A LEGALIDADE E A COMPETÊNCIA DOS CONSELHOS PROFISSIONAIS

INTRODUÇÃO

Este trabalho tem como objetivo a abordagem da natureza jurídica dos Conselhos
Profissionais, entre eles a OAB - Ordem dos Advogados do Brasil, bem como da competência
para a instituição e majoração das contribuições cobradas de seus associados com o fim de
fiscalizar e regular suas respectivas profissões.

DESENVOLVIMENTO

1. A natureza jurídica desses órgãos:

Segundo a Constituição Federal de 88, no seu art. 5°, XIII: "é livre o exercício de qualquer
trabalho, ofício ou profissão", assim, foram criados os Conselhos Profissionais, dentre eles a
OAB, que são instituições com o fim de regulamentar e fiscalizar o exercício de determinadas
profissões e atividades, sejam elas de interesse profissional coletivo ou individual, no Brasil.

A Lei 9.649/98, classificou os Conselhos Profissionais como entidades de Direito Privado,

mesmo não tendo vínculo hierárquico com os órgãos da Administração Pública.

Entretanto, na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.717/DF, o Supremo Tribunal Federal

declarou que o exercício do poder de polícia por entidade privada pecava por ferir a segurança
jurídica, sendo assim, tais conselhos passaram a ter a natureza de autarquias.

Vejamos a posição doutrinária a esse respeito, conforme MS 28.469:

“1. Os conselhos de fiscalização profissional têm natureza jurídica de

autarquias, consoante decidido no MS 22.643, ocasião na qual restou
consignado que: (i) estas entidades são criadas por lei, tendo
personalidade jurídica de direito público com autonomia administrativa e
financeira; (ii) exercem a atividade de fiscalização de exercício profissional
que, como decorre do disposto nos artigos 5.0, XIII, 21, XXIV, é atividade
tipicamente pública; (iii) têm o dever de prestar contas ao Tribunal de
Contas da União (art. 71, li, CRFB/88).

( ... )

3. A fiscalização das profissões, por se tratar de uma atividade típica de

Estado, que abrange o poder de polícia, de tributar e de punir, não pode
ser delegada (ADI 1.717), excetuando-se a Ordem dos Advogados do
Brasil (ADI 3.026).”

Nota-se a exceção da OAB pois o STF entende que a mesma, conforme art. 44, I, da Lei
8.906/1996, além de interesses corporativos atua também na defesa da Constituição, da
ordem jurídica do Estado democráticos de direito, dos direitos humanos, da justiça social,
pugna pela aplicação das leis, pela rápida administração da justiça e pelo aperfeiçoamento da
cultura e das instituições jurídica.

Portanto, os Conselhos Profissionais passaram a ser classificados como Pessoas Jurídicas

de Direito Público, que exercem atividades tipicamente estatais, de polícia administrativa, que
assumem algumas das características típicas de uma PJDP mas que não admitem outras, eis
o por quê de sua natureza autárquica corporativa (autarquias especiais). Da classificação
acima excetua-se a OAB, entidade não constante da Administração Indireta da União, que é
considerada como instituição que presta um serviço público, de forma independente, e
portanto, não sujeita à fiscalização pelo TCU - Tribunal de Contas da União.

2. Competência para instituir essas contribuições:

Os Conselhos Profissionais são entidades classificadas como de interesse público, estando

as mesmas, portanto, sob a jurisdição do Estado, i.é, de competência exclusiva da União, que
pode instituir tributos os quais serão revertidos em prol dessas mesmas instituições. São
instituições de contribuição de interesse das categorias, ou de interesse econômico, as
conhecidas ‘‘contribuições profissionais ou corporativas’’ denominadas de tributos federais,
que seguem os princípios constitucionais tributários.

O art. 149, da CF, assim estabelece:

“Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de

intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias
profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas
respectivas áreas, observado o disposto nos arts. 146, III, e 150, I e
III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6º, relativamente às
contribuições a que alude o dispositivo.”

As anuidades cobradas por essas autarquias são essenciais pois cobrem os seus custos que
são suportados pelos profissionais que as compõem, sendo classificadas como "tributos da
espécie contribuições corporativas".

3. Como as Repercussões Gerais nº. 540 e 829 se harmonizam e como elas esclarecem
a situação dos conselhos profissionais:

As Repercussões 540 e 829 tratam de questionamentos sobre matéria tributária no STF

relativa aos Conselhos Profissionais, eis que discutem direta e detalhadamente sobre a
majoração desses tributos por eles cobrados.

O art. 150, I, da CF já explicita que é vedado aos entes da Federação, dentre eles União,
exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça. Assim, a princípio tal prática seria uma
violão ao princípio da legalidade.

As duas repercussões à princípio se contradizem. Na Repercussão Geral no. 540, foi

interposto recurso Extraordinário contra acórdão que julgou procedente o pedido autoral,
determinando que é vedado à parte ré exigir ou aumentar a anuidade sem a existência de lei
que estipule quanto será o seu aumento, já que feria o princípio da legalidade. Por sua vez, o
conselho profissional sustentou que o rigor da legislação tributária deveria ser relativizado,
devendo ser levado em conta a complexidade das funções daqueles conselhos e o regime
jurídico seguido. Aduziu também que seria necessário considerar o lapso de tempo decorrido,
já que aquele conselho profissional majorava a cobrança das anuidades dos membros
inscritos em seus quadros desde a sua criação.

Fora decidido que, apesar de haver lei que autorizasse a majoração das anuidades, a mesma
não fixava os limites máximos a serem respeitados, o que viola o princípio da legalidade,
sendo, portanto, inconstitucional.

Assim, o Tribunal, por unanimidade, após análise desta Repercussão negou provimento ao
RE e declarou a inconstitucionalidade material sem redução de texto, do art. 2°, da Lei n°
11.000/04, por ofensa ao princípio da legalidade constante do art. 150, I, da CF. O STF se
posicionou no sentido de que não haveria violação ao Princípio da Legalidade na medida em
que a Lei estabelece um limite máximo à contribuição.

Vejamos a decisão exarada:

“Não viola a legalidade tributária a lei que, prescrevendo o teto,

possibilita ao ato normativo infralegal fixar o valor de taxa em
proporção razoável com os custos da atuação estatal, valor esse
que não pode ser atualizado por ato do próprio conselho de
fiscalização em percentual superior aos índices de correção
monetária legalmente previstos”

Quanto à Repercussão Geral no. 829, houve decisão final contrária.

A discussão foi gerada em torno do Recurso Extraordinário que discutiu a validade da

exigência da ART - Taxa para Expedição da Anotação de Responsabilidade Técnica. Porém,
neste caso achou-se previsão legal constante na Lei. 6.994/1928, que disciplina os limites
máximos (até o valor de 5 MRV –, levando em consideração a exigência constitucional do art.
150, I). Neste caso, o STF proferiu decisão distinta, que negou o entendimento de afronta ao
princípio da legalidade:

“Não viola a legalidade tributária a lei que, prescrevendo o teto,

possibilita o ato normativo infralegal fixar o valor de taxa em
proporção razoável com os custos da atuação estatal, valor esse que
não pode ser atualizado por ato do próprio conselho de fiscalização
em percentual superior aos índices de correção monetária
legalmente previstos.”

Alguns critérios foram seguidos para se chegar à decisão acima: a) A delegação poderia ser
levantada, a qualquer hora, daquele que a recebeu, através de alguma decisão do Congresso
Nacional; b) O Congresso já tem fixado padrões que limitam a ação do delegado; c) Foi usado
como parâmetro a ideia de razoabilidade da delegação. Acrescentou-se a isso o
entendimento de que o art. 2°, parágrafo único, da Lei n° 6.994/82 estabelece um diálogo com
o regulamento em se tratando de complementariedade, subordinação e desenvolvimento.
Considerou-se ainda o registro de que não houve abdicação do Poder Legislativo de sua
competência para legislar sobre matéria tributária, porque, a qualquer momento, pode haver
deliberação contrária por parte do Congresso.

CONCLUSÃO

Ambas as repercussões versam sobre o princípio da legalidade. Aparentemente elas se

contradizem, entretanto as mesmas se complementam. A RG de no. 540 foi referente à
afronta ao princípio, identificando-se vedada a falta de critério legal que estabeleça limites
para reajustes injustificados e desproporcionais a capacidade de pagamento do cidadão.
Entretanto a RG de n. 829 foi plenamente ampara pela legislação competente, tendo em vista
que há previsão legal da existência da taxa, hipóteses de incidência, fato gerador e delegação
legal, conquanto não invada as delimitações de qualquer premissa.

Por fim, têm os Conselhos Profissionais finalidade de fiscalizar suas atividades profissionais,
segundo a Constituição Federal, agregando função parafiscal, porém com a competência de
tributação conferida à União.

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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm, acesso em
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________ BRASIL. Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966 (Código Tributário Nacional),

disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l5172.htm, acesso em 23.112019.

________ BRASIL. Supremo Tribunal Federal, Repercussão Geral No Recurso Extraordinário

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ALEXANDRE, Ricardo. Direito tributário. 11. ed. ver., atual. e ampl. Salvador: JusPodivm,
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