1

Etică profesională şi transparenţă în administraţia publică

Cuprinsul cursului:

I. Transparenţa decizională şi principiile administraţiei deschise

I.1. Conceptul de „transparenţă decizională”
I.2. Liberul acces la informaţiile de interes public şi transparenţa decizională ca
instrumente de promovare a bunei guvernări
I.3. Dificultăţi şi constrângeri în aplicarea legislaţiei privind transparenţa decizională
I.4. Concluzii şi recomandări privind îmbunătăţirea legislaţiei şi a practicilor

II. Standarde profesionale şi deontologice. Codul de conduită al funcţionarilor publici şi

personalului contractual
II.1. Aspecte generale şi principii aplicabile deontologiei funcţionarului public român

III. Integritatea publică. Protecţia avertizorilor

IV.1. Conceptul de integritate publică

IV.2. Monitorizarea modului de implementare a Legii 571/2004 privind protecţia

personalului din autorităţile publice, instituţiile publice şi din alte unităţi care
semnalează încălcări ale legii - Legea avertizorilor de integritate
IV.2.1. Introducere

IV.2.2. Prezentarea succintă a Legii nr. 571/2004 - mijloc de combatere a

corupţiei
IV.2.3. Stadiul implementării legii avertizorilor de integritate
IV.2.4. Percepţia şi experienţa cetăţenilor din comunităţile locale cu privire la
integritatea funcţionarilor publici locali
 2
I. Transparenţă decizională şi principiile administraţiei deschise

I.1. Conceptul de „transparenţă decizională”

Sintagma de transparenţă decizională desemnează setul de instrumente prin care administraţia
(instituţiile şi autorităţile administraţiei publice locale) dă socoteală cetăţenilor / contribuabililor cu
privire la activitatea desfăşurată în serviciul acestora. În calitatea lor de contribuabili, cetăţenii au
dreptul de a fi informaţi sau consultaţi, precum şi de a participa la deciziile luate de către autorităţile
administraţiei publice locale şi centrale, pe care le susţin financiar prin taxele şi impozitele pe care le
plătesc.

Transparenţa activităţii administraţiei publice locale constituie regula în toate etapele şi

procedurile (premergătoare, concomitente şi ulterioare) deciziei administrative, confidenţialitatea fiind
excepţia care se limitează la informaţia stabilită prin lege datorită nevoii protejării unor interese
specifice domeniului siguranţei publice, prevenirii infracţiunilor, protejării monezii şi a creditului, a
intimităţii.

Lipsa transparenţei, alături de alte carenţe ale activităţii de reglementare, conduce la încrederea
scăzută a societăţii în forţa şi importanţa actelor normative. Absenţa consultărilor face ca normele să fie
frecvent modificate sau înlocuite, lucru ce determină o accentuată instabilitate legislativă şi nu oferă
siguranţa necesară cadrului legal existent în România. Aplicarea reală a principiului transparenţei (care
acoperă si procedurile, şi garanţiile care privesc atât accesul la informaţii, cât şi participarea la procesul de
decizie) ar duce la o mai mare încredere în legi şi reglementări, din moment ce ele au fost adoptate cu
consultarea celor interesaţi.

Transparenţa are rolul de a preveni acţiunile care ameninţă integritatea publică (acte de corupţie)
şi de a evalua performanţa administraţiei publice locale (capacitatea administrativă).

Modalităţile prin care se operaţionalizează transparenţa ţin de:

· asigurarea accesului cetăţenilor la informaţiile de interes public,
· participarea cetăţenilor la elaborarea de acte normative şi la şedinţele publice.

Pornind de la această premisă, totuşi nu orice intâlnire a administraţiei publice în care se discută
despre un proiect de lege este o consultare publică. Consultarea publică presupune îndeplinirea unei
proceduri minime de lucru:

publicarea proiectului de reglementare;

anunţarea intenţiei de a reglementa;

 3
solicitarea şi înaintarea unor opinii / comentarii la un text de reglementare, prin realizarea unui schimb
de documente, într-un interval de timp dat;

dezbaterea acestor documente în şedinţă publică.

În lipsa acestor elemente nu se poate spune că a avut loc o consultare publică.

Pe de altă parte, cetăţenii nu pot participa la reglementarea unor chestiuni sau la şedinţele
publice care dezbat informaţii privind:

• apărarea naţională, siguranţa naţională şi ordinea publică;

• activităţi comerciale, dacă afectează concurenţa loială;

• datele personale

I.2. Liberul acces la informaţiile de interes public şi transparenţa decizională ca instrumente

de promovare a bunei guvernări
Informatia este oxigenul democratiei, iar democraţia ar fi de neconceput fără accesul liber al
publicului la informaţii. Lipsa transparenţei în viaţa politică şi în actul de guvernare reprezintă unul dintre
obstacolele cele mai greu de depăşit către o societate democratică, în care cetăţenii să aibă încredere în
oamenii politici şi în guvernanţi. Dar informaţia nu reprezinta numai o necesitate pentru cetăţeni, ea este şi
un element esenţial al unei bune conduceri. Istoria mai veche sau mai recentă ne arată că o guvernare
proastă are nevoie de secrete pentru a putea rezista, dar şi realitatea că secretomania şi autoritarismul
guvernărilor duce, în mod inevitabil, la proliferarea abuzului, corupţiei şi ineficienţei şi, în final, la
falimentul regimurilor de acest tip.
Cu toate acestea, majoritatea guvernelor preferă să-şi administreze afacerile in secret. În Swahili,
unul dintre cuvintele folosite pentru guvern inseamnă "secret cumplit". Chiar şi guvernele democratice
preferă să-şi administreze majoritatea afacerilor la adăpost de ochii publicului. Şi guvernele pot găsi
oricând motive pentru a păstra secrete - interesele privind securitatea naţională, ordinea publică şi interesul
mai larg al publicului sunt câteva exemple in acest sens. Prea adesea guvernele tratează informţia oficială
drept proprietatea lor în loc de a o privi drept un bun pe care il deţin şi il păstrează in numele poporului.
De aceea, accesul neîngrădit al cetăţenilor la informaţia de interes public şi participarea lor la
luarea deciziilor sunt considerate două dintre premisele cele mai importante ale unei guvernări democratice
şi responsabile. Informaţia le permite cetăţenilor, pe de o parte, să aprecieze în cunoştinţă de cauză
acţiunile administraţiei, iar pe de altă parte, să participe în mod avizat la dezbaterile şi la luarea deciziilor
care îi privesc.
 4
Informarea publicului cu privire la drepturile sale şi promovarea unei culturi de transparenţă
guvernamentală sunt esenţiale pentru atingerea scopurilor legislaţiei privind libertatea de informare. Într-
adevăr, experienţa multor ţări dovedeşte că un corp de funcţionari publici recalcitranti poate submina fie şi
cea mai progresistă legislaţie. Prin urmare, activităţile de promovare reprezintă o componentă esenţială a
unui regim bazat pe libertatea de informare. Activităţile specifice in acest domeniu vor diferi de la o ţară la
alta, in funcţie de diverşi factori, precum modul de organizare al corpului de funcţionari publici,
principalele restrângeri ale liberei circulaţii a informaţiilor, nivelul de cultură generală şi măsura in care
publicul este conştient de existenţa acestor informaţii. Legea trebuie să prevaăa acordarea unei atenţii
sporite şi a resurselor adecvate pentru promovarea scopurilor legislaţiei.
Avantajele participării sunt multiple şi se regăsesc în următoarele direcţii:
• Participarea promovează şi apără democraţia deoarece ea presupune repartizarea în mod real a
puterii. Participarea autorizează cetăţenii să repună în discuţie, să respingă sau să critice revendicări care
nu au justificare. De asemenea, ea permite influenţarea de către cetăţeni a politicilor pentru a se promova
interesul public şi nu interese restrânse, de grup sau izolate.
• Ea permite cunoaşterea adevăratelor şi celor mai urgente nevoi şi aşteptări legitime, a diversităţii
opiniilor (chiar şi a celor defavorizaţi), valorificând experienţe diverse şi informaţii ce s-ar putea dovedi
esenţiale în adoptarea deciziilor publice.
• Pentru a se asigura rezultate optime procesului participativ, cetăţenii trebuie să fie informaţi în
avans cu privire la acţiunile publice care vor face sau sunt deja obiect al deciziilor administraţiei publice.
Ea promovează şi consolidează parteneriatul între societatea civilă şi administraţia publică. Prin
intermediul său, cetăţenii au posibilitatea să înţeleagă mecanismele guvernării şi ale administraţiei, iar
proiectele care iau în considerare participarea se bucură de mai multă viabilitate. Dacă părerile exprimate
sunt luate în considerare, cetăţenii vor manifesta mai multă încredere în actul guvernării, ceea ce creează
un climat de adeziune şi de angajare a comunităţii în procesele decizionale.
• Participarea permite colectivităţii să deţină control asupra activităţii administratorilor treburilor
publice şi favorizează o gestiune publică mai suplă, furnizând un feed-back constant, ceea ce permite
administraţiei identificarea sistematică a rezultatelor obţinute, a lacunelor şi a rezultatelor neaşteptate,
favorabile sau nu, precum şi a problemelor cheie.

Din chiar aceste avantaje ale participării pot decurge însă şi unele dezavantaje, lipsuri şi întrebări
referitoare la modalitatea concretă în care ea se desfăşoară în practică. Astfel:
 5
• Participarea poate să constituie o frână în procesul de elaborare a deciziilor. În situaţia obţinerii
unor cantităţi enorme de informaţii din partea membrilor colectivităţii, identificarea şi gruparea
preferinţelor exprimate se poate dovedi un proces extrem de complicat şi chiar anost. Gruparea opiniilor
membrilor colectivităţii presupune, în primul rând, crearea oportunităţilor pentru ca aceştia să-şi exprime
preferinţele. Apoi, aceste informaţii trebuie să fie corect înţelese, fapt ce supune administraţia unui efort
suplimentar şi de durată.
• O altă ipoteză are în vedere complexitatea şi specialitatea subiectului ce va face obiect al deciziei.
Există, ca atare, posibilitatea ca cetăţenii să nu îl înţeleagă imediat, ceea ce va obliga administraţia la
proiectarea unor modalităţi speciale de furnizare a informaţiilor (spre exemplu, în cazul informaţiilor
complexe, etapizat). De asemenea, este posibil ca cetăţenii de rând să nu aibă opinii precise asupra
chestiunilor de politică ce i-ar viza (de exemplu, pentru că nu este un domeniu accesibil acestora datorită
gradului de cultură mai redus). De aici şi până la formarea unor opinii conflictuale este doar un pas şi
această stare de fapt obligă administraţia la efortul de conciliere.

De aceea ar fi oportună identificarea soluţiilor care să evite apariţia unor asemenea situaţii. O
modalitate ar putea fi asigurarea reprezentativităţii opiniilor, iar faţă de această necesitate apare dificultatea
de a provoca şi implica acele persoane sau grupări de persoane interesate a participa, dar care sunt
împiedicate să se implice din cauze diverse (vârstă, acces limitat la sursele de informaţii etc.).
Este necesar de avut în vedere şi ipoteza în care indivizii, fără a se afla sub influenţa unor asemenea
constrângeri, nu doresc să participe (participarea cetăţenilor nu este o obligaţie ci o oportunitate).
Nu trebuie neglijat nici aspectul financiar, procesul participativ solicitând efortul suplimentar al
bugetelor publice. În situaţia în care culegerea, prelucrarea şi valorificarea informaţiilor nu se desfăşoară
corect, având în vedere toate situaţiile care ar putea distorsiona reprezentarea reală a intereselor şi
opţiunilor publice sau folosind metode sau procedee necorespunzătoare, această cheltuială s-ar putea
dovedi chiar inutilă.
Cât priveşte autorităţile administraţiei publice care au datoria de a asigura cadrul favorizant
practicilor participative, cel puţin două probleme se ridică: împovărarea sferei de atribuţii a acestora şi, în
timp, favorizarea diminuării capacităţilor creative de decizie ale acestora şi a iniţiativei.
• Reflectarea principiului transparenţei în legislaţia României
La nivelul Uniunii Europene, în vara anului 2001 a fost lansată Carta Albă asupra Guvernării
Europene, document elaborat de către Comisia Europeană. Pentru asigurarea unei guvernări cât mai
democratice, carta propune cinci principii: deschidere, participare, responsabilitate, eficienţă şi coerenţă.
Participarea se regăseşte între aceste principii întrucât de exerciţiul acesteia, de-a lungul întregului proces
 6
de elaborare a politicilor comunitare, de la concepţie la implementare, depinde calitatea, relevanţa şi
eficienţa politicilor UE, încrederea în rezultatele finale şi în instituţiile pe care le pun în practică.
În România, legislaţia care creează cadrul de implementare a ceea ce am putea numi „guvernare
transparentă şi participativă” este relativ recent adoptată. Principalele acte normative sunt: Legea nr.
544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public, Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice
locale, cu modificările şi completările ulterioare, Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în
administraţia publică şi Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în
exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea
corupţiei.
Conform Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, procesul
decizional are două componente majore: elaborarea actelor normative şi luarea deciziilor în şedinţele
forurilor deliberative. Se impune a fi precizat că produsele acestui proces sunt, la rândul lor, informaţii de
interes public, care urmează să fie transmise comunităţii prin intermediul mijloacelor de informare în
masă.
Cu privire la metodele şi formele de participare, legislaţia românească adoptată după 1989 a
formulat următoarele soluţii:
- promovează principiul consultării cetăţenilor în probleme de interes public;
- ca forme de consultare, actele normative reglementează în special forma referendumului, în cele
două forme: referendumul naţional şi cel local.
Cel puţin următoarele două probleme decurg de aici:
- se creează în general falsa impresie că participarea este permisă numai în anumite domenii ale vieţii
sociale (de exemplu, la nivel local numai pentru cele de interes deosebit);
- faptul că domeniile consultării facultative nu sunt precis delimitate, apare întrebarea care sunt
problemele cu privire la care nu se pot consulta public cetăţenii (credem că nu fac obiectul unei asemenea
consultări decât chestiunile care sunt de competenţa autorităţii publice);
- practica referendumului, special reglementată, prezintă numeroase inconveniente. Ea nu poate fi
considerată o reală participare deoarece numai anumite probleme pot face obiectul consultării pe această
cale, procedura este determinată, impusă prin lege şi, prin urmare, obligatorie. Rezultatele referendumului
produv efecte chiar dacă nu reprezintă o reală majoritate. El este foarte sărac în informaţii, solicitând doar
un răspuns închis sub forma DA sau NU. Referendumul are un rol aprobativ, el nu produce o informaţie
nouă.
Procedura rigidă şi cu efecte juridice obligatorii ale referendumului nu pot face un model
corespunzător pentru toate problemele publice.
 7
Practicile mai frecvente în materie au permis identificarea următoarelor forme de participare:
forumuri şi organizaţii civile, reuniuni şi adunări publice, informare publică precisă, obiectivă şi suficientă,
dezbateri, sesiuni de informare, comitete şi grupuri de discuţie, instituţiile de învăţământ, asociaţiile de
cartier, grupuri defavorizate, anchetele publice (Franţa), audieri şi consultări publice (România).
Se cuvine totuşi să remarcăm existenţa în ţara noastră, în domeniul protecţiei mediului, a unor
reglementări pe cât de detaliate, pe atât de încurajatoare. Este vorba, în primul rând, de prevederile
cuprinse în Legea protecţiei mediului (nr. 137/1995), care califică participarea ONG şi a populaţiei la
elaborarea şi aplicarea deciziilor în materie drept un element strategic şi totodată modalitatea de
implementare a ansamblului strategiilor pentru asigurarea unei dezvoltări durabile, garantând dreptul de
consultare al acestora în vederea luării deciziilor în materie. În al doilea rând, în anul 2000, România a
ratificat Convenţia privind accesul la informaţie, participarea publicului la luarea deciziei şi accesul la
justiţie în probleme de mediu.
Atât Legea nr. 544/2001, cât şi Legea nr. 52/2003 conţin prevederi specifice referitoare la „actorii
instituţionali” chemaţi să le aducă la îndeplinire dispoziţiile.
Autorităţile administraţiei publice nu reprezintă doar domeniul general de reglementare şi de
aplicabilitate a prevederilor celor două legi, ci, în egală măsură, subiecţii direcţi ai prevederilor, întrucât
cele două acte normative pun în sarcina acestora toate obligaţiile de a acţiona, de a veni în sprijinul
fructificării drepturilor cetăţeanului. În baza prevederilor speciale din cadrul fiecărei legi, autorităţile
administraţiei publice desemnează persoane care se ocupă în mod nemijlocit şi răspund de satisfacerea
intereselor cetăţenilor. Astfel, în fiecare entitate publică supusă dispoziţiilor celor două legi trebuie să
existe cel puţin o persoană cu atribuţii generale de informare şi relaţii publice, un purtător de cuvânt cu
atribuţii speciale de informare şi relaţii cu mijloacele de informare în masă, respectiv o persoană
responsabilă pentru relaţia cu societatea civilă. Aceste trei persoane sunt subiectii nemijlociţi ai
prevederilor din Legile nr. 544/2001 şi nr. 52/2003, în sensul că toate obligaţiile dispuse în sarcina
autorităţilor administraţiei publice trebuie duse la îndeplinire de reprezentanţii acestora.
De partea cealaltă, observăm că subiecţii indirecţi sunt reglementaţi doar generic (fie persoane, fie
cetăţeni şi asociaţii legal constituite), însă relativ incoerent. Astfel, Legea nr. 544/2001 reglementează
accesul liber şi neîngrădit al persoanei la informaţiile de interes public, deşi restricţiile prevăzute în art.12
se referă numai la cetăţeni – stricta interpretare a restricţiilor ar duce la concluzia că aceste restricţii ar
duce la concluzia că aceste restricţii nu se referă la celelalte categorii de persoane, cum ar fi societăţile
comerciale, ONG-urile sau, simplu, apatrizii. Pe de altă parte, Legea nr. 52/2003 reglementează
participarea la procesul decizional a cetăţenilor şi asociaţiilor legal constituite. Rezultă că, în ciuda faptului
că cetăţenii străini (sau apatrizii) au drept de vot în alegerile locale, nu au dreptul să participe la luarea
 8
deciziilor într-o şedinţă a consiliului local pe care tocmai l-au ales; de asemenea, se poate interpreta că,
deşi este legal constituită şi reprezintă o modalitate universal recunoscută de asociere, o societate
comercială pe acţiuni nu poate participa la elaborarea actelor normative dacă nu este afiliată unui „grup
asociativ de reprezentare civică”.
Această incoerenţă izvorăşte, probabil, chiar din Constituţia României, unde art.31 (Dreptul la
informaţie) prevede la alin.1 că „dreptul persoanei de a avea acces la orice informaţie de interes public nu
poate fi îngrădit”, iar la alin.2 că „autorităţile publice (...) sunt obligate să asigure informarea corectă a
cetăţenilor asupra treburilor publice şi asupra problemelor de interes personal”.
Trecând în revistă obligaţiile pe care cele două legi le pun în sarcina autorităţilor administraţiei
publice, se observă că se conturează patru seturi distincte de prevederi procedurale. Legea nr. 544/2001
dispune crearea unui compartiment specializat pentru informare şi relaţii publice, care are sarcina de a
furniza informaţiile de interes public, respectiv a unui birou specializat – cel al purtătorului de cuvânt, care
are rolul de a oferi informaţii mijloacelor mass media. Pe de altă parte, prin chiar structura sa, Legea nr.
52/2003 reglementează participarea cetăţenilor la două procese diferite – cel de elaborare a actelor
normative şi cel de luare a deciziilor în cadrul şedinţelor forurilor deliberative. Din nou. Se constată o
aparentă incoerenţă legată de faptul că Legea nr. 544/2001 reglementează existenţa a cel puţin două poziţii
remunerate pentru furnizarea informaţiilor de interes public, în timp ce Legea nr. 52/2003 pune două
procese destul de complicate pe umerii ocupantului unei singure astfel de poziţii. Cu toate acestea,
funcţionarul responsabil de informare şi relaţii publice, purtătorul de cuvânt şi funcţionarul responsabil de
relaţia cu societatea civilă pot face parte din aceeaşi structură a autorităţii administraţiei publice respective.
Există chiar posibilitatea ca toate aceste funcţii să fie cumulate de una şi aceeaşi persoană, însă o astfel de
soluţie nu este recomandabilă.
Faţă de toate responsabilităţile care le revin celor trei subiecţi nemijlociţi, ale căror atribuţii au fost
descrise, trebuie reliefat şi faptul că există posibilitatea ca oricare dintre ei să fie traşi la răspundere pentru
modul în care înţeleg să-şi îndeplinească atribuţiile. Situaţia acestor persoane este destul de delicată, ele
putând fi trase la răspundere atât de şeful ierarhic superior, din interiorul instituţiei unde îşi desfăşoară
activitatea, cât şi de orice persoană care se consideră lezată în drepturile sale, acţionând din exteriorul
instituţiei. Măsura transparenţei unei autorităţi administrative este dată de calitatea managementului
activităţilor – acolo unde lucrurile merg prost, nimeni nu are interesul ca atare stare de fapt să se vadă şi să
fie cunoscută de întreaga comunitate. De obicei, persoana răspunzătoare pentru managementul defectuos al
activităţilor este şeful (fie ales, fie numit) al autorităţii respective, care va avea în mod natural tendinţa de a
ascunde deficienţele activităţii pe care o conduce. Prin urmare, subiecţii nemijlociţi ai prevederilor Legii
nr. 544/2001 şi nr. 52/2003 se pot găsi într-o poziţie foarte vulnerabilă – dacă aplică prevederile Legii, ar
 9
putea fi sancţionaţi de şeful cu tendinţe opace, iar dacă nu aplică prevederile legale, ar putea fi sancţionaţi
de cetăţenii lezaţi în drepturile lor.
Pentru a evita situaţia de vulnerabilitate, este recomandabil ca persoanele desemnate în oricare din
cele trei poziţii (responsabil de informare şi relaţii publice, responsabil de relaţia cu societatea civilă ori
responsabil de relaţiile cu mediile de informare) să încerce câteva de a minimiza riscurile:
• aplicarea corectă a legii, în litera şi spiritul ei, poate crea unele neplăceri temporare din partea
şefului cu tendinţe opace, dar va avea întotdeauna ca rezultat absolvirea de orice vină a persoanei
vulnerabile (din nefericire, administraţia publică românească încă nu are pus la punct un sistem obiectiv de
premiere a persoanelor care dau dovadă de abnegaţie / dedicaţie şi profesionalism în aplicarea corectă a
dispoziţiilor legale)
• solicitarea unui ordin sau a unei dispoziţii scrise din partea şefului ierarhic superior, ori de câte ori
persoana vulnerabilă crede că există pericolul de a se expune, poate atrage „mustrări” sau chiar
retrogradări abuzive pentru „incapacitatea de a face lucrurile cum (nu) trebuie”, dar poate avea ca rezultat
şi conştientizarea că acest mod de a rezolva problemele „delicate” fragilizează tocmai poziţia şefului, care
va putea fi tras la răspundere pe baza unor documente sctise, în vădită contradicţie cu dispoziţiile Legii
• direcţionarea acţiunii administrative sau judiciare a cetăţeanului nemulţumit împotriva instituţiei
(eventual, împreună cu şeful acesteia, care o şi reprezintă), mai degrabă decât împotriva persoanei
vulnerabile, urmând ca, în funcţie de modul în care evoluează lucrurile, instituţia să încerce să-şi
recupereze eventualul prejudiciu prin alte proceduri, mai târziu.
Persoanele care ocupă poziţiile menţionate sunt desemnate de şeful instituţiei. Aceasta înseamnă că
poziţiile celor trei „responsabili” pot fi ocupate fie de către funcţionari publici în sensul Legii nr. 188/1999,
fie de către personal contractual în sensul Codului muncii. Din acest punct de vedere, avantajul implicării
funcţionarilor publici este reprezentat de stabilitatea în funcţie, iar avantajul angajaţilor contractuali este
reprezentat de mobilitatea deliberată şi, poate, de un grad mai ridicat de implicare.

I.3. Dificultăţi şi constrângeri în aplicarea legislaţiei privind transparenţa decizională

Faţă de modul în care administraţia publică locală oferă acces liber la informaţia de interes public şi
îşi onorează obligaţia de transparenţă comunităţile locale au transmis unele semnale de insatisfacţie.
În anul 2003, Asociaţia Transparency International - România a efectuat un sondaj în rândul
cetăţenilor din 12 localităţi mari şi medii din ţara noastră. Persoanele resursă intervievate în cele 12
comunităţi au semnalat o serie de precedente negative, practici care impiedică sau îngreunează realizarea
integrităţii şi transparenţei administraţiei publice locale. Din totalul precedentelor negative semnalate,
aproximativ 24% se referă numai la accesul la informaţia de interes public şi la transparenţa decizională.
 10
Precedentele negative semnalate au vizat următoarele aspecte:
· autorităţile locale nu aplică efectiv transparenţa decizională;
· autorităţile locale nu informează permanent cetăţenii cu privire la activitatea desfăşurată sau propusă;
· accesul la informaţiile de interes public este dificil pentru cetăţeni şi jurnalişti;
· administraţia nu publică sau nu diseminează rapoartele proprii de activitate.
Precedentele negative din tema secundară, a resurselor / banilor publici, au fost de regulă formulate
mai concret:
· taxele şi impozitele sunt foarte mari în raport cu veniturile populaţiei, iar cetăţenii nu sunt informaţi
atunci când se iau decizii cu privire la mărirea taxelor;
· taxele locale (taxa pe balcon, taxa pe apă de ploaie etc.) sunt nejustificate;
· elaborarea bugetului local nu este transparentă;
· se aprobă lucrări de investiţii foarte mari în lipsa unei consultări cu contribuabilii (pentru a stabili
priorităţile);
· se fixează sau se negociază preţul serviciilor către populaţie fără consultarea cetăţenilor.
Intervievaţii au semnalat că administraţiile locale pe care le cunosc se confruntă cu probleme în
ceea ce priveşte:
• Funcţionarea departamentelor pentru acces la informaţii şi transparenţă decizională
• Volumul şi calitatea informaţiei de interes public din oficiu
• Volumul şi calitatea informaţiei de interes public solicitată în scris sau telefonic
• Informaţia cu privire la indemnizaţiile aleşilor şi salariile funcţionarilor publici
• Informaţia cu privire la cheltuielile de transport şi reprezentare ale aleşilor locali
• Informaţia cu privire la contractele încheiate de autorităţi
• Acoperirea mediatică a activităţilor primăriei şi consiliului local
• Organizarea de dezbateri publice pentru consultarea cetăţenilor cu privire la proiecte de acte
normative
În topul problemelor semnalate apar două care ţin de accesul la informaţia publică şi transparenţa
decizională, anume organizarea de dezbateri publice pentru consultarea cetăţenilor cu privire la proiectele
de acte normative (hotărâri de consiliu local) şi funcţionarea departamentelor pentru acces la informaţii şi
transparenţă decizională.
Cu privire la modul cum sunt furnizate informaţiile de interes public, cel mai frecvent, cetăţenii şi
organizaţiile interesate solicită informaţii de interes public direct (faţă în faţă), modalitate urmată, în
ordinea frecvenţei înregistrate, de completarea unui formular tip.
 11
Pe parcursul celor aproape 5 ani de aplicare a Legii nr.544/2001, atât presa cât şi ONG-urile au
semnalat mai multe cazuri de stabilire a unor taxe de copiere la nivele foarte mari, fapt care descurajează
accesul liber la informaţiile de interes public. Astfel, majoritatea instituţiilor monitorizate au stabilit taxe
de copiere până la 10.000 lei / pagină, fiind însă sunt cunoscute şi cazuri în care taxele de copiere erau
mult peste medie (25.000 lei / pagină).
Cu privire la stabilirea aceptor taxe, autorităţile trebuie să conştientizeze faptul că spiritul Legii nr.
544/2001 şi al Legii nr. 52/2003 este să ofere cât mai mlte informaţii, deci preţurile aferente să fie
accesibile, nu împovărătoare.
Pe de altă parte, în cuprinsul aceluiaşi amplu sondaj, au fost recepţionate semnale de insatisfacţie
ale comunităţilor şi faţă de modul în care administraţia publică locală încurajează participarea publică.
Astfel de practici care împiedică sau îngreunează participarea publică în administraţia publică
locală sunt următoarele:
· audienţele pentru populaţie: lipsa de punctualitate a aleşilor şi funcţionarilor publici;
· relaţiile cu pensionarii; deciziile legate de cheltuielile de intreţinere;
· relaţia dintre administraţie şi asociaţiile de proprietari / locatari în ceea ce priveşte problemele privind
consumul de apă şi căldură;
· introducerea de proiecte de hotărâri pe ordinea de zi în ziua şedinţei consiliului local.
Intervievaţii au semnalat că administraţiile locale pe care le cunosc se confruntă cu probleme în
ceea ce priveşte:
• Participarea cetăţenilor la şedinţele consiliului local
• Colaborarea autorităţilor administraţiei locale cu organizaţii neguvernamentale
• Anunţuri publice despre proiectele de acte normative şi şedinţele Consiliului Local
În topul problemelor semnalate apar două care ţin de participare publică, anume participarea
cetăţenilor la şedinţele consiliului local şi colaborarea autorităţilor administraţiei locale cu organizaţii
neguvernamentale.
Dificultăţi întâmpinate în aplicarea Legii nr. 544/2001
Cele mai multe instituţii se confruntă cu insuficienţa resurselor ca principală dificultate în aplicarea
acestui act normativ. Tipurile de resurse necesare sunt însă variate: materiale, umane, financiare, de pret
profesională adecvată, organizatorice (de înfiinţare a unui compartiment specualizat care să un mai aibă
altea tribuţii decât cele care decutg din aplicarea Legii nr. 544/2001.
Pe lângă aceste probleme, au mai fost identificate şi o serie de dificultăţi care ţin de necunoaşterea
şi slaba mediatizare a legii, precum şi de definirea informaţiilor exceptate şi, complementar, stabilirea
 12
sferei informaţiilor de interes public. O altă clarificare legislativă ţine de distincţia dintre informaţie şi
documente, accesul publicului fiind la informaţiile de interes public şi un la documente.
În categoría altor dificultăţi semnalate în respectivele instituţii, a fost inclusă o gamă variată de
probleme, printre care: “reticenţa factorilor de decizie (primari şi consilieri locali) faţă de prevederile
Legii”, “folosirea solicitărilor în baza acestei legi ca o metodă de şicanare a autorităţilor”, etc.
Dificultăţi întâmpinate în aplicarea Legii nr.52/2003
Ca şi în cazul aplicării Legii nr. 544/2001, şi pentru Legea nr. 52/2003 insuficienţa resurselor
reprezintă una dintre dificultăţi; din nou, termenul de resursă fiind unul generis pentru mai multe tipuri –
de personal, financiare, materiale (amintite sub forma: “din lipsa resurselor financiare nu s-a putut realiza
publicarea în site-ul propriu sau în mass-media locală a anunţurilor referitoare la elaborarea unor proiecte
de hotarâri”, “lipsa dotărilor logistice şi a finanţării, resursele limitate care un permit promovarea
drepturilor prevăzute de această Lege pentru societatea civilă” etc.). O altă problemă semnalată de
răspunsurile libere la unele chestionare este lipsa de interes a cetăţenilor, a soviet civile în general (“lipsa
de interes a ONG şi a publicului”, “lipsa de implicare a cetăţenilor, respectiv a societăţii civile”,
“indiferenţa cetăţenilor” etc.), dezinteres cauzat parţial şi de lipsa informării cetăţenilor şi a mediatizării
insuficiente. De asemenea, cei care se ocupă de aplicarea Legii, se confruntă şi cu imposibilitatea
respectării termenelor (“proiectele de hotărâri urgente, care nu permit respectarea termenelor prevăzute de
lege”, “primirea cu întârziere a documentelor ce trebuie făcute publice”, “nerespectarea termenului de 30
de zile de către iniţiator” etc.). Ca şi în cazul aplicării Legii liberului acces la informaţiile de interes public,
şi în situaţia celei privind transparenţa decizională problemele de comunicare intra-instituţională sunt
considerate ca reprezentând una dintre dificultăţile aplicării Legii.

I.4. Concluzii şi recomandări privind îmbunătăţirea legislaţiei şi a practicilor

Propunerile de ameliorare a problemelor administraţiei locale în ceea ce priveşte liberul acces la

informaţia de interes public şi transparenţa decizională au fost formulate astfel de intervievaţi:
· campanii de informare a cetăţenilor cu privire la atribuţiile departamentelor administraţiei publice locale;
· asigurarea unei independenţe mai mari faţă de aleşii locali a departamentelor pentru asigurarea accesului
la informaţia de interes public şi transparenţei decizionale (eventual prin amplasarea acestora în afara
incintei primăriilor);
· testarea unui sistem de consultare permanentă a cetăţenilor;
· organizarea de dezbateri publice pentru consultarea cetăţenilor;
· consultarea decidenţilor locali cu experţi din afara administraţiei;
· organizarea de dezbateri publice pentru discutarea de proiecte de acte normative;
 13
· monitorizarea licitaţiilor publice.
În opinia intervievaţilor, eforturile pentru ameliorarea problemelor de acces la informaţie şi
transparenţa decizională depind de:
· capacitatea de a organiza dezbaterile pe teme punctuale
· capacitatea şi disponibilitatea de timp pentru a face propuneri scrise
· lipsa de iniţiativă a funcţionarilor publici, respectiv, lipsa de interes a aleşilor locali.
Propunerile de ameliorare a problemelor administraţiei locale în ceea ce priveşte participarea
publică au fost formulate astfel de intervievaţi:
• Cele care implică administraţia locală:
· organizarea de referendum;
· intensificarea colaborării cu ONG-uri pe teme clar definite;
· organizarea de dezbateri publice pentru consultarea cetăţenilor şi mediatizarea acestora;
· implicarea organizaţiilor şi a cetăţenilor în grupuri care să ofere feed-back administraţiei cu privire la
activitatea sa.
• Cele care exclud administraţia locală, îndreptându-se spre modalităţi de intervenţie mai “agresive”,
de tip:
· colaborare între ziariştii de investigaţie şi activiştii ONG pentru semnalarea neregulilor din administraţia
locală;
· acţiuni concertate, de media şi cetăţeni pentru aplicarea fără discriminare a legilor;
· organizarea cetăţenilor în grupuri de presiune;
· consilierii locali trebuie să cunoască direct comunitatea şi nevoile ei prin vizite de lucru săptămânale, nu
prin audienţe în birouri;
· sondarea opiniei cetăţenilor cu privire la calitatea serviciilor şi a modului în care aceştia sunt trataţi de
autorităţile şi instituţiile administraţiei locale.
Dificultăţile întâmpinate în realizarea acestor demersuri ţin de:
· capacitatea cetăţenilor şi a organizaţiilor de a defini cu claritate scopurile şi modul de acţiune şi de a fi
perseverenţi;
· credibilitatea membrilor fondatori ai grupurilor de presiune;
· interesul scăzut al aleşilor locali faţă de problemele cetăţenilor în afara perioadelor electorale;
- lipsa de motivaţie a funcţionarilor publici;
· reticenţa cetăţenilor de a se implica în acest tip de activităţi care sunt asociate cu “a face politică”.
Principalele sugestii de îmbunătăţire a aplicării Legii nr. 544/2001 au vizat, în principa,
următoarele:
 14
- alocarea de resurse de toate tipurile (financiare, materiale, umane);
- o mai bună mediatizare a Legii
- realizarea de traininguri / schimburi de experienţă pentru cei care au ca responsabilitate aplicarea
acestei Legi;
- stabilirea cu exactitate a informaţiilor de interes public / exceptate / clasificate (există în acest sens
şi o propunere de „stabilire a unei liste comune de informaţii de interes public pentru toate instituţiile”; de
asemenea, se sugerează „să se precizeze cât mai clar dacă informaţii de tipul contractelor şi salariilor
funcţionarilor sunt informaţii de interes public”;
- îmbunătăţirea comunicării intra-instituţionale („fluidizarea informaţiilor între departamente”);
- alte tipuri de sugestii: stabilirea de sancţiuni atât pentru funcţionari („modificarea articolului de
lege care reglementează răspunderea exclusivă a funcţionarului responsabil cu aplicarea Legii nr.
544/2001, în sensul instituirii unei răspunderi solidare cu departamentele implicate direct”), cât şi pentru
cetăţeni („stipularea unui articol care să sancţioneze abuzul de drept”); aprecieri pe marginea legislaţiei
(această problemă este reglementată într-un număr mare de acte normative – OG nr. 27/2002 privind
reglementarea activităţii de soluţionare a petiţiilor, Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională şi
Legea „anticorupţie” nr. 161/2003 -, acte conţinând dispoziţii comune, cee ce îngreunează desfăşurarea
activităţii în administraţia publică; realizarea unor baze de date informatizate la nivel naţional cu
informaţiile de interes public pe domenii de activitate accesibile tuturor; obligativitatea răspunsului numai
la petiţiile din localitatea respectivă etc.
În ceea ce priveşte sugestiile de îmbunătăţire a aplicării Legii nr. 52/2003, ele vizează în
principal:
- alocarea de resurse sub diferite forme (alocarea de la bugetul statului către bugetele locale a
resurselor financiare; asigurarea de dotări logistice, a conectării la internet);
- mediatizarea prevederilor Legii şi stimularea interesului cetăţenilor şi a colaborării cu societatea
civilă;
- realizarea de traininguri în vederea specializării funcţionarilor desemnaţi pentru aplicarea legii;
- înbunătăţirea comunicării intra-instituţionale („atât între departamente, cât şi între iniţiatorii
proiectelor de acte normative”), dar şi „schimbarea mentalităţii factorilor de decizie”;
- modificarea termenelor (micşorarea termenului de anunţare a proiectului de act normativ; termenul
de 30 de zile interpretat ca termen de recomandare);
- crearea unei baze de date cu ONG-urile locale şi naţionale, a unui sistem informaţional care să
prezinte proiectele de hotărâri;
 15
- definirea clară a unor termeni prevăzuţi de lege („act normativ”, „şedinţă publică”, „minută”),
stabilirea domeniilor în care se aplică legea, precum şi reglementarea circumstanţelor excepţionale şi a
procedurilor de urgenţă;
- desemnarea unor persoane sau înfiinţarea unui compartiment care să nu mai aibă alte atribuţii decât
cele legate de aplicarea Legii nr. 52/2003;
- stabilirea unor sancţiuni clare pentru cei care nu respectă legea; întocmirea la nivelul fiecărei
instituţii a unui regulament de aplicare; stabilirea unor condici de sugestii etc.

II. Standarde profesionale şi deontologice. Codul de conduită al funcţionarilor

publici şi personalului contractual

II.1. Aspecte generale şi principii aplicabile deontologiei funcţionarului public român

O preocupare permanentă a legiuitorului român din perioada actuală a fost accea de a dezvolta
reglementarea internă pe baza acquis-ului comunitar, preluând texte şi normative europene, fie în temeiul
unei recomandări a Uniunii Europene, fie pe fondul impunerii venite din partea acestei entităţi de a ne
adapta legislaţia în vederea aderării.
Un domeniu reglementar esenţial în cadrul capitolelor deschise de către părţi în procesul de aderare
este reprezentat de statutul funcţionarului public, care în perioada comunistă nu şi-a găsit o consacrare
favorabilă sau care a fost vitregit prin norme restrictive, de natură a aservi funcţionarul superiorului
ierarhic.
La rândul său, doctrina a încercat, în special pe temeiul reglementărilor comunitare existente, să
definească funcţia publică şi natura juridică a raportului de funcţie publică, să realizeze o vedere
comparativă de ansamblu asupra noţiunilor de „funcţionar” şi „salariat”, să creeze o bază ştiinţifică pentru
sfera de relaţii relative la funcţia publică.
Ca ştiinţă, deontologia vine din antichitate, însă ea a fost descoperită ca noţiune în epoca modernă,
pusă la început pe picior de egalitate cu morala. La noi, ea s-a regăsit sub forma unui ansamblu de reguli
consacrate salariatului şi răspunderii acestuia, datorită faptului că în perioada comunistă nu au mai existat
prevederi specifice, exprese de deontologie.
Datorită faptului că dreptul românesc se întemeiază pe concepţia pozitivistă, în lipsă de text expres,
în România, multă vreme regulile răspunderii disciplinare, administrative, materiale, penale şi civile au
fost identificate cu regulile deontologice. Faptul că salariatul încălca o regulă de ordine interioară sau
prevăzută de lege în general era derivat dintr-un comportament profesional inadecvat, care atrăgea
necesitatea aplicării unei sancţiuni.
 16
Însă deontologia interesează nu aplicarea unei sancţiuni, ci respectarea legii independent de
aplicarea sancţiunii, se leagă, cu alte cuvinte, de noţiunea de responsabilitate. Deontologia trebuie să se
raporteze ideatic în primul rând la manifestarea individului din punct de vedere moral, la respectarea
regulilor din proprie convingere nu de teama sancţiunii. Aşa cum se afirmă într-o lucrare de specialitate,
„funcţionarul public trebuie să-şi ducă la bun sfârşit atribuţiile, nu pentru că aşa i se impune, ci fiindcă e
convins că ele reprezintă rostul său profesional”.
Prin urmare, conţinutul juridic al deontologiei s-a transformat de-a lungul vremii, înţelegând lato
sensu normele generale privitoare la responsabilitatea salariatului (funcţionarului) şi unele norme specifice
edictate pentru anumite categorii de persoane – profesionişti, în scopul angajării răspunderii acestora, iar
stricto sensu, cuprinzând regulile privitoare la răspunderea disciplinară a salariatului (funcţionarului).
La nivelul acestei răspunderi a funcţionarului, un act normativ cu valoare de principiu a fost
aşteptat îndelung, apariţia Legii nr. 188/1999 nefiind de natură să satisfacă necesitatea unui cod
deontologic aplicabil funcţionarului public. Mai mult, legea specială nu cuprinde referiri specifice la
regulile deontologice, prevăzând numai reguli generale de răspundere patrimonială (civilă),
contravenţională, disciplinară şi penală.
În acest context, o lege care să prevadă regimul juridic al conduitei profesionale de urmat pentru
funcţionarii publici este binevenită, aspect împlinit la apariţia Legii nr. 7/2004 privind Codul de conduită al
funcţionarilor publici.
Această lege se adresează numai celor care ocupă temporar sau definitiv o funcţie publică, în cadrul
autorităţilor sau instituţiilor publice şi are caracter de drept comun pentru toate categoriile de funcţionari,
cu excepţia acelora care, deşi în anumite caracteristici, se aseamănă cu această categorie, sunt trataţi aparte
prin legi cu caracter special, având statut de liber profesionişti: medicii, avocaţii, arhitecţii, consilierii de
specialitate etc.
Ceea ce lămureşte acest cod în raport cu reglementările anterioare este faptul că încălcarea regulilor
deontologice prevăzute în textele legii atrage răspunderea disciplinară a funcţionarilor publici (art. 24
alin.2).
Legea arată totodată că, mergând pe acelaşi raţionament, dacă fapta funcţionarului public se
încadrează în limitele legii penale, se va angaja răspunderea penală a funcţionarului public, iar atunci când
se cauzează şi prejudicii persoanelor fizice sau juridice se poate angaja răspunderea patrimonială a acestui
funcţionar.
Însă, prin interpretarea acestor aliniate rezultă cert că noţiunea de deontologie, cuprinzând reguli de
conduită în exercitarea profesiei, cuprinde numai normele privitoare la conduita morală de bună cuviinţă în
cadrul funcţiei şi în viaţa socială. Aceeaşi concluzie se desprinde şi din obiectivele pe care legea le
 17
stabileşte pentru regulile consacrate în cod, pe de o parte, precum şi din prevederile altor legi sau acte
normative cu caracter administrativ.
Astfel, codul urmăreşte să asigure creşterea calităţii serviciului public, o bună administrare în
realizarea interesului public, eliminarea birocraţiei şi a faptelor de corupţie din cadrul administraţiei
publice, menţinerea la nivel înalt a prestigiului funcţiei publice, crearea unui climat de încredere şi respect
reciproc între cetăţeni şi funcţionarii publici şi între cetăţeni şi autorităţile administraţiei publice, pe de altă
parte.
Conform statutelor şi codurilor deontologice ale altor profesii, se poate reţine de asemenea ideea că
deontologia respectivului corp de profesionişti are în vedere regulile moralei pe care trebuie să le respecte
respectiva categorie, criteriile răspunderii pentru nerespectarea normelor tehnice şi ştiinţifice profesionale
încadrându-se în mod subsidiar în noţiunea de deontologie.
Statutul funcţionarilor Uniunii Europene arată în art.11 că funcţionarul public european are
îndatorirea de a se achita de îndatoririle sale şi să-şi adapteze conduita având în vedere numai interesele
comunităţilor, ceea ce denotă ideea de fidelitate, loialitate profesională faţă de autoritatea în interesul
căreia îşi desfăşoară activitatea, noţiuni ce întregesc paleta regulilor morale prevăzute statutar pentru
funcţionarul public.
Un alt aspect esenţial pentru analiza regulilor deontologice privind funcţionarii publici se determină
prin intermediul instrumentului utilizat în scopul consacrării regulilor deontologice specifice fiecărei
categorii. Sau, altfel spus, este nevoie de un act normativ adoptat de autoritatea legiuitoare sau de guvern
ori este suficient un act administrativ emanat de la organele de conducere ale profesiei respective ?
Prin Hotărârea Guvernului nr. 1006/2001 pentru aprobarea Strategiei Guvernului privind
accelerarea reformei în administraţia publică s-au stabilit ca obiective, printre altele, schimbarea de fond a
raporturilor dintre administraţie şi cetăţean, precum şi crearea unui corp profesionist de funcţionari publici,
stabil şi neutru din punct de vedere politic. Măsurile de realizarea a acestora constau în extinderea politicii
uşilor deschise, elaborarea normelor şi instrucţiunilor pentru asigurarea funcţionalităţii coerente a Legii nr.
188/1999, elaborarea de reglementări secundare în aplicarea Legii nr. 188/1999, în concordanţă cu
legislaţia comunitară, întărirea rolului ANFP şi îmbunătăţirea imaginii acesteia.
Apariţia Legii nr. 7/2004 privind Codul de conduită al funcţionarilor publici se vrea o lege
generală, drept comun pentru toate categoriile de funcţionari publici, independent de cum persoana în
cauză ocupă temporar sau permanent o funcţie publică în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice.
Acest act normativ va putea fi însă aplicat şi în completarea codurilor deontologice ale altor
profesii, chiar dacă nu s-a realizat o trimitere efectivă către acesta, deoarece scopul şi funcţionalitatea
acestor profesii demonstrează o deosebită importanţă a acestora, asemănător funcţiei publice. Aici trebuie
 18
realizată o distincţie. De exemplu, medicul nu este funcţionar, el se supune deontologiei medicale, dar dacă
aceasta nu prevede se pot împrumuta normele Legii nr. 7/2004. Dacă medicul are o funcţie de conducere,
în privinţa acestor raporturi i se aplică desigur legea în discuţie. Având în vedere caracterul de lege
generală, cu dispoziţii de principiu, aplicarea sa oricărei categorii de profesionişti care împlinesc o parte
din elementele unui serviciu public nu reprezintă un impediment ci, dimpotrivă, constituie o normă
necesară, în exerciţiul funcţiei respective.
Ca atare, orice funcţionar public, precum şi orice profesionist care îndeplineşte atribuţii ce duc la
satisfacerea unui interes general este ţinut în activitatea sa de respectarea următoarelor principii generale:
• Respectarea Constituţiei şi a legilor ţării
• Prioritatea interesului public faţă de interesul privat
• Asigurarea egalităţii de tratament a cetăţenilor în faţa autorităţilor şi instituţiilor publice
• Profesionalismul în îndeplinirea atribuţiilor de serviciu (responsabilitate, competenţă, eficienţă,
corectitudine şi conştiinciozitate)
• Imparţialitate şi independenţă politică, economică, religioasă şi de orice altă natură
• Integritate morală
• Libertatea gândirii şi exprimării
• Cinstea şi corectitudinea, deschiderea şi transparenţa în privinţa activităţii desfăşurate.
Chiar dacă regulile de conduită ale funcţionarilor publici expuse în cadrul Legii nr. 7/2004 sunt
specifice serviciului public, ele vor putea fi extinse prin asemănare şi categoriilor de profesionişti sus
menţionate. Astfel, sunt considerate esenţiale şi aplicabile tuturor categoriilor de funcţionari următoarele
reguli: asigurarea unui serviciu public de calitate, loialitatea faţă de Constituţie şi lege, loialitate faţă de
autorităţile şi instituţiile publice, libertatea opiniilor, interdicţie privind acceptarea cadourilor, serviciilor şi
avantajelor, participarea la procesul de luare a deciziilor etc.
Conduita profesională a funcţionarilor publici trebuie să se încadreze în anumite limite generale,
care se completează din punct de vedere special şi cu prevederile Legii nr. 188/1999 cu modificările aduse
prin Legea nr. 161/2003. Aceste limite nu sunt determinate numai de obligaţiile pe care le prevede legea
din punct de vedere profesional, ci şi din consacrarea unor interdicţii şi incompatibilităţi, care, dacă ar fi
încălcate, ar atrage numai răspunderea disciplinară în prelabil, iar în raport cu gravitatea lor concretă se vor
putea încadra şi în fapte care să atragă răspunderea contravenţională, civilă sau penală.
Legea nr. 7/2004 reprezintă, în acelaşi timp, şi o prelungire a prevederilor Legii nr. 161/2003 şi a
legilor privind combaterea şi sancţionarea faptelor de corupţie (Legea nr. 78/2000), deoarece dispoziţiile
 19
sale cu caracter general se referă, în principal, la respectarea unor reguli morale, deontologice, cu relevanţă
în activitatea generală atât profesională din care face parte, dar în acelaşi timp şi cu societatea în general.
Astfel, funcţionarul public nu poate participa în exercitarea funcţiei publice la colectarea de fonduri
pentru activitatea partidelor politice, să furnizeze sprijin logistic candidaţilor la funcţii de demnitate
publică, să afişeze în cadrul serviciului din care fac parte însemne sau obiecte inscripţionate cu sigla sau
denumirea partidelor politice. Totodată, funcţionarul public nu-şi poate folosi numele sau imaginea proprie
în acţiuni publicitare sau pentru promovarea unei activităţi comerciale, precum şi în scopuri electorale.
Din punct de vedere moral, funcţionarul public are obligaţia unui comportament bazat pe respect,
bună credinţă, corectitudine şi amabilitate, de a nu aduce atingere onoarei, reputaţiei şi demnităţii
persoanelor din cadrul instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea prin întrebuinţarea unor expresii
jignitoare, prin dezvăluirea unor aspecte ale vieţii private şi prin formularea unor plângeri sau sesizări cu
caracter calomnios.În activitatea sa, funcţionarul trebuie să adopte o atitudine imparţială şi justificată
pentru rezolvarea clară şi eficientă a problemelor cetăţenilor, cu respectarea principiului egalităţii acestora
în faţa legii şi a autorităţii publice. În acest scop, funcţionarul public trebuie să promoveze soluţii similare
sau identice în acceaşi categorie de situaţii de fapt, cu eliminarea oricărei forme de discriminare bazată pe
aspecte privind naţionalitatea, convingerile religioase şi politice, starea materială, sănătatea, vârsta, sexul
sau alte aspecte.
În cadrul relaţiilor internaţionale, funcţionarul public care reprezintă autoritatea sau instituţia
publică respectivă are obligaţia legală de a promova o imagine favorabilă autorităţii sau instituţiei publice
pe care o reprezintă. În acelaşi timp, legea consacră şi obligaţia funcţionarului public care se află în
deplasare într-un stat străin să se informeze şi să cunoască obiceiurile acestei ţări şi să le respecte, alături
de regulile de protocol.
Tot în cadrul obligaţiei de a respecta regula imparţialităţii, legea cere funcţionarului public să aibă
o conduită care să asigure egalitatea de şanse şi tratament cu privire la dezvoltarea carierei în funcţia
publică pentru funcţionarii din subordine. Astfel, funcţionarii publici de conducere au obligaţia să
examineze şi să aplice cu obiectivitate criteriile de evaluare a competenţei pentru personalul din subordine,
atunci când propun sau aprobă avansări, promovări, transferuri, numiri sau eliberări din funcţie ori
acordarea de stimulente materiale sau morale, excluzând orice formă de favoritism sau discriminare.
Conduita funcţionarului public este reglementată de lege şi în cadrul raporturilor sociale la care
acesta participă, fără referire la atribuţiile funcţiei sale sau la autoritatea pe care o reprezintă. Astfel,
funcţionarului public îi este interzis ca în raporturile sale cu cetăţenii, fără referire la funcţia publică, să
uzeze de prerogativele funcţiei publice deţinute, folosindu-se de poziţia oficială pe care o deţine pentru a
influenţa luarea unor decizii sau determinarea luării anumitor măsuri. De asemenea, el nu se poate folosi
 20
de bunurile proprietate publică în interes personal, ci este ţinut să asigure folosirea resurselor publice în
mod eficient, în conformitate cu prevederile legale.
Ca atare, din prevederile normelor indicate se desprinde ideea că prin Codul deontologic al
funcţionarului public legiuitorul a înţeles, în principal, reguli morale de conduită pe care funcţionarul este
ţinut să le respecte în cadrul activităţii desfăşurate ca purtător al autorităţii publice, dar şi ca simplu
cetăţean, în relaţiile sale cu semenii.

III. Integritatea publică. Protecţia avertizorilor

IV.1. Conceptul de integritate publică

Înţelegem prin integritatea publică atât integritatea proceselor de luare a deciziilor, de

implementare a deciziilor, de gestiune a banilor publici), cât şi integritatea personalului (aleşi locali,
funcţionari publici).
Din integritatea publică locală şi din (in)capacitatea administrativă rezultă buna / proasta guvernare
locală.
Înţelegem prin integritate publică locală, pe de o parte, integritatea la nivelul personalului cu roluri
cheie din administraţia publică locală (aleşi locali şi funcţionari publici) şi, pe de altă parte, integritatea la
nivelul procesului de luare şi implementare a deciziilor în administraţia publică locală, în particular a
gestionării banilor publici.
• Integritatea personalului este definită de ansamblul prevederilor legale, de practici,
proceduri prin care personalul care deserveşte comunitatea (funcţionari publici sau aleşi locali) este
selectat, verificat, promovat sau sancţionat. De exemplu: conflicte de interese, incompatibilităţi, averi
dobândite ilicit sau nejustificat, fapte de corupţie, abuz.
• Integritatea la nivelul procesului de luare şi implementare a deciziilor în administraţia
publică locală este definită prin:
a) informaţii disponibile şi accesibile publicului cu privire la aceste procese şi proceduri de
consultare sau participare la şedinţe publice, conform cerinţelor legilor nr. 544/2000 şi nr. 52/2003.
b) mecanisme de verificare şi control ale acestor procese prin participare cetăţenească, consultarea
cetăţenilor / ONG-urilor / mediului de afaceri sau mass-media cu privire la reglementări locale.
c) mecanisme de publicitate, verificare şi control al gestiunii banilor publici.

IV.2. Monitorizarea modului de implementare a Legii 571/2004 privind protecţia

personalului din autorităţile publice, instituţiile publice şi din alte unităţi care semnalează încălcări
 21
ale legii (publicata in Monitorul Oficial nr. 1214 din 17 decembrie 2004)- Legea avertizorilor de
integritate

IV.2.1. Introducere

Conform indicelui de percepţie a corupţiei în 2005 dat publicităţii de Asociaţia Română pentru
Transparenţă, România face parte din cele 60 de ţări a căror corupţie este percepută ca fiind generalizată şi
care a obţinut un punctaj egal cu trei din zece puncte maxim posibile, alături de ţări necunoscute din Africa
şi Asia Centrală. Punctajul obţinut este similar mediei punctajelor anuale obţinute de România din 1997
până în prezent.
Din acelaşi Raport asupra corupţiei realizat de Asociaţia Română pentru Transparenţă, în martie
2005, aflăm că România are încă probleme semnificative în domeniul implementării legislaţiei şi al
capacităţii administrative de punere în aplicare a politicilor publice anticorupţie. Din acest punct de vedere,
prin Legea nr. 571/2004 pentru protecţia avertizorilor de integritate s-a creat posibilitatea extragerii
funcţionarului de bună credinţă de sub imperiul represaliilor, însoţită de posibilitatea sancţionării sau
eliminării din sistem a persoanei care a dat ordinul ilegal sau a încurajat practici care afectează integritatea
publică. Deşi Legea nr. 571/2004 este un foarte puternic instrument în combaterea corupţiei, ea nu numai că
nu este implementată, dar nu este nici măcar cunoscută.
Spre deosebire de alte popoare, românii au tendinţa de a aştepta, din partea statului, variate
modalităţi de ajutor / sprijin pentru rezolvarea unor probleme care afectează in mod direct bunăstarea
personală. Din acest motiv, românii au un foarte extins orizont de aşteptare faţă de rolul instituţiilor
publice in combaterea corupţiei.
În realitate, nu există cu adevărat o luptă împotriva corupţiei. Totul se reduce la declaraţii politice
care poate vor impresiona înalţii funcţionari europeni. Dacă într-adevăr s-ar dori eradicarea sau cel puţin
calmarea corupţiei, situaţia ar fi una tristă. Efortul de a calma corupţia în România este mai costisitor decât
cel al integrării, mai mult decât atât, rezultatele unei adevărate lupte împotriva corupţiei mai degrabă ar
afecta negativ integrarea prin ceea ce ar fi relevat. Aşa că singura soluţie rămâne aceea de a ascunde cât
mai mult adevărata stare a lucrurilor şi mimarea în continuare a unui stat de drept.
Suntem în faţa unei situaţii paradoxale. Împotriva corupţiei sistemice se angajează să lupte
sistemul. Raportul prezentat în continuare relevă faptul că sistemul nu va lupta niciodată împotriva lui
însuşi. Ceea ce s-a întâmplat după aşa zisa revoluţie ne arată că sistemele se conservă, ele nu se reformează
din interior şi de la sine.

IV.2.2. Prezentarea succintă a Legii nr. 571/2004, mijloc de combatere a corupţiei

 22
Cunoscută sub numele “legea avertizorilor de integritate”, Legea nr. 571/2004 reglementează
(art.1) “unele măsuri privind protecţia persoanelor care au reclamat sau au sesizat încălcări ale legii in
cadrul autorităţilor publice, instituţiilor publice si al altor unităţi, săvârşite de către persoane cu funcţii de
conducere sau de execuţie din autorităţile, instituţiile publice şi din celelalte unităţi bugetare prevăzute la
art.2.”
Adică (conform art. 2):
- autorităţi şi instituţii publice din cadrul administraţiei publice centrale, administraţie publică locală,
aparatul Parlamentului, aparatul de lucru al Administraţiei Prezidenţiale, aparatul de lucru al Guvernului,
autorităţi administrative autonome, instituţii publice de cultură, educaţie, sănătate şi asistenţă socială,
companii naţionale, regii autonome de interes naţional şi local, precum şi societăţi naţionale cu capital de
stat. Prevederile Legii nr.571/2004 se aplică şi persoanelor numite în consilii ştiinţifice şi consultative,
comisii de specialitate şi alte organe colegiale organizate în structura sau pe lângă autorităţile sau
instituţiile publice.
Termenul avertizor de integritate este o traducere a lui “whistleblower” care, în limba română, ar
însemna cel ce trage semnalul de alarmă. Legiuitorul a optat pentru “avertizor”. Astfel, în sensul prezentei
legi:
• avertizare in interes public înseamnă sesizarea făcută cu bună-credinţă cu privire la orice faptă care
presupune o încălcare a legii, a deontologiei profesionale sau a principiilor bunei administrări,
eficienţei, eficacităţii, economicităţii şi transparenţei;
• avertizor înseamnă persoana care face o sesizare şi care este încadrată în una din autorităţile publice,
instituţiile publice sau celelalte unităţi prevăzute la art.2;
Sesizarea asupra încălcării legii poate fi făcută separat sau cumulativ:
a) şefului ierarhic al persoanei care a încălcat prevederile legale
b) conducătorului autorităţii publice, al instituţiei publice sau unităţii bugetare din care face parte persoana
care a incălcat prevederile legale sau în care se semnalează practica ilegală, chiar dacă nu se poate
identifica exact făptuitorul;
c) comisiilor de disciplină sau altor organisme similare din cadrul autorităţii publice, instituţiei publice sau
unităţii prevăzute la art.2 din care face parte persoana care a incălcat legea;
d) organelor judiciare;
e) organelor însărcinate cu constatarea şi cercetarea conflictelor de interese şi al incompatibilităţilor;
f) comisiilor parlamentare;
g) mass-media;
h) organizaţiilor profesionale, sindicale sau patronale;
 23
i) organizaţiilor neguvernamentale.
Legea în sine creează instrumentul de siguranţă pentru situaţiile în care un funcţionar public sau
angajat contractual intenţionează să refuze executarea unui ordin pe care îl consideră ilegal. Deşi această
prevedere este inclusă, teoretic, în legislaţie, orice angajat care refuza îndeplinirea unui ordin pe motivul
ilegalităţii acestuia era supus la o serie de persecuţii care aveau ca rezultat eliminarea sau retragerea din
sistem. Prin Legea nr. 571/2004 s-a creat posibilitatea extragerii funcţionarului de bună credinţă de sub
imperiul acestor represalii, însoţită de posibilitatea sancţionării sau eliminării din sistem a persoanei care a
dat ordinul ilegal sau a încurajat practici care afectează integritatea publică.

Un alt rol al legii este acela de a crea premisele apărării imaginii corpurilor profesionale din
sectorul public prin posibilitatea luării de atitudine. Expresii de genul „toţi sunt la fel” pot fi evitate doar
prin delimitarea de cazurile de „dalmaţieni” din interiorul sistemului şi chiar determinarea retragerii sau
excluderii lor.

Avertizarea de integritate vine să „ridice capacul de pe oală” şi să facă o deschidere a sistemului

faţă de public, prin înfrângerea „legii tăcerii”. Regulamentele disciplinare elaborate înaintea intrării în
vigoare a Legii privind protecţia avertizorilor prevăd că, dacă un funcţionar are ceva de semnalat la nivelul
încălcării principiilor legalităţii şi/sau bunei administrări, atunci singurele alternative sunt comisia de
disciplină sau şeful ierarhic sau, in cel mai grav caz, procurorul, orice altă variantă putând fi lesne
sancţionată ca daune aduse instituţiei.

S-a dovedit că aceste mecanisme nu sunt utile / eficiente / eficace în condiţiile specifice
administraţiei româneşti, că devierile de la legalitate şi bună administrare nu au fost sancţionate fără
presiunea opiniei publice. Legea privind protecţia avertizorilor corectează aceste neajunsuri.

Un alt efect al legii este acela că obligaţia de a acţiona, în baza prevederilor deontologice şi
disciplinare care cer funcţionarului public să reacţioneze la abuzurile pe care le observă, nu mai poate fi
eludată pe baza temerilor de represalii. Sunt primii paşi pentru sancţionarea disciplinară a complicităţii şi
tăinuirii.

Legea acoperă nevoia de dezvoltare a integrităţii publice în administraţie, într-un cadru

profesionist, prin cointeresarea personalului administraţiei publice în lupta contra corupţiei prin:
– încurajarea atitudinii civice şi îndreptarea către respectarea legii, precum şi îngrădirea
comportamentului personalizat în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice;
– eficientizarea luptei împotriva corupţiei;
– creşterea integrităţii instituţiilor şi autorităţilor publice.
 24
Din punct de vedere juridic, legea este construită pe principiile din Constituţia României privind
“libertatea conştiinţei” (art. 29), “libertatea de exprimare” (art. 30) şi “dreptul la informaţie” (art.
31), precum şi pe principiile Cartei Europene a Drepturilor Fundamentale privind libertatea de gândire,
conştiinţă şi religie (art. 10 al.2), libertatea de exprimare şi de informare (art. 11), dreptul la protecţie
împotriva demiterii şi a desfacerii abuzive a contractului de muncă (art. 30) şi dreptul la o bună
administrare (art. 41).

IV.2.3. Stadiul implementării legii avertizorilor de integritate

• La nivelul administraţiei centrale

Legea avertizorilor de integritate prevede în art. 11 că “în termen de 30 de zile de la intrarea în

vigoare a prezentei legi, autorităţile, instituţiile publice şi celelalte unităţi bugetare prevăzute la art. 2 îşi
vor pune de acord regulamentele de ordine interioară cu prevederile acesteia”. Mai exact, pe data de 20
ianuarie 2005 ar fi trebuit ca toate instituţiile publice să aibă regulamentele modificate.

a. În data de 29.07.2005 Transparency International-Romania a lansat o cerere în baza Legii

liberului acces la informaţii de interes public (nr. 544/2001), prin care solicita tuturor ministerelor să
trimită o copie a regulamentelor de organizare şi funcţionare / ordine interioară. Solicitarea TI-Romania
urmărea să fie indicate articolele care adaptează aceste regulamente interne la prevederile Legii nr.
571/2004 privind protecţia personalului din autorităţile publice, instituţiile publice şi din alte unităţi care
semnalează încălcări ale legii.

b. În urma răspunsurilor primite, TI-Romania a structurat pe nivele gradul de aplicare a legii, astfel:

• neadaptarea regulamentelor de ordine interioară;

• preluarea formală în preambul a titlului legii;

• adaptarea regulamentelor in conţinut prin adoptarea procedurilor interne pentru a răspunde cerinţelor
legii;

• implementarea legii prin diseminarea prevederilor noului regulament pentru toţi angajaţii.

c. Prin aceeaşi cerere, TI-Romania a solicitat ministerelor să comunice informaţii privind

armonizarea regulamentelor de organizare şi funcţionare / ordine interioară cu prevederile Legii nr.
571/2004 pentru toate instituţiile şi autorităţile aflate în subordinea ministerului. La această solicitare au
răspuns 13 din cele 15 ministere preselectate. Din analizarea răspunsurilor primite, s-a constatat cu regret
că în România legea se aplică – în cel mai fericit caz – numai parţial.
 25
• La nivelul administraţiei locale

În anul 2004, TI-Romania a efectuat o monitorizare a modului de implementare a prevederilor

Legii nr. 571/2004 de către 15 autorităţi şi instituţii publice din judeţul Braşov. Astfel, fiecărei instituţii
publice i-a fost adresată câte o cerere de informaţii de interes public în baza Legii nr. 544/2001, prin care s-
a solicitat o copie de pe Regulamentul de Ordine Internă (ROI) pentru a vedea în ce măsură instituţiile
publice braşovene s-au conformat prevederilor legii şi încurajează deconspirarea actelor de corupţie.

Concluziile analizei celor 15 documente primite - Regulamente de Ordine Interioară - sunt foarte
simple: nici unul dintre acestea nu conţine prevederi în concordanţă cu Legea nr. 571/2004. O singură
instituţie publică - Direcţia pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală - face trimitere, în preambulul ROI, la
Legea nr. 571/2004, fără însă a detalia în conţinut.

Legea nr. 571/2004 vine să încurajeze funcţionarul public sau angajatul contractual dintr-o
instituţie publică să sesizeze orice încălcare a legii, protejându-l de represalii - sancţionarea sau destituirea.
Regulamentele de ordine internă analizate prevăd că orice sesizare poate fi făcută şefului ierarhic
sau comisiei de disciplină, orice altă variantă putând fi considerată ca daună adusă instituţiei şi sancţionată
ca atare .
Funcţionarii publici ar trebui să fie încurajaţi de către şefii lor ierarhici să “deconspire încălcarea
legii”, prin prevederi exprese ale ROI . Sunt aspecte ale încălcării legii care cu greu sau chiar nu pot fi
sesizate decât din interiorul instituţiei.
Faptul că nu există nici o instituţie care să-şi fi adaptat ROI în conformitate cu Legea nr. 571/2004
sugerează următoarele constatări:
• Nepăsare / necunoaştere a legii pe bani publici, deşi fiecare instituţie are cel puţin un jurist care
să vegheze la armonizarea legislativă;
• Complicitate la acte de corupţie. Aspectele care ar putea fi relevate în cazul transparentizării ar
expune oprobriului public conducătorii instituţiei .
Oricare din cele două motive, împreună sau separat, nu fac decât să conserve corupţia generalizată,
corect percepută de cetăţeni.
În urma rezultatelor acestei monitorizări, coroborate cu cele ale Transparency Internaţional
realizată la nivelul administraţiei centrale, putem concluziona că există un instrument foarte puternic de
luptă împotriva corupţiei, dar acesta nu este folosit din motivele prezentate mai sus: ignoranţă sau
complicitate la acte de corupţie. Ambele variante au consecinţe catastrofale pentru societatea românească.
 26
IV.2.4. Percepţia şi experienţa cetăţenilor din comunităţile locale cu privire la integritatea
funcţionarilor publici locali
Aspectele sesizate de persoanele intervievate cu privire la integritatea funcţionarilor publici sunt de
următoarele tipuri:
· politicile de resurse umane în administraţie sunt inadecvate: nu sunt promovaţi funcţionarii publici de
carieră;
· acţionează în serviciul primarilor şi nu al cetăţenilor (de pildă, aplică amenzi celor care sunt în conflict cu
primarii);
· practică diverse abuzuri sau “intervenţii” (de exemplu, acceptă să se taie brazii din cimitire pentru a face
loc de veci pentru „persoane importante”).
Propunerile de ameliorare a problemelor de integritate a funcţionarilor publici se formulează prin
raportare la câteva tipuri de semnale de alarmă:
· unii funcţionari publici se îmbogăţesc nejustificat de mult în serviciul public;
· funcţionarii publici nu se simt în slujba cetăţenilor, ci a superiorilor ierarhici; sunt lipsiţi de iniţiativă;
· politica are un rol mult prea important în administraţia oraşelor sau a municipiilor, atât direct, de la nivel
local, cât şi indirect, de la nivele superioare (judeţean sau naţional);
- nici una dintre administraţiile locale nu a adoptat / reglementat vreo procedură pentru declararea
cadourilor primite de funcţionarii publici;
- nu există nici o administraţie publică în care funcţionarii publici să fi fost concediaţi ca urmare a unui
control de incompatibilitate;
- respectarea sau publicarea declaraţiilor de interese sunt mai dificil de evaluat dat fiind că publicarea
declaraţiilor de interese nu este obligatorie. Pe de altă parte, conflictul de interese nu este definit în mod
explicit de către legislaţia românească, aceasta utilizând conceptul de “incompatibilitate”, care acoperă
numai parţial noţiunea de “conflict de interese”.
Propuneri:
· Trebuie îmbunătăţite procedurile de recrutare, selectare, promovare a personalului din administraţie;
· Personalul administraţiei ar trebui schimbat în proporţie de 70% la nivel de funcţionarilor publici.
Dificultăţi:
· Cetăţenii nu pot acţiona decât până la un punct: ei sunt limitaţi de încălcarea legii chiar de către
administraţie şi de faptul că cei implicaţi în fapte de corupţie nu sunt traşi la răspundere şi sancţionaţi.
· Ingerinţa politicului în administraţie descurajează promovarea pe bază de merit şi clientelizează
administraţia.
 27
· Se pot găsi cu dificultate persoane care au suficientă credibilitate pentru a chestiona integritatea aleşilor şi
funcţionarilor locali şi care sunt disponibile şi dornice să se implice într-o astfel de activitate.