social, desde un enfoque más
dividual hacia actores más colectivos, desde un enfoque instrumental o de respuesta a necesidades sociales
económico hacia un enfoque multidiverso y multidisci- hacia apuestas de co-construcción de procesos de
plinaria, y por ende, podemos observar la tendencia a transformación social de menor o mayor calado.
la complejización del proceso, la diversidad de los ac-
tores de la innovación social, lo que implica procesos 4.- La complejización de los procesos de innovación
de gobernanza multiactores y multinivel, con la conse- social, con un mayor número de actores en escena,
cuencia en la aparición de procesos de conflictos y ne- un mayor abanico de contenidos, así como una ma-
gociación en el seno de las experiencias. yor diversidad de propósitos en la construcción de las
84
transformaciones sociales, implica en muchos casos producción económica sin tener en cuenta las
cierta dispersión y definiciones más difusas, por ende, necesidades sociales de la ciudadanía ni del sec-
pérdida de la capacidad operativa de las propuestas tor público.
(Ariza et al., 2016).
b) Reformista del modelo hegemónico de desarrollo: ex-
5.- Mayor densidad ética y componentes valóricos periencias que sin tocar la lógica de mercado generan
en una "nueva generación de definiciones de inno- procesos de carácter social para empoderar a la ciuda-
vación social", que son referencias "hibridas, trans- danía y generar procesos integrales de desarrollo y,
versales y con aspiración totalizadora" (Ibidem).
c) Resistencia al modelo hegemónico de desarro-
Siguiendo a Delgado (2016) podemos caracterizar llo: generando procesos alternativos de desarro-
las propuestas de innovación social en alguno de es- llo distinto y crítico. Hay un cuestionamiento
tos 3 modelos: más o menos explícito (especialmente en la mi-
rada socioecológica y de gobernanza local) de
a) Facilitador del modelo hegemónico de desa- la "ilusión neoliberal", como afirma Roitman:
rrollo (capitalista global): encaminado a la
85
La última década del siglo XX envuelve al mundo en La mayoría de las experiencias e iniciativas que po-
el totalitarismo neoliberal. Es su momento de máximo demos identificar en América Latina, algunas arti-
esplendor. Sin embargo, el comienzo del siglo XXI ex- culadas en programas e incipientes políticas públi-
presa, una vez implantadas sus políticas, el límite de su cas se encuentran encuadrados mayoritariamente
proyecto. El aumento de la explotación, la pobreza y la en los enfoques económico y managerial, de forma
desigualdad se acompañan de un deterioro continuado minoritaria los casos que podrían encajar en el socio
del medio ambiente y de la calidad de vida de más de dos ecológico y de forma casi marginal en el enfoque de
tercios de la población mundial. La ilusión neoliberal es Desarrollo Humano Local.
cuestionada y entra en crisis (Roitman, 2011, p. 24).
***
Innovaciones sociales basadas en las experiencias transformadoras de economía social

y solidaria; la propuesta del Crises como modelo.
El Centro de Investigación de Innovaciones Sociales, los recursos existentes en el territorio y de aque-
Crises (por sus siglas en francés), es un centro crea- llos nuevos que se incorporen al proceso sin la
do por impulso de Benoit Levesque y Paul Belanger, intervención de los movimientos sociales.
referencia mundial en el ámbito de la innovación
social liderada por entidades de economía social y 2. El proceso se concentra en la modificación de
solidaria con una visión de desarrollo humano local las relaciones sociales, incluyendo especialmente
y con una amplia y funcional estructura de alianzas aquellas relacionadas con el poder, su naturale-
público-privadas. za, estructura y composición.
El Crises conceptualiza la innovación social como: 3. Persigue la mejora de las condiciones de vida
del colectivo, proponiendo nuevas respuestas a
…una intervención iniciada por actores sociales para las problemáticas sociales, con nuevas formas de
responder a una aspiración o satisfacer una necesi- movilización y usos de los recursos, lo que aca-
dad, para ofrecer una solución o crear una oportuni- reará nuevos acuerdos y consensos sociales.
dad de acción para modificar las relaciones sociales,
transformar el marco de acción o proponer nuevas Según Bouchard (2013) las iniciativas de innovación
orientaciones culturales a fin de mejorar la calidad social encuentran un contexto adecuado de desarro-
y las condiciones de vida de la colectividad (Bou- llo en la economía plural, un espacio de interacción
chard, 2013). social propio y asentado en tres principios: recipro-
cidad, mercado y redistribución.
Podemos identificar al menos tres elementos esencia-
les, desde la perspectiva de Crises para poder catego- En este espacio de relación se pueden materiali-
rizar como innovación social un proceso de cambio: zar las innovaciones sociales en diferentes ámbitos,
apuntando Bouchard (2013), entre otros:
1. La iniciativa nace desde "abajo", en su propio con-
texto territorial definida por los actores sociales. a) Relaciones de producción: especialmente a tra-
No se entiende, desde esta perspectiva, el proce- vés de la participación obrera en el rediseño de
so de identificación, impulso y movilización de formas de organización del trabajo, mediante
4 Aunque tomaron auge en la crisis del 2002 en el Cono Sur, tienen precedentes notables en las ocupaciones de fábricas de Italia en la década
del 20, o en las tomas de fábricas a partir del Mayo del 68.
86
experiencias de empresas recuperadas4 como en estimulando el aumento de capacidad socio-política

Argentina, Uruguay, Paraguay y Puerto Rico; y acceso a los recursos necesarios para mejorar dere-
empresas ocupadas en Brasil, auto gestionadas a chos fundamentales y participación.
lo largo y ancho de todo el continente, coopera-
tivas sociales, etc. Desde esta mirada y enfoque la innovación social no
surge por el mero impulso emprendedor filantrópico
b) Relaciones de consumo: con la creciente y crítica individual o institucional frente a una necesidad so-
participación de consumidores y usuarios en la cial, sino que se gesta en los procesos sociales de ma-
coproducción de servicios, co-construcción de yor calado y alcance, en las luchas sindicales, vecina-
políticas públicas de defensa del consumidor, de- les, estudiantiles y de la sociedad en su conjunto, que
sarrollo del consumo responsable, justo y ético, asumen la responsabilidad de experimentar nuevas
turismo y ocio responsable, etc. Es destacable el vías de abordaje y aportar soluciones más o menos
rol de lo local en el desarrollo de estas iniciativas creativas a una realidad en crisis. En este enfoque la
como la Red de Ciudades por el Comercio Justo.5 innovación social coadyuva en la "metamorfosis" mo-
riniana de un modelo de desarrollo hacia otro (a veces
c) Relaciones entre empresas: con nexos híbridos sin definir del todo), pero siempre impulsado por los
entre la cooperación y la competición, creación propios protagonistas sociales "oprimidos" (Freire) y
de cadenas inclusivas en determinados sectores con la clara aspiración de transformación social.
(ejemplo: sector lácteo en Rafaela, Santa Fe, Ar-
gentina), Valor compartido, responsabilidad so- Y es en este contexto de luchas y aspiraciones donde la
cial de las empresas, etc. economía social y solidaria se cuela en el intersticio del
sistema para aportar respuestas colectivas alternativas
d) Configuración espacial de las relaciones sociales al modus operandi de lo razonable para el sistema,
y de poder: nuevas formas de gobernanza, desa- muchas veces en sectores nuevos o poco desarrollados,
rrollo económico local y comunitario, etc. para proponer una nueva forma de hacer las cosas, re-
enfocando prioridades, desde la equidad, la igualdad
Este enfoque de la innovación social, más cercano a y la justicia social, para poner en marcha emprendi-
los procesos y dinámicas vinculadas con las luchas y zajes de carácter colectivo y social (Borzaga y Defour-
las transformaciones sociales –que definíamos ante- ny, 2004). Su capacidad innovadora según Bouchard
riormente como de gobernanza y desarrollo territo- (2013), se sustenta, especialmente, en su identidad de
rial–, resalta el valor de las innovaciones sociales que práctica democrática, lo que les permite identificar e
conllevan un proceso colectivo y un marcado sentido interpretar de forma más directa y real las necesidades
transcendente y comunitario, la integración de gru- sociales, democratizando el acceso a bienes y servicios
pos sociales excluidos y fomento del desarrollo local, y fomentando la participación comunitaria.
***
Propuesta de tres indicadores para la caracterización de la innovación social
El Crises identifica tres indicadores claves, poco pre- nosotros asumimos como esenciales para hablar de
cisos en la posibilidad de medirlos, pero esenciales innovación social desde una perspectiva crítica y
para que un proceso concreto pueda ser definido transformadora:
como innovación social (Klein et al., 2012) y que
5 Según los propios datos de la red (http://ciudadjusta.ideas.coop/) "ya hay 19 países, el Norte y Sur, implicado en la red. El título ya ha sido
entregado a las capitales de Inglaterra (Londres), Francia (Paris), Bélgica (Bruselas) o Australia (Melburne), y a otras localidades más peque-
ñas de Costa Rica (Pérez Celedón), Canadá (Wolfville) o EE. UU. (Media)".
87
a) Gobernanza: en la que se pretende medir "los c) Economía plural: se pretende conocer y activar
avances en los procesos de consulta, de concerta- "la contribución de los diferentes actores a la plu-
ción, de partenariado, de reconocimiento de las ralidad de formas de propiedad y de desarrollo
partes involucradas, de democracia deliberativa económico"
y de democracia directa".
Esos tres elementos, no son fines en sí mismos, sino
b) Co-producción y co-construcción: entendién- que aparecen como variables explicativas en los estu-
dose como "la activación y la producción de dios de casos del modelo quebequense de innovación
servicios como tal (nivel organizacional)", en el social, que como ya hemos señalado aspira a mejorar
primer caso y "la participación de los actores, las condiciones de vida de la comunidad.
principalmente de los movimientos sociales, en
la elaboración de políticas públicas (nivel insti- A continuación, detallaremos cada uno de estos tres
tucional)" en el segundo caso. vectores, con el fin de concretarlos y contextualizar-
los en territorio:
a) La gobernanza
El "Informe sobre el Desarrollo Mundial elaborado El Informe del Banco Mundial (2017) señala que las
por el Banco Mundial (2017): Gobernanza y Ley", la políticas funcionan cuando se adaptan a las circuns-
define como: "…el proceso de interacción entre ac- tancias cambiantes y cuando las personas deciden
tores estatales y no estatales para formular y aplicarjuntas para beneficiar al bien común. Pero a veces
políticas en el marco de un conjunto determinado de la distribución desigual del poder puede socavar el
reglas formales e informales que moldean el poder y compromiso, la coordinación y la cooperación. La
son moldeadas por este". gobernanza trabaja de forma consciente del marco
de reglas y normas que configuran el poder en el te-
Se trataría, por lo tanto, de un proceso, de una di- rritorio y en la comunidad, asumiéndolo como parte
námica sistémica de generación de relaciones. En de los cambios que son imprescindibles para rom-
algunos casos, se trata de generar nuevas relaciones per esas asimetrías o desigualdades de poder, ya que
sociales y de poder entre los agentes de la comunidad (como se detalla en el propio informe) "la distribu-
y los nuevos modos de gobernanza que resultan de ción desigual del poder puede derivar en exclusión,
dichos nuevos modos de relaciones (Moulaert et al., captura y clientelismo".
2005; González et al., 2010).
Cuando contextualizamos la gobernanza en el terri-
Así, desde el enfoque propuesto por Crises, la in- torio y analizamos las relaciones (nuevas y clásicas)
novación social se entiende como una novedad de entre los agentes del mismo, se dan tres ámbitos bá-
proceso que aspira a cambiar las dinámicas de rela- sicos donde se concretan las relaciones y alianzas,
ciones incluyendo (y especialmente) las relaciones siguiendo el trabajo de Camarinha-Mato y Afsarma-
de poder. Se trata por tanto de "mejorar las rela- nesh (2006), proponen tres ámbitos básicos de re-
ciones sociales y los procesos de empoderamien- laciones y alianzas: Intercambio de información, la
to" (Moulaert et al., 2013). Desde esta perspectiva cooperación y la colaboración.
la innovación social es variable de proceso y no de
resultado. No se trataría entonces de un mero pro- La colaboración es un ámbito de relación generati-
yecto ni de un programa ni de una mera iniciativa va y, precisamente, debería darse en los procesos de
puntual, sino de un proceso que se manifestará en innovación social desde nuestra perspectiva crítica.
cambios y transformaciones en la cultura política
de los actores del territorio y en la eficacia de las Moulaert y Nussbaumer (2005) señalan que las capa-
políticas de transformación. cidades para afrontar nuevos retos y problemas son
88
resultado de procesos de aprendizaje colectivo en construir una visión más plural para la búsqueda de
red, en el cual cada agente comparte con el resto su soluciones. En el contexto de un territorio supone la
conocimiento con el fin de cogenerar nuevas capaci- construcción de una visión compartida, definición
dades. Esto implica la capacidad de involucrar a di- de objetivos y acciones comunes, reglas de juego, un
versidad de agentes en estos procesos (Crises, 2003; nivel de cohesión, de corresponsabilidad con los ob-
Moulaert, 2000). Tal y como apuntan Moulaert y jetivos y metas; requerirá afrontar con valentía los
Nussbaumer (2005), una mayor diversidad supone modelos y las capacidades de construcción de lide-
integrar diferentes tipos de conocimiento y permite razgos colaborativos y transformadores.
b) La co-producción y la co-construcción en innovación social
El sustrato básico de la co-construcción de los pro- Vaillancourt (2013) caracteriza la misma con cuatro
cesos de innovación social reside en la participación elementos distintivos:
de la sociedad civil en los procesos de toma de deci-
siones. Es esta característica la que la diferencia de a) Implica el reconocimiento y la participación
procesos de coproducción, ya que en este caso los de las entidades de economía social y soli-
agentes sociales sólo desempeñan una función de daria (en un sentido amplio del término) en
provisión de ciertos bienes y servicios, en la mayoría los diálogos y como parte del partenariado
de las veces en base a un diseño y una planificación público-privado.
previa establecida unilateralmente por parte de la ad-
ministración pública. Tal y como establece Vaillan- b) El Estado permanece como un socio diferente a
court (2013:48): "…la co-construcción democrática los otros, dialoga, interactúa y delibera, perma-
y solidaria de políticas públicas de calidad implica el neciendo a la vez "sobre" y "próximo" a ellos.
reconocimiento de la participación de los actores de
la economía social, al igual que una relación de tipo c) Supone experimentar con modelos de gobernan-
partenarial entre el Estado y esos actores". za híbridos entre la democracia representativa y
la deliberativa.
Esta primera noción de co-producción es muy próxi-
ma a la noción de welfare mixo mixed economy of welfare d) Supone aceptar una perspectiva de economía
utilizado por Evers (1991, 1993) y Pestoff (1999) o Jo- plural, más compleja y diversa, más rica en en-
hnson (1999) entre otros. Se refiere más bien a un ám- foques y propuestas que la concepción única de
bito en concreto, a la colaboración de ciertas entidades sector clásico privado.
privadas (lucrativas o no) en la prestación de servicios
públicos o servicios de interés público. Pero la noción La generación de procesos de innovación social con
de co-construcción iría más allá, tal y como dice Vai- un propósito de transformación social, incluyendo
llancourt (2011): "la co-construcción se relaciona con los cambios en las relaciones de poder, no se susten-
las políticas públicas en el momento de su elaboración tan en un modelo económico único centrado en el
y no solamente en el momento de su implementación". mercado con mayor o menor presencia del sector pú-
blico (Etxezarreta et al., 2014).
Siguiendo la taxología que Vaillancourt (2011) pro-
pone en los modelos de construcción (mono-cons- La democracia económica y la participación de
trucción; co-construcción liberal o escuela New Pu- agentes, entidades y movimientos sociales en la
blic Management; co-construcción corporativista y producción, distribución y reproducción social y
co-construcción democrática y solidaria), asumimos económica es un aspecto imprescindible desde una
desde la perspectiva crítica que suscribimos en este posición de IS para la transformación social. La pre-
artículo el modelo de co-construcción democrática y sencia de este eje de participación de entidades, mo-
solidaria en los procesos de innovación social. vimientos y agentes sin ánimo de lucro se observa
89
The emerging fourth sector, en el que sentaron las bases

como imprescindible para la democratización de la
de lo que hasta ahora se ha venido a conocer como
economía y la transformación social. (Etxezarreta et
al., 2014). el emergente Cuarto Sector.6 Este concepto que pre-
tende dar contenido a la aparición de un "espacio hí-
En este marco no queremos dejar de mecionar la brido" construido en los procesos de innovación so-
aportación que Sabeti realizó en 2009 en el informe cial entre el sector público, privado y Tercer Sector.
***
Conclusiones
Para explorar el concepto de innovación es necesa- Se transita, de forma casi imperceptible, del ima-
rio entender que forma parte intrínseca del concepto ginario keynesiano que permitió al sistema (y a los
de desarrollo. Por lo tanto, es necesario establecer un Gobiernos con sus políticas desarrollistas) hacer una
punto de análisis más general sobre el desarrollo de un apuesta histórica por el crecimiento "hacia dentro" el
territorio previamente a analizar o investigar las expe- propio sistema, hacia el otro lado del filo, hacia un "ca-
riencias de innovación territorial. Una vez realizado pitalismo extractivo" ("fuera del sistema") brutal, de
este ejercicio, nos centramos en las diferentes caracte- crecimiento económico corporativo, cuya consecuen-
rísticas que implica la innovación social. cia más contundente y clara es la expulsión masiva de
economías, personas y de la propia biosfera.
El desarrollo desde un paradigma crítico tiene que
huir de elementos universalistas o de "mito" para ser Se permanece en un proceso acelerado de traspaso
un producto cultural que se establece en los territoriosde capacidades, recursos, legitimidades y poder del
y generar dignidad humana. En ese contexto estable- proyecto común y democrático a otro proyecto de
ceremos un acercamiento al concepto de innovación carácter privado corporativo, elitista, antidemocráti-
social co y excluyente. Este traspasar el filo del sistema ha
conllevado a la descomposición acelerada de lo que
El interés por un "tiempo interesante" parte de una pa- veníamos entendiendo como Estado de Bienestar a
radoja manifestada por Saskia Sassen y años antes por caballo del endeudamiento crónico de los gobiernos y
Edgar Morin, que vienen a coincidir básicamente con su pérdida de capacidades para hacer política pública
la idea de que nunca como sociedad hemos manejado significativa y transformadora (más allá de los gestos).
más información, conocimientos y recursos (tangibles Y, quizás lo más grave, una pérdida de contenido de
e intangibles) como lo hacemos en este tiempo y, sin la democracia como forma de ser, estar, vivir y hacer
embargo, esas capacidades existentes y potenciales sociedad.
no se han traducido en buen vivir, en vida digna de
ser vivida, ni en riqueza humana para las mayorías. Pero, a pesar de lo que manifiestan los seguidores cie-
Muy al contrario, la inviabilidad económica, social, gos de la ideología neoliberal del final de la historia y
medioambiental, educativa, cultural y política es cada del último hombre (Fukuyama) que entienden que la
vez más evidente. Como parte de esta policrisis se han ciencia, la técnica y la propia democracia es una mera
venido reforzado algunas cegueras sistémicas que nos cuestión técnica, una cuestión de expertos y expertas,
obligan a retomar luchas por lo que entendíamos eran y por lo tanto, un espacio neutral, vacío, inerte para
conquistas obvias y consolidadas (incluyendo la pro- los procesos dialógicos de lucha y emancipación, con-
pia democracia). sideramos que hay un lugar para generar presentes y
6 La Secretaría General Iberoamericana decidió impulsar esta estrategia, siguiendo los mandatos de la pasada XXV Cumbre Iberoameri-
cana de Jefes de Estado y de Gobierno, 28 y 29 de octubre de 2016 en Cartagena de Indias, Colombia.
90
futuros. Hay viveros de alteralidades, hay lugares para c) Resistencia al modelo hegemónico de desarrollo:
los excluidos del sistema capitalista global. Esos vive- generando procesos alternativos de desarrollo dis-
ros de esperanzas se materializan en otras economías tinto, donde encontramos la mayoría de experien-
locales, plurales, en otras historicidades y narrativas, cias de desarrollo crítico.
en otros actores y en otras formas de pertenecer y
de tener parte. Pero, es imprescindible deshacernos La mayoría de los aportes se encuentran encuadrados
de las alternativas reductoras a las que nos obliga el en los epígrafes a), unos pocos en el b) y de forma mi-
mundo de conocimiento y pensamiento hegemónico. noritaria los casos que podrían encajar en el c). Estos
El profesor Joaquín Herrera defendía que no hay más últimos tienen un carácter más socio ecológico y de
objetividad que la "fuerza de la multitud que –como desarrollo humano local.
defendía Deleuze– convierte en común la lucha y dota
de realidad a la utopía". Se ha expuesto en este trabajo un modelo de inno-
vación social (Crises) que, basándose en procesos de
Existen alternativas viables, transformadoras y eman- innovación de la economía social y solidaria, trabaja
cipadoras en los procesos de lucha por la dignidad hu- desde y con el territorio en dinámicas de transfor-
mana, en espacios de confluencias entre la economía mación de las relaciones sociales, incluyendo las de
plural, social y solidaria, el desarrollo humano local y poder. Especialmente interesante este enfoque para
la innovación social. Son cerillas encendidas en el túnel América Latina donde "La erradicación de la pobreza
de la noche neoliberal, modelos y praxis que no aceptan y la pobreza extrema, así como la reducción de la des-
lo universal del modelo capitalista global y sus modelos igualdad, en todas sus dimensiones, continúan siendo
de desarrollo. desafíos centrales" (Cepal, 2019).
Si bien es conocido el interés y la aceleración en la acu- Se pueden, por lo tanto, identificar innovaciones
mulación de experiencias de innovación social que se sociales como procesos de transformación social
viene dando en los últimos años (especialmente a partir emancipatorios cuando reúnen las siguientes cuatro
del 2008), tanto en el ámbito académico, en la política características:
pública local, como de las propias organizaciones so-
ciales, hoy no existe un consenso (ni siquiera académi- 1. Partir de necesidades sociales definidas por la so-
co) conceptual de lo que entendemos por innovación ciedad civil y por las entidades de economía social
social. Lo que sí hemos podido identificar, al igual que y solidaria existentes en el territorio. Por lo tanto,
se propone para los modelos de desarrollo, es la ubica- se trataría de un abordaje de abajo hacia arriba,
ción de los diferentes enfoques de innovación, en fun- desde un enfoque de gobernanza democrática,
ción a su carácter: superando subsíntesis entre subjetividad, ciuda-
danía y emancipación analizada por Boaventura.
a) Facilitador del modelo hegemónico de desarrollo
(capitalista global): encaminado a la producción 2. Sería un proceso que aspiraría a transformaciones
económica y a facilitar al entramado privado pro- sociales de cierto calado en la sociedad, incluyen-
ductivo todas las posibilidades, sin tener en cuen- do las relaciones de poder establecidas y que no
ta las necesidades sociales de la ciudadanía ni del se desconocen. Se trataría de un proceso que vaya
sector público. en el camino de concebir un territorio donde sus
ciudadanos compartan sentido de pertenencia e
b) Reformista del modelo hegemónico de desarro- inclusión; participen activamente de los asuntos
llo: experiencias que sin tocar la lógica de merca- públicos; reconozcan y tolere las diferencias y go-
do entienden que es injusto y por lo tanto generan cen de una equidad relativa en el acceso de los bie-
procesos de colchón social para empoderar a la nes y servicios públicos y en cuanto a distribución
ciudadanía y generar procesos integrales de desa- de ingreso y la riqueza. Todo ello en un ambiente
rrollo y ; donde las instituciones generan confianza y legiti-
midad y la ciudadanía se ejerza en plenitud. Esto
91
implicaría trabajar por valores de inclusión; igual- 2ª tarea: Recuperar o apropiarnos del "centro de
dad; legitimidad; participación; reconocimiento gravedad" de la acción política, el centro de la
y pertenencia. propuesta emancipatoria.
3. Se trataría de un proceso que permita la co-cons- 3ª tarea: Recuperación de la conciencia de límite,

trucción de conocimientos y de políticas públicas de la frontera, del horizonte. De la recuperación
de forma democrática y solidaria. Esto implicaría de "nuestra voluntad de poder", es el cambio de
generar capacidades de diálogo, liderazgos co- percepción del oprimido, como objeto a sujeto de
laborativos en red, superadores del patriarcado, conocimiento y reinvención del mundo.
producción y gestión en las organizaciones de la
sociedad civil, especialmente las relacionadas con En definitiva, construir un espacio público de co-
la economía social y solidaria. nocimiento, reconocimiento, propuesta y trans-
formación, partiendo de abajo hacia arriba y
4. Apuesta por una economía plural con capacidad co-contruyendo conocimientos y saberes para la
de generar experiencias alternativas socio-pro- transformación social. Personas, comunidades y
ductivas y de modos de vida alternativos al actual sociedades empoderadas para poder ejercer por sí
modelo. mismos la búsqueda de su dignidad.
Consideramos que existen puntos de encuentro y de Podemos concluir que la innovación, al igual que
entendimiento entre esta propuesta de enfoque de los
los procesos de desarrollo, desde una perspectiva
procesos de innovación social con la propuesta de ri-
crítica está en construcción permanente y en cons-
queza humana y lucha emancipatoria por la dignidad tante evolución, no existe un modelo universaliza-
humana de Joaquín Herrera. El maestro propone tres do, es una construcción constante de los agentes
tareas básicas para construir la práctica de los dere-
del territorio para generar procesos que impidan
chos humanos desde dicho criterio: la exclusión social y humana. En este sentido, po-
dríamos definir el desarrollo y la innovación como
1ª tarea: Construir el espacio público desde una un derecho humano, como un proceso cultural
concepción participativa de la democracia con emancipador hacia la dignidad humana.
los actores excluidos y oprimidos.
***
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Los microcréditos como herramientas para el desarrollo local en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires 2012-2016.
Los microcréditos como herramientas para el desarrollo local

en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires 2012-2016
José David Lozano LondoñoI
Resumen
El presente artículo propone el análisis y evalúa la experiencia de la Asociación Mutual

"Comunarte" con base en los microcréditos como herramienta para el desarrollo local con
inclusión social en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, específicamente en la comuna
5, en los barrios Boedo y Almagro. Partiendo de un análisis de la implementación de los
microcréditos a partir de la Ley 26.117 de "Promoción del microcrédito para el desarrollo
de la economía social", sancionada el 28 de junio de 2006, siguiendo a la economía social
como esa otra manera de llevar beneficios a las comunidades y en especial a los grupos o
personas que no tienen la capacidad de acceder a créditos de la banca tradicional. De esta
manera, la política pública del microcrédito ha generado grandes avances en favor del
bienestar general de los argentinos y se plantea como una contracara al modelo económico
neoclásico del libre mercado.
Palabras clave: microcrédito – inclusión social – desarrollo local – económica social – política pú-
blica – libre mercado.
Abstract
This article proposes the analysis and evaluates the mutual association "comunarte" ex-
perience, based on microcredits as a tool for local development with social inclusion in
Autonoma City of Buenos Aires (CABA), specifically in commune 5, in Boedo and Alma-
gro neighborhood. Based on an analysis of the implementation of microcredits supported
on law 26.117 of "Promotion of microcredit for the development of the social economy",
sanctioned on july 28th of 2006. Following the social economy as that other way bringings
benefit to communities and especially groups or people who do not have the ability to
access traditional banking credits. In this way, public policy of microcredit has generated
great strides in favour of the general well-being of Argentines and a counterface against
the neoclassical economic model of the free market.
Keywords: microcredit – social inclusion – local development – social economy – public policy
– free market.
I Mercadólogo/Cs económicas, Especialista en desarrollo local (Flacso), Especialista en Estudios Políticos (UBA), candidato a Magister en
Gobierno de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Correo: jodalolo88@gmail.com

95
Introducción
El microcrédito es una de las fuentes con las que La política de microcréditos se plasmó en la Argen-
cuenta la economía social1 para su financiamiento tina a partir de la Ley 26.117 de "Promoción del
y para la generación del desarrollo local en las co-microcrédito para el desarrollo de la economía so-
munidades. La experiencia analizada fue llevada a cial", sancionada el 28 de junio de 2006. La misma
cabo en el periodo 2012-2016 en la Ciudad Autó- establece la promoción y regulación del microcré-
noma de Buenos Aires. dito a fin de estimular el desarrollo local e integral
de las comunidades, los grupos de escasos recursos
Además de su origen como fuente de financia- y el fortalecimiento institucional de organizaciones
miento de la economía social y el desarrollo lo- no lucrativas de la sociedad civil que colaboren en
cal, es fundamental también distinguir aquí su el cumplimiento de las políticas sociales. Se crea
rol como política pública dirigida a la población entonces el Programa de Promoción del Microcré-
vulnerable, relacionado a dificultades de acceso al dito para el desarrollo de la economía social y el Re-
empleo formal o registrado. gistro Nacional de Instituciones de Microcrédito.
***
El microcrédito como herramienta para el desarrollo local

El microcrédito tiene un padre fundador: Muham- Yunus asegura que para acabar con la pobreza en el
mad Yunus, nacido en 1940 en Bangladesh, formado mundo lo que se necesita es crear dos sistemas com-
como economista de la Universidad de Nueva Delhi, pletamente separados: bancos para ricos y bancos
además banquero, profesor universitario, empren- para pobres.
dedor social y ganador del Premio Nobel de la Paz
en 2006, ha impulsado de manera directa las micro- "Después de 42 años, nuestro trabajo sigue estando
finanzas y los microcréditos. en los márgenes. El microcrédito sigue siendo cosa
de las ONGs, un pie de página del sector financiero",
Lo que más destaca a Muhammad Yunus como eco- dijo el economista en una entrevista con el portal de
nomista es su afán en la lucha contra la pobreza. Por noticias Quartz. "Hoy por hoy, solamente hay un tipo
ello, como iniciativa para acabar con este mal social de institución financiera, que son los bancos para los
y económico, Yunus se puso manos a la obra y creó ricos. Y le estamos pidiendo a los bancos para ricos
el llamado "banco de los pobres": el Banco Grameen. que les presten a los pobres cuando el sistema no está
diseñado para eso", agregó.2
Sus ideas sobre los microcréditos y microfinanzas
han supuesto toda una revolución y una iniciativa in- Ahora bien, es importante establecer previamente el
novadora tanto para la economía como para la lucha marco conceptual dentro del cual se lleva adelante
contra la pobreza. el presente análisis en CABA. Si bien se adopta el
1 Caracciolo, M. y Foti (2013), P. Economía social y solidaria. Aportes para una visión alternativa. La economía social constituye un subsis-
tema –que actualmente no posee autonomía absoluta y está más o menos subordinado a la lógica del sistema capitalista–, y que a diferencia
de éste, prioriza la satisfacción de las necesidades de sus integrantes de acuerdo con parámetros culturalmente definidos en tiempo y lugar.
La economía social es un campo en construcción –tanto en términos teóricos como a nivel de las prácticas sociales–, y formas alternativas al
capitalismo dominante están en debate, no sólo en Argentina, sino en otros países de la región latinoamericana.
2 Tomado de: "Muhammad Yunus, por qué es tan polémica la propuesta del ganador del Nobel de crear bancos para ricos y para pobres".
Disponible en: https://www.bbc.com/mundo/noticias-46021869
96
concepto de microcrédito plasmado en la Ley 26.117 Conceptualizando al microcrédito, la primera Cum-

de Promoción del microcrédito para el desarrollo lo- bre del Microcrédito celebrada en Washington en
cal de la economía social en el año 2006, al existir febrero de 1997, lo define como "programas de con-
diferentes matices y vertientes teóricas que definen cesión de pequeños créditos a los más necesitados
el microcrédito resulta necesario exponer algunas de de entre los pobres para que éstos puedan poner en
ellas a los efectos de profundizar el presente análisis marcha pequeños negocios que generen ingresos con
y exponer similitudes y diferencias respecto al mo- los que mejorar su nivel de vida y el de sus familias"
delo adoptado. (Fuertes y Chowdhury, 2009 citado por García Ro-
dríguez F. J.; Díaz Perdomo, Y. 2011, p. 103).
Según Gutiérrez Nieto, en cuanto a la dificultad
para llegar a una definición acabada del concepto Aquí se remarca su orientación en cuanto a asistir
de "microcrédito", la autora afirma que "puede pen- a los sectores más postergados de la sociedad, mos-
sarse el mismo como un instrumento financiero trando algún matiz con otras definiciones que pro-
que consiste, según la Cumbre del Microcrédito, en ponen al microcrédito con un perfil más amplio en
otorgar reducidos préstamos a personas humildes cuanto a su alcance.
para promover proyectos de autoempleo generado-
res de renta" (Microcredit Summit, 2002, citado por Por su parte, también se puede hablar de microcré-
Gutiérrez Nieto, 2005). ditos como "préstamos de pequeño importe otorga-
dos a grupos solidarios, o prestatarios individuales,
Desde la aparición del Grameen Bank en 1974, el por instituciones que pueden ser organizaciones no
microcrédito es una herramienta que ha permitido a gubernamentales, bancos o programas públicos. El
millones de personas en áreas empobrecidas obtener público de los programas de microcrédito se com-
pequeños créditos para dar un impulso a sus nego- pone de personas o grupos con bajos ingresos o que
cios, personas que de otro modo no hubieran tenido sufren discriminaciones sociales y culturales" (Ser-
acceso a préstamos de la banca tradicional (excluidas vet, 2009, p. 253, citado por Fingerman, 2011). En
de los sistemas financieros formales) y "hubieran per- este caso se incluye una nueva tecnología financiera
manecido fuera del mercado de trabajo o a merced de incorporando como actor el grupo solidario, sobre
préstamos sumamente onerosos que habitualmente el cual se brinda una definición más acabada en
cargan tasas de interés tan elevadas que no permiten próximos apartados. La importancia que estos han
al prestatario salir del círculo de la pobreza" (Berezo, adquirido se debe a que, tal como sostiene Dávico
2005, citado por García Rodríguez F. J.; Díaz Perdo- (2004, citado por Fingerman, 2011), "se han tras-
mo, Y. 2011, p. 103). Esta definición destaca la cuali- formado en una estrategia destinada a los grupos
dad de asistencia crediticia para pequeños emprende- sociales más vulnerables en pos de su inversión en
dores que se aplica por la existencia de barreras para el proyectos de autoempleo y generador de desarrollo
uso del capital por parte de estos. local en sus comunidades."
***
Desarrollo local y economía social

Tal como expone Caracciolo y Foti (2016, p. 7), el jurídicas y que trabajan con sus propias herramien-
concepto de economía social nos permite abar- tas y maquinarias."
car "aquellos sujetos que necesitan para vivir de su
trabajo directo, sea en forma unipersonal, fami- En la misma línea, "se basa en relaciones no sala-
liar, asociativa o comunitaria, sin predominio de riales e igualitarias entre los trabajadores que son
asalariados permanentes, bajo diferentes formas propietarios del capital, y por ende del producto
97
o servicio que realizan, y disponen de los beneficios se trata de una economía de naturaleza asociativa."
que obtienen según el trabajo aportado" (Caracciolo
y Foti, 2003, p.19). En cuanto a sus comienzos, si bien la vertiente tra-
dicional de la economía social tiene su origen a fines
En el orden de las conceptualizaciones anteriores, se des- del siglo XVIII en el mundo occidental, bajo la mo-
tacan las siguientes características fundamentales de las dalidad más institucional –mutualismo, coopera-
unidades de la economía social y el desarrollo local. tivismo–, la segunda vertiente comprende aquellas
experiencias más recientes de emprendimientos au-
1. La unidad en la misma persona del trabajador y togestionados con una lógica diferente a la de mer-
el propietario de los medios de producción, es cado. Dichos emprendimientos surgen ya sea por
decir el trabajo autogestionado. necesidad (trabajadores expulsados del mercado ca-
pitalista) o por convicciones valorativas. Esta segun-
2. La integración en las mismas personas del traba- da vertiente se expande en la Argentina desde finales
jo manual y el trabajo intelectual. de los años 90, alcanzando su pico de crisis en 2001 y
2002 de la mano del quiebre del mercado de trabajo.
3. El reparto de los beneficios principalmente se-
gún el trabajo y no el capital aportado. Es decir, Tal como menciona Caracciolo y Foti (2003) podemos
son unidades económicas no capitalistas porque destacar distintos tipos de experiencias que integran
se basan en el trabajo familiar o asociativo y no esta vertiente más reciente: recuperación de empresas
en el trabajo asalariado (Arroyo Daniel, 2011). en crisis, emprendimientos productivos, de servicios
o comerciales, asociaciones de feriantes, redes de co-
En la misma dirección, en la Cartilla de la Economía mercio justo y consumo responsable, entre otras.
Social Nro. 1 de la Universidad Nacional de General
Sarmiento (2007), se describe a la economía social En este sentido, el microcrédito surge como una he-
como "aquella cuyo principal recurso es el trabajo, rramienta, como un medio para el desarrollo de la
basándose en los valores y prácticas que describi- economía social y el desarrollo local, que combinado
mos: respeto y preponderancia de las personas y del con otros elementos (subsidio para la compra de ac-
trabajo sobre el capital en la producción, propone tivos fijos, capacitación, comercialización, cadenas
mejorar las condiciones de vida, operar a través de productivas) contribuye con la mejora de la calidad
métodos democráticos y participativos. Asimismo, de vida de los emprendedores.
***
Banco Popular de la Buena Fe y la política pública del microcrédito en Argentina

El "Banco Popular de la Buena Fe", es un programa El Ministerio de Desarrollo Social de la Nación en su
social dependiente del Ministerio de Desarrollo documento de trabajo "Nuestra palabra tiene crédi-
Social de la Nación3 que se implementa a través de to" afirma:
ONGs, el cual tiene como objetivo principal "gene-
rar autoempleo en sectores populares excluidos, a (…) hace más de una década que en nuestro país varias
través del otorgamiento de pequeños préstamos de organizaciones de la sociedad civil, e incluso algunos
organismos públicos, demostraron que era posible en-
garantía solidaria y mejorar la calidad de vida de los
tregar una pequeña suma de dinero a emprendedores
sectores populares más empobrecidos."4
3 Se coordina desde la Conami - Comisión Nacional de Microcréditos, dependiente de la Secretaria de Economía Social.
4 Ministerio de Desarrollo Social, Banco Popular de la Buena Fe, Manual de Trabajo, p. 4.
98
que se "inventaban" sus propios puestos de trabajo. La

nota distintiva fue que por más precario que fuera el
Como se menciona, en el marco de su organización
emprendimiento, los microcréditos se reembolsaban territorial, existe la Organización Administradora
sin mayores problemas. Las tasas de recupero eran su- (OA) y Organización Ejecutora (OE), responsables
periores a los de la banca formal y lograron atender de ejecutar y administrar los recursos del programa
a una gran cantidad de unidades que de lo contrario como así también de mantener la relación con los
debían recurrir a la banca tradicional con altos inte- emprendedores y el Ministerio. La Organización Ad-
reses o privarse de la utilización de capital de trabajo
(2010, p. 29).
ministradora puede ser al mismo tiempo Ejecutora
como en el caso de estudio.
Su operatoria se basa en el respeto de las característi- Respecto a las devoluciones, se trabaja con pagos se-
cas de la población a la que se destina su accionar. Es manales o quincenales según las características del
una herramienta importante en el proceso producti- emprendimiento, es decir, no es lo mismo para quie-
vo y es un insumo que debe estar a disposición per- nes participan en ferias donde mayormente el traba-
manente del microempresario. jo se centra en fines de semana que aquellos que uti-
lizan el microcrédito para trabajos diarios. A partir
Además, es una metodología que propone créditos de ello existe un grado de flexibilidad.
individuales de renovación permanente y, en gene-
ral, plazos cortos de devolución (seis meses en el caso El programa es de alcance nacional. La red de bancos
de estudio). Incorpora también un esquema de ga- populares incluye a un importante número de em-
rantías flexibles que comparten de manera conjunta prendedores, promotores y organizaciones de base.
los riesgos de sus integrantes del grupo solidario.5
Las líneas de microcrédito casi en su totalidad están
En el caso de la organización analizada, se traba- orientadas al financiamiento de capital de trabajo
jó tanto con créditos individuales como con gru- para unidades de comercio, producción o servicio.
pos solidarios de entre tres y cinco participantes. Otros de los avances en materia de metodología de
Además de la presencia del Estado Nacional como microcrédito son los aspectos vinculados a la eva-
puede observarse en el caso de análisis, también luación de la unidad económica, la visita de asis-
existieron programas de microcréditos municipa- tencia técnica, los esquemas de acompañamiento
les o provinciales. del emprendedor, y además el procedimiento para
formar los grupos solidarios o los bancos comunita-
En relación al circuito administrativo que desarrolla rios (en el caso de metodologías más participativas o
el dinero para los microcréditos, este comienza en el autogestionarias).
Ministerio de Desarrollo de la Nación. El Ministerio
deposita las partidas a una cuenta especial manejada Desde sus lineamientos programáticos, el Ministe-
por una ONG que oficia como organización local y rio de Desarrollo Social, a través del Banco Popular
que se encarga de coordinar el trabajo de las diferen- de la Buena Fe en su Manual de Trabajo sugería que
tes organizaciones ejecutoras. Los promotores, tal los destinatarios de este programa se envolvieran en
como son nombrados por el programa los miembros dinámicas de relaciones en donde "el valor de la pa-
de estas organizaciones locales, tienen la tarea de labra", la "confianza", y los "grupos solidarios"6 fuera
implementar el programa en los barrios entregando el lazo social válido y predominante entre sus des-
los créditos a los beneficiarios y realizando un segui- tinatarios, y al mismo tiempo, entre estos y los en-
miento de los emprendedores. cargados de implementar el programa, es decir, "sus
promotores".
5 El "grupo solidario" consiste en una metodología que se basa en prestar a sujetos que deben formar un grupo para recibir dicho préstamo
(Schmidt Zeitinger, 1994, p. 108).
6 Todos valores definidos en el Manual de trabajo. Ver: Ministerio de Desarrollo Social, Banco Popular de la Buena Fe, Manual de Trabajo.
99
Si bien desde lo técnico-jurídico se firma un contrato créditos, proceso entendido por los actores en térmi-
de mutuo acuerdo con los emprendedores, la solida- nos de una ruptura con el clientelismo y con formas
ridad es uno de los valores centrales que imprimen neoliberales de asistencia social.
la dinámica del otorgamiento y devolución de los
***
Análisis de la experiencia y la aplicación del microcrédito en el territorio

Dado el impacto y trascendencia del programa en Lo que nos plantea la generación de un nuevo desa-
cuanto a territorialidad y marco de relaciones que rrollo local, fortaleciendo los lazos sociales y crean-
desde lo local brinda, es importante realizar una do nuevas estructuras de poder local para enfrentar
descripción un poco más detallada del mismo. Ob- los ciclos de crisis del modelo económico, "como una
servamos esta política pública como una fuente de noción del desarrollo multidimensional e integral,
empoderamiento de la sociedad, a tal punto que "el que pudiera diferenciarse de la idea del mero creci-
territorio se concibe como la manifestación espacial miento económico, basado en la evolución del ingre-
del poder, fundamentada en relaciones sociales. Es- so per cápita, y que diera relevancia a los aspectos
tas se encuentran determinadas en diferentes grados políticos, sociales, culturales y ambientales del mis-
por acciones y estructuras materiales, y también de mo" (Altchuler Bárbara, 2013, p. 72).
sentidos e información, es decir, acciones y estructu-
ras simbólicas" (Altchuler Bárbara, 2013, p. 67).
***
Sobre la operatoria de la política pública

En una primera etapa, se constituyó un equipo de 5 Durante el primer semestre de operatoria no se
promotores para la operatoria del programa de mi- aplicó tasa de interés en la devolución de cuota y
crocréditos, como Organización Ejecutora, duran- en el segundo semestre se aplicó un 6% de tasa de
te el año 2012. Cada asesor de crédito manejó dos interés anual. El resultado, desde el punto de vis-
grupos solidarios. Como detalle se puede mencio- ta administrativo, es de baja morosidad y sin em-
nar que cada uno contó con la información actuali- prendedores incobrables.
zada semanalmente del estado de todos los grupos,
con la finalidad de poder auxiliar a sus compañeros En 2014, la organización renueva y amplia el pro-
en caso de una enfermedad o diversas eventualida- grama, pasando a ser tanto Organización Ejecutora
des de otra índole que imposibilitaran el cobro, ase- como Administradora, incrementando el capital de
soramiento o cualquier otra cuestión asociada a la trabajo y coordinando el programa con otras dos Or-
tarea del promotor. ganizaciones Ejecutoras que se sumaron al mismo: la
Mutual Unión Guaraní, en la Villa 21/24 del barrio
En la operatoria de microcrédito, en marzo de de Barracas (Comuna 4) y la Asociación Parque Cha-
2012, se recibieron los primeros fondos para co- cabuco en el barrio de Flores Sur (Comuna 7).
menzar a desarrollar el programa. Se generaron
11 grupos solidarios (9 iniciales y 2 renovacio- A partir de ese momento se comienza a administrar
nes) que representaron $60.500 en cartera activa. una cartera de $400.000, donde $100.000 son para
100
las Organizaciones Ejecutoras respectivamente y los $2.000 en caso de los créditos individuales, sien-
$300.000 para la Administradora. do el monto incrementado en cada crédito a partir
del cumplimiento en las devoluciones. En el caso de
Respecto de la metodología de entrega de créditos, los grupos solidarios se llegaron a generar grupos
se basó centralmente en el análisis por parte de los que rondaron los $50.000 pesos mensualmente.
promotores de crédito, de las características y via-
bilidad del emprendimiento planteado y a partir de A lo largo del programa se otorgaron más de 120
allí de los montos otorgados. Se partió de la premisa microcréditos y cabe destacar que los índices de in-
de comenzar con créditos pequeños, que rondaban cobrabilidad y morosidad fueron bajos.
Caracterización del territorio
El territorio en el cual está emplazada la Asociación Boedo). Está ubicada en el centro-este de la ciudad,
Mutual Comunarte tiene un desarrollo productivo di- tiene una población total de 179.005 según el censo de
verso/desigual. La Comuna 5 la componen dos barrios 2010, de la cual 80.806 son hombres (45%) y 98.199
del centro de la Ciudad de Buenos Aires (Almagro y son mujeres (55%) del total de la comuna.
101
El sector comercial tiene un desarrollo más complejo El otorgamiento por medio de la garantía solidaria
en el barrio de Almagro, sobre todo en la parte norte, genera en el vecino una toma de conciencia para un
producto de una densidad de población mayor (ne- cambio cultural posible en la relación con el entorno
gocios de indumentaria y gastronómicos son los que e instituciones del ámbito público y/o privado.
predominan en el entorno). En el caso de Boedo, con
mayor cantidad de casas bajas, la densidad de comer- Desde el punto de vista financiero se apuntó al incre-
cios es menor aunque en algún sector (Avenida Boe- mento de la cartera activa, generando renovaciones
do, Avenida La Plata) se observa mayor movimiento con buenos montos que permitieron satisfacer la ne-
comercial. cesidad del beneficiario. Sin embargo, el punto princi-
pal es que los emprendedores consiguieron en general
En algunos aspectos como el cultural, ambos lugares los resultados que se plantearon en el proyecto y lo-
tienen un desarrollo importante ligado a la historia graron el apoyo permanente de la organización para
popular de la ciudad: la música de tango, las murgas, el asesoramiento, la capacitación y la contención en el
la literatura, las artes plásticas, tienen mucha inserción desarrollo de su actividad o servicio.
en la población. Este sector es muy dinámico, pero en
algunos casos está poco desarrollado y/o difundido. También en el marco del análisis realizado es im-
portante destacar el rol activo que tuvo el Estado
Existen emprendedores independientes asociados a durante dicho periodo en sus diversas carteras. Eso
la cultura, la gastronomía y servicios como: plomería, permitió que la organización pudiera desplegar en
gasista, electricista, albañilería, confección de indu- el territorio una serie de programas que además se
mentaria, etc. Esta composición se extiende hacia los articularon entre ellos. El Programa de Formación
barrios limítrofes. Continua del Ministerio de Trabajo de la Nación,
los cursos gratuitos establecidos con el Inadi y Mi
La población es muy diversa, encontramos sectores PC, son programas con los que el Banco Popular
humildes con desocupación, con trabajo informal, de la Buena Fe pudo trabajar mancomunadamen-
con trabajo registrado, sectores medios tradicionales te, profundizando la relación de los emprendedo-
y una mínima expresión de sectores medios altos. En res con la Mutual y el Estado Nacional, generando
muchos casos, desarrollar un emprendimiento es para redes y niveles de cooperación que no se habían lo-
complementar el ingreso familiar. En otros casos es un grado hasta entonces.
proyecto para que el emprendedor se convierta en su
propio jefe y abocarse de lleno en su trabajo. El resultado al que se apuntaba era que todos los sec-
tores crecieran, en especial los proyectos de desarrollo
El desarrollo de este proyecto ha sido muy importante más básico, que se pueda articular una red entre los
para los barrios ya que ha dado un financiamiento a los beneficiarios para que ellos también difundan esta
interesados, de una manera innovadora, sencilla e inclu- política del Ministerio de Desarrollo Social pero por
siva. Además la banca financiera es predominantemente sobre todas las cosas que se sientan incluidos, dignifi-
privada y los requerimientos para aplicar a un crédito cados y orgullosos por sus propios resultados con base
son muy extensos y perjudiciales para el beneficiario. a su conocimiento y dedicación.
Núcleos de destinatarios
Núcleo A: emprendedores con poca experiencia y de aspectos estratégicos para la venta de su producto
estructura comercial y productiva incipiente. Este o servicio.
núcleo es vital ya que aquí se encuentran todos
aquellos comerciantes que tienen un proyecto Núcleo B: emprendedores de trayectoria / nombre en el
productivo específico y no lo pueden desplegar barrio pero que no tienen la posibilidad de financiarse.
por falta de financiamiento y conocimiento de Este núcleo refiere a comerciantes y/o productores
102
de bienes y servicios experimentados, con proyectosLa división en núcleos de trabajo no se realiza de forma
en desarrollo pero que necesitan de financiación para
arbitraria o discriminatoria, se considera así para que
aumentar la producción, generar nuevos productos u al momento de adjudicar los préstamos se pueda saber
otras estrategias que le posibiliten maximizar las ga-
sobre qué línea de crédito trabajar, sobre el criterio que
nancias de su emprendimiento. debe adoptarse según el programa de microcréditos y
así brindarle al microemprendedor las especificaciones
Núcleo C: agrupaciones de emprendedores / comer- de la línea de crédito más acorde, según rubro y caracte-
ciantes. Apunta a estructuras más desarrolladas, rísticas de su proyecto productivo o de servicios.
asociaciones de comerciantes con una necesidad
especifica asociada al rubro de su comercio y que Cabe destacar que se trabajó conjuntamente con la
puedan resolverlo a través de la financiación y el Asociación Parque Chacabuco y la Mutual Unión Gua-
trabajo conjunto. raní (Barracas), ambas como Unidades Ejecutoras.
***
Factibilidad de la política pública

La recuperación de un rol activo del Estado como A continuación se presenta una breve descripción
artífice en la creación de empleo, requiere de un del contenido de cada una de las iniciativas mencio-
conjunto de legislaciones y regulaciones comple- nadas, a los efectos de tener un mayor conocimiento
mentarias para poder plasmarlo como política respecto del marco legal y regulatorio sobre el cual se
pública. llevaron adelante estas políticas, generando así pila-
res de derecho.
En este sentido, el Ministerio de Desarrollo Social
implementó una serie de herramientas que ayuda- Respecto a la Ley de Promoción del Microcrédito
ron a profundizar y mejorar la política del micro-
para el Desarrollo de la Economía Social, fue san-
crédito, y sobre todo colaboró con los emprende- cionada el 28 de junio de 2006, durante la presiden-
dores facilitándoles su tarea e institucionalizando
cia de Néstor Kirchner. La misma fue autoría en su
el sector, es decir, se complementó al microcrédito
momento de la senadora Alicia Kirchner. Dicha ley
con una batería de iniciativas tendientes a lograr la
establece la promoción y regulación del microcré-
sostenibilidad de los emprendimientos a mediano ydito, a fin de estimular el desarrollo integral de las
largo plazo. Para ello, se generaron diferentes pro-
personas, los grupos de escasos recursos y el fortale-
gramas e inclusive leyes con el objetivo de darle un
cimiento institucional de organizaciones no lucra-
marco normativo fortaleciendo e institucionalizan-
tivas de la sociedad civil que colaboren en el cum-
do al sector. plimiento de las políticas sociales. Por medio de la
misma se crea el Programa de Promoción del Mi-
Dentro de las leyes existentes, es importante crocrédito para el Desarrollo de la Economía Social
mencionar: y el Registro Nacional de Instituciones de Micro-
crédito, bajo la órbita del Ministerio de Desarrollo
• Ley Nº 26.117 - Promoción del Microcrédito Social de la Nación.
para el Desarrollo de la Economía Social.
Por otro lado, desde 2004 y también a partir de
• Ley N°25.865 - Registro Nacional de Efectores la iniciativa de la entonces senadora Alicia Kirch-
(Monotributo Social). ner, se creó una categoría nueva en el régimen de
pequeños contribuyentes llamada "Monotributo
• Ley N°26.355 - Marcas Colectivas. Social".
103
La importancia de este punto es destacar y hacer De esta manera, se le da un valor a las cooperativas, a
visible que ni el monotributo social, ni el micro- las mutuales y a los grupos asociativos mediante una
crédito, ni tampoco otras políticas públicas como lógica de Estado en beneficio de los sectores produc-
la "marca colectiva", forman parte de una políti- tivos y también de aquellos que quedaron aislados
ca aislada, sino por el contrario, conforman un del mercado de trabajo. En definitiva, estas herra-
conglomerado de políticas públicas orientadas a mientas generaron una nueva institucionalidad re-
fortalecer el mundo de la economía social y el de- conociendo al trabajador autogestionado como suje-
sarrollo local. to de la Economía Social y parte activa del desarrollo
local, con sus propias características y necesidades.
***
A modo de conclusión
A continuación, a modo de conclusión se presentan Promoción del Microcrédito para el Desarrollo
aspectos positivos y negativos de esta política pública. de la Economía Social ha sido una herramienta
generadora de capital humano y desarrollo sos-
Aspectos negativos: tenible de los últimos años permitiendo que a
todos los argentinos que se les imposibilitaba el
• Que manifiesta algunas limitaciones como ins- acceso a créditos bancarios puedan generar su
trumento para poder financiar cierto tipo de propio trabajo.
experiencias del campo popular o profundizar
algunas existentes. • El programa aspiraba, en última instancia, a in-
sertar a los destinatarios en una lógica colectiva
• La concentración en el microcrédito sobre otros de relación económica, y no individual, en con-
instrumentos posibles de financiamiento de la traposición al sistema que había prevalecido en
economía social y el desarrollo local, no permi- Argentina en los últimos treinta años.
te avanzar en propuestas que movilicen ahorros,
gestionen riesgos o faciliten intercambios. • Es un cambio cultural profundo, tal vez demasia-
do ambicioso para el corto plazo, pero es necesa-
• Si bien la política pública de microcréditos plas- rio avanzar en este tipo de políticas públicas que
mada en junio de 2006 tuvo un importante énfa- promuevan valores de solidaridad, participación
sis en la población vulnerable, relacionado a difi- y cooperación, retomando a la cultura del trabajo
cultades de acceso al empleo formal o registrado, y devolviéndole la dignidad al pueblo.
es necesario avanzar en otros instrumentos que
acompañen esta política permitiendo ampliar el En tal sentido el microcrédito, entendido desde la
abanico, promoviendo nuevas políticas de inclu- Ley de Promoción del Microcrédito para la Econo-
sión social que faciliten y mejoren la ejecución mía Social y el Desarrollo Local contrapone al su-
de las ya existentes; sobre todo en un nuevo esce- puesto de la economía neoclásica que proclama las
nario político y económico. "bondades" del libre mercado en cuanto único asig-
nado eficiente de bienes y servicios en la sociedad.
Aspectos positivos:
• Si bien este estudio está enfocado particularmen-

te en la Ciudad de Buenos Aires, la Ley 26.117 de
104
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105
Tibocha Avellaneda, J. P. (2019).
El extractivismo del carbón en la Guajira (Colombia): dimensiones para la comprensión de su impacto social.
El extractivismo del carbón en la Guajira (Colombia):

dimensiones para la comprensión de su impacto social
Julie Paola Tibocha AvellanedaI
Resumen
A comienzos del siglo XXI en Colombia se aprobó el código minero que abrió la puerta
a la gran minería y reestructuró el reparto de la renta minera disminuyendo regalías, im-
puestos y obligaciones de reparación social y ambiental. Bajo estas condiciones, el carbón
se convirtió en el producto minero más representativo del país, actualmente es el segundo
producto de exportación, sólo superado por el petróleo. Esta investigación tuvo como ob-
jetivo identificar el aporte social de la minería del carbón en la Guajira, Colombia (2001-
2015), evidenciando que los beneficios laborales generados por el consorcio Cerrejón son
exiguos frente a las necesidades del departamento y que la conflictividad social coloca en
entre dicho la legitimidad de la extracción del carbón en este territorio.
Palabras clave: extractivismo – transformación social – conflictividad – empleo.
Abstract
A the beginning of the 21st century in Colombia, the mining code was approved, opening
the door to large-scale mining and it restructured the distribution of mining income, di-
minishing royalties, taxes and obligations for social and environmental reparation. Under
these conditions, coal became the most representative mining product, currently it is the
second export product of Colombia, second only to oil. The objective of this research was
to identify the social contribution of coal mining in the Guajira, Colombia (2001-20015),
demonstrating that the labor benefits generated by the Cerrejón are low compared to the
needs of the department and that the social conflict is placed in said saying the legitimacy
of the extraction of coal in this territory.
Keywords: extractivism – social transformation – unrest – job.
I Administradora pública egresada de la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), tesista del programa de maestría de Políticas
Públicas para el Desarrollo con Inclusión Social en Flacso (Argentina). Docente tutora de Flacso e investigadora del Observatorio Colombiano
de Ingresos Públicos (ESAP). Correo electrónico: julietibocha@gmail.com

107
Introducción
En Colombia a partir de la expedición del código Esta investigación realiza un análisis sobre las trans-
de minas en 2001 y aprovechando un contexto in- formaciones sociales impulsadas por la minería del
ternacional de altos precios de las materias primas carbón en el departamento de Guajira desde 2001
(2003-2012), los gobiernos han intensificado el ex- hasta 2015, período que recoge el auge de esta acti-
tractivismo tradicional liberal, caracterizado por el vidad y la posterior normalización de los precios de
rol pasivo del Estado cuyos mecanismos de control, los productos primarios. Para este fin, se consultaron
intervención y participación son restringidos, dán- fuentes secundarias de datos cuantitativos y cualita-
dole un lugar protagónico a las transnacionales mi- tivos sobre: generación de empleo en condiciones de
neras a las que favorecen con bajas regalías y reduc- movilidad social, inserción de grupos en condición
ciones tributarias, sosteniendo que la libre inversión de vulnerabilidad, la remuneración a los trabajado-
extranjera irrigará económica y socialmente al con- res, la permanencia en el empleo, los derechos del
junto de la sociedad. trabajo y la conflictividad social.
Bajo este contexto, el carbón se consolidó como el En cuanto a la estructura del artículo, en un primer
segundo producto de exportación de Colombia.1 Se- momento se presenta el contexto del auge del extrac-
gún datos de la Agencia Nacional de Minería (2018), tivismo liberal en Colombia. Posteriormente se ex-
con una producción de 91,1 millones de toneladas ponen las dimensiones sociales a analizar. En un ter-
de carbón, el país se ubica como el mayor productor cer momento se desarrolla el caso de la minería del
de este recurso en América Latina y a su vez cuenta carbón en el departamento de la Guajira. Por último
con el mayor porcentaje de las reservas probadas en se presentan las conclusiones dando cuenta de la hue-
la región (58,7%). lla social dejada por la minería en el departamento.
***
Extractivismo liberal y minería del carbón en Colombia

En la primera década del siglo XXI el neoliberalismo en inversión privada a través de la reducción y elusión
la región otorgó un papel central a las matrices extracti- de costos, la eliminación de controles, la disminución
vo-exportadoras como palancas del desarrollo (Svam- de regalías y la masificación de exenciones tributa-
pa, 2008), en este paradigma la actividad extractiva se rias (Gónzalez Posso, 2011), medidas acompañadas
caracterizó por un Estado mínimo que da vía libre al de una política que elimina requisitos ambientales
mercado, a través de una regulación laboral y ambiental y dificulta la participación de los grupos étnicos y
laxa y la liberación de flujos de capital, trayendo con- campesinos que se oponen a los proyectos mineros.
sigo la expansión indiscriminada de las corporaciones
transnacionales mineras (Gudynas, 2009). En este marco, actividades extractivas como la mine-
ría son privatizadas con el predominio de capitales
Colombia adscribe a este modelo con la aproba- foráneos y el Estado se convierte en un facilitador de
ción del código de minas en 2001,2 este garantiza la la entrada de empresas transnacionales (Feld, 2014).
1 El carbón representa el 19,5% del total de las exportaciones y el 75% del total de las exportaciones mineras (ANM, 2018).
2 Anterior a la aprobación de este código regía normatividad propia de un Estado activo en la economía que establecía que "a) la explora-
ción y explotación de estos recursos quedará en cabeza de empresas estatales, b) estas empresas deberán ejecutar dichas actividades directa-
mente o a través de terceros y c) cuando las empresas estatales decidan asociarse con terceros para la exploración y explotación de hidrocarbu-
ros, se suscribirán contratos de asociación, y en el caso del carbón mediante contratos de Aporte Minero" (Pardo Becerra, 2013, p. 180).
108
Mediante este andamiaje se ha logrado un incremen- Posteriormente, y a pesar de la crisis de 2008 que
to acelerado de participación de la actividad minera afectó los términos de intercambio y los precios de
en el crecimiento de la economía y en especial en el los productos primarios, el Plan Nacional de Desa-
volumen y valor de las exportaciones, cuyos produc- rrollo "Prosperidad para todos" (PND, 2010-2014),
tos representativos son: el carbón, el oro y el ferroní- estableció que la minería sería una de las locomoto-
quel (Rudas Lleras y Espitia Zamora, 2013). ras de desarrollo por medio de la cual se conseguiría
mejoras en términos sociales y productivos.
A partir de este momento, los Planes Nacionales de
Desarrollo (PND) y los Planes Mineros (PNM) se En estas condiciones en el período comprendido en-
han ajustado a esta matriz y han favorecido la Inver- tre 2000 y 2012 la minería y los hidrocarburos pasaron
sión extranjera en la minería. de representar el 37% de las exportaciones al 56,9%,
mientras que inversamente las manufacturas se redu-
En el PND del primer período del presidente Álvaro jeron del 53% al 38% (Rudas Lleras y Espitia Zamora,
Uribe Vélez (2002-2006) se sustentaba en que para 2013). Así, las condiciones nacionales e internaciona-
lograr mejores tasas de crecimiento era fundamental les han propiciado un escenario para el auge comercial
aumentar el capital y el ahorro, esto se logra "gene- del carbón como producto minero representativo. En
rando incentivos para que los colombianos ahorren efecto, con una producción de 91,1 millones de to-
y para que los extranjeros traigan su ahorro a Colom- neladas de carbón Colombia es el mayor productor
bia" (PND, 2002-2006). En este marco y como lo re- de este recurso en América Latina y a su vez cuenta
afirma en su siguiente mandato el sector privado es con el mayor porcentaje de las reservas probadas en
el generador de la riqueza y el Estado genera condi- la región: 58,7% (ANM, 2018), factores que ubican al
ciones favorables. carbón como el segundo producto de exportación de
Colombia, sólo superado por el petróleo.3
En concordancia, el Plan Nacional de Desarrollo Mi-
nero 2007-2010 (UPME, 2007) establecerá que los Para Rudas Lleras y Espitia Zamora (2013) la riqueza
actores fundamentales del desarrollo minero son los de la actividad minera no se refleja en mejoras en las
inversionistas, los empresarios u operadores de pro- condiciones de vida de las poblaciones que habitan las
yectos y eventualmente la institucionalidad minera zonas mineras, donde se presentan altos niveles de po-
y las comunidades. En este marco el empresario es breza e inequidad según los indicadores de desarrollo
el generador de desarrollo, las organizaciones de la humano, este hallazgo bosqueja una línea de investi-
sociedad civil gestoras de sus derechos y el Estado un gación: la relación de la actividad minera con las con-
facilitador. diciones sociales de los habitantes en los territorios.
***
La transformación social como una variable del desarrollo

La expansión de la minería en América Latina,4 tam- los estudios regionales sobre el impacto social de la
bién ha incentivado un mayor interés académico por minería destacan asuntos problemáticos como: pri-
sus impactos económicos, sociales y ambientales. En vación de derechos humanos que suelen derivar en
3 Según cifras de la plataforma Cepalstat, las principales exportaciones del país y sus porcentajes son: petróleos crudos (48.9%), carbón
(11.1%) y café (3.4%).
4 Como consecuencia durante el boom de las commodities (2002-2012), América Latina se convirtió en el principal destino de las inversiones
en exploración minera, con más del 25% del total; el volumen de inversiones en explotación minera se multiplicó por 10 del 2000 al 2010.
109
conflictos con las empresas mineras y los Estados;5 desde el que se accede, también de forma estratifi-
distribución injusta de ingresos mineros que favore- cada, a la protección social" (p. 244).
ce a un segmento muy acotado de la población, ex-
cluyendo a comunidades étnicas, mujeres y jóvenes;6 Siguiendo el texto de la Cepal (2014) para este tipo
toma de decisiones sobre los proyectos mineros sin de análisis es importante tener en cuenta el desa-
la participación comunidades locales.7 Por otra par- rrollo de la capacidad de los empleados (cualifica-
te, en las aproximaciones mediante estudios de caso ción y especialización) y la asimetría de poder entre
se suman cuestiones como problemas de salud en los empleadores y trabajadores (manifiesta en las ne-
mineros carboníferos en un municipio de Colombia8 gociaciones salariales y la representatividad sindi-
y precarización laboral de los empleados subcontra- cal). La cualificación y especialización influye en
tados por la empresa minera Codelco en Chile.9 el ascenso al interior de la actividad productiva o
facilita la movilidad hacia otro sector productivo,
Este rastreo de investigaciones indica que los análisis adicionalmente las empresas privilegian la estabi-
sobre el empleo generado por la minería son escasos, lidad laboral de quienes cuentan con altos niveles
a pesar que esta es una de las principales promesas de de calificación, mientras que utilizan modalidades
los grandes proyectos extractivos. Con la finalidad más flexibles de contratación con el personal me-
de aportar en ese campo, el presente trabajo permite nos calificado. Los derechos laborales están asocia-
contrastar la rentabilidad de la minería del carbón dos a los derechos de sindicalización y negociación
en Colombia10 con las características e implicaciones colectiva, su ausencia o déficits de representación
del empleo que genera. Para lo cual propone un estu- debilitan y dispersan a los trabajadores dejándolos
dio de caso de la empresa minera Cerrejón, ubicada vulnerables ante las regulaciones laborales y sala-
en el departamento de la Guajira. riales (Cepal, 2014).
El mundo del trabajo, sus transformaciones y com- A su vez, un indicador que se usará para observar
posición, es un instrumento para estudiar y com- la desigualdad de los ingresos es el peso de los cos-
prender la estructura social, en tanto: tos laborales sobre el producto total generado por
la empresa, identificando: 1. el peso de los costos
Existe, en efecto, una fuerte correlación entre el lugar laborales de las firmas mineras sobre los ingresos
que se ocupa en la división social del trabajo y la par- netos; 2. la evolución de los costos laborales en
ticipación en las redes de sociabilidad y en los siste-
contraste con las utilidades de los accionistas de la
mas de protección que cubren a un individuo ante los
riesgos de la existencia (Castel, 1997, p. 15). firma (Cepal, 2014).
Por otra parte, el tipo de contratación es un indica-

En efecto, y como lo expresa la Cepal (2014), el dor de la precarización ya que un desplazamiento
trabajo es un espacio bisagra "hacia el que se tras- de contratos de tiempo indeterminado hacia otros
ladan los efectos de la desigualdad estructural, tipos de contrato (tiempo determinado, trabajo
donde se distribuyen los logros de la productivi- provisional, trabajo de jornada parcial) implica
dad, se estratifican los empleos y los ingresos, y desligar al trabajo y al trabajador del sistema de
5 En este grupo de trabajos, se pueden distinguir los siguientes: "Territorio, extractivismo y (des)ciudadanía en América Latina" de Sánchez
Albarrán (2017); el informe de la comisión interamericana de derechos humanos sobre la minería canadiense en América Latina (Grupo de
trabajo sobre minería y derechos humanos en América Latina, 2013); y el número 127 de la serie macroeconomía del desarrollo de la CEPAL
dedicado a desarrollo minero y conflictos socioambientales (Saade Hazin, 2013).
6 Capítulo 9 del documento Abriendo Brecha: Minería, Minerales y Desarrollo Sustentable (MMSD, 2007).
7 Ibid.
8 El trabajo El entorno nacional minero a nivel internacional y nacional: sus efectos en la salud y propuesta de abordaje integral desde lo concep-
tual (Chadid Díaz, Molina Barón, Palacios Gamboa, Ruíz Arrigui, & Serna Correa, 2014).
9 La tesis de Luis Castillo Rojas (2011) titulada La experiencia de precarización laboral y formación identitaria de los trabajadores subcontra-
tistas de Codelco, raíces del conflicto 2006-2008.
10 Es una actividad que contribuye en un 67,5% del PIB minero que representa cerca del 2% del PIB nacional (ANM, 2018).
110
derechos sociales y deriva en vulnerabilidad y pos- Por último, la conflictividad social alrededor de la
teriormente en desempleo: "toda una población minería muestra la relación entre daños y beneficios
–sobre todo de jóvenes– parece relativamente em- y la legitimidad de la actividad en el territorio. Para
pleable para tareas de corta duración, de algunos analizar las coordenadas de esta conflictividad y su
meses o semanas, y más fácilmente aún despedible" vínculo con el empleo del Cerrejón, se identificaran
(Castel, 1997, p. 415). actores, demandas, modos de lucha y resultados.
***
La locomotora minera y su intersección social en la Guajira

La Guajira es un departamento ubicado al norte de (toneladas exportadas) y el tamaño en el territorio
Colombia, en términos espaciales, representa el 1,8% (hectáreas de los proyectos mineros).
del territorio nacional. Su población es de 985.452
habitantes, distribuidos según sexo en 50,5% de mu- En este departamento se erige la multinacional mi-
jeres frente a 49,5% de hombres en 2014 (Departa- nera Cerrejón, un consorcio conformado por BHP
mento Administrativo de Planeación, 2018). Con- Billiton (anglo-australiana), Anglo American (suda-
trario a otras partes del país, durante los últimos 20 fricano-inglesa) y GlencoreXtrata (suiza) que según
años la distribución de la población se ha mantenido cifras de 2015 exporta 33.4 millones de toneladas
prácticamente constante, el 45% se asienta en el área de carbón y su proyecto minero ocupa un área de de
urbana y el 55% en la zona rural. 69.000 hectáreas, ubicada en los municipios de Al-
bania, Barrancas y Hatonuevo su área representa el
De acuerdo al último boletín oficial del DANE (2018) 50% del suelo de los municipios.
sobre pobreza monetaria departamental, la Guajira
presenta una incidencia del 53.7%, lo que quiere de-A continuación, y en coherencia con lo expuesto
cir que más de la mitad de su población no recibe unpárrafos atrás, se explorara el empleo de Cerrejón
ingreso suficiente para adquirir una canasta básica como una dimensión importante para entender la
de bienes y servicios. Según este boletín, la pobreza
estructura social de la Guajira, teniendo en cuenta
extrema es del 26,7%, mientras la desigualdad por la generación de empleo de las empresas y su peso
ingresos, medida por el coeficiente de Gini, fue de en la tasa de ocupación de los departamentos; la in-
0,552, por encima del promedio nacional de 0,517. corporación en las firmas de grupos en condición de
vulnerabilidad; la distribución de los ingresos de las
A nivel nacional, el país produce 85.548 toneladas empresas entre obligaciones laborales y utilidades;
de carbón (de las cuales 82.444 son exportadas) y la calidad de los empleos (cualificación, representa-
de las cuales 33.539 toneladas son extraídas de la tividad sindical y negociaciones colectivas) y la con-
Guajira. Para seleccionar las empresas a considerar flictividad social.
en la investigación se tomó en cuenta la producción
***
111
Generación de empleo en Cerrejón
Para el desarrollo de este punto, se revisaron las si- Para el año 2015 Cerrejón empleaba directamente
guientes fuentes: las cifras del DANE para los datos 6133 personas, de las cuales 3977 son provenientes
socioeconómicos a nivel departamental; los infor- de la Guajira, es decir el 65%. En la siguiente gráfica
mes anuales de sostenibilidad del Cerrejón (2005- se puede ver el origen territorial de los empleados
2015);11 los informes de coyuntura económica rea- directos y la evolución por años.
lizados por el Banco de la República y el Plan de
Desarrollo Departamental 2016-2019 realizado por Con el fin de realizar una comparación entre el
la gobernación de la Guajira. ritmo de crecimiento de la demanda de empleo a
nivel departamental y el ritmo de la oferta genera- menos significativo y en el período 2013-2014 tuvo
da por el Cerrejón, se contrastó la evolución de la una variación negativa, es decir menos guajiros
Población Económicamente Activa (PEA) con la trabajando.
ocupación de guajiros en empleos directos por par-
te de la multinacional. Anualmente la PEA crece a En términos acumulativos, en el período 2009-2014
un ritmo constante de 3%, mientras que la mano la PEA creció un 4%, pasando de 563 mil a 670 mil
de obra del Cerrejón tiene un ritmo variable: de personas. Mientras que el número de empleados del
2009 a 2010 pasó de emplear de 1437 a 3200, mien- Cerrejón tuvo un crecimiento acumulado del 22%,
tras que en los siguientes años el incremento fue pasando de 1467 guajiros empleados a 3965.
11 El primer informe de sostenibilidad del Cerrejón es de 2005.
112
Además de la comparación entre el ritmo de la de acuerdo a los datos rastreados se evidencia que
oferta y la demanda, interesa conocer el peso que los empleados guajiros del Cerrejón representan el
el empleo generado en el Cerrejón tiene en el ni- 0,9% de la tasa de ocupación del departamento.
vel de ocupación en la Guajira. De esta manera,
113
Es de destacar que la minería12 es la actividad eco- de constituir empresas del comercio y el uso inten-
nómica que menos ocupa población mientras que el sivo de mano de obra por parte de la agricultura. En
comercio y la agricultura emplea el 45% de la pobla- la siguiente gráfica se observa la creación de empre-
ción ocupada. Esto tiene que ver con la capacidad sas en algunos años13 del período de estudio:
12 La minería agrupa otro tipo de extracción aparte del carbón, así como otras empresas mineras presentes en el territorio.
13 Algunos informes de coyuntura económica no presentan las cifras de las sociedades creadas anualmente.
114
En efecto, para 2016 el comercio contaba con 7819 tasa de ocupación, mientras que hace uso de 69.000
empresas, lo que representa el 48,2% del total, mien- hectáreas potencialmente productivas.
tras que la minería, a pesar de ser la actividad que
más aporta al PIB, es ejercida por 44 empresas, entre Como se puede ver en el siguiente cuadro14 el Cerre-
estas Cerrejón. Este consorcio, pese a haber aumen- jón emplea mayoritariamente mano de obra del nivel
tado la mano de obra propia del departamento en un técnico y operativo.
22% entre 2010 y 2014, representa sólo el 0,9% de la
Teniendo en cuenta lo anterior, esta no es una ac- los cargos técnicos y tan sólo el 3% de los cargos
tividad que contribuya significativamente a mejo- profesionales eran desempeñados por guajiros, se
rar los índices educativos del departamento15 ni a puede inferir que los cargos altos y medios (con
la movilidad social de los trabajadores hacia sec- mejores salarios, estabilidad y posibilidad de mo-
tores productivos con mayor valor agregado. vilidad social) son ocupados por personas de la
Costa Atlántica, de otras regiones del país e inclu-
Adicionalmente y teniendo de referencia el Infor- so por extranjeros.
me de gestión de 2006 que revela que el 56% de
***
14 Los Informes de sostenibilidad de los años 2005, 2014 y 2015 no presentan una distinción de los empleados por nivel (profesional, técnico).
15 Índice de analfabetismo del 20,2%, mayor incidencia del desempleo en la población con nivel universitario (19,5%), peor calificación en el
pilar educación básica y media del índice de competitividad regional (2013-2015), tasa de deserción educativa del 78%, nivel más bajo de escolari-
dad (7,9 años de escolaridad) de acuerdo a la gran encuesta de hogares integrada de 2013 (Gobernación de la Guajira, 2016).
115
Incorporación de grupos en condiciones de vulnerabilidad

Para el desarrollo de esta variable se tomaron en hombres y una disparidad salarial de $151.816 (Go-
cuenta las siguientes fuentes: Informes de sostenibi- bernación de la Guajira, 2016); los jóvenes de 18 a
lidad del Cerrejón, Plan de Desarrollo Departamen- 28 con un nivel de desempleo de 19,1%, son quienes
tal 2016-2019, informes realizados por organizacio- mayormente están en este estado laboral.
nes sociales y académicas.
Como se puede ver en el siguiente cuadro, pese a
En el departamento, teniendo en cuenta la posición que la participación de la mujer experimentó un
en el mundo del trabajo, se puede identificar a las aumento de 3 puntos porcentuales de 2006 a 2015,
mujeres y los jóvenes como poblaciones en condicio- la planta de personal del Cerrejón (empleados
nes de vulnerabilidad,16 las mujeres presentan una temporales y fijos) ha estado conformada en un
tasa de desocupación de 9,1% frente a 3,8% para los 90% por hombres.
16 La comunidad indígena es otra población vulnerable asentada en las zonas con mayores niveles de pobreza, desempleo y subempleo. Sin
embargo, esta población está cobijada por otro marco normativo y tiene una relación conflictiva con el Cerrejón que se expondrá en el apartado
de conflictividad social.
116
Según el informe Impacto de la explotación minera en laborales y educativas (…) proyectan su vida tan
las mujeres rurales: afectaciones al derecho a la tierra sólo como esposas, madres y amas de casa" (Rome-
y el territorio en el sur de la Guajira, Colombia reali- ro Epiayú y Barón Romero, 2013, p. 21).
zado por el colectivo Fuerza de mujeres Wuayuu y el
Cinep, la mayoría de empleos profesionales realiza- En promedio los y las jóvenes empleados (21-30
dos por mujeres en el Cerrejón son actividades típi- años) por el Cerrejón han representado el 18%
camente femeninas (como secretariado) y el tiempo del total, mientras que los empleados entre 41-
de vinculación es menor al de los hombres. 50 años representan en promedio el 40% de la
planta de personal. En la siguiente gráfica se ob-
Siguiendo el informe en mención, Cerrejón ha teni- serva que la disminución de empleados del ran-
do efectos negativos sobre la economía de las mu- go 41-50 tiene correspondencia en el aumento
jeres: afectación de la agricultura como actividad de las personas de 51-60, lo que puede ser un
tradicional, les ofrece pocas oportunidades labora- indicador de antigüedad. En el caso de los jóve-
les y educativas, el empleo que genera es precario y nes no se aprecia un crecimiento significativo,
reproduce estereotipos de género. Por esta vía, el lo que encuentra correlación con las cifras de
consorcio reproduce la dependencia económica de contratación, en las cuales se ve más favorecida
las mujeres que ante "la ausencia de oportunidades las personas entre 31-40 años.
***
117
Distribución de los ingresos

Por otra parte se consultaron los datos de la Super-
mientras los ingresos netos de la firma crecieron en
intendencia de sociedades17 para contrastar la evolu-
un acumulado de 7%. Por tanto los costos laborales
ción del rubro de los ingresos destinado a los traba-
no representan un gasto significativo para la firma,
jadores desde 2004 a 2014. El nivel de costo laboral
pero si muestran un comportamiento de crecimien-
más alto fue en 2014, cuando el 1,7% de los ingresos
to constante a excepción de algunos años (2007 y
netos del Cerrejón se destinaron a este rubro, mien-
2013). En contraste, el comportamiento de los in-
tras que el nivel más bajo de paridad fue en 2004,
gresos netos de la firma tuvo variaciones, después de
donde los costos laborales representaron el 0,9%.un aumento constante registrado desde 2005 hasta
2008, cae en un 7% y tiene una leve recuperación
En el período comprendido entre 2004 y 2014 los alcanzando un máximo de $ 4.051.576.000.000 en
costos laborales del Cerrejón aumentaron un 13%, 2011, a partir de este año los ingresos decrecen.
17 La Superintendencia de sociedades es una entidad estatal que ejerce la inspección, vigilancia y control de las sociedades mercantiles.
118
119
En la siguiente gráfica se puede ver que la utilidad correspondieron al 1,7% del ingreso del consorcio.
neta del Cerrejón mantiene un comportamiento si- Aunque se observa una pérdida de puntos en las uti-
milar al de los ingresos operacionales, teniendo en lidades, esta no tuvo que ver con una redistribución
cuenta que los costos laborales se han mantenido, la entre capital y trabajo sino con la disminución de los
caída de los ingresos ha recaído sobre la utilidad (es ingresos.
decir sobre el capital) y no sobre el trabajo.
El Cerrejón ha destinado solamente el 1,7% de sus
En relación a la distribución, en 2004 la remunera- ingresos en costos laborales, el aumento acumulado
ción al capital (utilidad neta) representaba el 39% del 13% no ha significado una mayor equidad con
de los ingresos del Cerrejón mientras que a los tra- respecto a la retribución al capital (utilidades netas)
bajadores se destinaba el 0,9%. Después de 2011 el y la disminución de las utilidades corresponde a una
porcentaje de utilidades netas cayó hasta llegar en caída de los ingresos y no ha aspectos redistributivos.
2014 a 23%, año en el que las obligaciones laborales
120
***
Calidad de los empleos

Para esta dimensión se acudió a los informes de sos- 2015 contaba con 5925 empleados directos, de
tenibilidad del Cerrejón; los informes, documentos, los cuales el 82% eran empleados permanentes y
boletines, comunicados y convenciones colectivas el 18% temporales, en las huelgas sindicales se ha
del sindicato de trabajadores de la industria del car- denunciado que los trabajadores temporales ade-
bón (Sintracarbón); y artículos periodísticos. más de estar sometidos a la inseguridad laboral,
reciben menores salarios que la planta permanen-
El Cerrejón en promedio ha mantenido el 20% te (El Heraldo, 2013).
de sus empleados con contratos temporales, para
121
122
El respeto a los derechos y el logro de mejores condi- • Beneficios para los familiares de los trabajado-
ciones para los empleados está asociado con la repre- res. En especial beneficios laborales y educativos
sentación sindical y su poder de negociación. para los hijos de los mineros. En materia laboral
se exige a la firma que el 10% de los cupos semes-
Respecto a la representación sindical, el sindicato trales de practicantes universitarios requeridos
más representativo es el sindicato de trabajadores por la firma sea para los hijos de los empleados
de la industria del carbón (Sintracarbón) cuyas con- (convención 2013-2015). En materia educativa,
venciones benefician a la mayoría de los trabajado- en la convención 2011-2012 se implementan las
res, excluyendo a los cargos directivos del Cerrejón. becas para estudiantes universitarios hijos de
La evolución del número de afiliados (2005-2015) trabajadores con altos promedios, en la siguiente
muestra que a partir de 2009 este disminuye lo que convención se amplían los beneficiarios y el pre-
sugiere que durante los últimos dos años de estudio supuesto para este programa.
la mayoría de los nuevos empleados directos no se
afiliaron al sindicato, en el 2015 el 62% de los em- • Derechos humanos. En la convención 2011-2012
pleados directos estaba afiliado. se crea la Comisión de Derechos Humanos, in-
tegrada por cuatro miembros representantes del
En cuanto a las negociaciones colectivas, a lo largo Cerrejón y 4 del sindicato, con el fin de hacer se-
del período de estudio (2001-2015) se realizaron seis guimiento al cumplimiento y respeto de los dere-
convenciones colectivas. Las convenciones eviden- chos humanos.
cian el avance de los derechos de los trabajadores y la
importancia de la negociación sindical, abordando • Relación con la comunidad. En la convención
temas como auxilios, educación, salud, salarios, ali- 2009-2010 por primera vez se menciona la res-
mentación, relación con la comunidad, préstamos, ponsabilidad del consorcio con la comunidad y se
protección de miembros familiares, responsabilidad insta a entregar tierras disponibles en comodato
frente a los derechos de los empleados indirectos, ex- a miembros de estas comunidades, buscando con
tensión de derechos hacia los trabajadores con con- ello mejorar sus ingresos y su calidad de vida.
tratos a término definido, ascensos laborales. Algu-
nos avances o hitos a subrayar en las negociaciones • Empleados con contrato a término indefinido.
colectivas son los siguientes: Desde la convención 2002-2003 se ha velado
por ampliar los derechos de los empleados con
• Política de ascenso. En la convención 2009-2010 contratos a término fijo, primero dándoles el be-
Cerrejón se comprometió a subir de nivel a los neficio de afiliación a seguridad social y a partir
empleados que cumplan con los requisitos y a re- de la convención 2009-2010 obligando a la fir-
visar la situación de aquellos que llevan más de ma a convertir los contratos de trabajo a término
10 años en un mismo cargo (Artículo 108). fijo en el área de operación. Desde entonces las
condiciones han ido cambiando en beneficio de
• Aumento Salarial. Hasta la convención de 2005- los trabajadores: exigencia de mayor porcentaje
2006 los aumentos anuales habían sido del 6%, de cambio de contratos, menor tiempo de pla-
en el 2007-2008 acompañado de una huelga se zo para efectuar el cambio, amplitud hacia otras
logra un aumento del 7.7%, y en el 2009 un au- áreas de trabajo.
mento histórico del 11%.
• Política de préstamos. En la convención 2007-
• Auxilio de estudios para trabajadores. Se pasó 2008 se prevén los préstamos por dificultades
de un auxilio por el 70% del valor de la matrícu- económicas, en las siguientes convenciones se
la (convención 2003-2004) a un auxilio del 90% aumentaron los montos, disminuyeron las tasas
(convención 2013-2015) además de ampliar los de interés y en la vigencia 2011 se cambió el con-
beneficiarios de 100 a 200 trabajadores. cepto de dificultades económicas por préstamo
de libre inversión.
123
• Préstamo para vivienda. Aumento del monto sindicatos, se puede establecer que la disminución
del préstamo para vivienda del 50% (convención de los contratos temporales ha tenido un gran respal-
2007-2008), del avalúo comercial al 80% (2013- do en la lucha sindical. Dado que Sintracarbón es un
2015) así como el número de préstamos. sindicato que agrupa más de la mitad de los emplea-
dos, tiene un poder importante de negociación y un
Siguiendo las negociaciones colectivas y las de- lugar central en la conquista de derechos laborales
mandas planteadas en las huelgas por parte de los y la relación con las comunidades de los territorios.
***
Conflictividad social
La importancia de la realización del proceso de consul-
Para este ítem se recurrió principalmente a los informes ta previa con los grupos étnicos afectados cuandoquiera
del Cinep, al diagnóstico socioeconómico realizado que se pretenda adelantar proyectos de exploración o
por la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), los explotación de recursos naturales en sus territorios, tam-
informes sobre minería en Colombia, prensa escrita, bién se deriva de la necesidad de prevenir el desplaza-
documentos audiovisuales y los datos registrados por el miento forzoso de estos grupos como consecuencia de
Observatorio de Conflictos mineros de América Latina la implementación inconsulta de proyectos lesivos de su
integridad étnica (Negrette Montes, 2013).
(Ocmal).
De acuerdo a los datos encontrados en el período 2001- Sin embargo, la concesión de títulos mineros a Cerre-
2015 se han registrado diez conflictos sociales relacio- jón se dio durante la década de los 80, anterior a esta
nados con el Cerrejón, ocho de estos entre 2010 y 2015. normatividad, por lo cual estas empresas mineras lo-
En la siguiente tabla se puede apreciar la modalidad de graron desplazar sin una compensación o reparación
lucha, los actores sociales que disputan y los motivos. concertada a la población indígena del territorio, di-
vidiéndola en distintos resguardos indígenas. Diversas
Los principales actores sociales de los conflictos con el investigaciones y testimonios de líderes indígenas han
Cerrejón han sido: la comunidad indígena wayuu, los señalado las afectaciones de la minería del carbón en
campesinos y los trabajadores. A continuación se ex- la comunidad: pérdida de territorio, contaminación
pondrá cuáles son los nudos del conflicto teniendo en del agua y del aire, disminución del cauce del río para el
cuenta las demandas de los actores sociales. consumo, afectación a los cultivos agrícolas.
En la Guajira el 42% de la población se autopercibe A partir de 2012, impulsados por la nueva normativi-
como indígena y nueve de los 26 resguardos indígenas dad y ante la pretensión de Cerrejón de desviar el río
se encuentran en los municipios con vocación minera Ranchería para acceder a las reservas del carbón subya-
(ANH, 2013). Las comunidades indígenas están prote- centes, los indígenas wayuu se han movilizado exigien-
gidas por la Declaración de las Naciones Unidas sobre los do la consulta previa.
derechos de los pueblos indígenas y tienen el derecho a de-
terminar libremente su condición política y perseguir Los campesinos han utilizado la resistencia civil y la
libremente su desarrollo económico, social y cultural. movilización (comunidad del municipio de Tamaqui-
tos y municipio de Tabaco) para evitar la expropiación
En cuanto a la normatividad nacional, la Constitución de los terrenos. La resistencia civil en Tabaco terminó
política reconoce y protege la diversidad étnica y cul- en un desalojo forzado con enfrentamientos entre el
tural, en coherencia la sentencia C-461 2008 de la Corte campesinado y la fuerza pública. El caso de Tamaquitos
Constitucional manifiesta: fue menos violento pues autoridades indígenas, afro y
campesinas se organizaron para realizar acuerdos y
124
negociaciones que llevaran a una compensación y reu- bloquearon la línea férrea en 2014 por el cambio de em-
bicación más concertada, además realizaron una con- presa de seguridad de Cerrejón que dejaba sin empleo
sulta autónoma para mostrar la oposición de la comu- a 140 personas.
nidad a la minería a gran escala en el territorio (Agencia
de prensa rural, 2014). Es de resaltar que los trabajadores son quienes más se
movilizaron durante el período de estudio, no sólo al-
Por último, los trabajadores directos han entrado en rededor de demandas laborales, sino también se han
huelga por desacuerdos en las negociaciones, los te- opuesto al cambio de cauce del río Ranchería, tema
mas más críticos han sido el salario y las prestacio- ambiental que convocó a diversos actores sociales.
nes en salud y educación. Los trabajadores indirectos
125
Conclusiones
Cerrejón durante el período 2001-2015 no contribuyó campesinos, indígenas, afrodescendientes, sindicatos
significativamente a la reducción del desempleo en la y sociedad civil en general. Otra fuente de conflicto
Guajira. Adicionalmente, el empleo que genera es de importante ha sido el desplazamiento de campesinos,
baja cualificación (la mayoría de los trabajadores gua- afrodescendientes e indígenas que reclaman la restitu-
jiros no cuentan con formación profesional y ocupan ción de las tierras y el derecho a la consulta previa.
cargos operativos).
La locomotora minera del carbón en la Guajira con-
La mayoría del empleo generado es para población ducida por inversionistas y empresarios de Cerrejón se
masculina entre los 30 y 50 años, abonando a los pro- concentra en aumentar las toneladas de exportación,
blemas ya existentes de segmentación laboral que afec- mejorar sus ingresos y con esto beneficiar a sus accio-
tan particularmente a jóvenes y mujeres. nistas. En paralelo, el empleo que ofrece en relación a
otros sectores económicos y a la demanda laboral del
Como lo han denunciado los trabajadores en las huel- departamento es exiguo, así como variable en su ritmo
gas, la retribución al trabajador podría ser mayor (en de crecimiento (obedece a condiciones del mercado del
los diez años estudiados, el Cerrejón no ha destinado carbón). En cuanto a su calidad, mayoritariamente se
más del 1,7% de sus ingresos en costos laborales), y pre- basa en empleos de poca cualificación y especialización
senta una importante diferencia con la retribución a los y conserva un 20% del personal bajo figuras laborales
accionistas que obtienen el 40% de los ingresos totales que no garantizan la seguridad laboral.
producidos por el consorcio.
La diferencia entre el rubro destinado a obligaciones
En este contexto, la organización sindical por medio laborales con el de ingresos y utilidades sugiere que
de las negociaciones colectivas y las huelgas han sido Cerrejón tiene la capacidad económica para mejorar
vitales en la ampliación de los derechos laborales de salarios, incluir a más trabajadores en contratos a tiem-
los empleados directos e indirectos de Cerrejón y ha po indefinido, y/o ampliar los beneficios que hasta el
abanderado problemáticas sociales y ambientales del momento ha conseguido el sindicato. Por estas razones
departamento. urge repensar el rol del Estado en esta actividad, no sólo
como garante de la inversión extranjera, sino también
Este bajo impacto en el mercado laboral se ve acompa- como garante de los derechos de la población del terri-
ñado de diversos conflictos socioambientales. En ma- torio, teniendo en cuenta las condiciones de pobreza,
teria ambiental, la principal lucha ha sido por la pre- desigualdad, vulnerabilidad y diversidad étnica presen-
servación de las fuentes hídricas que ha convocado a tes en este departamento.
***
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Desafiando al neoliberalismo desde la mitad del mundo: repolitización de la economía bajo la Revolución Ciudadana.
Desafiando al neoliberalismo desde la mitad del mundo:

repolitización de la economía bajo la Revolución Ciudadana
Miguel Ruiz AcostaI
Hay cosas que tienen valor cuando se pierden

José "Pepe" Mujica
Resumen
En el marco del ciclo posneoliberal desarrollado en América Latina durante los últimos
tres lustros, el presente ensayo pasa revista a cuatro políticas públicas desplegadas por la
Revolución Ciudadana en el Ecuador contemporáneo; aquellas que expresaron de forma
más clara un esfuerzo por repolitizar la economía, tomando distancia de los postulados
del neoliberalismo y teniendo como una de sus finalidades principales mejorar las con-
diciones para la inclusión social. Las políticas analizadas son: tributaria; de regulación
financiera; de regulación del mercado de trabajo; y las políticas de bienestar social. Todas
ellas se volvieron la punta de lanza de un proyecto que se propuso abiertamente reducir
la desigualdad y recuperar los márgenes de soberanía que se habían perdido durante el
periodo neoliberal. Al final del ensayo se presentan algunas estadísticas que dan cuenta de
cómo dichas políticas coadyuvaron a la reducción de los niveles de pobreza y desigualdad,
y se advierte sobre el riesgo presente de abandonarlas.
Palabras clave: neoliberalismo – posneoliberalismo – políticas públicas – regulación financiera –

mercado de trabajo.
Resumo
No contexto do ciclo pós-neoliberal desenvolvido em América Latina nestes três últimos

lustros, este ensaio visa apresentar brevemente quatro políticas públicas implementa-
das na Revolução Cidadã no Equador. Aquelas que expressavam claramente um esforço
para repolitizar a economia se distanciando dos postulados neoliberais, e tendo entre os
principais objetivos melhorar as condições para a inclusão social. As políticas analisadas
são: tributarias, regulação financeira, regulação do mercado do trabalho; e bem-estar so-
cial. Essas políticas se tornaram a vanguarda dum projeto que advogou pela redução da
I Sociólogo mexicano-ecuatoriano. Estudió la licenciatura en Sociología en la Universidad Autónoma Metropolitana-Unidad Xochimilco.

Magister y doctor en Estudios Latinoamericanos por la Universidad Andina Simón Bolívar (Quito) y la Universidad Nacional Autónoma de
México (CDMX), respectivamente. Ha sido profesor e investigador en instituciones de educación superior en México y Ecuador. Actualmente
es Profesor Agregado de la Facultad de Ciencias Sociales y Humanas de la Universidad Central del Ecuador. Correo: maruiz@uce.edu.ec

129
desigualdade e a recuperação da soberania perdida ao longo do período neoliberal. No

fim, o ensaio apresenta dados estadísticos que de fato evidenciam o efeito coadjuvante
dessas politicas publicas na redução dos níveis de pobreza e desigualdade, assim como
adverte dos riscos de abandonar essas políticas.
Palavras chave: neoliberalismo – posneoliberalismo – políticas públicas – regulação financeira –

mercado de trabalho.
130
Introducción: Ecuador en el ciclo del posneoliberalismo

La excepcional coyuntura latinoamericana de los Como reacción a esta clausura de alternabilidad his-
primeros lustros del siglo XXI se explica común- tórica, los gobiernos posneoliberales comenzaron a
mente por la confluencia de dos tendencias más o ensayar una serie de medidas como las siguientes:
menos coincidentes en el tiempo: a) la mejoría de 1) rechazaron la idea del mercado autorregulado
las condiciones de inserción de las economías la- y argumentaron que su funcionamiento debe es-
tinoamericanas al mercado mundial debido a una tar subordinado a las prioridades establecidas por
serie de factores entre los que destaca el llamado el Estado. Este aspecto, a veces identificado como
boom de las commodities; y b) los cambios políti- una apuesta por la construcción de un Estado neo-
cos de finales del siglo XX y comienzos del XXI, desarrollista, fuertemente regulador del proceso de
primero bajo la forma de agudización de la lucha acumulación, se centró en las nacionalizaciones y
de clases; más adelante con la emergencia de coa- estatizaciones de empresas de sectores estratégicos
liciones electorales que lograron transformarse en de la economía, lo que permitió cumplir un triple
gobiernos de cuño posneoliberal.1 objetivo: "apropiarse de la capacidad de conducir el
proceso de desarrollo, recuperar soberanía nacional
Si bien no existe un consenso sobre qué es el pos- en la toma de decisiones y estatizar una parte impor-
neoliberalimo latinoamericano, su uso "es de uti- tante de la renta para dirigirla a la inversión públi-
lidad si lo entendemos no como una ruptura total ca y a los programas sociales" (Filmus, 2016, p. 31);
con el neoliberalismo, sino como una tendencia a inversiones que fueron canalizadas al desarrollo de
romper con ciertos aspectos de las prescripciones fuerzas productivas generales (infraestructura) y al
de la política neoliberal" (Ruckert, Macdonald y gasto social para educación, salud, vivienda, crédito
Proulx, 2016, p. 2); esta última, entendida no sólo productivo, y a otras modalidades de salario social.
en su dimensión de dogma económico a seguir, 2) Se apoyaron, en distinta medida, en amplias coa-
sino también como una estrategia encaminada a liciones políticas que incluyeron a buena parte de
anular la posibilidad de pensar un rumbo de desa- las clases trabajadoras y las clases medias urbanas,
rrollo alternativo para nuestros países; una política quienes no sólo les favorecieron en lo electoral, sino
antipolítica que pretende clausurar el antagonismo también tuvieron que movilizarse para mostrar su
social y la dimensión utópica del hacer colectivo, respaldo. En palabras de Pérez Sáinz (2016), lo que
restringiendo al máximo los espacios de disenso buscaron fue la revitalización de la ciudadanía social
tanto en el pensamiento como en la acción. Como básica. 3) Reencauzaron la reproducción del capital
sugieren Díaz y Romano: "La esencia del Estado desde esquemas anclados en la expropiación finan-
neoliberal es precisamente la despolitización de la ciera2 sin cortapisas hacia modalidades de acumu-
economía […]. El efecto ideológico fundamental de lación socialmente menos devastadoras, poniendo
esta operación es la naturalización definitiva de la límites a la flexibilización laboral y, en algunos casos
economía de libre mercado" (2018, p. 169). como el venezolano y el ecuatoriano, regulando las
1 Gobiernos que resultaron de un largo ciclo de protesta y movilización social que tuvo como punto de arranque el Caracazo en 1989 en
Venezuela; así como por un periodo de gran convulsión social en algunos países de América del Sur entre 2000 y 2005, mismo que condujo a la
destitución de seis presidentes; el fracaso del intento de reelección fraudulenta de Fujimori en Perú en el 2000; los derrocamientos de Mahuad
y de Gutiérrez en Ecuador en 2000 y 2005; el abandono de Fernando de La Rúa en Argentina en 2001, en medio de una insurrección más o me-
nos generalizada; y, finalmente, el derrocamiento de Gonzalo Sánchez de Losada en 2003 como corolario de la "Guerra del Gas" y la renuncia
de su sucesor, Carlos Mesa, en Bolivia en 2005. A estos acontecimientos habría que agregar los triunfos de plataformas electorales con progra-
mas que tomaban distancia en menor o mayor medida del neoliberalismo: la elección de Hugo Chávez como presidente de Venezuela (1998);
a la que siguieron la de Lula, en Brasil (2002); de Néstor Kirchner, en Argentina (2003); Tabaré Vásquez, en Uruguay (2004); Evo Morales, en
Bolivia (2005); Rafael Correa, en Ecuador (2006); y Fernando Lugo, en Paraguay (2008).
2 Nos referimos a "la explotación en las transacciones financieras supone una transferencia directa de valor desde los ingresos de los traba-
jadores hacia los prestamistas, es decir, representa una nueva división de los flujos de ingresos nominales, que normalmente toman forma de
interés. Los factores sociales que explican esta explotación están relacionados con la esfera de la circulación y en concreto reflejan la posición
desigual de los trabajadores y los capitalistas en las transacciones financieras" (Lapavistas, 2016, p. 190).
131
condiciones generales bajo las cuales se explota el evaluadas exclusivamente a partir de las iniciativas
trabajo (Grugel y Riggirozzi, 2009). gubernamentales, sino que tienen que ser compren-
didas como el resultado de un complejo entramado de
A estos elementos habría que agregar otro de impor- relaciones de fuerza en las que intervienen, además
tancia cardinal: la vocación de varios de esos gobier- de aquéllas, la fortaleza o debilidad organizativa e
nos por transitar de los conocidos esquemas de inte- ideológica de las formaciones de clase; la dinámica
gración del "regionalismo abierto", caros al proyecto propia de los conflictos sociales resultantes de di-
neoliberal y específicamente centrados en aspectos chas situaciones de fuerza; y el grado de injerencia
comerciales, a modalidades de integración latinoa- extranjera (Borón, 2014; Vold, 2017).
mericana de carácter multidimensional, solidaria,
y de fortalecimiento de la soberanía regional, sobre Sin embargo, por cuestiones de espacio, y sin des-
todo en su compleja relación con los Estados Unidos. conocer los límites que esto implica, en el presen-
Así, a iniciativa, de forma fundamental de Venezuela te ensayo nos enfocaremos a pasar revista a cuatro
y de Brasil, durante este periodo se pusieron en mar- políticas públicas clave de la Revolución Ciudadana
cha algunos proyectos como la Alianza Bolivariana de Ecuador; aquellas que, a nuestro juicio, expresa-
para los Pueblos de Nuestra América (ALBA) en ron de forma más clara, un esfuerzo por repolitizar
2004; la iniciativa Petrocaribe en 2005; la creación la economía, tomando distancia de los postulados
de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y del neoliberalismo y teniendo como una de sus fi-
Caribeños (Celac) en 2010; la Comunidad Sudame- nalidades principales mejorar las condiciones para
ricana de Naciones, posteriormente Unión de Nacio- la inclusión social. Así, las políticas tributarias; de
nes Suramericanas (Unasur), así como por la puesta regulación financiera; de regulación del mercado
en marcha del Banco del Sur en 2013. Y, si bien es de trabajo; y las de bienestar social se volvieron la
cierto que algunas de estas iniciativas no tuvieron el punta de lanza de un proyecto que se propuso abier-
alcance original esperado debido a una serie de fac- tamente reducir la desigualdad y recuperar los már-
tores tanto estructurales como coyunturales, durante genes de soberanía que se habían perdido durante el
varios años trazaron un nuevo horizonte de las pers- periodo neoliberal. Al final del ensayo se presentan
pectivas de integración latinoamericana en clave cla- algunas estadísticas que dan cuenta de cómo dichas
ramente contrahegemónica. políticas coadyuvaron a la reducción de los niveles
de pobreza y desigualdad. Pero, antes de exponer
Un aspecto que con frecuencia se olvida en los di- cada una de ellas, pasemos revista brevemente al
ferentes análisis sobre los alcances y límites de las marco histórico en el que emergió y se desarrolló la
experiencias posneoliberales, es que no pueden ser Revolución Ciudadana.
***
La Revolución Ciudadana: una respuesta a la crisis de hegemonía

A mediados de la primera década del siglo XXI, el estuvo emparentada con los casos venezolano y boli-
ciclo de protestas de cuño antineoliberal que se ha- viano donde, al igual que en Ecuador, también se de-
bía venido desarrollando durante los tres lustros an- sarrollaron procesos constituyentes con una amplia
teriores dio paso a un cambio de régimen por la vía participación popular. Para entender el triunfo de
electoral.3 En este sentido, la experiencia ecuatoriana Rafael Correa en 2006, es fundamental comprender
3 Hablamos de cambio de régimen y no sólo de gobierno, porque a partir de 2007 no sólo hubo rotación del personal que ocupa la pirámide
del aparato de Estado, sino que aquélla fue acompañada de transformaciones sustantivas (legales, institucionales y simbólicas) de la formación
estatal ecuatoriana, las cuales fueron resultado de la irrupción de las clases subalternas en los ámbitos de deliberación y decisión públicas de
alcance nacional, cuyo punto máximo de expresión fue su participación protagónica durante la Asamblea Constituyente de 2007-2008.
132
la magnitud de la crisis orgánica que había alcanzado petrolera norteamericana OXY; y la suspensión de
la formación social ecuatoriana, como bien resumió toda negociación relativa a un Tratado de Libre Co-
un analista en su momento: mercio con la potencia del norte; iniciativas que, a
decir de Ramírez (2017), serían los primeros pasos
La crisis actual no sólo es de la institucionalidad, del hacia una agenda posneoliberal.
régimen político o resultado de la corrupción (…).
Esta es la crisis del capitalismo dependiente, del mo-
Por otro lado, la Carta Magna que arrojó la Asam-
delo de acumulación y de la estrategia neoliberal (al
menos 1,5 millones de exiliados económicos y de la blea Constituyente es considerada parte del neocons-
mitad a los 2/3 de la PEA en el desempleo y subem- titucionalismo latinoamericano, en tanto recogió
pleo lo atestiguan); hay crisis y, por momentos quie- un amplio catálogo de derechos sociales y trazó un
bra, en la dominación política (tres derrocamientos horizonte estatal para la regulación de la economía
y 9 presidentes desde 1996); a nivel social se ha pro- (Viciano y Martínez, 2010). Como sugiere Gargare-
ducido un desastre de proporciones bíblicas (los mi-
lla "una forma de comenzar a examinar el contenido
grantes y sus familias, la pobreza, los excluidos de la
educación formal, las víctimas de enfermedades pre- de las nuevas constituciones latinoamericanas con-
venibles, etc., mientras se recorta el presupuesto so- siste en preguntarse cuál es el principal interrogante
cial y se cobra en escuelas y hospitales públicos); hay que ellas se formulan o, más directamente, cuál es
también una crisis ideológico-cultural (hasta antes de el principal mal que ellas vienen a remediar" (2010,
los últimos sucesos, la fe en la democracia estaba por p. 172). A nuestro juicio, la pregunta que de manera
los suelos, cundía la desesperanza, incluso hoy nadie
implícita rondó en Montecristi fue la de cómo crear
cree en la partidocracia, el Congreso está hundido en
el desprestigio total); todo lo cual configura una crisis un nuevo orden jurídico-institucional que permitie-
de hegemonía (Rosero, 2008, p. 6). ra poner diques de contención a las múltiples formas
de despojo propias del neoliberalismo.
El triunfo de Correa fue producto de una coalición de Para lograr lo anterior, en la Constitución se traza-
los subalternos, quienes habiendo visto fracasar ante- ron los lineamientos fundamentales para el fortale-
riores intentos de modificar el rumbo de los últimos cimiento de las capacidades del Estado como suje-
gobiernos, optaron por apoyar un movimiento polí- to planificador, que tendría como una de sus tareas
tico-electoral liderado por una figura carismática que principales comenzar a atender el pago de la deuda
recogió en su discurso buena parte de las demandas social; es decir, el despliegue de políticas que, de ma-
de movimientos sociales, convocando a su gestión de nera prioritaria, tendieran a mejorar las condiciones
gobierno a capas hasta entonces marginadas de la vida de vida de la mayoría de la población, en un claro
política. Un movimiento que representaba la posibili- esfuerzo por sentar bases materiales para la reconsti-
dad de reconstruir el imaginario de la comunidad es- tución de los vínculos entre gobernantes y goberna-
tatal, la cual se encontraba profundamente fracturada. dos en torno a un nuevo pacto social. Para ponerlo
en palabras de uno de los primordiales intelectuales
A la caracterización anterior, también habría que orgánicos del ámbito económico de la Revolución
añadir que el horizonte trazado por la Revolución Ciudadana, la apuesta por recuperar las capacidades
Ciudadana apostó por la recuperación de los már- de rectoría, planificación y regulación estatal tanto
genes de soberanía nacional: durante los primeros en los sectores estratégicos como en la política eco-
meses del gobierno de Correa se tomaron algunas nómica requería "la habilitación de instrumentos de
decisiones en ese sentido; como la no renovación política pública, para mitigar la pérdida de herra-
del convenio de cooperación militar con los Estados mientas fundamentales con la dolarización –política
Unidos que les había permitido establecer una base monetaria y cambiaria en su casi totalidad; políticas
operativa en el puerto de Manta entre 1999 y 2009; financiera, fiscal, comercial y sectoriales, reducidas
la ratificación de la caducidad del contrato con la muy significativamente–" (Páez, 2015, p. 215).
***
133
Poniéndole el cascabel al gato: políticas tributarias y de regulación financiera

Los gobiernos de la época neoliberal, en sintonía Según datos de Cepalstat (2019), entre 1990 y 2004
con las exigencias de las cámaras empresariales la presión fiscal anual promedio sólo representó 7,7%
del país, sostuvieron un esquema impositivo cla- de PIB, de los cuales 5,4% correspondían a impues-
ramente regresivo y con gran permisividad para tos indirectos (regresivos); y sólo 2,2% a impuestos
la evasión, reduciendo a su mínima expresión los directos. Después de la crisis de 1999-2000, la po-
impuestos directos, llegando incluso a suspender lítica fiscal sufrió algunas modificaciones, entre las
durante algún tiempo el pago del impuesto a la que destaca una mayor cobertura del IVA, que se fijó
renta. De hecho, durante los tres lustros que van en 12%. A pesar del incremento del IVA, la presión
desde mediados de los ochenta hasta fines de los tributaria continuó por debajo del 10% hasta 2004.
noventa, los ingresos correspondientes al impues- A partir de 2005 y con mayor claridad desde 2007-
to a la renta declinaron de forma sostenida, alcan- 2008, las reformas al sistema tributario realizadas en
zando mínimos históricos durante la vuelta de si- un marco del crecimiento económico del país contri-
glo (Oliva y Amoroso, 2015). buyeron al incremento de la presión fiscal; tendencia
que se mantiene hasta la actualidad. En el siguiente
gráfico se ilustra lo anotado.
4 De acuerdo a Amarante y Jiménez (2016) hacia 2005 Ecuador era el país con mayor evasión al Impuesto a la Renta en el sector societario
en América Latina, con 65% de evasión.
134
Veamos en qué consistieron los ejes centrales de la po- complejo entramado legal e institucional en clave de
lítica tributaria de la Revolución Ciudadana que apun- desregulación financiera para poderse servir en bande-
talaron la capacidad del Estado para la recaudación de ja de plata parte sustancial del dinero de los ecuatoria-
impuestos. Lo primero a destacar es que, como se plan- nos. Ese fue heredado por la Revolución Ciudadana, y
tea en uno de los estudios más serios sobre la política ha sido parcialmente reestructurado para ponerlo en
fiscal del Gobierno de Correa (Schützhofer, 2016), el mayor sintonía con el resto de políticas públicas a las
caso ecuatoriano va a contrapelo de las teorías sobre los cuales nos hemos referido con anterioridad.
Estados rentistas que plantean que, en coyunturas de
altos precios de commodities, los gobiernos debilitan sus Sin pretender ser exhaustivos, a continuación presenta-
sistemas tributarios y apuestan solamente a incremen- mos algunos de los hitos más relevantes que dan cuenta
tar los ingresos provenientes de las rentas basadas en del nuevo rumbo de regulación financiera durante la
esos recursos. Por el contrario, en el Ecuador contem- última década. Weisbrot et al. (2013) hacen una bue-
poráneo se demostró que en ese tipo de coyunturas un na síntesis de las principales reformas al sector finan-
país puede, de forma simultánea, incrementar ambos ciero entre 2007 y 2013: recuperación de la capacidad
tipos de ingresos. del Estado para gestionar el Banco Central, al cual
habían vuelto "autónomo" los gobiernos neoliberales;
De acuerdo a ese mismo autor, la Ley de Equidad Tri- definición constitucional sobre las actividades finan-
butaria de 2007 representó el hito más importante del cieras como un "servicio de orden público"; creación de
viraje en materia fiscal, subiendo el tope del impuesto a la Red de Seguridad Financiera, con la cual se creó un
la renta de 30 a 35%, así como incrementando las con- fondo de garantía de depósitos y un fondo de liquidez,
tribuciones por herencias y donaciones; creando un im- financiados por las contribuciones de las instituciones
puesto a la salida de divisas, además del ya mencionado financieras privadas; aprobación de la Ley Orgánica de
impuesto especial a los ingresos petroleros extraordina- Regulación y Control del Poder de Mercado; una ley que,
rios. A esta decisión inicial, siguieron alrededor de dos como recalcan Weisbrot et al., tiene una orientación
docenas de reformas tributarias de diferente alcance que antimonopólica en el espíritu de la Ley Glass-Steagall
fueron perfilando una nueva relación del Estado con los de la época del New Deal norteamericano. También
contribuyentes; en especial con aquellos más grandes, se impulsaron algunas otras medidas con los objetivos
que a lo largo de la historia habían aportado cantidades centrales de incrementar la liquidez y la disponibilidad
ínfimas de sus ganancias a las arcas del Estado. Las su- de crédito, para así poder dinamizar la economía na-
cesivas reformas legales, así como el apuntalamiento y cional, como lo sintetizó el presidente de la Junta de Po-
modernización del Servicio de Rentas Internas (SRI) se lítica y Regulación Monetaria:
dirigieron a reducir los niveles de evasión, con énfasis en
los grandes grupos económicos, a quienes se comenzó (…) la renegociación de los contratos petroleros y la re-
a cobrar sus deudas con el fisco (Paz y Miño, 2015, pp. distribución de su renta extraordinaria; la auditoría de
la deuda externa pública que tenía el país y su corres-
223 y ss.). Precisamente en torno a esta nueva orienta-
pondiente reducción; la repatriación de las reservas in-
ción tributaria es que se suscitaron algunas de las más ternacionales y su inversión doméstica; el coeficiente de
agrias disputas públicas entre las cámaras empresariales liquidez doméstica que logró que la mayor parte de la
del Ecuador y el Gobierno de Correa. liquidez del sistema financiero ahora se encuentre en el
país; el paso de tasas de interés nominales a efectivas y la
Por otro lado, una de las principales fuentes de acu- reducción de las tasas máximas, sincerando y reducien-
do el precio del dinero; la regulación de las comisiones
mulación del capital (de una de sus fracciones más
bancarias para que el centro del negocio sea la actividad
concentradas) es la llamada por Lapavistas (2016) ex- crediticia (Martínez, en entrevista con Saltos, 2015, pp.
propiación financiera, mediante la cual una parte de la 21-22).
riqueza social es traspasada de los usuarios del sistema
financiero a quienes son sus propietarios. Al respecto
es importante recordar que durante los años noventa, Además de lo señalado por Martínez, también se es-
el bloque en el poder, con gran presencia de los prin- tableció un impuesto a la salida de capitales que in-
cipales capitales bancarios ecuatorianos, elaboró un crementó notablemente la capacidad de recaudación
135
fiscal. Estas medidas permitieron la reactivación del privado) como palanca clave del ciclo de acumulación
instrumento del crédito (tanto público, pero sobre todo que experimentó el país durante los últimos años.
***
La mano visible del Estado: política de regulación del mercado de trabajo
De los trabajos que hacen una evaluación seria sobre Un momento importante del nuevo marco regulato-
la política laboral de la Revolución Ciudadana desta- rio fue la prohibición constitucional (Art. 327) de la
can los de García (2016) y Torres y Machado (2016), intermediación laboral y la tercerización en las acti-
quienes resaltan los esfuerzos del proyecto posneoli- vidades regulares de las empresas, así como la contra-
beral para ampliar algunos derechos e incrementar tación laboral por horas. Aunque, como bien matiza
los ingresos reales de la población trabajadora, sobre Gaussens, esa restricción, así como otras estipuladas
todo de la asalariada, pero no sólo, pues también se en el Mandato 08 promulgado por la Asamblea Cons-
procedió con reformas para incrementar el salario so- tituyente, dejaron abiertos resquicios legales para
cial de algunas capas de trabajadores no asalariados, otras modalidades de tercerización, los cuales fueron
como explicaremos más adelante. Por otro lado, des- reglamentados poco más adelante con la expedición
de una perspectiva crítica, Gaussens (2016) reconoce del Código Orgánico de la Producción, Comercio e In-
los aspectos relevantes de las políticas neokeynesianas versiones de 2010, que "flexibilizó relativamente las
en materia laboral, pero pone énfasis en las restriccio- restricciones a los contratos temporales, permitién-
nes políticas y legales a la autonomía de las organiza- dolos para períodos de alta demanda y producción,
ciones de los trabajadores. reemplazo temporal de personal ausente y para activi-
dades estacionales" (León, 2015, p. 18). La Constitu-
Comencemos por la tesis de García, quien sostiene que ción de Montecristi también puso ciertos límites a la
la política laboral fue parte del núcleo duro de la polí- contratación colectiva, el derecho de huelga y la esta-
tica económica del Gobierno de Correa, y tuvo como bilidad laboral en el sector público, en particular a los
principal objetivo activar el crecimiento de la economía trabajadores de la provisión de servicios considerados
ecuatoriana en paralelo a la regulación de los aspectos estratégicos (educación, salud, electricidad, etc.).
más inequitativos del mercado laboral, asumiendo los
postulados de la OIT sobre el trabajo digno y apuntalan- Las consideraciones anteriores nos llevan a plantear
do el crecimiento del empleo tanto en el sector público que la política laboral de la Revolución Ciudadana
como en el privado, mediante las llamadas políticas ac- fue de tipo híbrida, pues amplió algunos derechos5 y
tivas de mercado de trabajo (capacitación, políticas de limitó otros;6 puso freno a las tasas de explotación del
inserción laboral, etc.), como son definidas y estudiadas capital, pero restringió la autonomía de los trabajado-
por la OIT (2016) para el conjunto de América Latina. res que laboran en el sector público, lo que se expresó
5 "Ley Reformatoria a la Ley de Seguridad Social (2010), por la cual se ampliaron los beneficios de la seguridad social al cónyuge y a los
hijos menores de 18 años; la Ley Orgánica de Discapacidades (2012), de regulación de los derechos que tienen las personas con discapaci-
dad relacionados con salud, educación, trabajo y otros; la Ley Orgánica para la Defensa de los Derechos Laborales (2012), de regulación del
trabajo doméstico ampliando sus derechos; la Ley Reformatoria a la Ley de Seguridad Social y la Ley del Banco del Instituto Ecuatoriano de
Seguridad Social para la Administración de los Fondos complementarios previsionales cerrados (2014), que obliga a depositar tales fondos,
siempre que hayan recibido aportes estatales, en las cuentas del Banco del Instituto de Seguridad Social; y la Ley Orgánica para la Justicia
Laboral y Reconocimiento del Trabajo en el Hogar (2015), que regula el pago a trabajadores públicos y privados por concepto de participación
en las utilidades líquidas de las empresas en los sectores de explotación de recursos no renovables regula el trabajo a prueba establece límites a
las brechas salariales entre la remuneración máxima de gerentes generales o altos directivos y la remuneración más baja percibida dentro de la
respectiva empresa prohibió el despido a embarazadas y directivos de organizaciones sindicales y garantiza el acceso a la seguridad social por
parte de los trabajadores del hogar no remunerados" (García, 2016, pp. 216-217).
6 La OIT (2017) emitió algunas recomendaciones al Estado ecuatoriano para que rectifique ciertas disposiciones legales y decisiones políti-
cas que restringen algunos derechos laborales fundamentales, como el de sindicalización y huelga.
136
como confrontación abierta entre las antiguas centra- la Revolución Ciudadana fue en la determinación por
les sindicales y el Gobierno, lo cual orilló a este últi-
limitar la tasa de explotación mediante el incremento
mo a promover una central sindical paralela (la Unión de los salarios reales, para lo cual se puso en marcha
Nacional de Trabajadores, UNT) para disputarle las una política salarial reguladora a la alza de los ingre-
bases a aquéllas, lo que consiguió sólo en parte. sos salariales y no salariales de las clases trabajadoras,
sobre todo después de la promulgación del Código Or-
Tal vez quien mejor ha expresado la ambigüedad de gánico de Producción de 2010, en donde se reconoció
la política laboral de estos años es Fernando Ibarra, que el salario mínimo existente no necesariamente co-
dirigente del Parlamento Laboral Ecuatoriano (PLE) rresponde al salario digno (aquel que se aproximaría a
–una de las tres centrales nacionales que hay en el una especie de remuneración del valor de la fuerza de
país– pues recoge tanto los avances como las limita- trabajo empleada en los estratos más bajos del merca-
ciones de aquélla, desde un punto de vista no mera- do de trabajo, suficiente para cubrir el costo de la ca-
mente gremial, sino más amplio: nasta básica familiar). El Código estipuló que las em-
presas no podrían repartir utilidades si la totalidad de
Durante los ocho años del Gobierno de la Revolución sus trabajadores no percibía al menos el salario digno.
Ciudadana la legislación laboral ha sufrido suertes di-
versas y contradictorias, por un lado se legisló la eli-
Así, la decisión de sostener el crecimiento real del Sa-
minación de la tercerización y el trabajo por horas,
lario Básico Unificado (SBU) se expresó en el alza pro-
aspecto de gran importancia para la protección de un
importante sector de trabajadores que venían siendomedio de las remuneraciones de los diferentes estratos
explotados bajo esta clase de modalidades contrac- del mercado laboral, tanto en el sector formal como en
tuales; se ha reconocido otras formas de trabajo, como
el informal. A contrapelo de lo que reza la teoría eco-
el autónomo o por cuenta propia; se ha dignificado el
nómica ortodoxa, una investigación que realizó Cane-
trabajo remunerado en el hogar, se ha ampliado la co-
las (2014) para las Naciones Unidas demostró que el
bertura de la seguridad social y se ha penalizado su no
incremento del salario real en el Ecuador no supuso
afiliación; sin embargo, se ha puesto límite al monto de
una barrera a la expansión del trabajo en el sector for-
utilidades que deben recibir los trabajadores del sector
mal de la economía. Por otro lado, cabe anotar que la
privado; mutilado los contratos colectivos en el sector
público, aún en contra de los propios dictámenes de la
política de incrementos salariales y protección social
Corte Constitucional y las reiteradas observaciones de
al trabajo fue experimentada como una clara afrenta
la OIT, se ha expulsado del amparo de la legislación la-
por parte de importantes fracciones de los capitales
boral a ciento de miles de trabajadores estatales, bajo
que operaban en el país (Woff, 2016), de forma parti-
el mecanismo de una calificación discriminatoria, tam-
cular de aquellos dedicados a la agroexportación, que
bién observada por la OIT, se impuso la figura de la
históricamente habían gozado de gran impunidad res-
renuncia voluntaria obligatoria, y ahora inclusive se
han congelado las indemnizaciones y salarios (Ibarra,
pecto a su forma de explotar a la fuerza de trabajo. En
2015, s.p.; énfasis nuestro). síntesis, uno de los principales resultados de la política
laboral de la Revolución Ciudadana fue la tendencia
A nuestro juicio, y sin desestimar las observaciones sostenida de crecimiento (al menos hasta 2014) del
críticas de Ibarra, creemos que donde mejor se ex- salario real, como se muestra a continuación.
presó el sentido progresivo de la política laboral de
137
En sentido similar, hay que interpretar el amplio Armadas, Seguro Campesino, etc.), pasando de una
abanico de reformas legales encaminadas a ampliar tasa de afiliación global de alrededor de 30% en 2008
y mejorar la cobertura de la seguridad social en el a 45% en 2013, manteniendo más o menos esa pro-
país, como lo muestran los estudios de Carranza y porción hasta la actualidad.
Cisneros (2014) y Cisneros (2016). De acuerdo a es-
tos trabajos, el Ejecutivo y el Legislativo ecuatoria- A pesar de los alcances reseñados, durante los últi-
nos colaboraron para reformar la legislación en la mos años –y en medio de la crisis económica asocia-
materia en clave progresiva, sobre todo mediante la da al descenso del precio del petróleo, así como en
incorporación de sectores históricamente excluidos un contexto de gran presión por parte de las cámaras
de la seguridad social (trabajo doméstico remunera- empresariales– la política laboral de la Revolución
do, por cuenta propia, profesionales en libre ejerci- Ciudadana comenzó a dar señales de retroceso en
cio, familiares de afiliados, etc.). De hecho, se llegó términos de la protección al trabajo. Incluso, entre
inclusive a penalizar con cárcel la no afiliación de las propias filas de los intelectuales cercanos al pro-
los trabajadores, para lo cual se fortaleció de manera yecto neodesarrollista, comienzan a escucharse voces
notoria el sistema de inspectorías dependientes del que critican esta nueva orientación, como la de Paz
Ministerio del Trabajo. También se dieron algunos y Miño (2016), quien sostuvo que algunos aspectos
pasos encaminados a la afiliación de las y los trabaja- de la Ley Orgánica para la promoción del trabajo ju-
dores del hogar no remunerados. El resultado de esas venil, regulación excepcional de la jornada de trabajo,
políticas fue el crecimiento acelerado de los niveles cesantía y seguro de desempleo, constituían un claro
de afiliación a las diferentes modalidades que exis- retroceso para los intereses de los trabajadores, pues
ten en el país (Seguro Social, Seguro de la Fuerzas apuntaban nuevamente hacia la flexibilidad laboral,
138
afectando derechos consagrados. Estos pasos atrás Esta bajísima participación sindical tal vez fue uno
agudizaron un poco más las conflictivas relaciones de los principales factores que explican por qué la
entre las centrales sindicales y el gobierno. Aunque reforma laboral del penúltimo año del Gobierno de
es importante precisar que, a diferencia de otros paí- Correa fue aprobada sin una resistencia social de
ses de América Latina, el sindicalismo ecuatoriano consideración. También es un indicador de la re-
ha sido un actor marginal durante las últimas tres dé- lativa facilidad con la que eventualmente podrían
cadas, debido a las ínfimas tasas de sindicalización ser desmontadas las reformas de carácter progresi-
que existen en el país. De acuerdo con los datos de la vo –como ya se logra apreciar a poco más de un año
Confederación Sindical de Trabajadores de las Amé- de gestión del nuevo gobierno–, pues la Revolución
ricas retomados por Orsatti (2016), la tasa de sin- Ciudadana no hizo mucho para fortalecer la emer-
dicalización ecuatoriana es de las peores de todo el gencia de sujetos sociales con capacidades políticas
continente (4%), sólo por arriba de Guatemala (3%) propias y poder de movilización para la defensa de
y de igual magnitud que Colombia (4%). sus intereses.
***
Políticas de bienestar: ampliación del salario social

La reproducción social es un proceso muy complejo la ampliación de los subsidios focalizados de "alivio
de organización económica y política para cubrir las a la pobreza"; el otro, más coherente con las políticas
necesidades (materiales, afectivas, etc.) de la pobla- posneoliberales, es la construcción de un régimen de
ción. Como ha mostrado la crítica de la economía po- bienestar, centrado en políticas públicas universales
lítica, bajo el capitalismo aquélla es constantemente de provisión gratuita de servicios de salud, educación,
subordinada a la reproducción del capital. No obs- etc. Veamos brevemente en qué consistieron cada una
tante, tal subordinación no implica que desaparezcan de estas vías.
por completo las diversas instancias de origen preca-
pitalista (familia, espacios comunitarios) que partici- El rápido crecimiento de los gastos estatales en mate-
pan de la reproducción social, aunque su persistencia ria de subsidios resultó de la ampliación de los montos
queda ahora delimitada por el marco más amplio de y del número de beneficiarios de subsidios tanto foca-
las relaciones de producción inherentes al capital, en- lizados como universales. Estos últimos (a las gasoli-
tre las cuales se encuentra el Estado moderno, que se nas, el diésel, el GLP, etc.) representaron más de la mi-
vuelve una instancia central en la regulación de las tad del total de subsidios erogados durante la última
condiciones generales de la reproducción social. En década, promediando 3% del PIB anual (Sánchez y
palabras de Harvey: "Todo esto [la reproducción] se Reyes, 2016). Por su parte, los focalizados (programas
alcanza sobre la base del salario individual más el sala- de transferencias condicionadas, PTC; y otros dirigi-
rio social proporcionado por diversas agencias estata- dos a las capas más empobrecidas de la población o
les (por ejemplo, educación y sanidad) e instituciones con requerimientos especiales, como los adultos ma-
clave de la sociedad civil (por ejemplo, las iglesias y yores o las personas con discapacidad) crecieron de
una amplia variedad de ONG filantrópicas)" (2014, p. forma acelerada entre 2007 y 2013. De acuerdo a la
187, resaltado nuestro).Tomando como punto de par- CEPAL, de entre todos los PTC de América Latina, el
tida esta consideración, a continuación expondremos Bono de Desarrollo Humano (BDH) del Ecuador fue
algunos aspectos importantes del papel estatal en la el de mayor cobertura en 2013, alcanzando a 44,3%; y
evolución del salario social bajo el gobierno de la Re- el que mayor gasto público implicó en relación al PIB
volución Ciudadana. Dos fueron los mecanismos fun- (1,17%), aunque durante los últimos años esa propor-
damentales para la gestión de aquél: el primero (he- ción disminuyó notoriamente.
redado en buena medida de la época neoliberal) fue
139
Un estudio comparativo sobre el impacto del gasto el diésel y la gasolina), son absolutamente regresivos:
social y los impuestos sobre la desigualdad y la pobre- un cuarto de ellos va para el decil 10 (el de mayores
za en Ecuador y en otros seis países latinoamericanos ingresos), mientras que el decil 1 (menores ingresos)
(Bolivia, Brasil, México, Uruguay, Costa Rica, Perú) sólo recibe 5% del total (Llerena et al., 2015). Además
alrededor del año 2010, llegó a las siguientes conclu- de los subsidios, es importante considerar el resto de
siones: a) tanto los impuestos directos e indirectos los llamados gastos sociales (educación, salud, bienes-
como el gasto social han sido, en general, progresi- tar social, desarrollo urbano y vivienda, y trabajo), los
vos en el Ecuador de la Revolución Ciudadana; b) cuales han crecido sustancialmente en términos reales
Ecuador fue el país de mayor eficacia en la reducción (como proporción del PIB) durante la última década
de la desigualdad y el segundo en la reducción de la (sobre todo desde 2008), mientras que la parte que co-
pobreza de entre los considerados; c) algunos de los rresponde al pago de la deuda perdió peso, como se
subsidios indirectos (al gas propano, la electricidad, aprecia en el siguiente gráfico.
Siguiendo la propuesta metodológica de Esping-An- neoliberal (como los subsidios focalizados de transfe-
dersen, Minteguiaga y Ubasart-González (2015) su- rencias condicionadas) tuvo una orientación general
gieren que, durante los últimos años, en algunos paí- posneoliberal que giró en torno a cuatro aspectos: 1)
ses de la región (Ecuador, Bolivia, Venezuela) emergió mayor gasto social; 2) expansión cuantitativa y cua-
un régimen de bienestar de tipo estatal-proteccionista litativa de los servicios de salud, educación y protec-
que, aun incorporando e incluso ampliando algunos ción social; 3) mejoras en la regulación del mercado
de los mecanismos típicos de la regulación de origen de trabajo; y, como consecuencia de los tres primeros,
140
4) reducción de la pobreza y la desigualdad. A lo cualbienestar social y desarrollo humano: disminución

también agregan la existencia de un marco jurídico e de pobreza y desigualdad, aumento en las coberturas
institucional más amplio de reconocimiento de dere- de salud y educación, consiguiendo una universaliza-
chos sociales, centrado en la provisión pública y gra-ción de mínimos, y mejoras en la calidad de la fuerza
tuita (o altamente subsidiada) por parte del Estado de trabajo" (Minteguiaga y Ubasart-González, 2015,
de los servicios fundamentales para la reproducción p. 702). La orientación progresista respecto al salario
social en tres sentidos: desmercantilización, universa-
social –en conjunción con la recuperación de los sala-
lización y calidad. rios reales– nos permiten concluir que a lo largo de la
década considerada se recuperó una parte importante
Para el caso particular del Ecuador, las autoras con- del valor de la fuerza de trabajo que se había deterio-
cluyen que, bajo la Revolución Ciudadana "saltan rado durante el par de décadas anteriores, como deta-
a la vista los importantes avances en indicadores de llaremos a continuación.
***
Resultados de las políticas públicas en materia de pobreza y desigualdad

El resultado global de las políticas hasta aquí reseña- Respecto a la desigualdad, la tendencia a su disminu-
das fue doble: por un lado, el ya señalado incremen- ción durante el periodo 2008-2017 es muy clara, como
to sostenido del salario real; y, por otro, la reducción lo muestra el siguiente gráfico, que ilustra el compor-
de la desigualdad social y de los niveles de pobreza. tamiento del índice de Gini.
141
En este mismo sentido, si bien es cierto que la ten- en materia de reducción de niveles de desigualdad y
dencia a la disminución de la desigualdad fue com- de pobreza. En sentido similar, pero utilizando otra
partida con otros países de la región (Bárcena, 2014) metodología, el Instituto Nacional de Economía y
–sobre todo aquéllos que mejoraron sus términos Censos (INEC) del Ecuador posee estimaciones des-
del intercambio– algunos estudios recientes (OIT, de el año 2009 sobre la llamada pobreza multidimen-
2016; FMI, 2018, pp. 96 y ss.) muestran que, de la sional, cuyo índice7 tuvo un comportamiento decre-
totalidad de los países latinoamericanos, Ecuador y ciente entre el año anotado y el 2016; y de forma más
Bolivia fueron los dos que tuvieron mayores avances marcada en los espacios rurales del país.
Por otro lado, en materia de desigualdad social, tam- disminuyó entre 2000 y 2013; pero eso fue más mar-
bién hay una convergencia de los estudios nacionales cado en Bolivia (de 49 a 34%) y en el Ecuador (de 46
e internacionales en el sentido de que aquélla se re- a 36,5%). Por su parte, datos de la CEPAL sobre la
dujo de forma más clara en el Ecuador que en el resto distribución del ingreso por quintiles, muestra que
de países latinoamericanos durante los últimos tres en el Ecuador, entre 2007 y 2014, la parte correspon-
lustros, pero principalmente durante la última déca- diente al quintil 5 (el de mayores ingresos) disminu-
da. Por ejemplo, de acuerdo a la OIT (2016), en casi yó de casi 59% a 51%, mientras que la del resto de
todos los países de la región la participación del 10% quintiles tendieron a subir aproximación entre 1.5 y
más rico de la población respecto al ingreso nacional 2% en cada quintil.
7 Índice que identifica el conjunto de privaciones de derechos a nivel de los hogares en 4 dimensiones: educación; trabajo y seguridad
social; salud, agua y alimentación; y hábitat, vivienda y ambiente sano. Para una mirada de mayor alcance sobre la evolución de la pobreza y la
desigualdad en el Ecuador desde diferentes enfoques (territorial, étnico, etario, sectorial, etc.), véase Molina et al. (2015) y Larrea (2016).
142
Finalmente, es importante señalar que la desigual- por enfoque de ingreso, pasando de 31,6% en 2007 a
dad también se modificó en el plano de la relación 37,4% del PIB en 2015, mientras que el proxy de las
capital/trabajo. Como se muestra en el siguiente ganancias empresariales (excedente bruto de explo-
gráfico, a partir de 2007 comenzó a crecer la partici- tación) disminuyó en aproximadamente 10 puntos
pación de los asalariados en la distribución del PIB porcentuales en ese mismo periodo.
143
El incremento de las percepciones reales de las cla- morigerado los niveles de superexplotación del tra-
ses trabajadoras y la tendencia a la disminución de bajo que primaron durante la época neoliberal, al
la desigualdad por ingresos (tanto a nivel de hoga- menos para algunas fracciones de las clases trabaja-
res, como entre los asalariados y el capital) sugie- doras, aunque esta hipótesis debería ser corrobora-
re que, durante la última década, se podrían haber da por estudios de mayor profundidad.
***
Comentario final
Si como sugieren Díaz y Romano (2018), una de las sentido, es prioritario comprender el balance reali-
principales características del ciclo posneoliberal zado en el marco de más largo alcance en el que se
latinoamericano fue su apuesta por la repolitiza- inscribe el Ecuador, en tanto país atravesado por una
ción de la economía, lo hasta aquí mostrado ilustra situación estructural de dependencia: a diferencia
que sí es posible que los países de Nuestra América de los países metropolitanos, el Ecuador posee unos
pongan en marcha proyectos sociales de transfor- márgenes de soberanía limitados. No obstante, como
mación en clave inclusiva; proyectos que, pese a sus lo muestran los casos de las políticas tributarias; de
límites –dificultad para transitar a economías no regulación financiera; de regulación del mercado de
centradas en la exportación de recursos naturales; trabajo; y las políticas de bienestar social, es posible
insuficientes medidas para combatir la corrupción que bajo condiciones favorables del mercado mun-
de carácter estructural; imposibilidad para acom- dial, un gobierno con voluntad política redistributi-
pañar con liderazgos colectivos los de carácter indi- va despliegue un conjunto de medidas de regulación
vidual, etc. (López Segrera, 2016)– asumieron, en estatal en diversos ámbitos de la reproducción del ci-
diverso grado, el cuestionamiento práctico a algu- clo económico y de la reproducción social, logrando
nos de los dogmas neoliberales que se habían insta- con ello alterar una tendencia de mediado plazo que
lado en la región. había ensanchado la brecha de la desigualdad.
En el caso ecuatoriano la Revolución Ciudadana Las políticas tributarias regresivas, de desregula-

comenzó por cuestionar el mantra fundamentalista ción financiera y precarización laboral propias de la
de que "no-hay-alternativas" para, posteriormente, época neoliberal lograron ser parcialmente reverti-
articular una serie de reformas legales e institucio- das durante la década pasada. Uno de los elementos
nales que apuntaron a la recuperación del papel del clave de ese proceso fue la aspiración que se planteó
Estado como espacio privilegiado de regulación de la Revolución Ciudadana para recuperar las capaci-
las condiciones de la reproducción económica y so- dades planificadoras del Estado y redefinir las bases
cial. Es en este sentido que pueden ser analizadas las de un patrón de reproducción de capital altamente
diversas políticas públicas reseñadas, las cuales se di- excluyente en términos sociales. Al darse pasos im-
rigieron a reorientar la dirección altamente concen- portantes en la definición de un proyecto nacional de
tradora y excluyente que venía primando durante el desarrollo de largo plazo se pusieron algunos cimien-
periodo anterior. tos institucionales para que el Estado recuperara sus
capacidades de planificación e intervención.
Por otro lado, evaluar seriamente los alcances y lí-
mites de las políticas públicas implica evitar las lec- Sin embargo, el brusco cambio de la coyuntura re-
turas voluntaristas que postulan la omnipotencia del gional y nacional a partir de mediados de 2017 –re-
poder del Estado sin tomar en cuenta las diferentes sultante de una compleja convergencia de factores
constricciones a que se ve sometido por el acumula- internos y externos que no podemos desarrollar en
do histórico de fuerzas que lo condicionan. En este el presente texto por cuestiones de espacio– supuso
144
que el actual Gobierno, a pesar de haber emergido de liquidez". Estas y otras medidas similares orilla-
del propio seno de la Revolución Ciudadana, haya ron al Gobierno a regresar al viejo círculo vicioso
dado un giro de 180º no sólo en materia geopolíti- de endeudamiento con el Fondo Monetario Inter-
ca, sino también en los ámbitos económico y social. nacional (FMI), a cambio de la implementación de
A partir de 2018 la reorientación del proyecto ante- medidas de austeridad y precarización laboral, que
rior fue cada vez más evidente, dando pasos atrás en cercenan la capacidad estatal para continuar con las
casi todos los aspectos relevantes de la economía, políticas de bienestar social que se habían desarro-
incluidos aquellos que fueron considerados en esta llado durante la década anterior.
contribución.
Como lo mostró el gran estallido social de inicios de
Como ha sido ampliamente documentado por inves- octubre de 2019, la nueva orientación de la política
tigadores nacionales y extranjeros, el nuevo rumbo pública no sólo dejó de lado un proyecto de desarro-
del Gobierno, formalmente encabezado por Lenín llo nacional de carácter inclusivo, sino que resucitó
Moreno, decidió perdonar las millonarias deudas la vieja idea de que no hay más alternativa que regre-
que las fracciones más concentradas del capital te- sar a la (anti)política del neoliberalismo. Como casi
nían con el Servicio de Rentas Internas, así como siempre en la historia, la posibilidad de reorientar el
desmontar algunos mecanismos que habían permi- trayecto hacia el abismo económico y social, depen-
tido incrementar la tributación, como el anticipo al derá, en gran medida, de la capacidad de moviliza-
impuesto a la renta. Paralelamente, tomó la decisión ción del pueblo ecuatoriano y la agencia que pueda
de bloquear la posibilidad de financiamiento público tener para plantear coherentemente un proyecto al-
interno a través del Banco Central, en un movimien- ternativo en medio de la crisis autoinducida por los
to que Arauz (2018) calificó certeramente como de profetas del credo neoliberal.
"mutilación del autofinanciamiento y crisis artificial
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148
Marquetti Nodarse , H. y Marquetti Cortina, L. (2019).
La elaboración e implementación de políticas públicas en el contexto de la actualización del modelo económico en Cuba.
La elaboración e implementación de políticas públicas en el

contexto de la actualización del modelo económico en Cuba
Hiram MarquettiNodarseI y Lisbet Marquetti CortinaII
Resumen
El proceso de formulación de políticas públicas representa un aspecto consustancial al proceso

de actualización del modelo económico que se verifica hoy en Cuba, de hecho, la ejecución
del referido ejercicio ha estado en correspondencia con su propia dinámica, en tanto su ade-
cuada evolución demanda la promulgación de nuevas decisiones políticas, que contribuyan a
la materialización de las reformas que inobjetablemente están vinculadas a los progresos de la
actualización.
Palabras clave: políticas públicas – reformas – modelo económico.
Abstract
The process of formulating public policies represents a consubstantial aspect of the process
of updating the Cuban Economic Model which is currently taking place in Cuba, in fact
the execution of the aforementioned exercise has been in correspondence with its own dy-
namics, in as much as its adequate evolution it demands the promulgation of new political
decisions, that contribute to the materialization of the transformations or reforms that are
undoubtedly linked to the progress of the update.
Keywords: public policies – reforms – economic model.
I Doctor en Ciencias Económicas y licenciado en Economía Política por la Universidad de la Habana. Profesor Titular y Consultor en el Centro de Estudios de
la Administración Pública de la Universidad de la Habana. Contacto: marquetti@ceap.uh.cu
II Licenciada en Filosofía y magister en Ciencias Políticas por la Universidad de la Habana. Profesora Asistente en el Departamento de Ciencias Sociales y
Económicas de la Facultad de Filosofía e Historia de la Universidad de la Habana. Contacto: lisbet.marquetti@ffh.uh.cu
Fecha de recepción: 21/06/2019.

Fecha de aceptación: 6/11/2019.
149
Introducción
El ejercicio de definición de políticas públicas re- implementación de los Lineamientos de la Política
presenta probablemente unas de las áreas más exi- Económica y Social.
gentes de la gestión gubernamental de cualquier
nación, como norma el desarrollo de este ejercicio, Otro aspecto que puede conceptuarse como novedo-
responde a la búsqueda de respuestas consistentes so es la gradual incorporación –con relativa fuerza–
en los diferentes sectores de la economía y esfe- de los gobiernos territoriales al ejercicio de formu-
ras de la sociedad. En adición, la promulgación de lación de políticas públicas; por supuesto, que aún
nuevas políticas constituye en esencia, una prác- el desarrollo de este ejercicio transita por su etapa
tica que responde a proyecciones de naturaleza inicial, pero deberá iniciar su momento más críti-
estratégica, al tiempo que su implementación de- co el próximo año, momento en cual comenzará la
berá coadyuvar a encontrar soluciones a diversos ejecución efectiva de los cambios que se contempla
aspectos relacionados con el desarrollo económi- en esta estructura de la administración pública, en
co y social del país en cuestión. la Constitución de República que fue refrendada el
pasado año (Asamblea Nacional, 2018).
Asimismo, huelga recordar que la elaboración de
políticas públicas comprende el establecimiento de En la actualidad, el proceso de elaboración de de-
un conjunto de lineamientos y de acciones a imple- cisiones de políticas públicas a escala territorial se
mentar por las instituciones gubernamentales, cuyo encuentra transitado por su etapa inicial. El desarro-
propósito principal es propiciar la materialización llo de esta práctica involucró inicialmente aquellos
de determinados objetivos específicos, así como dar municipios que fueron insertados en el Programa
respuesta a diferentes problemas en concreto que se Integral de Desarrollo Municipal, proyecto liderado
han acumulado y exigen darle respuesta en una di- por el Ministerio de Economía y Planificación (MEP,
mensión temporal dada. 2012)3 y cuya finalidad principal era aminorar el im-
pacto de las decisiones gubernamentales de carácter
La dinámica que ha seguido la elaboración de po- central que limitan el pleno aprovechamiento de las
líticas públicas en la isla se ha caracterizado en potencialidades en los diferentes municipios.4 Asi-
fecha reciente, por su intensidad e inserción acti- mismo, se pretende adecuar la referida utilización
va en este proceso de las principales instituciones de este potencial a las exigencias y proyecciones que
gubernamentales y de forma especial de los mi- forman parte del Plan de Desarrollo hasta el Año
nisterios –globales y sectoriales–, los cuales tradi- 2030 (Asamblea Nacional, 2017).
cionalmente habían mantenido una participación
relevante en este ámbito; aunque en la actualidad Finalmente, la prioridad que se le ha conferido a la
se ha intensificado, producto del inicio de la gra- búsqueda soluciones efectivas a las múltiples restric-
dual separación de las funciones empresariales y ciones que afectan el desempeño de la economía de
estatales;1 así como para garantizar la materia- la isla, ha implicado que una parte sustantiva de las
lización de las decisiones que emanaron del VI elaboraciones de políticas estén relacionadas con la
y VII congreso del Partido Comunista de Cuba actividad económica, de hecho, hasta el presente se
(PCC, 2011 y 2016),2 en particular la atinente a la han promulgado más de 140 decisiones de políticas de
1 Por diversas razones, las funciones empresariales y estatales se han mantenido interrelacionadas o incluso interconectadas en un mecanis-
mo único, lo que genera no pocas dificultades de orden práctico.
2 En la Constitución de la República de Cuba se establece que la principal fuerza dirigente de la sociedad es el Partido Comunista.
3 En fecha reciente, se comenzó a generalizar este ejercicio en la misma medida que la elaboración de estrategias se convirtió en un requisito
para todos los municipios, lo que debe interpretarse como un requerimiento de las transformaciones que se introducirán en la gestión y funcio-
namiento de los territorios el año próximo.
4 Una de las principales prioridades gubernamentales en la actualidad es lograr el mayor aprovechamiento de las potencialidades disponi-
bles en el ámbito local (Gil, 2019).
150
esta naturaleza, las cuales representan el 68% del total En general, en el presente documento se hace un
de las 206 disposiciones de políticas públicas que se resumen agregado de las principales decisiones de
acogieron desde el año 2011 hasta abril del 2019.5 De políticas que se implementaron en el período 2008-
este modo, se refuerza el criterio de que la formula- 2018, asumiendo en su explicación la proyección
ción de políticas económicas es parte consustancial de desde la perspectiva global, sectorial, empresarial y
la elaboración de políticas públicas (Ortegón, 2008). de carácter territorial.
***
Evolución de las decisiones de políticas públicas en el período 2008-2018

La economía cubana enfrenta en la actualidad un b) el restablecimiento de los cargos de presidente y
amplio y profundo proceso de transformaciones, vicepresidente de la República; c) el presidente de la
cuyo desarrollo responde a diversas decisiones de Asamblea Nacional asumirá también la conducción
políticas que se han asumido a lo largo de los últimos del Consejo de Estado; d) se restituye la figura del
nueve años. La dinámica de ambos procesos ha sido primer ministro. Mientras que a escala territorial se
congruente con la evolución del denominado proce- incorporan dos nuevas estructuras administrativa las
so de actualización del modelo económico.6 de gobernador y el intendente (Asamblea Nacional,
2018, op. cit.).
Los principales propósitos de las políticas instru-
mentadas y de las reformas que le han servido de En el contexto de la actualización del modelo se ha
sustento, lo constituye la búsqueda de respuestas concebido como una de las áreas estratégicamente
efectivas a un conjunto de restricciones estructura- priorizadas, el fortalecimiento del andamiaje institu-
les, funcionales y del propio modelo que afectan el cional, atendiendo a su importancia en la realización
desempeño actual de la economía cubana, en para- de las reformas y en la facilitación de los cambios en
lelo, se pretende crear las condiciones necesariasen marcha. Sin embargo; los resultados alcanzados en
pro de garantizar el desarrollo autosustentable a lar-este ámbito han sido modestos, en tanto los mayo-
go plazo del país. res progresos se concentran en la simplificación y la
disminución de las estructuras ministeriales, aunque
Un rasgo peculiar de las políticas y reformas que se también se avanzado en la construcción de un nuevo
han instrumentado al amparo de la actualización tipo de liderazgo.8
del modelo económico es que poseen un alcance
sistémico, ya que abarcan el sistema económico en Las modificaciones introducidas en el ámbito insti-
su totalidad; así como diferentes aristas del sistema tucional incluyen: el sustancial descenso del número
político.7 En relación a este último aspecto sobresa- de empresas públicas y la introducción de reajustes en
le: a) el establecimiento como normativa de que solo la división de la política administrativa que derivó en
se podrán ejercer cargos directivos o de funcionario la creación de dos nuevas provincias y la revisión del
público de dos mandatos por períodos de cinco años; número total de los municipios existentes en el país.
5 A partir del 2018 se inició la revisión y la introducción de ajustes varias de las decisiones de las políticas públicas adoptadas en el período
objeto de análisis. En la perspectiva gubernamental se conceptúan estas acciones como de perfeccionamiento.
6 Como norma los modelos no son actualizables producto de que la propia definición de modelo alude a una simplificación analítica de
las ciencias sociales, mediante la cual se revelan los rasgos más generales del funcionamiento de una realidad económica dada, representa en
esencia modo específico de emplear las abstracciones científicas.
7 Este constituye un tema que resulta controversial por las especificidades que presenta la experiencia cubana
8 El ejercicio presidencial que se desarrolla en la actualidad evidencia la construcción un nuevo tipo de liderazgo, basado en la pro actividad, la con-
solidación del trabajo en equipo, la capacidad de escuchar y aceptar posiciones diferentes y trabajar en pro de la mayor transparencia gubernamental.
151
En general, en la isla han persistido endebleces insti- Atendiendo a las dimensiones y al alcance en el di-
tucionales cuya incidencia negativa ha sido relevante, seño de las políticas públicas, se pueden relacionar
ya que han impedido sistemáticamente la obtención el siguiente grupo decisiones instituidas durante el
de mejores resultados en la gestión gubernamental. período 2008-2018.
A esto se añade la presencia de duplicidades en las
funciones de los organismos estatales, falta de coor- En la perspectiva global: se han implementado un am-
dinación y de respuesta oportunas a las insuficien- plio grupo decisiones cuyos impactos presentes pue-
cias identificadas. de conceptuarse de significativos. En ese sentido, se
destacan la ejecución de un grupo de disposiciones
Por otra parte, la progresiva implementación de dirigidas a mejorar la calidad de la gestión macro-
los Lineamientos de la Política Económica y So- económica, fiscal y monetaria.
cial(PCC, 2011 y 2016) a que se hizo referencia con
anterioridad, ha conducido a que el referido proceso La elevación de la calidad de la gestión macroeconó-
se haya transformado gradualmente, en el soporte mica adquirió creciente relevancia, sobre todo aten-
principal del programa de trabajo del Gobierno cen- diendo a la necesidad de generar respuestas contra
tral y del resto del entramado institucional del país. cíclicas, producto de la persistencia de condiciones
Por consiguiente, la totalidad de las instituciones u proclives a la permanencia de la crisis como un esla-
estructuras de la administración estatal han diseña- bón consustancial a la evolución del ciclo económico
do sus principales objetivos y proyecciones estraté- nacional. A esto se adiciona el imperativo de lograr
gicas, en función de garantizar el cumplimiento de ritmos de crecimiento superiores de la economía,
las decisiones de políticas que se han derivado de la pero sustentado en mayores niveles de eficiencia.
implementación de los mencionados.
La dinámica que ha mantenido la economía en el
En correspondencia con esta lógica la definición de período que comprende la actualización del mode-
las prioridades de políticas públicas ha sobrepasado el lo, no se han ajustado al propósito de avanzar con
mero ejercicio del establecimiento de prelaciones en mayor celeridad, de hecho, los resultados económi-
lo relativo al ámbito económico, en tanto se ha desa- cos alcanzados han sido en varios años inferiores a
rrollado un ejercicio más abarcador que se ha extendi- las metas planificadas y, en momentos específicos
do a otras esferas, con independencia de la prioridad han tendido a configurar un cuadro global recesivo
estratégica y decisiva asignada a la economía. (véase gráfico 1).
El ajuste de la elaboración e implementación de po- Este comportamiento se explica por la combinación

líticas públicas al cronograma de cumplimiento de de factores internos y externos, entre los cuales se
los Lineamientos, ha implicado de forma objetiva el incluyen: la existencia de un contexto internacional
desarrollo de un intenso trabajo en el orden norma- adverso; en que sobresale el recrudecimiento del blo-
tivo-jurídico,9 así como la evaluación profusa de la queo económico y financiero impuesto por los Esta-
viabilidad de las decisiones adoptadas, ya que a di- dos Unidos, la existencia de dificultades objetivas
ferencia de otros procesos de reformas desarrollados para incrementar de forma autónoma la formación
en Cuba,10 la lógica que se ha seguido en el desarro- bruta de capital fijo, la disminución de la participa-
llo de este proceso es que antes de generalizar una ción del sector industrial en la dinámica de la eco-
determinada medida, inicialmente se debe llevar a nomía nacional, la incidencia negativa de la obsoles-
vía de efectos una etapa de experimentación y con cencia tecnológica que afecta la planta productiva de
posterioridad se efectuará la ulterior generalización. la nación, entre otros factores.
9 Se estima que el despliegue de los Lineamientos de la Política Económica y Social requiere de la promulgación de más 300 nuevas normati-
vas legales, incluida la reforma de la Constitución que ya fue aprobada el 24 de febrero de 2019.
10 El desarrollo de experimentos fue uno de los aspectos que adoleció la implementación del Sistema de Dirección de la Economía que se
instituyó en el país a partir de 1976. Véase Marquetti, 1995, p.162.
152
Las proyecciones de crecimiento económico mantie- No obstante, los avances alcanzados en la materializa-
nen similar perspectiva para el 2019, año que se previó ción de este propósito aún resultan insuficiente dado
un probable dinamismo de 1,2% del PIB; sin embar- que persisten dificultades en la integración del plan a
go, la incidencia de trastornos meteorológicos de con- escala de la economía nacional con los niveles sectoria-
junto al reforzamiento del alcance extraterritorial de les, empresariales y a nivel territorial (Marcelo, 2017).
la política de bloqueo ya indicada, han reducido las A esto se suma, el gradual debilitamiento del enfoque
posibilidades de crecimiento alcanzar a 0,5%. financiero que adoptó este ejercicio con posterioridad
a la segunda mitad de los años noventa y en sus efectos
Otro aspecto que ha caracterizado el desempeño glo- conferirle mayor preeminencia de los aspectos de natu-
bal de la economía a lo largo de los últimos años, es raleza material (Marquetti, 2016).
que no siempre se ha logrado la interconexión ade-
cuada de las diferentes variables macroeconómicas, En similar dirección cabe indicar que el proceso de
lo que evidencia la presencia de diversas endebleces planificación acumula determinadas limitaciones que
en su operacionalidad que presupone de cara al futu- provienen de las etapas en que se trató de ajustar, el
ro, la necesidad de lograr la mayor integralidad en la referido proceso a la búsqueda de respuestas al déficit
referida gestión. de la balanza de pago o de la restricción externa creci-
miento. Sin dudas, la incorporación como elementos
En estas circunstancias, se ha intentado avanzar en el consustanciales a las decisiones de planificación del
fortalecimiento del rol de la planificación, en tanto se tema de la restricción externa ofreció la posibilidad
ha concebido como un requerimiento para poder lograr de mejorar en ciertos aspectos la elaboración del plan;
mayor consistencia en la regulación macroeconómica. sobre todo al intentar obtener una aproximación más
153
integral de los diferentes factores generadores de la anterioridad, tiene entre sus principales aspectos el
vulnerabilidad externa, aunque también implicó el componente fiscal, el cual cumple funciones contra
reforzamiento por razones objetivas de la proyección cíclica al contribuir al mantenimiento en los niveles
corto placita de la planificación y de la tendencia al adecuado equilibrios macros que son fundamentales
mayor protagonismo de los métodos administrativos como es el relativo al déficit del presupuesto.
de conducción de la economía.
En los últimos años los niveles de este déficit con rela-
En estas circunstancias, la capacidad del plan para sor- ción al PIB han tendido producto de la expansión del
tear las variaciones de la coyuntura económica interna- consumo del gobierno y también por el respaldo que
cional es muy limitada, debido entre otras razones al ha sido necesario conferir para enfrentar contingen-
predominio que aún conservan los métodos adminis- cias climatológicas y el respaldar con subsidios a seg-
trativos en relación a los económico, lo que convierte la mentos de la población de bajos ingresos monetarios.
ejecutoria del plan más en un ejercicio de administra- A esto se adiciona la relativa inoperancia del régimen
ción económica, que de real aproximación a las proyec- tributario vigente, que supuso la promulgación de
ciones realizadas por las autoridades gubernamentales. nueva ley tributaria. En vínculo con esta decisión, se
introdujo el sistema de deuda pública cuya puesta en
La elaboración del Plan de Desarrollo hasta el Año práctica supuso eliminar el mecanismo de monetiza-
2030 evidencia la intención de buscar paliativos a las ción automática del déficit, aunque el grado de efecti-
insuficiencias antes indicadas, así como el propósito vidad de esta decisión puede valorarse de limitado, ya
de rescatarla proyección prospectiva estratégica de que según estimados internacionales la deuda pública
la planificación, en paralelo avanzaren la determina- representó cerca 55% del PIB en el 2018.11
ción de los sectores y ramas en que se concentraran
los mayores esfuerzos en este espacio temporal. El La política monetaria es otro de los aspectos esencia-
Plan como tal presenta nueves ejes estratégicos que les de la regulación macroeconómica, que en el caso
afectan de conjunto a todo el sistema económico y de Cuba ha estado enfrascada hasta fecha reciente en
se pretende garantizar el cumplimiento de 122 ob- hacer consistente el proceso de desdolarización de la
jetivos (PCC, 2016). Recientemente, las autoridades economía que se inició en el año 2004 y, en paralelo
del Ministerio de Economía y Planificación hicieron efectuar un profundo reajuste de la estructura cam-
público que el referido plan se ejecutará en tres sub- biaria vigente en el país que representa un incentivo al
períodos que a continuación se indican 2019-2022, incremento de las importaciones. No obstante, la inci-
2022 a 2026 y 2026 a 2030 (Gil Fernández, 2019). dencia del manejo monetario como parte del instru-
mental regulatorio macroeconómico es aún limitado.
La elaboración de los mencionados subperíodos se
encuentra correspondencia con los niveles de incer- Probablemente, una de las acciones más importante
tidumbre exterior que deberá enfrentar la economía acometida en el contexto de la actualización del mo-
de la isla en los próximos años, así como el probable delo económico, es el haber comenzado la creación
impacto que aportarán un conjunto de transformacio- de condiciones organizativas e institucionales para
nes estructurales que se producirán antes de llegar al iniciar gradualmente el proceso de ordenamiento
2030. En este contexto, sobresale la transición que se monetario y cambiario, es decir, llevar a vías de efec-
producirá en el patrón energético, en el cual se pre- tos el proceso de unificación cambiaria y monetaria.
tende alcanzar un peso de relativa importancia de las
fuentes renovables de energía, las cuales deben llegar Los avances que muestra hasta el presente el proceso
a representar el 24% de la matriz energética nacional. de arreglo monetario, se limitan a la promulgación
de los documentos legales que regulan las condi-
El fortalecimiento del mecanismo de regulación ciones que deberán asumir las empresas cuando se
macroeconómica a que se hizo referencia con suprima la situación de dualidad monetaria, se ha
11 No existen datos públicos de la proporción de la deuda pública en relación al PIB.
154
realizado la impresión de signos de monetarios de complejidades a las posibilidades de avanzar en la

mayor denominación y ha sido legalizada la existen- unificación monetaria y cambiaria.
cia de diversas estructuras cambiarias que pretende
incentivar los suministros al turismos y zonas econó- De otra parte, como se indicó con anterioridad, uno
micas que operan con un régimen especial como es el de los temas centrales del funcionamiento macro-
caso de la Zona Especial del Mariel.12 económico del país en los últimos años, ha estado
centrado en la búsqueda de respuestas al déficit de
En fecha reciente, se decidió incorporar al mercado la balanza de pagos, en específico, a los acumulados
nacional una red de establecimientos que realiza- de la cuenta corriente como componente central de
rán todas sus operaciones en monedas libremente la referida balanza. Al respecto, resulta útil recordar
convertibles nominados en tarjetas magnéticas, que, fruto de la desaparición del esquema de rela-
esta decisión resulta pertinente en el sentido que cionamiento externo que mantenía Cuba con los
pretende evitar que enormes cantidades de recur- antiguos países socialistas, se modificaron las condi-
sos financieros que salían hacia el exterior sean ciones de equilibrio general con que operaba la eco-
recaudados por el Estado; pero en cierto modo nomía de la isla. Esta situación generó la necesidad
esta situación incentiva desde otra perspectiva la de buscar respuestas consistentes a la construcción
dolarización que se ha mantenido latente en estos del equilibrio externo.
años y que, por razones obvias, incorpora nuevas
12 La existencia de diversas estructuras cambiarias lejos de aportar soluciones al entramado financiero cubano los complejiza aún más, en
tanto no existe un marco de referencia claro para la actividad empresarial.
155
La economía cubana presentaba déficit en la cuen- financieras del país, es decir, se estableció como
ta corriente, situación que logró corregirse en cierto principio que el cumplimiento de los objetivos pre-
modo en la segunda mitad de la década del 2000, en vistos en el plan, no deben suponer el incurrir en
que se alcanza en este indicador un resultado posi- egresos adicionales a los planificados o que gene-
tivo fruto del incremento de los ingresos por con- ren nuevas deudas.14 En complemento, se aplicaron
cepto de exportaciones de servicios y, a la vez, por la fórmulas más estrictas en el control del proceso
consecución de progresos en la diversificación de los inversionista.
socios comerciales. Estos avances posibilitaron que
hasta el presente se haya logrado mantener un saldo Asimismo, se incrementaron los esfuerzos guberna-
favorable de la referida cuenta. mentales en pro del incremento y diversificación de
las exportaciones, con la singularidad de involucrar
Con independencia a los avances que se alcanzaron con fuerza, por primera vez, a las estructuras territo-
en el manejo de la cuenta corriente, persistieron cre- riales en la identificación y consolidación de nuevos
cientes limitaciones en las disponibilidades de divi- rubros exportables. En adición, se pretende lograr un
sas que ha podido contar el país, aspecto este que salto en la sustitución de las importaciones.
no solo han representado una de las manifestacio-
nes del desequilibrio exterior, sino que esta situa- Finalmente, el perfeccionamiento del proceso de
ción contribuyó a incentivar la presencia con cierta apertura económica forma parte de las decisiones de
regularidad de condiciones potenciales de riesgo alcance global con las que se pretendió enfrentar el
de iliquidez, fenómeno que se agudizó de forma os- desequilibrio exterior. En correspondencia con este
tensible durante el 2008, producto del efecto com- propósito se ha producido el incremento de las aso-
binado de las consecuencias de la crisis financiera ciaciones con empresas extranjeras y se instituciona-
internacional y de las enormes pérdidas que gene- lizó el régimen de las zonas especiales de desarrollo.15
raron fenómenos meteorológicos que afectaron al
país ese año, las cuales implicaron que el Gobierno Otras decisiones adoptadas en la perspectiva global
adoptara un grupo de decisiones dirigidas a ami- que presentan relevancia relativa son las siguientes:
norar las consecuencias negativas de esta compleja
coyuntura y también para evitar el aproximarse a I. La aprobación de la denominada "Tarea Vida"
una situación de riesgo de solvencia.13 No obstante, representó en esencia: el Plan de Estado para el
resultó necesario adoptar una moratoria forzosa de Enfrentamiento al Cambio Climático y a la Va-
pago y, de hecho, transitar en ciertos aspectos por riabilidad del Clima en Cuba (Citma, 2017).
una situación de default.
II. El redimensionamiento del empleo en el sector
En correspondencia con esta compleja coyuntura estatal y, en paralelo, la concesión de mayores
financiera se adoptó la decisión de reprogramar el opciones al fomento del autoempleo,16 ha propi-
pago de adeudos acumulados. En paralelo, se ajus- ciado el aumento de la importancia de la ocupa-
tó el plan de la economía a las reales posibilidades ción en el sector no estatal.
13 Se considera que un país es insolvente si los ingresos futuros de divisas son insuficientes para asegurar el servicio de la deuda; consi-
guientemente, se verá obligado a aumentar el endeudamiento de manera permanente e incluso llegar a "repudiar" las obligaciones que tiene
contraída y, en casos específicos, llegar a una situación extrema de default.
14 En realidad, ha constituido una meta de difícil concreción dado que como norma siempre hay que enfrentar obligaciones imprevistas,
además que el mecanismo de cobros pagos de los ingresos por exportaciones no siempre presenta la puntualidad necesaria. Por tales motivos,
en el pasado, en el ejercicio de construcción del plan se contemplaba tradicionalmente la presencia de cierto déficit, el cual se cubría con crédi-
tos internacionales o empleando otras opciones de financiamiento.
15 Esta representa una decisión sumamente importante que permitirá superar las insuficiencias que caracterizaron, el desarrollo de las zonas
francas que se introdujeron ha mediado de los años 90 del siglo pasado. En adición, las Zonas Especiales de Desarrollo deberán propiciar un
impulso importante al fomento de la infraestructura física y de otros de naturaleza logística (véase Decreto Ley Nº 313, 2013).
16 Al cierre del mes de diciembre de 2018 ejercían esta modalidad de empleo cerca de 600 mil personas, cifra equivalente a más del 33% del
empleo total de la nación.
156
III. El inicio del proceso de separación de las fun- al internet y del empleo de telefonía móvil.
ciones estatales de las empresariales, la instau-
17
ración de esta decisión implicó el reajuste y la III. Se instituyeron las políticas gubernamentales re-
definición con mayor precisión de las funciones lativas al tema de los embalajes,22 el manejo de los
estatales que realizarán las instituciones minis- productos reciclables y de los recursos hídricos.23
teriales,18 paralelamente se comenzó la gradual
creación de las organizaciones superiores de di- IV. Se produjo la reevaluación del rol del sector so-
rección empresarial (OSDE), cuya generaliza- cial, entiéndase salud pública, educación, cultura
ción se concibe también como parte de la simpli- y deportes.
ficación de la legislación empresarial.
V. La priorización del completamiento de cadenas
El referente que se ha empleado en la creación de las productivas en el ámbito de las producciones
denominadas OSDE,20 es el funcionamiento de los agropecuarias con destino a las exportaciones y
Grupos Empresariales que forman parte del sistema también en su aprovechamiento doméstico.24
de las Fuerzas Armadas Revolucionarias (FAR). Una
singularidad del funcionamiento de las OSDE es que VI. En fecha reciente se aprobaron 13 nuevas políti-
su atención directa deberá realizarse por vicepresi- cas dirigidas a mejorar el aporte de la ciencia y
dentes del Consejo de Ministro, tal y como ocurre con la innovación científico-técnica. De igual modo,
los Grupos empresariales Azcuba y Biocubafarma. se pretende incorporar a la práctica económica
nacional el fomento de los parques científicos y
En la perspectiva sectorial o ramal: tambiénse han tecnológicos (Murillo, 2019).
promulgado un grupo importante de decisiones de
políticas entre las cabe destacar: En la perspectiva empresarial se han introducido a
lo largo de este período nuevas modalidades de or-
I. Las decisiones dirigidas a incentivar la produc- ganización y también en la gestión de la propiedad
ción agropecuaria21 y propiciar un mejor apro- estatal,25 de igual modo se ha continuado el proceso
vechamiento del fondo de tierra disponible, en de diversificación de las formas empresariales y ha
particular de las tierras estatales en condiciones comenzado a adquirir mayor relevancia relativa el
de ociosas. fomento de las pequeñas y medianas empresas.
II. La definición de los aspectos principales que I. En el contexto empresarial se ha ratificado la

comprende la política de informatización de la intención de consolidar el rol de las empresas
sociedad. En correspondencia con esta decisión públicas como el eslabón principal de la activi-
se ampliaron las posibilidades de acceso público dad económica, a tales efectos se han adoptado
17 Un rasgo de las economías centralmente planificadas es la fusión de las funciones estatales con las empresariales.
18 Véase Decreto Ley Nº 287, 2008.
19 Al cierre del año 2017 se aprobaron dos nuevos Decretos Leyes que aceleran el proceso de separación de las funciones estatales y empre-
sariales; así como se establece con mayor precisión las condiciones de funcionamiento de las organizaciones superiores de dirección empresa-
rial; no obstante, aún persisten limitaciones en el funcionamiento de estas estructuras empresariales.
20 En la actualidad funcionan en todo el país 82 Organizaciones Superiores de Dirección Empresarial (OSDE), el mayor número de estas or-
ganizaciones se encuentran ubicadas en los Ministerios de la Agricultura y de las Fuerzas Armadas. Véase para mayor detalle (Marcelo, 2017).
21 Las decisiones implementadas se encuentran recogidas en los Decretos Ley 259, 282, 300 y 310.
22 Al cierre del año 2016 se habían definido los aspectos principales de la política estatal de embalajes.
23 El parlamento aprobó en su primera reunión del año 2017 la Ley de Agua, en este documento se establecen un conjunto de aspectos rela-
tivos al empleo y aprovechamiento de los recursos hídricos de la nación.
24 En el desarrollo de este proceso se contó con el apoyo de la Comisión Económica para América Latina (Cepal) y de ONG internacionales.
25 Se refiere a la introducción de las formas cooperativas en diversas actividades económicas. El incentivo a la formalización de cooperativas
debe entenderse como un punto de ruptura con las concepciones y criterios que prevalecieron históricamente en el país. La promoción del coo-
perativismo se inserta en los intentos de adoptar nuevas formas organizativas que contribuyan a mejorar los niveles de eficiencia, así como a opti-
mizar la utilización de los limitados recursos de que se dispone mediante el empleo de otras modalidades de gestión; aunque huelga aclarar que el
fomento del cooperativismo no está vinculado con la transformación de la propiedad cooperativa en la forma principal de la propiedad en Cuba.
157
decisiones dirigidas a propiciar la elevación de Huelga destacar que durante el año 2014 se conci-
la eficiencia en este sistema. Como parte de este bió la posibilidad de desarrollar un amplio expe-
objetivo se ha efectuado la reducción del núme- rimento en el sistema empresarial público (Mar-
ro de empresas públicas y en sus efectos se han quetti, 2014),27 cuya finalidad sería a la postre la
constituido un número importante de unidades formalización de un nuevo sistema de dirección y
de base empresarial (UBE).26 gestión para las referidas empresas. De igual for-
ma, se previó que concluido el referido experi-
II. La flexibilización de los objetos sociales de las mento se promulgaría un cuerpo legal único para
empresas (MEP, 2014), representó otras de las la actividad empresarial, lo que sin lugar a duda
decisiones que se han aplicado en fecha reciente representaría un avance significativo, en tanto lo
en el sistema empresarial. Al respecto cabe apun- característico a lo largo de los últimos años ha
tar que la problemática de los objetos sociales se sido la promulgación de un grupo importante de
complejizó durante el período de intensificación disposiciones legales exclusivas para la actividad
de la centralización en la utilización y destino de empresarial.
las divisas (Marquetti, 2007).
Finalmente, en fecha reciente se hizo público que
III. El fondo de amortización que tradicionalmente se aprobarán 22 nuevas medidas, a corto y mediano
se transfería a las cuentas estatales, en la actua- plazo, para mejorar la eficiencia de la empresa estatal
lidad integra los fondos financieros de que pue- socialista, principal actor de la economía nacional
den disponer de forma autónoma las empresas (Murillo, 2019).
públicas.
En la perspectiva territorial y local se han instru-
IV. Fueron flexibilizadas las condiciones de pago en mentado un grupo importante de decisiones de po-
las empresas que dependen del sistema de la re- líticas, cuya finalidad es lograr niveles de respuesta
muneración, por los resultados, en estas empre- superiores por las administraciones territoriales.
sas se eliminó el límite del 30% para construir los Sin embargo, estas nuevas proyecciones aún no han
niveles de retribución. Asimismo, se autorizó a logrado cristalizarse, debido, entre otras razones, a
las empresas que aquellas producciones que rela creciente dependencia que tienen los territorios
presenten excedentes al encargo estatal y los in- de las decisiones centrales y también por limitacio-
ventarios se pueden comercializar sustentadas nes propias de sus estructuras administrativas.
en criterios de mercado, es decir, sujeto a las re-
glas de ofertas y demanda (Díaz, 2015). 1. Un primer grupo de las medidas institucionali-
zadas estuvieron relacionadas con el perfeccio-
Una singularidad de las decisiones instrumentadas namiento de la gestión de los gobiernos locales,
en el contexto empresarial es que intentan preservar, en este empeño se decidió desarrollar un amplio
como propósito el perfeccionamiento empresarial. experimento en las nuevas provincias instituidas
No obstante, huelga recordar que este proceso tran- durante los años 2010 y 2011 (Artemisa, 2011 y
sitó por diferentes momentos después de iniciarse su Mayabeque, 2010), es decir, cuyo origen impli-
implementación en el año 1997; empero, en la actua- có la introducción de adecuaciones a la División
lidad se requiere avanzar en un proyecto de mayor Político Administrativo vigente, al modificarse la
alcance a lo que se pretendió lograr con el referido Ley Nº 1304 de 1976 que amparaba a la referida
perfeccionamiento (Marquetti, 2006). División Político vigente en la isla.
26 En perspectiva, será necesario una evaluación de los resultados alcanzados por este proceso de creación de Unidades Empresariales de
Base, ya que no siempre se alcanzado la racionalidad esperada y tampoco resultaba funcional la desaparición de determinadas empresas.
27 La dilación que ha sufrido el desarrollo del experimento en un grupo seleccionado de empresas sugiere que esta experiencia se desarrolla-
rá con posterioridad al desarrollo del proceso de unificación monetaria.
158
2. La ampliación de la cobertura de los recursos fi- 5. El perfeccionamiento de la gestión de los gobier-

nancieros a disposición de las provincias y muni- nos a escala territorial implicó, instituir el car-
cipios implicó que se instituyera la contribución go de vicepresidente del gobierno para la aten-
al desarrollo local, que constituyen recursos que ción del resto de las estructuras que conforman
se les confiere a los territorios en función de su el Consejo de la Administración. Este cargo no
capacidad recaudatoria fiscal. Una peculiaridad es elegible por el voto popular, sino que es por
de los recursos que se conceden por esta vía es designación.
que se pueden emplear con mayor independen-
cia relativa que los asignados por el presupuesto. 6. El gobierno central ha establecido como prio-
No obstante, hacia el futuro se requiere revisar ridades alcanzar en los diferentes municipios
las capacidades efectivas para su empleo a escala la autosustentabilidad alimentaria, incentivar
municipal, ya que hasta el presente quién decide la formación de polos de desarrollo producti-
donde y cómo se emplean los mismos es el Con- vo –donde resulte pertinente–, el fomento de
sejo de la Administración Provincial. pequeñas industria que contribuyan a generar
empleos y encadenamientos con el sector agrí-
3. En función de alcanzar un trabajo más orgánico en cola, potenciar la producción de materiales
la atención que realizan las diferentes institucio- de la construcción de forma rústica, así como
nes ministeriales a los municipios, se instituyó el el atender de forma autónoma otros aspectos
Programa Integral de Desarrollo Municipal al cual vinculados con las dinámicas territoriales en
se hizo referencia con anterioridad. En la actua- específico.
lidad participan en este proyecto 32 municipios.
Por último, en la nueva Constitución de la Repúbli-
4. Los municipios que participan en el Programa ca aprobada el 24 de febrero de 2019, se contempla
Integral se encuentran enfrascados en el proceso la introducción de las figuras del gobernador y el
de elaboración de las estrategias de desarrollo a intendente, como ya se indicó, transformación que
esta escala; sin embargo, con relación a este tema implicará eliminar definitivamente la dualidad de
subsisten creciente diferencias entre las diferentes funciones que está presente en la gestión de los go-
provincias del país, e incluso en lo relativo a los biernos territoriales y propiciará también el gradual
enfoques de desarrollo local (Marquetti, 2017). incremento de la autonomía municipal.
***
Consideraciones finales
Las decisiones de políticas que se han adoptado con que se realizan a nivel territorial; por supuesto que la
posterioridad al año 2008, son indicativas de que se obtención de este propósito deberá realizarse tam-
requiere el fortalecimiento y un mejor manejo del bién en el diseño e implementación de las políticas
funcionamiento macroeconómico del país, con in- gubernamentales.
dependencia de las restricciones financieras en que
se desarrolla la referida gestión. A tales efectos re- A lo largo de los últimos años se han logrado pro-
sulta imprescindible elevar la calidad del sistema gresos en la conciliación de los propósitos centra-
de planificación, sobre todo articulando de forma les que recoge el plan y nivel de respaldo finan-
más efectiva la elaboración desde la perspectiva de ciero que se garantiza en el presupuesto; empero,
las relaciones intersectoriales. Asimismo, resulta ne- este proceso exige elevar la calidad futura en fun-
cesario alcanzar mayor congruencia entre el plan a ción de elevar el nivel de respuesta de la gestión
escala de la economía nacional y las elaboraciones macroeconómica.
159
En el ámbito fiscal, en específico se requiere de una Los progresos alcanzados en el ámbito de la gestión
mayor atención de la evolución del tema de la deu- de los gobiernos locales sugieren que se debe elevar
da pública y el relativo a la sostenibilidad de los la calidad y diseño de las políticas nacionales, ya que
gastos destinados a la seguridad social, en tanto en no pocos casos las insuficiencias que se producen
este último ya confronta en la actualidad determi- los últimos se deben a debilidades que presentan las
nados problemas. políticas de corte nacional, en específico por no in-
cluir la heterogeneidad que caracteriza a las provin-
cias y municipios.
***
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Decreto Ley Nº 299 (2012). "Creación del Ministerio de Industrias", en Gaceta Oficial de la República de
Cuba, Nº 045, Extraordinaria, La Habana, 11 de octubre. Disponible en: www.gacetaoficial.cu
Decreto Ley Nº 281 (2007). "Reglamento para la implantación y consolidación del Sistema de Dirección y
Gestión Empresarial Estatal". La Habana, 16 de agosto, Disponible en: www.gacetaoficial.cu
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Belinco, M. G. (2019).
El Tratado Antártico como objeto técnico y arquetipo de políticas de Estado.
Revista Propuestas para el Desarrollo, año III, número III, noviembre 2019, páginas 163- 175.
El Tratado Antártico como objeto técnico

y arquetipo de políticas de Estado
Matías Germán BelincoI
Resumen
Se analiza el Tratado Antártico como objeto técnico jurídico político desde la filosofía si-
mondoneana de la técnica, con la finalidad de puntualizar rasgos que podrían servir para
el diseño de políticas públicas y su progresiva transformación en políticas de Estado. El
planteo gira en torno a la dinámica creada desde el germen de la cooperación sin evadir
los intereses contrapuestos y los conflictos, así como también en la integración de actores
con distintas lógicas internas y objetivos disímiles. Se analizan las potencialidades de la
obligación del consenso, del conocimiento científico, del rol de la información y de las
estructuras flexibles y abiertas a la transformación. La conclusión es la admisión de la ne-
cesidad tanto de la voluntad humana como de la tecnicidad adecuada para la confluencia
de fines y el progreso colectivo.
Palabras clave: políticas públicas – objeto técnico – Antártida – Simondon – Tratado Antártico.
Abstract
The Antarctic Treaty is analysed as a technical legal and political object since the Simon-
don philosophy of technique, with the purpose of pointing out features that could be use-
ful for the design of public policies and their progressive transformation into State pol-
icies. The proposal revolves around the dynamics created from the germ of cooperation
without evading the conflicts and the opposing interests, as well as in the integration of
actors with different internal logics and dissimilar objectives. The potentialities of the ob-
ligation of consensus, scientific knowledge, the role of information and flexible structures
open to transformation are analysed. The conclusion is the admission of the need both
human will and of the appropriate technicality for the confluence of ends and collective
progress.
Keywords: public policies – technical object – Antarctica – Simondon – Antarctic Treaty.
I Licenciado en Sociología (UBA), Investigador del Área de Cs. Sociales y Humanidades del Instituto Antártico Argentino.

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Introducción
En este artículo propongo un análisis de las caracte- Los sectores que ejercen poderes institucionales y
rísticas del Tratado Antártico (TA) para determinar económicos han vuelto una utopía el acto de someter
en qué sentido sirven como modelo a la hora de di- estrategias de largo plazo al imperio de la racionali-
señar políticas públicas (que devengan en políticas dad en busca de que dimensiones básicas de la vida
de Estado) y de integración regional. Partiremos de colectiva sean cada vez más inclusivas, democráticas,
dos supuestos que fueron los que motivaron este tra- predecibles y mejores en términos de tecnicidad, efi-
bajo: en primer lugar, que el TA lleva seis décadas ciencia económica, resiliencia y justicia. Pero he aquí
de gestión exitosa. En segunda instancia, y en con- un contraejemplo no solo probado, sino también po-
traste, que varias de las políticas públicas de nuestra sible en nuestras naciones porque ya participamos en
región vienen sufriendo los vaivenes económicos y él. El ejercicio es el siguiente: mencionar rasgos del
los consecuentes cambios de Gobierno desde la con- TA, analizarlos en concreto, destilarlos para sacar en
solidación de la democracia. Sabemos bien que esta limpio la tecnicidad bajo el marco teórico de la filo-
inconstancia es el reflejo de conflictos no canaliza- sofía simondoneana, y luego bosquejar aplicaciones
dos por mecanismos más fructíferos que el discur- en el caso hipotético de una política educativa, que
so frecuente que promete la refundación de un país, el lector podrá pensarlas también para otras políti-
traducido en la práctica en cambios de rumbo débil- cas públicas, de Estado o de integración regional.
mente argumentados.
***
La Antártida y el Tratado Antártico (TA)

El continente antártico se rige a nivel mundial bajo y simple, de apenas catorce artículos y de carácter
el TA desde 1961, año en que se homologó el acuer- universalista, esto es, con la vocación de sumar Esta-
do llevado a cabo en Washington en 1959. Los doce dos que quieran adherirse previa aprobación de las
países firmantes (Argentina, Australia, Bélgica, partes contratantes (los doce firmantes originales).
Chile, Estados Unidos, Francia, Japón, Nueva Ze- En la actualidad son 54 los países que están adheri-
landa, Noruega, Reino Unido, Sudáfrica y la URSS) dos. Con la firma del Tratado, los reclamos de sobe-
buscaban una forma de poner fin a las tensiones por ranía han quedado suspendidos, pero quedó explíci-
las disputas de soberanía, desmilitarizar la región to que ninguno de los reclamantes renunciaba a sus
en el contexto de la segunda posguerra y dar lugar a pretensiones, por ello este territorio no pertenece a
las aspiraciones de la comunidad científica interna- ningún Estado. Cualquiera de las partes puede reali-
cional que consistían en conservar ese territorio lo zar actividades científicas, sin armas, respetando los
más virgen posible para avanzar en su conocimien- protocolos ambientales firmados en 1992 en Madrid
to. Para ello constituyeron un marco jurídico breve y con fines exclusivamente pacíficos.
La noción simondoneana de la técnica
Gilbert Simondon (1924-1989) fue un filósofo intelectual de su época. Fue fundamental para otros
francés que escribió su tesis1 a fines de la década pensadores de más renombre, como Deleuze, y
del 50 y que pasó casi desapercibido por el mundo con el pasar de los años fue adquiriendo mayor
1 La individuación a la luz de las nociones de forma e información (1958).
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relevancia por la pertinencia de los temas que tra- relaciones entre los sujetos, los colectivos y las
bajó: la individuación, la información, la invención cosas. En palabras del autor:
y, sobre todo, la técnica. Una de sus premisas, como
propone Pablo Rodríguez en el prólogo de la edi- El objeto técnico apreciado y conocido según su esen-
ción citada, fue que “la filosofía ya no puede estar cia, es decir, según el acto humano de invención que
lo ha fundado, penetrado de inteligibilidad funcional,
centrada en el mero hombre, despojado de sus re-
valorado según sus normas internas, lleva consigo una
laciones con la naturaleza y con su propio hacer, información pura. Se puede llamar información pura
esto es, su existencia técnica” (Simondon, 2007, p. a lo que no es acontecimental, (…) lo que se conoce
10), quizás por ello escribió El modo de existencia de con el objeto técnico es la forma, cristalización ma-
los objetos técnicos (1958), su tesis secundaria. Para terial de un esquema operativo y de un pensamiento
Simondon que resolvió un problema (Simondon, 2007, p. 263).
la creación de objetos técnicos es concretizar, y Incluso podemos encontrar una referencia de Si-
esto es (…) resolver una tensión existencial, que en mondon en la búsqueda de armonía entre condicio-
el caso de lo técnico es una dificultad de funciona-
nes sociales y factores económicos (¿políticas?), la
miento. Concretizar es tender un puente entre la
evidente actividad artificializadora del hombre y cual sólo se podría dar mediante una organización
lo natural (Simondon, 2007, p. 12). de dominancia técnica, donde los individuos se co-
muniquen expresando esa tecnicidad (Simondon,
2007). Si pensamos en que de a poco nos fuimos
Pero para concretizar, para hacer que un objeto dando cuenta que cada vez mayor cantidad de asun-
técnico funcione, quien lo haga debe poseer un tos los podemos resolver sin partirnos los cráneos a
conocimiento, un saber “que entienda la rela- garrotazos unos a otros, entonces podríamos anali-
ción entre forma y materia” (Simondon, 2007, p. zar la expansión de las formas republicanas y diplo-
260), o sea, entre lo que se quiere hacer y aque- máticas como formas técnicas pregnantes. Esto es así
llo con lo que se lo quiere hacer. De este modo, porque la tecnicidad tiene una historia, y como tal,
una vez que alguien concretiza un saber de este contiene humanidad cristalizada, valores, sentidos y
tipo, el objeto que resulta puede ser de utilidad razonamientos. Las actitudes de rechazo frente a lo
para otros. O sea que todo instrumento por- técnico atravesadas por el miedo a perder libertad o
ta un conocimiento que, al descifrarse, podría por la aceptación ya sea como esclavo o ídolo, son
ser aplicado a formas y materias similares, y es posturas que perciben a lo técnico como cosa ajena a
por esto que el TA ofrece elementos de diseño la cultura, posiciones que no aprovechan la significa-
para políticas públicas, porque posee un saber ción y la información que toda tecnicidad contiene.
que funciona y es original. Un sistema jurídico
político es un objeto técnico que busca regular
La concretización del Tratado Antártico (TA)
El proceso de concretización de un objeto técnico no El objeto técnico es aquí el marco jurídico político
tiene un principio y un fin definidos, es un devenir, plasmado en el TA que décadas más tarde devino
un desarrollo que va desde los tiempos de la génesis en sistema (STA). Las partes originalmente pensa-
donde presenta su aspecto abstracto, en dirección ha- das como sistemas cerrados son los Estados que por
cia su concretización, que es la convergencia por com- distintos medios y motivos se acercaron a este terri-
patibilidad y sinergia hacia una unidad estructural torio, en aquel momento indefinido, ocasionando
coherente consigo misma de las partes originalmente entre algunos de ellos conflictos por intereses cuya
pensadas como sistemas cerrados (Simondon, 2007). realización eran excluyentes.
165
Si bien en los siglos XVIII y XIX los primeros con- Año Geofísico Internacional de 1957/58, y cuyo es-
tactos con el continente fueron hechos por foqueros píritu fue trasladado al TA.
y balleneros (Senatore y Zarankin, 1999) cuya acti-
vidad se extendió hasta la segunda posguerra, en las Si el lector se sintiera asaltado por una imperiosa cu-
décadas de transición al siglo XX, distintos países riosidad respecto a si el papel de los científicos fue
comenzaron a enviar expediciones exploratorias y pura contingencia u obedece a relaciones causales,
científicas. Argentina, por ejemplo, opera la estación podría encontrar alguna respuesta en el desarrollo
meteorológica en las islas Orcadas desde 1904, pero de Jean Piaget sobre las operaciones formales y la
no fue el único país interesado. Durante la Segunda cooperación, donde concluye que cooperar en la ac-
Guerra y la década del 50, el despliegue de buques, la ción es ajustar las operaciones de cada participante a
instalación de bases y refugios, grandes expediciones relaciones de reciprocidad, correspondencia y com-
y los conflictos en el terreno entre grupos de distin- plementariedad, pero en donde más patente se dan
ta nacionalidad, se despliegan cual juego de ajedrez estas relaciones constituyentes es en el intercambio
geopolítico no exento de tensiones diplomáticas de pensamiento independiente de toda acción inme-
(Fontana, 2014). Eran los tiempos en que argentinos, diata, lo que caracteriza al intercambio intelectual,
chilenos y británicos se pasaban notas de protesta científico (Piaget, 1986, p. 103). Entonces, el primer
hombre a hombre en la Antártida adjudicándose la paso de concretización estuvo signado por las con-
soberanía, pintaban la propia bandera en los mojo- vergencias más que por las diferencias, por ejes en
nes donde estaban pintadas las banderas ajenas, ocu- los que todas las partes pudieron llegar a un acuer-
paban refugios e incluso llegaron a ensayar disparos do: compromiso con la cooperación científica inter-
de advertencia. nacional, equilibrio pacífico, no militarización de la
región y prohibición de pruebas y residuos nucleares
En definitiva, la etapa previa a la firma del TA estuvo (Colacrai, 2003).
caracterizada por un conjunto de acciones naciona-
les separadas, que respondían a políticas diseñadas La primera lección que este análisis nos aporta a la
y ejecutadas con carácter unilateral, que buscaban hora de pensar políticas de educación, salud, vivien-
consolidar intereses económicos, reivindicaciones da, ambiente, seguridad, etc., es que las partes en
territoriales, expansiones geográficas, posiciona- conflicto deben sentarse a la mesa y ver cuáles son
mientos geopolíticos y prestigio. Asimismo, se uti- los puntos básicos en los que están de acuerdo en re-
lizaban declaraciones, cartas patentes y otros instru- ferencia a la porción de realidad que afectan, sin que
mentos jurídicos internacionales para los reclamos haya una parte que tenga la última palabra y donde el
de soberanía (Colacrai, 2003). Es a raíz de estas ten- conocimiento científico realice un aporte concreto al
siones que comienzan a circular propuestas de inter- debate. No se trata de que el Estado se desentienda,
nacionalización de la Antártida o de administración sino de que sea una parte y un voto más, evitando así
compartida, propuestas que podríamos leer como los cambios de rumbo por gobiernos de signo dife-
los primeros rasgos abstractos del TA. rente. Se podría objetar que la política consiste en
parte y justamente, en tomar decisiones que afectan
Podemos pensar la firma del TA como resultado de a estas áreas, y que un mecanismo como este acota
varias cuestiones: del proceso descripto recién donde el margen de acción, y es efectivamente así. Que el
hay partes en conflicto; del contexto de hartazgo en poder ejecutivo se descentralice cada vez más y de-
cuanto a la resolución bélica de los asuntos en la se- legue parte de su poder en organismos más sólidos,
gunda posguerra; de la imposibilidad operativa para especializados y constantes, puede considerarse un
cualquier Estado de apropiarse de semejante porción progreso como veremos más adelante.
del planeta tanto militar como económicamente
(paridad de poderes entre las grandes potencias de Podemos convenir también que hay puntos básicos
ese entonces); y por el trabajo en colaboración que de estos temas en los que, al menos por ser políti-
venían realizando científicos de distintas nacionali- camente correctos, estamos todos de acuerdo. Por
dades cuya máxima expresión fue la celebración del ejemplo, todos los niños deben ir a la escuela y cuanta más
166
alta calidad educativa mejor. Cualquiera diría que sí a jurisdicciones, del ministerio nacional, de la edu-
este postulado, aunque sabemos que en la mesa chi- cación privada, de las universidades, profesorados,
ca algún representante que responda a los intereses etc., donde ninguna parte pese más que otra y donde
de empleadores de mano de obra no calificada haría las decisiones sean por consenso (tal cual ocurre en
fuerza en sentido contrario; pero por esto mismo el el TA); que promueva en simultáneo y regularmente
sistema conviene, porque neutraliza las iniciativas foros donde los especialistas expongan los resultados
egoístas de los poderes de turno o sectoriales. Debe- de sus estudios; que deba decidir cómo se distribuye
rán justificar sus propuestas y decisiones en un foro el presupuesto; y que todas sus actividades, las inves-
donde el saber científico puede desenmascararlos y tigaciones, el detalle de los destinos presupuestarios
cuyas actas serán de acceso público, garantizando y estadísticas del rubro sean públicas vía web en for-
así la búsqueda del bien común. Se podría sospechar ma permanente.
que así se estaría cientifizando la política, pero no es
tan así, los actores se valdrán del conocimiento para Es la tecnicidad la que empieza a moldear las con-
discutir sus posiciones y las decisiones seguirán sien- ductas mientras transmite valores, obliga a expli-
do un atributo de los sujetos. Sabemos que los cien- citar fines y reclama coherencia lógica a los me-
tíficos tienen sus prejuicios e intereses, pero a juzgar dios utilizados. Por ejemplo, el hecho de que el
por el poder de transformación, sería una picardía voto de un sector más fuerte pese lo mismo que
no ponderar las reflexiones sistemáticas y los datos otro más débil expresa la valorización del segundo
dejando todo en manos de los prejuicios, la opinión por parte del primero de sus aportes específicos
pública o los intereses sectoriales. con un sentido de cooperación, y no de domina-
ción, además del reconocimiento de su derecho
Esta posición tampoco admite la acusación de que- a existir y a progresar, fortaleciendo al conjunto.
rer proponer un gobierno de alguna porción de la Esta anulación de las diferencias de poder fáctico
vida social por parte de eruditos iluminados, porque, en la interacción, además, libera a una parte de su
y sobre todo en el mundo de la educación generar autoridad y a la otra de su obediencia, dando ma-
conocimiento científico implica la participación de yor lugar a la razón del conjunto en la búsqueda de
la comunidad educativa no solo en la construcción lógica y coherencia (Piaget, 1986, p. 62). Por eso
de los datos, sino también en la evaluación de los el conocimiento científico en el TA juega un papel
resultados y en la consecuente crítica para volver preponderante, en contraste con lo que ocurre en
a iniciar un ciclo de investigación. Podemos hacer los ámbitos políticos nacionales, donde prima la
el ejercicio de imaginar entonces, para el caso de lógica de los intereses. Mientras avanzamos, pode-
una política educativa de largo plazo, un foro que mos hacer el ejercicio de imaginería paralelo para
tenga la responsabilidad de esa porción de la rea- políticas de integración regional energética, de
lidad, compuesta por representantes de todas las transporte, diversificación productiva, etc.
Mecanismos de convergencia y compatibilidad
El TA en su artículo III especifica los procedimientos c. El intercambio de observaciones y resultados cien-

tíficos sobre la Antártida, los cuales estarán dispo-
básicos que van a regir la cooperación científica: nibles libremente.
a. El intercambio de información sobre los proyectos
de programas científicos en la Antártida, a fin de Acá lo que tenemos es un conjunto de obligaciones
permitir el máximo de economía y eficiencia en las
que promueven la colaboración implicando ciertas
operaciones;
actividades y no otras, conductas institucionales
b. El intercambio de personal científico entre las ex- de las partes que están atadas a que las demás ha-
pediciones y estaciones en la Antártida; gan lo mismo, de modo tal de potenciarse entre sí.
Esto se puede leer como un movimiento evolutivo
167
del objeto técnico TA, porque rectifica las imper- dichas inspecciones en cualquier lugar y momento,
fecciones que sufría la actividad antes del acuerdo, con previo aviso y otros detalles operativos. Este
estandarizando de esta manera lo que se daba es- proceder sobredetermina el funcionamiento del
pontáneamente. Si el fin es la investigación científi- sistema y le aporta estabilidad, porque si hasta aquí
ca y una de las partes no la ejecuta, o no la pone en las partes estaban obligadas por la buena fe y los
común que es lo mismo, no está realizando su razón beneficios de participar respetando el acuerdo, con
de ser en este sistema, y esto a través del tiempo au- este artículo se refuerzan dichas conductas que, en
menta los riesgos de perder los beneficios que brin- su propio desarrollo, refuerzan la necesidad de las
da la participación. Es el rasgo de colaboración en inspecciones por la energía propia invertida. Vol-
estado abstracto antes del acuerdo lo que causa esta viendo a nuestro ejemplo, si la provincia X recibe
especificidad del TA, que al estructurarse se condi- determinado porcentaje del presupuesto total des-
ciona a sí mismo para que las partes tengan relacio- tinado a la educación, la provincia Z tendrá que
nes de causalidad recíproca y se creen sinergias. Las verificar que X haya invertido en lo que declaró,
disputas entre Estados se convierten así en el medio porque de no ser así iría en detrimento de su pro-
de realización de una nueva estructura colaborativa pio porcentaje. Así las cosas, cuando X construya
materializada en el TA. una escuela, no será con fines electorales, si no que
tendrá que responder a los planes trazados que de-
En nuestra hipotética política educativa, donde berán ostentar rasgos de coherencia. La posibilidad
uno de los fines podría ser por ejemplo mejorar la de corrupción que genera esta práctica, el sistema
calidad de la enseñanza en forma continua, las juris- la puede atenuar con observadores rotativos elegi-
dicciones se verían en la necesidad de publicar sus dos por sorteo, haciendo públicas las designacio-
indicadores e investigaciones para avalar su acciones, prohibiendo los controles cruzados X-Z / Z-X,
nar, y en caso de haber retrocesos, acudir a formas, e informando los resultados de las inspecciones.
reformas, procedimientos, planes, etc. de las otras
partes que sí presentan progresos. En los espacios Las partes tendrán que ponerse de acuerdo con los
donde se debaten y deciden los lineamientos y so- programas, hacer censos educativos periódicamen-
bre todo la asignación del presupuesto, una provin- te y otras estadísticas permanentes, determinar a
cia que acuse malos resultados o que directamente dónde van las inversiones, la relación con los sin-
no los presente, degradará su voz y su posición en dicatos, la estructura de profesorados y formación
estas instancias, en consecuencia, no le quedará docente en general, la distribución de la infraes-
otro camino que adecuarse y aceptar de buena fe las tructura escolar, el establecimiento de gastos de
sugerencias de las otras partes, viéndose obligada funcionamiento, la jornada escolar, el papel de la
así a involucrarse en la dinámica colaborativa. escuela en la comunidad, la escuela como comedor,
las escuelas técnicas, las orientaciones, la regiona-
La utilización de indicadores puede generar dos lización, las escuelas bajo el ámbito privado o reli-
problemas: por un lado, pone a trabajar todo el sis- gioso, las obligaciones y los derechos, los grados de
tema en busca de que las mediciones den los valores libertad, la subvención a las escuelas privadas, las
esperados, aún a costa de sacrificar los procesos que estructuras administrativas, los cánones de calidad,
los indicadores pretenden reflejar, alterando la uti- la relación entre la escuela media y las universida-
lidad y el espíritu del procedimiento. En segundo des, y un largo etcétera.
lugar, los responsables pueden incurrir en la adulte-
ración deliberada de los números. Para evitar estos Una política educativa racional y abierta a la trans-
problemas el artículo VII del TA puede ser efectivo. formación y evaluación permanente requiere de una
El mismo declara que cualquiera de las partes tiene estadística poblacional cuyas proyecciones regio-
derecho a designar observadores para llevar a cabo nalizadas den pistas de la demanda de infraestruc-
inspecciones en cualquier región, instalación y ve- tura y personal en el futuro. Este análisis no puede
hículo que se encuentre en la Antártida, y al mismo ser ajeno a la estructura productiva repartida en el
tiempo, todas las partes están obligadas a recibir territorio y al rumbo económico que se proyecta,
168
cuya consonancia con una política ambiental ya se- transductividad, esto es, transformaciones en todo
ría señal de una civilidad superlativa, y podríamos un dominio con potencial de reestructurarse de
seguir el razonamiento para otras áreas que hacen a acuerdo con nueva in-formación generada en cada
la vida colectiva. Un buen esquema técnico genera cambio.
El Sistema del Tratado Antártico (STA): evolución técnica del TA
Desde los primeros años del TA, las decisiones pero se venía trabajando desde 1964. En 1988 se
que se materializan en resoluciones y acuerdos es- crea el Consejo de Administradores de Programas
critos se toman en las Reuniones Consultivas del Antárticos Nacionales (Comnap), con el objeto de
TA (RCTA). Participan los representantes de to- promocionar las mejores prácticas de apoyo a la
dos los países adheridos, pero hay una diferencia investigación antártica. La presión de la industria
de estatus que se traduce en la posibilidad o no sobre el TA no solo se manifiesta por los recursos
de votar. Dicho estatus responde a las actividades vivos, sino también por los minerales que el conti-
que cada país realiza o no en el continente (este nente alberga, este problema generó el debate en
es uno de los beneficios de participar de los que las RCTA a fines de los 80, la respuesta fue el Pro-
hablamos más arriba). En estas reuniones asisten tocolo al Tratado Antártico sobre Protección del
también como observadores integrantes del Comi- Medio Ambiente, más conocido como Protocolo
té Científico de Investigación Antártica (SCAR), de Madrid, cuya entrada en vigor data en 1992. Es
heredero del Año Geofísico Internacional de en este documento que se declara a la Antártida
1958. El SCAR desarrolla investigaciones cientí- como reserva natural destinada a la paz y a la cien-
ficas, realiza conferencias anuales, nuclea grupos cia. Se trata de proteger el agua, el aire, los glacia-
de investigación, gestiona datos, concursa becas, res, los suelos, la fauna, la flora y áreas de impor-
organiza eventos y asesora a la RCTA aportando tancia biológica, científica y estética. Por último,
el conocimiento generado mediante documentos la industria del turismo también encuentra una
de trabajo e información. fuerte atracción por este territorio, y si bien ve-
nía operando desde 1950 sin ninguna regulación
A raíz de la creciente amenaza a los ecosistemas más que la de no ir contra los principios del TA, el
marinos de parte del interés comercial en los re- Protocolo de Madrid dificultó la actividad porque
cursos pesqueros de Antártida, el SCAR recomen- las restricciones a partir de ese momento fueron
dó a la RCTA que convoque a una conferencia mucho más estrictas. Las empresas involucradas
extraordinaria, cuyo resultado fue el Convenio de se unieron y fundaron la Asociación Internacional
la Conservación de los Recursos Vivos Marinos de Operadores de Turismo de la Antártida (Iaato)
Antárticos (Ccrvma) en 1980. Esta conferencia en 1991. Nótese que esta fue una iniciativa del sec-
devino en Comisión, que a su vez generó sus pro- tor privado que pareció internalizar la forma en
pios grupos de trabajo científico para monitorear que se venía desarrollando el STA, formando esta
los ecosistemas y los espacios institucionales ne- asociación que adoptó medidas similares a otros
cesarios para funcionar en estrecha relación con comités ya en funcionamiento: participa de las
el TA, de tal modo que las convenciones obligan RCTA como observador, presenta documentos de
a las partes a respetar las disposiciones de este úl- información, contribuye a las discusiones referen-
timo. En 1972 se firmó en Londres el acuerdo que tes a la actividad, genera estadísticas, pautas para
dio origen a la Convención para la Conservación la industria y colabora con los planes nacionales
de las Focas Antárticas (CCFA) que entró en vigor transportando personal científico y equipamiento.
en 1978, cuyo antecedente es el instrumento des-
tinado a proteger los recursos vivos llamado Me- Podríamos ahondar en más ejemplos, pero lo im-
didas Convenidas para la Protección de la Fauna y portante aquí es retener la paulatina proliferación
de la Flora, cuya homologación fue recién en 1982, de instituciones que dependen y refuerzan el TA,
169
conformando un sistema. Podríamos llenar pági- para qué sirve?”. ¿Acaso no es esta pregunta la se-
nas describiendo todos los espacios generados de ñal de una vivencia desconectada con el resto de la
este modo y a su vez, los que cada uno produce en realidad que conforma a nuestro alumno? Imagi-
su interior, además de las relaciones que entablan nemos, por ejemplo, un comité que genere conoci-
entre ellos y con otros organismos internacionales, miento sobre la mejor manera de integrar la diná-
pero para lo que aquí interesa, este breve repaso mica ambiente-recursos-economía-historia en las
alcanza. Lo que viene ocurriendo durante la vida aulas y que los alumnos lleguen a la edad de votar
de nuestro objeto técnico TA, es que aquellas in- con un conocimiento sistémico sobre la realidad
compatibilidades que determinaban la génesis del del lugar donde viven, de modo tal que se refuer-
objeto abstracto, es decir, la competencia por la cen las características comunitarias y a su vez esto
apropiación del territorio y sus recursos, después retroalimente las relaciones de las escuelas con
de ser neutralizadas por el TA, devinieron en dis- otros colectivos, dándole sentido a la existencia.
tintas formas particulares cuya embestida el mis- O quizá una instancia que concilie las necesidades
mo TA no podía contener por su falta de especifi- de los comedores escolares con una política de se-
cación. Lo interesante es que, en vez de destruirse, guridad alimentaria, pequeños productores y py-
engendró nuevos instrumentos y repartió funcio- mes. La integración con los sindicatos docentes es
nes que, en su desarrollo, refuerzan los principios una cuestión ineludible porque por más reformas
del TA aumentando las relaciones de causalidad que se hagan siguen siendo los trabajadores los
recíproca. Lo que apareció como obstáculo, de- que llevan adelante la ejecución de toda la políti-
vino en medio de realización. Todas estas nuevas ca educativa, pero en este hipotético mundo que
estructuras se incorporan al conjunto de esque- venimos imaginando, serán una voz y un voto más
mas dinámicos de funcionamiento produciendo que los hará corresponsables, se preocuparán cada
un progreso en el objeto técnico. Este proceso de vez más por jerarquizar la profesión y esto irá en
diferenciación de funciones es posible porque beneficio del sistema.
(...) permite integrar al conjunto de manera cons- Podríamos también diagramar relaciones entre
ciente y calculada, en vistas a un resultado nece- las instituciones científicas y las escuelas prima-
sario, a los efectos correlativos del funcionamiento
ria y secundaria, generando para las primeras un
global y que estaban tanto bien como mal corregi-
dos por paliativos separados del cumplimiento de público objetivo y para los docentes y alumnos la
la función principal. (Simondon, 2007, p. 53). interacción con los científicos. Lo mismo para em-
presas que quieran destinar recursos a la forma-
El objeto técnico progresa por redistribución in- ción de departamentos dedicados a la relación con
terior de las funciones en unidades compatibles, el sistema educativo, no para hacer publicidad o
reemplazando al azar o al antagonismo de la repar- conseguir pasantías, sino por el solo hecho de pen-
tición primitiva; la especialización no se hace fun-
sar a largo plazo, despertar vocaciones y mostrar
ción por función, sino sinergia por sinergia; es el
grupo sinérgico de funciones y no la función única cómo y por qué hacen lo que hacen. Lo que quiero
lo que constituye el verdadero subconjunto en el decir es que, si el territorio del sistema educativo
objeto técnico (Simondon, 2007, p. 55). son los niños y jóvenes, ¿no se podrían ir sumando
relaciones con otras esferas de la vida social y cen-
Si “la esencia de la concretización del objeto técni- trar la dinámica en el desarrollo de las personas?
co es la organización de subconjuntos funcionales A los mundos de la salud, de la seguridad, de la
en el funcionamiento total” (Simondon, 2007, p. economía, de la política, de la ciencia, de la tec-
56), es difícil no ver esta dinámica en la historia nología, de la cultura, etc., ¿acaso no les serviría
del STA y no admitir que es un objeto técnico más tener un grupo de gente dedicada al diálogo con
concreto que el de su origen formal en 1959. Aho- las futuras generaciones de adultos que, por ejem-
ra bien, vayamos por un rato al aula de segundo plo, en Argentina, representan la cuarta parte de
año de cualquier escuela secundaria y escuchemos la población?
al alumno que manifiesta con fastidio: “¿y esto
170
Llegado el caso en que se implementen caminos entre el mundo organizado y la porción de mundo
como el aquí propuesto y la educación continuase específica con la que se relaciona, se pueden captar
recibiendo una evaluación negativa de la opinión en el objeto ciertas disposiciones a la adaptación
pública, toda persona con algún grado de responde esos mundos y que hacen que, a través de este,
sabilidad civil debería sentirse interpelada, ya que ambos medios tengan una relación de causalidad
el sistema es abierto a la interacción, a la participa- recíproca. Un sistema así pondría en relación más
ción. En el caso del TA, a ningún país no adherido directa y racional el ámbito educativo con el resto
al mismo se le ocurriría publicar una declaración de la sociedad que quiera intervenir.
de repudio por alguna decisión tomada dentro del
STA, cuando su participación depende de su vo- Ciertamente, el TA fue aumentando su comple-
luntad y de su capacidad de llegar a acuerdos con jidad y su dinámica se enmarañó de tal manera
las demás partes, en fin, de tener cierto grado de que las reuniones anuales y los foros científicos
civilidad y sentido colectivo. resultaron insuficientes para manejar el caudal de
información y las implicancias entre los actores
A esta altura se podría sospechar que estamos pe- adheridos a las diferentes convenciones. Si la can-
cando de inocentes, este mundo idílico aparenta tidad de asuntos que se necesitan trabajar entre
ser, en el mejor de los casos, difícil de plantearlo las partes se trataran en las reuniones, estas ten-
siquiera, pero como ejemplo de posibilidad tene- drían una duración y un costo inmanejables. Por
mos la Política de Estado argentina para la cues- eso a fines del siglo pasado los países miembros
tión antártica que goza de coherencia desde 1904. crearon la Secretaría Permanente que se ocupa de
Claro que hubo momentos de mayor transforma- organizar las instancias presenciales y, a su vez,
ción y otros de estabilidad o metaestabilidad, pero nuclear mediante su sitio web todas las publica-
en general siempre mantuvo el mismo sentido y se ciones referidas al STA y administrar los foros de
han logrado avances incluso a través de cambios discusión y de intercambio de información, ade-
de Gobierno, como fue el caso de lograr que Bue- más de centralizar las estadísticas y enlazar a los
nos Aires sea la sede de la Secretaría Permanente sitios de cada convención particular. Este rasgo
del TA, plan que abarcó las presidencias de distin- de progreso del TA podría pasar desapercibido
to signo de la década del 90 (Colacrai, 2001). como un detalle operativo, pero es algo más des-
de el momento en que hace posible la articulación
Tampoco se puede hacer todo de una sola vez. Lo de la complejidad aumentada del instrumento
que nos enseña el TA con esta diferenciación de respecto a sus principios, que de otro modo sería
funciones que expresa su proceso de concretiza- tan engorroso que atentaría contra su continui-
ción, es que no estuvo exento de grandes presiones dad. Al ser un sistema regido especialmente por la
y problemas, pero que por su tecnicidad pudo ab- información, que amalgama todas las estructuras
sorberlos a su favor fortaleciéndose. La negocia- haciendo factible la interacción, la regulación y la
ción permanente entre los Estados y la búsqueda consecuente normativa, un elemento que agilice
ineludible del consenso tiene que ver con la im- los tiempos y reduzca las distancias se hace indis-
posibilidad para cualquiera de tomar decisiones pensable. Muchas veces en Argentina la extensión
unilateralmente sin riesgo de ser marginado del territorial ha sido un obstáculo y la federalización
sistema por el resto de las partes, la evaluación cos- de asuntos públicos2 no siempre se tradujo en un
to-beneficio lleva a cada cual, a buscar acuerdos, mejoramiento. Internet nos proporciona la posibi-
aunque no satisfagan por completo sus intereses. lidad de dejar atrás ciertas discusiones centradas
En esa suerte de mediador que es el objeto técnico en la espacialidad.
2 Justamente la federalización de la educación en Argentina en los 90 no resultó en un mejoramiento, en varias provincias ocurrió lo contra-
rio, según Morduchowicz, A. y Arango, A. 2007.
171
El Sistema del Tratado Antártico (STA): evolución técnica del TA
Una de las características que hacen al éxito del TA rasgo fundamental es que está compuesto por la alta
la podríamos encuadrar en la noción de campo. En tensión que genera la concentración de contradic-
el sentido de que nos permite entender cómo funciones heterogéneas; otra singularidad es el germen
ciona la incorporación de nuevos Estados al Tratado estructural colaborativo y pacífico dado en su origen
aumentando su vigencia y cómo a pesar de que algu- que modula todo lo que se desarrolla después.
nos integrantes mantengan conflictos por fuera del
mismo, este permanece inmune, como por ejemplo No solo mantiene en suspenso desde su homolo-
durante la guerra de Malvinas entre Argentina y el gación los reclamos de soberanía, característica
Reino Unido. Pero también deberíamos pensar en plasmada en su Artículo IV, sin anularlos y pospo-
cómo otros actores que no son Estados, como la in- niéndolos para un futuro hasta ahora incierto, sino
dustria pesquera o la del turismo, participan en este también contiene la puja de grandes potencias (EE.
campo modificándolo y adaptando sus conductas al UU., Rusia, China, UE) que se entrecruzan con Es-
mismo tiempo. El TA ha sobrellevado el desarrollo, tados no tan fuertes, pero mejor posicionados geo-
el fin y el después de la Guerra Fría; ha sabido neu- gráficamente y con un know how logístico y científico
tralizar las embestidas de intereses económicos com- que eleva su relevancia (Argentina, Chile, Australia).
patibles y contener los no compatibles, como los de Además, todas las convenciones que fueron surgien-
la industria minera; ha sido inmune a conflictos bé- do hacen de esta configuración un campo en tensión
licos entre sus integrantes dados en otras partes del que abarca intereses económicos, geopolíticos, cien-
mundo, y ha extendido su tiempo de vida más allá de tíficos, estéticos, culturales y ambientales, hacien-
los treinta años convenidos originalmente. Se podría do que el sistema se desdiferencie creando nuevas
pensar que el éxito del acuerdo radica en que está estructuras y funciones y a la vez, potenciando las
dado sobre un territorio relativamente sustraído de transformaciones cuyo principal combustible son
la dinámica del capital (algo necesariamente discuti- las contradicciones. Los conflictos bilaterales entre
ble) y en donde no hay población con asentamiento naciones adheridas al TA, pero ajenos a él, no lo ter-
permanente, pero notemos que el campo educativo minan afectando porque justamente posee una diná-
de nuestro ejemplo también tiene estas característi- mica colaborativa y superadora, no destructiva.
cas. En este sentido, y con el objetivo de priorizar y
proteger lo esencial, se deberían encaminar ciertas No es iluminación divina, casualidad o una facul-
esferas de la vida social hacia esta configuración en tad surgida espontáneamente de la naturaleza lo que
vez de dejarlas a la deriva o que, como suele ocurrir, hace a la prestancia del TA, sino una decisión de un
sean mercantilizadas. conjunto de humanos que, encarnando responsabili-
dades colectivas ineludibles, y frente a la imposibili-
La noción de campo implica que cada parte posee dad de permanecer en la incompatibilidad, plasman
dos estatus y cumple dos funciones: en tanto recibe en un objeto técnico jurídico político, la gestión del
la influencia del conjunto, está sometido a las fuerzas conflicto, la heterogeneidad y el germen estructural
del mismo y es un punto en la configuración; en sede la cooperación.
gunda instancia, por su intervención activa modifica
aquella misma configuración, de modo que no po- En el campo educativo entonces (y en cualquier cam-
demos definir a un campo sin tener en cuenta a sus po de la vida colectiva que amerite una política espe-
partes, o sea que “existe reciprocidad entre la fun- cífica), lo que estaría faltando es más integración y
ción de totalidad y la función de elemento al interior no la atomización que, por ejemplo, generó la forma
del campo” (Simondon, 2015, p. 492). Ahora bien, en que se llevó a cabo la federalización de la educa-
la realidad está llena de campos donde sus partes ción en Argentina en los 90. Según esta perspectiva,
constitutivas participan a su vez en otros distintos, no solo es deseable que otros colectivos institucio-
lo relevante entonces, es precisar qué características nales se involucren en distintas políticas públicas,
específicas posee el TA que lo hace tan resistente. Un es también necesario, pero para que eso ocurra se
172
deben crear campos susceptibles de incorporarlos. evaluación en cada escalón de la estructura: alumno
Uno podría preguntarse por qué determinada po- y profesor, profesores y dirección o institutos de for-
lítica parece estar empantanada, fuera de época y mación, distritos con jurisdicciones que los abarcan,
con ningún reflejo de transformación o adaptación provincias y nación, etc. Un campo patológico sería
a nuevas condiciones. La respuesta habría que bus- aquel que se independiza de sus elementos, como
carla en el grado de reciprocidad entre el campo y puede ser una burocracia que se olvidó de su función
cada uno de los elementos que lo conforma, así tam- y está dedicada exclusivamente a su reproducción
bién entre elementos del mismo nivel, y hacer esta por el solo hecho de persistir.
***
Conclusiones
Refiriéndose a los objetos técnicos, Simondon sostie- En otras palabras, la idea no es posar la mirada en
ne que “sin la finalidad pensada y realizada a través las reformas puntuales que habría que hacer en una
de lo viviente, la causalidad física no podría producir porción de la realidad para que funcione mejor, sino
ella sola una concretización positiva y eficaz” (Simon- en cuál es el medio técnico que podemos crear para
don, 2007, p. 70). Lo fructífero de este análisis radica que pueda producir esas reformas necesarias una y
en que, mediante el estudio de otras formas, podemos otra vez a medida que el tiempo pasa, las condicio-
obtener maneras de alcanzar objetivos comunes de nes cambian y la experiencia y el conocimiento se
diferentes sectores de la sociedad, pero es imprescin- acumulan. El TA presenta una tecnicidad que genera
dible que estos sectores asuman y se comprometan en colaboración, transformaciones, estructuras y fun-
pos de esos objetivos, sobre todo en el primer momen- ciones que dan estabilidad, compatibilidad, conver-
to de creación de nuevas estructuras, ya que luego el gencia y evolución. En este aspecto, Piaget ha sido
sistema mismo obliga a la reciprocidad. La tecnicidad bastante elocuente en su análisis sobre la formación
por sí sola no alcanza porque en este tipo de objetos de los agrupamientos operatorios, en el sentido de
estamos incluidos los humanos, que somos los que que por más que se dicte un conjunto de reglas, si
acordamos los fines. El acoplamiento entre humanos no es producto de intercambios intelectuales entre
y técnicas comienza a partir del momento en que se los colectivos que interactúan en co-operación y si
puede descubrir una codificación en común, “a fin de no conserva la capacidad de ajuste a lo que ocurre en
que se pueda realizar una convertibilidad parcial en- la dinámica del devenir de la porción de la realidad
tre ambos, para que sea posible una sinergia” (Simon- sobre la que se trata de operar, terminará siendo una
don, 2007, p. 141). normativa vacua y estéril (Piaget, 1986, pp. 56-67).
En esto de la indispensable intervención comprome- Es la participación de las partes en una configura-

tida de los sujetos en la génesis de una nueva forma, ción más amplia lo que hace actualizar sus propios
también necesitamos reflexionar sobre la adaptación potenciales. Quizás una de las maneras de superar
del objeto a nuevos campos. No podemos transpo- la antinomia neoliberalismo versus modelos más
ner una técnica utilizada para determinado conjunto inclusivos y distributivos, con la que venimos li-
de problemas, a otro que presenta similitudes y dife- diando en Latinoamérica en las últimas décadas,
rencias, sin alguna transformación. Tampoco pode- es ir racionalizando técnicamente distintas porcio-
mos dejar de dotar al objeto técnico de un grado de nes de la vida social en forma estratégica de modo
indeterminación suficiente, pues de lo contrario se tal que se vayan entrelazando en sus dinámicas
vería afectada su adaptación por la imposibilidad de hasta que encuentren la manera de devenir juntas,
recibir la información específica del nuevo medio al haciendo que diferentes sectores sean correspon-
que queremos aplicarlo. sables por la suerte en común, reconstruyendo el
173
tejido social y disminuyendo los efectos de los vai- de cooperación y racionalidad hacen retroceder a
venes originados en la esfera económica. Los es- aquellos otros que se alimentan del egocentrismo,
quemas que se constituyen mediante la producción el sometimiento y la desidia.
***
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175
176
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SUMAR : Una experiencia pública de fortalecimiento democrático a partir de la participación informada.
SUMAR: Una experiencia pública de fortalecimiento

democrático a partir de la participación informada
Pablo Emiliano ÁlvarezI
Resumen
SUMAR es el nombre de una política promovida por el Ministerio de Educación y Cultura

(MEC) de Uruguay en los años 2013 y 2014, que buscó "promover el acceso a la informa-
ción y la participación por parte de los ciudadanos en temas de interés público". En el
marco de los cometidos institucionales del MEC se realizaron dos instancias: una para
abordar el tema de derecho de autor y acceso a la cultura y otra sobre patrimonio. Para ello
se implementó la metodología de "debates ciudadanos", de los que se contaba con antece-
dentes similares a nivel nacional e internacional. El sustento de la misma se basó en la idea
de que para mejorar la democracia es necesario promover y asegurar la participación de
los ciudadanos. En esta metodología destaca la participación de ciudadanos con interés
pero sin conocimiento profundo de los temas, que en diálogo con referentes y expertos,
asegurando la diversidad de enfoques, profundizan sobre los temas y finaliza en una "con-
ferencia ciudadana" en la que los participantes llegan a elaborar un informe final. Durante
todo el proceso, los materiales de trabajo y el informe final son puestos en conocimiento
de las instituciones que tienen competencia para orientar y definir políticas en el tema
abordado, ya sea a nivel de Gobierno nacional, departamental o bien del poder legislativo.
Palabras clave: asambleas ciudadanas – democracia participativa – Uruguay – patrimonio – de-

recho de autor.
Abstract
SUMAR is the name of a policy promoted by the Ministry of Education and Culture
(MEC) of Uruguay in 2013 and 2014, which sought to "promote access to information
and participation by citizens in matters of public interest". Within the framework of the
institutional tasks of the MEC, two instances were held, one to address the topic of Copy-
right and Access to Culture and another on Heritage. For this, the methodology of Citi-
zen Debates was implemented, of which there were similar backgrounds at national and
I Licenciado en Ciencia Política por la Facultad de Ciencias Sociales Universidad de la República, Uruguay. Correo: pabloemilianoalvarez@
gmail.com

177
international level. Its support was based on the idea that in order to improve democracy
it is necessary to promote and ensure citizen participation. Its method-ology highlights
the participation of citizens with interest but without deep knowledge of the issues, which
in dialogue with referents and experts, ensuring the diversity of approaches, deepen the
issues and ends in a Citizen Conference in which participants arrive at a Final report.
The entire process, the work materials and the final report are brought to the attention of
the institutions that have the competence to guide and define policies in the subject ad-
dressed, whether at the level of National Government, Departmental or Legislative Power.
Keywords: citizens assembly – participatory democracy – Uruguay – heritage – copyright.
178
Introducción
La propuesta de "conferencias ciudadanas" se basa del MEC, reconoce e identifica la emergencia de dis-
en la idea de que la participación ciudadana no es la cusiones y posiciones que en la brevedad podrían sí
simple aglomeración de personas y que para ser efec- tomar parte en la agenda política pública.
tivamente democráticas exige el reconocimiento ple-
no de las desigualdades, entre otras cosas, de infor- De esta forma, SUMAR evita la urgencia y la ansie-
mación. En este sentido, se entiende que el Estado no dad de toda discusión que debe finalizar en una po-
puede estar ausente en la promoción de instancias de lítica específica y junto a ello evita o pretende evitar
participación y consulta, pero también debe ser ac- la deliberación como simple agregación de intereses
tivo en la generación de condiciones para disminuir para pasar prontamente al momento resolutivo. Al
las diferencias entre las partes así como asegurar el deliberar se propone salir del circuito natural de la
diálogo entre las diferencias. De lo contrario, la deli- competencia, agregar nuevos actores y considerar
beración queda acotada solamente a quienes pueden sin urgencia política los temas en cuestión.
agregar intereses de cara a una solución en clave de
ejercicio de algún tipo de recurso mayoritario. Se entendió que con ello ayudaba también a aumen-
tar la visibilidad de temas relevantes pero que por
Toda política pública es un territorio en disputa en- diferentes razones no encuentran canales para ser
tre actores públicos y sociales, entre intereses dife- tomados en cuenta por los principales actores políti-
rentes. No existe asepsia ni neutralidad en las polí- cos, fomentar responsable y comprometidamente la
ticas públicas, ni en los resultados buscados ni en los participación como factor central de la democracia,
procesos de su elaboración e implementación. Nues- y generar insumos para que los que sí pueden final-
tra institucionalidad admite el protagonismo del Es- mente decidir sobre la implementación de políticas
tado en la elaboración y aplicación de las políticas tengan mayor y mejor información.
públicas, pero también con mayor o menor recono-
cimiento legal cada vez es más común que el Estado Para esto aplicó una metodología de "debates ciuda-
despliegue instancias en que dialoga con la sociedad danos". En estos debates, un conjunto de ciudada-
para justificar o mejorar sus políticas. nos no vinculados fuertemente al tema en debate,
se forman y dialogan con expertos, hacen múltiples
En este caso, SUMAR se propuso introducir un paso consultas y finalmente logran una conclusión común
intermedio e incluso previo entre la elaboración y la sobre los puntos trabajados. A ello lo acompaña un
aplicación. Basado en la relevancia del protagonis- esfuerzo importante por ampliar la llegada del de-
mo de los ciudadanos en la construcción ciudadana, bate a la ciudadanía a partir de la emisión pública de
y a sabiendas del conflicto inherente a toda actividad dichos debates y en un escenario abierto a la partici-
práctica en lo social, que suele ser capturada por los pación del público y la prensa.
actores colectivos con mayor organización quienes
producto de una defensa de intereses parciales com- Sin duda, los factores principales de la política des-
piten por apropiarse de instancias institucionales, plegada a través de SUMAR son el reconocimiento
SUMAR aporta desde un lugar diferente. Por un lado de que la participación debe ser asumida como un
reconociendo no solo a los actores institucionales e elemento central y promovida activamente, y por
institucionaliziados, sino también al ciudadano co- otro lado la metodología aplicada para que ello
mún, aislado y exterior al conflicto. Además no per- ocurra.
sigue la definición de una política pública concreta
ni surge a partir de legitimar o promover una política Entonces, en primer lugar comentaremos la metodo-
específica. SUMAR activa un proceso intermedio y logía de SUMAR que fue común en ambas instancias,
lateral, donde reconociendo temas que no aparecen ya que ello es un asunto medular de la política. En
fuertemente en la agenda política de forma constan- segundo lugar, remitiremos algunas consideraciones
te, pero que estaban en el marco de las competencias sobre el proceso y el resultado de las instancias de
179
deliberación a partir de los comentarios de los parti- Plata 2010-2015", y en su artículo cuarto estableció
cipantes, tanto de los expertos como de los no exper- que la comisión "(...) funcionará en el ámbito del Mi-
tos. Finalmente, haremos una muy sucinta conside- nisterio de Educación y Cultura, que deberá brindar
ración sobre la política en su conjunto y su impacto, el soporte técnico administrativo necesario para el
y la posibilidad de poner en diálogo la propuesta con cumplimiento de su cometido, a través de todos sus
los debates respecto de la deliberación, la participa- servicios y dependencias especializadas."
ción y la democracia.
En este marco, las conferencias ciudadanas se en-
Los recursos económicos fueron totalmente cubier- contraban en sintonía con las "Instrucciones del año
tos por el MEC en coordinación con las actividades XIII", hito fundamental del proceso artiguista de
del Bicentenario, en tanto la Ley N° 18.677, deno- reconocimiento pleno de los ciudadanos en la deli-
minada "Año de celebración del Bicentenario del beración. En concreto, se reconoce que "Las Instruc-
proceso de emancipación oriental", en su artículo ciones del año XIII" fueron el mandato que llevaron
segundo, estableció que se crea la comisión interins- los diputados de la Provincia Oriental a la Asamblea
titucional denominada: "Comisión del Bicentena- Nacional General Constituyente de 1813 de las Pro-
rio de la Revolución de Independencia del Río de la vincias Unidas del Río de la Plata.1
***
La cocina del debate ciudadano

El proyecto se basó en algunas experiencias previas se diferencia ya que no hay previamente una ins-
realizadas en Uruguay de "juicios ciudadanos" pero titución objetivo a la que "asesorar". Eso estará
promovidas desde la sociedad civil y la academia, y abierto a la propia deliberación que los ciudadanos
en las "asambleas deliberativas" originarias de Dina- realicen.
marca, utilizadas regularmente para asesorar al par-
lamento danés respecto a la visión de ciudadanos no Si bien el punto de inicio de la convocatoria la asu-
expertos sobre temas culturales, ambientales, sanita- me un ministerio, no lo hace para ser asesorado sino
rios y de uso de nuevas tecnologías entre otros. Tam- para disparar acciones orientadas a publicitar una
bién otros países han llevado adelante iniciativas de temática y generar mayor nivel de opinión fuera de
este tipo. En general estas buscaban asesorar directa- los actores con intereses directos en la misma.
mente al parlamento. En este sentido, el destino final
del debate ha sido la actividad legislativa. La particularidad de estas conferencias de SUMAR
es la participación directa de la población en el deba-
En todos los países los parlamentos cuentan con te público, fuera de las urgencias políticas y al mayor
comisiones especializadas que para legislar suelen amparo de las tensiones que toda disputa entre inte-
escuchar a diferentes actores vinculados a la te- reses contrapuestos genera.
mática en cuestión. Sin embargo, no se pierde la
centralidad del protagonismo del Estado, en este De forma resumida encontramos que las conferen-
caso los parlamentos y los ciudadanos pasan a ser cias tuvieron el siguiente procedimiento: En primer
un escalón dentro del proceso de definición que fi- lugar hubo una selección inicial de temas que sí fue
nalmente ocurre en el marco de la normativa que abordado por el MEC. En la primera convocatoria
regula los parlamentos. La experiencia en cuestión de SUMAR la elección de la temática tuvo que ver
1 Ver: http://www.artigas.org.uy/fichas/artigas/artigas_instrucciones_04.html
180
con la emergencia de un conflicto que se generó a Por su parte, el panel de referentes se compuso por pro-
partir de una propuesta legislativa vinculada al tiem-
fesionales particulares y representantes de instituciones
po en que una obra ingresa al dominio público, y a la
directamente vinculadas a la temática seleccionada, pro-
vez algunos hechos que pusieron en debate el acceso venientes de diferentes sectores y con distintas opiniones
a obras culturales, en particular a partir del uso de
en la controversia. Cada uno de ellos generó un informe
fotocopias en los centros educativos. con sus posturas que fue entregado al panel ciudadano.
Estos últimos, a su vez, trabajaron previo a las conferen-
En segundo término se conformaron un "panel cias en reuniones junto a un facilitador leyendo los infor-
ciudadano" y un "panel de referentes". El prime- mes y discutiendo la temática.
ro se integró con personas de diferentes orígenes,
ocupaciones, niveles de educación y clases sociales Durante las conferencias, el panel de referentes expuso
que compartieron el interés en la metodología y el en vivo frente al panel ciudadano y el público en general
deseo de interiorizarse sobre el tema y discutirlo. de la sala y luego el panel ciudadano, el público y la pren-
La convocatoria para integrar el panel fue abierta sa formularon preguntas que fueron respondidas por los
a cualquier ciudadano uruguayo y la selección se referentes. Por último, el panel ciudadano elaboró un
realizó principalmente con criterios de represen- informe con recomendaciones cuyo destino final son las
tación geográfica. instituciones competentes en la temática en particular.
***
La cocina del debate ciudadano

Dereschos de autor y acceso a la cultura
Lo que hemos señalado públicamente y a los distintos co-
La primer edición de SUMAR encontró al país en un mo- lectivos (…) es la apertura de un espacio de consulta, de de-
mento crucial en lo que refiere a los derechos de autor y el bate, que seguramente marque grandes espacios de disenso
acceso a la cultura. Con el avance de las tecnologías y sus en los cuales tenemos que lograr un camino como país. (…)
impactos sociales, las interrelaciones entre las obras, los Es un tema extremadamente complejo. La voluntad que
autores, los usuarios y los intermediarios se transforman teníamos era dar un paso muy pequeñito (…) pero se nos
desde los puntos de vista legal, filosófico, económico, etc. abrió el tema de tal manera que me parece que hay que de-
jarlo fuera de la discusión de la rendición de cuentas.2
En este marco, SUMAR se propuso discutir el tema a nivel
ciudadano para ampliar la información disponible, expo-
ner los puntos de vista y fortalecer el espacio argumental Esta situación dio para confirmar la necesidad e importan-
en el proceso democrático. cia de promover la discusión abierta del tema vinculado a
los derechos de autor y el acceso a la cultura en general.
En concreto, en 2013 se abrió una discusión a partir del
artículo N° 218 de la Ley de Rendición de Cuentas, que Por otra parte, también en ese año ocurrieron varios alla-
buscaba extender el plazo para que una obra pase al domi- namientos a centros de fotocopiado vinculados a textos de
nio público de 50 a 70 años después de la muerte del au- estudio, que abrió el debate respecto del acceso a las obras
tor, artículo que finalmente fue retirado. En ese contexto, culturales y de que forma ello se entraba en conflicto con
el ministro de Educación y Cultura, Dr. Ricardo Ehrlich, el derecho de autor.3
manifestó
2 Ricardo Ehrlich en sesión de la Comisión de Presupuesto y Hacienda. Sesión del día 17 de julio de 2013.
3 Ver: https://www.subrayado.com.uy/que-delitos-cometen-los-duenos-centros-fotocopiado-n27834; https://www.elnuevoherald.com/
noticias/mundo/america-latina/article2027212.html; https://www.montevideo.com.uy/Noticias/El-dia-de-las-fotocopias-uc216893.
181
Se preparó entonces desde el MEC un documento Me excuso de profundizar aquí sobre los tópicos y
breve como agente disparador de la discusión.4 Di- alcance de los debates de las conferencias pues que-
cho documento presentaba el estado de situación remos priorizar su valor práctico y su componente
del tema de derechos de autor fundamentalmente. metodológico, en tanto supuso una innovación.
También se realizó otro breve documento abriendo
el debate sobre el tema de acceso a la cultura. Uno
de los asuntos que estaban sobre la mesa refería a la
relación entre estos dos principios.
Patrimonio
La segunda instancia de SUMAR fue sobre patrimo- Ya que su abordaje no encontraba eco en espacios
nio. En este caso varios debates estaban en curso en políticos más amplios y se entendía que tampoco
espacios sumamente reducidos sobre el alcance de la sería un debate sin conflictos importantes, se creyó
normativa existente sobre patrimonio, los avances de conveniente poder incorporar el tema en la agenda
textos internacionales y algunos inconvenientes que a través de la modalidad de las conferencias ciuda-
particulares estaban teniendo. danas. En este sentido, no se respondía a un conflic-
to existente, sino que buscó anticiparse al mismo y
eventualmente promoverlo.
***
Roles y actores
Para poner en marcha las conferencias, cada una de del proceso, siendo una persona especialista o con
ellas tuvo un "equipo organizador", el que llevó ade- experiencia en la facilitación de procesos de parti-
lante los aspectos organizativos y de coordinación en cipación, deliberación y consenso. Estos participa-
todas las etapas de la conferencia, desde la prepararon de las reuniones de trabajo del panel ciudadano,
ción hasta la difusión de los resultados. cuidando y estableciendo normas para el diálogo y
el respeto mutuo, y balancearon la participación de
Se definieron los alcances del panel ciudadano y el pa- cada uno de los integrantes del grupo.
nel de referentes y también se designó un facilitador
Relevamiento de información
Para poner en manos del panel ciudadano se reali- publicaciones, etc. Se mapearon las comisiones gu-
zó un relevamiento de información disponible so- bernamentales que trabajan sobre el tema y se las
bre la temática a nivel nacional e internacional, in- identificó. También se relevaron organizaciones del
cluyendo leyes uruguayas, tratados internacionales, ámbito privado.
4 A este documento y toda la documentación de las actividades de SUMAR se puede acceder en el sitio: www.sumar.gub.uy
182
Selección del panel de referentes
En paralelo al trabajo de integración del panel ciuda-necesarias para su participación en SUMAR, como
dano se integró el panel de referentes con profesio- la elaboración de un informe que dé cuenta de las
nales y representantes de instituciones directamente posiciones y recomendaciones de la institución que
vinculados a la problemática en cuestión. representan o de su posición profesional, la prepa-
ración de una exposición con apoyo audiovisual y
En el caso de la primera conferencia de SUMAR, su presentación en la primera sesión pública de la
sobre derechos de autor y acceso a la cultura los re- conferencia. Debían también tener la disposición
ferentes fueron 11, en la segunda conferencia sobre de atender consultas del panel ciudadano durante
patrimonio fueron 12 los referentes. su proceso de trabajo previo a la conferencia, la res-
puesta en vivo a las preguntas del panel ciudadano
Se buscó lograr un equilibrio entre las posiciones durante la conferencia y la participación activa en el
diferentes. En el momento de la convocatoria se le debate.
planteó a cada panelista una serie de condiciones
Selección del panel ciudadano
La convocatoria pública para integrar el panel ciu- se recibieron las solicitudes de interesados. Para la
dadano se difundió a través de redes sociales, avisos primera instancia de SUMAR sobre derechos de au-
en medios de comunicación y gacetillas de correos tor y acceso a la cultura, se recibieron 71 solicitudes,
electrónicos. Los interesados debían llenar un for- para la segunda conferencia sobre patrimonio se re-
mulario Google Drive. Durante más de dos semanas cibieron 95 inscripciones.
Características del primer panel ciudadano
Para la conferencia sobre derecho de autor y acce- el interés del postulante en el formato más que en la
so a la cultura las solicitudes correspondieron en un temática misma. Fueron seleccionados 11 panelistas
55% a varones y 45% a mujeres. El 67% provenían de del total de los postulantes. Las características del
Montevideo y el 33% restante del interior del país. El panel fueron las siguientes: del total de 11 panelis-
97% vivían en localidades urbanas y el 3% en pue- tas, 3 fueron hombres y 8 mujeres; 7 de Montevideo
blos. Se inscribieron personas de 8 de los 19 depar- y 4 del interior; 5 eran menores de 30 años, 2 tenían
tamentos del país. En cuanto a su nivel educativo el entre 30 y 40 años; 2 entre 40 y 50 años y el restante
66% tenía estudios terciarios, el 14% estudios secun- menor de 60 años.
darios, un 10% estudios de enseñanza técnica y 10%
contaban con posgrados. El panel ciudadano trabajó durante un mes en ins-
tancias presenciales que se realizaron en las instala-
Los integrantes finalmente fueron elegidos priori- ciones del MEC y otras instancias virtuales.
zando la representatividad territorial y considerando
183
Primera conferencia ciudadana
La primera conferencia SUMAR se realizó entre los La primera jornada de la conferencia estuvo dedica-
días 7, 8 y 9 de noviembre de 2013, en la sala Hugo da a las exposiciones de todos los referentes. El orden
Balzo del Auditorio Nacional del Sodre. Días previos de las presentaciones apuntó a mantener un equili-
el evento fue promocionado por un spot televisivo brio entre las diferentes posturas sobre la temática.
que invitaba a "un ciclo de conferencias ciudadanas,
una plataforma para debatir y participar sobre el país La segunda jornada comenzó con un resumen del
que se viene". En el mismo aviso se explicaba el for- primer día y el ingreso de ambos paneles. Comenzó
mato del evento: "A partir de la selección de un tema el intercambio entre los ciudadanos y los referentes
de interés social, se convoca abiertamente a integrar que se extendió durante toda la jornada. Se dividió
un panel representativo de todo el país. Este grupo en tres bloques. Durante el primero, los referentes
de ciudadanos se informa, con la ayuda de referen- respondieron a las preguntas de los ciudadanos. En
tes, para luego realizar un intercambio de visiones, el segundo también se incluyeron preguntas del pú-
donde los referentes exponen y el panel ciudadano y blico presente en la sala, y en el tercero participó la
el público en general participan y preguntan". Final- prensa presente en el evento.
mente el spot señalaba que: "Así se genera una gran
cantidad de materiales y aportes para enriquecer el En la tercera jornada el panel ciudadano expuso sus
debate y un informe final con todas las posturas y primeras conclusiones y se dio paso al cierre de la
recomendaciones ciudadanas para avanzar en la te- conferencia.
mática. Porque personas más informadas son ciuda-
danos más responsables". 5
Informe final
El panel ciudadano presentó su informe final lue- coincidencia entre todos los participantes es la nece-
go de todo el proceso en la última jornada de las sidad de un cambio en la legislación en la materia".
conferencias. A su vez entendió "que se debe superar el modelo e
insitutcionalidad del Consejo Nacional de Derecho
Sin agotar el informe, se destacan algunas de sus con- de Autor y en tal sentido propone la creación de una
clusiones. En primer lugar reconoció la necesidad de nueva institución pública".
"un abordaje general y en un mismo plano de igual-
dad y tratamiento los derechos de autor y los dere- Finalmente se les pidió a los asistentes a la conferen-
chos de acceso a la cultura". El informe reconoció cia que realizaran propuestas sobre posibles temáti-
que a pesar de las diferencias expuestas "un punto de cas para las próximas conferencias ciudadanas.
Segunda conferencia ciudadana
La segunda conferencia ciudadana fue la que abor- inscribieron personas de 10 departamentos y el 96%
dó la temática de patrimonio. Las características de residía en localidades urbanas y el 4% en pueblos. En
quienes se inscribieron a participar son las siguien- lo que refiere al nivel educativo, 66% tenían estudios
tes según la información de los formularios: el 55% terciarios, 14% estudios secundarios, 10% educación
fueron mujeres y el 45% hombres; el 75% era pro- técnica y 10% estudios de posgrados.
veniente de Montevideo y el 25% del interior; se
5 Se puede ver el spot completo en https://www.youtube.com/watch?v=Zykw5cTf3tY.
184
El panel ciudadano quedó finalmente integrado menores de 40, 1 menor de 50 y 2 menores de 60. Las
por 6 mujeres y 5 hombres; 8 de Montevideo y 3 del metodologías de trabajo fueron idénticas a las de la
interior, 4 integrantes eran menores de 30 años, 4 primera conferencia.
Informe final
Las conclusiones finales del panel ciudadano, to- del patrimonio para que sea posible articular con los
mando como base los informes de los referentes, distintos agentes y sistematizar la normativa". Fi-
encontraron acuerdo en algunos tópicos. En parti- nalmente emitió un conjunto de aportes y recomen-
cular hacen referencia a la "necesaria transformación daciones en el sentido de lo que la nueva normativa
de la ley N° 14.040". También apuntaron "necesario debería tener.
transformar la estructura del organismo de gestión
Algunos apuntes antes de concluir
Si bien las conferencias ciudadanas fueron promo- posiciones de defender el mayor acceso a costa de
vidas por el MEC, el ministerio no puso voz propia ciertos derechos de autor identificaban en la activi-
en el debate. No hubo un informe presentado por el dad, si bien una gran oportunidad para debatir, cier-
ministerio a fin de colocar una posición, por el con- to resguardo de las visiones más proteccionistas. Al
trario reafirmó la importancia de la deliberación sin final del proceso, cuando todo hubo acabado, las po-
la presencia del ministerio para poder valorar me- siciones iniciales de los actores se modificaron, pero
jor las recomendaciones finales. No trató de justifi- no desaparecieron del todo.
car ninguna posición específica entre las diferentes
posturas. En este sentido, entiendo que la sospecha, inheren-
te a todo proceso de decisión que debe optar entre
No obstante lo anterior, por el carácter abierto y plu- intereses contrapuestos, no terminó de desaparecer.
ral promovido, muchos actores fundamentalemente Resulta razonable que así sea por la casi nula expe-
instituciones y colectivos que trabajan directamente riencia de este tipos de metodologías, que más bien
en la temática, sobre todo durante la primer confe- tiende a garantizar todas las voces. Es posible que
rencia, no tomaron con entusiasmo la iniciativa en quienes por razones diferentes tengan mayor posi-
primera instancia, sino más bien con recelo. Sobre bilidad de hacerse oír en el espacio público y en el
todo en el debate sobre los derechos de autor y su político entiendan que democratizar el debate les
relación con el derecho al acceso. Los colectivos y perjudica.
organizaciones que representaban a los artistas, au-
tores y las cámaras empresariales del sector vieron No obstante, la característica de los informes finales
en un primer momento una promoción del MEC de ahuyentó miedos y logró que finalmente la totalidad
las visiones que apuntan a una mayor liberalización. de los participantes reconocieran la validez de las
Sin embargo, muchos de quienes se encontraban en conferencias ciudadanas.
185
Algunas constantes
Al ser la convocatoria abierta y por medios digitales, Otra constante fue la orientación de los informes fi-
en cierta forma pasiva, el perfil de quienes manifesta- nales dirigidos hacia la legislación. En este caso hay
ron interés y finalmente se inscribieron se distancia que poder identificar si desde la propuesta de trabajo
del perfil sociodemográfico del país. En particular se insistió más en ello que en otros instrumentos o si
en lo que refiere a nivel educativo, donde claramente tienen más que ver con cierta orientación general de
hubo una "sobrerrepresentación" de candidatos con considerar al instrumnto legislativo superior a otros
nivel terciario y superior. También en lo que refiere en los temas planteados al menos. Quizá la idea de
al territorio hubo un desbalance mayor hacia Monte- "garantías" que estuvo en los debates se entendió que
video, reafirmando la noción de que algunas preocu- puede ser asegurada a través de dicha institución.
paciones y ciertos comportamientos tendientes a la
participación política están más desarrollados en la
capital del país.
Cierre
Las conferencias tuvieron dos resultados diferencia- metodología, sobre todo por quienes participaron
dos. Por un lado, el reconocimiento del instrumento en los dos paneles ciudadanos. Esto es en sí un resul-
y la metodología aplicada por parte de los partici- tado positivo de la política, al predisponer a ciuda-
pantes, fundamentalmente por quienes participaron danos a enfrentar las trabas de la participación para
de los paneles de ciudadanos. Por otro lado, los in- consolidar una ciudadanía más responsable.
formes finales que buscaron comprender la natura-
leza del conflicto inherente a la temática, partiendo No obstante, la propia discontinuidad de la política
de un desconocimiento importante de la misma. La hace manifiesta la gran dificultad que desde las insti-
relevancia del diálogo respetuoso y la capacidad de tuciones pública se tiene de promover acciones que
los y las ciudadanas de comprometerse y ponerse en no controlan totalmente, y como también los ajustes
sintonía con la profundidad de los temas. Esto lleva a en materia de recursos no dudan en comenzar por la
pensar que estrategias de este tipo realmente aportan cultura.
de forma significativa a desacralizar el saber experto
y descompartimentar los espacios de discusión. El desafío es asumir la participación protagónica
como elemento central de un proceso democrático
Si bien las conferencias ciudadanas fueron descon- y democratizador que deberá seguir siendo impulsa-
tinuadas, principalmente por ocurrir en el año 2015 do desde fuera y desde dentro de la institucionalidad
un cambio de Gobierno, se ha intentando en dife- pública y a pesar de ella.
rentes espacios reproducir total o parcialmente esta
***
186
Referencias
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assembly. Cambridge University Press.
187
Becher, Y. (2018).
Derechos y políticas sociales en Argentina: datos y propuestas.
Derechos y políticas sociales en Argentina:

datos y propuestas
Yussef BecherI
Resumen
El texto tiene por objetivo presentar los primeros datos y análisis elaborados por el Grupo
de Trabajo del Protocolo de San Salvador para Argentina –en el transcurso de este año– en
materia de derechos sociales. De allí, la oportunidad de contar con un diagnóstico sobre
la situación actual de las políticas sociales –en tanto decisiones estatales en donde se ob-
jetiva el cumplimiento de los derechos sociales– y de identificar brechas y obstáculos que
deben ser superados para garantizar el desarrollo pleno y con equidad de las ciudadanas
y ciudadanos argentinos. Al mismo tiempo, los datos presentados adquieren un sentido
particular en la actual coyuntura por cuanto permiten evaluar las acciones estatales im-
plementadas por el Gobierno anterior (2003-2015) y por el iniciado en el año 2016. Ello
posibilita identificar la importancia que le han otorgado y actualmente les otorgan a los
derechos sociales –por medio de sus políticas– esas diferentes coaliciones de Gobierno
que, a su vez, se posicionan a partir de distintas orientaciones político-ideológicas.
Palabras clave: derechos sociales – políticas sociales – realidad argentina – brechas y desafíos actuales.
Abstract
The text aims to present the first data and analysis prepared by the Working Group of the
Protocol of San Salvador for Argentina -in the course of this year- in the field of social
rights. From there, the opportunity to have a diagnosis on the current situation of social
policies -as state decisions in which compliance with social rights is objectified- and to
identify gaps and obstacles that must be overcome to ensure full development and with
equity of Argentine citizens. At the same time, the data presented acquire a particular
sense at the current juncture because they allow evaluating the state actions implemented
by the previous government (2003-2015) and by the one initiated in 2016. This makes
it possible to identify the importance they have given it and currently they grant social
rights —through their policies— those different government coalitions that, in turn, are
positioned from different political-ideological orientations.
Keywords: social rights – social policies – Argentine reality – current gaps and challenges.
I Abogado. Magister en Sociedad e Instituciones. Doctorando en Ciencias Sociales (FLACSO Argentina); becario doctoral del Conicet.
Docente investigador de la Universidad Nacional de San Luis (UNSL). Correo: yussefbe@gmail.com

189
Introducción
El Estado argentino ha ratificado un conjunto de de derechos sociales. Asimismo, la información
instrumentos internacionales –provenientes de la brindada por Argentina no cubre la totalidad de
Organización de Naciones Unidas (ONU) y de la indicadores del Protocolo pues se concentra prin-
Organización de Estados Americanos (OEA)– que cipalmente en el de recepción del derecho –en sus
establecen obligaciones en materia de derechos diferentes niveles– y, en algunos casos, en el de
sociales. Por consiguiente, las decisiones estatales igualdad y no discriminación.
que involucran políticas sociales deben adecuarse
a lo establecido por tales derechos. Sin embargo, Los datos que se ofrecen en este texto refieren a
ello no se mantiene inalterable frente a las dife- tres derechos sociales: seguridad social, salud y
rentes coaliciones de Gobierno y sus orientaciones educación. Ello por cuanto el Estado argentino
político-ideológicas en donde los derechos huma- ha presentado información respecto de esos dere-
nos pueden tener una importante centralidad o chos, hallándose pendiente un segundo informe
bien ocupar un espacio residual, precisamente, allí sobre el otro grupo de derechos que comprende el
radica el carácter político de las intervenciones Protocolo de San Salvador. Dado que se trata de la
sociales: se trata de decisiones deliberadas de go- primera vez que el Estado realiza este informe, los
bierno de cumplir o no derechos sociales. Aunque datos brindados –y por consiguiente la evaluación
la cuestión no es tan sencilla. Por ello, los organis- efectuada– comprenden la totalidad de las accio-
mos internacionales han previsto diferentes meca- nes implementadas en el Gobierno anterior y en
nismos para medir el cumplimiento de los dere- parte los efectos de la transición actual, que mues-
chos sociales y de allí la posibilidad de contar con tran un cambio de rumbo significativo respecto de
datos certeros que ante irregularidades puedan las políticas sociales del periodo anterior.
habilitar las instancias judiciales locales e interna-
cionales. De entre los mecanismos de seguimiento, En la primera parte del texto se presentan algunos
el Grupo de Trabajo del Protocolo de San Salvador aspectos teóricos a partir de los cuales es posible
(Gtpss) de la OEA, lo cual lo ubica en el marco comprender el vínculo entre derechos humanos y
del sistema interamericano de derechos humanos, políticas sociales. A continuación, se desarrolla
propone un conjunto de estándares respecto de con detalle la propuesta de indicadores del Gru-
los cuales los Estados parte se hallan elaborando po de Trabajo del Protocolo de San Salvador. En
sus informes para que sean evaluados por dicho el apartado subsiguiente, se presentan los datos
grupo. En ese sentido, este texto presenta los pri- aportados por la primera evaluación efectuada por
meros resultados de la evaluación efectuada por el el Gtpss sobre el informe presentado por Argenti-
Gtpss en el transcurso de este año respecto de la na divido en los tres derechos antes mencionados.
información brindada por el Estado argentino en Finalmente, se ofrecen reflexiones y propuestas
el año 2017. Vale aclarar que por el momento solo –que surgen a partir del análisis general de los
cuenta con esos datos pues en una segunda etapa datos– en donde se ubican actualmente las prin-
–prevista para el año 2019– el Grupo de Traba- cipales brechas y obstáculos que el Estado debe
jo debe incorporar otras fuentes de información superar para resguardar el cumplimiento efectivo
tales como las que provienen de organizaciones y con equidad de los derechos sociales.
de la sociedad civil con incumbencia en materia
***
190
Los derechos humanos como medida de las políticas sociales

Una medida indica aquello a lo que un determi- (2006): "(…) tomar conciencia a nivel mundial
nado objeto debe adecuarse. Si planteamos que de que ciertas acciones represivas cometidas du-
los derechos humanos son la medida de las in- rante el conflicto –que ahora son conceptuali-
tervenciones sociales, ello supone considerar a zadas como "atrocidades" y "horrores"– eran de
aquellos como las unidades a las cuales tales in- una magnitud tal que aquellos que habían sobre-
tervenciones tienen que ajustarse. Tal asevera- vivido a ellas debían implementar una serie de
ción tiene sentido por cuanto el Estado argentino medidas y dispositivos para prevenirlas y con-
–en diferentes momentos y contextos sociales– denarlas" (pp. 23-24). A ello agrega el autor: "En
ha ratificado instrumentos internacionales sobre efecto, el espíritu que nutrió esta nueva configu-
derechos sociales. Posiblemente podemos ubicar ración de la praxis de los derechos humanos fue
en la reforma constitucional de 1994 uno de los una toma de conciencia de la valoración positiva
momentos más relevantes en materia de derechos de la vida y de una supuesta dignidad inherente
sociales –otro sin duda puede ser la reforma de y no su negación como tal" (p. 24). Precisamen-
1949– en donde se incorporaron un conjunto de te, de esas premisas surgen los primeros tratados
convenciones internacionales sobre derechos hu- sobre derechos humanos que integran la deno-
manos en igualdad de jerarquía a nuestra carta minada Carta de las Naciones Unidas: el Pacto
política. Ello constituye un importante avance Internacional de Derechos Civiles y Políticos y
por cuanto tales derechos pueden ser exigidos el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
al igual que los contenidos en la Constitución Sociales y Culturales. Ambos tratados entraron
Nacional y al mismo tiempo las resoluciones u en vigencia en 1976 y fueron ratificados por Ar-
observaciones que provienen de los organismos gentina en el periodo democrático iniciado en
internacionales tienen una relevancia mayor al 1983. Por su parte, la OEA celebra la Convención
interior del Estado que ha ratificado las conven- Americana sobre Derechos Humanos –conocida
ciones. Sin embargo, –cual paradoja que nun- como Pacto de San José de Costa Rica– que entra
ca deja de sorprender en la historia argentina– en vigor en el año 1978 y Argentina la ratifica en
mientras formalmente se incorporaban derechos el mismo periodo de los tratados anteriores. Con
sociales, el país experimentaba una de las déca- posterioridad, se regula el Protocolo Adicional
das más lamentable en materia de tales derechos. a la Convención Americana sobre Derechos Hu-
Un recordado informe del Centro de Estudios manos en materia de Derechos Económicos, So-
Legales y Sociales (CELS) del año 1999 reflejó la ciales y Culturales difundido como Protocolo de
realidad argentina, y de gran parte de América San Salvador. Tal Protocolo no fue incorporado
Latina en esa década: "Las reformas económicas en la reforma constitucional del año 1994 pues si
desarrolladas en este marco en la Argentina en la bien data de 1988, su entrada en vigor se produ-
década del 90 provocaron un marcado retroceso ce en el año 1999. Argentina ratifica el Protoco-
en el grado de efectividad de los derechos eco- lo en el año 2003 al mismo tiempo que le otorga
nómicos, sociales y culturales y dieron lugar a la jerarquía constitucional. Entre los derechos que
conformación de una sociedad desigual con una comprende se encuentran: trabajo, derechos sin-
creciente exclusión social" (p. 91). dicales, seguridad social, salud, alimentación,
educación, derechos culturales. Asimismo, el ar-
Las convenciones internacionales incorporadas a tículo 19 establece que los Estados parte deben
la Constitución Nacional provienen de la ONU y presentar informes periódicos que permitan eva-
de la OEA. Tanto uno como otro organismo de luar la progresividad en el cumplimiento de los
derechos humanos se conformaron como resul- derechos sociales. Tal es el propósito que cumple
tado de un momento histórico particular, pues el Grupo de Trabajo del Protocolo de San Sal-
ambos surgieron en el tiempo sucesivo a la Se- vador –constituido en el año 2010–, integrado
gunda Guerra Mundial, tal como describe Raffin actualmente por siete miembros. Dicho Grupo
191
presentó en el año 2008 ante la Asamblea Gene- parte del Protocolo sus informes para evaluar su
ral de la OEA una propuesta de indicadores para situación en materia de derechos sociales. Argen-
la medición de derechos sociales que fue apro- tina presentó el suyo en el año 2017 y en mayo de
bada en el año 2012. A partir de tal momento, este año el Grupo realizó su evaluación.
el Gtpss ha comenzado a requerir a cada Estado
***
Indicadores de cumplimiento de los derechos sociales

Tales indicadores se dividen en un primer grupo: es- capacidades estatales, tiene como fin examinar las
tructurales, progresivos y de resultados. Los prime- habilidades técnicas y políticas que tiene cada es-
ros de ellos tienen en cuenta la incorporación formal tructura institucional pública para lograr el efectivo
–mediante leyes o resoluciones– de los principios acceso a los servicios o programas que comprende el
contenidos en los derechos sociales. Por su parte, los cumplimiento de un derecho social. Se trata de "(…)
progresivos valoran las medidas y políticas sociales verificar si están dadas las condiciones efectivas para
que se implementan en cada uno de los Estados parte implementar a través de políticas públicas, o de otras
del Protocolo con el fin de cumplir tales derechos. instancias apropiadas, una perspectiva de derechos
Finalmente, los indicadores de resultado examinan en el marco de la estructura estatal vigente" (OEA,
el impacto –tanto cuantitativo como cualitativo– de 2015, p. 27).
los programas y políticas implementadas. Al mismo
tiempo, los indicadores proponen dos agrupamien- A las pautas antes mencionadas se agregan los indi-
tos de derechos: en el primero quedan comprendi- cadores propuestos que son transversales a cada uno
dos seguridad social, salud y educación, y en el sede los derechos comprendidos en el Protocolo de
gundo, trabajo y derechos sindicales, alimentación, San Salvador: igualdad y no discriminación, acceso
medio ambiente y cultura. A los fines de la presen- a la justicia, acceso a la información y participación.
tación de los informes, cada uno de esos derechos El primero de tales indicadores sugiere la implemen-
debe ser descripto teniendo en cuenta las siguientes tación de políticas sociales –como garantía de los
pautas: recepción del derecho, contexto financiero y derechos– con alcance universal y por consiguiente
compromiso presupuestario, capacidades estatales. no focalizadas. Los programas focalizados redun-
En la propuesta presentada por el Gtpss se definen dan en prácticas discriminatorias hacia determina-
cada de una de esas pautas. En la recepción del dere- dos sectores y al mismo tiempo en una modalidad
cho se analiza el modo en que ha sido incorporado sumamente sutil de ejercicio clientelar, por cuanto
en el sistema legal e institucional y las políticas so- el direccionamiento hacia un sector se halla formali-
ciales de cada Estado. De allí que se tiene en cuenta zado y hasta legitimado en lo que se denomina como
la precisión con que se ha definido el contenido del población objetivo de la intervención social (Pautas-
derecho social, sus destinarios individuales o colec- si, 2018).
tivos, como así también, los mecanismos de recla-
mo previstos ante el posible incumplimiento. En el El indicador de acceso a la justicia y mecanismos
segundo, contexto financiero y compromiso presu- de reclamo supone que, tanto ante la negatoria o
puestario, se consideran los recursos de los que, efec- bien el incumplimiento de algunas de las presta-
tivamente, dispone el Estado para el cumplimiento ciones de los programas sociales, se puede acceder
del gasto público social que corresponde a cada dere- a instancias de reclamo para el cumplimiento de
cho por medio de sus políticas sociales. Asimismo, el las mismas. Vale señalar que no solo comprende
compromiso presupuestario muestra la importancia las instancias jurisdiccionales sino también las ad-
que se le otorga al derecho de que se trate. La última, ministrativas. De allí que quedan comprendidos
192
aquellos espacios de reclamo que son propios de señala la necesidad de alcanzar un mayor grado de
los organismos del Poder Ejecutivo donde se eje- reconocimiento y participación de la sociedad civil
cutan las políticas. El Estado –tal como establece en los derechos sociales (OEA, 2018).
la Comisión Interamericana de Derechos Huma-
nos (2008)– tiene como principal obligación la de Finalmente, el indicador de acceso a la informa-
remover, ya sean condiciones económicas o cul- ción procura que los ciudadanos tengan alcance al
turales, todos aquellos obstáculos que obturen un conocimiento sobre el contenido de los derechos y
efectivo acceso a la justicia. Asimismo se agregan los programas que implementa el Estado como con-
otras condiciones como las de garantizar el debido secuencia de su cumplimiento. Asimismo, exige la
proceso y la posibilidad de iniciar reclamos urgen- existencia de herramientas de información sobre las
tes o bien remedios cautelares o preventivos. condiciones en las que se ejecuta cada uno de los pro-
gramas, de modo tal que los procesos de evaluación
El principio de participación es otro de los indica- o de impacto puedan ser sencillos, como así tam-
dores elaborado por el Grupo de Trabajo del Proto- bién, los mecanismos de seguimiento para garanti-
colo de San Salvador. En contra de aquellos mitos zar el adecuado desarrollo de quienes se encuentran
que señalan lo costoso –en términos de recursos comprendidos por las acciones estatales. De modo
económicos– de proponer instancias de participa- recurrente –tal como puede advertirse en el informe
ción ciudadana, el indicador propone que el Estado correspondiente al año 2018– el Grupo de Trabajo
brinde condiciones necesarias para el cumplimien- solicita a los Estados la desagregación de la informa-
to de derechos ya establecidos. No se trata solo de ción en edades, sexo, género y orientación sexual,
generar nuevas instancias de participación sino personas con diversidad funcional, pertenencias
principalmente de ofrecer las oportunidades para étnicas particulares, zona de residencia, condición
concretar las ya existentes, tales como: la iniciativa de migrante, nivel socioeconómico, distribución de
popular, la libertad sindical, el derecho de asocia- ingresos por quintiles. Ello por cuanto al clasificar la
ción y de reunión, la libertad de expresión, el acceso información en esas variables es posible identificar
a la información (Abramovich, 2006). En el infor- sesgos discriminatorios por sectores, lo cual obliga
me realizado por el Gtpss donde se analizan los in- al Estado a adoptar medidas de igualación o equipa-
dicadores a partir de lo informado por Argentina se ración (Pautassi, 2010).
1. Derecho a la seguridad social
Danani y Hintze (2013) en Políticas sociales y dere- seguridad social se otorga mayor institucionalidad a
chos en la Argentina: la seguridad social en la última medidas sociales que antes quedaban bajo el amparo
década, señalan que en el periodo posterior a 2001- de la tradicional protección social que tiende a ejecu-
2002 inicia un proceso al que denominan de contra- tarse en el ámbito de los ministerios públicos (Pau-
rreforma caracterizado por la reestatización de los tassi et. al., 2013). Ello mismo, también, promueve
fondos de la seguridad social –al eliminarse capita- entre los receptores –quienes se hallan insertos en el
lizaciones y las Administradoras de Fondos de Jubi- ámbito de la informalidad laboral– imaginarios de
laciones y Pensiones (AFJP)–, mediante la creación inclusión social por cuanto se desempeñan adminis-
del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA). trativamente en el mismo espacio que corresponde
A ello se agregan: incrementos en los montos de las a los trabajadores del sector formal (Becher, 2017).
prestaciones del sistema –jubilaciones y pensiones– Precisamente, uno de los primeros aspectos que des-
y la incorporación de un importante componente no taca el informe elaborado por el Grupo de Trabajo
contributivo al implementar programas sociales ta- del Protocolo de San Salvador en materia del dere-
les como la Asignación Universal por Hijo para Pro- cho a la seguridad social es la creación del SIPA ges-
tección Social (AUH) en el año 2009. Al introducir tionado por medio de la Administración Nacional
dicho componente no contributivo al sistema de la de la Seguridad Social (Anses).
193
Un indicador de resultado de la recepción del de- 2016 –con el inicio de la gestión de Mauricio Ma-
recho es el relativo a la cantidad de ciudadanas y cri– han ido descendiendo como consecuencia de
ciudadanos cubiertos por el sistema previsional. Si la disminución de receptores en programas no con-
bien –tal como se menciona en el informe– el Es- tributivos –no solo asignaciones familiares, pues
tado no aporta datos desagregados por edad, sexo, también se incluyen los de terminalidad educativa
nivel educativo, etnia-raza, quintiles de ingresos, de tales como el Programa de Respaldo a Estudiantes
todos modos, el Grupo de Trabajo estima una co- Argentinos (Progresar) que se ejecutaba en el ámbi-
bertura sobre el total de la población que en 2010 to de Anses–, ya sea porque se fueron licuando las
alcanzaba al 56% entre componente contributivo transferencias de ingresos ante la desactualización
y no contributivo. Ello preocupa particularmente de los montos y el incremento de la inflación (Lom-
al Grupo de Trabajo por cuanto casi la mitad de la bardía, 2017) o bien ante obstáculos administrativos
población argentina no se encuentra cubierta ante mediante mecanismos burocráticos que conducen a
contingencias tales como enfermedad o vejez. Sin la baja deliberada de los receptores (Becher, 2018).1
embargo, datos proporcionados por la Encuesta Per- Actualmente Anses no releva información sobre la
manente de Hogares (EPH) del Instituto Nacional cantidad de destinatarios del Progresar. Los últimos
de Estadísticas y Censos (Indec) –que son citados datos que pudimos recabar muestran que en 2015
por Danani y Hintze (2013)– confirman que para el el programa contaba con 8.042 receptores con una
año 2012 existía una cobertura previsional del 90% proyección a incrementar considerablemente en los
sobre la población mayor de 65 años. En tales datos años subsiguientes, mientras que en 2016 ya había
incidió de manera decisiva el Plan de Inclusión Pre- experimentado su primera reducción a 723.085. En
visional implementado en 2005 el cual posibilitaba ambos casos los datos fueron proporcionados por
el acceso al derecho a la seguridad social a quienes Anses y disponibles en su web.
carecían de las prestaciones del sistema. De acuer-
do con los datos del Boletín de la Seguridad Social, La Defensoría General de la Nación ha denunciado
entre 2005 y 2011 se produjeron casi 2.800.000 altas ante el Grupo de Trabajo del Protocolo que:
por moratoria previsional. Junto a ello, se triplicaron
las pensiones no contributivas de 344.630 en 2003 …durante el primer semestre de 2017 la Comisión
a 1.276.949 en 2012. Por otra parte, si tomamos en Nacional de Pensiones Asistenciales, dependiente del
Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, habría
cuenta asignaciones familiares destinadas a menores
reducido en un número altamente preocupante las
de 18 años podemos advertir que en 2005 alcanzaba pensiones asistenciales a adultos mayores sin recur-
al 34% de la población, mientras que en 2012 se dis- sos, personas con invalidez laboral y madres de 7 o
tribuyó en un 51% de componente contributivo y un más hijos, de manera unilateral y sin previo aviso a la
28% de no contributivo. El incremento se debe casi persona afectada (citado en la nota al pie 4 del infor-
en su totalidad a la implementación de programas me del Gtpss).
tales como la AUH y la Asignación Universal por
Embarazo (AUE). En materia de jubilaciones y pensiones, de acuer-
do con los datos proporcionados por Anses (2018),
En el informe solo se citan los datos relativos al año podemos advertir que el sistema no muestra ma-
2010 –por cuanto son los informados por el Esta- yores reducciones en lo que ha transcurrido desde
do para mostrar la progresividad del sistema– aun- 2015 hasta 2017. Sucede lo mismo en el caso de
que el Gtpss advierte sobre la importancia de que asignaciones no contributivas tales como la AUH
las significativas cifras de cobertura previsional se y la AUE. Aunque –al igual que con el Progresar–
mantengan en la actualidad. Tales cifras, a partir de no existan disminuciones significativas, como así
1 Tal como explica Lombardía (2017): "La última vez que se actualizó el monto del PROG.R.ES.AR. fue durante el primer trimestre de
2015, cuando se incrementó un 50% al pasar de $ 600 a $ 900 y la prestación obtuvo el máximo valor real de la serie. A partir de ese momento,
fue perdiendo poder adquisitivo de manera drástica, y el valor real que presenta en la actualidad es un 47% menor que en el primer trimestre
de 2015 y 41% inferior al del último trimestre de ese año" (p. 8).
194
tampoco incrementos, sin tener en cuenta pensio- En el año 2017, el haber medio –respecto de 2016–
nes no contributivas, los leves aumentos en los ha- incrementó aproximadamente un 25%, de allí que
beres con respecto a la inflación de la canasta básica ascendió de $ 8.166, 35 a $ 11.098, 17 sobre una ca-
para jubilados han ido licuando los montos de las nasta básica para jubilados que se estimó ese año
prestaciones. En el año 2016, el haber medio –res- en $ 17.523 de acuerdo con los datos de la Defen-
pecto de 2015– incrementó aproximadamente un soría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires co-
25%, por consiguiente ascendió de $ 6.016, 53 a $ rrespondientes al mes de diciembre. A ello se agre-
8.166, 35 sobre una canasta básica para jubilados ga que a partir del año 2017 se modificó el cálculo
que se estimó ese año en $ 16.134 de acuerdo con de los haberes jubilatorios –por medio de la Ley Nº
los datos de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad 27426– resultando en una disminución respecto del
de Buenos Aires correspondientes al mes de mayo. establecido en la ley anterior.
2. Derecho a la salud
En materia de tal derecho un indicador de resultado Una medida procesual de recepción de derechos que
a nivel de la recepción del mismo es el de la cantidad destaca el Gtpss es la presencia, desde el año 2003,
de ciudadanos argentinos que cuentan con cobertura del Programa de Salud Sexual y Procreación Respon-
de salud. El Gtpss cita la información censal del año sable por cuanto incorpora a los derechos sexuales y
2010 en donde se advierte que el 36% de la población reproductivos en las políticas de cuidado de la salud
no se halla cubierta por ningún tipo de servicio. Tal de la población. A partir de ello, entre los aspectos
porcentaje resulta alto respecto de disminuciones positivos que destaca el Grupo de Trabajo del Proto-
posteriores –si bien Argentina no brinda esta infor- colo de San Salvador en materia de salud se encuen-
mación al Grupo de Trabajo– los datos proporciona- tran el de la disminución de la mortalidad materna
dos por la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) entre 2010 y 2016 y de niños y niñas menores de 5
para el primer trimestre de 2016, sobre la totalidad años. La Dirección de Estadísticas e Información
de aglomerados relevados, muestra un total del 27% en Salud del Ministerio de Salud de la Nación seña-
de la población sin cobertura. Al mismo tiempo, da- la –en su informe sobre estadísticas vitales del año
tos posteriores de la EPH –correspondientes al cuarto 2016– que de cada 1.000 niñas y niños nacidos vivos
trimestre de 2017– muestran un leve incremento de la de entre 5 a 14 años la tasa de mortalidad es de 0,2%.
falta de cobertura que asciende a 28%.2 De todos mo- Por su parte, la tasa de mortalidad materna –para to-
dos para obtener datos sobre el total de la población das las causas posibles– es de 3,4% cada 1.000 niñas
son necesarios censos nacionales. La disminución en y niños nacidos vivos. Entre las preocupaciones del
la cobertura puede estar vinculada a la suspensión o Gtpss se encuentra la consulta acerca de la situación
disminución de presupuesto para programas sociales actual del programa. Tal como hemos mencionado,
nacionales de salud realizada por el actual gobierno ar- el Programa de Salud Sexual y Procreación Respon-
gentino.3 De acuerdo con información proporcionada sable ha sido afectado por diminuciones presupues-
por la Fundación Soberanía Sanitaria en un informe tarias. Ello, por cuanto –como informa la Fundación
elaborado en el año 2016, fueron suspendidos los pro- Soberanía Sanitaria (2016)– a fines del año 2015
gramas Argentina Sonríe, Qunita, asimismo, fueron fueron suspendidas actividades de capacitación y
disminuidos los presupuestos destinados al programa gestión sobre salud sexual y reproductiva, al mismo
Remediar, al Programa de Salud Sexual y Procreación tiempo, se produjeron demoras en la adjudicación
Responsable, al Banco Nacional de Drogas Oncológi- de la licitación pública –iniciada por la gestión an-
cas y en la compra de medicación antirretroviral para terior– para la compra de profilácticos y geles lubri-
tratar el VIH/Sida. cantes. La demora fue de un total de 13 meses lo cual
2 No se cuenta con datos de la EPH en materia de cobertura en salud anteriores a 2016.

3 Tales programas son considerados como cobertura en el relevamiento censal del Indec.
195
afectó gravemente el sistema de salud por cuanto fue aprobado por la Cámara de Diputados –aguardando
desabastecido de herramientas elementales para la tratamiento en el mes de agosto por Senadores– el
prevención del VIH/Sida y embarazos no deseados. proyecto de ley para la interrupción voluntaria del
embarazo el cual finalmente pone coto a las muertes
Entre las preocupaciones del Grupo de Trabajo en lo de mujeres por embarazos no deseados. El Grupo de
relativo a la mortalidad materna se menciona la falta Trabajo del Protocolo ha felicitado especialmente a
de acceso a abortos no punibles –o interrupción legal Argentina por dicho proyecto de ley.
del embarazo– lo cual deriva en muertes de mujeres
por abortos o bien en abortos clandestinos.4 Desde Otro indicador relevante es el referido a la igualdad
el año 2010 en Argentina existe un protocolo para la y no discriminación en su etapa procesual. Al res-
atención integral de las personas con derecho a la in- pecto destaca la implementación desde el año 2009
terrupción legal del embarazo cuya última modifica- del Área de Salud Indígena. Sin embargo, tal como
ción data de 2015. Dicho protocolo –que recoge en aseveran los aportes de la sociedad civil en el mar-
gran medida la jurisprudencia de la Corte Suprema co del informe exigido por el Pacto Internacional de
de Justicia de la Nación (CSJN)– establece las carac- Derechos Económicos, Sociales y Culturales –expre-
terísticas que debe tener el acceso a la salud en caso siones que fueron recogidas por el CELS y expuestas
de interrupciones legales del embarazo. Al respecto ante el Gtpss en el año 2017: "En los centros de salud
informa la Defensoría General de la Nación: públicos, que tienen atención mayoritaria de indí-
genas, no se prevé ni garantiza la presencia de tra-
…se registran numerosos obstáculos para el acceso ductores y/o intérpretes, lo que dificulta en repetidas
a los abortos no punibles debido a un muy irregular ocasiones la realización de un diagnóstico correcto
cumplimiento de la sentencia de la Corte Suprema de
y, más grave aún, la definición del tratamiento médi-
Justicia de la Nación (CSJN; Fallos: 335:197), vincu-
lada con las condiciones de accesibilidad a la prácti- co" (citado en la nota al pie 9 del informe del Gtpss).
ca… la objeción de conciencia de los profesionales; la Asimismo, otra lesión al indicador de igualdad y no
judicialización de casos particulares; la presentación discriminación en su etapa de resultado que preo-
de demandas colectivas para atacar la vigencia de los cupa al Grupo de Trabajo es el acceso de métodos
protocolos de actuación; la falta de implementación anticonceptivos solo para las mujeres en edad repro-
de servicios de atención y de difusión de informa-
ductiva que no tienen obra social o prepaga. En tal
ción, etc." (citado en la nota al pie 10 del informe del
Gtpss). sentido sugiere el acceso universal a dichos métodos,
por otra parte, centrarse en las mujeres –dejando de
lado a los varones– muestra la persistencia de este-
Los datos de la Dirección de Estadísticas e Infor- reotipos sobre los roles sexuales. En dicho estereo-
mación en Salud (2016) colocan al aborto como la tipo –tal como afirman Cook y Cusack (2010)– las
principal causa de muertes de mujeres por fuera de mujeres son representadas exclusivamente como las
las denominadas causas obstétricas directas. Del to- reproductoras de la especie y por consiguiente su se-
tal de muertes maternas las producidas por aborto xualidad se halla limitada a tal función. Tal como ex-
representan casi un 18%. Tales datos provienen del plica Frances Raday (2007), ex miembro del Comité
sistema de salud oficial siendo el espacio de la clan- de la Convención sobre la Eliminación de todas las
destinidad en donde se practican mayoritariamente Formas de Discriminación contra la Mujer: "La prác-
dichos abortos y asimismo suelen no ser registrados tica cultural más dominante y dañina globalmente…
para evitar la criminalización de las mujeres. Ante es la estereotipación de las mujeres exclusivamente
ello, la CEPAL (2009) ofrece como dato estimati- como madres y amas de casa, de forma tal que limita
vo el de entre 370 y 522 mil interrupciones de em- sus oportunidades de participar en la vida pública ya
barazo en Argentina por año. Actualmente ha sido sea política o económica" (p. 71).
4 El artículo 86 del Código Penal de la Nación Argentina autoriza el aborto en caso que el embarazo derive en peligro para la salud o la vida
de la mujer o cuando ha sido el resultado de una violación.
196
3. Derecho a la educación
En el examen de este derecho el Grupo de Traba- para facilitar la inserción educativa. Entre ellos el
jo destaca la presencia de un importante indica- informe destaca a la AUH. Dicho programa –tal
dor de recepción del derecho a nivel estructural como ya hemos mencionado– inició su recorrido en
que se vincula con la ley nacional de educación nuestro país en el año 2009, por medio del Decreto
argentina del año 2006 –Ley Nº 26206– a partir Nº 1602/09, y otorga una transferencia de ingresos
de la cual se establece la educación con carácter directa a las familias con niñas y niños menores de
universal, gratuito y obligatorio desde los 4 años edad –cuando sus padres o tutores se encuentren
hasta la finalización de la educación secundaria. desocupados o se desempeñen en la economía in-
Asimismo, con la Ley Nº 27045 –del año 2014– se formal– a cambio del cumplimiento de una condi-
universalizan los servicios educativos para niñas y cionalidad de salud a la cual se agrega la exigencia
niños de 3 años priorizando la atención educativa de asistir a instituciones educativas desde los 5 años
de los sectores menos favorecidos. Tal como en los en adelante. Tal como mencionamos en un trabajo
anteriores casos un dato significativo del mismo anterior –Becher (2017)– respecto de la Asignación
indicador a nivel de resultados es el porcentaje de Universal por Hijo:
cobertura del acceso al derecho a la educación.
Los datos citados en el informe del Gtpss –que El protagonismo de las condicionalidades es tal que
corresponden al censo nacional del año 2010– la mayoría de las exclusiones o penalidades del pro-
grama están asociadas con el incumplimiento de las
muestran una tasa neta de cobertura del 85.4% en
mismas y de idéntico modo el cobro de la prestación
el primer ciclo del nivel secundario mientras en el pues un 20% es retenido hasta que se presentan los
segundo ciclo era de 54.5%. Por su parte, la tasa certificados que corroboran que el menor ha concu-
de abandono en el nivel primario –en el periodo rrido a los controles de salud y es alumno regular en
2014 a 2015– fue de 0.76% mientras la del nivel una institución educativa pública. Ello permite infe-
secundario alcanzó al 8.24%. A su vez, los indica- rir la apuesta que realiza el programa por la salud y la
educación públicas como vías para lograr la inclusión
dores de sobreedad y repetición escolar también
social de sujetos excluidos (p. 179).
fueron altos. Datos recientemente publicados por
el Ministerio de Educación –correspondientes al
año 2015–, que solo relevan la asistencia en ins- En un documento publicado por Anses en el año
tituciones públicas, muestran que en el segundo 2017 se señala que la AUH ha contribuido favorable-
ciclo de la educación primaria la cobertura estatal mente en la asistencia escolar de niños y jóvenes de
es del 83% mientras en el nivel secundario es del entre 6 y 17 años. El incremento mayor se advierte
67%. Los porcentajes restantes se hallan concen- en los jóvenes de entre 15 y 17 años en donde se pro-
trados entre quienes asisten a instituciones priva- dujo un aumento del 4% en sus tasas de asistencia,
das y quienes no cursan niveles educativos forma- lo cual se traslada a un total de 20.000 jóvenes perte-
les. En cuanto a la sobreedad, en el nivel primario necientes a hogares pobres e informales que asistie-
los datos muestran una reducción porcentual de ron de manera regular a sus respectivas escuelas. En
10 puntos desde 2006 –22.6%– a 2014 en donde lo referido a la continuidad de la asistencia medida
el porcentaje es de 13.2%. En ese mismo periodo de modo intra-anual –a lo largo de un mismo ciclo
la tasa de sobreedad en la educación secundaria lectivo– la AUH produjo un impacto positivo sobre
se mantiene alcanzando su porcentaje más bajo en la deserción incrementando las posibilidades de los
2014 con 34.7%. El documento no contiene datos jóvenes de graduarse en los plazos esperables. En el
sobre repetición escolar (MEyDN, 2017). grupo de 12 a 14 años el incremento fue del 4% y en
el de 15 a 17 años del 7%. En ambos grupos de edad,
En las disminuciones de los porcentajes antes men- la AUH ha incrementado entre un 2% y un 3% la tasa
cionados, el Grupo de Trabajo advierte la importan- de graduación (Anses, 2017).
cia de programas que el Estado ha implementado
197
Reflexiones finales y propuestas

A partir de los datos y análisis que en materia de de- expresarse sin temor a prácticas discriminatorias.
rechos sociales aporta el Grupo de Trabajo del Pro- Podemos continuar el listado. Sin embargo lo que
tocolo de San Salvador podemos afirmar que el Es- queremos reflejar es la necesidad –como momento
tado argentino –en el lapso comprendido que inicia inicial para diseñar una estrategia estatal de atención
en 2003– ha producido importantes modificaciones de necesidades sociales– de legitimar y escuchar las
que se corresponden con sus obligaciones en materia voces de aquellos a quienes se dirigen las acciones.
de derechos sociales. En los tres derechos analizados
(seguridad social - salud - educación) se han produ- En cuanto a las capacidades estatales deviene nece-
cido ampliaciones en sus coberturas con diferentes sario tener en cuenta las particularidades antes men-
matices. En el caso del derecho a la seguridad social cionadas pues son ellas las que definen modos diver-
por medio de un componente no contributivo que ha sos de relacionarse con las burocracias. De modo que
permitido el acceso al sistema a quienes se hallaban para asegurar el acceso de todos los ciudadanos –sin
por fuera de él dado que se desempeñaban en la infor- discriminaciones– a sus derechos es necesario repa-
malidad o en tareas no remuneradas. Tanto en salud rar en estos aspectos, pues la institucionalidad social
como en educación ha incrementado el número meno puede mantenerse neutra frente a personas dife-
diante una estrategia tradicional para lograrlo –am- rentes. Solo para tomar un ejemplo: el acceso a las
pliar infraestructura– de allí la posibilidad de que las instituciones no es el mismo para personas con dis-
ciudadanas y ciudadanos argentinos puedan acceder capacidad que para quienes no la tienen. Aunque po-
con mayor facilidad a tales servicios. Sin dudas para demos tomar otro ejemplo menos evidente: mujeres
detenernos con mayor detalle en aspectos relativos y varones no se relacionan del mismo modo con la
a la composición de la cobertura es necesario contar burocracia. Las mujeres que trabajan exclusivamente
con datos desagregados por edad y género. Tales da- en tareas no remuneradas al interior de los hogares
tos no han sido aportados por el Estado argentino en tienden a replegarse en ese ámbito privado lo cual
el marco del informe elaborado por el Gtpss. conlleva a tener un contacto menor con la esfera de
lo público. De allí que al momento de entablar un
En los resultados que derivan de la realidad de estos contacto con las instancias administrativas no cuen-
derechos en Argentina deviene la necesidad de in- tan con la información suficiente o lo que suele su-
corporar en su totalidad los aspectos planteados en ceder en las burocracias provinciales –tal como rele-
los indicadores de derechos sociales por medio de un vamos en Becher (2018)– no conocen a las personas
enfoque de equidad. Ello supone –por una parte– in- que se desarrollan en esos espacios. El último dato
tegrar aspectos relativos a la participación social en en los circuitos administrativos pequeños constitu-
la definición de las políticas de modo que las diver- ye un capital social que facilita trámites y requisitos
sas identidades que integran el contexto nacional se administrativos principalmente en el ámbito de los
encuentren representadas por tales propuestas de programas sociales.
gobierno. Si nos referimos a particularidades etarias,
jóvenes y ancianos deben encontrar respuesta a sus En lo referido al presupuesto también consideramos
necesidades en las acciones estatales. Si nos referi- fundamental incorporar un enfoque de equidad pues
mos a género, las mujeres deben poder acceder en al elaborar presupuestos neutros resultan beneficia-
iguales condiciones que los varones a los derechos dos quienes son representados como los ciudadanos
reconocidos en tratados y constituciones. Si nos modelo: varones blancos y sin dificultades. Argen-
referimos a diversidad funcional, las personas con tina no es precisamente un país en donde predomi-
discapacidad deben poder expresar sus dificultades nen ese tipo de figuras. De hecho, el Indec muestra
para acceder a los derechos dada la inadecuación que en el año 2018 la población femenina ha incre-
de la infraestructura institucional a su diversidad. mentado por encima de la masculina. Asimismo,
Si nos referimos a identidades sexuales, el colectivo ha incrementado la población con diversidad fun-
Lgbtiq debe poder hallar en esas políticas modos de cional y se mantiene el número de habitantes cuyas
198
pertenencias étnico-raciales no son de las predomi- entre diferentes para adoptar medidas que faciliten
nantes. Ello nos muestra que un presupuesto neutro el acceso a los derechos sociales mediante una insti-
reparte el gasto entre personas que tienen diferen- tucionalidad o burocracia que favorezca el efectivo
tes necesidades. De allí, la importancia de equiparar cumplimiento de esos derechos.
***
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200
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El sistema educativo de Ecuador: un sistema, dos mundos.
El sistema educativo de Ecuador: un sistema, dos mundos

Tito MadridI
Resumen
En Ecuador la demanda educativa creció desde la alfabetización hasta el bachillerato, más

los resultados de aprendizaje del sistema educativo ecuatoriano muestran tendencias de-
crecientes y una estratificación entre las y los estudiantes. Esto se explica por tres grupos
de factores: socioeconómicos, infraestructura educativa y modelo de educación. Esto, a su
vez, influye en el acceso a la educación superior y evidencia que dentro del sistema educa-
tivo nacional existen dos mundos y que ambos tienen una relación funcional y contradic-
toria entre sí que refuerza el establishment.
Palabras clave: sistema educativo – factores explicativos de aprendizaje – educación superior –

demanda educativa – resultados de aprendizaje.
Resumo
Em Equador a demanda educativa cresceu desde a alfabetização até o bacharelato, mais

os resultados de aprendizagem do sistema educativo equatoriano mostram tendências de-
crescentes e uma estratificação entre as e os estudantes. Isto se explica por três grupos de
fatores: socioeconômicos, infraestrutura educativa y modelo de educação. Isto, a sua vez,
influi no acesso à educação superior e evidencia que dentro do sistema educativo nacional
existem dois mundos e que ambos têm uma relação funcional e contraditória entre sim
que reforça o establishment.
Palavras chave: sistema educativo – fatores explicativos de aprendizagem – educação superior –

demanda educativa – resultados de aprendizagem.
I Sociólogo, economista, máster en Estudios Latinoamericanos. Correo: tivisin@gmail.com

201
Introducción
El presente artículo busca comprender la transfor- las evaluaciones realizadas tanto por el Ministerio de
mación ocurrida en el sistema ecuatoriano con énfa- Educación como por la Unesco y la OCDE.
sis en el periodo posterior a la década de 1990 con el
objeto de responder a la pregunta ¿el sistema de edu- La tercera sección, estudia los factores explicativos
cación del Ecuador fracasa en sus objetivos? El esta- del rendimiento educativo clasificados en tres gru-
do del arte sobre la problemática en cuestión, en el pos: socioeconómicos, infraestructura educativa y
caso ecuatoriano, es prácticamente inexistente. Las modelo de educación, en base a las encuestas de fac-
únicas publicaciones que vinculan sistemáticamente tores asociados de las evaluaciones a los estudiantes
los resultados de aprendizaje escolar medidos por las y a información secundaria del Ministerio de Educa-
evaluaciones estandarizadas con las condiciones de ción y del Sistema de Cuentas Nacionales. El cuarto
vida del estudiantado corresponden al propio Insti- acápite señala las consecuencias que tienen el estado
tuto Nacional de Evaluación (Ineval) y a fundacio- de la educación básica y el bachillerato en el acce-
nes como Contrato Social por la Educación (CSE). so a la educación superior. Finalmente, se entrega
una evaluación del sistema educativo ecuatoriano
El ensayo consta de cuatro secciones. Las dos del y se hace una observación de conjunto, a modo de
inicio tienen un énfasis descriptivo, con miras a ex- conclusiones. El hilo conductor del trabajo es la crí-
poner el objeto de investigación. En la primera, se tica a la escuela de la sociología francesa, Bourdieu
evalúa el crecimiento de la demanda educativa des- especialmente, y la escuela de Frankfurt (Adorno),
de la alfabetización hasta el bachillerato en base a la pretendiendo alejarse de las visiones apologéticas de
información de encuestas nacionales y organismos los estudios de instituciones oficiales y de visiones
especializados en educación. La segunda parte da que entregan una secuencia de datos y hechos para
cuenta de las tendencias en los resultados de apren- establecer la conexión entre los aspectos planteados
dizaje del sistema educativo ecuatoriano en base a en la estructura del artículo.
***
Crecimiento de la demanda educativa

A fines del siglo XIX e inicios del XX, la educación Las demandas por el derecho a la educación fueron
se atendía con las pocas escuelas gestionadas a ni- un pilar entre las reivindicaciones de los sectores po-
vel local. Desde 1901 con las "escuelas nocturnas", pulares, entre otras porque, como denunció el Minis-
dirigidas mayoritariamente a los menores de edad tro de Educación Cueva Tamariz (en Luna, 2014, 34)
y gracias al aliciente de los subsidios para primaria en 1951, muchos se oponían a la educación de los in-
establecidos en 1892, la laicización de los docentes dígenas. Fue la propia lucha del movimiento indíge-
primarios –89% del total en 1890– y de los cole- na por la educación intercultural bilingüe y de otras
gios nacionales de varones (Reinoso, 2014, 53-54; organizaciones populares, relacionada con la escasa
Terán, 2015, 145-195), crece ligeramente el acceso escolarización existente en la década de 1950, la que
a la educación. No obstante, a inicios del siglo XX coadyuvó al impulso de la educación pública de las
era analfabeta el 74,14% de población ¡en edad es- décadas siguientes.
colar!, y en 1940 la población de entre 6 y 14 años
analfabeta y semianalfabeta era el 70,5%, en buena La incidencia del analfabetismo se redujo, especial-
medida por la exclusión de este derecho a la enton- mente, entre las décadas de 1970 y 1990 resultado de
ces mayoritaria población indígena (Fernández, las luchas de los sectores sociales por el acceso a la
2013, 237; Terán, 2015, 39, 149). educación como derecho y del establecimiento de 21
202
programas y proyectos de alfabetización1 entre 1944 Creció, análogamente, el acceso a la educación

y 2009, con énfasis primero en las zonas urbanas y primaria y secundaria con sucesivas reformas,2 y
luego en el campo. Actualmente, el analfabetismo se en años recientes creció el número de inscritos en
presenta solo en la población que conjuga menores educación inicial –3 y 4 años– (Restrepo y Stefos,
ingresos, tercera edad, femenina y entre indígenas, 2017, 33). El sistema de evaluación educativo inició
montubios y negros, es decir, las tasas más altas de en 1996, volviéndose continuo posteriormente con:
analfabetismo corresponden a las generaciones y Aprendo 2007, Ser Ecuador 2008, Ser Estudian-
sectores históricamente relegados de la palabra este 2013, Ser Bachiller 2014 hasta la fecha y, desde
crita (Contrato Social por la Educación [CSE], 2011; 2013, se creó el Instituto Nacional de Evaluación
Ineval, 2016: 62). Teniendo esta condición formal de Educativa (Ineval).
letrados, las y los jóvenes se convierten en potencia-
les demandantes de servicios educativos.
1 Fueron: Campaña Nacional de Alfabetización (1944-1962), junto a la Ley de Alfabetización, Plan de Educación de Adultos y de Alfabeti-
zación Masiva (1963-1973), Proyecto Piloto de Alfabetización (1967-1972) y Programas de Alfabetización (1972-1975 y 1977-1979), Progra-
ma Nacional de Alfabetización y Educación de Adultos (1980-1984), Campaña Nacional de Alfabetización (1989-1990), Programa Ecuador
Estudia (1990-1992), Programa Nuevo Rumbo Cultural (1993). En adelante, se sucedería proyectos de menor duración: 8 proyectos del BID y
el BIRF (1993-2002) –PROMEET I, AMER, PROMET II, PROMECEB, EB-PRODEC, PREDAFORD y Redes Amigas–, Proyecto PROCAL-
MUC. Luego regresan los programas: Programa de Alfabetización "Yo sí puedo" (2004), Programa Nacional de Alfabetización "Minga por la
Esperanza" (2005-2006) y Programa Nacional de Educación Básica para Jóvenes y Adultos (2007-2009).
2 En 1964: ampliación de la enseñanza primaria rural a 6 años, mayor duración del ciclo básico e implantación del "diversificado" profesio-
nalizante. En 1977: ampliación de la educación básica a 9 años obligatorios y gratuitos. En 1983: reconocimiento de la educación intercultural
bilingüe y énfasis en la educación preescolar. En 1996: reforma del currículo, ampliación de la Educación obligatoria a 13 años y creación del
Plan de Decenal de Educación. En 2001: modificación del bachillerato creando especializaciones en ciencias, técnicas y artes. En 2011: apro-
bación del bachillerato unificado e introducción de la educación por competencias y capacidades pensada para el cercado laboral. En 2006:
elaboración del segundo Plan Decenal de Educación, discusión sobre apareciendo la calidad y el sistema de evaluación de la educación.
203
Las generaciones más recientes asisten casi en su to-

población de 15 años con educación básica com-
talidad y en paridad de género a los primeros años pleta llegó al 51% y la población de 18 años con
de Educación General Básica (EGB), sin que medien bachillerato completo al 39% (CSE, 2011). La
diferencias sustanciales en cuanto al nivel de ingreso,
falta de recursos económicos, el trabajo y lo que-
género e identificación étnica, aunque si en el sec-haceres del hogar explican en su conjunto entre
tor rural con 30 puntos menos que el sector urbano un 65-75% la inasistencia a la educación de la po-
(Ineval, 2016, 69). En los últimos años de la EGB seblación de hasta 24 años entre 2001 y 2010 (CSE,
evidencian las diferencias en el acceso a la educación
2011), siendo 3 veces mayor la inasistencia a un
por nivel de ingreso, autoidentificación étnica y encentro educativo entre la población de entre 15 y
las zonas rurales, así como las dificultades para cur-
17 años –considerada ya población económica-
sar los estudios manifiestas en el índice de retraso es-
mente activa–, que entre los menores de 15 años
colar que es más fuerte entre los sectores subalternos3
(Restrepo y Stefos, 2017, 40-45). Independiente-
mente de la medición,4 es claro que en Ecuador la
(Ineval, 2016, 76). De hecho, la brecha entre los más
pobres y los más ricos en el acceso a la EGB –menor educación es un problema de clase pues la pobla-
ción más pobre tienen menos años de escolaridad
al 11% en 2005– casi se cierra en 2015, pero la brecha
en el mismo periodo para el bachillerato alcanza el promedio –7,25 años– que el total nacional en
28% en 2015 (Restrepo y Stefos, 2017, 38-52). 2010 -9,59 años- y todavía menos si se compa-
ra con el promedio de la población rica –11,37
Pese al mayor acceso a la EGB y al bachillerato, la años–; otro tanto ocurre al comparar los años de
3 Esto sucede pese a que el abandono y la repitencia escolar se redujeron sustancialmente entre 1990 y 1998, y un tanto menos hasta el 2010
(Paladines, 1993, 93; Luna, 2014, 168, 274).
4 El Ministerio de Educación (2013) en su estudio "Indicadores educativos: Razón de no asistencia" afirma que la cifra es 10 puntos menor.
204
El nivel socioeconómico [5] promedio de la escuela es

escolaridad de las zonas rurales –7,15 años–, de la variable que tiene la asociación de mayor magni-
la población afro ecuatoriana –8,45 años– e indí- tud con el logro académico en este estudio. Lo que
gena –5,55 años– con las zonas urbanas –10,91 puede verse también como un indicador del grado de
años– y la población blanca –11,71 años– (CSE, concentración de estudiantes de un nivel socioeco-
2013: 25). Un signo de los históricos problemas nómico similar en una misma escuela. (…) En otras
clasista, étnico y agrario en Ecuador. Como men- palabras, cuando sube el nivel socioeconómico de la
composición del estudiantado de una escuela, tam-
ciona la Oeralc (2015, 40, énfasis nuestro): bién tiende a elevarse el rendimiento de los estudian-
tes que asisten a dicho establecimiento.
***
Situación del aprendizaje

Siguiendo al Siteal (2012, Cap. IV), el problema a re- cuando "más de 60 alumnos de cada cien no alcanzan el
solver es el siguiente: si "se generaliza el acceso a la
nivel que se requiere para continuar satisfactoriamen-
educación básica y bachillerato ¿sucede lo mismo con te los estudios superiores" (Paladines, 1993, 96). En el
la apropiación del conocimiento?". Se evaluó la com- Informe "Aprendo 2007"8 declaraba que en tercero de
prensión de los estudiantes de 3° y 6° grado a nivel básica los resultados tendieron a empeorar en Mate-
de la región, se demuestra que a medida que pasan mática y Lenguaje. Entre 1996-2007 "no sobrepasan
los años en la educación las deficiencias cognitivas seel 50% de respuestas contestadas correctamente para
acentúan. Ecuador se encuentra en el grupo de países Lenguaje y el 40% para Matemática (…) Según tipo de
con menos del 50% de respuestas correctas, es decir, enestablecimiento, se evidencian mejores calificaciones
promedio solo la mitad de alcanzan los objetivos pro- entre los alumnos de planteles Urbano-Particulares
puestos. Esta tendencia es confirmada por el Tercer respecto de los Fiscales y Rurales" (MdE, 2008, 21-23).
Estudio Regional Comparativo y Explicativo –TER- Se notó una mejoría en el séptimo de básica, pero "las
CE– de la Unesco.7 Aunque aumentó el promedio de calificaciones de Lenguaje alcanzan el 60% de pregun-
logros de aprendizaje, la mayoría de los puntajes se tas contestadas en forma correcta. En Matemática, la
ubicaron en los niveles más bajos de la clasificación. tendencia observada es inercial ubicando a las notas
La Orelac (en Torres, 2015) dijo que "Ecuador presen- promedio con un 30% de respuestas contestadas co-
ta puntajes que no difieren del promedio regional en rrectamente" (MdE, 2008, 29). Sin embargo, en déci-
casi todas las pruebas. La excepción es lectura en sex-mo de básica decrecen nuevamente las calificaciones
to grado, donde el promedio del país es significativa- con el "55% de preguntas correctamente contestadas
mente menor al promedio regional". en Lenguaje y 30% en Matemática" (MdE, 2008, 38).
En definitiva, los resultados en lenguaje mejoran entre
El Ministerio de Educación (MdE) en Ecuador realiza tercero y décimo, pero no sobrepasan 12 sobre 20 y
pruebas similares. Para 1993 se diagnosticaban proble- en el caso de matemática decrecen y no superan el 8
mas serios en el bachillerato cuando en el último año sobre 20 (PREAL, Fundación Ecuador, CSE y Grupo
5 "El índice de nivel socioeconómico y cultural de los estudiantes es una variable compuesta, que incluye antecedentes educativos, econó-
micos y laborales de los padres, además de posesiones, libros y características de la construcción de la vivienda. A mayor valor del índice, más
alto es el nivel de estatus socioeconómico del hogar del estudiante" (Orealc, 2015, 40).
6 Para el diseño de la evaluación ver: Siteal (2012). Atlas de las desigualdades educativas en América Latina. Disponible en: http://atlas.siteal.org/
7 Ecuador participó en el segundo estudio (SERCE, 2006), pero no el primero (PERCE, 1997).
8 La información corresponde a las evaluaciones de 1996, 1997, 1998, 2000 y 2007. Para el diseño de la evaluación ver: MdE (2008). Informe
Técnico Aprendo 2007. Logros académicos y factores asociados.
205
FARO, 2006, 11). En 2008 las pruebas "Ser Ecuador"9 En 2013 las pruebas Ser Estudiante10 arrojaron un
arrojan datos contundentes sobre el estado de los es- resultado similar, concluyendo que los problemas de
tudiantes que oscilaba entre insuficiente y regular, con apropiación de conocimientos crecen sostenidamen-
un crecimiento sostenido de estos niveles, mientras, la te a medida que avanza el tiempo de permanencia en
población ubicada entre bueno, muy bueno y excelen- el proceso de educación, en todas las áreas (aunque
te se reduce tendencialmente. con menor fuerza en lenguaje y comunicación), des-
tacándose el nivel insuficiente y elemental.
9 Para el diseño de la evaluación ver: MdE (2008). Resultados de las pruebas censales Ser Ecuador.
10 Para el diseño de la evaluación ver: Ineval (2015a). Ser Estudiante 2013. Primeros resultados nacionales.
206
207
208
Los puntajes promedio se van elevando entre 2013 lectora suman alrededor del 60% entre 2014-2016
y 201611 (Ineval, 2017: 100). Sin embargo, la ten- (Ineval, 2017b: 7; Ineval, 2017a: 7).
dencia creciente de los problemas de apropiación
de conocimiento persiste entre 4° y 10° de EGB y Pese a que algunos autores, entre ellos el Ineval
decrece solo en 3° de BGU, hecho que se puede ex- (2016, 100), intentan reflejar una mejoría en los re-
plicar por la preparación para el examen y no por sultados, especialmente guiados por el promedio
la resolución de los problemas educativos12. Un in- global de las evaluaciones, los resultados recuentes
dicador de esto es que los aciertos en comprensión dan cuenta todavía de enormes carencias.
11 Desde la evaluación Ser Bachiller unió el examen de grado y de ingreso a la universidad. Para el diseño de la evaluación ver: Ineval.
(2015b). Ser Bachiller 2014. Primera evaluación nacional.
12 Los resultados de las pruebas Ser Bachiller 2014 dicen que se superaron los puntajes de 2013 e, incluso, la distribución teórica ideal. En
un año el nivel insuficiente y elemental se habría reducido de 92,4% al 50,6% (Ineval, 2015b: 14-16). Allende los cuestionamientos posibles a
estas cifras, el problema continúa por una mayor diferenciación medida por la desviación estándar de los resultados en matemática, estudios
sociales y lengua y literatura, y en ciencias permaneció igual (Ineval, 2015b: 16-40). Esto significa que se profundizó la influencia de los facto-
res que inciden en los logros académicos generando mayores brechas entre los estudiantes.
209
Por otra parte, las revaluaciones de las PRUEBAS 2019) "los estudiantes en el Ecuador son buenos
PISA de 2017 muestran que en Ecuador "29% de para memorizar. La memorización es buena para
los jóvenes de 15 años alcanzó el nivel mínimo de aprender tareas simples. Pero a medida que la ta-
competencia en Matemáticas, 43% en Ciencias y rea se complejiza y requiere estrategias de reso-
49% en Lectura" (Torres, 2019). En otras palabras, lución de problemas la memorización hace daño
como mencionó un personero de PISA (en Torres, antes que ayudar".
***
Factores que inciden en los logros académicos

El factor más influyente es la condición de clase, alumnos de las familias menos ricas".13 Las conclu-
llamada eufemísticamente "situación socioeco- siones del Ineval (2015a, 89) son definitivas en ese
nómica" o, cínicamente, "efecto cuna". Fríamente sentido:
concluye la OCDE (2001, 155) "los estudiantes
de familias más ricas tienen normalmente un me- Se puede observar que en los primeros años (4 EGB),
jor desempeño en cada ámbito evaluado que los existen estudiantes que provienen de hogares con
13 Esto porque, entre otras consecuencias, la prevalencia de desnutrición infantil de la población más pobre, v. g., se triplica si se la compara
con el quintil de mayores ingresos (OSE, 2014, 61).
210
un índice económico bajo pero que alcanzan mejo- que se encuentran en los niveles socioeconómicos
res resultados que los estudiantes que provienen de más altos (Ineval, 2015b, 55).
hogares con un índice económico alto. A medida
que van pasando los años de estudio, esta tenden- Tendencialmente, mientras más alto el índice so-
cia empieza a decaer y finalmente en los últimos cio-económico, mejor desempeño en el examen, y
años se observa que existe una relación directa en- mientras menor el índice socio-económico, peor
tre el índice económico y el desempeño. Es decir, desempeño (Restrepo y Stefos, 2017, 54).
a mayor índice económico, mayor resultado INEV.
Al analizar el sostenimiento, se identifica al mayor En el espacio educativo el factor clase no es el úni-

porcentaje de instituciones fiscales con un índi- co. Existe una relación directa entre el rendimien-
ce económico bajo, mientras que las instituciones to académico y la infraestructura de las unidades
particulares se identifican en su gran mayoría con
un índice económico alto.
educativas,14 las condiciones del aula,15 la cercanía
entre residencia y centro educativo y la disposi-
ción de materiales escolares básicos: cuaderno,16
Por eso, los grupos históricamente excluidos, los libro de texto escolar, etc. (MdE, 2008; Oeralc,
indígenas y negros, tienen desempeños más bajos 2015, 68-77).
desde 4° de EGB, sumándose paulatinamente a esa
tendencia los montubios (Ineval, 2016, 115-117). El alcance de las soluciones planteadas en Ecua-
En la escuela no desaparecen las diferencias de dor se puede evaluar a partir de dos ejemplos. Pri-
clase, se acentúan. La EGB no es "educación para mero, la creencia fetichista en que la presencia de
todos" y, como menciona Madrid (2008), "las otras tecnología, computador e internet fundamental-
"escuelas" (secundaria, universitaria), un lugar ex- mente, mejora per se el aprendizaje (Ineval, 2015a,
clusivo para la minoría". 98-101; 2015b, 48), no toma en cuenta que "su uso
esporádico muestra resultados disimiles entre los
En este sentido, puede advertirse que los sistemas países, mientras que su empleo habitual se asocia
escolares de los países analizados se caracterizan sistemáticamente a inferiores desempeños" (Oe-
por bajos niveles de inclusión social, lo que quiere
ralc, 2015, 70). Segundo, se invirtió hasta 2013
decir que las escuelas están socioeconómicamen-
te segregadas. Así, los establecimientos escolares cerca de 69 millones de dólares en Unidades Edu-
tienden a recibir a estudiantes de antecedentes so- cativas del Milenio –UEM– (Mccth, 2013: 75),
ciales similares, generando una situación en que es instituciones educativas de gran tamaño y equi-
poco probable que niñas y niños de distintos estra- padas con laboratorios y tecnología de punta. En
tos coincidan en una misma escuela (Oeralc, 2015, 2017, funcionaban 77 UEM, con capacidad para
114)
114.000 estudiantes –menos del 3% de los estu-
diantes del sector público– (Torres, 2017; 2018).
Las escuelas fiscales y fiscomisionales se hallan
concentradas en las zonas de menor ISEC y las par- Esta política llevó a la eliminación de unidades
ticulares en las zonas de mayor ISEC. Mientras que educativas. "En el período 2007-2008 se contaba
las instituciones municipales se encuentran disper- con 24.207 instituciones educativas (IE), mien-
sas en todo el intervalo que comprende el ISEC. tras que para el período 2015-2016 se cuenta con
(…) Existe una brecha entre las instituciones edu- 18.556 IE. Las IE fiscales disminuyeron de 17.630
cativas que pertenecen a niveles socioeconómicos
en el período 2007-2008, a 14.471 en el período
bajos, quienes presentan menor puntaje en el índi-
ce INEV en relación a las instituciones educativas 2015-2016" (MdE, 2016, 67), En contraste, durante
2017, existían alrededor de 4.200 y 2.000 escuelas
14 Incluye "la disponibilidad de biblioteca, laboratorio, gimnasio, áreas deportivas o recreativas, huerto escolar, sala de artes, sala de músi-
ca, sala de computación, auditorio, cocina, comedor, internado, enfermería, conserjería y zona de lavandería." (MdE, 2008, 75).
15 "Se establece sobre la percepción de los estudiantes respecto a las siguientes preguntas: ¿El aula es muy fría (Sierra) / caliente (Costa)?
¿Tiene poca ventilación? ¿Es muy pequeña? ¿Es muy oscura? ¿Se escuchan ruidos de afuera?" (MdE, 2008, 75).
16 En América Latina "la mayor parte de los niños y niñas tiene a su disposición un cuaderno individual. No obstante, una cifra no des-
preciable, el 17,6% de los estudiantes de tercer grado y el 28,9% de los estudiantes de sexto grado, no cuenta con material tan básico para el
aprendizaje como un cuaderno donde tomar apuntes en clase" (Oeralc, 2015, 68).
211
uni y bidocentes, respectivamente (Torres, 2018), caminaban y 40% durante largas distancias para lle-
pese a que se las llama "escuelas de excepción". 17 gar, el 70% de las escuelas tenían aulas compartidas
entre varios grados, el 60% no tenían biblioteca,
Junto a estas edificaciones ultra modernas, en 2011, el 70% no tienen aulas de computación, el 20% te-
en la Costa el 40% de los accesos a las escuelas eran nían baños y espacios recreativos malos, la mayo-
riesgosos o muy peligrosos, el 80% de los niños ca- ría en condiciones regulares y el 40% estaba cons-
minaban grandes distancias para llegar, el 70% de truida con materiales inadecuados para el clima
las escuelas tenían aulas compartidas entre varios (CSE, 2011). El gasto en infraestructura educativa
grados, el 90% no tenían biblioteca, el 70% no te- aumentó 10 veces entre 2008 y 2016 (MdE, 2016,
nían aulas de computación, el 20% con baños y es- 59), aunque el gasto en inversión alcanzó apenas el
pacios recreativos malos, la mayoría en condiciones 11,3% del gasto educativo, una tendencia sostenida
regulares y el 30% estaban construidos con mate- desde la década de 1990 (Paladines, 1993, 94; CSE,
riales inadecuados para el clima. En la Sierra, en 2012, 115), pero su destino conduces, con frecuen-
el mismo año, el 22% de los accesos a las escuelas cia, a paradojas. La cobertura de espacios recreati-
eran riesgosos o muy peligrosos, el 80% de los niños vos, alcantarillado y servicios higiénicos es la más
17 Las escuelas unidocentes cubrían el 48% del total nacional y 98.8% en las zonas rurales en 1968 (Luna, 2014, 83), pero en 1998 se conta-
ban 14.141 escuela unidocentes que cubrían el 17% de la oferta educativa, reduciéndose en 2000 a 6800 escuelas como consecuencia del cierre
de escuelas posterior a la crisis económica de fin de siglo (Luna, 2014, 145-180).
212
(…) los países con un ingreso nacional más alto

deficiente en 2015. Por ejemplo, solo 30,6% de las tienden a mostrar un mejor desempeño en la esca-
instituciones educativas tenían servicios higiénicos la combinada de aptitud para lectura, la de apti-
en buen estado, en cambio el 58,4% tenía acceso a tud para matemáticas y la de aptitud para ciencias
internet (MdE, 2016, 69). que los países con un ingreso nacional más bajo
(OCDE, 2001, 98-99).
El problema central es, desde estos factores, la dis-
tribución del Presupuesto General del Estado para Efectivamente, la relación sugiere que el 28 por
ciento de la variación entre las puntuaciones me-
Educación (PGE-E) y su disposición en función
dias de los países puede predecirse a partir de su
de un modelo de educación. De esos recursos, en PIB per cápita. (…) los países con una renta nacio-
2010, el Ministerio de Educación ocupa el 66% y nal más alta tienen una relativa ventaja (OCDE,
el 27% las universidades (CSE, 2012, 108). La ac- 2004, 100-101).
tividad de las organizaciones sociales y estudian-
tiles generó fuerte incidencia en las decisiones de El abandono de la educación por parte del Es-
política sobre educación. El PGE-E aumentó en tado, medida por el decrecimiento del PGE-E,
la edad de oro del movimiento estudiantil ecua- relanzó un moderado proceso de privatización
toriano y cae en sus momentos de debilidad. Por de la educación en la EGB y el bachillerato, pro-
otro lado, aunque desde el 2000 el presupuesto de fundizando la estratificación de clase del sistema
educación se incrementa en relación al PGE, los educativo ecuatoriano. En 2015 el 21,2% de las
gobiernos de este periodo no son los que mayor instituciones educativas eran privadas o mixtas
esfuerzo hicieron en educación.18 (Ineval, 2016, 40). Además, la inversión está lejos
de ser la adecuada. Solo el gasto de inversión en
El crecimiento de los ingresos del Estado implicó capacitación –sin tomar en cuenta otros aspec-
un incremento de los recursos para educación, mas, tos– que permitan cubrir el déficit estimado en
también las necesidades crecieron. La educación no 63.829 docentes supone una inversión que alcan-
es una prioridad para el Estado, pues la importan- za los 2.000 millones de dólares (Restrepo y Ste-
cia relativa del presupuesto de educación disminu- fos, 2018, 14). 19 Entre la clase dominante ecua-
yó constantemente desde la década de 1980. Negar toriana y los políticos al frente del Estado no ha
que este sea un problema de voluntad política sig- existido la voluntad, sin importar las supuestas
nifica reconocer el determinismo con que la OCDE diferencias ideológicas entre ellos, para apostar
habla sobre el presupuesto educativo, por una inversión de ese tipo.
La prosperidad relativa de algunos países les permite

gastar más en educación, mientras que otros se en-
cuentran limitados por una relativa escasez de ingre-
so nacional.
18 Hay quienes piensan que es una novedad el gasto del Estado en establecimientos, libros, alimentación y uniformes. Políticas similares y
de importancia para la época se establecieron, v. g., entre 1952-1956 para las edificaciones escolares y en 1961-1968 para alimentación y textos
escolares (Luna, 2014, 42-68).
19 El ratio estudiantes/docentes en primaria bajó de 35 en la década de 1970 a 25 en la década de 1990 (Luna, 2014, 171) y se aspira a que el
ratio total entre EGB y BGU llegue a 15 en el sistema público con la inversión mencionada (Restrepo y Stefos, 2018, 17).
213
Por otra parte, paradójicamente se afirma que subió la se sellan solo con más títulos20 y mejores remunera-
inversión en capacitación docente, superando los 34 ciones21 para los docentes. Estas políticas se derivan
millones de horas en 2015, y algunos miles de becas en de una visión del maestro como profesional, obrero
maestrías internacionales (Torres, 2017), solo el 14% técnico y "burócrata burocratizado" (Izurieta, 1988,
de los docentes evaluados en 2015 tuvieron un rendi- 147). Es necesario observar otro factor.
miento excelente o satisfactorio, ubicándose la mayo-
ría entre insuficiente y elemental; una situación que El tercer grupo de factores lo agrupamos como el
persiste hasta el 2017 (Restrepo y Stefos, 2018, 21). "modelo de educación": prácticas docentes para el
Por tanto, los defectos del sistema educativo tampoco desarrollo del aprendizaje,22 clima de aula según el
20 Las evaluaciones mostraron una variación solo un 3% superior en las calificaciones muy buenas y excelentes si se comparan los resultados
de los profesores con título de bachiller –0,7%– y los maestros con título de cuarto nivel –3,7%– (Restrepo y Stefos, 2017, 64).
21 Entre 1980 y 1999 hubo una reducción sostenida de los salarios de los docentes (Reinoso, 2014, 136). Desde la década del 2000 los
salarios comenzaron su recuperación, aunque para 2015 percibían una remuneración igual o inferior a la canasta básica el 29% del total de
maestras del sector público (MdeE, 2016, 110).
22 "Las prácticas docentes para el desarrollo del aprendizaje se refieren a la calidad de las interacciones pedagógicas en el aula, según la
percepción de los estudiantes" (Oeralc, 2015, 70).
214
estudiantes que dicen que la escuela es un lugar al que

docente y clima de aula según el estudiante23 (Oeralc, no desean ir.
2015, 70-82) o "clima escolar". 24 Estos factores inclu-
yen: la asistencia psicopedagógica complementaria
para las y los estudiantes, el desempeño profesional En Ecuador son notorias las reducciones de los resul-
y las condiciones laborales (libertad, apoyo, respeto, tados de aprendizaje en todas las asignaturas cuan-
seguridad, reconocimiento, integración y disfrute de do el índice de violencia grupal es alto (Inostroza y
la docencia), extensión e intensidad de la jornada de Trucco, 2017, 55), por ello "a menor grado de acoso,
trabajo, relación con la dirección (participación en mayores puntajes obtenidos" (Ineval, 2015a, 102). La
las decisiones, en el manejo de la clase, motivación relación entre la transformación de las relaciones de
desde el director, confianza, compromiso, ambiente poder en la educación y el aprendizaje es clara y de
de cambio educativo), la relación entre estudiantes importancia nodal dado que, en conjunto, todas es-
(consideración, molestias, peleas, amistad), entre estas condiciones tienen un impacto de la misma mag-
tudiantes y docentes (realización y seguimiento de nitud que el factor socioeconómico.
tareas, asistencia, puntualidad, entretenimiento y
atención en clase, colaboración, respeto, desempeño Se trata de una ventana para modificar la desigual-
y respuesta a preguntas de la clase, lectura del profe- dad en la sociedad, mas ¿cuáles son las condiciones
sor, del estudiantado y conjuntamente en clase –si- para cambiar los indicadores descritos? No se trata,
lenciosa o en voz alta–, apoyo emocional –alegría, por tanto, solo de demandar la "educación de masas",
motivación–, uso del tiempo).25 Pero, también impli- gritar por el presupuesto para la educación y otras
ca el rol de la familia: las expectativas educacionales tantas banderas clásicas de las organizaciones de
del estudiantado, el tiempo de supervisión del estu- maestros y estudiantes, demandas enarboladas, en-
dio, de lectura en casa (MdE, 2008, 50-72; Oeralc, tre otras razones, por la inmediatez con la que se pue-
2015, 24-66; Ineval, 2015a, 104). den gestionar, a diferencia de los cambios necesarios
para eliminar la incidencia del factor socioeconómi-
Al pensar en el modelo de educación la OCDE (2001, co. Cambiar el modelo de educación significa una
117) plantea un dilema auténtica revolución educativa que, literalmente,
no debe dejar un ladrillo sobre otro. No se trata solo
[El resultado del estudio] sugiere que la falta de gusto de la dotación de infraestructura, que no deja de ser
por la escuela a esta edad, aunque común, es evitable. un aspecto relevante, sino de la transformación de
las relaciones de poder vigentes en las instituciones
¿Cuánto importa que muchos estudiantes no disfru-
educativas: cambiar la acción pedagógica que tras-
ten la escuela? Es posible que a los jóvenes no tenga
que gustarles todo lo que es bueno para ellos. Sin mite de las ideas legítimas, la autoridad pedagógica
embargo, la evidencia apunta hacia que quienes más agente de la transmisión y el trabajo pedagógico que
disfrutan la escuela tengan un mejor desempeño que genera un habitus y las relaciones de poder consti-
quienes no la gozan. En casi todos los países, los alum- tuidas y reforzadas en la interacción entre los actores
nos que informan que la escuela es un lugar al que les del proceso educativo (Bourdieu y Passeron en Ma-
gusta ir tienen un mejor desempeño, en promedio, en
drid, 2008). El bloque de fuerzas sociales necesario
la escala combinada de aptitud para lectura que los
para este cambio es motivo de otra discusión.
23 "Clima de aula comprende todos los elementos intangibles que conforman el ambiente de estudio, con énfasis en las relaciones inter-
personales entre estudiantes, docentes y directivos (…) conformado por aspectos como satisfacción, calidez, felicidad e inclusive violencia.
Asimismo, el clima escolar también indaga qué tan acogido o integrado se siente el estudiante a su institución educativa y al aula de clase a
la que pertenece" (Ineval, 2016, 130). "Relaciones e interacciones armónicas que suceden dentro del aula según lo perciben los alumnos. Esta
variable considera la opinión de los niños sobre el nivel de ruido y orden existente al interior del aula, la ocurrencia de burlas entre compañeros
y la actitud de los docentes hacia sus estudiantes" (Oeralc, 2015, 82).
24 "Dentro de los múltiples factores que inciden en el desempeño educativo se encuentra el clima escolar (estar tranquilo y/o entretenido)
o "el clima de relaciones humanas que prevalece en las escuelas [y] es una de las variables que más influye en el aprendizaje de los estudiantes"
(Ineval, 2015b, 46).
25 La mayoría de estudiantes de EGB y BGU que reciben buen trato, que tienen una buena relación y reciben ayuda escolar de los docentes
o que se sienten seguros en la escuela obtienen mejores resultados educativos (Ineval, 2016, 133, 138).
215
***
El acceso a la educación superior

Existen dos momentos de aceleración del acceso a la la llamada "década perdida" (1980) y el cambio hacia
educación superior. Primero, por la vía de la lucha es- una concepción neoliberal. La segunda fue la vía del
tudiantil en el periodo 1950-1979 con la entrada masi- mercado en el periodo 1980-2000 con la creación de
va llamada también de democratización de la univer- universidades privadas. Pronto se diría que el creci-
sidad que implicó el compromiso del sector público miento cuantitativo de la educación superior llevó a
para sostener monolíticamente el financiamiento de una pérdida en la "calidad" y de los recursos públicos
las universidades. Sin embargo, este mecanismo en- por la deserción estudiantil de entre 12 y 30% en los
contró su límite en el estancamiento económico de tres primeros semestres (CSE, 2014, 38).
26 En 2011, el 84% de la matrícula en educación superior se centra en el tercer nivel universitario, 9% en tecnologías y 7% en cuarto nivel. El
acceso al cuarto nivel se cubría en 47% por universidades privadas y bordeaba el 5% de la población que se convierte en una élite privilegiada
que accede a un título que se exige con regularidad (Larrea y Granados, 2013, 179-184), pero que no es gratuito.
216
Para combatir este fenómeno se levantaron exáme- puntaje que los estudiantes de establecimientos mu-
nes de ingreso27 que hicieron del acceso a la universi- nicipales y privados, siendo más grave el problema
dad un privilegio en lugar de un derecho. Deliberada- en las zonas rurales. Así, la población que proviene
mente, se omite las condiciones de vida y el proceso de la clase obrera manual o campesina tiene más di-
de instrucción diferenciado de los bachilleres y con ficultades para abrirse paso en la universidad.28 El
estas reglas de juego –legales que no legítimas– se "raking de colegios" según el puntaje en el examen de
mide bajo el mismo rasero capacidades disímiles que ingreso lo encabezan las instituciones particulares
se forjaron al calor de las desigualdades socioeconó- (Senescyt, 2015) con el agregado de que "los costos
micas. En un ademán que puede ser visto, incluso, por pensión en la mayoría de los colegios mejor pun-
como negligente, se separa la universidad del pro- tuados, y en buena parte de los casos, son superiores
blema de la educación pública. La Senescyt (2015) al salario básico unificado" (Cabrera, 2015, 46). Es
observa que, tanto en la Sierra como en la Costa, más, una evaluación sobre la desigualdad social que
los estudiantes de colegios fiscales, obtienen menor sobre el aprendizaje de los estudiantes.29
Los exámenes de ingreso no son nuevos y hay re- jóvenes aprueban el ENES en 2013 (Mccth, 2013).
ducciones en las restricciones al ingreso. En 2008, Sin embargo, pese a que cada estudiante registra sus
4 de cada 10 estudiantes no pasaron las pruebas de preferencias educativas, no existe elección de la ca-
ingreso (Conea, 2009), en tanto que 9 de cada 10 rrera a estudiar porque las aparentemente pequeñas
27 Desde 2018, las universidades tienen autonomía para definir los cupos y el gobierno niega tener relación con la exclusión de los estudian-
tes. Pero, el examen solo se aplica a las universidades públicas. Pero, sí se trata de asegurar la calidad educativa ¿por qué no se condiciona el
ingreso a las universidades privadas?
28 Callinicos (2006) observa la misma tendencia en Inglaterra.
29 De momento, sin otro objeto más que la conjetura señalamos el paralelo que puede existir entre el ciclo económico ecuatoriano (que se
contrae con la reducción de los precios de las commodities en 2014) y los promedios en las evaluaciones. Se observa que estas últimas crecen de
711 a 773 en 2014 y luego decrecen a 770 en 2015 y a 709 en 2016 (Senescyt, 2015; Ineval 2017a, 4; 2017b, 12). Por su parte, el promedio na-
cional del puntaje ENES para el proceso de marzo de 2014 fue 710 puntos, en marzo de 2015 fue de 692 puntos; mientras que para el proceso
de septiembre 2015 fue de 678 puntos (Senescyt, 2105; SNNA, 2016a).
217
diferencias en el rendimiento en los exámenes de recurrente en otras ediciones del examen (Torres,
ingreso son determinantes y eximen a quienes pro- 2015).
ceden de los estratos socioeconómicos más bajos de
su derecho a seguir la carrera anhelada. Esto se pro- Tres de los cuatro estudiantes que obtuvieron puntaje
fundizó más con el cambio de las pruebas desde el perfecto (1000/1000) (y muchos de los ubicados en
el GAR [Grupo de Alto Rendimiento]) se prepararon
razonamiento abstracto, numérico y verbal desde la
para el examen en institutos privados (…).
primera aplicación del examen en 2012 (Senescyt,
2015) hasta su versión actual como examen de co- Por otra parte, muchos estudiantes se presentaron al
nocimientos. En los exámenes entre marzo de 2015 ENES más de una vez. No solo quienes no logran pa-
y julio de 2016 entre el 54% y 49% tomo su primera sar el examen en la primera oportunidad, sino quie-
opción y entre el 25% y 30% escoge de la tercera a nes desean mejorar su puntaje para ingresar al GAR,
la quinta opción de carrera (SNNA, 2016a; 2016b: aspirar a otra carrera o conseguir cupo en otra univer-
sidad (Torres, 2015).
8) y en el examen de junio de 2017 los inscritos por
primera vez fueron solo el 20% del total, un hecho
218
El problema no es la existencia, per se, de un mecanis-

desigualdad es evidente al comparar la asignación
mo de evaluación académica, sino que en el contexto de recursos a las llamadas "universidades emblemá-
de su aplicación el resultado es el desplazamiento deticas" –UNAE, Uniartes, Ikiam, Yachay– y al resto de
una parte de la población universitaria a otras opcio-
universidades públicas, en beneficio de las primeras
nes de acceso a la educación superior como el pago que reciben, en promedio, 2.243% más fondos por
de importantes sumas de dinero en negocios preuni- estudiante que las segundas, aunque los estudiantes
versitarios privados para conseguir un cupo,30 el en-"emblemáticos" no superaban, en 2015 los 1.500 es-
deudamiento en crédito educativo para la educación tudiantes. Pero, un problema mucho más profundo
privada o, de plano, la imposibilidad de acceso a la es la desigualdad entre el presupuesto de las uni-
educación superior.31 Los exámenes de ingreso son versidades públicas frente a las cofinanciadas y las
una política excluyente, en tanto extemporáneos. privadas. Entre las diez universidades con mayor
Sostienen la desigualdad preexistente: en las zonas presupuesto en Ecuador se encuentran 5 privadas y
rurales, entre los más pobres, entre los indígenas y cofinanciadas; el presupuesto de las universidades
afroecuatorianos.32 privadas más importantes llega a ser igual al presu-
puesto de tres, cinco e incluso nueve universidades
Pero, las diferencias también se presentan entre las públicas juntas . En promedio, las universidades co-
instituciones de educación superior al observar su financiadas tienen casi una vez y media (143%) más
presupuesto. Pese a que se afirma que se optimizó la presupuesto por estudiante y las universidades pri-
asignación de recursos a las universidades (Ramírez, vadas tienen casi tres veces (288%) más presupuesto
2013) las diferencias son notorias. Por ejemplo, la por estudiante que las universidades públicas.
***
Visión de conjunto
Existe un sistema educativo nacional para dos desigualdad caminan de la mano y sostienen una
mundos diferentes. No se trata de dos sistemas relación de reciprocidad.
educativos sino de una totalidad que integra dos
mundos funcionales entre sí. Los que mandan El sentido común indica que el sistema educativo
y los que obedecen forman su disciplina a largo cumple la función de transmitir conocimientos o,
de años, en un dispositivo que funciona con pre- como gustan decir actualmente, desarrollar destre-
cisión, que genera inclusión para la adopción del zas y competencias. Los datos muestran lo conta-
ethos moderno y, a la par, exclusión en el desarro- rio. La enseñanza-aprendizaje de contenidos no es
llo de las capacidades propias de la élite dominan- el "objetivo" primordial y, por ende, a diferencia del
te. En la modernidad contemporánea educación y planteamiento del sindicato docente (UNE, 2009, 2),
30 Según Cabrera (2015, 52), entre los estudiantes del primer semestre (octubre 2014 - marzo 2015) de la Universidad Central del Ecuador
(la más influyente de país) el 76% fue a un preuniversitario.
31 Esto se evidencia en la reducción de la "falta de recursos" como casusa para no ingresar a la educación superior 4% al 27% entre 2007 y
2015 (Restrepo y Stefos, 2017, 82).
32 Los indígenas y afroecuatorianos, entre 2000-2010, asistieron entre el 200 y el 300% menos que los mestizos y blancos, la diferencia entre
los más pobres y los más ricos, medida por el quintil de ingreso, en el mismo periodo fluctuó entre el 250 y el 200% (CSE, 2011). Esta situación
se puede explicar, en parte, por la situación de la educación intercultural bilingüe que superó el 5% del total de la matrícula nacional ni el 10%
de la matrícula rural (Ponce, 2010, 37), ni el 5% del presupuesto del Estado para educación (CSE, 2012, 129).
33 En 2015, por ejemplo, el presupuesto de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador (la tercera universidad de mayor presupuesto) era
de USD 97.556.000, similar al presupuesto combinado de nueve universidades: Ikiam, Universidad Estatal de Bolívar, Universidad Estatal del
Sur de Manabí, Yachay, Escuela Superior Politécnica Agropecuaria, Universidad Estatal Amazónica, Uniartes, Universidad Politécnica Estatal
del Carchi y UNAE.
219
entendemos que el sistema educativo ecuatoriano no acoso sexual contra estudiantes la cifra oscura sube
es un fracaso. Todo lo contrario. Son mayoritariamen- al 85% (CSE, 2012).
te los descendientes de la clase dominante quienes
consiguen logros de aprendizaje para cumplir con su En el año 2000, el 10% de la niñez y la adolescencia
función en la sociedad; mientras que las clases bajas afirmaba que era golpeada por los y las profesoras.
Todavía en el 2015, el 7% de los niños, niñas y ado-
tienen mayores "problemas de aprendizaje". Es más,
lescentes es agredido físicamente y el 4% es insultado
en 2013, el analfabetismo funcional era del 12% a y humillado. El 15% en cambio, se queda sin recreo,
nivel nacional y del 30% entre la población indígena al 39% les mandan a llamar a su representante, y al
(MdE, 2013). ¿Qué sentido tiene la escuela para la cla- 23% restante les bajan las notas cuando comete faltas
se trabajadora? Aprender un ethos, una forma de ver, (OSE, 2016, 101).
sentir, pensar, actuar acorde con las necesidades de la
modernidad capitalista. Por tanto, no es una falla del Mas, el asunto es todavía peor. El 62% de niños y ni-
sistema educativo sino su realización. ñas creen que era bien merecido el maltrato de los
padres (OSE, 2016, 98). Como indican Inostroza y
En el escenario descrito, son los estudiantes insatis- Trucco (2017, 42-47) incluso al nivel de las percep-
fechos con la enseñanza, que objetan la información ciones sobre las agresiones contra los estudiantes la
impartida por no aplicarse ni al trabajo ni a la vida y percepción es diferenciada. Los estudiantes prove-
que cuestionan a los docentes por desinteresados con nientes de los grupos socioeconómicos bajos fueron
el bienestar estudiantil quienes tienen calificaciones quienes, mayoritariamente, afirmaron que existe vio-
más altas (Ineval, 2016, 132-133), en contraste con lencia en el aula de clase. Por su parte, indicaron que
la mayoría estudiantil que no cuestiona el sistema hay violencia en el entorno los docentes, los directo-
educativo. Resulta interesante advertir el paralelo res y las familias de los estudiantes que provienen de
que existe entre la sensación de satisfacción escolar los grupos socioeconómicos altos. En contraste, los
de los estudiantes y la satisfacción con el trabajo en- estudiantes provenientes de clase alta perciben que
tre la clase trabajadora ecuatoriana, pese a los abusos hay acciones protectoras y, del otro lado, los docen-
ocurridos contra esta clase en el mercado y el proce- tes de los estudiantes que vienen de hogares de clase
so de trabajo (Carrión y Gachet, 2014, 87; Madrid, baja concuerdan con esto. El habitus se implantó.
2017). La naturalización de los procesos de exclusión
y de los roles sociales, transmitidos en el proceso de Al observar los campos de exterminio, Adorno (1998,
educación y reforzados en diferentes campos de la 79) hizo del eslogan "que Auschwitz no se repita" casi
interacción social, son parte de un todo en la moder- un imperativo categórico arguyendo que
nidad capitalista. Pero, ¿cómo se consigue tal nivel
de domesticación? Las raíces [de la barbarie] han de buscarse en los per-
seguidores, no en las víctimas, exterminadas con las
acusaciones más miserables (…) Hay que sacar a la
En 2013, alrededor de un 70% de estudiantes obser-
luz los mecanismos que hacen a los seres humanos
vó burlas de sus compañeros en tercer y sexto grado capaces de tales atrocidades (…) Los únicos culpables
y 30% dijo haber sufrido de burlas (Inostroza y Truc- son los que sin miramiento alguno descargaron sobre
co, 2017, 34). En 2015 casi 50% de adolecentes (12- ellos su odio y su agresividad (Adorno, 1998, 80-1).
17 años) afirma que observó drogas en los alrededo-
res del colegio, un 25% que vio a algún estudiante El problema en el sistema educativo ecuatoriano es
vender o pasar droga y 29% miró consumir drogas a que son aproximadamente 4.600.000 estudiantes
otros estudiantes (OSE, 2016, 119-121). Entre 2014- (Ineval, 2016, 44), las encargadas de transmitir el
2017 se presentaron 2.995 denuncias por violencia ethos de la dominación. Se vuelve pertinente pre-
sexual dentro –57%– y fuera –43%– del sistema de guntar: ¿qué tipo de educación tenemos? ¿Para qué
educación entre 2014 y 2018 (El Comercio, 2018). la educación? Quizás, la descripción de la educación
Pero esa no es la peor parte. En la Sierra, en 2011, del presente nos dé una perspectiva de futuro. Ador-
79% de casos de maltrato dentro o fuera de la insti- no (1998, 82) apesta porque la educación sea el me-
tución educativa no son denunciados y en el caso de dio para conseguir anular el retorno de la barbarie,
220
Auschwitz para el autor, mas no es una relación La batalla está abierta. La transformación radical del
contractual-mercantil entre educando y educador modelo educativo es, entonces, no solo un mecanis-
la que puede romper con este destino. Las víctimas mo para mejorar las calificaciones, sino un imperati-
de los abusos que son, a la vez, quienes entronizan vo para el crecimiento de generaciones en condicio-
y se sometan a los asesinos son producidas por la nes de libertad.
educación, esa característica del sistema educativo
es lo que se ha de eliminar (Adorno, 1998, 90, 92).
***
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Mazzucato, M. (2019).
El Estado emprendedor: socializar riesgos y recompensas.
El Estado emprendedor: socializar riesgos y recompensas1

Mariana MazzucatoI
Resumen
El documento analiza la forma en que se entiende el Estado en la teoría económica tradicio-

nal, como limitado a "arreglar mercados" y "habilitar" o eliminar riesgos del sector privado.
Estos supuestos se basan en una comprensión limitada de la creación de valor, como si sólo
sucedieran dentro de las organizaciones empresariales. El valor se entiende como posibilitado
o redistribuido por el Estado, pero no creado conjuntamente por él. En la realidad, el Estado
a menudo ha diseñado activamente los mercados, y tomado riesgos altos, antes que el sector
privado estuviera dispuesto o fuera capaz. Esto es especialmente cierto en la economía de la in-
novación, donde las empresas e individuos emprendedores son mitologizados como los únicos
creadores de riqueza que toman riesgos. La comprensión del papel del Estado en la conforma-
ción del mercado y la co-creación requiere reconocer que los actores públicos también son in-
versores que toman riesgos, y la implicación que esto tiene sobre cómo se comparten las recom-
pensas entre los actores públicos y privados. Un rol de la política pública como conformadora
del mercado, que también permite socializar los riesgos y las recompensas, puede posibilitar un
crecimiento que sea a la vez "inteligente" (dirigido por la innovación) y también más inclusivo.
Palabras clave: Estado emprendedor – política industrial – rol del Estado.
Abstract
The paper looks at the way the state is understood in traditional economic theory, as limit-
ed to "fixing markets" and to "enabling" or de-risking the private sector. These assumptions
are based on a limited understanding of value creation, as only happening within business
organizations. Value is understood as being enabled or redistributed by the state, but not
co-created by it. In truth, the state has often actively co-shaped markets, and taken high
risks, before the private sector was willing or able. This is especially true in the innovation
economy, where individual entrepreneurs and companies are mythologized as being the
only risk-taking wealth creators. Understanding the market shaping and co-creating role
of the state requires recognizing that public actors are also risk-taking investors, and the
implication of this for how rewards are shared between public and private actors. A market
shaping role of public policy, which also allows risks and rewards to be socialized, can better
enable growth to be both "smart" (innovation-led) and also more inclusive.
Keywords: entrepreneurial state – industrial policy – role of state.
I Mazzucato, M. (2018). "El Estado emprendedor, socializar riesgos y recompensas", traducción del artículo original "The entrepreneurial state: socializing both
risks and rewards", en Real-world economics review, 201.
1 Instituto de Innovación y Valor Público. Londres: University College.
225
Introducción
¿Cómo debe distribuirse la riqueza que genera una acusa de desplazar a los actores del sector privado,
economía? Tanto argumentos morales como eco- o de ser demasiado ineptos para "elegir ganadores".
nómicos sobre quién debería tener derecho a qué,
ya sea que se pague en salarios, ganancias reteni- Esta visión limitada del papel del Estado en la diná-
das, dividendos pagados: con frecuencia buscan mica de la creación de riqueza ha tenido tres efectos
vincular las recompensas a las contribuciones, problemáticos: primero, ha limitado la comprensión
por razones de equidad o eficiencia. Pero cómo se de los formuladores de políticas sobre la gama de
cuantifican estas contribuciones depende primero herramientas e instrumentos que tienen para catali-
de cómo son teorizadas. De esta manera, se pue- zar el crecimiento, a menudo optando por sentarse
den utilizar diferentes teorías sobre cómo se crea al margen, "nivelando" el campo de juego. En segun-
el valor para justificar diferentes distribuciones de do lugar, ha reducido la confianza del sector públi-
ingresos y riqueza. Si se cree que los empresarios co, haciéndolo más vulnerable a ser capturado por
hacen contribuciones extraordinarias a la creación intereses creados y comportamiento de "búsqueda
de valor, ¿entonces quizás se justifiquen sus recom- de rentas". Tercero, ha aumentado la desigualdad al
pensas extraordinarias? ¿Si los administradores de permitir que algunos actores exageren su papel en
fondos de cobertura realmente crean más riqueza la creación de riqueza, y permitiendo que extraigan
que una nación pequeña, entonces sus recompensas mucho más valor del que han contribuido a crear.
iniciales serán eficientes y justas? En este artículo
argumentamos que la contribución a la creación de El documento argumenta que una mejor compren-
valor por parte del Estado, las diferentes partes del sión del papel que el Estado tiene y puede jugar en el
sector público, han sido una problemática teoriza- proceso de creación de riqueza, es el punto de partida
da. Comprender la contribución del Estado ha sig- para soluciones de políticas que pueden aumentar la
nificado que la contribución de los otros actores ha tasa de creación de riqueza, al tiempo que reduce la
sido sobreestimadas con consecuencias para la dis- búsqueda de rentas y garantiza una distribución más
tribución general del ingreso y la riqueza. También justa de esa riqueza creada. Hacer frente al desafío
ha significado que todo el potencial del Estado para de la desigualdad requiere menos un Estado redistri-
impulsar tanto la innovación como el crecimiento butivo y más un Estado emprendedor (Mazzucato,
inclusivo no se ha realizado. Pero con un nuevo en- 2013) o, como ha argumentado Rodrik, cambiando
foque de política, podría serlo. el enfoque de un "Estado de bienestar a un Estado
de innovación" (Rodrik, 2015). Esta es la forma de
La clave del problema es que, en la teoría económica, crear crecimiento impulsado por la innovación, que
el Estado, en el mejor de los casos, se considera que también es un crecimiento más inclusivo.
facilita el proceso de creación de riqueza, pero no es
un impulsor clave del proceso en sí. En microecono- El documento está organizado de la siguiente mane-
mía, se lo percibe como un corrector de mercados, ra. La sección 2 revisa el pensamiento económico y
no un creador. En economía de la innovación indus- político detrás de la representación del Estado como
trial, su papel es limitado al gasto en bienes públicos simplemente un componedor del mercado. También
como ciencia o infraestructura y a eliminar el riesgo analiza el papel que la teoría de la elección pública ha
de las actividades de innovadores, y no a ser un inno- tenido al centrarse en el fracaso del gobierno como
vador en sí mismo. En macroeconomía, se lo percibe un problema mayor que el fallo del mercado. La
como un estabilizador del ciclo económico y como sección 3 presenta una visión alternativa del Estado
prestamista de último recurso. No es visto como un como creador de mercado, basándose en los trabajos
tomador de riesgo principal a lo largo de todo el ciclo de Polanyi y Keynes, así como en la literatura neos-
económico o como un inversor de primer recurso. Y chumpeteriana que destaca el papel de las inversiones
cuando una agencia pública se atreve a tomar deci- públicas en impulsar la innovación, no solo facilitar-
siones estratégicas y tomar riesgos, a menudo se le la. Esta sección concluye con ejemplos de creación de
226
riqueza en el sector público. La sección 4 mira la otra riqueza existente, no creando nueva riqueza. En ca-
cara de la moneda: inversiones gubernamentales que sos donde el sector público no está capturado y está
han llevado a fracasos. Al hacerlo, considera que es produciendo un nuevo valor, la sección 5 considera
necesario comprender el fracaso de dos maneras: 1) cómo ese valor podría distribuirse mejor si se entien-
como parte integral de la inversión y el proceso de de que ha surgido de un proceso de co-creación co-
innovación; y 2), falla que surge de instancias donde lectiva donde el contribuyente también ha jugado un
el Estado es capturado por intereses creados, que ha- papel principal. La sección 6 concluye.
cen dinero simplemente moviéndose alrededor de la
***
El Estado como componedor del mercado

La idea de que el Estado es, en el mejor de los casos, tendencia natural hacia la corrupción, a ser captu-
un componedor de mercados tiene sus raíces en la rado por parte del cabildeo de intereses comerciales
teoría economía neoclásica. Pero este punto de vista específicos, a la ineficiencia, el riesgo de que sus ac-
se ha endurecido en los últimos años como resultado ciones desplacen a otros actores privados (Friedman,
de un proyecto político ideológico contra el Estado. 1979) y sean constantemente vulnerables al cabildeo
Repasamos ambas perspectivas brevemente. de intereses comerciales (Krueger 1974; Falck, Go-
llier y Woessmann, 2011). En esta caricatura, los go-
Basado en el primer teorema fundamental de la eco- biernos son leviatanes hobbesianos, que absorben la
nomía del bienestar de Arrow (1962), cuando los energía dinámica del mercado y una amenaza siem-
mercados son completos, competitivos y operan en pre presente para la creatividad y el dinamismo del
equilibrio, se considera que asignan los recursos más sector privado (Phelps, 2013).
eficientemente. Pero estas condiciones rara vez se
pueden obtener, y se han identificado cinco amplias Por lo tanto, la falla del mercado es una condición
categorías de "fallas de mercado" que justifican la necesaria pero no suficiente para que los gobiernos
"intervención" del Gobierno: 1) fallas de coordina- actúen (Wolf, 1988). Existe una compensación entre
ción, incluyendo intertemporales, a través del fun- dos resultados ineficientes, uno generado por mer-
cionamiento del ciclo económico, lo que dificulta cados y el otro generado por "fallas del Gobierno" de
la coordinación de expectativas y preferencias (Sti- la intervención. Los beneficios de la actuación del
glitz, 1974, 2) bienes públicos como el aire limpio o Estado deben superar los costos que pueden derivar-
nuevos conocimientos derivados de la investigación se de estos riesgos de "fracaso gubernamental" (Tu-
básica; 3) competencia imperfecta, ya sea que surja llock, Seldon y Brady, 2002).
de monopolios naturales, efectos de red o economías
de escala; 4) fallas de información, que conducen a En esta visión dominante, el papel principal del Go-
una selección adversa, riesgo moral o altos costos de bierno es establecer las reglas del juego y mantener
transacción (Stiglitz y Weiss, 1981; Coase, 1960); y trabajando (el estado de derecho); financiar bienes
5) externalidades negativas como la congestión del públicos básicos como infraestructura y educación;
tráfico o el cambio climático (Stern, 2007). La inter- "nivelar el campo de juego" para que la industria y
vención del Gobierno es justificada cuando existe alla competencia puedan prosperar (a través de las
guna de estas condiciones. reglas de competencia o apoyar a nuevas empresas
para competir con los líderes); e idear mecanismos
Si el Gobierno es visto como, en el mejor de los casos, de mercado para internalizar los costos externos
un componedor de fallas del mercado, y en el peor, (ejem., contaminación) o los beneficios (ejem., in-
como un impedimento para el crecimiento, dada su munidad grupal). Cuando el sector público hace
227
más que intervenir en áreas caracterizadas por fallas que las empresas actúen como empresas, que lo haga
de mercado, se considera que está causando diferen- el Gobierno (Crouch, 2016).
tes tipos de problemas, tales como: 1) desplazar al
sector privado; 2) fracaso del Gobierno debido a la Esta visión del Gobierno también tiene sus raíces
incapacidad del Estado para "elegir ganadores"; y 3) en la forma en la que se mide el producto tanto en
fracaso de Gobierno debido a la inevitable vulnera- la macro como en la microeconomía. Para la teoría
bilidad del Estado a la captura por intereses privados macroeconómica el Gobierno generalmente existe,
buscadores de rentas (Buchanan, 2003). como redistribuidor de la riqueza que crean las em-
presas y como inversor en algunos bienes públicos
Aunque el escepticismo sobre el papel del Gobierno básicos como infraestructura, investigación básica
se remonta a los primeros desarrollos de la filosofía, y educación. Normalmente solo existe en modelos
y luego, de la economía, la estricta formulación mo- macroeconómicos que analizan el efecto de la regu-
derna de los límites del Gobierno se puede rastrear lación o la inversión a nivel agregado. Y está total-
hasta el surgimiento de la teoría de la Nueva Gestión mente ausente de la función de producción microeco-
Pública, que surgió de la teoría de la elección pública nómica, donde se crea valor. En microeconomía, la
en la década de los 80. Esta perspectiva se ha utiliza- producción total se entiende en términos de la pro-
do para convencer a los gobiernos de que el camino ductividad (marginal) del trabajo, de los insumos
a seguir, con el que pueden ser menos gravosos, es de capital y la tecnología. La función de producción
emular al sector privado tanto como sea posible (Bu- plantea la relación entre la producción que genera
chanan, 2003). Judt (2011) ha demostrado cómo el una empresa y los diversos insumos que utiliza, in-
desmantelamiento del Estado del bienestar, un pro- cluida la mano de obra, la maquinaria y la tecnolo-
yecto político que comenzó con Reagan y Thatcher gía. Sin embargo, este punto de vista ignora las enor-
a fines de los 70 y principios de los 80, coevolucio- mes aportaciones del Gobierno que han creado tanto
nó con este marco teórico. Y Jones (2014) muestra el capital humano como la tecnología que ingresa a
cómo era la agenda neoliberal apuntalada por la la función de producción, así como el financiamien-
visión del Estado como una entidad inepta y cons- to de alto riesgo en la etapa inicial que requieren las
tantemente capturada. Estas tendencias han llevado empresas innovadoras. En esencia, el estándar de la
a un debilitamiento de la confianza en el poder po- microeconomía ignora al Gobierno, excepto por su
sitivo de las instituciones públicas, y un aumento de papel en la regulación de los precios de los insumos y
la externalización de las funciones del Gobierno al la producción y como componedor de los diferentes
sector privado: seguramente es más fácil conseguir tipos de fallas de mercado.
***
El Estado como creador de mercado

La historia del capitalismo nos cuenta una historia mercado: "el camino hacia el libre mercado fue
diferente: la historia de un Estado que a menudo abierto y mantenido abierto por un enorme aumen-
ha sido responsable de dar forma y crear mercados to continuo, centralmente organizado y controlado
activamente, no solo de arreglarlos. De hecho, los del intervencionismo" (p. 144). La perspectiva de
propios mercados deben ser vistos como resultado Polanyi desacredita la noción de acciones estata-
de las interacciones entre actores públicos y priva- les como "intervenciones". Es más bien uno en el
dos (así como actores del tercer sector y de la so- que los mercados están profundamente arraigados
ciedad civil). En su seminal trabajo La gran trans- en instituciones sociales y políticas (Evans, 1995),
formación, Karl Polanyi (1944) describe el papel y donde los mercados mismos son el resultado de
del Estado en forzar la existencia del llamado libre procesos sociales y políticos. De hecho, incluso la
228
noción de Adam Smith del libre mercado es suscep- Por ejemplo, en sus primeros años, Apple recibió
tible a esta interpretación. Su mercado libre no era $ 500,000 de Small Business Investment Corpora-
un estado natural de la naturaleza, "libre" de inter- tion, un brazo financiero del Gobierno de los Esta-
ferencia del Gobierno. Para Smith, el mercado libre dos Unidos (Audretsch, 2003). Asimismo, Compaq
significaba un mercado "libre de renta", que requie- e Intel recibieron fondos en la etapa inicial para es-
re mucha formulación de políticas (Smith, 1776). tablecer las empresas, no de capital de riesgo sino
del programa público de Investigación de Innova-
Y, sin embargo, dentro de la teoría económica, hay ción en Pequeñas Empresas (SBIR). Este programa
una ausencia de palabras para referirse a las formas ha sido particularmente activo en la provisión de
en que las acciones de las instituciones públicas financiación en etapas tempranas a las empresas
(visiones, inversiones y regulaciones) contribuyen que asumen riesgos, mucho más que el capital de
a la creación de valor, no solo a componer o dis- riesgo privado (Keller y Block, 2013). De hecho, si
tribuir. El análisis de Polanyi no se trata solo de la bien es una percepción común que es el capital de
forma en que los mercados se forman en el curso del riesgo privado quien financia las nuevas empresas,
desarrollo económico. También se puede aplicar a la evidencia muestra que la mayoría de las empre-
comprender la forma más moderna de mercados, y sas innovadoras de alto crecimiento reciben en sus
en particular los impulsados por la innovación. Al- primeras etapas financiación de alto riesgo de fuen-
gunas de las tecnologías de propósito general más tes públicas, como Yozma en Israel (Breznitz y Or-
importantes, desde la producción en masa, hasta nston, 2013); fondos de riesgo en bancos públicos
la aeroespacial y la tecnología de la información y (Mazzucato y Penna, 2016); y los fondos del pro-
las comunicaciones, tuvieron las primeras inversio- grama SBIR en los Estados Unidos (Keller y Block,
nes realizadas por el sector público (Ruttan, 2006; 2013). A pesar de que el capital de riesgo ingresó a
Block y Keller, 2011). De hecho, todas las tecno- la industria de la biotecnología a fines de los años
logías que han hecho que los productos i de Apple 80 y principios de los 90, todas las inversiones en
(iPhone, iPad, etc.) sean "inteligentes" fueron ini- este sector ocurrieron en los años 50, 60 y 70, y se
cialmente financiadas por instituciones del sector realizaron principalmente por el Estado (Lazonick
público: Internet por la Agencia de Proyectos de y Tulum, 2011; Vallas, Kleinman y Biscotti, 2011).
Investigación Activados por la Defensa (Darpa por De hecho, alrededor del 75% de los medicamentos
sus siglas en inglés); sistema de posicionamiento más innovadores en el mercado, hoy en día (llama-
global (GPS) de la Marina de los EE. UU., pantalla das entidades "neomoleculares" con calificación de
táctil por la Agencia Central de Inteligencia (CIA); prioridad) deben gran parte de su financiación a los
y el asistente personal activado por voz Siri por Institutos Nacionales Públicos de Salud de EE. UU.
Darpa nuevamente (Mazzucato, 2013). (NIH) (Angell, 2004). Desde 2000, el NIH ha in-
vertido más de $ 400 mil millones de dólares (2013)
La clave para comprender las implicaciones de estas en la base de conocimiento biotech-pharma, y $
historias es que las inversiones públicas en las áreas 29 mil millones solo en 2013.2 Estas instituciones
mencionadas anteriormente no se limitaron a sim- "orientadas a la misión" (Mazzucato, 2017, 2018b;
plemente financiar la investigación "básica", un "bien Mowery, 2010; Foray, Mowery y Nelson, 2012)
público" típico en la teoría de los fallos del mercado crearon activamente nuevos paisajes industriales y
(Arrow, 1962; Nelson, 1959). En los Estados Unidos, tecnológicos.
por ejemplo, las agencias del Gobierno financiaron
áreas a lo largo de toda la cadena de innovación: Este patrón se repite en las energías renovables,
investigación básica y aplicada y, en muchos casos, donde el gobierno de EE. UU. está detrás de algu-
proporcionó financiamiento de alto riesgo para las nos de los avances más importantes a través de la
primeras etapas a las empresas, consideradas dema- innovación en agencias como la Agencia de Proyec-
siado arriesgadas por el sector financiero privado. tos de Investigación Avanzada - Energía (ARPA-E),
2 Disponible en: http://officeofbudget.od.nih.gov/approp_hist.html
229
la organización hermana de Darpa en el Departa- revolución de la producción en masa se despliegue y

mento de Energía, así como la reciente revolución difunda en toda la economía.
en fracking para extraer gas de esquisto (Trembath
et al., 2012). Y el Gobierno chino es hoy el mayor ¿Debería el sector público hacer todo? Por supuesto
financiador global de innovaciones ecológicas (Ma- que no. El punto no es que el sector privado no sea
zzucato y Semieniuk, 2016). En todos estos casos, importante, sino que, en esos nuevos sectores, como
desde las TIC hasta la salud y la energía: han sido la biotecnología, la nanotecnología y la emergente
estas primeras inversiones públicas directas las que economía verde, las empresas privadas han tendido
han preparado el terreno, creando y dando forma a invertir solo después de que las ganancias estaban a
a nuevos paisajes que las empresas desarrollan solo la vista. Los espíritus animales de los inversores em-
más tarde. presariales son, en sí mismos, una función endógena
de la inversión pública, que se activa solo después de
Dicha conformación del mercado también se pro- que las inversiones públicas hayan sentado las bases
dujo a través de instrumentos de impulso de deman- en las zonas de mayor riesgo y más intensivas en ca-
da del Gobierno, desde la política de adquisiciones pital. Este papel de la inversión pública es reconoci-
(por ejemplo, el Estado como comprador masivo de do en los sectores "básicos", como la infraestructura
semiconductores al principio, contribuyendo a una (sin carreteras, las empresas no tendrían forma de
caída en los costos), así como políticas audaces para transportar los bienes) y la protección de la propie-
dar forma a la demanda del consumidor, como la dad privada. Pero más allá de eso, es ignorado en
suburbanización, permitiendo que el impacto de la gran medida.
***
Fracasos del Gobierno

Por supuesto, la historia no siempre es positiva. nuevos y difíciles, y ese fracaso ocasional es parte
Mientras que los ejemplos anteriores se centran en de ese viaje. De hecho, un préstamo garantizado
inversiones públicas que han llevado a éxitos im- similar ($ 465millones) se le proporcionó a Tesla
portantes (por ejemplo, internet, GPS, gas de es- para el desarrollo del automóvil eléctrico Modelo S,
quisto, medicamentos de gran éxito), también hay lo que llevó a éxito. Este proceso de prueba y error,
inversiones del Gobierno que terminan en fraca- en el que la tolerancia al fracaso es también el cami-
so. Éstos incluyen inversiones en productos como no hacia el éxito, es aceptado en el sector privado,
el avión Concorde, que finalmente falló comer- pero cuando los Gobiernos fallan, esto se conside-
cialmente; en el descubrimiento de nuevas drogas ra un signo de incompetencia, que a menudo lleva
(de las cuales la mayoría de los intentos fallan); o a acusaciones de que el Gobierno no puede "elegir
la provisión de préstamos garantizados a empresas ganadores". Como resultado, a las organizaciones
que luego podrían ir a la quiebra. Un ejemplo de públicas se les dice con frecuencia que se limiten
esto último incluye la garantía de préstamo de $ 528 a "nivelar el campo de juego" y promover la com-
millones provisto por el Departamento de Energía petencia sin "distorsionar" el mercado eligiendo
de los Estados Unidos a la compañía Solyndra para tecnologías específicas, sectores o empresas en las
la producción de células solares. Esto fue seguido que invertir (Owen, 2012). Sin embargo, esto igno-
por la quiebra de la compañía cuando los precios de ra nuestro primer punto de que los mercados son
los chips de silicio cayeron drásticamente, dejando el resultado e históricamente han sido el resultado
al contribuyente pagando la factura (Wood, 2012). del Gobierno desempeñando un papel principal:
Cualquier capitalista de riesgo argumentará que ninguno de los grandes avances del siglo XX habría
los intentos de innovar requieren explorar caminos ocurrido sin la inversión pública.
230
Sin embargo, existen buenas razones para preocu- ejemplo, a través de impuestos e incentivos) crearán
parse por las fallas del Gobierno fuera de este con- mucha menos agregación. Es decir, no harán que su-
texto natural proceso exploratorio de prueba y error. cedan cosas que no hubieran sucedido de todos mo-
Estas razones surgen de situaciones donde el com- dos. Pueden aumentar las ganancias (a través de una
portamiento llamado "búsqueda de rentas" de la co- reducción de costos), pero no la inversión. Y el ob-
munidad empresarial conduce a que el Gobierno sea jetivo principal del formulador de políticas debe ser
capturado por intereses creados (Tullock, Seldon y aumentar la inversión empresarial, no las ganancias.
Brady, 2002). Las rentas surgen cuando el valor se En este sentido, tales políticas pueden conducir a la
extrae a través de privilegios especiales (Kruegher, búsqueda de rentas, incluso si no hubiera "buscado-
1974), y cuando una empresa o individuo toma una res de rentas" explícitos: estos resultarían de las em-
gran parte de la riqueza que habría sido producido presas o individuos que obtienen ingresos sin haber
sin su aporte (Stiglitz, 2012, p. 32). La idea es que generado valor.
las firmas maximizadoras de ganancias tratan de
aumentarlas a través de favores relacionados con Un ejemplo es la forma en que la comunidad de ca-
la política, y esto a menudo conduce al éxito de su pital privado y capital de riesgo tuvo éxito persua-
parte porque los políticos y los responsables polí- diendo a los Gobiernos de los Estados Unidos y Eu-
ticos son vistos como naturalmente propensos a la ropa sobre su potencial de creación de riqueza, y de
corrupción. La búsqueda de rentas podría surgir de la necesidad de reducir los impuestos a las ganancias
compañías específicas, o sectores, que buscan fondos de capital para que esto suceda. En los EE. UU., el
adicionales del Gobierno a través de un subsidio o impuesto sobre las ganancias de capital cayó en 50%
un crédito fiscal de algún tipo. Tales preocupaciones en cinco años hacia fines de la década de los 70,
son válidas. Pero estos problemas se agudizan pre- como resultado de la presión de la Asociación Na-
cisamente cuando no hay una visión clara del valor cional de Capital de Riesgo (Lazonick y Mazzucato,
del Gobierno. Si el Estado es visto como irrelevante, 2012). Como lo expresó el inversionista estadouni-
con el tiempo se volverá menos confiable y más fácil- dense Warren Buffett, tales políticas hacen poco por
mente corrompible por diferentes actores que ellos la inversión, que es impulsada por las expectativas
mismos llaman los "creadores de riqueza". Son estos de oportunidades de crecimiento o lo que él llama
actores los que pueden convencer a los responsables inversiones "sensatas", al tiempo que aumenta la des-
políticos para que les repartan favores para aumen- trucción de empleo y la desigualdad (Buffett, 2011).
tar su riqueza.
Una vez que admitimos que el Estado ha sido un di-
Además, algunas búsquedas de rentas pueden ocu- señador y creador de mercado, un inversor líder y un
rrir precisamente como resultado de los supuestos tomador de riesgos, la siguiente pregunta es cómo
problemáticos sobre el papel de la inversión pública. asegurarse de que la política conduzca no solo a la
Si la inversión privada es impulsada por percepcio- socialización de los riesgos sino también, de las re-
nes de oportunidades futuras en un sector, y si esas compensas. Un mejor encaje entre riesgos y recom-
oportunidades están altamente correlacionadas con pensas, entre actores públicos y privados, pueden
inversiones públicas directas que crean mercados en convertirse en una forma concreta de permitir que el
los cuales la inversión empresarial ingresa más tar- crecimiento inteligente, liderado por la innovación,
de, luego las herramientas de política que se centran también se convierta en un crecimiento inclusivo.
demasiado en el apoyo indirecto a las empresas (por Pasamos a esto en la sección 5.
***
231
Socializar riesgos y recompensas

Al ignorar el papel emprendedor del Estado como Entonces, ¿quién recibe la recompensa por la inno-
inversionista principal y tomador de riesgos, y enfo- vación? Algunos economistas argumentan que los
carse solo sobre el papel del sector público como ha- rendimientos se acumulan para el sector público a
cedor de las condiciones de fondo (horizontales), la través de los derrames de conocimiento que se crean
teoría económica ortodoxa también ha ignorado la (nuevo conocimiento que puede beneficiar a varias
forma en que la socialización de los riesgos debería áreas de la economía), y a través del sistema de im-
ir acompañada de la socialización de las recompen- puestos debido a la creación de nuevos empleos ge-
sas. De hecho, cuanto más río abajo se ubiquen las nerados, así como los impuestos que pagan las em-
inversiones públicas en tecnologías y empresas par- presas que se benefician de las inversiones. Pero la
ticulares, mayor es el riesgo de que esas inversiones evolución del sistema de patentes ha facilitado la
fracasen. Pero esto es realmente normal, como cual- obtención de patentes en la investigación río arri-
quier capitalista de riesgo admitiría: por cada éxito ba, lo que significa que la difusión del conocimiento
hay muchos fracasos. En realidad, las economías puede ser bloqueada y los derrames no pueden darse
capitalistas más exitosas han tenido Estados activos por supuesto. La naturaleza acumulativa de la inno-
que hicieron inversiones arriesgadas, algunas de las vación y los retornos dinámicos a escala (Nelson y
cuales condujeron a revoluciones tecnológicas. La Winter, 1982), significan que los países pueden ga-
agencia finlandesa de innovación pública, Sitra, ha nar significativamente al ser los primeros en desarro-
tenido excelentes éxitos, pero también algunos fra- llar nuevas tecnologías. Al mismo tiempo, la movili-
casos. Del mismo modo, el fondo de capital de riesgo dad global del capital significa que el país o región
público de Israel, Yozma. El debate público anglosa- particular que financie las inversiones iniciales en in-
jón ha sido demasiado rápido para criticar las inver- novación no necesariamente esté entre los primeros
siones públicas cuando salen mal, y demasiado lento que cosechen todos los beneficios económicos, como
para reconocer el papel del Estado en aquellos que los relacionados con empleo o impuestos. De hecho,
triunfan. los impuestos corporativos han estado disminuyen-
do a nivel mundial, y la evasión y elusión fiscal en
Pero esto plantea una pregunta más fundamental: aumento. Algunas de las empresas tecnológicas que
cómo asegurarse de que, como en las empresas se han beneficiado de la mayor parte del apoyo pú-
privadas de capital de riesgo, el Estado puede ob- blico, como Apple y Google, también ha estado entre
tener algún rendimiento de los éxitos, con el fin las acusadas de usar sus operaciones internacionales
de decubrir las pérdidas inevitables y financiar la para evadir impuestos (Johnston, 2014). Y quizás lo
próxima ronda de inversiones. Esto es especial- más importante, mientras no se considere que los
mente importante dada la naturaleza acumulativa efectos indirectos que se producen de las inversiones
y dependiente de la trayectoria de la innovación. "básicas" aguas arriba, como en educación e inves-
Los rendimientos se recogen lentamente; son ne- tigación, necesitan obtener un rendimiento directo
gativos al principio y se acumulan gradualmente, para el Estado, las inversiones aguas abajo, dirigidas
generando potencialmente enormes recompensas a empresas y tecnologías específicas, soncualitativa-
recién después de décadas de inversión. De hecho, mente diferentes. Precisamente, como algunas de las
las empresas en áreas como las TIC, la biotecnolo- inversiones en empresas y tecnologías fracasarán,
gía y la nanotecnología tuvieron que aceptar mu- el Estado debería tratar estas inversiones como una
chos años de beneficios nulos antes de cualquier cartera y permitir que algunos de estos éxitos sirvan
rendimiento estuviese a la vista. Si el proceso co- para cubrir los riesgos.
lectivo de innovación no se reconoce adecuada-
mente, el resultado será un grupo reducido de cor- En particular, hay fuertes razones para argumentar
poraciones privadas e inversores que cosecharán que, donde los avances tecnológicos ocurren como
los rendimientos completos de proyectos que el resultado de intervenciones estatales específicas
Estado ayudó a iniciar y financiar. que beneficiaron a compañías específicas, el Estado
232
debería cosechar algunas de las recompensas finan- parte del valor que ha creado, que con el tiempo
cieras con el tiempo, al retener la propiedad de una tiene el potencial de crecer significativamente, los
pequeña proporción de la propiedad intelectual fondos pueden ser redirigidos para reinvertir en
que participó en la creación. Esto no quiere decir nuevas innovaciones potenciales. Al adoptar un
que el Estado debe tener una licencia exclusiva o enfoque de "portafolio" de las inversiones públicas
tener una proporción suficientemente grande del en innovación, el éxito de algunos proyectos puede
valor de una innovación que disuada su difusión (y ayudar a cubrir las pérdidas de otros proyectos. De
este casi nunca es el caso). El papel del Gobierno esta manera, tanto los riesgos como las recompen-
no es dirigir empresas comerciales; es para difundir sas se socializan (Mazzucato, 2016).
la innovación en todos lados. Pero al poseer alguna
Ejemplos de formas directas de recompensas públicas
Hay muchos ejemplos de organizaciones públicas en la forma en que se gobierna el conocimiento. Los
que han considerado estratégicamente la distribu- revisamos a continuación (para una discusión más
ción de riesgos y recompensas. En ocasiones, han larga ver Laplane y Mazzucato, 2018).
otorgado licencias a empresas privadas que desean
invertir en la mejora de las tecnologías de propiedad a) Esquemas de fijación de precios. En el lado de-
pública, ofreciendo la oportunidad para actores pú- fensivo, para garantizar que los contribuyentes
blicos y privadosde compartir riesgos y recompen- no paguen el doble, los Gobiernos pueden apli-
sas. Por ejemplo, la NASA a veces ha capturado los car regulaciones que limiten los precios en lugar
rendimientos de sus inventos, mientras que los so- de confiar en que las fuerzas del mercado pro-
cios privados ganan en el valor agregado en caso de duzcan espontáneamente precios justos. De he-
que la comercialización sea exitosa (Kempf, 1995). cho, existe tal posibilidad bajo la sección 203 de
Además, hay ejemplos de capital de riesgo de pro- la Ley Bayh-Dole, que estableció el derecho del
piedad estatal que genera regalías de las inversiones Gobierno sobre productos farmacéuticos si, en-
públicas (en Israel, ver Avnimelech, 2009) o equidad tre otras razones, los titulares de patentes que se
(en Finlandia a través de Sitra), y el uso más generali- beneficiaron de los fondos públicos no satisfa-
zado de la equidad por bancos estatales de desarrollo cen las "necesidades de salud y seguridad" de los
(por ejemplo, en Brasil, China y Alemania, ver Ma- consumidores (Sampat & Lichtenberg, 2011).
zzucato y Penna, 2016). A pesar de las frecuentes discusiones (Davis y
Arno, 2001; Korn y Heinig, 2004), hasta ahora
Los instrumentos de política para abordar los pro- no se ha implementado. Otro instrumento para
blemas de riesgo-recompensa combinan mecanis- asegurar precios competitivos es la implemen-
mos de oferta y de demanda, orientados a permitir tación de políticas de competencia y antimo-
la creación de valor público a través de asociaciones nopolio, que sea mucho menos tolerante con
simbióticas público-privadas ("activas") (Lazonick y los precios de monopolio de lo que ha sido, por
Mazzucato, 2013) y bloqueando la extracción de va- ejemplo, en los últimos 40 años en los Estados
lor ("defensivas"). Unidos (Stiglitz, 2017).
Los diferentes mecanismos para distribuir recom- b) Condiciones de reinversiones. Otra posibilidad
pensas pueden diseñarse directamente a través de es negociar condiciones sobre reinversión en la
ganancias compartidas (mediante acciones, regalías) economía real, que pueden lograrse a través de la
o indirectamente a través de condiciones adjuntas, regulación y/o adjuntas a los contratos de finan-
centradas en el papel de creación del mercado. Esto ciación. De hecho, el inicio de los Laboratorios
último puede implicar condiciones de reinversión Bell resultó de la implementación del Departa-
de ganancias, condiciones en precios o condiciones mento de Justicia de las leyes antimonopolio
233
(Brumfiel, 2008). En 1925, entre las condiciones de defensa3 (en los Estados Unidos) (Reichman,
impuestas a AT&T Company para poder rete- 2009). Donde los DPI bloqueen la creación y di-
ner el monopolio sobre el sistema telefónico, el fusión de conocimiento clave para los competi-
Gobierno de los Estados Unidos requirió que la dores (ejem., a través de denegaciones de licen-
compañía reinvierta una participación de sus cias o conductas de patentamiento defensivo) las
ganancias en investigación. Adicionalmente, es políticas de competencia y antimonopolio pue-
una práctica común en muchos países aplicar den ayudar, según lo aplicado por autoridades
condiciones dirigidas a la creación de benefi- europeas (Motta, 2004). Estos pueden ser más
cios comerciales, industriales o tecnológicos efectivos si se complementan con incentivos al-
en el contexto de las adquisiciones de Defensa ternativos como "código abierto" y premios. En
("acuerdos de compensación"). Más notablemen- particular, presentarse como inversores líderes
te en Suecia, donde este instrumento ha sido par- ofrece más oportunidades para que las organiza-
te deliberada de una estrategia para promover la ciones públicas elijan si poseen el título sobre los
industria de aviones militares (Eliasson, 2017), inventos resultantes, y negociar las condiciones
pero también en los EE. UU. y Brasil (Vieira y de licencia, mientras se generan derrames dentro
Alvares, 2017) entre otros. de la industria y en toda la economía, como lo
ilustra el gasto en I + D relacionado con la de-
c) Gobernanza del conocimiento. Se pueden arti- fensa en los EE. UU. Los inversores ofrecen más
cular varias medidas para avanzar en la creación oportunidades para que las organizaciones pú-
y la difusión de los conocimientos clave nece- blicas elijan si poseen el título sobre las inven-
sarios para abordar problemas como el cambio ciones resultantes, y negociar las condiciones de
climático, pobreza, etc. Una es reformar el siste- licencia, al tiempo que genera desbordamientos
ma de Derechos de Propiedad Intelectual (DPI) de la industria y de la economía, como gasto en
para armonizarlo con el conjunto más amplio I + D relacionado con la defensa en los EE. UU.
de requisitos institucionales, de modo que múl- (Mowery, 2009).
tiples actores accedan y usen el conocimiento
(Henry y Stiglitz, 2010). Esto implica garan- d) Reformas fiscales. Por un lado, abordar la evasión
tizar que los DPI sean lo suficientemente flexi- actual, la elusión, las lagunas y los incentivos tri-
bles y las patentes de buena calidad, se utilicen butarios para el emprendimiento improductivo,
con fines productivos en lugar de propósitos de –como la caja de patentes que aumenta las ganan-
financiarización, estrechos en tanto en alcance cias sin aumentar las inversiones comerciales o
como en longitud (Mazzoleni y Nelson, 1998; la reducción de tasas impositivas sobre el capital
Frischmann y Lemley, 2007). Los DPI también en comparación con las ganancias corporativas–
pueden gestionarse estratégicamente mediante puede mejorar los ingresos del Gobierno y su ca-
la explotación de algunas de las flexibilidades pacidad redistributiva (Lazonick y Mazzucato,
que todavía quedan bajo el acuerdo OMC-Trips. 2013). Por otro lado, la regulación fiscal puede
Por ejemplo, los Gobiernos pueden optar por ser diseñada para incentivar más activamente el
emitir licencias obligatorias o amenazar con ha- emprendimiento productivo utilizando medidas
cerlo para obtener acceso al conocimiento y/o como la baja de impuestos para la contratación
reducciones de precios en bienes patentados. En de mano de obra y el alza para las transacciones
la década del 2000, esto se ha utilizado para pro- financieras). Además, en la búsqueda de capturar
mover acceso a medicamentos (por ejemplo, en una participación directa de las ganancias resul-
Brasil, India, Indonesia, Sudáfrica, etc.), pruebas tantes de las inversiones estratégicas, el Estado
de diagnóstico genéticos (en Francia) y compras puede optar por crear algún tipo de mecanismo
gubernamentales de antibióticos para propósitos basado en impuestos (Enke, 1967). De modo
3 D. McNeil, Jr., "Una nación desafiada: la droga, un apuro por Cipro y las ondas globales", en New York Times, 17 de octubre de 2001. Disponible
en: http://www.nytimes.com/2001/10/17/world/a-nation- desafío-la-droga-un-apuro-por-cipro-y-el-global-ripples.html
234
realista, sin embargo, las tensiones distributivas Ambos han sido ampliamente adoptados por el
requieren que los Gobiernos sean creativos y, Gobierno del Reino Unido para evitar que las
siempre que sea posible, busquen reformas fisca- empresas privatizadas estén bajo control total
les que reflejen de manera más proporcional su de extranjeros o sean objeto de ofertas hostiles
papel en la economía: no solo "arreglando" sino de adquisición ( Jones, Megginson, Nash y Net-
también "creando" mercados. ter, 1999). En cualquiera de las formas anterio-
res, el pago de regalías está condicionado y es
e) Ingresos más allá de los impuestos. En el frente proporcional a su éxito.
estratégico, para garantizar que tanto los riesgos
como las recompensas sean compartidos con las Esta lista no pretende ser exhaustiva, sino más bien,
firmas apoyadas, el Gobierno podría usar rega- busca ilustrar que hay múltiples experiencias en el
lías sobre licencias de DPI o sobre ventas/expor- manejo de instrumentos de política que, implícita
taciones de las innovaciones apoyadas a través o explícitamente, tienen en cuenta temas como la
de "medidas de recuperación" como fondos o extracción de valor y permiten al Gobierno captu-
ingresos de ventas contingentes (reembolsables) rar una parte del valor que ayudó a generar. Estos
(Windus y Schiffel, 1976). Este ha sido el caso últimos, en particular, han sido adoptados por dife-
del programa holandés de préstamos para el de- rentes tipos de agencias, en diferentes etapas de la
sarrollo tecnológico realizado por la Agencia cadena de innovación, pero principalmente aguas
Senter del Ministerio de Asuntos Económicos, abajo, que involucran diferentes tipos de socios (por
de 1954 a 2001 (Kaivanto y Stoneman, 2007). ejemplo, diferentes tamaños de empresas) e indus-
Mientras estos se han implementado con mayor trias. Sin embargo, no siempre se han ajustado a las
frecuencia en apoyo a las PYME, también hay especificidades de diferentes entornos económicos,
experiencias de usar este tipo de esquemas para industriales y legales. En ausencia de un marco que
financiar proyectos en grandes empresas, como informe claramente estas políticas, a veces se han
en la industria aeronáutica. Esto sugiere que al- tomado decisiones sobre estos asuntos involunta-
gunas innovaciones en torno a esta idea de in- riamente y al azar, generando fallas de Gobierno y
gresos contingentes, los fondos podrían ser úti- sistémicas.
les para apoyar las transformaciones de sectores
existentes cerrados como energía, agricultura La posibilidad de que el Estado posea una partici-
industrial, manufactura y transporte, donde las pación en una corporación privada puede ser un
grandes corporaciones son la llave. Otra posibi- anatema para muchas partes del mundo capitalista,
lidad es retener regalías sobre acciones, a través pero dado que los Gobiernos ya están invirtiendo en
de fondos de capital de riesgo de propiedad pú- el sector privado, es lógico que también puedan ob-
blica, como en el caso de Yozma en Israel (Erlich, tener un retorno de esas inversiones (algunas veces
2002; Avnimelech, 2009; Lerner, 2010). Expe- incluso los conservadores pueden encontrarlo atrac-
riencias similares, a diferentes escalas, se pue- tivo). El Estado no necesita tener una participación
den encontrar en el Fondo de Innovación Fin- controladora, pero podría mantener acciones en
landes (Sitra) y bancos estatales en Brasil, China forma de acciones preferentes que tienen prioridad
y Alemania. Este instrumento también brinda al en la recepción de dividendos. Los ingresos podrían
Estado una mayor oportunidad para negociar utilizarse para financiar la innovación futura (Ro-
sobre las estructuras de propiedad de las em- drik, 2015). Los políticos y los medios han sido de-
presas, un elemento estratégico para bloquear la masiado rápidos criticando las inversiones públicas
extracción de valor. Por ejemplo, acciones prefe- cuando las cosas van mal y demasiado lentos para
ridas para obtener prioridad en la recepción de recompensarlas cuando las cosas van bien.
dividendos, otorgando al Gobierno altas tasas
de dividendos y garantías. Las acciones de oro Por lo tanto, en lugar de preocuparse tanto por el
permiten vetar fusiones, liquidaciones, ventas problema de "elegir ganadores", es necesario pensar
de activos y otros grandes eventos corporativos. más en cómo recompensar las inversiones ganadoras
235
para que ambos puedan cubrir algunas de las even- Las remuneraciones pagadas mediante opciones sobre
tuales pérdidas (que son inevitables en el juego de acciones ha sido una característica clave del capitalis-
innovación), y también recaudar fondos para futuras mo moderno, y especialmente un factor clave de la des-
inversiones. Esto se puede hacer, primero, haciendo igualdad entre el 1% superior de los asalariados y el resto
que el sistema tributario funcione y, segundo, consi- (Piketty, 2014). Las opciones sobre acciones aumentan
derando otros mecanismos que permitan al Estado cuando los precios de las acciones suben, y los precios
cosechar una recompensa directa en los casos en que a menudo suben a través de prácticas "financiarizadas"
está haciendo apuestas específicas sobre empresas. como la recompra de acciones por parte de las propias
Si todo falla, el contribuyente paga la factura. Pero empresas (Lazonick, 2014). Centrarse en impulsar los
cuando va bien, el contribuyente es recompensado. precios de las acciones se justifica en los fundamentos
de la teoría del valor para el accionista, que sostiene
Va de la mano con estas consideraciones la necesi- que los accionistas son los más grandes tomadores de
dad de repensar cómo se contabilizan las inversiones riesgos en una empresa porque no tienen una tasa de
públicas en la contabilidad del ingreso nacional. Las rendimiento garantizada(mientras que los trabajadores
inversiones en innovación son diferentes a los gastos ganan salarios fijos y los bancos ganan tasas de interés
corrientes. Este último no se suma a los activos del fijas, etc.). Es decir, ellos son los pretendientes residua-
balance; el primero lo hace, y es una inversión po- les (Jensen, 1986). Pero esto supone que otros agentes
tencialmente productiva en el sentido de que crea un tienen una tasa de rendimiento garantizada. Como he-
nuevo valor (Mazzucato y Shipman, 2014). Cuando mos discutido a lo largo del artículo, precisamente por-
se establecen límites a los déficits fiscales, por lo tan- que lo que hace el Estado no es solo facilitar y eliminar
to, es necesario distinguir deuda pública contraída el riesgo del sector privado, sino también asumir ries-
para inversiones en I + D e infraestructura (inversio- gos importantes, no hay garantía de éxito en sus inver-
nes que crean valor) de la deuda pública contratada siones, que históricamente también han desempeñado
para consumo (público o privado). En este sentido, un papel crucial estimulando la creación de riqueza. El
es indispensable una reforma contable y financiera hecho de que un factor clave de la desigualdad se haya
como un requisito previo para cualquier plan de cre- relacionado con un entendimiento problemático sobre
cimiento inclusivo y exitoso. cuáles son los actores que toman más riesgos, implica
que combatir el cortoplacismo (Haldane, 2016) y las
Finalmente, el considerar el papel del Gobierno como formas especulativas de gobierno corporativo (Kay,
tomador de riesgo líder ayuda a desacreditar los su- 2012) requiere no solo reformar las finanzas y el gobier-
puestos fundamentales detrás de la teoría del valor para no corporativo, sino también repensar los modelos de
el accionista, que sustenta las recompensas exorbitan- creación de riqueza en la que se basan (Lazonick y Ma-
tes ganadas por los altos ejecutivos en los últimos años. zzucato, 2012).
***
De los bienes públicos al valor público

Pensar en los rendimientos de la inversión pública nos sistema de mercado, en oposición a co-creadores de
obliga a repensar la terminología con la que describi- riqueza y mercados. E, irónicamente, esto produce
mos el Gobierno. Representar al Gobierno como un exactamente el tipo de Gobierno que a los críticos
creador de valor más activo: invertir, no solo gastar, les gusta criticar: débil y aparentemente "amigable
y tener derecho a obtener una tasa de rendimiento, para los negocios", pero abierto a la captura y la co-
eventualmente puede modificar cómo es considera- rrupción, privatizando partes de la economía que de-
do y cómo se comporta. Con demasiada frecuencia, berían estar creando bienes públicos y colectivos. Sin
los Gobiernos se ven solo como "facilitadores" de un embargo, este triste resultado es innecesario.
236
El papel del Gobierno en la creación de valor debe a áreas socialmente valiosas como la economía ver-
reflejarse mejor, no solo en el PIB, sino también, en de. Estas distinciones arbitrarias reflejan una visión
el concepto de "valor público". Si bien este término estrecha de la economía que a menudo resulta en un
se ha utilizado en la literatura de la administración actor público acusado de "desplazar" a uno privado
pública, con demasiada frecuencia ha servido para o, peor aún, profundizar en las peligrosas aguas de
presionar al Gobierno para que obtenga "Relación la "Elección de ganadores": se supone que el Estado
calidad-precio" en lugar de permitir que los procesos solo debe hacer lo que el sector privado no quiere ha-
democráticos participen en un debate abierto sobre cer, en lugar de tener su propia visión de un futuro
por cuál tipo de sociedad deberíamos estar luchan- deseable y alcanzable (Mazzucato, 2018a).
do, y el papel del gasto público, la inversión y la regu-
lación para lograrla (Mazzucato, 2018a). Las instituciones públicas pueden reclamar su legí-
timo papel como servidoras del bien común. Ellas
Un nuevo discurso sobre el valor, entonces, no debe- deben pensar en grande y jugar un papel importante
ría simplemente revertir la preferencia de lo privado en las grandes transformaciones que vendrán: en-
por sobre lo público. Lo que se requiere es una com- carar los problemas del cambio climático, el enveje-
prensión nueva y más profunda del valor público, cimiento de la población y la necesidad de infraes-
una expresión encontrada en la filosofía, pero casi tructuras e innovación del siglo XXI. Deben superar
perdida en la economía actual. Este valor no es crea- el miedo autocumplido al fracaso y darse cuenta de
do exclusivamente dentro o fuera de un mercado del que la experimentación y el ensayo y error (y error
sector privado, sino más bien por toda una sociedad; y error) son parte del proceso de aprendizaje. Con
eso también es un objetivo que se puede utilizar para confianza y responsabilidad, pueden esperar el éxi-
dar forma a los mercados. Una vez que la noción de to, y al hacerlo reclutarán y retendrán empleados de
valor público es entendido y aceptado, se requieren alta calidad. Pueden cambiar el discurso. En lugar de
urgentemente reevaluaciones de la idea de público proyectos para eliminar riesgos, deberíamos hablar
y privado y de la naturaleza del valor mismo. "Los de riesgos compartidos y recompensas compartidas.
valores públicos son aquellos que proporcionan con-
senso normativo sobre 1) los derechos, beneficios y También podría tener sentido para las empresas pri-
prerrogativas a los que los ciudadanos deben (o no vadas, que se benefician de diferentes tipos de inver-
deben) tener derecho; 2) las obligaciones de los ciu- siones y subsidios públicos, en recompensa por esta
dadanos con la sociedad, el Estado y entre sí; 3) y los participación en una parte justa de actividades que
principios en los que deberían basarse los gobiernos no son inmediatamente rentables. Hay mucho que
y las políticas" (Bozeman, 2013, pág.13). aprender de la historia de Bell Labs, que nace de la
demanda del Gobierno de EE. UU. de que el mo-
La idea del valor público es más amplia que el térmi- nopolista AT&T invierta sus ganancias en lugar de
no actualmente más popular "bien público". La úl- acumular efectivo, como es tan común hoy en día.
tima frase tiende a usarse de manera negativa, para Bell Labs invirtió en áreas que sus gerentes y sus con-
limitar la concepción de lo que se les permite hacer tratistas del Gobierno pensaron que podría crear el
a los gobiernos, en lugar de estimular la imaginación mayor valor público posible. Su mandato fue mucho
para encontrar las mejores formas de enfrentar el de- más allá de cualquier definición limitada de teleco-
safío del futuro. Por lo tanto, se cree que la empresa municaciones. La asociación entre investigación fi-
estatal BBC sirve al bien público cuando realiza do- nanciada completamente por el Gobierno y trabajo
cumentales sobre jirafas en África, pero es cuestio- cofinanciado por Bell Labs y agencias como Darpa
nada si hace telenovelas o programas de entrevistas. condujo a resultados tangibles fenomenales, muchos
Las agencias estatales a menudo pueden financiar la de los cuales se encuentran hoy en nuestros bolsos y
ciencia básica debido a las "externalidades positivas", bolsillos.
pero no cuando financian aplicaciones río abajo. Los
bancos públicos pueden proporcionar préstamos Una visión audaz del papel de las políticas públi-
contracíclicos, pero no pueden dirigir sus préstamos cas también requiere un cambio en las métricas
237
utilizadas para evaluar esas políticas. El análisis de políticas de contratación pública. Sin embargo, para
costo-beneficio estático típico de hoy es inadecua- reconocer que el sector público crea valor, debemos
do para estas decisiones que inevitablemente ten- encontrar formas de evaluar ese valor, incluidas las
drán muchas consecuencias indirectas. Se requiere repercusiones de este tipo de financiación pública
con urgencia un análisis mucho más dinámico, que ambiciosa. La iniciativa de la BBC ayudó a los niños
pueda capturar más del proceso de conformación a aprender a codificar y aumentó su interés en nue-
del mercado. Por ejemplo, cualquier evaluación del vas tecnologías económica y socialmente beneficio-
desempeño de un proyecto gubernamental dirigido sas. También tuvo efectos directos e indirectos en
a crear una infraestructura de carga para los automó- diferentes sectores, ayudando a nuevas empresas a
viles eléctricos debe tener en cuenta las oportunida- ampliar y atraer nuevos inversores al panorama tec-
des ofrecidas para desarrollos técnicos posteriores, la nológico del Reino Unido.
reducción de la contaminación y las ganancias polí-
ticas y ecológicas que significa disminuir la depen- Hacer que el valor público esté mejor justificado,
dencia del petróleo no renovable generado en países apreciado y evaluado, potencialmente abriría un
con gobiernos objetables. nuevo vocabulario para políticos. En lugar de ser
meros "reguladores" de la atención médica, como
Es crucial encontrar métricas que favorezcan las in- co-creadores de esa política de atención, tendrían
versiones a largo plazo y la innovación. En la década un derecho más justificable para asegurarse de que
de 1980, no fue un análisis de costo-beneficio lo que los beneficios sean accesibles para todos. Un voca-
llevó a la BBC a establecer un "programa de aprendi- bulario diferente reduciría la timidez que impidió a
zaje" dinámico para hacer que los niños desarrollen los políticos financiar inversiones de infraestructura
código informático. La actividad condujo al desarro- muy necesarias durante décadas, y que llevaron una
llo de la Microcomputadora BBC, que encontró su respuesta fiscal y legislativa sobre mínimos para en-
camino a todas las aulas británicas. Mientras que el frentar la crisis financiera de 2008 y la posterior rece-
microcomputador no se convirtió en un éxito comer- sión. Una vez que el potencial de los poderes ejecuti-
cial, las adquisiciones de sus partes apoyaron a Acorn vo y legislativo para promover el bien de la sociedad
Computers y eventualmente condujo a la creación de es plenamente reconocido, entonces los funcionarios
ARM Holdings, una de las compañías tecnológicas electos pueden aspirar a mejores (y, aun así, realis-
más exitosas del Reino Unido en las últimas décadas. tas) expectativas. Quién sabe, las personas jóvenes y
Del mismo modo, casi con certeza habría más éxitos ambiciosas podrían comenzar a elegir carreras polí-
europeos de alta tecnología si existiera una mayor ticas por sobre otras en los negocios o en la ciudad, si
interacción entre los sistemas de innovación y las ven que tales opciones son valiosas y valoradas.
***
Conclusión
Por lo tanto, interpretando el Estado no solo como que facilitan la creación de valor privado o lo redis-
un componedor del mercado, sino también, y espe- tribuyen, hacia una que se trata de co-crear y darle
cialmente, como un creador y diseñador de merca- forma y se alinean con la distribución de recompen-
do, proporciona una justificación diferente sobre su sas de tal manera que refleja ese proceso colectivo de
contribución al crecimiento económico. Destacando creación de valor (así como redistribución basada
y comprendiendo que la co-creación de valor lleva en el bienestar). En otras palabras, dado el papel del
a una forma diferente de considerar la división de Estado como tomador de riesgos e inversionista de
recompensas entre los actores públicos y privados, primer recurso, se requiere un nuevo pensamiento
alejándola de una en la que solo se trata de políticas acerca de la capacidad de las instituciones públicas,
238
no solo para compartir los riesgos, sino también las solo sea "inteligente" (basado en la innovación) sino
recompensas. Esto puede alentar nuevas interpreta- también más inclusivo, y también llegar a ser un fun-
ciones acerca de cómo lograr un crecimiento que no cionario público sea emocionante nuevamente.
***
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I - CCXLIV ISSN: 2610-7791

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Amsden, A. M. (1988). "Crecimiento y estabilización en Corea, 1962-1984", El Trimestre económico, 55(219).

10 Se refiere a lo que Abeles et al. (2011), llaman relación Estado-mercado y capital-trabajo.

Chesnais, F. (2001). La mundialización financiera. Génesis, costo y desafíos. Argentina: Losada.

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Trajtenberg, L. Valdecantos, S. y Vega, D. (2015). "Los determinantes de la inflación en América Latina: un

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Banco Central de Ecuador (2017b). Evolución de la Balanza Comercial. Ecuador: BCE.

Banco Central de Ecuador (2016a). Informe Estadístico mensual. Ecuador: BCE.

Banco Central de Ecuador (2016b). Boletín Anuario. Ecuador: BCE.

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Desarrollo, ciencia, tecnología y producción en Argentina.