Procedimiento Administrativo

SOBRE LAS INFRACCIONES INSTANTÁNEAS Y CONTINUADAS

Por: Prometheo CDA 25 Abr 2016, 05:04

La autora realiza un análisis de la naturaleza y alcances de las infracciones instantáneas y

continuadas en relación al principio de continuación de infracciones, reconocido en la Ley del
Procedimiento Administrativo General - Ley N° 27444, y al cómputo del plazo de prescripción
como respuesta tras la consumación del acto ilícito.

SOBRE LAS INFRACCIONES INSTANTÁNEAS Y CONTINUADAS:

¿SON LAS INFRACCIONES PERMANENTES UNA CATEGORÍA DISTINTA A ESTAS?

Berenice Pamela Hoyos Watson [1][2]

La potestad sancionadora, en palabras del profesor Jaime Ossa Arbelaéz es entendida como una
manifestación del ius puniendi del Estado, dirigida a reprimir aquellas conductas transgresoras
de la normativa propia de la administración.[3]

El ejercicio de esta potestad, como cualquier otra, encuentra límites de distintos tipos, en cuanto
a la materia, sujetos y términos de tiempo, que se derivan de las normas constitucionales,
legales y reglamentarias.

Sobre este último aspecto se construye la figura de la prescripción de la potestad sancionadora.

En esencia, la prescripción es una medida orientada a resguardar la seguridad jurídica, siendo
que, desde una perspectiva penal, es una causa de extinción a la responsabilidad criminal por
motivo del paso del tiempo basada en la falta de acción del Estado de su potestad sancionadora
o ius puniendi.[4]

En efecto, la prescripción constituye un límite al ejercicio de la potestad sancionadora con dos

facetas: por un lado, obliga a la Administración Pública a actuar en un determinado periodo de
tiempo; y, por otro, representa una garantía para el administrado pues impide que permanezca
en una situación de incertidumbre sobre el resultado del procedimiento administrativo
sancionador del cual es parte por un periodo indeterminado.

Ahora bien, en nuestra normativa, el artículo 233° de la Ley de Procedimiento Administrativo

General, Ley 27444 (en adelante, LPAG) regula la prescripción de la potestad sancionadora,
estableciendo que la facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones
administrativas prescribe en el plazo que establezcan las normas especiales. Señala, además,
como parte de la aplicación supletoria de la Ley, que en caso no hubiese sido establecido por
dichas normas, el plazo de prescripción es de cuatro (4) años.

El cómputo del plazo prescriptorio, de acuerdo a las reglas dispuestas por el numeral 2 del
artículo 233° de la LPAG, se inicia según el tipo de conducta ilícita del que se trate: i) al
momento de la comisión del acto ilícito, tratándose de infracciones instantáneas; o, ii) cuando
la comisión de dicho acto ilícito ha cesado, tratándose de infracciones continuadas.

En este punto la norma hace una distinción entre las infracciones instantáneas y continuadas,
asignándoles consecuencias distintas. Esto resulta de suma relevancia pues la calificación de
una conducta infractora como instantánea o continuada determinará el inicio –y por tanto la
extensión- del plazo con el que cuenta la Administración Pública para ejercer el ius puniendi
sobre el administrado.

Pues bien, la clasificación en mención también se deriva de lo dispuesto en el numeral 7 del

artículo 230° de la LPAG, que hace referencia al principio de continuación de infracciones. Según
este principio, cuando un administrado haya incurrido de forma continua en una conducta
infractora, se requiere que hayan transcurrido por lo menos treinta (30) días desde la fecha de
la imposición de la última sanción y se acredite haber solicitado al administrado que demuestre
haber cesado la infracción dentro de dicho plazo, a fin de que proceda la imposición de
sanciones.

Como se puede apreciar, la normativa clasifica en infracciones instantáneas o continuadas,

diferenciándolas según el momento en que se consuma el acto ilícito. Así, como bien lo señala
el profesor Víctor Baca, las infracciones instantáneas son aquellas en las que la lesión o puesta
en peligro del bien jurídico protegido se produce en un momento determinado, en el que la
infracción se consuma, sin producir una situación antijurídica duradera [5].

De acuerdo a dicho concepto, las infracciones instantáneas implican que la conducta

antijurídica se realice en un momento determinado, en el cual queda consumado el acto ilícito.
De este modo, el elemento particular de este tipo de infracciones es que el momento en el
que se realiza la conducta infractora es el mismo de su consumación.

Por su parte, las infracciones continuadas son aquellas en las que existen varias acciones, las
cuales individualmente podrían constituir una sola infracción; no obstante, bajo ciertos
presupuestos, se les otorga unidad considerándolas una única infracción.

En el ámbito penal, el Poder Judicial ha señalado respecto a las infracciones continuadas que
estas comprenden varias infracciones con una única voluntad criminal. Así lo ha afirmado la Sala
Plena de la Corte Suprema de Justicia de la República, en el acuerdo plenario realizado en la
ciudad de Ica en 1998[6]:

“(…) Los hechos consumados en un solo acto deben reputarse como delitos instantáneos,
independientemente de la permanencia en el tiempo que puedan mostrar sus efectos. Debe
estimarse el hecho como delito continuado si él consiste en varias infracciones a la ley que
responden a una única resolución criminal fraccionada en su ejecución (…)”. (Énfasis agregado)

Dicho esto, el elemento esencial de las infracciones continuadas es la repetición del acto ilícito
en el tiempo, lo cual dará lugar a una serie de conductas infractoras con una misma y única
voluntad. Como bien lo ha señalado Ángeles de Palma del Teso, son tres (3) los requisitos o
características para determinar que estamos ante una infracción que califica como continuada:
i) la realización de un plan preconcebido o el aprovechamiento de idéntica ocasión; ii) la
realización de una pluralidad de acciones con unidad psicológica y material; y, iii) la infracción
del mismo o semejantes preceptos administrativos [7].

Un ejemplo de infracción continuada es la difusión en televisión de anuncios publicitarios que

contienen publicidad engañosa. En este supuesto, el acto ilícito se reitera día tras día (o
dependiendo de la continuidad del anuncio) a través de una serie de conductas, las cuales
responden a una misma voluntad infractora consistente en inducir a error a los consumidores
acerca de las características y calidad del producto o servicio.
Ahora bien, en la clasificación de infracciones instantáneas y continuadas, la doctrina también
ha recogido la categoría de infracciones instantáneas con efectos permanentes. De acuerdo a
su definición, si bien este tipo de infracciones quedan consumadas en un momento
determinado, sus efectos perduran durante un determinado periodo de tiempo.

Tal es el caso de cuando un particular construye sin contar con la licencia de construcción
respectiva. En efecto, estas conductas quedan consumadas en el preciso instante en que se
realiza una edificación sin la licencia de construcción, independientemente de si este acto
infractor se prolonga en el tiempo. Así, la infracción queda consumada en el instante en que
se construye sin contar con la licencia respectiva. Culminada la obra, la construcción
permanecerá en el tiempo, y con ella los efectos del acto ilícito.

Consecuentemente, aun cuando dichos efectos persistan en el tiempo, se configura una

infracción instantánea, por lo cual, el inicio del plazo de prescripción de la potestad sancionadora
se computa desde que la conducta se consuma y no desde que los efectos de esta han cesado.

Ahora bien, parte de la doctrina también se ha referido a la categoría de la infracción

permanente, definiéndola como aquella en la que “(…) se produce una única acción que tiene la
virtualidad de prorrogar sus efectos en el tiempo y, con ello, de poner de manifiesto la voluntad
infractora del sujeto sin solución de continuidad, la cual resulta diversificable en dos fases: una,
que se pone en marcha en el momento de realizar los elementos del tipo, y otra, la que se pone
de manifiesto al no ponerle fin eliminando los efectos contrarios a Derecho”[8]

Al respecto, nuestras normas sobre Derecho Administrativo Sancionador no han recogido dicha
categoría. Como se mencionó en líneas anteriores, la normativa únicamente se refiere a las
infracciones instantáneas e infracciones continuadas. En el mismo sentido, Jorge Danós Ordoñez
ha señalado lo siguiente:

"(…) en el artículo 233.3 de la LPAG se hacen referencia a dos tipos de infracciones: en forma
tácita a las infracciones de carácter instantáneo o inmediato y las infracciones de carácter o
acción continuada. (…) Otra categoría doctrinal que no tiene aparente anclaje en el artículo
233.3 de la LPAG que establece las reglas para el cómputo del plazo de prescripción, pero que
sin embargo consideramos importante reseñar para fines ilustrativos, es el de las denominadas
'infracciones permanentes'."[9] (Énfasis agregado)

En este punto es importante mencionar que existen claras diferencias entre los conceptos de
infracción permanente e infracción continuada. En efecto, si bien ambas se caracterizan en que,
de una manera u otra, las conductas infractoras persisten en el tiempo, distan entre sí por la
pluralidad de los actos ilícitos y, por ende, el momento en que cada una de ellas se consuma,
como bien lo afirma José Garberí Llobregat:

“Infracción administrativa permanente es aquella en la que la conducta constitutiva de un

único ilícito se mantiene durante un espacio prolongado de tiempo; su consumación, en
realidad, es instantánea, pero pervive como tal con posterioridad. (….) La infracción
administrativa continuada … se asemeja a la anterior en que la producción del resultado
dañoso se desenvuelve prolongadamente en el tiempo y no en un único momento
determinado, pero se diferencia en que esta última no entraña la comisión de un único ilícito
sino de una pluralidad de hechos homogéneos entre sí; en este caso de concurrencia de varias
acciones u omisiones infractoras, el ordenamiento opera con la ficción de haberse cometido
una única infracción: la “infracción continuada” (…).[10]
Existe doctrina que señala, por ejemplo, que el operar sin licencia o no entregar información
constituyen infracciones permanentes [11]. Al respecto, consideramos que dichas conductas
infractoras se consuman de manera instantánea: i) en el momento en que se empieza a realizar
la actividad económica sin contar con la autorización, permiso o licencia otorgada por la
autoridad competente; y, ii) en el momento en el que vence el plazo para presentar la
información requerida. La persistencia de dichas conductas en el tiempo es únicamente la
extensión de sus efectos; de allí que resulte muy difícil distinguir entre la categoría de
infracciones instantáneas con efectos permanentes e infracciones permanentes.

Dicho esto, gran parte de las conductas que se califican como infracciones permanentes quedan
consumadas de manera instantánea, por lo que este tipo de conductas infractoras no son otras
que un subtipo de las infracciones instantáneas, con la característica particular de que sus
efectos se prolongan en el tiempo. Consecuentemente, las llamadas infracciones permanentes
no son identificables de manera clara y distinta, por lo que no cabe recurrir a dicha categoría
para efectos del inicio del cómputo del plazo de prescripción, más aún cuando las mismas no
tienen anclaje legal.

De este modo, es posible concluir que el criterio de determinación de la regla aplicable para el
inicio del cómputo del plazo de prescripción –ya sea cuando se comete la conducta o cuando
esta ha cesado− es el momento en el que queda consumado el acto ilícito, lo cual es definido a
través de la manera instantánea en que se ejecuta el acto o la existencia de una pluralidad de
conductas infractoras unidas por una única voluntad ilícita.

La determinación de este criterio es trascendental para efectos de los alcances de la potestad

sancionadora. De esta manera, se asegura, por un lado, que esta no sea ilimitada en el tiempo,
creando una situación de incertidumbre al administrado y, por otro, se evita la inacción por parte
la Administración Pública en la realización de las acciones necesarias para la determinación de
la existencia de una infracción y la imposición de las sanciones que correspondan.

[1] Abogada por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Actualmente se desempeña
como abogada de la Dirección de Fiscalización, Sanción y Aplicación de Incentivos del Organismo
de Evaluación y Fiscalización Ambiental – OEFA.

[2] El análisis y opinión que se desarrolla en el presente artículo es a título personal.

[3] OSSA ARBELAEZ, Jaime. Derecho Administrativo Sancionador. Segunda Edición, Bogotá,
Editorial Legis, 2009, p. 125.

[4] Expediente No. 1805-2005-HC/TC. Fundamento Jurídico No. 6.

[5] BACA ONETO, Víctor. "La prescripción de las infracciones y su clasificación en la Ley del
Procedimiento Administrativo General". En: Revista Derecho y Sociedad No. 37, Año XXII, 2011,
p. 268.
[6] Cita extraída de la Resolución No. 1096-2009/SC2-INDECOPI recaída en el Expediente
No. 2245-2008/CPC emitida por la Sala de Defensa de la Competencia No. 2 del Tribunal de
Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual del INDECOPI.

[7] DE PALMA DEL TESO, Ángeles. “Las infracciones administrativas continuadas, las
infracciones permanentes, las infracciones de estado y las infracciones de pluralidad de actos:
distinción a efectos del cómputo del plazo de prescripción”. En: Revista Española de Derecho
Administrativo N° 112, 2001, Civitas, Madrid, pp. 555 - 556.

[8] GALLARDO CASTILLO, Maria Jesús. Los principios de la potestad sancionadora. Teoría
y práctica. 1era edición. Madrid: Iustel, 2008, p. 238.

[9] DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge. Libro de Ponencias "Derecho Administrativo en el Siglo XXI.
Tomo I. Arequipa: Editorial Adrus, 2013, pp. 707 - 708.

[10] GARBERÍ LLOBREGAT José, El procedimiento administrativo sancionador, Volumen I,

Tirant lo blanch, cuarta edición, Valencia: 2001, pp. 162-163.

[11] BACA ONETO, Víctor. Op. Cit., p. 268